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Gerhard Göhler, Ulrike Höppner, Sybille De La Rosa, Einleitung in:

Sybille De La Rosa, Gerhard Göhler, Ulrike Höppner (ed.)

Weiche Steuerung, page 11 - 26

Studien zur Steuerung durch diskursive Praktiken, Argumente und Symbole

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4304-2, ISBN online: 978-3-8452-1604-1, https://doi.org/10.5771/9783845216041-11

Series: Schriften zur Governance-Forschung, vol. 17

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Einleitung  Gerhard Göhler/Ulrike Höppner/Sybille De La Rosa  Weiche Steuerung ist bisher noch nicht systematisch erforscht. Es gibt – vor‐ nehmlich  im  deutschen  Sprachraum  –  eine  umfangreiche  Literatur  über  Steuerung, aber Steuerung wird hier im Grunde genommen stets nach dem  suggestiven Bild des Steuermanns verstanden, der sein Schiff auf Kurs hält,  also als ein hierarchisches Verhältnis, als ein Einwirken von oben auf unten  (Mayntz 1997a: 190). Aus gutem Grund ist diese Vorstellung zunehmend in  die Kritik geraten,1 ist sie doch empirisch immer weniger auffindbar, weil sie  von der Vorstellung  eines  als  alleiniger  Souverän  agierenden  Staates  aus‐ geht, der in der Realität immer seltener anzutreffen ist. Inzwischen werden  vielfältige Formen von Steuerung wahrgenommen, die sich von der Vorbe‐ dingung eines hierarchisch eingreifenden Souveräns mehr oder weniger ent‐ fernen: Kontextsteuerung, Struktursteuerung, Wettbewerbssteuerung usw.,  wenn nicht gar auf den Steuerungsbegriff gänzlich verzichtet wird.2 Letzte‐ res  allerdings  löst  das  Problem  nicht,  denn  Regieren  bedeutet  stets  in  ir‐ gendeiner Weise „Steuerung“, auch wenn man sie nicht so nennen mag. Da  liegt  es  nahe,  wenn  denn  hierarchische  Modi  der  Steuerung  zunehmend  durch nicht‐hierarchische Modi ersetzt werden,  in der Konsequenz danach  zu fragen, ob Steuerung radikal als eine horizontale Beziehung gefasst wer‐ den kann, in der es kein eindeutiges „Oben“ und „Unten“ gibt. Das ist das  Konzept der weichen Steuerung, wie es im Rahmen des Sonderforschungsbe‐ reichs  „Governance  in  Räumen  begrenzter  Staatlichkeit“  erarbeitet  wird.3  Der vorliegende Band präsentiert damit die ersten entscheidenden Schritte  auf dem Weg zu einer systematischen und auch empirisch anschlussfähigen  Ausarbeitung dieses Konzepts und eröffnet auf der Grundlage eines erwei‐ terten  Steuerungsbegriffs  neue  Forschungsperspektiven.  Der  Sonderfor‐ schungsbereich  hat  es  in  Räumen  begrenzter  Staatlichkeit  in  besonderem  Maße mit Formen des Regierens zu  tun,  in denen Steuerung – wenn über‐ haupt – nicht mehr hierarchisch oder auch nur im „Schatten der Hierarchie“  (Scharpf 2000: 323ff) erfolgt, wie es für die OECD‐Welt noch in weitem Maße    1   Hier ist v.a. die Kritik am Steuerungskonzept von Luhmann zu nennen (pointiert Luhmann  1989); sie ist durchaus berechtigt, soweit sie auf den Exklusivanspruch hierarchischer Steue‐ rung abstellt.   2   Nach Beobachtung von Renate Mayntz hat der Begriff der Governance seit Beginn der 90er  Jahre schrittweise den Terminus der politischen Steuerung ersetzt (Mayntz 2004: 66).  3   Sonderforschungsbereich 700: Governance  in Räumen begrenzter Staatlichkeit. Neue For‐ men des Regierens, Teilprojekt A2: Weiche Steuerung: Sozialwissenschaftliche Machttheo‐ rien und das Regieren in Räumen begrenzter Staatlichkeit.  12  Gerhard Göhler/Ulrike Höppner/Sybille De La Rosa  gilt. Das Konzept der weichen Steuerung versucht nun, gerade diejenigen  Steuerungsmechanismen  zu  erfassen,  die  horizontal wirken  und mit  her‐ kömmlichen  Steuerungstheorien  nur  unzureichend  beschrieben  werden  können.  Theoretisch  betreten  wir  also  Neuland,  das  durch  systematische  Suchbewegungen erst erschlossen werden muss.  Die Beiträge des  vorliegenden Bandes  sind  exemplarische  Studien, um  das  Konzept  von  weicher  Steuerung  aus  unterschiedlichen  theoretischen  Perspektiven näher zu bestimmen. Sie sind  in diesem Sinne explorativ und  fragen vor allem danach, ob und  inwiefern  sich die Mechanismen weicher  Steuerung systematisch aus modernen sozialwissenschaftlichen Machttheo‐ rien heraus gewinnen und sichtbar machen  lassen. Diese Einleitung soll  in  aller Kürze den  theoretischen Rahmen vorstellen,  in dem die Studien  sich  bewegen. Steuerung wird dabei als eine Form der Machtausübung begriffen  und um weiche Steuerung handelt es sich, wenn diese Machtausübung  in‐ tentional und horizontal erfolgt.  Im Folgenden wird zunächst auf das Ver‐ hältnis von Macht und Steuerung  eingegangen und  sodann  erläutert, was  des Näheren unter Horizontalität und Intentionalität bei weicher Steuerung  zu verstehen ist.  1. Macht und Steuerung  Die bisherige Steuerungstheorie hat kein geeignetes Machtverständnis ent‐ wickelt und bleibt der Grundvoraussetzung von Staatlichkeit zu sehr verhaf‐ tet, um Phänomene weicher Steuerung  jenseits des Staates wirklich  in den  Blick  zu nehmen.  In der Steuerungsdebatte  tritt Macht bisher  –  soweit  sie  überhaupt  thematisiert wird  –  lediglich  als Mittel von Steuerung  auf  (vgl.  