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Werner Weidenfeld, Wolfgang Wessels (Ed.)

Jahrbuch der Europäischen Integration 2008

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4162-8, ISBN online: 978-3-8452-1284-5, https://doi.org/10.5771/9783845212845

Series: Jahrbuch der Europäischen Integration

Bibliographic information
Franco Algieri · Pia Alilonttinen · David John Allen · Franz-Lothar Altmann · Heinz-Jürgen Axt · Esther Barbé · Peter Becker · Werner Becker · Stephan Bierling · Barbara Böttcher · Arnd Busche · Matthias Chardaon · Udo Diedrichs · Roland Döhrn · Hans-Georg Ehrhart · Heiko Fürst · Anneli Ute Gabanyi · Armando García Schmidt · Claus Giering · Cyril Gläser · Martin Große Hüttmann · Christoph Gusy · Bernd Hüttemann · Mathias Jopp · Friedemann Kainer · Robert Kaiser · Iris Kempe · Daniela Kietz · Henning Klodt · Wim Kösters · Katrin Krehan · Siniša Kušić · Kai-Olaf Lang · Kristina Larischová · Marij Leenders · Stefan Lehner · Christian Lequesne · Rutger Lindahl · Heike Link · Ingo Linsenmann · Barbara Lippert · Christian Lippert · Paul Luif · Florian Lütticken · Siegfried Magiera · Remi Maier-Rigaud · Roman Maruhn · Andreas Maurer · Laia Mestres · Wim van Meurs · Almut Möller · Peter-Christian Müller-Graff · Florian Neuhann · Matthias Niedobitek · Thomas Petersen · Nicholas Rees · Bettina Reiter · Elfriede Regelsberger · Michèle Roth · Sammi Sandawi · Christoph S. Schewe · Siegmar Schmidt · Johanna Schmidt-Jevtić · Otto Schmuck · Frank Schulz- Nieswandt · Martin Selmayr · Günter Seufert · Otto W. Singer · Catharina Sørensen · Bernhard Stahl · Christine Straßmeier · Christian Strobel · Isabelle Tannous · Kathleen Toepel · Gabriel N. Toggenburg · Thomas Traguth · Jürgen Turek · Gaby Umbach · Günther Unser · Werner Weidenfeld · Wolfgang Wessels · Sabine Willenberg · Klaus Winkler · Wichard Woyke · Simone Zander · Peter A. Zervakis Werner Weidenfeld | Wolfgang Wessels (Hrsg.) Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Nomos Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Nomos Werner Weidenfeld | Wolfgang Wessels (Hrsg.) Franco Algieri · Pia Alilonttinen · David John Allen · Franz-Lothar Altmann · Heinz-Jürgen Axt · Esther Barbé · Peter Becker · Werner Becker · Stephan Bierling · Barbara Böttcher · Arnd Busche · Matthias Chardon · Udo Diedrichs · Roland Döhrn · Hans-Georg Ehrhart · Heiko Fürst · Anneli Ute Gabanyi · Armando García Schmidt · Claus Giering · Cyril Gläser · Martin Große Hüttmann · Christoph Gusy · Bernd Hüttemann · Mathias Jopp · Friedemann Kainer · Robert Kaiser · Iris Kempe · Daniela Kietz · Henning Klodt · Wim Kösters · Katrin Krehan · Siniša Kušić · Kai-Olaf Lang · Kristina Larischová · Marij Leenders · Stefan Lehner · Christian Lequesne · Rutger Lindahl · Heike Link · Ingo Linsenmann · Barbara Lippert · Christian Lippert · Paul Luif · Florian Lütticken · Siegfried Magiera · Remi Maier-Rigaud · Roman Maruhn · Andreas Maurer · Laia Mestres · Wim van Meurs · Almut Möller · Peter-Christian Müller-Graff · Florian Neuhann · Matthias Niedobitek · Thomas Petersen · Nicholas Rees · Bettina Reiter · Elfriede Regelsberger · Michèle Roth · Sammi Sandawi · Christoph S. Schewe · Siegmar Schmidt · Johanna Schmidt-Jevtić · Otto Schmuck · Frank Schulz- Nieswandt · Martin Selmayr · Günter Seufert · Otto W. Singer · Catharina Sørensen · Bernhard Stahl · Christine Straßmeier · Christian Strobel · Isabelle Tannous · Kathleen Toepel · Gabriel N. Toggenburg · Thomas Traguth · Jürgen Turek · Gaby Umbach · Günther Unser · Werner Weidenfeld · Wolfgang Wessels · Sabine Willenberg · Klaus Winkler · Wichard Woyke · Simone Zander · Peter A. Zervakis ISSN 0721-5436 1. Auflage 2009 © Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2009. Printed in Germany. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier. Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://www.d-nb.de abrufbar. ISBN 978-3-8329-4162-8 Inhaltsverzeichnis Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 5 Inhaltsverzeichnis Vorwort ............................................................................................................... 9 1. Die Bilanz.......................................................................................................... 11 Die Bilanz der Europäischen Integration 2008 ................................................... 13 Werner Weidenfeld Die Europapolitik in der wissenschaftlichen Debatte ......................................... 25 Wolfgang Wessels 2. Die Institutionen der Europäischen Union.................................................... 41 Europäischer Rat ................................................................................................. 43 Claus Giering / Florian Neuhann Europäisches Parlament ...................................................................................... 53 Andreas Maurer Rat der Europäischen Union ............................................................................... 61 Daniela Kietz Europäische Kommission ................................................................................... 69 Udo Diedrichs Gerichtshof .......................................................................................................... 79 Siegfried Magiera / Matthias Niedobitek Rechnungshof .................................................................................................... 89 Siegfried Magiera / Katrin Krehan Ausschuss der Regionen .................................................................................... 93 Otto Schmuck Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss ................................................. 99 Martin Große Hüttmann Europäische Zentralbank .................................................................................... 103 Martin Selmayr Europäische Agenturen ....................................................................................... 109 Thomas Traguth 3. Die Innenpolitik der Europäischen Union..................................................... 113 Agrar- und Fischereipolitik ................................................................................. 115 Christian Lippert Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik .............................................................. 123 Peter-Christian Müller-Graff / Friedemann Kainer Beschäftigungs- und Sozialpolitik ...................................................................... 131 Peter Becker Binnenmarktpolitik ............................................................................................. 137 Arnd Busche Energiepolitik ...................................................................................................... 141 Florian Baumann / Kristina Notz Forschungs-, Technologie- und Telekommunikationspolitik ............................. 149 Jürgen Turek Gesundheits- und Verbraucherpolitik ................................................................. 153 Frank Schulz-Nieswandt / Remi Maier-Rigaud Haushaltspolitik .................................................................................................. 157 Stefan Lehner Inhaltsverzeichnis 6 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Industriepolitik ................................................................................................... 169 Klaus Winkler Kulturpolitik ...................................................................................................... 173 Otto W. Singer Menschenrechtspolitik ....................................................................................... 177 Gabriel N. Toggenburg Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit ..................................................... 183 Christoph S. Schewe / Christoph Gusy Regionalpolitik ................................................................................................... 193 Kathleen Toepel Umwelt- und Klimapolitik ................................................................................. 201 Gaby Umbach Verkehrspolitik ................................................................................................... 207 Heike Link Währungspolitik ................................................................................................. 211 Werner Becker / Barbara Böttcher Wettbewerbspolitik ............................................................................................ 215 Henning Klodt Wirtschaftspolitik ............................................................................................... 219 Roland Döhrn / Wim Kösters 4. Die Außenpolitik der Europäischen Union ................................................... 225 Außenwirtschaftsbeziehungen .......................................................................... 227 Florian Lütticken / Bernhard Stahl Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe ........................................ 233 Isabelle Tannous Europäische Nachbarschaftspolitik .................................................................... 237 Barbara Lippert Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik .......................................... 245 Mathias Jopp / Sammi Sandawi Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik ...................................................... 255 Elfriede Regelsberger Afrikapolitik ....................................................................................................... 263 Siegmar Schmidt Asienpolitik ........................................................................................................ 267 Franco Algieri Lateinamerikapolitik .......................................................................................... 271 Udo Diedrichs Nahost- und Mittelmeerpolitik ........................................................................... 275 Almut Möller Südosteuropapolitik ........................................................................................... 283 Franz-Lothar Altmann Die EU und Russland ........................................................................................ 289 Iris Kempe Ukraine, Belarus, Republik Moldau und der südliche Südkaukasus ................. 293 Iris Kempe Die EU und die USA .......................................................................................... 297 Stephan Bierling / Christian Strobel Inhaltsverzeichnis Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 7 5. Die politische Infrastruktur............................................................................ 303 Nationale Parlamente .......................................................................................... 305 Cyril Gläser Europäische Parteien ........................................................................................... 313 Johanna Schmidt-Jevtić Die öffentliche Meinung ..................................................................................... 319 Thomas Petersen Lobbying und Interessenvertretung .................................................................... 325 Robert Kaiser 6. Die Europapolitik in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union .......... 329 Belgien ................................................................................................................ 331 Matthias Chardon Bulgarien ............................................................................................................. 335 Sonja Schüler Bundesrepublik Deutschland .............................................................................. 341 Martin Große Hüttmann / Matthias Chardon Dänemark ............................................................................................................ 347 Catharina Sørensen Estland ................................................................................................................. 351 Wim van Meurs Finnland .............................................................................................................. 353 Pia Alilonttinen Frankreich ........................................................................................................... 359 Christian Lequesne Griechenland ....................................................................................................... 363 Peter A. Zervakis Irland ................................................................................................................... 367 Nicholas Rees Italien .................................................................................................................. 373 Roman Maruhn Lettland ............................................................................................................... 381 Wim van Meurs Litauen ................................................................................................................ 383 Wim van Meurs Luxemburg .......................................................................................................... 385 Wichard Woyke Malta ................................................................................................................... 387 Heinz-Jürgen Axt Die Niederlande .................................................................................................. 389 Marij Leenders Österreich ............................................................................................................ 393 Paul Luif Polen .................................................................................................................. 397 Kai-Olaf Lang Portugal ............................................................................................................... 403 Armando García Schmidt Rumänien ............................................................................................................ 407 Anneli Ute Gabanyi Inhaltsverzeichnis 8 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Schweden ........................................................................................................... 411 Rutger Lindahl / Daniel Naurin Slowakei ............................................................................................................. 417 Kai-Olaf Lang Slowenien ........................................................................................................... 421 Sabine Willenberg Spanien ............................................................................................................... 425 Esther Barbé / Laia Mestres Tschechische Republik ...................................................................................... 433 Kristina Larischová Ungarn ................................................................................................................ 439 Heiko Fürst Vereinigtes Königreich ...................................................................................... 443 David Allen Zypern ................................................................................................................ 449 Heinz-Jürgen Axt 7. Die Erweiterung der Europäischen Union .................................................... 451 Die Erweiterungspolitik der Europäischen Union ............................................. 453 Barbara Lippert Kroatien ............................................................................................................. 465 Siniša Kuši! Mazedonien ........................................................................................................ 467 Wim van Meurs Türkei ................................................................................................................. 469 Günter Seufert 8. Die Europapolitik in anderen Organisationen.............................................. 475 Die EU und die NATO ....................................................................................... 477 Hans-Georg Ehrhart Die EU und die Vereinten Nationen .................................................................. 485 Günther Unser 9. Anhang.............................................................................................................. 493 Chronologie ........................................................................................................ 495 Bettina Reiter / Christine Straßmaier Europa im Internet ............................................................................................. 517 Bernd Hüttemann / Ingo Linsenmann Bibliographie ...................................................................................................... 529 Simone Zander Abkürzungen ...................................................................................................... 553 Die Autoren ........................................................................................................ 557 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 9 Vorwort Mit dem Vertrag von Lissabon sollte eine dringend notwendige Justierung der strategischen Ausrichtung Europas vorgenommen werden. Zu den zentralen Reformen gehören die Einführung der doppelte Mehrheit, die Ausweitung der Mehrheitsentscheidungen, die klarere Kompetenzabgrenzung zwischen der Union und den Mitgliedstaaten, die Stärkung der Rechte des Europäischen Parlaments, die Rechtsverbindlichkeit der Charta der Grundrechte, die Einführung eines europäischen Bürgerbegehrens sowie die Anpassung der Instrumente der differenzierten Integration. Zudem enthält der neue Vertrag Mechanismen, die ein Weiterentwickeln der EU auch ohne Kraft raubende Vertragsverhandlungen ermöglichen. Schließlich soll künftig ein Außenminister die Union nach außen vertreten – auch wenn dieser nicht so heißen darf, sondern den Titel des „Hohen Repräsentanten der Union für Außen- und Sicherheitspolitik“ trägt. Damit würde die Sichtbarkeit der EU sowohl gegenüber internationalen Partnern als auch gegenüber den Bürgern erheblich verbessert und Identifikation mit Europa ermöglicht. Doch dieser Reformversuch steht nach der Entscheidung der irischen Bevölkerung vor einem möglichen Scheitern. Die Schwierigkeiten bei der Ausarbeitung des Vertrags von Lissabon wie auch bei dessen Ratifikation zeigen, dass die Mitgliedstaaten der Europäischen Union nicht mehr alle zum selben Zeitpunkt in allen Politikfeldern mit derselben Intensität vorangehen möchten oder können. Diese Herausforderung wird im diesjährigen Jahrbuch besonders deutlich – der Grundgedanke der differenzierten Integration ist nicht nur bei der Innenpolitik, sondern auch der Organisation der EU-Außenbeziehungen von hoher Relevanz. Entscheidend wird dabei ist, diese Tatsache nicht allein als Problem, sondern auch als strategische Chance für die Zukunft Europas zu sehen. Im Kapitel des Jahrbuchs zu den Institutionen der Europäischen Union offenbaren sich die möglichen Konsequenzen eines Aufschubs der im Vertrag von Lissabon vorgesehenen institutionellen Reformen. Von einem Scheitern wären nicht nur die Stärkung der Rechte des Europäischen Parlaments, die Einführung des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens oder des gewählten Präsidenten des Europäischen Rates betroffen. Entsprechend sind zwei zentrale Ereignisse der kommenden Monate, die Europawahlen Anfang Juni und die Bestellung einer neuen Kommission bis November 2009, bereits in diesem Jahrbuch spürbar. Eine Lösung der institutionellen Fragen verspricht da auch die Vielzahl an europäischen Agenturen nicht, über die erstmals Thomas Traguth berichtet. Im Kapitel zur Innenpolitik der Europäischen Union zeigt sich, dass Kernbereiche des europäischen Regierens bereits differenzierten Formen folgen, sei es im Bereich der Wirtschafts- und Währungsunion, bei der Unionsbürgerschaft oder in der Innen- und Justizpolitik. Insbesondere in den Beiträgen zur Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik oder zur Energie- und Klimapolitik wird deutlich, dass der europäische Zusammenhalt entgegen vielfach geäußerten Befürchtungen nicht ausgedünnt wird und die EU-Zusammenarbeit auch ohne ein planmäßiges Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon in zentralen Bereichen voranschreitet. Im Kapitel zur Außenpolitik der Europäischen Union zeigen zwei beachtliche politische Initiativen, dass der Grundgedanke der Differenzierung auch in der Außenpolitik präsent ist: Die „Mittelmeer-Union“, die auf Initiative des französischen Präsidenten Nico- Vorwort 10 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 las Sarkozy zustande kam und einen engen politischen Verbund zwischen der EU und den Mittelmeerstaaten herstellen soll. Und die „Östliche Partnerschaft“, die auf einer schwedisch-polnischen Initiative beruht und die Kooperation mit den östlichen Nachbarstaaten der EU, insbesondere Ukraine, aber auch Moldova, Belarus und den Staaten des südlichen Kaukasus Georgien, Armenien und Aserbaidschan, stärken soll. Neben den regionenbezogenen Beiträgen soll in diesem Jahr ein eigener Beitrag zur Europäischen Nachbarschaftspolitik von Barbara Lippert das vielschichtige Beziehungsgeflecht der Europäischen Union beleuchten. Im Kapitel zur politischen Infrastruktur zeigt sich, dass nicht nur die öffentliche Meinung und die Interessenvertretung in der EU differenzierter und erneut pessimistischer geworden sind, auch das Meinungsspektrum der Europäischen Parteien hat sich erweitert. Die Bedeutung der Nationalen Parlamente bei der Meinungsbildung und im europäischen Entscheidungsprozess beleuchtet erstmals Cyril Kirches. Mehrere, erfolgreiche Erweiterungsrunden haben die Heterogenität innerhalb der Europäischen Union erhöht. Ökonomische, soziale und politische Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bleiben trotz wachsender Kohärenz bestehen. Die Vorstellungen davon, wie sich das Gebilde namens EU entwickeln soll, streben zunehmend auseinander. Im Kapitel zur Europapolitik in den Mitgliedstaaten offenbaren sich die Unterschiede und Gemeinsamkeiten der Antworten aus den 27 Mitgliedstaaten auf das irische Nein und die Zukunft der Europäischen Union besonders deutlich. Die Befürchtung, ein fester und geschlossener Kern von Mitgliedstaaten, der stets gemeinsam voranschreitet, könne zwangsläufig eine Spaltung der Union herbeiführen, erweist sich so als unbegründet. Wie stark die Haltungen der Mitgliedstaaten auch bei einem weiteren großen europapolitischen Thema mitunter divergieren, offenbart sich insbesondere im Kapitel zur Erweiterung der Europäischen Union. Eine strategische Aussage über Zeitplan und Reichweite der nächsten Erweiterungsrunden würde selbst durch das Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon nicht getroffen. Dessen ungeachtet werden gleichzeitig weitere Stabilisierungsund Assoziierungsabkommen auf den Weg gebracht. Das Kapitel zur Europapolitik in anderen Organisationen informiert über das koordinierte Vorgehen der EU-Mitgliedstaaten in den Vereinten Nationen sowie in diesem Jahr wieder über das Verhältnis von NATO und EU. Eine Chronologie, eine Zusammenstellung des europapolitischen Informationsangebots im Internet und eine umfangreiche Bibliographie im Anhang runden den Band ab. Das Jahrbuch der Europäischen Integration ist ein Projekt des Instituts für Europäische Politik, das in Kooperation mit dem Centrum für angewandte Politikforschung der Universität München und dem Jean Monnet Lehrstuhl für Politische Wissenschaft an der Universität zu Köln verwirklicht wird. Ohne die großzügige Förderung des Projekts durch das Auswärtige Amt war und ist das Jahrbuch nicht realisierbar. Unser besonderer Dank gilt insbesondere den Autorinnen und Autoren, die das Jahrbuch über so viele Bände begleitet haben und deren großes Expertenwissen die solide Grundlage und das unverkennbare Profil des Jahrbuchs bildet. Isabelle Tannous danken wir herzlich, ohne ihre sachkundige Redaktion wäre die Realisierung auch dieses Jahrbuchs undenkbar gewesen. Werner Weidenfeld Wolfgang Wessels 1. Die Bilanz Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 13 Die Bilanz der Europäischen Integration 2008 Werner Weidenfeld Europa zeigt sich strategisch verwirrt. Die übliche tagespolitische Hektik verbindet sich mit einer mittelfristigen Ratlosigkeit. Wäre die Perspektive klarer, dann hätte die Europäische Union sofort eine präzise Antwort auf das Nein Irlands zum Vertrag von Lissabon geben können. Knapp 500 Millionen Bürger der Union lassen sich doch nicht von bloß 862.415 Nein-Stimmen aufhalten. Die 479 Seiten des dicken Reformvertrags1 können mit Abschluss des Ratifizierungsverfahrens in Kraft treten – gleichgültig, ob die Iren das ablehnen oder nicht. Die anderen 26 Staaten sind legitimiert, einen eigenen Vertrag abzuschließen. Eine solch einfache Lösung der tiefen Krise wird in der Europäischen Union aber nicht einmal artikuliert. Dazu fehlt es an Sicherheit der eigenen Orientierung. Die Union verfügt nicht über ein finales Profil, ein eindeutiges Zielbild.2 Die einen verstehen Europa als Marktprojekt oder als pragmatische Gemeinschaft, die anderen als politische Großmacht oder aber als ein bürokratisches Monster. Es besteht kein Konsens zur Erweiterung wie zur budgetären Priorisierung. Angesichts dieser perspektivischen Ungeklärtheit wirkt die Intransparenz des Lissabon-Vertrags umso fataler. In praktisch jedem Mitgliedsland ließe sich eine Bürgerbewegung gegen diesen Text mobilisieren. Das Papier ist zwar ein Beitrag zur Modernisierung, aber zugleich ein Symbol bürokratischer Intransparenz. So lange die Kernelemente des Lissabon-Vertrags nicht in Kraft treten, tickt die Zeitbombe einer Explosion der Legitimation Europas. Die Bürger müssen nur bei einigen sensiblen Entscheidungen mitbekommen, welch eine dramatische Asymmetrie undemokratischer Art in den gewichteten Mehrheitsentscheidungen liegt. Die intransparente Komplexität des Nizza-Vertrags hat bisher das Projekt Europa geschützt. Man hat es nicht verstanden. Sobald die Unproportionalität aber einmal zum großen, begreifbaren Thema befördert wird, dann ist die umfassendste Legitimationskrise nicht mehr abzuwenden. Innerlich steht also der europäische Erweiterungsmagnet nah an einem Abgrund. Eine neue Schlüsselfrage drängt sich also auf: Wieso gelingt Europa nun nicht mehr ein großer, historischer Schritt nach vorn? Ein Blick auf die größeren Konstellationen zeigt, dass dem Kontinent seit vielen Jahren kein Durchbruch zu neuen Erfolgen gelungen ist: Das Wunder der Integration nach dem Zweiten Weltkrieg mündete zunächst in den 1970er Jahren in eine Erschöpfung, die man „Eurosklerose“ nannte. Dann fand man die Kraft zu einem neuen historischen Aufbruch. Die Vollendung des Binnenmarkts wurde gekrönt mit dem Vertrag von Maastricht, der die Wirtschafts- und Währungsunion schuf und die Erweiterung 1 Vgl. Werner Weidenfeld (Hrsg.): Lissabon in der Analyse: Der Reformvertrag der Europäischen Union, Baden-Baden 2008; Rudolf Streinz u.a.: Der Vertrag von Lissabon zur Reform der EU – Einführung mit Synopse, 2. aktualisierte und erweiterte Auflage, München 2008. Klemens Fischer: Der Vertrag von Lissabon. Text und Kommentar zum Europäischen Reformvertrag, Baden-Baden 2007. 2 Siehe Wolfgang Schmale: Geschichte und Zukunft der Europäischen Identität, Stuttgart 2008; Julian Nida- Rümelin/Weidenfeld, Werner (Hrsg.): Europäische Identität: Voraussetzungen und Strategien. Münchner Beiträge zur europäischen Einigung, Band 18, Baden-Baden 2007; Thomas Meyer/Vorholt, Udo (Hrsg.): Identität in Europa, Dortmunder politisch-philosophische Diskurse, Band 6, Bochum/Freiburg 2008. Die Bilanz 14 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 institutionell grundierte. Nach diesem Vertrag von 1992 sind nur noch kleinliche Detailkorrekturen wie im Vertrag von Amsterdam oder gar Rückschritte wie in der Regelung der dreifachen Mehrheit im Vertrag von Nizza kodifiziert worden. Europa hat also seit 16 Jahren keinen großen Entwurf zur Architektur seines politischen Systems3 verabschiedet. Entweder hat es nur kleine Reformdetails geliefert oder es ist gescheitert. Wer dieses Desaster überwinden will, der darf nicht einfach routinemäßig weitertaktieren. Man muss sich über den Kerngrund der Stagnation Klarheit verschaffen und dort strategisch ansetzen: Europas große Erfolgsgeschichte ist Teil einer spezifischen weltpolitischen Konstellation gewesen.4 Der Ost-West-Konflikt hat im Westen ein Gespür fundamentaler Bedrohung seiner zivilisatorischen Lebensform erzeugt. Freiheit und Sicherheit, personale Würde und wirtschaftliche Wohlfahrt – dies alles konnte in Westeuropa nicht über einzelne Staaten gewährleistet werden, sondern nur über die supranationale Integration. Dies entfaltete die Wucht einer archaischen politischen Kraft. Unter diesem Eindruck hat sich der Prozess der Einigung in Europa phasenweise schneller entfaltet, als es die kühnsten Visionäre entwarfen. Europa hat diese Wucht verloren. Weder die Weltpolitik noch Europa verfügen über eine dominante Struktur früherer Jahrzehnte. Insofern ist auch klar, dass der Vertrag von Maastricht das letzte Dokument war, das die existenzielle Kraft dieser Konstellation atmete. Logisch ist jetzt die Frage zu stellen, worin Europa heute die Vitalität archaischer Kraft finden kann. Sie ist nicht in der Intransparenz bürokratischer Mammutverträge aufzuspüren. Europa kann heute nur als die rettende, elementare Antwort auf die Globalisierung das Ethos einer Idee kraftvoller Begründung erfahren. Die Staaten sind zu kleinen Spielbällen der Weltpolitik verkümmert. Der integrierte Kontinent aber kann bei den immensen Anforderungen der Weltpolitik durchaus mithalten.5 Die gemeinsame Währung Euro ist der anschauliche Beleg dafür. Zu allen anderen großen Themen könnte Europa die staatliche Hilflosigkeit überwinden: Steuerung der Migration, Versorgung mit Energie, Sicherung der Rohstoff-Ressourcen, Abwehr des Terrorismus, soziale Umschichtung durch demographischen Wandel. Die Kunst der großen Deutungsmuster, die einen neuen europäischen Aufbruch aus der „zweiten Eurosklerose“ bringen kann, wird als Ausgangspunkt die Globalisierung mit ihren dramatischen Konsequenzen erklären. Sie wird dann das strategische Konzept der Differenzierung unseres Kontinents nach Innen und nach Außen damit verbinden. Zaghafte Versuche gibt es bisher dazu – von der Sicherheit bis zur Energie, von der Mittelmeer-Union bis zur östlichen Nachbarschaft. Fast jedes dieser Beispiele wurde zunächst belächelt, bis man den Sinn erfasste. Im Alltag dominieren aber nach wie vor die Eindrücke einer „zweiten Eurosklerose“: die Modernisierung der Europäischen Union bleibt aus, ihre weltpolitische Mitwirkung bleibt rudimentär. Aber Europa hat das Potenzial einer Weltmacht – es verfügt über Spitzenplätze im Welthandel, bei der Weltproduktion wie in Forschung und Bildung. Dieses Potenzial muss nur angemessen organisiert und mit dem Geist europäischer Identität fundiert werden. 3 Vgl. als Gesamtüberblick zur Europäischen Union Wolfgang Wessels: Das politische System der Europäischen Union, Wiesbaden 2008. 4 Hartmut Kaelble: Sozialgeschichte Europas. 1945 bis zur Gegenwart, C.H. Beck Verlag, München 2008. 5 Vgl. Stefan Fröhlich: Die Europäische Union als globaler Akteur – Eine Einführung, Studienbücher Außenpolitik und Internationale Beziehungen, Wiesbaden 2008; John Kao: Innovation. Wie sich die USA und Europa neu erfinden können, Hamburg 2008. Die Bilanz der Europäischen Integration 2008 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 15 Eine solche historische Großleistung kann das gleiche Europa erbringen, das heute verunsichert vor sich hindümpelt. Nicht die großen Apparate werden diese Krise jedoch überwinden, sondern nur die Fähigkeit zu einer archaischen Deutung des Sinns. Es ist das Momentum des geistigen Entwurfs und der strategischen Präzision, aus dem Europas neues Gesicht entstehen kann. Und schließlich: Diese Inspiration ist in eine ganz einfache, elementare Symbolsprache zu übersetzen. Jenseits der ganz elementaren Begründungsfragen integrationspolitischer Architektur weist der europäische Alltag eine Fülle wichtiger Entwicklungen auf, die nicht aus dem Blickfeld geraten sollten: – Der „Schengen-Raum“ hat sich um weitere neun Staaten auf 24 Staaten erweitert. Dies bedeutet, dass in allen EU-Staaten mit Ausnahme von Großbritannien, Irland, Zypern, Bulgarien und Rumänien die Grenzkontrollen entfallen sind. – Am 1. Januar 2008 erhöhte sich durch den Beitritt von Malta und Zypern die Zahl der Euro-Staaten auf 15. Am 1. Januar 2009 tritt die Slowakei bei. – Das Ringen um die Erweiterung setzt sich fort – sei es in der Form von Verhandlungen (Kroatien, Türkei6), sei es in der Form von Vorbereitungen und Sondierungen (Mazedonien und weitere südeuropäische Staaten),7 sei es in der Form von Diskussionen (Ukraine). – Die EU bemüht sich auch in etlichen substanziellen Themen ihre bisherigen Begrenzungen hinter sich zu lassen: bei der Weltraumfahrt, der gemeinsamen Energieaußenpolitik,8 der Migrationspolitik. – Die EU und Russland haben die Verhandlungen über ein neues Partnerschaftsabkommen begonnen. Ein solcher Vertrag könnte zum Muster für die Beziehungen des Westens mit Russland werden – für die USA wie für die NATO. Es geht um ein Dokument, das blockübergreifende Regeln festsetzt und so Vertrauen schafft. – Die EU reflektiert über die Optimierung ihrer politischen Führung. Dazu gehört die Einsetzung einer hochrangigen Initiative des französischen Präsidenten Nikolas Sarkozy zur „Reflexionsgruppe“ unter Leitung des ehemaligen spanischen Regierungschefs Felipe Gonzáles. Intensiv spekuliert wird über das künftige personelle Spitzentableau der diversen Ämter, von der EU-Kommisionspräsidentschaft, den Parlamentspräsidenten, den Hohen Beauftragten für die Außen- und Sicherheitspolitik bis hin zum Vorsitz in der Euro-Gruppe. Es wird auch reflektiert, wie die informellen Führungsstrukturen zu entwickeln sind, von der deutsch-französischen Kooperation, über das Trio Deutschland, Frankreich, Großbritannien bis hin zur wirksamen EU der Sechs (Deutschland, Frankreich, Italien, Spanien, Österreich, Luxemburg). Allen diesen wichtigen Punkten der europapolitischen Bilanz ist gemein, dass hier bestimmte politische Begrenzungen9 der Integration überwunden werden sollen. Als aktuelle Grunsatzfragen sind zwei Themen jedoch unübersehbar: die Ratifizierung des Vertrags von Lissabon und die differenzierte Integration. 6 Siehe Matthias Chardon/Seeger, Sarah: Handlungsspielräume nutzen – die EU-Beitrittsverhandlungen mit der Türkei, C·A·P-Aktuell, Nr. 16, Dezember 2007. 7 EU – Balkan, Aus Politik und Zeitgeschichte, APuZ 32/2008. 8 Vgl. u.a. Reinhard C. Meier-Walser (Hrsg.): Energieversorgung als sicherheitspolitische Herausforderung, Hanns Seidel Stiftung, Berichte & Studien 88, München 2007. 9 Vgl. Astrid Epiney u.a. (Hrsg.): Die Herausforderung von Grenzen, Festschrift für Roland Bieber, Baden- Baden 2007. Die Bilanz 16 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Der Vertrag von Lissabon Die Gründe für eine Reform des EU-Vertragswerks lagen auf der Hand: Die Europäische Integration ist nicht mehr ein relativ bedeutungsloses Ornament der Politik. Sie ist vielmehr durch Verflechtung und Kompetenzübertragung zum Kern politischer Machtarchitektur geworden. Wenn das Niveau der Integration eine solche Qualität erreicht hat, dann liegt die Handlungsfähigkeit und Legitimation im klaren Eigeninteresse aller Partner. Ein diffuser Wildwuchs der Integration wird von keiner nationalen Ambition abgedeckt. Der dramatische Prozess der Erweiterung auf derzeit 27 Mitgliedstaaten schafft politisch wie geographisch einen Großraum, der nach einer zuverlässigen Grundordnung verlangt. Ein Europa, das magnetisch immer mehr Aufgaben und immer mehr Mitglieder an sich zieht, verlangt geradezu nach verbürgter Zuverlässigkeit. Es ist nicht länger bloß ein Gegenstand von Pathos und Vision, sondern Produzent von öffentlichen Gütern, an den harte Leistungserwartungen zu richten sind. Den Imperativ handlungsfähiger Zuverlässigkeit hat die Europäische Union im Jahr 2004 in eine Verfassung zu gießen versucht. Dieser Versuch, der Union eine neue politische Dignität zu geben, scheiterte allerdings am Widerstand der Bürger in Frankreich und den Niederlanden. Dass eine Reform jedoch unumgänglich war, war allen Beteiligten bewusst. Mit dem Vertrag von Lissabon gelang es der Europäischen Union schließlich doch noch, die dringend notwendige Justierung der politischen Architektur Europas vorzunehmen. Ein neuer Impuls zur Stimulierung des Reformprozesses wurde von der deutschen Bundesregierung erwartet, die am 1. Januar 2007 für ein halbes Jahr den Vorsitz der Europäischen Union übernahm. Die deutsche Ratspräsidentschaft fiel in eine Zeit voller Fragezeichen. Nach dem Scheitern der Verfassung und der Zeit der Reflexion lag es an Deutschland, dem Projekt Europa neuen Mut zu geben und einer von Dissens und Widersprüchlichkeit bestimmten Agenda Klarheit und Perspektive zu verleihen. Die Erwartungen an Bundeskanzlerin Angela Merkel und Außenminister Frank-Walter Steinmeier waren hoch. Die allermeisten Mitgliedstaaten, vor allem aber diejenigen, welche die Verfassung bereits ratifiziert hatten, erhofften sich, dass die deutsche Ratspräsidentschaft die tiefe Interessenkluft zwischen den Mitgliedstaaten überbrücken und einen substanziellen Beitrag zur Ankurbelung der Integrationsdynamik Europas leisten könne. Wenn nicht Deutschland, wer sonst könnte in der festgefahrenen Verfassungsfrage eine entscheidende Weichenstellung vornehmen? Deutschland als traditionell pro-europäisches Mitglied stand voll hinter der Verfassung und besaß gleichzeitig das politische Gewicht, divergierende Interessen zu versöhnen und den Weg für einen erneuten Anlauf einer Reform des europäischen Vertragswerks zu bahnen. Schon einmal war es der Kanzlerin gelungen, alle Mitgliedstaaten in einer schwierigen Zeit auf einen gemeinsamen Fahrplan einzuschwören: Als unter britischer Ratspräsidentschaft im zweiten Halbjahr 2005 die heiklen Verhandlungen zur Finanziellen Vorausschau aufgrund unüberwindbar scheinender Gegensätze zu scheitern drohten, konnte Merkel durch ihre umsichtige Vermittlung einen Kompromiss herbeiführen. Die Verabschiedung der Berliner Erklärung anlässlich des 50sten Jahrestages der Unterzeichnung der Römischen Verträge am 25. März 2007 sollte als erste Lockerungsübung für die anstrengenden Vertragsverhandlungen dienen.10 Die Römischen Verträge hatten die normative Orientierung, die Zielperspektive des Integrationswerks festgelegt.11 In der Präambel 10 Sarah Seeger/Emmanouilidis, Janis A.: Ausweg oder Labyrinth? Analyse und Bewertung des Mandats für die Regierungskonferenz, C·A·P Analyse 5, München 2007. Die Bilanz der Europäischen Integration 2008 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 17 des EWG-Vertrags bekunden die Vertragspartner den „festen Willen, die Grundlagen für einen immer engeren Zusammenschluss der europäischen Völker zu schaffen“. Die Römischen Verträge definieren eine dynamische Zielperspektive, die eine laufende Fortentwicklung fordert. Der Gemeinsame Markt sollte zunächst die Grundlage bieten, eine politische Union dann die Vollendung der Grundidee. Diesen Geist der Einigkeit wollte die Bundesregierung bei den Feierlichkeiten zur Verabschiedung der Berliner Erklärung beschwören. Nach langer Überzeugungsarbeit gelang es ihr schließlich, allen übrigen 26 Mitgliedstaaten das Bekenntnis abzuringen, „die Europäische Union bis zu den Wahlen zum Europäischen Parlament 2009 auf eine erneuerte gemeinsame Grundlage zu stellen“ – ein eindeutiges Bekenntnis zur Reform der Unionsverträge. Dies sollte jedoch nicht über die Tatsache hinweg täuschen, dass die Interessenlage zwischen den Mitgliedstaaten äußerst komplex war. Taktische Fallen hatten viele aufgestellt. Vordergründig wurde um technokratische Bestimmungen gestritten, im Kern ging es aber um antagonistische Zukunftsfixierungen. Es musste gelingen, eine öffentliche Verständigung auf eine gemeinsame Zukunftsstrategie durch alle EU-Mitgliedstaaten zu erreichen. Ohne eine solche Verständigung drohte die Gefahr der Erosion, möglicherweise gar der Verfall der Europäischen Union. Ein weiteres Scheitern der so dringend benötigten Reformen konnte sich Europa nicht mehr leisten.12 Bundeskanzlerin Merkel und Außenminister Steinmeier kam die schwierige Aufgabe zu, die verschiedenen Interessen und nationalen Befindlichkeiten behutsam auszubalancieren und zusammenzuführen. Dass sich die Staats- und Regierungschefs der Union auf ihrem Gipfel im Juni 2007 auf einen Fahrplan zur Reform des EU-Primärrechts einigen konnten, ist vor allem der Verhandlungsführung der deutschen Präsidentschaft und der Kompromissbereitschaft der „Freunde der Verfassung“ zu verdanken.13 Die uneingeschränkte Durchsetzung eines nationalen Wunschkatalogs war nicht möglich. Dies stellte auch die portugiesische Ratspräsidentschaft klar, die nach der Vorarbeit der Bundesregierung den Reformprozess im Endspurt zum Ziel führen sollte. Bis zum Ende der Regierungskonferenz bäumten sich immer wieder nationale Interessen auf, die einen Reformerfolg gefährdeten.14 Im entscheidenden Moment spielte der portugiesische Vorsitz jedoch die nötigen taktischen Karten aus und ermöglichte damit die Zustimmung aller EU-Staats- und Regierungschefs zum neuen Primärrecht der Europäischen Union. Nach den Anstrengungen eines jahrelangen erschöpfenden Reformprozesses konnte der „Vertrag von Lissabon“ schließlich am 13. Dezember 2007 in den historischen Gemäuern des Hieronymus-Klosters in Lissabon von den EU-Staats- und Regierungschefs und den Außenministern feierlich unterzeichnet werden. Laufen die nationalen Ratifikationsprozesse wie geplant, so soll er zu Beginn des Jahres 2009 in Kraft treten. Zentrale Reformen des Vertrags von Lissabon Oberste Ziele des Reformprozesses waren die Korrektur der Entscheidungsprozesse, die Sicherung der demokratischen Legitimation, die Stärkung der Institutionen und das Ermögli- 11 Franz Knipping: Rom, 25. März 1957. Die Einigung Europas, München 2004. 12 Werner Weidenfeld: Europa auf der Kippe. Warum ein Erfolg des EU-Verfassungsgipfels wichtig ist, in: Die Welt, 16.06.2007, S. 12. 13 Sarah Seeger/Emmanouilidis, Janis A.: Ausweg oder Labyrinth? Analyse und Bewertung des Mandats für die Regierungskonferenz, C·A·P Analyse 5, München 2007. 14 Klemens Fischer: Der Vertrag von Lissabon. Text und Kommentar zum Europäischen Reformvertrag, Baden- Baden 2007. Die Bilanz 18 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 chen weltpolitischen Handelns. Um es vorweg zu nehmen: Was erreicht wurde, ist mehr als viele erwartet haben. Europa schaffte es noch einmal, nicht in den Abgrund des Scheiterns zu stürzen, in den es während der langen Zeit der Verhandlungen mehrfach blicken musste. Die Techniker der Integration können befriedigt feststellen, dass die Substanz der Verfassung weitgehend gerettet wurde – auch wenn die Öffentlichkeit des Konvents geheimen Gesprächen zwischen den Staats- und Regierungschefs hinter verschlossenen Türen weichen musste. Statt eines Verfassungstexts wird es einen Änderungsvertrag in der Tradition von Maastricht, Amsterdam und Nizza geben. Dieser reformiert die bestehenden Verträge und greift in weiten Teilen auf die Bestimmungen des gescheiterten Verfassungsvertrags zurück. Damit werden im Vergleich zum geltenden Vertrag von Nizza demokratische Legitimation und Handlungsfähigkeit der EU deutlich gestärkt. Zu den zentralen Reformen gehören die Ausweitung der Mehrheitsentscheidungen, die Einführung der doppelten Mehrheit, die Reform der Zusammensetzung der Kommission, die Stärkung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, die klarere Kompetenzabgrenzung zwischen der Union und den Mitgliedstaaten, die Stärkung der Rechte des Europäischen Parlaments, die Rechtsverbindlichkeit der Charta der Grundrechte, die Einführung eines europäischen Bürgerbegehrens sowie die Justierung der Instrumente der differenzierten Integration. Zudem enthält der neue Vertrag an vielen Stellen Mechanismen, die ein Weiterentwickeln der EU auch ohne Kraft raubende Vertragsverhandlungen ermöglichen. Nicht zuletzt schafft das neue Vertragswerk neue „Gesichter“ für die Europäische Union: so erhält der Europäische Rat einen auf zweieinhalb Jahre gewählten permanenten Präsidenten. Zudem wird künftig ein Außenminister die Union nach außen vertreten – auch wenn dieser nicht so heißen darf, sondern den Titel des „Hohen Repräsentanten der Union für Außenund Sicherheitspolitik“ trägt. Damit wird die Sichtbarkeit der EU sowohl gegenüber internationalen Partnern als auch gegenüber den Bürgern erheblich verbessert und Identifikation mit Europa ermöglicht. Neue Handlungsfähigkeit Der Vertrag von Lissabon lässt zu weiten Teilen das bisherige Wildwuchs-Europa hinter sich. Die vielen verschiedenen Verfahren und die hohe Zahl von Einstimmigkeitserfordernissen werden reduziert. Mehrheitsabstimmungen werden erneut ausgebaut. Vor allem im Bereich Justiz und Inneres werden die nationalen Blockademöglichkeiten weitgehend abgeschafft. Allerdings wird es auch auf der Grundlage des neuen Primärrechts der Union nur in Einzelfällen möglich sein, Mehrheitsentscheidungen im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik zu treffen. Hier wachen die Regierungen der Mitgliedstaaten nach wie vor eifersüchtig über ihre Hoheitsbefugnisse. Das Potenzial, das Europa als weltpolitischer Akteur hat, kann dadurch immer noch nicht voll entfaltet werden. Das eigentliche Problem war in der Vergangenheit die Stimmgewichtung im Rat. Die asymmetrische Machtverteilung und die undurchsichtige Komplexität wurden zur Quelle des Dissens. Der geltende Abstimmungsmodus beschert den großen Staaten 29 Stimmen, den kleinsten Staaten drei. Die kleineren Staaten verfügen über ein weit überproportionales Gewicht, nimmt man das demokratische Prinzip der Bevölkerungszahl. Deutschland hätte gemessen an seiner Bevölkerung 767 Stimmen, Frankreich 554, Großbritannien 552 verdient. Diese machtpolitische Schieflage verschärfte die Akzeptanzkrise der Union. Insbesondere die Abkehr von der „dreifachen Mehrheit“ im Rat und die Einführung der „doppelten Mehrheit“ ist ein Meilenstein in der Geschichte der Union. Dies ist die Schlüsselqualifikation auf dem Weg zu mehr Handlungsfähigkeit und Demokratie. Die Europäische Die Bilanz der Europäischen Integration 2008 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 19 Union wäre über kurz oder lang in eine dramatische Legitimationskrise geraten. Ein geradezu übermächtiges System, das drastisch in fast alle politischen Lebensbereiche interveniert, verträgt in Zeiten demokratischer Ideen nicht mehr jene gigantische Verzerrung durch die bisher gegebenen Stimmgewichtungen im Rat. Die Abschaffung dieses Übels in der Entscheidungsfindung ist der eigentliche historische Schritt, der das System zukunftsfähig macht. Die Zahl der Bürger und die Zahl der Staaten als Basis der doppelten Mehrheit bei Abstimmungen im Rat – das sind die einzigen Kategorien der Legitimation im Zeitalter der Demokratien. Doch wie bei früheren Vertragsrevisionen ist auch diesmal ein Kompromiss entstanden, der den Verfassungsfreunden einige Opfer abverlangte. So wird sich die endgültige Einführung der doppelten Mehrheit bis ins Jahr 2017 verzögern. Bis 2014 gelten die komplizierten Regeln des Vertrags von Nizza. Danach kann jeder Mitgliedstaat beantragen, dass der Nizza- Mechanismus zur Bestimmung einer Mehrheit herangezogen wird. Diese sind allerdings nur für 27 Mitglieder gedacht. Erst ab 2017 gilt die doppelte Mehrheit uneingeschränkt. Treten wie vorgesehen Kroatien und möglicherweise weitere Staaten des Westbalkans bei, wird die Union auf eine Größe von 30 und mehr Mitgliedstaaten anwachsen. Es drohen weitere Effizienz- und Reibungsverluste. Demokratie und Legitimation in Europa Der Vertrag von Lissabon stärkt die demokratische Legitimation der Europäischen Union im Vergleich zum Vertrag von Nizza erheblich. So bedeutet die Verankerung der Charta der Grundrechte im Primärrecht der Europäischen Union eine Aufwertung der Rolle der Bürger im politischen System der Europäischen Union. Die Charta ist zwar nicht wie im Verfassungsvertrag vorgesehen in ihrer ganzen Länge Teil des Vertrags von Lissabon, besitzt aber dennoch für die Mitgliedstaaten Rechtsverbindlichkeit. Ein schmerzhafter Kompromiss, der auf das Drängen Großbritanniens zurückzuführen ist, ist allerdings die eingeschränkte Geltung der Charta. Wohl erhält sie durch den geplanten Reformvertrag Rechtsgültigkeit und findet Anwendung in den Mitgliedstaaten der Union. Sowohl Großbritannien als auch Polen setzten aber durch, dass dieses Grundwerk des europäischen Gedankens der Aufklärung in zwei Mitgliedstaaten der Union nicht gilt. Das mag man vor dem Hintergrund der ganz besonderen Traditionen der beiden Länder nachvollziehen können, ist aber ein schlechtes Zeichen für Europa. Nicht wenige werden sich fragen, warum ausgerechnet ein solcher grundlegender Text nicht in allen Mitgliedstaaten gilt, der doch die Legitimation der Europäischen Union deutlich stärken soll. Das Europäische Parlament als einzig direkt von den Bürgern gewählte Institution der Union wird künftig eine noch einflussreichere Rolle spielen. Das Mitentscheidungsverfahren, bei dem das Parlament neben dem Rat gleichberechtigter Gesetzgeber ist, wird zum Regelverfahren bei der Gesetzgebung der Union. Zudem erhält die Abgeordnetenkammer mehr Rechte, mit denen sie die Kommission künftig besser kontrollieren kann. Das politische System der EU entwickelt sich dadurch in Richtung eines Zweikammern-Systems, was die Legitimation der Union erheblich stärkt. Damit wird die EU immer mehr den Verfahren der Nationalstaaten angeglichen. Dies macht die Union für die Bürger besser begreifbar, was die Akzeptanz europäischer Politik forcieren kann. Durch die verstärkte Einbeziehung der nationalen Parlamente in den politischen Entscheidungsprozess auf europäischer Ebene wird eine weitere Legitimationslücke geschlossen. Künftig werden die nationalen Abgeordnetenkammern frühzeitig in die Gesetzgebung der Union einbezogen. Die Bilanz 20 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Differenzierung und Flexibilität als Zukunftskonzepte Weitgehend verschont von öffentlicher Aufmerksamkeit und großen Kontroversen bleiben zwei institutionelle Vorkehrungen, die das Profil des künftigen Europa strategisch weit reichend verändern können: die differenzierte Integration sowie die Möglichkeit der Weiterentwicklung der Union auch ohne aufwändige Änderungsverfahren. Die differenzierte Integration wird die politische Architektur Europas noch tief greifender verändern. Das Europa der 27 ist nicht mehr aus einem Guss zu gestalten – erst recht nicht das Europa der 30 und mehr Staaten. Weder wird sich jeder Staat an jedem weiteren Schritt beteiligen wollen, noch erscheint es hinnehmbar, dass der fahrende Zug auf jeden Bremser und Blockierer wartet. Es wird im großen Europa also zwangsläufig zu Differenzierungen kommen. Differenz wird dabei als Potenzial für Vitalität zu begreifen sein.15 Dazu hat der Vertrag von Lissabon die Möglichkeiten der Differenzierung weiter ausgebaut. In der Terminologie etwa der „Verstärkten Zusammenarbeit“ und der „Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit“ lässt das neue Primärrecht der EU solche Differenzierungen künftig in allen politischen Bereichen der nicht-ausschließlichen Zuständigkeiten der Union zu. Darunter fallen so wichtige Materien wie die Außen- und Sicherheitspolitik. Eine strategisch profilierte Europapolitik wird dies aktiv zu nutzen wissen. Auch in anderer Hinsicht bietet der Vertrag von Lissabon einige Instrumente, mit denen die Union flexibel weiterentwickelt werden kann. Eine zentrale Errungenschaft des Reformprozesses ist die Einführung der so genannten „Passerelle-Klausel“. Diese Verfassungsbestimmung ermöglicht es dem Europäischen Rat, Entscheidungsprozesse in der Europäischen Union ohne das langwierige Verfahren der Regierungskonferenz zu optimieren. Durch einstimmigen Beschluss der Staats- und Regierungschefs können Bereiche der Einstimmigkeit zu den internen Politikbereichen der Union in Mehrheitsentscheidungen und spezielle Legislativverfahren in das Regelverfahren überführt werden. Dadurch können Stabilität und Dynamik der Europäischen Integration miteinander in Einklang gebracht werden. Es ist jedoch ein Versäumnis des Verfassungsprozesses, dass keine Zweiteilung der bestehenden Verträge in einen konstitutionellen und einen Teil für Ausführungs- und Detailbestimmungen vorgenommen wurde.16 Damit wurde nicht nur die Chance vertan, die nichtkonstitutionellen Ausführungsbestimmungen künftig über ein vereinfachtes Verfahren der Vertragsrevision zu reformieren. Darüber hinaus hätte auf diese Weise auch ein transparenteres und für den Bürger verständlicheres Vertragsdokument vorgelegt werden können. Achillesferse Identität und Transparenz Der Vertrag von Lissabon stellt im Vergleich zum Status Quo eine erhebliche Verbesserung von Handlungsfähigkeit und Demokratie in Europa dar. Das größte Manko des europäischen Integrationsprozesses jedoch, dessentwegen der Reformprozess erst in Gang gesetzt worden war, bleibt bestehen. Die Traditionslinie komplizierter Verfassungsentwicklung der vergangenen Jahrzehnte hat sich fortgesetzt. Es gibt keinen schlanken, leicht verständlichen und kurzen Text, der alles enthält und alles erklärt. Auch weiterhin wird der Bürger eher ratlos einem Konvolut unterschiedlicher Vertragsteile gegenüberstehen, die 15 Christine Landfried: Das politische Europa. Differenz als Potenzial der Europäischen Union, Baden-Baden 2006. 16 Bertelsmann Forschungsgruppe Politik: Ein Grundvertrag für die Europäische Union. Entwurf zur Zweiteilung der Verträge, C·A·P Working Paper 5/2001, http://www.cap-lmu.de/publikationen/2000/ cap_grundvertrag.php. Die Bilanz der Europäischen Integration 2008 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 21 allenfalls von Spezialisten verstanden werden können. Es fehlt die gebotene Überblickstransparenz, ohne die eine innere Verbindung zwischen Europäischer Union und Bürgern nicht entstehen kann. Aber nur mit Vertrauen und Transparenz können die Menschen Europas für dieses für Frieden und Wohlstand so wichtige und zentrale Erfolgsprojekt der letzten Jahrzehnte gewonnen werden. Es fehlen weiterhin Identitätselemente, die es den Menschen erleichtern, dem europäischen Integrationsprojekt eine Vertrautheit entgegenzubringen, die Europa so dringend benötigt und verdient.17 Es ist eben keine Verfassung, die aufs Gleis gesetzt wurde, es wird keine rechtliche Verankerung für die Symbole des Europäischen geben, Gesetze werden weiterhin nicht Gesetze genannt werden dürfen, der im Verfassungsvertrag vorgesehene Außenminister erhält den sachlichen Titel des „Hohen Repräsentanten der Union für Außen- und Sicherheitspolitik“. Die Europäische Union ist jedoch mehr als die Nationalstaaten auf eine eigene Begründungslogik angewiesen. Als ein politisches System im Werden muss sie eine Orientierungsleistung für ihre Bürger erbringen, um ihre eigene Legitimation zu stärken. Was Europa heute benötigt ist eine überzeugende Formel für die künftige Notwendigkeit europäischer Integration. Wozu brauchen wir die EU auch in der Zukunft – jenseits der Wahrung des bereits Erreichten? Europa als wirtschaftliches, politisches und sicherheitspolitisches Projekt, das in einem dynamischen Umfeld gleichermaßen nach innen und außen mitgestaltend wirkt: Diesen Begründungszusammenhang zu konkretisieren ist entscheidend für die künftige Legitimation der Europäischen Union. Der Vertrag von Lissabon liefert keine Antworten auf die fundamentalen Fragen nach dem elementaren Wesen Europas. Damit wurde die Chance vertan, den Bürgern eine Projektionsfläche ihrer Identitätskonstruktion zu geben. Eine politische Ordnung, die keine strategische Perspektive kennt, wird ihr Selbstbewusstsein, ihre Identität und ihre Werte gefährden. Ein Blick in die Geschichte Europas lehrt uns, unbedingt die zivilisatorische Alternative zu wählen: Positives Bewusstsein der strategischen Notwendigkeiten öffnet die Tür zu einem selbstsicheren Europa. Tritt der Vertrag von Lissabon trotz aller Hürden der nationalen Ratifikationsverfahren wie geplant Anfang 2009 in Kraft, kann er einen strukturellen Beitrag dazu leisten, europäischem Regieren einen ordnenden Rahmen zu geben. Eine vitale transnationale Demokratie setzt aber auch voraus, dass sich die EU-Bürger mit dem politischen System identifizieren und europäische Politik demokratisch legitimieren – etwa durch den Wahlakt zum Europäischen Parlament, vor allem aber in politischen Debatten zu europäischer Politik.18 Europapolitik wirkt nach innen in die Mitgliedstaaten hinein – und trotzdem ist sie noch immer kein selbstverständlicher Bestandteil nationaler, geschweige denn transnationaler Debatten. Wenn sich aber in Europa eine vitale Demokratie entwickeln soll, dann gehört dazu nicht nur, die Rechte des Europäischen Parlaments oder die Beteiligung der nationalen Parlamente zu stärken, also eine Korrektur auf der Systemebene vorzunehmen. Das Thema EU muss vielmehr zum integralen und selbstverständlichen Bestandteil politischer Debatten in den Mitgliedstaaten werden. Die Abschottung der nationalen von der europäischen Ebene im politischen Diskurs muss aufgehoben werden, denn sie entspricht im Mehrebenensystem nicht mehr der Realität. Dazu ist Lernen und Umdenken erforderlich, nicht nur für die Bür- 17 Julian Nida-Rümelin/Weidenfeld, Werner (Hrsg.): Europäische Identität, a.a.O., Baden-Baden 2007. 18 Janis A. Emmanouilidis/Metz, Almut: Europapolitik: Nebenschauplatz im Wahlkampf 2005. Eine Chance wurde vertan, C·A·P-Position vom 15.09.2005, http://www.cap-lmu.de/aktuell/positionen/2005/europapolitik.php. Die Bilanz 22 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 ger, sondern auch unter den nationalen politischen Entscheidungsträgern. Gelingt dies nicht, so besteht die Gefahr, dass Politik zwar zunehmend auch auf europäischer Ebene gemacht wird, aber von der Legitimation der Bürger dabei abgekoppelt bleibt. Zwischenzeitlich hat die große Mehrheit der Mitgliedstaaten den Vertrag von Lissabon ratifiziert.19 Aber am 12. Juni 2008 hat Irland in einem Referendum (Wahlbeteiligung 53,1%, Nein 53,4%, Ja 46,6%) den Vertrag abgelehnt. Der Ratifizierungsprozess geht weiter, doch es ist offen, ob, in welcher Form und wann der Vertrag von Lissabon in Kraft tritt. Differenzierte Integration Unabhängig, welche Option zum Vertrag von Lissabon gewählt wird, künftig dürften die Instrumente der differenzierten Integration an Bedeutung gewinnen. Die Schwierigkeiten bei der Ausarbeitung des Vertrags wie auch bei dessen Ratifikationen zeigen, dass die Mitgliedstaaten der Europäischen Union nicht mehr alle zum selben Zeitpunkt in allen Politikfeldern mit derselben Intensität vorangehen möchten oder können. Zwei beachtliche politische Initiativen zeigen, wie der Grundgedanke der Differenzierung nicht nur bei der Innenpolitik,20 sondern auch der Organisation der EU-Außenbeziehungen von hoher Relevanz ist: – Die „Mittelmeer-Union“. Sie kam auf Initiative des französischen Präsidenten Nicolas Sarkozy zustande. Sie soll einen engen politischen Verbund zwischen der EU und den Mittelmeerstaaten herstellen, die bereits im so genannten „Barcelona-Prozess“ kooperierten. Für viele dieser Staaten ist es als eine privilegierte Partnerschaft eine Alternative zur Vollmitgliedschaft. – Die „Östliche Partnerschaft“. Sie beruht auf einer Initiative von Schweden und Polen, die vielfach als Antwort auf die Idee der Mittelmeer-Union verstanden wurde. Am 26. Mai 2008 haben Schweden und Polen dem Außenministerrat der Europäischen Union ein Papier zum Thema „Östliche Partnerschaft“ unterbreitet. Das Papier schlägt vor, die Kooperation mit den östlichen Nachbarstaaten der Europäischen Union, insbesondere Ukraine, aber auch Moldova, Belarus und den Staaten des südlichen Kaukasus Georgien, Armenien und Aserbaidschan im Rahmen der Europäischen Nachbarschaftspolitik zu stärken. Dabei soll die bilaterale Arbeit vertieft werden und ein Rahmenwerk für multilaterale Kooperation zwischen der Europäischen Union und den östlichen Nachbarn geschaffen werden. Die immer größer gewordene Union wirkte und wirkt weit über ihre Grenzen hinaus. Mehrere, erfolgreiche Erweiterungsrunden haben dabei die Heterogenität innerhalb der EU erhöht. Ökonomische, soziale und politische Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bleiben trotz steigender Kohärenz bestehen. Die Vorstellungen davon, wie sich das Gebilde namens EU entwickeln soll, streben zunehmend auseinander. Eine Vertiefung der Integration im Gleichschritt wird daher immer schwieriger zu bewerkstelligen sein. Entscheidend ist es, diese Tatsache nicht allein als Problem, sondern auch als strategische Chance für die Zukunft Europas zu sehen. Bereits in den neunziger Jahren des letzten Jahrhunderts, als mit der Wirtschafts- und Währungsunion und dem bevorstehenden Beitritt neuer Mitgliedstaaten aus Mittelost-Europa Strategien zur Vertiefung und Erweiterung parallel verfolgt wurden, besannen sich Euro- 19 Eine Übersicht zum Stand des Ratifizierungsprozesses in den 27 EU-Mitgliedstaaten ist abrufbar unter http:// www.cap-lmu.de/themen/eu-reform/ratifikation/index.php. 20 Vgl. aktuell dazu Beschluss zur „verstärkten Zusammenarbeit“ beim Scheidungsrecht, in Süddeutsche Zeitung vom 26.07.2008, S. 9. Die Bilanz der Europäischen Integration 2008 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 23 pas Staatslenker einer Idee, die Willy Brandt und Leo Tindemans bereits zwanzig Jahre zuvor geprägt hatten: die differenzierte Integration.21 In den verschiedensten Politikbereichen sind seitdem Integrationsschritte erfolgt, an denen sich nicht alle Mitgliedstaaten beteiligen. Der Eurozone zum Beispiel gehören seit dem Beitritt Zyperns 15 Staaten an und der Schengen-Raum umfasst 24 Mitglieder, zu denen mit Island und Norwegen auch zwei Staaten zählen, die nicht Mitglied der EU sind. Diese und weitere Projekte zeigen, dass die differenzierte Integration schon seit vielen Jahren ein fester Bestandteil des Integrationsprozesses ist. Primärrechtlich wurde die differenzierte Integration erstmalig im Vertrag von Amsterdam verankert. Die Regeln dafür waren kompliziert und in der Realität nicht anwendbar. Das hat man erkannt und die Regeln und Anwendungsbereiche von Nizza über den gescheiterten Verfassungsvertrag bis zum Vertrag von Lissabon verändert und es damit eher ermöglicht, Schritte der differenzierten Integration zu gehen. Man hat diese Möglichkeit im neuen Vertrag mit der „Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit“ sogar auf die Verteidigungspolitik ausgeweitet. Trotz des nach wie vor schwierigen Procedere, war die Anwendung der differenzierten Integration nie einfacher als heute. Differenzierte Integration kann als Laboratorium für das Innovationspotenzial der EU dienen. Die Heterogenität und die schiere Zahl unterschiedlicher Interessen laden geradezu dazu ein, Projekte voranzutreiben, die von einer Gruppe von Staaten für wichtig erachtet werden, die aber keine Realisierungschance im Geleitzug der ganzen Union haben. Allerdings gilt es, vorsichtig zu sein. Um ‚Wildwuchs’ zu vermeiden muss differenzierte Integration als strategisches Instrument an verschiedene Prämissen geknüpft werden. Sie darf erstens den allgemeinen Zielen der Union nicht zuwiderlaufen. Zweitens muss jede Form der Differenzierung grundsätzlich allen Mitgliedstaaten offen stehen. Drittens birgt die differenzierte Integration trotz aller positiven Erfahrungen das Risiko, zentrifugale Kräfte freizusetzen. Als Drohkulisse für integrationsunwillige Mitgliedstaaten oder als Instrument machttaktischer Überlegungen ist sie daher nicht geeignet. Politische Führung ist zwingend erforderlich, um bestehende und zukünftige Differenzierungsprojekte in einen gesamteuropäischen Kontext einzubinden. Nicht nur die Mitgliedstaaten, sondern auch die neue Troika aus Präsident des Rates, Kommissionspräsident und dem Hohen Vertreter für Außen- und Sicherheitspolitik müssen hierbei eine entscheidende Rolle spielen, denn differenzierte Integration sollte in Zukunft vorzugsweise im Rahmen der Unionsverträge und nicht über eine rein intergouvernementale Zusammenarbeit wie in der Vergangenheit ablaufen. Im Umfeld der differenzierten Integration kursiert eine Vielzahl von Schlagworten und Leitbildern, von der abgestuften Integration über ein „Europa à la carte“ bis hin zum Gedanken eines Kerneuropas. Ein zukunftsfähiges Modell der Differenzierung muss sich an der Vorstellung eines offenen Gravitationsraums orientieren. Sowohl ein fester und geschlossener Kern von Mitgliedstaaten, der stets gemeinsam voranschreitet, als auch die Beliebigkeit unbegrenzter Wahlmöglichkeiten würden zwangsläufig eine Spaltung der Union herbeiführen. Differenzierte Integration bedeutet eben gerade nicht, eine Zweiklassengesellschaft der europäischen Staaten einzuführen. Stattdessen sollten dort, wo eine Vertiefung gegen- 21 Siehe beispielsweise Dehousse, Franklin/Coussens, Wouter/Grevi, Giovanni (Hrsg.): Integrating Europe: Multiple Speeds – One Direction, EPC Working Paper No 9, April 2004, www.theepc.be; Emmanouilidis, Janis A./Giering, Claus: In Vielfalt geeint – Elemente der Differenzierung im Verfassungsentwurf, in: integration 4/03, S. 454-467; Giering, Claus: Europa zwischen Zweckverband und Superstaat. Die Entwicklung der politikwissenschaftlichen Integrationstheorie im Prozeß der europäischen Integration, Bonn, 1997; Phillipart, Eric: A New Mechanism of Enhanced Cooperation for the Enlarged European Union, in: Research and European Issues, Notre Europe, 22/2003, www.notre-europe.asso.fr. Die Bilanz 24 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 wärtig nicht mit allen Mitgliedstaaten erfolgen kann, gezielt sachorientierte Kooperationsformen entstehen. Ist ein solches Projekt dann erst einmal erfolgreich umgesetzt, wird dieses die notwendige Anziehungskraft für den Beitritt weiterer Staaten entwickeln. Differenzierung in diesem Sinne ist also vor allem zeitlich beschränkt zu sehen. Das heißt keine dauerhafte Trennung konkurrierender Integrationsräume, sondern verschiedene Differenzierungsinitiativen, die sich nach und nach auf die ganze Europäische Union überführen lassen. Weiterführende Literatur Brasche, Ulrich: Europäische Integration: Wirtschaft – Erweiterung – Regionale Effekte, 2. Auflage, Oldenbourg Verlag, München 2008. Brunn, Gerhard: Die Europäische Einigung von 1945 bis heute, Stuttgart 2002. Busek, Erhard: Zu wenig, zu spät. Europa braucht ein besseres Krisenmanagement, Edition Körber Stiftung, Hamburg 2007. Ehrhart, Hans-Georg/Jaberg, Sabine/Rinke, Bernhard/Waldmann, Jörg (Hrsg.): Die Europäische Union im 21. Jahrhundert. Theorie und Praxis europäischer Außen-, Sicherheits- und Friedenspolitik, Wiesbaden 2007. Epiney, Astrid u.a. (Hrsg.): Die Herausforderung von Grenzen, Festschrift für Roland Bieber, Baden-Baden 2007. Fischer, Klemens: Der Vertrag von Lissabon. Text und Kommentar zum Europäischen Reformvertrag, Baden- Baden 2007. Folke Schuppert, Gunnar/Pernice, Ingolf/Haltern, Ulrich (Hrsg.): Europawissenschaft, Baden-Baden 2005. 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Weidenfeld, Werner: Reden über Europa – die Neubegründung des europäischen Integrationsprojekts in: Meyer, Thomas/Vorholt, Udo (Hrsg.): Identität in Europa, Dortmunder politisch-philosophische Diskurse, Band 6, Bochum/Freiburg 2008, S. 78-100. Wessels, Wolfgang: Das politische System der Europäischen Union, Wiesbaden 2008. Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 25 Die Europapolitik in der wissenschaftlichen Debatte Wolfgang Wessels Auch 2007 und 2008 wirkten europapolitische Ereignisse unmittelbar auf die wissenschaftliche Debatte, die darauf mit einer erheblichen Bandbreite von Detailanalysen und spannenden Kontroversen zu Grundsatzfragen reagierte. Mit der Verabschiedung des Lissabonner Vertrags konzentrierten sich viele Beiträge aus der akademischen Landschaft zunächst auf vertiefende Analysen und vorläufige Einschätzungen der verabschiedeten Artikel des Regelwerks. Eine abrupte Wendung zurück zu Grundsatzfragen bahnte sich dann aufgrund der Ergebnisse des irischen Referendums an. Erste Stellungnahmen thematisieren zwar überwiegend mögliche Optionen bzw. „Szenarien“ eines „Plan B“, aber wie nach dem französischen Referendum revitalisieren viele Autoren die über Jahrzehnte geführten Kontroversen um Grundannahmen und Aussagefähigkeit theoretischer Ansätze zur europäischen Integration. Erneut wird zu fragen sein: Ist die „Europäische Integrationstheorie – wieder obsolet“?1 Damit wird an die Zweifel des (Über-)Vaters europäischer Integrationstheorien angelsächsischer Prägung angeschlossen, der bereits Mitte der siebziger Jahre – nach der Phase gaullistischer (Europa-)Politik – die „Obsolescence of Regional Integration Theory“2 festzustellen glaubte. Zugespitzt formuliert: „Das gestiegene Selbstbewusstsein der europäischen Öffentlichkeit hat nicht nur den Integrationsprozess, sondern gleichzeitig auch die Integrationstheorie in die Krise gestürzt“3. Im Grundtenor folgt der wissenschaftliche Diskurs dem von europäischen Eliten geprägten Pessimismus und teilt weitgehend die Überzeugung, dass die EU in eine neue Phase eintritt, deren Charakteristika schwierig zu prognostizieren sind.4 Ein Schwerpunkt der wissenschaftlichen Aufarbeitung lag in der Untersuchung der politisch-strategischen Verarbeitung5 der Referenden in Frankreich, den Niederlanden und – nach Juni 2008 – in Irland. Für derartige Analysen bieten mehrere Übersichten und Quellen reichhaltiges Material.6 Neben möglichen Erklärungen für das Scheitern der Bemühungen durch einen Satz von „Erzählungen“ (narratives) europäischer Eliten7 sieht eine Studie mit hohem Selbstanspruch die Möglichkeit, aus einem umfangreichen Satz von erhobenen Positionen der Mitgliedsregierungen und der öffentlichen Meinung eine empirisch basierte Evaluierung von Optionen für den Reformprozess herauszuarbeiten und auf deren Grundlage politische Ereignisse vorauszusagen.8 1 Vgl. DVPW 2005. 2 Haas 1975. 3 Neyer 2007: 382. 4 Vgl. Ross 2008: 410. 5 Vgl. u.a. Faber/Wessels 2006a; Göler/Jopp 2006. 6 Vgl. u.a. IEP 2008: EU-27 Watch Nr. 7 im Rahmen von EU-CONSENT. 7 Vgl. Ross 2008. 8 Vgl. König/Daimer/Finke 2008: 340-341. Die Bilanz 26 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Grundlagentexte: Rüstzeug und Anstöße für Lehre und Forschung Für die Lehre, aber auch als Einstieg in die Forschung sind – wie in den letzten Jahren – zunächst Übersichts- und Einführungspublikationen anzuzeigen. Eine „historische“ Einführung bietet eine „Kleine Geschichte der Europäischen Union“9, die eine Reihe von Standardveröffentlichungen10 sinnvoll ergänzt. Neben der Aufarbeitung einzelner Phasen und Weichenstellungen werden integrationsbezogene Erklärungsansätze systematisiert, die zur Analyse der Prozesse „vom Zeitalter der Extreme zum Zeitalter der Entgrenzung“11 nützliche Anregungen beitragen. Auch das Angebot an Lehrbüchern zum politischen System der Europäischen Union und zu einzelnen Schwerpunkten europäischer Politik wurde erneut ergänzt und angereichert.12 Langjährige Schwerpunkte weiterführender (politik-)wissenschaftlicher Forschungen thematisieren und bearbeiten zentrale Stichworte europäischer Wissenschaftsdiskurse wie „(new) modes of governance“13, „Europäisierung“14 und „Legitimität“15. Den Forschungsstand zum „Europäischen Regieren im EU-Mehrebenensystem“ stellen die Sammelbände von Heinelt/Knodt (2008a) sowie von Tömmel (2008b) vor. Einen Ausgangspunkt bildet dabei die „Identifizierung von Besonderheiten in Mehrebenensystemen der EU-Politiken“16, die von einer weiterführenden Definition des Begriffs „Staat“ ausgeht.17 Als Untersuchungsfelder behandeln beide Publikationen fast übereinstimmend einen breit gesteckten Katalog öffentlicher Aufgaben, so unter anderem Gesundheits-, Umwelt-, Bildungs-, Verbraucher- und Geschlechterpolitik. Wesentliche Rahmenbedingungen für die Analyse der Integrationspolitik präsentieren daneben die Sammelbände von Gabriel/Kropp (2008) und von Ismayr (2008), die jeweils systematische Vergleiche von EU-Staaten anbieten. Durchleuchten des Lissabonner (Reform -)Vertrags In einer spätestens seit der Einheitlichen Europäischen Akte etablierten Tradition der zeitnahen Kommentierung von Vertragsergänzungen und -änderungen legten wissenschaftliche Beiträge erste Reflexionen zum Lissabonner Vertrag vor, die auf der Grundlage erfahrungsbasierter Spekulationen mögliche Auswirkungen der neuen Vertragsbuchstaben auf die (gelebte) Vertragspraxis diskutieren.18 Im Mittelpunkt der Analyse und Bewertung stand dabei in der Regel die vom Europäischen Rat politisch gesetzte Vorgabe, die „Handlungsfähigkeit der Europäischen Union und ihre Rechenschaftspflicht gegenüber dem Bürger“19 zu steigern. 9 Mittag 2008. 10 Vgl. u.a. Elvert 2006; Brunn 2004; Dinan 2004; Knipping 2004. 11 Mittag 2008: 319. 12 Vgl. Brasche 2008; Fröhlich 2008; Tömmel 2008b; Wessels 2008a. 13 Vgl. New Modes of Governance Project, online unter: http://www.eu-newgov.org/ (Stand 22.07.2008); Connecting Excellence on European Governance, online unter: http://www.connex-network.org/ (Stand 25.07.2008); eine Übersicht über die Ergebnisse von acht Forschungsprojekten aus FP6 zu European Governance bietet das Pilotportal IConnectEU, online unter: http://www.iconnecteu.org (Stand: 31.07.2008); Bähr/ Treib/Falkner 2008; Heidenreich/Bischoff 2008; Heinelt/Knodt 2008a; Tömmel 2008a; Zeitlin 2008. 14 Vgl. Bulmer 2008; Graziano/Vink 2008; Pehle/Sturm 2008; Börzel/Risse 2007; Radaelli 2006. 15 Vgl. Ehin 2008; Hofmann/Wessels 2008a; Kohler-Koch/Rittberger 2007. 16 Heinelt/Knodt 2008b: 8. 17 Vgl. Heinelt/Knodt 2008b: 8-15. 18 Vgl. u.a. Hofmann/Wessels 2008a; Weidenfeld 2008; CEPS/EGMONT/EPC 2007; EPC 2007; Hänsch 2007. 19 Europäischer Rat 2007: 1, Ziff. 2. Die Europapolitik in der wissenschaftlichen Debatte Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 27 Besondere Aufmerksamkeit fanden: – der neue Aufbau bzw. die Gliederung des Vertragswerks in zwei Teile;20 – die vertikale Kompetenzverteilung im Spannungsfeld zwischen einem Souveränitätsreflex der Mitgliedstaaten einerseits und einem Problemlösungsinstinkt derselben Akteure andererseits;21 – die institutionelle Architektur und dabei insbesondere die vorgesehenen Innovationen; untersucht wurden das Amt eines auf zweieinhalb Jahre zu wählenden hauptamtlichen Präsidenten des Europäischen Rats, die Position des „Hohen Vertreters der Europäischen Union für die Außen- und Sicherheitspolitik“22 und die Aufwertung der Mitgestaltungsmöglichkeiten nationaler Parlamente23; methodisch interessante Berechnungen analysierten erwartbare Auswirkungen der veränderten Regeln zur Abstimmung im Rat auf dessen Handlungsfähigkeit, aber auch auf das EP und die Rolle von Bürokratien;24 – Neuformulierungen im Bereich der „Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik“;25 der Ausbau der Gemeinschaftsmethode im „Raum für Freiheit, Sicherheit und Recht“26. Angemerkt wurde jedoch auch, dass das Vertragswerk in zentralen Bereichen der Koordinierungsregeln zur Wirtschafts-, Beschäftigungs-, und Fiskalpolitik keine oder nur vergleichweise geringfügige Modifikationen vorsieht.27 Auch die Klagen aus dem Bundestag gegen den Lissabonner Vertrag beim Bundesverfassungsgericht bildeten einen Topos für weitergehende Betrachtungen.28 Aufgaben nach dem irischen Referendum Diese Diskussionen fanden – zumindest zunächst – ein jähes Ende mit der Ablehnung des Lissabonner Vertrags im irischen Referendum vom 12. Juni 2008. Als eine unmittelbare Reaktion legten einschlägige Think Tanks mit leicht unterschiedlichen Nomenklaturen eine nüchtern präsentierte Liste von Optionen und Szenarien vor,29 wie die Mitgliedstaaten mit der Umsetzung des Reformvertrags weiter verfahren könnten. Die kontroverse und emotional aufgeladene Debatte nach der Entscheidung in Irland30 umfasst jedoch nicht nur unterschiedliche Handlungsvorschläge, sondern auch eine erhebliche Spannbreite an Analysen zur Struktur und zu den erwarteten bzw. befürchteten Entwicklungen der Europäischen Union insgesamt. Eine Momentaufnahme der Stimmen und Stimmungen im Jahre 2008 führt so auch in langjährige Auseinandersetzungen hinein, die in Forschung und öffentlichem Diskurs zu fundamentalen Fragen europäischer Politik geführt worden sind und immer wieder – so jetzt auch „nach Irland“ – aufgegriffen werden. Derartige „Erzählungen“ (narratives)31 offerieren aber mehr als nur Pulsmesser, um den Zeitgeist 20 Vgl. u.a. Müller-Graff 2008: 124-125. 21 Vgl. Hofmann/Wessels 2008a: 6. 22 Vgl. u.a. Hofmann/Wessels 2008b; Regelsberger 2008. 23 Vgl. Barrett 2008; COSAC 2008; Hölscheidt 2008; Jancic 2008; Kietz 2008; CEPS/EGMONT/EPC 2007. 24 Vgl. Tsebelis 2008. 25 Vgl. Biscop/Algieri 2008; Bopp 2008; Regelsberger 2008; Wessels/Bopp 2008; Whitman 2008. 26 Vgl. Ladenburger 2008; Carrera/Geyer 2007. 27 Vgl. u.a. Umbach/Wessels 2008. 28 Vgl. u.a. Brok/Selmayr 2008; Klage der Fraktion Die Linke (Fraktion Die Linke 2008); Klage des MdB Dr. Gauweiler (Gauweiler 2008). 29 Vgl. u.a. Grant 2008; Gros/Kurpas 2008; Hierlemann 2008; Maurer/Schwarzer 2008. 