Content

Stephan Thomsen, Thomas Walter, Der Zugang zu arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen in der Grundsicherung für Arbeitsuchende von Personen mit und ohne Migrationshintergrund im Vergleich in:

Matthias Knuth (Ed.)

Arbeitsmarktintegration und Integrationspolitik - zur notwendigen Verknüpfung zweier Politikfelder, page 161 - 184

Eine Untersuchung über SGB II-Leistungsbeziehende mit Migrationshintergrund

1. Edition 2010, ISBN print: 978-3-8329-5667-7, ISBN online: 978-3-8452-2606-4, https://doi.org/10.5771/9783845226064-161

Bibliographic information
161 10 Der Zugang zu arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen in der Grundsicherung für Arbeitsuchende von Personen mit und ohne Migrationshintergrund im Vergleich Stephan Thomsen und Thomas Walter Ein wichtiger Bestandteil der Grundsicherung für Arbeitsuchende ist die Förderung mit den vielfältigen Instrumenten der aktiven Arbeitsmarktpolitik. Ausgangspunkt dieser Förderung ist die Überlegung, dass aktive (oder aktivierende) Leistungserbringung zu einem besseren Arbeitsmarkterfolg als passive Leistungserbringung führt. Aktive Leistungen sind fester Bestandteil der Arbeitsmarktpolitik in vielen Ländern. In Deutschland wurden sie erstmals mit dem Arbeitsförderungsgesetz (AFG) im Jahre 1969 eingeführt, wurden aber seitdem durch die Veränderungen am Arbeitsmarkt vielfach novelliert und reformiert. Insbesondere Zweifel an der Wirksamkeit des eingesetzten Instrumentariums und die mit der Förderung verbundenen hohen Kosten haben zu einer Änderung der Zielsetzungen und des eingesetzten Instrumentariums beigetragen. Die jüngste, grundlegende Reform ist dabei die Zusammenlegung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe zur Grundsicherung für Arbeitsuchende im Jahr 2005. In der Grundsicherung für Arbeitsuchende können die zuständigen Stellen auf ein umfangreiches Instrumentarium der aktiven Arbeitsmarktpolitik zurückgreifen. Auf der einen Seite stehen nahezu alle Maßnahmen nach dem Sozialgesetzbuch III (SGB III) zur Verfügung. Auf der anderen Seite existieren spezifische Maßnahmen der Grundsicherung, z.B. Arbeitsgelegenheiten in der Mehraufwandsvariante (1-Euro- Jobs), und es wird von den Trägern erwartet, eigenständige Programme im Rahmen des Eingliederungstitels zu entwerfen und einzusetzen. Die Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik orientieren sich primär an der Eingliederungzielsetzung in Beschäftigung und sollen über diesen Weg zur Überwindung bzw. Reduzierung der Hilfebedürftigkeit beitragen. Obgleich Personen mit Migrationshintergrund nicht als explizite Zielgruppe der Förderung genannt sind, erscheint eine eigenständige Untersuchung der Maßnahmen und der Zuweisung in die Maßnahmen sinnvoll. Im Vordergrund stehen dabei die Fragen, ob zum einen ein migrationsspezifischer Maßnahmemix der Regelinstrumente existiert und ob zum anderen Unterschiede in der Teilnahmewahrscheinlichkeit für Personen mit Migrationshintergrund im Vergleich zwischen den einzelnen Maßnahmen, aber auch im Vergleich zu Personen ohne Migrationshintergrund konstatierbar sind. Das Ziel dieses Beitrags ist, die Spezifika in der Maßnahmewahl und im Maßnahmezugang für Personen mit Migrationshintergrund in der Grundsicherung für Arbeitsuchende zu analysieren. Um eine eindeutige Interpretation und Unterscheidung von anderen Maßnahmen zu erlauben, wird nur eine Auswahl klar ab- 162 grenzbarer Maßnahmen berücksichtigt, die auch im Hinblick auf die Anzahl der zugewiesenen Personen bedeutsam sind. Die Datengrundlage ist ein Datensatz von Zugängen in die Grundsicherung für Arbeitsuchende im Jahr 2006. Dieser Datensatz wurde aus verschiedenen Quellen des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) und der Bundesagentur für Arbeit (BA) eigens für den vorliegenden Untersuchungszweck generiert. Die Verwendung von administrativen Informationen aus den Geschäftsprozessen der Grundsicherungsstellen erlaubt hierbei den Rückgriff auf ein umfangreiches Merkmalsspektrum sowie auf eine große Fallzahl. Diese umfangreichen Daten ermöglichen darüber hinaus eine weitergehende Unterscheidung der Personen mit Migrationshintergrund in drei Gruppen. Die empirische Analyse berücksichtigt Ausländer, Eingebürgerte und Aussiedler/Spätaussiedler separat. Die Unterscheidung von Teilnahme und Nichtteilnahme einer Person muss die Möglichkeit berücksichtigen, dass Maßnahmen zu unterschiedlichen Zeitpunkten während des Leistungsbezugs begonnen werden können.1 D.h. nur Personen, die noch nicht an einer Maßnahme teilgenommen haben, sind Nichtteilnehmer; sie können ihren Status aber im Zeitverlauf verändern. Aufgrund der Dynamik in der Selektion in die Programme ist die vorhergehende Dauer des Leistungsbezugs ein zentraler Indikator für die Teilnahmewahrscheinlichkeit bzw. für die tatsächliche Teilnahme.2 Um diesen Umstand in der Analyse entsprechend zu berücksichtigen, unterscheiden wir Maßnahmemix und Maßnahmezugänge in Abhängigkeit der vorangegangenen Dauer der Hilfebedürftigkeit. Hierzu führen wir separate Analysen für die ersten vier Quartale nach Zugang der Personen in die Grundsicherung für Arbeitsuchende durch. Der vorliegende Aufsatz gliedert sich wie folgt: Zunächst werden die zugrunde liegenden Daten der empirischen Analysen beschrieben. Insbesondere wird die Auswahl der Stichprobe sowie die Definition und Identifikation der Untersuchungsgruppen begründet. Im dritten Abschnitt wird dann die Auswahl der Maßnahmen erläutert. Abschnitt vier beschreibt den migrationsspezifischen Maßnahmemix im Zeitverlauf des ersten Jahres nach Zugang in die Grundsicherung für Arbeitsuchende. Die Analyse der wesentlichen Determinanten des Zugangs in die verschiedenen Maßnahmen ist Gegenstand von Abschnitt fünf. Der Beitrag schließt mit einem Fazit letzten Abschnitt. 1 Sianesi (2004); Thomsen (2007). 2 Gleiches gilt für die Wirksamkeit der Maßnahmen, für die sich in Abhängigkeit der vorangegangenen Dauer unterschiedliche Effekte ergeben können. Der Arbeitsmarkterfolg einer Maßnahme, die während des ersten Quartals und damit früh im Leistungsbezug angeboten wird, kann sich deutlich von dem Erfolg derselben Maßnahme unterscheiden, würde sie später, z.B. im vierten Quartal, angeboten werden. 163 Die Untersuchungsstichprobe Nach Inkrafttreten der Regelungen des SGB II als rechtliche Grundlage der Grundsicherung für Arbeitsuchende am 1. Januar 2005 lag die Priorität auf der Schaffung einer flächendeckenden funktionierenden Verwaltung; die Erfassung und Aufbereitung der Informationen der Grundsicherungsbezieher war dabei ein zentraler, aber nicht der wesentliche Faktor. Besonders für das Jahr 2005 sind daher keine vollständigen Informationen auf Individualebene vorhanden.3 Unter Berücksichtigung dieser Effekte der Umstellung basieren die nachfolgenden empirischen Untersuchungen auf einer Stichprobe von Grundsicherungsbeziehern, die zwischen dem 1. Januar 2006 und dem 31. Dezember 2006 in den Rechtskreis des SGB II zugegangen sind.4 Die Grundgesamtheit der Stichprobe umfasst alle erwerbsfähigen Hilfebedürftigen im Alter von 15 bis 64 Jahren nach § 7 SGB II ohne Beschränkung des Erwerbsstatus. Personen werden nur dann als Zugänge in den Rechtskreis des SGB II definiert, wenn sie innerhalb der letzten drei Monate vor dem Zugang nicht im selben Rechtskreis gemeldet waren und keine Leistungen der Grundsicherung bezogen haben. Dies bedeutet, dass