Mayntz  1997b,  2001;  Görlitz/Burth  1998);  Steuerung  ist  dementsprechend  durch ein sehr enges, instrumentelles Verständnis von Macht geprägt, wobei  Macht durch hierarchische Formen des Regierens ausgeübt oder zumindest  durch den „Schatten der Hierarchie“ abgesichert wird. Macht wird in dieser  Sichtweise beim Steuerungshandeln eingesetzt, um ein gegebenes Ziel zu er‐ reichen. Ordnet man dieses Verständnis in den Kontext sozialwissenschaftli‐ cher Machttheorien ein, so wird schnell deutlich, dass dieses enge Verständ‐ nis  von Macht  dem  aktuellen  Stand  der Debatte  nicht  entspricht. Das  in‐ strumentelle Machtverständnis verdeckt die Tatsache, dass Macht nicht ei‐ nem Akteur  „gehören“  kann,  sondern  immer  nur  in  einer  sozialen Bezie‐ hung  besteht. Macht  ist  jener  Faktor  in  einer  sozialen  Beziehung,  der  die  Handlungsmöglichkeiten der Akteure strukturiert. Der Handlungsraum der  Machtadressaten, der  ihre möglichen Optionen beschreibt, wird durch die  Ausübung  von  Macht  eingeschränkt,  ausgerichtet  oder  auch  in  eine  be‐ stimmte Richtung erweitert, sofern für die Adressaten neue Handlungsopti‐ onen  bereitgestellt werden. Dies  kann  strukturell  geschehen, wie  im  Falle  Einleitung  13   äußerer Rahmenbedingungen, welche die Handlungsoptionen der Beteilig‐ ten strukturieren, oder durch Handlungen, die auf die bewusste Erreichung  einer Absicht abzielen. Letzteres  ist bei Steuerung der Fall. Steuerung ver‐ wendet also nicht Macht als Ressource, sondern stellt einen Sonderfall von  Machtausübung  dar:  Ein  Steuerungssubjekt  versucht,  bei  seinen  Steue‐ rungsadressaten  eine  bestimmte  Intention  zu  verwirklichen.  Steuerung  ist  also  intentionale  Machtausübung.  Auf  diese  Weise  können  auch  solche  Steuerungsmechanismen  in den Blick genommen werden, die  jenen Akteu‐ ren zur Verfügung stehen, die traditionell als nicht mächtig angesehen wer‐ den und damit  aus der hierarchischen Steuerungsperspektive herausfallen  (Göhler 2007: 88).  Bei hierarchischer Steuerung, auf die sich die klassische Steuerungsdebat‐ te  vor  allem  bezieht,  ist  die  stets mögliche Anwendung  von Zwang  oder  Verhängung von Sanktionen Hintergrund und damit auch Bedingung ihrer  Wirksamkeit; hierarchische Steuerung ist daher in Herrschaftskategorien ge‐ fasst. Die Anfänge der Steuerungsforschung waren ganz wesentlich von Re‐ nate Mayntz’ Definition des Steuerungsbegriffs geprägt, die auf der Meta‐ pher  des  Steuermanns  basiert, welcher  souverän  den Kurs  seines  Schiffes  bestimmt (1997a: 190), und die eine klare Trennung eines einheitlichen Steu‐ erungssubjektes von einem ebenso einheitlichen Steuerungsobjekt postuliert.  Dieses  Steuerungsmodell  hat  sich mit  der  Entwicklung  der Netzwerkfor‐ schung bereits deutlich verändert. Hier war es wiederum Mayntz, die maß‐ geblich dazu beitrug, die Vorstellung vom Staat als steuerndem Subjekt da‐ hingehend zu korrigieren, dass der Staat nicht mehr als einheitlich struktu‐ rierter und handelnder Akteur, sondern als eine arbeitsteilige und pluralisti‐ sche  Regierungs‐  und  Verwaltungsorganisation  aufgefasst  werden  muss,  welche mehr  und mehr  darauf  angewiesen  ist,  gesellschaftliche  Probleme  mit der Hilfe  von Politiknetzwerken  zu  bearbeiten  (Mayntz  2001:  18,  vgl.  Mayntz 1997b). Netzwerke,  so die Annahme, beziehen nicht nur  staatliche  und gesellschaftliche Akteure  in  ihre Entscheidungen mit  ein,  sondern  sie  müssen auch auf andere als die klassischen, hierarchischen Modi der Hand‐ lungskoordination zurückgreifen. Ergänzend treten nun also neben die hie‐ rarchischen  Formen  von  Steuerung  nicht‐hierarchische,  indirekte  Formen  von Steuerung, wie beispielsweise Steuerung durch Anreize oder durch die  Institutionalisierung  gesellschaftlicher  Selbstregelung. Diese  Formen  nicht‐ hierarchischer Steuerung bleiben  jedoch der hierarchischen Steuerung stets  zugeordnet, sie setzen sie voraus. So gibt die Netzwerkforschung vor allem  Aufschluss darüber, wie nicht‐hierarchische Steuerung im Schatten der Hie‐ rarchie  funktioniert,  indem  sie die prozedurale Steuerung durch Verhand‐ lungssysteme beschreibt. Der Einfluss wird bei der prozeduralen Steuerung  über Entscheidungen zur Zusammensetzung der Netzwerke, deren Agenda  oder  Entscheidungsmodalitäten  geltend  gemacht. Was  inhaltlich  entschie‐ 14  Gerhard Göhler/Ulrike Höppner/Sybille De La Rosa  den wird, kann so nicht vom Staat bestimmt werden, aber die Richtung der  Entscheidungen wird durch prozedurale Regelungen in beträchtlichem Ma‐ ße beeinflusst (Schuppert 2007: 487; Braun/Giraud 2003: 160; Offe 1975).   Das Konzept der weichen Steuerung geht noch einen Schritt weiter und  stellt  die  Frage  in  den  Mittelpunkt,  wie  horizontale  Steuerung  aussehen  kann, die auch ohne Staat erfolgt. Dadurch gewinnt das Konzept der wei‐ chen Steuerung seine besondere Bedeutung für Räume begrenzter Staatlich‐ keit, denn erst wenn es gelingt, Steuerung ohne den Schatten der Hierarchie  analytisch greifbar zu machen,  lässt sich fragen,  inwieweit sich funktionale  Äquivalente zu staatlicher Steuerung  in Räumen begrenzter oder fehlender  Staatlichkeit auffinden lassen. Die Fundierung der Steuerungsvorstellung in  der Machttheorie bietet dabei eine solide Ausgangsbasis, um horizontal wir‐ kende  Steuerungsmechanismen  zu  identifizieren.  Unmittelbar  anknüpfen  lässt sich im Besonderen an jene Konzepte, die horizontale Machtmechanis‐ men in den Mittelpunkt stellen ‐ es sind also jene Machtkonzepte weiterfüh‐ rend, die sprachliche und/oder affektive Machtbeziehungen in den Blick rü‐ cken, weil  sie klassischen Sanktionsmitteln  eine  eher untergeordnete Rolle  zumessen. Auf der sprachlich‐diskursiven Ebene sind vor allem die diskurs‐ theoretischen Vorstellungen von Michel Foucault (und der an  ihn anschlie‐ ßenden Theoretiker) sowie die kommunikationstheoretischen Überlegungen  von Jürgen Habermas relevant, denn sie beleuchten jeweils unterschiedliche  Machtwirkungen, die auf sprachlicher Ebene wirksam werden.   Obwohl diese Konzepte durchaus  auf  Symbole verweisen und  obwohl  auch die Machtwirkung von Symbolen bereits prominent festgestellt wurde  (Bourdieu  1977), bleibt die  symbolische Funktionsweise politischer  (Steue‐ rungs‐)Prozesse  in  der  bisherigen  Literatur  seltsam  vage.  