30 Vgl. u.a. Schneider 2008; Wessels 2008b. Die Bilanz 28 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 und dahinter liegende Grundströmungen zu erfassen. Durch Lageanalysen prägen sie vielmehr auch unmittelbar selbst die Realität. Je nach Sichtweise können sie so Krisen herbeireden und damit zur sich selbst erfüllenden Prophezeiung werden, oder aber Probleme übertünchen und damit unterschwellig Krisen verschärfen.32 Meinungen und Reflektionen zur Entwicklung der Union beeinflussen demnach unmittelbar den Integrationsprozess. Bei einer Gegenüberstellung von Erklärungsansätzen und Handlungsvorschlägen ist eine Untersuchung dessen, was überhaupt mit dem Begriff ‚Krise’ bezeichnet und wie sie erklärt werden kann, von besonderem Gewicht. Zu fordern ist deshalb eine aussagefähige Typologie von ‚Krisen’ einschließlich möglicher „Interpretationen der Verfassungskrise“33. Für derartige Einschätzungen ist eine Fragestellung von zentraler Bedeutung: „Die Implikationen dieser gegenwärtigen Lage der EU für ihren zukünftigen Entwicklungspfad hängen davon ab, ob wir glauben, dass das System als ein unbegrenzter Prozess mit einem offenen Ende gut funktioniert, oder ob wir das Gefühl haben, dass ein gewisses Maß an Einvernehmen über seine politische, territoriale und funktionale Finalität erforderlich ist“34. Den Lissabonner Vertrag besser erklären und auf ein zweites irisches Referendum hoffen Wie nach den Referenden in Frankreich und den Niederlanden besteht eine Reaktion in dem Unverständnis, dass der Reformvertrag, mit dem die Regierungen und Parlamente35 doch gegenüber dem bestehenden Vertragswerk von Nizza wesentliche Fortschritte erreichen wollten, von eben Jenen abgelehnt wird, für die die Vertragsmütter und -väter diese vertragsrechtlichen Verbesserungen eigentlich gedacht und mühsam erarbeitet haben.36 In der öffentlichen Debatte in Irland – wie in weiteren Kreisen innerhalb der gesamten Union – stießen die grundlegenden Motive seitens der Vertragsarchitekten zwar kaum auf direkten Widerstand, jedoch häufig ebenso wenig auf ein nachhaltiges Interesse, das zu einem deutlichen Engagement motiviert hätte. Wiederholt wird aus der Sicht der Verteidiger von Lissabon – auch und besonders nach dem Ergebnis von Irland – die Einschätzung der Unregierbarkeit einer ‚EU 27’ auf der Basis des Vertrags von Nizza: „Nach wie vor gilt, dass die EU mit dem Vertrag von Nizza nicht handlungsfähig genug ist, um die Herausforderungen des 21. Jahrhunderts effizient und effektiv zu lösen.“37 Die Schwierigkeiten des Reformvertrags wären demnach kein ‚Luxusproblem’ einer an sich schon funktionierenden Gemeinschaft, sondern führten zwangsläufig in eine Krise der Immobilität und Blockade oder in den (Aus-)Weg eines verzweifelten Suchens nach ad hoc-Lösungen außerhalb des EU-Rahmens. Befürchtet wird, dass die Union „in eine tiefe Ohmacht ohne eine Strategie für einen Weg aus der Krise“38 falle. Diese Einschätzung wird durch wissenschaftliche Berechnungen zu den Auswirkungen der Regeln zur qualifizierten Mehrheit im Rat gestützt: „under the Nice rules the European Union will be unable to function“39. 31 Vgl. zum Begriff u.a. Ross 2008; Kohler-Koch/Conzelmann/Knodt 2004: 28. 32 Vgl. generell Arbeiten zum Sozialkonstruktivismus, u.a. Schwellnus 2006; Wiener 2005; Risse 2004. 33 Vgl. u.a. Faber/Wessels 2005: 357. 34 Laffan/Sudbury 2006: 284. 35 Vgl. Brok/Selmayr 2008. 36 Vgl. Leinen/Kreutz 2008. 37 Leinen/Kreutz 2008: 307. 38 Duff 2008. 39 Tsebelis 2008: 287. Die Europapolitik in der wissenschaftlichen Debatte Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 29 Als Gefahr bei dem erneuten Scheitern des Reformprozesses wird zwar nicht notwendigerweise ein Kollaps der EU befürchtet, aber doch eine Entwicklung in eine andere Gemeinschaft: Prognostiziert wird „a change of direction and the abandonment of the Community method in exchange for a comprehensive return of the intergovernmental system“40. Damit werden die Bemühungen um den Ausbau des EU-Systems ausgehend vom Nizzaer Vertrag über den Verfassungsvertrag bis zum Lissabonner Vertrag als richtig und notwendig für eine angemessene Weiterentwicklung der EU im direkten Interesse der Unionsbürger verstanden. Angesichts dieses Grundverständnisses führen viele Akteure das Scheitern auf taktisches Versagen der politischen Führung zurück. Die Verantwortlichen in Irland haben demnach den europäischen Mehrwert nicht ausreichend kommuniziert: „die gesamte pro-europäische Kampagne in Irland [ist] ein absolutes Chaos“ und „vollkommen unprofessionell“41 bzw. „soft support for the EU was vulnerable to a vigorous ‚no’ campaign“42. Aber auch die EU-Institutionen werden wegen ihrer Unfähigkeit, eine gemeinsame Kommunikationsstrategie zu führen, kritisiert.43 Beobachter sehen dabei auch eine nachhaltige Schwächephase bisheriger Führungsinstitutionen – der Kommission und des Europäischen Rats.44 Zu überlegen ist deshalb aus dieser Sicht, mit welcher Strategie dieser vermeidbare ‚Betriebsunfall’ zu reparieren ist. Zentral ist dabei die Forderung nach einem erneuten Referendum, vor dem mit Erklärungen des Europäischen Rats auf die direkt geäußerten Sorgen der irischen Bürger eingegangen werden sollte, jedoch ohne erneute Vertragsänderungen. Flexible Lösungen und ein Kerneuropa der willigen und fähigen Mitgliedstaaten schaffen Wie immer wieder bei vermuteten oder konstatierten Blockaden durch einzelne Mitgliedstaaten erklingt der Ruf nach einem ‚Kerneuropa der willigen und fähigen Mitgliedstaaten’45 oder in diesem Fall auch die Forderung nach einem besonderen Status46 oder sogar dem Ausschluss einzelner Mitglieder.47 Durch einen neuen Gründungsakt – gegebenenfalls aufgrund eines EU-weiten Referendums48 – würde sich eine eher föderal ausgerichtete „Pioniergruppe“49 oder „Avantgarde“50 bilden, die einen neuen Weg zu mehr Integration einschlägt: „a number of pro-deepening member states would establish a Union of their own“51. Vorschläge für ein flexibles und differenziertes Vorgehen mit Formen einer abgestuften Mitgliedschaft – gegen „unanimity and uniformity“52 – ergeben sich auch aus Analysen, die eine tiefe Spaltung innerhalb der Union bei Visionen zur Finalität der Integrationskonstruktion konstatieren: Festgestellt wird eine nachhaltige Spannung zwischen dem Ziel einer 40 Riccardi 2008: 3. 41 Duff 2008. 42 Eurobarometer 2008: 8. 43 Vgl. Leinen 2008. 44 Vgl. Ross 2008: 400-402. 45 Vgl. u.a. Dahrendorf 2008; Habermas 2008a. 46 Vgl. Grant 2008: 2. 47 Vgl. Koch-Mehrin 2008; Steinmeier 2008. 48 Vgl. Cohn-Bendit 2008; Habermas 2008b. 49 Vgl. zum Begriff u.a. Chirac 2000. 50 Vgl. zum Begriff u.a. Fischer 2000. 51 Hierlemann 2008: 4. 52 Schmidt 2008: 1. Die Bilanz 30 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 „values based community with identifiable borders“ – das heißt ohne die Türkei – und einem Prozess in Richtung einer „ever-enlarging borderless free market and security zone“.53 Überzeugen können diese Argumente angesichts der Lage nach dem irischen Referendum nur begrenzt: Für einzelne Politikfelder, wie die Währungsunion und die Innen- und Justizpolitik, existieren ja bereits Formen der Differenzierung und der ‚variablen Geometrie’54, die ausreichend ohne die Teilnahme aller Mitgliedstaaten funktionieren. Auch das vertraglich vorgesehene Verfahren der ‚verstärkten Zusammenarbeit’, das seit seiner Einführung mit dem Vertrag von Amsterdam noch nicht genutzt wurde,55 ist als Angebot für begrenzte Formen von Teilmitgliedschaften zu verstehen. Mit derartigen Strategien der sektorbezogenen Flexibilisierung können Regierungen mit oder ohne den Lissabonner Vertrag arbeiten und mit oder ohne Irland vorangehen. Eine grundsätzlich angelegte Strategie eines konstitutionellen Systemwandels, die ein ‚Kern- beziehungsweise Kleineuropa’ auf einer neuen Vertragsbasis gründen möchte, ist politisch wenig überzeugend56 und vertragsrechtlich äußerst bedenklich. Ein derartiger Kern ist außerdem bereits in der Gruppe der Gründungsmitglieder kaum zu erkennen. Ein direkter Ausschluss von Staaten, die nicht bereit sind, Integrationsschritte mitzutragen, ist vertragsrechtlich nicht möglich und politisch nicht durchsetzbar: Die kleineren Staaten würde dieses Vorgehen als ein ‚Diktat der Großen’ verstehen.57 Der ursprüngliche Sinn der konstitutionellen Reformen verkehrte sich aus dieser Sicht in sein Gegenteil: „The EU’s entire democratic legitimacy would simply vanish into thin air“58. Gegen Brüssel: Ein neues Europa (wieder) gründen Eine Denkschule mit vielen unterschiedlichen Variationen interpretiert den Ausgang des Referendums als Zeichen eines tiefen Misstrauens der Bürger Europas gegen die Entwicklungen der Europäischen Union in den letzten Jahrzehnten.59 Das irische Volk hat nach dieser Sichtweise stellvertretend für die von ihrem Recht auf Mitbestimmung ausgeschlossenen Völker Europas das Werk von selbstverliebten Eliten abgelehnt, welche die von ihnen angeblich repräsentierten Bürger nicht mehr ‚mitnehmen’ konnten. Eine erneute Abstimmung wäre demnach auch undemokratisch.60 Das Scheitern des quasi-konstitutionellen Reformprozesses ist demnach als „Failure of Political Representation“61 zu charakterisieren. Das irische Ergebnis öffnet damit erneut das Tor, um traditionelle Kritikpunkte an der Bürokratie dort im (bürger-)fernen Brüssel wieder aufzugreifen und das tief im konstitutionellen Denken der Nationalstaaten verankerte Unbehagen gegen jegliche Form der Übertragung von Kompetenzen auf eine supranationale Ebene zu artikulieren. Danach ist auch im Lissabonner Vertrag „zu viel, jedenfalls zu schnell, ohne Flankierung durch neue demokratische Institutionen in Europa ‚nach Europa’ gegangen“62. Eine Argumentation setzt dabei an einem spezifischen Staatsverständnis an: „Der Sache nach begründet der Vertrag 53 Schmidt 2008: 1. 54 Vgl. zur Kategorienbildung Wessels 2008a: 459-462, 476-478. 55 Vgl. Wessels 2008a: 462-468. 56 Vgl. die deutlichen Positionen Merkels (Merkel 2008) und Sarkozys (Sarkozy 2008). 57 Vgl. Juncker 2008. 58 Hierlemann 2008: 5. 59 Vgl. u.a. Dahrendorf 2008; Habermas 2008a; Kirchhof 2008; attac Deutschland 2008; Die Linke 2008. 60 Vgl. Kirchhof 2008. 61 Crum 2008. 62 Kirchhof 2008. Die Europapolitik in der wissenschaftlichen Debatte Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 31 faktisch einen Bundesstaat, obwohl es der Europäischen Union an einem ‚Unionsvolk’ mit originärer Hoheit fehlt. Ein solcher Integrationsschritt, den der Vertrag macht, setzte Referenden der europäischen Völker voraus, die aber nicht vorliegen“63. Diese Argumentationslinie greift die häufig diskutierte ‚non demos’-These auf: „the EU lacks the structural preconditions to become a truly democratic polity”64. Phänomene vergleichbarer Schwächen demokratischen Regierens geben in der Regel jedoch keinen Anlass, das jeweilige System selbst grundsätzlich in Frage zu stellen. Damit ergibt sich eine Reihe von essentiellen Diskussionspunkten: Ist die Integrationskonstruktion der EU grundsätzlich zerbrechlicher und instabiler als andere gewachsene politische Einheiten? Gibt es kein ‚l’Europe profonde’65, das heißt eine ausreichend tief in der Gesellschaft verankerte politische Gemeinschaft66, die Schwierigkeiten und Blockaden um den Ausbau der Europäischen Union aushalten könnte? Ist die Europäische Union damit nicht nur wegen spezifischer konstitutioneller Charakteristika, sondern auch wegen fehlender systemtragender Legitimation ein Fall ‚sui generis’?67 Verfügt die Union damit nicht über „eine politisch belastbare Identität“68, oder reicht die Existenz von „multiplen Identitäten“69, die auch die EU-Ebene in einem Fusionsprozess miteinbezieht, nicht aus? Benötigt die EU deshalb mehr „politische Identität“70? Braucht die Union die unmittelbare Zustimmung, die ‚Liebe’ ihrer Bürger mehr als andere staatliche Ebenen? Eine Antwort auf diese Nachfragen wird im Mangel an den in den Mitgliedstaaten üblichen ‚Deliberationen’ gesehen, die zu entsprechenden Vorschlägen führt: „eine zentrale politische Forderung muss daher […] lauten: mit dem Europäischen Rat das eigentliche Machtzentrum der Europäischen Union zu parlamentarisieren und diesen reformierten Europäischen Rat die Kommission wählen zu lassen“71. Eine Stimme sieht daher den Lissabonner Vertrag eher als eine „Zwischenetappe“ zur Überarbeitung der Kompetenzen: „Wir überarbeiten jetzt den Lissabonner Vertrag, wir machen die Zuständigkeiten eckiger und kantiger, damit sie jeder erkennt und versteht“72. Ein weiterer Argumentationsstrang stellt die inhaltliche Ausrichtung der Unionspolitik und insbesondere des Lissabonner Vertrags grundsätzlich in Frage: „Die Europäische Union wird friedlich, demokratisch und sozial sein oder sie wird nicht sein“73. Trotz vieler Gemeinsamkeiten in der Einschätzung des ‚Neins’ als Zeichen für eine grundsätzliche Opposition gegen das eigentliche EU-System, ist diesen Beiträgen keine einheitliche Alternative zu entnehmen. In der Regel wird jedoch ein erneuter Anlauf zu Detailreformen des Vertragswerks abgelehnt. Generell wird ja nicht ‚Europa’, sondern ‚Brüssel’ mit der EU-Technokratie infrage gestellt. Dahrendorf, der seit den siebziger Jahren ein Gegner des von ihm so 63 Gauweiler 2008. 64 Kohler-Koch/Rittberger 2007: 6; vgl. die dortige Diskussion insbesondere um die Bewertungen von Kielmansegg. 65 Vgl. zum Begriff Braudel 1986: 19: „la France profonde“. 66 Vgl. u.a. Easton 1971: 96-100. 67 Vgl. zur Diskussion u.a. Schneider 2005. 68 Kielmansegg 2003: 58. 69 Laffan/O’Donnell/Smith 2000: 206. 70 Trüdinger 2008: 228; vgl. die dortige Diskussion. 71 Neyer 2007: 393. 72 Kirchhof 2008. 73 Fraktion Die Linke 2008. Die Bilanz 32 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 bezeichneten „Ersten Europas“ ist74, schlägt vor: „Wir müssen Abschied nehmen von der Sachlogik à la Monnet und Hallstein. […] Nachzudenken ist nicht über krampfhafte Versuche aus Brüssel doch noch Europa zu machen, sondern über einen neuen Ansatz. Man könnte vielleicht über einen Bund europäischer Demokratien sprechen“75. Modalitäten mancher dieser Alternativen werden nur begrenzt durchgedacht: So stieße ein EU-weites Referendum, das – nach dem Motto ‚eine (gleiche) Stimme pro EU-Bürger’ – die Ja- und Nein-Stimmen europaweit verrechnet und damit ermöglicht, dass eine europäische Mehrheit das gegenteilige Votum eines Mitgliedstaats überstimmen darf,76 auf den Widerstand in kleineren Staaten und somit nicht zuletzt in Irland. Zu konstatieren ist eine paradoxe, ja widersprüchliche Beziehung zwischen Analyse und Strategie: Viele Kritiker glauben die Nicht-Existenz eines ‚europäischen Volkes’ feststellen zu können. Angesichts eines derartigen Befunds ist es dann doch überraschend, dass viele dieser Autoren selbst ein EU-weites Referendum vorschlagen, das zu seiner Legitimation doch so etwas wie ein gemeinsames Verständnis von einer ‚politischen Gemeinschaft’ voraussetzt. Mit Nizza leben – eine systemstabilisierende Normalität gestalten Eine Reaktion, die zunächst weniger im politischen als im wissenschaftlichen Raum zu beobachten ist, empfiehlt, sich auf ein ‚Leben mit Nizza’ einzurichten. Das Scheitern des Verfassungsvertrags 2005 und die vorläufige Ablehnung des Lissabonner Vertrags 2008 lösen nach dieser Sichtweise keine Strukturkrise aus, wie sie mit unterschiedlichen Vorzeichen sowohl von Befürwortern des Lissabonner Vertrags als auch von Unterstützern des irischen ‚Neins’ heraufbeschworen wird: „Is it really true that the European Union cannot function on the basis of the treaty concluded in 2003? […] even with the Treaty of Nice [...] the legislative machinery in Brussels would continue to function.”77 Begründet wird diese Reaktion mit der Tragfähigkeit der vorhandenen institutionellen Architektur auch nach den umfangreichen Erweiterungen von 2004 und 2007. Erste Analysen des Befunds aus der Vertragspraxis78 lassen eine durchaus akzeptable Nutzung und ausreichende Produktivität der EG-Organe – auch nach der umfassenden Beitrittswelle – erkennen. Als eine mögliche Ursache für das Scheitern der intensiven Reformbemühungen verweist diese Denkschule auf das Fehlen eines wirklichen ‚constitutional moment’79. Ohne spezifische historische (Krisen-)Bedingungen sind nach dieser These auch keine nationalen Verfassungen geschaffen oder grundsätzlich verändert worden. Die Schwächen des EU-Systems sind demnach zwar zu erkennen, aber sie entwickeln keine ausreichende Dynamik; ein qualitativer Sprung wird nicht allseits als notwendig empfunden. Eine weitere Erklärung strategischer Schwächen der Reformstrategie dieses Jahrzehnts vergleicht die Vertragsrevisionen von der Einheitlichen Europäischen Akte über den Maastrichter Vertrag bis zum Amsterdamer Vertrag mit den Vertragsänderungen von Nizza und Lissabon:80 Nach der ‚Methode Monnet’81 gingen die ersten drei Vertragsergänzungen 74 Vgl. Dahrendorf 1973. 75 Dahrendorf 2008. 76 Vgl. Maurer/Schwarzer 2008: 4. 77 Hierlemann 2008: 1-2. 78 Vgl. Wallace 2007; vgl auch Beiträge aus Best/Christiansen/Settembri 2008. 79 Vgl. Ackerman 1992: 48. 80 Vgl. Faber/Wessels 2006a. Die Europapolitik in der wissenschaftlichen Debatte Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 33 und -anpassungen – wie auch bereits die Gründungsverträge – von einem im Grundsatz verständlichen und erklärbaren Projekt (Binnenmarkt 1992, Währungsunion und – in geringerem Maße – Raum für Freiheit, Sicherheit und Recht) aus; nationale Regierungen konnten dabei in ‚win-win’-Konstellationen umfassende Verhandlungspakete vereinbaren, die jedem Mitgliedstaat materiell etwas boten und deren (Aus-)Wirkungen die Bürgerinnen und Bürger direkt nachvollziehen bzw. ‚fühlen’ konnten. Veränderungen in der institutionellen Architektur ergaben sich dann in einem zweiten Schritt folgerichtig aus den Anforderungen eines ‚Europas der Projekte’82. Diese klassische (Erfolgs-)Formel des (Neo-)Funktionalismus, ‚form follows function’, wurde in Nizza und Lissabon – und noch deutlicher im Verfassungsvertrag – nicht mehr als strategischer Ausgangspunkt genutzt. Vielmehr standen bei diesen Vertragswerken konstitutionelle und institutionelle Fragen im Vordergrund, die sich erheblich weniger für ausgleichenden Konsens und entsprechende Kompromisse zwischen den Mitgliedstaaten anbieten. Für den Bürger sind derartige Überlegungen zudem weit weg von seiner Alltagswelt.83 Zugespitzt und plakativ werden damit zwei alternative Wege zur Konstitutionalisierung der EU gegenübergestellt: „Joschka Fischer gegen Jean Monnet“84. Ein mögliches Scheitern der Reformbemühungen muss nach dieser Sicht keine Krise bedeuten, vielmehr: „the failure of constitutional reform is, paradoxically, evidence of the success and stability of the existing ‘European constitutional settlement’“85. Festgestellt wird ein existierender „Gleichgewichtszustand“ der Union als „reifem“ politischen System, sodass kein Handlungsbedarf zur Reduzierung des demokratischen Defizits und zur Steigerung der Effizienz der Institutionen besteht; das Scheitern des Verfassungsvertrags (bzw. nun des Reformvertrags) führe deshalb zu keiner wirklichen Notlage.86 Festgestellt wird: „The Union has shown the ability to live with an open-ended process and enduring tensions and inconsistencies, not only in terms of policies but also institutional arrangements. […] There has been no shared vision of what kind of polity the EU is becoming or should become“87. In diesem Sinne ermöglicht erst das Offenhalten der Finalität den schrittweisen Ausbau der Integrationskonstruktion:88 „a politically organized cooperative community has been achieved because there has been no agreed-upon political philosophy“89. Aus dieser Sicht darf deshalb die mangelnde Zustimmung der irischen Bevölkerung zum Lissabonner Vertrag nicht als Krise der Europäischen Union ausgerufen werden. Eine Argumentation von Integrationsbefürwortern, dass ohne den Reformvertrag die EU-Konstruktion kollabiere, kann dann nur zu einem unberechtigten Pessimismus führen, der die durchaus vorhandene Vertrauensbasis schwächt, anstatt die Output-Legitimität90 weiter durch erfolgreiche Projekte zu stärken. Ein Handlungsbedarf zur Reduzierung des demokratischen Defizits und zur Steigerung der Effizienz der Institutionen bleibt aus dieser Sicht zwar weiterhin bestehen, aber diese Einsicht wird und darf danach nicht zur Lähmung der Arbeit der Europäischen Union insgesamt führen. 81 Vgl. Schild 2008; Wessels 2008a: 61-70; Faber/Wessels 2007. 82 Vgl. Barroso 2005: 652. 83 Vgl. u.a. Kurpas 2007: 9. 84 Schild 2008: 53. 85 Moravcsik 2006: 219. 86 Vgl. Laffan/Sudbury 2006: 284. 87 Olsen 2005: 18. 88 Vgl. u.a Faber/Wessels 2006b: 8. 89 Olsen 2005: 22. 90 Vgl. zum Begriff Scharpf 1999: 16-28. Die Bilanz 34 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Mangelnde Legitimierung, Betriebsunfall oder einfach eine Kluft zwischen den Motiven der politischen Führung und den Präferenzen der Bürger Angesichts dieser Reaktionsmuster stellt sich eine zentrale analytische Grundfrage: Ist das Scheitern in den Referenden aus einem fundamentalen Versagen einer politischen Legitimierung von unten zu erklären oder eher Folge unglücklicher Umstände und vermeidbarer taktischer Fehler? Und: „Where did the Constitutional treaty (bzw. der Reformvertrag) lose the people or were the final mistakes only made in the ratification process?”91 Bei näherer Betrachtung der Gründe ‚gegen’, aber auch insbesondere ‚für’ den Lissabonner Vertrag92 zeichnet sich eine deutliche Diskrepanz zwischen den Präferenzen und Interessen der irischen Bürger und den Grundmotivationen der Vertragsarchitekten ab. Die Unverständlichkeit des Dokuments ist ein zentrales Argument der Gegner, es ist aber nicht prinzipiell zu beheben, da Texte verfassungs- bzw. völkerrechtlicher Qualität – erst recht im Fall der EU – notwendigerweise einen mühsam ausgehandelten Kompromiss darstellen, bei dem jede Regierung im jeweils ‚wohl’ verstandenen Interesse ihrer Bürger spezifische Vorbehalte einbringen will, so etwa im irischen Fall bezüglich der Neutralität. Europäischer Konsens ist demnach in der Regel nur durch eine Steigerung der Komplexität zu erkaufen.93 Spezifische Klagen betreffen mögliche negative Auswirkungen auf Neutralität und Identität, auf Einwanderung, eine europäische Wehrpflicht und das Verbot der Abtreibung oder eine aufgezwungene Angleichung von Unternehmenssteuern. Die Mehrzahl der Autoren stellt jedoch im Lissabonner Regelwerk keine im Vergleich zum bestehenden Vertrag grundsätzlich veränderten Bestimmungen fest; einige Sorgen sind einfach gegenstandslos, in mehreren Bereichen sind Irland schon im Zuge vorangegangener Vertragsrevisionen Opt-out-Klauseln gewährt worden.94 Auch einer der wenigen konkreten Einwände gegen den Lissabonner Vertrag – nämlich die Verkleinerung der Kommission und damit auch wiederkehrende Auszeiten für einen Kommissar aus Irland – könnte innerhalb des Lissabonner Regelwerks durch einen einstimmigen Beschluss des Europäischen Rates ausgeräumt werden.95 Im Unterschied zu dem zweiten dänischen Referendum zum Maastrichter Vertrag96 können somit gegenwärtig weniger die eigentlichen Problempunkte identifiziert und durch neue spezifische Ausnahmeregeln gelindert werden.97 Eine grundsätzlich anti-europäische Stimmung ist diesem Stimmungsbild eindeutig nicht zu entnehmen.98 Auffällig ist jedoch unter diesem Integrationsaspekt, dass auch bei den Ja- Stimmen das Interesse Irlands deutlich im Vordergrund steht. Argumente, welche eine Verbesserung der Effektivität und der Bürgernähe der EU insgesamt in den Vordergrund der Reformdebatte stellen, spielen in den irischen Meinungsumfragen eine nur nebengeordnete Rolle. Angesichts einer derartigen Analyse der irischen Motivationen schlagen Befürworter des Lissabonner Vertrags ein zweites Referendum vor. Reichen eine politische Erklärung des Europäischen Rates oder auch ein Zusatzprotokoll, welche mögliche Missverständ- 91 Crum 2008: 1. 92 Eurobarometer 2008; Millward Brown IMS im Auftrag des irischen Außenministeriums 2008; Wessels 2008b. 93 Vgl. Wessels 2008b. 94 Vgl. Leinen/Kreutz 2008. 95 Vgl. Art.17(5) EUV in der Lissabonner Fassung. 96 Vgl. Thune 1993. 97 Vgl. v.a. Millward Brown IMS 2008: ii, 25f. 98 Vgl. Millward Brown IMS 2008: 18-20. Die Europapolitik in der wissenschaftlichen Debatte Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 35 nisse klarstellen beziehungsweise Anpassungen vornehmen, etwa hinsichtlich der Größe der Kommission, aus, um bei einem zweiten Votum eine Zustimmung in Irland zu erhalten? Ausgeschlossen wird ein derartiges Szenarium nicht,99 zumindest, wenn fast alle anderen Mitgliedstaaten bis Herbst 2008 den Lissabonner Vertrag ratifiziert haben sollten. Einige Stimmen erhöhen auch den moralischen Druck auf die irischen Bürger mit dem Hinweis auf ein Hinauszögern des Beitritts des (katholischen) Kroatiens.100 Für ein derartiges Szenario wäre jedoch näher zu prüfen, ob die geäußerten Kritikpunkte nur vorgeschoben sind beziehungsweise nur die Oberfläche eines tiefen Misstrauens gegen die politischen Eliten Irlands und Europas bilden. In einem derartigen zweiten Analyseschritt könnte dabei auf die Nein-Stimmen verwiesen werden, die sich aus einem tiefen Misstrauen gegenüber Politikern speisen.101 Aufgreifen könnte diese Argumentationslinie auch Analysen des französischen Referendums zum Verfassungsvertrag.102 Daraus ließe sich ein allgemeiner Missmut wegen der zu raschen Erweiterung der Europäischen Union und – bei kleineren Mitgliedstaaten – auch angesichts des vermuteten Einflusses größerer Staaten ableiten.103 Bei einem weiteren Urnengang könnte diese skeptische Stimmung gegenüber den Vorgaben aus dem ‚fernem Brüssel’ sogar noch zunehmen, um deutlich zu machen, dass man sich nichts von ‚oben’ sagen lassen will. Neben den Verweisen auf Detailkritiken oder auf ein fundamentales Misstrauen gegenüber nationalen und europäischen Eliten kann noch eine weitere Erklärung herangezogen werden: Der irischen Bevölkerung – insbesondere den jungen Wählern, die zu einem großen Teil mit ‚Nein’ stimmten, und den vielen Nicht-Wählern104 – ist der politisch deklarierte Reformbedarf der Europäischen Union nicht bewusst oder nachvollziehbar oder gar wichtig. Die europäisch motivierten Argumente für den Reformvertrag dringen sogar bei den Ja-Stimmen nicht durch, weil sie nicht an den realen Präferenzen der irischen Bevölkerung ansetzen. Angesichts der Natur derartiger konstitutioneller Regelwerke können Bürger – häufig auch bei gutem Willen – die Wirkungen der vorgesehenen Änderungen für ihr eigenes Leben nicht unmittelbar nachvollziehen. Eine derartige Argumentationslinie bestätigt somit ein deutliches Vermittlungsproblem zwischen der politischen Führung und dem Souverän.105 Angesichts einer derartigen Argumentation verstehen sich die irischen Bürger durchaus als ‚gute Europäer’106, die das Referendum nicht als Pflicht begreifen, eine für notwendig erklärte Systemreform (mit-)zugestalten, sondern es eher als Chance wahrnehmen, Unmut gegenüber Vielem und Vielen medienwirksam auszudrücken.107 Angesichts eines abgesicherten Status quo Irlands erscheint den grundsätzlich europafreundlichen jungen Iren damit eine Ablehnung oder Nicht-Teilnahme an dem Referendum kosten- und folgenlos. Die Ablehnung des Reformvertrags kann somit als ein verdecktes ‚Ja’ zu einer bestehenden Normalität verstanden werden. Nach dieser Einschätzung ergäbe sich jedoch eine grundsätzlich andere Entscheidungslage für den Fall, dass „ein Negativvotum die EU-Mitgliedschaft des betreffenden Staates in Frage 99 Vgl. Gros/Kurpas 2008: 2; Maurer/Schwarzer 2008. 100 Vgl. u.a. Sarkozy 2008. 101 Vgl. Millward Brown IMS 2008: 12. 102 Vgl. Schild 2008; Maurer 2006; Bauer/Metz/Seeger 2005; Jopp/Kuhle 2005. 103 Vgl. Millward Brown IMS 2008: 12. 104 Vgl. Eurobarometer 2008: 6. 105 Vgl. u.a. Maurer/Schwarzer 2008: 2. 106 Vgl. Eurobarometer 2008: 1. 107 Vgl. Eurobarometer 2008: 6-7. Die Bilanz 36 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 stellt“108; es erscheint aber eher unwahrscheinlich, dass die irische Regierung in einem zweiten Referendum die Alternative ‚Lissabon oder EU-Austritt’ zur Abstimmung stellen würde. Nicht Ursache, sondern Antwort auf die Krise des Nationalstaats Denkt man die aufgrund der Legitimitätsbilanz geäußerte Kritik durch, so ist es kurzschlüssig, die Analyse nur auf die Brüsseler Organe zu fokussieren, wie dies gerne durch das beliebte Spiel der Schuldzuweisung auf die europäische Ebene geschieht. Da die Europäische Union ein ‚Mehrebenensystem’ bildet,109 ist die Legitimitätsproblematik auf jeder Ebene zu untersuchen. So stellt das Eurobarometer wiederholt in einem Vergleich fest: „die EU genießt unter den Europäern weiterhin mehr Vertrauen als die nationalen Institutionen“110. Nimmt man die Referenden in Frankreich, den Niederlanden und jetzt in Irland als ein deutliches Zeichen des Misstrauens gegenüber den jeweiligen politischen Führungen, die als abgehobene politische Klasse wahrgenommen werden, so geht die Krise tiefer als die Beschwerden der Bürger zunächst erkennen lassen, und umso weniger bieten sich einfache Lösungsalternativen bei der Gestaltung der institutionellen Architektur der EU an. Anzusetzen ist dann in erheblich größerem Maße an den Schwächen des tradierten Nationalstaats: Geht man von der These aus, dass europäische Integrationspolitik der „rescue of the nation states“111 dient, wird das Problem der Legitimitätszuweisung vom (europäischen) Kopf auf die (nationalen) Beine gestellt. In diesem Sinne ist „[d]ie EU […] nicht die Ursache dieser Krise – sie ist eine Antwort auf sie. Sie ist nicht die Ursache der Transformation des Regierens, sondern ein Experiment in gelenkter Internationalisierung.“112 Angesichts dieser „experimentellen Union“ wird als eine wesentliche Aufgabe wissenschaftlichen Arbeitens gefordert, die „Mechanismen des Wandels [zu] identifizieren und Strategien vorzuschlagen, um die Arbeitsweise ihrer Infrastruktur effektiver zu gestalten.“113 Weiterführende Literatur Ackerman, Bruce (1992): The future of liberal revolution, New York. attac Deutschland (2008): Nein der Iren eröffnet Chance auf überfällige Kurskorrektur der EU. 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Zwischen den Ratspräsidentschaften der beiden größten und einflussreichsten EU- Mitgliedstaaten Deutschland und Frankreich übernahmen ein kleines EU-Mitgliedsland (Portugal, zweite Jahreshälfte 2007) und ein neuer Mitgliedstaat (Slowenien, erste Jahreshälfte 2008) für jeweils ein halbes Jahr die Präsidentschaft in der Union. Für beide Länder, so schien es auf den ersten Blick, blieb wenig Raum zur Profilierung. Doch konnte Portugal zunächst einmal die Früchte der Arbeit ernten, die die deutsche Ratspräsidentschaft in Bezug auf die Vertragsreform geleistet hatte. So unterzeichneten die Staats- und Regierungschefs in einem feierlichen Akt am 13. Dezember 2007 in Lissabon den EU-Reformvertrag – und setzten zumindest vorerst einen Schlusspunkt unter sechs Jahre harter Reformdiskussionen. Nach der 2000 verabschiedeten „Lissabon-Strategie“ war somit ein weiterer wichtiger Baustein der europäischen Integration mit dem Namen der portugiesischen Hauptstadt verbunden. Für Slowenien, das im ersten Halbjahr 2008 nach Deutschland und Portugal die erste so genannte „Trio-Präsidentschaft“ komplettierte,1 stand zunächst einmal „business as usual“ auf dem Programm: die Weiterentwicklung der Lissabon-Agenda und die erneute Beschäftigung mit den Klimazielen der EU, der Umgang mit dem Status des Kosovo und die weitere Integration der Staaten des Westbalkan. Impulse für wichtige Debatten kamen dabei jeweils nicht von den Präsidentschaften, sondern von anderen EU-Mitgliedstaaten: So setzte Frankreichs Staatspräsident Nicolas Sarkozy im Dezember 2007 die Einberufung einer so genannten „Reflexionsgruppe“ durch, die sich mit der „Zukunft des europäischen Traums“ bis ins Jahr 2020 beschäftigen sollte. Der britische Premier Gordon Brown wiederum verlangte nach einer eigenen Erklärung zur Globalisierung durch den Europäischen Rat. Und wiederum Sarkozy brachte das Thema der Mittelmeerunion auf, das auf dem Frühjahrsgipfel 2008 durch einen Kompromiss zwischen Deutschland und Frankreich gelöst werden konnte. Erst durch das gescheiterte Referendum zum EU-Reformvertrag in Irland war die slowenische Ratspräsidentschaft als Krisenmanager gefordert – auf dem turnusgemäßen Juni- Gipfel des Europäischen Rats, der plötzlich ein alles dominierendes Thema hatte. Zum wiederholten Male stand die Zukunftsfähigkeit der Union auf dem Spiel. Viel Handlungsspielraum blieb Slowenien allerdings nicht; nun liegt es an Frankreich, die Krise zu lösen. Lissabon-Vertrag: Vom Regen in die Traufe Die deutsche Ratspräsidentschaft hatte im ersten Halbjahr ganze Arbeit geleistet. Nachdem das Integrationsprojekt durch das Scheitern des Verfassungsvertrags im Jahr 2005 arg ins 1 Erstmals hatten sich mit Deutschland, Portugal und Slowenien drei EU-Mitgliedstaaten, deren Präsidentschaften aufeinander folgten, auf ein gemeinsames Arbeitsprogramm verständigt, http://www.eu2007.de/de/ The_Council_Presidency/trio/index.html. Die Institutionen der Europäischen Union 44 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Stocken geraten war, bestand wieder Hoffnung. Im Juni 2007 wurde ein unmissverständliches Mandat beschlossen, auf dessen Grundlage die portugiesische Ratspräsidentschaft einen deutlich abgespeckten, aber in der Substanz durchaus weiterführenden Vertrag aushandeln konnte. Damit konnte eine kurze und eher technische Regierungskonferenz stattfinden, die von der portugiesischen Präsidentschaft am 23. Juli 2007 einberufen wurde. Der am Tag der Eröffnung der Regierungskonferenz vorgelegte erste Entwurf des Änderungsvertrags hielt sich strikt an die Mandatsvorgaben. Auf dieser Grundlage erfolgte die Feinarbeit am Vertragstext, die mit Ausnahme der Außenministertreffen am 7./8. September und am 15. Oktober auf der Ebene von Rechtsexperten durchgeführt wurde. Der neue Reformvertrag wurde schließlich auf dem Gipfel der Staats- und Regierungschefs am 13. Dezember 2007 als „Vertrag von Lissabon“ unterzeichnet. Wichtige Bestandteile des ursprünglichen Verfassungsentwurfs blieben erhalten: die einheitliche Rechtspersönlichkeit, der Abbau der Säulenstruktur, effizientere Entscheidungsverfahren oder die Stärkung der Außenpolitik. An anderen Punkten wurde nachgebessert, um nationale Anliegen zu berücksichtigen, insbesondere in Bezug auf die Mehrheitsentscheidungen, die Stimmgewichtung im Rat oder die Anzahl der Sitze im Europäischen Parlament. Nicht wieder geändert wurde die Verkleinerung der Kommission auf weniger Kommissare als Mitgliedstaaten. Auch blieb es dabei, dass der Europäische Rat selbst als Institution vertraglich festgelegt wird und einen Präsidenten erhält. Andere Komponenten hingegen fielen gänzlich weg: die Umbenennung der Richtlinien und Verordnungen in Gesetze und Durchführungsgesetze, der Titel eines europäischen „Außenministers“ sowie sämtliche Symbole wie Flagge und Hymne, die einen Verfassungscharakter des Reformvertrags nahelegen könnten. Das war ein besonderes Anliegen Großbritanniens, das auch seine grundsätzlichen Bedenken gegenüber der Grundrechtecharta nie ganz überwunden hatte. Die Grundrechtecharta soll zwar rechtsverbindlich werden, aber nicht als Teil der Verträge übernommen und mit Ausnahmen für Großbritannien und Polen versehen werden.2 Das zunächst skeptische Irland entschied sich schließlich doch für die volle Rechtsgültigkeit der Charta. Die bestehenden Rechtsgrundlagen sollen nun anstelle eines kohärenten Gesamtvertrags in Form eines Änderungsvertrags in der Tradition der Verträge von Maastricht, Amsterdam und Nizza reformiert werden. Damit würde sich die Europäische Union auch künftig auf zwei Verträge gründen, den Vertrag über die Europäische Union (EUV) und den Vertrag über die Europäischen Gemeinschaften (EGV), der in Vertrag über die Arbeitsweise der Union (AEUV) umbenannt werden soll. Nach über sechs Jahren des Verhandelns, des Revidierens, der Überzeugungsarbeit schien die entscheidende Hürde genommen worden zu sein. Die Erleichterung darüber, dass die Kämpfe um Abstimmungsregeln, Abgeordnetensitze und Ausstiegsklauseln endlich beendet worden waren, war spürbar. Bereits die Dramaturgie des informellen Oktobergipfels sollte ein Ende der Nabelschau und die Hinwendung zu drängenden Aufgaben symbolisieren: Innerhalb weniger Stunden hatte man am Abend des ersten Gipfeltages das leidige Thema Reformvertrag abgehakt – und dies trotz der erneuten Forderungspakete, die 2 Siehe die Übersicht in Seeger, Sarah/Emmanouilidis, Janis A.: Die Reform nimmt Gestalt an, in: Bertelsmann Forschungsgruppe Politik (Hrsg.): Bilanz der deutsche Ratspräsidentschaft, C·A·P-Analyse 6, Juli 2007, S. 13. Europäischer Rat Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 45 verschiedene Mitgliedstaaten in letzter Minute auf den Tisch gelegt hatten. Der gesamte zweite Sitzungstag wandte sich dann den aktuellen Herausforderungen europäischer Politik und den Folgen der Globalisierung zu. Nach der offiziellen Unterzeichnung im Dezember 2007 war die Hoffnung groß, dass der neue Vertrag zum 1. Januar 2009 in Kraft treten könnte – und die EU somit den Herausforderungen von morgen wirkungsvoll und effizient begegnen könne. Doch wieder einmal machten die Bürger den Staats- und Regierungschefs einen Strich durch die Rechnung. Referenden konnten zwar in Frankreich und den Niederlanden vermieden werden; aufgrund seiner Verfassungsbestimmungen musste Irland allerdings eine Volksbefragung abhalten. Hier galt eine Ablehnung des Vertragswerks trotz des negativen Votums zum Vertrag von Nizza jedoch als eher unwahrscheinlich, hatte die EU doch in keinem anderen Mitgliedstaat ein besseres Image: 68 Prozent der Iren hatten ein positives Bild der EU (im Gegensatz zu 52 Prozent im EU-Durchschnitt).3 Dennoch stimmte eine Mehrheit von 53,4 Prozent der Iren am 12. Juni 2008 gegen den Vertrag – ein schwerer Schlag für alle Beteiligten. Zwischen Pragmatismus und Verzweiflung schwankend, einigte man sich auf dem kurz darauf stattfindenden Junigipfel unter slowenischer Präsidentschaft auf eine Formel, die erst einmal Zeitgewinn bringen sollte: Einerseits brauche die irische Regierung nun Zeit und müsse das Votum der Iren respektiert werden, andererseits sollte der Ratifikationsprozess ungeachtet des irischen „No“ weiter vorangetrieben werden. Zum Oktobergipfel 2008 erwartet der Europäische Rat eine Stellungnahme der irischen Regierung. Spätestens auf dem Dezembergipfel sollen dann unter französischer Ratspräsidentschaft die weiteren Schritte vereinbart werden. Lissabon-Strategie: Dynamik beibehalten Der Begriff „Lissabon“ droht also zu einem Synonym für ein gescheitertes Reformprojekt von grundlegender Bedeutung für Europa zu werden. In der Codesprache der europäischen Integration ist der Begriff seit einem Sondergipfel des Europäischen Rats im März 2000 allerdings auch schon anderweitig besetzt: als Synonym für die europäische Politik für Wachstum und Beschäftigung und die wieder gewonnene Wettbewerbsfähigkeit Europas auf der globalen Bühne. Auch mit diesem „Lissabon“ beschäftigte sich der Europäische Rat intensiv im vergangenen Jahr. Die Neuausrichtung der so genannten „Lissabon-Strategie“ setzt auf Fortschritte in vier zentralen Handlungsfeldern: Erschließung des Unternehmenspotentials, Verbesserung der Beschäftigungsmöglichkeiten für bestimmte Bevölkerungsgruppen, Europäische Energiepolitik sowie Wissen und Innovation. Dazu erarbeiten die Mitgliedstaaten jedes Jahr ihre nationalen Reformprogramme und legen im Herbst einen Umsetzungsbericht vor. Die Kommission zieht auf dieser Basis im jährlichen Fortschrittsbericht Bilanz. Diese Bilanz wiederum wird auf dem folgenden Frühjahrsgipfel diskutiert; auf ihrer Grundlage werden die integrierten Leitlinien für den nächsten Umsetzungs- und Berichtszyklus beschlossen.4 Der Höhepunkt jedes jährlichen Lissabon-Zyklus ist der Frühjahrsgipfel des Europäischen Rates, da dort die strategischen Grundsatzentscheidungen getroffen werden. Dennoch nehmen die Lissabon-Themen auch auf den anderen Gipfeltreffen des Rates eine 3 Vgl. Seeger, Sarah/Yüzen, Layla: Und nun Blick nach vorn!, in: C·A·P Aktuell, Nr. 13 vom 13.10.2007, S. 7. 4 Siehe alle Dokumente unter: http://ec.europa.eu/growthandjobs/index_de.htm. Die Institutionen der Europäischen Union 46 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 gewichtige Stellung ein, bei denen dann bestimmte Prioritäten durch den jeweiligen Vorsitz gesetzt werden können. So hatte sich die portugiesische Ratspräsidentschaft für den informellen Oktobergipfel die weitere Entwicklung der externen Dimension der Lissabon-Strategie vorgenommen, insbesondere mit Blick auf die Krise an den internationalen Finanzmärkten. Der Europäische Rat verständigte sich diesbezüglich darauf, dass gemeinsame Prinzipien und einheitliche Standards zur Bewertung von Investitionen festgelegt werden sollten. Dies bekräftigten auch die Staats- und Regierungschefs aus Deutschland, Frankreich und Großbritannien in einer gemeinsamen Erklärung zum Gipfel.5 Sie forderten den Rat der Wirtschafts- und Finanzminister (Ecofin) auf, bis zum Frühjahrsgipfel des Europäischen Rates 2008 konkrete Vorschläge zur Stärkung von Transparenz, Risikomanagement und grenzüberschreitender Kooperation auszuarbeiten. Auf dem Frühjahrsgipfel unter slowenischer Präsidentschaft zeigten sich die Mitgliedstaaten erneut vom grundsätzlichen Nutzen der Lissabon-Strategie und ihrer Instrumente überzeugt. Auch nach 2010, so war man sich einig, seien Strukturreformen notwendig. Die Kommission, der Rat und die Mitgliedstaaten wurden daher aufgefordert, erste Überlegungen über die Zukunft der Lissabon-Strategie für die Zeit nach 2010 anzustellen. In drei Bereichen beschlossen die Staats- und Regierungschefs konkrete Maßnahmen für die Gegenwart: So soll im Bereich Wissen und Bildung eine „fünfte Grundfreiheit“ verwirklicht werden – der freie Verkehr von Wissen –, und zwar insbesondere durch die Verbesserung der grenzüberschreitenden Mobilität von Wissenschaftlern und Studenten sowie die Hochschulreformen. Im Unternehmensbereich soll der bürokratische Aufwand für kleine und mittlere Unternehmen weiter verringert und die externe Dimension der Lissabon-Strategie gestärkt werden. Letzteres gilt vor allem für die Schaffung eines sicheren Zugangs zu strategischen Rohstoffen und Energie. In Zusammenhang mit der sozialen Dimension der Lissabon-Strategie forderte der Frühjahrsgipfel die Europäische Kommission schließlich auf, Vorschläge zu einer erneuerten Sozialagenda vorzulegen. Die Mitgliedsstaaten sollten die vereinbarten „Flexicurity“-Grundsätze umsetzen, die allgemeine und berufliche Bildung für Geringqualifizierte, ältere Arbeitnehmer und junge Menschen mit Migrationshintergrund stärken sowie die Gesamterwerbsbeteiligung fördern. Die Kommission hat ihre Vorschläge hierzu am 2. Juli 2008 vorgelegt.6 Beschlossen wurde ebenfalls, die Offene Methode der Koordinierung in Zukunft verstärkt zu nutzen. Davon versprechen sich die Mitgliedstaaten einen umfassenderen Austausch guter Praxis untereinander, vor allem in Hinsicht auf das Euro-Währungsgebiet. Auch der Kohäsionsfonds der Union soll stärker mit der Lissabon-Strategie verzahnt werden. Drei Monate später konzentrierten sich die Diskussionen des Europäischen Rates am 19./20. Juni auf die anhaltend hohen Energie- und Lebensmittelpreise, die vielen Unionsbürgern zu schaffen machen. Die zwei Mitteilungen der Kommission zur Krise7 und auch die Pläne zur stärkeren Überwachung von rohstoffbezogenen Finanzmärkten wurden ausdrücklich willkommen geheißen. Einige Mitgliedstaaten hatten bereits Maßnahmen ergriffen, um die Auswirkungen der hohen Lebensmittelpreise auf einkommensschwache Haus- 5 http://www.bundesregierung.de/nsc_true/Content/DE/Artikel/2007/10/Anlagen/2007-10-19-erklaerung-lissabon,templateId=raw,property=publicationFile.pdf/2007-10-19-erklaerung-lissabon. 6 KOM(2008) 412 endg. 7 KOM(2008) 321 endg. und KOM(2008) 384 endg. Europäischer Rat Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 47 halte abzumildern. Der Europäische Rat betonte, diese Maßnahmen dürften keinesfalls zur langfristigen Politik werden, da sie den Wettbewerb verfälschen. Darüber hinaus wurde die Notwendigkeit einer nachhaltigen Biokraftstoffpolitik betont und weitere Nachhaltigkeitskriterien für die Herstellung von Biokraftstoffen verlangt. Insgesamt müssten die Bemühungen um Innovation, Forschung und Entwicklung im Bereich der landwirtschaftlichen Produktion beibehalten werden. Zukunft Europas: Langfristige Überlegungen im Europäischen Rat Doch nicht nur das Tagesgeschäft bestimmte die Agenda der Gipfeltreffen des Europäischen Rats. Vor allem unter portugiesischer Präsidentschaft nahmen sich die Staats- und Regierungschefs Zeit für grundsätzliche Überlegungen zur Zukunft der Union in einer globalisierten Welt. Anknüpfend an eine Debatte, die maßgeblich von Tony Blair auf dem informellen EU- Gipfel in Hampton Court im Oktober 2005 angestoßen worden war, beschäftigte sich so etwa der informelle Oktobergipfel mit der europäischen Antwort auf die Globalisierung.8 Unterstützt wurden diese Überlegungen durch ein Grundsatzpapier der Kommission,9 das Kommissionspräsident Barroso wie folgt zusammenfasste: „Wir brauchen ein selbstbewusstes, offenes und reformorientiertes Europa, das aktiv für das europäische Interesse eintritt. Diejenigen, die in Europa die politische Verantwortung tragen, müssen diesen Kurs halten und ihre Anstrengungen verdoppeln“. Zwei Monate später, auf dem turnusgemäßen Dezembergipfel 2007, wurden diese informellen Diskussionen – auf Betreiben des britischen Premiers Gordon Brown – in eine formelle „Erklärung der EU zur Globalisierung“ gegossen.10 Kern dieser Erklärung ist das Bestreben, „die Globalisierung im Interesse aller unserer Bürger auf der Grundlage gemeinsamer Werte und Grundsätze zu gestalten“. Im weiteren verweisen die Staats- und Regierungschefs auf die unbedingte Umsetzung der Lissabon-Strategie, auf die ehrgeizigen Unions-Ziele beim Klimaschutz, die Stabilität und Transparenz der Finanzmärkte, den freien Handel der Weltmärkte, die Strategien zur Entwicklungspolitik und zur Sicherheit in der Welt sowie eine umfassende europäische Migrationspolitik als Eckpfeiler dieser gemeinsamen Antwort auf die Globalisierung. Eine Erklärung zur Globalisierung allein reichte den Staats- und Regierungschefs jedoch nicht. Um Europa für die kommenden Herausforderungen zu wappnen, sollte der Blick auch weit nach vorne gerichtet werden, beschloss der Europäische Rat auf seinem Dezembergipfel. Zu diesem Zweck setzte er eine unabhängige Reflexionsgruppe „Horizont 2020-2030“ ein. Zum Vorsitzenden dieser Gruppe wurde der frühere spanische Ministerpräsidenten Felipe González bestimmt; an seiner Seite nimmt neben dem früheren Nokia-Chef Jorma Ollila aus Finnland die ehemalige lettische Staatspräsidentin Vaira Vike-Freiberga Platz. Die Reflexionsgruppe soll „von den in der Berliner Erklärung vom 25. März 200711 aufgezeigten Herausforderungen ausgehen und die entscheidenden Themen und Entwicklungen ermitteln, mit denen die Union sich auseinandersetzen muss und 8 Siehe Pressemitteilung des Vorsitzes: http://www.eu2007.pt/UE/vEN/Noticias_Documentos/20071019 FINAL.htm 9 Europäische Kommission: Das europäische Interesse: Erfolg im Zeitalter der Globalisierung. Brüssel, 3.10.2007, KOM(2007) 581 endg, http://ec.europa.eu/commission_barroso/president/pdf/COM2007_581_de.pdf. 10 Vgl. Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Brüssel, 14.2.2008, Anhang, http://www.consilium.europa.eu/ cms3_applications/Applications/newsRoom/related.asp?BID=76&GRP=12747&LANG=1&cmsId=339. Die Institutionen der Europäischen Union 48 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 wie sie anzugehen wären.“ Besondere Aufmerksamkeit sollen die Mitglieder der Frage widmen, wie den Erwartungen und Bedürfnissen der Bürger und Bürgerinnen besser Rechnung getragen werden kann. Da ihre Analyse langfristig und grundsätzlich ausgerichtet ist, soll sie sich aber weder mit institutionellen Fragen beschäftigen, noch eine Überprüfung der derzeitigen Politiken vornehmen oder sich gar mit dem nächsten Finanzrahmen der Union befassen. Die Einrichtung dieser Reflexionsgruppe war unter den Staats- und Regierungschefs allerdings keinesfalls unumstritten. „Nachdenken können wir auch selbst“, so wurde etwa Dänemarks Premierminister Anders Fogh Rasmussen vor Gipfelbeginn von Medien zitiert.12 Vor allem Frankreichs Präsident Sarkozy setzte sich jedoch mit aller Vehemenz für eine Reflexionsgruppe – er hätte sie lieber „Rat der Weisen“ getauft – ein: So hoffte Sarkozy, mithilfe der Gruppe eine Diskussion über die Grenzen Europas zu entfachen und so en passant der Türkei auf ihrem Weg nach Europa neue Hürden zu errichten. Doch Großbritannien, Finnland, Schweden und die meisten Neumitglieder verhinderten dies; nun gehört die Befassung mit den Grenzen Europas nicht einmal zu den ausdrücklichen Aufgaben der Reflexionsgruppe. Sarkozys Verhalten, so die Kritik vieler Beobachter, sei „zu offensichtlich darauf gemünzt, eine Rechtfertigung für das Fernhalten der Türkei von der EU zu finden“13. Die Gruppe soll dem Europäischen Rat auf seiner Tagung im Juni 2010 ihren Bericht vorlegen. Schon jetzt wird der Bericht mit Spannung erwartet. Gelingt es der Gruppe, ihre Überlegungen aus der Tagespolitik herauszuhalten und sich weder von der einen noch von der anderen Seite in der Frage des Türkei-Beitritts instrumentalisieren zu lassen, könnte der Bericht wichtige Anstöße für die weitere Integration liefern. Außenpolitik: Vom Kosovo zur Mittelmeerunion Außenpolitisch standen im vergangenen Jahr vor allem zwei Themen im Mittelpunkt der Beratungen der Staats- und Regierungschefs der EU: zum einen die anhaltende Krise um die Unabhängigkeit des Kosovo und die Einsetzung einer Rechtsstaatsmission der EU, zum anderen der Vorschlag des französischen Staatspräsidenten Nicolas Sarkozy zur Gründung einer eigenen Mittelmeerunion. Der Dezembergipfel 2007 stand dabei unter dem Zeichen der gescheiterten Vermittlungen zwischen Serben und Kosovo-Albanern über den künftigen Status und die Verwaltung des Kosovo. Trotz der weiterhin bestehenden Uneinigkeit der Teilnehmer des Europäischen Rats über den Umgang mit der zu erwartenden Unabhängigkeit des Kosovo kam es zu einer – für viele Beobachter überraschenden – Einigung auf dem Gipfeltreffen. So stellten die Staats- und Regierungschefs in ihren Schlussfolgerungen zunächst fest, dass „die Möglichkeiten des Verhandlungsprozesses über den künftigen Status des Kosovo … nun ausgeschöpft sind.“ Folgerichtig einigte sich der Europäische Rat darauf, den Vereinten Nationen anzubieten, die Verwaltung des Kosovo so schnell wie möglich selbst zu übernehmen. 11 Erklärung der EU-27 anlässlich des 50. Jahrestages der Unterzeichnung der Römischen Verträge, http:// www.eu2007.de/de/News/download_docs/Maerz/0324-RAA/German.pdf. 12 Crolly, Hannelore/Schlitz, Christoph B.: EU beschließt Krisenmission im Kosovo ohne Einladung, in: Die Welt, 15.12.2007, S. 5. 13 Winter, Martin: Gretchenfrage Europa. In: Süddeutsche Zeitung, 14.12.2007, S. 4. Europäischer Rat Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 49 Zum einen sollte dieser Einsatz im Rahmen der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik stattfinden – er wäre mit 1.800 Mitarbeitern die größte zivile Krisenmission in der Geschichte der Europäischen Union. Zum anderen beauftragten die Staats- und Regierungschefs den Hohen Vertreter für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, Javier Solana, umgehend Verhandlungen mit UN-Generalsekretär Ban Ki Moon über ein Ende der UN-Verwaltung (UNMIK) des Kosovo und über eine Übernahme durch die ESVP aufzunehmen. Die Modalitäten der Mission sollten von den Außenministern Ende Januar geregelt werden. Bis dato konnte der Gipfelbeschluss allerdings nicht in die Tat umgesetzt werden. Die Serben im Kosovo erkennen genau wie Belgrad bislang nur die UN-Mission UNMIK an, nicht aber die geplante EU-Mission Eurlex. Zudem verhindert Russland bislang einen Umbau der UNMIK im UN-Sicherheitsrat. Mit seinem Vorschlag zur Gründung einer eigenen Mittelmeer-Union wiederum bestimmte Frankreichs Präsident Sarkozy die außenpolitische Agenda des Frühjahrsgipfels 2008. Ursprünglich hatte Sarkozy vorgeschlagen, mit der Mittelmeer-Union einen Verband außerhalb der Europäischen Union zu schaffen, der die Mittelmeer-Anrainer-Staaten, nicht aber die nördlichen EU-Mitgliedsländer umfassen sollte. Dies stieß auf Widerstand seitens eben dieser EU-Mitgliedstaaten, vor allem Deutschlands, das Parallelstrukturen in Konkurrenz zur EU unter allen Umständen verhindern wollte. Auf ihrem Gipfeltreffen stimmten die Staats- und Regierungschefs schließlich „im Grundsatz einer Union für den Mittelmeerraum zu, die die EU-Mitgliedstaaten und die nicht der EU angehördenen Mittelmeer-Anrainerstaaten umfassen wird.“ Beobachter werteten die Einigung als einen Beleg für die immer noch funktionierende Achse Berlin-Paris: Mit ihrer Weichenstellung hätten Merkel und Sarkozy einmal mehr bewiesen, „dass Entscheidungen über zentrale Weichenstellungen europäischer Politik häufig durch die Führungsleistung großer Mitgliedstaaten, insbesondere durch eine Zusammenarbeit des deutsch-französischen Tandems, zustande kommen“14. Der auf dem Gipfel getroffene Beschluss war Ergebnis eines klassischen Kompromisses: So hatte sich Sarkozy in der Form durchgesetzt – die Bezeichnung Mittelmeer-Union war auch in den Schlussfolgerungen etabliert –, in der Sache aber triumphierte Merkel. So handelt es sich bei der Gründung der „Union für den Mittelmeerraum“ lediglich um eine Wiederbelebung des 1995 ins Leben gerufenen Barcelona-Prozesses, der die 27 EU-Mitgliedstaaten mit bislang zwölf südlichen Mittelmeer-Anrainerstaaten an einen Tisch bringt. Diesem Barcelona-Prozess, der sich wenig Aufmerksamkeit erfreute,15 soll durch die Umbenennung in Mittelmeer-Union neuer Schwung verliehen werden – neue Mittel hingegen wollten die Staats- und Regierungschefs nicht bereitstellen. Frankreich erreichte lediglich die Einrichtung eines eigenen Sekretariats sowie die Einsetzung eines Ko-Vorsitzes, der für je zwei Jahre aus einem Staat der EU und einem Partnerland gebildet werden soll. Der Europäische Sitz ist dabei zunächst den EU-Ländern vorbehalten, die Mittelmeeranrainer sind. Auf einem mit großem medialem Getöse begleiteten Gipfeltreffen in Paris im Juli 2008 wurden die Details der neuen Mittelmeerunion festgezurrt. 14 Seeger, Sarah/Chardon, Matthias: Fortschritte bei der Umsetzung der EU-Agenda, in: C·A·P-Aktuell, April 2008, S. 10. 15 Vgl. Kornelius, Stefan: Neues Etikett für eine alte Politik, in: Süddeutsche Zeitung, 6. 3. 2008, S. 4. Die Institutionen der Europäischen Union 50 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Abgesehen von diesen in der Öffentlichkeit prominent verhandelten Themen befasste sich der Europäische Rat auf seinen Gipfeltreffen auch mit einer Reihe von außenpolitischen Dauerthemen. Regelmäßig etwa äußerte er seine „tiefe Besorgnis“ über das Nuklearprogramm des Iran. Der Erwerb militärischer Fähigkeiten im Nuklearbereich durch den Iran sei inakzeptabel, so die Staats- und Regierungschefs der EU. Auch die Krise in Myanmar beschäftigte den Europäischen Rat mehrfach. Ebenso befassten sich die Staats- und Regierungschefs der EU mit den anhaltenden internationalen Krisenherden Sudan, Simbabwe, dem Libanon, Kongo und dem Nahostkonflikt. In Bezug auf den Westbalkan erinnerten die Staats- und Regierungschefs schließlich mehrfach an die Beschlüsse des Gipfels von Thessaloniki 2003, der den Ländern des Westbalkan erstmals die Perspektive einer EU-Mitgliedschaft eröffnete. Die Zukunft des Westbalkan liege in der Europäischen Union – dies bekräftigte der Europäische Rat im abgelaufenen Jahr wiederholt, ohne es jedoch mit einem Zeitplan zu konkretisieren. Dezidiert beschäftigte sich der Europäische Rat auf dem Juni-Gipfel 2008 mit der Lage in Mazedonien und Albanien und begrüßte die Fortschritte in beiden Ländern. In Bezug auf Mazedonien stellte er gar weitere Schritte im Hinblick auf eine Integration in die Europäische Union bis Jahresende in Aussicht. Allerdings bleibe dafür eine gute nachbarschaftliche Beziehung, insbesondere eine für beide Seiten akzeptable Lösung des Namensstreits von entscheidender Bedeutung. Auf dem Junigipfel 2008 verabschiedete der Europäische Rat eine eigene Erklärung zum Westbalkan. Mit dieser Erklärung unterstrichen die Staats- und Regierungschefs die Bedeutung der folgenden drei Bereiche für die zukünftige Beziehung der EU zu den Staaten des Westbalkan: die Ausweitung von Gemeinschaftspolitiken auf die Länder des Westbalkan und den Ausbau regionaler Kooperation; die Förderung von Austauschprogrammen zwischen der EU und dem Westbalkan sowie die Stärkung der zivilgesellschaftlichen Kontakte; schließlich die Förderung der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung und der guten Regierungspraxis („good governance“) in den Ländern des Westbalkan. Ein weiteres Schwerpunktthema des Junigipfels stellten die so genannten Milleniumsziele der Vereinten Nationen dar, wonach etwa der Anteil der Menschen, die an Hunger leiden, bis zum Jahr 2015 im Vergleich zu 1990 halbiert werden soll. Der Europäische Rat zeigte sich überzeugt, dass die Milleniumsziele weiterhin erreicht werden können und erneuerte seine Versprechen im Hinblick auf die Entwicklungsausgaben. So soll der Anteil der öffentlichen Entwicklungshilfe am Bruttonationaleinkommen der EU-Mitgliedstaaten 2010 – wie auf dem Luxemburger Gipfel im Juni 2005 beschlossen – 0,56 Prozent betragen, 2015 dann 0,7 Prozent. Zusammenarbeit im Bereich Justiz und Inneres: Fokus auf Migration Ein Dauerthema auf Gipfeltreffen des Europäischen Rats war und ist weiterhin die Zusammenarbeit im Bereich Justiz und Inneres. Im vergangenen Jahr verschob sich der Fokus wieder ein wenig von der Terrorismusbekämpfung zurück zur Migrationspolitik. So bekräftigte der Europäische Rat auf dem Dezembergipfel sein Credo, dass die Weiterentwicklung einer umfassenden europäischen Migrationspolitik „nach wie vor eine wesentliche Priorität“ darstelle. Erstmals stellten die Staats- und Regierungschefs auch einen „engen Zusammenhang“ zwischen der Migrationspolitik und der Lissabon-Strategie her. Einwanderung sei zwar kein Ersatz für strukturelle Reformen, doch könne Migration sich in erheblichem Maße positiv auf Wachstumspotenzial und Beschäftigungszunahme, Europäischer Rat Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 51 Arbeitsmärkte, Anpassungsfähigkeit, Produktivität, Wettbewerbsfähigkeit und öffentliche Finanzen auswirken. Eine wirksame Einwanderungspolitik sollte, so der Europäische Rat, im Lichte der Qualifikationsdefizite und der Arbeitsmarkterfordernisse betrachtet werden. Ebenfalls richtete der Europäische Rat seinen Blick auf eine Verbesserung der Integrationspolitik. Sie sei wesentlicher Bestandteil der umfassenden europäischen Migrationspolitik; beide Politikbereiche müssten besser aufeinander abgestimmt werden, forderte der Europäische Rat. Auch auf dem Junigipfel betonte der Rat, die Stärkung der EU als ein Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts sei eine Schlüsselpriorität für die Unionsbürger. Die Staats- und Regierungschefs begrüßten die Fortschritte auf dem Gebiet der gemeinsamen Migrationspolitik und lobten insbesondere die Kommissions-Mitteilung zur gemeinsamen Einwanderungspolitik Europas16. Nun liegt es an der französischen Ratspräsidentschaft, einen beschlussreifen Pakt für Asyl- und Einwanderungspolitik vorzulegen. Weitere Themen der justiziellen und inneren Zusammenarbeit streifte der Europäische Rat lediglich in seinen Schlussfolgerungen: so etwa die Stärkung der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit und Verbesserung der Arbeitsweise von Europol und Eurojust; die Fortschritte in der Umsetzung der gemeinsamen Strategie zur Bekämpfung des Terrorismus; die Erweiterung des Schengen-Raums auch im Flugverkehr, die im März 2008 abgeschlossen wurde; schließlich die Zusammenarbeit mit Drittstaaten hinsichtlich von Immigration und Terrorismusbekämpfung. Fazit Hinter dem Europäischen Rat liegt wieder einmal ein turbulentes Jahr. Zunächst hatte es die portugiesische Ratspräsidentschaft vergleichsweise einfach, die wenigen noch ausstehenden Punkte in Bezug auf die Vertragsreform zu klären, so dass die Staats- und Regierungschefs den Vertrag von Lissabon relativ geräuschlos bis zum Dezember 2007 zur Unterschriftsreife bringen konnten. Auch für Slowenien begann dann ein Halbjahr, das von wenigen Höhepunkten geprägt war – bis das irische Nein zum Lissaboner Reformwerk die Union vor eine neuerliche Krise stellte. Zwei Jahre nach Ende der so genannten „Denkpause“ steht die EU wieder auf etwas wackligeren Beinen als zuvor. Noch mit Unterzeichnung des Lissaboner Reformvertrags konnte sich die Union gewappnet fühlen, auch mit 27 und mehr Mitgliedstaaten den Herausforderungen der Globalisierung zu begegnen – durch das negative Ergebnis des Referendums in Irland ist dies so unsicher wie zuvor. Unterdessen zeigte sich im vergangenen Jahr erneut, wie komplex die Steuerung des europäischen Integrationsprozesses durch eine – im bisherigen Vertragswerk offiziell noch nicht vorgesehene – Institution wie den Europäischen Rat geworden ist. Beiden Präsidentschaften gelang es kaum, öffentlichkeitswirksam eigene Schwerpunkte zu setzen. Stattdessen wurde die Agenda eher durch Initiativen großer Mitgliedstaaten geprägt, zuletzt vor allem durch Frankreichs Staatspräsidenten Sarkozy, der sowohl die Reflexionsgruppe „2020-2030“ als auch die Union für den Mittelmeerraum auf die Tagesordnung setzte und, wenn auch mit größeren Einschränkungen, schließlich auch durchsetzte. Gerade die Diskussion um die Mittelmeerunion bewies allerdings auch, dass der Europäische Rat funktio- 16 Europäische Kommission: Eine gemeinsame Einwanderungspolitik für Europa: Grundsätze, Maßnahmen und Instrumente. Brüssel, 17.6.2008, KOM(2008) 359 endg. Im Internet unter: http://ec.europa.eu/austria/documents/press/080617_einwanderungspolitik_kom359_de.pdf. Die Institutionen der Europäischen Union 52 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 niert – und zwar vor allem dann, wenn sich die großen Mitgliedstaaten, allen voran Deutschland und Frankreich, einig sind. Zu häufig allerdings verlor sich der Europäische Rat im Mikromanagement einzelner Politikbereiche und dem Bemühen, in seinen Schlussfolgerungen sämtliche Problemherde der Weltpolitik abzuhandeln, statt die großen Linien der europäischen Integrationspolitik vorzugeben. Versuchte er dies doch einmal wie etwa auf dem Dezembergipfel 2007, so war das Ergebnis oft mager und ohne praktische Auswirkungen – schaut man sich etwa die größtenteils aus Allgemeinplätzen bestehende „Erklärung der Europäischen Union zur Globalisierung“ an. Positiv hervorzuheben ist immerhin, dass die einzelnen Politikfelder mittlerweile ihren festen Platz im Kalender der Gipfeltreffen haben: die Diskussionen zur Globalisierung und zum Klimaschutz auf dem informellen Gipfel im Oktober, die institutionellen Diskussionen im Dezember, der Lissabon-Komplex um Wirtschaft und Wettbewerbsfähigkeit traditionell im Frühjahr. Ein solcher Kalender allein aber hilft nicht – er muss mit konkretem Inhalt gefüllt werden. Nun liegt es vor allem an der französischen Ratspräsidentschaft, die Union vor einer erneuten Lethargie und Handlungsstarre zu bewahren. Eine neuerliche, über ein Jahr dauernde Denkpause wie noch nach den gescheiterten Referenden in Frankreich und den Niederlanden kann sich die Europäische Union nicht leisten. Weiterführende Literatur Barysch, Katinka: Portugal’s Presidency, CER briefing note, 2007. Bertelsmann Forschungsgruppe Politik (Hrsg.): Bilanz der deutschen Ratspräsidentschaft, in: C·A·P- Analyse, Ausgabe 6, Juli 2007. Europäischer Rat: Schlussfolgerungen des Vorsitzes, http://europa.eu/european_council/conclusions/ index_de.htm. Gros, Daniel & Kurpas, Sebastian: What next? How to save the Treaty of Lisbon, Centre for European Policy Studies (CEPS) Policy Brief, No. 163, June 2008. Harrison, David: Time to shake up the European Council, CER bulletin Nr. 52, Februar/März 2007. Kurpas, Sebastian u.a.: The Treaty of Lisbon. Implementing the Institutional Innovations. Centre for European Policy Studies (CEPS), November 2007, http://shop.ceps.be/downfree.php?item_id=1554. Ludlow, Peter: Die Führung der Europäischen Union durch den Europäischen Rat: Übergang oder Krise?, in: integration 1/2005, S. 3-15. Van Grinsven, Peter: The European Council under Construction: EU top level decision making at the beginning of a new century, Den Haag 2003. Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 53 Europäisches Parlament Andreas Maurer Aufbruch und Ernüchterung. Mit diesen Worten lässt sich die Arbeit des Europäischen Parlaments im zurückliegenden Jahr wohl gut umschreiben. Tatsächlich war die Zeitspanne von Anfang 2007 bis Mai 2008 im Kontext des Lissabonner Reformvertrags durch eine positiv-kämpferische Grundstimmung der Abgeordneten und Beamten geprägt. Am Vertrag und der weitgehenden „Rettung“ der neuen Parlamentsrechte aus dem gescheiterten Verfassungsvertrag hatten die Abgeordneten selbst maßgeblichen Anteil. So überraschte es kaum, dass das Präsidium sowie die Parlamentsausschüsse für Konstitutionelle Fragen (AFCO), für Bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres (LIBE), für Landwirtschaft (AGRI), für Auswärtige Beziehungen (AFET), und für Internationalen Handel (INTA) frühzeitig und intensiv die Umsetzung des Lissabonner Vertrags innerhalb des Parlaments und im Hinblick auf die Neugestaltung der interinstitutionellen Beziehungen starteten. In diesem Zusammenhang lieferte auch die im Februar 2007 von der Konferenz der Präsidenten eingereichte „Working group on reform of the Parliament“ wichtige Beiträge zur intraorganisatorischen Modernisierung des Parlaments.1 Seit der Ablehnung des Vertrags durch die irische Bevölkerung macht sich im Parlament jedoch Ratlosigkeit und Frustration breit. Und dies nicht allein wegen des irischen Referendums. Zusätzlich verpassen die jüngeren Eurobarometer-Ergebnisse dem Parlamentarisierungs- und Konstitutionalisierungsprozess der EU einen deutlichen Dämpfer. Damit einher geht die in vielen Staaten elitengestützte Anti-EU-Rethorik sowie die Diskussion innerhalb der Fraktion der Europäischen Volkspartei (EVP-ED) über mögliche Abspaltungsversuche ihrer Mitglieder aus Großbritannien. Letztgenannte „Negativperspektive“ wird verstärkt durch die Erwartung, dass aus den nächsten Europawahlen im Juni 2009 nicht nur die von den britischen Konservativen angeführte Gruppe der moderat europaskeptischen, sondern auch diejenige der rechts- und linkspopulistischen, rassistischen und Antieuropaparteien gestärkt hervorgehen könnten. Dieser Möglichkeit versucht das Parlament seit Anfang 2008 mit einer Reform der Geschäftsordnung zu begegnen, die die Mindeststärke der multinationalen Fraktionen erneut anhebt.2 Aber über diesen politiktechnischen Hebel kann das Parlament nur verhindern, dass die „Prämie“, die auf den Erfolg der braunbunten Anti-Parteien „gezahlt“ werden muss, nicht zu hoch ausfällt. Nicht verhindern kann das Parlament jedoch den relativen Einflussverlust der größeren, europafreundlichen und demokratischen Fraktionen, der sich 1 Vgl. „Improving the public perception and efficiency of the work of the European Parliament – mandate for a working group on reform of the Parliament“, Press Info, 15. Februar 2007, http://www.europarl.europa.eu/ sides/getDoc.do?language=EN&type=IM-PRESS&reference=20070215IPR03201; Europäisches Parlament, Ausschuss für konstitutionelle Fragen, Entwurf eines Berichts über die Änderung der Geschäftsordnung des Parlaments im Lichte der Vorschläge der Arbeitsgruppe zur Parlamentsreform betreffend die Arbeit des Plenums und Initiativberichte, (2007/2272(REG)), 7. Februar 2008. 2 Der Berichterstatter, Richard Corbett, schlägt hierbei vor, Artikel 29.2 der Geschäftsordnung wie folgt zu ändern: Einer Fraktion müssen Mitglieder angehören, die in mindestens einem Viertel (bisher „einem Fünftel“) der Mitgliedstaaten gewählt worden sind. Zur Bildung einer Fraktion bedarf es mindestens 30 (bisher „20“) Mitglieder. Vgl. Europäisches Parlament, Vorschlag für einen Beschluss zur Änderung von Artikel 29 der Geschäftsordnung des Parlaments – Bildung der Fraktionen, (2006/2201(REG)), 28. Januar 2008. Die Institutionen der Europäischen Union 54 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 durch einen Zuwachs an extremistischen Randparteien automatisch einstellt und spätestens dann sichtbar wird, wenn vertraglich festgelegte, hohe Abstimmungsquoren nur noch zum Preis der Inklusion dieser Gruppierungen erzielt werden können. Schwerpunkte der parlamentarischen Arbeit Ähnlich wie Rat und Kommission konzentrierte auch das Parlament seine wirtschaftspolitische Arbeit 2007 auf Energie- und Kimafragen. Im Mittelpunkt standen hierbei die makroökonomischen Auswirkungen der steigenden Energiepreise, die Zukunft des Euratom-Vertrags, der Binnenmarkt für Gas und Strom, erneuerbare Energiequellen, die außen- und sicherheitspolitische Dimension der Energiepolitik sowie die Förderung moderner Energietechnologien. In der Klimapolitik richtete das EP im April 2007 einen nicht ständigen Ausschuss zum Klimawandel ein.3 Seine Aufgabe ist es, Vorschläge für eine integrierte Politik zum Klimawandel auszuarbeiten und die Positionen des EP im Hinblick auf die Aushandlung des internationalen, klimapolitischen Rahmens für die Zeit nach 2012 zu koordinieren. In der Justiz- und Innenpolitik konzentrierten sich die parlamentarische Beratungen auf die Strategie hinsichtlich der Außendimension des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, das Übereinkommen über die Verarbeitung von Fluggastdatensätzen und das Bankensystem SWIFT mit den Vereinigten Staaten, die von der EU eingeführten Beschränkungen im Hinblick auf Flüssigkeiten, die Passagiere in Flugzeugen mit sich führen können, die außen- und sicherheitspolitischen Aspekte der Terrorismusbekämpfung, die Entwicklung eines strategischen Konzepts zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität, den Grenzschutz an den europäischen Seegrenzen, die Rechte von Migranten und die Zusammenarbeit im Rahmen des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems. Im Februar 2007 beendete der nichtständige Ausschuss zur behaupteten Nutzung europäischer Staaten durch die Central Intelligence Agency (CIA) für die Beförderung und das rechtswidrige Festhalten von Gefangenen seine Arbeiten und legte seinen Abschlussbericht vor. Mehrere Fraktionen und Abgeordnete versuchten hierbei vergeblich, die im Bericht geäußerte, massive Kritik an den USA und den mit der CIA offensichtlich kooperierenden EU-Staaten abzuschwächen. Insgesamt verabschiedete das EP 152 Entschließungen im Konsultationsverfahren, 147 im Mitentscheidungsverfahren und 9 im Zustimmungsverfahren. Im nichtlegislativen Bereich legte das EP 285 Entschließungen und 39 haushaltspolitische Beschlüsse vor. Zu 94 Rechtsaktentwürfen erzielten das EP und der Rat im Mitentscheidungsverfahren eine Einigung. Hierbei konnten 72 Akte bereits in erster Lesung verabschiedet werden, so etwa die Richtlinie zum „Roaming“ in öffentlichen Mobilfunknetzen, das neue Visa-Informationssystem (VIS), die Richtlinie über die Beförderung gefährlicher Güter, der Beschluss über den europäischen Qualifikationsrahmen für lebenslanges Lernen sowie der Beschluss über die Kontrolle des Erwerbs und des Besitzes von Waffen. 17 Legislativvorschläge konnten in zweiter Lesung angenommen werden. Hierzu gehörten das Aktionsprogramm im Bereich der öffentlichen Gesundheit und des Verbraucherschutzes (2007-2013), die Verordnung über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße, das Sonderprogramm „Drogenprävention und -aufklärung“ sowie die Richtlinie zur die Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die 3 Vgl. Beschluss des Europäischen Parlaments vom 25. April 2007 zur Einsetzung sowie zur Festlegung der Zuständigkeiten, Zusammensetzung und Mandatszeit des nichtständigen Ausschusses zum Klimawandel, http://www.europarl.europa.eu/activities/committees/homeCom.do?body=CLIM&language=DE. Europäisches Parlament Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 55 Ausübung der Fernsehtätigkeit (Fernsehen ohne Grenzen). Auf das Vermittlungsverfahren griffen die beiden Gesetzgebungsorgane in insgesamt fünf Fällen zurück. Perspektiven des Reformvertrags Wie hoch die Negativbilanz des Parlaments in institutionell-machtpolitischer Hinsicht bei einem endgültigen Scheitern des Lissabonner Vertrags ausfiele, wird bei einem Blick auf die darin sanktionierten Änderungen der Parlamentsrechte ersichtlich: Denn der Reformvertrag stärkt das Europäische Parlament (EP) im Hinblick auf seine Politikgestaltungsfunktion, seine Kreations- bzw. Wahlfunktion gegenüber anderen Organen, seine Systemgestaltungsfunktion sowie seine Kontrollfunktionen. So dehnt der Vertrag erstens die gesetzgeberischen Mitentscheidungsrechte des EP massiv aus. Zweitens gesteht der Vertrag dem EP die volle Mitentscheidung im Bereich des Haushaltsverfahrens zu. Drittens erhält das Parlament die Befugnis, den Präsidenten der Europäischen Kommission zu wählen und hierüber stärkeren Einfluss auf die Bildung der Gesamtkommission sowie die unmittelbarere Kontrollmöglichkeiten gegenüber dem Kommissionschef. Viertens gewinnt das EP ein konkurrierendes Initiativrecht für die Änderung der Verträge. Es beteiligt sich hierbei über seine Mitwirkung am Konvent, der die Änderung vorbereiten soll, an dem Revisionsverfahren. Der Europäische Rat kann zwar beschließen, den Konvent nicht einzuberufen und sofort eine „klassische“ Regierungskonferenz einzuberufen. Aber hierfür ist dann die Zustimmung des Parlaments erforderlich. Auch andere, das Gesamtsystem der EU betreffende Beschlüsse des Ministerrates von größerer Tragweite für die Organisation der Union unterliegen im Reformvertrag der Zustimmung des Parlaments: dies betrifft etwa den Beschluss über die Einleitung einer Verstärkten Zusammenarbeit; die Anwendung der Flexibilitätsklausel, die es der Union ermöglicht, in den Verträgen nicht vorgesehene Maßnahmen zu treffen, um die darin festgesetzten Ziele zu erreichen; der Beschluss über die Anwendung einer allgemeinen „Überbrückungsklausel“ für den Übergang von der Einstimmigkeit auf die qualifizierte Mehrheit oder vom besonderen auf das gewöhnliche Gesetzgebungsverfahren; sowie Beschlüsse, die die Ausweitung des Anwendungsbereichs von in den Verträgen vorgesehenen Rechtsgrundlagen ermöglichen (z.B. zum Europäischen Staatsanwalt oder zur justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen). Schließlich betritt das EP im Bereich der GASP das Feld der sanktionsbewährten Kontrolle, da der Hohe Vertreter der Union für die Außen- und Sicherheitspolitik (HVU-ASP) in seiner Funktion als Vizepräsident der Kommission den „normalen“ Kontroll- und Sanktionskulissen unterliegen wird, die das Parlament seit 1994 entwickelt hat. Hinzu kommen die Haushaltsrechte des Parlaments in diesem Feld. Tabelle 1: Handlungsermächtigungen für Rat und Parlament – Reformvertrag vom 13. Dezember 2007 (Amtsblatt der EU, Nr. C 306, 17. Dezember 2007) Legende: QM: Qualifizierte Mehrheit, EP: Europäisches Parlament, ER: Europäischer Rat. Entscheidungsmodi des Rates Beteiligung des EP Einstimmigkeit Qualifiziert e Mehrheit Einfache Mehrheit Besondere Mehrheiten > QM Rechte des ER-Vorsitzenden Summe % % % % % % Autonome Beschlussrechte 1 0,33 3 0,99 0 0,00 0 0,00 0 0,00 4 1,32 Mitentscheidung 0 0,00 84 28,29 0 0,00 0 0,00 0 0,00 84 28,29 Zustimmung 15 4,93 7 2,30 1 0,33 2 0,66 0 0,00 25 7,89 Konsultation 28 9,21 23 7,57 4 1,32 0 0,00 0 0,00 55 16,78 Unterrichtung 7 2,30 10 3,29 0 0,00 0 0,00 5 1,64 22 7,24 Keine Beteiligung 41 13,49 52 17,11 6 1,97 11 3,62 2 0,66 112 34,87 Summe 92 30,26 179 59,54 11 3,62 13 4,28 7 2,30 302 Die Institutionen der Europäischen Union 56 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Der Lissabonner Vertrag dehnt den Anwendungsbereich für Mitentscheidungsrechte des Europäischen Parlaments von gegenwärtig 45 auf 84 fallspezifische Handlungsermächtigungen aus. Hierzu gehören fast alle Einzelbestimmungen in der Justiz- und Innenpolitik, die Rahmenbeschlüsse zur Landwirtschafts- und Fischereipolitik, die Handelspolitik, Teilaspekte der wirtschaftspolitischen Koordinierung sowie die neuen Politikfelder des Katastrophenschutzes und der Verwaltungszusammenarbeit. Ausgenommen vom Mitentscheidungsverfahren bleiben aber die Maßnahmen des Rates zum Aufenthaltsrecht mit Blick auf Pässe und Personalausweise, die Soziale Sicherheit und die Sozialversicherung, zum aktiven und passiven Wahlrecht bei Kommunalwahlen und bei Wahlen zum EP, zur Erleichterung des diplomatischen und konsularischen Schutzes, zu Maßnahmen des Kapitalverkehrs mit Drittstaaten, zur Steuerharmonisierung, zur Körperschaftssteuer, zu den Sprachenregelungen für die Rechtstitel, zu Mindestvorschriften für die Soziale Sicherheit und den Schutz der Arbeitnehmer bei Beendigung des Arbeitsvertrags sowie zu den Beschäftigungsbedingungen von Drittstaatsangehörigen, zu umweltpolitischen Maßnahmen mit Finanzbestimmungen, zu Raumordnungs-, Bodennutzungs- und Wasserbewirtschaftungsfragen, zu Maßnahmen, die die Wahl eines Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen berühren, und zu Vorschriften steuerlicher Art. Ebenfalls aus der Mitentscheidung ausgenommen werden Maßnahmen zu Aspekten des Familienrechts mit grenzüberschreitendem Bezug. Stellt man die bereits im Verfassungskonvent vereinbarte und vom Lissabonner Vertrag bestätigte Ausweitung der Parlamentsrechte in den Kontext der vergangen Regierungskonferenzen, dann zeigt sich, dass der zurückliegende Vertragsrevisionsprozess den in der EEA 1987 eingeschlagenen Pfad der sukzessiven Machterweiterung des Parlaments als Ko-Gesetzgebungsorgan nachhaltig bestätigt hat. Gegenstand besonderer Gesetzgebungsverfahren würden im neuen Vertrag die internationalen Übereinkommen und die gemeinsame Handelspolitik. Im Vergleich zur gegenwärtigen Lage weitet der Lissabonner Vertrag die Rechte des Parlaments teils erheblich aus, da die für die Umsetzung der gemeinsamen Handelspolitik erforderlichen europäischen Verordnungen im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren anzunehmen sind (Art. 207 AEUV). Außerdem wird für den Abschluss handelspolitischer Abkommen die Zustimmung des EP erforderlich, wenn eines der folgenden vier Kriterien erfüllt ist (Art. 217 AEUV): a) das Handelsabkommen ist Teil eines Assoziierungsabkommens, b) durch das Handelskommen wird ein spezifischer, institutioneller Rahmen durch die Begründung besonderer Kooperationsverfahren geschaffen, c) das Handelsabkommen hat besondere budgetäre Belastungen für den Unionshaushalt zur Folge, d) das Handelsabkommen berührt Bereiche, in denen entweder das Mitentscheidungsverfahren oder aber das Zustimmungsverfahren des EP gilt. Europäisches Parlament Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 57 Abbildung 1: Entwicklung der Entscheidungsverfahren des Parlaments 1958 – 2009 Eigene Berechnung auf der Grundlage der Verträge. Vor dem Hintergrund dieser potentiellen Macht- und Verantwortungszugewinne des EP einigten sich seine Leitungsgremien unmittelbar nach Unterzeichnung des Lissabonner Vertrags, eine ganze Kette parlamentarischer Eigeninitiativen in Auftrag zu geben, die sich zu Einzelaspekten der Aktivierung des Reformvertrags positionieren sollten. Hierzu gehörten die Entschließung über „Neue Aufgaben und Zuständigkeiten des Parlaments bei der Umsetzung des Vertrags von Lissabon“4, die „Auswirkungen des Vertrags von Lissabon auf die Entwicklung des institutionellen Gleichgewichts der Europäischen Union“, die „finanziellen Aspekte des Reformvertrags“, „Leitlinien für einen Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Umsetzung der Bürgerinitiative gemäß Artikel 11 Absatz 4 des Vertrags über die Europäische Union“, die „Initiative des Europäischen Parlaments betreffend seine Zusammensetzung ab dem 14. Juli 2009“, über die „Entwicklung der Beziehungen zwischen dem Europäischen Parlament und den nationalen Parlamenten im Rahmen des Vertrags von Lissabon“, die „Verwendung der Symbole der Union durch das Parlament“, die „Anpassung der Geschäftsordnung des Parlaments an den Vertrag von Lissabon“, und die „institutionellen Aspekte der Schaffung eines Europäischen Auswärtigen Dienstes.