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Sebastian Botzem, Jeanette Hofmann, Sigrid Quack, Gunnar Folke Schuppert, Holger Straßheim, Die Dynamik des Governance-Ansatzes: Vier Dimensionen von Wandel in:

Sebastian Botzem, Jeanette Hofmann, Sigrid Quack, Gunnar Folke Schuppert, Holger Straßheim (ed.)

Governance als Prozess, page 9 - 26

Koordinationsformen im Wandel

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4147-5, ISBN online: 978-3-8452-1572-3, https://doi.org/10.5771/9783845215723-9

Series: Schriften zur Governance-Forschung, vol. 16

Bibliographic information
I. Einleitung Die Dynamik des Governance-Ansatzes: Vier Dimensionen von Wandel Sebastian Botzem, Jeanette Hofmann, Sigrid Quack, Gunnar Folke Schuppert, Holger Straßheim Die Dynamik des Governance-Ansatzes S. Botzem, J. Hofmann, S. Quack, G. F. Schuppert, H. Straßheim Inhaltsübersicht 1. Einleitung 11 2. Zur Suchscheinwerfer-Methode der Querschnittsgruppe Governance 12 2.1 Governance als Prozess 12 2.2 Präzisierung der Problemstellungen 14 3. Zu den Beiträgen dieses Bandes 15 3.1 Zur Reallokation von Macht und Herrschaft 15 3.2 Koordination zwischen Staat und Markt 18 3.3 Pluralisierungs- und Schließungsprozesse von und durch Wissen 20 3.4 Zur graduellen Entkopplung und Neuverkopplung von Staat und Recht 23 4. Schlussbemerkung 25 Literatur 25 1. Einleitung Jedes Buch hat seine eigene Entstehungsgeschichte und deshalb sei diejenige dieses Bandes »Governance als Prozess« zu Beginn kurz erzählt. Die Geschichte dieses Buches beginnt mit dem Zeitpunkt, als sich an einem eher perspektivlos wirkenden Nachmittag des Winters 2003/04 am Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung (WZB) eine »Querschnittsgruppe Governance« konstituierte, die deswegen Querschnittsgruppe hieß, weil sich in ihr – die Abteilungsstruktur des WZB überwindend – Wissenschaftler verschiedener Disziplinen zusammenfanden, um über das »Karrierephänomen Governance« (dazu Jann 2006) in anspruchsvoller Ruhe gemeinsam nachzudenken. In Ruhe deshalb, weil es nicht darum ging, bis zu einem bestimmten Zeitpunkt etwas »abliefern« zu müssen, und anspruchsvoll deswegen, weil die sich alsbald herausbildende »corporate identity« der Querschnittsgruppe es von vornherein verbot, nur einige weitere in einem Sammelband vereinte Beiträge zur Governance-Debatte beizusteuern. Einen eigenen Ansatz zum Thema Governance zu finden, war daher das erklärte Ziel und es galt also, sich auf ein Distinktionsmerkmal zu verständigen, das den Querschnittsgruppenband von den bis daher vorliegenden Governance-Querschnittsbänden (Benz 2004; Schuppert 2006) unterscheiden würde. Mit der Prozessperspektive auf das Mega- und Modethema Governance glauben wir einen solchen eigenen Ansatz gefunden zu haben, und es mag – um eine etwas altmodische Formulierung zu 12 S. Botzem, J. Hofmann, S. Quack, G. F. Schuppert, H. Straßheim gebrauchen – dem Urteil des geneigten Lesers überlassen bleiben, ob dieser von uns gewählte Ansatz als hilfreich und weiterführend angesehen wird. 2. Zur Suchscheinwerfer-Methode der Querschnittsgruppe Governance 2.1 Governance als Prozess Die Überlegungen der Querschnittsgruppe gingen in verschiedene Richtungen, die allesamt als Ausprägungen der Prozessperspektive zu verstehen sind: Dies gilt einmal für die von uns als zentral angesehenen, sich auflösenden und verwischenden Grenzziehungen, etwa zwischen national und international, öffentlich und privat, formal und informal etc., weil – so unsere Vermutung – über neuartige Entwicklungen und den inflationär ins Feld geführten Wandel von Staatlichkeit (dazu Schuppert 2008c) am ehesten etwas zu erfahren ist, wenn man untersucht, was an den Rändern dieser häufig schubladenartig verwendeten Kategorien »passiert«. Zweitens war alsbald klar, dass es nicht darum gehen konnte, all das, was früher unter dem Begriffsdach von Steuerung behandelt wurde, nunmehr schlicht mit der Elle des Governance-Ansatzes zu messen, sondern dass dieser »semantic shift« nur dann Sinn macht, wenn mit dieser Akzentverschiebung von Steuerung zu Governance auch eine echte Perspektivenerweiterung verbunden ist, die neue Aufmerksamkeitshorizonte und neue oder zumindest andersartige Denkbahnen öffnet (Botzem 2002, Offe 2008, Schuppert 2006). Einen solchen weiterführenden perspektivischen Blick sahen und sehen wir in der Fokussierung auf die Prozesshaftigkeit und Dynamik des Governance-Ansatzes, und zwar in konkretisierender und daher auch festzumachender Weise in der Verkopplung des Prozesshaften mit Akteuren, Institutionen, Grenzen und Legitimationsproblemen. Die Prozessperspektive wird also in vier Dimensionen aufgefächert, nämlich im Hinblick auf 1. sich wandelnde und neue Akteurskonstellationen, wobei hiermit an die Akteursperspektive der Steuerungstheorie zwar angeknüpft, diese aber zugleich prozesshaft ›dynamisiert‹ wird; 2. sich wandelnde und neue institutionelle Arrangements und Regelungsstrukturen, wobei hiermit an die von Renate Mayntz angemahnte institutionalistische Wende angeknüpft und diese vor allem institutionenkulturell angereichert wird; 3. sich auflösende bzw. verwischende bisherige Grenzziehungen, wie etwa zwischen national und international, öffentlich und privat, innen und außen etc., wobei diesem Fokus die Annahme zugrunde liegt, dass die beobachtbaren Prozesse des Wandels von Staatlichkeit sich vor allem als Prozesse von Entgrenzungen und Grenzverwischungen vollziehen; 4. sich wandelnde oder neu zu entwickelnde Legitimationskonzepte, die die Geborgenheit nationalstaatlicher Legitimationsstränge überwinden und legitimatorische Anforderungen an neue, insbesondere transnationale Governance-Formen stellen. Mit der soeben näher erläuterten Prozessperspektive glauben wir, auch die allenthalben geführte Debatte über den »Wandel von Staatlichkeit« (Leibfried/Zürn 2006; Die Dynamik des Governance-Ansatzes 13 Genschel/Zangl 2007) befruchten zu können, potenziert doch diese Perspektive die dem Governance-Ansatz ohnehin innewohnende »disziplinäre Kompetenz«, den beobachtbaren Wandel von Staatlichkeit zu erhellen. Denn wenn es einen wissenschaftlichen Ansatz gibt, der für die Analyse des Wandels von Staatlichkeit wie geschaffen ist, so scheint uns dies der Governance-Ansatz zu sein: Dieses Eindrucks kann man sich jedenfalls dann nicht erwehren, wirft man einen Blick auf die neuere