Dabei  wurde  längst  festgestellt, dass Symbole  in politischen Prozessen eine weit größere  Rolle spielen als zumeist wahrgenommen (Smend 1928: 145, 163; vgl. Göhler  1999, 2002). Insbesondere weil Symbole neben ihrer kognitiven, also letztlich  sprachlich fassbaren, Dimension eine affektive Komponente haben, die ihre  Wirkung wesentlich verstärkt, erscheint es nicht hinreichend, sie als Rander‐ scheinung sprachlich‐kommunikativer Prozesse zu betrachten. Vielmehr  ist  eine detaillierte Untersuchung der Rolle von Symbolen auch und gerade in  Steuerungsprozessen dringend  geboten.  Im Anschluss  an  jene Machttheo‐ rien, die im Besonderen auf horizontale Machtwirkungen abstellen und ent‐ sprechend für ein Konzept von weicher Steuerung besonders anschlussfähig  erscheinen, halten wir daher insgesamt die Untersuchung von weicher Steu‐ erung in den Formen der Steuerung durch diskursive Praktiken, der Steue‐ rung durch Argumente und der Steuerung durch Symbole für vordringlich.  Halten wir  fest: Wenn Steuerung als eine Form der Machtausübung be‐ griffen wird, so ist sie intentionale Machtausübung. Weiche Steuerung ist dar‐ über  hinaus  nicht  nur  intentionale,  sondern  auch  horizontale  Machtaus‐ Einleitung  15   übung. Das ist der Anknüpfungspunkt an sozialwissenschaftliche Theorien,  deren machttheoretischer Gehalt in der Strukturierung von Handlungsopti‐ onen durch diskursive Praktiken, Argumente oder Symbole besteht. Hori‐ zontalität und  Intentionalität  so  herauszufiltern, dass diese Theorien  auch  als  Rahmentheorien  weicher  Steuerung  oder  zumindest  als  ein  wichtiger  Beitrag  für  ihre Konzeptionalisierung begriffen werden können,  ist  jedoch  keineswegs unkompliziert, sondern eine Herausforderung, der sich die Bei‐ träge dieses Bandes stellen. Dazu bedarf es bereits vorab einer präzisierten  Vorstellung davon, was Horizontalität und Intentionalität als grundlegende  Muster für ein Konzept von weicher Steuerung besagen.  2. Weiche Steuerung: Horizontalität und Intentionalität  2.1. Horizontalität  Im Zusammenhang mit neuen Formen des Regierens hat der Begriff der Ho‐ rizontalität bereits eine hohe Popularität erreicht, bleibt dabei  jedoch meist  erstaunlich  unbestimmt  (Peters  1998:  5f; Wapner  2002; Neyer/Wolf  2003).  Konkreter  ist da  schon der Begriff der  „horizontalen Politikverflechtung“,  der  nach  Arthur  Benz  diejenigen  „Beziehungen  zwischen  Organisationen  bezeichnet, die nicht durch eine übergeordnete Instanz vermittelt oder gere‐ gelt werden“  (Benz  1995:  186). Angespielt wird  hier  vor  allem  auf  solche  Steuerungsformen, die sich  in Netzwerken und  in gesellschaftlicher Selbst‐ regelung  finden und nicht unmittelbar auf hierarchische Mechanismen zu‐ rückgreifen. Die Hierarchie wird hier  jedoch  immer  als Ermöglichungsbe‐ dingung mitgedacht (Mayntz/Scharpf 1995). Das Konzept der weichen Steu‐ erung nimmt seinen Ausgangspunkt bei einer ähnlichen Intuition, muss den  Begriff der Horizontalität allerdings schärfer fassen. Er ist von Rückbezügen  auf  eine  im Hintergrund  stehende Hierarchie  soweit  abzulösen, dass  eine  Bestimmung  horizontaler  Steuerungsformen  für  sich  allein möglich wird.  Nur  dann  kann weiche  Steuerung  als  eine  eigenständige  Form  von  Steu‐ erung in den Blick genommen werden, die nicht nur komplementär zu hie‐ rarchischer Steuerung, sondern auch als ihr funktionales Äquivalent auftre‐ ten kann.  Die Abgrenzung zur Hierarchie lässt sich wie folgt verdeutlichen. Klassi‐ sche Steuerungsmechanismen erzeugen gewünschte Verhaltensweisen nach  dem Muster von Befehl und Gehorsam; sie finden sich daher üblicherweise  in rein vertikalen, hierarchisch strukturierten Beziehungen. Diese hierarchi‐ schen  Strukturen  sind  zumeist  formalisiert,  also  auf  festgelegte Verfahren  hin  institutionalisiert  und  ausgesprochen  voraussetzungsreich,  denn  sie  stützen sich bei der Generierung von Kooperation auf die normative Kraft  16  Gerhard Göhler/Ulrike Höppner/Sybille De La Rosa  der Institutionen. Infolgedessen sind sie besonders in hoch institutionalisier‐ ten Gemeinwesen wie beispielsweise Staaten relevant. Grundsätzlich ist für  klassische Steuerung ein bereits vorab geltendes Machtungleichgewicht er‐ forderlich, das erst die direkte Wirkung des Befehls ermöglicht. Für weiche  Steuerung gilt dies alles nicht, denn sie findet nicht  im Rahmen von durch  geltendes Recht  formalisierten Verhaltensrichtlinien statt, sondern  in  infor‐ malen Zusammenhängen, d.h. es kann nicht auf formalisierte Verfahren zu‐ rückgegriffen werden.  Nun finden sich auch im Rahmen staatlicher Steuerung, wie bereits ange‐ sprochen,  immer wieder Mechanismen, die nicht dem strikten Schema von  Befehl  und Gehorsam  entsprechen  und  damit  eher  als  nicht‐hierarchische  Mechanismen  in Erscheinung  treten. So sollen etwa  in Verhandlungssyste‐ men und Netzwerkstrukturen die Steuerungsakteure und die Steuerungsad‐ ressaten  gemeinsam  oder  in  gegenseitiger Abstimmung  erwünschte  Steu‐ erungsleistungen erbringen: Der Staat kann bestimmte (steuerliche) Anreize  setzen, welche die Präferenzordnungen der Akteure beeinflussen; freiwillige  Selbstverpflichtungen können zum gegenseitigen Vorteil der Beteiligten be‐ stimmte Mindeststandards oder Ziele  festlegen. Solche Verfahren kommen  immer dann erfolgreich zum Einsatz, wenn die Akzeptanz oder auch die Ef‐ fizienz  bestimmter  Maßnahmen  durch  Kooperation  erhöht  werden  kann,  oder wenn weitgehende  Interessenkongruenzen  oder  ‐synergien  zwischen  den Akteuren bestehen. Diese Formen indirekter Steuerung greifen nicht di‐ rekt auf ein  institutionalisiertes Sanktionspotential zurück, wie dies hierar‐ chische Steuerung  tut, sie sind  jedoch nicht unabhängig von  ihm wirksam.  In der Regel steht hinter diesen Formen  indirekter Steuerung die Möglich‐ keit,  im Zweifelsfalle auf direkte hierarchische Steuerung zurückzugreifen.  