“5 4 Vgl. Europäisches Parlament: Entwurf eines Berichts zu den neuen Aufgaben und Zuständigkeiten des Parlaments bei der Umsetzung des Vertrags von Lissabon, (2008/2063(INI)), 13. Juni 2008. 5 Vgl. Europäisches Parlament: Entwurf eines Berichts über die Änderung der Geschäftsordnung des Parlaments hinsichtlich der Zustimmung zur Kommission (2007/2128(REG)); Entwurf eines Berichts über die Einfügung eines neuen Artikels 202a über die Verwendung der Symbole der Union beim Europäischen Parlament in die Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments (2007/2240(REG)); Entwurf eines Berichts über die finanziellen Aspekte des Reformvertrags (2008/2054(INI)). 15 38 45 84 85 62 62 60 76 92 98 90 112 0 20 40 60 80 100 120 EWG 1958 EWG 1969 EEA 1987 EUV 1993 EUV 1999 EUV 2003 VVE Konvent RV 2009 Konsultation Kooperation Mitentscheidung Zustimmung Unterrichtung Keine Beteiligung Die Institutionen der Europäischen Union 58 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Unwuchten im Lissabonner Vertrag und Optionen im Parlament Konkret geht es dem EP vor allem um sechs größere Umsetzungsbaustellen: Bürgerbegehren: Die unmittelbare Mitwirkung der Bürger an der europäischen Gesetzgebung soll künftig durch ein Verfahren für europäische Bürgerbegehren ermöglicht werden. Die Europäische Kommission kann hierbei zum Vorschlag eines Rechtsaktes zu Themen aufgefordert werden, für die nach Ansicht der Unionsbürger ein Rechtsakt der Union erforderlich scheint. Hieraus ergibt sich ein erster Umsetzungsauftrag, der nur in Form eines Beschlusses des Europäischen Parlaments und des Rates angenommen werden kann. Komitologie: Zur Vereinfachung der Entscheidungsverfahren wird das Mitentscheidungsverfahren als „ordentliches Gesetzgebungsverfahren“ zur Regel. Art. 290 AEUV schafft in diesem Kontext auch die Grundlage für einen neuen Normtyp: Demnach können Parlament und Rat in ihren Gesetzgebungsakten der Kommission die Befugnis übertragen, „Rechtsakte ohne Gesetzescharakter mit allgemeiner Geltung zur Ergänzung oder Änderung bestimmter nicht wesentlicher Vorschriften des betreffenden Gesetzgebungsaktes zu erlassen.“ Diese die „delegierten“ bzw. Umsetzungsakte der Kommission autorisierenden Gesetzgebungsakte müssen „Ziele, Inhalt, Geltungsbereich und Dauer der Befugnisübertragung ausdrücklich“ festlegen. Auf einer weiteren Stufe der Umsetzung europäischen Rechts legt Art. 291 AEUV die Grundlage für Maßnahmen des EP und des Rates, die zum Erlass „einheitlicher Bedingungen für die Durchführung der verbindlichen Rechtsakte der Union“ in den Mitgliedstaaten notwendig werden können. Das EP und der Rat legen hierbei „gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren durch Verordnungen im Voraus allgemeine Regeln und Grundsätze fest, nach denen die Mitgliedstaaten die Wahrnehmung der Durchführungsbefugnisse durch die Kommission kontrollieren.“ Diese beiden neuen, normtypdefinierenden Vertragsbestimmungen können aus Sicht des EP in Konflikt geraten mit den bestehenden, so genannten „Komitologieverfahren“ der EG. Denn Art. 9 des Lissabonner Vertragsprotokolls über die Übergangsbestimmungen legt fest, dass die „Rechtsakte der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union, die vor dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon auf der Grundlage des Vertrags über die Europäische Union angenommen wurden, [...] so lange Rechtswirkung [behalten], bis sie in Anwendung der Verträge aufgehoben, für nichtig erklärt oder geändert werden. [...].“ Diese Übergangsbestimmung impliziert, dass all jene Komitologiebestimmugen in Rechtsakten, die im Rahmen des Komitologiebeschlusses von 20066, also vor dem Inkrafttreten des Lissabonner Vertrags vereinbart wurden, solange Anwendung finden, bis der jeweilige Gesetzgebungsakt im Lichte des Vertrags aufgehoben, für nichtig erklärt oder geändert wird. Hierdurch entsteht eine Grauzone im Hinblick auf die Frage, bis zu welchem Zeitpunkt und für welche Zeiträume die Regeln des Komitologiebeschlusses von 2006 angewendet werden. Der zweite Umsetzungsauftrag des Lissabonner Vertrags besteht damit in der Definition eindeutiger Übergangsvorschriften für alle Gesetzgebungsakte, die Bestimmungen zu ihrer Umsetzung auf der Grundlage des Komitologiebeschlusses von 2006 enthalten, auch nach Inkrafttreten des Lissabonner Vertrags ihre Gültigkeit behalten sollen, und daher auf der Grundlage der Art. 290 und 291 AEUV angepasst werden müssen. 6 Vgl. Beschluss des Rates vom 17. Juli 2006 zur Änderung des Beschlusses 1999/468/EG zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse, (2006/512/EG), ABl. Nr. L 200/11 vom 22.7.2006; vgl. hierzu auch: Erklärung des EP, des Rates und der Kommission zum Beschluss des Rates vom 17. Juli 2006 zur Änderung des Beschlusses 1999/468/EG, (2006/512/EC), ABl. Nr. C 255/1 vom 21.10.2006. Europäisches Parlament Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 59 EP-interne Reformen: Der Lissabonner Vertrag beschränkt die Zahl der Mitglieder des Europäischen Parlaments auf 751. Der geänderte EUV sieht erstmals keine Sitzverteilung pro Mitgliedstaat vor, sondern delegiert die betreffende Entscheidung an den Europäischen Rat, der auf Initiative des Parlaments und mit dessen Zustimmung vor den auf das Inkrafttreten des neuen Vertrags folgenden Wahlen einen Beschluss über diese Sitzverteilung auf der Grundlage des Prinzips der „degressiv proportionalen“ Vertretung mit mindestens sechs und höchstens 96 Sitzen pro Mitgliedstaat fassen muss. Hieraus ergibt sich ein dritter Umsetzungsauftrag. Sollten die Lissabonner Vertragsregeln rechtzeitig zu den Wahlen des Europäischen Parlaments im Juni 2009 angewendet werden können, ist die Dringlichkeit eines entsprechenden Beschlusses als besonders hoch einzuschätzen. Nicht zu vergessen ist hierbei, dass infolge eines solchen Beschlusses auch die nationalen Gesetze über die Durchführung der Europawahlen geändert werden müssen und hierfür ein Zeitraum vorzusehen ist, der sich an den Verfahren in den Mitgliedstaaten richtet. Umsetzung der Haushaltsverfahrensreform: Für die Haushaltsgremien des Parlaments brächte der Reformvertrag mehr Klarheit und Planbarkeit. Denn für die Finanzbestimmungen sieht der Vertrag eine dreistufige Normenhierarchie vor. Auf der ersten Normstufe wird durch Art. 311 AEUV die Begrenzung der Eigenmittel sowie die Einführung neuer Mittelkategorien bzw. die Abschaffung bestehender Kategorien vom Rat nach einem „besonderen Gesetzgebungsverfahren“ einstimmig, „nur“ nach Konsultation des EP beschlossen. Als zweite Normstufe wird dann die bisherige Finanzielle Vorschau als „mehrjähriger Finanzrahmen“ (Art. 312 AEUV) vertraglich verankert. Das EP muss dem mehrjährigen Finanzrahmen mit der Mehrheit seiner Mitglieder zustimmen. Auf der dritten Normstufe wird dann der Jahreshaushalt der Union durch das Haushaltsverfahren nach Art. 314 AEUV beschlossen. Dieses Verfahren orientiert sich im Wesentlichen am Mitentscheidungsverfahren bzw. „ordentlichen Gesetzgebungsverfahren“ nach Art. 294 AEUV. Entsprechend den Forderungen des EP ist damit die Unterscheidung zwischen obligatorischen und nichtobligatorischen Ausgaben abgeschafft worden. Insofern würde das Parlament im Hinblick auf die Erstellung des Jahreshaushalts der EU gestärkt und trüge damit auch mehr Verantwortung für die Verteilung der Finanzmittel der Union. Aufgrund dieser eigenständigen Normenhierarchie einerseits, und der neuen, haushaltsintensiven Handlungsmöglichkeiten der EU im Bereich der GASP und der GSVP bestünde der konkrete Umsetzungsauftrag in erster Linie in der Anpassung des zuletzt am 18. Dezember 2007 geänderten, Interinstitutionellen Abkommens über die Haushaltsdisziplin und die wirtschaftliche Haushaltsführung im Hinblick auf den mehrjährigen Finanzrahmen. Umsetzungsaufträge im interinstitutionellen Dokumentenaustausch: Das EP gewinnt über den Lissabonner Vertrag neue Konsultationsrechte, die es gegenüber dem Rat, und hierbei insbesondere gegenüber dessen ständigen Vorsitzenden, des HVU-ASP, geltend machen kann. In der Gemeinsamen Handelspolitik (GHP) und im Bereich der Internationalen Abkommen der Union erhält das Parlament erstmals volle Mitentscheidungsrechte sowie neue Zustimmungsrechte. Hieraus leitet der AEUV auch neue Informationsrechte des Parlaments im Bereich der GHP ab. Die sich aus diesen neuen Zuständigkeiten ableitbaren Interorganverhältnisse zwischen Parlament, Rat und Kommission stellen somit die Grundlage für zwei Umsetzungsaufträge dar: Erstens des Datenschutzes und der hierzu einzurichtenden „unabhängigen Behörden“ (Art. 39 EUV und Art. 16 AEUV), und zweitens des Umgangs mit vertraulichen Daten und Akten betreffen (Art. 16 AEUV in Verbindung mit dem Interinstitutionellen Abkommen vom 20. November 2002 über den Zugang des Europäischen Parlaments zu sensiblen Informationen des Rates im Bereich der Sicherheits- und Verteidigungspolitik). Die Institutionen der Europäischen Union 60 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Umsetzungsfragen zum Doppelhut in der europäischen Außenpolitik: Eine der wichtigsten institutionellen Neuerungen des Vertrags von Lissabon ist die Einrichtung des Amtes des HVU-ASP. In einer besonderen „Funktionsfusion durch Personalunion“ werden die Ämter des Hohen Repräsentanten des Rates für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik und des für Außenbeziehungen zuständigen Kommissars zusammengelegt. Der HVU-ASP würde innerhalb der Kommission über einen Sonderstatus verfügen, den der Vertrag im Verfahren seiner Ernennung und seiner etwaigen Entlassung dokumentiert: Demnach würde der HVU- ASP vom Europäischen Rat mit qualifizierter Mehrheit im Einvernehmen mit dem Präsidenten der Kommission ernannt; der Europäische Rat könnte ihn nach dem gleichen Verfahren entlassen. Als Vizepräsident der Kommission müsste er seinen Rücktritt einreichen, falls ihn der Präsident der Kommission dazu auffordern sollte. Schließlich – und dies ist der entscheidende Punkt für das EP – müsste sich der HVU-ASP als „normales“ Mitglied der Kommission dem Zustimmungsvotum des EP stellen und mit der Kommission zurücktreten, falls das Parlament einen Misstrauensantrag gegen diese annehmen sollte. Deutlich wird, dass durch die dreifache Verantwortung des HVU-ASP gegenüber dem Europäischen Rat und Rat, gegenüber der Kommission und gegenüber dem EP potenzielle Konflikte möglich sind. Da ihn sein hybrider Funktionsstatus ohnehin in Loyalitätskonflikte zwischen dem Rat und der Kommission verwickelt, wird sich das EP aller Voraussicht nach bereits in der Phase seiner Benennung an die anderen Organe wenden, um die Verantwortung des HVU-ASP abzusichern. Ausblick Sowohl die einleitend dargestellten Zugewinne des EP als auch die sich hieraus ableitenden Umsetzungsaufträge zeigen deutlich, wie groß der Frust innerhalb der Parlamentsmehrheit über den negativen Ausgang des irischen Referendums ist. Denn ohne diesen Vertrag muss sich das Parlament darauf einstellen, auch nach den nächsten Europawahlen auf der Grundlage des Vertrags von Nizza zu arbeiten. Dies heißt dann auch, dass die Abgeordneten die als sicher angenommenen Machtzuwächse in der Justiz- und Innenpolitik, in der GHP und – zumindest teilweise – in der GASP nicht für die interne Organisation des EP im Anschluss an die Wahlen einplanen kann. Damit einher geht somit auch eine große Ungewissheit über die Reformfähigkeit des Parlaments, wenn der Lissabonner oder ein an dessen Stelle tretender Vertrag die Arbeitsorganisation des EP in der Mitte der kommenden Legislaturperiode notwendig machen. Denn in diesem Fall werden sich wohl viele der neu ins Parlament gewählten Abgeordneten, die unmittelbar nach den Wahlen wichtige Funktionen als Ausschuss- oder Delegationsvorsitzende, als Fraktionskoordinatoren usw. erlangt haben, kaum damit anfreunden können, ihre gerade erst erworbenen Rollen zur Disposition zu stellen. Es ist daher nicht unwahrscheinlich, dass sich das EP eher für eine langfristigere Rettungsaktion der Lissabonner Reformen – etwa im Rahmen des Beitrittsabkommens mit Kroatien – entscheidet, wenn es den Mitgliedstaaten nicht gelingt, den Reformvertrag bis Anfang 2009 in Kraft treten zu lassen. Weiterführende Literatur Dreischer, Stefan: Das Europäische Parlament und seine Funktionen. Eine Erfolgsgeschichte aus der Perspektive von Abgeordneten, Baden-Baden 2006. Hix, Simon/Noury, Abdul G./Roland, Gérard: Democratic Politics in the European Parliament, Cambridge 2007. Jacobs, Francis/Corbett, Richard/Shackleton, Michael: The European Parliament, London 2007. Maurer, Andreas/Parkes, Roderick/Wagner, Markus: Explaining group membership in the European Parliament. The British Conservatives and the Movement for European Reform (mit Roderick Parkes und Markus Wagner), in: Journal of European Public Policy, Vol. 15, Nr. 2/2008, S. 246-262. Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 61 Rat der Europäischen Union Daniela Kietz Im Jahr 2007 verfestigte sich, was sich zuvor bereits andeutete. Die 2004 beigetretenen Mitgliedstaaten scheinen nunmehr vollständig im Ratsgefüge angekommen zu sein. Sie haben ihre ursprüngliche Zurückhaltung abgelegt und beteiligen sich regulär an den Abstimmungen. Nur die Neumitglieder Bulgarien und Rumänien halten sich angesichts mangelnder Erfahrungen noch zurück. Mit der Amtszeit des slowenischen Ratsvorsitzes ging auch die Amtszeit der ersten Triopräsidentschaft zu Ende. Den Beweis für den Mehrwert des neuen Systems der Dreier-Präsidentschaft liefert ihre Bilanz nur bedingt. Rechtsetzung Im Jahr 2007 trat der Rat formal 79 Mal in seinen unterschiedlichen Konfigurationen zusammen. Damit nahm die Anzahl der Ratstagungen zwar gegenüber dem Vorjahr zu, setzte aber den Trend der vorangegangenen Jahre (durchschnittlich ca. 75 Sitzungen) fort.1 Erneut bestätigt sich, dass die in Sevilla 2002 als Teil einer umfassenden Reform der Arbeitsweise des Rates beschlossene Reduzierung der Ratsformationen nicht zu einer Verringerung der Sitzungshäufigkeit geführt hat. Tabelle 1: Entwicklung der Rechtssetzungsaktivität des Rates 2000-2007 Quelle: eigene Berechnung nach www.eurlex.europa.eu. In seiner Funktion als Rechtsetzungsorgan verabschiedete der Rat, teilweise zusammen mit dem Europäischen Parlament im Mitentscheidungsverfahren, 144 Verordnungen, 23 Richtlinien und 245 Beschlüsse bzw. Entscheidungen (siehe Tabelle 1). Insgesamt ergaben sich dadurch 412 Rechtsakte, bei deren Verabschiedung der Rat (mit)beteiligt war. 1 Die geringere Sitzungsfrequenz des Jahres 2006 mit nur 62 Sitzungen scheint eine einmalige Ausnahme zu sein. Jahr angenommene oder unterzeichnete Rechtsakte davon Verordnungen davon Richtlinien davon Beschlüsse/ Entscheidungen 2000 444 187 43 214 2001 425 151 58 216 2002 432 163 52 217 2003 508 189 64 255 2004 564 207 51 306 2005 404 126 35 243 2006 511 196 64 251 2007 412 144 23 245 Die Institutionen der Europäischen Union 62 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Dies sind 20 Prozent weniger als im Vorjahr. War die Anzahl der erlassenen Rechtsakte zu Beginn des Jahrzehnts rückläufig, wiesen die Jahre 2003, 2004 und 2006 einen Anstieg auf. Diese Schwankungen in der Rechtsetzungsaktivität des Rates wurden vor allem durch die Rechtsanpassungen und Aktualisierungen von bestehendem Recht im Zuge des Beitritts der neuen Mitgliedstaaten in den Jahren 2004 und 2007 ausgelöst. Im Jahr 2006 schlug sich zudem die Umsetzung der aktuellen Finanzvereinbarung (2007-2013) durch Rat und Parlament nieder. Im Jahr 2007 gab es solche, die Rechtssetzungsaktivität ankurbelnden Umstände nicht. Daher knüpfen die Werte an dem über den Betrachtungszeitraum hinweg leicht rückläufigen Trend in den Kategorien Verordnungen und Richtlinien an. Die Vermutung, dass die neuen, im Nizzaer Vertrag verankerten Abstimmungsregeln (einfachere Blockademöglichkeit) für den rückläufigen Trend verantwortlich seien, kann trotzdem nicht ohne Weiteres bestätigt werden. Zum einen ist der Rückgang vergleichsweise gering, zum anderen zeigen die wiederkehrenden Spitzenwerte, dass die EU-Institutionen prinzipiell entscheidungsfähig sind. Die Abnahme der allgemeinen Rechtsetzungsaktivität spiegelt sich nicht in der Anzahl der im Mitentscheidungsverfahren von Rat und Parlament gemeinsam unterzeichneten oder angenommenen Rechtsakte wider. Denn diese stieg auf 120 Akte im Jahr 2007 (siehe Tabelle 2). Dies bestätigt den kontinuierlichen Trend einer Zunahme der in Mitentscheidung verabschiedeten Rechtsakte durch die Ausdehnung des Verfahrens auf neue Politikfelder in den Vertragsrevisionen von Amsterdam und Nizza. Der im Mehrjahresvergleich hohe Anstieg im Jahr 2007 beruht auf der Reform des Komitologieverfahrens aus dem Jahr 2006. Dabei wurden in 26 bereits bestehenden Rechtsakten die Komitologiebestimmungen im Mitentscheidungsverfahren angepasst. Wird die Statistik um diesen Sondereffekt bereinigt, ergibt sich ein kontinuierlicherer Anstieg von 91 Rechtsakten im Vorjahr auf 94 im Jahr 2007. Tabelle 2: Anzahl der in Mitentscheidung beschlossenen Rechtsakte Quelle: Gesamtberichte über die Tätigkeit der EU 2000-2007, http://europa.eu.int/abc/doc/off/rg/de/welcome.htm. Der allgemeine Trend der letzten Jahre hin zur frühzeitigen Verabschiedung von Rechtsakten in erster Lesung setzt sich fort (siehe Graphik 1). In den Jahren 2000 bis 2003 wurden durchschnittlich nur 29 Prozent der Dossiers in erster Lesung angenommen und 49 Prozent in zweiter; 2006 waren es bereits 60 in erster und 34 Prozent in zweiter. Im Jahr 2007 ver- Jahr Rechtsakte in Mitentscheidung 2000 72 2001 78 2002 79 2003 104 2004 85 2005 82 2006 91 2007 120 Rat der Europäischen Union Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 63 stärkte sich diese Entwicklung nochmals merklich: Der Anteil der in erster Lesung angenommenen Dossiers stieg auf 82 Prozent und nur noch 14 Prozent wurden erst in zweiter Lesung beschlossen. Allerdings beruht dieser übermäßige Anstieg auf den bereits erwähnten 26 „Komitologieanpassungen“, die alle in erster Lesung beschlossen wurden. Ohne diese ergibt sich ein geringerer, aber dennoch deutlicher Anstieg auf 76 Prozent in erster Lesung beschlossener Rechtsakte bei gleichzeitiger Abnahme auf der in zweiter Lesung beschlossenen Rechtsakte auf 18 Prozent. Der Anteil der im Vermittlungsausschuss angenommenen Akte hat sich in den letzten Jahren auf rund fünf Prozent stabilisiert. Graphik 1: Beschlussfassung im Mitentscheidungsverfahren 2000-2007 Quelle: Gesamtberichte über die Tätigkeit der EU 2000-2007, http://europa.eu.int/abc/doc/off/rg/de/welcome.htm. Für 163 der vom Rat 2007 (mit)beschlossenen 412 Rechtsakte veröffentlichte der Rat in seinen Monatsprotokollen detaillierte Abstimmungsergebnisse. Dies sind in absoluten Zahlen rund 40 in den Ratsprotokollen veröffentlichte Akte weniger als 2006. Angesichts des allgemeinen Rückgangs der Rechtsetzungsaktivität im Jahr 2007, verändert sich der „Transparenzwert“ prozentual gegenüber dem Vorjahr nur kaum (2002 44 Prozent, 2003 38,8 Prozent, 2004 40,8 Prozent, 2005 33,2 Prozent, 2006 39,9 Prozent 2007 39,5 Prozent). Abstimmungsverhalten2 Die Verträge von Amsterdam und Nizza weiteten die Anwendung der qualifizierten Mehrheitsregel im Rat auf neue Politikfelder aus. Folglich war die Entscheidungsfindung im Rat in den letzten Jahren durch eine Zunahme von qualifizierten Mehrheitsbeschlüssen gekennzeichnet (2004 69 Prozent, 2005 75,8 Prozent, 2006 83,8 Prozent). Gleichzeitig 2 Die Berechnungen und Hypothesen dieses Abschnittes basieren nur auf den veröffentlichten Abstimmungsergebnissen und können deshalb nur Tendenzen wiedergeben. Für einen großen Teil der Ratsentscheidungen werden die Ergebnisse nach wie vor nicht veröffentlicht (siehe Transparenzwert). 0% 20% 40% 60% 80% 100% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Jahr P ro ze n t 1. Lesung 2. Lesung Vermittlungsausschuss Die Institutionen der Europäischen Union 64 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 sank der Anteil einstimmig beschlossener Rechtsakte (2004 30 Prozent, 2005 24,6 Prozent, 2006 15,7 Prozent). Die Ergebnisse des Jahres 2007 brechen mit diesem Trend: von 163 Rechtsakten, deren Abstimmungsergebnisse veröffentlicht wurden, wurden formal 75,5 Prozent mit qualifizierter Mehrheit beschlossen und 24,5 Prozent erforderten Einstimmigkeit. Kein einziger erforderte eine einfache Mehrheit (2006 0,5 Prozent). Dies deutet auf eine Stabilisierung des Anteils qualifizierter Mehrheitsentscheidungen hin. Seit den letzten Erweiterungsrunden weisen Delegationen im Rat immer wieder auf die veränderte Verhandlungsatmosphäre in den Ratsgremien hin. Durch die gewachsene Anzahl der Vetospieler ist die Entscheidungsfindung schwieriger geworden. Die Zeiten, in denen sich eine kleine Gruppe in den Ratsgremien offen und in vertrauter Atmosphäre austauschen konnte, gehören der Vergangenheit an. Heute finden die Tagungen in einem deutlich formaleren Format statt. Aus diesem engen, formalen Korsett wird daher zunehmend ausgeschert. Kompromisse werden bilateral und in kleinen, informellen Gruppen außerhalb der Ratsgremien „vorverhandelt“. Zudem erwarten einige Beobachter aufgrund der erhöhten Interessendivergenz in der EU-27 vermehrt formale „Kampfabstimmungen“ auf Ministerebene. Das beobachtbare Abstimmungsverhalten im vergangenen Jahr bestätigt diese Befürchtung bislang jedoch nicht. Nach wie vor scheint auch in einer erweiterten Union nicht vom Konsensprinzip abgerückt zu werden. Unter den 123 mit qualifizierter Mehrheit beschlossenen Rechtsakte gab es im Jahr 2007 38 Fälle mit abweichenden Voten (30,9 Prozent).3 Gegenüber den Vorjahren bedeutet dies einen Anstieg: 2006 21,1 Prozent, 2005 und 2004 20 Prozent, 2003 28,5 Prozent, 2002 22 Prozent. Mit 70 Prozent wird insgesamt betrachtet dennoch weiterhin ein Grossteil der formal möglichen Mehrheitsentscheidungen de facto im gegenseitigen Einvernehmen getroffen. Langzeituntersuchungen über das Abstimmungsverhalten der alten Mitgliedstaaten im Rat bestätigen, dass Abstimmungen nur selten stattfinden (nur in ca. 20 Prozent der Fälle). Etwaige Konflikte werden in den meisten Fällen in unteren Arbeitsebenen des Rates gelöst und dann im Ministerrat selbst einvernehmlich ohne formale Abstimmung angenommen.4 Die Konsenskultur, und der oft langwierige Versuch, auch bei formal möglichen Mehrheitsabstimmungen einen für alle Mitgliedstaaten akzeptablen Kompromiss zu finden, gehört zum „esprit de corps“ des Rates. Die 38 Abstimmungen mit abweichenden Voten setzen sich aus 29 Enthaltungen und 51 ablehnenden Stimmen zusammen. Gemessen an der Zahl der Rechtsakte mit abweichenden Voten fügt sich diese Anzahl an Nein-Stimmen nahtlos in die Statistik der letzten Jahre mit durchschnittlich 1,3 Ablehnungen pro Dossier mit abweichenden Voten (2005 1,3; 2004 1,1) ein.5 Mitunter wird den neuen Mitgliedstaaten eine ausgeprägte Konfliktfreudigkeit nachgesagt. Einige Beobachter befürchten sogar eine Blockbildung im Rat. Die Untersuchungen des Abstimmungsverhaltens der ersten drei Jahre nach dem Beitritt können diese Vermutungen jedoch nicht bestätigen. Auch in den veröffentlichten Abstimmungsergebnissen des Jahres 2007 lassen sich keine Fälle von Blockabstimmungen nachweisen. Gruppen von ablehnenden Staaten waren mit Blick auf ‚alt‘ und ‚neu‘ in der Regel gemischt. Häufig waren es einzelne Mitgliedstaaten oder kleinere Gruppen, die gegen einen Rechtsakt stimm- 3 Ähnlich wie im letzten Jahr nahmen in fünf der 40 einstimmigen Abstimmungen (12,5 Prozent) ein oder mehrere Länder von ihrem Recht Gebrauch, sich zu enthalten (2006 4 von 32 Fällen bzw. 12,5 Prozent). 4 Ausführlich dazu Hayes-Renshaw/Wallace 2006, S. 259ff. 5 Nur im Jahr 2006 war die Anzahl der ablehnenden Voten ungewöhnlich hoch (durchschnittlich zwei Nein- Stimmen pro Rechtsakt mit abweichenden Voten). Dies erklärt sich dadurch, dass eine Reihe von Mitgliedstaaten ihre Zustimmung zu einem Beschluss über das siebte Rahmenprogramm der EG für Forschung, technologische Entwicklung und Demonstration (2007-2013) sowie für fünf darauf aufbauende Umsetzungsbeschlüsse verweigerten. Diese Voten allein machten die Hälfte der Nein-Stimmen in 2006 aus, obwohl es an sich nur um ein Dossier ging. Rat der Europäischen Union Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 65 ten. In einigen wenigen Fällen gelang es jedoch nicht, größere Differenzen vor der Abstimmung im Rat abzubauen. Beispielsweise stimmten vier Staaten gegen zwei Verordnungen über die Reform der Marktorganisation von Zucker und drei weitere Staaten enthielten sich. In den ersten beiden Jahren nach dem Beitritt zeigte der Blick auf die ‚Abstimmungskonten‘ ebenfalls eindeutig, dass von einer besonders ausgeprägten ‚Streitkultur‘ der neuen EU-Mitglieder nicht die Rede sein kann. Die Ablehnungslisten wurden weiterhin von alten Mitgliedstaaten angeführt. Die anfängliche Zurückhaltung der ‚Neuen‘ hat zum einen sicherlich damit zu tun, dass sich die innerstaatlichen Prozesse zur Herstellung einer nationalen Position erst einspielen und die Akteure die organisatorischen und sozialen Spielregeln der Verhandlungen im Rat verinnerlichen mussten. Für 2006 lässt sich festhalten, dass die ‚Neuen‘ begonnen hatten, vermehrt von ihren Stimmrechten Gebrauch zu machen und sich aktiv an den Abstimmungen zu beteiligen. Letztendlich weisen diese Ergebnisse auf eine „Normalisierung“ des Abstimmungsverhaltens der neuen Mitgliedstaaten hin. Im Jahr 2007 setzte sich dieser Trend fort. Die neuen Mitgliedstaaten beteiligen sich nun regulär an den Abstimmungen. Die ‚streitlustigsten‘ Staaten finden sich aber nach wie vor unter den alten Mitgliedern. Die ‚Ablehnungsliste‘ wird auch 2007 von den ‚üblichen Verdächtigen‘ angeführt: Das Vereinigte Königreich stimmte fünfmal, Dänemark viermal und Italien dreimal gegen einen Rechtsakt. Allerdings stimmte auch Griechenland, das sich in der Regel bei Abstimmungen zurückhält, in fünf Fällen gegen einen Rechtsakt. Dies erklärt sich dadurch, dass diese Rechtsakte landwirtschaftliche Interessen des im EU-Vergleich immer noch relativ agrarisch geprägten Mittelmeerstaats betrafen. Auch die Regierung des Vereinigten Königreiches stimmte in Bereichen, in denen das Land aufgrund innenpolitischer Sensibilitäten bekanntermaßen Vorbehalte hat – beispielsweise in der Einwanderungspolitik und Steuerpolitik – gegen die betroffenen Dossiers. Mit jeweils drei Ablehnungen teilen sich Polen und die Slowakei den dritten Platz mit Italien. Als besonders ‚integrationsfreudig‘ erwies sich wie immer Luxemburg. Zusammen mit Malta, Slowenien, Rumänien und den Niederlanden weist sein Konto keine einzige Nein-Stimme auf.6 Erwartungsgemäß haben sich Bulgarien und Rumänien in ihrem ersten EU-Mitgliedsjahr ebenso zurückgehalten, wie es die 2004 beigetretenen Länder anfänglich taten. Bulgarien stimmte nur einmal gegen einen Rechtsakt, Rumänien enthielt sich lediglich zweimal. Zurückhaltung legten auch Deutschland und Slowenien an den Tag. Der Mehrjahresvergleich zeigt, dass beide Länder bei der formalen Stimmabgabe auf Ministerebene ohnehin zurückhaltend sind. 2007 kommen noch die Auswirkungen ihrer Rolle als EU-Ratsvorsitz hinzu. Die Überparteilichkeit, Fairness und Glaubwürdigkeit des Ratsvorsitzes als Verhandlungsleiter sind von grundlegender Bedeutung für die Herbeiführung konsensfähiger Kompromisse. Regierungen im Amt des Ratvorsitzes nehmen daher in der Regel Abstand von der offenen Wahrnehmung nationaler Interessen. Deutschlands Konto weist im Jahr 2007 nur eine Enthaltung und eine Nein-Stimme auf. Beide fielen in den Zeitraum nach der Amtszeit als Ratsvorsitz. Slowenien, das den Ratsvorsitze erst am 1. Januar 2008 übernahm, gab seine Stimme gar nicht ab. Dieses Verhalten ist vor dem Hintergrund der so genannten „Triopräsidentschaften“ zu betrachten. Slowenien bildete mit Deutschland und Portugal die erste Triopräsidentschaft. Die Länder hatten sich auf ein gemeinsames 18monatiges Arbeitsprogramm geeinigt, dessen Umsetzung es gemeinsam zu verantworten galt. Im Idealfall unterstützen sich die Länder eines Trios in ihrer Arbeit als Ratsvorsitz gegenseitig über ihre 6-montigen Einzel-Amtszeiten hinaus und sind bestrebt, konfrontati- 6 Die höchste Anzahl von Enthaltungen weisen das Vereinigte Königreich, Frankreich und Litauen auf. Die Institutionen der Europäischen Union 66 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 ves Verhalten während der gemeinsamen Amtsperiode zu unterbinden. Bei Portugal war diese Zurückhaltung als Ratsvorsitz in der zweiten Jahreshälfte 2007 weniger sichtbar. Es stimmte gegen zwei Rechtsakte, einmal davon während seiner eigenen Amtszeit. Ausklang des ersten Trios: Die Ratspräsidentschaften Portugals und Sloweniens Die Erwartungen an die portugiesische Ratspräsidentschaft waren von Beginn an gedämpft. Das Land verfügt über begrenzte administrative Ressourcen und die EU-Agenda war mit schwierigen Projekten beladen wie dem Verfassungsdossier, den EU-Russland-Verhandlungen und den Beitrittsverhandlungen mit der Türkei. Hinzu kam, dass die portugiesische Regierung sich selbst neue und ehrgeizige Ziele für die EU-Außenpolitik gesetzt hatte. Prestigeobjekt und größte Herausforderung des Vorsitzes war wie erwartet die Unterzeichnung des Lissabonner Vertrags. Allerdings war die entscheidende Vorarbeit und die Beseitigung der größten Konflikte bereits durch die deutsche Ratspräsidentschaft geleistet worden. Im Kern hatten die Portugiesen „nur“ noch die Aufgabe, den auf dem Juni-Gipfel in der Form des Mandates für die kommende Regierungskonferenz gefundenen Kompromiss in ein juristisch ausformuliertes Vertragswerk zu verwandeln und ein erneutes Aufschnüren des Pakets zu verhindern. Das fertige Dokument konnte, trotz gelegentlicher Störfeuer, insbesondere des polnischen Ministerpräsidenten, zügig und ohne größere Schwierigkeiten unterzeichnet werden. Ein weiteres Glanzlicht der portugiesischen Amtszeit war die Erweiterung des Schengenraums auf die 2004 beigetretenen Mitgliedstaaten. Portugal hatte sich schon seit längerem mit deutscher Unterstützung dafür eingesetzt, dass die technischen Vorraussetzungen der Erweiterung noch während seiner Amtszeit gewährleistet sind („SIS-One-4-All“). Das stärkste Engagement zeigte Portugal in den Außenbeziehungen. War der Großteil seines Aufgabenkataloges von der EU-Agenda vorgegeben, wollte es hier eigene Akzente setzen. Zentrale Herzensangelegenheit war die Vertiefung der Beziehungen zu Brasilien und Afrika. Die Realisierung des ersten EU-Brasilien Gipfels markierte den gelungenen Auftakt des Vorsitzes und den Beginn der strategischen Partnerschaft zwischen der EU und Brasilien. Ein „leichtes Spiel“ insofern, als dass zu diesem Zeitpunkt die Symbolik vor konkreten Projektergebnissen rangierte. Die Organisation der ersten EU-Afrika Gipfels in sieben Jahren hingen war äußerst gewagt und führte die EU auf diplomatisches Glatteis. Überschattet wurde der EU-Afrika-Gipfel von der Teilnahme des simbabwischen Präsidenten Robert Mugabe und des Zwists der Europäer, wie damit umzugehen sei. Letztendlich konnte der Gipfel dank portugiesischem Engagement dennoch realisiert werden. Als Vermittlungserfolg ist zudem die starke öffentliche Unterstützung der EU-Staaten für Angela Merkel zu werten, die Mugabe heftig kritisiert hatte und damit einen diplomatischen Eklat auslöste. Diesen Erfolgen steht allerdings das Scheitern der Handelsgespräche entgegen, die eine neue Ära der interkontinenalen Beziehungen markieren sollten. Zwar einigten sich alle Teilnehmer auf eine allgemein formulierte EU-Afrika-Strategie, die Unterzeichnung der Nachfolgeabkommen des Cotonou-Abkommens – das eigentliche Kernziel des Gipfels – wurden von den afrikansichen Staaten jedoch abgelehnt. Mit gemischten Gefühlen widmete sich der Vorsitz der Aufgabe den Beitrittsprozess zu vertiefen. Portugal gehört zu den Fürsprechern einer EU-Mitgliedschaft der Türkei. Der Umgang mit der Ankündigung des französischen Staatspräsidenten Nicolas Sarkozy, gegen Ende der portugiesischen Amtszeit eine grundlegende Diskussion über Beitritt führen zu wollen, verlangte besonderes Fingerspitzengefühl. Der Vorsitz konnte die öffentlichen französischen Gedankenspiele über eine Mittelmeerunion als Alternative zur Vollmitgliedschaft nicht unterbinden, wandte aber die Grundlagendebatte ab und eröffnete weitere Kapitel in den Ver- Rat der Europäischen Union Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 67 handlungen mit Ankara. Wenig überraschend war das Scheitern der portugiesischen Bemühungen, Polen dazu zubewegen, sein Vetos gegen das Mandat für die EU-Russland Verhandlungen über ein neues Partnerschafts- und Kooperationsabkommen aufzugeben. Portugal konnte auf keinerlei Beziehungen in die Region zurückgreifen, zeigte aber auch kein besonderes Interesse, sein fehlendes politisches Gewicht durch Engagement wettzumachen. Insgesamt erntete der Vorsitz für die Unterzeichnung des Lissabonner Vertrags und die Schengenerweiterung verdientes Lob. Dies milderte auch die gelegentliche Kritik an den mitunter aufgetretenen organisatorischen Unstimmigkeiten. Jeder Mitgliedstaat will während seiner Amtszeit als Ratsvorsitz auch „eigene“ Projekte in Bereichen befördern, in denen er über besondere Expertise verfügt. Oft geben solche Projekte der EU auch wichtige Impulse. Dennoch entstand der Eindruck, dass in einigen Bereichen das portugiesische Engagement zur Umsetzung der laufenden gemeinsamen EU-Agenda ausgeprägter hätte sein können (beispielsweise in der Fortführung festgefahrener Projekte wie die EU-Russland-Verhandlungen) und sich das Land weniger auf die eigenen außenpolitischen Glanzstücke hätte konzentrieren sollen. Slowenien ist das erste neue Mitgliedsland, das einen EU-Ratsvorsitz übernommen hat. Auch hier waren die Erwartungen ambivalent. Auf der einen Seite dämpften der sogar im Vergleich zu seinem Vorgänger minimale diplomatische Apparat und die mangelnde Erfahrung der Akteure die Erwartungshaltung der Beobachter. Auf der anderen Seite gilt das Land als „Musterschüler“ unter den neueren Mitgliedstaaten. Der Wille, eine gelungene Amtszeit zu realisieren und das Ansehen Sloweniens in der EU zu fördern, war für alle deutlich sichtbar. Vor dem Hintergrund der eigenen Unerfahrenheit hatte sich die slowenische Regierung bewusst bescheiden gegeben und immer wieder betont, dass sie „keine spektakulären Initiativen lancieren, sondern sich auf das Prozessmanagement in wenigen Handlungsfeldern konzentrieren wolle“.7 Dies passte zur europäischen Großwetterlage, da in der sensiblen Ratifikationsphase des Lissabonner Vertrags riskante Großprojekte zu vermeiden waren. Zusätzlich sah sich die slowenische Regierung innenpolitisch aufgrund anstehender Wahlen unter Druck und wollte daher keine unkalkulierbaren außenpolitischen Risiken eingehen. Zu den zentralen, von der laufenden EU-Agenda vorgegebenen Aufgaben gehörten die Lancierung des neuen Zyklus der Lissabon-Strategie und den Ausbau der Initiativen im Bereich Energie- und Klimapolitik. Die Erneuerung der Lissabon-Strategie wurde ohne größere Debatten auf dem März-Gipfel beschlossen. Ein klarer Erfolg war auch die unerwartet schnelle Grundsatzeinigung über die Vollendung des Binnenmarkts im Energiesektor. Aber auch hier fällt das Gros der Verhandlungen über die Detailgestaltung der Legislativvorschläge in die Amtszeit Frankreichs in der zweiten Jahreshälfte 2008. Die einzige besondere Initiative Sloweniens bestand in dem Ziel, die Staaten des Westlichen Balkan näher an die EU heranzuführen. Angesichts der historischen Beziehungen, der wirtschaftlichen Verflechtung wie auch der sprachlichen Verwandtschaft sieht sich das Land zur Wahrnehmung einer Führungsrolle bzw. „Brückenfunktion“ in der EU gegenüber dieser Region als besonders geeignet. Zu den größten Errungenschaften gehört, dass es trotz einiger Mühe im zweiten Anlauf gelang, das Assoziierungsabkommen mit Serbien zu unterzeichnen und die letzten Stolpersteine für den Abschluss des Abkommens mit Bosnien-Herzegowina aus dem Weg zu räumen. Nach vereinzelten diplomatischen Pannen,8 wurde auch die Krisen- 7 Vgl. Lang/Marši! 2008. 8 Beispielsweise gelangten Informationen über Gespräche zwischen dem Vorsitz und hochrangigen US-Diplomaten über die Kosovofrage an die Öffentlichkeit. Die Institutionen der Europäischen Union 68 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 situation, die in Folge der Unabhängigkeitserklärung des Kosovo auftrat und welche die meisten Ressourcen beanspruchte, zur allgemeinen Zufriedenheit bewältigt. Zwar konnte eine einheitliche Position der EU nicht erreicht werden, jedoch war dies angesichts bekannter Divergenzen der Mitgliedstaaten von vornherein unwahrscheinlich. Zu den überraschenden außenpolitischen Erfolgen des Vorsitzes gehörte es zudem, dass es gelang, durch hohen diplomatischen Einsatz des Außenministers Rupel die polnische und litauische Blockade zu durchbrechen und ein Mandat für die EU-Russland Verhandlungen zu vermitteln. Letztendlich hat der slowenische Vorsitz zwar keine historischen Entscheidungen herbeigeführt und konnte kein Prestigeprojekt wie den Lissabonner Vertrag vorweisen. Aber die Regierung hat auf Grundlage sehr intensiver Vorbereitung seine Vorsitzfunktionen nach allgemeiner Einschätzung weitgehend erfolgreich erfüllt. Sie hat gezeigt, dass auch die kleine und ‚neue‘ Länder das ganze Paket an Aufgaben eines EU-Ratsvorsitzes schultern können. Mit dem Ende der slowenischen Amtszeit ging auch die erste Trio-Präsidentschaft zu Ende. Allem Anschein nach verlief die Zusammenarbeit zwischen den Ländern weitestgehend harmonisch. Dies erklärt sich nicht zuletzt durch die Unausgewogenheit im Trio: Ressourcen wie politisches Gewicht, administrative Kapazität und diplomatisches Knowhow waren asymmetrisch zu Gunsten Deutschlands verteilt. Überdies hat Deutschland als größter EU-Mitgliedstaat vitale Interessen in fast allen EU-Politikbereichen. In der Folge hatte die deutsche Regierung nachweislich den größten Einfluss auf die Ausgestaltung des 18-Monatsprogrammes. Als erstes, erfahrenstes und personell am besten besetztes Land, gingen die deutschen Vertreter mit detaillierten Vorstellungen und Vorkonzepten in die Verhandlungen über die Programmgestaltung. Mit Portugal hatte die deutsche Regierung zudem einen Partner, der insgesamt weniger ambitioniert war und in schwierigen Bereichen wie dem Verfassungsdossier auf Unterstützung angewiesen war und diese auch nachfragte. Die slowenische Regierung übte sich mangels Erfahrung und innenpolitischer Zwänge in Bescheidenheit und war nicht daran interessiert, eigene Akzente zu setzen. Wie stark sich dieses deutsche Übergewicht auch in der Umsetzung des Programms auswirkte, ist schwer zu beurteilen. Vereinzelt gibt es Beispiele für eine konstruktive Zusammenarbeit der drei Vorsitze über ihre eigenen Amtszeiten hinaus wie etwa in der Innen- und Justizpolitik. Dies wäre aber auch im Format der Zweier-Präsidentschaften möglich gewesen. Bis zum Inkrafttreten des Lissabonner Vertrags hatte man sich vor allem in der Außenpolitik mehr Kontinuität durch die Trio-Präsidentschaften erhofft. Der im Vertrag angelegte Hohe Vertreter für die GASP würde als permanenter Vorsitz des Rates Außenbeziehungen diese Funktion übernehmen. Gerade aber in der Außenpolitik scheint dies im ersten Trio kaum gelungen zu sein. Beispielsweise wurde das deutsche Engagement in der Zentralasien- oder Nachbarschaftspolitik nur bedingt weiterverfolgt. Portugal verwandte die meiste Energie auf Afrika und Brasilien, während Slowenien kaum über ausreichende Kapazitäten verfügte, um sich neben dem Balkan und Russland noch anderen Regionen zu widmen. Der Mehrwert der Dreier-Präsidentschaft muss sich daher erst noch beweisen. Dies gilt vor allem für das aktuelle Trio. Denn es ist mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit davon auszugehen, dass die Zusammenarbeit zwischen Frankreich, Tschechien und Schweden weniger harmonisch von Statten gehen wird: Das Kräfteverhältnis ist vergleichsweise ausgeglichener und die Interessendivergenz in einigen Kerndossiers zu groß. Weiterführende Literatur Fiona Hayes-Renshaw/Wallace, Helen: The Council of Ministers, 2. überarbeitete Auflage, Houndsmills, Basingstoke: Palgrave, 2006. Kai-Olaf Lang/Tomislav Marši!: Eine Präsidentschaft der ruhigen Hand?, SWP-Aktuell, Februar 2008. Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 69 Europäische Kommission Udo Diedrichs Die Kommission musste sich mit einer Reihe von Ereignissen und Entwicklungen auseinandersetzen, deren Entstehung und Verlauf sie überraschte und die ihr ein kurzfristiges Krisenmanagement aufzwangen. Das irische Nein zum Vertrag von Lissabon, aber auch die Folgen der internationalen Finanzkrise und der weltweite Anstieg der Lebensmittelpreise erforderten zeitige Reaktionen und zugleich ein Abwägen vertragsrechtlicher Prinzipien und effektiver Problemlösungen. Zunehmend sah sich die Kommission dabei mit einer engen Verknüpfung europäischer und globaler Problemstellungen konfrontiert, die ein Spiel auf mehreren Ebenen erforderte. Aufgrund der im kommenden Jahr anstehenden Neuernennung des Kollegiums stand daneben bereits die künftige Zusammensetzung des Gremiums im Raum, wobei sich insbesondere José Manuel Barroso durch sein Engagement zugunsten personeller Kontinuität an der Spitze der Kommission auszeichnete. Das irische Nein und die Zukunft der EU: Gelassene Nervosität Das irische Nein zum Reformvertrag stellte zweifelsohne einen Rückschlag für die Kommission dar, die sich mit dem Thema der vertraglichen Zukunft der EU nun weiterhin beschäftigen musste, wenngleich die maßgeblichen Initiativen von den Mitgliedstaaten im Europäischen Rat und von der Präsidentschaft zu erwarten waren. José Manuel Barroso hatte sich persönlich in der irischen Kampagne engagiert und dabei versucht, Sorgen und Befürchtungen innerhalb der Bevölkerung zu zerstreuen. So dementierte er im April 2008 in einem Interview mit der Irish Times vehement, dass mit dem neuen Vertragswerk die Gefahr verbunden sei, Irland werde möglicherweise gegen seinen Willen ein harmonisiertes EU-Steuerregime oder die Aufgabe der bündnispolitischen Neutralität aufgezwungen;1 dies war seitens der Gegner des Reformvertrags immer wieder ins Spiel gebracht worden. Insgesamt verwies er im Gegenzug auf die beachtlichen Vorteile, die sich für die Inselrepublik aus der EU-Mitgliedschaft ergeben hätten.2 Letztlich blieben die Versuche seitens des Kommissionspräsidenten ohne nennenswerten Einfluss auf die Entscheidung vom 17. Juni 2008, die zu ungunsten des Vertragswerks ausfiel und zunächst Ratlosigkeit in Brüssel auslöste; allerdings war man auch in der Kommission weit davon entfernt, in eine euroapolitische Depression zu verfallen, zumal man in der Bewältigung derartiger Ratifizierungspannen in den vergangenen Jahren durchaus geübt war und eine spätere Zustimmung der Iren nicht als unmöglich galt. Allerdings schien auch klar, dass im Jahr 2008 keine entscheidende Initiative zu erwarten war, da es galt, die Dramaturgie einer Krisenlösung einzuhalten, und diese gebot zeitlichen Abstand. Eine von der Kommission in Auftrag gegebene Eurobarometer-Umfrage identifizierte indessen zentrale Motive und Kalküle sowohl der Gegner wie der Unterstützer des Lissabonner Vertragswerks. Hierbei erwies sich, dass insbesondere junge Wähler, Frauen und Arbeitslose zum Lager der Nein-Sager 1 „Barroso insists Ireland's veto on EU tax rates will stand“, Independent, 18 April 2008. 2 „Barroso says Lisbon Treaty 'good for Ireland'“, Irish Times, 17. April 2008. Die Institutionen der Europäischen Union 70 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 zählten, während sich die positiven Stimmen insbesondere aus Berufstätigen, vor allem in Führungspositionen, sowie Rentnern rekrutierten. Zudem war auffällig, dass die ablehnenden Wähler insgesamt eine größere Bandbreite an Motiven für ihre Entscheidung nannten, während unter den mit Ja Stimmenden eher eine enge Fokussierung auf Irlands Vorteile aus der EU-Mitgliedschaft vorherrschte. Daneben sei insbesondere die Unwissenheit über den Vertrag für mehr als die Hälfte der Nichtwähler für ihre Abstinenz an den Urnen ausschlaggebend gewesen.3 Im Zuge der politischen Diskussion über das irische Nein sah sich die Kommission heftiger Kritik ausgesetzt, die ihr Agieren für den Ausgang des Referendums mitverantwortlich machte. Neben Präsident Barroso selbst stand dabei vor allem der für Handel zuständige Peter Mandelson im Zentrum öffentlicher Angriffe. So attackierte der französische Staatspräsident Sarkozy unverhohlen Mandelson und seine Positionen in den WTO-Verhandlungen, wegen seine Bereitschaft zu agrarpolitischen Zugeständnissen, die er als einen entscheidenden Faktor für die Ablehnung des Reformvertrags in Irland identifizierte.4 Postwendend erfolgte die Rückendeckung der britischen Regierung und des Kommissionspräsidenten; Premierminister Brown lobte seinen einstigen innerparteilichen Rivalen für seine „exzellente Arbeit“5 , während José Manuel Barroso seinen Kommissar ebenfalls in Schutz nahm; er verwies dabei zugleich auf die Unabhängigkeit der Institution und betonte nachdrücklich, diese sei kein „Sekretariat der Mitgliedstaaten.“6 Fast zeitgleich hatte der italienische Ministerpräsident Berlusconi die Kommission scharf angegriffen; er warf ihren Mitgliedern vor, durch unüberlegte Kommentare die nationalen Regierungen in Schwierigkeiten zu bringen, und forderte eine deutlichere Zurückhaltung.7 Hintergrund dieser Verstimmung war die Ankündigung der Kommission, das Hilfspaket der italienischen Regierung für die angeschlagene Fluggesellschaft Alitalia auf ihre Vereinbarkeit mit dem EU- Recht zu prüfen.8 Die Reaktion Barrosos auf die Attacken deutete darauf hin, dass unterschwellig sehr viel grundsätzlichere Positionen im Spiel waren als lediglich unterschiedliche Präferenzen über das politische Handeln der Kommission. Barrosos Kampagne zur Wiederwahl Mit Blick auf die 2009 anstehende Neuernennung der Kommission war die Debatte in den Mitgliedstaaten um die künftige Komposition des Kollegiums in vollem Gange. Der deutsche Industriekommissar Verheugen erklärte vorausblickend, nicht für eine weitere Amtszeit zur Verfügung zu stehen; eine erneute Nominierung galt ohnehin als äußerst unwahrscheinlich, da die politische Arithmetik der Großen Koalition in Berlin auch auf die Brüsseler Szene ausstrahlte.9 Zumindest ein Mitglied des Kollegiums schien sich in den vergangenen Monaten nachdrücklich für eine Rückkehr in das Kollegium zu empfehlen, nämlich ihr Präsident José Manuel Barroso. In einem Interview mit dem niederländischen NRC Handelsblad erklärte er im Juli 2008 erstmals öffentlich, dass er – die Zustimmung der Mitgliedstaaten und die Unterstützung des EP vorausgesetzt – für eine zweite Amtszeit bereitstehe.10 Allerdings kam 3 „Post-referendum survey in Ireland“, Flash Eurobarometer Series #245, July 2008. 4 „Nikolas Sarkozy: I blame Peter Mandelson for Irish No vote“, Times Online, 20.07.2008. 5 „Lisbon treaty: Brown defends Mandelson after Sarkozy blames him for Irish 'no' vote“, 20.06.2008. 6 „President Barroso takes Stock“, Agence Europe, 21.06.2008. 7 „Berlusconi makes fiery return to EU summit stage“, EU business, 21.07.2008. 8 „Alitalia, Berlusconi attaca l'UE, Ci aiuti, non crei difficoltà“, La Repubblica, 24.04.2008. 9 „Koalition streitet über Verheugen-Nachfolge“, Der Stern, 26.04.2008. Europäische Kommission Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 71 diese Äußerung nicht überraschend, da Barroso bereits in den vorangehenden Monaten informell hatte erkennen lassen, dass er an einer Fortführung seiner Tätigkeit interessiert sei. Im Zuge seiner 'Kampagne' hat er sich allerdings in manche Fallstricke verfangen, die es ihm erschwerten, eine breite Mobilisierung für seine Kandidatur zu erzielen. Den politischen Gruppierungen des Mitte-Links-Spektrums im EP erschien Barroso im Verlauf der vergangenen Monate zusehends nach rechts abzudriften, insbesondere nachdem ihm der italienische Premier Berlusconi seine Unterstützung zugesagt hatte, worauf die Fraktion der SPE mit deutlicher Kritik reagierte und Barroso vorwarf, sich immer deutlicher als Mann der EVP zu positionieren. Die Zusage des französischen Präsidenten Sarkozy galt als zweites gewichtiges Pfund, das der Portugiese verbuchen konnte, um sich seine „re-selection“ zu sichern, zumal von Seiten des Elysée im Laufe diesen und des vergangenen Jahres erhebliche Meinungsunterschiede mit dem Berlaymont in der Frage der Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank oder der Fortführung der WTO-Verhandlungen den Eindruck eines politischen wie persönlichen Zerwürfnisses erweckt hatten.11 Allerdings wurden auch auf der Seite des Mitte-Links-Lagers verschiedene der Namen ins Gespräch gebracht, wie der des ehemaligen belgischen Premiers Guy Verhofstadt, der bereits 2004 von den damaligen französischen und deutschen Regierungen favorisiert worden war, allerdings keine ausreichende Unterstützung der übrigen EU-Staaten hatte finden können. Eine Erfolg versprechende Kandidatur gegen Barroso ist bislang jedenfalls nicht auf den Weg gebracht worden; sollte es dennoch eine Konkurrenz zu ihm geben und wäre diese Person vor den Wahlen zum EP im Juni 2009 bekannt, so wäre für den Urnengang selbst eine spannende personelle Alternative und ein deutlicher Mobilisierungseffekt zu erwarten. Das Arbeitsprogramm und die Strategieplanung der Kommission: Differenzierung und Diffusion der Lissabon-Strategie als zentrales Motiv Das Arbeitsprogramm der Kommission für das Jahr 2008 sah drei zentrale Themenbereiche als vorrangig an, die in den letzten Jahren zunehmend an Relevanz gewonnen haben: die Thematik des Klimawandel, der Energiepolitik und der Migration.12 Daneben hielt die Kommission an ihrer Position fest, dass die Verfolgung der Ziele des Lissabon-Prozesses die zentrale strategische Orientierung der EU bilde. Die weitere Verfeinerung der Lissabon-Strategie sowie ihre Einspeisung in zusätzliche Politikfelder bildeten hierbei wesentliche Aufgabenfelder, denen sich die Kommission stellte. Insbesondere innerhalb Kohäsionspolitik wurden für 2008 erste Ergebnisse zur Umsetzung der Lissabonziele erwartet. Zwar sorgten überwiegend positive Zahlen auf den Arbeitsmärkten für Entspannung, doch bestand über die Fortsetzung der Entwicklung keine Klarheit. Für die in den letzten Jahren insgesamt erfreuliche Konjunktur machte die Kommission in ihrem Fortschrittsbericht vom Dezember 2007 die erneuerte Lissabon-Strategie ausdrücklich mitverantwortlich, forderte aber wie in der Vergangenheit eine Fortführung der Reformen, um die Europäische Union im globalen Maßstab wettbewerbsfähiger zu machen.13 So gab ihr die 10 „Barroso admits he wants to be EU commission president for a second time“, EUobersver.com, 17. Juni 2008. 11 „With friends like these“, FT.com, 24. Juli 2008. 12 Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen, Legislativ- und Arbeitsprogramm der Kommission 2008, Brüssel, den 23.10.2007, KOM(2007) 640 endgültig. 13 Mitteilung der Kommission an den Europäischen Rat, Strategiebericht zur erneuerten Lissabon-Strategie für Wachstum und Beschäftigung: Eintritt in den neuen Programmzyklus (2008-2010), Das Tempo der Reformen beibehalten, KOM(2007) 803 endgültig, Teil I, Brüssel, den 11.12.2007. Die Institutionen der Europäischen Union 72 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Schaffung neuer Arbeitsplätze und die Zurückführung der Haushaltsdefizite in den meisten Mitgliedstaaten Anlass zur Zufriedenheit, doch die 2008 insgesamt an Dynamik verlierende europäische Wirtschaft bereitete der Kommission zunehmend Sorgen, zumal sich die globale Konjunkturerwartung im Laufe des Jahres 2008 deutlich eintrübte. In ihrem Vorschlag für ein Lissabon-Programm der Gemeinschaft für die Jahre 2008 bis 2010 legte sie zehn Hauptprioritäten fest, die sich insbesondere auf die Themenkomplexe von Qualifizierung, Bildung und Wissen, die Förderung von kleinen und mittleren Unternehmen, auf Fragen des Klimawandels und nachhaltiger Energiepolitik, sowie auf auswärtige und internationale Aspekte bezog.14 Nicht zuletzt eine konsequente Verwirklichung der Binnenmarktziele in zentralen Feldern, in denen die Öffnung der nationalen Märkte nur lückenhaft oder teils überhaupt nicht eingetreten ist, wurde seitens der Kommission weiterhin verfolgt. Dabei waren auch im vergangenen Jahr zwei Themen von ausgeprägter Brisanz: die Telekommunikation und die Energiewirtschaft. Zudem wurden Maßnahmen im Bildungssektor vorgeschlagen, wo ein verbesserter Zugang von Schulen an das Internet, die Reduzierung von Schulabbrüchen und die Steigerung der Fähigkeiten grundständigen Lernens als Schwerpunktbereiche identifiziert wurden.15 Im Juli 2008 legte die Kommission zudem die Initiative für eine neue sozialpolitische Agenda vor, mit der sie den Herausforderungen der Globalisierung und des technologischen Wandels wirksamer begegnen will. Das Sozialpaket umfasste eine Reihe von Vorschlägen und Empfehlungen für Maßnahmen, die den gesellschaftlichen Zusammenhalt, die Solidarität und die Chancengleichheit zu fördern bestrebt waren.16 Zwar wurde zunächst die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Sozialpolitik anerkannt, doch zugleich eine Rolle für die EU anvisiert, die sich nicht zuletzt als Impuls- und Ideengeber profiliert und dabei den Lissabon-Prozess zu begleiten und abzufedern versucht. Kernelemente der Vorstellungen der Kommission waren hierbei die Schul- und Bildungspolitik, wo die EU künftig verstärkt auf die Verbesserung der Qualität der nationalen Systeme abzielte und für den Jugendbereich die offene Methode der Koordinierung voranzutreiben bemüht war, daneben die Migrationspolitik sowie die Frage der demographischen Veränderungen in der EU durch zunehmende Alterungsprozesse. Die internationale Finanzkrise: Balanceakt der Kommission im rauen Gewässern Die internationale Finanzkrise, die im vergangenen Jahr auch die europäische Wirtschaft stark belastete und zu einer Reihe staatlich gedeckter Stützungsmaßnahmen im Bankensektor führte, verlangte der Kommission einen Balanceakt zwischen der Wahrung der wettbewerbspolitischen Regeln der EU und den Notwendigkeiten einer Stabilisierung der Finanzmärkte ab. Die Rettung der deutschen Mittelstandsbank IKB, der Sachsen LB und der West LB wurde dabei ebenso unter die Lupe genommen wie das umfangreiche Hilfspaket für die angeschlagene britische Bank Northern Rock.17 Zwar betonte die Kommission, dass außergewöhnliche Maßnahmen aufgrund der dramatischen Situation geboten seien, dass 14 Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen, Vorschlag für ein Lissabon-Programm der Gemeinschaft 2008-2010, KOM(2007) 804 final, Brüssel, 11.12.2007. 15 Ebd. 16 Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen, Eine erneuerte Sozialagenda: Chancen, Zugangsmöglichkeiten und Solidarität im Europa des 21. Jahrhunderts, KOM(2008) 412 endgültig, Brüssel, den 02.07.2008. 17 „EU nimmt IKB-Rettung unter die Lupe“, Financial Times, 28.02.2008 Europäische Kommission Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 73 es zugleich aber auch gelte, Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden. Die Bundesregierung verteidigte die massiven Finanzspritzen für die IKB mit der Argumentation, dass es sich keinesfalls um Beihilfen handele, da es vorrangig nicht um den Schutz von Staatsvermögen, sondern um die Abwehr von Risiken für die Finanzmärkte ginge.18 Diese Auffassung war allerdings unter Experten nicht unumstritten. Die im Sommer 2008 beschlossene Kapitalerhöhung und der Verkauf des Instituts standen unter dem Vorbehalt der Zustimmung der Kommission, die das Ergebnis ihrer beihilfenrechtlichen Prüfung für den Herbst erwarten ließ.19 Rechtlich und politisch wurde die Rettung der IKB jedenfalls zum Streitpunkt. Wurde einerseits die Verzögerung des Verfahrens aufgrund der Prüfung durch die Kommission beanstandet, regte sich andererseits heftige Kritik an der massiven Intervention des Staates zugunsten des Bankensektors, die zu erheblichen Belastungen der Haushalte führe und eine Ungleichbehandlung von Unternehmen mit sich bringe.20 Im Falle des Verkaufs der Sachsen LB an die Landesbank Baden-Württtemberg (LBBW) und die Übernahme von Bürgschaften durch den Freistaat sprachen die zuständigen Ministerpräsidenten Milbradt und Oettinger sowie LBBW-Chef Jaschinski unmittelbar bei Wettbewerbskommissarin Nellie Kroes vor.21 Die britische Regierung legte der Kommission nach der Verabschiedung eines ca. 73 Mrd. Euro umfassenden Stützungspakets für die verstaatlichte Northern Rock im März 2008 einen Umstrukturierungsplan vor, der in den kommenden Jahren eine schrittweise Rückzahlung der seitens des Bank of England gewährten Kredite sowie ein Auslaufen der staatlichen Bürgschaften vorsah.22 Allerdings verschärfte die Kommission das geplante Umbauprogramm und forderte deutlicher einschneidende Sanierungsmaßnahmen, was seitens der Labour-Regierung auf wenig Gegenliebe traf.23 Die Kommission in der Energiepolitik: Fusionen und Konfusionen Die Arbeit der Kommission in der Energiepolitik konzentrierte sich neben der Behandlung der wettbewerbsrelevanten Themen auch mit der Anfang 2009 anstehenden Neufassung der Energiestrategie der EU, die vom Europäischen Rat auf seiner Frühjahrstagung verabschiedet werden soll. Auf dem europäischen Energiemarkt setzte sich unterdessen die Welle von Übernahmen fort. Der deutschen Eon genehmigte die Kommission im Juni 2008 den Erwerb von Unternehmensanteilen der spanischen Endesa, nachdem der Versuch, den spanischen Energiekonzern ganz zu übernehmen, gescheitert war.24 Damit avancierte das Düsseldorfer Unternehmen zum viertgrößten Energieversorger Spaniens und fasste zudem auf den Märkten in Frankreich, Italien, Polen und der Türkei Fuß. Zuvor hatte Eon im Februar 2008 bereits seine Bereitschaft signalisiert, der Kommission in einer zentralen energiepolitischen Frage entgegenzukommen. Die Ankündigung, sich von seinem Stromnetz zu trennen, schien die Gefechts- und Gemengelage gehörig durcheinander zu bringen und brachte der Kommission deutlichen Rückenwind.25 Standen Ende 2007 die Zeichen noch auf 18 „EU prüft Staatshilfen für IKB und Sachsen LB“, Die Welt, 28.02.2008. 19 „KfW schließt das Kapitel IKB ab“, 15.08.2008. 20 „EU-Prüfung verzögert lebenswichtige Kapitalspritze für IKB“, Die Welt, 23.07.2008. 21 Ebd. 22 „EU überprüft staatliche Hilfe für Northern Rock“, Wirtschaftswoche, 2.04.2008. 23 „Brussels calls for tougher restructuring at Northern Rock“, The Times, 05.06.2008. 24 „Eon darf Endesa-Beteiligungen kaufen“, Spiegel Online, 19.06.2008. 25 „E.ON will EU mit Verkauf von Netzen besänftigen“, FAZ.Net, 28.02.2008 Die Institutionen der Europäischen Union 74 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Sturm, so schienen einzelne Energieversorger im weiteren Verlauf des Jahres stärker auf die Kommission zuzugehen, die sich bereits für eine strikte Trennung der Sparten Netz/ Infrastruktur und Versorgung ausgesprochen und gegen mehrere Unternehmen kartellrechtliche Verfahren eingeleitet hatte. In der Folge waren auch die nationalen Regierungen, vor allem Frankreichs und Deutschlands, gegen Brüssel mobilisiert worden.26 Der Schritt von Eon hat in der deutschen und europäischen Energiewirtschaft unterschiedliche Reaktionen ausgelöst. Während die RWE eine Veräußerung ihres Stromnetzes ablehnte, kündigte Vattenfall eine Prüfung dieser Frage an und entschloss sich im Juli 2008 ebenfalls, sein Hochspannungsnetz zu verkaufen.27 Vorausgegangen waren erhebliche Kontroversen zwischen den Mitgliedstaaten, der Kommission und dem Europäischen Parlament, das selbst eine konsequente Liberalisierung der Energieversorgungsmärkte in der Union forderte. Die Fusion von Gaz de France und Suez, die im Juli 2008 wirksam wurde und durch die Kommission im abgesegnet worden war, schien eine gegenläufige Strategie der Schaffung nationaler Champions unter maßgeblicher Beteiligung und Unterstützung durch die Regierungen zu dokumentieren und langfristige Spannungen zu verursachen.28 Kurzfristig konnte die Problematik zunächst allerdings entschärft werden. Als Erfolg wertete die Kommission die im Juni 2008 erfolgte Einigung im Ministerrat, demzufolge die Eigentumsrechte für Gas- und Stromnetze bei den integrierten Konzernen verbleiben würden, das Management allerdings durch eine unabhängige Übertragungsgesellschaft mit wirksamen Entscheidungsbefugnissen wahrgenommen würde.29 Die Kommission selbst war mit der Ratspräsidentschaft an der Erarbeitung des Kompromisses beteiligt gewesen und unterstützte diesen Schritt, während innerhalb des EP deutliche Widerstände gegen diese als unzureichend wahrgenommene Lösung sichtbar wurden. Die Kommission in der Agrarpolitik: Lebensmittelpreise als neues Dauerproblem? Der weltweite Anstieg der Lebensmittelpreise veranlasste die Kommission im Mai 2008, zusätzlich eine Milliarde Euro aus ungenutzten Mitteln des Agrarbudgets für die bedürftigsten Entwicklungsländer bereitzustellen, um zügig auf entstehende Notlagen reagieren zu können.30 Aber auch innerhalb der Union waren die Auswirkungen deutlich zu spüren: So erreichte die Lebensmittelpreisinflation nach Angaben der Kommission im März 2008 einen Stand von 7%.31 Als Ursache für diese Entwicklung identifizierte sie sowohl strukturelle wie temporäre Faktoren,32 entscheidend war aus ihrer Sicht vor allem aber die Erwartung, dass der Trend zu steigenden Lebensmittelpreisen anhalten und es keine Rückkehr zum Niveau vor der jüngsten Krise geben werde. Daher schlug sie eine Reihe von Maßnahmen vor, um die Folgen dieser Entwicklung zu bewältigen. Langfristig seien die Förderung einer nachhaltigen Produktion von Biokraftstoffen auf EU- wie internationaler Ebene, eine intensivere Agrarforschung sowie eine offene, wenn auch wachsame, Politik gegenüber gentechnisch veränderten Organismen geboten.33 Zudem werde man sich weiter für 26 Vgl. Udo Diedrichs, Die Europäische Kommission, in: Jahrbuch der Europäischen Integration 2007, Baden- Baden 2008. 27 „Vattenfall: EU begrüßt Verkauf des Energienetzes“, EurActiv, 28.07.2008. 28 „Neuer nationaler Energieriese: Brüssel bleibt gelassen“, EurActiv, 24.07.2008. 29 „Energieliberalisierung: Paris und Berlin setzen sich durch“, EurActiv, 09.06.2008. 30 Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen, Steigende Lebensmittelpreise – Ansätze der EU zur Bewältigung des Problems, KOM(2008) 321, Brüssel, den 20.05.2008. 31 Ebd. S. 3. 32 Ebd. S. 4-5. Europäische Kommission Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 75 eine offene Handelspolitik und den Abschluss der Doha-Runde sowie für zusätzliche und international abgestimmte entwicklungspolitische Instrumente einsetzen, um den globalen Folgen steigender Preise zu begegnen. Hier allerdings war durch das vorläufige Scheitern der WTO-Verhandlungen eine Blockade entstanden, die sich mindestens bis zu den US- Wahlen kaum wird aufheben lassen. Mit der am 20. November 2007 verabschiedeten Mitteilung der Kommission über einen „Gesundheitscheck der Gemeinsamen Agrarpolitik“ war zuvor ein umfassender Prozess der Prüfung der bestehenden Regeln und Mechanismen eingeleitet worden, der sich nach der Erweiterung der EU als notwendig erwiesen hatte. Im Kern stand das Bemühen um eine weitere Modernisierung und Vereinfachung der GAP.34 Die Kommission sah den Gesundheitscheck als konsequente Fortführung der Reformen, die seit 2003 eingeführt worden waren, um die europäische Landwirtschaft an veränderte Rahmenbedingungen anzupassen und damit überlebensfähig zu halten.35 Zwar betonte sie, dass es sich hierbei nicht um eine neue Reform der GAP handelte, doch diente diese Aussage wohl eher der Beruhigung der Mitgliedstaaten; in der Sache wurden einschneidende Maßnahmen anvisiert. Die im Sommer 2008 von der Kommission vorgelegten Gesetzgebungsinitiativen fanden unter den Mitgliedstaaten ein geteiltes Echo. Insbesondere die Überlegungen zur Modulation von Finanzmitteln, die auf eine schrittweise Verlagerung von Direktzahlungen an Betriebsinhaber zugunsten von Maßnahmen für die Entwicklung des ländlichen Raums abzielten, wurden scharf angegriffen. So erklärte der deutsche Agrarminister Seehofer gemeinsam mit Kollegen aus Italien, den Niederlanden, Belgien, Luxemburg, Österreich, Bulgarien und Rumänien auf einer Sitzung des Rates im Juli 2008 seinen Widerstand gegen die Kommissionsvorschläge, während vor allem die britische Regierung und einige kleinere EU-Staaten Unterstützung signalisierten.36 Auch die künftig anvisierte Abschaffung der Milchquoten, die Lockerung der Marktregulierung in zahlreichen Sektoren und die Deckelung von Beihilfen wurden kontrovers diskutiert, wobei sich allerdings selten durchgehende Konstellationen gegen die Kommission ergaben, sondern vielmehr sektorspezifische Interessenkoalitionen. So unterstützte Deutschland im Grundsatz die Maßnahmen zur Liberalisierung der Marktordnungen, sah aber wiederum Verbesserungsbedarf in der Frage der Milchquotenregelungen.37 Zudem meldete sich auch das Europäische Parlament selbstbewusst zu Wort, das von der Kommission in zentralen Punkten Naschbesserungen verlangte. Die Kommission musste sich entsprechend mit einer Vielzahl von unterschiedlichen Frontenstellungen auseinandersetzen, die ihr aber Spielräume für Zugeständnisse und das Schnüren von Paketlösungen boten. Agrarkommissarin Fischer- Boel betonte, am eingeschlagenen Reformkurs festhalten zu wollen und die GAP damit zukunftsfähig zu machen. 33 Ebd. S. 12. 34 Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament, Vorbereitung auf den „GAP-Gesundheitscheck“, KOM(2007) 722 endgültig, Brüssel, 20.11.2007. 35 Ebd. S. 3. 36 „Agriculture Council: Member States Up in Arms against Modulation of EU Aid“, European Report,16.07.2008. 37 Ebd. Die Institutionen der Europäischen Union 76 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Die Kommission in der Innen- und Justizpolitik: Nüchterne Zwischenbilanz und Blick auf die nächste Etappe Die Umsetzung des Haager Programms in der Innen- und Justizpolitik der EU im vergangenen Jahr offenbarte deutliche Schwächen, wie die Kommission in ihrem dritten Jahresbericht über die Errungenschaften im Bereich Justiz, Freiheit und Sicherheit feststellte, den sie im Juli 2008 vorlegte.38 Zwar seien insbesondere in den Feldern der Migration und Grenzkontrolle, der Terrorismusbekämpfung sowie der justiziellen Zusammenarbeit in Zivilsachen Fortschritte erzielt worden, doch falle die Gesamtbilanz nüchtern aus. So sei die Durchführungsrate der im Haager Programm vorgesehen Maßnahmen von 53% im Jahre 2006 auf nunmehr 38% in 2007 gesunken. Um der weiteren Entwicklung neue Dynamik zu verleihen, kündigte die Kommission daher eine Reihe von Vorschlägen insbesondere für die bislang nur schleppend vorankommenden Felder an. Für 2009 war hierzu eine Mitteilung über die Zukunft der Innen- und Justizpolitik geplant, welche die nächste Programmplanung für die Jahre 2010 bis 2015 antreiben soll. Bereits im Juni 2008 legte sie in verschiedenen Mitteilungen ihre Bilanz und strategischen Vorstellungen zur Asylpolitik vor, die als Kernelement eine stärkere Präzisierung der Schutzstandards, eine weitere Annäherung der nationalen Rechtvorschriften, einen intensiveren Informations- und Erfahrungsaustausch sowie die Einrichtung einer Unterstützungsagentur, die für Koordinierung der Zusammenarbeit unter den Mitgliedstaaten zuständig sein soll, vorsah.39 Im Februar 2008 hatte sie eine Reihe von Maßnahmen zur Schaffung eines gemeinsamen Systems zur Verwaltung der Außengrenzen ins Gespräch gebracht, das insbesondere eine stärkere Rolle der Agentur Frontex für die Koordinierung und Umsetzung operativer Maßnahmen, den Einsatz moderner Technologien sowie verbesserte Möglichkeiten zur Erfassung von Ein- und Ausreisen in den und aus dem EU- Raum umfasste.40 Begrüßt wurde auch die Entscheidung der Mitgliedstaaten vom April 2008, EUROPOL künftig in eine Agentur der EU zu verwandeln, den Aufgabenbereich auszuweiten und das Budget über den Gemeinschaftshaushalt zu verwalten. Jacques Barrot sprach in diesem Zusammenhang von einem substanziellen Fortschritt.41 Die Kommission unterstrich somit insgesamt ihre Rolle als Antreiber und Motor der Innen- und Justizpolitik, wo sie den mittlerweile in verschiedenen Feldern ins Stocken geratenen Ausbau eines europäischen Regelwerks wieder in Gang bringen will. Erweiterungspolitik, Posterweiterungspolitik und Nachbarschaftspolitik: die Kommission unter Druck Mit einem umfassenden Maßnahmenpaket versuchte die Kommission im März 2008, ihre Instrumente zur Heranführung des westlichen Balkans an die Union auszubauen und zu erweitern. Im Besonderen stand die engere Verknüpfung der gesellschaftlichen Beziehungen zwischen beiden Seiten durch die Perspektive einer Abschaffung der Visumspflicht, die Förderung des Studierendenaustauschs, die Förderung des zivilgesellschaftlichen Dia- 38 „Kommission verabschiedet dritten Jahresbericht über die Errungenschaften im Bereich Justiz, Freiheit und Sicherheit“, RAPID, IP/08/1086, Brüssel, 02.07.2008. 39 „Die gemeinsame Einwanderungs- und Asylpolitik für Europa tritt in eine neue Phase“, RAPID, IP/08/948, Brüssel. 17.06.2008. 40 „Eine umfassende Vision für ein integriertes europäisches Grenzverwaltungssystem im 21. Jahrhundert“, RAPID, IP/08/215, 13. 02.2008. 41 „Europol wird 2010 eine Agentur der Union“, RAPID, IP/08/610, 12.04.2008. Europäische Kommission Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 77 logs, sowie der Ausbau der regionalen Zusammenarbeit, etwa durch die Unterstützung des Regionalen Kooperationsrates, des Mitteleuropäischen Freihandelsabkommens und verschiedene Projekte im Energie-, Luftverkehrs- und Transportbereich.42 Allerdings befasste sich die Kommission auch intensiv mit den Folgen der früheren Erweiterungsrunden. Den Neumitgliedern Bulgarien und Rumänien bescheinigte sie dabei bislang unzureichende Maßnahmen gegen die Korruption, die sich nach dem Beitritt zur EU nicht reduziert habe, sondern im Gegenteil im Anstieg begriffen sei.43 Zudem seien zentrale Reformen des Justizwesens nicht angegangen und Missstände nicht behoben worden. Diese nüchterne Bilanz der Kommission kam im Übrigen auch nicht überraschend, vielmehr war sie seit langem bekannt gewesen, aber aus politischen Gründen verdrängt worden. Innerhalb der Kommission waren es vor allem Mitglieder aus Mittel- und Osteuropa sowie der ehemals für die Erweiterung zustände Günter Verheugen, die bis zuletzt versucht hatten, die Härte der Formulierungen und der Sanktionen gegenüber Bulgarien und Rumänien zu begrenzen und abzumildern.44 Dennoch machte sich mittlerweile auch in den Kreisen der Kommission die Erkenntnis breit, dass Beitritt der beiden östlichen Balkanländer nicht optimal vorbereitet war. Ihnen nunmehr als Vollmitgliedern die Befolgung der Regeln aufzuzwingen, war zudem deutlich schwieriger als im Vorfeld der Erweiterung. Allerdings ergriff die Kommission erste drastische Maßnahmen, um den Missständen entgegenzutreten. So sperrte sie wegen missbräuchlicher Nutzung von EU-Mittel mehrere hundert Millionen Euro an Geldern für Bulgarien.45 Im Bereich der Nachbarschaftspolitik verursachte der Vorschlag von Nicholas Sarkozy zur Gründung einer Mittelmeerunion seitens der Kommission erhebliche Unruhe und Skepsis, zumal die Ideen des französischen Präsidenten zunächst nur sehr diffus formuliert waren und zahlreiche Fragen offen ließ; allerdings trugen die im Frühjahr 2008 sichtbar werdenden Konkretisierungen und Präzisierungen aus Paris kaum zur Beruhigung bei, sondern führten in der Folge zu erheblichen Differenzen zwischen Brüssel und Paris. Offen legte sich die Kommission dabei mit den Vorstellungen des französischen Staatschefs zum Vorsitz in der Mittelmeerunion an. Das von Sarkozy favorisierte Modell einer französischen und ägyptischen Ko-Vorsitzes für zwei Jahre (also bis 2010), würde aus ihrer Sicht mit dem neuen EU-Vertrag kollidieren, sollte dieser 2009 in Kraft treten, da hier die Außenrepräsentation dem Präsidenten des Europäischen Rates und dem Hohen Repräsentanten der EU für die Außen- und Sicherheitspolitik anvertraut sei.46 Der Ausgang des irischen Referendums nahm im nach hinein deutlich Druck aus der Affaire, doch blieb die Frage des Vorsitzes symptomatisch für tiefgründigere Divergenzen. Insgesamt fürchtete die Kommission – und mit ihr zahlreiche Mitgliedstaaten – eine Aushöhlung der EU-Mittelmeerpolitik unter der Ägide der Mitgliedstaaten, angetrieben von der französischen Diplomatie. Dieses Misstrauen blieb nach der Einigung zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten über den Aufbau der mediterranen Initiative bestehen; die Kommission wird ihren Platz in diesem Forum erst noch finden müssen. 42 Westlicher Balkan: Förderung der europäischen Perspektive, RAPID, Presse IP 08/378/, Brüssel, 5. März 2008. 43 „Enttäuschend für alle“, Frankfurter Allgemeine Zeitung, 24.07.2008. 44 „Verheugen, der Bulgarien-Versteher“, Der Stern, 25.07.2008. 45 Für eine detaillierte Lektüre der Missstände und der ergriffenen Maßnahmen siehe den Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über die Verwaltung der EU-Mittel in Bulgarien, KOM(2008) 496 endg., Brüssel, 23.07.2008. 46 „Barroso zerlegt Sarkozys Prestigeprojekt“, Financial Times Deutschland, 19. Mai 2008. Die Institutionen der Europäischen Union 78 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Die Kommission vor dem Umbruch: personelle und politische Wendepunkte Die unmittelbaren Folgen des gescheiterten Referendums waren für die Kommission nicht gänzlich übersehbar. Überlegungen zu einem zweiten Anlauf würden höchstwahrscheinlich bedeuten, dass die Vertragsreform – wenn überhaupt – erst nach den Europawahlen in Kraft treten könnte, womit sich formal auch die relevanten Bestimmungen zur Ernennung der neuen Kommission noch nicht anwenden lassen. Ob sich allerdings bereits in einigen Bereichen 'avant la lettre' eine neue Praxis in der Bestellung der Kommission ergeben wird, hängt nicht zuletzt vom neuen Selbstbewusstsein des EP und der Bereitschaft der Mitgliedstaaten ab. Eine nochmalige Be- und Ernennung José Manuel Barrosos zum Präsidenten würde der Kommission zudem zum ersten Mal seit Jacques Delors eine gewisse Kontinuität an der Spitzte verleihen, völlig gesichert ist seine Wiederwahl allerdings nicht. Die Kommission wird das kommende Jahr insbesondere nutzen müssen, um sich an einer Lösung der Vertragskrise zu beteiligen. Sollte es zu einem erneuten Referendum in Irland kommen, müsste sich die Kommission aber auch ernsthafte Gedanken über einen endgültig negativen Ausgang machen und alternative Szenarien entwickeln, die insbesondere ihre eigene Arbeitsweisen und Entscheidungsstrukturen betreffen. Weiterführende Literatur Trondal, Jarle: Contending Decision-Making Dynamics within the European Commission, in: Comparative European Politics, 2, 2007, S. 158-178. Thomson, Robert: National Actors in International Organisations: The Case of the European Commission, in: Comparative Political Studies, 2, 2008, S. 169-192. Suvarierol, Semin: Beyond the Myth of Nationality: Analysing Networks within the European Commission, in: West European Politics, 4, 2008, S. 701-724. Wonka, Arndt: Technocratic and independent? The appointment of European Commissioners and its policy implications, in: Journal of European Public Policy, 2, 2007, S. 169-189. Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 79 Gerichtshof Siegfried Magiera / Matthias Niedobitek Im Jahr 2007 hat der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften (EuGH) einen Verhaltenskodex angenommen, der sich an die Mitglieder und ehemaligen Mitglieder des EuGH, des Gerichts erster Instanz (GeI) und des Gerichts für den öffentlichen Dienst (GöD) richtet.1 Der Verhaltenskodex klärt bestimmte Verpflichtungen der Mitglieder der Gemeinschaftsgerichte, wie die Pflicht zu Integrität und Unparteilichkeit; ferner verpflichtet er diese zur Abgabe einer Erklärung über ihre finanziellen Interessen. Es obliegt dem Präsidenten des Gerichtshofs, die ordnungsgemäße Anwendung des Verhaltenskodex zu überwachen. Hierbei wird er von einem beratenden Ausschuss unterstützt, der sich aus den drei dienstältesten Mitgliedern des Gerichtshofs zusammensetzt. Der Verhaltenskodex ist am 1. Oktober 2007 in Kraft getreten. Im Hinblick auf die Dringlichkeit von Entscheidungen über Vorabentscheidungsersuchen nationaler Gerichte, die den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (RFSR) betreffen, hat der Rat mit Beschluss vom 20. Dezember 2007 die EuGH-Satzung geändert,2 um dem EuGH zu erlauben, in seiner Verfahrensordnung ein beschleunigtes Verfahren für Vorabentscheidungsersuchen zum RFSR vorzusehen. Dieses Verfahren kann insbesondere eine Verkürzung von Fristen sowie einen Verzicht auf Schlussanträge des Generalanwalts vorsehen. Am selben Tag genehmigte der Rat die vom EuGH anschließend am 15. Januar 2008 beschlossene Änderung seiner Verfahrensordnung,3 welche die Satzungsänderung umsetzt. Die auf der Website des EuGH gegebenen Hinweise zur Vorlage von Vorabentscheidungsersuchen durch die nationalen Gerichte wurden um Hinweise zu dem neuen Eilverfahren ergänzt. Danach soll das Eilverfahren nur dann beantragt werden, wenn es nach den Umständen absolut erforderlich ist, dass der EuGH in kürzester Zeit entscheidet. Als mögliche Beispiele nennt der EuGH Fälle von Freiheitsentzug oder Freiheitsbeschränkung, ferner Rechtsstreitigkeiten über das elterliche Erziehungs- und Sorgerecht. Im Jahr 2007 erfolgte turnusmäßig eine teilweise Neubesetzung der Stellen der Richter des GeI. Durch Beschlüsse vom 25. April und vom 23. Mai 20074 ernannten die Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten 13 Richter für den Zeitraum vom 1. September 2007 bis zum 31. August 2013. Für den deutschen Richter Jörg Pirrung wurde Alfred Dittrich zum Richter beim GeI ernannt. Am 5. Juli 2007 beschloss das GeI eine Neufassung der Dienstanweisung für den Kanzler des GeI,5 welche die Dienstanweisung vom 3. März 1994 ersetzt. Außerdem erließ das GeI am 5. Juli 2007 eine Neufassung der Praktischen Anweisungen für die Parteien.6 Am 25. Juli 2007 hat das GöD seine Verfahrensordnung 1 ABl. der EU, C 223 v. 22.09.2007, S. 1. 2 Beschluss 2008/79/EG, Euratom, ABl. der EU, L 24 v. 29.01.2008, S. 42. 3 ABl. der EU, L 24 v. 29.01.2008, S. 39. 4 Beschluss 2007/267/EG, Euratom, ABl. der EU, L 114 v. 01.05.2007, S. 27; Beschluss 2007/368/EG, Euratom v. 23.05.2007, ABl. der EU, L 139 v. 31.05.2007, S. 32. 5 ABl. der EU, L 232 v. 04.09.2007, S. 1. 6 ABl. der EU, L 232 v. 04.09.2007, S. 7. Die Institutionen der Europäischen Union 80 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 erlassen.7 Damit verfügt das GöD erstmals über eine eigene Verfahrensordnung. Am 19. September 2007 erließ das GöD die Dienstanweisung für den Kanzler des GöD.8 Die Zahl der beim EuGH im Jahr 2007 anhängig gemachten Rechtssachen stieg gegen- über dem Vorjahr erneut an – von 537 (2006) auf 580 Rechtssachen. Dabei handelt es sich um die höchste Zahl in der Geschichte des Gerichtshofs. Die prozentuale Verteilung der neu anhängig gemachten Rechtssachen auf die einzelnen Verfahrensarten änderte sich gegenüber dem Vorjahr nicht nennenswert. Der Anteil der Vorabentscheidungsersuchen belief sich auf 45,7% (2006: 46,7%), der Anteil der direkten Klagen betrug 38,1% (2006: 37,4%). Auch die Rechtsmittel blieben mit 13,6% annähernd auf Vorjahresniveau (2006: 14,9%). Die Zahl der erledigten Rechtssachen erhöhte sich gegenüber dem Vorjahr – von 546 (2006) auf 570, so dass sich die Zahl der zum Jahresende beim EuGH anhängigen Rechtssachen trotz des Anstiegs bei den neu anhängig gemachten Rechtssachen nur wenig erhöhte – von 731 (2006) auf 741. Was die Verfahrensdauer angeht, ist seit 2003 ein deutlicher Rückgang zu verzeichnen, der sich auch im Berichtszeitraum fortsetzte. Bei den Vorabentscheidungsersuchen reduzierte sich die Verfahrensdauer auf 19,3 Monate (2006: 19,8), bei den direkten Klagen auf 18,2 Monate (2006: 20,0). Nur bei den Rechtsmitteln trat keine weitere Verkürzung der Verfahrensdauer ein, sie blieb mit 17,8 Monaten gegen- über dem Vorjahr unverändert.9 Beim GeI war im Jahr 2007 ein deutlicher Anstieg der neu anhängig gemachten Rechtssachen zu beobachten – von 432 (2006) auf 522. Demgegenüber ging die Zahl der erledigten Rechtssachen gegenüber dem Vorjahr zurück – von 436 (2006) auf 397. Das Gericht erklärt diesen Rückgang – neben der Bindung von Kräften durch zwei besonders aufwendige Rechtssachen – mit der ständig zunehmenden Komplexität und Vielfalt der Klagen. Infolge des Anstiegs neu anhängig gemachter und des Rückgangs erledigter Rechtssachen stieg die Zahl der zum Jahresende anhängigen Rechtssachen gegenüber dem Vorjahr deutlich an – von 1029 (2006) auf 1154. Im Jahr 2007 hat das GeI seine ersten Entscheidungen als Rechtsmittelgericht gegen Entscheidungen des GöD erlassen. Die Verfahrensdauer beim GeI, die in den letzten Jahren kontinuierlich angestiegen ist, erhöhte sich 2007 nochmals deutlich. Sie lag im Jahr 2007 je nach Verfahrensgegenstand zwischen 24,5 (2006: 21,8) und 32,7 Monaten (2006: 27,8). Beim GöD wurden im Jahr 2007 157 Rechtssachen neu anhängig gemacht. Die Zahl der im Jahr 2007 erledigten Rechtssachen belief sich auf 150, so dass sich die Zahl der zum Jahresende anhängigen Rechtssachen kaum erhöhte – von 22810 (2006) auf 235. Von den im Jahr 2007 neu anhängig gemachten Rechtssachen waren 50,96% gegen die Kommission gerichtet und 13,38% gegen das Europäische Parlament. Die übrigen Gemeinschaftsorgane sind nur zu einem geringen Anteil Klagegegner in den beim GöD neu anhängig gemachten Rechtssachen. 7 ABl. der EU, L 225 v. 29.08.2007, S. 1. 8 ABl. der EU, L 249 v. 25.09.2007, S. 3. 9 Die hier – und im Folgenden – wiedergegebenen Informationen und statistischen Daten beruhen auf den Jahresberichten des EuGH (vorliegend für die Jahre 2006 und 2007). Alle im vorliegenden Bericht verwendeten Zahlen sind Bruttozahlen, d.h. sie stehen für die Gesamtzahl von Rechtssachen unabhängig von Verbindungen wegen Sachzusammenhangs. 10 Der Jahresbericht des EuGH für das Jahr 2006 weist demgegenüber für 2006 nur 225 zum Jahresende anhängige Rechtssachen aus. Dies beruht darauf, dass im Jahresbericht 2007 bei der Darstellung der im Jahr 2006 erledigten Rechtssachen die Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nicht mehr berücksichtigt werden; vgl. den Jahresbericht 2007, Rechtsprechungsstatistiken des GöD, S. 1, Fn. 3. Gerichtshof Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 81 Freizügigkeit der Arbeitnehmer – Soziale Vergünstigungen In den Rechtssachen C-212/0511 und C-213/05,12 zwei Vorabentscheidungsersuchen des deutschen Bundessozialgerichts, hatte der EuGH Gelegenheit, sowohl den Begriff des Wanderarbeitnehmers zu präzisieren als auch die Frage der Anwendbarkeit des durch Art. 7 Abs. 2 der Verordnung 1612/6813 verliehenen Anspruchs auf Gleichbehandlung bei der Gewährung sozialer und steuerlicher Vergünstigungen im Hinblick auf in Deutschland arbeitende Grenzgänger zu klären. Die erste Rechtssache warf die Frage auf, ob der deutsche Ehemann der Klägerin des Ausgangsverfahren, die vom Freistaat Bayern die Zahlung von Erziehungsgeld begehrte, von der Arbeitnehmerfreizügigkeit (Art. 39 EGV) Gebrauch gemacht hatte, als er unter Beibehaltung seines deutschen Dienstverhältnisses seinen Wohnsitz nach Österreich verlegte. Der Generalanwalt war der Ansicht, diese Konstellation falle allein unter die Vertragsbestimmungen über die Unionsbürgerschaft, da der Ortswechsel in keiner Verbindung zur Suche oder Aufnahme einer Beschäftigung stehe. Demgegenüber stellte der EuGH fest, der Status eines Wanderarbeitnehmers setze nur voraus, dass eine Person in einem Mitgliedstaat wohne und in einem anderen Mitgliedstaat arbeite. Im Übrigen bestätigte der EuGH seine frühere Rechtsprechung, wonach es sich beim deutschen Erziehungsgeld um eine soziale Vergünstigung gemäß Art. 7 Abs. 2 VO 1612/68 handelt. Ferner musste der EuGH die Frage beantworten, ob ein Wanderarbeitnehmer mit Wohnsitz in einem anderen Mitgliedstaat vom Bezug des Erziehungsgelds ausgeschlossen werden kann, wenn er, wie im deutschen Recht vorgesehen, in Deutschland nur einer geringfügigen Beschäftigung nachgeht. Der Generalanwalt hielt eine Einteilung der Wanderarbeitnehmer in zwei Kategorien – solche unterhalb und solche oberhalb der Geringfügigkeitsgrenze – nicht für statthaft. Der EuGH verwies jedoch auf die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Sozialpolitik und das in diesem Rahmen bestehende weite Ermessen. Insoweit hielt er es für zulässig, bei der Verfolgung des gesetzgeberischen Ziels, Erziehungsgeld nur solchen Personen zu gewähren, die eine hinreichende enge Bindung zur deutschen Gesellschaft ausweisen, an den Umfang der inländischen Beschäftigung anzuknüpfen. Dienstleistungsfreiheit – Entsendung von Arbeitnehmern In zwei Rechtssachen beschäftigte sich der EuGH mit der Vereinbarkeit nationaler Bestimmungen betreffend die Entsendung von Arbeitnehmern durch in einem anderen Mitgliedstaat ansässige Unternehmen. Die Rechtssache C-490/0414 betraf einige Bestimmungen des deutschen Arbeitnehmer-Entsendegesetzes. Die Kommission hielt drei Regelungen des Gesetzes für unvereinbar mit der Dienstleistungsfreiheit (Art. 49 EGV). Zunächst sei die Regelung des § 1 Abs. 3 betreffend die Befreiung der ausländischen Arbeitgeber von der Pflicht zur Zahlung von Beiträgen im Hinblick auf Urlaubsansprüche der entsandten Arbeitnehmer zu eng gefasst, so dass es zu einer ungerechtfertigten Doppelbelastung der ausländischen Arbeitgeber kommen könne. Ferner verstoße § 2 Abs. 3 gegen die Dienstleistungsfreiheit, indem er die ausländischen Unternehmen verpflichte, bestimmte Doku- 11 EuGH, Urteil v. 18.07.2007, Gertraud Hartmann / Freistaat Bayern. 12 EuGH, Urteil v. 18.07.2007, Wendy Geven / Land Nordrhein-Westfalen. 13 Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 des Rates v. 15.10.1968 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft, ABl. der EG, L 257 v. 19.10.1968, S. 1. 14 EuGH, Urteil v. 18.07.2007, Kommission / Deutschland. Die Institutionen der Europäischen Union 82 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 mente (insb. den Arbeitsvertrag) ins Deutsche übersetzen zu lassen und diese auf Verlangen auf der jeweiligen Baustelle bereitzuhalten. Schließlich sei auch die den ausländischen Zeitarbeitsunternehmen durch § 3 Abs. 2 auferlegte Pflicht, den jeweiligen Einsatzort der entsandten Arbeitnehmer zu melden, nicht mit der Dienstleistungsfreiheit vereinbar. Der EuGH folgte der Kommission nur teilweise. Die erste Rüge wies der EuGH zurück, da die Kommission nicht nachweisen konnte, dass ausländische Unternehmen selbst dann Beiträge an die deutsche Urlaubskasse abzuführen haben, wenn die ausländischen Arbeitnehmer in ihrem Herkunftsstaat über einen dem deutschen Niveau entsprechenden Schutz ihrer Urlaubsansprüche verfügen. In diesem Zusammenhang stellte der EuGH klar, dass bei der Auslegung nationaler Bestimmungen nicht nur deren Wortlaut, sondern auch deren gemeinschaftsrechtskonforme Auslegung durch die nationalen Gerichte heranzuziehen ist. Auch die zweite Rüge der Kommission griff nicht durch. Zwar liegt in dem Erfordernis der Übersetzung der fraglichen Unterlagen eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit, jedoch ist diese durch ein im Allgemeininteresse liegendes Ziel, nämlich den sozialen Schutz der Arbeitnehmer und die Kontrolle der Gewährleistung dieses Schutzes, gerechtfertigt. Demgegenüber sah der EuGH in § 3 Abs. 2 Arbeitnehmer-Entsendegesetz einen Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit. Während danach die Pflicht, den Einsatzort der Arbeitnehmer den zuständigen Behörden zu melden, den ausländischen Zeitarbeitsunternehmen obliegt, besteht für die in Deutschland ansässigen Zeitarbeitsunternehmen eine entsprechende Pflicht nicht; vielmehr obliegt diese Pflicht stets dem sog. Entleiher. Eine solche diskriminierende Bestimmung kann nur durch ausdrückliche Ausnahmebestimmungen des EG-Vertrags gerechtfertigt werden. Da Deutschland hierzu nichts vorgetragen hatte, war die Klage der Kommission insoweit begründet. Eine gemeinschaftsrechtskonforme Änderung dieser Bestimmung hatte Deutschland schon vor der Entscheidung des EuGH vorgenommen.15 Nach schwedischem Recht sind Arbeitnehmervergütungen grundsätzlich nicht Gegenstand von Tarifverträgen, sondern sie werden erst nach deren Abschluss in – zwingend arbeitskampffreien – Lohnverhandlungen festgelegt. In der Rechtssache C-341/0516 hatten schwedische Gewerkschaftsorganisationen versucht, durch kollektive Maßnahmen bis zur Blockade von Baustellen eine lettische Gesellschaft, die eigene Arbeitnehmer zu Bauarbeiten nach Schweden entsandt hatte, zum Abschluss eines Tarifvertrags und zu Lohnverhandlungen zu zwingen. Der EuGH stellte zunächst fest, dass die Richtlinie 96/71/EG über die Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen17 Schweden nicht dazu berechtigt, von ausländischen Unternehmen die Anwendung der inländischen Praktiken hinsichtlich Lohnverhandlungen zu verlangen. Die Richtlinie 96/71/EG bezieht sich nur auf die Festlegung von Mindestlohnsätzen, die zudem gemäß den Modalitäten der Richtlinie festgelegt worden sein müssen. Insoweit wurde in Schweden jedoch keine Festlegung getroffen. Anschließend prüfte der EuGH die Vereinbarkeit der im Ausgangsverfahren angegriffenen kollektiven Maßnahmen mit der Dienstleistungsfreiheit. Zunächst sind diese nicht dem Anwendungsbereich der Dienstleistungsfreiheit entzogen, wie die dänische und die schwedische Regierung unter Hinweis auf Art. 137 15 Vgl. Erstes Gesetz zur Änderung des Arbeitnehmer-Entsendegesetz v. 25.04.2007, BGBl. 2007 I 576. 16 EuGH, Urteil v. 18.12.2007, Laval un Partneri Ltd / Svenska Byggnadsarbetareförbundet u.a.; vgl. auch das teilweise parallel gelagerte Urteil des EuGH v. 11.12.2007, Rechtssache C-438/05, International Transport Workers' Federation, Finnish Seamen's Union / Viking Line ABP, OÜ Viking Line Eesti. 17 Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.12.1996, ABl. der EG, L 18 v. 21.01.1997, S. 1. Gerichtshof Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 83 Abs. 5 EGV und den Grundrechtscharakter des Rechts auf Durchführung kollektiver Maßnahmen vortrugen. Auch kann die Dienstleistungsfreiheit gegenüber Regelwerken nicht- öffentlichrechtlicher Art wie Tarifverträgen geltend gemacht werden. Im Weiteren sah der EuGH in dem Recht der schwedischen Gewerkschaftsorganisationen, kollektive Maßnahmen der beschriebenen Art zu ergreifen, auch eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit des entsendenden Unternehmens. Eine solche Beschränkung kann jedoch gerechtfertigt sein, wenn sie den Schutz eines gemeinschaftsrechtlichen Grundrechts gewährleistet. Hierzu zählt auch das Recht auf Durchführung kollektiver Maßnahmen. Bei der Abwägung berücksichtigte der EuGH, dass die Gemeinschaft nicht nur eine wirtschaftliche, sondern auch eine soziale Zielrichtung hat. Dem legitimen Ziel des Arbeitnehmerschutzes wird vorliegend jedoch bereits ausreichend durch die Richtlinie 96/71/EG Rechnung getragen, welche den ausländischen Arbeitgeber anhält, einen Kern zwingender Bestimmungen über ein Mindestmaß an Schutz im Aufnahmemitgliedstaat zu beachten. Daher war die Beschränkung des Dienstleistungsverkehrs nicht gerechtfertigt. Kapitalverkehrsfreiheit – VW-Gesetz Das Gesetz über die Überführung der Anteilsrechte an der Volkswagenwerk GmbH in private Hand (VW-Gesetz) vom 21. Juli 1960, welches die Rechtsverhältnisse an VW regelt, enthält eine Reihe von Bestimmungen, die vom allgemeinen Gesellschaftsrecht abweichen. Mit ihrer gegen Deutschland gerichteten Vertragsverletzungsklage in der Rs. C-112/0518 griff die Kommission zwei dieser Regelungen an, nämlich einerseits die Festlegung der Sperrminorität bei Beschlüssen der Hauptversammlung auf 20% und die Begrenzung des Stimmrechts auf 20% des Grundkapitals sowie andererseits das Recht des Bundes und des Landes Niedersachsen, je zwei Mitglieder in den Aufsichtsrat zu entsenden, solange ihnen VW-Aktien gehören. Der EuGH prüfte einen Verstoß gegen die Kapitalverkehrsfreiheit. Was das Höchststimmrecht von 20% angeht, erkannte der EuGH zwar an, dass eine solche Regelung nach allgemeinem Gesellschaftsrecht getroffen werden kann, er stellte jedoch fest, dass die Entscheidung darüber bei den Aktionären liegt, während vorliegend das Höchststimmrecht gesetzlich vorgeschrieben ist. Obwohl die Regelung, wie Deutschland einwandte, unterschiedslos auf alle Aktionäre anwendbar ist, stufte der EuGH diese auch als ein Sonderrecht zugunsten der öffentlichen Akteure ein. Dabei stellte er auf die Entstehungsumstände des VW-Gesetzes ab. Bei dessen Erlass hielten sowohl der Bund als auch das Land Niedersachsen jeweils 20% des Kapitals; das Land Niedersachsen ist noch heute mit 20% am VW-Kapital beteiligt. Hieraus schloss der EuGH, dass den öffentlichen Akteuren ermöglicht werden sollte, sich mit einer geringeren Investition als nach allgemeinem Gesellschaftsrecht erforderlich eine Sperrminorität vorzubehalten. Die Begrenzung des Stimmrechts auf 20% vervollständigt diesen rechtlichen Rahmen. Durch diese Regelung können Anleger aus anderen Mitgliedstaaten von Direktinvestitionen abgehalten werden. Auch in der zweiten von der Kommission angegriffenen Regelung sah der EuGH eine nicht gerechtfertigte Beschränkung der Kapitalverkehrsfreiheit, da das dem Bund und dem Land Niedersachsen eingeräumte Recht auf Entsendung von Mitgliedern in der Aufsichtsrat diesen einen stärkeren Einfluss in dem Gremium gebe, als es ihr Aktionärsstatus normalerweise zuließe.19 18 EuGH, Urteil v. 23.10.2007, Kommission / Deutschland. Die Institutionen der Europäischen Union 84 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Bildungswesen der Gemeinschaft Im Jahr 2007 hat der EuGH eine Reihe von Entscheidungen zum EG-Bildungswesen erlassen, welche die deutsche Rechtslage betrafen. In den verb. Rechtssachen C-11/06 und C- 12/0620 ging es u.a. um die Frage, ob eine Bestimmung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes (BAföG), wonach Ausbildungsförderung für ein Auslandslandsstudium nur gezahlt wird, wenn sich dieses als Fortsetzung einer – mindestens ein Jahr währenden – Phase der Ausbildung an einer inländischen Ausbildungsstätte darstellt, mit den Vorschriften des EG-Vertrags über die Unionsbürgerschaft vereinbar ist. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens in der Rechtssache C-11/06, eine deutsche Staatsangehörige, hatte nach dem Abitur ein Studium im Vereinigten Königreich aufgenommen und hierfür bei den zuständigen deutschen Stellen Ausbildungsförderung beantragt. Ihr Antrag war unter Hinweis auf das erwähnte Erfordernis einer ersten inländischen Ausbildungsphase abgelehnt worden. Deutschland rechtfertigte dieses Erfordernis damit, es solle den Auszubildenden ermöglichen, ihren Willen unter Beweis zu stellen, ihre Ausbildung erfolgreich und zügig zu absolvieren sowie zu prüfen, ob sie für ihr Studium die „richtige Wahl“ getroffen hätten. Der EuGH stellte zunächst fest, dass das Erfordernis einer ersten inländischen Ausbildungsphase geeignet ist, Unionsbürger – wozu auch die eigenen Staatsangehörigen des betroffenen Mitgliedstaats zählen – davon abzuhalten, die Bundesrepublik Deutschland zu verlassen. Eine solche Beschränkung der Unionsbürgerschaft kann nur durch objektive, von der Staatsangehörigkeit unabhängige Erwägungen des Allgemeininteresses gerechtfertigt werden. Alle im Verfahren vorgebrachten Rechtsfertigungsgründe wurden vom EuGH zurückgewiesen. So stellte er hinsichtlich des ersten von Deutschland vorgebrachten Grundes fest, das Erfordernis einer ersten Ausbildungsphase sei nicht als solches geeignet, den Abschluss des Studiums durch den betreffenden Studenten sicherzustellen. Zudem könnte das Erfordernis – entgegen dem angegebenen Ziel einer Beschleunigung des Studiums – in der Praxis zu einer Verlängerung des Studiums führen. Auch den zweiten Grund hielt der EuGH nicht für plausibel. Da das BAföG nur die Fortsetzung eines im Inland begonnenen Studiums fördere, werde der Student, im Widerspruch zur behaupteten Intention der nationalen Regelung, davon abgehalten, eine falsche Studienwahl zu korrigieren. Sofern es um ein Auslandsstudium gehe, für das es im Inland keine Entsprechung gebe, bleibe dem Studierenden nur die Wahl zwischen dem völligen Verzicht auf diese Ausbildung oder dem völligen Verlust von Ausbildungsförderung. Das BAföG wurde inzwischen geändert, um der Entscheidung des EuGH sowie der durch die Rechtssache C-12/06 aufgeworfenen, vom EuGH allerdings nicht beantworteten weiteren Frage Rechnung zu tragen.21 Die Rechtssache C-76/05,22 ein Vorabentscheidungsersuchen des Finanzgerichts Köln, und die Rechtssache C-318/06,23 eine gegen Deutschland gerichtete Vertragsverletzungs- 19 Die Bundesregierung hat am 27.05.2008 einen Entwurf zur Änderung des VW-Gesetzes beschlossen (vgl. die Pressemeldung des Bundesministeriums der Justiz vom 27.05.2008 auf der Website des BMJ, http:// www.bmj.bund.de). Die EU-Kommission teilte am 05.06.2008 mit, sie habe beschlossen, gegen Deutschland ein Vertragsverletzungsverfahren wegen Nichtumsetzung des Urteils in der Rechtssache C-112/05 einzuleiten (vgl. die Pressemeldung der Kommission IP/08/873 v. 05.06.2008). 20 EuGH, Urteil v. 23.10.2007, Rhiannon Morgan / Bezirksregierung Köln; Iris Bucher / Landrat des Kreises Düren. 21 22. Gesetz zur Änderung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes, BGBl. 2007 I 3254. 22 EuGH, Urteil v. 11.09.2007, Herbert Schwarz, Marga Gootjes-Schwarz / Finanzamt Bergisch Gladbach. 23 EuGH, Urteil v. 11.09.2007, Kommission / Deutschland. Gerichtshof Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 85 klage, betrafen die einkommensteuerrechtliche Abzugsfähigkeit von Schulgeldzahlungen an eine in einem anderen Mitgliedstaat befindliche Privatschule als Sonderausgaben. Nach § 10 Abs. 1 Nr. 9 Einkommensteuergesetz (EStG) beschränkt sich die Abzugsfähigkeit auf Schulgeld, welches für den Besuch einer staatlich genehmigten oder nach Landesrecht erlaubten Ersatzschule sowie einer nach Landesrecht anerkannten allgemein bildenden Ergänzungsschule gezahlt wurde, mithin für den Besuch von Schulen, die in dem betreffenden Mitgliedstaat ansässig sind. Das Vertragsverletzungsverfahren bezog sich auf einen Verstoß dieser Regelung gegen die Arbeitnehmerfreizügigkeit, die Dienstleistungsfreiheit, die Niederlassungsfreiheit sowie die Unionsbürgerschaft; in dem Vorabentscheidungsverfahren ging es um eine Verletzung der Dienstleistungsfreiheit und der Unionsbürgerschaft. Was einen möglichen Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit angeht, untersuchte der EuGH zuerst, ob die fraglichen Schulgeldzahlungen im Hinblick auf eine Dienstleistung erbracht wurden, ob m.a.W. der Unterricht an einer ausländischen Privatschule gemäß Art. 50 Abs. 1 EGV eine Leistung darstellt, die in der Regel gegen Entgelt erbracht wird. Der EuGH knüpfte insofern an seine frühere Rechtsprechung an und stellte für die Anwendbarkeit der Dienstleistungsfreiheit entscheidend darauf ab, ob die Privatschule im Wesentlichen aus privaten Mitteln finanziert wird. Die fehlende einkommensteuerrechtliche Abzugsfähigkeit stellt auch eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit dar. Zur Rechtfertigung brachte Deutschland vor, die von der angegriffenen Regelung begünstigten inländischen Privatschulen und die ausländischen Privatschulen befänden sich nicht in einer vergleichbaren Situation. Erstere unterlägen dem in Art. 7 Abs. 4 Grundgesetz vorgesehenen Gebot, eine Sonderung der Schüler nach den Besitzverhältnissen ihrer Eltern zu vermeiden, weshalb Deutschland verpflichtet sei, die betreffenden inländischen Privatschulen finanziell zu fördern, um die Höhe des Schulgelds im Rahmen zu halten. Die ausländischen Privatschulen unterlägen dem genannten Gebot jedoch nicht. Der EuGH folgte diesem Vorbringen nicht. Er stellte fest, dass § 10 Abs. 1 Nr. 9 EStG keine objektiven Kriterien aufstelle, die es ermöglichen würden zu bestimmen, welche Arten des von deutschen Schulen verlangten Schulgelds abzugsfähig sind. Eine in einem anderen Mitgliedstaat ansässige Privatschule sei aufgrund der bloßen Tatsache, dass sie nicht in Deutschland ansässig sei, von der fraglichen steuerlichen Vergünstigung ausgeschlossen, ohne dass es darauf ankäme, ob die von Deutschland genannten materiellen Kriterien, wie die Erhebung von Schulgeld in einer Höhe, die keine Sonderung nach den Besitzverhältnissen der Eltern zulässt, erfüllt seien. Aus diesem Grund hielt der EuGH einen vollständigen Ausschluss von Schulgeldzahlungen an Schulen in anderen Mitgliedstaaten jedenfalls für unverhältnismäßig. Da auch die weiteren von Deutschland vorgebrachten Rechtfertigungsgründe (insbesondere die Vermeidung einer übermäßigen Belastung des Staatshaushaltes) nicht durchgriffen, stellte der EuGH eine Verletzung der Dienstleistungsfreiheit fest. Ferner erkannte der EuGH eine Verletzung der Arbeitnehmerfreizügigkeit und der Niederlassungsfreiheit im Hinblick auf Arbeitnehmer und Selbständige, die nach Deutschland gezogen sind und deren Kinder weiterhin eine kostenpflichtige Schule in einem anderen Mitgliedstaat besuchen, sowie im Hinblick auf deutsche Staatsangehörige, die – als nationale Beamte oder als Beamte der Europäischen Gemeinschaften – in einem anderen Mitgliedstaat arbeiten und in Deutschland unbeschränkt steuerpflichtig sind. Auch die – nur auf Fälle jenseits des Anwendungsbereichs der genannten Grundfreiheiten anwendbare – Unionsbürgerschaft sah der EuGH als durch § 10 Abs. 1 Nr. 9 EStG verletzt an. Das Finanzgericht Köln hat inzwischen in dem der Rechtssache C-76/05 zugrundeliegenden Die Institutionen der Europäischen Union 86 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Verfahren der Entscheidung des EuGH Rechnung getragen und die durch § 10 Abs. 1 Nr. 9 EStG gewährte Begünstigung auf die Kläger des Ausgangsverfahrens erstreckt.24 Eine weitere Bestimmung des deutschen Einkommensteuergesetzes, § 3 Nr. 26 EStG, stand in der Rechtssache C-281/0625 auf dem Prüfstand. Danach sind Aufwandsentschädigungen, die für eine nebenberufliche Tätigkeit als Dozent gezahlt werden, nur dann von der Einkommensteuer befreit, wenn die Tätigkeit im Auftrag einer inländischen juristischen Personen des öffentlichen Rechts ausgeführt wird. Der vom Bundesfinanzhof angerufene EuGH stellte zunächst klar, dass die fragliche Tätigkeit in den Anwendungsbereich der Dienstleistungsfreiheit fällt, auch wenn sie quasi ehrenamtlich ausgeübt wird. Dem von Deutschland zur Rechtfertigung der Regelung vorgebrachten Einwand, es sei nicht verpflichtet, die Universitäten anderer Mitgliedstaaten zu fördern, folgte der EuGH nicht. Dabei stützte er sich insbesondere auf Art. 149 EGV, wonach die Gemeinschaft die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten im Bildungsbereich und die Mobilität von Lernenden und Lehrenden fördern solle. Diesem Ziel laufe die Bestimmung des EStG zuwider. Auch den Rechtfertigungsgrund der Kohärenz des nationalen Steuersystems wies der EuGH zurück. Dieser kann nur durchgreifen, wenn steuersystematisch ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen einem steuerlichen Vorteil und dem Ausgleich dieses Vorteils durch ein steuerliche Belastung nachgewiesen ist. Einen solchen unmittelbaren Zusammenhang sah der EuGH nicht als gegeben an. Schließlich kann auch das in Art. 149 Abs. 1 EGV verbriefte Recht der Mitgliedstaaten zur Gestaltung ihres Bildungssystems nicht herangezogen werden, um eine gegen die Grundfreiheiten verstoßende nationale Bestimmung zu rechtfertigen.26 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts Der Raum der Freiheit der Sicherheit und des Rechts (RFSR) war im Jahr 2007 Gegenstand von Entscheidungen des EuGH, die sowohl die Bestimmungen des EG-Vertrags betreffend den freien Personenverkehr (3. Teil, Titel IV) als auch die 3. Säule des EU-Vertrags, d.h. die Polizeiliche und Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen (PJZS), betrafen. In den Rechtssachen C-77/0527 und C-137/0528 ging es um die Frage, unter welchen Voraussetzungen sich das Vereinigte Königreich an Maßnahmen zur Weiterentwicklung des sog. Schengen-Besitzstands beteiligen kann. In beiden Verfahren klagte das Vereinigte Königreich auf Nichtigkeit zweier die Sicherung der Außengrenzen betreffenden Verordnungen des Rates mit der Begründung, es sei zu Unrecht von der Beschlussfassung über die Rechtsakte ausgeschlossen worden. Den rechtlichen Maßstab für die Klagen bildet das dem Amsterdamer Vertrag beigefügte Protokoll zur Einbeziehung des Schengen-Besitzstands in den Rahmen der Europäischen Union. Danach werden die Vertragsstaaten der Schengener Übereinkommen, zu denen das Vereinigte Königreich nicht gehört, ermächtigt, im Rahmen der Übereinkommen und der darauf gegründeten Bestimmungen (sog. 24 FG Köln, Urteil v. 14.02.2008, Az. 10 K 7404/01; Quelle: http://fg-koeln.nrw.de; zur Folgeänderung des § 10 Abs. 1 Nr. 9 EStG vgl. den Entwurf der Bundesregierung für ein Jahressteuergesetz 2009, Bundestags-Drucksache 16/10189 v. 02.09.2008, S. 7. 25 EuGH, Urteil v. 18.12.2007, Hans-Dieter Jundt, Hedwig Jundt / Finanzamt Offenburg. 26 Zur Folgeänderung des § 3 Nr. 26 EStG vgl. den Entwurf der Bundesregierung für ein Jahressteuergesetz 2009, Bundestags-Drucksache 16/10189 v. 02.09.2008, S. 7. 27 EuGH, Urteil v. 18.12.2007, Vereinigtes Königreich / Rat. 28 EuGH, Urteil v. 18.12.2007, Vereinigtes Königreich / Rat. Gerichtshof Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 87 Schengen-Besitzstand) eine verstärkte Zusammenarbeit zu begründen. In Art. 4 des Protokolls ist vorgesehen, dass auf Antrag des Vereinigten Königreichs einzelne oder alle Bestimmungen des Schengen-Besitzstands auf diesen Mitgliedstaat Anwendung finden können. Einen entsprechenden Beschluss zur Anwendung einzelner Bestimmungen des Schengen-Besitzstands auf das Vereinigte Königreich hat der Rat im Jahr 2000 gefasst.29 Auf Art. 4 des Schengen-Protokolls konnte sich das Vereinigte Königreich allerdings nicht berufen, da die angegriffenen Verordnungen unstreitig nicht zu demjenigen Teil des Schengen-Besitzstands zählen, der auf das Vereinigte Königreich für anwendbar erklärt wurde. Jedoch war das Vereinigte Königreich der Meinung, es könne sich gemäß Art. 5 des Protokolls unabhängig vom Umfang seiner Bindung an den Schengen-Besitzstand an sämtlichen Maßnahmen zur Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands beteiligen. Nach dieser Bestimmung muss das Vereinigte Königreich seinen Wunsch, sich an Maßnahmen auf der Grundlage des Schengen-Besitzstands zu beteiligen, innerhalb eines vertretbaren Zeitraums mitteilen; andernfalls gilt die Ermächtigung zur Durchführung einer verstärkten Zusammenarbeit als erteilt. In seiner Entscheidung stellte der EuGH das Verhältnis von Art. 4 und Art. 5 des Protokolls klar. Danach kommt eine Beteiligung des Vereinigten Königreichs an Maßnahmen zur Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands „logischerweise“ nur in Betracht, soweit dieser Mitgliedstaat an den Schengen-Besitzstand gebunden ist. Eine solche Bindung kann durch einen entsprechenden Beschluss des Rates gemäß Art. 4 des Protokolls herbeigeführt werden. Art. 5 des Protokolls gestattet es dem Vereinigten Königreich, sich an Maßnahmen zur Weiterentwicklung derjenigen Teile des Schengen-Besitzstands, an die es gemäß Art. 4 des Protokolls gebunden ist, nicht zu beteiligen. Beide Artikel können somit nicht, wie vom Vereinigten Königreich angenommen, unabhängig voneinander gelesen werden. Im Ergebnis stellte der EuGH daher fest, dass der Rat das Vereinigte Königreich zu Recht von der Beschlussfassung über die angegriffenen Verordnungen ausgeschlossen hat, und wies die Klagen als unbegründet ab. Die Rechtssache C-303/0530 betraf den Handlungsspielraum des Rates bei der Auswahl der Rechtsinstrumente im Rahmen der PJZS sowie die materielle Rechtmäßigkeit des Rahmenbeschlusses 2002/584/JI des Rates vom 13. Juni 2002 über den Europäischen Haftbefehl und die Übergabeverfahren zwischen den Mitgliedstaaten.31 Das vorlegende belgische Gericht stellte dem EuGH zunächst die Frage, ob der Europäische Haftbefehl als Rahmenbeschluss gemäß Art. 34 Abs. 2 lit. b) EUV hatte erlassen werden dürfen. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens war der Meinung, dieser Rechtsakt dürfe nur für die Angleichung von Strafvorschriften der Mitgliedstaaten gemäß Art. 29 Abs. 2 dritter Gedankenstrich EUV verwendet werden. Zudem dürfe die im Rahmenbeschluss 2002/584/JI vorgesehene Ersetzung von Bestimmungen des Schengener Durchführungsübereinkommens (SDÜ) nur durch eine Handlung gleicher Natur, nämlich durch ein Übereinkommen gemäß Art. 34 Abs. 2 lit d) EUV, vorgenommen werden. Der EuGH folgte dieser Argumentation nicht. Art. 34 Abs. 2 EUV stellt keine Rangfolge der dort genannten Rechtsinstrumente auf, auch wird weder in dieser Bestimmung noch in anderen Bestimmungen über die PJZS bei den Arten von Rechtshandlungen nach dem Gegenstand unterschieden. Unzutreffend ist daher insbesondere die Annahme, das Instrument des Rahmenbeschlusses stehe nur für Maßnah- 29 Beschluss des Rates 2000/365/EG v. 29.05.2000, ABl. der EU, L 131 v. 01.06.2000, S. 43. 30 EuGH, Urteil v. 03.05.2007, Advocaten voor de Wereld VZW / Leden van de Ministerraad. 31 ABl. der EU, L 190 v. 18.07.2002, S. 1. Die Institutionen der Europäischen Union 88 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 men der Rechtsangleichung gemäß Art. 29 Abs. 2 dritter Gedankenstrich EUV zur Verfügung. Der Europäische Haftbefehl hätte, was insbesondere die Ersetzung von Bestimmungen des SDÜ angeht, auch zum Gegenstand eines Übereinkommens gemäß Art. 34 Abs. 2 lit. b) EUV gemacht werden können; jedoch steht die Wahl des Rechtsinstruments im Ermessen des Rates. Daher wurde der Rahmenbeschluss nicht unter Verstoß gegen Art. 34 Abs. 2 lit. b) EUV erlassen. Die zweite Frage des vorlegenden Gerichts war auf eine mögliche Verletzung des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit sowie des Grundsatzes der Gleichheit und Nichtdiskriminierung gerichtet. Hinsichtlich des ersten Grundsatzes wies der EuGH die Rüge der Klägerin des Ausgangsverfahrens zurück, die Auflistung der Straftaten im Rahmenbeschluss, für die die Bedingung beiderseitiger Strafbarkeit nicht gilt, sei zu vage und unbestimmt. Er betonte, dass sich nach den Bestimmungen des Rahmenbeschlusses die Strafbarkeit aus den Bestimmungen des Ausstellungsmitgliedstaats ergebe. Insoweit bezwecke der Rahmenbeschluss keine Angleichung. Den Grundsatz der Gleichheit und Nichtdiskriminierung sah die Klägerin des Ausgangsverfahrens als verletzt an, weil Art. 2 Abs. 2 des Rahmenbeschlusses bei 32 Arten von Straftaten auf die Überprüfung beiderseitiger Strafbarkeit verzichte, ohne dass diese Auswahl objektiv begründet sei. Der EuGH folgte diesem Vorbringen nicht, sondern wies darauf hin, der Rat habe angesichts des hohen Maßes an Vertrauen und Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten davon ausgehen dürfen, dass die in Art. 2 Abs. 2 des Rahmenbeschlusses genannten Arten von Straftaten – ihrer Natur nach oder infolge des geforderten Strafrahmens – so schwerwiegend sind, dass es gerechtfertigt erscheint, auf die Bedingung beiderseitiger Strafbarkeit zu verzichten. Daher stellte der EuGH fest, dass seine Prüfung nichts ergeben habe, was die Gültigkeit des Rahmenbeschlusses über den Europäischen Haftbefehl berühren könnte. Weiterführende Literatur Everling, Ulrich: Das Verfahren der Gerichte der EG im Spiegel der verwaltungsgerichtlichen Verfahren der Mitgliedstaaten, in: Rainer Grote u.a. (Hrsg.), Die Ordnung der Freiheit – Festschrift für Christian Starck zum siebzigsten Geburtstag, Tübingen 2007, S. 536–553. Papier, Hans-Jürgen: Die Rezeption allgemeiner Rechtsgrundsätze aus den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten durch den Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften, in: Europäische Grundrechte-Zeitschrift 2007, S. 133–134. Pechstein, Matthias: EU-/EG-Prozessrecht, 3. Aufl., Tübingen 2007. Šarevi, Edin: Vorabentscheidungsverfahren: eine besondere Art des Rechtstransfers?, in: Die Öffentliche Verwaltung 2007, S. 593–600. Skouris, Vassilios: Höchste Gerichte an ihren Grenzen – Bemerkungen aus der Perspektive des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften, in: Rainer Grote u.a. (Hrsg.), Die Ordnung der Freiheit – Festschrift für Christian Starck zum siebzigsten Geburtstag, Tübingen 2007, S. 991–1003. Skouris, Vassilios: Entwicklungsperspektiven der europäischen Gerichtsbarkeit. Bemerkungen aus Anlass des fünfzigjährigen Bestehens der Römischen Verträge, in: Ferdinand Kirchhof / Hans-Jürgen Papier / Heinz Schäffer (Hrsg.), Rechtsstaat und Grundrechte – Festschrift für Detlef Merten, Heidelberg 2007, S. 383–394. Thiele, Alexander: Europäisches Prozessrecht – Verfahrensrecht vor dem EuGH, München 2007. Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 89 Rechnungshof Siegfried Magiera / Katrin Krehan Mit der Erweiterung der Europäischen Union Anfang 2007 erhöhte sich auch die Zahl der Mitglieder des Rechnungshofes auf 27. Für Bulgarien wurde Nadejda Sandolova, für Rumänien Ovidiu Ispir ernannt. Ferner wurden zum 1. Januar 2008 für Deutschland Harald Noack in Nachfolge von Hedda von Wedel sowie für Frankreich Michel Cretin und für Luxemburg Henri Grethen als neue Mitglieder ernannt. Der Personalbestand erhöhte sich in diesem Jahr auf 696 Dauerplanstellen und 140 Zeitplanstellen.1 Den Jahresbericht zum Gesamthaushaltsplan 2006 verabschiedete der Rechnungshof zusammen mit dem Jahresbericht zu den Europäischen Entwicklungsfonds in seiner Sitzung am 27. September 2007.2 Ferner erstellte er 2007 neun Sonderberichte und 24 besondere Jahresberichte zu den Jahresabschlüssen der Agenturen und dezentralen Einrichtungen der Gemeinschaften für das Haushaltsjahr 2006; zudem gab der Rechnungshof neun Stellungnahmen ab, u.a. zu verschiedenen Änderungsvorschlägen von Rechtsakten der Kommission und zu den jährlichen Zusammenfassungen und nationalen Erklärungen der Mitgliedstaaten. Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2006 Der 30. Jahresbericht des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 2006 umfasst den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Union. Der Jahresbericht über die Tätigkeiten im Rahmen des sechsten, siebten, achten und neunten Europäischen Entwicklungsfonds wird nunmehr zusammen mit der Zuverlässigkeitserklärung gesondert veröffentlicht. Der Bericht über die Ausführung des Gesamthaushaltsplans beginnt mit der Erklärung über die Zuverlässigkeit der Rechnungsführung und über die Recht- und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge. Als Grundlage dafür dienen die vom Rechnungshof durchgeführten Prüfungsarbeiten zur Haushaltsführung der Kommission, zu den verschiedenen Einnahmen- und Ausgabenbereichen sowie zu den Finanzinstrumenten und Bankaktivitäten. Die konsolidierten Jahresabschlüsse 2006 vermitteln nach Erkenntnis des Rechnungshofes ein in allen wesentlichen Aspekten wahrheitsgetreues Bild der Finanzlage der Europäischen Union. Für die dem Jahrsabschluss zugrunde liegenden Vorgänge bestätigt der Rechnungshof die Recht- und Ordnungsmäßigkeit. Die Kommission hat erhebliche Anstrengungen unternommen, um die Vollständigkeit und Genauigkeit der Erfassung neuer Vorfinanzierungszahlungen und offener Rechnungen sowie die periodengerechte Buchführung zu gewährleisten. Das Risikomanagement weist allerdings ungeachtet dieser Fortschritte in den Ausgabenbereichen der Gemeinsamen Agrarpolitik und der strukturpolitischen Maßnahmen weiterhin Defizite auf. Im Agrarbereich ist die geschätzte Gesamt- 1 Gesamthaushaltsplan der EU für das Haushaltsjahr 2007, ABl. der EU 2007, L 77 v. 16.03.2007, S. 166. 2 Jahresbericht über die Ausführung des Haushaltsplans zum Haushaltsjahr 2006, ABl. der EU 2007, C 273 v. 15.11.2007, S. 1; Jahresbericht über die Tätigkeiten im Rahmen des sechsten, siebten, achten und neunten Europäischen Entwicklungsfonds zum Haushaltsjahr 2006, ABl. der EU 2007, C 259 v. 31.10.2007, S. 1. Die Institutionen der Europäischen Union 90 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 fehlerquote zwar am deutlichsten zurückgegangen; sie liegt aber immer noch knapp oberhalb der Wesentlichkeitsschwelle. Schwachstellen, die der Rechnungshof bei der Aufbereitung der Rechnungsführungsdaten in den vorläufigen Abschlüssen – wie der korrekten Periodenabgrenzung zwischen den Haushaltsjahren 2006 und 2007 – festgestellt hat, wurden durch die Kommission geklärt und in den endgültigen Rechnungsabschlüssen angepasst. Der Rechnungshof stellt für den Bereich der internen Kontrolle der Kommission fest, dass im Haushaltsjahr 2006 die Überwachungs- und Kontrollsysteme durch den Anfang dieses Jahres von der Kommission gestarteten Aktionsplan zwar verbessert wurden, die Bewertungen in den jährlichen Tätigkeitsberichten und Erklärungen der Generaldirektoren jedoch weiterhin Mängel aufweisen. Für die Ausgabenplanung der Europäischen Union war das Jahr 2006 das letzte Jahr der Finanziellen Vorausschau 2000-2006. In diesem Jahr stiegen die noch abzuwickelnden Mittelbindungen um 11% auf einen noch nie erreichten Höchststand von 131 Milliarden Euro an. Betroffen war hauptsächlich der Ausgabenbereich der Strukturfonds, dessen Mittelausschöpfung nach Empfehlung des Rechnungshofes in den Mitgliedstaaten entsprechend erhöht werden muss. Für den Bereich der Einnahmen sind die traditionellen Eigenmittel (Zölle und Agrarabgaben), die sich aus der von den Mitgliedstaaten erhobenen Mehrwertsteuer (MwSt.) ergebenden Eigenmittel und die aus dem Bruttonationaleinkommen (BNE) der Mitgliedstaaten abgeleiteten Eigenmittel nach der Prüfung des Rechnungshofes vorschriftsmäßig berechnet und erhoben worden. Sicherheiten, die im Zusammenhang mit Agrarzollkontingenten verfallen sind, werden zurzeit als Einnahmen der Mitgliedstaaten eingeordnet. Nach Auffassung des Rechnungshofes sollten derartige Sicherheiten zukünftig als Eigenmittel der Gemeinschaft behandelt und der Kommission zur Verfügung gestellt werden. Die Überwachungs- und Kontrollsysteme funktionierten im Wesentlichen zufriedenstellend. Jedoch bemängelte die Kommission Ungenauigkeiten bei den nationalen MwSt.- und BNE-Angaben, sodass der Rechnungshof intensivere Kontrollen bezüglich der korrekten Datenerhebung in den Mitgliedstaaten empfiehlt. Im Ausgabenbereich hat die Kommission umfangreiche Anstrengungen für eine Verbesserung ihrer Kontroll- und Verwaltungsverfahren unternommen. Für den Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik beliefen sich die Ausgaben im Jahr 2006 auf nahezu die Hälfte der Gesamtausgaben, wobei sich bereits in den letzten Jahren der Ausgabenschwerpunkt von der Unterstützung der Erzeugung auf die Bereitstellung von Direktbeihilfen für Betriebsinhaber verlagert hat. Dafür wurde 2005 die Betriebsprämienregelung eingeführt, nach der die Mitgliedstaaten wählen können, ob die Zahlungen an die Betriebsinhaber entweder nach den historischen Beihilfe- und Flächendaten oder nach dem pauschalen gebietsbezogenen Wert für das erste Anwendungsjahr berechnet werden. Nach Erkenntnis des Rechnungshofes verringert die Betriebsprämienregelung mit ihrer Umsetzung zwar das Risiko vorschriftswidriger Ausgaben; jedoch führt der den nationalen Behörden eingeräumte Spielraum für die Aufnahme in die Regelung teilweise zur Ungleichbehandlung von Begünstigten in den verschiedenen Mitgliedstaaten und sogar innerhalb einzelner Mitgliedstaaten. Gleichzeitig lenkt die neue Regelung Gemeinschaftsbeihilfen von den Agrarbetriebsinhabern zu denjenigen Grundbesitzern, die etwa als Betreiber eines Golf- oder Reitclubs nie eine landwirtschaftliche Beschäftigung ausgeübt haben, sondern lediglich den guten ökologischen Zustand ihrer Flächen aufrechterhalten. Trotz eines Rückgangs der Gesamtfehlerquote bei den Agrarkosten blieben die gestiegenen Ausgaben für die Ent- Rechnungshof Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 91 wicklung des ländlichen Raums fehlerhaft. Das Integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem (InVeKos), das bei ordnungsgemäßer Anwendung wirksam das Risiko von fehlerhaften Ausgaben eindämmt, funktionierte im Wesentlichen zufriedenstellend; es wies allerdings weiterhin erhebliche Defizite in Griechenland auf. Um eine ordnungsgemäße Zuweisung von Beihilfen zu garantieren, empfiehlt der Rechnungshof der Kommission die Rückgängigmachung der vorschriftswidrigen Zahlungen und eine striktere Kontrolle der bescheinigenden Stellen für Agrarbeihilfen. Für die Strukturpolitik, den zweitgrößten Ausgabenbereich des Gemeinschaftshaushalts, umfassten die Zahlungen fast ein Drittel der Gesamtausgaben, wobei nach der Prüfung des Rechnungshofes mindestens 12% des Erstattungsbetrages nicht hätten genehmigt werden dürfen. Schwachstelle bleibt die unzureichende Überprüfung der zu fördernden Projekte durch die Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten. Die Überwachungs- und Kontrollsysteme bedürfen deshalb auf der Kommissionsebene wie auf der Ebene der Mitgliedstaaten erheblicher Verbesserungen. Innerhalb der externen Politikbereiche, zu denen die von der Gemeinschaft finanzierte Außenhilfe gehört, wiesen die Vorgänge auf der Ebene der zentralen Dienststellen der Kommission und ihrer Delegationen nur eine geringe Fehlerquote auf. Demgegenüber deckt der Rechnungshof bei den vor Ort überprüften Durchführungseinrichtungen, die von staatlichen Institutionen und internationalen Organisationen geleitet werden, Kontrollmängel bei der Buchführung und der Umrechnung der Wechselkurse auf. Zur Überwachung dieser Einrichtungen hat EuropeAid als für die Organisation von Entwicklungsprojekten zuständige Generaldirektion der Kommission im Verlauf des Jahres 2006 ein zentrales Register zur Risikoerfassung eingeführt, das vierteljährlich auf den neuesten Stand gebracht werden soll. Für eine umfassende Risikoanalyse sind jedoch nach dem Rechnungshof zusätzlich die Beurteilungen der externen Prüfer und der internen Auditstellen der Kommission einzubeziehen. Im Zusammenhang mit der Heranführungsstrategie, zu der neben den Finanzierungsprogrammen PHARE, ISPA und Sapard auch ein Heranführungsprogramm für die Türkei gehört, liefen die Vorgänge – mit Ausnahme von Sapard – überwiegend rechtmäßig und ordnungsgemäß ab. Die Überwachungssysteme funktionierten größtenteils zufriedenstellend; allerdings bedarf es in Rumänien und Bulgarien weiterer Bemühungen, um die Kontrollsysteme auf einen angemessenen Stand zu bringen und die Förderfähigkeit von Beihilfeprojekten garantieren zu können. Im Bereich der Verwaltungsausgaben, die hauptsächlich interne Personal- und Gebäudekosten umfassen, gab es 2006 kaum regelwidrige Vorgänge. Die Gemeinschaftsinstitutionen haben die Vorgaben des Überwachungs- und Kontrollsystems allgemein zufriedenstellend umgesetzt. Der Rechnungshof übt hingegen Kritik an der unzureichenden Kontrolle von Zahlungen für Sekretariatszulagen an die Mitglieder des Europäischen Parlaments; zugleich weist er auf die mangelnde Einhaltung von Verfahrensgrundsätzen bei Ausschreibungen hin. Sonderberichte und Stellungnahmen Der Sonderbericht Nr. 2/2007 betrifft die Ausgaben für den Kauf und die Anmietung von Gebäuden, die einen der größten Verwaltungsausgabeposten der Gemeinschaftsinstitutionen darstellen. Die Unterbringung der Mitarbeiter und die Budgetierung der Gebäudekosten haben sich in den letzten Jahren verbessert. Schwachstellen bestehen jedoch weiterhin Die Institutionen der Europäischen Union 92 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 bei der langfristigen Planung, da insbesondere bei der verspäteten Bereitstellung von endgültigen Unterbringungen oftmals kostspielige Überbrückungsmaßnahmen notwendig sind. Ferner führt die Konzentration der Institutionen im Brüsseler Europa-Viertel zu einer verstärkten Immobiliennachfrage und einem Preisanstieg in diesem Gebiet. Anstelle von Ausschreibungen werden die meisten Gebäudeprojekte im Rahmen von Verhandlungsverfahren abgeschlossen, sodass nicht immer die günstigsten Preise erzielt werden. Zudem empfiehlt der Rechnungshof eine effizientere Zusammenarbeit in der Immobilienpolitik zwischen den Institutionen in Brüssel und Luxemburg sowie eine Evaluierung der Organe in diesem Bereich. Im Sonderbericht Nr. 3/2007 widmet sich der Rechnungshof der Verwaltung des Europäischen Flüchtlingsfonds (2000-2004), den die Gemeinschaft für die Bereiche Asyl und Einwanderung zur Unterstützung derjenigen Mitgliedstaaten, die durch die Aufnahme von Flüchtlingen und den damit verbundenen Folgen höhere Belastungen tragen, eingerichtet hat. Nach Überprüfung der Angemessenheit der Mittelverteilung auf die Mitgliedstaaten sowie der Verwaltung durch die Kommission und die Mitgliedstaaten ist das jährliche Zuweisungsverfahren schwerfällig abgelaufen, was seine Effizienz in Frage stellt. Die alleinige Verantwortung für den Einsatz der Mittel liegt bei den Mitgliedstaaten, deren Kontroll- und Verwaltungssysteme trotz der von der Kommission durchgeführten Korrekturmaßnahmen nicht einwandfrei funktionierten. Weitere Verbesserungen sind hier notwendig. Die Auswirkungen des Europäischen Flüchtlingsfonds auf die nationalen Anstrengungen im Bereich Asyl bewertet der Rechnungshof aufgrund von innovativen Projekten der Mitgliedstaaten vor Ort dagegen als positiv. Die Evaluierung der EU-Rahmenprogramme im Bereich Forschung und technologische Entwicklung ist Gegenstand des Sonderberichts Nr. 9/2007. Damit der hohe Lebensstandard der Unionsbürger erhalten und verbessert werden kann, räumt die Union dem Bereich der Forschung eine besondere Priorität ein. Aufgrund der unzulänglich definierten Programmziele und der unzureichenden Leistungsmessung kann jedoch keine wirksame Evaluierung der Forschungsprogramme gewährleistet werden. Deshalb empfiehlt der Rechnungshof neben einer umfassenden Evaluierungsstrategie die Einrichtung eines gemeinsamen Evaluierungsamtes zur Koordinierung der Datenanforderungen und des Programmcontrolling. In seiner Stellungnahme Nr. 3/2007 befasst sich der Rechnungshof mit der Amtshilfe zwischen mitgliedstaatlichen Verwaltungsbehörden und deren Zusammenarbeit mit der Kommission im Bereich der Agrar- und Zollregelungen. Demnach müssen die Kommission und die Mitgliedstaaten für ihre Ermittlungen bei zuwiderlaufenden Handlungen in diesem Bereich wirksamere Instrumente erhalten. Insbesondere sollten neben der Einrichtung eines Europäischen Zentralregisters die IT-Infrastruktur, die Datenbanken und die Software-Anwendungen zügig ausgebaut werden, sodass ein optimal strukturierter Datenaustausch zwischen den einzelnen Behörden ohne vorausgehende Antragstellung möglich wird. Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 93 Ausschuss der Regionen Otto Schmuck Wegen des Wechsels wesentlicher Führungsämter zur Hälfte der vierjährigen Mandatsperiode kam der 73. Plenartagung des Ausschusses der Regionen (AdR) am 6./7. Februar 2008 besondere Bedeutung zu. Entsprechend der Absprache zwischen der EVP- und der SPE-Fraktion, den beiden größten im AdR vertretenen politischen Gruppierungen, wurde der bisherige Erste Vizepräsident Luc van den Brande (BE/EVP) zum Nachfolger von Michel Delebarre (FR/SPE) gewählt, der seit Februar 2006 an der Spitze des Ausschusses gestanden hatte. Der neue AdR-Präsident van den Brande gab in seiner Antrittsrede einen Ausblick darauf, welche Prioritäten er in seiner zweijährigen Präsidentschaft setzen möchte.1 In Anlehnung an die allgemeine europäische Agenda werden demnach die Reform des EU-Haushaltes, Fragen des Klimawandels, der Energieversorgung und der nachhaltigen Entwicklung, die Herausforderungen der Globalisierung für die Gemeinden und Regionen Europas, die Kohäsion sowie Subsidiaritätskontrolle und bessere Rechtsetzung Arbeitsschwerpunkte sein. Für die drei deutschen Sitze im AdR-Präsidium wurden der rheinland-pfälzische Staatssekretär Dr. Karl-Heinz Klär (SPE), der Nürnberger Oberbürgermeister Dr. Ulrich Maly (SPE) und Staatssekretär Dr. Michael Schneider aus Sachsen-Anhalt (EVP) vom Plenum gewählt. Mit dem Oberbürgermeister von Nürnberg übernimmt im AdR zudem zum ersten Mal seit Bestehen des AdR ein kommunales Mitglied bis zum Ende der Mandatsperiode im Februar 2010 den Vorsitz der deutschen Delegation im AdR. Die Arbeit des AdR im Überblick Der Berichtzeitraum dieses Beitrages umfasst die sechs Plenartagungen im Zeitraum Februar 2007 bis Februar 2008.2 Diese Sitzungen entsprechen nach der fortlaufenden Zählung der 68. bis 73. Plenartagung. Der AdR setzte in seiner Arbeit erkennbar eigene politische Schwerpunkte. Zur stärkeren Profilierung seiner politischen Rolle hatte er zu Beginn der Mandatsperiode 2006-2010 in einer Entschließung drei übergeordnete politische Ziele für diesen Vierjahreszeitraum definiert:3 Förderung eines politischen und bürgernahen Europas; Stärkung der territorialen Solidarität innerhalb der EU; Konsolidierung der politischen und institutionellen Rolle des AdR. Der AdR zeigte sich bestrebt, seine Aktivitäten auf diese Prioritäten zu konzentrieren. Zur Stärkung seines Einflusses hatten die Mitglieder zudem vereinbart, das Augenmerk in größerem Maße auf die Weiterverfolgung von Stellungnahmen zu legen. Diese sollten prägnanter formuliert werden, und es sollten vor allem solche Themen ausgewählt 1 Angaben nach: Anlage 2 zum Protokoll der 73. Plenartagung des AdR, 6. Februar 2008 (Ansprache von Herrn Luc van den Brande anlässlich seiner Wahl zum Präsidenten des AdR) sowie 106. Präsidiumssitzung des AdR, 6. Februar 2008, Vorlage des Präsidenten, Politisches Programm 2008 – 2010, Dok. R/CdR 324/ 2007 Punkt 2 (EN) NS/S/el. 2 13./14.2.2007; 22./23.3.2007; 6./7.6.2007; 10./11.10.2007; 28./29.11.2007; 6./7.2.2008. 3 http://www.cor.europa.eu/document/presentation/cdr11-2006_fin_res_de.pdf. Die Institutionen der Europäischen Union 94 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 werden, bei denen die Mitwirkung des AdR einen echten Mehrwert für den gemeinschaftlichen Entscheidungsfindungsprozess und das Legislativverfahren bedeutet. Der vereinbarte Ansatz führte zu einer geringer werdenden Zahl von Beschlüssen des Plenums. So wurden im Kalenderjahr 2006 insgesamt 37 Stellungnahmen und zwei Initiativstellungnahmen und vier sonstige Dokumente verabschiedet. Dies waren mehr als zehn Stellungnahmen weniger als im Jahresdurchschnitt der Mandatsperiode 2002-2006.4 Dieser Trend setzte sich auch 2007 fort: In diesem Jahr wurden 35 Stellungnahmen aufgrund einer obligatorischen oder fakultativen Befassung abgegeben; drei waren Initiativstellungnahmen. Außerdem erarbeitete der AdR fünf prospektive Stellungnahmen und wurde in einem Fall vom Europäischen Parlament zur Abgabe einer Stellungnahme aufgefordert.5 Ein Höhepunkt in der Arbeit des AdR ist die alljährliche Befassung mit dem Legislativund Arbeitsprogramms der Kommission für das jeweils folgende Jahr. In Vertretung des Kommissionspräsidenten Barroso erläuterte Margot Wallström, zuständiges Mitglied der Kommission für institutionelle Beziehungen und Kommunikationsstrategie, in der Plenarsitzung vom 28./29. November 2007 den Mitgliedern des AdR die Prioritäten des am 23. Oktober 2007 von der Kommission vorgelegten Arbeitsprogramms für 2008. Mit der anschließend mit der Mehrheit der Stimmen des AdR verabschiedeten Entschließung zum Arbeitsprogramm der Kommission, die von den vier Fraktionen gemeinsam erarbeitet worden war, legte der AdR gleichzeitig auch die thematischen Prioritäten für seine eigene Arbeit im Jahr 2008 fest:6 Migration, interkultureller und interreligiöser Dialog, sozialer Wohnungsbau und Energie sparendes Wohnen, die Verbindung der Debatte über Flexicurity mit der Begründung eines neuen sozialen Europas sowie die Beteiligung der Gebietskörperschaften am Dialog EU-Mittelmeeranrainerstaaten. Vernetzung der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften Der AdR bietet eine wirkungsvolle Plattform für die regionale und lokale Vernetzung. Diese Vernetzung erfolgt zum einen in einer jeweils unterschiedlich strukturierten Zusammenarbeit von partnerschaftlich verbundenen Regionen und Kommunen. Beispielsweise vereinbarte der Zusammenschluss „Vier Motoren für Europa“, an dem Baden-Württemberg, Katalonien, Lombardei und Rhône-Alpes beteiligt sind, bei dem Präsidententreffen in Stuttgart am 5. März 2007 eine enge Zusammenarbeit ihrer Brüsseler Vertretungen sowie ein gemeinsames Vorgehen im Ausschuss der Regionen.7 Auch die im „Vierernetzwerk“ zusammen geschlossenen Regionen Rheinland-Pfalz, die polnische Woiwodschaft Oppeln, die Region Mittelböhmen in der Tschechischen Republik und die Region Burgund in Frankreich, sind bestrebt, ihre Zusammengehörigkeit auch im Umfeld des AdR durch gemeinsame Aktivitäten erkennbar werden zu lassen. Daneben haben sich im AdR Regionen mit gleichgerichteten Interessen in interregionalen Gruppen zusammengeschlossen. Derartige vom AdR-Präsidium anerkannte Gruppen sind die Regionen mit Gesetzgebung („RegLeg“), die Gruppe „Wein“ sowie die in der 4 Siehe die Aufstellung der verabschiedeten Stellungnahmen in CdR 120/2006 rev. 4 sowie CdR 121/2006 rev. 8 (November 2007). 5 Europäische Kommission (Hrsg.): Gesamtbericht über die Tätigkeit der Europäischen Union 2007, http://europa.eu/generalreport/de/2007/rg119.htm. 6 Siehe: http://coropinions.cor.europa.eu/CORopinionDocument.aspx?identifier=cdr\resolution\2007\cdr273- 2007_res.doc&language=DE. 7 Präsidententreffen der „Vier Motoren für Europa“ in Stuttgart am 5. März 2007, Papier „Künftige Strategie der Vier Motoren“, http://www.4motors.eu/IMG/pdf/Strategie_Schwerpunkte_-Diskussionsgrundlage-.pdf. Ausschuss der Regionen Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 95 Großregion Saar/Lor/Lux, Rheinland-Pfalz, Wallonie, Französischsprachige und Deutschsprachige Gemeinschaften Belgiens zusammengeschlossenen Gebietskörperschaften.8 Zudem hat der AdR drei eigene Netze eingerichtet, mit denen er die Einbeziehung der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften in die Arbeit der EU verbessern und ihrer Stimme mehr Gewicht gegenüber der Europäischen Kommission, dem Rat und dem Europäischen Parlament geben will. Dabei handelt es sich um die Monitoring-Plattform für die Lissabon-Strategie, das Netz für Subsidiaritätskontrolle und die neu eingerichtete Expertengruppe für den Europäischen Verbund für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ).9 Monitoring-Plattform für die Lissabon-Strategie: Im Zusammenhang mit der Neubelebung der Lissabon Strategie durch die Mitgliedstaaten im März 2005 hat der AdR frühzeitig darauf hingewiesen, dass Erfolge im Hinblick auf die angestrebten Ziele stärkeres anhaltendes Wachstum und Schaffung von mehr und besseren Arbeitsplätzen nur durch die Einbindung aller Verwaltungsebenen erreicht werden könnten. Dabei sind nach Auffassung des AdR die regionale und lokale Ebene in besonderer Weise gefordert. Deshalb rief er am 1. März 2006 die „Monitoring-Plattform für die Lissabon-Strategie“ ins Leben. Mehr als 100 europäische Städte und Regionen beteiligen sich an diesem Netz und bringen ihre Kenntnisse und Erfahrungen in die Zusammenarbeit ein. Breiten Raum nehmen dabei der Erfahrungsaustausch und die Vorstellung von „Best-Practice-Beispielen“ ein. Die Ergebnisse werden vom AdR-Sekretariat an Kommission, Rat und Parlament übermittelt. Netz für Subsidiaritätskontrolle: Der AdR versteht sich selbst in besonderer Weise als „Hüter des Subsidiaritätsprinzips“. Entscheidungen der EU sollen nach Artikel 5 des EG- Vertrags möglichst bürgernah gefasst werden. Zunächst muss geprüft werden, ob die bürgernäheren Ebenen nicht in der Lage sind, eine Maßnahme selbst in Angriff zu nehmen, und zudem muss die EU im Einzelfall darlegen können, dass sie die betreffende Maßnahme wirkungsvoller erbringen kann als die mitgliedstaatliche, die regionale oder die lokale Ebene. Zur Überwachung dieses Prinzips gründete der AdR am 27. Juni 2007 ein Netz für Subsidiaritätskontrolle. Diesem Netz gehörten im April 2008 87 Partner an, u.a. Regional-/Landesregierungen, Regionalparlamente/Landtage, Städte und Gemeinden, Verbände und Gebietskörperschaften sowie sonstige interessierte Institutionen aus nahezu allen EU-Staaten.10 Im Rahmen dieses Netzwerks werden ausgewählte EU-Vorhaben im Hinblick auf die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips überprüft. Expertengruppe für die EVTZ: Der AdR hatte sich mit Nachdruck für die Schaffung des neuen Gemeinschaftsinstrumentsinstruments „Europäischer Verbund für territoriale Zusammenarbeit“ (EVTZ) eingesetzt. Dieses neue Instrument erlaubt es den regionalen und lokalen Gebietskörperschaften aus verschiedenen Mitgliedstaaten, eine Kooperation in Form eines Verbundes mit einer eigenen europäischen Rechtspersönlichkeit einzugehen. Seit dem 1. August 2007 können derartige Verbünde die Organisation und Verwaltung grenzübergreifender, transnationaler und interregionale Kooperationsmaßnahmen mit eigenem organisatorischem Unterbau, eigenem Personal und eigenen Vermögenswerten übernehmen. Besondere Verantwortung hat der AdR in diesem Zusammenhang insofern übernommen, als nach den rechtlichen Bestimmungen neue EVTZ beim AdR als „Registerführer“ angemeldet werden müssen. Um das Fachwissen hierzu zu bündeln, hat der AdR 8 Siehe den Beschluss des AdR-Präsidium vom 5.6.2007, in: R/CdR 113/2007 Punkt 9 fin (FR) JS/DC-as. 9 Siehe zu den nachfolgenden Ausführungen: Ausschuss der Regionen (Hrsg.), Politische Prioritäten 2008 – 2010, April 2008, S. 12-14. 10 Ebenda, S. 13. Die Institutionen der Europäischen Union 96 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 eine Expertengruppe für die EVTZ eingerichtet, der Anfang 2008 40 Fachleute aus kommunalen, regionalen und territorialen Behörden sowie aus Fachzentren für territoriale Zusammenarbeit in 23 Ländern angehörten.11 Beziehungen zu den anderen Institutionen Traditionell pflegen die Mitglieder der Europäischen Kommission eine besonders enge Beziehung zum Ausschuss der Regionen. Besonders das für die Regionalpolitik zuständige Kommissionsmitglied – früher der Franzose Michel Barnier, seit 2005 das polnische Kommissionsmitglied Danuta Hübner – ist häufig bei Plenartagungen und bei Sitzungen der Fachkommissionen anwesend. Zudem sucht der Kommissionspräsident bzw. ein Stellvertreter/eine Stellvertreterin mindestens einmal pro Jahr – anlässlich der Vorstellung des Gesetzgebungsprogramms für das darauffolgende Jahr – den direkten Kontakt zu den AdR-Mitgliedern. Auch andere Kommissionsmitglieder stellen den AdR-Mitgliedern Initiativen aus ihren jeweiligen Arbeitsgebieten vor. Im Jahr 2007 nahmen u.a. die folgenden Kommissionsmitglieder an den Sitzungen von Plenum und Fachkommissionen teil:12 Jacques Barrot (Februar-Plenartagung), José Manuel Barroso (März-Plenartagung in Rom), Olli Rehn, Andris Piebalgs und Danuta Hübner (alle in der Juni-Plenartagung), Vladimir Špidla (September-Plenartagung), Dalia Grybauskait, Joe Borg und Leonard Orban (alle in der Oktober-Plenartagung), Ján Figel’ und Bo Jorg (beide in der November-Plenartagung), Benita Ferrero-Waldner (Dezember- Plenartagung). Zudem besuchte Kommissar Franco Frattini die Juni-Sitzung der Fachkommission für Wirtschafts- und Sozialpolitik. Günter Verheugen und Danuta Hübner standen den AdR-Mitgliedern zum Thema „Territorialer Dialog“ im Rahmen einer Fachtagung im Februar Rede und Antwort. Deutlich gebessert hat sich in den zurückliegenden Jahren das Verhältnis zwischen dem AdR und dem Europäischen Parlament. Hatte es früher noch häufiger institutionelle Konflikte, vor allem wegen der Nutzung des Plenarsaals im Parlamentsgebäude in Brüssel und wegen der Entlastung für den Haushalt des AdR gegeben, so entspannten sich die Beziehungen erkennbar. Dies wurde u.a. auch daran erkennbar, dass das Parlament den AdR um seine Stellungnahme zu dem Thema „Die Auswirkungen der Strukturpolitik auf den Zusammenhalt in der EU“ ersuchte.13 Der Kontakt zu den Bürgerinnen und Bürgern Der AdR versteht sich als eine besonders bürgernahe Institution, die einen wesentlichen Beitrag zu einer höheren Akzeptanz der EU insgesamt leisten kann. In einem Bericht des AdR-Präsidenten vom 6. Februar 2008 zur Halbzeit der vierten Mandatsperiode 2006 – 2010 wird darauf hingewiesen, dass sich im Jahr 2006 insgesamt 11.616 Besucher vor Ort über den AdR informierten, im Jahr 2007 stieg diese Zahl auf 13.828.14 11 Ebenda, S. 14. 12 Angaben nach: Europäische Kommission (Hrsg.): Gesamtbericht über die Tätigkeit der Europäischen Union 2007, http://europa.eu/generalreport/de/2007/rg119.htm. 13 Stellungnahme des AdR „Die Hebelwirkung der europäischen Kohäsionspolitik“, in: ABl. C 156 vom 7. Juli 2007, S. 1-7. 14 Siehe das Dokument R/CdR 323/2007 Punkte 3a zur 105. Präsidiumssitzung am 5.2.2008, S. 13. Ausschuss der Regionen Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 97 2006 organisierte der AdR 80, 2007 bereits 120 Konferenzen. Mehr als 12.000 Personen nahmen 2007 an diesen – zum größten Teil dezentral organisierten – Veranstaltungen teil. Die folgenden Aktivitäten sind in diesem Zusammenhang besonders hervorzuheben:15 – Diskussionsveranstaltung im Rahmen von „Plan D“ im Mai 2008 in Münster (Deutschland): „Die Europäische Union: Mehr als eine Freihandelszone – eine Wertegemeinschaft“, – Konferenz „Die Rolle der Regionen und Städte bei der Steuerung der Migrationsströme“ im Oktober 2008 in Teneriffa in Zusammenarbeit mit der Regierung der Kanarischen Inseln, – Seminar zur europäischen Nachbarschaftspolitik im Schwarzmeerraum im Dezember 2008 in Ungarn, – Runder Tisch zum Kulturtourismus in Brüssel, – Konferenz über Chancengleichheit als Beitrag des Ausschusses der Regionen zum Europäischen Jahr der Chancengleichheit für alle im Juni 2008 in Brüssel. – Als besonders erfolgreich im Hinblick auf die Selbstdarstellung des AdR haben sich vor allem die „Open Days“ erwiesen, die der AdR seit 2003 alljährlich im Oktober zusammen mit der DG Regio der Kommission veranstaltet. 2007 nahmen an diesem Ereignis, das sowohl in Brüssel als auch dezentral in den europäischen Regionen veranstaltet wird, bereits 212 Regionen und Städte mit 5.500 Besuchern teil. Im Rahmen der „Open Days“ wird jeweils ein Rahmenthema vorgegeben. Unter diesem Dach können sich „Konglomerate“ von Regionen und Städten mit einer Mindestzahl von 6 bis 8 Teilnehmern bewerben. Die Konglomerate verpflichten sich, jeweils mehrere Workshops in Brüssel sowie mindestens eine Veranstaltung dezentral in einer der beteiligten europäischen Region durchzuführen. Diese Vorgaben haben zwei sehr positive Effekte: Zum einen wird ein Beitrag zur horizontalen europäischen Vernetzung der Regionen geleistet, zum anderen wird der Tendenz entgegengewirkt, Aktivitäten zunehmend auf die belgische Hauptstadt zu konzentrieren. Die „Open Days“ haben sich inzwischen zu einem Markenzeichen für die an Fragen der Regionalpolitik Interessierten in Politik, Verwaltung, Wirtschaft, Finanzen sowie auch in der Wissenschaft entwickelt. Mit der Installierung eines „Investors’ Café“ wurde 2007 zudem für Vertreter der Privatwirtschaft ein besonderer Anreiz geschaffen. Zukunftsperspektiven Der Ausschuss der Regionen konnte in den bisherigen 14 Jahren seines Bestehen seine institutionelle Rolle als Sprachrohr der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften erfolgreich ausfüllen und ausbauen. Heute ist er ein anerkannter Gesprächspartner der Kommission, die in Belangen mit regionalem und lokalem Bezug häufig den Kontakt mit den 344 Mitgliedern des AdR sucht. Der AdR hatte sich mit Nachdruck für das Inkrafttreten des Vertrags für eine Verfassung für Europa eingesetzt, der deutliche Verbesserungen seiner institutionellen Stellung vorgesehen hatte.16 Nach dessen Scheitern unterstützte der AdR nachdrücklich den Versuch der deutschen EU-Ratspräsidentschaft, die Substanz des europäischen Verfassungs- 15 Europäische Kommission (Hrsg.): Gesamtbericht über die Tätigkeit der Europäischen Union 2007, http://europa.eu/generalreport/de/2007/rg119.htm. 16 Siehe u.a. die Stellungnahme des AdR vom 17./18.11. 2004, in ABl. der EU, C 71 vom 22.3.2005, S. 2. Die Institutionen der Europäischen Union 98 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 vertrags in einem im Hinblick auf das Ziel der Verfassungsgebung weniger ambitionierten „Reformvertrag“ zu retten. Der Vergleich der neuen Bestimmungen des nach dem Ort der Unterzeichnung so benannten Vertrags von Lissabon17 mit den im Europäischen Verfassungsvertrag vorgesehenen Regelungen zeigt, dass die Bestimmungen zur institutionellen Stellung des AdR nahezu unverändert übernommen wurden: – Der Reformvertrag sieht vor, dass der AdR erstmals ein Klagerecht zur Wahrung seiner eigenen Rechte erhalten soll. – Zudem soll er künftig über ein Klagerecht beim EuGH zur Überprüfung etwaiger Subsidiaritätsverstöße verfügen können. – Die Mandatsperiode des AdR soll auf fünf Jahre verlängert und damit an die Amtszeit anderer wichtiger EU-Institutionen wie Europäisches Parlament und Kommission angeglichen werden. – Ein neues System zur Festlegung der Zahl und des Verfahrens zur Ernennung der Mitglieder des AdR soll eingeführt werden, wobei die Zahl der AdR-Mitglieder 350 nicht überschreiten darf. Darüber hinaus werden die Bedeutung und damit auch die Mitsprachemöglichkeiten der regionalen und kommunalen Ebene in der EU nach Auffassung des AdR durch weitere Neuerungen im Vertrag von Lissabon in vielfacher Weise gestärkt: Dies betrifft vor allem die Verankerung der territorialen Kohäsion als Ziel der EU, das erstmals in den EU-Rahmen eingeführte Recht auf kommunale und regionale Selbstverwaltung sowie das neuartige Frühwarnsystem zur Überwachung des Subsidiaritätsprinzips, bei dem den nationalen Parlamenten besondere Bedeutung eingeräumt werden soll. Auch die regionalen Parlamente, in Deutschland die Landtage, können dabei einbezogen werden. Über die Jahre hinweg fällt auf, dass die Arbeit des AdR erkennbar „politischer“ geworden ist. Dies macht sich vor allem auch daran fest, dass die politischen Fraktionen zu den entscheidenden Zentren der Willensbildung im AdR geworden sind. Hier werden Positionen vorab geklärt und Kompromisslinien vorbereitet. Weiterführende Literatur Amt für amtliche Veröffentlichungen der EG: Die Rolle des Ausschusses der Regionen bei der Anwendung und Kontrolle der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit im Lichte der Verfassung für Europa, Luxemburg 2006. Ausschuss der Regionen (Hrsg.): Eine politische Tribüne 1994-2004, Luxemburg 2004. Christiansen, Thomas und Pamela Lintner: The Committee of the Regions after 10 Years: Lessons from the Past and Challenges for the Future, in: Eipascope, No. 1/2005, S. 7-13. Cornelia Föhn: Der Ausschuss der Regionen – Interessenvertretung der Regionen Europas, München 2003. Lambertz, Karl-Heinz und Stephan Förster: Der Ausschuss der Regionen im Jahre 2006, in: Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung (Hrsg.), Jahrbuch des Föderalismus 2007, Baden- Baden, S. 567-573. Schmuck, Otto: Der Ausschuss der Regionen im Jahre 2007, in: Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung (Hrsg.), Jahrbuch des Föderalismus 2008, Baden-Baden (im Erscheinen). Suhr, Oliver: Ausschuss der Regionen (Art. 263-265 EGV), in: Christian Calliess/Matthias Ruffert (Hrsg.): EUV/ EGV. Das Verfassungsrecht der Europäischen Union mit Europäischer Grundrechtecharta, 3. Auflage, München 2007, S. 2223-2247. 17 Konsolidierte Fassungen des Vertrags über die Europäische Union und des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union, ABl. der EU, C 115 vom 9. Mai 2008, S. 1-388. Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 99 Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss Martin Große Hüttmann Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) hatte im wieder die Gelegenheit genutzt, sein Leitbild von der „Brücke zwischen Europa und der organisierten Zivilgesellschaft“ in der Öffentlichkeit zu verbreiten. Eine Gelegenheit bot das Jubiläum „50 Jahre EWSA“, das im Rahmen der Plenartagung am 28. Mai 2008 feierlich begangen wurde. Neben dem EWSA-Präsidenten Dimitris Dimitriadis sprachen dort auch die Präsidenten der Europäischen Kommission und des Europäischen Parlaments, José Manuel Barroso und Hans-Gert Pöttering, sowie der Präsident des Ausschuss der Regionen, Luc Van den Brande, zu den Mitgliedern des EWSA. Alle versicherten sich wechselseitig der Bedeutung, die die EU-Institutionen für ein bürgernahes Europa haben sollten. Der EWSA-Präsident nannte als eine der wichtigsten Herausforderungen für den Ausschuss, „seine Präsenz in der Debatte über die Zukunft Europas im Kontext der Ratifizierung des Vertrags von Lissabon zu verstärken und seine Arbeit transparenter und für die Bürger zugänglicher zu machen“.1 Um diesen hehren Anspruch zu unterstreichen, wurde in dieser Jubiläumsveranstaltung Vertreterinnen und Vertreter der europäischen Zivilgesellschaft eingeladen, mit den Mitgliedern des EWSA zu diskutieren; dies tat auch eine Gruppe junger Europäer, die sich aus Mitgliedern des Europäischen Jugendforums und den Praktikanten des EWSA zusammensetzte, mit einer „Jugenderklärung“. Darin forderten sie – in etwas ungelenker Sprache – zu einer engen europäischen Zusammenarbeit auf: „Nur durch die Förderung von Synergieeffekten zwischen Akteuren und politischen Gremien können wir auf das empfundene Demokratiedefizit eingehen und so dazu beitragen, dass die Europäer Eigenverantwortung für die europäische Integration entwickeln“.2 Die Präsentation eines Buches zur Geschichte des EWSA durch den ehemaligen Kommissionspräsidenten Jacques Delors, ebenfalls ein Verfechter des „sozialen Europas“, rundete die Feierlichkeiten ab. Auf einer Konferenz Ende September 2007 richtete der EWSA einen Appell an die portugiesische Ratspräsidentschaft, die Zivilgesellschaft in die Regierungskonferenz einzubinden.3 Bericht über die Resonanz der EWSA-Arbeit, Plenartagungen und wichtige Stellungnahmen Ein Dauerthema für den EWSA wie auch für den Ausschuss der Regionen ist die Frage nach dem ‚messbaren‘ Einfluss seiner Arbeit. Im Juli 2006 hatte das Präsidium des EWSA das Sekretariat damit beauftragt, in einer empirischen Studie Antworten auf diese Frage zu geben. Im Mai 2007 hat das Präsidium diesen Bericht gebilligt. Für alle drei Hauptaufgaben des EWSA (Beratungsfunktion für Parlament, Rat und Kommission; Stärkung der Bürgernähe der EU und Unterstützung der Zivilgesellschaft in Drittstaaten) untersuchte 1 Zitiert nach EWSA info, Sonderausgabe Juni 2008, S. 1. 