Governance-Literatur, in der wir insoweit gleich dreifach fündig werden. Die erste Belegstelle findet sich in dem »Bilanzaufsatz« von Julia von Blumenthal (2005), in dem es zum Zusammenhang von Wandel von Staatlichkeit und der Governance-Perspektive wie folgt heißt: »Häufig wird auch eine Verbindung zwischen dem zunehmenden wissenschaftlichen Interesse an Governance und politischen Veränderungen hergestellt. Neben den bereits erwähnten Prozessen der Globalisierung sind es insbesondere die Finanzkrise der öffentlichen Haushalte sowie ein »ideological shift towards the marktet« in Politik und Wissenschaft, die zur Erklärung der Popularität des Konzeptes herangezogen werden. Die Diskussion über Governance gehört so in den weiten Kontext der Analyse und Beschreibung des Wandels von Staatlichkeit. Dabei nimmt auch die Governance-Forschung in Teilen eine Gegenposition zu Szenarien einer Krise oder gar des Endes von Staatlichkeit ein und sieht vielmehr in Governance einen Beleg für die Anpassungsfähigkeit von Staaten an externe soziale und ökonomische Veränderungen.« Die zweite Belegstelle verdanken wir dem Beitrag von Claudio Franzius (2006) über »Governance und Regelungsstrukturen«, in dem er die Karriere des Governance- Ansatzes ausdrücklich als Reaktion auf den Wandel von Staatlichkeit deklariert und unter der Überschrift – nota bene! – »Verschiebungen von Grenzen« Folgendes ausführt: »Daraus sollte keine neue Verfallsgeschichte des Staates geschrieben werden. Notwendig sind vielmehr Analysen der ›Staatlichkeit im Wandel‹ mit Blick auf die Verschiebung der Grenzen, die damit einhergehen. Governance beobachtet und thematisiert die Verschiebung von Grenzen, nimmt verschiedene Regelungsebenen in den Blick, fragt nach funktionalen Äquivalenten und nach solchen Ordnungsleistungen, die in einer fragmentierten, gleichermaßen durch Entgrenzung wie Vernetzung der politischen Räume gekennzeichneten Welt erbracht werden können.« Die dritte Stimme schließlich, die gehört werden soll, ist der Chor von Hans-Heinrich Trute, Doris Kühlers und Arne Pilniok (2008), die ihren Aufsatz über den Governance-Ansatz als verwaltungsrechtswissenschaftliches Analysekonzept vergleichsweise lapidar mit der folgenden Bemerkung abschließen: »Eine wichtige Leistung des Governance-Ansatzes dürfte darin liegen, einen Rahmen für die Diskussion über die Veränderung von Staatlichkeit zur Verfügung zu stellen und zugleich interdisziplinär wechselseitige Anschlußfähigkeit zu vermitteln«. Die Eignung des Governance-Ansatzes zur Analyse des Wandels von Staatlichkeit wird noch offenkundiger, wenn man – wie erläutert – den Governance-Ansatz als einen spezifisch prozessorientierten Ansatz versteht. Die besondere »Kompetenz« des 14 S. Botzem, J. Hofmann, S. Quack, G. F. Schuppert, H. Straßheim Governance-Ansatzes, ja sein spezifischer Mehrwert liegt eben unseres Erachtens in der Prozesshaftigkeit und Dynamik der in ihm angelegten Perspektive. Dies ist allerdings insofern ein anspruchsvolles Konzept, als nicht – wie vielfach üblich – die Abfolge von Governance-Ebenen behandelt wird (Local Governance, Regional Governance, Metropolitan Governance, European Governance, Global Governance) und auch nicht die Abfolge von Governance-Bereichen (Internet-Governance, Environmental Governance, Governance of Financial Markets), sondern eine Perspektive an deren Stelle tritt, die die Veränderung von Governance-Strukturen zu analysieren sucht und nach Erklärungen für beobachtbare Wandlungsprozesse fragt. Auch für diese für die Untersuchung des Wandels von Staatlichkeit typischen Fragestellungen erscheint uns der Ansatz der vier oben skizzierten Suchscheinwerfer hilfreich zu sein. 2.2 Präzisierung der Problemstellungen Von diesem Grundansatz her ging es in einem zweiten Schritt nun darum, diese Fragestellungen auf verschiedene ausgewählte Problemfelder zu beziehen, eine Vorgehensweise, die sich anhand der folgenden Matrix veranschaulichen lässt: Ausgewählte Problemstellungen Fragestellungen Politik: Zur Reallokation von Macht und Herrschaft Wirtschaft: Von der Unternehmensverfassung zum Kapitalmarkt Wissen: Pluralisierung und Schließungsprozesse von Wissen Recht: Zur graduellen Entkopplung von Staat und Recht • sich wandelnde und neue Akteurskonstellationen • sich wandelnde und neue institutionelle Arrangements und Regelungsstrukturen • sich auflösende und verwischende Grenzziehungen • Bestand oder Wandel von Legitimationskonzepten Die Dynamik des Governance-Ansatzes 15 Welche thematischen Zugriffe sich daraus gewissermaßen ganz von allein ergeben, soll an einem einzigen Beispiel – dem gewissermaßen »herangezoomten« Problemfeld Recht – veranschaulicht werden: Die vier Fragestellungen fungieren also gleichsam als Suchscheinwerfer, mit denen eine bestimmte Problemstellung möglichst genau ausgeleuchtet wird, um dadurch die Besonderheiten der dort anzutreffenden Governance-Strukturen gewissermaßen reliefartig hervortreten zu lassen und damit analysierbar und bewertbar zu machen. Da die Teilnehmer der Querschnittsgruppe Governance die genannten vier Problemstellungen besonders untersuchenswert fanden, ergibt sich daraus zugleich die Gliederung des vorgelegten Bandes. 3. Zu den Beiträgen dieses Bandes 3.1 Zur Reallokation von Macht und Herrschaft Die Beiträge des ersten Abschnitts, die sich mit Governance im Bereich von Macht und Herrschaft beschäftigen, haben einen gemeinsamen Ausgangspunkt: das (Ideal-) Bild eines handlungsfähigen Staates, der jedoch an die Grenzen seiner ›Regierungsfähigkeit‹ kommt. Der Aufstieg von Governance verbindet sich mit der Einsicht, dass hierarchisches Entscheiden, wie es Theorien zum »steuernden Staat« unterstellen, nicht länger den Regelfall darstellt. Die Beiträge reflektieren dies sowohl empirisch wie theoretisch. Governance spielt dabei in zweifacher Hinsicht eine Rolle: Zum einen ist mit der Einbindung zivilgesellschaftlicher Akteure, der Betonung privater Initiativen und der Hervorhebung gesellschaftlicher Selbstregulierung eine politische Agenda verbunden, deren Ziele der Liberalisierung und Deregulierung seit Fragestellungen Entkopplung und Neuverkopplung von Regieren und Recht • Akteurskonstellationen • Von staatlich monopolisierender Rechtsetzung zur Pluralität möglicher Normgeber • Entstehung neuer/alternativer Normproduzenten: Normunternehmen und Formulating Agencies • Institutioneller Wandel • Wandel von Regelungsstrukturen: vom Gesetz zu Standards, vom Gesetz zum Code • Von Regelungsebenen zu Regelungssektoren: Verrechtlichungsprozesse als Baustein von Global Governance • Grenzverwischungen • Transnationalisierung von Recht • Überlappung von Regelungsstrukturen in Mehrebenensystemen • Privatisierung von Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung • Legitimität • Legitimität transnationalen Rechts? • Staatliche Legitimationsverantwortung angesichts sich entstaatlichender Normsetzung 16 S. Botzem, J. Hofmann, S. Quack, G. F. Schuppert, H. Straßheim den 1980er Jahren an Bedeutung gewonnen haben. Dies spiegelt sich in der zunehmenden Managementorientierung in westlichen Industrieländern ebenso wider wie in Good-Governance-Initiativen internationaler Entwicklungsorganisationen. Solche normativ aufgeladenen Verständnisse von Governance werden in den Beiträgen des Abschnitts kritisch reflektiert und bilden den Ausgangspunkt für eine systematische Analyse der Governance-Arrangements in den einzelnen Fallstudien. Zum anderen wird die Ergänzung, Erweiterung und Ersetzung staatlicher Handlungsmacht durch nicht-staatliche Akteure mit dem Begriff Governance erst erschlossen. Dieser zweiten, eher analytisch orientierten Richtung folgen die Beiträge in diesem Abschnitt. Auf der Basis eines konzeptionellen Verständnisses von Governance gehen sie den Veränderungen nach, denen Staatlichkeit in den letzten drei Jahrzehnten unterworfen war. Der Fokus auf die Re-Allokation von Macht und Herrschaft verweist auf die fortwährenden Auseinandersetzungen über die Teilhabe an wie auch die Beeinflussung von verbindlichen Entscheidungen. Die Governance-Forschung befasst sich dabei gleichermaßen mit der Bedeutung neuer Akteursgruppen bzw. Akteurskonstellationen wie auch der Ausdifferenzierung von Regulierungsformen. Gemeinsam ergeben die vorliegenden Beiträge ein vielfältiges Bild der Wandlungs- und Anpassungsprozesse im Hinblick auf Zugang und Ausübung von Macht und Herrschaft einerseits und die Konsequenzen solcher Re-Allokation andererseits. Dies gelingt vor allem mit einer prozessorientierten Governance-Perspektive, deren analytische Herangehensweise die neuen – und alten – Dynamiken des ›Regierens‹ erklärt. Gemeinsam ist den Beiträgen eine analytisch-deskriptive Perspektive, so dass man eine strikt ontologische Definition des Begriffs Governance in diesem Abschnitt des Bandes vergeblich suchen wird. Annäherungen an seine Bedeutung erfolgen eher als positive oder negative Bezugnahmen zu verwandten Untersuchungsperspektiven. Eine Rolle spielt in diesem Zusammenhang der schon erwähnte steuerungszentrierte Ansatz. Im Unterschied zu diesem konzentriert sich die Governance-Forschung nicht primär auf Steuerungsleistungen »von hoher Hand«, sondern sie nimmt Regelungsverfahren im allgemeinen in den Blick und schließt so auch Selbststeuerungsformen und ihre Kooperation mit hierarchischer Steuerung ein (Matthias Ruffert). Sebastian Botzem und Jeanette Hofmann etwa untersuchen die Entstehung von Standards als Form privater Selbstregulierung. Miriam Hartlapp befasst sich mit Governance- Mustern. Ähnlich wie Schütz konzeptualisiert sie diese (im Anschluss an den akteurszentrierten Institutionalismus) als »Akteursbeziehungen und institutionelle Koordinierungsstrukturen«. Die Akzentuierung des Zusammenspiels von Strukturen und Akteuren, die sich auch im Beitrag von Brigitte Geissel findet, kann als Antwort auf die verbreitete Kritik an Governance-Analysen verstanden werden, die eine Überbewertung von Strukturen und eine Vernachlässigung von Akteuren bemängelte. Eine weitere wichtige Unterscheidung betrifft die Abgrenzung von normativen Lesarten des Governance-Begriffs (Holger Schütz). »Good governance« als Verhaltenskatalog oder Evaluationsfolie spielt in der Politikwissenschaft eine eher untergeordnete Rolle. Gerade deshalb, so wendet Ruffert ein, bereite seine Anschlussfähigkeit an die normativ-demokratischen Anforderungen des Verfassungsrechts konzeptionelle Pro- Die Dynamik des Governance-Ansatzes 17 bleme. Aus diesem Grund plädiert Ruffert gewissermaßen gegen den Trend in der Politikwissenschaft dafür, den Governance-Begriff stärker für demokratietheoretische Fragestellungen zu öffnen. Auch Johannes Moes orientiert sich an diesen Fragen und verweist auf die durch Governance-Studien besser sichtbaren Legitimationsprobleme kollektiver Entscheidungen. Im Fall internationaler Übergangsverwaltungen wird ebenfalls auf die demokratietheoretischen Schwierigkeiten verwiesen, wenn Governance lediglich als autoritatives Steuern und Lenken mit und ohne nationalstaatliche Regierung verstanden wird (Sonja Grimm). Die Integration nicht-staatlicher Akteure bildet ein weiteres Merkmal des hier vertretenen Governance-Verständnisses. Ausgehend von einem an Antonio Gramsci orientierten Staatsverständnis lenkt Oliver Schöller-Schwedes den Blick auf konfliktreiche Aushandlungsprozesse, deren Ziel die Herstellung eines weitreichenden sozialen Konsenses ist. Die Rolle zivilgesellschaftlicher Akteure in der Debatte um Global Governance beleuchten Roland Roth und Dieter Rucht. Ihre einseitige Problemlösungsorientierung wird dabei kritisch gesehen. Die meisten der hier versammelten Beiträge stimmen darin überein, dass der Gewinn von Governance als deskriptiv analytische Perspektive hauptsächlich in der konzeptionellen Erschließung der »neueren Entwicklungen politischer Herrschaft« zu sehen ist (Ruffert). In räumlicher Hinsicht geht es hierbei um die zunehmende wechselseitige Durchdringung regionaler, nationaler und inter- bzw. supranationaler Ebenen der Regelsetzung. In der organisatorischen Dimension geht es um die sich verändernde Arbeitsteilung zwischen »Staat und Privat« (Susanne Baer). Weil die Governance- Perspektive staatliches Handeln nicht privilegiert, wird in empirischen Studien eine Vielzahl von Akteurskonfigurationen, Koordinierungsformen und Steuerungsinstrumenten in den Blick genommen, in denen der Staat bzw. staatliche Interventionsformen als eine unter mehreren Handlungsressourcen erscheinen (Ruffert). Im Unterschied zu Botzem und Hofmann, die den Wandel in der Kooperation von staatlichen und privaten Akteuren untersuchen, rückt bei Baer der Abschied von selbstverständlichen Dichotomisierungen und Kodierungen – darunter die Trennung