Zwar  mag  ein  derartiges  Eingreifen  für  die  Steuerungsakteure  mit  ver‐ gleichsweise  höheren Kosten  verbunden  sein, weshalb  nicht‐hierarchische  Mechanismen in vielen Fällen sehr gut funktionieren, diese sind jedoch nicht  unabhängig  von  der  dahinter  stehenden Hierarchie wirksam  und  können  die hierarchischen Mechanismen daher auch nicht vollständig ersetzen. Der  „Schatten der Hierarchie“ wirkt weiter und bleibt die Ermöglichungsbedin‐ gung  von  indirekter,  nicht‐hierarchischer  Steuerung  (Börzel  2007:  45f;  Braun/Giraud 2003).  Horizontalität hingegen findet sich in der Steuerung dort, wo es kein kla‐ res „Unten“ und „Oben“ gibt, d.h. in informalen Zusammenhängen, in wel‐ chen formale Richtlinien fehlen, welche die Beziehung zwischen den Akteu‐ ren etwa im Rahmen einer hierarchischen Beziehung regeln. Das ist der ent‐ scheidende  Unterschied  der  horizontalen  gegenüber  der  hierarchischen  Einleitung  17   Machtausübung.4 Zwar gleichen sich Akteure in der Regel nicht völlig und  es ist immer damit zu rechnen, dass gewisse Unterschiede und damit Macht‐ ungleichgewichte  bestehen.  Das  ist  jedoch  nicht  von  vornherein  und  auf  längere Dauer so festgelegt, denn Horizontalität ist nicht – auch wenn es die  bildliche Vorstellung suggeriert – eine einmal feststehende Beschreibung der  Positionierung der Akteure, vielmehr gilt sie immer nur für eine bestimmte  Situation oder Situationenfolge: Horizontalität kennzeichnet also  immer  le‐ diglich den jeweiligen Steuerungskontext.   Horizontalität bedeutet auch Mehrdeutigkeit. Zwar kann sich in der hie‐ rarchischen  Machtausübung  die  Verhaltensweise  der  Akteure  und  die  Machtverteilung  im Laufe  der Zeit  ändern,  die  Positionierung  von  Befehl  und Gehorsam  jedoch  ist grundsätzlich  festgeschrieben und auf Dauer hin  angelegt, für einen Befehl ist als Wirkung grundsätzlich Gehorsam zu erwar‐ ten. Weiche Steuerung hat diese Eindeutigkeit nicht.  Wesentlich ist, dass im Falle von Horizontalität im Gegensatz zu hierar‐ chischer Steuerung nicht auf ein institutionell gesichertes Sanktionspotential  oder auf festgelegte Verfahren zurückgegriffen werden kann. Der Begriff der  Horizontalität zielt vielmehr auf  informale Konfliktlösungs‐ oder Entschei‐ dungsfindungsverfahren. Diese können ad hoc stattfinden oder aber  ihrer‐ seits  institutionalisiert  sein, also „über Verhaltensregelmäßigkeiten und  ty‐ pische Handlungszusammenhänge“ beschrieben werden  (Göhler 1997: 27).  Ein  Beispiel  für  informale Ad‐hoc‐Problemlösungen  findet  sich  im  China  von 1864, wo  reiche Händler, nach der Zerstörung der Kornspeicher wäh‐ rend  des  Taiping‐Aufstands,  die  Initiative  ergriffen  und  mit  der  lokalen  gentry neue Kornspeicher zur Versorgung der Bevölkerung anlegten und de‐ ren Nutzung  regelten  (Leutner  2007:  168). Ein Beispiel  für  ein  informales,  aber  institutionalisiertes Streitschlichtungsverfahren  findet sich  in den Kas‐ tenverbänden  in  Indien, welche  eine nicht‐staatliche  rechtliche  Instanz mit  einem breiten Spektrum an Kompetenzen bilden  (Randeria 2004: 167) oder  im Streitschlichtungsverfahren der Sidama in Äthiopien, wo der Ältestenrat  zusammentritt,  um Harmonie  und Ordnung  in der Gemeinschaft wieder‐ herzustellen (Hamer 1998: 139).   Horizontalität  kann  zwischen  Steuerungsakteuren  und  ‐adressaten  ex‐ tern  bestehen,  wenn  z.B.  Akteuren  keine  geeigneten  Sanktionsressourcen  zur Verfügung stehen oder diese  in etwa gleich verteilt sind. Sie kann aber  auch intern  jeweils hergestellt werden, indem z.B. in Verhandlungssituatio‐ nen durch geschicktes und erfolgreiches Argumentieren auch solche Akteu‐   4   Zur  Unterscheidung  von  hierarchischer,  indirekter  und  weicher  Steuerung  vgl.  Göhler  (2007: 95‐97) und SFB 700  (2007). Tatsächlich  ist  indirekte Steuerung  eine Mischform aus  hierarchischer  und  horizontaler  Steuerung, weil  sie  ohne  den  „Schatten  der Hierarchie“  nicht auskommt. Für weiche Steuerung gilt das nicht; sofern sie in Verbindung mit hierar‐ chischer Steuerung auftritt, wirkt diese lediglich verstärkend.  18  Gerhard Göhler/Ulrike Höppner/Sybille De La Rosa  re  auf  eine  gleiche  Stufe gebracht werden, die  realiter über höhere Macht  verfügen. Letzteres ist der Fall bei internationalen Verhandlungen, in denen  zwar gilt: ein Staat, eine Stimme, und auch externe Ressourcen formal eine  nur untergeordnete Rolle spielen, jedoch die technische und personelle Aus‐ stattung  der Delegationen  sich  so  gravierend  unterscheidet,  dass  de  facto  keine  horizontalen  Beziehungen  mehr  gegeben  sind.  Durch  erfolgreichen  Einsatz von Argumenten kann dieser Vorteil der einen Seite für eine konkre‐ te Situation irrelevant gemacht und auf diese Weise eine interne Horizontali‐ tät hergestellt werden. Das Beispiel illustriert, dass Horizontalität stets kon‐ textabhängig zu bestimmen ist. Das Gefälle in sozialen Beziehungen wird im  Rahmen weicher Steuerung nur situativ und zunächst begrenzt auf eine Si‐ tuation generiert.  Das „Oben“ und das „Unten“ sind also in weicher Steuerung nur jeweils  insoweit  festgelegt, als sie  in einer Art analytischer Momentaufnahme  fest‐ gehalten  werden.  Wer  Steuerungssubjekt  und  wer  Steuerungsobjekt  ist,  hängt  davon  ab, wer  jeweils  agiert  (Steuerungssubjekt)  und  auf wen  sich  diese  Aktion  richtet  (Steuerungsobjekt).  Das  Steuerungsobjekt  kann  im  Rahmen weicher Steuerung in der nächsten Situation schon das Steuerungs‐ subjekt sein. Grundsätzlich sind Steuerungssubjekt und Steuerungsobjekt in  der Horizontalität  der weichen  Steuerung  stets wechselseitig  aufeinander  bezogen, und zwar enger als bei hierarchischer Steuerung.  Im Muster von  Befehl  und  Gehorsam  kann  man  sich  darauf  „verlassen“,  dass  die  Steu‐ erungswirkung eintritt; eine Rückmeldung  ist nicht unbedingt erforderlich,  denn es besteht grundsätzlich Erwartungssicherheit für die Ausführung des  Befehls  (die  lediglich  enttäuscht werden  kann).  