2 Ebd. 3 EWSA info, Oktober 2007, S. 1. Die Institutionen der Europäischen Union 100 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 der Bericht die „Resonanz“ seiner Arbeit.4 Die quantitative und qualitative Analyse hat gezeigt, dass die Stellungnahmen und Berichte des EWSA von der Kommission in der Mehrzahl nicht nur zur Kenntnis genommen werden, sondern einen echten „Mehrwert“ im Entscheidungsprozess gebracht haben. Zu den „Erfolgsbeispielen“ zählt der EWSA- Bericht die Treffen und Dialogforen, die der Ausschuss im Rahmen der Beratungen des Verfassungskonventes in Brüssel (November 2005) und in Budapest bzw. Malta (2006) organisiert hat. Ähnlich positiv sieht der Bericht auch die Bedeutung des EWSA bei den Themen „Lissabon-Strategie“, „Nachhaltige Entwicklung“, „Europäisches Sozialmodell“, „Die EU in der Welt“ (Gipfeltreffen EU-Lateinamerika in Wien 2006 sowie Euromed- Gipfel in Barcelona 2005), „Bessere Rechtsetzung“ sowie „Binnenmarkt“ (Dienstleistungsrichtlinie) und „Energiepolitik“. Eine wichtige Vorbedingung für einen möglichen Einfluss der EWSA-Stellungnahmen ist ihre rechtzeitige Übermittlung an die anderen EU-Institutionen im Entscheidungsverfahren. Im Zeitraum Oktober 2004 bis September 2006 hat der EWSA insgesamt 369 Stellungnahmen verabschiedet, davon konnten fast alle (93%) rechtzeitig verabschiedet werden. Als wichtig werden auch die Sondierungsstellungnahmen, die der EWSA auf Ersuchen vorlegt, angesehen; darin sieht der EWSA-Bericht „ein bewusstes Zugehen auf den Ausschuss und ein aktives Interesse an seiner beratenden Funktion“.5 Die Resonanz in den Medien und in fachwissenschaftlichen Publikationen ist dem Bericht zufolge – von wenigen Ausnahmen abgesehen – eher gering. Seine größte Wirkung erreicht der EWSA dann, wenn er als „Katalysator des Dialogs und der Kooperation zwischen den verschiedenen Organisationen der Zivilgesellschaft“6 fungiert – etwa durch die Bereitstellung von Sitzungssälen und die finanzielle Unterstützung entsprechender Veranstaltungen. Damit darf sich der EWSA in seiner Rolle als „Brücke“ und zivilgesellschaftliches Forum bestätigt fühlen. In seinen Plenartagung hat sich der EWSA mit einer Reihe von Fragen beschäftigt, die auch die internationale Debatte bestimmten – so etwa auf seiner Tagung im Dezember 2007, als er zusammen mit den Mitgliedern des mit dem Friedensnobelpreis ausgezeichneten Zwischenstaatlichen Ausschuss für den Klimawandel (IPCC) diskutierte. Auf dieser Plenartagung wurden vier Stellungnahmen zum Klimawandel verabschiedet (u.a. zu Klimawandel und Lissabon-Strategie, zum Fortschrittsbericht Biokraftstoffe der Kommission, zu den Auswirkungen der Bioenergien auf die Agrarmärkte und den Straßenverkehr).7 Andere wichtige Stellungnahmen befassten sich auf der Tagung im Februar 2008 u.a. mit der „Europäischen Digitalen Bibliothek“ (EDB), die 2008 ihre Arbeit aufgenommen hat; Ziel der EDB ist es, ein Internetportal einzurichten, das der Verbreitung des kulturellen, wissenschaftlichen und technischen Erbes Europas dienen soll. Ebenfalls auf der Februar- Plenartagung beschäftigte sich der EWSA mit der Fischereipolitik der EU und der Frage, wie Überfischung verhindert werden könne und mit Fragen der Finanzintegration.8 Daneben befasste sich der EWSA auch mit dem von der Kommission vorgelegten Dritten Energie-Pakt zu Strom- und Gasmärkten. Der Ausschuss unterstützt die Kommission 4 Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss: Bericht über die Resonanz der Arbeiten des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses 2002-2006, DI CESE 81/2007, Brüssel. 5 Bericht über die Resonanz, S. 8. 6 Bericht über die Resonanz, S. 10. 7 EWSA Info, Dezember 2007, S. 10. 8 EWSA Info, März 2008, S. 3. Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 101 und ihren Ansatz im Prinzip, er drängt die Kommission dazu, die Errichtung des Energiebinnenmarktes – auch gegen den Widerstand einzelner Mitgliedstaaten – zu beschleunigen und vor allem die Europäische Energie-Agentur mit mehr Rechten und Kompetenzen auszustatten.9 Der EWSA und seine Beziehungen zu Kandidatenstaaten bzw. Aspiranten auf eine Mitgliedschaft in der EU In einem Interview macht Filip Hamro-Drotz von der Fachgruppe Außenbeziehungen des EWSA deutlich, dass die Kandidatenstaaten und Staaten, die künftig diesen Status erreichen könnten, im Blickfeld der Arbeit des Ausschusses stehen. Das Arbeitsprogramm für 2008 nennt deshalb die Türkei und Kroatien wie auch den Westbalkan als Themen, die mit Priorität zu behandeln seien. Vor allem den Staaten des Westbalkans widmet der EWSA durch die Einrichtung von Kontaktgruppen und Ausschüssen verstärkt seine Aufmerksamkeit. Das ambitionierte Ziel, das der EWSA damit verfolgt, beschriebt Hamro-Drotz folgendermaßen: „Es ist nicht von der Hand zu weisen, dass sich in Ländern, die bereits Kandidatenstatus erlangt haben oder Kandidaten werden könnten, sowohl auf Regierungsebene als auch in der Zivilgesellschaft nur ganz allmählich die Bedingungen dafür reifen lassen, dass sie die Beitrittskriterien erfüllen.“10 Internationale Kontakte Der EWSA hat wieder direkte Kontakte zu Drittstaaten genutzt, um sich auch auf internationaler Bühne als europäischer Ansprechpartner zu profilieren. Im Juli 2007 veranstaltete der Ausschuss zusammen mit dem Brasilianischen Rat für wirtschaftliche und soziale Entwicklung (CDES) in Brasilia eine Konferenz, auf der u.a. über die Rolle der Zivilgesellschaften bei der regionalen und nationalen Entwicklung in der EU und im Mercosur diskutiert wurde. Dass der brasilianische Präsident Lula da Silva auf der Veranstaltung auftrat, zeigt die politische Bedeutung, die die brasilianische Seite dem EWSA beimisst.11 Im Februar 2008 konnte der EWSA auf zehn Jahre Kooperation mit Mercosur zurückblicken, aus Anlass dieses Jahrestages empfing er eine Delegation des Beratenden Wirtschafts- und Sozialforums (FCES) des Mercosur.12 Eine EWSA-Delegation besuchte im September 2007 Jordanien und Ägypten, um hier die Notwendigkeit des Dialogs der Zivilgesellschaften im Rahmen der Mittelmeerpolitik der EU zu unterstreichen.13 Auch mit China wurden die Kontakte intensiviert; im November 2007 fand die zweite Sitzung des EU-China-Forums statt. Der Vizepräsident des chinesischen Wirtschafts- und Sozialrates Chen Qingtai und der EWSA-Präsident Dimitris Dimitriadis saßen dem Forum als Kovorsitzende vor. Neben den Themen Klimawandel und Energie wurden auch die soziale Verantwortung von Unternehmen (Corporate Social Responsibility) diskutiert.14 Im Januar 2008 unterzeichnete der EWSA-Präsident Dimitriadis in Moskau vor dem ersten Plenum der Öffentlichen Kammer der Russischen Föderation eine Absichtserklärung zur Stärkung der Kontakte und des Informations- und 9 EWSA Info, Mai 2008, S. 3. 10 EWSA Info, April 2008, S. 2. 11 EWSA Info, September 2007, S. 8. 12 EWSA Info, März 2008, S. 2. 13 EWSA Info, Oktober 2007, S. 9. 14 EWSA Info, Dezember 2007, S. 10. Die Institutionen der Europäischen Union 102 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Erfahrungsaustausches zwischen beiden Institutionen.15 Die vielfältigen Aktivitäten und internationalen Kontakte zeigen, dass sich der EWSA auch auf dem Gebiet der europäischen „Außenpolitik“ längst zu einem wichtigen Mitspieler entwickelt hat, der als eine Art Botschafter der Zivilgesellschaft weltweit für dieses Partizipationsmodell wirbt. Wenn die Möglichkeiten des EWSA freilich auch begrenzt sind, so gilt doch, was der Präsident des EWSA bei der Vorstellung des Arbeitsprogramms (2006-2008) formuliert hatte: Der Ausschuss könne durch seine „ständigen Kontakte zu unseren Partnern außerhalb der Europäischen Union der offiziellen EU-Politik flankierend als Partner zur Seite stehen. Da wir keine Politiker sind (und dies auch nicht vorgeben), können wir Politikern manchmal dort nützlich sein, wo die Außenpolitik nicht viel weiterkommt.“16 Weiterführende Literatur Gudrun Eisele: Worte und Taten: Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss als Forum der organisierten Zivilgesellschaft, in: Forschungsjournal Neue Soziale Bewegungen, 21. Jg., 2/2008, S. 29-41. Barbara Finke: Civil Society in EU Governance; Living Reviews on European Governance 2 (2007) 2, http://www.livingreviews.org/lreg-2007-2. Martin Große Hüttmann: Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen Integration 2007, Baden-Baden 2008, S. 95-98. Thomas Jansen: Zur Europäisierung der ‚organisierten‘ Zivilgesellschaft: ein Bericht aus der Praxis, in: Michèle Knodt/Barbara Finke (Hrsg.): Europäische Zivilgesellschaft. Konzepte, Akteure, Strategien, Wiesbaden 2005, S. 153-169. Charlie Jeffery: Social and Regional Interests: ESC and Committee of the Regions, in: John Peterson/ Michael Shackleton (Hrsg.), The Institutions of the European Union, 2. Aufl., Oxford 2006, S. 312- 3330. Stijn Smismans: The European Social Dialogue between Constitutional and Labour Law, in: European Law Review, 2007, S. 341-364. Yvonne-Maria Wiegner: Die Funktion des Wirtschafts- und Sozialausschusses als demokratisches Element in der EG, Diss., Bielefeld 2004. 15 EWSA Info, Februar 2008, S. 2. 16 Präsident Dimitris Dimitriadis stellt sein Arbeitsprogramm 2006-2008 vor, in: EWSA Info (Sonderausgabe), September 2007, S. 1. Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 103 Europäische Zentralbank Martin Selmayr Am 30. Juni 2008 feierte die EZB ihr zehnjähriges Bestehen. Sie konnte dabei auf ein erfolgreiches erstes Jahrzehnt zurückblicken, in dem es ihr gelungen ist, die Preissteigerungsrate des Euro durchweg bei knapp 2% zu halten und so einen wichtigen Beitrag zu wirtschaftlicher Stabilität und Beschäftigung zu leisten. Ob die noch junge supranationale Zentralbank diese Erfolgsgeschichte allerdings im zweiten Jahrzehnt fortschreiben kann, ist weniger gewiss. Auch wenn die EZB durch besonnene Geldpolitik die Euro-Staaten vor direkten Auswirkungen der Finanzmarktturbulenzen nach der US-Subprime-Hypothekenkrise bewahren konnte, muss sie heute in einem mehr denn je von Instabilität geprägten Umfeld agieren. Rasant steigende Energie- und Nahrungsmittelpreise erhöhen die Inflationsgefahr. Die eigentliche Bewährungsprobe scheint der EZB also noch bevorzustehen. Sicheres Gegensteuern der EZB in der US-Subprime-Hypothekenkrise Fallende Immobilienpreise in den USA lösten im Frühsommer 2007 eine weltweite Finanzkrise aus1, durch die nach Schätzungen des IWF ein Schaden von 945 Milliarden US-Dollar entstanden ist.2 Betroffen waren zunächst sog. Subprime-Hypotheken, die in den USA an Kreditnehmer mit geringer Bonität vergeben worden waren. Der typische Subprime-Kreditnehmer erwartete angesichts der seit 2000 stetig steigenden Immobilienpreise und niedriger Leitzinsen der Federal Reserve eine rasche Refinanzierung und hatte deshalb der Vereinbarung eines zinsflexiblen Darlehens („adjustable rate mortgage“) zugestimmt, dessen Zinsen sich nach einer anfänglichen „teaser rate“ automatisch erhöhten. Als die „Immobilienblase“ platzte, konnten viele Subprime-Kreditnehmer ihre Raten nicht mehr bedienen (Ausfallrate: 20% im 4. Quartal 2007). Dies führte bei Finanzintermediären, die sich auf Subprime-Hypotheken spezialisiert hatten, zu erheblichen Verlusten und Insolvenzen. Da als Wertpapier verbriefte Subprime-Kredite zudem als „Collateralised Debt Obligations“ am Kapitalmarkt von Hedge-Fonds, teilweise aber auch von Banken und Versicherungen als renditeträchtige Sicherheiten aufgekauft worden waren, weitete sich die Krise rasch aus. Schließungen von Hedge-Fonds und Verluste von Banken führten dazu, dass private und institutionelle Anleger innerhalb kurzer Zeit bedeutende Beträge aus dem Kapitalmarkt abzogen. Die US-Notenbank begegnete der Krise mit einer „Politik des billigen Geldes“ durch hastige Rückführung der US-Leitzinsen von 5.25% auf 2%. Außerdem akzeptierte die Fed vorübergehend für Zentralbankgeld minderwertige Sicherheiten, einschließlich verbriefter Subprime-Kredite.3 Deutlich zeigte sich hier der Zielkonflikt einer Zentralbank, die sowohl einer Liquiditätsverknappung als auch Bankeninsolvenzen entgegenwirken will und dabei in Kauf nimmt, unseriöses Verhalten am Finanzmarkt auch noch zu belohnen. 1 Zu den Ursachen EZB, Financial Stability Review, Dezember 2007, S. 11ff.; sowie Bini Smaghi, „Die Märkte funktionieren momentan nicht richtig“, F.A.Z. Nr. 62, 13.3.2008, S. 13. 2 IWF, Global Financial Stability Report, April 2008, S. 10. 3 Pressemitteilung v. 17.8.2007, http://www.federalreserve.gov/newsevents/press/monetary/20070817a.htm. Dieser Beitrag gibt ausschließlich die persönliche Meinung des Autors wieder. Die Institutionen der Europäischen Union 104 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Obwohl auch in Europa zahlreiche Bankhäuser nach Spekulation am US-Subprime- Hypothekenmarkt in eine Schieflage geraten waren – so die deutsche Mittelstandsbank IKB, die Sachsen-LB und die englische Bank Northern Rock, die nur durch Verstaatlichung vor einer Schließung bewahrt werden konnte –, ging die EZB einen anderen Weg als die Fed.4 Sie hielt die Leitzinsen stabil und konzentrierte sich darauf, kurzfristige Liquiditätsengpässe ihrer Geschäftspartner zu überbrücken. Als die Finanzmarktturbulenzen am Morgen des 9. August 2007 auch den Euro-Geldmarkt erfassten, stellte die EZB sofort mittels einer Feinsteuerungsoperation mit eintägiger Laufzeit zusätzliche Liquidität in Höhe von 95 Mrd. Euro zur Verfügung. Charakteristisch für diese mehrfach in unterschiedlicher Höhe wiederholte Operation war, dass die EZB ihr einen Zinssatz von 4% (ihren Leitzins) zugrunde legte. Zudem drosselte die EZB die Liquiditätszufuhr jeweils am Ende der Mindestreserve-Erfüllungsperiode, so dass sich nichts am insgesamt bereitgestellten Liquiditätsvolumen änderte, sondern nur eine zeitliche Umverteilung stattfand. Der EZB gelang es so, den Euro-Geldmarkt zu stabilisieren, die für fortgesetztes Wirtschaftswachstum erforderliche Liquidität aufrechtzuerhalten und zugleich negative Auswirkungen auf die Geldmengenentwicklung zu vermeiden. Sie konnte sich dabei auf ihr im Vertrag von Maastricht niedergelegtes Mandat berufen, das ihr gebietet, vorrangig Preisstabilität zu gewährleisten und zudem für „gesunde monetäre Rahmenbedingungen“ (Art. 4 Abs. 2, Abs. 3 EGV) zu sorgen. Ergänzend kam die EZB ihrer Verantwortung nach, zur reibungslosen Arbeit der für die Finanzaufsicht zuständigen Behörden und zur Stabilität des Finanzsystems beizutragen (Art. 105 Abs. 5 EGV), indem sie Analysen zur Finanzmarktstabilität erstellte und aktiv an neuen Kooperationsabsprachen mit den Aufsichtsbehörden mitwirkte.5 Zu Recht lobte das Europäische Parlament in einer Entschließung im Juli 20086 „die ausgezeichnete Arbeit der EZB bei der Bewältigung der Finanzmarktunruhen“ und konstatierte zugleich, „dass dies erneut den Wert der von der EZB verfolgten gemeinsamen Währungspolitik bestätigt, die die Wirtschaft in Zeiten der Instabilität wieder auf festen Boden stellt.“ EZB- Präsident Jean-Claude Trichet wurde für seine Leistung als „Fels in der Brandung“ von einer Journalistenvereinigung als „Banker des Jahres 2007“ ausgezeichnet. Es ist vor diesem Hintergrund zu erwarten, dass die EZB in der Diskussion um eine Europäisierung der Finanzmarktaufsicht eine wichtige Rolle spielen wird, zumal Art. 105 Abs. 6 EGV dies ausdrücklich ermöglicht. Geldpolitik: Zinserhöhung und Diskussion um die Definition von Preisstabilität Die zuletzt am 6. Juni 2007 auf 4% erhöhten Leitzinsen für das Euro-Währungsgebiet ließ die EZB mehr als ein Jahr lang unverändert, folgte also nicht den Zinssenkungen der US Federal Reserve. Für Zinssenkungen gab es angesichts steigender monatlicher Inflationsraten – im Herbst 2007 auf 3,1%, im Juni 2008 sogar auf 4% – keinen Anlass, zumal EZB- Experten für 2008 Inflationsraten von 3,2 bis 3,6%, für 2009 von 1,8 bis 3% prognostizierten. Die schließlich am 3. Juli 2008 vom EZB-Rat beschlossene Zinserhöhung auf 4,25% verstand sich daher für eine vorrangig auf Preisstabilität verpflichtete Notenbank von 4 Überblick über die EZB-Maßnahmen in EZB, Jahresbericht 2007, S. 106ff. 5 „Memorandum of Understanding on Cross-Border Financial Stability“ v. 1.6.2008, http://www.ecb.eu/pub/ pdf/other/mou-financialstability2008en.pdf. 6 Entschließung v. 9.7.2008, Bericht Schmidt, A6-0241/2008. Europäische Zentralbank Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 105 selbst, auch wenn sie zum Teil in Politik7 und Finanzwelt8 kritisiert wurde. Die EZB unterstrich zugleich, dass die Preisentwicklung weiterhin „mit deutlichen Aufwärtsrisiken behaftet“ ist, vor allem wegen möglicher „Zweitrundeneffekte“, zu denen es kommt, wenn Inflationserwartungen in Tarifverhandlungen eingepreist werden. Parallel zur Zinsentscheidung begann eine politische Debatte um die Definition von Preisstabilität. Während die EZB seit 1998 Preisstabilität mit einer mittelfristigen Preissteigerungsrate von „unter 2%“ (seit 2003 „unter, aber nahe 2%“) gleichsetzt, heißt es in einem neuen Berichtsentwurf des Europäischen Parlaments, dass diese Definition „im Rahmen der Globalisierung gekennzeichnet durch steigende Energie- und Lebensmittelpreise“ überprüft werden müsse;9 die EZB solle zudem zu einem „vollen Inflationsziel“ übergehen.10 Kritisiert wird damit die geldpolitische „Zwei-Säulen-Strategie“ der EZB, die gerade kein direktes Inflationsziel verfolgt, sondern die Inflationsaussichten einerseits anhand der gesamtwirtschaftlichen Lage, andererseits anhand der Entwicklung der Geldmenge M3 beurteilt11. Diese Debatte lässt sich wohl als Versuch einiger Politiker erklären, die Hoheit über die EZB zurück zu gewinnen. Die EZB sollte sich davon nicht beeindrucken lassen, sondern neben den guten Resultaten ihrer Politik auf Art. 105 Abs. 2 EGV und auf Art. 12.1 ESZB-Satzung verweisen, welche die Geldpolitik einschließlich der Festlegung geldpolitischer Zwischenziele der ausschließlichen Zuständigkeit der weisungsunabhängigen EZB zuweisen. Unterstützend äußerte sich im Juli 2008 Kommissionspräsident José Manuel Barroso: „Wenn es um Inflation geht, habe ich mehr Vertrauen in die Position der Zentralbanken als in jene von Politikern.“12 Wechselkurspolitik: Rekordhoch des Euro, EU-interne Wechselkursanpassungen Relativ gute Wachstumsaussichten und die in der Subprime-Krise bestätigte Stabilität des Euro-Währungsraums bewirkten eine weitere Aufwertung der Einheitswährung. Gegenüber dem US-Dollar notierte der Euro – nach zwischenzeitlichem Rekordhoch von 1,60 US- Dollar – am 2. Juli 2008 bei 1,58 US-Dollar (+ 15,3% über dem Durchschnitt 2007), sowie bei 168,41 Japanischen Yen (+ 4,4%). Die EZB setzte – unbeirrt von vereinzelter Kritik13 sowie unter Berücksichtigung der inflationsdämpfenden Auswirkungen des Wechselkurses auf die Energiepreise14 – ihre auf die innere Preisstabilität konzentrierte Politik fort und führte bis Mitte 2008 keine währungspolitisch bedingten Devisengeschäfte durch. Im Sonder-Monatsbericht „10 Jahre EZB“ heißt es treffend15: „Der Euro wird zu flexiblen Wechselkursen gehandelt. […] Der Wechselkurs ist kein Instrument der Wirtschaftspolitik.“16 Die EZB beschränkte sich im Übrigen auf verbale Interventionen gegenüber exzessiver 7 Vgl. F.T.D., 2.7.2008, S. 1: „Paris will EZB mit deutscher Hilfe schleifen.“ 8 Kritisch z.B. de Boissieu, Le Monde, 3.7.2008, S. 14; Flassbeck/Spiecker, „Fatale Fehlwahrnehmung“, F.T.D., 2.7.2008, S. 24. 9 Ohne Nahrungsmittel und Energie gerechnet ging die Inflationsrate von 2% im März 2008 auf 1,6% im April zurück; vgl. EZB, Monatsbericht, Juni 2008, S. 61. 10 Berichtsentwurf Berès/Langen v. 14.7.2008, Ziff. 19 und 20. 11 Vgl. EZB-Direktoriumsmitglied Stark „Why money data are vital to the eurozone“, F.T., 27.5.2008, S. 9. 12 Zit. nach F.T.D., 7.7.2008, S. 19. 13 Vgl. Robin, „L’euro à plus que 1,50 dollar remet en question l’Union monétaire européenne“, Le Figaro, 29.2.2008, S. 17. 14 Vgl. Issing „Ohne den Euro wäre Benzin noch viel teurer“, S.Z. Nr. 121, 27.5.2008, S. 27. 15 S. 27. 16 Vgl. auch Bini Smaghi, „The exchange rate policy of the Euro“, 21.9.2007, http://www.ecb.eu/press/key/date/ 2007/html/sp070921.en.html. Die Institutionen der Europäischen Union 106 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Wechselkursvolatilität17 sowie auf einen gemeinsamen Besuch von EZB-Präsident Trichet, Währungskommissar Joaquín Almunia und Eurogruppen-Chef Jean-Claude Juncker in Peking im Oktober 2007, um China zu einer schrittweisen Freigabe des Wechselkurses des unterbewerteten Renminbi zu bewegen.18 Die EU-internen Wechselkursbeziehungen waren von Spannungen geprägt. So geriet die slowakische Krone, die seit November 2005 an dem am Euro ausgerichteten Wechselkursmechanismus (WKM II) teilnimmt und deren Leitkurs bereits im März 2007 um 8,5% angehoben worden war, aufgrund des kräftigen slowakischen Wirtschaftswachstums erneut unter Aufwertungsdruck, der sich verstärkte, als sich abzeichnete, dass die Slowakei ab 2009 am Euro teilnehmen würde. Ende Mai notierte die Krone 13,5% über ihrem Leitkurs, so dass ihr WKM-Leitkurs auf Antrag der Slowakei am 29. Mai 2008 erneut um 17,6472% angehoben wurde. Der lettische Lats geriet im Herbst 2007 infolge einer Herabstufung durch eine Ratingagentur unter Abwertungsdruck, tendierte jedoch dann zunehmend näher zu seinem Euro-Leitkurs und lag am 4. Juni 2008 knapp 0,5% über diesem. Die übrigen WKM II-Währungen (die dänische und die estnische Krone sowie der litauische Litas) blieben stabil bei ihrem Euro-Leitkurs. Auch der bulgarische Lev, der aufgrund einer Currency-Board-Regelung einseitig an den Euro gebunden ist, lag dauerhaft bei exakt 1,95583 Lev/Euro. Der von Bulgarien angestrebten baldigen Euro-Teilnahme stehen allerdings trotz eines Haushaltsüberschusses von 3,4% des BIP und eines auf 18% des BIP reduzierten Schuldenstands die überhöhte Inflationsrate von 9,4% sowie Defizite im Zentralbank-Statut im Wege. Die ungarische Zentralbank, die für den Forint einseitig WKM II-Bedingungen mit einer Schwankungsbreite von +/- 15% simuliert hatte, musste diese Politik am 26. Februar 2008 zugunsten flexibler Wechselkurse aufgeben. Auch wenn sie die Aufgabe des Forint-Bandes öffentlich als „einen wichtigen Schritt hin zur Euro-Einführung“ darstellte19, scheint die für 2010 angestrebte Euro-Teilnahme Ungarns nicht mehr möglich. Ablehnend äußerte sich die EZB zu Überlegungen in Island (ein Mitglied des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum), die isländische Krone zur Stabilisierung des unter internationalen Spekulationsdruck geratenen Lands schrittweise durch den Euro zu ersetzen.20 Eine einseitige Euroisierung sei kein „short-cut“ zum Euro für mögliche künftige EU-Mitglieder und auch sonst kein „quick fix“ für strukturelle Probleme, so EZB-Direktoriumsmitglied Jürgen Stark in Reykjavik am 13. Februar 2008.21 Ähnlich skeptisch hatte sich die EZB schon im Oktober 2007 gegenüber der seit 2002 üblichen faktischen Verwendung des Euro in Montenegro (seit 2006 unabhängig und potenzieller EU-Beitrittskandidat) geäußert.22 TARGET2, T2S und SEPA: Ein Euro-Zahlungsraum entsteht Einen wichtigen Schritt hin zu einem integrierten Euro-Zahlungsraum unternahm die EZB am 19. November 2007 mit dem Übergang zur zweiten Generation von TARGET23, dem Echtzeit-Brutto-Expresszahlungssystem zur Abwicklung von Großbetragszahlungen in 17 Vgl. F.T., 11.3.2008, S. 1: „Trichet signals alarm at euro’s rise.“ 18 Vgl. F.T.D., 10.10.2007, S. 19: „Europäer attackieren Chinas Währung.“ 19 Vgl. Handelsblatt Nr. 41, 27.2.2008, Finanzzeitung, S. 25. 20 Vgl. Portes/Baldursson: The Internationalisation of Iceland’s Financial Sector, November 2007, S. 53ff.; sowie Wall Street Journal Europe, 15.5.2008, S. 8: „Iceland debates switching to euro“. 21 Vgl. http://www.ecb.eu/press/key/date/2008/html/sp080213.en.html. 22 Vgl. F.T., 8.10.2007, S. 2: „EU warns Balkan state on use of currency“. 23 Trans-European Automated Real-time Gross Settlement Express Transfer System. Europäische Zentralbank Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 107 Euro. TARGET kann für die Abwicklung sämtlicher Euro-Überweisungen zwischen den etwa 10.000 teilnehmenden Banken – sowohl innerhalb der teilnehmenden Mitgliedstaaten als auch grenzüberschreitend – verwendet werden. Während TARGET im ersten Jahrzehnt des Euro lediglich auf einer Vernetzung der von den nationalen Zentralbanken unterhaltenen Großbetragszahlungssystemen beruhte, ist das „Herz“ von TARGET2 nun eine einheitliche technische Plattform, die im Auftrag der EZB von der Banque de France, der Banca d’Italia und der Deutschen Bundesbank betrieben wird und EU-weit einheitliche Euro- Zahlungsdienstleistungen zu einem einheitlichen Preis anbietet. Bis 2013 soll TARGET2 durch die integrierte Wertpapierplattform „TARGET2 Securities“ (T2S) ergänzt werden, welche die nationale wie grenzüberschreitende Abwicklung von Wertpapiertransaktionen ermöglichen soll und von der EZB am 17. Juli 2008 offiziell gestartet wurde. Während TARGET2 und T2S den Zahlungsverkehr zwischen Banken erleichtern, zielt das Projekt des „Einheitlichen Euro-Zahlungsverkehrsraums“ (Single Euro Payments Area, SEPA) auf den Endkunden. SEPA ist ein freiwilliges Projekt des von den europäischen Banken getragenen „European Payment Council“, das von der EZB und der Kommission unterstützt wird. Ziel von SEPA ist es, Unterschiede zwischen innerstaatlichen und grenzüberschreitenden Euro-Zahlungen zu beseitigen. Verbraucher sollen bis 2010 alle bargeldlosen Zahlungen in Euro unabhängig von ihrem Standort im Euro-Währungsgebiet von einem einzigen Konto aus und zu gleichen Bedingungen vornehmen können. Am 28. Januar 2008 erfolgte der erste Schritt zu SEPA mit der Einführung der SEPA- Überweisung.24 Ein SEPA-Lastschriftverfahren soll es ab November 2009 geben. Die EZB im Vertrag von Lissabon Der Reformvertrag von Lissabon vom 13. Dezember 2007 (dessen Inkrafttreten nach dem negativen irischen Referendum in Frage steht) bringt für die EZB einige Neuerungen. Der neue Vertrag wertet die EZB zum Organ der EU auf (Art. 13 Abs. 1 EUV-Lissabon) und stärkt damit ihre Stellung sowohl gegenüber den EU-Organen Kommission, Parlament und Rat als auch gegenüber den nationalen Zentralbanken. Zugleich bekräftigt Art. 282 AEUV die Unabhängigkeit und organisationsrechtliche Verselbständigung der EZB, indem er ihre eigene Rechtspersönlichkeit, die persönliche Unabhängigkeit ihrer Organmitglieder und ihre finanzielle und haftungsrechtliche Eigenständigkeit neben dem EU-Haushalt festschreibt und damit ihre Rechtsnatur als Sonderorganisation des Unionsrechts bestätigt.25 Zu begrüßen ist, dass die Ernennung von Mitgliedern des EZB-Direktoriums künftig nicht mehr Einvernehmen erfordert, sondern vom Europäischen Rat mit qualifizierter Mehrheit beschlossen werden kann (Art. 283 Abs. 2 AEUV). Etwas effizienter gestaltet wird auch die Koordinierung der Wirtschaftspolitik, da der neue Vertrag die Rolle der Kommission gegenüber den Mitgliedstaaten stärkt (z.B. Möglichkeit von Kommissions-Verwarnungen direkt an die Mitgliedstaaten, Art. 121 Abs. 4 UAbs. 1 Satz 1 AEUV) und besondere Regeln für die Zusammenarbeit zwischen den Euro-Staaten schafft (Art. 136-138 AEUV).26 Von der Anerkennung der Eurogruppe in einem eigenen Protokoll scheint man sich neues Gewicht für dieses informelle 24 EZB-Pressemitteilung v. 28.1.2008, http://www.ecb.eu/press/pr/date/2008/html/pr080128.de.html. 25 So auch der Europäische Bürgerbeauftragte in Ziff. 2.11 seiner Entscheidung v. 31.10.2007 zur (von ihm bejahten) Frage, ob die EZB finanzmarktrelevante Dokumente nur in Englisch auf ihre Website stellen darf; vgl. http://ombudsman.europa.eu/decision/en/061008.htm. 26 Vgl. Bini Smaghi, „The economic governance of the European Union in the light of the Treaty of Lisbon: harmonisation or competition between countries?“, 24.1.2008, http://www.ecb.eu/press/key/date/2008/html/ sp080124.en.html. Die Institutionen der Europäischen Union 108 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Gremium zu versprechen. Für sich allein wird dies allerdings zur Stärkung des ersten „W“ in der WWU nicht ausreichen, wie es EZB-Präsident Trichet27 ebenso fordert wie die Kommission,28 um das Potenzialwachstum in der EU zu vergrößern. Dies erfordert vor allem koordinierte Strukturreformen in den Euro-Staaten, die durch weitere Maßnahmen wie die Synchronisierung der nationalen Haushaltsverfahren29 und eventuell der Parlamentswahlen30 sowie die Schaffung eines einheitlichen Euro-Sitzes im IWF31 begleitet werden müssten. Die Slowakei wird 16. Euro-Teilnehmerstaat Die Slowakei, die am 4. April 2008 gemäß Art. 122 Abs. 2 EGV die Euro-Teilnahme zum 1. Januar 2009 beantragt hatte, erhielt dafür am 8. Juli 2008 vom Rat „grünes Licht“. Zuvor hatte die EZB deutlich mahnende Worte gefunden. Zwar war die Aufwertung der slowakischen Krone für die Euro-Teilnahme der Slowakei unschädlich, da nach Art. 3 des Protokolls über die Konvergenzkriterien nur eine Abwertung im WKM II eine Erfüllung des Wechselkurskriteriums („2 Jahre Teilnahme am WKM II ohne Spannungen“) automatisch ausschließt. Aus Sicht der EZB drohen aber in der Slowakei 2008 wie 2009 Preissteigerungen von bis zu 3,8%.32 Da jedoch die slowakische Inflationsrate im Jahr vor der Konvergenzprüfung mit 2,2% deutlich unter der rechtlich zulässigen Obergrenze von 3,2% lag, konnte der Slowakei die Euro-Teilnahme am Ende nicht verweigert werden. Dies bedeutet auch, dass am 1. Januar 2009 die Zahl der Mitglieder des EZB-Rats von derzeit 21 auf 22 anwachsen wird. Erstmals kommt damit das 2005 beschlossene Rotationssystem zur Anwendung, wonach zwar alle Zentralbankpräsidenten der Euro-Staaten weiterhin an den Beratungen teilnehmen, stets aber nur 15 von ihnen stimmberechtigt sind (Art. 10.2 ESZB-Satzung). Der EZB-Rat hat nach dieser Regelung allerdings noch bis Jahresende die Möglichkeit, mit Zwei-Drittel-Mehrheit den Beginn des Rotationssystems bis zu dem Zeitpunkt zu verschieben, zu dem die Zahl der nationalen Zentralbankpräsidenten im EZB- Rat 18 beträgt. Das Europäische Parlament, das dieses System als zu komplex kritisiert, fordert außerdem eine Erweiterung der Zahl der Direktoriumsmitglieder von sechs auf neun, um deren supranationale Position gegenüber den nationalen Zentralbankpräsidenten auszubauen33 – ein Reformvorschlag, der keinen Eingang in den Vertrag von Lissabon gefunden hat und somit nur mit einer erneuten Vertragsreform realisiert werden könnte. Weiterführende Literatur Bini Smaghi, Lorenzo: Central Bank Independence in the EU: From Theory to Practice, in: European Law Journal 2008, S. 446-460. Europäische Zentralbank: Monatsbericht 10 Jahre EZB, Frankfurt a. M. 2008. Europäische Zentralbank: Jahresbericht 2007, Frankfurt a. M. 2008. Europäische Zentralbank: Konvergenzbericht Mai 2008, Frankfurt a. M. 2008. Issing, Otmar: Der Euro. Geburt – Erfolg – Zukunft, München 2008. Zilioli, Chiara/Selmayr, Martin: La Banca centrale europea, Mailand 2007. 27 „Der Euroraum heute und in der Zukunft“, 10.7.2008, http://www.ecb.eu/press/key/date/2008/html/ sp080710.de.html. 28 Mitteilung „WWU@10: Zehn Jahre Wirtschafts- und Währungsunion – Errungenschaften und Herausforderungen“, 8.5.2008, S. 6ff. 29 So Bini Smaghi, „Decision-making in the euro area lacks synchronisation“, F.T., 8.09.2005, S. 11. 30 Dazu Breuss, „A common election day for the euro zone?“, Kyklos 2008, S. 19-32. 31 So z.B. das Europäische Parlament im Schmidt-Bericht (Fn. 6), Ziff. 26. 32 EZB, Konvergenzbericht 2008, S. 86f. 33 Zuletzt im Berichtsentwurf Berès/Langen (Fn. 10), Ziff. 21. Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 109 Europäische Agenturen Thomas Traguth Die Entwicklung der Agenturenlandschaft in der weiteren institutionellen EU-Architektur ist durch eine besondere ad hoc Entwicklungsdynamik geprägt. Die Errichtung von Agenturen auf Vorschlag der Kommission und durch den Ministerrat, sowie in einigen Fällen auch durch Mitentscheidung des Europäischen Parlaments, erfolgte meist von Fall zu Fall. In ihrer Mitteilung vom 11. März 2008 konstatierte die Kommission, dass die Gründung der Agenturen ohne ein „umfassendes Konzept flankiert worden wäre, aus dem hervorgeht, welchen Platz Agenturen in der Union einnehmen sollen. Das Fehlen dieses umfassenden Konzepts hat es den Agenturen erschwert, effektiv zu arbeiten und für die EU in ihrer Gesamtheit tätig zu sein.“1 Erneute Reforminitiative Die Beratungen basierend auf der interinstitutionellen Vereinbarung zwischen Rat, Europäischem Parlament und Kommission von 2005 zur verbindlichen Formulierung von horizontalen Rahmenbedingungen für die Einrichtung, Struktur, Arbeit, Bewertung und Kontrolle europäischer Regulierungsagenturen2 wurden während der deutschen Ratspräsidentschaft im ersten Halbjahr 2007 ohne Ergebnis abgebrochen. Kommissionspräsident Barroso fordert nun von den Mitgliedstaaten sich „den ungelösten Fragen in Bezug auf ihren Überbau [zu] stellen“3, um somit den Platz der Agenturen im Verwaltungs- und Entscheidungsgefüge der EU zu klären. Eine interinstitutionelle Arbeitsgruppe soll bis Ende 2009 bestehende Agenturen – dabei jedoch nur Regulierungsagenturen – einer horizontalen Prüfung und Bewertung der Sinnhaftigkeit ihrer Tätigkeit, der transparenten Durchführung ihrer Aufgaben wie auch der Einstellungspolitik für Personal unterziehen und dabei allgemeine und einheitliche gesetzliche Rahmenbedingungen für die Errichtung und Arbeitsweise unter besonderer Berücksichtigung der Subsidiarität, der Verhältnismäßigkeit und der Finanzierbarkeit vorschlagen. Gleichzeitig wurde ein Gründungsstopp neuer Agenturen beschlossen, ausgenommen der in der Diskussion befindlichen Vorschläge zu neuen Agenturen, so z.B. in den Bereichen Energie und Telekommunikation. Nach Auffassung der Kommission besteht derzeit aber kein neuer Bedarf an Exekutivagenturen. Die Regulierungsagenturen weisen im Hinblick auf ihre Errichtung, interne Organisation, Zusammensetzung und Ernennung der Führungsgremien signifikante Unterschiede auf, wie auch in den Beziehungen zu anderen EU Organen (so z.B. der Rolle der Kommission) und der Kontrolle ihrer Aufgaben und deren Ausübung. So basieren etwa die Hälfte der nach dem EG-Vertrag errichteten Agenturen auf Artikel 308 EGV als Rechtsgrundlage, die übrigen 1 Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat, Europäische Agenturen – Mögliche Perspektiven, KOM(2008) 135 endg., Brüssel, 11.03.2008. 2 Europäische Kommission: Interinstitutionelle Vereinbarung zur Festlegung von Rahmenbedingungen für die europäischen Regulierungsagenturen, KOM(2005) 59 endg., Brüssel, 25.02.2005. 3 Europäische Kommission: EU Aktuell, Konzept für Agenturen, 11.03.2008, http://ec.europa.eu/deutschland/ press/pr_releases/index_7664_de.htm. Die Institutionen der Europäischen Union 110 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Agenturen auf sektorspezifischen Bestimmungen, während für etwa ein Drittel der Agenturen die Rechtsgrundlage auf dem Weg der Mitentscheidung angenommen wurde. So ist die Kommission auch nicht in allen Verwaltungsräten der Agenturen vertreten. Zu einem großen Teil sammeln Agenturen Informationen, bereiten sie auf, bewerten sie und stellen sie den Mitgliedstaaten bzw. der Öffentlichkeit zur Verfügung. Teilweise beschränken sie sich auch auf diese Tätigkeit und haben keinerlei exekutive Aufgaben, wie z.B. die Grundrechteagentur (FRA) in Wien, die Europäische Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht (EMCDDA) in Lissabon oder die Europäische Stiftung für Berufsbildung (ETF) in Turin. ‚Wildwuchs‘ und Heterogenität Hintergrund der gegenwärtigen Reformdebatte ist das in der Literatur vielfach als ‚Wildwuchs‘ charakterisierte Anwachsen der Agenturenlandschaft. In der ausgeprägten Heterogenität von Regulierungsagenturen bei gleichzeitiger Ausweitung der Finanzausstattung sehen Kritiker die Gefahr einer potenziell unbeherrschbaren Bürokratie und Verwaltungsstruktur, die durch eine Eigendynamik der Politikentwicklung ihre Tätigkeit auf immer neue Bereiche ausdehnt. Eine unzureichende Kontrolle der Aufgaben durch das EP nährt weitere Zweifel an ihrer Rechenschaftslegung und folglich der demokratischen Legitimität der Agenturen. Um diese jedoch ausreichend und dauerhaft zu gewährleisten, ist ein entsprechendes Maß an Transparenz und Effizienz anzustreben, das auf dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung in Übereinstimmung zwischen Zielen und Ergebnissen4 basiert. Die Anzahl der durch den europäischen Gesetzgeber eingerichteten Gemeinschaftsagenturen der ersten Säule ist seit 2000 um das Doppelte auf heute 24 angewachsen. Kürzliche Gründungen umfassen z.B. die Aufsichtsbehörde für Europäische Satellitennavigationssysteme (GSA) in Brüssel als Nachfolger des Galileo Joint Undertaking, das Europäische Institut für Gleichstellungsfragen in Vilnius, wie auch die Europäische Agentur für chemische Stoffe mit Sitz in Helsinki (ECHA). Darüber hinaus gibt es 6 Exekutivagenturen, die auf Grundlage der Verordnung (EG) No 58/2003 unmittelbar nach Art. 55 der Haushaltsordnung ganz oder teilweise mit der Verwaltung und Durchführung sektorspezifischer Gemeinschaftspolitiken und gemeinschaftlicher Programme beauftragt sind, deren Mittelausstattung im Gesamthaushaltsplan veranschlagt ist. Die Kommission errichtet diese Exekutivagenturen als unabhängige Einrichtungen mit eigener Rechtspersönlichkeit, als Körperschaft des europäischen öffentlichen Rechts, ernennt deren wichtigste Mitarbeiter und ist verpflichtet, die Umsetzung der Förderprogramme „effektiv zu kontrollieren“. Im Verwaltungsrat der Agenturen ist ebenfalls jeder Mitgliedstaat grundsätzlich mit mindestens einer Person vertreten und hat dort Einfluss auf das Arbeitsprogramm, den Haushalt und andere grundlegende Bereiche der Agentur. Die Arbeitsvereinbarungen für Exekutivagenturen sind hierbei bereits mit dem Haushaltsausschuss des Europäischen Parlaments abgestimmt. Das Gesamtbudget für Agenturen beträgt derzeit rund 1,1 Milliarden Euro einschließlich eines Gemeinschaftsbeitrags von ca. 559 Millionen Euro für 14 Agenturen auf die die Bestimmungen der Rahmenfinanzregelung zutreffen, da sie Zuschüsse zulasten des Haushalts erhalten. Die Rahmenfinanzregelung enthält gemeinsame Bestimmungen für die Aufstellung und Ausführung des Haushalts der Agenturen, die auch Kontrollaspekte einschlie- 4 Europäischer Rechnungshof: Wie erzielen die Agenturen der Union Ergebnisse?, Sonderbericht 05/2008, Luxemburg, 07.07.2008. Europäische Agenturen Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 111 ßen. Für die Agenturen, die aus Haushaltsmitteln finanziert werden, erfolgt die Entlastung auf Empfehlung des Rates unmittelbar durch das Europäische Parlament. Die Regulierungsagenturen beschäftigen zurzeit etwa 3.800 Mitarbeiter. Im Jahr 2005 betrug der Personalaufwand im Haushaltsplan noch 2.735 Bedienstete und alleine im Jahr 2006 kamen über 400 zusätzliche Stellen für Regulierungsagenturen hinzu. Für den gleichen Zeitraum betrug die Steigerung der für die Agenturen veranschlagten Mittel etwa 22% – bei gleichzeitiger Erhöhung des Verwaltungshaushalts der Kommission um 6%. Der Aufbau neuer Agenturen bei gleichzeitiger Ausweitung des Mandats bestehender Agenturen kann einen solchen zusätzlichen Bedarf weitgehend erklären. Die durch den Rat auf Grundlage des EU-Vertrags eingerichteten Agenturen der zweiten Säule in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik werden unmittelbar von den Mitgliedstaaten finanziert. Wie am 17. Januar 2008 im Konsultationsverfahren beschlossen, soll auch das Europäische Polizeiamt (Europol) der 3. Säule ab 2010 in eine Agentur der Europäischen Union umgewandelt und ihr Aufgabenbereich auf alle schwerwiegenden Formen grenzübergreifender Kriminalität ausgeweitet werden. Europol wird dann aus dem Gemeinschaftshaushalt finanziert und soll somit auch dem Europäischen Parlament ein Mitspracherecht und gewisse Kontrollfunktionen sichern. Als finanziell autonome Agenturen gelten das Harmonisierungsamt für den Binnenmarkt (HABM) in Alicante und das Gemeinschaftliche Sortenamt (CPVO) in Angers, die ihre Kosten durch Eigeneinnahmen aus Gebühren oder Abgaben decken. Im Falle des Übersetzungszentrums (CDT) in Luxemburg sind dies Gebühren anderer EU-Institutionen. Es existieren Leitlinien zur Personalpolitik nach denen jede Agentur jedes Jahr einen (gleitenden) Mehrjahres-Personalpolitikplan (Staff Policy Plan, SPP) erstellt, dessen Standardinhalte im Einvernehmen mit der Kommission beschlossen wurden. Grundsätze für die Personalpolitik der Agenturen sind zwar im Statut festgeschrieben, jedoch besteht auch in diesem Bereich keine allgemeine Vereinheitlichung der Vorschriften für die Umsetzung des Statuts. Im Juni 2007 wurden erstmals auf Ersuchen des EP die Personalentwicklungspläne im Rahmen des Haushaltsverfahrens vorgelegt. In einer Stellungnahme vom Juli 2008 regte der Haushaltskontrollausschuss des Europäischen Parlaments an, das Audit-/Entlastungsverfahren proportional zum Gesamtbudget der Agenturen anzulegen. 5 Das Europäische Parlament fordert darüber hinaus die Überprüfung der Haushaltsführung und administrativen Effizienz durch den Europäischen Rechnungshof und stellt insbesondere fest, dass sich die dem Rechnungshof zur Verfügung stehenden Mittel nicht entsprechend dem Wachstum der Agenturen während der letzten Jahre erhöht haben. In seinem Sonderbericht 05/2008 bestätigt der Rechnungshof, dass alle Agenturen ihrer vorgeschriebenen Berichtspflicht nachkommen, regt aber ebenso an, klare Regeln für die Berichts- und Rechenschaftspflicht in Bezug auf die Tätigkeiten der Agenturen nach dem Vorbild der Tätigkeitsberichte der Generaldirektoren der Kommission zu schaffen.6 Bestehende Agenturen sollen darüber hinaus auf ihre Notwendigkeit überprüft und gegebenenfalls Kriterien für deren Abwicklung festgelegt werden. Der Rechnungshof kritisiert insbesondere die Ungenauigkeit der Zielsetzungen und die unzureichende Ausarbeitung mehrjähriger Planungsdokumente basierend auf ex ante Bewer- 5 Europäisches Parlament: Stellungnahme des Haushaltskontrollausschusses für den Ausschuss für konstitutionelle Fragen zu einer Strategie für die künftige Regelung der institutionellen Aspekte der Regulierungsagenturen, (2008/2013(INI)), Straßburg, 16.7.2008. 6 Europäischer Rechnungshof, Sonderbericht 05/2008. Die Institutionen der Europäischen Union 112 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 tungen, die es ermöglichen, mittelfristige Zielvorgaben festzulegen, auch wenn diese nicht immer in der Grundverordnung vorgesehen sind und nach Auffassung der Agenturen nur bei der Verwaltung von Programmen zur Anwendung kommen sollten und nicht in solchen Agenturen, die als Behörden fungieren. Zusätzlich zu einer vorgeschalteten Kosten-Nutzen-Analyse und Folgeabschätzung, die alternative Optionen oder auch den Nachweis eines Mehrwerts einer Agentur durch Effizienzgewinne und Synergieeffekte erbringt und eine Untersuchung auf potenzielle Duplizierung von Kompetenzen durchführt, und über die regelmäßigen Risikoanalysen hinaus, sollen nun auch vermehrt ergebnisorientierte Leistungsindikatoren auf Ebene des Verwaltungsrates eingeführt werden, um die Auswirkungen und den Zusatznutzen der Agenturen besser quantitativ messen zu können. Entsprechende Indikatoren könnten bereits in den Basisrechtsakten angelegt, und Überwachungssysteme (z.B. balanced scorecard), die sich nach Auffassung des Rechnungshofs in einigen Agenturen, so z.B. in der Europäischen Stiftung zur Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen (EUROFOUND) in Dublin bereits bewährt haben, auf alle Agenturen übertragen werden. Auch die Rolle der Kommission ist hierbei neu zu bewerten und diese in die Einrichtung von „Ergebnis“- und „Wirkungsindikatoren“ und der Durchführung der periodischen Bewertungen stärker einzubeziehen. Perspektive der Agenturenlandschaft Es ist zu erwarten, dass die europäischen Agenturen in Zukunft einen wichtigen Beitrag zur Weiterentwicklung und Umsetzung der Politiken der Europäischen Union leisten werden. Die Glaubwürdigkeit und Durchsetzungskraft ihrer Beschlüsse beruht dabei auf der Grundlage verlässlicher Informationen, Sachkenntnis und wissenschaftlicher Kompetenz. Aber auch das Prinzip, bestimmte operative Funktionen aus dem unmittelbaren Arbeitsbereich der Kommission auszulagern und an externe Einrichtungen zu delegieren scheint ein zunehmend beliebtes Instrument der europäischen Verwaltungsebene geworden zu sein. In ihrem Zusammenspiel mit bestehenden Agenturen der Mitgliedstaaten können europäische Regulierungsagenturen mittelbar auch Entlastungen für nationale Behörden mit sich bringen. Die europäischen Agenturen bedürfen zum Teil sogar der Zuarbeit durch nationale Stellen, und trotz der genannten Gefahr der Duplizierung und Unübersichtlichkeit von Zuständigkeiten, sieht jedoch – z.B. im Falle Deutschlands – die Bundesregierung keine negative Auswirkungen auf die Tätigkeit der Bundes- oder Landesbehörden. Die Agenturen tragen nach Vorstellung der Kommission ebenso dem Wunsch nach Standortdiversifizierung und administrativer wie auch geografischer Dezentralisierung Rechnung. Insbesondere die Beteiligung der Kandidatenländer an Gemeinschaftsagenturen seit 2000 wie auch die Ausweitung auf die Länder des westlichen Balkans und die Partnerländer der Europäischen Nachbarschaftspolitik leistet einen wichtigen Beitrag zu einer gesteigerten EU-Außenwirkung.7 Weiterführende Literatur Geradin, Damien/Munoz, Rodolphe/Petit, Nicolas: Regulation through Agencies in the EU: A New Paragdim of European Governance, Edward Elgar 2005. Geradin, Damien/Petit, Nicolas: The Develoment of Agencies it EU and National Levels: Conceptual Analysis and Proposals for Reform, Jean Monnet Working Paper 01/04. 7 Europäische Kommission: Mitteilung über die „Teilnahme der Beitrittsländer an den Programmen, Agenturen und Ausschüssen der Gemeinschaft“, KOM(1999) 710 endg., Brüssel, 20.12.1999. 3. Die Innenpolitik der Europäischen Union Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 115 Agrar- und Fischereipolitik Christian Lippert AGRARPOLITIK Das zurückliegende Jahr stand ganz im Zeichen stark gestiegener Weltmarktpreise für wichtige Agrarprodukte. Der FAO-Nahrungsmittelindex stieg 2007 im Vergleich zu 2006 um 23%. Besonders hoch war der Anstieg bei Milcherzeugnissen (plus 80%), Pflanzenöl (plus 50%) und bei Getreide (plus 38%). Die Schweinefleischpreise blieben in etwa gleich, während für Zucker niedrigere Preise (minus 32%) zu verzeichnen waren. Die abrupten Preissteigerungen haben fatale Folgen für den in Armut lebenden Teil der Weltbevölkerung. Nach einer groben Schätzung der Weltbank fallen bereits durch einen zwanzig-prozentigen Anstieg der Nahrungsmittelpreise zusätzlich 100 Millionen Menschen unter die absolute Armutsgrenze. Dabei ist zu bedenken, dass mancherorts die Preise weit stärker angestiegen sind. Die Ursachen für die in diesem Ausmaß unerwartete Entwicklung liegen hauptsächlich in einer zunehmenden weltweiten Nachfrage. Diese wächst nicht nur wegen des anhaltenden Bevölkerungswachstums, sondern vor allem auch aufgrund des größeren Wohlstands in den Schwellenländern, der bei vielen Verbrauchern mit der Übernahme westlicher Verzehrsgewohnheiten einhergeht. Zur Abdeckung des gestiegenen Konsums von Nahrungsenergie aus veredelten Produkten wie Fleisch- und Milcherzeugnissen wird naturgemäß ein Vielfaches an pflanzlicher Energie benötigt. Darüber hinaus schlägt sich der energiepreis- und subventionsbedingt gestiegene Verbrauch von Bioenergie in der Nachfrage nach Agrarprodukten nieder. Verstärkt wurde der Preisanstieg zudem durch ein witterungsbedingt beschränktes Angebot in Verbindung mit historisch niedrigen Getreidelagerbeständen. Auch die Exportbeschränkungen einiger Ausfuhrländer (z.B. bei Reis) sowie die Aussetzung von Exporterstattungen und Einfuhrzöllen dürften den Anstieg der Weltmarktpreise verstärkt haben. Im Dezember 2007 hat der EU-Agrarministerrat einstimmig beschlossen, die Zölle auf Getreide außer Hafer und Hirse bis zum Ende des Wirtschaftsjahres 2007/2008 auszusetzen, nachdem sich der Preis in der Referenzstadt Rouen im September bei Futtergerste gegenüber dem Vorjahr auf 270 Euro je Tonne verdoppelt hatte und der Preis für Mahlgetreide allein zwischen Juli und September von knapp 180 auf 300 Euro je Tonne gestiegen war. Bereits in den ersten sieben Monaten des Wirtschaftsjahres überstiegen die Importe der EU-27 mit knapp 18 Millionen Tonnen Getreide die Vorjahrseinfuhren der EU-25 um mehr als das Doppelte. Gleichzeitig sanken die Getreideexporte um 12% auf knapp 10 Millionen Tonnen. Nicht zuletzt aufgrund der günstigen Preisentwicklung bei pflanzlichen Erzeugnissen ist der Produktionswert in der EU-27 zuletzt trotz leicht rückläufigen Produktionsvolumens im Durchschnitt real um 4,3% gestiegen. Einer deutlichen Steigerung bei pflanzlichen Produkten (plus 8,6%) und bei Milch (plus 8,4%) stand dabei eine Verringerung des Produktionswertes bei Schweinen (minus 8,1%) und Rindern (minus 3,1%) gegenüber. Da gleichzeitig der Wert der eingesetzten Vorleistungen zugenommen hat, fiel der Anstieg der landwirtschaftlichen Nettowertschöpfung mit einem Zuwachs um 3,7% jedoch geringer aus. Ungünstig war die Preis-Kosten-Entwicklung für spezialisierte Mastbetriebe, die bei Die Innenpolitik der Europäischen Union 116 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 rückläufigen Erzeugerpreisen deutlich höhere Futtermittelkosten zu tragen hatten. Der Anstieg der Futtermittelpreise wird unter anderem auch auf die gestiegene Bioenergieerzeugung, welche die Flächennutzungskosten in die Höhe treibt, zurück geführt. Die gegenwärtige Agrarkrise wird im Übrigen auch mit der jahrelangen Vernachlässigung ländlicher Entwicklungshilfe sowie mit den über drei Jahrzehnte hinweg anhaltend niedrigen Weltmarktpreisen erklärt. Zu letzteren haben die reichen Länder mit ihrer hoch subventionierten Agrarproduktion in der Vergangenheit erheblich beigetragen. Die geringen Preise haben den Anreiz zur Steigerung der Produktivität in vielen Entwicklungsländern gemindert. Langfristig wäre in diesem Zusammenhang die Abschaffung von preisverzerrenden agrarmarktpolitischen Instrumenten zu begrüßen. Durch die kurzfristig zur Reduzierung ihrer Binnenpreise beschlossene (vorübergehende!) Aussetzung von Getreidezöllen und exporterstattungen verstärkt die EU jedoch die weltweite Krise. Gleichzeitig hat sie angesichts der niedrigen Schweinepreise beschlossen, die Ausfuhr von Schweinefleisch mit 54 Eurocent pro Kilogramm zu subventionieren, was sich unter anderem für afrikanische Kleinbauern negativ auswirkt. Eine Politik der Binnenpreisstabilisierung mittels gegenläufig variierender Exporterstattungen verstärkt die Schwankungen der Weltmarktpreise und trägt damit langfristig zur Verschlechterung der Ernährungssituation in Entwicklungsländern bei. Im Zusammenhang mit der Agrarpreisexplosion wurde vermehrt auch das EU-Ziel kritisiert, bis zum Jahr 2020 einen Biospritanteil von 10% zu erreichen. Nach Auffassung der OECD würde dies bedeuten, dass hierfür etwa die Hälfte der mit Zuckerrüben, Ölsaaten und Getreide bestellten Flächen benötigt würde, was aufgrund der Flächenkonkurrenz starke Auswirkungen auf die Preise hätte, aber nur einen geringen Beitrag zu Klimaschutz und Energieversorgung leisten könnte. Die EU-Kommission möchte dennoch an ihrem Ziel festhalten und rechnet bei wegfallender Flächenstilllegung sowie in Erwartung künftig verbesserter Möglichkeiten, organische Abfallstoffe für die Biospritgewinnung zu verwenden, nicht mit nennenswerten Wirkungen auf die Lebensmittelpreise.1 EU-Agrarhaushalt Insbesondere wegen der bereits im letzten Jahr einsetzenden günstigen Entwicklung auf den Weltagrarmärkten konnte der EU-Agrarhaushalt 2007 (ohne Ausgaben für die ländliche Entwicklung) insgesamt wiederum mit einem deutlichen Überschuss von diesmal knapp 2,9 Milliarden Euro abschließen. Während für die Direktzahlungen an die Landwirte mit 37,1 Milliarden Euro rund 167 Millionen Euro mehr als geplant benötigt wurden, blieben die marktbezogenen Ausgaben mit 4,9 Milliarden Euro um 747 Millionen Euro hinter dem Haushaltsplan zurück. Vor allem bei Getreide ergaben sich erhebliche Einsparungen, nachdem Interventionskäufe kaum noch nötig waren und stattdessen erhebliche Interventionsmengen verkauft werden konnten, wozu es keiner Exporterstattungen mehr bedurfte, sodass anstatt der angesetzten Ausgaben von 516 Millionen Euro im Getreidebereich 1 Briefing Food and the poor. The new face of hunger, in: The Economist, 19.4.2008, S. 30-32; Agra-Europe 49/2007, Europa-Nachrichten, S. 9-10; Agra-Europe 52/2007, Europa-Nachrichten, S. 8; Klaus Siegmund / Olaf Zinke: Trendwende an den Agrarmärkten. ZMP gibt Jahresüberblick 2007/2008, in: dbk 1/2008, S. 32- 33; Agra-Europe 6/2008, Kurzmeldungen, S. 21; Agra-Europe 7/2008, Europa-Nachrichten, S. 2-4; Agra- Europe 14/2008, Europa-Nachrichten, S.1-2 sowie Markt + Meinung, S. 1-2; Jochen Bittner / Petra Pinzler / Claas Tatje: Schuld am Elend, in: DIE ZEIT 19 (30.4.2008), S. 25; Agra-Europe 19/2008, Europa-Nachrichten, S. 1; Europäisches Informations-Zentrum Niedersachsen. Nachricht vom 25.4.2008: EU wird an ihren Biosprit-Zielen festhalten (http://www.eiz-niedersachsen.de). Agrar- und Fischereipolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 117 schließlich sogar Einnahmen in Höhe von 133 Millionen Euro verbucht werden konnten. Ein Überschuss ergab sich auch bei Obst, Gemüse und Weinbauerzeugnissen sowie bei Fleisch, Eiern und Geflügel. Höhere Ausgaben als geplant fielen hingegen bei Zucker an, für den verstärkt auf Exporterstattungen zurückgegriffen werden musste. Die Verwendungsquote als Quotient aus tatsächlichen Zahlungen und den im Haushaltsplan angesetzten Ausgaben betrug bei den marktbezogenen Ausgaben lediglich 86,7%, bei den Direktbeihilfen 100,5%; insgesamt ergab sich für die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) ohne Berücksichtigung der ländlichen Entwicklung eine vorläufige Verwendungsquote von 98,7%. Weitere Etatüberschüsse in Höhe von 1,16 Milliarden Euro kamen durch Rückforderungen von Zahlungen und dank der Superabgaben von Landwirten zustande, deren Milchanlieferungen über ihrer Milchquote gelegen hatten. Aufgrund der unerwartet geringen Inanspruchnahme des Zuckerrestrukturierungsfonds wurden weitere 736 Millionen Euro eingespart. Die genannten Etatüberschüsse wurden in das nächste Haushaltsjahr verschoben; die Beitragszahlungen der Mitgliedstaaten verringern sich entsprechend. Für das Jahr 2008 wurden rund 40,9 Milliarden Euro für die erste Säule der GAP (Agrarmarktmaßnahmen und Direktzahlungen) zur Verfügung gestellt (minus 3,6% gegen- über dem Haushaltsansatz 2007). Aus diesen Mitteln sind erstmalig auch Direktzahlungen an die bulgarischen und rumänischen Landwirte zu bestreiten. Für die gesamte ländliche Entwicklungspolitik wurden 12,9 Milliarden Euro angesetzt (plus 4,5% gegenüber 2007). Insgesamt stehen damit 2008 53,8 Milliarden Euro für die GAP bereit, was etwa 45% des EU-Haushalts entspricht. Der EU-Agrarhaushalt schrumpft gegenüber 2007 um 1,7% und bleibt um knapp 3,8 Milliarden Euro unter der im Rahmen der Finanziellen Vorausschau festgesetzten Obergrenze. Auch im Jahr 2007 war eine entsprechende nicht in den Haushaltsplan eingestellte Marge von 2,1 Milliarden Euro verblieben, von der nach einer Vereinbarung zwischen Rat und Parlament nun 1,6 Milliarden Euro zur Finanzierung des europäischen Satellitennavigationssystems Galileo verwendet werden.2 ‚Gesundheitscheck‘ der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) Anlässlich der mit den Luxemburger Beschlüssen 2003 beschlossenen grundsätzlichen Überprüfung der Gemeinsamen Agrarpolitik (so genannter ‚Gesundheitscheck’) hat die Kommission im November 2007 Vorschläge zur Weiterentwicklung der GAP unterbreitet. Die Kommission möchte demnach die obligatorische Modulation (d.h. die Kürzung der Direktzahlungen an die Landwirte um derzeit 5% und die Verwendung der so eingesparten Mittel für die Förderung des ländlichen Raums) zwischen 2010 und 2013 um jährlich zwei Prozentpunkte auf insgesamt 13% erhöhen. Hierdurch würden in den Jahren 2010 bis 2013 in der EU zusätzlich etwa 2 Milliarden Euro (davon allein 935 Millionen Euro in Deutschland) von der ersten zur zweiten Säule der GAP transferiert. Entsprechend dem geltenden Verteilungsschlüssel müssten 80% (bzw. in Deutschland 90%) der Mittel im jeweiligen Mitgliedstaat verbleiben, wo sie national kofinanziert für neue Maßnahmen zur Förderung der Artenvielfalt, der Bioenergie, des Klimaschutzes, der Wasserwirtschaft und des Risikomanagements bei Tierseuchen und Pflanzenkrankheiten verwendet werden sollen. Die Modulation soll auch in Zukunft ab einem Beihilfenvolumen von mehr als 5.000 Euro wirken. 2 Agra-Europe 48/2007, Kurzmeldungen, S. 45; Agra-Europe 49/2007, Europa-Nachrichten, S. 8; Agra-Europe 3/2008, Europa-Nachrichten, S. 5-6. Die Innenpolitik der Europäischen Union 118 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Die Kommission sieht daneben eine neue betriebsgrößenabhängige (progressive) Modulation vor: nach ihren Legislativvorschlägen vom Mai 2008 sollten im Jahr 2013 die ab 2009 ebenfalls um jährlich 2%-Punkte ansteigenden Modulationssätze bei einem Fördervolumen zwischen 100.000 und unter 200.000 Euro 16%, bei Volumina zwischen 200.000 und unter 300.000 Euro 19% und bei darüber hinaus gehenden Umfängen 22% betragen. Im November hatte die Kommission zunächst deutlich höhere betriebsgrößenabhängige Modulationssätze mit einer Kürzung der Beihilfen über 300.000 Euro um 45% genannt. Die Mittel aus dieser zusätzlichen Modulation sollen jeweils vollständig im betreffenden Mitgliedstaat verbleiben. Vor allem auch ostdeutsche Großbetriebe wären von den zusätzlichen Kürzungen betroffen, die aus ordnungspolitischen Gründen (Wettbewerbsverzerrung zugunsten langfristig nicht lebensfähiger kleiner Betriebe) ebenso wie aus umwelt- (fehlender Nachweis, dass kleine Betriebe generell umweltfreundlicher wirtschaften) und verteilungspolitischen Gründen umstritten sind. Gegen „substanzielle“ betriebsgrößenabhängige Beihilfenkürzungen hatten sich im Sonderausschuss Landwirtschaft die Vertreter Deutschlands, des Vereinigten Königreichs, der Slowakei und Zyperns ausgesprochen. Die Möglichkeit, der Teilkoppelung der Prämien für männliche Rinder und der Rinderschlachtprämien an die Erzeugung soll ab dem Jahr 2011 ebenso wegfallen, wie die Koppelung der gegenwärtig noch überall in der EU in Abhängigkeit von der Produktion gewährten Zahlungen für bestimmte Kulturen wie zum Beispiel Eiweißpflanzen, Hopfen, Hartweizen oder Olivenöl. Dafür soll jedoch auch in Zukunft unter anderem die vollständige Mutterkuhprämie sowie 50% der Mutterschafprämie in bestimmten Regionen an die Produktion gekoppelt bleiben dürfen, sofern dort kaum Produktionsalternativen bestehen. Das Bundeslandwirtschaftsministerium sieht hierin eine Wettbewerbsverzerrung auf Kosten der Mitgliedsländer, die diese Prämien entkoppelt haben. Sein Wissenschaftlicher Beirat für Agrarpolitik kritisiert solche gekoppelten Zahlungen darüber hinaus auch mit Blick auf deren mangelnde WTO-Kompatibilität und befürwortet stattdessen die Internalisierung von Produktionsexternalitäten durch gezielte Maßnahmen aus der zweiten Säule der GAP. Der Kommissionsvorschlag, es den Mitgliedstaaten zu ermöglichen, die Zahlungsansprüche je Hektar anzugleichen, um sie als national oder regional einheitliche Flächenprämie zu gewähren, wie dies in den deutschen Bundesländern ab 2013 ohnehin der Fall sein wird, stellt für den Beirat hingegen eine akzeptable Verwaltungsvereinfachung dar. Die zur Zeit angesichts der Entwicklung an den Agrarmärkten (siehe oben) für ein Jahr ausgesetzte Flächenstilllegungspflicht für alle Landwirte, die Direktzahlungen beziehen, soll ganz abgeschafft werden, ebenso wie die Energiepflanzenprämie in Höhe von 45 Euro je Hektar. Die Interventionskäufe für Schweinefleisch, Reis und Hartweizen sollen vollständig wegfallen und wie inzwischen beim Mais soll auch die Intervention für Futtergetreide sukzessive auslaufen. Brotweizen, Butter und Magermilchpulver sollen künftig nur noch im Rahmen eines Ausschreibungsverfahrens aufgekauft werden, wobei keinesfalls mehr als 30.000 Tonnen Butter und 109.000 Tonnen Milchpulver interveniert werden dürften. Bei den Cross Compliance-Verpflichtungen3 sollen einerseits einige Regeln künftig entfallen, andererseits plant die Kommission den ‚guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand’ der Flächen zu präzisieren bzw. zu verschärfen. Unter anderem sollen Bäume, Hecken, Teiche und Gräben nun konkret als diejenigen Landschaftselemente Agrar- und Fischereipolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 119 benannt werden, die nicht beseitigt werden dürfen. Schließlich sollen die Landwirte auch verpflichtet werden, Pufferstreifen am Rande von Gewässern einzurichten. Die Milchquoten sollen zwischen 2009/2010 und 2013/14 jährlich um ein Prozent, also um insgesamt weitere fünf Prozent ausgedehnt werden. Die damit einhergehende Entwertung der Quoten würde deren Abschaffung im Jahr 2015 erleichtern. Vor Juli 2011 will die Kommission einen Bericht zum Auslaufen der Milchgarantiemengenregelung vorlegen. Der Bundeslandwirtschaftsminister kritisierte das Fehlen eines schlüssigen Konzepts zur Begleitung des Milchquotenausstiegs. Dabei denkt der Minister an Hilfen für Milcherzeuger auf ertragsschwachen Standorten, denen berufliche Alternativen fehlen. In den Legislativvorschlägen der Kommission findet sich zwar nicht der hierfür von deutscher Seite angeregte Milchfonds, jedoch sollen im Rahmen der ländlichen Entwicklungspolitik Nachteile von Rinder-, Ziegen- und Schafhaltern in bestimmten Regionen abgemildert werden dürfen. Die Kommission rechnet für den Fall der Umsetzung ihrer Vorschläge in der Zeit von 2010 bis 2013 mit einer Haushaltsmitteleinsparung von insgesamt 275 Millionen Euro. Die Verabschiedung des ‚GAP-Gesundheitschecks’ ist unter französischer Ratspräsidentschaft für November 2008 vorgesehen. Nach dem Lissabonner EU-Vertrag dürfte das EU-Parlament künftig über wesentliche Belange der GAP gemeinsam mit dem Rat entscheiden. Für den ‚Gesundheitscheck‘ ist diese Änderung nach der irischen Ablehnung des Lissabon- Vertrags und wegen der damit verbundenen Verzögerung seines Inkrafttretens nun nicht mehr relevant.4 Marktordnungsreformen Heftig umstritten ist die mittelfristige Gestaltung der Gemeinsamen Milchmarktpolitik. Gegen die Stimmen Deutschlands und Österreichs und bei Enthaltung Frankreichs hat der Agrarministerrat im März eine zusätzliche Quotenaufstockung um insgesamt 2% beschlossen. Eine weitere Ausdehnung um knapp 0,4% ergab sich aufgrund früherer Beschlüsse, sodass sich die Produktionsquote der EU (Deutschlands) zum 1. April 2008 um insgesamt rund 3,4 Millionen (700.000) Tonnen erhöht hat. Frankreich und Deutschland hatten sich im Herbst 2007 dafür ausgesprochen, erst anlässlich des ‚Gesundheitschecks‘ Quotenerhöhungen zu erwägen. Seine Ablehnung der jüngsten Erhöhung begründete Bundeslandwirtschaftsminister Seehofer mit dem erneuten Milchpreisverfall, der sich nach dem Anstieg 2007 (siehe oben) im Winter ergeben hatte und mit der großen Bedeutung, die der Milchsektor für die deutsche Landwirtschaft hat. Auch forderte der Minister in diesem Zusammenhang eine stärkere Unabhängigkeit der Gemeinschaft von Nahrungsmittelimporten. Die Quotenaufstockung ist insbesondere für kleinere deutsche Milchviehbetriebe in Gebirgsregionen von Nachteil, während große Betriebe auf Gunststandorten, wie zum Beispiel in Schleswig-Holstein, in den Niederlanden oder in der Normandie davon profitieren, bei niedrigeren Preisen mehr produzieren zu können.5 Der Preisverfall war auch der Grund 3 Die so genannten Cross Compliance-Vorgaben sind von den Landwirten zu beachten, um in den vollen Genuss der Flächenprämien zu gelangen. Hierzu gehören einerseits die geltenden EU-Vorschriften im Bereich des Umwelt- und Tierschutzes sowie der Lebensmittel- und Futtermittelsicherheit. Zum anderen müssen die jeweiligen nationalen Vorschriften zur Erhaltung der Nutzflächen in einem ‚guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand’ befolgt werden. 4 Agra-Europe 48/2007, Europa-Nachrichten, S. 1-3; Agra-Europe 10/2008, Europa-Nachrichten, S. 1-2; Agra- Europe 11/2008, Europa-Nachrichten, S. 8-11; Agra-Europe 15/2008, Europa-Nachrichten, S. 3-4; Agra- Europe 22/2008, Europa-Nachrichten, S. 1-3 und Dokumentation, S.1; Agra-Europe 25/2008, Europa-Nachrichten, S. 6. Die Innenpolitik der Europäischen Union 120 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 für den zehntägigen Lieferboykott zahlreicher, vor allem süddeutscher Milcherzeuger und für die Blockaden von Molkereien im Frühsommer 2008, der erst endete, nachdem große Handelsunternehmen zugesagt hatten, die Ladenpreise für Frischmilch um 10 Cent zu erhöhen. Frankreich, Deutschland und Österreich forderten als Bedingung für einen Quotenausstieg im Jahr 2015 Begleitmaßnahmen zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit des Milchsektors. Je nach Marktentwicklung, sollten darüber hinaus auch die bisherigen Marktinstrumente beibehalten werden können. Die Tatsache, dass die Quotenanhebung gegen den Widerstand Frankreichs und Deutschlands zustande kam, verdeutlicht die Kräfteverschiebung in der erweiterten EU; auch bei einer französischen Ablehnung hätte es keine Sperrminorität gegeben. Einstimmig hat der Agrarministerrat im Juni 2007 eine Reform der Obst- und Gemüsemarktordnung beschlossen. Die bisherigen (an die Produktion gekoppelten) Verarbeitungsbeihilfen fallen weg. Die hierdurch frei werdenden Mittel können von den elf betroffenen Mitgliedstaaten entsprechend der Erzeugung in bestimmten Referenzzeiträumen den Betriebsprämien zugeschlagen werden. Die 16 EU-Staaten (darunter Deutschland), in denen bisher keine Verarbeitungsbeihilfen gewährt wurden, dürfen die einzelbetrieblichen Zahlungsansprüche aus ihrer nationalen Reserve aufstocken. Die zehn neuen EU-Mitgliedstaaten, die für alle Betriebe einheitliche Flächenprämien gewähren, dürfen entweder die zusätzlichen Mittel auf ihre Gesamtfläche umlegen oder nur den Obst- und Gemüseerzeugern höhere entkoppelte Prämien gewähren. Die Obst- und Gemüseerzeuger unterliegen nun auch den jeweils geltenden ‚Cross-Compliance-Bestimmungen‘. Die einstimmige Einigung wurde durch Konzessionen an einige Mitgliedstaaten möglich. Bulgarien, Litauen, Polen und Ungarn dürfen in einem Übergangszeitraum von fünf Jahren gekoppelte Prämien in Höhe von 400 Euro pro Hektar für Erdbeeren und Himbeeren, die zur Verarbeitung bestimmt sind, gewähren, wobei die EU 230 Euro je Hektar erstattet. Bis Ende 2011 dürfen die betroffenen Mitgliedstaaten noch bis zu 50% ihrer Tomatenverarbeitungsbeihilfen an die Produktion koppeln. Italien und Spanien wurde überdies erlaubt, 2007/2008 einmalig jeweils 15 Millionen Euro an die Tomatenverarbeiter zu zahlen, um ihnen die Anpassung zu erleichtern. Die bisherigen Einfuhrregelungen bleiben bestehen, jedoch gibt es ab dem 1. Januar 2008 für Obst und Gemüse keine Exporterstattungen mehr. Die Möglichkeiten zur Marktintervention im Krisenfall sind gegenüber dem ursprünglichen Kommissionsvorschlag erweitert worden. Der im Dezember 2007 nach schwierigen Verhandlungen erzielte Kompromiss zur Reform der Weinmarktordnung sieht entgegen den ursprünglichen Kommissionsvorschlägen die Beibehaltung der für die deutschen Winzer wichtigen Saccharose-Anreicherung vor. Das System der Rebenpflanzrechte wird bis 2015 verlängert. Auch dies war ein wichtiges deutsches Anliegen gewesen. Die in der Reform vorgesehene subventionierte freiwillige Rodung von Rebflächen wurde schließlich auf nur noch 175.000 Hektar beschränkt; bestimmte Flächen wie zum Beispiel Steillagen können hiervon ausgenommen werden. Die Marktintervention in Form der Destillation, die bisher zwischen 500 und 800 Millionen Euro jährlich gekostet hat, wird nach einer vierjährigen Übergangsphase abgeschafft. 5 Zur Vorteilhaftigkeit von Produktionsquoten für ertragsschwache Standorte vgl. Heinz-Dietmar Ahrens / Christian Lippert: Agrarpolitische Interessen Frankreichs und Deutschlands – Gemeinsamkeiten und Divergenzen unter sich ändernden Rahmenbedingungen, in: Agrarwirtschaft 50 (3) 2001, S. 136-142. Agrar- und Fischereipolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 121 Ein Teil der hierdurch frei werdenden Mittel wird für umstrukturierungs- und weinbezogene Fördermaßnahmen im Rahmen der zweiten Säule der GAP verwendet werden. Nachdem die mit der Zuckermarktreform 2005 beschlossene subventionierte freiwillige Produktionsaufgabe bis 2007 mit nur 2,2 Millionen Tonnen zurückgegebener Quote deutlich geringer als geplant ausgefallen war, hat der Agrarministerrat im Oktober 2007 eine Erhöhung der Beihilfen je aufgegebener Tonne Quote beschlossen. Bis zum 31. März 2008 sind schließlich insgesamt weitere 3,4 Millionen Tonnen zurückgegeben worden, sodass inzwischen fast 94% der angestrebten Quotenreduktion um 6 Millionen Tonnen erreicht sind. Hierfür sind in der EU bisher 75 Zuckerfabriken geschlossen worden. Noch besteht gemessen an der Zielvorgabe ein Quotenüberhang von knapp 400.000 Tonnen, der im letzten Reformjahr gegebenenfalls eine obligatorische Quotenkürzung erfordern könnte.6 WTO-Verhandlungen Bei den WTO-Verhandlungen ist bis Juni 2008 wiederum kein Durchbruch gelungen. Während Schwellenländer wie China, Indien und Brasilien auf ein weiteres Entgegenkommen von EU und USA beim Abbau der Agrarprotektion drängen, erachten letztere die bisher angebotenen Zugeständnisse beim Marktzugang für Industriegüter als unzureichend. Angesichts fehlender Fortschritte ist ein schneller Abschluss der stockenden Verhandlungen unwahrscheinlich.7 FISCHEREIPOLITIK Hinsichtlich der Festsetzung der Fangquoten 2008 durch den EU-Fischereirat ist die elfprozentige Anhebung der Kabeljauquote (bei gleichzeitiger Kürzung der Fangtage um 10%) in der Nordsee bemerkenswert. Die dortigen Bestände haben sich zuletzt erholt. Während die Bundestagsfraktion der Grünen in dieser Anhebung ein falsches Signal sah, hat sich nach Ansicht der Interessenvertretung der deutschen Küstenfischer gezeigt, dass die wissenschaftliche Einschätzung, mit den zuletzt festgesetzten Quoten ließe sich der Bestand nicht wieder aufbauen, nicht zutreffe. Für Westschottland und für die Irische See wurde die Kabeljauquote allerdings um 18% bzw. für den Westatlantik um 9% reduziert. Die Fangquote für Nordsee-Hering wurde aufgrund geringer Nachwuchsbestände vermindert. Auch für die Ostsee kürzte der Ministerrat die Fangquoten für Dorsch (wie der Kabeljau dort heißt), und zwar um 28% in der westlichen Ostsee und um 5% in der östlichen Ostsee. Damit übertraf der Rat seine im Juni 2007 mit dem Dorsch-Meerjahresplan erwogenen Kürzungen. Vertretern der Landesregierungen Schleswig-Holsteins und Mecklenburg- Vorpommerns ging dies mit Blick auf die kleinen Fischereibetriebe, denen nun wirtschaftliche Schwierigkeiten drohen, zu weit. Außerdem beklagten sie, dass den polnischen Fischern – die im Juli 2007 ihre Quote bereits um das Dreifache überzogen hatten, sodass 6 Agra-Europe 40/2007, Europa-Nachrichten, S. 8; Agra-Europe 13/2008, Europa-Nachrichten, S. 3-5; Farm follies revisited. A row about milk quotas only confirms the idiocy of Europe’s common agricultural policy, in The Economist, 16.2.2008, S. 37; Agra-Europe 25/2007, Europa-Nachrichten, S. 1-3; Agra-Europe 52/ 2007, Europa-Nachrichten, S. 9; Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz: Agrarrat einigt sich auf Reform der Weinmarktordnung, in: http://www.bmelv.de; Agra-Europe 40/2007, Europa-Nachrichten, S. 1; Einschnitte und Chancen. Stand und Perspektiven der europäischen Zuckermarktreform, in: Neue Landwirtschaft 5 2008, S. 16. 7 Agra-Europe 22/2008, Europa-Nachrichten, S. 3-4; Agra-Europe 24/2008, Europa-Nachrichten, S. 10-11. Die Innenpolitik der Europäischen Union 122 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 die Kommission ein sofortiges Fangverbot für bestimmte Gebiete aussprach –, die Dorschquote nur um 10%, den deutschen Fischern hingegen um ca. 19% gekürzt wurde. Den Verordnungsvorschlag der EU-Kommission zur Bekämpfung der illegalen Fischerei, der u.a. die Pflicht eines Flaggenstaats vorsieht, den legalen Ursprung von in die Gemeinschaft eingeführten Fischereierzeugnissen zu bestätigen, hat der deutsche Bundesrat mit Blick auf die dabei anfallenden Kosten kritisiert. Die Fischerei in den Gemeinschaftsgewässern durch EU-Schiffe sei schon ausreichend geregelt und solle nicht unter die Verordnung fallen. Nach Schätzungen des Bundeslandwirtschaftsministeriums beläuft sich der wertmäßige Umfang der illegalen Fischerei weltweit auf jährlich 10 Milliarden Euro, was ungefähr 30% des Branchenumsatzes entspricht. Im Herbst 2007 waren die EU und wichtige Lieferstaaten in Lissabon übereingekommen, dass es nötig sei Kontrolle und Überwachung in der Fischerei zu verbessern. Mit dem Senegal gibt es nach wie vor kein neues bilaterales Fischereiabkommen. Dass sich die EU mit dem eigenen Ziel, in ihren Partnerländern eine nachhaltige Fischerei zu fördern, schwer tut, zeigt ein Streit zwischen dem Entwicklungs- und dem Fischereiausschuss des EU-Parlaments: ein Bericht zur Entwicklungspolitik wurde erst vom Parlament verabschiedet, nachdem eine Passage zum Beitrag europäischer und afrikanischer Investoren (die als ‚Joint Venture‘ nicht mehr den für die EU geltenden Fangquoten unterliegen) zur Überfischung vor der westafrikanischen Küste gestrichen worden war.8 Weiterführende Literatur Heinz-Dietmar Ahrens / Christian Lippert: Agrarpolitische Interessen Frankreichs und Deutschlands – Gemeinsamkeiten und Divergenzen unter sich ändernden Rahmenbedingungen, in: Agrarwirtschaft 50 (3) 2001, S. 136-142. Vlad M. Kaczynski / David L. Fluharty: European Policies in West Africa: who benefits from fisheries agreements?, in: Marine Policy 26 2002, S. 75-93. Klaus-Dieter Schumacher / Ludwig Striewe: Der Markt für Getreide und Ölfrüchte, in: Agrarwirtschaft 57 (1) 2008, S. 15-26. Wissenschaftlicher Beirat für Agrarpolitik beim Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz: Stellungnahme zur Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament. Vorbereitung auf den „GAP-Gesundheitscheck“, in: Berichte über Landwirtschaft 86 (1) 2008, S. 5-10. Wissenschaftlicher Beirat für Agrarpolitik beim Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz: Nutzung von Biomasse zur Energiegewinnung – Empfehlungen an die Politik. Berichte über Landwirtschaft, 216. Sonderheft, 2008. Christian Wocken / Torsten Hemme / Mikhail Ramanovich / Markus Fahlbusch / Achim Spiller: Der Markt für Milch und Milcherzeugnisse, in: Agrarwirtschaft 57 (1) 2008, S. 36-58. 8 Agra-Europe 25/2007, Europa-Nachrichten, S. 4; Agra-Europe 44/2007, Europa-Nachrichten, S. 13; Agra- Europe 45/2007, Europa-Nachrichten, S. 3-4; Agra-Europe 52/2007, Kurzmeldungen, S. 18 und Europa- Nachrichten, S. 7; Fischfang: Harter Streit, in: DIE ZEIT 26 (19.6.2008), S. 29. Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 123 Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik Peter-Christian Müller-Graff / Friedemann Kainer Seit Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrages am 1. Mai 1999 vor nunmehr neun Jahren befinden sich die europäischen Zugangspolitiken in rasanter Entwicklung.1 Gegenüber der europäischen Justiz- und Einwanderungspolitik auf der Grundlage des Maastrichter Vertrages,2 die mit Ausnahme der Visapolitik noch gänzlich auf intergouvernementaler Zusammenarbeit beruhte, sind die Fortschritte in dreifacher Hinsicht spektakulär: in der inhaltlichen Erstreckung der Gemeinschaftskompetenzen, der Rechtsqualität der Maßnahmen (Gemeinschaftsmethode) und der politischen Entwicklung und Umsetzung der Programme von Tampere und Den Haag. Die Sinnwurzel der Zugangspolitiken lässt sich dabei auf das Binnenmarktkonzept der europäischen Integration zurückführen. Der von den Grundfreiheiten angestoßene Wegfall der Binnengrenzen hat die Notwendigkeit gemeinsamer Justiz- und Innenpolitik unabweisbar gemacht, was von dem durch den Amsterdamer Reformvertrag eingeführten Ziel eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts eher verdeckt wird. Der Rechtsrahmen der Zugangspolitiken Der derzeitige Rechtsrahmen der Zugangspolitiken beruht im Grundsatz auf dem Amsterdamer Vertrag. Seitdem gab es Änderungen durch den Vertrag von Nizza (1. Februar 2003) und den „Passarellebeschluss“ im Dezember 2004.3 Letzterer hat das Rechtsetzungsverfahren weitgehend an Art. 251 EG (Mitentscheidungsverfahren) angenähert.4 Im März 2008 konnte eine wichtige (sekundärrechtliche) Verbesserung des Rechtsschutzes bei Vorabentscheidungsverfahren des EuGH verwirklicht werden. Nunmehr steht dem Gericht ein neues Eilverfahren zur Verfügung,5 so dass auch in (asyltypisch) dringlichen Fällen die Rechtseinheit des europäischen Zugangsrechts und der Schutz individualer Rechte durch den EuGH gewährleistet werden kann. Teilweise bewältigt ist schließlich die Integration des Vertrags von Prüm,6 allerdings nur im Hinblick auf die Rechtsakte der dritten Säule.7 In Bezug auf dessen zuwanderungspolitische Gehalte (erste Säule) steht eine Initiative der Kommission aus. Bedeutende einschlägige Änderungen des Primärrechts brächte der Vertrag von Lissabon, dessen Inkrafttreten aufgrund des negativ ausgefallenen Referendums in Irland am 12. Juni 2008 ungewiss ist. Im Lissabonner Vertrag rückt die Schaffung eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts in den Zielen der Union – integrationsfunktional und integrationsgeschichtlich wenig plausibel8 – vor das bislang integrationstragende Binnen- 1 Siehe dazu die Beiträge von Müller-Graff, Peter-Christian/Kainer, Friedemann, Jahrbuch 1999/2000-2008. 2 Dazu etwa P.-C. Müller-Graff (Hrsg.), Europäische Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres, Baden-Baden 1996. 3 ABl. EG 2004 Nr. L 396, S. 45. 4 Im Wesentlichen bleibt derzeit noch für das Einwanderungsrecht das Einstimmigkeitserfordernis. Die Kommission hat inzwischen eine weitere Verbesserung des Beschlussverfahrens gefordert, vgl. KOM(2006) 735 endg. 5 Neuer Art. 104a Verfahrensordnung EuGH, ABl. EG 2008 Nr. L 24, S. 39. 