z.B. Personen, die als Zugang im Januar 2006 berücksichtigt werden, nicht im Oktober, November und Dezember 2005 im Rechtskreis gemeldet sein dürfen. Personen, die im Dezember 2006 zugehen, sind Zugänge in diesem Sinne, wenn sie im September, Oktober und November 2006 nicht gemeldet waren. Da Personen mit Migrationshintergrund nicht explizit als Zielgruppe in der Grundsicherung definiert sind, wird diese Personengruppe bisher in den administrativen Prozessen der Grundsicherungsstellen und der BA nicht systematisch erfasst. Unproblematisch ist die Identifizierung von Personen ohne deutsche Staatsangehörigkeit, da diese Information in den Vermittlungsgesprächen erhoben wird. Um 3 Die unvollständige Abbildung der Situation der Grundsicherung für Arbeitsuchende ist auch auf die Einführung verschiedener Trägerformen (sog. Experimentierklausel) zurückzuführen. Während die Arbeitsgemeinschaften (ARGEn) die Aufgabenwahrnehmung in Kooperation zwischen der BA und der Kommune erfüll(t)en, liegt die Aufgabenwahrnehmung bei den 69 zugelassenen kommunalen Trägern allein bei der Kommune. Daneben gibt es auch Regionen, in denen die Aufgabenwahrnehmung getrennt erfolgt. Die Vielzahl möglicher Modelle führte zu erheblichen Übermittlungs- und Schnittstellenproblemen der eingesetzten Software. Eine kritische Stellungnahme zur Datensituation in den ersten 18 Monaten nach Einführung des SGB II gibt Mauer (2006). Zu den Ergebnissen der Experimentierklausel siehe Bundesministerium für Arbeit und Soziales (2008). 4 Es werden nur Personen betrachtet, die von einem SGB II-Träger mit Nutzung des Fachverfahrens A2LL der Bundesagentur für Arbeit in dem genannten Zeitraum betreut wurden. Auf diese Weise ist sichergestellt, dass die Personenmerkmale in den Integrierten Erwerbsbiographien (IEB) enthalten sind. Die Beschränkung auf Kreise, die das Fachverfahren A2LL nutzen, führt dazu, dass die Grundgesamtheit regional auf Arbeitsgemeinschaften und Grundsicherungsstellen mit getrennter Aufgabenwahrnehmung eingeschränkt wird. Zugelassene kommunale Träger bleiben unberücksichtigt. 164 Deutsche mit Migrationshintergrund zu identifizieren, sind hingegen weitere Informationen, z.B. über das Geburtsland der Eltern und eventuell über den häuslichen Sprachgebrauch, notwendig, die im Vermittlungsprozess jedoch nicht vollständig erhoben werden. Es ist aber möglich, sich der Identifizierung von Migrationshintergründen, die nicht über die aktuelle Staatsangehörigkeit definierbar sind, über die Kundenhistorik zu nähern. Eingebürgerte mit Migrationshintergrund sind hierbei diejenigen Deutschen, die bei einem früheren Kontakt mit der BA als Ausländer erfasst wurden; als (Spät-)Aussiedler können diejenigen Deutschen identifiziert werden, die bei einem früheren Kundenkontakt als solche gekennzeichnet wurden oder mit Maßnahmen gefördert wurden, die diesem Personenkreis vorbehalten waren. In jedem Fall kann ein Migrationshintergrund nur bei jenen erwerbsfähigen Hilfebedürftigen mit aktuell deutscher Staatsangehörigkeit identifiziert werden, die entweder vor ihrer Einbürgerung oder nicht später als 5 Jahre nach ihrer Einreise als (Spät-)Aussiedler als Kunden der BA in Erscheinung getreten sind. Der identifizierbare Migrationshintergrund in den Geschäftsdaten der BA ist gegeben (siehe hierzu auch Brück-Klingenberg et al., 2007), wenn: (1) die Person keine deutsche Staatsangehörigkeit hat oder (2) die Person eine deutsche Staatsangehörigkeit hat, diese aber erst durch Einbürgerung erworben oder aufgrund gesetzlicher Regelungen (Aussiedler/Spätaussiedler) zugewiesen bekommen hat. Entsprechend der Definition werden vier Personengruppen für die Untersuchung identifiziert: (1) Ausländer werden über die Staatsangehörigkeit identifiziert. (2) Eingebürgerte frühere Ausländer (ohne (Spät-)Aussiedler) werden durch Abgleich des Merkmals Staatsangehörigkeit rückreichend bis zum Jahr 1975 identifiziert. (3) (Spät-)Aussiedler werden über die verfügbaren Informationen in den IEB- Konten5 identifiziert. (4) Deutsche ohne erkennbaren Migrationshintergrund (DoeMH) sind alle Personen mit deutscher Staatsbürgerschaft, die keiner der übrigen Gruppen angehören. Die Abgrenzung „ohne erkennbaren Migrationshintergrund“ im Gegensatz zur Definition „ohne Migrationshintergrund“ soll darauf hinweisen, dass auf Grundlage der Geschäftsdaten einige Personen mit Migrationshintergrund nicht identifiziert werden können und entsprechend der Definition dieser Gruppe zugeordnet werden. 5 Die IEB des IAB stellt Informationen zu Zeiten des Entgeltersatzbezugs für alle registrierten Personen ab dem Jahr 1990 zur Verfügung. 165 Erwerbsfähige Hilfebedürftige aus den Gruppen (1) bis (3) bilden die Gruppe der Personen mit Migrationshintergrund. Gruppe (4) ist die Referenzgruppe der Personen ohne erkennbaren Migrationshintergrund.6 Weiter ist anzumerken, dass eine Unterscheidung in Personen mit Migrationshintergrund der ersten und zweiten Generation auf Grundlage der verfügbaren Geschäftsdaten der BA nicht möglich ist. Die Ziehung der Stichprobenpersonen erfolgte im Verhältnis 1:1 von Personen mit und ohne erkennbaren Migrationshintergrund auf Trägerebene, d.h. für jede Person mit Migrationshintergrund wurde aus derselben Grundsicherungsstelle eine Person ohne erkennbaren Migrationshintergrund zufällig gezogen. Das IAB hat Daten zu insgesamt 159.988 Personen zur Verfügung gestellt. Diese Daten wurden in einem ersten Schritt zunächst sorgfältig geprüft und aufbereitet. Insgesamt zeigte sich eine sehr gute physische Datenqualität. Bei der Prüfung mussten nur vereinzelte Fälle aus der weiteren Analyse ausgeschlossen werden. Die bereinigte Stichprobe umfasst 159.462 Personen. Für die nachfolgende empirische Untersuchung des Maßnahmemix’ und des Maßnahmezugangs werden ausschließlich arbeitslose Grundsicherungsempfänger berücksichtigt. Hierdurch wird gewährleistet, dass nur solche Personen in die Analyse einbezogen werden, für die eine realistische Wahrscheinlichkeit einer Maßnahmenteilnahme gegeben ist. Darüber hinaus werden Personen unter 18 Jahren und über 57 Jahren aus der Analyse ausgeschlossen. Hierdurch bleiben Einflüsse des regulären Schulbesuchs sowie der Regelungen zum erleichterten Leistungsbezug für Ältere auf die Teilnahmewahrscheinlichkeit unberücksichtigt. Grundsicherungsempfänger sind potenzielle Teilnehmer an arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen über die gesamte Dauer des Leistungsbezugs. Die individuelle Teilnahmewahrscheinlichkeit variiert daher in Abhängigkeit der Verweilzeit der Personen. Die Definition von Teilnehmern und Nichtteilnehmern muss diese Dauerabhängigkeit berücksichtigen. Teilnehmer sind dementsprechend Personen, die einer Maßnahme zugewiesen sind. Nichtteilnehmer sind Personen, die noch keiner Maßnahme zugewiesen worden sind. Sie sind aber potenzielle Maßnahmeteilnehmer, die ihren Status durch Übergang in eine Maßnahme oder den Abgang aus dem Leistungsbezug verändern. Um der Variation in der individuellen Teilnahmewahrscheinlichkeit Rechnung zu tragen, unterscheidet die empirische Untersuchung quartalsweise nach Maßnahmezugängen innerhalb der ersten vier Quartale nach Zugang in die Grundsicherung für Arbeitsuchende. Auf individueller Ebene wird dabei jeweils nur die erste Maßnahme berücksichtigt. 