In  der Horizontalität  von  weicher  Steuerung  besteht  diese  Erwartungssicherheit  nicht.  Das  Steu‐ erungssubjekt muss  sich  stets  vergewissern,  ob  und wie  es  auf  das  Steu‐ erungsobjekt einwirken kann – oder überhaupt: ob und wie in einer sozialen  Beziehung der anvisierte Adressat der Steuerung auch zum Steuerungsob‐ jekt werden kann. Das Steuerungsverhältnis kann noch einmal nach interner  und externer Horizontalität unterschieden werden. Der externe Faktor ver‐ weist auf das Sanktionspotenzial  (etwa monetäre Ressourcen), auf welches  der steuernde Akteur zurückgreifen kann, während der  interne Faktor auf  das Anerkennungsverhältnis zwischen den Akteuren verweist. Bei weicher  Steuerung handelt sich also um den Versuch, das Gegenüber in einer Situa‐ tion zu beeinflussen, wo es keine formalen Handlungsanleitungen gibt. Da‐ her  besteht  keine  feste  Hierarchie,  denn  sonst  wäre  die  Steuerung  nicht  weich.  Das  hat  eine  wichtige  normative  Konsequenz.  Horizontale  Steu‐ erungsbeziehungen sind nicht per se symmetrische Beziehungen und damit  höher zu bewerten als andere, denn als Steuerungsbeziehungen  finden  sie  eben nicht in einem herrschaftsfreien Diskurs statt. Macht strukturiert auch  hier die Handlungsoptionen der  beteiligten Akteure,  beispielsweise durch  Einleitung  19   die  Konstruktion  von  Bedeutungen  und  Subjekten  (Foucault),  durch  die  Hervorbringung von Begründungszusammenhängen  (Habermas) und/oder  die affektive Wirkung von Symbolen.  Während in den ersten beiden Formen das horizontale Wirken der Macht  unmittelbar einleuchtend erscheint, so dass  in dieser Hinsicht das Konzept  der weichen Steuerung unproblematisch  an die Autoren  anknüpfen kann,  stellt  sich  die  horizontale Wirkung  von  Symbolen  differenzierter  dar. Die  Studie über Steuerung durch Symbole macht deutlich, dass von einer inten‐ dierten Wirkung der Steuerung durch Symbole durchaus auch in hierarchi‐ schen Systemen ausgegangen werden kann. Dennoch wird Steuerung durch  Symbole dadurch nicht ein hierarchischer, sondern sie bleibt ein horizontal  wirkender  Mechanismus.  Denn  die  Wirkung  der  zu  Steuerungszwecken  eingesetzten  Symbole  ist durch Mehrdeutigkeit  gekennzeichnet, d.h. diese  sind stets interpretierbar und auch stets interpretationsbedürftig, sie können  positive oder auch negative Resonanz erzeugen. Der Einsatz von Symbolen  ist  dann  erfolgreich, wenn  ihre  Präsentation  auf  eine,  im  Sinne  der  Steu‐ erungsintention, positive Resonanz der Adressaten  trifft. Dafür  ist bei den  Adressaten ein aufnahmefähiger Resonanzboden erforderlich, der sich eben  nicht hierarchisch erzeugen  lässt und der auch nicht durch Befehl und Ge‐ horsam  zu  kontrollieren  ist.  Die  Wirkung  der  Steuerung  durch  Symbole  kann zwar durch  ein  institutionell gesichertes Sanktionspotential verstärkt  werden, dieses ist aber nicht ursächlich. Vielmehr ist es vor allem die affek‐ tive Komponente, die in Symbolbeziehungen bei den Steuerungsadressaten  wirksam  werden  kann,  und  diese  ist  nur  horizontal  zu  fassen.  Zugleich  macht die Studie über Steuerung durch Symbole darauf aufmerksam, dass  auch vordergründig hierarchische Systeme  in bestimmten Bereichen  regel‐ mäßig auf horizontale Mechanismen zurückgreifen (müssen) – was nur be‐ kräftigt, dass Horizontalität  immer nur  in Bezug auf einen konkreten Steu‐ erungskontext bestimmt werden kann.  2.2. Intentionalität  Machtausübung  ist  nur  dann  Steuerung,  wenn  sie  intentional  erfolgt.  Machteffekte, die gänzlich  anonym und diffus wirken,  sind nicht  sinnvoll  mit dem Begriff der Steuerung  zu benennen, denn Steuerungssubjekt und  Steuerungsobjekt müssen zumindest analytisch und situativ unterscheidbar  sein.  Von  Steuerung  lässt  sich  nur  dann  sprechen,  wenn  ein  Akteur  ab‐ sichtsvoll versucht, auf einen anderen Akteur oder eine Vielzahl anderer Ak‐ teure  in  einer  bestimmten  Situation  einzuwirken. Diese  Bestimmung  von  Steuerung  ist handlungstheoretisch  fundiert, was  im Bezug  auf Steuerung  durch Argumente und Symbole nahe  liegt,  jedoch  im Blick  auf Steuerung  durch diskursive Praktiken, anknüpfend an Michel Foucault sowie Ernesto  Laclau/Chantal Mouffe, problematisch erscheint. Doch auch hier  ist  intenti‐ 20  Gerhard Göhler/Ulrike Höppner/Sybille De La Rosa  onales  Handeln  denkbar  und  teilweise  sogar  impliziert.  Denn  Machtaus‐ übung ist eben an die Handlungsfähigkeit, also einen Grad der Freiheit des  Subjekts  gebunden,  auch wenn dieses  nicht  unabhängig  von den  subjekt‐ konstitutiven Machtbeziehungen sein kann. Dass sich also auch im Diskurs  ein mindestens  eingeschränkt handlungsfähiges Subjekt  zeigt, verdeutlicht  der Beitrag  in diesem Band nachdrücklich. Allerdings  ist es  für keinen der  drei Bereiche ausreichend, Intentionalität in herkömmlicher Weise allein als  Verfolgung  von  prä‐existierenden  Absichten  zu  begreifen.  Insbesondere  durch die Horizontalität der Beziehungen zwischen Steuerungssubjekt und  Steuerungsadressat, wie sie  für weiche Steuerung konstitutiv sind, ergeben  sich drei wesentliche Besonderheiten  in Bezug  auf das  zugrunde  liegende  Verständnis von Intentionalität.  Erstens  ist es bei weicher Steuerung wenig sinnvoll, von Steuerung nur  dann  zu  sprechen, wenn die  Intentionen des  Steuerungsakteurs  erfolgreich  umgesetzt worden sind. Steuerungshandeln, nicht Steuerungserfolg  ist das  Kriterium. In hierarchischen Systemen, die nach dem Muster von Befehl und  Gehorsam  funktionieren,  lässt  sich  durch  das  stets  vorliegende Machtun‐ gleichgewicht  in  der  Regel  recht  genau  bestimmen,  welches  Handeln  als  Steuerungshandeln zu gelten hat, und es  ist davon auszugehen, dass Steu‐ erungshandeln  mit  einer  gewissen  Wahrscheinlichkeit  zur  erfolgreichen  Durchsetzung  der  Intention  des  Steuerungsakteurs  führt.  