zwischen öffentlicher und privater Sphäre – in Reichweite, die sie als vergeschlechtlichte Konstruktionen der Welt und des Körpers beschreibt. Für die Gender-Forschung erweist sich die Governance-Perspektive als anschlussfähig, weil sich beide der Frage nach »relevanten, Struktur bildenden, sozial und institutionell wirksamen kategorialen Deutungen« widmen. Als Gewinn der Governance-Perspektive gilt darüber hinaus ihre Flexibilität, die eine Verknüpfung verschiedener analytischer »Ansatzhöhen« erlaubt (Schütz). Schöller- Schwedes nutzt das Governance-Konzept zur Untersuchung der Auswirkungen zivilgesellschaftlichen Engagements, Roth und Rucht gehen den – zum Teil impliziten – normativen Annahmen von internationalen Organisationen nach, die neue Regierungsformen im Diskurs von Global Governance durchsetzen. Allerdings warnt Geissel vor einer Überzeichnung der politischen Veränderungen, die die Governance-Perspektive sichtbar macht. »Wissenschaftliche Vorgänger« wie etwa die (Neo-)Korporatismus-, Pluralismus-, Verbände- und Interessengruppenforschung werden zu häufig übersehen. Entsprechend entpuppten sich beobachtete Veränderungen bei 18 S. Botzem, J. Hofmann, S. Quack, G. F. Schuppert, H. Straßheim Akteurskonstellationen vielfach als »Rhetorik und neue semantische Gewänder für alte Phänomene.« Die dynamische Governance-Perspektive, so Schütz, zielt auf das Wechselverhältnis von (machtorientiertem) Akteurshandeln und Institutionenwandel. Hartlapp gelingt es, die Prozessförmigkeit von Governance-Strukturen näher zu spezifizieren, indem sie den zyklischen Charakter im Wandel institutioneller Koordinationsstrukturen empirisch belegt. Solche oszillierenden Veränderungen haben auch Botzem und Hofmann in der Kooperation von staatlichen und privaten Akteuren ermittelt. Sie zeigen anhand der transnationalen Regelsetzung, wie in langjährigen Auseinandersetzungen um die Bestimmung der Regeln ebenso gerungen wird wie um die akteursspezifische Beteiligung an diesen Prozessen. Baer legt den Akzent dagegen auf die Prozesshaftigkeit geschlechtsbezogener Konfigurationenspraxen: »Männlichkeit wie Weiblichkeit sind ein ›Geschlechterprojekt‹, das in unterschiedlichen Settings verfolgt wird.« Die Prozessperspektive unterstreicht die anhaltende Dynamik, die Governance- Arrangements gegenwärtig innewohnt. Langfristige Verschiebungen, etwa von politischen zu eher marktvermittelten Koordinationsformen (Schöller-Schwedes) können mit Hilfe eines dynamischen Governance-Konzepts ebenso erfasst werden wie die Beobachtung eines kontinuierlichen Legitimationsbedarfs im Rahmen sich wandelnder Akteurskonfigurationen (Moes). Macht und Herrschaft werden fortwährend neu ausgehandelt – nicht nur in einmaligen bilateralen Interaktionen. In diesem Sinne bietet sich Re-Allokation von Macht und Herrschaft als ertragreicher Fokus für empirische Studien im Rahmen einer prozessorientierten Governance-Forschung an. 3.2 Koordination zwischen Staat und Markt Der zweite Teil verdeutlicht die Prozessperspektive anhand einzelner spezieller Governance-Felder im Zwischenfeld Staat und Verwaltung einerseits und Unternehmen und Märkten andererseits. Ihnen allen ist gemeinsam, dass die dem staatlichen Steuerungsanspruch zugrunde liegende Überordnung staatlicher Regelsetzung über marktförmige Wettbewerbsprozesse sich hier zunehmend als fragwürdig erweist. Ebenso fragwürdig erscheint aber auch der analytische Wert der dichotomischen Unterscheidung zwischen öffentlichen und privaten Akteuren. Die Betonung liegt insofern stets auf dem Begriff der Koordination. Die in den Beiträgen dieses Abschnitts, die vorwiegend einen deskriptiv-analytischen Governance-Begriff verwenden, durchweg beschriebene Entwicklung verläuft nämlich tendenziell vom Paradigma hierarchischer staatlicher Erzeugung von Märkten durch rahmensetzendes Recht hin zu komplexeren Regelungsstrukturen im Schnittfeld zwischen staatlichen und Marktakteuren. In diesem Schnittfeld entstehen, gerade weil die Koordinationsstrukturen an Bedeutung gewinnen, neue Akteure, die durch ihre primär regulativen Governance-Leistungen das Zusammenwirken von Staat und Markt überhaupt erst ermöglichen. Die Beiträge zeigen insgesamt die breiten Möglichkeiten, über den Governance-Begriff die Vielschichtigkeit der Transformation, Konvergenz und Überlagerung von Staaten und Märkten angemessen zu beschreiben. Die Dynamik des Governance-Ansatzes 19 Das Zusammenwirken staatlicher und privater Akteure bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben bezeichnet Schuppert in seinem Beitrag summarisch als »Ko-Produktion von Staatlichkeit« und erläutert in historisch-vergleichender Perspektive die dabei typischerweise entstehenden Akteurskonstellationen und Governance-Strukturen. Er zeigt auf, dass immer dort, wo das Herrschaftsmonopol des Staates faktisch oder rechtlich prekär ist, ein doppelter Hybridisierungsprozess vonstattengeht. Einmal entstehen spezifische Akteure des öffentlich-privaten Zwischenfeldes, wie private Sicherheitsdienstleister oder Normierungsinstanzen, zum anderen aber auch spezifische Rechtsformen oder Regelungsstrukturen, die das Zusammenwirken strukturieren. Die Skala der Rechtsformen reicht dabei von den vergleichsweise klassischen Instituten der Beleihung und der Konzession bis zum hochdifferenzierten Instrumentarium des modernen Verwaltungsorganisationsrechts. Einen überholten Bereich der öffentlichen Daseinsvorsorge untersucht der Beitrag von Weert Canzler, Astrid Karl und Andreas Knie. Anhand einer Analyse der neueren Bahnreformen in Deutschland zeigen sie auf, wie intensiv die funktionelle und institutionelle Verflechtung staatlicher und unternehmerischer Strukturen im Bahnsektor trotz aller anders lautenden politischen Beteuerungen nach wie vor ist. Sie weisen dabei jedoch einen Wandel der staatlichen Interventionsmodi nach. »Der gewährleistende Staat«, so lautet ihr Fazit, »repräsentiert tatsächlich andere Governance-Formen, ohne jedoch an Regulierungstiefe wirklich einzubüßen.