6 Gleichermaßen wird der Migrationshintergrund für die Bedarfsgemeinschaft definiert. Eine Bedarfsgemeinschaft gilt als solche mit Migrationshintergrund, wenn mindestens ein Mitglied einen Migrationshintergrund entsprechend der genannten Definition aufweist. Gleichzeitig strahlt die Kennzeichnung einer Bedarfsgemeinschaft mit Migrationshintergrund nicht zurück auf die einzelnen Mitglieder, d.h. die Klassifizierung der einzelnen Personen erfolgt ausschließlich individuell. 166 Mit diesen Einschränkungen verbleiben für den Ausgangsdatensatz der empirischen Analyse 82.774 Beobachtungen für die Untersuchung von Maßnahmen während des ersten Quartal, 57.164 Beobachtungen für Teilnahmen während des zweiten Quartals, 40.120 Beobachtungen für Teilnahmen während des dritten Quartals und 31.159 Beobachtungen für Teilnahmen während des vierten Quartals nach Zugang in die Grundsicherung für Arbeitsuchende. Maßnahmeauswahl Voraussetzung für die empirische Untersuchung des migrationsspezifischen Maßnahmemix’ und der wesentlichen Determinanten des Zugangs in die Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik ist eine eindeutige Maßnahmeauswahl. Anhand der Kriterien quantitative Bedeutung im Sinne der Gesamtzahl der Geförderten, Identifikation in den verfügbaren Geschäftsdaten der BA und ausreichende Fallzahl in der Stichprobe können insgesamt acht Maßnahmen in der Analyse berücksichtigt werden. Im Einzelnen sind dies die folgenden Maßnahmen bzw. Maßnahmetypen: 1. Arbeitsgelegenheiten in der Mehraufwandsvariante (1-Euro-Jobs), 2. Trainingsmaßnahmen zur Vermittlung von Kenntnissen, 3. Trainingsmaßnahmen zur Eignungsfeststellung, 4. Trainingsmaßnahmen zur Überprüfung der Verfügbarkeit, 5. Trainingsmaßnahmen als Kombination der drei zuvor genannten Maßnahmen, 6. Weiterbildungsmaßnahmen, 7. Vermittlung durch Dritte (Gesamtheit der Aufgaben) und 8. Vermittlung durch Dritte (Teilaufgaben). Arbeitsgelegenheiten in der Mehraufwandsvariante7 schaffen für erwerbsfähige Hilfebedürftige, die keine Arbeit finden können, eine zeitlich befristete Tätigkeit mit dem Ziel des Erhalts der Beschäftigungsfähigkeit. Die Arbeitsgelegenheiten umfassen im öffentlichen Interesse liegende, zusätzliche Arbeiten. Im Sinne des Arbeitsrechts begründen Arbeitsgelegenheiten in der Mehraufwandsvariante kein eigenständiges Arbeitsverhältnis, die Vorschriften über den Arbeitsschutz und das Bundesurlaubsgesetz mit Ausnahme der Regelungen über das Urlaubsentgelt werden aber entsprechend angewendet. Nach §16 Abs. 1 SGB II können die Grundsicherungsstellen auch Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik einsetzen, die im SGB III verankert sind. Die in der Vergangenheit detailliert geregelten Vorgaben zu den einzelnen Programmen sind in der aktuellen Fassung des SGB III zu Gunsten eines allgemeinen Grundsatzes über 7 §16d SGB II. 167 die Maßnahmen zur Aktivierung und beruflichen Eingliederung8 entfallen. Die folgende Charakterisierung der Maßnahmen, die auch weiterhin eingesetzt werden, orientiert sich daher an der Beschreibung der Bundesagentur für Arbeit (2008) und den entsprechenden Regelungen im SGB III in der Fassung bis zum 31.12.2008. Die Berücksichtigung dieser Grundlagen ist auch vor dem Hintergrund der zugrunde liegenden Untersuchungsperiode (Jahre 2006 und 2007) sinnvoll. Trainingsmaßnahmen dienen der Verbesserung der Eingliederungsaussichten von Arbeitslosen und Hilfebedürftigen. Dies kann beispielsweise durch Feststellung der Eignung für bestimmte berufliche Tätigkeiten oder die Vermittlung zusätzlicher Qualifikationen geschehen; sie können aber auch genutzt werden, um die Arbeitsbereitschaft und -fähigkeit der Hilfebedürftigen zu prüfen. Trainingsmaßnahmen sind dabei modular aufgebaut; je nach individueller Notwendigkeit können dementsprechend nur einzelne Module oder Kombinationen von Modulen angeboten werden. Die Förderung der beruflichen Weiterbildung (FbW) hat primär die Anpassung der Qualifikationen der Geförderten an geänderte Anforderungen am Arbeitsmarkt zum Ziel. Daneben können im Rahmen von FbW aber auch Möglichkeiten geboten werden, um einen bislang fehlenden Berufsabschluss zu erwerben. Durch die Anpassung des Arbeitsangebots sollen die Arbeitsmarktchancen der Hilfebedürftigen verbessert und der Ausgleich am Arbeitsmarkt befördert werden. Die letzte Gruppe von Maßnahmen ist die Vermittlung durch Dritte. Hierin ist die Beauftragung von Dritten mit der gesamten Vermittlung oder mit Teilaufgaben der Vermittlung durch die Träger der Grundsicherung zusammengefasst. Arbeitslose können nach sechsmonatiger Dauer der Arbeitslosigkeit die Beauftragung Dritter mit ihrer Vermittlung einfordern. Maßnahmemix Um einen ersten Überblick über die Aktivierung der Stichprobenpersonen durch arbeitsmarktpolitische Maßnahmen zu gewinnen, soll im Folgenden der Maßnahmemix, also die Kombination der eingesetzten Maßnahmen in den einzelnen Untersuchungsgruppen beschrieben werden. Tabelle 10.1 zeigt hierzu die Verteilung der Teilnehmer in den einzelnen Maßnahmen während des ersten Quartals des Leistungsbezugs, wobei zwischen den vier Untersuchungsgruppen differenziert wird und für jede Person jeweils nur die erste Maßnahmenteilnahme gezählt wird. In der Summe nehmen 13,79 Prozent der Deutschen ohne erkennbaren Migrationshintergrund an einer Maßnahme teil. Bei den Eingebürgerten und (Spät-)Aussiedlern beläuft sich der entsprechende Anteilswert ebenfalls auf über 13 Prozent. Bei den 8 §46 SGB III. 168 Ausländern nehmen hingegen lediglich knapp über 10 Prozent der Stichprobenpersonen an einer Maßnahme im ersten Quartal des Leistungsbezugs teil. Tabelle 10.1: Verteilung des Maßnahmezugangs im ersten Quartal Quartal 1 DoeMH Ausländer Eingebürgerte (Spät-) Aussiedler 1-Euro-Job 1.289 498 117 33 2,97% 1,64% 1,52% 2,38% TM Vermittlung von Kenntnissen 630 331 129 15 1,45% 1,09% 1,67% 1,08% TM Eignungsfeststellung 1.190 580 211 47 2,75% 1,91% 2,74% 3,39% TM Überprüfung der Verfügbarkeit 500 298 79 16 1,15% 0,98% 1,02% 1,16% TM Maßnahmenkombination 714 402 138 16 1,65% 1,33% 1,79% 1,16% Weiterbildung 562 274 106 23 1,30% 0,90% 1,37% 1,66% Vermittlung durch Dritte (gesamt) 603 331 115 16 1,39% 1,09% 1,49% 1,16% Vermittlung durch Dritte (Teilaufgaben) 488 336 116 18 1,13% 1,11% 1,50% 1,30% Summe 5.976 3.050 1.011 184 13,79% 10,05% 13,11% 13,29% Beobachtungen insgesamt 43.344 30.335 7.710 1.385 Erläuterung: Dargestellt sind absolute Zahlen. Die Prozentangaben beziehen sich auf die Beobachtungszahlen in der jeweiligen Untersuchungsgruppe insgesamt: 2,97% der Deutschen ohne erkennbaren Migrationshintergrund haben in Quartal 1 an einem 1-Euro-Job teilgenommen. DoeMH: Deutsche ohne erkennbaren Migrationshintergrund. TM: Trainingsmaßnahme. Quelle: Eigene Berechnung auf Grundlage von Daten der BA. Abbildung 10.1 ergänzt die Betrachtung des Maßnahmezugangs um die prozentuale Verteilung aller zugewiesenen Maßnahmen im ersten Quartal des Leistungsbezugs. Wie aus der Abbildung ersichtlich ist, sind die beiden am häufigsten eingesetzten Maßnahmen unabhängig von der Untersuchungsgruppe 1-Euro-Jobs und Trainingsmaßnahmen zur Eignungsfeststellung. Während bei den Deutschen ohne erkennbaren Migrationshintergrund die 1-Euro-Jobs mit 30,7 Prozent leicht gegenüber den Trainingsmaßnahmen zur Eignungsfeststellung (27,9 Prozent) überwiegen, dominieren in den drei Gruppen von Personen mit Migrationshintergrund die Trainingsmaßnahmen. Für alle übrigen Maßnahmen ergeben sich Anteilswerte von jeweils weniger als 10 Prozent. Ausnahmen bilden 169 lediglich Trainingsmaßnahmen