Natürlich  kann  auch hierarchische Steuerung misslingen, die Erwartungssicherheit, dass ein  Befehl auch Gehorsam findet,  ist  jedoch  ihre funktionale Voraussetzung. In  horizontalen Beziehungen, die für weiche Steuerung kennzeichnend sind, ist  dagegen  eine unmittelbare Umsetzung der Absicht des  Steuerungsakteurs  nicht unbedingt anzunehmen, denn die Chance, dass die Steuerungsabsicht  misslingt, ist erheblich größer als bei Befehl und Gehorsam. Es gilt also, bei  der Identifizierung von Mechanismen weicher Steuerung zunächst auf Steu‐ erungsversuche zu blicken und die aufgefundenen Mechanismen erst in ei‐ nem weiteren Schritt  auf die Bedingungen und Begrenzungen  ihrer Wirk‐ samkeit hin zu befragen.5  Zweitens ist es im Hinblick auf weiche Steuerung nicht ausreichend, In‐ tention als den Willen zur Durchsetzung gegebener Interessen zu betrachten,  wie  es  von  Rational‐Choice‐Theorien  her  nahe  liegen  würde. Wie  bereits  dargelegt, besteht  in der Horizontalität der Beziehungen bei weicher Steu‐   5   In letzter Konsequenz lässt sich das Kriterium des Erfolgs für die Bestimmung von einzel‐ nen  Mechanismen  weicher  Steuerung  allerdings  nicht  ausschließen.  Steuerungsversuche  lassen sich als solche nur identifizieren, wenn sie Erfolg haben, d.h. wenn sie tatsächlich das  Handlungsfeld  der  Adressaten  strukturieren.  Also  muss  zur  Bestimmung  von  weicher  Steuerung auf erfolgreiche Versuche zurückgegriffen werden. Aber das  ist eine Frage des  methodischen Vorgehens bei der Erforschung von weicher Steuerung, was nicht impliziert,  dass eine Machtausübung in der Form von weicher Steuerung auch erfolgreich sein muss.  Einleitung  21   erung eine spezifische wechselseitige Bezogenheit. Während es nun  in hie‐ rarchischen Beziehungen genügt, die Intention eines Akteurs im Sinne einer  Momentaufnahme und damit als statischen Zustand zu erfassen, sind in ho‐ rizontalen Beziehungen  Intentionen nur  in  ihrer Dynamik begreifbar, weil  sie  sich  unmittelbar  gegenseitig  beeinflussen. An die  Stelle der monologi‐ schen Äußerungen von Intentionen muss daher ein Konzept der intersubjek‐ tiven Genese von Intentionen treten, das von einem engen Zusammenhang  zwischen Diskursen, kulturellen Traditionen und Bedürfnissen sowie  insti‐ tutionalisierten Werten und Dispositionen ausgeht. Das bedeutet, dass sich  nicht nur, wie  stets, die  Intentionen während des Steuerungsvorgangs  än‐ dern können, sondern dass die Infragestellung von Intentionen selbst unter  bestimmten Bedingungen Teil eines Steuerungsprozesses sein kann.  In der  Studie zu Steuerung durch Argumente wird dies deutlich gezeigt. Auch bei  Steuerung durch diskursive Praktiken ist davon auszugehen, dass das Steu‐ erungshandeln  immer  auch Rückwirkungen  auf  die  Intentionen  des  steu‐ ernden Akteurs hat, und sei es nur, dass ihm Widerstand entgegengebracht  wird. Intentionen sind also nicht fixiert, sondern sie sind selbst Variablen im  Steuerungsprozess.  Daraus ergibt sich drittens, dass Intentionalität auch auf die Verfahren der  weichen Steuerung gerichtet  ist. Es genügt nicht, die verfolgten  Interessen  nur daraufhin zu betrachten, wie sie sich im Steuerungsprozess geltend ma‐ chen und durchgesetzt werden  sollen. Vielmehr  ist bei weicher Steuerung  davon auszugehen, dass sich Intentionen regelmäßig auch auf die Verfahren  der  Steuerung  selbst  beziehen.  In  Bezug  auf  Steuerung durch Argumente  wird dies  an der Unterscheidung der Ebenen des propositionalen Gehalts  und der Performanz von kommunikativem Handeln deutlich. Während die  Intentionalität  auf  der  inhaltlichen,  propositionalen  Ebene  entweder  nur  darauf zielt, eine Lösung zu finden oder einen konkreten Lösungsansatz ver‐ folgt, verweist die performative Ebene des Handlungsvollzugs auf den  in‐ tersubjektiven Umgang mit dem Konflikt. Hier  kann die  Intention darauf  gerichtet sein, den Gesprächspartner und seine Ansprüche als gleichwertig  anzuerkennen und  somit  eine  faire Lösung  für beide  zu  erzielen, oder  sie  kann an den eigenen Ansprüchen und Bedürfnissen ausgerichtet sein. Letzt‐ lich  handelt  es  sich  hier  um  einen Prozess,  bei dem  auch die  Intentionen  selbst zunehmend ins Blickfeld der am Steuerungsprozess beteiligten Akteu‐ re rücken. Bei Steuerung durch diskursive Praktiken richten sich die Intenti‐ onen  ebenfalls  oft  nicht  nur darauf,  bestimmte Vorstellungen durchzuset‐ zen, sondern auch darauf, auf die Bedingungen der Entstehung von Intenti‐ onen selbst diskursiv Einfluss zu nehmen – in opponierender Weise bei der  subversiven Intentionalität, wie sie beim Widerstand zum Ausdruck kommt,  oder  als  aktiv  erneuernde Kraft, wie  sie  in der  Intentionalität  als Erneue‐ rungsleistung in der diskursiven Praxis wirkt.  22  Gerhard Göhler/Ulrike Höppner/Sybille De La Rosa  Zusammenfassend lassen sich drei wesentliche Elemente von Intentiona‐ lität im Rahmen einer Theorie weicher Steuerung benennen. Erstens ist nicht  immer mit  einer  erfolgreichen Umsetzung  der  Intentionen  zu  rechnen,  es  müssen also auch (gescheiterte) Steuerungsversuche berücksichtigt werden.  Zweitens werden Intentionen nicht als gegeben betrachtet, sondern können  selbst als Teil des Steuerungsprozesses hinterfragt werden. Und drittens zie‐ len Intentionen auch auf die Verfahren der Steuerung, also auf Änderungen  im Steuerungsprozess selbst. Auch wenn sich das Kriterium der Intentionali‐ tät für alle Bereiche weicher Steuerung in der hier beschriebenen Form fest‐ halten  lässt und die Grundrichtung damit vorgegeben  ist,  ergibt  sich den‐ noch  abhängig von den unterschiedlichen  theoretischen Ausgangspunkten  die Notwendigkeit, Intentionalität noch weiter auszudifferenzieren. Das er‐ folgt, soweit erforderlich, in den einzelnen Beiträgen.  