« Sie bestätigen damit implizit Folke Schupperts These, dass mit dem Formenwandel privat-öffentlicher Aufgabenerfüllung nicht notwendig ein Einflussverlust des Staates einherzugehen braucht. Die Bedeutung von Standardisierungs- und Vergleichsmechanismen für die Entstehung transnationaler Governance (neuestens Heintz 2008) erläutern die Beiträge von Dieter Kerwer sowie Kerstin Martens und Klaus Dieter Wolf. Dabei geht es zum einen um den besonders spannenden Fall der internationalen Vergleiche auf dem Gebiet der Bildungspolitik. Wie Martens/Wolf erörtern, verdankt sich die Entstehung eines machtvollen internationalen Governance-Akteurs und eines machtvollen internationalen Governance-Instruments, der OECD mit ihren PISA-Studien, hier einem dialektischen Prozess der halb freiwilligen, halb unfreiwilligen überstaatlichen Einbindung nationaler Bildungspolitiken. Danach haben die nationalen Exekutiven die Vergleichsstudien zunächst nur deswegen vorangetrieben, um Unterstützung für innerstaatlich sonst undurchsetzbare Reformen zu erhalten. Mit ihrem Fachwissen und ihrer Autorität hat die OECD sich jedoch mit der Zeit eine selbständige Herrschaftsressource erworben, die sich nun – ohne auf förmliche Instrumente oder Zwangsmittel zurückreifen zu können – auch gegenüber den sie tragenden Einzelstaaten verselbständigt hat. Die Ambivalenz solcher halbfreiwilliger Selbstbindung an internationale Regulierungsinstanzen zeigt nicht weniger der Beitrag von Kerwer. Er bezeichnet transnationale Standardsetzung, die als »in Regeln gegossene unverbindliche Expertenempfehlungen« definiert wird, als einen »Regelungsmodus eigenen Typs«, der sich inzwischen fest etabliert hat. Kerwer weist auf die Unverzichtbarkeit von Standardisierungsinstanzen für globalisierte Märkte hin, die auf sich stetig entwickelndes technisches Expertenwissen unbedingt angewiesen sind, erläutert ihre Funktionsweise 20 S. Botzem, J. Hofmann, S. Quack, G. F. Schuppert, H. Straßheim ebenso wie ihre spezifischen Legitimationsprobleme und ordnet Standardisierung als einen eigenen Governance-Modus ein. Die Beiträge von Christopher Bahn, Ulrich Jürgens und Inge Lippert sowie Susanne Lütz und Dagmar Eberle befassen sich mit der Verflechtung von staatlichen und privaten Akteuren auf dem Gebiet des Kapitalmarkts und der Corporate Governance gro- ßer Unternehmen. Alle drei Beiträge reflektieren besonders den faktischen Konvergenzdruck, der von der internationalen Vorherrschaft eines angloamerikanisch geprägten Modells der Corporate Governance auf die deutsche Regulierung von Kapitalmarkt und Gesellschaftsverfassung ausgeht. Lütz/Eberle verweisen zunächst auf die institutionelle Pfadabhängigkeit nationaler Regulierungstypen. »Nationale Corporate Governance Systeme«, meinen sie, »unterscheiden sich danach, wie die jeweilige Mixtur von Governance-Mechanismen (Markt, Netzwerk, Unternehmenshierarchie, Gemeinschaft, Staat) ausgestaltet ist«. Im Anschluss daran fragen sie, welchen »Dynamiken und Prozesslogiken« die gegenwärtige Transformation der deutschen Unternehmensverfassung unterworfen ist und welche Akteurskonstellationen die Wandlungsprozesse begünstigen oder hemmen. Für einen einzelnen Akteurstyp, nämlich die politisch heftig umstrittenen Hedge- und Private-Equity-Fonds, erörtert Bahn den Umbruch der deutschen Corporate Governance. Die Verengung der Debatte auf diese Beteiligungsgesellschaften, so meint er, verstellt den Blick auf die wirkliche Komplexität der institutionellen Veränderung. Deren Ursachen seien eher in einer Strategieänderung der Großbanken und der internationalen Regulierung der Kreditvergabe zu suchen. Auch sie laufen also keineswegs »von selbst«, sondern unter maßgeblicher Mitwirkung halböffentlicher Regulierungsinstanzen ab. Aufbauend auf einem abweichenden, nämlich eher normativen Begriff der Corporate Governance bewerten Jürgens/Lippert kritisch den gegenwärtigen Diskurs um die Reform der Unternehmensverfassung in Deutschland. Sie weisen demgegenüber auf die »zentrale Bedeutung der prozessbezogenen Faktoren« für die richtige Strukturierung von Entscheidungsverfahren in Unternehmen hin. In der normativen Gestaltung der Aufsichtsratsarbeit sehen sie auch eine Chance der Steuerung von Wissenserzeugung und unternehmensinterner Kommunikation, die es gegenüber Tendenzen zu einseitiger Ausrichtung der Corporate Governance auf Arbeitgeber- und Kapitalmarktinteressen zu stärken gelte. 3.3 Pluralisierungs- und Schließungsprozesse von und durch Wissen In der neueren Forschung findet neben der regulativen auch die kognitive Dimension von Governance verstärkt Beachtung (Schuppert/Vosskuhle 2008). Wissen vermittelt in Koordinierungsprozessen Orientierung und Handlungsfähigkeit. Zugleich ist es jedoch die soziale Ungleichverteilung des Wissens, die zu Machtasymmetrien und Unsicherheit führt. Diese Ambivalenz im Verhältnis von Wissen und Governance ist das gemeinsame Thema der Beiträge des Abschnitts. Dabei geht es zum einen um die Strukturen der politischen Wissensproduktion, die Pluralisierung von Beratungs- und Expertiseformen und die Möglichkeiten ihrer Regelung (Governance von Wissen). So konzentrieren sich Nico Stehr und Andreas Vosskuhle auf die Möglichkeiten und Grenzen staatlicher Regierungsfähigkeit und Die Dynamik des Governance-Ansatzes 21 Gemeinwohlsicherung unter Bedingungen der »Wissensgesellschaft«. Mit dem gesellschaftlichen Zuwachs an Wissen kommt es zu einer Vermehrung von Handlungs- und Partizipationsfähigkeiten. Im selben Maße steigt jedoch die Zahl divergierender Wissensansprüche und die Heterogenität der in Beratungsprozessen aktiven Wissensakteure. Mit der Demokratisierung der Expertise und der gewachsenen politischen Bedeutung des Nichtwissens entwickelt sich die Gestaltung der sachverständigen Beratung zum »Schicksal« des modernen Staates. Andreas Knie und Dagmar Simon diagnostizieren im Bereich der Wissenschaftspolitik ein Nebeneinander widersprüchlicher Koordinierungsformen, die zwischen einem wissenschaftsexternen Kontrollregime einerseits und neuen Modi wissenschaftlich- ökonomisch-politischer Koevolution andererseits pendeln. Für die Autoren stellt sich daher die strategische Frage, ob reflexive Formen der Verknüpfung konkurrierender Rationalitätsmuster gefunden werden können, die auf dynamische Weise den Interaktionslogiken wissenschaftlicher Wertschöpfung Rechnung tragen. Die beiden Beiträge von Maria Oppen und Holger Strassheim betonen demgegenüber die Bedeutung von Lern- und Innovationsprozessen, von Deutungen und Orientierungsmustern für Governance-Arrangements (Governance durch Wissen). Anhand eines »Public Private Partnership« zeichnet Maria Oppen nach, wie Vertrauen und Verständigungsorientierung