als Maßnahmenkombination bei den Deutschen ohne erkennbaren Migrationshintergrund, Ausländern und Eingebürgerten mit Anteilswerten von 10,4 bis 12,7 Prozent sowie Trainingsmaßnahmen zur Vermittlung von Kenntnissen bei den Eingebürgerten mit einem Anteilswert von genau 10 Prozent. Maßnahmen zur Weiterbildung und die Vermittlung durch Dritte spielen eine nur untergeordnete Rolle, wobei zu bemerken ist, dass der relative Anteil dieser Maßnahmen bei den Migranten größer ist als bei den Deutschen ohne erkennbaren Migrationshintergrund. So sind bspw. nur 6 Prozent der zugewiesenen Maßnahmen für die Personen ohne erkennbaren Migrationshintergrund Weiterbildungskurse, während der entsprechende Anteilswert bei den (Spät-)Aussiedlern immerhin 8 Prozent beträgt. Ein ähnliches Bild zeigt sich auch für die Vermittlung durch Dritte. Während bei den Deutschen ohne erkennbaren Migrationshintergrund nur etwa 12 Prozent der zugewiesenen Maßnahmen auf die gesamte oder teilweise Übertragung der Vermittlungsaufgaben entfallen, sind es bei den Ausländern und Eingebürgerten mehr als 15 Prozent. Bei den Migranten verteilen sich hierbei die Anteilswerte für die gesamte und teilweise Übertragung der Vermittlungsaufgaben etwa hälftig, wohingegen bei den Deutschen die gesamtheitliche Übertragung deutlich überwiegt. Abbildung 10.1: Maßnahmemix nach Personengruppen im ersten Quartal des Leistungsbezugs 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 DoeMH Ausländer Eingebürgerte (Spät-)Aussiedler A n te il in % 1-Euro-Job TM Vermittlung von Kenntnissen TM Eignungsfeststellung TM Überprüfung der Verfügbarkeit TM Maßnahmenkombination Weiterbildung Vermittlung durch Dritte (gesamt) Vermittlung durch Dritte (Teilaufgaben) 170 Ähnlich wie im ersten Quartal werden auch im zweiten Quartal 1-Euro-Jobs und Trainingsmaßnahmen zur Eignungsfeststellung am häufigsten eingesetzt, wobei nun in allen Untersuchungsgruppen die 1-Euro-Jobs überwiegen. Bei den Deutschen ohne erkennbaren Migrationshintergrund und den (Spät-)Aussiedlern sind dabei sogar mehr als die Hälfte aller zugewiesenen Maßnahmen Arbeitsgelegenheiten in der Mehraufwandsvariante. Bei den Ausländern und Eingebürgerten belaufen sich die entsprechenden Anteilswerte auf 42,6 Prozent bzw. 38,9 Prozent. Die Trainingsmaßnahmen zur Eignungsfeststellung erreichen in allen Untersuchungsgruppen einen Anteilswert von etwa 20 Prozent, bei den Eingebürgerten sogar von nahezu 25 Prozent. Alle weiteren Maßnahmen werden vergleichsweise selten eingesetzt. Ihre relative Bedeutung nimmt also ab. Dies zeigt sich insbesondere für die Vermittlung durch Dritte, die jetzt in allen Untersuchungsgruppen einen Anteilswert von weniger als 10 Prozent aufweist. Eine abnehmende Bedeutung im Vergleich zum ersten Quartal zeigt sich auch für die Trainingsmaßnahmen zur Überprüfung der Verfügbarkeit, die nun lediglich etwa 2 Prozent bis 3 Prozent aller zugewiesenen Maßnahmen ausmachen. Dieses Ergebnis ist indes nicht überraschend, da der Inhalt dieser Maßnahmen nahe legt, sie möglichst gleich zu Beginn bei Eintritt in den Leistungsbezug einzusetzen. Im dritten Quartal nimmt die Bedeutung von Trainingsmaßnahmen zur Überprüfung der Verfügbarkeit noch weiter ab. Entsprechendes gilt auch für die übrigen Trainingsmaßnahmen, die Weiterbildung und die Vermittlung durch Dritte. Demgegenüber nimmt die relative Bedeutung der 1-Euro-Jobs weiter zu. So sind bei den Deutschen ohne erkennbaren Migrationshintergrund 63,1 Prozent aller zugewiesenen Maßnahmen Arbeitsgelegenheiten in der Mehraufwandsvariante. Bei den (Spät-)Aussiedlern beläuft sich der entsprechende Anteilswert auf 56,1 Prozent und auch bei den Ausländern sowie Eingebürgerten ist etwa jede zweite zugewiesene Maßnahme ein 1-Euro-Job. Es scheint also, als ob diese Maßnahme im Sinne einer „ultima ratio“-Lösung eingesetzt wird. Dieser Eindruck bestätigt sich im vierten Quartal, in dem der Anteilswert der 1-Euro-Jobs für jede Untersuchungsgruppe weiter steigt. In diesem Quartal ist nun der Anteilswert bei den (Spät-)Aussiedlern mit 67,5 Prozent etwas größer als bei den Deutschen (64,6 Prozent). Bei den Eingebürgerten und Ausländern ist der Anteilswert demgegenüber mit 53,6 Prozent bzw. 52,7 Prozent vergleichsweise gering. Maßnahmezugang Nach der Analyse des Maßnahmemix’ für Personen mit und ohne Migrationshintergrund ist die Identifikation der Determinanten des Maßnahmezugangs Gegenstand 171 dieses Abschnitts.9 Um kausale Einflüsse der einzelnen Charaktermerkmale auf die Teilnahmewahrscheinlichkeit zu identifizieren, werden multivariate Methoden verwendet. Sie erlauben, den gemeinsamen Einfluss einer Vielzahl von Faktoren auf die Zuweisung in die Maßnahmen simultan zu berücksichtigen. Hierdurch können kausale Einflüsse von Korrelationen unterschieden werden. Eine Korrelation beschreibt die gemeinsame Entwicklung zweier Größen, Kausalität den direkten Einfluss einer Größe auf die Entwicklung einer anderen. Im konkreten Fall könnten Programmteilnahme und Ausländereigenschaft aufgrund weiterer, in der bivariaten Betrachtung nicht berücksichtigter Einflüsse korreliert sein. Die in der Beschreibung des Maßnahmemix’ offenkundig gewordene geringere Berücksichtigung von Ausländern in 1-Euro-Jobs im Vergleich zu Deutschen ohne Migrationshintergrund kann beispielsweise durch Unterschiede in der Qualifikation beider Gruppen gegeben sein. Eine Kausalität ist gegeben, wenn z.B. der Migrationshintergrund direkt die Teilnahmewahrscheinlichkeit (z.B. aufgrund von Handlungsanweisungen beim Träger, einer Limitierung möglicher Förderplätze für Ausländer oder anderer, nicht in den Daten erfasster Instrumente zur Aktivierung) beeinflusst. Da es sich bei der Teilnahmeentscheidung um ein binäres Ereignis handelt, d.h. die Person nimmt entweder an der Maßnahme teil oder nicht, werden Probit-Modelle des Maßnahmezugangs geschätzt. Diese berücksichtigen die diskrete Natur des zugrunde liegenden Ereignisses in der Schätzung des Effekts der individuellen Charakteristika auf die Teilnahmewahrscheinlichkeit. Aufgrund der Anzahl der oben ausgewählten Maßnahmen werden neun Modelle pro Quartal des Leistungsbezugs geschätzt, die sich in der Spezifikation der abhängigen Variable unterscheiden, d.h. die Variable für die der multivariate Einfluss der Erklärungsgrößen abgebildet werden soll. Das erste Modell ist dabei als Referenzmodell zu betrachten und modelliert die allgemeine Teilnahmewahrscheinlichkeit. Die allgemeine Teilnahmewahrscheinlichkeit wird definiert als die Wahrscheinlichkeit, überhaupt an einer der ausgewählten Maßnahmen teilzunehmen. Daneben werden separate Modelle der Teilnahmewahrscheinlichkeiten an den einzelnen Maßnahmen geschätzt. Die Unterschiede zwischen den Modellen deuten dabei zu einen auf Unterschiede im Zuweisungsmechanismus hin, d.h. zu unterschiedlichen Zeitpunkten können unterschiedliche Charaktereigenschaften der Hilfebedürftigen für die Vermittlung in eine Maßnahme von Bedeutung sein, zum anderen auf die Ver- änderung der Struktur der Hilfebedürftigen im Zeitverlauf, die in den verschiedenen Quartalen mit den einzelnen Instrumenten aktiviert werden sollen. Alle Modelle verwenden das gleiche Set von Variablen zur Bestimmung der Einflüsse auf die jeweilige Teilnahmewahrscheinlichkeit. Im Einzelnen gehen in die Modelle soziodemographische Variablen (Untersuchungsgruppe, Geschlecht, Alter, 9 Vergleichbare Untersuchungen für ausgewählte Maßnahmen ohne Hervorhebung migrationsspezifischer Unterschiede finden sich bei Bernhard et al. (2006) und Boockmann et al. (2008). 