3. Die Beiträge dieses Bandes  Um zu einem genaueren Verständnis von weicher Steuerung zu gelangen,  werden in diesem Band drei Studien vorgelegt, die das Konzept von weicher  Steuerung in seiner horizontalen Ausrichtung ausgehend von modernen so‐ zialwissenschaftlichen Machttheorien  begreifen.  Sie  bieten damit drei Per‐ spektiven an, um ein systematisches Verständnis von weicher Steuerung zu  eröffnen. Je nach dem theoretischen Ausgangspunkt kommen unterschiedli‐ che Mechanismen in den Blick. So untersuchen die drei Beiträge dieses Ban‐ des weiche  Steuerung  durch  diskursive  Praktiken,  durch Argumente  und  durch  Symbole. Die  theoretischen Anknüpfungspunkte  sind  jedoch  selbst  keine Steuerungstheorien.  In den einzelnen Studien geht es deshalb vor al‐ lem darum, das jeweilige Potential für ein näheres Verständnis von weicher  Steuerung systematisch herauszuarbeiten.  Im Mittelpunkt stehen daher die  mit einer steuerungstheoretischen Lesart verbundenen bzw. sich aus ihr er‐ gebenden Probleme. Auf diese Weise gelangen die  Studien  zu  theoretisch  fundierten  Einsichten  in  die Mechanismen weicher  Steuerung  und  leisten  damit einen systematischen Beitrag zur Theorie weicher Steuerung selbst.  In der ersten Studie zur Bestimmung weicher Steuerung durch diskursive  Praktiken werten Friedrich Arndt und Anna Richter die Diskurstheorien von  Michel Foucault, Ernesto Laclau und Chantal Mouffe steuerungstheoretisch  aus. Machtausübung kann hier unschwer horizontal bestimmt werden, das  macht sie für das Verständnis von weicher Steuerung so wichtig. Die beson‐ dere Herausforderung der steuerungstheoretischen Auswertung  liegt aller‐ dings  im Bereich der  Intentionalität. Die Theorien  von  Foucault  und Lac‐ lau/Mouffe stellen  in erster Linie auf eher anonyme Diskurswirkungen ab,  die nicht  im präzisen Sinn als Steuerung begriffen werden können.  Inwie‐ fern  dann  ein  intentional  handelndes  Steuerungssubjekt  im Anschluss  an  Einleitung  23   diese Theorien denkbar ist, muss erst herausgearbeitet werden, und darum  geht es in diesem Beitrag. Indem die AutorInnen verschiedene Formen von  Intentionalität  typologisieren, können  sie die Handlungsfreiräume und  so‐ mit auch die Steuerungsmöglichkeiten der Subjekte deutlich machen, die im  Rahmen dieser Diskurstheorien bestehen.  In der Folge werden aus den be‐ schriebenen Machtmechanismen der verschiedenen Diskursebenen Mecha‐ nismen weicher Steuerung abgeleitet. Das Ergebnis ist eine erste Systemati‐ sierung  von Mechanismen, welche  Steuerung  durch  diskursive  Praktiken  ermöglichen.  In der zweiten Studie über weiche Steuerung durch Argumente verfolgen  Dorothea Gädeke und Sybille De La Rosa in einer auch für Nichtkenner der  Habermasschen Arbeiten  nachvollziehbaren Weise  die  Frage, welche An‐ satzpunkte für ein Konzept von weicher Steuerung aus der Perspektive der  handlungs‐ und  gesellschaftstheoretischen  Schriften von  Jürgen Habermas  zu gewinnen  sind. Ähnlich wie bei den Diskurstheoretikern Foucault und  Laclau/Mouffe wird  hier  die  eher  vernunfttheoretisch  orientierte Diskurs‐ theorie  von Habermas  steuerungstheoretisch  gelesen. Die  besondere Her‐ ausforderung einer steuerungstheoretischen Auswertung von Habermas be‐ steht dabei darin, seine an zeitgenössischen westlichen Demokratien ausge‐ richteten Annahmen  soweit wie möglich  auf die Bedingungen der Genese  sozialer Ordnung in Räumen begrenzter Staatlichkeit zu übertragen. Dieses  Ziel wird in zwei Schritten verfolgt. Zunächst wird geklärt, inwiefern weiche  Steuerung  durch  Argumente  den  Gebrauch  von  Argumenten  sowohl  im  verständigungsorientierten  als  auch  im  strategischen  Handeln  umfassen  kann. Auf dieser Grundlage wird  in einem zweiten Schritt der Frage nach‐ gegangen, welche Rolle Argumente bei der Genese von Normen und Kollek‐ tiven  in Räumen begrenzter Staatlichkeit spielen. Damit eröffnen sich neue  Perspektiven zur Analyse weicher Steuerung durch Argumente, wie sie un‐ ter den Bedingungen von Räumen begrenzter Staatlichkeit  innerhalb nicht‐ westlicher Gesellschaften zu erwarten ist.  In der dritten Studie über Steuerung durch Symbole suchen Jessica Cohen  und Denise Langenhan  erstmals  systematisch  eine Antwort  auf die Frage,  inwieweit  Symbole  in unterschiedlichen Formen des Regierens gezielt  zur  Steuerung angewandt werden. Diese Steuerung  ist „weich“, denn Symbole  sind stets vieldeutig und darum nicht geeignet, um eindeutige Handlungs‐ anweisungen  zu  geben. Wie  also  lässt  sich  vermittels  von  Symbolen  eine  Steuerungsleistung erzielen? Zunächst wird symboltheoretisch gezeigt, dass  Symbole durchaus eine intentionale Machtausübung ermöglichen, indem sie  den Adressaten Orientierungen geben und damit deren Handlungsoptionen  beeinflussen, soweit sie positive Resonanz erzeugen. Die Bedingungen und  Möglichkeiten solcher Steuerung durch Symbole werden sodann konkreter  für monistische, pluralistische und hybride Formen des Regierens analysiert.  24  Gerhard Göhler/Ulrike Höppner/Sybille De La Rosa  Monistische  Formen  (etwa  Diktaturen)  ebenso  wie  pluralistische  Formen  (die  klassischen  westlichen  Demokratien)  gehen  von  nationalstaatlicher  Souveränität aus, während hybride Formen wie Global Governance oder das  Regieren  in Räumen begrenzter Staatlichkeit gerade dadurch gekennzeich‐ net sind, dass hierarchische Steuerungsformen hier nicht oder nur mehr we‐ nig greifen. Die Studie kommt zu einem ambivalenten Ergebnis. Einerseits  ist Steuerung durch Symbole  in pluralistischen und vor allem  in hybriden  Formen  des  Regierens  schwieriger  als  in  monistischen  realisierbar.  