als Kooperations- und Rechtfertigungsgrundlage das Governance-Arrangement bestimmen. Zugleich zeigt sie entlang der Kooperationsstadien, wie durch die Überbetonung von Verständigung abweichende und für das Gelingen der Partnerschaft ebenso bedeutsame Informations- und Wissensquellen ausgeblendet und in den Bereich des Irrelevanten abgedrängt werden. Wissen gerät hier als »auferlegte Relevanz« (Alfred Schütz) zu einem Mobilisierungs- und Machtfaktor in der Governance von Kontraktpartnerschaften. Diesen schon bei Hobbes grundlegenden Zusammenhang zwischen Wissen und Koordination stellt Holger Straßheim in das Zentrum seines Beitrags. Bereits auf der Ebene einfacher Koordination sorgt die gesellschaftliche Verteilung von Wissen für Orientierung, aber auch für fundamentale Unsicherheiten und Abhängigkeiten. Governance kommt dann ins Spiel, wenn sich eigene Regelungs- und Rechtfertigungsstrukturen ausdifferenzieren, welche die Dilemmata sozialer Ordnungsbildung zum Gegenstand reflexiver Koordination machen. Eine wissenstheoretische Konzeption von Governance betont daher die symbolisch generalisierten und historisch wandelbaren Ordnungs- und Legitimationsfiktionen, auf die in Governance-Prozessen explizit oder implizit Bezug genommen wird. Welche Gemeinsamkeiten weisen die Definitionen von Governance in diesem Teilbereich auf? Zwei Aspekte werden hier deutlich. Zum einen wenden sich alle Autorinnen und Autoren gegen ein eindimensionales Verständnis von Governance, das einen singulären Koordinationstyp (etwa: Netzwerke), eine einheitliche Transformationsrichtung »from government to governance« oder eine besondere Beziehungsqualität »jenseits von Markt und Staat« unterstellt. Demgegenüber geht es um »komplexe Regelungsstrukturen« (Vosskuhle), um »die Gesamtheit von Regeln, Handlungsmustern (formellen wie informellen) von regelsetzenden Akteuren und Interaktionen innerhalb eines Handlungsfeldes« (Oppen), um die »Gesamtheit aller nebeneinander bestehenden Formen der kollektiven Regelung gesellschaftlicher Sachverhalte« 22 S. Botzem, J. Hofmann, S. Quack, G. F. Schuppert, H. Straßheim (Knie/Simon) oder um »die Vielzahl unterschiedlich ausgeprägter und historisch wandelbarer Formen reflexiver Koordination« (Straßheim). Zum zweiten wird diese anti-essentialistische Governance-Perspektive mehrfach um eine kapazitäts- und kompetenzorientierte Dimension ergänzt. Stehr betont dies, wenn er Governance als die »Fähigkeit eines Regimes zu regulieren, zu verteilen, zu sichern und bereitzustellen« versteht. Auch Oppen hebt die Bedeutung der »Problemverarbeitung im öffentlichen Raum« als »erfolgskritische Governancekompetenz« hervor. In eine ähnliche Richtung argumentiert Vosskuhle mit dem Begriff der »Gemeinwohlfähigkeit«. Man sollte diese Überlegungen nicht auf einen »Problemlösungsbias« (Mayntz) reduzieren. Vielmehr zeichnen sich hier die Konturen eines dialektischen Prozesses der Selbsttransformation ab, weil aus der Kopplung teilweise widersprüchlicher Koordinationsstrukturen jene Probleme, Rechtfertigungszwänge und Machtasymmetrien erst hervorgehen, die dann zum Wandel bestehender und zur Entstehung neuer Governance-Arrangements beitragen. Genau hier ist auch der Mehrwert der Governance-Perspektive zu suchen. Knie und Simon sehen den Vorzug darin, »ganz verschiedene Koordinierungsmodi wie Wettbewerb, Hierarchie, Verhandlung oder Markt nebeneinander oder im Wechsel zueinander konzeptionell zuzulassen.« Aus rechtswissenschaftlicher Sicht erkennt Voßkuhle in Anlehnung an Hoffmann-Riem im Governance-Ansatz das Potential zu einer »Neuvermessungen der Arbeits-, Funktionen- und Verantwortungsteilung zwischen staatlichen, staatlich-privaten (hybriden) und privaten Akteuren und der damit verbundenen Kooperationsverhältnisse« jenseits vertrauter Denkmuster. Stehr und Straßheim betonen zusätzlich die enge Verbindung zwischen Governance und Wissen, indem Koordination und »knowledgeability« (Stehr) einander wechselseitig bedingen. Daraus ergibt sich dann die Möglichkeit, auch Leitorientierungen, Überzeugungen, kulturelle Gewissheiten und Interpretationen in die Analyse einzubeziehen – derzeit noch ein »weißer Fleck« (Offe 2008: 73) im Governance-Diskurs. Der Mehrwert des Governance-Begriffs, das betonen alle Beiträge des Teilbereichs »Wissen«, lässt sich überhaupt erst in der Prozessperspektive voll ausschöpfen. Spezifische Governance-Arrangements sehen sich, wie Oppen zeigt, »einem ständigen Veränderungsdruck ausgesetzt«. Mehr noch: Ganze Governance-Regime unterliegen einem eher emergenten Wandel, was den prozessorientierten Governance-Ansatz nur schwer vereinbar mit der »Vorstellung eines intentionalen institutionellen Designs« (Oppen) erscheinen lässt. Strassheim schlägt in diesem Sinne vor, bei der Governance-Analyse eine »ontogenetische« von einer »phylogenetischen« Prozessdimension zu unterscheiden. Während erstere, wie etwa der Beitrag von Oppen, sich auf Prozesse der »Formierung, Aufrechterhaltung und Auflösung« einzelner Governance- Arrangements konzentriert, geht es der »phylogenetischen« Analyse um die »längerfristige Entwicklung von Governance, die Gründe für das Verschwinden, die Neuschöpfung oder Pluralisierung von Governance-Arrangements oder ganzen Governance-Feldern, also um Governance in einer historischen Perspektive« (Strassheim). Die Überlegungen von Knie, Simon, Stehr und Vosskuhle weisen stärker in diese Richtung. Wissen, so machen die Beiträge dieses Teilbereichs insgesamt deutlich, ist sowohl Gegenstand als auch Bedingung von Governance. Die Folgen dieses Zusam- Die Dynamik des Governance-Ansatzes 23 menspiels lassen sich nur in einer prozessorientierten Governance-Perspektive abschätzen. 