172 Schulabschluss, berufliche Ausbildung, Haushaltsgröße, Region) und Merkmale über die Erwerbsbiographie (Aktivität in den Jahren von 2001 bis 2005) ein. Die Ergebnisse der einzelnen Schätzungen finden sich in Tabellen 10.2 bis 10.5. Zunächst werden in Tabelle 10.2 (Modelle 1 bis 4) und Tabelle 10.3 (Modelle 5 bis 9) die Schätzergebnisse für eine Maßnahmenteilnahme während des ersten Quartals des Leistungsbezugs ausführlich dargestellt. Neben den Unterschieden zwischen den Untersuchungsgruppen im Vergleich zur Referenzgruppe, Deutsche ohne erkennbaren Migrationshintergrund, werden die Einflüsse aller in der Schätzung berücksichtigten Merkmale dargestellt. Im Anschluss daran werden in Tabelle 10.4 und Tabelle 10.5. die Einflüsse der Gruppenzugehörigkeit zu einer der Untersuchungsgruppen mit Migrationshintergrund, d.h. Ausländer, Eingebürgerte und (Spät-)Aussiedler, summarisch für die ersten vier Quartale nach Zugang in die Grundsicherung zusammengefasst. Zur Vereinfachung der Interpretation der Schätzergebnisse, sind in allen Tabellen die Parameter als marginale Effekte ausgewiesen. Sie geben die Veränderung in der Teilnahmewahrscheinlichkeit in Prozentpunkten an, die sich unter Konstanthaltung der übrigen Merkmale (ceteris paribus) durch eine Veränderung des betrachteten Merkmals um eine Einheit ergeben. Bei den kategorialen Merkmalen ist die Veränderung in Relation zur Referenzkategorie zu interpretieren. Ein Wert von 0,045 bei der Altersgruppe 18 bis 24 Jahre im Modell (1) der Tabelle 10.2 ist damit wie folgt zu interpretieren: Im Vergleich zur Referenzgruppe der 25- bis 34-Jährigen (unter Konstanthaltung aller übrigen Merkmale) ist die Teilnahmewahrscheinlichkeit der 18- bis 24-Jährigen Personen um 4,5 Prozentpunkte höher. Die in den Tabellen dargestellten Ergebnisse sollen im Folgenden im Hinblick auf Unterschiede zwischen den einzelnen Untersuchungsgruppen näher beschrieben werden. Betrachtet man zunächst in Tabelle 10.2 das Modell mit Berücksichtigung aller Maßnahmen gemeinsam (1), so bestätigt die multivariate Analyse eine Reihe von Zusammenhängen, die sich in der deskriptiven Analyse zum Maßnahmemix angedeutet haben. Ausländer nehmen im ersten Quartal des Leistungsbezugs signifikant seltener als Deutsche ohne erkennbaren Migrationshintergrund an arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen teil. Eingebürgerte und (Spät-)Aussiedler werden im Durchschnitt häufiger in Maßnahmen zugewiesen als Ausländer. Zudem lassen sich zwischen den Deutschen ohne erkennbaren Migrationshintergrund und den Eingebürgerten sowie den (Spät-)Aussiedlern keine statistisch signifikanten Unterschiede erkennen. Im zweiten und dritten Quartal nach dem Zugang in den Rechtskreis des SGB II nehmen aber auch die Eingebürgerten signifikant seltener als Deutsche ohne erkennbaren Migrationshintergrund an einer Maßnahme teil. Im vierten Quartal sind es hingegen wiederum lediglich die Ausländer, die signifikant seltener in eine Maßnahme zugewiesen werden. 173 Tabelle 10.2: Probit-Schätzung des Maßnahmezugangs (Quartal 1), Modelle (1) bis (4) Modell (1) (2) (3) (4) Erklärende Variable Alle 1-Euro-Job TM Vermitt. v. Kenntn. TM Eignungsfeststell. Untersuchungsgruppe (Referenzgruppe: Deutsche ohne erkennbaren Migrationshintergrund) Ausländer -0.028*** -0.012*** -0.001 -0.005*** (0.003) (0.001) (0.001) (0.001) Eingebürgerte -0.005 -0.008*** 0.002 0.000 (0.004) (0.001) (0.001) (0.002) (Spät-)Aussiedler 0.005 0.000 -0.003 0.010** (0.009) (0.004) (0.003) (0.005) Geschlecht (Referenzgruppe: Männer) Frauen -0.020*** -0.006*** -0.000 -0.006*** (0.002) (0.001) (0.001) (0.001) Alter (Referenzgruppe: 25 - 34 Jahre) 18 - 24 Jahre 0.045*** 0.025*** 0.001 0.007*** (0.004) (0.002) (0.001) (0.002) 35 - 49 Jahre -0.001 0.004*** -0.001 -0.003** (0.003) (0.001) (0.001) (0.001) 50 - 57 Jahre -0.020*** 0.008*** -0.005*** -0.012*** (0.004) (0.002) (0.001) (0.001) Schulabschluss (Referenzgruppe: kein Abschluss) Hauptschulabschluss 0.014*** -0.001 0.005*** 0.005*** (0.004) (0.001) (0.001) (0.002) Realschulabschluss 0.014*** -0.007*** 0.007*** 0.006*** (0.004) (0.001) (0.002) (0.002) Fachhochschulreife 0.012* -0.008*** 0.004 0.005 (0.007) (0.002) (0.003) (0.003) Abitur 0.011* -0.009*** 0.007*** 0.006** (0.006) (0.002) (0.003) (0.003) keine Angabe -0.049*** -0.010*** -0.007*** -0.004 (0.005) (0.002) (0.002) (0.003) Berufliche Ausbildung (Referenzgruppe: keine Ausbildung) (Berufs-)Fachschule 0.001 0.001 0.002 0.002 (0.007) (0.003) (0.003) (0.004) Außerbetriebliche Ausbildung 0.015** -0.004 0.005 0.008** (0.008) (0.003) (0.003) (0.004) 174 Betriebliche Ausbildung 0.004 -0.007*** 0.002* 0.007*** (0.003) (0.001) (0.001) (0.001) Fachhochschule -0.036*** -0.009*** 0.002 -0.008** (0.009) (0.003) (0.004) (0.004) Universität -0.011* -0.003 -0.001 -0.005 (0.007) (0.003) (0.002) (0.003) keine Angabe 0.038*** -0.001 0.009*** 0.008*** (0.006) (0.002) (0.002) (0.003) Haushaltsgröße -0.000 -0.002*** 0.000 0.001 (0.001) (0.000) (0.000) (0.000) Aktivität (Referenzgruppe: Beschäftigung (Voll-/Teilzeit, geringfügig) von mindestens 1 Tag zwischen 2001 und 2005) keine Beschäftigung zwischen 2001 und 2005 -0.022*** 0.009*** -0.005*** -0.008*** (0.003) (0.001) (0.001) (0.001) Region (Referenzgruppe: Westdeutschland) Ostdeutschland -0.034*** -0.007*** -0.003** 0.003 (0.005) (0.002) (0.002) (0.003) Zahl der Beobachtungen 82,774 82,774 82,774 82,774 Pseudo R2 0.015 0.046 0.015 0.018 Erläuterung: Dargestellt sind marginale Effekte (durchschnittliche marginale Effekte über alle Personen) der erklärenden Variablen. Standardfehler sind in Klammern jeweils darunter aufgelistet. Die Sterne neben den marginalen Effekten zeigen die Signifikanz an. *** stehen für eine statistische Signifikanz auf dem 1%-Niveau, ** zeigen statistische Signifikanz auf dem 5%-Niveau und * zeigt statistische Signifikanz auf dem 10%-Niveau an. Lesehilfe: In Modell (1) bedeutet der ausgewiesene marginale Effekt für Ausländer von -0,028, dass Ausländer eine um 2,8 Prozentpunkte geringere Wahrscheinlichkeit haben, an einer Maßnahme teilzunehmen als Deutsche ohne erkennbaren Migrationshintergrund. TM: Trainingsmaßnahme. Quelle: Eigene Berechnung auf Grundlage von Daten der BA. Die multivariate Analyse offenbart darüber hinaus geschlechtsspezifische Unterschiede in der Maßnahmenteilnahme. Männer werden deutlich stärker aktiviert als Frauen. Mit Bezug auf die übrige Soziodemographie zeigt sich der Vorrang der Förderung bei jüngeren Hilfebedürftigen. Im Vergleich werden dabei die 18- bis 24- Jährigen deutlich öfter gefördert als Personen im Alter von 25 bis 34 Jahren; die Teilnahmewahrscheinlichkeiten von Personen über 35 Jahren sind dagegen geringer als bei den 25- bis 34-Jährigen. Hinsichtlich des Schulabschlusses muss aus den Ergebnissen geschlossen werden, dass weder Personen ohne Abschluss noch Personen mit Abitur, sondern vielmehr Personen mit Haupt-, Realschulabschluss oder der Fachhochschulreife durch die SGB II-Träger mit Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik gefördert werden. Die berufliche Ausbildung spielt eine untergeordnete Rolle als Determinante des Maßnahmezugangs. Hier ergibt sich lediglich für Personen mit außerbetrieblicher Ausbildung und für solche, die eine (Berufs-)Fachschule 175 besucht haben, eine im Vergleich