Denn  Diktaturen  können  eher  auf  einen  homogenen  Resonanzboden  setzen  als  pluralistische Demokratien und hybride Formen des Regierens. Andererseits  nimmt die Bedeutung weicher Steuerung durch Symbole  in dem Maße zu,  wie  Steuerung  nicht mehr  hierarchisch  nach  dem Muster  von Befehl  und  Gehorsam seitens nationalstaatlicher Autoritäten erfolgen kann. In hybriden  Formen des Regierens müsste daher,  sofern überhaupt  noch  regiert wird,  der Steuerung durch Symbole besonderes Gewicht zukommen. Hier besteht  in besonderem Maße empirischer Forschungsbedarf.  4. Ergebnis und Perspektiven  Die Beiträge dieses Bandes sind erste Studien, um zu einem systematischen  und  theoriegeleiteten Verständnis von weicher Steuerung zu gelangen. Sie  werfen deshalb viele Fragen auf und können sie doch nicht alle beantwor‐ ten. Sie sind  jedoch ein erster und nach unserer Überzeugung durchaus ein  entscheidender Schritt, um ein elaboriertes Konzept von weicher Steuerung  durch Anknüpfung an die moderne sozialwissenschaftliche Machtdiskussi‐ on zu entwickeln. Es bleiben Desiderate. Zunächst bedarf es weiterer theore‐ tischer  Fundierung.  Vor  der  empirischen  Anwendung  und  Prüfung  des  Konzepts der weichen Steuerung muss genauer danach gefragt werden, ob  die Voraussetzungen zur  Identifizierung von weicher Steuerung als ein ei‐ gener Steuerungsmodus bereits  tragfähig genug sind:  Inwieweit und unter  welchen  Umständen  kann  Steuerung  tatsächlich  ohne  den  „Schatten  der  Hierarchie“  funktionieren?  In welchem Verhältnis  steht weiche  Steuerung  zu anderen, klassischen Steuerungsformen? Dann steht vor allem eine sys‐ tematische Ausarbeitung der einzelnen Steuerungsmechanismen an, die hier  noch nicht zu leisten war. Weitere Studien werden folgen. Letztlich wird es  entscheidend  sein, wie und  in welcher Form  sich die  theoretische Bestim‐ mung  von Mechanismen weicher  Steuerung  als  empirisch  anschlussfähig  erweist.  Ebenfalls näher zu bestimmen bleibt die Rolle von weicher Steuerung in  Räumen begrenzter Staatlichkeit. Wir entwickeln das Konzept der weichen  Steuerung  in Anknüpfung  an moderne  sozialwissenschaftliche Machttheo‐ rien,  die  in  der westlichen Welt  und  für  diese  formuliert wurden. Damit  Einleitung  25   stellt  sich die Frage nach der Übertragbarkeit auf Räume außerhalb dieses  Kontextes.  Grundsätzlich  können  wir  davon  ausgehen  –  die  vorgelegten  Studien zeigen es allesamt –, dass eine solche Übertragung nicht nur mög‐ lich,  sondern mit  unserer Konzeption der weichen  Steuerung  auch  analy‐ tisch weiterführend ist. Es bleibt eine Spannung, die noch intensiver reflek‐ tiert werden muss.  Die Beiträge markieren einen Zwischenstand der Forschung. Sie arbeiten  den  grundlegenden  Theoriekanon  für  ein  systematisches Verständnis  von  weicher Steuerung auf, bleiben aber exemplarisch. In der Einleitung wurden  die  theoretischen Zusammenhänge herausgestellt, von denen die einzelnen  Studien geleitet sind. Was hier exemplarisch vorgestellt wird, bedarf weite‐ rer Ausarbeitung. Die Grundlinien allerdings sollten sichtbar werden.  Literatur  Benz, Arthur 1995: Politiknetzwerke  in der horizontalen Politikverflechtung,  in:  Jansen, Doro‐ thea/Schubert, Klaus (Hrsg.): Netzwerke und Politikproduktion. Konzepte, Methoden, Per‐ spektiven, Marburg, 185‐204.  Börzel,  Tanja  2007: Regieren  ohne  den  Schatten  der Hierarchie.  Ein modernisierungstheoreti‐ scher Fehlschluss?  in: Risse, Thomas/Lehmkuhl, Ursula  (Hrsg.): Regieren ohne Staat? Go‐ vernance in Räumen begrenzter Staatlichkeit, Baden‐Baden, 41‐63.  Bourdieu, Pierre 1977: Sur le Pouvoir Symbolique, in: Annales 32: 3, 405‐411.  Braun, Dietmar/Giraud, Olivier 2003: Steuerungsinstrumente,  in: Schubert, Klaus  (Hrsg.): Lehr‐ buch der Politikfeldanalyse, München, 147‐173.  Göhler, Gerhard 1997: Der Zusammenhang von Institution, Macht und Repräsentation, in: Göh‐ ler, Gerhard u.a. (Hrsg.): Institution – Macht – Repräsentation. Wofür politische Institutio‐ nen stehen und wie sie wirken, Baden‐Baden, 11‐62.  Göhler, Gerhard  1999: Rationalität und  Symbolizität der Politik,  in: Greven, Michael/Schmalz‐ Bruns, Rainer (Hrsg.): Politische Theorie ‐ heute, Baden‐Baden, 255‐274.  Göhler, Gerhard 2002: Politische Symbole  ‐ symbolische Politik,  in: Rossade, Werner/Sauer, Bir‐ git/Schirmer, Dietmar (Hrsg.): Politik und Bedeutung, Wiesbaden, 27‐42.  Göhler, Gerhard 2007: ʺWeiche Steuerungʺ. Regieren ohne Staat aus machttheoretischer Perspek‐ tive,  in:  Risse,  Thomas/Lehmkuhl,  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References

Zusammenfassung

Die Autorinnen und Autoren dieses Bandes verfolgen das Ziel, andere als die klassischen Formen politischer Steuerung zu identifizieren. Für diese Möglichkeit der informalen Steuerung prägen sie, analog zu „soft power“, den Begriff „weiche Steuerung“. Dabei gehen sie von der Überlegung aus, dass Steuerung einen Sonderfall der Machtausübung darstellt, denn Steuerung ist nichts anderes als intentionale Macht­ausübung. Weiche Steuerung wird demzufolge als intentionale und horizontale Machtausübung begriffen. Der so gewonnene Zugang wird in der Einleitung vorgestellt.

In den folgenden drei Beiträgen werden neuere Machtkonzepte auf ihr steuerungstheoretisches Potential hin ausgelotet. In Anknüpfung an Foucault und Laclau/Mouffe wird nach den Steuerungswirkungen gefragt, die sich durch diskursive Praktiken ergeben. Im Anschluss an Habermas und die Sprechakttheorie wird die Macht von Argumenten in Steuerungsprozessen diskutiert. Die dritte Studie schließlich fragt nach Möglich­keiten und Bedingungen weicher Steuerung vermittels Symbole. Auf diese Weise werden die Konturen eines systematischen und theoriegeleiteten Konzepts von weicher Steuerung herausgearbeitet.