6 Regelung des grenzüberschreitenden Austauschs von Informationen im Hinblick auf die Verhinderung von Straftaten und illegaler Migration, näher Kietz, Daniela/Maurer, Andreas, in: integration 2006, S. 201ff. 7 ABl. EG 2008 Nr. L 210, S. 1. Die Innenpolitik der Europäischen Union 124 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 marktziel (Art. 3 Abs. 2 EUV n.F.) und scheint damit auf eine vorrangige Rolle der Zugangspolitiken neben dem allgemeinen Freiheitsraum hinzudeuten. Ihre Einzelheiten sind im Vertrag über die Arbeitsweise der EU (AEUV) geregelt, der auf dem geltenden EG- Vertrag aufbaut. Der Lissabonner Vertrag entwickelt die europäischen Zugangspolitiken teilweise deutlich weiter. Im Rechtsetzungsverfahren wird der bereits eingeschlagene Weg hin zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren vollendet. Kompetentielle Erweiterungen finden sich vor allem bei der Kontrolle der Außengrenzen und im Asylrecht. Art. 77 Abs. 2 lit. d AEUV sieht ausdrücklich die schrittweise Einführung eines integrierten Grenzschutzsystems vor, was langfristig den Ausbau eines europäischen Grenzschutzkorps ermöglichen könnte.9 Im Asylrecht werden die bisherigen Beschränkungen auf Mindestnormen beseitigt, so dass – im Einklang mit der asylrechtlichen Strategie der Kommission10 – eine Vollharmonisierung des europäischen Asylrechts rechtlich möglich wird (Art. 78 Abs. 2 AEUV). Ausgebaut werden Kompetenzen zur Aufnahme von Partnerschaften mit Drittstaaten (Art. 78 Abs. 2 lit. g AEUV), und vergemeinschaftet wird die Kompetenz zur Bekämpfung des Menschenhandels (derzeit dritte Säule, in der Lissabonner Reformperspektive in Art. 79 Abs. 2 lit. d AEUV sachlogisch Teil der einwanderungsrechtlichen Kompetenzen). Erstmals wird auch eine Kompetenz zur Förderung der Integration Drittstaatsangehöriger aufgenommen (Art. 79 Abs. 4 AEUV), jedoch bleibt jede Harmonisierung in diesem Bereich ausgeschlossen. Die einwanderungsrechtlichen Kompetenzen beinhalten allerdings eine bemerkenswerte Grenze darin, dass die Mitgliedstaaten die Zahl der erwerbstätigen Drittstaatsangehörigen jeweils selbst festlegen können (Art. 79 Abs. 5 AEUV). Dies wird mit den unterschiedlichen Anforderungen der nationalen Arbeitsmärkte begründet, leistet einer Spaltung der Arbeitsmärkte im Binnenmarkt aber Vorschub. Nichts ändern würde der Lissabonner Vertrag indes an der begrenzten Einbindung von Dänemark, Großbritannien und Irland im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, deren Komplexität übrigens selbst für Beteiligte zuweilen schwer überschaubar ist.11 Umgekehrt weist der räumliche Anwendungsbereich der Zugangspolitiken über das Unionsgebiet hinaus. Nach der Einbeziehung von Norwegen und Island ist die Integration der Schweiz und Liechtensteins in das Schengener System nahezu vollendet. Für die Schweiz wurde insoweit das Abkommen zu den Dublin-Regeln12 und ein Beschluss des Rates vom 27.2.2008 zum Schengenbesitzstand angenommen.13 Derzeit wird der Schweizer Zugriff auf das Schengener Informationssystem (SIS) eingerichtet. Mit dem Wegfall der Binnengrenzkontrollen von Personen, nicht aber der Zollkontrollen, ist daher noch im Jahr 2008 zu rechnen. Die politische Entwicklung in den Zugangspolitiken Die momentane politische Entwicklung beruht noch auf dem bis 2009 geltenden Haager Programm.14 Dessen Umsetzung verlief vor allem im letzten Jahr äußerst schleppend15 und 8 Deutliche Kritik bei Müller-Graff, Peter-Christian, in: integration 2007, S. 223 und S. 226f. 9 Vgl. Weber, Albrecht, ZAR 2008, 55, 56. 10 Dazu unten, Fn. 18. 11 So hatte Irland beim Antrag auf Anwendung der Verordnung Nr. 1030/2002 zur einheitlichen Gestaltung des Aufenthaltstitels für Drittstaatsangehörige das hierfür vorgesehene Verfahren nicht eingehalten; der Fehler ist erst nach mehreren Jahren entdeckt worden und wird derzeit korrigiert, vgl. KOM(2007) 506. 12 ABl. EG 2008 Nr. L 53, S. 3 (Regeln zur Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats zur Bearbeitung von Asylanträgen). 13 ABl. EG 2008 Nr. L 53, S. 50 14 ABl. EG 2005 Nr. C 53, S. 1. Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 125 soll jetzt durch zwei kürzlich veröffentlichte Mitteilungen der Kommission zur Asyl- und Einwanderungsstrategie sowie durch die französische Ratspräsidentschaft im zweiten Halbjahr 2008 (u.a. durch einen „Einwanderungspakt“) neuen Schwung erhalten. Zu beachten ist auch die von den Justiz- und Innenministern auf Vorschlag von Wolfgang Schäuble informell eingesetzte „Zukunftsgruppe“, welche den neuen Fünfjahresplan (2010- 2014) vorzubereiten hatte. Die Gruppe hat im Juni 2008 ihren Abschlussbericht vorgelegt.16 In diesem propagiert sie unter dem Stichwort der Konvergenz eine neue Strategie, welche neben die rechtliche Harmonisierung eine verstärkte operative Standarisierung setzen soll. Ziel der Gruppe ist es, der europäischen Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres eine neue Verdichtung zu schaffen, die auf eine Verschränkung der operativen und institutionellen Kräfte insbesondere durch gemeinsame Ausbildungsprogramme, Austauschnetzwerke, einfachere Verfahren der Zusammenarbeit und Informationsaustausch setzt. Auf diese Grundlage einer Verflechtung der operativen Kräfte wird die rechtliche Konvergenz (d.h. eine mehr oder weniger weitgehende normative Vereinheitlichung der Justiz- und Innenpolitik) gesetzt, die langfristig mit ganz neuer Dynamik und Notwendigkeit vorangetrieben werden könnte. Als inhaltliche Leitprinzipien sieht der Bericht drei Zentralelemente vor. So soll (1) die europäische Justiz- und Innenpolitik unter dem Stichwort des „europäischen Modells“ eine Balance zwischen „Mobilität, Sicherheit und Privatheit“ herstellen, worin eine Abwandlung der Zentralbegriffe Freiheit, Sicherheit und Recht liegt. Die Abwandlung ist indes irreführend, weil sie einerseits mit dem Begriff der Mobilität die Freiheit als Grundkonstante der europäischen (insbesondere binnenmarktrechtlichen) Politik verdeckt (und vielleicht konzeptionell schwächt) und weil sie andererseits unnötig verengend an die Stelle des Rechts (gerade auch im Sinne des Rechtsprinzips) die Privatsphäre (insbesondere den Datenschutz) setzt und dadurch Rechtssicherheit und Rechtsschutzgarantien terminologisch ausblendet. Letzteres wirkt sich besonders im Asylrecht ungünstig aus, in dem Rechtsschutz einen weit höheren Stellenwert beansprucht und unverzichtbar ist. Die anderen Leitprinzipien fußen auf der Erkenntnis, dass Justiz- und Innenpolitik (2) heute fast immer auch eine mitzubedenkende außenpolitische Seite hat und sie (3) eines noch deutlich weitergehenden Austausches von Informationen bedarf. Auf der Basis dieser Grundsätze fordert die Zukunftsgruppe mit Blick auf die Lissabon-Strategie die Entwicklung eines europäischen Migrationskonzepts, das neben einer besseren Steuerung der Migration die Abwehr illegaler Zuwanderung und in diesem Zusammenhang den Schutz der Außengrenzen verstärkt, positive Synergien zwischen Zuwanderung und Entwicklung fördert, die Integration von Zuwanderern verbessert und das Gemeinsame Europäische Asylsystem vollendet. Dabei soll möglichst weitgehend bislang zersplittertes Recht effizienzsteigernd kodifiziert werden. Da sich diese Vorschläge in die Strategieüberlegungen der Kommission einpassen, haben sie eine gute Chance, zur Grundlage für den neuen Fünfjahresplan zu werden. Das Gemeinsame Europäische Asylsystem Mit dem Gemeinsamen Europäischen Asylsystem verfolgt die Europäische Gemeinschaft mehr und mehr eigenständige Ziele. Ging es in der ersten Phase (1999-2004) noch vornehmlich darum, Sekundärbewegungen aufgrund unterschiedlichen Asylrechts zu vermei- 15 Vgl. den Bericht der Kommission über die Umsetzung des Haager Programms 2007, KOM(2008) 373 endg. (Durchführungsquote von nur noch 38% gegenüber 53% im Vorjahr). 16 http://www.bmi.bund.de/nn_121560/Internet/Navigation/DE/Themen/Europa/ZukunftsGruppe/... Die Innenpolitik der Europäischen Union 126 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 den, soll nunmehr das Asylrecht auf der Basis der Genfer Konvention weitgehend harmonisiert werden. Zur Umsetzung hat die Kommission jüngst, aufbauend auf einem Grünbuch,17 ihre künftige Asylstrategie18 skizziert. Darin – und in einer Reihe weiterer Evaluierungen19 – macht sie ernsthafte Mängel des geltenden europäischen Asylrechts bei dessen Anwendung aus, etwa die unterschiedliche Bescheidung von Asylanträgen von Bewerbern aus denselben Herkunftsstaaten. Folge hiervon seien Sekundärbewegungen, aber auch ein divergierender Schutz, der mit dem Ziel des Gemeinsamen Asylsystems unvereinbar sei. Insoweit schlägt die Kommission eine Strategie in drei Schritten vor: (1) eine weitere Angleichung des Asylrechts der Mitgliedstaaten für bessere und einheitlichere Schutzstandards;20 (2) eine funktionierende praktische Zusammenarbeit auf operativer Ebene, u.a. durch Gründung einer Unterstützungsagentur (European Asylum Support Office – EASO)21 und (3) mehr Solidarität und Verantwortung im Verhältnis der Mitgliedstaaten zueinander sowie zwischen EU und Drittstaaten. Darüber hinaus möchte die Kommission prüfen, ob das Dubliner System geändert werden sollte und ob möglicherweise zukünftig Asylanträge gemeinsam bearbeitet werden können.22 Außerdem erwägt sie einen Gemeinschaftsmechanismus für überlastete Mitgliedstaaten, etwa durch den Einsatz von Spezialteams, die von der EASO koordiniert würden, oder auch eine Umverteilung von Asylsuchenden auf andere Mitgliedstaaten. Unter den Stichworten „Solidarität nach außen“ plant die Kommission u.a. regionale Schutzprogramme und Maßnahmen zur Wiederansiedelung von Flüchtlingen. Rechtsnormativ ist im letzten Jahr eher wenig zum asylrechtlichen Acquis hinzugekommen. So hat die Kommission strategische Leitlinien23 und differenzierte Durchführungsbestimmungen24 für den 2007 neu aufgelegten Flüchtlingsfonds (2008-2013)25 angenommen. Im Mai 2008 erließ der Rat eine Entscheidung zur Einrichtung eines Europäischen Migrationsnetzwerks,26 welches migrations- und aslyrelevante Informationen erheben und analysieren sowie die Gemeinschaftsorgane und Behörden der Mitgliedstaaten mit ihren Erkenntnissen versorgen soll. Das Netzwerk wird nationale Kontaktstellen und die Kommission verknüpfen und von einem Lenkungsausschuss geleitet werden. Mit dem Netzwerk erhoffen sich die Gemeinschaftsorgane eine Annäherung der praktischen Ergebnisse in der Asyl- und Migrationsverwaltung. Einwanderung Ähnlich wie im Asylrecht beschränkte sich auch die Einwanderungspolitik im Berichtszeitraum überwiegend auf Strategiepapiere und Evaluierung. Auf der Basis des Dritten Jahresberichts über Migration und Integration27 betont die Kommission in zwei Dokumen- 17 KOM(2007) 301 endg. 18 KOM(2008) 360 endg. 19 Evaluierung der Dubliner Verordnung, KOM(2007) 299 endg.; Bericht zu Eurodac, SEK(2007) 1184; Bericht der Kommission über die Mindestnormenrichtlinie, KOM(2007) 745 endg. 20 So plant die Kommission Änderungen der Mindestnormenrichtlinie (ABl. EG 2003 Nr. L 31, S. 18), der Asylverfahrensrichtlinie (ABl. EG 2005 Nr. L 326, S. 13) sowie der Anerkennungsrichtlinie (ABl. EG 2004 Nr. L 304, S. 12). 21 Insoweit plant die Kommission einen Vorschlag noch im Jahr 2008. 22 Vgl. aber den Bericht der Zukunftsgruppe (oben, Fn. 16), Tz. 93. 23 ABl. EG 2007 Nr. L 326, S. 29. 24 ABl. EG 2008 Nr. L 7, S. 1. 25 ABl. EG 2007 Nr. L 144, S. 1. 26 ABl. EG 2008 Nr. L 131, S. 7. Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 127 ten („Schritte zu einer gemeinsamen Einwanderungspolitik“28 und „Eine gemeinsame Einwanderungspolitik für Europa“29) eine immer stärkere Notwendigkeit für eine gemeinsame Einwanderungspolitik, die sie in zehn Grundsätzen zusammenfasst und darin Einwanderung mit den Grundzielen von Wohlstand, Solidarität und Sicherheit verbindet. Beide Strategiepapiere verharren indes überwiegend noch im Bereich allgemeiner Zielsetzung, die nur auf längere Sicht Eingang in konkrete Rechtsetzung finden dürfte. Kurzfristig verwirklichbar ist dagegen der Vorschlag der Kommission für eine „Richtlinie über ein einheitliches Antragsverfahren für eine kombinierte Erlaubnis für Drittstaatsangehörige zum Aufenthalt und zur Arbeit im Gebiet eines Mitgliedstaates und über ein gemeinsames Bündel von Rechten für Drittstaatsangehörige, die sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhalten“.30 Hinter dem sperrigen Titel verbirgt sich eine inhaltlich verschlankte Fortsetzung des 2006 zurückgezogenen Vorschlags von 2001 (Richtlinie über die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zur Ausübung einer unselbständigen oder selbständigen Erwerbstätigkeit).31 Der jetzt vorliegende Entwurf beschränkt die Harmonisierung des Aufenthaltsrechts auf das Antragsverfahren und auf ein Bündel von Rechten für Personen, die noch keine langfristige Aufenthaltserlaubnis haben.32 Im Grundsatz sollen hiernach zugelassene Drittstaatsangehörige gegenüber EG-Bürgern u.a. gleichberechtigt sein, also über gleiche Arbeitnehmerrechte, soziale Rechte und auch über ein Recht auf Gleichbehandlung beim Zugang zu Gütern und Dienstleistungen verfügen. Diese Gleichbehandlung wird – bemerkenswerterweise – mit dem Schutz der Unionsbürger vor Billigarbeit und damit verbundenen Wettbewerbsverzerrungen begründet.33 Der Richtlinienvorschlag sieht nicht selbst ein Aufenthaltsrecht vor. Als „Rahmenrichtlinie“ steht er im Zusammenhang mit vier weiteren Harmonisierungsprojekten,34 die Aufenthaltsrechte für bestimmte Persongruppen gewähren sollen. Eines davon hat die Kommission gleichzeitig unter dem Stichwort „EU-Blue Card“ vorgelegt.35 Mit dieser Richtlinie sollen hochqualifizierte Einwanderer mit Studienabschlüssen oder mindestens dreijähriger einschlägiger Berufserfahrung für zunächst zwei Jahre Zugang zum Arbeitsmarkt eines Mitgliedstaates haben; nach zwei Jahren kann hieraus ein Recht auf grenzüberschreitende Niederlassung erwachsen, wenn die Voraussetzungen der Blue Card weiter erfüllt sind. Zusammen mit der Richtlinie betreffend die Rechtsstellung der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen36 zeichnet sich damit eine gemeinschaftsrechtliche Einwanderungsperspektive ab. 27 KOM(2007) 512 endg. 28 KOM(2007) 780 endg. 29 KOM(2008) 359 endg. 30 KOM(2007) 638 endg. 31 KOM(2001) 386 endg. 32 Für längerfristig aufenthaltsberechtigte Drittstaatsangehörige gilt RL 2003/109/EG, ABl. EG 2004 Nr. L 16, S. 44. 33 KOM(2007) 638 endg., S. 7f. 34 Vgl. dazu den Strategischen Plan zur legalen Einwanderung, KOM(2005) 669 endg., S. 6ff. 35 Richtlinie über die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zur Ausübung einer hochqualifizierten Beschäftigung, KOM(2007) 637 endg. 36 Siehe oben, Fn. 32. Die Innenpolitik der Europäischen Union 128 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Illegale Einwanderung Im Rahmen der Abwehr illegaler Einwanderung ist ein Durchbruch bei den Verhandlungen über die bereits 2005 von der Kommission vorgelegte Rückführungsrichtlinie erzielt worden. Das Parlament hat die Richtlinie in erster Lesung im Juni 2008 angenommen. Da es mit Kommission und Rat Einvernehmen über seine Änderungsvorschläge erzielt hat,37 dürfte die Richtlinie alsbald in Kraft treten. In ihrem Kern steht die Schaffung eines harmonisierten Rückführungsrechts, welches unbeschadet humanitärer Umstände für alle illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen eine Rückführungspflicht begründet und dafür Verfahrensregelungen vorsieht, die auf Transparenz und Fairness beruhen. Nach der Entscheidung über die Rückführung erfolgt eine Abschiebungsanordnung, wobei die freiwillige Rückkehr (grundsätzlich38) durch Gewährung einer Ausreisefrist (zwischen sieben und 30 Tagen) vorrangig sein soll. Im Hinblick auf Zwangs- oder Gewahrsamsmaßnahmen gilt ein strenger Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, um die europäischen Grundrechte zu wahren sowie die Genfer Flüchtlingskonvention einzuhalten. Hierfür bürgen Verfahrensgarantien und Mindestvorschriften über Rechtsbehelfe, die aufschiebende Wirkung haben müssen (ggf. auf Antrag). Ebenfalls der Abwehr illegaler Einwanderung dient die Änderung der Verordnung zur einheitlichen Gestaltung des Aufenthaltstitels für Drittstaatsangehörige,39 die künftig eine biometrische Erfassung des Gesichtsbilds und zweier Fingerabdrücke ermöglicht. Zwei weitere Rechtsakte betreffen strategische Leitlinien für den 2007 eingerichteten und auf Schaffung einer effizienten Rückkehrmanagementstrategie zielenden Europäischen Rückkehrfonds für Flüchtlinge oder illegale Einwanderer40 sowie einen Beschluss der Kommission über die Einsetzung einer Sachverständigengruppe für Menschenhandel.41 Schutz der Außengrenzen Eng verbunden mit der Einwanderungspolitik ist der Schutz der Außengrenzen. Einen Schwerpunkt der Aktivitäten bildete die bevorstehende Inbetriebnahme des zweiten Schengener Informationssystems, zu dem neben einem Fortschrittsbericht42 vorbereitende Rechtsakte gehören.43 Im übrigen stand die strategische Planung im Vordergrund. Die Kommission hat insoweit zwei Mitteilungen veröffentlicht, die sich mit einer Fortentwicklung der Grenzverwaltung beschäftigen. In der Mitteilung über die Prüfung der Schaffung eines Europäischen Grenzkontrollsystems44 schlägt die Kommission Schritte zum Aufbau eines aus Mitteln des Außengrenzenfonds45 finanzierten europäischen Grenzüberwachungssys- 37 Vgl. PRES/08/146. 38 Eine sofortige Abschiebungsanordnung ohne Ausreisefrist kann u.a. dann erlassen werden, wenn der Antrag auf einen Aufenthaltstitel als offensichtlich unbegründet abgelehnt worden ist; hierin mag eine nicht unbeträchtliche Einbruchstelle für divergierende Entscheidungen und fristlose Abschiebungen liegen. 39 ABl. EG 2008 Nr. L 115, S. 1. 40 ABl. EG 2007 Nr. L 330, S. 48; vgl. auch ABl. EG 2007 Nr. L 144, S. 45 (Einrichtung des Rückkehrfonds). Näher zu den Fonds Müller-Graff/Kainer, Jahrbuch 2007, S. 113, 114 f. 41 ABl. EG 2007 Nr. L 277, S. 29. 42 KOM(2008) 239 endg. 43 Entscheidung und Beschluss der Kommission zur Annahme des SIRENE-Handbuchs und anderer Durchführungsbestimmungen für SIS II, ABl. EG 2008 Nr. L 123, S. 1, 39, sowie ein Vorschlag der Kommission für eine Verordnung des Rates über die Migration von SIS I zum SIS II, KOM(2008) 197 endg. 44 KOM(2008) 68 endg. 45 ABl. EG 2007 Nr. L 144, S. 22. Im August 2007 hat die Kommission strategische Leitlinien hierzu angenommen, ABl. EG 2007 Nr. L 233, S. 3. Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 129 tems (EUROSUR) vor, das schrittweise einen „gemeinsamen Überwachungs- und Informationsraum für den maritimen Bereich der EU“ schaffen könnte. Der Kommission geht es dabei um „Situationsbewusstsein“ zur Verbesserung der Reaktionsfähigkeit insbesondere durch ein integriertes Netz von Melde- und Überwachungssystemen, um Flüchtlinge möglichst vor Erreichen der EU-Außengrenzen erfassen zu können. Dies weist vor dem Hintergrund der andauernden Tragödie von schiffbrüchigen Flüchtlingen vor allem im Mittelmeer auch eine humanitäre Seite auf. Die Mitteilung „Nächste Schritte für die Grenzverwaltung in der Europäischen Union“46 erörtert drei mögliche Mechanismen für eine effizientere Grenzverwaltung. Dabei geht es (1) um eine Erleichterung des Grenzübertritts für bestimmte (spezifisch registrierte) Personen („Bona-fide-Reisende“), (2) um die Schaffung eines Systems zur Registrierung von Ein- und Ausreise von Drittstaatsangehörigen und um Personen, deren Visum oder Aufenthaltsgenehmigung abgelaufen ist,47 leichter identifizieren zu können, und (3) schließlich um ein System der elektronischen Einreisebewilligung (Electronic System of Travel Authorisation – ESTA). Darüber hinaus hat die Kommission Frontex ganz überwiegend positiv evaluiert48 und der Agentur – wenig überraschend – langfristig eine zentrale Rolle in der integrierten Grenzverwaltungsstrategie der EU zugewiesen. Visapolitik Die Visapolitik der Europäischen Gemeinschaft, die sich mit dem bis zu dreimonatigen Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen beschäftigt, ist seit längerer Zeit mittels einer Vielzahl von Rechtsakten rechtlich weitgehend vergemeinschaftet.49 Kurz vor dem Abschluss steht nunmehr eine Zusammenführung zahlreicher Rechtsakte (u.a. die Gemeinsame Konsularische Instruktion) in einen Visakodex.50 Dieser regelt die Vergabe von Visa für Drittstaatsangehörige, die aufgrund der den EU-Mitgliedstaaten und assoziierten Staaten gemeinsamen Liste51 von Drittstaatsangehörigen visumpflichtig sind.52 Das daneben wichtigste Projekt ist das Visainformationssystem (VIS), das seine volle Funktionalität im Jahre 2012 erreichen und die Effizienz der gemeinsamen Visapolitik verbessern soll. Die hierzu jüngst angenommene Verordnung über das VIS53 sieht spezifische Regelungen über den Datenaustausch zwischen den Mitgliedstaaten vor. Durch die Vernetzung der nationalen Visa- und Konsularbehörden können insbesondere Formen des „Visa shopping“ und Einreisebetrugs wirksamer bekämpft und die Kontrolle an den Außengrenzen54 verbessert werden. Wie in Eurodac werden auch in VIS biometrische Daten (insbesondere Fingerabdrücke) gespeichert, um die Identifikation von Drittstaatsangehörigen auch dann zu ermög- 46 KOM(2008) 69 endg. 47 Die so genannten Overstayer machen nach Information der Kommission den größten Teil der illegal einwandernden Drittstaatsangehörigen aus. 48 KOM(2008) 67 endg. 49 Zu den Details näher Müller-Graff/Kainer, Jahrbuch 2005, S. 139, 144. Großbritannien und Irland nehmen an der Vergemeinschaftung des Visarechts nicht teil. 50 KOM(2006) 403 endg.; im Parlament erfolgt die erste Lesung wahrscheinlich im Oktober, die endgültige Annahme im Rat ist Ende November 2008 vorgesehen. 51 ABl. EG 2001 Nr. L 81, S. 1; zuletzt geändert ABl. EG 2006 Nr. L 405, S. 23. 52 Derzeit verhandelt die Kommission intensiv mit Drittstaaten (etwa den USA), die gegenüber manchen Mitgliedstaaten den Grundsatz der Reziprozität nicht befolgen, vgl. den Bericht der Kommission hierzu, KOM(2007) 533 endg. 53 ABl. EG 2008 Nr. L 218, S. 60. Instruktiv zur Funktionsweise KOM(2008) 101 endg., S. 2ff. 54 Insoweit liegt ein Vorschlag der Kommission zur Änderung des Schengener Grenzkodex vor, der die biometrische Identifikation an den Grenzübergangsstellen zugänglich machen soll, KOM(2008) 101 endg. Die Innenpolitik der Europäischen Union 130 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 lichen, wenn diese etwa ihre Ausweisdokumente bewusst vernichtet haben, um damit einer Rückführung zu entgehen. Den Wert der im VIS künftig abgespeicherten Daten auch für die Strafverfolgung belegt ein jüngst angenommener Beschluss im Rahmen der dritten Säule, welcher es bestimmten mitgliedstaatlichen Behörden und Europol erlaubt, bei der Bekämpfung von terroristischen und anderen schweren Straftaten Zugriff auf die im VIS abgelegten Informationen zu nehmen.55 Fazit Die deutlich verlangsamte Entwicklung der europäischen Zugangspolitiken wirft die Frage auf, ob die weitgesteckten Ziele der Programme von Tampere und Den Haag sowie diejenigen der Zukunftsgruppe überhaupt erreichbar sind. Zwar wird der Lissabonner Vertrag hierfür verbesserte Voraussetzungen schaffen, jedoch erfordert die Entwicklung einen steten politischen Willen, der im Gegensatz zur Marktharmonisierung nicht von subjektiven Rechten in den Verträgen (namentlich den Grundfreiheiten) angetrieben wird. Insoweit könnte sich das Konzept der Zukunftsgruppe, die Vernetzung der operativen Ebene zu verstärken, positiv auswirken. Vernetzte Behörden könnten gegenüber harmonisiertem Recht langfristig aufgeschlossener sein und den Nutzen der Harmonisierung vergrößern. Vielleicht kommt aber eine weitere Entwicklung hinzu. Es fällt auf, dass jüngere Dokumente der Kommission wieder auf wettbewerbliche Aspekte zurückgreifen.56 Darin kann man möglicherweise ein politisch wohl begründetes Wiederaufleben des Binnenmarktgedankens im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts entdecken, das notwendig sein könnte, die allfälligen Widerstände gegen die fortschreitende Harmonisierung (rechts-)kultur- und souveränitätssensibler Bereiche mittels der integrationspolitisch frisch gebliebenen Kraft der Marktharmonisierung zu überwinden. Es ist vielleicht kein Zufall, dass der wettbewerbspolitische Bezug gerade in der Einwanderungspolitik auftaucht, deren Abstimmungsregelung noch der Einstimmigkeit unterliegt. Auch wenn derlei Argumentation nur punktuell plausibel sein mag, kann sie doch helfen, die mancherorts in Vergessenheit geratene Sinnwurzel der Zugangspolitiken als Kraftquelle neu zu nutzen. Weiterführende Literatur Joanna Apap (Hrsg.): Justice and Home Affairs in the EU. Liberty and Security Issues after Enlargement, Cheltenham 2004. Friedemann Kainer: Die Justiz- und Innenpolitik der Europäischen Union, in: Matthias Jopp/Saskia Matl: Der Europäische Verfassungsvertrag – Analysen und Bewertungen, 2005, S. 283-305. Winfried Kluth: Einheitliche Europäische Zuwanderungspolitik: Vertragsrechtliche Grundlagen und Vergleich der politischen Konzeptionen: Legalisierungsmaßnahmen, ZAR 2007, S. 20-23. Dieter Kugelmann: Asylagenda 2010 – Dimensionen des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems, ZAR 2007, S. 81-87. Peter-Christian Müller-Graff (Hrsg.): Der Europäische Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, Baden-Baden 2005. ders., Der „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ im neuen Verfassungsvertrag für Europa – Neuerungen und Notwendigkeit seiner primärrechtlichen Rekonstruktion –, in: Charlotte Gaitanides/Stefan Kadelbach/Carlos Rodríguez Rodriguez Iglesias (Hrsg.), Europa und seine Verfassung, Festschrift für Manfred Zuleeg zum 70. Geburtstag, 2005, S. 605-623 Steven Peers: EU Justice and Home Affairs Law, Oxford 2006. Albrecht Weber: Migration im Vertrag von Lissabon, ZAR 2008, S. 55-58. 55 ABl. EG 2008 Nr. L 218, S. 129. 56 Vgl. oben, Fn. 33; ferner KOM(2008) 359 endg., S. 4 (Gemeinsame Einwanderungspolitik); KOM(2007) 638, S. 3 (Vorschlag zum einheitlichen Antragsverfahren, dazu oben, Fn. 30). Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 131 Beschäftigungs- und Sozialpolitik Peter Becker Zwei zukunftsorientierte Erneuerungen setzen die zentralen Wegmarken zur Weiterentwicklung der europäischen Beschäftigungs- und Sozialpolitik: Die Erneuerung der europäischen Sozialagenda und die Vorlage eines umfassenden Sozialpaktes sowie die Entscheidung über den neuen Dreijahreszyklus der Lissabon-Strategie für mehr Wachstum und Arbeitsplätze und damit die Erneuerung der beschäftigungspolitischen Leitlinien. Daneben konnten zu wichtigen Gesetzgebungsvorhaben im Bereich der Beschäftigungspolitik eine politische Einigung erzielt, die Diskussion über die Sicherung der Sozialdienstleistungen von allgemeinem Interesse intensiviert und erste Schritte zur Anwendung des Flexicurity- Ansatzes in den Mitgliedstaaten vereinbart werden. Das Sozialpaket der Europäischen Kommission Die erneuerte Sozialagenda und das umfangreiche Sozialpaket vom 2. Juli 2008 ist sicherlich die zentrale sozialpolitische Initiative der Barroso-Kommission. Die erneuerte Sozialagenda soll gleichrangig neben die ebenfalls erneuerte Binnenmarktagenda treten und damit der Kommission „ein soziales Gewissen“1 verleihen. Sie soll es Europa ermöglichen, „die durch die Globalisierung eröffneten Chancen voll zu nutzen, die Bürger bei der Anpassung an den Wandel zu unterstützen und Solidarität mit denjenigen zu praktizieren, für die die Veränderungen negative Folgen haben.“2 Sie vereint dabei politikbereichsübergreifend Initiativen in den Bereichen der Arbeitsmarkt-, der Sozial-, der Bildungs-, Jugend-, Gesundheits-, Einwanderungs- und Wirtschaftspolitik. „Die Politik der EU hat eine starke Dimension und eine positive soziale Wirkung“, schreibt die Kommission in ihrer Mitteilung zur Erneuerung der europäischen Sozialagenda, die als „Chapeau“ für das Sozialpaket aus insgesamt 19 Initiativen dient. Das Paket der Kommission beinhaltet ein breites Maßnahmenspektrum von politischen Vorschlägen zur Verbesserung der Methode der offenen Koordinierung im Bereich der Sozialpolitik, über Studien und Berichte zur Verbesserung der Integration der Roma-Gemeinschaft oder zur Inanspruchnahme des europäischen Globalisierungsfond bis hin zu Vorschlägen für neue Rechtsvorschriften. Die Kommission schlägt eine Überarbeitung der Europäischen Betriebsräte-Richtlinie, eine Ergänzung der europäischen Antidiskriminierungs-Richtlinien, die Übernahme von aktuellen arbeitsrechtlichen Normen im Seeverkehr in das Gemeinschaftsrecht und eine Richtlinie zu Patientensicherheit und grenzüberschreitenden Gesundheitsdienstleistungen vor. Zweifellos versucht die Barroso-Kommission mit ihrem Sozialpaket der im Frühjahr 2008 lauter werdenden Kritik (insbesondere aus dem Europäischen Parlament) entgegen zu treten, die der Kommission sozialpolitische Untätigkeit vorgeworfen hatte.3 Diese Kritik 1 Vgl. Nikolas Busse: Die Kommission entdeckt ihr soziales Gewissen, in: FAZ vom 3.7.2008, S. 5. 2 Europäische Kommission: Eine erneuerte Sozialagenda: Chancen, Zugangsmöglichkeiten und Solidarität im Europa des 21. Jahrhunderts, KOM(2008) 412 endg. vom 2.7.2008, S. 5. Die Innenpolitik der Europäischen Union 132 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 an der Kommission ging einher mit heftigen Vorwürfen gegen die jüngste Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs in den Fällen Laval und Viking. Der Europäische Gewerkschaftsbund, die SPE-Fraktion im EP sprachen von einem Freibrief für Sozialdumping und einer Schwächung der Arbeitnehmerrechte. Die Kommission reagierte zugleich auf eine aktuelle Eurobarometer-Umfrage vom April 20084, in der die Erwartungen der Bürgerinnen und Bürger in der EU an die Entwicklung der Sozialpolitik in 20 Jahren deutlich wurden. Danach sind zwar rund die Hälfte der Befragten mit ihrer derzeitigen Lebenssituation zufrieden, aber 49 Prozent glauben, dass ihr Leben in zwanzig Jahren schlechter sein wird als heute und ca. 80 Prozent der Befragten erwarten, dass die Schere zwischen Reich und Arm weiter auseinander gehen wird. Rund 90 Prozent der befragten Bürgerinnen und Bürger in der EU befürworten deshalb eine erhöhte Aufmerksamkeit der Politik für soziale Probleme. Die erneuerten beschäftigungspolitischen Leitlinien Der Europäische Rat hat am 14. Dezember 2007 den Strategiebericht der Europäischen Kommission zur Bewertung der Umsetzung der Lissabon-Strategie für Wachstum und Beschäftigung und die Vorschläge für einen neuen Dreijahreszyklus begrüßt. Die Kommission plädierte in ihrem Strategiebericht5 für eine Fortschreibung der bestehenden Ziele und deren energische Umsetzung auf nationaler Ebene. Im März 2008 wurden dann der neue Zyklus der Lissabon-Strategie und die integrierten Leitlinien für Wachstum und Beschäftigung6 (bestehend aus den Grundzügen der Wirtschaftspolitik und den beschäftigungspolitischen Leitlinien) für die Jahre 2008 bis 2010 von den Staats- und Regierungschefs gebilligt. Dem Vorschlag der Kommission entsprechend wurde keine Änderung an den integrierten Leitlinien vorgenommen. Zuvor hatte der Rat (Beschäftigung, Sozialpolitik, Gesundheit und Verbraucherschutz) in seiner Sitzung am 29. Februar 2008 die Fortschreibung der beschäftigungspolitischen Leitlinien gebilligt und die Weiterleitung an den Europäischen Rat beschlossen. Die insgesamt acht beschäftigungspolitischen Leitlinien zielen auf die Erreichung der Vollbeschäftigung, die Steigerung der Arbeitsplatzqualität und Arbeitsproduktivität sowie auf eine Stärkung des sozialen und territorialen Zusammenhalts. Auch das Europäische Parlament bestätigte die Fortschreibung der beschäftigungspolitischen Leitlinien in einer Entschließung am 20. Mai 20087; es forderte jedoch insgesamt 38 zum Teil redaktionelle Veränderungen und Klarstellungen gegenüber dem Vorschlag der Kommission. Das Parlament sprach sich u.a. für eine spätere Verrentung auf freiwilliger Basis, eine wirksame aktive Arbeitsmarktpolitik sowie angemessene Einkom- 3 Vgl. Eric Bonse: Barroso wehrt sich mit neuen Initiativen gegen Vorwurf der Untätigkeit, in: Handelsblatt vom 5.5.2008 und Wolfgang Proissl: EU-Kommission erwägt Linksruck, in: Financial Times Deutschland vom 29.4.2008. 4 Eurobarometer: Expectations of European citizens regarding the social reality in 20 years’ time, Flash-Eurobarometer No. 227, Mai 2008. 5 Europäische Kommission: Strategiebericht zur erneuerten Lissabon-Strategie für Wachstum und Beschäftigung: Eintritt in den neuen Programmzyklus (2008-2010). Das Tempo der Reformen beibehalten, KOM(2007) 803 endg., Teil I, vom 11.12.2007. 6 Europäische Kommission: Integrierte Leitlinien für Wachstum und Beschäftigung (2008-2010), KOM(2007) 804 endg., Teil IV, vom 11.12.2007. 7 Europäisches Parlament: Legislative Entschließung zu dem Vorschlag für eine Entscheidung des Rates über Leitlinien für beschäftigungspolitische Maßnahmen der Mitgliedstaaten, KOM(2007) 0803 TEIL V, P6_TA- PROV(2008) 0207 vom 20.5.2008. Beschäftigungs- und Sozialpolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 133 men zur Armutsbekämpfung ein. Der Rat hat diese Änderungen des EP allerdings nur zum Teil akzeptiert; er lehnte eine Änderung einzelner Leitlinien und insbesondere die Hinzufügung einer neuen Leitlinie zur aktiven sozialen Integration ab.8 Der Europäische Rat billigte bei seiner Frühjahrstagung im März 2008 auch die länderspezifischen Empfehlungen der Kommission für 2008 zur Umsetzung der Beschäftigungspolitiken, die allerdings weitgehend den Empfehlungen für das vergangene Jahr 2007 entsprechen. Im Zuge der Berichterstattung über die Fortschritte im Rahmen der Lissabon- Strategie wurden auch der Beschäftigungsbericht 2007/2008, der Bericht über Sozialschutz und soziale Eingliederung und der Jahresbericht der Kommission zur Gleichstellung von Frauen und Männern 2008 sowie die Kernbotschaften des Rates (Beschäftigung, Sozialpolitik, Gesundheit und Verbraucherschutz)9 verabschiedet. In seinen Kernbotschaften unterstrich der Rat als prioritäre Maßnahmen zur Schaffung von mehr und besseren Arbeitsplätze die Umsetzung des Flexicurity-Ansatzes in den Mitgliedstaaten, erhöhte Investitionen in das Humankapital, die frühzeitige Ausrichtung von Ausbildung und Qualifizierung am Bedarf der Arbeitsmärkte, eine aktive Arbeitsmarktpolitik zur Verstärkung der Eingliederung von schwer vermittelbaren Arbeitssuchenden, die Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit durch den Abbau der Schulabbrecherquoten und die Verbesserung der Übergänge von Schule in Ausbildung und Beruf, die Unterstützung der geografischen und beruflichen Mobilität und schließlich die Rolle der Wirtschaftsmigration. Zur Verstärkung des sozialen Zusammenhalts und zur Modernisierung des Sozialschutzes bestätigte der Rat die grundlegende Bedeutung der gemeinsamen sozialen Ziele in der EU. Dazu gehören die Bekämpfung von Armut (vor allem von Kinderarmut) und sozialer Ausgrenzung, die Modernisierung der Rentensysteme und gemeinsame gesundheitspolitische Ziele. Die Fortschreibung der beschäftigungs- und sozialpolitischen Ziele der Lissabon- Strategie wurde durch den wirtschaftlichen Aufschwung und die deutlich spürbare Entspannung auf den europäischen Arbeitsmärkten erleichtert. Nach den jüngsten Erhebungen von Eurostat10 stieg die Gesamterwerbstätigenquote in der EU im Jahr 2007 auf 65,4 Prozent gegenüber 64,5 Prozent im Vorjahr und einer Quote von 62,1 Prozent im Jahr 2000. Die Erwerbstätigenquote von Frauen erreichte 58,3 Prozent gegenüber 57,3 Prozent im Jahr 2006 (und 53,6 Prozent im Jahr 2000). Bei älteren Arbeitnehmern im Alter von 55 bis 64 Jahren wurde im letzten Jahr in der EU-27 eine Erwerbsquote von 44,7 Prozent erreicht. Die Weiterentwicklung des Flexicurity-Ansatzes Das nordische Konzept der „Flexicurity“ wurde inzwischen zu einem zentralen Bestandteil der europäischen Beschäftigungspolitik.11 Mit ihrer im Juni 2007 vorgelegten Mitteilung versuchte die Europäische Kommission gemeinsame Grundsätze zu entwickeln, Optionen vorzuschlagen und Beispiele aufzuzeigen, um das abstrakte Flexicurity-Konzept zu konkretisieren und für die Anwendung in den Mitgliedstaaten weiterzuentwickeln.12 Danach sind 8 Rat der Europäischen Union: Bericht des Ausschusses der Ständigen Vertreter (Teil 1) für den Rat (Beschäftigung, Sozialpolitik, Gesundheit und Verbraucherschutz). Vorschlag für eine Entscheidung des Rates über Leitlinien für beschäftigungspolitische Maßnahmen der Mitgliedstaaten – Politische Einigung, Dok. 10090/ 08 vom 3.6.2008. 9 Kernbotschaften des Rates (Beschäftigung, Sozialpolitik, Gesundheit und Verbraucherschutz), Dok. 7169/08 vom 3.3.2008. 10 Vgl. Eurostat: Arbeitskräfteerhebung 2007. Erwerbstätigenquote in der EU27 in 2007 auf 65,4% gestiegen, Eurostat-Pressemitteilung 104/2008 vom 22. Juli 2008 11 Vgl. hierzu den Beitrag im Jahrbuch 2007. Die Innenpolitik der Europäischen Union 134 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 die zentralen Elemente des Ansatzes flexible und zuverlässige arbeitsrechtliche Vereinbarungen, umfassende Strategien des lebenslangen Lernens, wirksame aktive arbeitsmarktpolitische Maßnahmen und moderne Systeme der sozialen Sicherheit. Die Kommission betont die Wichtigkeit der Einbindung der Sozialpartner und, dass das Flexicurity-Konzept auf die jeweiligen nationalen Besonderheiten in den Mitgliedstaaten angepasst werden müsse. Auf der Grundlage der Kommissionsvorschläge verabschiedete der Rat am 5. und 6. Dezember 2007 gemeinsame Grundsätze, die der Europäische Rat am 14. Dezember 2007 billigte. Die Mitgliedstaaten begrüßten sowohl die Mitteilung der Kommission als auch die wichtige Rolle der Sozialpartner bei der Gestaltung, Durchführung und Überwachung der Flexicurity-Maßnahmen. Sie verabschiedeten insgesamt acht gemeinsame Grundsätze, um „die Lissabon-Strategie entschlossener umzusetzen, mehr und bessere Arbeitsplätze zu schaffen, die Arbeitsmärkte zu modernisieren und gute Arbeit zu fördern, indem durch neue Formen der Flexibilität und der Sicherheit die Anpassungsfähigkeit erhöht, die Beschäftigung gefördert und der soziale Zusammenhalt gestärkt werden.“13 Die von der Kommission in ihrer Mitteilung aufgeführten zentralen Elemente des Konzepts wurden bestätigt und zugleich darauf hingewiesen, dass jeder Mitgliedstaat seine eigenen Flexicurity-Regelungen entwickeln solle. Der Rat mandatierte darüber hinaus die Kommission zu einer „öffentlichen Initiative“, um für die Übernahme und die Umsetzung des Flexicurity-Ansatzes in den Mitgliedstaaten zu werben. Diese Initiative wird inzwischen als „Mission Flexicurity“ bezeichnet; sie besteht aus einer Arbeitsgruppe mit sieben Mitgliedern (gemeinsam geleitet von Kommissar Spidla und Gérard Larcher, dem früheren französischen Beschäftigungsminister), die im September 2008 einen Bericht über die Implementierung des Flexicurity-Konzepts vorlegen soll.14 Politische Einigung bei wichtigen beschäftigungspolitischen Gesetzgebungsverfahren Nachdem im Dezember 2007 der portugiesische Ratsvorsitz die beiden zentralen Legislativverfahren im Bereich der Beschäftigungspolitik, die neue Arbeitszeit-Richtlinie und eine Richtlinie über die Arbeitsbedingungen von Leiharbeitnehmern, nicht abschließen konnte, unternahm die nachfolgende slowenische Präsidentschaft den Versuch, eine politische Einigung über beide Richtlinien zusammen in einer Paketlösung zu erreichen. Beide kontroversen Richtlinien waren bereits mehrfach im Rat behandelt worden: Der erste Vorschlag für eine veränderte Arbeitszeitrichtlinie reicht zurück in das Jahr 2004 und wurde seit 2005 im Rat verhandelt; der Richtlinienvorschlag über die Arbeitsbedingungen von Leiharbeitnehmern wurde im Jahr 2002 von der Kommission vorgelegt und seitdem konnte der Rat keine politische Einigung darüber erzielen. Der zentrale Dissenspunkt in den Verhandlungen über die Arbeitszeitrichtlinie war seit November 2006 die Bestimmung einer Opt out-Klausel, also den Bedingungen unter denen von einer festgeschriebenen wöchentlichen Höchstarbeitszeit von 48 Stunden abgewichen werden kann. Die im Jahr 2006 noch strittige Frage der Definition von Bereitschaftsdiensten und inaktiven Zeiten wurde insoweit gelöst, als nur die aktive Zeit als Arbeitszeit 12 Europäische Kommission: Gemeinsame Grundsätze der Flexicurity: Mehr und bessre Arbeitsplätze durch Flexibilität und Sicherheit, KOM(2007) 359 endg. vom 27.6.2007. 13 Rat der Europäischen Union: Gemeinsame Grundsätze für den Flexicurity-Ansatz herausarbeiten - Entwurf von Schlussfolgerungen des Rates, Dok. 15497/07 vom 23. 11.2007. 14 Hierzu weitere Informationen auf der Website der Kommission: http://ec.europa.eu/employment_social/ employment_strategy/flex_mission_de.htm. Beschäftigungs- und Sozialpolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 135 gerechnet werden. Inaktiven Zeiten während eines Bereitschaftsdienstes werden nicht als Arbeitszeit angesehen. Allerdings können in nationalen Rechtsvorschriften oder in Tarifverträgen andere Bestimmungen vorgegeben oder vereinbart werden. Vorgesehen ist nun, dass die wöchentliche Standardhöchstarbeitszeit über einen Bezugszeitraum von höchstens einem Jahr weiterhin 48 Stunden betragen soll. Für Opt-out-Regelungen wird eine höchstzulässige Arbeitszeit von durchschnittlich 60 Stunden in der Woche im Zeitraum von drei Monaten festgelegt. Von dieser Vorgabe kann allerdings in Tarifverträgen abgewichen und eine höhere Wochenarbeitszeit vereinbart werden; eine Arbeitszeit von 78 Wochenstunden, wie sie in der derzeit geltenden Richtlinie noch ermöglicht wird, ist damit nur noch mit Zustimmung der Sozialpartner möglich. Diese Tariföffnungsklausel entsprach einer deutschen Forderung. Auch zur zweiten strittigen Richtlinie, den Arbeitsbedingungen von Leiharbeitnehmern, hatte der slowenische Vorsitz einen neuen Kompromisstext vorgelegt. Das slowenische Papier hielt am Kern des Richtlinienentwurfs der Kommission fest und sah die Gleichstellung der Arbeitsbedingungen und der Bezahlung von Leiharbeitnehmern mit Arbeitnehmern des entleihenden Unternehmens an einem vergleichbaren Arbeitsplatz vor. Umstritten war bislang stets die Definition des „vergleichbaren Arbeitnehmers“, der als Meßlatte für die Bestimmung der Gleichbehandlung angelegt werden soll. Die lange kontrovers diskutierte Karenzzeit wurde gestrichen, wonach der Gleichstellungsgrundsatz erst nach einer bestimmten Beschäftigungszeitspanne greifen sollte (zwischen 2 und 12 Monaten). Zugleich wurden begrenzte Ausnahmen von diesem Gleichbehandlungsgrundsatz geregelt. Die politische Einigung auf das Paket der beiden Richtlinien konnte schließlich in einer Marathon-Verhandlungsrunde von über 15 Stunden am frühen Morgen des 10. Juni 2008 erreicht werden. Allerdings konnte diese politische Einigung nur mit Hilfe der qualifizierten Mehrheit erreicht werden; sieben Mitgliedstaaten stimmten dem Kompromisspaket nicht zu (Belgien, Portugal, Spanien, Griechenland, Zypern, Malta und Ungarn). Beide Richtlinien müssen im Mitentscheidungsverfahren mit dem Europäischen Parlament angenommen werden. Es stehen insoweit noch sehr schwierige Verhandlungen mit dem EP bevor. Sozialdienstleistungen von allgemeinem Interesse Versuchte die Europäische Kommission mit der Vorlage der erneuerten Sozialagenda und ihres Sozialpakets die sozialpolitische Dimension der EU sichtbarer zu machen, so hielt sie bei einem der wichtigsten sozialpolitischen Streitpunkte der letzten Jahre an ihrem Kurs des Vorrangs von Wirtschaftspolitik und Binnenmarktgesetzgebung fest. Die Mitteilung zum Verhältnis von Sozialdienstleistungen zum europäischen Wettbewerbsrecht vom November 2007 wurde von der Kommission als Begleitdokument ihrer Binnenmarkt- Agenda „Ein Binnenmarkt für das Europa des 21. Jahrhunderts“ vorgelegt.15 Sie geht zurück auf die hitzige Diskussion über die Rolle der Daseinsvorsorge bzw. der Dienstleistungen von allgemeinem Interesse im europäischen Binnenmarkt.16 Im April 2006 hatte sie mit ihrer Mitteilung „Umsetzung des Gemeinschaftsprogramms von Lissabon – Die Sozialdienstleistungen von allgemeinem Interesse in der EU“17 einen 15 Europäische Kommission: Dienstleistungen von allgemeinem Interesse unter Einschluss von Sozialdienstleistungen. Begleitdokument zu der Mitteilung „Ein Binnenmarkt für das Europa des 21. Jahrhunderts, KOM(2007) 725 endg. vom 20.11.2007. 16 Vgl. Peter Becker: Europäische Daseinsvorsorge. Die Politik der EU zwischen Wettbewerb und Gemeinwohlverpflichtung, SWP-Studie 2005/S 12, Berlin, Mai 2005. Die Innenpolitik der Europäischen Union 136 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 systematischen Ansatz vorgeschlagen, um den Besonderheiten von Sozial- und Gesundheitsdienstleistungen von allgemeinem Interesse Rechnung tragen zu können und zugleich diese Dienste zu modernisieren und an veränderte Herausforderungen anzupassen. Diese Mitteilung war die Grundlage einer umfangreichen Konsultation der Kommission zum Thema Sozialdienstleistungen im Jahr 2006. Die Anhörung zeigte, dass die sozialen Dienstleistungen für die Verwirklichung der fundamentalen sozialen Ziele der EU wichtig sind und bleiben, dass sie aber zugleich einen tief greifenden Reformprozess durchlaufen, der zu Veränderungen bei Finanzierung und Organisation führt. Damit geraten diese Dienste zunehmend in ein Spannungsverhältnis mit dem gemeinschaftlichen Wettbewerbsund Binnenmarktrecht. Das Europäische Parlament hatte im März 2007 mit einer Entschließung reagiert.18 Darin bekräftigten die Parlamentarier ihre Forderung nach Rechtsklarheit und -sicherheit für soziale Dienstleistungen. Die nun im November 2007 vorgelegte Mitteilung der Kommission griff diese Forderung des EP auf. Allerdings lehnte die Kommission eine pauschale Abgrenzung von nichtwirtschaftlichen Dienstleistungen (Dienstleistungen von allgemeinem Interesse wie z.B. Polizei, Justiz oder die gesetzliche Sozialversicherung) und wirtschaftlichen Dienstleistungen ab (Dienstleistungen von allgemeinem Interesse wie die großen netzgebundenen Wirtschaftszweige der Strom-, Gas und Wasserversorgung, Post, Verkehrsdienste). Vielmehr müsse auf den jeweiligen Einzelfall abgestellt werden. Die Kommission bekräftigte, dass für wirtschaftliche Dienstleistungen prinzipiell die gemeinschaftlichen Binnenmarkt- und Wettbewerbsvorschriften gelten. Sie verwieß auf das Protokoll über Dienste von allgemeinem Interesse, dass dem neuen Vertrag von Lissabon angehängt werden soll. Die Kommission benannte drei Instrumente zur Weiterentwicklung ihres Vorgehens, das sektorspezifische und problembezogene Einzelentscheidungen einschließt. Sie kündigte eine Klärung allgemeiner Rechtsfragen an, die Reform bzw. Weiterentwicklung sektorspezifischer Maßnahmen (insbesondere in den Bereichen Energie, Verkehr, elektronische Kommunikation, Post, Gesundheitsdienste, Sozialdienstleistungen) sowie die Überwachung und Evaluierung der Dienstleistungen. Sie verfolgte somit einen „überwiegend pragmatischen Ansatz, der der Verteilung der Zuständigkeiten zwischen den verschiedenen Ebenen staatlichen Handelns in der EU und der Verschiedenartigkeit und den Besonderheiten der Dienste Rechnung trägt.“19 Weiterführende Literatur David J. Bailey: Explaining the underdevelopment of ‚Social Europe’: a critical realization, in: Journal of European Social Policy, 2008, Vol. 18, No. 3, S. 232-245. Martin Heidenreich/Gabrielle Bischoff: The open method of co-ordination: A way to the europeanization of social and employment policies, in: JCMS 2008, Vol. 46, No. 3, S. 497-532. 17 Europäische Kommission: Umsetzung des Gemeinschaftsprogramms von Lissabon. Die Sozialdienstleistungen von allgemeinem Interesse in der Europäischen Union, KOM(2006) 177 endg. vom 26.4.2006. 18 Europäisches Parlament: Entschließung zu den Sozialdienstleistungen von allgemeinem Interesse in der Europäischen Union, P6_TA(2007) 0070 vom 14. März 2007. 19 Europäische Kommission: Dienstleistungen von allgemeinem Interesse unter Einschluss von Sozialdienstleistungen. Begleitdokument zu der Mitteilung „Ein Binnenmarkt für das Europa des 21. Jahrhunderts“, KOM(2007) 725 endg. vom 20.11.2007, S. 16/17. Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 137 Binnenmarktpolitik Arnd Busche Neben der regelmäßigen Überwachung der Umsetzung des Rechtstands in den Mitgliedsländern legte die Kommission ihre neue Binnenmarktstrategie vor. Wie in vergangenen Jahren auch, rückt der Binnenmarkt weniger über spektakuläre neue Rechtsakte, sondern vielmehr über die Vereinbarkeit nationaler Regelungen mit dem europäischen Recht in das Bewusstsein der Öffentlichkeit. Der freie Kapitalverkehr und die Dienstleistungsfreiheit sind nach wie vor Gegenstand der Debatte in Deutschland. Schließlich stellen diese Grundprinzipien des Binnenmarkts beispielsweise das so genannte Volkswagen(VW)-Gesetz bzw. Tariftreueregelungen der Bundesländer in Frage.1 Fortschritte der Mitgliedstaaten bei Implementierung des Rechtstands Nachdem die Anstrengungen bei der Umsetzung der Binnenmarktrichtlinien zwischenzeitlich etwas nachgelassen haben, stellt die Kommission den Mitgliedstaaten in ihrem aktuellen Binnenmarktanzeiger wieder ein gutes Zeugnis aus.2 Im Februar 2008 sind lediglich 1,2% aller Binnenmarktrichtlinien noch nicht in nationales Recht transformiert. Das durchschnittliche Umsetzungsdefizit liegt damit wieder 0,3 Prozentpunkte unterhalb des von den Staats- und Regierungschefs im März 2001 formulierten Ziels von 1,5%. Damit befänden sich die Mitgliedstaaten auf einem guten Weg, die für 2009 neu festgelegte Zielvorgabe von 1,0% zu erfüllen, so die Kommission. Den Spitzenrang nimmt derzeit die Slowakei ein. Lediglich 9 von derzeit insgesamt 1.630 Binnenmarktrichtlinien warten dort noch auf ihre Umsetzung. Es folgen Dänemark, Lettland und Litauen, die noch jeweils 10 Richtlinien in ihren nationalen Rechtstand überführen müssen. In Deutschland beträgt das Umsetzungsdefizit 0,9%, 14 Richtlinien sind hierzulande noch nicht umgesetzt. Damit zählt Deutschland zu jenen 15 Mitgliedstaaten, die das Ziel von 1,0% bereits erfüllt haben. 5 Länder (Tschechische Republik, Luxemburg, Portugal, Polen und Griechenland) verfehlen derzeit noch die aktuelle Zielvorgabe von 1,5%. Schlusslicht ist die Tschechische Republik, die ein Umsetzungsdefizit von 3,4% bzw. 55 noch nicht transformierte Richtlinien aufweist. Insgesamt 7 EU-Rechtsakte sind dort seit mehr als 2 Jahren überfällig, was auf größere Widerstände gegen die Überführung des EU-Rechts in den nationalen Rechtsstand schließen lässt. Ihre Unzufriedenheit macht die Kommission auch gegenüber Portugal, Griechenland und Polen deutlich. Sie nutzt damit die Möglichkeit, über den Binnenmarktanzeiger öffentlich Druck auf die Regierungen und Parlamente der Mitgliedstaaten auszuüben. Neben den noch nicht transformierten Richtlinien bemängelt die Kommission die nach wie vor beträchtliche Anzahl an Vertragsverletzungsverfahren. In immerhin 11 Mitglied- 1 Anlässlich des 15-jährigen Bestehens hat die Vertretung der Kommission in Deutschland ein Themenheft zum Binnenmarkt herausgebracht, das einen guten Überblick über die Funktionsweise des Binnenmarkts liefert (Vgl. Europäische Kommission – Vertretung in Deutschland: 15 Jahre Binnenmarkt – Besser Leben in Europa mit weniger Bürokratie. EU-Nachrichten, Nr. 23, 2008). 2 Vgl. Europäische Kommission: Binnenmarktanzeiger: Mitgliedstaaten wieder auf Kurs, Brüssel, 14.02.2008. Die Innenpolitik der Europäischen Union 138 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 staaten ist deren Zahl angestiegen, in lediglich 10 Ländern ist sie gesunken. Gegenüber Deutschland sind 89 Verfahren anhängig, 7 mehr als zum Zeitpunkt des Erscheinens des letzten Binnenmarktanzeigers. Lediglich gegen Frankreich (98), Spanien (113) und Italien (134) hat die Kommission mehr Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet. Die Kommission stellt heraus, dass die zeitnahe Transformation und korrekte Anwendung des Rechtstands eine wichtige Voraussetzung für die Funktionsfähigkeit des Binnenmarkts ist. Neue Strategie für einen Binnenmarkt des 21. Jahrhunderts In einer Mitteilung entwickelt die Kommission ihre Vorstellungen eines Binnenmarkts für das Europa des 21. Jahrhunderts.3 Sie macht darin deutlich, dass die Beseitigung der Schranken für den freien Verkehr von Personen, Waren, Dienstleistungen und Kapital erheblich zum Wohlstand in den Mitgliedsländern beigetragen hat, es aber weiterer politischer Anstrengungen bedarf, damit auch zukünftig das Potenzial des Binnenmarkts ausgeschöpft werden kann. Die Kommission sieht vier Anforderungen für die künftige Binnenmarktpolitik: – Der Binnenmarkt muss Bürgern, Verbrauchern und kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) mehr bieten. So soll der Binnenmarkt den Verbrauchern über niedrige Preise sowie eine hohe Qualität und Vielfalt von Waren und Dienstleistungen begegnen. KMU sollen bessere Möglichkeiten bekommen, die Potenziale des Binnenmarkts auszuschöpfen. – Der Binnenmarkt muss die Globalisierung besser nutzen. Der Binnenmarkt soll global operierenden Unternehmen attraktiver Investitionsstandort und ein Wirtschaftsraum sein, in dem international gültige Standards und Normen gesetzt werden. – Der Binnenmarkt muss Wissens- und Innovationsschranken aufheben. Die Rahmenbedingungen für wissens- und technologieintensive Waren und Dienstleistungen müssen verbessert werden. – Der Binnenmarkt muss eine starke sozial- und umweltpolitische Dimension ausweisen. Sozial- und umweltpolitische Aspekte müssen bei der Marktöffnung stärker als bislang berücksichtigt werden. Die Kommission führt in ihrer Mitteilung zahlreiche Maßnahmen auf, die der Verwirklichung dieser 4 Anforderungen dienen sollen. Während in vergangenen Jahren mittelfristige Überlegungen zur Binnenmarktpolitik im Wesentlichen in der Form legislativer Programmatiken abgefasst wurden, sieht die Kommission in ihrer aktuellen Strategie davon ab. Sie geht vielmehr davon aus, dass der Rechtstand in der Zwischenzeit ein hohes Niveau erreicht hat und dass neue Arbeitsmethoden und der Einsatz eines vielfältigen Instrumentariums vonnöten sind, um den Binnenmarkt im 21. Jahrhundert zu gewährleisten. So soll der Durchführung und Durchsetzung von Rechtsakten eine höhere Bedeutung beigemessen, die Folgenabschätzung intensiviert, die Betroffenen eingehender konsultiert und bestehende Rechtsvorschriften vereinfacht und politische Strategien und Maßnahmen systematisch evaluiert werden. 3 Vgl. Europäische Kommission: Ein Binnenmarkt für das Europa des 21. Jahrhunderts, KOM(2007) 724 endg. vom 20.11.2007. Ergänzt wird diese Mitteilung von 4 Arbeitsdokumenten, in denen einzelne Themenkomplexe detailliert dargestellt werden. Dazu zählen die Bereiche Handlungsinstrumente im Binnenmarkt, Methodik des Markt- und Sektormonitoring, externe Dimension des Binnenmarkts und Finanzdienstleistungen im Privatkundengeschäft. Binnenmarktpolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 139 Die Bundesregierung hat in einer Stellungnahme die Vorstellungen der Kommission bewertet.4 Begrüßt werden die Akzentuierung auf KMU, die Maßnahmen zur Förderung der wissensbasierten Wirtschaft sowie die Versuche, das europäische Normungssystem auf internationaler Ebene zum Durchbruch zu verhelfen. Allerdings bemängelt die Bundesregierung, dass das Kommissionskonzept den Leitgedanken „Verbesserung der Standortqualität Europas im Zeitalter der Globalisierung“ unter Berücksichtigung des Verbraucherund Umweltschutzes sowie der sozialen Dimension nicht hinreichend herausarbeitet. Nach ihrer Ansicht müsse die Kommissionspolitik den Fokus auf die Herstellung eines international wettbewerbsfähigen Binnenmarkts legen. Als Folge der internationalen Wettbewerbsfähigkeit des Binnenmarkts ergäben sich auch jene Vorteile für den Bürger und Verbraucher, die die Kommission in den Mittelpunkt ihrer neuen Strategie rückt. Deutschland und der Binnenmarkt – EuGH-Rechtsprechung wirkt sich unmittelbar auf nationale Regelungen aus Wie in der Vergangenheit auch, wirken sich Entscheidungen des EuGH zum Binnenmarkt unmittelbar auf nationale Regelungen in Deutschland aus. So gefährdet die Kapitalverkehrsfreiheit den Einfluss staatlicher Träger beim Volkswagenkonzern. Mit Verweis auf die Dienstleistungsfreiheit drängt der EuGH nationale Arbeitnehmerschutzregelungen im Bereich der öffentlichen Auftragsvergabe zurück. Am 5. Juni hat die Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland eingeleitet. Sie wirft Deutschland vor, von der Umsetzung eines EuGH-Urteils vom 23.10.20075 über das VW-Gesetz abgesehen zu haben. Der EuGH stellt fest, dass das VW- Gesetz drei Bestimmungen enthält, die dem deutschen Staat und dem Land Niedersachen Sonderrechte verleihen, wodurch gegen die Kapitalverkehrsfreiheit verstoßen werde. Im Einzelnen kritisiert er folgende Regelungen: – Die automatische Vertretung der Bundesrepublik und des Landes Niedersachsen im VW-Aufsichtsrat, solange Aktien des Konzerns gehalten werden. – Die Begrenzung des Stimmrechts auf maximal 20%, wenn die Kapitalanteile des Aktionärs diesen Prozentsatz übersteigen. – Die Festlegung der Sperrminorität auf 20%. Nach dem Aktiengesetz ist regulär nur eine Mehrheit von 75% notwendig. Für den Fall, dass die Bundesregierung nicht einlenkt und von einer mit dem EU-Recht vereinbaren Lösung bei VW absieht, kann die Kommission beim EuGH ein Zwangsgeld gegen Deutschland von etwa 100.000 Euro pro Tag beantragen. Die Bundesregierung zeigt sich nach wie vor optimistisch, dass es zu einer Einigung mit der Kommission kommt. Kurz vor der Einleitung des Vertragsverletzungsverfahrens hat sie als Reaktion auf die Kritik des EuGH eine Novellierung des VW-Gesetzes beschlossen, die zur Abschaffung der vom EuGH-Urteil beanstandeten Vorschriften über die Entsendung staatlicher Vertreter in den Aufsichtsrat und des Höchststimmrechts führen. An der gegenüber Aktiengesetz herabgesetzten Sperrminorität ändert der vorgelegte Entwurf nichts. Es bleibt abzuwarten, inwieweit die Kommission der Position der Bundesregierung, die diese aus dem EuGH-Urteil ableitet, folgt, nach der nur die Kombination aus 4 Vgl. BMWi: Stellungnahme der Bundesregierung zur Mitteilung der Kommission (2007) 724 endg. vom 20.11.2007, Berlin, 12.12.2007. 5 Urteil des EuGH vom 23.10.207 in der Rs. 112/05 Kommission/Deutschland. Die Innenpolitik der Europäischen Union 140 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Entsenderecht und herabgesetzter Sperrminorität den Verstoß gegen die Kapitalverkehrfreiheit hervorruft, die Bestimmungen jeweils einzeln betrachtet hingegen nicht dazu führen. In einer weiteren Entscheidung sieht der EuGH sog. Tariftreueklauseln bei der Vergabe öffentlicher Aufträge als unvereinbar mit der Arbeitnehmerentsenderichtlinie an, die die Entsendung von EU-Arbeitnehmern in andere Mitgliedstaaten regelt.6 Nach der Entsenderichtlinie sollen mitgliedstaatliche Arbeitnehmerschutzvorschriften nur dann Anwendung auch auf ausländische Arbeitnehmer finden, wenn diese in Rechts- oder Verwaltungsvorschriften festgelegt oder in für allgemeinverbindlich erklärten Tarifverträgen enthalten sind. Das Vergaberecht des Landes Niedersachsen macht die Vergabe öffentlicher Aufträge davon abhängig, dass das beauftragte Unternehmen und deren Subunternehmer das in Tarifverträgen vereinbarte Arbeitsentgelt zahlen. Im vorliegenden Sachverhalt hat das Land Niedersachsen einem Unternehmer aufgrund eines Verstoßes gegen die Vergaberegelungen eine Vertragsstrafe auferlegt, nachdem dessen polnischer Subunternehmer seinen Arbeitnehmern ein Entgelt in Höhe von weniger als 50% des niedersächsischen Tariflohns gezahlt hatte. Das über die Klage des Unternehmers zu entscheidende nationale Gericht rief den EuGH mit Bitte um Prüfung an, ob das Landesvergabegesetz mit der Dienstleistungsfreiheit vereinbar ist. Der EuGH entschied, dass die Entsenderichtlinie den Tariftreueklauseln bei der Vergabe öffentlicher Aufträge entgegensteht. Er begründet diese Entscheidung damit, dass es über die Entsenderichtlinie nur dann zu einem Branchenmindestlohn kommt, soweit dieser durch Rechts- oder Verwaltungsvorschriften gesetzt oder Bestandteil eines für allgemeinverbindlich erklärten Tarifvertrags ist. Weil weder das niedersächsische Vergaberecht Mindestlöhne kodifiziert, noch der für das niedersächsische Baugewerbe geltende Tarifvertrag für allgemeinverbindlich erklärt worden ist, sind die Tariftreueklauseln nicht vereinbar mit der Entsenderichtlinie. Die Entscheidung, die den Grundfreiheiten Priorität vor Arbeitsschutzregelungen einräumt, ist in Deutschland mit großem Interesse aufgenommen worden, verändert sie doch die Rahmenbedingungen in einem Sektor, der in Deutschland 16% des BIP umfasst. Kritiker der Entscheidung sehen die Gefahr, dass aufgrund des Urteils eine Intensivierung des Lohnkostenwettbewerbs bei der öffentlichen Auftragsvergabe droht. Eine Erleichterung des Instruments der Allgemeinverbindlicherklärung von Tarifverträgen oder die Einführung eines flächendeckenden gesetzlichen Mindestlohns könnten dies verhindern, so die Befürworter der Einziehung möglichst weitreichender Lohnuntergrenzen in Deutschland. Die beiden Urteile und die öffentlichen Reaktionen auf die Rechtsprechung des EuGH sind beispielhaft für die Debatte zwischen Mitgliedstaaten einerseits und EU-Institutionen andererseits. Beide Entscheidungen fördern den innereuropäischen Wettbewerb und drängen den nationalen wirtschafts- und sozialpolitischen Gestaltungsspielraum zurück. Die Kommission ist gut beraten, wenn sie die Forderungen vieler Mitgliedstaaten nach Möglichkeiten zur sozialpolitischen Flankierung des Binnenmarkts ernst nimmt. Die Fortentwicklung eines Europäischen Sozialmodells im Europa erscheint unabdingbar für die Akzeptanz einer zunehmenden Vertiefung der europäischen Integration insgesamt. 6 Urteil des EuGH vom 03.04.2008 in der Rs. C-346/06 Rüffert/Land Niedersachsen. Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 141 Energiepolitik Florian Baumann / Kristina Notz Energie- und Klimafragen zählen zu den derzeit größten Herausforderungen der Europäischen Union. Auf Basis der Fortschritte, die durch die deutsche EU-Ratspräsidentschaft im ersten Halbjahr 2007 erreicht werden konnten,1 war die europäische Energie- und Klimapolitik im vergangenen Jahr von der Umsetzung des umfassenden Klima- und Energiepakets mit den ambitionierten 20-20-20–Zielen geprägt, welche die EU zum weltweiten Vorbild in Sachen Energie und Klimaschutz machen sollen. Eine große Rolle spielte dabei seit September 2007 die Kontroverse um die Art der Entflechtung integrierter Energieversorger, die die Einschränkung der Marktmacht großer Energieunternehmen zur Folge haben könnte. Dies rief nationale Empfindlichkeiten einiger Mitgliedstaaten auf den Plan. Hinzu kam die Besorgnis über die Entwicklungen der Öl-, Gas- und Strompreise. Schließlich war das „Nein“ der Iren zum Vertrag von Lissabon insofern von Bedeutung, als damit auch das primärrechtliche Energiekapitel bis auf weiteres nicht in Kraft treten wird. Aber auch ohne umfangreiche vertragliche Grundlage verfolgt die EU – insbesondere in Gestalt der Europäischen Kommission – das Ziel einer gemeinsamen Europäischen Energiepolitik gegenwärtig mit großem Nachdruck. 20-20-20: Ambitionierte Ziele durch das integrierte Energie- und Klimapaket der EU Der Europäische Rat hatte am 7. März 2007 beschlossen, bis 2020 die Treibhausgasemissionen um 20 Prozent, im Falle eines internationalen Abkommens sogar um 30 Prozent, zu reduzieren und den Anteil der erneuerbaren Energien am Gesamtverbrauch im selben Zeitraum auf 20 Prozent zu erhöhen. Ebenso soll der Energieverbrauch durch Effizienzsteigerungen um 20 Prozent gegenüber den Prognosen für 2020 reduziert werden.2 Darauf aufbauend legte die Kommission am 23. Januar 2008 ein umfangreiches Maßnahmenbündel vor, das diese politischen Ziele ausarbeitet. Die Vorschläge beziehen sich unter anderem auf die Förderung erneuerbarer Energieträger, die Neugestaltung des EU-Emissionshandels und die geologische Speicherung von Kohlendioxid. Erneuerbare Energien Für die erneuerbaren Energien wurde von der Kommission eine nationale Aufschlüsselung des EU-Gesamtziels vorgeschlagen. Dieses „effort sharing“ basiert auf einem komplexen Mechanismus, der zunächst von einem einheitlichen Wert der Anteilserhöhung um 5,5 Prozent („flat rate“) gegenüber dem Basisjahr 2005 für alle 27 Mitgliedstaaten ausgeht und anschließend die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit gemessen am Bruttoinlandspro- 1 Für einen detaillierten Überblick dazu siehe: Kristina Notz: EU-Energiepolitik als Herausforderung für die deutsche EU-Ratspräsidentschaft, C·A·P Aktuell Nr. 3, München, März 2007; sowie: Florian Baumann/ Kristina Notz: Erfolgreiche Zusammenarbeit zur (Fort-) Entwicklung einer Europäischen Energie und Klimapolitik, in: Bertelsmann Forschungsgruppe Politik (Hrsg.): Bilanz der deutschen EU-Ratspräsidentschaft, C·A·P Analyse Nr. 6, München, Juli 2007. 2 Europäischer Rat: Schlussfolgerungen des Vorsitzes, 2007, S. 12 und S. 20. Die Innenpolitik der Europäischen Union 142 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 dukt und bereits erfolgte Maßnahmen („early action“) verrechnet. So ergeben sich Zielvorgaben zwischen 10 Prozent (Malta) und 49 Prozent (Schweden). Deutschland soll seinen Anteil der erneuerbaren Energien am Energiemix bis 2020 auf 18 Prozent erhöhen.3 Darauf aufbauend werden die EU-Staaten bis März 2010 ihre nationalen Aktionspläne vorlegen. Konfliktpotenzial Biosprit: Nahrung oder Energie Im Transportsektor wurde von der Kommission für alle EU-Länder ein einheitliches, verbindliches Ziel vorgeschlagen:4 Bis zum Jahr 2020 soll die Nutzung von erneuerbaren Energien im Verkehr von derzeit zwei auf zehn Prozent steigen. Im Unterschied zum Rat beschränkt sich die Kommission damit nicht auf Biosprit, sondern bezieht auch Strom oder Wasserstoff aus Erneuerbaren mit ein. Angesichts der Preisexplosion im Agrarsektor kam die EU mit dieser Strategie zum Klimaschutz und zur Reduzierung der Erdölabhängigkeit allerdings in Zugzwang. Der ursprünglich anvisierte Biosprit-Anteil von zehn Prozent des gesamten Treibstoffs löste nach anfänglicher Euphorie verstärkt Kritik aus, da unter anderem durch die erhöhte Nachfrage nach Nutzpflanzen wie Mais, Weizen oder Zuckerrohr die weltweiten Nahrungsmittelpreise steigen. Durch den intensiven Anbau von Agrarrohstoffen zur Verwendung als Biosprit tritt dieser aus Sicht der Kritiker in direkte Konkurrenz zur Nahrungsmittelproduktion. Zudem bergen Biokraftstoffe die Gefahr umweltschädlicher Monokulturen und befeuern durch die Gewinnerwartungen den massiven Raubbau etwa in den tropischen Regengwaldregionen. Die Debatte zog sich bis in den Sommer 2008 hin. Die Europäische Umweltagentur verwies auf die Folgen der Zielsetzung der EU und forderte diese auf, ihre Ambitionen aufzugeben.5 Beim Gipfel der EU- Umweltminister am 11./12. April 2008 wurde am Zehn-Prozent-Ziel zwar festgehalten, durch die Entwicklung strenger Nachhaltigkeitskriterien für die Herstellung von Biokraftstoffen soll aber verhindert werden, dass die Steigerung des Biosprit-Anteils die Umwelt belastet oder den Anbau von Nahrungsmitteln verdrängt. Nach Ansicht von EU-Umweltkommissar Stavros Dimas genüge die Beachtung der Nachhaltigkeitskriterien, um an dem Ziel festhalten zu können.6 Doch auch im Europäischen Parlament stieß das Kommissionsziel auf Ablehnung. Der Luxemburger Europaabgeordnete Claudes Turmes (Grüne) legte am 13. Mai 2008 im Ausschuss für Industrie, Forschung und Energie einen umfassenden „Bericht zur Förderung erneuerbarer Energien“ vor, in dem er die Notwendigkeit bekräftigte, von dem vorgegebenen Ziel abzurücken.7 Letztendlich soll nun unter hohen, verbindlichen Umweltauflagen ein Anteil von nur noch fünf Prozent bis ins Jahr 2015 anvisiert werden. Aller Voraussicht nach werden die Nachhaltigkeitskriterien als Bestandteil der Richtlinie zu den erneuerbaren Energien unter französischer Ratspräsidentschaft verabschiedet. 3 Europäische Kommission: Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen, Brüssel, 2008, S. 46. 4 Ebd. S. 16. 5 Europäische Umweltagentur: Suspend 10 percent biofuels target, says EEA's scientific advisory body, Presseerklärung vom 10.04.2008. 6 „Die Biosprit-Krise“, n-tv, 12.04.2008. 7 Europäisches Parlament: Entwurf eines Berichts über den Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen, 2008/ 0016(COD), Brüssel, 13.05.2008, S.9; Siehe auch Reuters: EU backs away from biofuel goal, 05.07.2008. Energiepolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 143 Eine ambitionierte Klimapolitik: Treibhausgase und Emissionshandel Die Lastenverteilung zur Reduktion der Treibhausgasemissionen, die nicht dem Emissionshandel (Emission Trading Scheme, ETS) unterliegen, erfolgt wie im Falle der erneuerbaren Energiequellen auf Grundlage des Bruttoinlandsproduktes. Allerdings wurde hierbei die künftige wirtschaftliche Entwicklung der einzelnen Volkswirtschaften noch stärker berücksichtigt, so dass Bulgarien seinen Treibhausgasausstoß bis 2020 sogar um 20 Prozent steigern darf. Hingegen wurden Dänemark, Irland und Luxemburg zu einer Minderung um 20 Prozent verpflichtet. Um eine gewisse Flexibilität bei der Umsetzung dieser Zielvorgaben zu gewährleisten, können Projekte in Drittstaaten angerechnet werden.8 Außerdem wurde das europäische Emissionshandelssystem, das sich derzeit in der zweiten Handelsperiode befindet, weiterentwickelt. Insbesondere soll das System auf zusätzliche Sektoren wie die Petrochemie und den Flugverkehr ausgeweitet werden und neben Kohlendioxid künftig auch weitere Treibhausgase umfassen.9 Um das Gesamtziel von 20 Prozent zu erreichen, schlägt die Kommission vor, ab 2013 mindestens zwei Drittel aller Zertifikate zu versteigern. Generell wird ein stärker harmonisiertes Emissionshandelssystem für die kommende Handelsperiode als unerlässlich angesehen. Wie schon beim Übergang von der ersten (2005-2007) auf die zweite (2008-2012) wird auch in der dritten Phase des ETS (2013-2020) die Gesamtmenge der ausgegebenen Zertifikate ab 2010 jährlich linear um 1,74 Prozent verringert werden. Ein von der Kommission zusätzlich vorgesehener Umverteilungsmechanismus zwischen reicheren und ärmeren EU-Ländern, deren Wirtschaft sich noch im Aufbau befindet, bietet Potenzial für Streit unter den Mitgliedstaaten. Energieeffizienz Hinsichtlich der Energieeffizienz rächt sich die Unverbindlichkeit, mit der dieses Ziel verfolgt wird. Statt auch hier feste Zielwerte vorzugeben, überließ es die Kommission den Mitgliedstaaten, ihre nationalen Energieeffizienz-Aktionspläne selbst zu erstellen. Diese wurden erst mit einiger Verzögerung an die EU übermittelt. Da gemäß einer Richtlinie aus dem Jahr 2006 bislang lediglich das Ziel einer Effizienzsteigerung um neun Prozent bis 2016 verbindlich ist, orientieren sich die Mitgliedstaaten in ihrer Umsetzung bislang mehrheitlich an diesem Wert und nicht an dem im Frühjahr 2007 vereinbarten 20-Prozent-Ziel. Renaissance der Atomkraft als klimafreundliche Energie Im Zuge der von der EU-Kommission geforderten „dritten industriellen Revolution“10 setzte sich im Berichtszeitraum die Neubewertung der Rolle der Kernenergie im künftigen Energiemix fort. Kernenergie könnte nach jüngster Ansicht der Kommission künftig ein wichtiges Hilfsmittel zur Bekämpfung des Klimawandels sein, da die intensivere Nutzung von Kernenergie als eine Möglichkeit zur Verringerung von CO2-Emissionen gesehen wird. 11 8 Europäische Kommission: Vorschlag für eine Entscheidung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Anstrengungen der Mitgliedstaaten zur Reduktion ihrer Treibhausgasemissionen mit Blick auf die Erfüllung der Verpflichtungen der Gemeinschaft zur Reduktion der Treibhausgasemissionen bis 2020, 2008, S. 15-18. 9 Europäische Kommission: Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG zwecks Verbesserung und Ausweitung des EU-Systems für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten, 2008, S. 4-5. 10 José Manuel Barroso: Europe's energy policy and the third industrial revolution, Speech at the Loyola de Palacio energy conference in Madrid, Speech 07/580, 01.10.2007. 11 Europäisches Konzept für Kernkraft und Nuklearsicherheit, MEMO 07/10, 10.01.2007. Die Innenpolitik der Europäischen Union 144 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Auch die geringere Sensibilität bei Preisschwankungen und die Reduzierung der Importabhängigkeit werden als Argumente für die Atomkraft angeführt. Die Kommission versucht in der Kernenergiefrage neutral zu bleiben und ist zurückhaltend, sich all zu deutlich Pro- Atomkraft zu positionieren. Ihr Vorgehen stieß dennoch auf Kritik, vor allem in Ländern wie Deutschland, Spanien oder Belgien, die den Ausstieg aus der Atomkraft planen oder bereits beschlossen haben. Es zeigt sich, dass die Haltungen unter den Mitgliedstaaten bei der Kernenergiefrage stark divergieren. Frankreich, Finnland und die baltischen Staaten setzen auf den Ausbau der Atomenergienutzung durch den Bau neuer Reaktoren. Die Niederlande, Tschechien und Schweden möchten durch Nachrüstung und Modernisierung die Leistung ihrer bestehenden Reaktoren steigern. Dem Beschluss Großbritanniens zum Ausstieg aus dem Atomausstieg zu Jahresanfang folgte im Mai 2008 Italien. Eine Reihe von Störfällen, unter anderem in Deutschland, Schweden und Frankreich, änderte an der Neubewertung der Kernenergie nichts. Auch innerhalb der Bevölkerung halten sich Befürworter (44%) und Gegner (45%) die Waage.12 Es zeigt sich, dass die Rolle der Kernenergie bei der Verringerung der Treibhausgasemissionen im Vergleich zu anderen Energiequellen Eingang in die öffentliche Meinung gefunden hat und die Vorteile vermehrt wahrgenommen werden. Dringende Fragen wie die Endlagerung von Atommüll oder die Rentabilität neuer Kraftwerke werden in der Debatte hingegen weitestgehend ausgeklammert. Schleppender Ausbau des Energiebinnenmarkts Obwohl die Schaffung eines Energiebinnenmarkts ein vorrangiges Ziel der EU darstellt, konnte die für Juli 2007 vorgesehene vollständige Liberalisierung der europäischen Gasund Strommärkte nicht erreicht werden. EU-Bürger können seither zwar EU-weit ihren Versorger frei wählen, dennoch wurden unzureichende Fortschritte oder Schwierigkeiten festgestellt, vor allem beim Marktzugang kleinerer Unternehmen, den Befugnissen der nationalen Regulierungsbehörden sowie beim Ausbau der Interkonnektoren. Nach Ansicht der EU-Kommission, insbesondere des Energiekommissars Andris Piebalgs und der Kommissarin für Wettbewerb Nellie Kroes, ist der Binnenmarkt eine grundlegende Voraussetzung für eine sichere, nachhaltige und kohlenstoffarme Energieversorgung. Deshalb seien für ein reibungsloses Funktionieren des EU-Energiemarkts ergänzende Maßnahmen zur bisherigen Gesetzgebung notwendig. Dies betrifft insbesondere die wirksame Trennung von Energieproduktion und ihren Übertragungsnetzen (Höchstspannungsnetze), die so genannte eigentumsrechtliche Entflechtung („ownership unbundling“). In diesem Kontext brachte die Kommission am 19. September 2007 mit dem 3. Liberalisierungspaket fünf neue Gesetzesvorhaben13 auf den Weg und machte einen gewagten Schritt hin zu einem offenen und transparenten einheitlichen Energiemarkt.14 Unter den Mitgliedstaaten waren die Kommissionsvorschläge hinsichtlich der Wahl der Instrumente und der Tiefe der Einschnitte jedoch sehr umstritten. 12 Europäische Kommission: Einstellung zu Radioaktiven Abfällen, Spezial Eurobarometer 297, Juni 2008. 13 Diese sind: Verordnung zur Gründung einer EU-Agentur für die Zusammenarbeit der einzelstaatlichen Energieregulierungsbehörden; Richtlinie zur Änderung und Ergänzung der bestehenden Richtlinie 2003/54 zum Elektrizitätsbinnenmarkt; Richtlinie zur Änderung und Ergänzung der bestehenden Richtlinie 2003/55 zum Erdgasbinnenmarkt; Verordnung zur Änderung und Ergänzung der bestehenden Verordnung 1228/54 zum grenzüberschreitenden Stromhandel; Verordnung zur Änderung und Ergänzung der bestehenden Verordnung 1775/05 über Erdgasfernleitungsnetze. 