zur Referenzgruppe der Personen ohne Berufsausbildung erhöhte Wahrscheinlichkeit zur Maßnahmenteilnahme. Darüber hinaus zeigt sich ein Zusammenhang zwischen Arbeitsmarktnähe und Teilnahme. Personen, die vor dem Zugang in den Rechtskreis des SGB II aktiv am Arbeitsmarkt partizipiert haben (ausgedrückt über die Beschäftigung im Zeitraum von 2001 bis 2005), haben auch eine signifikant höhere Wahrscheinlichkeit in einer Maßnahme gefördert zu werden. Im regionalen Vergleich zeigt sich, dass in Westdeutschland mehr Maßnahmen zugewiesen als in Ostdeutschland. Die Ergebnisse für die Soziodemographie sind dabei robust über die vier berücksichtigten Zugangsquartale. Tabelle 10.3: Probit-Schätzung des Maßnahmezugangs (Quartal 1), Modelle (5) bis (9) Modell (5) (6) (7) (8) (9) Erklärende Variable TM Überpr. d. Verfügbarkeit TM Maßna.komb. Weiterbildung Vermittlung d. Dritte (gesamt) Vermittlung d. Dritte (Teilaufg.) Untersuchungsgruppe (Referenzgruppe: Deutsche ohne erkennbaren Migrationshintergrund) Ausländer -0.001 -0.004*** -0.002** -0.001 0.000 (0.001) (0.001) (0.001) (0.001) (0.001) Eingebürgerte -0.001 0.002 -0.000 0.000 0.003** (0.001) (0.002) (0.001) (0.001) (0.001) (Spät-)Aussiedler 0.001 -0.002 0.002 -0.003 0.001 (0.003) (0.003) (0.003) (0.002) (0.003) Geschlecht (Referenzgruppe: Männer) Frauen -0.001* -0.003*** -0.001** 0.000 -0.001 (0.001) (0.001) (0.001) (0.001) (0.001) Alter (Referenzgruppe: 25 - 34 Jahre) 18 - 24 Jahre 0.004*** 0.005*** -0.002** 0.001 0.001 (0.001) (0.001) (0.001) (0.001) (0.001) 35 - 49 Jahre -0.002*** -0.002** 0.000 0.002** 0.002* (0.001) (0.001) (0.001) (0.001) (0.001) 50 - 57 Jahre -0.002* -0.004*** -0.005*** 0.003* 0.002 (0.001) (0.001) (0.001) (0.002) (0.001) Schulabschluss (Referenzgruppe: kein Abschluss) Hauptschulabschluss 0.003*** -0.001 0.002* 0.001 0.001 (0.001) (0.001) (0.001) (0.001) (0.001) Realschulabschluss 0.002 -0.002* 0.010*** 0.003* -0.001 (0.001) (0.001) (0.002) (0.002) (0.001) Fachhochschulreife 0.001 -0.001 0.010*** 0.004* 0.003 (0.002) (0.002) (0.003) (0.002) (0.002) 176 Abitur 0.002 -0.004*** 0.012*** 0.005** -0.001 (0.002) (0.002) (0.003) (0.002) (0.002) keine Angabe -0.007*** -0.004** -0.002 -0.004** -0.005*** (0.001) (0.002) (0.002) (0.002) (0.002) Berufliche Ausbildung (Referenzgruppe: keine Ausbildung) (Berufs-)Fachschule -0.001 -0.004** 0.005* -0.000 -0.003 (0.002) (0.002) (0.002) (0.002) (0.002) Außerbetriebliche Ausbildung -0.003* -0.001 0.006** 0.005* 0.000 (0.002) (0.003) (0.003) (0.003) (0.002) Betriebliche Ausbildung -0.000 -0.001 0.001 0.001 0.000 (0.001) (0.001) (0.001) (0.001) (0.001) Fachhochschule -0.001 -0.004 -0.003 -0.006** -0.005** (0.003) (0.003) (0.002) (0.002) (0.002) Universität -0.002 -0.003 0.003 -0.000 -0.001 (0.002) (0.002) (0.002) (0.002) (0.002) keine Angabe 0.012*** 0.008*** -0.001 0.001 0.003 (0.002) (0.002) (0.002) (0.002) (0.002) Haushaltsgröße 0.000 -0.001* 0.001*** -0.000 0.000 (0.000) (0.000) (0.000) (0.000) (0.000) Aktivität (Referenzgruppe: Beschäftigung (Voll-/Teilzeit, geringfügig) von mindestens 1 Tag zwischen 2001 und 2005) keine Beschäftigung zwischen 2001 und 2005 -0.004*** -0.001 -0.005*** -0.006*** -0.002** (0.001) (0.001) (0.001) (0.001) (0.001) Region (Referenzgruppe: Westdeutschland) Ostdeutschland 0.003* -0.010*** 0.001 -0.010*** -0.009*** (0.002) (0.001) (0.002) (0.001) (0.001) Zahl der Beobachtungen 82,774 82,774 82,774 82,774 82,774 Pseudo R2 0.015 0.013 0.029 0.014 0.009 Erläuterung: Dargestellt sind marginale Effekte (durchschnittliche marginale Effekte über alle Personen) der erklärenden Variablen. Standardfehler sind in Klammern jeweils darunter aufgelistet. Die Sterne neben den marginalen Effekten zeigen die Signifikanz an. *** stehen für eine statistische Signifikanz auf dem 1%-Niveau, ** zeigen statistische Signifikanz auf dem 5%-Niveau und * zeigt statistische Signifikanz auf dem 10%-Niveau an. Lesehilfe: In Modell (1) bedeutet der ausgewiesene marginale Effekt für Ausländer von -0,028, dass Ausländer eine um 2,8 Prozentpunkte geringere Wahrscheinlichkeit haben, an einer Maßnahme teilzunehmen als Deutsche ohne erkennbaren Migrationshintergrund. TM: Trainingsmaßnahme. Quelle: Eigene Berechnung auf Grundlage von Daten der BA. Bei Berücksichtigung der Einzelinstrumente zeigen sich weitere interessante Ergebnisse. Über alle Zugangsquartale hinweg nehmen Ausländer und Eingebürgerte seltener an 1-Euro-Jobs teil als Personen ohne erkennbaren Migrationshintergrund 177 (siehe Modell (2) in Tabelle 10.4). Auf der anderen Seite hängt die Wahrscheinlichkeit einer Teilnahme am 1-Euro-Job negativ mit dem Bildungsgrad zusammen, d.h. je höher der Schulabschluss, umso geringer die Teilnahmewahrscheinlichkeit. Mit Blick auf die Trainingsmaßnahmen zeigen sich einige Unterschiede auch zwischen den Maßnahmen (siehe Modell (3) und (4) in Tabelle 10.4 und Modell (5) und (6) in Tabelle 10.5). Während Ausländer insbesondere zu Beginn der Hilfebedürftigkeit, d.h. in den Quartalen 1 und 2, seltener in Maßnahmen zur Eignungsfeststellung und in Maßnahmenkombinationen zugewiesen werden, sind ab dem dritten Quartal keine Unterschiede mehr zwischen Ausländern und Personen ohne erkennbaren Migrationshintergrund zu erkennen. Die Teilnahme an Trainingsmaßnahmen zur Überprüfung der Verfügbarkeit ist über alle Quartale hinweg unsystematisch im Hinblick auf den Migrationshintergrund. Entsprechendes gilt im ersten Quartal auch für die Trainingsmaßnahmen zur Vermittlung von Kenntnissen. Hier lässt sich allerdings im zweiten und dritten Quartal eine etwas geringere Förderung von Ausländern und Eingebürgerten erkennen, die sich im vierten Quartal aber wieder aufhebt. Für die Trainingsmaßnahmen zur Vermittlung von Kenntnissen und für die Maßnahmen zur Überprüfung der Verfügbarkeit zeigen sich abgesehen vom Alter überdies kaum signifikante Einflussfaktoren, d.h. gegeben die Schätzergebnisse der berücksichtigten Variablen kann von einer eher zufälligen Zuweisung (zumindest für die Verfügbarkeitsprüfungen) ausgegangen werden. Tabelle 10.4: Probit-Schätzung des Maßnahmezugangs, Zusammenfassung über alle Quartale, Modelle (1) bis (4) Modell (1) (2) (3) (4) Alle 1-Euro-Job TM Vermitt. V. Kenntn. TM Eignungsfeststell. Quartal 1 Ausländer -0.028*** -0.012*** -0.001 -0.005*** (0.003) (0.001) (0.001) (0.001) Eingebürgerte -0.005 -0.008*** 0.002 0.000 (0.004) (0.001) (0.001) (0.002) (Spät-)Aussiedler 0.005 0.000 -0.003 0.010** (0.009) (0.004) (0.003) (0.005) Zahl der Beobachtungen 82,774 82,774 82,774 82,774 Quartal 2 Ausländer -0.025*** -0.015*** -0.002* -0.002** (0.003) (0.001) (0.001) (0.001) Eingebürgerte -0.009** -0.010*** -0.003** 0.000 (0.004) (0.002) (0.001) (0.002) 178 (Spät-)Aussiedler -0.004 -0.001 -0.000 0.002 (0.009) (0.005) (0.003) (0.004) Beobachtungen 57,164 57,164 57,164 57,164 Quartal 3 Ausländer -0.021*** -0.015*** -0.002** 0.001 (0.003) (0.002) (0.001) (0.001) Eingebürgerte -0.008* -0.010*** -0.001 0.002 (0.005) (0.002) (0.001) (0.002) (Spät-)Aussiedler 0.011 0.000 0.004 0.015** (0.011) (0.005) (0.004) (0.007) Zahl der Beobachtungen 40,688 40,688 40,688 40,688 Quartal 4 Ausländer -0.022*** -0.014*** -0.000 -0.002 (0.003) (0.002) (0.001) (0.001) Eingebürgerte -0.008 -0.008*** 0.001 -0.001 (0.005) (0.002) (0.002) (0.002) (Spät-)Aussiedler 0.003 0.006 -0.005* 0.002 (0.012) (0.007) (0.003) (0.005) Zahl der Beobachtungen 31,159 31,159 31,159 31,159 Erläuterung: Dargestellt sind marginale Effekte (durchschnittliche marginale Effekte über alle Personen) der erklärenden Variablen. Referenzgruppe sind jeweils die Deutschen ohne erkennbaren Migrationshintergrund. Weitere Variablen, die in der Schätzung berücksichtigt, aber hier nicht ausgewiesen sind: Geschlecht, Alter, Schulabschluss, berufliche Ausbildung, Haushaltsgröße, Beschäftigung im Zeitraum 2001 bis 2005, Region. Standardfehler sind in Klammern jeweils darunter aufgelistet. Die Sterne neben den marginalen Effekten zeigen die Signifikanz an. *** stehen für eine statistische Signifikanz auf dem 1%-Niveau, ** zeigen statistische Signifikanz auf dem 5%- Niveau und * zeigt statistische Signifikanz auf dem 10%-Niveau an. TM: Trainingsmaßnahmen. Quelle: Eigene Berechnung auf Grundlage von Daten der BA. Betrachtet man das für die Weiterbildungsmaßnahmen geschätzte Modell (7), so zeigt sich auch hier, dass die Wahrscheinlichkeit für Ausländer, an einer solchen Maßnahme teilzunehmen, am geringsten ist (siehe Tabelle 10.5). Dieser Effekt ist zudem über die ersten drei Zugangsquartale signifikant. Für (Spät-) Aussiedler ergibt sich hingegen im ersten Quartal eine höhere Wahrscheinlichkeit als für Deutsche ohne erkennbaren Migrationshintergrund, durch eine solche arbeitsmarktpolitische Maßnahme gefördert zu werden, auch wenn der Effekt nicht statistisch signifikant ist. Eine besondere Förderung durch Weiterbildungsmaßnahmen erhalten zudem die 25- bis 49-Jährigen. Unter den Personen, zu denen Informationen hinsichtlich des Bildungsstandes verfügbar sind, werden solche ohne Schul- und Berufsabschluss am seltensten gefördert, was mit der inhaltlichen Ausrichtung der Weiterbildungsmaßnahmen übereinstimmend ist. Die Effekte der anderen erklärenden Variablen entsprechen im Vorzeichen den bereits im umfassenden 179 Modell (1) festgestellten Einflüssen. Die einzige Ausnahme ist der Einfluss der Region. Hier zeigen sich keine signifikanten Unterschiede in der Maßnahmezuweisung zwischen Ost- und Westdeutschland. Tabelle 10.5: Probit-Schätzung des Maßnahmezugangs, Zusammenfassung über alle Quartale, Modelle (5) bis (9) Modell (5) (6) (7) (8) (9) TM Überpr. d. Verfügbarkeit TM Maßna.komb. Weiterbildung Vermittlung d. Dritte (gesamt) Vermittlung d. Dritte (Teilaufg.) Quartal 1 Ausländer -0.001 -0.004*** -0.002** -0.001 0.000 (0.001) (0.001) (0.001) (0.001) (0.001) Eingebürgerte -0.001 0.002 -0.000 0.000 0.003** (0.001) (0.002) (0.001) (0.001) (0.001) (Spät-)Aussiedler 0.001 -0.002 0.002 -0.003 0.001 (0.003) (0.003) (0.003) (0.002) (0.003) Zahl der Beobachtungen 82,774 82,774 82,774 82,774 82,774 Quartal 2 Ausländer -0.000 -0.001 -0.002** 0.000 0.000 (0.001) (0.001) (0.001) (0.001) (0.001) Eingebürgerte 0.001 0.000 0.002 0.002* 0.000 (0.001) (0.001) (0.001) (0.001) (0.001) (Spät-)Aussiedler -0.002 0.004 -0.003 -0.003 0.001 (0.002) (0.004) (0.002) (0.002) (0.003) Beobachtungen 57,164 57,164 57,164 57,164 57,164 Quartal 3 Ausländer 0.000 0.000 -0.002** -0.000 -0.000 (0.001) (0.001) (0.001) (0.001) (0.001) Eingebürgerte 0.000 0.000 -0.001 0.000 0.003** (0.001) (0.001) (0.001) (0.001) (0.001) (Spät-)Aussiedler -0.001 -0.001 -0.003 -0.003 0.001 (0.002) (0.003) (0.003) (0.002) (0.003) Zahl der Beobachtungen 40,120 40,688 40,688 40,688 40,688 Quartal 4 Ausländer -0.001 -0.001 0.001 -0.001 -0.001* (0.001) (0.001) (0.001) (0.001) (0.001) 180 Eingebürgerte 0.001 -0.002* 0.001 0.000 0.001 (0.001) (0.001) (0.002) (0.001) (0.001) (Spät-)Aussiedler 0.003 0.002 -0.000 0.001 (0.003) (0.004) (0.004) (0.003) Zahl der Beobachtungen 31,159 31,159 31,159 31,159 30,631 Erläuterung: Dargestellt sind marginale Effekte (durchschnittliche marginale Effekte über alle Personen) der erklärenden Variablen. Referenzgruppe sind jeweils die Deutschen ohne erkennbaren Migrationshintergrund. Weitere Variablen, die in der Schätzung berücksichtigt, aber hier nicht ausgewiesen sind: Geschlecht, Alter, Schulabschluss, berufliche Ausbildung, Haushaltsgröße, Beschäftigung im Zeitraum 2001 bis 2005, Region. Standardfehler sind in Klammern jeweils darunter aufgelistet. Die Sterne neben den marginalen Effekten zeigen die Signifikanz an. *** stehen für eine statistische Signifikanz auf dem 1%-Niveau, ** zeigen statistische Signifikanz auf dem 5%- Niveau und * zeigt statistische Signifikanz auf dem 10%-Niveau an. TM: Trainingsmaßnahmen. Quelle: Eigene Berechnung auf Grundlage von Daten der BA. Ein ähnliches Ergebnis wie bei den Trainingsmaßnahmen zur Überprüfung der Verfügbarkeit (s.o.) zeigt sich auch für die Zuweisung in die Vermittlung durch Dritte, unabhängig davon, ob diese die gesamte Vermittlung oder nur Teilaufgaben übernehmen (siehe Modell (8) und Modell (9) in Tabelle 10.5). Auch für diese Maßnahmen lassen sich keine signifikanten Unterschiede in der Zuweisung aufgrund des Migrationshintergrunds im Zeitverlauf identifizieren. Lediglich Eingebürgerte haben eine etwas höhere Wahrscheinlichkeit, in diese Maßnahmen zugewiesen zu werden. Die in Tabellen 10.2 bis 10.5 dargestellten Ergebnisse berücksichtigen ausschließlich die oben ausgewählten Maßnahmen. Dies bedeutet, dass andere Maßnahmen, wie z.B. Sonstige Weitere Leistungen nach § 16 Abs. 2 S. 1 SGB II in der Fassung bis zum 31.12.2008 (alte Fassung) nicht in die Betrachtung eingehen. Obwohl quantitativ bedeutsam, wurde auf die Betrachtung dieser Maßnahmen verzichtet, da der genaue Inhalt der angebotenen Aktivitäten aus den zugrunde liegenden Daten nicht identifizierbar ist. Wie aus der Praxis bekannt ist, wurden in den Jahren 2005 bis 2008 zahlreiche verschiedene Maßnahmen über § 16 Abs. 2 S. 1 SGB II a. F. gefördert, wobei sich diese Maßnahmen nicht nur inhaltlich sondern auch vom zeitlichen Umfang her deutlich unterscheiden können. Die Sonstigen Weiteren Leistungen stellen somit keine einheitliche Maßnahme dar und auf Grundlage der vorhandenen Daten kann keine eindeutige Analyse des Zugangs in diese Maßnahmen durchgeführt werden. Um jedoch zu untersuchen, inwieweit der Ausschluss der Sonstigen Weiteren Leistungen sowie der übrigen nicht betrachteten Maßnahmen die Ergebnisse der Probit-Schätzungen beeinflusst, wurden umfangreiche Sensitivitätsanalysen vorgenommen, die hier nicht detailliert dargestellt werden können. So wurde ein ergänzendes Modell der allgemeinen Teilnahmewahrscheinlichkeit unter Einbezug aller verfügbaren Maßnahmen in den Geschäftsdaten der BA geschätzt. Die Ergebnisse zeigen nahezu identische Parameterschätzer für die berücksichtigten Charakter- 181 merkmale in allen vier Quartalen. So ist bspw. für die Ausländer auch nach dem Einbezug der Sonstigen Weiteren Leistungen und der übrigen Maßnahmen noch immer eine signifikant geringere Wahrscheinlichkeit festzustellen, an einer Maßnahme teilzunehmen. Die in den Tabellen 10.2 bis 10.5 präsentierten Ergebnisse behalten daher ihre Gültigkeit. Fazit Das Ziel dieses Beitrags war es, die Förderung von Personen mit Migrationshintergrund durch den Einsatz von Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik in der Grundsicherung für Arbeitsuchende zu analysieren. Dabei wurde zum einen der eingesetzte Maßnahmemix vergleichend zu den Deutschen ohne erkennbaren Migrationshintergrund betrachtet und zum anderen der Maßnahmezugang mittels multivariater Verfahren untersucht, um die individuellen Charakteristika zu identifizieren, die die Teilnahme an einer Maßnahme bestimmen. Insbesondere sollte dabei ermittelt werden, welchen Einfluss der Migrationshintergrund