3.4 Zur graduellen Entkopplung und Neuverkopplung von Staat und Recht In diesem Abschnitt werden drei Entwicklungen in den Blick genommen, welche die Souveränität des Staates, aus der nicht zuletzt seine Macht, Recht zu erzeugen, abgeleitet wird, in Frage stellen und zu einer graduellen Entkopplung von Staat und Recht beitragen: Globalisierung, begrenzte Staatlichkeit und Liberalisierung. Der erste Faktor, die Globalisierung grenzüberschreitender Aktivitäten wirtschaftlicher und politischer Akteure, hat zu einer zunehmenden Durchlässigkeit territorialer, aber auch regulativer Grenzen der Staatlichkeit geführt. Davon betroffen sind nicht nur die klassische internationale Rechtssetzung in Gestalt zwischenstaatlicher Verträge, deren Geltung sich aus der Souveränität der unterzeichnenden Staaten herleitet, sondern auch der ganze Bereich der Standard- und Normsetzung, der sich vormals unter der Ägide des Staats innerhalb nationaler Territorien entfaltete. Die in den letzten Jahrzehnten zu beobachtende Explosion grenzüberschreitender Regelsetzungsaktivitäten unter Beteiligung einer Vielzahl privater und öffentlicher Akteure verlief in weiten Bereichen quer zu den ehemals im Staat monopolisierten Regelungskompetenzen und hat zur eingangs konstatierten Entkopplung von Staat und Recht beigetragen. Die Beiträge von Claudio Franzius zur europäischen Regulierung von Netzwerkindustrien und von Sigrid Quack zur Rolle von Anwälten und Kanzleien in der transnationalen Rechtsbildung veranschaulichen diese Entwicklung auf exemplarische Weise. Der zweite Faktor behandelt die Existenz und Herausbildung von »Räumen mit begrenzter Staatlichkeit«. Dieses Konzept bezieht sich auf fragile Staatengebilde und andere staatsähnliche Formationen, die jedoch im Vergleich zum Nationalstaat Defizite im Hinblick auf eine effektive Gebietsherrschaft aufweisen. Der Beitrag von Matthias Kötter zeigt, dass sich auch in Räumen begrenzter Staatlichkeit anerkennungswürdige Normbildungsprozesse vollziehen, die sich jedoch im Hinblick auf die Quellen und Mechanismen der Legitimierung von denjenigen der Rechtsbildung in Nationalstaaten und internationalen Regimen unterscheiden. Der dritte Faktor, der zur Entkopplung von Staat und Recht beiträgt, liegt darin begründet, dass sich das Verhältnis von Staat, Wirtschaft und Gesellschaft auch innerhalb der Nationalstaaten der industrialisierten Welt in den letzten Jahrzehnten verändert hat. Wirtschaftliche Liberalisierung vormals staatlich gesteuerter oder regulierter Wirtschaftsbereiche und veränderte Auffassungen über die Regulierungskompetenzen privater, gesellschaftlicher und staatlicher Akteure haben auch hier zum Verschwimmen der Grenzen zwischen vom Staat »von oben« verordnetem Recht und von privaten und zivilgesellschaftlichen Akteuren »von unten« entwickelten Normen geführt. In vielen Regelungsbereichen existieren nun hybride öffentlich-private Regulierungsregime, die gleichfalls eine Entkopplung von Staat und Recht darstellen. Der Beitrag von Petra Kaps zeigt am Beispiel der institutionellen Arbeitsmarktreform in Deutschland, wie verschiedene Formen der Entkopplung von Staat und Recht im Rah- 24 S. Botzem, J. Hofmann, S. Quack, G. F. Schuppert, H. Straßheim men eines konstitutionellen Experiments ausprobiert wurden und zu welchen Ergebnissen dieses Experiment führte. Die Beiträge in diesem Abschnitt zeigen, dass mit der Entkopplung von Staat und Recht zugleich eine Neuverkopplung von Regieren und Recht jenseits des Staates korrespondiert. Diese Neuverkopplung wird im transnationalen Bereich durch supranationale und internationale Organisationen, aber auch durch einflussreiche private Akteure und zivilgesellschaftliche Gruppen vorangetrieben. Während der Beitrag von Claudio Franzius die Rolle der Europäischen Kommission und der Kommitologie in den Blick nimmt, fokussiert der Beitrag von Sigrid Quack auf die Bedeutung wissensintensiver Professionen, professioneller Dienstleistungsfirmen und internationaler Professionsverbände in der privaten transnationalen Regelsetzung. Matthias Kötter hebt die Bedeutung temporärer Fremdverwaltung in Räumen begrenzter Staatlichkeit hervor, bei der lokale und externe Akteure privater, zivilgesellschaftlicher und staatlicher Natur interagieren und weist auf die Wirkungsmacht supra- und transnationaler Normen für solche fragilen staatlichen Gebilde hin. Auch im nationalen Kontext sind Tendenzen zur Neuverkopplung zu beobachten. So zeigt die Untersuchung von Petra Kaps, wie die Interaktion des privaten Wettbewerbsmodus mit staatlichen und privat- öffentlich gemischten Modi der Leistungserbringung im Zeitverlauf zur Herausbildung neuer Governance-Formen führt. Alle Beiträge in diesem Abschnitt gehen von einem empirisch-analytischen Governance-Begriff aus, wobei die Beiträge von Franzius und Kötter für die Rechts- und Politikwissenschaft zusätzlich eine normative Komponente aufweisen. Kaps und Quack verknüpfen das Governance-Konzept mit soziologischen Ansätzen der Institutionentheorie: Governance wird hier als Konzept zur Erfassung von institutionellen Regelungsstrukturen in Politikfeldern verstanden, die eine Vielzahl unterschiedlicher privater, zivilgesellschaftlicher und staatlicher Akteure umfassen und in denen sowohl vertikale als auch horizontale Koordinationsformen existieren. Die Beiträge verwenden auch insofern einen offenen Governance-Begriff, als sie neben der absichtvollen Gestaltung auch emergente Prozesse der Herausbildung von Governance- Strukturen einbeziehen. Während in den Beiträgen von Kaps, Kötter und Quack Governance-Prozesse im Vordergrund stehen, behandelt Franzius in erster Linie Governance-Strukturen, bezieht dabei aber auch die Herausbildung und Veränderung dieser Strukturen mit ein. Alle Beiträge beschäftigen sich darüber hinaus mit einer Mehrebenenproblematik: zwischen europäischem und nationalem Recht, zwischen transnationalem und lokalem Recht, zwischen dem Recht der Fremdverwaltung und dem »Recht« des verwalteten Gebiets und zwischen nationaler und lokaler Ebene der Arbeitsmarktreform. Diese prozessorientierte Betrachtung von Governance in Mehrebenensystemen unterläuft in der Rechtswissenschaft, aber auch in sozialwissenschaftlichen Disziplinen, Begriffe, die für staatliche Steuerung entwickelt wurden (Franzius 2006: 203; Kötter, in diesem Band). Der Staat verschwindet jedoch nicht einfach als Akteur. Vielmehr weisen alle Beiträge in diesem Abschnitt darauf hin, dass der Staat nicht mehr der einzige, und vielen Fällen auch nicht mehr der führende Akteur der Rechtsbildung ist. In der Folge ist nicht jede Form von Recht oder rechtsähnlichen Normen zwangsläufig vom Staat gemacht, der Staat bleibt aber in vielen Fällen beteiligt. Die Dynamik des Governance-Ansatzes 25 Der Mehrwert dieser prozessorientierten Mehrebenenperspektive erweist sich im Kontrast zu dem in der Governance-Forschung vorherrschenden Ansatz, von bestehenden Regelungsstrukturen auszugehen und vor allem ihre Wirkung auf das Handeln der ihr unterworfenen Akteure zu