14 Europäische Kommission: Energie für Europa durch Versorgungssicherheit und einen echten Markt, Presseerklärung, Brüssel, 19.09.2007. Energiepolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 145 Anhaltender Streit um die Entflechtung integrierter Energieunternehmen Auf Widerstand stieß bei einer Reihe von Mitgliedstaaten, darunter Frankreich und Deutschland, erwartungsgemäß vor allem die Frage der Entflechtung. Die Entflechtung ist dabei diejenige Option zur Umsetzung der angestrebten Trennung der Erzeugung und Versorgung von den Übertragungsnetzen, die von der Kommission favorisiert wird. Ein Unternehmen dürfte bei dieser Variante nicht mehr gleichzeitig sowohl Eigentümer der Übertragungsnetze als auch Energieerzeuger oder Energieversorger sein, wodurch de facto die Marktmacht nationaler Champions wie E.ON oder EdF geschwächt würde. Als zweite Möglichkeit schlug die Kommission den betroffenen vertikal integrierten Unternehmen vor, den tatsächlichen Betrieb an einen unabhängigen Netzbetreiber (Independent System Operator, ISO) abzugeben. Kompromissfindung nach Widerstand durch die „Gruppe der Acht“ 15 Um den Entflechtungsplänen der Kommission entgegen zu wirken, übten unter deutschfranzösischer Führung16 eine Reihe von Mitgliedstaaten über ihre Sperrminorität im Ministerrat verstärkten Druck aus. Die so genannte „Gruppe der Acht“ legte im Januar 2008 den „Dritten Weg“ vor, als Alternative zu den Entflechtungsvorschlägen der Kommission. Demzufolge sollen die Unternehmen in Netzgesellschaften umgewandelt werden, deren Tochterunternehmen als Netzbetreiber mit eigenem Management unabhängig vom integrierten Mutterkonzern (als Energieproduzent) handeln würden. Schließlich konnte von den EU-Energieministern am 6. Juni 2008 ein politischer Kompromiss erzielt werden, der die Bedenken der Gruppe der Acht berücksichtigt. Sie einigten sich auf einen allgemeinen Ansatz für die Öffnung der Gas- und Strommärkte, mit dem verhindert wird, dass integrierte Unternehmen ihre Übertragungsnetze verkaufen müssen.17 Vorgesehen ist darin, dass das Management einem unabhängigen Übertragungsnetzbetreiber (Independent Transmission Operator, ITO) überlassen wird, der über „wirksame Entscheidungsbefugnisse“ bei täglichen Geschäften wie Netzbetrieb und Instandhaltung verfügt. Als entscheidendes Zugeständnis an Frankreich und Deutschland jedoch würde der Übertragungsnetzbetreiber wiederum unter die strenge Aufsicht einer Behörde gestellt. Im Widerspruch dazu steht jedoch die Entscheidung des Europäischen Parlaments, das die ISO/ITO-Option in erster Abstimmung der Ausschüsse für Industrie, Forschung und Energie sowie Binnenmarkt im Mai und Juni 2008 abgelehnt und sich für die eigentumsrechtliche Entflechtung als einzige Alternative zur Trennung von Netz und Erzeugung im Stromsektor ausgesprochen hat. Für die Gasnetze wurde hingegen auf den Verkauf der Netze zu Gunsten unabhängiger Netzbetreiber verzichtet. Überraschend kamen während der Debatten die Ankündigungen mehrerer deutscher Energieunternehmen, sich sukzessive von ihren Übertragungsnetzen trennen zu wollen (E.ON im Februar, Vattenfall im Juni 2008). Damit beugten sie sich dem teils politischen, 15 Dazu gehören neben Deutschland und Frankreich: Österreich, Bulgarien, Griechenland, Luxemburg, Lettland und die Slowakei. Demgegenüber stehen Großbritannien, Spanien, Dänemark und die Niederlande als aktive Fürsprecher von „ownership unbundling“ an der Seite der Kommission. 16 Zur Rolle von Deutschland und Frankreich im „Dritten Weg“ siehe: Jan Horst Keppler/Sophie Méritet/Kristina Notz: Les relations franco-allemandes dans le secteur de l’énergie, Note de l’Ifri, Paris, September 2008, S. 23-25. 17 Rat der Europäischen Union: Transport, Telecommunications and Energy Council: Conclusions – Press release 10310/08 (Presse 162), Luxemburg, 06.06.2008, S. 6. Die Innenpolitik der Europäischen Union 146 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 teils kartellrechtlichen Druck der Kommission – ungeachtet der Tatsache, dass die Bundesregierung in Brüssel über den dritten Weg noch versuchte, sie vor der eigentumsrechtlichen Entflechtung zu schützen. Weitere Vorhaben im Rahmen des dritten Energieliberalisierungspakets Um der strategischen Bedeutung der Energiepolitik Rechnung zu tragen enthält das dritte Legislativpaket der Kommission außerdem Schutzvorkehrungen für den Fall, dass Unternehmen aus Drittstaaten bedeutende Anteile am EU-Netz erwerben oder sogar die Kontrolle über strategische Infrastrukturen übernehmen wollen. Diese Reziprozität-Regel – auch als Gazprom-Klausel bekannt geworden, da sie de facto auf das in den letzten Jahren mit Besorgnis wahrgenommene große Interesse des russischen Gaskonzerns am Zugang zum europäischen Endkundenmarkt reagiert – stellt an ausländische Unternehmen generell die gleichen (Entflechtungs-)Anforderungen wie an europäische Unternehmen. Des Weiteren wurde im Europäischen Parlament die Gründung einer europäischen Agentur für die Zusammenarbeit der Energieregulierungsbehörden beschlossen, was den grenzübergreifenden Energiehandel erleichtern wird. Zur Förderung von grenzüberschreitender Zusammenarbeit und Infrastrukturinvestitionen schlägt die Kommission ein neues europäisches Netz der Übertragungs- und Fernleitungsnetzbetreiber vor. EU-Netzbetreiber sollen darin zusammenarbeiten und gemeinsame Marktvorgaben, technische Bestimmungen und Sicherheitsnormen entwickeln und die auf EU-Ebene notwendigen Investitionen planen und koordinieren. Hierdurch würden der grenzüberschreitende Handel erleichtert und einheitliche Bedingungen für die Betreiber geschaffen. Maßnahmen zur Verbesserung der Markttransparenz im Hinblick auf Netzbetrieb und Versorgung sollen Gleichheit beim Zugang zu Informationen und transparentere Preisgestaltung gewährleisten, das Vertrauen in den Markt stärken und dazu beitragen, Marktmanipulationen zu verhindern. Durch die engere Vernetzung der nationalen Märkte sieht die Kommission bessere Chancen, dass die Mitgliedstaaten sich bei Bedrohungen der Energieversorgung gegenseitig unterstützen. Stiefkind Energieaußenpolitik Eine gemeinsame und kohärente Energieaußenpolitik wurde immer wieder als zentrales Element einer europäischen Energiestrategie angeführt.18 Dennoch fallen die Ergebnisse in diesem Bereich besonders mager aus. Vor dem Hintergrund einer notwendigerweise diversifizierten Energieversorgung entspricht die Realität der Pipelinepolitik so gar nicht dem Bekenntnis der EU-Mitgliedstaaten zu einem gemeinsamen Vorgehen. Nachdem schon Deutschland – mit der Nordeuropäischen Gaspipeline „Northstream“ – einem bilateralen Projekt den Vorzug gegeben hatte, konnte Gazprom mit der Einigung über Southstream einen weiteren Erfolg verbuchen. Die Pipeline soll Italien und Österreich über den Balkan und das Schwarzmeer mit russischem Erdgas versorgen und steht dabei nicht nur in direkter Konkurrenz zum Nabucco-Projekt der EU, sondern erhöht auch die Abhängigkeit der 18 Siehe dazu: Europäische Kommission und Generalsekretär/Hoher Vertreter für den Europäischen Rat: Eine Außenpolitik zur Förderung der EU-Interessen im Energiebereich, S160/06 und Europäische Kommission: Eine europäische Strategie für nachhaltige, wettbewerbsfähige und sichere Energie, KOM(2006) 105 endg., S. 16-20 sowie Florian Baumann: Energiesolidarität als Instrument der Versorgungssicherheit, C·A·P Aktuell, Nr. 6, München, September 2008. Energiepolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 147 EU-Länder gegenüber Russland. Damit haben die EU-Mitgliedstaaten es zum einen versäumt, ihre Gasversorgung geographisch breiter zu streuen und zum anderen eindrucksvoll bewiesen, dass bloße Lippenbekenntnisse noch keine kohärente Energieaußenpolitik schaffen. Ausbau der Energiepartnerschaften Ein höheres Maß an Einigkeit zeigten die EU-Staaten hingegen im Bereich bestehender Energiepartnerschaften. So konnte im Dezember 2007 ein Aktionsplan zwischen der EU und den Mittelmeeranrainern verabschiedet werden.19 Ziel dieser Maßnahmen unter dem Dach der EuroMed-Partnerschaft ist eine stärkere Harmonisierung der Energiemärkte, die Förderung nachhaltiger Entwicklung sowie der Aufbau gemeinsamer Infrastrukturen und Forschungsprogramme. Mehr als drei Millionen Euro sollen allein in gemeinsame Infrastrukturmaßnahmen wie die Maghreb-Europa-Pipeline oder die Trans-Sahara-Pipeline fließen. Auch hinsichtlich der massiven Preissteigerungen für Öl und Gas war grundsätzlich ein gemeinsamer Ansatz der EU-Mitgliedstaaten erkennbar. Sowohl auf dem Erdölgipfel in Jeddah als auch bei den jeweils im Juni stattfindenden EU-OPEC-Energiedialogen war die EU durch Energiekommissar Andris Piebalgs und die zuständigen Minister des Ratsvorsitzes vertreten. Hinsichtlich des gemeinsamen Interesses an Versorgungs- bzw. aus Sicht der OPEC-Staaten Nachfragesicherheit äußerten die Förderländer Bedenken gegenüber dem europäischen Energie- und Klimapaket. Die Aussage, dass dieses Gesetzespaket nichts am Umfang der Ölimporte ändern werde, konnte zwar die OPEC-Staaten beruhigen, hätte aber innerhalb Europas zu einem Aufschrei führen müssen.20 Energie- und Klimapolitik im Vertrag von Lissabon Mit den in den Vertrag von Lissabon aufgenommenen energiepolitischen Kompetenzen erhielt erstmals in der Geschichte der europäischen Integration ein eigenes Energie-Kapitel Einzug in das Primärrecht der Union.21 Zuständigkeiten in diesem Bereich besaßen die EU- Organe bislang lediglich auf verschiedenen Umwegen, etwa über die Bestimmungen zu den transeuropäischen Netzen, zur Umweltpolitik sowie über die Grundsätze des Binnenmarkts. Im Reformvertrag wurde der Energiebereich erstmalig als geteilte Zuständigkeit zwischen der Union und den Mitgliedstaaten genannt. Der Krisenmechanismus (Artikel 122 [100] AEUV) und die Aufnahme einer Energie-Solidaritätsklausel deuten darauf hin, dass die EU vor allem im Bereich der Risikohandhabe – zum Beispiel im Falle von Versorgungsengpässen – stärker aktiv werden will. Die Zusammensetzung des jeweiligen Energiemixes sowie die Ausgestaltung der nationalen Infrastrukturen soll jedoch weiterhin den Mitgliedstaaten überlassen bleiben (Art. 194 Abs. 2 [176a] AEUV). Gestärkt würden mit dem Vertrag von Lissabon auch die vertraglichen Bestimmungen zur Weiterentwicklung europäischer Maßnahmen im Bereich des Klimaschutzes. 19 RAPID: EU-Kommissar Piebalgs gibt Startschuss für neue Energiepartnerschaft in der Region Europa- Mittelmeer, 2007. 20 RAPID: Further steps in the constructive EU-OPEC Energy Dialogue, 2008, S. 2. 21 Siehe dazu Florian Baumann/Jürgen Turek: Das Energiekapitel im neuen Vertragswerk, in: Werner Weidenfeld (Hrsg.): Lissabon in der Analyse – Der Reformvertrag der Europäischen Union, Münchner Beiträge zur europäischen Einigung, Band 20, Baden-Baden, 2008. Die Innenpolitik der Europäischen Union 148 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Ausblick Der Blick in die Zukunft vermag optimistisch zu stimmen. Die EU hofft, ihr im vergangenen Jahr stark vorangekommenes Projekt der Schaffung einer Europäischen Energiepolitik weiter voran zu treiben und zielt insbesondere auf eine Einigung über das Klima- und Energiepaket unter französischem EU-Vorsitz. Wie auch die deutsche Bundesregierung behandelt Nicolas Sarkozy Energie- und Klimaschutz in der zweiten Jahreshälfte 2008 als Priorität der französischen EU-Präsidentschaft, wenn auch mit anderen Schwerpunkten als die Kommission. Es ist zu erwarten, dass das Maßnahmenbündel zur Umsetzung der Ziele bis Ende 2008 oder während der tschechischen Ratspräsidentschaft Anfang 2009 verabschiedet wird. Gleichzeitig stehen die Vorbereitungen für den Kopenhagener Klimaschutz- Gipfel an, bei dem die Nachfolge des Kioto-Protokolls geregelt werden soll. Falls im Dezember 2009 ein internationales Klimaschutz-Abkommen mit konkreten Reduktionszielen zustande kommen sollte, strebt Brüssel an, die EU-weiten Treibhausgasemissionen nicht nur um 20, sondern um 30 Prozent zu reduzieren. Ihrem Ziel als weltweiter Vorreiter in Sachen Klimaschutz würde die EU damit ein Stück näher kommen. Weiterführende Literatur Florian Baumann/Jürgen Turek: Die europäische Energiepolitik im Vertrag von Lissabon, in: Werner Weidenfeld (Hrsg.): Lissabon in der Analyse, Baden-Baden 2008. Franklin Dehousse (Hrsg.): Towards a real European energy policy?, Studia diplomatica, 60 (2) 2007, Egmont Institut, Brüssel. Oliver Geden/Severin Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der Europäischen Union, Baden-Baden 2008. Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 149 Forschungs-, Technologie- und Telekommunikationspolitik Jürgen Turek Das Jahr 2008 war das Jahr des Europäischen Forschungsraums und des 7. Forschungsrahmenprogramms. Beide sind Teil einer groß angelegten europäischen Wachstums- und Innovationsinitiative, die drei Teilstrategien zusammenführt. Dies sind der Europäische Forschungsraum mit seinen Forschungsrahmenprogrammen und seiner Weltraumpolitik, das Rahmenprogramm für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation und schließlich die 2005 revitalisierte Lissabon-Strategie des Europäischen Rats für Wachstum und Beschäftigung. Ziel dieses Pakets ist eine bessere Förderung der Grundlagen- und angewandten Forschung, die Steigerung der wirtschaftlichen Kraft der EU und eine robustere Wettbewerbsfähigkeit ihrer Unternehmen auf dem Weltmarkt. Am 4. April 2007 legte die Europäische Kommission ihr Grünbuch „Der europäische Forschungsraum: neue Perspektiven“1 vor. Damit stellte sie die Frage, wie dieser Raum vertieft und erweitert werden könnte, so dass er kompatibler zur Lissabon-Strategie wird. Die Merkmale eines vertieften und erweiterten Raums definiert die Kommission so: angemessener Austausch kompetenter Forscher; Forschungsinfrastrukturen von Weltniveau; Spitzenforschungseinrichtungen; effektiver Wissensaustausch; gut koordinierte Forschungsprogramme und -schwerpunkte; breite Öffnung des Forschungsraums für die Welt. Zur Organisation und Finanzierung dieser Ziele dient unter anderem das 7. Forschungsrahmenprogramm der Europäischen Kommission. Zwischen 2007 und 2013 soll es die Produktivität, die Innovationsfähigkeit und das nachhaltige Wachstum in Europa fördern. Das Programm zielt darauf ab, Maßnahmen in den Bereichen unternehmerische Initiative und Innovation, Nutzung von Informations- und Kommunikationstechnologien sowie Technologien für erneuerbare Energien und Umwelttechnologien zu platzieren. Im Rahmen des Programms sind spezifische Initiativen und Programme konzentriert, welche die Innovationskraft und technologische Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen in der Union stimulieren sollen. Neu und umsichtig sind dabei die Einrichtung des Europäischen Forschungsrates (European Research Council, ERC) und die Initiative zur Gründung eines Europäischen Technologieinstituts, das seine Arbeit 2008 aufgenommen hat und in Budapest angesiedelt worden ist. Der Forschungsrat soll das Tor zu einer kommerziell unbelasteten Grundlagenforschung öffnen; das Technologieinstitut wird – wie vorher anders gedacht – kein lokal fokussierter Forschungscampus sein, sondern soll über virtuelle Wissens- und Innovationsgemeinschaften den Aufbau von Forschungsnetzwerken europaweit steuern.2 Mit dem Institut, das sich ursprünglich am amerikanischen Vorbild des Massachusetts Institute of Technology (MIT) orientierte, nun aber als Organisationsplattform wissenschaftliche Exzellenznetzwerke organisieren soll, ist die Hoffnung verbunden, dass es die besten Talente und Akteure im Wissensdreieck ‚Hochschulbildung’, ‚Forschung’ und ‚industrielle Innovation’ zusammenführt. Die Initiative geht auf eine Idee des Kommissionspräsi- 1 Vgl. Europäische Kommission (Hrsg.): Grünbuch. Der Europäische Forschungsraum: neue Perspektiven, Brüssel 2007, SEK(2007) 412. 2 Vgl. www.net-tribune.de/article/190608-58.php. Die Innenpolitik der Europäischen Union 150 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 denten José Manuel Barroso zurück und soll mit dazu dienen, die Innovationslücke in Europa zu schließen. Das Institut wird für den Zeitraum 2008 bis 2013 öffentliche und private Mittel in Höhe von rund 308 Mio. Euro erhalten.3 Forschungs- und Technologiepolitik Das 7. Rahmenprogramm für Forschung und technologische Entwicklung (FTE) wurde am 18./19. Dezember 2006 offiziell beschlossen. Mit einer Laufzeit von 7 Jahren ist es deutlich länger angelegt als seine Vorgängerprogramme und darüber hinaus sowohl größer als auch finanziell reichhaltiger ausgestattet.4 Sein Gesamthaushalt während dieser Periode beträgt über 53 Mrd. Euro. Es fällt auf, dass sich das Budget somit im Vergleich zu den Vorgängerprogrammen nicht nur verdreifacht hat, sondern dass auch eine kontinuierliche Erhöhung der Fördermittel bis auf 12 Mrd. Euro im Jahr 2013 vorgesehen und das Programm damit gewollt asymmetrisch aufgebaut ist.5 Das Rahmenprogramm hat vier spezifische Programme: Kooperation (Cooperation) für transnationale Zusammenarbeit in der Forschung; Ideen (Ideas) zur Umsetzung der Grundlagenforschung durch einen europäischen Forschungsrat, der ohne Vorgaben der EU-Kommission eigenständig Schwerpunkte der Forschung definieren soll; Humanressourcen (People) für Marie-Curie-Maßnahmen und andere Initiativen des Austauschs von Wissenschaftlern; Kapazitäten (Capacities) zur Unterstützung von Forschungsinfrastrukturen, Wissensregionen und kleineren und mittleren Unternehmen (KMU). 2008 hat die Kommission die Arbeitsprogramme für die Durchführung aller vier spezifischen Programme beschlossen. Hierfür stehen 2008 ca. 7 Mrd. Euro bereit. Zusätzlich zu diesen Programmen umfasst das 7. Rahmenforschungsprogramm ein Programm der Europäischen Atomgemeinschaft (Euratom) für Forschungs- und Ausbildungsmaßnahmen auf dem Gebiet der Kerntechnik sowie ein von der Gemeinsamen Forschungsstelle (GFS) umzusetzendes Programm für allgemeine Forschungs- und Ausbildungsmaßnahmen ebenfalls auf dem Gebiet der Kerntechnik. Im Bereich der Fusionsforschung ist hierbei das ITER-Übereinkommen wichtig, das am 24. Oktober 2007 in Kraft getreten ist.6 Darüber hinaus erließ der Rat eine Entscheidung über die Errichtung des europäischen gemeinsamen Unternehmens für den ITER und die Entwicklung der Fusionsenergie. Es ist für den Beitrag der Europäischen Atomgemeinschaft zur internationalen ITER- Fusionsenergie zuständig. Bemerkenswert dabei ist auch der Abschluss eines Kooperationsabkommens mit Japan im Januar 2007 über die gemeinsame Durchführung von breiteren Tätigkeiten im Bereich der Fusionsenergieforschung. Der Schwerpunkt der vier Oberprogramme im 7. Rahmenprogramm soll dabei auf der Förderung der Bereiche ‚Kooperation’ und ‚Ideen’ liegen. Der neue Europäische Forschungsrat wird das Programm ‚Ideen’ unabhängig vom restlichen Rahmenprogramm weitestgehend autonom umsetzen. Er verfügt über ein Gesamtbudget von 7,5 Mrd. Euro für den Zeitraum von 2007 bis 2013. Der Forschungsrat wurde durch Beschluss der Europäischen Kommission gebildet und besteht aus einem „Wissenschaftlichen Rat“, der von einer untergeordneten Durchführungsstelle unterstützt wird. Der wissenschaftliche Rat besteht aus 22 hoch qualifizierten Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern aus Europa; er ist 3 Ebd. 4 Die vorherigen Programme waren jeweils für den Zeitraum von 4 Jahren angelegt. 5 Vgl. Europäische Kommission (Hrsg.): FTE-Info. Magazin über europäische Forschung, Sonderausgabe Juni 2007. 6 ITER bedeutet aus dem Englischen übersetzt Internationaler Thermonuklearer Versuchsreaktor. Forschungs-, Technologie- und Telekommunikationspolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 151 das Herzstück des Forschungsrats und soll aufbauend auf den Grundsätzen der wissenschaftlichen Exzellenz, Autonomie, Effizienz und Transparenz arbeiten.7 Das Alleinstellungsmerkmal der Förderung seitens des Forschungsrats ist die Möglichkeit seiner autonomen Entscheidung zur Förderung von einzelnen Forschern und ihren Teams. Fördermittel gibt es in den Kategorien „ECR Start Independent Researcher Grants“ sowie „ECR Advanced Investigator Grants“. Beide ‚Grants’ arbeiten ohne Vorgaben nach dem Bottom-up-System und sollen Exzellenz-Netze unterstützen, die von individuellen Forschergruppen unter Leitung eines einzelnen verantwortlichen Wissenschaftlers beantragt werden. Mit dieser Arbeitsstruktur unterscheidet sich die Förderung seitens des ERC von den üblichen europäischen Forscherverbünden, die zentral von Brüssel aus nach dem Top-down-System ausgewählt und verwaltet werden.8 Neben der Arbeit der Gemeinsamen Forschungsstelle und internationalen Vernetzungsbemühungen nehmen die Bemühungen der EU in der Weltraum- und Raumfahrtpolitik zu. Dieses Politikfeld steht dabei in einem engen Zusammenhang mit der Forschungs- und Technologiepolitik. Die Weltraumpolitik ist etwa verschränkt mit einer öffentlich-privaten Technologieinitiative (Joint Technological Initiatives, JTC) zur globalen Umwelt- und Sicherheitsüberwachung. Solche Maßnahmen korrespondieren sehr eng mit den vielfältigen Zielsetzungen der Weltraumpolitik, die unter anderem im Kontext des Satellitensystems Galileo der Erdbeobachtung oder etwa der Sicherstellung des Zugangs zu neuen, strategisch wichtigen Technologien und Materialien dienen soll.9 Informationsgesellschaft und Telekommunikation Innerhalb der europäischen Informationsgesellschaft zog die Kommission 2007 hinsichtlich der Koordinierung der Initiative i2010 eine positive Bilanz und kündigte für 2008 eine Halbzeitbilanz in den Themenfeldern Netze und Internet, Rolle und Schutz des Anwenders sowie Stärkung des Binnenmarkts für die mit den Informations- und Kommunikationstechnologien (IKT) verbundenen Produkte und Dienste an. Darüber hinaus war sie regulierend in den Bereichen elektronische Kommunikationspolitik und Netzsicherheit, Rechtsrahmen, Funkfrequenzpolitik, Förderung der Informations- und Kommunikationstechnologien (IKT), audiovisuelle Medien sowie Forschung und Entwicklung im Bereich der Technologien für die Informationsgesellschaft tätig.10 Breiten Raum nahm dabei die Pflege des Rechtsrahmens ein. In ihrem zwölften Bericht über die elektronische Kommunikation konzentrierte sich die Kommission auf die Entwicklung der Märkte und wesentliche regulierungstechnische Probleme. Aufmerksamkeit erlangte insbesondere die Verordnung Nr. 717/2007 über das ‚Roaming’ in öffentlichen Mobilfunknetzen in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 2002/21/EG. Hierbei wurden die Roamingentgelte in der EU für ausgehende und eingehende Anrufe gedeckelt und zeitlich gestaffelt gesenkt. Auch die Obergrenzen für Großkunden werden so entsprechend reduziert. Hierbei spielt das ursprünglich in die Diskussion eingebrachte Heimatlandprinzip keine Rolle mehr; es gelten einheitliche Regeln für alle EU-Mitgliedstaaten.11 7 Vgl. Europäische Kommission (Hrsg.): Gesamtbericht über die Tätigkeit 2007, Brüssel 2007, S. 69-73. 8 Vgl. Waldemar Hummer: Technologieinstitut und Forschungsrat: zwei Instrumente europäischer Exzellenz, in: integration 2/07, S. 150-165, hier S. 150ff., S.162.; vgl. auch BMBF: EU-Forschungsrahmenprogramme, http://www.bmbf.de/de/959.phb. 9 Vgl. Jürgen Turek: Raumfahrtpolitik, in: Weidenfeld, Werner/Wolfgang Wessels (Hrsg.): Europa von A bis Z, S. 374-376. 10 Vgl. Europäische Kommission (Hrsg.): Gesamtbericht über die Tätigkeit 2007, a.a.O., S. 74-80. 11 Vgl. ebd., S. 75. Die Innenpolitik der Europäischen Union 152 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Weitere Regulierungsfelder waren der sich abzeichnende Markt für Mobilfernsehen sowie Kostensenkungen im Telekommunikationssektor. Letzteres sieht die Einrichtung einer ‚Europäischen Behörde für die Märkte der elektronischen Kommunikation’ vor. Sie soll die Kommission und die nationalen Regulierungsbehörden unterstützen, damit die Marktregeln und Verbraucherschutzvorschriften in allen Mitgliedstaaten einheitlich und kohärenter angewandt werden. Initiativen wie ‚eContentplus’ zur Erleichterung des Zugangs zu digitalen Diensten oder zur Einrichtung von digitalen Bibliotheken wurden fortgesetzt, wobei auch die Suche nach mehr Nutzen für ältere und alte Menschen in den Aktivitäten der Kommission deutlich wird.12 Schließlich konzentrierte sie sich noch auf hochwertige Informations- und Kommunikationstechnologien für eine europaweit sicherere, sauberere und effizientere Mobilität in intelligenteren Fahrzeugen und verknüpfte die FTE-Politik mit den Anforderungen einer modernen europaweiten Umweltpolitik. Aufbruch zu neuen Ufern Mit ihren forschungs- und technologiepolitischen Initiativen innerhalb des Forschungsraums und des 7. Forschungsrahmenprogramms avanciert die Europäische Union selbst zur innovativen Kraft. Das strategische Dreieck von Forschungsraum, Innovations- und Lissabon-Strategie stellt für die EU prinzipiell den richtigen Rahmen bereit und ermöglicht einen echten Aufbruch zu neuen Ufern. Forschung, Innovation und Change Management werden als Handlungsfelder angesichts einer wachsenden und zunehmend wettbewerbsfähigeren Weltbevölkerung existenziell für Europa immer wichtiger. Inwieweit Neuerungen in den spezifischen Programmen und institutionelle Innovationen wie das Technologieinstitut und Europäischer Forschungsrat zu Quantensprüngen in der Grundlagen- wie angewandten Forschung führen, bleibt für das erste jedoch abzuwarten. Die aktuelle Programmarchitektur und das Bewusstsein für die Notwendigkeit eines stärker integrierten technologisch-industriellen Ansatzes aber sind stimmig, die Grundmelodie des neuen Konzerts ist gut intoniert. Hier spielen etwa veränderte Zuwendungsmechanismen im Europäischen Forschungsrat in Zukunft eine ebenso große Rolle wie die Konzentration der spezifischen Programme auf wirklich wichtige Probleme. Während ersteres auch den Brain-Drain ins außereuropäische Ausland bremsen und mehr wissenschaftliche Exzellenz generieren kann, könnte zweites zu echten Durchbrüchen bei existenziellen Fragen führen, die zwingend zu lösen sind. Dies sind etwa Energiesicherheit oder Klimaschutz, Umweltschutz oder Pandemien, Migration oder nukleare Proliferation. Insgesamt aber gilt es nach wie vor, durch wissenschaftliche Exzellenz und technologische Innovationen die Standortqualitäten Europas gegenüber der ausländischen Konkurrenz zu bewahren und zu steigern. So können wirtschaftliche Marginalisierung verhindert und Wettbewerbsfähigkeit gewonnen werden. Der europäische Forschungsraum und das 7. Forschungsrahmenprogramm stellen hierfür ein geeignetes Instrumentarium bereit. Weiterführende Literatur Roland Sturm: Die Forschungs- und Technologiepolitik der Europäischen Union, in: Werner Weidenfeld (Hrsg.): Die Europäische Union – Politisches System und Politikbereiche, Bonn 2008. Jürgen Turek: Forschungs-, Technologie- und Telekommunikationspolitik, in: Weidenfeld, Werner/ Wolfgang Wessels (Hrsg.): Jahrbuch der europäischen Integration, Bonn/Baden Baden 1993ff. 12 Etwa in der Initiative Wohltuendes Altern in der Informationsgesellschaft. Eine i2010-Initiative – Aktionsplan „Informations- und Kommunikationstechnologien für eine alternde Gesellschaft“; vgl. dazu KOM(2007) 332 endg. Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 153 Gesundheits- und Verbraucherpolitik Frank Schulz-Nieswandt / Remi Maier-Rigaud Die verbraucherorientierte Politik der EU im Schnittbereich zu öffentlich relevanten und damit externalitätstheoretisch fassbaren Fragen der Gesundheit schreitet weiter voran. Mit Blick auf die Entwicklung der Gesundheitsdienstleistungen und die Harmonisierungsanstrengungen, die sich zuletzt im Aufbau eines Verbraucherbarometers sowie dem Kommissionsvorschlag einer überarbeiteten Spielzeugrichtlinie niederschlugen, wird deutlich, dass auch ohne Ratifizierung eines Verfassungsrahmens des europäischen Vertragswerks Gesundheits- und Verbraucherpolitik de facto längst eine geteilte Kompetenz im europäischen Mehrebenensystem geworden ist. Die Artikel 152 i. V. m. 132 EGV (auch die Subsidiaritätsklausel des Art. 5b EGV) verhindern nicht, dass die jeweils mitgliedstaatliche Politik mit den Regeln des Binnenmarkts kompatibel sein muss. Gesundheitsdienstleistungen als wirtschaftliche Dienstleistungen von allgemeinem Interesse Die EU-Kommission leitet im Rahmen ihrer Rolle als „Hüterin der Verträge“ eine auf Marktöffnung und Wettbewerbssteuerung orientierte Neu-Regulierung auch der sozialen und gesundheitsbezogenen Dienstleistungen von allgemeinem [wirtschaftlichen] Interesse (DAI oder DA[W]I) ein. Die ökonomischen Kernbereiche der Daseinsvorsorge (Verkehr, Energie, Post und Telekommunikation, Abfall- und Abwasser, zunehmend auch Wasser insgesamt) sind bereits durch die Rechtsprechung des EuGH weitgehend binnenmarktorientiert durch das europäische Wettbewerbs-, Beihilfe- und Vergaberecht neu reguliert worden. Ziel ist die obligatorische Einführung eines Ausschreibungswettbewerbs und weiterer Wettbewerbssurrogate wie etwa des Betrauungsakts. Das Inhouse-Prinzip wird bis zur Eliminierung marginalisiert.1 Fragen der öffentlich-privaten Kooperation werden in diesem Lichte ebenso rereguliert wie neuerdings auch sich anbahnende Fragen der Dienstleistungskonzessionen. Soziale und Gesundheitsdienstleistungen werden zunehmend analog behandelt. Da ein Marktbezug bei der Produktion und beim Vertrieb dieser sozialen Dienstleistungen besteht, kommt der funktionelle Unternehmensbegriff zur Wirkung. Es kommt weder auf Trägerund Rechtsformbesonderheiten noch auf das Vorliegen gemeinwirtschaftlicher Produktionsfunktionen an. Die betriebswirtschaftliche Sachzieldominanz im Kontext eines komplexen gemeinwirtschaftlichen Stakeholder-Denkens und -Handelns spielt für die EU-Kommission und die Rechtsschöpfungen durch den EuGH keine grundlegende Rolle. Die Debatte um die soziale Produktionsfunktion der Sozialwirtschaft und ihre Einordnung in einen „Dritten Sektor“ zwischen Staat, Markt und primären Netzwerken2 wird von der EU- Kommission, trotz der durchgeführten Konsultationen und den darauf aufgesetzten Diskur- 1 Kritisch dazu: Wissenschaftlichen Beirat der GÖW: Ausschreibung oder Direktvergabe öffentlicher Dienstleistungen – Plädoyer für ein Wahlrecht der Gebietskörperschaften, Beiträge zur öffentlichen Wirtschaft 25, Berlin 2007. 2 Vgl. Frank Schulz-Nieswandt: Zur Morphologie des Dritten Sektors, in: Zeitschrift für öffentliche und gemeinwirtschaftliche Unternehmen, 31 (3), 2008. Die Innenpolitik der Europäischen Union 154 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 sen und trotz der eingeholten wissenschaftlichen Expertisen3 kognitiv angesichts eines eigenen epistemischen Regimes kaum angemessen verarbeitet. Die endogene Entwicklung in der nationalen Implementierung „neuer Steuerung“ bzw. des New Public Managements lassen es aber nicht möglich werden, hier nur von einer exogenen Modernisierung in den Modalitäten der Erstellung von (sozialen) Dienstleistungen von allgemeinem (wirtschaftlichem) Interesse sprechen zu können. Insgesamt muss man mit Blick auf diese Wechselwirkung exogener und endogener Modernisierungsimpulse von einem Trend zum „wohlfahrtsstaatlichen Kontraktmanagement“ sprechen. Auch im Lichte der (sozialen) Vergrundrechtlichungstendenzen in der EU bleibt es dem diesbezüglich souveränen Mitgliedstaat unbenommen, daseinsvorsorgeorientierte Ziele zu setzen und die Sicherstellung der Zugangschancen zu den sozialen Infrastrukturen von anthropologisch-existenzieller Bedeutung zu gewährleisten (Gewährleistungsstaatlichkeit). Die Bereitstellung der Dienstleistungen hingegen soll marktbezogenen Anbietern überlassen werden. Der deutsche Typus der Dienstleistungen im Rahmen der Sozialgesetzbücher ist diesem europäischen Regime durch die Vorrangstellung freier und privater Träger weitgehend affin, doch ist das Ausmaß der Konstituierung regulierter Quasi-Märkte noch nicht völlig binnenmarktkonform. Hier eröffnen sich Konflikte um den Purismusgrad in der Auslegung und Umsetzung notwendiger Binnenmarktkompatibilität nationaler Praxis der Steuerung von Dienstleistungsmärkten im Sozial- und Gesundheitssektor. Die EU-Kommission fokussiert in diesem Kontext auf den Aspekt „wohlfahrtsoptimaler“ Preise und legt diesen Begriff weitgehend im Sinne möglichst niedriger Preise aus. Damit läuft sie Gefahr, komplexere, integrierte Preis-Qualitäts-Parameter in der Wettbewerbsorientierung auszublenden. Für sozialräumliche, sozialmilieu- und quatiersbezogene Fragen der Sicherstellung von Komplexleistungen im Sinne von Zugänglichkeit, Erreichbarkeit, Verfügbarkeit und Akzeptanz scheint die sich in den ökonomisch-technischen Kernbereichen der Daseinsvorsorge besser auszukennende Kommission wenig Verständnis zu haben. Sie vermutet überwiegend nur rent-seeking-Verhalten der staatsmittelbar etablierten Sozialwirtschaft. Insgesamt wird in der europäischen Rechts- und Politikentwicklung die Frage der Transaktionskosten der induzierten Regulationsregime weitgehend ausgeblendet. Den Wohlfahrtsgewinnen einer vermehrt effizienzorientierten Marktöffnung und Wettbewerbssteuerung sind die Kosten der dazu nötigen Regulationsbehörden und ihrer Regulierungspraxis gegenüber zu stellen. Harmonisierung des Verbraucherschutzes Die Anstrengungen der EU-Kommission im Bereich der Harmonisierung des Verbraucherschutzes hatten zur Veröffentlichung eines Grünbuchs geführt.4 Die Kommission sieht ein hohes und einheitliches Schutzniveau als Voraussetzung für eine effiziente Entfaltung des Einzelhandelbinnenmarktes. Mittlerweile liegt ein Bericht zu den Ergebnissen des öffentlichen Konsultationsprozesses vor. Zwei wesentliche Ergebnisse sind hervorzuheben: Erstens spricht sich die große Mehrheit der an der Konsultation beteiligten Gruppen für eine Harmonisierung auf hohem Niveau in den Bereichen aus, in denen Handel und grenzüberschreitende Konsumentenaktivitäten behindert werden.5 Ein einheitliches Niveau bedeutet 3 Beispielsweise: Manfred Huber/Mathias Maucher/Barbara Sak: Study on Social and Health Services of General Interest in the European Union. Final Synthesis Report, DG EMPL/E/4. VC/2006/0131, 2008. 4 Grünbuch der Europäischen Kommission: Die Überprüfung des gemeinschaftlichen Besitzstands im Verbraucherschutz, KOM(2006) 744 endg., Brüssel, 08.02.2007. Gesundheits- und Verbraucherpolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 155 zwar, dass einige Mitgliedstaaten möglicherweise ihr derzeitiges Schutzniveau geringfügig reduzieren müssen, gleichzeitig wird aber ein „race to the bottom“ verhindert. Es wird ein horizontales Rechtsinstrument in Verbindung mit vertikalen Revisionen bestehender sektoraler Richtlinien befürwortet. Entsprechend hat die Kommission für Ende 2008 eine Rahmenrichtlinie für Konsumentenvertragsrechte angekündigt.6 Zweitens ist eine starke Unterstützung für eine Systematisierung und Vereinheitlichung des verbraucherpolitischen Besitzstandes zu verzeichnen. Insbesondere wird eine sektorübergreifende, harmonisierte Definition von zentralen Begriffen des Verbraucherschutzes angestrebt. Die Sicherheit von Kinderspielzeug ist eines der im vergangenen Jahr am stärksten diskutierten Themen. Insbesondere bleihaltiges in China gefertigtes Spielzeug hatte für mediale Aufmerksamkeit gesorgt7 und auch die Zahl der Spielzeuge für die Produktwarnungen im europäischen Warnsystem RAPEX registriert wurden, ist in den vergangenen Jahren gestiegen. Zwar wurde die Überarbeitung der Spielzeugrichtlinie aus dem Jahr 1988 seit 2003 diskutiert, jedoch haben die Fälle gesundheitsgefährdenden Spielzeugs eine neue Dynamik entfacht. Anfang 2008 hat die EU-Kommission schließlich einen Vorschlag für eine überarbeitete Spielzeugrichtlinie vorgelegt.8 Der Vorschlag zielt auf eine Weiterentwicklung und Modernisierung der bestehenden Richtlinie von 1988 ab, um damit ein „angemessenes Verhältnis“9 zwischen den Verwaltungs- und Befolgungskosten für den betroffenen Wirtschaftszweig einerseits und den Nutzen für die Gesundheit und Sicherheit von Kindern andererseits, zu wahren. Gleichzeitig betont die Kommission die Notwendigkeit, Änderungen ausschließlich auf Gemeinschaftsebene durchzuführen, um die Vorteile des Binnenmarktes auch in der Spielzeugbranche zu entfalten. Das wichtigste Element der überarbeiteten Richtlinie betrifft die höheren Sicherheitsanforderungen. Insbesondere die Verwendung von chemischen Stoffen in Spielzeug soll neben den allgemeinen Chemikalienvorschriften der Gemeinschaft auch spezifischen Regeln für krebserzeugende, erbgutverändernde oder fortpflanzungsgefährdende Stoffe (KEF-Stoffe) in Spielzeug entsprechen.10 Demnach sollen KEF-Stoffe der Kategorien 1-3 in Spielzeug mit einer Konzentration oberhalb von 0,1% nicht vorkommen. Allerdings ist eine Befreiung von diesem Verbot vorgesehen, wenn die Verwendung dieser Stoffe im Einzelfall vom zuständigen wissenschaftlichen Ausschuss für annehmbar erklärt wurde. Dies ist bei KEF-Stoffen der Kategorien 1 und 2 wiederum nur möglich, wenn keine geeigneten Alternativstoffe existieren. Neben den erhöhten Sicherheitsanforderungen wird mit der Überarbeitung der Richtlinie eine wirksamere und kohärentere Durchsetzung angestrebt. Beispielsweise erhalten die nationalen Marktüberwachungsbehörden neue Befugnisse wie z.B. das Recht auf Zugang zu den Räumlichkeiten der Wirtschaftsakteure. Damit ist eine Ausweitung der Pflichten der Mitgliedstaaten zur Marktüberwachung entsprechend der Produktsicherheitsrichtlinie11 ver- 5 Vgl. Commission Staff Working Paper: Report on the outcome of the public consultation on the green paper on the review of the consumer acquis. 6 So die Kommissarin für Verbraucherschutz, Meglena Kuneva, in ihrer Rede bei der stakeholder Konferenz. Stakeholders' Conference on the „Review of the Consumer Acquis“, SPEECH/07, Brüssel, 14.11.2007. 7 Vgl. Georg Blume/Anna Marohn/Marcus Rohwetter: Meine erste Bleivergiftung. Alarm im Kinderzimmer: Was der Fall Mattel für westliche Unternehmen und die chinesische Industrie bedeutet, in: Die Zeit 23.08.2007. 8 Europäische Kommission: Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Sicherheit von Spielzeug, KOM(2008) 9 endg., Brüssel, 25.01.2008. 9 Europäische Kommission: Vorschlag für eine Richtlinie über die Sicherheit von Spielzeug, KOM(2008) 9 endg., Brüssel, 25.01.2008, S. 4. 10 Die KEF-Stoffe sind in die Kategorien 1, 2 und 3 entsprechend abnehmender Schädlichkeit eingeteilt. Die Innenpolitik der Europäischen Union 156 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 bunden. Ebenso müssen Hersteller und Importeure präzisere Dossiers über Spielzeugbestandteile und verwendete Materialien für die Marktüberwachungsbehörden bereithalten. In ersten Stellungnahmen der europäischen Verbraucherorganisationen12 wurden bereits Mängel im Kommissionsvorschlag identifiziert: Zu den Hauptkritikpunkten gehört, dass die Regelung bezüglich der KEF-Stoffe zu weich sei und zahlreiche Ausnahmen ermögliche. In diesem Zusammenhang schlagen die Verbraucherorganisationen vor, bislang außer Acht gelassene, problematische Stoffe, die beispielsweise Störungen des Hormonsystems hervorrufen können, zu berücksichtigen und die Liste der verbotenen Allergiestoffe zu vervollständigen. Auch die CE-Kennzeichnung von Spielzeug wird von Verbraucherorganisationen kritisch gesehen, denn hiermit bestätigt der Hersteller lediglich die Konformität mit EG-Richtlinien – eine unabhängige Konformitätsprüfung ist damit aber nicht zwingend verbunden. Dies ist umso problematischer, als bei vielen Konsumenten der Eindruck entsteht, es handele sich um ein europäisches Gütesiegel. Eine der wesentlichen strukturellen Neuerungen der europäischen Verbraucherpolitik ist die Einführung eines Verbraucherbarometers, das die verbraucherrelevanten Ergebnisse im Binnenmarkt überwachen soll.13 Das Verbraucherbarometer misst mittels verschiedener Indikatoren drei Bereiche: die allgemeine Leistung der Verbrauchermärkte, den Integrationsgrad des Einzelhandelbinnenmarkts und die Verbrauchersituation in den 27 nationalen Märkten in Hinblick auf Anwendung von Rechtsvorschriften, Information, Bildung sowie Rechtsschutz. Die allgemeine Leistung der Verbrauchermärkte wird anhand von fünf Hauptindikatoren (Daten über Verbraucherbeschwerden, Preisniveau, Verbraucherzufriedenheit, Wechselmöglichkeiten für die Verbraucher bei netzgestützten Diensten und die Sicherheit von Verbraucherprodukten) beurteilt. Deuten zwei oder mehr Indikatoren in der Screeningphase auf ein verbraucherpolitisches Problem in einem Sektor, so wird eine eingehendere Analysephase eingeleitet. Das Verbraucherbarometer steht noch am Anfang und hat entsprechend sein volles Potenzial noch nicht ausschöpfen können. Hierfür sind Verbesserungen in der Datenlage erforderlich. Das Verbraucherbarometer betont ausdrücklich die soziale Dimension des Binnenmarktprojekts: Demnach werden die aufzuspürenden „Marktstörungen“ nicht nur als ineffiziente Ressourcenallokationen definiert, sondern beinhalten das Versagen, sozial akzeptable Ergebnisse zu erzielen. Für die Erreichung der Ziele Gesundheit, Umweltqualität und Sicherheit wären die Bürger bisweilen bereit, ein geringeres Maß an Wirtschaftlichkeit in Kauf zu nehmen. Weiterführende Literatur Scott L. Greer: Choosing paths in European Union health services policy: a political analysis of a critical juncture, in: Journal of European Social Policy 18 (3), 2008, S. 219-231. Franziska Rischkowsky: Europäische Verbraucherpolitik. Theoretische Grundlagen und neue Probleme am Beispiel des Internets, Marburg 2007. Frank Schulz-Nieswandt/Remi Maier-Rigaud: EU-Harmonisierung im Gesundheitswesen? Der Wandel der Umwelt der betrieblichen Organisationen im Gesundheitswesen, in: Wolfgang Greiner/J.-Matthias Graf v. d. Schulenburg/Christoph Vauth (Hrsg.): Gesundheitsbetriebslehre. Management von Gesundheitsunternehmen, Bern u.a. 2008. 11 Im Vorschlag zur Spielzeugrichtlinie sind die Artikel der Produktsicherheitsrichtlinie aufgeführt, die auch für Spielzeug gelten. 12 Vgl. BEUC/ANEC: Revision of the toy safety directive: how could we make toys safer?, X/017/2008, Brüssel, 25.03.2008. 13 Vgl. Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission. Überwachung von verbraucherrelevanten Ergebnissen im Binnenmarkt: das Verbraucherbarometer, KOM(2008) 31 endg., Brüssel, 29.01.2008. Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 157 Haushaltspolitik Stefan Lehner Bis Mitte 2007 hatte die Haushaltpolitik der Europäischen Union den Einstieg in das Finanzpaket für die Jahre 2007 bis 2013 erreicht: Der mehrjährige Finanzrahmen 2007-2013 war vereinbart, die meisten der Rechtsgrundlagen für die Ausgabenprogramme waren beschlossen, eine geänderte Haushaltsordnung zum 1. Mai 2007 in Kraft getreten. Die Erweiterung um zwei neue Mitgliedstaaten zum 1. Januar 2007 wurde haushaltstechnisch ebenfalls bewältigt. Lediglich die Ratifizierung des neuen Eigenmittelbeschlusses ist noch im Gange. Seine Anwendung erfolgt nach ihrem Abschluss rückwirkend zum 1. Januar 2007. Auf dieser Grundlage kehrte die Haushaltpolitik in ruhigeres Fahrwasser zurück und konzentrierte sich auf die Umsetzung des neuen Finanzrahmens. Im November 2007 musste allerdings bereits eine Änderung des Finanzrahmens verhandelt werden, um eine unerwartete Finanzierungslücke für das Programm „Galileo“ mit Spielräumen bei den Agrarausgaben zu decken. Die Kommission wurde für die Haushaltsführung des Jahres 2006 durch Rat und Parlament entlastet. Im Mittelpunkt der Diskussion standen die Kontrolle der Ausgaben der Strukturfonds und die Zusammenarbeit mit internationalen Organisationen. Haushaltsverfahren 2008 Der Gesamthaushaltsplan für die Europäische Union für 2008 (siehe Tabellen 1 und 2) ist der zweite Haushaltsplan auf der Grundlage der Inter-Institutionellen Vereinbarung vom 17. Mai 2006 und des darin enthaltenen Mehrjährigen Finanzrahmens 2007-20131 (siehe Tabelle 3). Er setzt die 2007 begonnene Akzentuierung der europäischen Ausgaben für Wachstum und Beschäftigung fort; besonders deutlich aufgestockt werden die Mittel für Forschung, Verkehrsnetze, Bildung und Ausbildung. Die Investitionen in den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt der Union der 27 nehmen ebenfalls zu. Die Ausgaben für die Gemeinsame Agrarpolitik bleiben einer der größten Ausgabenblöcke, gehen aber – auch auf Grund einer guten Konjunktur für viele Agrarprodukte – stärker als erwartet zurück. Die Mittel der 2007 neu geschaffenen Unterrubrik „Freiheit, Sicherheit und Recht“ steigen ebenfalls kräftig, ebenso wie die externen Ausgaben der EU. Insgesamt ermöglicht der Haushaltsplan für 2008 Verpflichtungsermächtigungen von 129,1 Mrd. Euro, was einem Anstieg von 2,2% gegenüber dem Haushalt 2007 entspricht. An Zahlungsermächtigungen stehen 120,3 Mrd. Euro zu Verfügung (+5,7%). Die Zahlungsermächtigungen machen 0,96% des Bruttonationaleinkommens (BNE) der 27 Mitgliedstaaten aus (im Vergleich zu 0,95% für 2007). Auch im zweiten Jahr wird dadurch der im Mai 2006 beschlossene Finanzrahmen 2007-2013 nicht ausgeschöpft: Bei den Verpflichtungen bleibt der Haushalt 2008 insgesamt um 3,7 Mrd. Euro unter der Obergrenze. Dies liegt ausschließlich am erheblichen Minderbedarf für marktbezogene Ausgaben im Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik. 1 Für eine detaillierte Darstellung siehe Haushaltspolitik, in: Werner Weidenfeld/Wessels, Wolfgang: Jahrbuch der Europäischen Integration 2006, Bonn 2006 Die Innenpolitik der Europäischen Union 158 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Für die Rubriken 1a (Wettbewerbsfähigkeit) und 4 (EU als globaler Partner) wurden dagegen die Ausgabenpläne um 200 Mio. Euro bzw. 70 Mio. Euro über den Obergrenzen der Rubriken angesetzt, wozu erstmals das Flexibilitätsinstrument gemäß Punkt 27 der Inter- Institutionellen Vereinbarung (IIV) vom 17. Mai 2006 herangezogen wurde. Bei den Zahlungsmitteln beträgt der Spielraum unter der Obergrenze sogar 9,6 Mrd. Euro; zum Minderbedarf der Gemeinsamen Agrarpolitik kommt hier eine inzwischen vorsichtigere Einschätzung des Zahlungsmittelbedarfs der Strukturfondsprogramme. Tabelle 1: Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften für das Haushaltsjahr 2008 nach Rubriken des Finanzrahmens * Die Überschreitung der Obergrenze der Rubriken 1a und 4 wurde durch die Inanspruchnahme des Flexibilitätsinstruments (Punkt 27 der Interinstitutionellen Vereinbarung vom 17. Mai 2006) finanziert. Rubrik Haushaltsplan 2007 1 Finanzrahmen 2008 Haushaltsplan 2008 Veränderung 2008/2007 Mittel für Verpflichtungen in Euro in Euro in Euro % in Euro 1. Nachhaltiges Wachstum Spielraum 54 854 332 015 57 275 000 0002 57 963 941 445 -188 941 445* 5,7% 3 109 609 430 - Wettbewerbsfähigkeit für Wachstum und Beschäftigung 9 367 547 511 10 386 000 000 11 086 000 000 18,3% 1 718 452 489 Spielraum -200 000 000* - Kohäsion für Wachstum und Beschäftigung 45 486 784 504 46 889 000 000 46 877 941 445 3,1% 1 391 156 941 Spielraum 11 058 555 2. Bewahrung und Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen 55 850 230 036 58 800 000 000 55 041 123 496 -1,4% -809 106 540 Davon: marktbezogene Ausgaben und Direktzahlungen 42 311 661 000 46 217 000 000 40 876 490 000 -3,4% -1 435 171 000 Spielraum 3 758 876 504 Davon: marktbezogene Ausgaben und Direktzahlungen 4 077 510 000 3. Unionsbürgerschaft, Freiheit, Sicherheit und Recht Spielraum 1 443 632 099 1 362 000 000 1 342 877 000 19 123 000 -7,0% -100 755 099 - Freiheit, Sicherheit und Recht 623 833 000 747 000 000 728 034 000 16,7% 104 201 000 Spielraum 18 966 000 - Unionsbürgerschaft 819 799 099 615 000 000 614 843 000 -25,0% -204 956 099 Spielraum 157 000 4. Die EU als globaler Partner 6 812 460 000 7 002 000 000 7 311 218 000 7,3% 498 758 000 Spielraum -70 000 000* 5. Verwaltung 6 977 864 032 7 380 000 000 7 283 860 235 4,4% 305 996 203 Spielraum 173 139 765 6. Ausgleichszahlungen 444 646 152 207 000 000 206 636 292 -53,5% -238 009 860 Spielraum 363 708 Mittel für Verpflichtungen insges. 126 383 164 334 132 026 000 000 129 149 656 468 2,2% 2 766 492 134 Spielraum 3 692 561 532 Mittel für Zahlungen insges. 113 845 815 415 129 681 000 000 120 346 758 612 5,7% 6 500 943 197 Spielraum 9 650 459 388 Zahlungen in % BNE 0,95% 1,04% 0,96% Ü Haushaltspolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 159 Tabelle 2: Gesamthaushaltsplan 2008 nach Politikbereichen (Mittel für Verpflichtungsermächtigungen in Mio. Euro) 1 Statuspersonal und Hilfspersonal, in Planstellen bzw. Mannjahren. 2 Haushaltsvorentwurf 2008 Politikbereich 2006 EU 25 2007 EU 27 2008 EU 27 2008 EU 27 Humanressourcen 1 , 2 Wirtschaft und Finanzen 455,41 494,94 396,37 582 Unternehmen 371,74 510,03 598,80 1083 Wettbewerb 68,37 71,73 78,47 806 Beschäftigung und Soziales 11910,77 11439,31 11485,50 840 Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raums 54547,44 54509,71 53702,92 1122 Energie und Verkehr 1437,38 1808,90 2806,10 1150 Umwelt 326,31 353,46 403,97 698 Forschung 3497,05 3564,67 4044,80 2086 Informationsgesellschaft und Medien 1405,76 1434,65 1493,67 1181 Direkte Forschung 329,60 348,47 361,42 2691 Fischerei 1062,04 955,16 991,33 365 Binnenmarkt 56,54 56,36 61,40 564 Regionalpolitik 28720,61 34834,86 35987,40 725 Steuern und Zollunion 107,13 110,03 124,64 541 Bildung und Kultur 989,52 1222,66 1334,78 602 Presse und Kommunikation 179,88 201,02 206,76 1011 Gesundheit und Verbraucherschutz 529,55 544,69 552,55 868 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts 591,98 671,49 783,72 572 Außenbeziehungen 3439,56 3574,75 3974,23 2632 Handel 64,80 71,52 78,33 601 Entwicklung und Beziehungen zu den AKP Staaten 1081,86 1243,65 1317,28 2104 Erweiterung 2318,03 1064,56 1093,39 534 Humanitäre Hilfe 718,98 749,66 770,24 224 Betrugsbekämpfung 63,64 72,52 74,57 424 Koordinierung der Politiken und rechtliche Beratung der Kommission 159,66 168,74 177,90 1509 Verwaltung 886,50 987,46 969,42 3463 Haushalt 1141,85 519,50 274,58 694 Audit 9,71 9,19 10,31 110 Statistik 117,19 121,37 126,72 812 Versorgungsbezüge (aller Organe) 945,24 997,49 1086,94 Sprachendienste 346,60 358,93 368,09 3803 Reserven 229,00 734,53 739,22 Kommission Übrige Organe (ohne Versorgungsbezüge) 2460,06 2577,19 2673,84 insgesamt Gesamt 120569,77 126383,16 129149,66 34397 Die Innenpolitik der Europäischen Union 160 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Tabelle 3: Finanzrahmen 2007-20131, Ausgabenobergrenzen pro Rubrik (Mio. Euro, zu jeweiligen Preisen)2 1 Stand unter Einbeziehung der Änderung des Finanzrahmens zu Gunsten von Galileo vom 18. Dezember 2007 (ABl. C 29 vom 10.1.2008, umgerechnet in jeweilige Preise). 2 Zur Umrechnung der Obergrenzen des Finanzrahmens in jeweilige Preise wird auf die Obergrenzen des Finanzrahmens ausgedrückt in Preisen von 2004 ein fester Preisdeflator von jährlich 2% angewandt. 3 Schätzungen basierend auf den BNE(Bruttonationaleinkommens)-Prognosen vom Frühjahr 2008. Die Änderung des Finanzrahmens 2007-2013 für Galileo und das ETI Zwei Vorschläge der Europäischen Kommission bedurften bei der Erstellung des Haushaltsplans 2008 besonders intensiver Beratung, da sie im Finanzrahmen 2007-2013 nicht vorgesehen waren: Die Schaffung eines Europäischen Technologieinstituts (ETI), mit einem Finanzbedarf von 309 Mio. Euro für die Jahre 2008 – 2013, und die Aufstockung der Haushaltsmittel für das Satellitennavigationssystem „Galileo“ um 2.400 Mio. Euro für den gleichen Zeitraum. Eine Lösung konnte schließlich auf der Konzertierungssitzung vom 23. November 2007 gefunden werden, gestützt auf die IIV vom 17. Mai 2006, insbesondere Punkt 21 (Änderung des Finanzrahmens), Punkt 22 (Entscheidung im Rat und im Europäischen Parlament mit qualifizierter Mehrheit) und Punkt 23 (Mittelumschichtung). Sie sieht im Wesentlichen eine Erhöhung der Obergrenze der Rubrik 1a um 1.600 Mio. Euro vor für die Jahre 2008-2010, kompensiert durch eine Absenkung der Obergrenze der Rubrik 2 für 2007 im gleichen Umfang. Das Flexibilitätsinstrument wird für 200 Mio. Euro herangezogen, 309 Mio. Euro kommen aus dem noch unverplanten Spielraum der Rubrik 1a bis 2013, 400 Mio. aus Umschichtungen innerhalb des 7. Forschungsrahmenprogramms und (Mittel für Verpflichtungen) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Gesamt 1. Nachhaltiges Wachstum 54 405 57 275 59 700 61 782 63 614 66 604 69 621 433 001 1a. Wettbewerbsfähigkeit für Wachstum und Beschäftigung 8 918 10 386 11 272 12 388 12 987 14 203 15 433 85 587 1b. Kohäsion für Wachstum und Beschäftigung 45 487 46 889 48 428 49 394 50 627 52 401 54 188 347 414 2. Bewahrung und Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen 56 751 58 800 59 252 59 726 60 191 60 663 61 142 416 525 davon: Landwirtschaft – marktbezogene Ausgaben und Direktzahlungen 45 759 46 217 46 679 47 146 47 617 48 093 48 574 330 085 3. Unionsbürgerschaft, Freiheit, Sicherheit und Recht 1 273 1 362 1 523 1 693 1 889 2 105 2 376 12 221 3a. Freiheit, Sicherheit und Recht 637 747 872 1 025 1 206 1 406 1 661 7 554 3b. Unionsbürgerschaft 636 615 651 668 683 699 715 4 667 4. Die EU als globaler Partner 6 578 7 002 7 440 7 893 8 430 8 997 9 595 55 935 5. Verwaltung 7 039 7 380 7 699 8 008 8 334 8 670 9 095 56 225 6. Ausgleichszahlungen für Bulgarien und Rumänien 445 207 210 -- -- -- -- 862 Verpflichtungen INSGESAMT 126 491 132 026 135 824 139 102 142 458 147 039 151 829 974 769 Mittel für Verpflichtungen in % des BNE3 1,06% 1,06% 1,05% 1,03% 1,01% 1,00% 1,00% 1,03% Zahlungen INSGESAMT 122 190 129 681 123 858 133 505 133 452 140 200 142 408 925 294 Mittel für Zahlungen in % des BNE 1,02% 1,04% 0,95% 0,99% 0,95% 0,96% 0,94% 0,98% Haushaltspolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 161 200 Mio. aus Umschichtungen innerhalb der Rubrik 1a. Der entsprechend geänderte Finanzrahmen 2007-2013 wurde am 18. Dezember 2007 beschlossen (siehe Tabelle 3). Damit konnte der Haushaltsplan 2008 zusätzlich 739 Mio. Euro in der Rubrik 1a für Galileo und 2,9 Mio. Euro für die Vorbereitung des EIT vorsehen. Diese letztlich mit großer Mehrheit im Rat und Europäischem Parlament beschlossene Änderung des Finanzrahmens ist ungewöhnlich für die europäische Haushaltspolitik: Die letzte derartige Änderung eines einmal beschlossenen Finanzrahmens – abgesehen von erweiterungsbedingten Anpassungen – erfolgte im Jahre 1994. Dass diesmal eine Einigung möglich war, lag wohl zum einem an der Attraktivität des Projekts „Galileo“, an dessen Erfolg in vielen Mitgliedstaaten Interesse besteht, und zum anderen daran, dass die Mitgliedstaaten erstmals Punkt 22 der IIV – Entscheidung mit qualifizierter Mehrheit bei einer Änderung bis zu 0,03% des Bruttonationaleinkommens (BNE) der Europäischen Union – tatsächlich angewandt haben. Der Haushaltsplan 2008 im Einzelnen Im Einzelnen sieht der Haushaltsplan 2008 für die Rubrik 1, Nachhaltiges Wachstum, 57,96 Mrd. Euro vor (+ 5,7% gegenüber den vergleichbaren Ausgabenkategorien im Jahr 2007). Die Teilrubrik 1a, Wettbewerbsfähigkeit für Wachstum und Beschäftigung, ist dabei mit 11,09 Mrd. Euro dotiert (+ 18,3%). Dieser Betrag enthält 500 Millionen Euro in Reserve für den Europäischen Fonds für die Anpassung an die Globalisierung, die bei der Rubrikobergrenze nicht berücksichtigt sind. Die Obergrenze der Teilrubrik 1a wurde nicht nur voll ausgeschöpft, sondern durch den Einsatz des Flexibilitätsinstruments um 200 Mio. Euro überschritten. In der Teilrubrik 1a sind vor allem die Programme für Forschung und technologische Entwicklung, Wettbewerbsfähigkeit und Innovation, Verkehrs- und Energienetze sowie der allgemeinen und beruflichen Bildung enthalten, die die zentralen Instrumente des budgetären Beitrags der Union zur Lissabon-Strategie darstellen. Für das Siebte Rahmenprogramm für Forschung und Entwicklung (einschließlich des 7. Rahmenprogramms Euratom) stehen 2008 6,09 Mrd. Euro bereit (+11,0%). Der neugeschaffene Europäische Forschungsrat wird mit Unterstützung durch eine Exekutivagentur das Programm „Ideen“ an den Grenzen des Wissens verwirklichen. Für die anderen Teile des 7. Rahmenprogramms wird eine zweite Exekutivagentur die Umsetzung unterstützen. Das Programm für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation (CIP) verfügt über 404 Mio. Euro (+4,1%). Im gleichen Politikbereich wird nun das EIT aufgebaut werden. Für die Transeuropäischen Netze (TEN) stehen 993 Mio. Euro im Haushaltsplan 2008. Im neuen Programm für Verkehrsnetze wird die Förderung auf 30 prioritäre Projekte und dabei insbesondere auf die grenzüberschreitenden Streckenabschnitte konzentriert. Für die Verbünde im Bereich der Energienetze (TEN-E) stehen davon etwa 22 Mio. Euro zur Verfügung. Zur Förderung der allgemeinen und beruflichen Bildung steht das Programm „Lebenslanges Lernen“ zur Verfügung, das sich aus fünf Teilprogrammen zusammensetzt: Comenius für die Sekundarstufe, Erasmus für die Studenten, Jean Monnet für die Hochschullehrer, Leonardo da Vinci für die Berufsbildung und Grundtvig für die Erwachsenenbildung. Der Haushaltsansatz für 2007 beträgt hier 899 Mio. Euro (+6,4%). Die Teilrubrik 1b, Kohäsion für Wachstum und Beschäftigung, ist im Haushaltsplan 2008 mit 46,877 Mrd. Euro in Verpflichtungsermächtigungen dotiert (+3,1%). Im Einklang mit Nummer 37 der Inter-Institutionellen Vereinbarung vom 17. Mai 2006 stimmen in der Teilrubrik 1b die Finanzausstattung der Programme, der jährliche Haushaltsansatz und die Ober- Die Innenpolitik der Europäischen Union 162 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 grenze des Finanzrahmens überein. Lediglich 11 Mio. Euro aus den nicht programmierten Mitteln für technische Unterstützung wurden nicht budgetiert und verbleiben als Spielraum. Zur Teilrubrik 1b gehören die Politikbereiche Regionalpolitik (Europäischer Fonds für regionale Entwicklung und Kohäsionsfonds) und Beschäftigung und Soziales (Europäischer Sozialfonds). Die Aktivitäten des früheren Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, und des Finanzinstruments Ausrichtung für die Fischerei sind nunmehr in neue Programme integriert und werden aus der Rubrik 2 finanziert. Budgetär dominiert die Konvergenz, d.h. die Unterstützung der ärmsten Regionen und Mitgliedstaaten, für die aus den Strukturfonds 28,8 Mrd. Euro und aus dem Kohäsionsfonds 8,1 Mrd. Euro bereitgestellt werden, was zusammen 78,9% der Teilrubrik ausmacht. Die Förderung der regionalen Wettbewerbsfähigkeit außerhalb der ärmsten Regionen erhält 8,6 Mrd. Euro (18,5%), die europäische territoriale Zusammenarbeit mit ihren grenz- überschreitenden Projekten 1,2 Mrd. Euro (2,3%); 0,3% verbleiben für technische Unterstützung und innovative Aktivitäten. Für die Rubrik 2, die Bewahrung und Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen, sieht der Haushaltsplan 2008 55,0 Mrd. Euro vor, ein Rückgang von -1,4% im Vergleich zu den entsprechenden Ausgaben in 2007. Davon entfallen auf die Agrarausgaben 53,5 Mrd. Euro (darunter 40,6 Mrd. Euro für Marktbezogene Ausgaben und Direktbeihilfen, und 12,9 Mrd. Euro für die Entwicklung des ländlichen Raums), auf die Fischerei 934 Mio. Euro und auf den Umweltschutz (insbesondere auf das LIFE+ Programm) 274 Mio. Euro. Der Spielraum unter der Obergrenze der Rubrik 2 steigt von 2,1 Mrd. Euro im Jahr 20072 auf nunmehr 3,7 Mrd. Euro. Die Ursache dafür sind die unerwartet hohen Preise für viele Agrarprodukte, die den Bedarf für Marktbezogene Ausgaben weiter verringern. Auch die Direktbeihilfen werden nur unvollständig ausgeschöpft. Im Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik spiegelt der Haushalt 2008 den Reformprozess dieser Politik wider: die Mittel, die als Direktbeihilfen ausgezahlt werden, dominieren mit 36,6 Mrd. Euro – wovon etwa 83% von der Erzeugung abgekoppelt sind. Die Marktbezogenen Ausgaben sinken weiter auf 4,0 Mrd. Euro. Bei den Direktbeihilfen ist berücksichtigt, dass die Modulation, d.h. die Umwandlung von Direktzahlungen in Mittel zur Ländlichen Entwicklung, von 4 auf 5% steigt; dies entspricht einem Betrag von 1263 Mio. Euro. Für die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums stehen dem neu konzipierten Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums einschließlich der Modulation insgesamt 12,9 Mrd. Euro zur Verfügung. Die budgetäre Unterstützung für die Gemeinsame Fischereipolitik ist erstmals vollständig in der Rubrik 2 zusammengefasst. Wichtig sind dabei zwei neu konzipierte Instrumente: der Europäische Fischereifonds (589 Mio. Euro), der als Strukturfonds die Fischereiregionen spezifisch unterstützt, und das so genannte „Zweite Instrument“ (317 Mio. Euro), das alle anderen Maßnahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik, einschließlich der internationalen Fischereiabkommen und des Seerechts abdeckt. Für den Bereich Umweltpolitik ist in der Rubrik 2 das zentrale Instrument des LIFE+ Programms mit 267 Mio. Euro dotiert. Die neue Rubrik 3 ist in zwei Unterrubriken geteilt, die in budgetärer Hinsicht wie separate Rubriken behandelt werden. Die Unterrubrik 3a, Freiheit, Sicherheit und Recht, 2 Wovon 1,6 Mrd. Euro für die Änderung des Finanzrahmens zu Gunsten von Galileo und des ETI herangezogen wurden. Haushaltspolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 163 weist bei 728 Mio. Euro im Haushaltsplan 2008 eine überdurchschnittliche Zuwachsrate von 16,7% gegenüber 2006 aus. Als Spielraum unter der Obergrenze verbleiben noch 18,9 Mio. Euro. Wichtigester Ausgabenbereich ist die Solidarität und Steuerung der Migrationsströme (392 Mio. Euro), die sich auf den Außengrenzenfonds, den Europäischen Flüchtlingsfonds und den Europäischen Fonds für die Integration von Drittstaatsangehörigen stützt. Für Grundrechte und Justiz stehen 78 Mio. Euro zur Verfügung, für die Sicherheit und den Schutz der Freiheitsrechte 68 Mio. Euro. Die Unterrubrik 3b, Unionsbürgerschaft, stellt 614,8 Mio. Euro (-1,3% gegenüber 2007) für Programme zur Verfügung, die dem Bürger direkt zu gute kommen sollen: Programme für Gesundheit und Verbraucherschutz, die Verbesserung des Katastrophenschutzes, Kultur- und Medienprogramme sowie die Information und Kommunikation über europäische Themen. Als Spielraum zur Obergrenze verbleiben 18,9 Mio. Euro. Der Solidaritätsfonds der Europäischen Union von bis zu 1 Mrd. Euro jährlich ist ebenfalls dieser Unterrubrik zugeordnet; er wird aber nur ad hoc im Falle schwerwiegender Naturkatastrophen mobilisiert und ist in den Obergrenzen des Finanzrahmens nicht berücksichtigt. Im Jahre 2007 betrug die Inanspruchnahme des Solidaritätsfonds 196,5 Mio. Euro. Die Ausgleichzahlungen der Rubrik 6 (206 Mio. Euro im Jahr 2008) kommen seit 2007 nur noch Rumänien und Bulgarien zu gute. Sie sind gegenüber 2007 um 53% zurückgegangen. Die Mittel für die Rubrik 4, Die EU als Globaler Partner sind ebenfalls deutlich gestiegen, auf nunmehr 7,3 Mrd. Euro (+7,3%). Die Obergrenze wurde dabei durch den Einsatz des Flexibilitätsinstruments um 70 Mio. Euro überschritten. Die geographisch ausgerichteten Programme wurden zum Teil kräftig angehoben: Das Instrument für Heranführungshilfe (IPA – 2008: 1,44 Mrd. Euro, +14%) unterstützt Beitrittskandidaten (Kroatien, Türkei, die ehemalige Jugoslawische Republik Mazedonien) und potentielle Beitrittskandidaten (Albanien, Bosnien und Herzegowina, Serbien, Montenegro, sowie einzelne Aufgaben im Kosovo – zusätzliche Maßnahmen auf Grund des ver- änderten Status des Kosovo sind darin noch nicht enthalten). Das europäische Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument (ENPI – 2008: 1,56 Mrd. Euro, +10,2%) deckt die Länder im südlichen und östlichen Mittelmeerraum einschließlich Palästina ab, die westlichen neuen unabhängigen Staaten und die Länder des südlichen Kaukasus und unterstützt auch die strategische Partnerschaft mit Russland. Die Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern außerhalb dieser Regionen kann aus dem Instrument für Entwicklungszusammenarbeit (DCI – 2008: 2,3 Mrd. Euro, +3,3%) gefördert werden. Für die AKP-Staaten steht der nunmehr 10. Europäische Entwicklungsfonds (EEF – 2008: etwa 3,8 Mrd. Euro) zur Verfügung, der aber nicht Bestandteil des Mehrjährigen Finanzrahmens und des EU-Haushalts ist. Neben den geographischen unterstützt der EU-Haushalt auch spezifische thematische Programme, insbesondere das Instrument für Demokratie und Menschenrechte (147 Mio. Euro, +4,7%), das Stabilitätsinstrument (251 Mio. Euro, +20%), das Instrument für Humanitäre Hilfe (751 Mio. Euro, +2,6%) und die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP – 285 Mio. Euro, +79%). Die Soforthilfereserve von 239 Mio. Euro ist Teil der Rubrik 4, wird aber nur nach Bedarf mobilisiert und nicht auf die Obergrenze der Rubrik angerechnet. Schließlich enthält der Haushaltsplan 2008 in der Rubrik 5 Verwaltungsausgaben von 7,3 Mrd. Euro (+ 4,4%). Auf die Kommission entfallen dabei 3,4 Mrd. Euro (+2,9%), auf Die Innenpolitik der Europäischen Union 164 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 die Übrigen Organe 2,7 Mrd. Euro (+3,8%). Der Anstieg der Versorgungsbezüge (1,1 Mrd. Euro, +10,2%) fällt erneut überdurchschnittlich aus. Es verbleiben 173 Mio. Euro als Spielraum unter der Obergrenze. Die Kommission erhält für 2008 854 neue Planstellen, davon letztmals 610 für die Erweiterung von 2004 (EU-10) und 244 für die Erweiterung zum 1. Januar 2007 (EU-2). Finanziert wird der Haushaltsplan 2008 zu 15,5% durch die traditionellen Eigenmittel (Zölle, Agrarzölle und Zuckerabgaben), zu 15,9% aus MwSt.-Eigenmitteln, und zu 67,4% aus Eigenmitteln auf der Basis der Bruttonationaleinkommen (BNE). Sonstige Einnahmen, einschließlich des Vorjahresüberschusses, erbringen 1,2% der erforderlichen Mittel. Diese Zahlen sind Planzahlen; die tatsächliche Finanzierung wird im Jahresabschluss festgestellt. Die Finanzierung des Haushaltsplans 2008 erfolgt zunächst weiterhin auf der Grundlage des Eigenmittelbeschlusses aus dem Jahre 2000.3 Der zur Umsetzung der Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 17. Dezember 2005 eingebrachte Vorschlag der Europäischen Kommission vom 8. März 2006 für einen neuen Eigenmittelbeschluss erreichte erst am 7. Juni 2007 die erforderliche Einstimmigkeit im Rat.4 Zum Inkrafttreten des neuen Eigenmittelbeschlusses ist nun noch die Ratifizierung durch alle Mitgliedstaaten erforderlich, die bis Ende 2008 angestrebt wird. Das Inkrafttreten wird dann rückwirkend zum 1. Januar 2007 erfolgen, d.h. die Finanzierung der Haushaltspläne ab 2007 wird dann rückwirkend anzupassen sein. Haushaltsausführung 2007 Der Gesamthaushaltsplan der Europäischen Union für das Jahr 2007 war der erste, der durch eine Union aus 27 Mitgliedstaaten finanziert und ausgeführt wurde. Die größte Umstellung ergab sich dabei für die Neumitglieder Bulgarien und Rumänien, deren Vorbeitrittsprogramme durch die Ausgabenprogramme innerhalb der Union ersetzt wurden. Da neue Mitgliedstaaten vom ersten Tag an uneingeschränkt zur Finanzierung des EU-Haushalts herangezogen werden, die Mittelzuflüsse aus den Ausgabenprogrammen aber von deren tatsächlicher Verwirklichung abhängen, haben Bulgarien und Rumänien im Jahr 2007 zusätzlich Ausgleichszahlungen von 129 Mio. Euro bzw. 315 Mio. Euro erhalten. Diese Ausgleichszahlungen sind degressiv und enden im Jahre 2009. Für die im Jahre 2004 beigetretenen zehn neuen Mitgliedstaaten endeten die Ausgleichszahlungen im Jahre 2006. Das Jahr 2007 war zudem das erste Jahr der Umsetzung des neuen Finanzrahmens 2007-2013. Der Start einer neuen Generation von Ausgabenprogrammen und die veränderten Regeln der neuen Haushaltsordnung stellten die Ausführung des Haushalts vor ähnliche Herausforderungen wie im Jahr 2000, dem Beginn der „Agenda 2000“. Dennoch war die Haushaltsausführung 2007 insgesamt zufriedenstellend: von den verfügbaren Mitteln von 126.4 Mrd. Euro5 Verpflichtungsermächtigungen wurden 121.3 Mrd. Euro ausgeführt, was einer Verwendungsrate von 96% entspricht. Dies liegt zwar unter den 99% im Jahre 2006, aber erheblich besser als das vergleichbare Jahr 2000 (84%). Zahlungen wurden in Höhe von 112.4 Mrd. Euro getätigt, d.h. 98% der bereitgestellten 115.0 Mrd. Euro. Die Ausführung der Zahlungen lag damit auf gleicher Höhe wie 2006 (98%), 3 Beschluss des Rates über das System der Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaft, 2000/597/EG, Euratom. 4 Beschluss des Rates über das System der Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaft, 2007/436/EG, Euratom. 5 Mit dem Beginn des neuen Finanzrahmens 2007-2013 wird die Haushaltsausführung ohne die zweckgebundenen Einnahmen i.S.v. Art. 18 der Haushaltsordnung ausgewiesen. Haushaltspolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 165 aber ebenfalls deutlich besser als im Jahre 2000 (89%). Die Probleme der Umstellung auf den neuen Finanzrahmen sind damit erheblich geringer ausgefallen als in der Vergangenheit, wenn auch Startschwierigkeiten insbesondere bei den Strukturfonds in den neuen Mitgliedstaaten nicht ganz vermieden werden konnten. Der Jahresüberschuss ging auf einen erneuten historischen Tiefstand von 1,5 Mrd. Euro zurück (nach 1,8 Mrd. Euro im Jahr 2006). Die erzielten Forschritte im Budgetmanagement lassen sich im Vergleich mit dem Jahr 2000, als der Jahresüberschuss noch 11,6 Mrd. Euro betrug, noch deutlicher erkennen. Auch für 2007 erforderte das sehr gute Haushaltsergebnis ein aktives Budgetmanagement während des ganzen Haushaltsjahres, durch regelmäßige Überprüfung des Ausführungsfortschrittes durch die Kommission und die Haushaltsbehörde, durch 67 Mittelübertragungen zwischen Haushaltszeilen und durch eine Verringerung der verfügbaren Zahlungsmittel um insgesamt 1,65 Mrd. Euro in einem Berichtigungshaushalt im November 2007. Finanzmanagement und Rechnungsführung Die Europäische Kommission hat in den letzten Jahren eine umfassende Modernisierung ihres Ressourcenmanagements durchgeführt. Wesentliche Eckpunkte waren die am 1. Januar 2003 in Kraft getretene neue Haushaltsordnung, das neue Beamtenstatut vom 1. Mai 2004 sowie das neue Rechnungsführungssystem ab 1. Januar 2005. Die Haushaltsordnung wurde seitdem erneut überarbeitet mit dem Ziel, unter Beibehaltung des erreichten Schutzes der finanziellen Interessen der Union die bürokratischen Anforderungen zu verringern, insbesondere für Kleine und Mittlere Unternehmen und Nicht-Regierungsorganisationen. Diese Überarbeitung konnte zum 1. Mai 2007 abgeschlossen werden, womit die neuen Mehrjahresprogramme für die Jahre 2007-2013 auf der neuen Grundlage durchgeführt werden können.6 Wesentliche Erleichterungen ergeben sich dabei durch die Anhebung der Schwellenwerte für vereinfachte Verfahren zur Mittelvergabe, durch die risikoabhängige Erleichterung der Anforderungen an die Mittelempfänger, durch die vereinfachte Zusammenarbeit der Union mit den Mitgliedstaaten, mit der europäischen Investitionsbank und mit anerkannten nationalen Einrichtungen in Drittstaaten sowie aus der verstärkten Vergabe von Finanzhilfen in Form von Pauschalbeträgen oder anhand von Pauschalsätzen. Eine ganz neue Dimension erhält die Transparenz der Verwendung des EU-Haushalts dadurch, dass die Namen der Empfänger von EU-Fördermitteln systematisch veröffentlicht werden müssen. Für die Agrar- und Strukturfondsmitteln, die von nationalen und regionalen Behörden im Auftrag der EU verwaltet werden, gilt dies ab dem Haushalt 2007 (Strukturfonds) bzw. 2008 (Agrarbeihilfen). Die Durchführungsmodalitäten mit den Mitgliedstaaten konnten vereinbart werden. Für die von der Kommission direkt verwalteten Mittel gilt die Transparenzpflicht bereits; die Mittelempfänger (ausgenommen Einzelstipendien) werden von der verwaltenden Kommissionsdienststelle jeweils halbjährlich rückwirkend im Internet ausgewiesen. Im Zeitraum 2007/2008 standen. Ein Internetportal zum zentralen Zugang zu allen programmbezogenen Informationen ist im Aufbau. 6 Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1995/2006 des Rates vom 13. Dezember 2006 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften, und Verordnung (EG, Euratom) Nr. 478/2007 der Kommission vom 23. April 2007 mit den Durchführungsbestimmungen dazu. Die Innenpolitik der Europäischen Union 166 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Das neue Rechnungsführungssystem ABAC ermöglicht der Kommission seit 2006, die Jahresbilanz der Europäischen Gemeinschaften auf der Basis der Periodenrechnung zu erstellen und dem Europäischen Rechnungshof vorzulegen. Dieser bescheinigte auch in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2006 mit einigen wenigen Anmerkungen, dass die Jahresbilanz in allen wesentlichen Aspekten ein zuverlässiges Bild der Finanzlage der Gemeinschaften vermittelt. Dies war eine wichtige Voraussetzung für die Entlastung der Kommission für das Haushaltsjahr 2006 durch das Europäische Parlament am 22. April 2008. Seitdem konzentrieren sich die Arbeiten am Buchhaltungssystem auf die Verbesserung der Qualität Dienststelle für Dienststelle um sicherzustellen, dass die mit dem neuen System zu Verfügung stehenden Funktionen und Kontrollen kohärent und gleichmäßig verwendet werden. Die Anwendung von ABAC auf die große Zahl kleiner Außenstellen der Kommission (Delegationen und Vertretungen) wurde 2007 abgeschlossen, die Ausdehnung auf die Agenturen und auf die übrigen Institutionen der Union ist im Gange. Eine ABAC-Konferenz am 23. Oktober 2008 wird ermöglichen, eine Bilanz der erreichten Verbesserungen zu ziehen. Der größte Augenmerk des Europäischen Parlaments im Entlastungsverfahren für das Jahr 2006 galt dem Aufbau eines Systems nationaler Verwaltungserklärungen, der Wiedereinziehung und Finanzkorrektur bei zu Unrecht gezahlten Strukturfondsmitteln, und der Sichtbarkeit und Kontrolle der EU Mittel, die im Bereich der Außenhilfe über dritte Organisationen verwendet werden. Der Finanzrahmen 2007-2013 und seine Überprüfung 2008/2009 Mit der Inter-Institutionellen Vereinbarung (IIV) zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission über die Haushaltsdisziplin und die wirtschaftliche Haushaltsführung vom 17. Mai 20067 wurden der Finanzrahmen für die Jahre 2007-2013 und seine Durchführungsmodalitäten festgelegt. Ein integrales Element der Einigung zwischen Parlament und Rat war, wie schon bei der Einigung der Staats- und Regierungschefs im Dezember 2005, die Vereinbarung einer Überprüfung für 2008/2009. Der Kommission wurde dabei aufgetragen, eine „vollständige, weit reichende Überprüfung sämtlicher Aspekte der EU-Ausgaben, einschließlich der Gemeinsamen Agrarpolitik, und der Eigenmittel, einschließlich der Ausgleichszahlungen an das Vereinigte Königreich, vorzunehmen und darüber 2008/2009 Bericht zu erstatten.“8 Die Kommission hat im Januar 2007 Zeitplan und Verfahren für diese Überprüfung beschlossen. Als erste Etappe wurde eine umfassende Konsultation vorgesehen. Dazu wurde am 12. September 2007 ein Konsultationspapier9 vorgelegt, unter dem Titel: „Den Haushalt reformieren, Europa verändern“. Das Konsultationspapier stellt die Überprüfung des EU-Haushalts in den größeren Zusammenhang der grundlegenden Aktualisierung der politischen Agenda der Europäischen Union. Es verweist auf neue Herausforderungen durch die Globalisierung, wie Klimawandel, Energie und Migration, auf die Notwendigkeit, sich dem Strukturwandel anzupassen und dessen soziale Folgen zu bewältigen, und betont die Solidarität als wichtigen Aspekt des europäischen Modells, auch und gerade in der erweiterten Union. Das Papier betont, dass der EU-Haushalt nur eines der erforderli- 7 ABl. C 139 vom 14.6.2006, S. 1. 8 IIV, Erklärungen, 3. Erklärung zur Überprüfung des Finanzrahmens. 9 SEK(2007) 1188 vom 12. September 2007. Haushaltspolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 167 chen politischen Instrumente darstellt, und dass er nach dem Prinzip der Subsidiarität nur dort herangezogen werden sollte, wo ein echter europäischer Mehrwert erreicht werden kann. Es spricht auch die Finanzierung des EU-Haushalts an und die verschiedenen Korrekturmechanismen. Zu diesen Themen stellt es 12 konkrete Fragen und ruft die Akteure europaweit dazu auf, sich an einer Debatte „ohne Tabus“ zu beteiligen und Antworten zu geben. Eine spezielle Web-Seite dokumentiert die eingegangenen Beiträge. Die Konsultation wurde zunächst bis zum 15. April 2008 durchgeführt, und wegen der hohen Beteiligung auf den 15. Juni 2008 verlängert. Über diese Periode sind insgesamt 279 verschiedene Beiträge eingegangen. Darunter waren Stellungnahmen von 23 Regierungen der EU Mitgliedstaaten, von insgesamt 89 Beiträgen aus dem staatlichen Bereich (darunter auch Beiträge von Regionen und politischen Parteien). Nichtregierungsorganisationen waren mit 55 Beiträgen vertreten, 41 kamen aus der Privatwirtschaft, 37 von Wissenschaftlern und Universitäten und 35 direkt von Bürgern der Union. Hinsichtlich der geographischen Herkunft der Beiträge sind 83 der 279 auf europäischer Ebene entstanden. Die übrigen Beiträge sind aus allen Teilen der Union eingegangen, und einige von außerhalb, bis hin zu einer Stellungnahme der Regierung Australiens. Parallel zur Konsultation haben mehr als 30 Veranstaltungen in zwanzig Mitgliedstaaten zur Zukunft des EU-Haushalts stattgefunden. Die wissenschaftliche Diskussion wurde in einer Konferenz zusammengebracht, die das Beratergremium für Europäische Politik (BEPA) der Europäischen Kommission am 3. und 4. April 2008 in Brüssel durchgeführt hat.10 Schwerpunkt der Diskussion zwischen Akademikern, Vertretern internationaler Organisationen und Think Tanks war, wie der EU-Haushalt besser mit den neuen politischen Herausforderungen synchronisiert werden kann. Das Beharrungsvermögen des Status Quo und Möglichkeiten zu seiner Überwindung wurden diskutiert, darunter eine Stärkung der Evaluierung bestehender Ausgabenpolitiken, der im Lissabon-Vertrag mögliche Übergang zu Mehrheitsentscheidungen über den Finanzrahmen, automatische Enddaten für Ausgabenprogramme („sunset clause“) und eine verbesserte Arbeitsteilung mit anderen Politikinstrumenten und den Haushalten der Mitgliedstaaten. Zu diesen Themen soll nun weiter wissenschaftlich gearbeitet werden. Zum Abschluss der Konsultation wird am 12. November 2008 eine politische Konferenz die eingegangenen Beiträge bilanzieren und die Konsequenzen für die künftige Gestaltung des EU-Haushalts ziehen. Die Konferenz wird auch Gelegenheit für den Meinungsaustausch mit dem Europäischen Parlament sein. Das Europäische Parlament hat seinerseits zunächst aus eigener Initiative das Thema der künftigen Eigenmittel der Union zum Gegenstand seiner regelmäßigen Konsultationen mit den nationalen Parlamenten gemacht. In einer Entschließung vom 29. März 2007 über die Zukunft der Eigenmittel der Europäischen Union, die auf einen Bericht des Abgeordneten Alain Lamassoure zurückgeht, spricht das Europäische Parlament von einer Reform in zwei Phasen: In einer ersten Phase wäre das existierende System der nationalen Beiträge zu verbessern; dabei wird der 2004 von Finnland eingebrachte Vorschlag zitiert, der nur die traditionellen und die BNE-Eigenmittel beibehält und den britischen Rabatt allmählich abschafft. In der zweiten Phase sollte ein „echtes Eigenmittel“ anstelle bestehender Finan- 10 Für eine Zusammenfassung der Ergebnisse siehe Larch, Martin (Hrsg.): Public Finances in the EU. Conference organised by the Bureau of European Policy Advisors of the European Commission on 3-4 April 2008, Brüssel. Die Innenpolitik der Europäischen Union 168 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 zierung treten, wobei eine ganze Reihe von in Frage kommenden Steuern diskutiert wird. In seinem Bericht betont das Europäische Parlament eine eindeutige politische Verknüpfung zwischen einer Reform der Einnahmen und einer Reform der Ausgaben. Das Portugiesische Parlament hat diese Diskussion auf einer inter-parlamentarischen Konferenz am 5. und 6. November 2007 in Lissabon fortgesetzt. Was die Überprüfung des Finanzrahmens 2007-2013 angeht, ist die Diskussion im Europäischen Parlament noch in Gange. Ein Arbeitspapier vom 31. August 2007, das der Vorsitzende des Haushaltsausschusses Reimer Böge vorgelegt hat, schlägt vor, zwischen drei „Säulen“ zu unterscheiden: der Korrektur des Finanzrahmens 2007-2013 um die Elemente, die das Parlament im Mai 2006 nicht durchsetzen konnte; einer Evaluierung bei Halbzeit, wie sie für die neuen Programme vorgesehen ist; und der Vorbereitung des nächsten mehrjährigen Finanzrahmens. Zu letzterem regt Reimer Böge an, den bestehenden Rahmen bis 2015 zu verlängern, und von da an mit einem fünfjährigen Finanzrahmen entsprechend dem fünfjährigen Mandat des Europäischen Parlaments und der Europäischen Kommission zu arbeiten. Diese Positionen des Europäischen Parlaments sind Teil des umfassenden Meinungsaustausches mit der Kommission zur Vorbereitung ihrer Überprüfung. Eine noch zu definierende Rolle könnte dabei auch die Erklärung der Kommission in der IIV spielen, Ende 2009 einen Bericht über die Durchführung der Interinstitutionellen Vereinbarung und gegebenenfalls entsprechende Vorschläge zu unterbreiten.11 Weiterführende Literatur Europäische Kommission: Finanzplanung und Haushalt, http://ec.europa.eu/budget/index_de.htm. Europäische Kommission: Den Haushalt reformieren, Europa verändern, Überprüfung des Haushaltes, http://ec.europa.eu/budget/reform/index_de.htm. Europäische Kommission: Was die EU mit (I)ihrem Geld macht … Der EU-Haushalt und der Finanzrahmen 2007 bis 2013, Europäische Kommission – Vertretung in Deutschland, Themenheft Nr. 17, 2. Auflage, Januar 2007. Europäisches Parlament: Erste Überlegungen zur Überprüfung des mehrjährigen Finanzrahmens 2007- 2013, Haushaltsausschuss, Berichterstatter: Reimer Böge, 31. August 2007. Friedrich Heinemann/Philipp Mohl/Steffen Osterloh: Reformoptionen für das EU-Eigenmittelsystem, ZEW Mannheim, 18. Januar 2008. Helga Trüpel/Jan Seifert: Neue Wege bei den EU-Eigenmitteln gehen, in: integration, 3/2006. Peter Becker: Auf dem Weg zur Reform des EU-Haushalts. Eine Zwischenbilanz des Konsultationsprozesses, SWP-Aktuell 57, Juni 2008. Iain Begg/André Sapir/Jonas Eriksson: The purse of the European Union. Setting priorities for the future, SIEPS, Annual Conference 26 October 2007. Camilla Adelle/Marc Pallemaerts/David Baldock: Turning the EU Budget into an instrument to support the fight against climate change, SIEPS, 2008:4. András Inotai: Reflections on the future of the EU budget, with special reference to the position of the net beneficiary countries, in: Romanian Journal of European Affairs, Vol. 7, 3 October 2007. Jaroslaw Pietras: The future of the EU budget. In search of coherence of objectives, policies and finances of the Union, contribution to the consultation of the European Commission, 15. April 2008. 