für die Maßnahmenteilnahme hat. Hinsichtlich des Maßnahmemix’ lässt sich feststellen, dass sowohl Deutsche ohne erkennbaren Migrationshintergrund als auch Ausländer, Eingebürgerte und (Spät-) Aussiedler zu Beginn des Leistungsbezugs am häufigsten durch 1-Euro-Jobs und Trainingsmaßnahmen zur Eignungsfeststellung gefördert werden. Während dabei bei den Deutschen ohne erkennbaren Migrationshintergrund die 1-Euro-Jobs überwiegen, dominieren bei den Migranten die Trainingsmaßnahmen zur Eignungsfeststellung. Allerdings nimmt genau wie bei den Personen ohne Migrationshintergrund auch bei den Migranten die Bedeutung von 1-Euro-Jobs im Verlauf des Leistungsbezugs zu. So überwiegen bereits im zweiten Quartal nach Zugang in den Rechtskreis des SGB II bei allen betrachteten Untersuchungsgruppen die Arbeitsgelegenheiten in der Mehraufwandsvariante. Im dritten und vierten Quartal sind bei allen Gruppen gut die Hälfte oder mehr aller zugewiesenen Maßnahmen 1-Euro- Jobs, wobei die jeweiligen Anteilswerte unter den Deutschen ohne erkennbaren Migrationshintergrund und unter den (Spät-)Aussiedlern mit etwa zwei Drittel besonders hoch sind. Aufgrund der steigenden Bedeutung der Arbeitsgelegenheiten im Zeitverlauf nimmt die Anzahl der zugewiesenen Trainingsmaßnahmen und Weiterbildungskurse relativ dazu ab. Auch die Vermittlung durch Dritte spielt nur eine untergeordnete Rolle bei der Aktivierung der erwerbsfähigen Hilfebedürftigen. Bei der deskriptiven Betrachtung des Maßnahmemix (Tabelle 10.1) zeigt sich bereits, dass der Anteil an Maßnahmeteilnehmern unter den Deutschen ohne erkennbaren Migrationshintergrund am größten und unter den Ausländern am geringsten ist. Dieses Ergebnis wird in der multivariaten Zugangsanalyse bestätigt. Auch unter Kontrolle soziodemographischer Variablen (Geschlecht, Alter, Schulabschluss, berufliche Ausbildung, Haushaltsgröße, Region) und erwerbsbiographischer Merkmale (Aktivität im Zeitraum 2001 bis 2005) zeigt sich, dass Ausländer signifikant seltener an Maßnahmen teilnehmen als Personen ohne erkennbaren Migrationshintergrund. 182 Dies gilt für alle vier betrachteten Quartale. Keine Unterschiede bestehen hingegen zwischen (Spät-)Aussiedlern und Deutschen ohne erkennbaren Migrationshintergrund, so dass der Migrationshintergrund per se keine unterschiedliche Förderintensität impliziert. Auch Eingebürgerte nehmen nahezu ebenso häufig wie diese beiden Gruppen an Maßnahmen teil. Hier gibt es lediglich im zweiten und dritten Quartal nach Zugang in den Rechtskreis des SGB II eine leicht signifikante negative Differenz. Betrachtet man die verschiedenen Instrumente der aktiven Arbeitsmarktpolitik im Einzelnen, so zeigt sich ein sehr heterogenes Bild im Hinblick auf den Umfang der Unterschiede in der Förderintensität zwischen den betrachteten Untersuchungsgruppen. So sind es vor allem die 1-Euro-Jobs, Trainingsmaßnahmen zur Eignungsfeststellung und Weiterbildungskurse, an denen Ausländer signifikant seltener als Deutsche ohne erkennbaren Migrationshintergrund teilnehmen. Auch die Eingebürgerten sind bei den 1-Euro-Jobs unterrepräsentiert. Bei den anderen Maßnahmen zeigen sich jedoch nahezu keine migrationsspezifischen Unterschiede. So werden insbesondere Trainingsmaßnahmen zur Überprüfung der Verfügbarkeit und die Vermittlung durch Dritte ebenso oft Personen mit Migrationshintergrund wie Personen ohne erkennbaren Migrationshintergrund zugewiesen. Bei der Vermittlung durch Dritte lässt sich zudem erkennen, dass Eingebürgerte etwas häufiger an dieser Maßnahme teilnehmen als die Deutschen ohne erkennbaren Migrationshintergrund. Inwieweit die festgestellten Unterschiede in den Förderintensitäten zwischen den Personen mit und ohne Migrationshintergrund als positiv oder negativ gewertet werden müssen, lässt sich auf Basis der hier verwendeten Daten nicht genau klären. Eine unterdurchschnittliche Förderung von Ausländern bspw. mit Arbeitsgelegenheiten in der Mehraufwandsvariante könnte darauf hindeuten, dass diese Gruppe bei der Zuteilung der vorhandenen Plätze diskriminiert wird. Es könnte aber ebenso der Fall sein, dass die Maßnahme von ihrer inhaltlichen Ausgestaltung her nicht zu der durch die Grundsicherungsstelle und den erwerbsfähigen Hilfebedürftigen vereinbarten Aktivierungsstrategie passt und daher eine Förderung bewusst unterbleibt. Drittens könnte unabhängig von der festgelegten Aktivierungsstrategie von vornherein die Notwendigkeit des Einsatzes von arbeitsmarktpolitischen Fördermaßnahmen fehlen, so dass aus diesem Grund der Anteil von geförderten Ausländern vergleichsweise gering ist. Welcher der drei genannten möglichen Gründe das festgestellte Ergebnis tatsächlich erklärt, muss in weiteren Analysen untersucht werden. 183 Literaturverzeichnis Bernhard, S. / J. Wolff / E. Jozwiak (2006): Selektivität bei der Zuweisung erwerbsfähiger Hilfebedürftiger in Trainingsmaßnahmen oder zu privaten Vermittlungsdienstleistern, Zeitschrift für ArbeitsmarktForschung, Jg. 39, H. 3/4, S. 533-556. Boockmann, B. / S. Thomsen, T. Walter (2008): Aktivierung der erwerbsfähigen Hilfebedürftigen mit arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen - Wer wird gefördert?, mimeo, IAW Tübingen, University of Magdeburg, ZEW Mannheim. Brück-Klingberg, A. / Burkert C / Seibert, H. Wapler, R. (2007): Verkehrte Welt: Spätaussiedler mit höherer Bildung sind öfter arbeitslos. IAB-Kurzbericht, 08/2007, Nürnberg. Bundesagentur für Arbeit (2008): Arbeitsmarkt 2007, Amtliche Nachrichten der Bundesagentur für Arbeit, 56. Jahrgang, Sondernummer 2, Nürnberg. Bundesministerium für Arbeit und Soziales (2008): Endbericht - Evaluation der Experimentierklausel nach § 6c SGB II, Forschungsbericht, Bundestagsdrucksache, Nr. 16/11488, Berlin. Mauer, U. (2008): Zwei Köche verderben den Brei. Für eine Neuorganisation von Hartz IV, Deutsche Bank Research, Aktuelle Themen 362, Frankfurt am Main. Sianesi, B. (2004): „An Evaluation of the Active Labour Market Programmes in Sweden”, The Review of Economics and Statistics, 86(1), 133-155. Thomsen, S. (2007): Evaluating the Employment Effects of Job Creation Schemes in Germany, ZEW Economic Studies, Vol. 36. Physika-Verlag, Heidelberg.

Chapter Preview

References

Zusammenfassung

Migranten bilden unter den Hartz-IV-Empfängern die größte Gruppe. Sie wurden jedoch bei der Konzipierung der Hartz-Reformen völlig vergessen. Der Sammelband beruht auf einer vom Bundesministerium für Arbeit und Soziales in Auftrag gegebenen Untersuchung. Auf der Grundlage einer repräsentativen Befragung von Hartz-IV-Empfängern, durch Auswertung von Geschäftsdaten der Bundesagentur für Arbeit und aufgrund von Fallstudien vermitteln die an der Untersuchung beteiligten Forscherinnen und Forscher ein facettenreiches Bild von Lebenslage und Potenzialen von Zuwanderern im Hartz-IV-Bezug, vom Umgang der Jobcenter mit ihnen, von der Realität des "Förderns und Forderns" und von seinen begrenzten Wirkungen.

Wenig geeignet zur Skandalisierung, geben die Befunde viel Stoff zum Nachdenken – z.B. über den Zusammenhang zwischen Personalpolitik in öffentlichen Verwaltungen und den Versäumnissen der Integrationspolitik, oder über den Widerspruch zwischen der Förderung des männlichen Haupternährermodells im Steuer- und Sozialversicherungssystem für den wirtschaftlich stärkeren Teil der Bevölkerung und der Forderung nach uneingeschränkter Erwerbsbereitschaft beider Partner im Falle von Bedürftigkeit.