untersuchen (kritisch hierzu Mayntz 2005: 14). Aus der Prozessperspektive zeigt sich, dass Governance häufig keine neutrale Koordinationsinstitution ist, sondern das Ergebnis von Auseinandersetzungen und Konflikten zwischen verschiedenen Interessengruppen mit verteilungspolitischen Effekten. Ein spezieller Ertrag der prozessorientierten Governance-Perspektive auf Mehrebenensysteme liegt demnach gerade darin, diese vorangehenden gesellschaftlichen Auseinandersetzungen zu rekonstruieren und aufzuzeigen, in welcher Form sie existierende Governance-Strukturen und deren Verteilungswirkung formen. Darüber hinaus wird ein für viele Governance-Formen spezifisches Paradox erst sichtbar, wenn Governance-Prozesse analysiert werden: Die Beiträge zeigen auf, wie fragil und konfliktanfällig Governance-Strukturen teilweise sein können und wie sie zugleich doch immer wieder in rekursiven Interaktionen und Auseinandersetzungen der beteiligten Akteure reproduziert bzw. umgeformt werden. Insofern lenken sie den Blick wiederum auf Governance als Prozess. Governance in Mehrebenensystemen lässt sich demnach am besten als ein »Perpetuum Mobile« beschreiben, das angetrieben von Versuchen der Konfliktlösung zwischen verschiedenen Akteursinteressen und Regulierungsregimen, Standards und Normen produziert, die wiederum zum Gegenstand von Konflikten werden können. Die beständige Interaktion der beteiligten Akteure wird somit zu einem wichtigen Mechanismus, der diese Governance-Formen am Leben erhält und wirksam macht (siehe auch Heintz 2007). 4. Schlussbemerkung Die »Querschnittsgruppe Governance« legt mit diesem Bande die Früchte ihrer konzeptionellen Arbeit der kritischen Öffentlichkeit vor und hofft, mit ihrer spezifischen Perspektive »Governance als Prozess« zur Fortentwicklung der Governance-Debatte beitragen zu können. Der Moderator dieser anregenden Arbeitsgruppe bedankt sich – zugleich im Namen der Mitherausgeber – besonders dafür, dass auch Autoren, die nicht zum Kreis der Querschnittsgruppe gehört haben, wie Susanne Baer, Dieter Kerwer, Matthias Kötter, Kerstin Martens, Susanne Lütz und Klaus-Dieter Wolf sowie Matthias Ruffert, Nico Stehr und Andreas Voßkuhle, Beiträge beigesteuert haben und damit zur erhofften Sichtbarkeit unseres »Einwurfs in die Governance-Diskussion« beitragen. Literatur Benz, Arthur (Hg.), 2004: Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen. Eine Einführung, Wiesbaden. von Blumenthal, Julia, 2005: Governance: eine kritische Zwischenbilanz, in: Zeitschrift für Politikwissenschaft 15, 1150-1180. 26 S. Botzem, J. Hofmann, S. Quack, G. F. Schuppert, H. Straßheim Botzem, Sebastian, 2002: Governance-Ansätze in der Steuerungstheorie. Steuerung und Selbstregulierung unter den Bedingungen fortschreitender Internationalisierung. WZB Discussion Paper FS I 02-106, Berlin. Franzius, Claudio, 2006: Governance und Regelungsstrukturen, in: Verwaltungsarchiv 97, 186-219. Genschel, Philipp/Zangl, Bernhard, 2007: Die Zerfaserung von Staatlichkeit und die Zen-tralität des Staates, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, 20-21/2007, Themenheft »Neue Formen der Staatlichkeit«, 10-16. Heintz, Bettina, 2007: Interaktion und Weltgesellschaft. Vortrag auf der Tagung »Zehn Jahre Niklas Luhmann. Die Gesellschaft der Gesellschaft«, 6.-8. Dezember 2007, Luzern. Heintz, Bettina, 2008: Governance by Numbers. Zum Zusammenhang zwischen Quantifizierung und Globalisierung am Beispiel der Hochschulpolitik, in: Gunnar Folke Schuppert/ Andreas Voßkuhle (Hrsg.), Governance von und durch Wissen. Baden-Baden, 110-128. Jann, Werner, 2006: Governance als Reformstrategie – Vom Wandel und der Bedeutung verwaltungspolitischer Leitbilder, in: Gunnar Folke Schuppert (Hg.), Governance-Forschung, 2. Aufl., Baden-Baden, S. 21-44. Leifried, Stephan/Zürn, Michael (Hrsg.): 2006: Transformation des Staates?, Frankfurt a. M. Mayntz, Renate (2006): Governance Theory als fortentwickelte Steuerungstheorie?, in: G. F. Schuppert (Hg.), Governance-Forschung, 2. Aufl., Baden-Baden, S. 11-20. Offe, Claus, 2008: Governance – »empty signifier« oder sozialwissenschaftliches Forschungsprogramm? In: Schuppert, Gunnar Folke/Zürn, Michael (Hg.): Governance in einer sich wandelnden Welt (Sonderheft 41 der Politischen Vierteljahrsschrift). Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, 61-76. Schuppert, Gunnar Folke (Hg.), (2006): Governance-Forschung. Vergewisserung über Stand und Entwicklungslinien, 2. Aufl., Baden-Baden. Schuppert, Gunnar Folke (2008a): Governance – auf der Suche nach Konturen eines »anerkannt uneindeutigen Begriffs«, in: derselbe/Michael Zürn (Hg.), Governance in einer sich wandelnden Welt, PVS-Sonderheft 38, Wiesbaden, 13-40. Schuppert, Gunnar Folke (2008b): Verwaltungsrecht und Verwaltungsrechtswissenschaft im Wandel. Von Planung über Steuerung zu Governance?, in AöR 133, 79-106. Schuppert, Gunnar Folke (2008c): Was ist und wie misst man Wandel von Staatlichkeit?, in: Der Staat 47, i.E. Trute, Hans-Heinrich/Kühlers, Doris/Pilniok, Arne (2008), Der Governance-Ansatz als verwaltungsrechtswissenschaftliches Analysekonzept, in: Schuppert/Zürn (Hg.), Governance in einer sich wandelnden Welt, Wiesbaden, 173-189.

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References

Zusammenfassung

Der Mehrwert von Governance-Ansätzen lässt sich erst in der Prozessperspektive voll ausschöpfen. Von dieser Kernthese ausgehend untersuchen die Beiträge ein breites Spektrum der Transformation, Auflösung, Pluralisierung und Neuschöpfung sozialer Institutionen und Interaktionen. In vier Analysedimensionen geht es (1) um die Reallokation von Macht und Herrschaft im Wandel von Staatlichkeit, (2) um die Herausbildung komplexer Regelungsstrukturen und Ko-Produktionsformen zwischen Markt und Staat, (3) um die Rolle von Wissen und Expertise für Koordinationsprozesse sowie (4) um die Neuverkopplung von Staat und Recht in grenzüberschreitenden Räumen. Neue Formen der Governance entstehen aus Versuchen der Konfliktlösung zwischen konkurrierenden Interessen und Regulierungsstrukturen, werden aber auch selbst zum Gegenstand von Konflikten. Governance als Prozess zu begreifen, lenkt den Blick auf die kontinuierliche Produktion und Reproduktion gesellschaftlicher Koordination.

Der Band ist ein Ergebnis der Querschnittsgruppe „Neue Formen von Governance“ am Wissenschaftszentrum Berlin.