11 IIV, Erklärungen, 1. Erklärung der Kommission zur Bewertung der Durchführung der Interinstitutionellen Vereinbarung. Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 169 Industriepolitik Klaus Winkler Die jüngsten Mitteilungen der Europäischen Kommission, die sich explizit mit dem Thema Industriepolitik befassen, stammen aus den Jahren 2005 und 2007.1 Im Jahr 2005 hat die Kommission ein Arbeitsprogramm aus branchenübergreifenden und branchenspezifischen Initiativen vorgestellt. 2007 hat die Kommission eine Zwischenbilanz gezogen und die Strategie in Teilbereichen veränderten Problemstellungen (wie z.B. beim Themenkomplex Klimawandel) angepasst. Die Kommission unterstreicht dabei den Vorrang branchenübergreifender Initiativen und lehnt einen interventionistischen Politikansatz ab. Hervorgehoben wird die Bedeutung der kontinuierlichen Vereinfachung und Verbesserung des Regelungsumfelds – insbesondere zur Verringerung des Verwaltungsaufwands für Unternehmen. Daneben thematisiert die Kommission verschiedene Elemente der Innovationspolitik (wie der Schutz geistigen Eigentums), die Weiterentwicklung der Normierung auf europäischer Ebene oder die vielfältigen Wechselbeziehungen zwischen dem verarbeitenden Gewerbe und dem Dienstleistungssektor. Nachhaltige Industriepolitik Neue Schwerpunkte hat die Kommission auf den Bereich der nachhaltigen Industriepolitik gelegt. Ein wesentliches Element dieser Politik ist die Förderung der Entwicklung und Vermarktung kohlenstoffarmer und energieeffizienter Technologien, Produkte und Dienstleistungen. Im Juli 2009 hat die Kommission nach längerer Beratung ein ganzes Maßnahmenpaket vorgelegt.2 Sie schlägt unter anderem vor, den Anwendungsbereich der Ökodesign-Richtlinie auf energierelevante Produkte wie Fenster, Wasserhähne oder Duschköpfe auszuweiten oder das öffentliche Beschaffungswesen stärker ökologisch auszurichten. Zusätzlich soll das Verfahren für die Vergabe des EU-Umweltzeichens vereinfacht und auf zusätzliche Produkte ausgedehnt werden. Weitere Maßnahmen betreffen die Förderung von Ressourceneffizienz und Öko-Innovation im Bereich der Industrieproduktion. Es bleibt abzuwarten, wie die Vorschläge der Kommission von Rat und Parlament aufgegriffen und bewertet werden. Spezifische Politikansätze für ausgewählte Branchen des verarbeitenden Gewerbes Wie bereits in den Vorjahren hat die Kommission auch im letzten Jahr eine Reihe branchenspezifischer Initiativen angeschoben und konkrete Vorschläge unterbreitet: Europäische Chemikalienpolitik (REACH): Das neue europäische Chemikalienrecht (REACH) wurde im Dezember 2006 verabschiedet und trat am 1. Juni 2007 in Kraft. Her- 1 Mitteilungen der Europäischen Kommission vom 4.7.2007 (KOM(2007) 374): Halbzeitbewertung der Industriepolitik – Ein Beitrag zur EU-Strategie für Wachstum und Beschäftigung und vom 5.10.2005 (KOM(2005) 474): Ein politischer Rahmen zur Stärkung des Verarbeitenden Gewerbes in der EU – Auf dem Weg zu einem stärker integrierten Konzept für die Industriepolitik. 2 Mitteilungen der Europäischen Kommission vom 16.7.2008 (KOM(2008) 397, 399, 400, 401, 402). Die Innenpolitik der Europäischen Union 170 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 steller und Importeure von Chemikalien werden dadurch verpflichtet, chemische Stoffe in einer zentralen Datenbank zu registrieren. Mit REACH wird der Rechtsrahmen für Chemikalien in Europa deutlich verändert; Hersteller oder Importeure werden verstärkt in die Pflicht genommen. Für diese Aufgabe ist die neu geschaffene Europäische Agentur für chemische Stoffe (ECHA) in Helsinki verantwortlich. Nach umfangreichen Vorbereitungsarbeiten wurde ECHA im Juni 2008 offiziell eröffnet. Die Agentur hat damit begonnen, zwei zentrale REACH-Bestandteile umzusetzen: die Registrierung neuer Stoffe und die Vorregistrierung rund 30.000 bereits vorhandener Stoffe (wie Säuren, Metalle, Lösungsmittel oder Tenside). Mit einer Vorregistrierung bis Dezember 2008 können die betroffenen Stoffe auch weiterhin ohne Unterbrechung hergestellt oder importiert werden. Im Anschluss wird bewertet, welche Stoffe eingehender geprüft werden. Besonders bedenkliche Stoffe werden einem Zulassungsverfahren unterzogen. Angesichts der zentralen Bedeutung chemischer Produkte für die Produktionsprozesse der verschiedenen Branchen des verarbeitenden Gewerbes ist ein möglichst reibungsloser Start von ECHA besonders wichtig. Verteidigungsgüterindustrie: Im Dezember 2007 hat die Kommission ihre Vorschläge zur Schaffung eines wettbewerbsfähigen europäischen Verteidigungsgütermarkts vorgestellt.3 Damit reagiert sie auf die zentrale Herausforderung der europäischen Rüstungsindustrie: Die Kosten für die Entwicklung und Herstellung von technisch anspruchsvollen Produkten sind gestiegen. Gleichzeitig haben die EU-Mitgliedstaaten ihre Beschaffungsbudgets deutlich reduziert. Vor diesem Hintergrund kommt der Entwicklung eines integrierten europäischen Beschaffungsmarkts besondere Bedeutung zu. Kernelemente sind zwei Richtlinienvorschläge, die zur Öffnung und Effizienzsteigerung der Rüstungsmärkte beitragen sollen. Darüber hinaus schlägt die Kommission zusätzliche Maßnahmen zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Industrie in verschiedenen Bereichen vor. Zentrale Themen sind Standardisierung, Informationssicherheit, die Kontrolle strategischer Unternehmensbeteiligungen oder die Stärkung von Synergien zwischen Rüstungs- und Sicherheitsforschung. Die Vorschläge werden derzeit von Rat und Parlament diskutiert. Automobilindustrie: Im Nachgang zur Initiative CARS 21 hat die Kommission eine ganze Reihe von Gesetzgebungsvorschlägen gemacht, die derzeit im Kodezisionsverfahren von Rat und Parlament behandelt werden. Im Einzelnen handelt es sich um Verordnungsentwürfe zu EU-weiten Sicherheitsanforderungen für wasserstoffbetriebene Fahrzeuge, zum Fußgängerschutz, zu neuen Emissionsgrenzwerten für Lastwagen und zu strikteren Sicherheitsanforderungen an Neuwagen.4 In der öffentlichen Diskussion wurden diese umfangreichen Aktivitäten jedoch von der äußerst intensiven Debatte über die Reduzierung der Kohlendioxidemissionen von Neuwagen überlagert.5 Ziel des Kommissionsvorschlags ist die Reduzierung der CO2-Emissionen 3 Mitteilung der Europäischen Kommission: Eine Strategie für eine stärkere und wettbewerbsfähigere europäische Verteidigungsindustrie (KOM(2007) 764), Richtlinienvorschläge zur Vereinfachung der Bedingungen für die innergemeinschaftliche Verbringung von Verteidigungsgütern (KOM(2007) 765) und über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe bestimmter öffentlicher Bau-, Liefer- und Dienstleistungsaufträge in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit (KOM(2007) 766). Alle Dokumente wurden am 5.12.2007 vorgelegt. 4 Mitteilungen der Europäischen Kommission: vom 23.5.2008 (KOM(2008) 316) zu wasserstoffbetriebenen KFZ, vom 3.10.2007 (KOM(2007) 560 zum Fußgängerschutz, vom 21.12.2007 (KOM(2007) 851) zu Emissionsgrenzwerten schwerer Nutzfahrzeuge (Euro VI) und vom 23.5.2008 (KOM(2008) 316) zu allgemeinen Sicherheitsanforderungen von KFZ. 5 Mitteilung der Europäischen Kommission vom 19.12.2007 (KOM(2007) 856): Vorschlag für eine Verordnung zur Festsetzung von Emissionsnormen für neue PKW. Industriepolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 171 von neuen Personenkraftwagen in der EU von derzeit rund 160 g/km auf 130 g/km im Jahr 2012. Eine weitere Reduzierung um 10 g/km soll über ein Bündel zusätzlicher Maßnahmen (zum Beispiel in den Bereichen Reifen oder Klimaanlagen) erreicht werden. Der Vorschlag hat eine hitzige Diskussion zwischen Automobilherstellern und verschiedenen, besonders involvierten EU-Mitgliedstaaten ausgelöst. Mit einer Entscheidung durch Rat und Parlament ist derzeit nicht vor Ende 2008 zu rechnen. Überarbeitung des Regelwerks für produktbezogene Vorschriften in einzelnen Branchen: Im Rahmen ihrer Bemühungen, den acquis communautaire zu verbessern, hat die Kommission im vergangenen Jahr verschiedene konkrete Änderungsvorschläge gemacht. Davon betroffen sind Branchen wie Kosmetische Mittel, Bauprodukte oder Spielzeuge.6 Die Überarbeitung der Spielzeugrichtlinie wurde dabei von konkreten Problemen bezüglich der Produktsicherheit importierter Waren überschattet. Die Kommissionsvorschläge werden derzeit von Rat und Parlament im Kodezisionsverfahren behandelt. Europäische Weltraumpolitik: Im April 2007 haben die Europäische Kommission und die Europäische Weltraumorganisation ESA gemeinsam die Grundlinien einer europäischen Raumfahrtpolitik vorgestellt.7 Die EU- und ESA-Mitgliedstaaten begrüßten im Mai 2007 formell diese politische Orientierung und unterstrichen damit die politische Bedeutung einer wettbewerbsfähigen europäischen Raumfahrtindustrie. Im Zentrum der neuen Raumfahrtpolitik steht die Absicht, die verschiedenen Aktivitäten und Programme besser zu koordinieren. Zentrale Aktionsfelder sind Satellitennavigation, Erdbeobachtung, Satellitenkommunikation sowie Sicherheit und Verteidigung. Die Ziele der europäischen Raumfahrtpolitik werden durch ein koordiniertes europäisches Raumfahrtprogramm implementiert. Das Zusammenwirken von nationalen und europäischen Programmen spielt dabei eine zentrale Rolle. Auswahl weiterer branchenspezifische Initiativen in den Bereichen Elektrotechnik und Lebensmittelindustrie: Dreh- und Angelpunkt branchenspezifischer Initiativen der Kommission ist auch weiterhin ein umfassender Konsultationsprozess. Dafür nutzt die Kommission häufig das Instrument von Expertengruppen, die dann ihrerseits konkrete Vorschläge für branchenspezifische Maßnahmen unterbreiten. Die Vorschläge dieser Gruppen werden dann von der Kommission bewertet und münden in konkrete Politikvorschläge der Kommission an Rat und Parlament. Die EU-Mitgliedstaaten und das Parlament haben diesen Politikansatz in den vergangenen Jahren stets unterstützt. Vor diesem Hintergrund sind die jüngsten Aktivitäten zu sehen: Die Expertengruppe „Electra“ hat im Juni 2008 ihre Vorschläge zur Verbesserung der Rahmenbedingungen der elektrotechnischen Industrie vorgestellt.8 Eine Expertengruppe zur Analyse der Wettbewerbssituation der Lebensmittelindustrie trat zum ersten Mal im Juni 2008 zusammen. Darüber hinaus unterstreicht die Kommission die Bedeutung eines besseren Zugangs europäischer Hersteller zu außereuropäischen Märkten und die Sicherung des Zugangs zu Rohstoffen. 6 Mitteilungen der Europäischen Kommission: vom 14.04.2008 (KOM(2008) 49/2) zu Kosmetika, vom 26.5.2008 (KOM(2008) 311) zu Bauprodukten und vom 25.1.2008 (KOM(2008) 9) zur Sicherheit von Spielzeugen. 7 Mitteilung der Europäischen Kommission vom 26.04.2007 (KOM(2007) 212): Europäische Raumfahrtpolitik. 8 Weitere Informationen zu Electra: http://ec.europa.eu/enterprise/electr_equipment/electra.htm#docs Die Innenpolitik der Europäischen Union 172 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Fortentwicklung des Güterbinnenmarkts Im Februar 2007 hat die Europäische Kommission ein komplexes Paket von Maßnahmen vorgeschlagen, um die Funktionsweise des Güterbinnenmarkts weiter zu verbessern. Kernelemente des Pakets sind Verordnungsvorschläge in den Bereichen „Neuer Ansatz“ und „Gegenseitige Anerkennung“. Nach intensiver Diskussion in Rat und Parlament wurde im Juli 2008 ein Kompromisspaket angenommen. Wesentliche Ziele betreffen die Klärung wichtiger Detailfragen zum rechtlichen Anwendungsbereich, sowie die Verbesserung der Kooperation nationaler Marktüberwachungsbehörden und die bessere Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Produktsicherheit. Beachtenswert ist die Schnelligkeit, mit der Rat und Parlament sich über ein teilweise sehr technisches, detailliertes und kompliziertes Regelwerk verständigen konnten. Dies ist sicher auch dem Verhandlungsgeschick und der Durchsetzungsfähigkeit der slowenischen Ratspräsidentschaft im ersten Halbjahr 2008 zu danken. Branchenspezifische Industriepolitik über finanzielle Förderprogramme Während die Sinnhaftigkeit europäischer Forschungspolitik in der öffentlichen Diskussion weit überwiegend positiv bewertet wird, werden Vorschläge zur steuerfinanzierten Förderung industriepolitischer Projekte in der Regel tendenziell kritisch aufgenommen. Dies zeigt sich exemplarisch in der Entwicklung des Instruments der „Gemeinsamen Technologieinitiativen“ („Joint Technology Initiatives“ – JTIs). Zu Beginn der Diskussion war die Idee technologischer Großprojekte präsent. Im Ergebnis hat sich jedoch der Ansatz einer neuen Organisationsform öffentlich-privat kofinanzierter Forschungsförderung durchgesetzt („Public-Private-Partnerships“). Die kommissionsseitige Finanzierung erfolgt über das 7. Forschungsrahmenprogramm. Im Dezember 2007 hat der Rat die Einrichtung der ersten vier JTIs beschlossen (innovative Medikamente, Luftverkehr, Nanoelektronik und Steuerungstechnik). Ein JTI zu Brennstoffzellen und Wasserstofftechnologie folgte im Mai 2008.9 Die immer wieder geäußerte Sorge vor einer übertrieben interventionistischen Industriepolitik auf europäischer Ebene scheint vor diesem Hintergrund übertrieben. Parallel zur Entwicklung von Gemeinsamen Technologieinitiativen hat die Kommission Vorschläge für eine „Pilotmarkt-Initiative“ („Lead Markets“) erarbeitet.10 Ziel ist es, neue, innovative Produkte und Dienstleistungen in besonders Erfolg versprechenden Wachstumsmärkten zu definieren und ihre Entwicklung zu fördern. Die Grundidee besteht darin, verschiedene wirtschaftspolitische Instrumente (wie Forschungsförderung, Normung, Regulierung, Vergaberichtlinien) im konkreten Einzelfall zu kombinieren und dadurch eine zusätzliche Dynamik zu erzeugen. Die Pilotmarkt-Initiative hat im vergangenen Jahr an Kontur gewonnen.11 Es bleibt abzuwarten, wie sich diese Diskussion weiterentwickelt. Weiterführende Literatur Maincent E., Navarro L.: A Policy for Industrial Champions: from picking winners to fostering excellence and firm growth (April 2006). Industrial Policy and Economic Reform Papers. Europäische Kommission, Generaldirektion Unternehmen und Industrie. Busch B.: Renaissance der Industriepolitik, IW-Positionen – Beiträge zur Ordnungspolitik Nr. 15, 2005. 9 Weitere Informationen zu JTIs: http://cordis.europa.eu/fp7/jtis/ 10 Mitteilung der Europäischen Kommission vom 21.12.2007 (KOM(2007) 860): Eine Leitmarktinitiative für Europa. 11 Weitere Informationen zur Pilotmarkt-Initiative: http://www.ec.europa.eu/enterprise/leadmarket/leadmarket.htm Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 173 Kulturpolitik Otto W. Singer Kulturpolitik nimmt als Querschnittsaufgabe der europäischen Politik eine Vielzahl von Themen und Aspekten des Wirtschafts- und Kulturraums Europa auf. Dazu gehören etwa die Umsetzung der neuen Generation kulturpolitischer Förderprogramme (insbesondere „Kultur 2007-2013“1 und „Europa für Bürgerinnen und Bürger“), aber auch die Fortführung der Debatte über den Beitrag der Kultur und der Kulturwirtschaft zu Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung im Rahmen der Lissabon-Strategie.2 Die Bedeutung der kulturellen Dimension im europäischen Integrationsprozess verdeutlicht insbesondere die seit dem Frühjahr 2007 geführte Debatte über eine neue europäische Kulturagenda. Die Ergebnisse dieser Diskussion finden sich im neuen Arbeitsplan des Rates, der die Prioritäten der weiteren Arbeit im Kulturbereich für die Jahre 2008 bis 2010 festlegt. Kulturpolitische Aspekte des Vertrags von Lissabon Im Oktober 2007 haben sich die europäischen Staats- und Regierungschefs auf die Annahme des „Vertrags über die Europäische Union“ (EUV) und des „Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union“ (AEUV) geeinigt (Vertrag von Lissabon). 3 Die kulturpolitischen Regelungen bleiben gegenüber den bisherigen Verträgen weitgehend unver- ändert. Neu ist die Berücksichtigung der Grundrechtecharta der Europäischen Union. Der Text der Charta wird nicht Bestandteil des Vertrags, jedoch soll ein Verweis im Vertrag klarstellen, dass die Charta rechtsverbindlich ist. Im Vertrag selbst wird eine Definition der Unionsbürgerschaft verankert. In der „Charta der Grundrechte der Union“ wird besonders in Art. 13 („Freiheit von Kunst und Wissenschaft“) und in Art. 22 („Vielfalt der Kulturen und Sprachen“) sowie Art. 17 (2) („Geistiges Eigentum wird geschützt“) auf die Kultur eingegangen. Außerdem verweist die Präambel des „Vertrags über die Europäische Union“ (EUV) auf das kulturelle, religiöse und humanistische Erbe Europas, ein neuer Artikel 2 verdeutlicht die Werte der EU. Schließlich wird im neuen Art. 3 – wie bereits im Verfassungsvertragsentwurf – die kulturelle und sprachliche Vielfalt der Union unterstrichen. Der neue Vertrag bekräftigt den subsidiären Charakter der Kulturpolitik: Kulturförderung zählt – neben Gesundheitsschutz, Industrie, Tourismus, Bildung, Jugend, Sport, Katastrophenschutz und Verwaltungszusammenarbeit – zu den Koordinierungs-, Ergänzungsoder Unterstützungsmaßnahmen. Der bisherige Kulturartikel (Art. 151 EGV) wird in den Formulierungen der veränderten Aufstellung der EU-Institutionen angepasst und als Artikel 167 in den Titel „XIII Kultur“ eingefügt. Die Kompetenzen für Kultur verbleiben wei- 1 In den Berichtszeitraum fallen auch die abschließenden Evaluationsberichte der Kommission zum Programm „Kultur 2000“ (KOM(2008) 231 vom 29. 4. 2008) und zum Gemeinschaftsprogramm zur Unterstützung kultureller Aktivitäten auf europäischer Ebene (KOM(2008) 234 vom 05.05.08). 2 In diesem Sinn wurde auch das Jahr 2008 zum „Europäischen Jahr des interkulturellen Dialogs“ ausgerufen. 3 Damit der Vertrag wirksam werden kann, muss er in allen Mitgliedstaaten ratifiziert werden. Mit dem negativen Votum in Irland ist der Vertragsreformprozess nach der Verfassungskrise im Jahr 2005 erneut ins Stocken geraten. Die Innenpolitik der Europäischen Union 174 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 terhin bei den Mitgliedsländern, wobei in diesen Bereichen gleichzeitig gemeinschaftliche Unterstützungs-, Koordinierungs- oder Ergänzungsmaßnahmen ergriffen werden können. Ein wichtiger Unterschied gegenüber dem geltenden Recht ist, dass die bisher geltende Einstimmigkeitsbedingung für Beschlüsse im Kulturbereich aufgehoben und das Mitentscheidungsverfahren auch auf den Kulturbereich ausgedehnt wird. Hinzu kommen kulturpolitisch relevante Änderungen im Bereich des internationalen Handels. Eingefügt wird im AEUV ein neuer Artikel 207, der Artikel 133 ersetzt. Die kulturpolitische Besonderheit besteht darin, dass Abkommen im Bereich des Handels mit kulturellen und audiovisuellen Dienstleistungen weiterhin der Einstimmigkeit bedürfen, wenn diese die kulturelle und sprachliche Vielfalt in der Union beeinträchtigen können (Art. 207, Nr. 4). Weiterhin gelten die kulturspezifischen Besonderheiten hinsichtlich staatlicher Beihilfen (Art. 87 EGV): Möglich sind danach Beihilfen zur Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes, „soweit sie die Handels- und Wettbewerbsbedingungen in der Gemeinschaft nicht in einem Maß beeinträchtigen, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft“ (Art. 107 (3) d) AEUV). Der Vertrag von Lissabon soll darüber hinaus verbesserte Bedingungen für das auswärtige Handeln der Gemeinschaft schaffen. Dies soll durch eine Zusammenfassung aller außenpolitischen Instrumente der EU sowohl bei der Entwicklung neuer Strategien als auch bei der Entscheidungsfindung erreicht werden. So wird ein neuer Hoher Vertreter für die Europäische Union für die Außen- und Sicherheitspolitik, gleichzeitig Vizepräsident der Europäischen Kommission, den Einfluss, die Stimmigkeit und die Wahrnehmbarkeit der Außenpolitik der EU erhöhen. Hinzu kommt ein neuer Europäischer Auswärtiger Dienst (EAD), der den Hohen Vertreter in seiner Arbeit unterstützen soll. Dies tangiert auch die institutionellen und personellen Bedingungen für eine künftige Auswärtige Kulturpolitik der Union.4 So schlägt etwa der European Council on Foreign Relations vor, als Teil des neuen Europäischen Auswärtigen Dienstes auch eine Organisation für Bildung und Kultur („Alliance European“) nach dem Muster des British Council einzurichten.5 Die Kulturagenda: Neue Formen der kulturpolitischen Zusammenarbeit Im November 2007 hat der Rat der Kulturminister unter portugiesischer Präsidentschaft die „Europäische Kulturagenda im Zeichen der Globalisierung“ in einer Entschließung befürwortet und damit ist eine weitere Etappe des kulturpolitischen Europa-Diskurses eröffnet.6 Beschlossen wurde so auch, dass die Anwendung der offenen Koordinierungsmethode nach einem flexiblen Konzept erfolgen soll, das speziell auf den Kultursektor zugeschnitten ist. Diese Form der Koordinierung basiert auf dem Prinzip der Freiwilligkeit und wird in den Bereichen eingesetzt, in denen die EU keine Zuständigkeiten hat. Prinzipiell handelt es sich um so genannte „Soft-Law-Maßnahmen“, d.h. Maßnahmen, die für die Mitgliedstaaten mehr oder weniger verbindlich sind, jedoch in keinem Fall die Form von Richtlinien, Verordnungen, Beschlüssen oder Entscheidungen annehmen. Gerade hier 4 Vorgesehen ist für Juli 2008 die Vorlage einer Kommissions-Mitteilung zur externen Dimension der EU-Politik in den Bereichen Erziehung, Bildung, Jugend und Kultur. 5 Daniel Korski: Making Europe's voice louder, European Council on Foreign Relations (19.04.08). 6 ABl. C 287/1 vom 29.11.2007. Auch der Europäische Rat billigte am 14. Dezember 2007 die Kulturagenda. Sie stelle einen wichtigen Schritt zur Verbesserung der Kohärenz und Außenwirkung der EU-Maßnahmen in diesem Bereich dar und trage – durch die Nutzung des Potenzials der Kultur- und Kreativwirtschaft – gleichzeitig zu den Zielen der Lissabon-Agenda bei (Ratsdokument 16616/1/07 REV 1). Kulturpolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 175 zeigten sich deutliche Bedenken – auch von deutscher Seite – gegenüber einer forcierten „Europäisierung“ der Kulturpolitik. Verwiesen wurde vor allem auf das Subsidiaritätsprinzip und die Notwendigkeit, die Methode der offenen Koordinierung an die Besonderheiten des Kulturbereichs anzupassen. Der Bundesrat hat sich im Beschluss vom 6. Juli 20077 unter Verweis auf den rein subsidiären Charakter der EU-Kulturpolitik gegen die Einführung der Offenen Methode der Koordinierung ausgesprochen. Der Deutsche Bundestag hat keine eigene Stellungnahme vorgelegt, jedoch hat etwa die Arbeitsgruppe des Deutschen Bundestages und der Assemblée Nationale zum Thema „Kulturelle Vielfalt in Europa“ bereits im Februar 2007 die „Schaffung einer europäischen Agenda für Kultur“ vorgeschlagen.8 Die Enquete-Kommission des Bundestages „Kultur in Deutschland“ empfiehlt in ihrem Schlussbericht, „den für die europäische Kulturpolitik vorgeschlagenen Prozess der offenen Koordinierung unter Wahrung des Prinzips der Subsidiarität zu unterstützen und aktiv mitzugestalten“.9 Das EU-Parlament hat die Kultur-Agenda prinzipiell begrüßt, in der Entschließung vom 10. April 2008 (Berichterstatter Vasco Graça Moura) wird jedoch kritisch vermerkt, dass die Kommissions-Mitteilung die Kultur zu sehr in ihrer instrumentellen, sozialen, wirtschaftlichen und politischen Dimension und weniger unter dem Gesichtspunkt des Eigenwerts von Kunst und Kultur behandelt habe.10 Perspektiven Eine ausführliche Darstellung der intendierten kulturpolitischen Maßnahmen der Europäischen Union findet sich im nunmehr auf drei Jahre ausgelegten Arbeitsplan des Rates im Kulturbereich, der mit den Schlussfolgerungen des Rats der Kulturminister vom 21. Mai 2008 angenommen wurde.11 Das Dokument schreibt die bisherigen Schwerpunktthemen fort und konkretisiert die Vorgehensweisen in fünf Schwerpunktbereichen mit den politischen Prioritäten für den Zeitraum 2008 – 2010 (Mobilität von Künstlern; Mobilität von Sammlungen, Förderung des Zugangs zur Kultur; Weiterentwicklung der Kulturstatistik; Kultur- und Kreativwirtschaft; Umsetzung des UNESCO-Übereinkommens zum Schutz der kulturellen Vielfalt). Zur Umsetzung des Arbeitsplans werden zahlreiche Arbeitsgruppen eingerichtet, die durch die Kommission mit Expertise und logistischen Kapazitäten unterstützt werden. Die Arbeitsgruppen sollen bis Juli 2009 einen Halbzeitbericht über die bis dahin geleistete Arbeit vorlegen. Besonderes detailliert sind die vorgesehenen Arbeitsschritte hinsichtlich der Nutzung des Potenzials der Kultur- und Kreativwirtschaft. Ein zentrales Ziel ist die Analyse der jeweiligen nationalen Strategien und die Erarbeitung eines Handbuches bewährter Praktiken. Auf der Grundlage einer Reihe von Gutachten und Studien soll die Kommission Ende 2009 ein Grünbuch über die Kultur- und Kreativwirtschaft vorlegen. Um die Wissensgrundlagen der Kultur- und Kreativwirtschaft zu stärken, soll außerdem das Jahr 2009 zum „Europäischen Jahr der Kreativität und Innovation“ ausgerufen werden.12 Das Europäische Jahr soll dazu beitragen, die Durchschlagskraft des EU-Pro- 7 BR-Drucksache 325/07. 8 Vgl. dazu www.culturalpolicies.net/web/files/47/en/diversite_rapport_etape_allemand-1.pdf. 9 Bundestags-Drucksache 16/7000: 414. 10 TA/2008/124. Eine gleichzeitig angenommene weitere Entschließung – Berichterstatter: Guy Bono – betont die Bedeutung der Kultur- und Kreativwirtschaft (TA/2008/123). 11 Ratsdokument 9018/08. Vgl. dazu auch das Achtzehnmonatsprogramm des französischen, tschechischen und schwedischen Vorsitzes für den Zeitraum Juli 2008 bis Dezember 2009 (Ratsdokument 10093/08). Die Innenpolitik der Europäischen Union 176 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 gramms „Allgemeine und berufliche Bildung 2010“ zu erhöhen. Es soll auf dem vorangehenden Jahr des interkulturellen Dialogs aufbauen, da die Bedeutung interpersoneller und interkultureller Kompetenzen bei der Förderung von Kreativität und Innovationsfähigkeit in einer von kultureller Vielfalt geprägten Umgebung hervorgehoben wird. Deutlich wurde bereits im Frühjahr 2008, dass sich Frankreich mit Nachdruck auf seine Präsidentschaft in der zweiten Jahreshälfte 2008 vorbereitete. Im Vergleich zu den thematisch eher passiven Präsidentschaften Portugals und Sloweniens zeigte sich darin der Ehrgeiz, auch auf dem Gebiet der Kulturpolitik eigene Vorstellungen zu entwickeln und sie den anderen Mitgliedstaaten zur Beratung auf der Ebene der zuständigen Ratsarbeitsgruppe („Kultur“) vorzutragen. Zu den zentralen Themen gehört die Mehrsprachigkeit in der EU: Frankreich will darauf hinwirken, dass dieses Thema sowohl im öffentlichen Bewusstsein als auch in den europäischen Institutionen einen höheren Stellenwert erhält. Besondere Beachtung soll darüber hinaus die Rolle der Kultur in den Außenbeziehungen der Europäischen Union erhalten. Die französische Präsidentschaft will damit ein Thema weiterverfolgen, das bereits im Rahmen des informellen Kulturdirektorentreffens und auf einer Konferenz zur Rolle der Kultur in den EU-Außenbeziehungen im Mai 2008 in Ljubljana behandelt worden ist („Culture in the EU External Relations“).13 Weiterführende Literatur Council of Europe: White Paper on Intercultural Dialogue, Strasbourg 2008. Eurostat: Cultural Statistics (Eurostat Pocketbooks, 2007 edition), Luxembourg 2007. Peter van Ham: Place Branding: The State of the Art, The Annals of The American Academy of Political and Social Science (AAPSS), March 2008, 1-24. Jan Holthoff: Kulturraum Europa. Der Beitrag des Art. 151 EG-Vertrag zur Bewältigung kultureller Herausforderungen der Gegenwart, Baden-Baden 2008. Mathias Jopp/Peter Schlotter (Hrsg.): Kollektive Außenpolitik – Die Europäische Union als internationaler Akteur, Baden-Baden 2008. Dov Lynch: Communicating Europe to the World: What Public Diplomacy for the EU? (Working Paper No. 21). Brussels 2005. Institut für Auslandsbeziehungen/Robert-Bosch-Stiftung (Hrsg.): Kulturreport Fortschritt Europa (Bd. 2), Stuttgart 2008. Richard Rose: Political Communication in a European Public Space: Language, the Internet and Understanding as Soft Power, in: Journal of Common Market Studies JCMS 46 (2/2008) 451-475. Andreas Wiesand u.a.: Sharing Diversity. National Approaches to Intercultural Dialogue in Europe (ERICarts, Study for the European Commission, March 2008), Bonn 2008. 12 KOM(2008) 159 vom 28. 3. 2008. Der Rat verabschiedete im Mai 2008 neben der Entscheidung zum Jahr der Kreativität und Innovation 2009 (Ratsdokument 8935/08) sowie Ratschlussfolgerungen zur Förderung von Kreativität und Innovation in der allgemeinen und beruflichen Bildung (Ratsdokument 8752/08) auch Schlussfolgerungen zur Mehrsprachigkeit (Ratsdokument 9022/08) sowie zu den interkulturellen Kompetenzen (Ratsdokument 9021/08). 13 Zu nennen ist in diesem Zusammenhang auch die angestrebte Kulturstrategie mit den Mittelmeerländern (IP/ 08/814 vom 29.05.08). Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 177 Menschenrechtspolitik Gabriel N. Toggenburg Einen Akzent setzen die Entwicklungen rund um die Grundrechteagentur.1 Während sich nämlich das Gleichstellungsinstitut in Litauen erst in der Vorbereitungsphase befindet,2 ist die auf der ehemaligen Beobachtungsstelle für Rassismus und Fremdenfeindlichkeit (EUMC) aufbauende Grundrechteagentur in Österreich bereits operativ. Ein kurzer Blick auf die EU-Außenpolitik Die Entwicklungen zwischen Juli 2006 und Juni 2007 lassen sich im Jahresbericht 2007 zur Menschenrechtslage nachlesen, der sich wie gewöhnt auf die Menschenrechtslage jenseits des EU-Territoriums konzentriert.3 Was die entsprechende Entschließung des Parlaments (Berichterstatter Marco Carpatto) angeht,4 so bedauert das Parlament etwa, dass es am China-Gipfel Ende 2007 in Beijing nicht zu einer Europäisch/Chinesischen Menschenrechtserklärung gekommen ist. Weiters verurteilt das Parlament die Tatsache, dass China nicht seiner Absicht gerecht geworden ist, den UN-Pakt für zivile und politische Rechte zu ratifizieren.5 Relativ positiv hingegen fällt die Einschätzung zur EU-Wahlbeobachtung in Drittstaaten aus, die auch Gegenstand einer separaten Entschließung war.6 In dieser fordert das Parlament einen Beobachterstatus in der Arbeitsgruppe Menschenrechte des Rates (COHOM) ein. Interessant ist des Weiteren noch zu vermerken, dass die Kommission ihre im Jahre 2006 vorgestellte Kinderrechtsstrategie im Februar 2008 um eine Außendimension ergänzt hat. In der Mitteilung „Außendimension der EU: Ein besonderer Platz für Kinder“ und dem beigelegten Aktionsplan verpflichtet sich die Kommission, Kinderbelange in all ihrem Außenhandeln mitzufördern.7 Damit werden die 2007 neu erstellten Leitlinien der EU für die Förderung und den Schutz der Rechte des Kindes ergänzt. Des Weiteren hat der Rat die bereits im Dezember 2003 erlassenen Leitlinien zu „Kindern in bewaffneten Konflikten“ aktualisiert. 1 Zur Errichtung der Grundrechteagentur in Wien und des Gleichstellungsinstituts in Wilnius siehe den Beitrag zur Menschenrechtspolitik im Jahrbuch der Europäischen Integration des Vorjahres. 2 Der Verwaltungsrat des Instituts wurde Ende Mai 2007 vom Rat bestellt. Die Bewerbungsfrist für die Stelle des Direktors ist erst am 22. April 2008 ausgelaufen. Das Institut befindet sich interimistisch in Brüssel – Personal wird erst zu einem späteren Zeitpunkt ausgeschrieben. 3 Der Bericht wird von der EU-Präsidentschaft, der Kommission und dem Generalsekretariat des Rates gemeinsam erstellt und findet sich unter http://ec.europa.eu/external_relations/human_rights/doc/ report07_de.pdf. 4 Siehe Entschließung vom 8. Mai 2008 (P6_TA-PROV(2008) 0193). 5 Vgl. in diesem Zusammenhang auch die Entschließung des Parlaments zu Tibet. Siehe Entschließung vom 10. April 2008 (P6_TA-PROV(2008) 0119). 6 Siehe Entschließung vom 8. Mai 2008 (P6_TA-PROV(2008) 0194). 7 Siehe Mitteilung KOM(2008) 55 endg. vom 5.2.2008. Die Innenpolitik der Europäischen Union 178 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Kritik des Parlaments an einzelnen Mitgliedstaaten Was einzelne EU-Mitgliedstaaten betrifft, so fordert die Entschließung zur Lage der Menschenrechte Italien, Lettland, Polen und Spanien auf, das Zusatzprotokol Nr. 13 zur EMRK zu ratifizieren, damit auch in diesen 4 EU-Ländern die Todesstrafe unter sämtlichen Umständen verboten wird. Das Parlament zeigt sich erfreut, dass der Rat Ende 2007 in Zusammenarbeit mit dem Europarat die Entscheidung getroffen hat, den 10. Oktober zum Europäischen Tage gegen die Todesstrafe zu erklären. Das Parlament vermerkt auch, dass Griechenland, Ungarn, Lettland, Litauen und die Slowakei als letzte Mitgliedstaaten das Zusatzprotokoll zur Anti-Folter-Konvention der Vereinten Nationen weder unterzeichnet noch ratifiziert haben. Die Tschechische Republik wird als jener Mitgliedstaat herausgegriffen, der als einziger noch nicht das Rom-Statut des Internationalen Strafgerichtshofs ratifiziert hat. Zu Rumänien und Zypern wird ausgeführt, dass diese beiden Staaten die letzten Mitgliedstaaten sind, die sich noch nicht der Oslo Erklärung zur Streumunition vom 23. Februar 2007 angeschlossen haben. Eine besondere Situation betrifft der Parlamentsbericht zu den vermissten Personen in Zypern.8 Hier argumentiert das Parlament für die Erhöhung der Mittel, die die Europäische Union für die Exhumierung, Identifizierung und Rückführung der sterblichen Überreste jener Personen bereitstellt, die über die Jahrzehnte des zyprischen Konflikts „verschwunden“ sind. An die zypriotischen Parteien ergeht die Aufforderung, das einschlägige Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte umzusetzen.9 Rat und Kommission werden aufgefordert, sich auf einen zusätzlichen Förderungsbeitrag in der Höhe von 2 Mio. Euro zu einigen. Ausgewählte Entwicklungen im Binnenbereich der EU Ende 2007 konnte die 10-köpfige, von der Kommission 2006 berufene Sachverständigengruppe für die Integration ethnischer Minderheiten in den Arbeitsmarkt ihren Bericht vorlegen.10 Die Experten rund um Rita Süssmuth identifizieren 14 Integrationsbarrieren. Darunter finden sich Mängel bei der Anerkennung von Qualifikationen, fehlender Bildungszugang, bürokratische Hindernisse, negative Anreize durch Sozialfürsorgesysteme und insbesondere die Stereotype in den Aufnahmegesellschaften. Eine andere Sachverständigengruppe, jene für Menschenhandel, die bereits seit 2003 besteht, wurde von der Kommission Mitte Oktober 2007 neugegründet. Sie wird in ihrer Neuauflage aus 21 Mitgliedern bestehen und die Kommission in allen einschlägigen Fragen beraten.11 Weiters hat die Kommission 2010 zum Jahr der Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung erklärt. 2010 wird somit an die soziale Tradition des Europäischen Jahres der Chancengleichheit für alle (2007) bzw. des Europäischen Jahres des interkulturellen Dialogs (2008)12 anknüpfen. Dieses politische Signal findet seine Rechtfertigung in der Tatsache, 8 Siehe den Parlamentsbericht vom 9.4.2008 (A6-0139/2008, Berichterstatterin war Ewa Klamt). 9 Vgl. EuGMR, Zypern v. Türkei, Nr. 25781/94, Urteil vom 10.5.2001. 10 Der Bericht findet sich online unter http://ec.europa.eu/employment_social/fundamental_rights/policy/ hlg_de.htm. 11 Siehe ABl. L 277 vom 20.10.2007, S. 29-32 (Gründung) bzw. ABl. C 14 vom 19.1.2008 (Ausschreibung). Vgl. auch die mit Beschluss vom 19.4.2006 gegründete Gruppe zur Beratung der Kommission in Fragen der Bekämpfung von Radikalisierung und Gewaltbereitschaft (siehe ABl. L 111 vom 25.4.2006, S. 9-11). 12 Zum Europäischen Jahr des interkulturellen Dialogs siehe etwa Aktueller Begriff Nr. 05/08 vom 29.2.2008 (Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages). Menschenrechtspolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 179 dass 78 Millionen Menschen (oder 16% der Bevölkerung) in der EU derzeit von Armut bedroht sind. Der Wirtschafts- und Sozialausschuss der EU setzt sich in einer neuen Stellungnahme für die Sicherung der Patientenrechte, als Teilmenge der Menschenrechte ein.13 Entsprechende Vorstöße hat es bereits seitens des Parlaments gegeben.14 Tatsächlich kündigt die Europäische Kommission in ihrer am 3. Juli 2008 präsentierten „erneuerten Sozialagenda“ an, eine Richtlinie im Bereich transnationaler Patientenrechte vorzuschlagen.15 Besonderen Situationen von Frauen widmen sich schließlich die Parlamentsenschließung über die Lage der Frauen mit Behinderungen in der Europäischen Union sowie der Parlamentsbericht über die Situation von Frauen im Gefängnis und die Auswirkungen der Inhaftierung von Eltern auf deren Leben in Familie und Gesellschaft.16 Was institutionelle Entwicklungen angeht so ist darauf zu verweisen, dass sich die Vorsitzenden der für Menschenrechte zuständigen Ausschüsse der mitgliedstaatlichen Parlamente am 15. Juni 2007 in einer „Berliner Erklärung“ auf die Errichtung eines parlamentarischen Netzwerks für Menschenrechte in der EU geeinigt haben. Vorschlag für eine neue Antidiskriminierungsrichtlinie präsentiert Was die EU-Antidiskriminierungsgesetzgebung angeht, so stellte die Kommission Mitte 2007 fest, dass die Rassendiskriminierungsrichtlinie sehr unzureichend umgesetzt wurde – gegen 14 Mitgliedstaaten wurde ein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet.17 Sehr ernüchternd fällt in dieser Hinsicht auch der erste Jahresbericht der Grundrechteagentur aus.18 Dieser hält nämlich fest, dass insbesondere im Bereich der Sanktionen die Mitgliedstaaten eine zahnlose Politik verfolgen. In 12 Mitgliedstaaten wurden gar keine Sanktionen im Falle von illegalen ethnischen Diskriminierungen verhängt und in den anderen Ländern zeigen sich enorme Schwankungen (zwischen einer bis zu knapp hundert verhängten Sanktionen). Die von der Richtlinie vorgeschriebenen Gleichstellungsbehörden scheinen in den meisten Fällen zu schwach ausgestattet zu sein; in der Tschechischen Republik, Luxemburg und Spanien fehlen sie gänzlich. Auf den oft gehörten Vorwurf, die bestehenden Antidiskriminierungsrichtlinien würden nicht breit genug angelegt sein, reagierte die Kommission nun im Rahmen ihrer eben vorgestellten „erneuerten Sozialagenda“.19 In ihrer gleichzeitig ergangenen Mitteilung „Nichtdiskriminierung und Chancengleichheiten: erneuertes Engagement“ betont die Kommission die Wichtigkeit weiterer Anstrengungen im Bereich der Antidiskriminierungspolitik.20 Kernstück des erneuerten Engagements der EU im Antidiskriminierungsbereich (welches im Übrigen ein fast 60-seitiges Arbeitspapier zu den Gemeinschaftpolitiken zur Eingliederung der Roma einschließt) ist der Vorschlag für eine Richtlinie zur Anwendung des Grund- 13 Siehe die entsprechende, am 26.9.2007 angenommene Stellungnahme, ABl. C 10 vom 15.1.2008, S. 67-71. 14 Siehe die Entschließung des Europäischen Parlaments vom 23.5.2007 zu den Auswirkungen und Folgen des Ausschlusses von Gesundheitsdienstleistungen aus der Richtlinie über Dienstleistungen im Binnenmarkt (P6_TA(2007) 0201). 15 Siehe KOM(2008) 412 endg. vom 2.7.2008, Punkt 4.4. 16 Siehe die Entschließung vom 26.4.2007 (P6_TA(2007) 0160) bzw. den Bericht A6-0033/2008 vom 5.2.2008. 17 Siehe Übersicht in Pressemeldung MEMO/07/263 vom 27.06.2007. 18 Der Bericht wurde am 24.06.2008 im Europäischen Parlament vorgestellt, http://www.eumc.eu.int/fra/ index.php. 19 Siehe KOM(2008) 412 endg. vom 2.7.2008 20 Siehe KOM(2008) 420 endg. vom 2.7.2008. Die Innenpolitik der Europäischen Union 180 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 satzes der Gleichbehandlung ungeachtet der Religion oder der Weltanschauung, einer Behinderung, des Alters oder der sexuellen Ausrichtung. In Ergänzung zur bestehenden Richtlinie 2000/78, die sich auf den Bereich des Arbeitsmarkts konzentriert, macht dieser Vorschlag den Weg frei für gemeinschaftsrechtliche Vorgaben gegen sämtliche Formen der Diskriminierung, die außerhalb des Bereichs der Beschäftigung stattfinden.21 Die Grundrechteagentur: Besetzung der Organe Die neue Agentur verfügt über 4 Organe; einen Verwaltungsrat, einen Exekutivausschuss, einen wissenschaftlichen Ausschuss und einen Direktor.22 Am 7. März hat der Verwaltungsrat Herrn Morten Kjaerum zum ersten Direktor der Agentur ernannt. Der 30-köpfige Verwaltungsrat ist am 12./13. Juli 2007 erstmals zusammengetreten und hat Anasthasia Crickley, die vormalige Vorsitzende des EUMC-Verwaltungsrates zur Vorsitzenden gewählt. Vizevorsitzender wurde Hannes Tretter. Zu Kommissionsvertretern im Verwaltungsrat wurden Francisco Fonseca Morillo und Emmanuel Crabit (beide GD Justiz, Freiheit und Sicherheit) ernannt. Was den Vertreter des Europarates betrifft, so fiel die Wahl auf den Generaldirektor Juristische Angelegenheiten, Guy De Vel. Bezüglich des 5-köpfigen Exekutivausschusses sieht die Gründungsverordnung vor, dass dieser aus einem Kommissionsvertreter sowie den Vorsitzenden und Vizevorsitzenden des Verwaltungsrates, und schließlich zwei zusätzlich zu wählenden Mitgliedern des Verwaltungsrates besteht. Am 7. Juli 2007 bestimmte der Verwaltungsrat Bena Paciotti und Ilze Brands Kehris als Mitglieder im Exekutivausschuss. 4 der 5 Mitglieder des Exekutivausschusses können somit auf einschlägige EUMC-Erfahrung verweisen. Was den Verwaltungsrat angeht, so haben 7 Mitgliedstaaten ihre Vertreter mit Übergang vom EUMC auf die Grundrechtsagentur nicht ausgetauscht. Auch vor dem Hintergrund der Tatsache, dass das Personal des EUMC von der Grundrechteagentur vollständig übernommen wurde, ist somit ausreichend dafür gesorgt, dass das „institutionelle Gedächtnis“ des EUMC gewahrt bleibt. Gänzlich neu an der Agentur ist hingegen die Einrichtung eines Wissenschaftlichen Ausschusses. Dieser besteht aus 11 Menschenrechtsexperten, die Anfang Juni 2008 – auf der Grundlage einer öffentlichen Ausschreibung – vom Verwaltungsrat bestimmt wurden. Florence Benoit-Rohmer, Alpha Connelly, Patrick Devlieger, Peter Jambrek, Jeremy McBride, Angela Me, Kati Mustola, Stefano Rodotá, Patrick Simon, Jacqueline Dutheil de la Rochère und Armin von Bogdandy zeichnen während der nächsten 5 Jahre für die wissenschaftliche Qualität der Arbeiten der Agentur verantwortlich. Sie werden mindestens 4 mal jährlich zusammenkommen und die Arbeiten der Agentur entsprechend genau verfolgen und wissenschaftlich lenken. Die Grundrechteagentur: Bildung der Grundrechtsplattform Neu an der Grundrechtseinrichtung in Wien ist auch die Plattform für Grundrechte. Diese wird in der Gründungsverordnung nicht als Organ verankert, sondern als „Kooperationsnetz“ angelegt. Als solches ist die Plattform weniger institutioneller Bestandteil, sondern eine spezifische Arbeitsmethode der Agentur. Sie soll aus verschiedensten zivilgesell- 21 Siehe KOM(2008) 426 endg. vom 2.7.2008. 22 Siehe Verordnung (EG) Nr. 168/2007 des Rates vom 15.2.2007 zur Errichtung einer Agentur der Europäischen Union für Grundrechte, ABl. L 168 vom 22.2.2007. Menschenrechtspolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 181 schaftlichen Teilnehmern bestehen und insofern als institutionalisierter Kommunikationsund Informationsstrang hin zur Zivilgesellschaft fungieren. Bisher stehen weder die Teilnehmer an der Grundrechtsplattform noch die Kriterien für deren Auswahl fest. Auch die Arbeitsweise der Plattform ist noch ungeklärt. Die zivilgesellschaftlichen Organisationen hatten die Möglichkeit, sich in 2 Anhörungsrunden an einer schriftlichen Befragung zu beteiligen.23 Am 5. Juni 2007 traf sich die Agentur mit einem Dutzend ausgewählter Organisationen. Ein weiteres Treffen fand am 13. Juli 2007 mit dem neuen Verwaltungsrat statt. Für den 10./11. Dezember 2007 lud die Agentur zu einer breit angelegten mündlichen Anhörung nach Brüssel. Auch in diesem Treffen waren es die NGOs die ihre Vorstellungen deponierten und weniger die Agentur, die ihre Visionen preisgab. Während die Errichtung der Plattform für das erste Halbjahr 2008 geplant war, ist damit wohl vor dem Jahresende zu rechnen. Die Grundrechteagentur: Etablierung des Konsortiums „FRALEX“ Offen war lange, inwieweit die Agentur Studien selbst (also mit eigenem Personal) erstellen oder diese „outsourcen“ würde. Im Juli 2007 hat die Agentur eine Ausschreibung für ein Netzwerk bestehend aus 28 Menschenrechtsexperten getätigt, die über die nächsten 4 Jahre Studien und Berichte zu Menschenrechtsfragen in den 27 Mitgliedstaaten sowie der EU selbst verfassen sollen. Mittlerweile ist diese Gruppe an Experten, die als FRALEX (Fundamental Rights Agency Legal EXperts) bezeichnet wird, bereits aktiv – ihr erster Bericht über Homophobie wurde Ende Juni 2008 vorgestellt. Auf dezentrale Weise beschaffen die Experten Informationen die in den verschiedenen Publikationsorganen der Agentur wie etwa dem Bulletin verwendet werden können. Insbesondere aber liefert FRA- LEX die juristischen Analysen für Studien und Berichte der Agentur. Im Arbeitsprogramm 2008 ist FRALEX mit der Erstellung von 81 Bulletins auf nationaler und 3 Bulletins auf europäischer Ebene verplant.24 Darüber hinaus wird FRALEX 28 thematische Studien und eine vergleichende Analyse zum Thema der Umsetzung der Rassendiskriminierungsrichtlinie liefern. Das gleiche gilt für die Bereiche Datenschutz und Kinderrechte in denen ebenso jeweils 27 Länderberichte und ein EU Bericht zu erarbeiten sind. Schließlich hat FRALEX noch 28 Bestandsaufnahmen in Sachen nationaler Menschenrechtsorganisationen abzugeben. Zusätzlich wird FRALEX Statistiken zu gerichtlichen Daten im Bereich rassistischer Diskriminierung verfassen. Kostenmäßig werden diese 4 Serien von FRA- LEX-Berichten mit jeweils 200.000 EUR veranschlagt. Die Grundrechteagentur: Der erste Mehrjahresrahmen Am 28. Februar 2008 konnte sich der Rat auf den ersten Mehrjahresrahmen der Agentur verständigen. Die Kommission hat den Verwaltungsrat der Agentur im Juli 2007 diesbezüglich angehört und ihren entsprechenden Vorschlag am 12. September 2007 unterbreitet. Der nun in Kraft getretene Mehrjahresrahmen bestimmt 9 Gebiete zu Themenbereichen, denen sich die neue Agentur zwischen 2008 und 2012 widmen soll.25 Dazu gehört neben dem ständigen Themenbereich, um den sich die Agentur bereits aufgrund ihrer Gründungsverordnung zu kümmern hat („Rassismus, Fremdenfeindlichkeit und damit einhergehende 23 Im April und Oktober 2007 gingen 58 bzw. 29 Einzelbeiträge ein. 24 Das Arbeitsprogramm wurde Anfang Juni 2008 vorgestellt und findet sich auf der Website der Agentur. 25 Siehe die entsprechende Entscheidung des Rates vom 28.02.2008, ABl. L 63 vom 7.3.2008, S. 14 und 15. Die Innenpolitik der Europäischen Union 182 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Intoleranz“) naheliegender Weise auch die Bekämpfung von „Diskriminierung aus Gründen des Geschlechts, der Rasse oder der ethnischen Herkunft, der Religion oder der Weltanschauung, einer Behinderung, des Alters oder der sexuellen Ausrichtung und Diskriminierung von Angehörigen von Minderheiten sowie alle Kombinationen dieser Gründe (Mehrfachdiskriminierung)“, die prominent im EG-Vertrag verankert ist. Weiters enthält der Mehrjahresrahmen die Bereiche „Asyl, Zuwanderung und Integration von Migranten“ sowie „Visa und Grenzkontrolle“, Agenden also die seit dem Vertrag von Amsterdam in die Zuständigkeit der Gemeinschaft (erste Säule) fallen. Weitere Schwerpunkte bilden die „Entschädigung von Opfern“ sowie der „Zugang zu einer effizienten und unabhängigen Rechtsprechung“. Auch die „Informationsgesellschaft und insbesondere Achtung der Privatsphäre und Schutz von personenbezogenen Daten“ wird ein Themenbereich der Agenturarbeit. Schließlich soll sich die Agentur in ihren ersten 5 Jahren auch um „die Rechte des Kindes einschließlich des Kinderschutzes“ sowie die „Teilhabe der Bürger der Union am demokratischen Funktionieren der EU“ kümmern. All diese inhaltlichen Schwerpunkte finden sich bereits im Kommissionsvorschlag – der Rat hat diesen somit inhaltlich mehr oder weniger komplett übernommen. Auch das Parlament hatte in seiner Stellungnahme vom 17. Januar 2008 keine großen inhaltlichen Änderungen vorgeschlagen – auf dem Spiel stand in erster Linie die Ergänzung des Mehrjahresrahmens um das Phänomen der Mehrfachdiskriminierung und die Unterstreichung des Schutzes auch traditioneller Minderheiten.26 Während das erste Anliegen aufgenommen wurde, stieß das zweite Anliegen auf taube Ohren. Es blieb bei der Formulierung „Diskriminierung von Angehörigen von Minderheiten“, während das Parlament die Ergänzung „traditionelle nationale und sprachliche“ Minderheiten vorgeschlagen hatte. Dies kann freilich nicht als entsprechende Kompetenzbeschränkung der Agentur gewertet werden, da der Begriff „Minderheiten“ als Überbegriff zu lesen ist. Interessant war der Vorschlag des Parlaments, eine Flexibilitätsklausel aufzunehmen, die besagte, dass die Agentur in zwingenden Ausnahmefällen Schlussfolgerungen und Stellungnahmen zu Themenbereichen formulieren und veröffentlichen kann, die nicht in die Themenbereiche des Mehrjahresrahmens fallen. Doch auch dieser Vorschlag wurde nicht aufgenommen. Nichtsdestotrotz bietet der doch recht breit ausgefallene Mehrjahresrahmen genug Raum für Flexibilität und es wird der Agentur schwer fallen, in allen den gelisteten Themenbereichen gleichermaßen präsent zu sein. Weiterführende Literatur Williams, Andrew: Respecting Fundamental Rights in the New Union. A Review, in: Catherine Barnard (Hrsg.): The Fundamentals of EU law revisited, Oxford 2007, S. 71-107. Toggenburg, Gabriel N.: Menschenrechts- und Minderheitenschutz in der Europäischen Union, in: Weidenfeld, Werner (Hrsg.): Europäische Union – politisches System und Politikbereiche, Bonn 2008. Toggenburg, Gabriel N.: The role of the new EU Fundamental Rights Agency: Debating the „sex of angels“ or improving Europe's human rights performance?, in: European Law Review, June 2008, S. 385-398. Toggenburg, Gabriel N.: Die Grundrechteagentur der Europäischen Union: Perspektiven, Aufgaben, Strukturen und Umfeld einer neuen Einrichtung im Europäischen Menschenrechtsraum, in: MenschenRechtsMagazin Heft, 1/2007, S. 86-104. 26 Siehe die Parlamentsentschließung P6_TA-PROV(2008) 0014 vom 17.1.2008 (basierend auf dem Cashman- Bericht). Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 183 Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit Christoph S. Schewe / Christoph Gusy Mit dem Amsterdamer Vertrag (Art. 2 Abs. 1 4. Spstr. EUV) hat sich die Europäische Union 1998 das ehrgeizige Ziel gesetzt, die Europäische Union als einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts zu schaffen und zu erhalten. Das Mittel, um dieses Ziel zu erreichen, ist die Förderung der polizeilichen und justitiellen Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten. Aufgrund der neuen Herausforderungen, die der islamisch motivierte internationale Terrorismus an die Mitgliedstaaten, aber auch an die europäische Politik stellt, ist diese Zusammenarbeit zu einem zentralen Betätigungsfeld der europäischen Politik geworden, das an Bedeutung zu den „klassischen“ Politikfeldern aufgeschlossen, sie sogar überholt hat.1 Obwohl die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit einen solchen Bedeutungszuwachs erfahren hat und die europäische Sicherheit durch die Terroranschläge von New York und Washington am 11. September 2001, von Madrid am 11. März 2004 und von London am 7. und 21. Juli 2005, die die Unzulänglichkeiten rein nationalstaatlicher Sicherheitssysteme gezeigt haben, verstärkt ins Blickfeld der Politik gerückt ist, blieben auch in diesem Bereich Misserfolge nicht aus. Der Verfassungsvertrag, der u.a. die europäische Sicherheitspolitik – durch die Vergemeinschaftlichung wesentlicher Bereiche durch die Verlagerung aus der dritten in die erste Säule – effektiver und zugleich auch einer besseren parlamentarischen und gerichtlichen Kontrolle zugänglich machen sollte, ist gescheitert. Der Lissabonner Vertrag soll seine Fortschritte retten, ohne den Anspruch auf eine „Verfassung“ zu erheben. Allerdings droht auch sein Scheitern nach dem ablehnenden Ergebnis des Referendums in Irland vom 12. Juni 2008. Bedeutsame Rechtsprechung im Bereich polizeilicher und justizieller Zusammenarbeit Urteile des EuGH zu Annexkompetenzen: Als für die künftigen Rechtsetzungen im Bereich der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit bedeutsam muss das Urteil des EuGH C-440/05 („Meeresverschmutzung“) vom 20. Juli 2007 angesehen werden. Mit diesem Urteil hat der EuGH seine bereits schon in dem Urteil C-176/03 („Umweltschutz“) vom 13. September 2005 herausgebildete Rechtsprechung bestätigt und zugleich präzisiert.2 Der EuGH hält damit weiter an seiner Absage gegenüber der bislang praktizierten und verbreiteten „doppelten Gesetzgebung“ – Richtlinie oder Verordnung für die Sachfragen, Rahmenbeschluss für die flankierenden strafrechtlichen Regelungen – fest. 1 Dies zeigt sich etwa im Lissabonner Vertrag, in dem der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts in Art. 2 EUV und dem Titel IV AEUV das Ziel des Binnenmarkts – zumindest partiell – „verdrängt“. Siehe Bergmann, Jan: Bericht aus Europa: Vertrag von Lissabon und die aktuelle Rechtsprechung, DÖV 2008, 305 (306). 2 Eine umfassende Darstellung der beiden Urteile findet sich bei Šugmann Stubbs, Katja/Jager, Matjaz: Europäisches Strafrecht als Instrument europäischer Integration?, Kritische Vierteljahresschrift (KritV) 2008, S. 57ff. und Satzger, Helmut: Das Strafrecht als Gegenstand europäischer Gesetzgebungstätigkeit, Kritische Vierteljahresschrift (KritV) 2008, 17 (22ff.). Die Innenpolitik der Europäischen Union 184 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Beiden Urteilen lagen Nichtigkeitsklagen der Kommission gegen den Rat hinsichtlich im Rahmen der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit – der dritten Säule – erlassener Rahmenbeschlüsse zugrunde und in beiden hat der EuGH festgestellt, dass die jeweilige strafrechtliche Regelung nicht durch einen Rahmenbeschluss als dem Rechtsetzungsmittel der dritten Säule, sondern durch eine Richtlinie auf Grundlage der ersten Säule – der Gemeinschaft – hätte erlassen werden müssen. Nach der Ansicht des EuGH verfüge die Gemeinschaft, obwohl das Strafrecht grundsätzlich nicht in die Zuständigkeit der Gemeinschaft falle, über eine Rechtsetzungskompetenz für solche Maßnahmen, die strafrechtliche Regelungen der Mitgliedstaaten bezwecken, wenn diese nach der Auffassung des Gemeinschaftsgesetzgebers erforderlich sind, um die volle Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts zu gewährleisten.3 Flankierender Rahmenbeschlüsse, die solche, die Wirksamkeit sicherstellende strafrechtliche Regelungen zum Inhalt haben, bedürfe es daher nicht. Diese Rechtsprechung des EuGH – obwohl bislang nur im Bereich des Umweltrechts vom EuGH vertreten – wurde vielfach kritisiert.4 Dem EuGH wurde vorgeworfen, er habe gegen die Kompetenzordnung des EGV verstoßen und er habe der Gemeinschaft eine Kompetenz-Kompetenz eröffnet. Zudem wurde eine Ausweitung dieser Grundsätze über das Umweltrecht hinaus auf andere Bereiche befürchtet, wozu sicherlich auch die Mitteilung der Kommission vom 23.12.2005 und die Aussage des Generalanwalts Mazák in seinen Schlussanträgen zum Meeresverschmutzungsurteil beigetragen haben, die beide eine entsprechende Ausweitung befürworteten.5 Nach Ansicht der Kritiker drohe daher eine Totalharmonisierung des Strafrechts.6 Trotz dieser vielfachen Kritik ist der EuGH in seinem zweiten Urteil – C-440/05 („Meeresverschmutzung“) – nicht grundsätzlich von seiner Auffassung zu einer Annexkompetenz der Gemeinschaft abgerückt. Er hat jedoch seine Rechtsprechung noch präzisiert: Zwar dürfe weiterhin auf Grundlage des Gemeinschaftsrechts angeordnet werden, dass grundsätzlich eine strafrechtliche Sanktion zu verhängen sei, die Bestimmung der Art und des Maßes dieser Strafe unterfalle aber nicht dem Gemeinschaftsrecht. Im Rückschluss lässt sich den Ausführungen des EuGH somit entnehmen, dass die jeweilige Art und Höhe der strafrechtlichen Sanktion weiterhin von den Mitgliedstaaten selbst festgelegt wird oder, wenn gleichwohl eine weitere Harmonisierung der nationalen Strafrechtsordnungen erfolgen soll, diese durch Rahmenbeschlüsse erfolgen kann.7 Durch diese Einschränkung des Umfangs der Annexkompetenz hat der EuGH seinen eigenen Ausführungen aus dem ersten Urteil wesentlich die Schärfe genommen. Diese Beschränkungen bedeuteten aber zugleich auch, dass weiterhin eine doppelte Gesetzgebung erforderlich sein wird, wenn die europäischen Vorgaben bezüglich der Strafnorm über die bloße Feststellung, dass eine Strafnorm zu schaffen ist, hinausgehen sollen.8 Allerdings wird künftig bereits die – auf Grundlage der Annexkompetenz erlassene – gemeinschaftsrechtliche Regelung, die jeweilige Richtlinie, die Feststellung enthalten, dass die 3 C-176/03, Rn. 48; C-440/05, Rn. 71. 4 Vgl. nur Hefendehl, Roland: Europäischer Umweltschutz, Zeitschrift für internationale Strafrechtsdogmatik (ZIS) 2006, 161 (161ff.) m.w.N. 5 KOM(2005) 583 endg.; Schlussanträge GA Mazák, Rs. C-440/05, Rn. 92, 97ff. 6 Hefendehl: Europäischer Umweltschutz, ZIS 2006, 161 (164); teilweise wird diese Möglichkeit aber auch begrüßt, s. Fromm, Ingo E.: Urteilsanmerkung, Zeitschrift für internationale Strafrechtsdogmatik (ZIS) 2006, 168 (176). 7 Vgl. EuGH Rs. C-440/05, Rn. 70ff. 8 Siehe auch Fromm: Urteilsanmerkung, ZIS 2006, 168 (177). Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 185 mitgliedstaatlichen Gesetzgeber gehalten sind, zur effektiven Durchsetzung der europäischen Vorgaben Strafnormen zu erlassen; die Festlegung von Art und Umfang der Strafe wird aber weiterhin durch einen Rahmenbeschluss erfolgen müssen. Diese Urteile des EuGH sind daneben noch aus einem anderen Grund interessant: Mit seiner Begründung von (strafrechtlichen) Annexkompetenzen hat der EuGH – quasi in vorauseilendem Gehorsam – die Entwicklungen, die der Verfassungsentwurf vorgesehen hat und der Lissabonner Vertrag vorsieht, vorweggenommen. Urteil des EuGH zu Ausführungsbefugnissen der Kommission: Ein – auch für die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit – bedeutsames Urteil des EuGH ist auch die Entscheidung C-133/06 vom 6. Mai 2008 zu den Listen über sichere Drittstaaten. Diese Entscheidung betrifft zwar inhaltlich zunächst nur das Asylrecht, entfaltet jedoch auch für andere verwandte und ähnlich grundrechtsrelevante Bereiche ihre Wirkung. Sie ist insbesondere vor dem Hintergrund der Symmetrie der Organe (Rat, Parlament, Kommission und EuGH) in der Europäischen Union von Bedeutung, denn mit ihr hat der EuGH die Rechte des Parlaments gegenüber der Kommission gestärkt. In dem der Entscheidung zugrunde liegenden Fall wollte die Kommission die Festlegung der Staaten, die als sichere Drittstaaten im Asylrecht angesehen werden, vereinfachen. Nicht bei jeder Entscheidung darüber, welcher Staat auf die Liste der als sichere Drittstaaten geltenden Staaten aufgenommen wird, sollte das Europäische Parlament beteiligt werden. Es sollten kritische Fragen unterbunden und eine öffentliche Diskussion verhindert werden. Deshalb ließ die Kommission eine Regelung verabschieden, durch die ihr die Befugnis eingeräumt wurde, selbst festzulegen, welche Staaten als sichere Drittstaaten gelten sollen. Das Europäische Parlament konnte dabei zwar bei der Verabschiedung dieser Ermächtigungsnorm mitwirken, nicht aber bei den jeweiligen Entscheidungen über die Aufnahme eines Staats in die Liste. Diese ermächtigende Regelung – die Richtlinie 2005/85/EG vom 1. Dezember 2005 – warf die grundsätzliche Frage auf, ob die Kommission durch eine Rechtsnorm zu eigenen Ausführungsrechten ermächtigt werden kann. Die Übertragung von Ausführungsbefugnissen an die Kommission als Exekutive ist dabei vor allem vor dem Hintergrund problematisch, dass es im Europarecht keine dem deutschen Art. 80 GG entsprechende Regelung gibt, sondern nur die grobe Vorgabe zu den Handlungsformen in Art. 249 EGV. Der EuGH hat nun dieser Weiterleitung von Befugnissen durch Ausführungsregeln an die Kommission Grenzen gesetzt. Der Kern der Kompetenz kann nicht durch Ermächtigungsnormen an die Exekutive delegiert werden; ein Ergebnis, das der Wesentlichkeitsrechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts9 ähnelt. Der EuGH hat damit eine Sperre für Kompetenzeingriffe durch das Sekundärrecht postuliert und so das Europäische Parlament gestärkt. Diese Entscheidung ist auch für die polizeiliche Zusammenarbeit bedeutsam, in der besonders sensible und grundrechtsrelevante Bereiche – etwa beim Strafrecht – betroffen sind und in der zugleich auch das Bedürfnis entstehen kann, Einzelheiten der Regelung durch die Kommission zu überantworten. Urteil des EuGH zu Grundrechtsfragen der Vorratsdatenspeicherung: Ein drittes bedeutsames Urteil ist die Entscheidung des EuGH zur Vorratsdatenspeicherung, die in Kürze ergehen soll. Dabei geht es nicht um die – früher von uns angesprochenen10 – Kom- 9 Vgl. dazu nur BVerfGE 33, 125 (158f.); Umbach, Dieter: Das Wesentliche an der Wesentlichkeitstheorie, in: FS Faller, München 1984, S. 111 (116ff.). Die Innenpolitik der Europäischen Union 186 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 petenzstreitigkeiten, zu denen eine Klage Irlands beim EuGH anhängig ist, sondern um die mit der Vorratsdatenspeicherung verbundenen Grundrechtsfragen, insbesondere um die Frage, ob die Speicherung der Verbindungsdaten das Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens aus Art. 8 EMRK verletzt. Rechtsprechung zu den EU- und UN-Terrorlisten: Interessant ist auch die Entwicklung der Rechtsprechung zu den Terrorlisten. Dabei gibt es Terrorlisten der EU und auch solche der UNO. Erstere beruhen auf Rechtsakten der EU,11 letztere auf der Resolution 1390 (2002) des UN-Sicherheitsrates. Diese Terrorlisten enthalten Personen und Gruppen, von denen angenommen wird, dass sie in „terroristische Handlungen“ involviert sind.12 Hinsichtlich der aufgenommenen Personen und Organisationen gleichen sich die europäischen Terrorlisten und die der UNO im Wesentlichen. Wurden diese Terrorlisten anfänglich von vielen Seiten zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus gefordert, so geraten sie zunehmend in die Bedrängnis.13 Insbesondere die Frage nach ihren Rechtsgrundlagen und nach dem Rechtsschutz gegen die Aufnahme auf die Listen wird vermehrt gestellt. Während die Rechtslage hinsichtlich der europäischen Terrorlisten noch weitgehend geklärt scheint, besteht diesbezüglich für die UN-Terrorlisten im Wesentlichen große Unklarheit. Die EU-Terrorlisten müssen sich – wie jeder europäische Rechtsakt – an den gemeinschaftlichen Menschenrechtsstandards, namentlich denen der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), messen lassen. Die Prüfung der Vereinbarkeit der EU-Terrorlisten mit diesen Menschenrechtsstandards soll grundsätzlich durch die europäischen Gerichte erfolgen. Falls diese jedoch ihrer Prüfungspflicht nicht nachkommen sollten, sind die jeweiligen mitgliedstaatlichen Gerichte verpflichtet, die Vereinbarkeit der Terrorlisten mit den nationalen Grundrechten zu überprüfen.14 Diese Pflicht folgt für die deutschen Gerichte aus der Maastricht-Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts,15 wonach sie dann und soweit berechtigt und verpflichtet sind, die Vereinbarkeit supranationaler Rechtsakte mit den Grundrechten zu prüfen, wenn eine Kontrolle durch supranationale Gerichte anhand von supranationalen Menschenrechtsgarantien, die mit den deutschen Grundrechten im Wesentlichen vergleichbar sind, nicht erfolgt. Die Rechtslage der UN-Terrorlisten ist hingegen im Wesentlichen noch ungeklärt.16 Klar ist nur, dass die UN-Terrorlisten in Deutschland kraft supranationalen Rechts bindend sind, wobei allerdings die Herleitung der Bindungskraft umstritten ist: Teils wird sie direkt aus den Terrorlisten selbst abgeleitet, denn diese ergingen als Beschlüsse des UN-Sicherheitsrates aufgrund bestimmter Rechtsgrundlagen in einem bestimmten Verfahren; teils wird ihre Bindungskraft als durch das Europarecht vermittelt angesehen.17 10 Vgl. Gusy, Christoph/Schewe, Christoph S.: Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit, Jahrbuch der europäischen Integration 2006, Baden-Baden 2007, S. 191 (193). 11 Beschluss 2006/380/CFSP, ABl. L 144 v. 31.5.2006, S. 25-29; nebst Zusatz 2006/1011/CFSP, ABl. L 379 v. 21.12.2006, S. 129-130; diese beruhen auf dem Beschluss 2001/931/GASP, ABl. L 344 v. 28.12.2001, S. 93-96. 12 Vgl. Art. 1 des Beschlusses 2001/931/GASP, ABl. L 344 v. 28.12.2001, S. 93-96. 13 Vgl. nur den Bericht des Berichterstatters der Parlamentarischen Versammlung des Europarates Dick Marty vom 12.11.2007, nach dessen Erkenntnissen auch unbescholtene Bürger als Terrorverdächtige geführt werden. 14 Dies bedingt bei dem Generalanwalt Maduro die Sorge, dass durch die Prüfungen durch Gerichte der Mitgliedstaaten uneinheitliche Listen entstehen, weshalb er auf eine umfassende Prüfung durch die europäischen Gerichte drängt, vgl. Schlussantrag zur Rs. C-402/05 („Kadi“) vom 16.1.2008, Rn. 45ff. 15 BVerfGE 89, 155 (188, 209f.); vgl. auch BVerfG, NJW 2000, 2015 (2016). 16 Ausführlicher dazu Gusy, Christoph: Terrorlisten – Grundrechte – Rechtsschutzgarantien (im Erscheinen). 17 Ebd. Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 187 Nahezu ungeklärt ist aber die Frage nach den Rechtsgrundlagen und insbesondere nach dem Rechtsschutz. Zwar hat sich das EuG bereits mit den UN-Terrorlisten befasst.18 Es ist jedoch zu dem Ergebnis gekommen, dass die „Resolutionen des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen grundsätzlich nicht der Kontrolle durch die europäischen Gerichte unterlägen, und dass die Gerichte nicht berechtigt seien, ihre Rechtmäßigkeit im Hinblick auf das Gemeinschaftsrecht – und sei es auch nur inzident – in Frage zu stellen“. Die Resolutionen seien allenfalls „im Hinblick auf das Ius Cogens, verstanden als internationaler Ordre Public, der für alle Völkerrechtssubjekte einschließlich der Organe der UNO gilt und von dem nicht abgewichen werden darf, inzident zu prüfen“.19 Das EuG begründete seine Auffassung mit dem Vorrang des UN-Rechts gegenüber dem Gemeinschaftsrecht.20 Neue Rechtsetzung im Bereich polizeilicher und justizieller Zusammenarbeit21 Bei der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit sind vornehmlich bei der Rechtsetzung im Bereich des Zivilrechts, weniger bei der Rechtsetzung im Bereich Strafrecht und bei der polizeilichen Zusammenarbeit Fortschritte zu vermelden. Als bei der Rechtsetzung im Bereich des Zivilrechts erzielte Fortschritte sind besonders die „Verordnung (EG) Nr. 861/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Juli 2007 zur Einführung eines europäischen Verfahrens für geringfügige Forderungen“22 und die „Verordnung (EG) Nr. 864/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Juli 2007 über das auf außervertragliche Schuldverhältnisse anzuwendende Recht (Rom II)“23 hervorzuheben. Diese Verordnungen waren lange Zeit sehr umstritten und erfuhren viele Änderungen. Die Rom II-Verordnung, die zu einer Harmonisierung der Regelungen über außervertragliche Schuldverhältnisse aus unerlaubter Handlung und aus anderen gesetzlichen Schuldverhältnissen führt, wird als Meilenstein auf dem Weg zu einem europäischen Zivilrechtsraum bezeichnet, denn sie ist der erste Rechtsakt der Europäischen Gemeinschaft auf dem Gebiet des Internationalen Privatrechts. Rom II tritt am 11. Januar 2009 in Kraft. Das für vertragliche Schuldverhältnisse geltende Pendant zur Rom II-Verordnung, die Rom I-Verordnung, hat der Rat mittlerweile am 6. Juni 2008 verabschiedet und diese wird am 6. Dezember 2009 in Kraft treten. Die Verordnung Rom I soll die mitgliedstaatlichen Rechtsnormen über das vertragliche Schuldrecht harmonisieren. Sie sieht zudem auch Sondervorschriften zum Verbraucherschutz vor, nach denen eine Umgehung verbraucherschützender Vorschriften ausgeschlossen ist und im Zweifel das Recht des Verbrauchers 18 EuG T-306/01 („Ahmed Ali Yusuf und Al Barakaat International Foundation“); T-315/01 („Yassin Abdullah Kadi“); gegen die Entscheidungen sind Rechtsmittel beim EuGH anhängig: C-415/05 und C-402/05. Kritisch zu den Entscheidungen des EuG Haltern, Ulrich: Gemeinschaftsgrundrechte und Antiterrormaßnahmen der UNO, Juristenzeitung (JZ) 2007, 537 (539ff.). 19 EuG T-306/01, Rn. 269ff.; T-315/01, Rn. 218ff. 20 Ausführlicher zu den Entscheidungen Steinbarth, Sebastian: Individualrechtsschutz gegen Maßnahmen der EG zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus, Zeitschrift für europarechtliche Studien (ZEuS) 2006, 269 (273ff.); Haltern: Gemeinschaftsgrundrechte, JZ 2007, 537 (537ff.). 21 Dieser Bericht schließt an die Ausführungen von Gusy, Christoph/Schewe, Christoph S.: Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit, Jahrbuch der europäischen Integration 2007, Baden-Baden 2008, 173ff. an. Insoweit werden nur die Fortschritte seit Mitte 2007 dargestellt. 22 ABl. L 199 v. 31.7.2007, S. 1-22. 23 ABl. L 199 v. 31.7.2007, S. 40-49. Die Innenpolitik der Europäischen Union 188 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 zur Anwendung kommt. Durch die Rom I- und Rom II-Verordnungen soll die Rechtssicherheit im europäischen Raum weiter ausgebaut werden. Neben diesen zentralen Fortschritten sind noch die „Verordnung (EG) Nr. 1393/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. November 2007 über die Zustellung gerichtlicher und außergerichtlicher Schriftstücke in Zivil- oder Handelssachen in den Mitgliedstaaten (Zustellung von Schriftstücken) und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1348/2000 des Rates“, das „Übereinkommen über die gerichtliche Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen – Protokoll 1 über bestimmte Zuständigkeits-, Verfahrens- und Vollstreckungsfragen – Protokoll 2 über die einheitliche Auslegung des Übereinkommens und den ständigen Ausschuss“ und der „Beschluss Nr. 1149/2007/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. September 2007 zur Auflegung des spezifischen Programms Ziviljustiz als Teil des Generellen Programms Grundrechte und Justiz für den Zeitraum 2007-2013“ zu nennen.24 Im Bereich des materiellen Straf- und Strafverfahrensrechts sind weniger Fortschritte zu vermelden: Der Rat hat den „Beschluss 2007/845/JI des Rates vom 6. Dezember 2007 über die Zusammenarbeit zwischen den Vermögensabschöpfungsstellen der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet des Aufspürens und der Ermittlung von Erträgen aus Straftaten oder anderen Vermögensgegenständen im Zusammenhang mit Straftaten“ und den „Beschluss 2008/206/JI des Rates vom 3. März 2008 über Kontrollmaßnahmen und strafrechtliche Vorschriften für die neue synthetische Droge 1-Benzylpiperazin (BZP)“25 angenommen. Die Kommission hat zudem einen Änderungsvorschlag für den „Rahmenbeschluss des Rates vom 13. Juni 2002 zur Terrorismusbekämpfung“26 vorgelegt.27 Der Änderungsvorschlag sieht eine Konkretisierung des Begriffs „Straftaten im Zusammenhang mit terroristischen Aktivitäten“ vor: Auch die Aufforderung zu terroristischen Straftaten sowie das Anwerbungen und Ausbilden für terroristische Zwecke soll künftig durch die mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen pönalisiert werden. Erwähnenswert ist ferner der „Beschluss 2007/675/EG der Kommission vom 17. Oktober 2007 über die Einsetzung der Sachverständigengruppe für Menschenhandel“28, der die erneute Einsetzung einer entsprechenden Sachverständigengruppe ermöglicht. Außerdem ist die „Entscheidung der Kommission vom 12. Juni 2007 zum Austausch von Informationen über Entführungen mit terroristischem Hintergrund“29 zu vermerken. Es sind darüber hinaus noch zwei Europol betreffende Rechtsakte zu erwähnen: Mit dem „Beschluss des Verwaltungsrats von Europol vom 20. März 2007 über die Verfahren zur Überwachung in Bezug auf Abfragen im automatisierten Informationssammlungssystem“30 soll die Rechtmäßigkeit des Zugriffs auf die bei Europol gespeicherten Daten durch eine Überwachung sichergestellt werden. Durch die „Bestimmungen über den Zugang zu Dokumenten von Europol“31 wird es künftig jedem Unionsbürger ermöglicht, Zugang zu den Europol-Dokumenten zu bekommen. Ein Zugang kann jedoch aus bestimmten Grün- 24 ABl. L 324 v. 10.12.2007, S. 79-120; ABl. L 339 v. 21.12.2007, S. 3-41; ABl. L 257 v. 3.10.2007, S. 16-22. 25 ABl. L 332 v. 18.12.2007, S. 103-105; ABl. L 63 v. 7.3.2008, S. 45-46. 26 ABl. L 164 v. 22.6.2002, S. 3-7. 27 KOM(2007) 650 endg. 28 ABl. L 277 v. 20.10.2007, S. 29-32. 29 ABl. L 214 v. 17.8.2007, S. 9-12. 30 ABl. C 72 v. 29.3.2007, S. 30-31. 31 ABl. C 72 v. 29.3.2007, S. 37-40. Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 189 den – dem Schutz des öffentlichen Interesses oder der Privatsphäre einer Person – verweigert werden. Des Weiteren liegt ein „Entwurf eines Beschlusses des Verwaltungsrats von Europol vom 20. März 2007 zur Festlegung der Bestimmungen über die Vereinbarungen zur administrativen Umsetzung der Teilnahme von Europol-Bediensteten an gemeinsamen Ermittlungsteams“32 vor. In dem zwischen der Europäischen Union und den USA lange schwelenden Fluggastdatenstreit haben sich beide auf ein „Abkommen zwischen der Europäischen Union und den Vereinigten Staaten von Amerika über die Verarbeitung von Fluggastdatensätzen (Passenger Name Records – PNR) und deren Übermittlung durch die Fluggesellschaften an das United States Department of Homeland Security (DHS) (PNR-Abkommen von 2007)“33 geeinigt. Viel mehr als eine geringfügige Reduzierung der dem Zugriff unterfallenden Daten und eine Zusicherung des zuständigen Department of Homeland Security, die Daten der europäischen Flugreisenden entsprechend den amerikanischen Datenschutzbestimmungen zu behandeln, enthält dieses Abkommen jedoch nicht. Neue Vorgaben für die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit durch den Lissabonner Vertrag Der am 13. Dezember 2007 in Lissabon von den europäischen Staats- und Regierungschefs beschlossene Vertrag bringt auch für den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts einige wesentliche Neuerungen.34 Zunächst ist eine – den Grundrechtsschutz betreffende – Nichtregelung zu bemerken. Anders als der Verfassungsentwurf übernimmt der Lissabonner Vertrag die Grundrechte- Charta nicht unmittelbar in den Vertragstext des neuen EUV oder AEUV. Allerdings wird in Art. 6 Abs. 1 EUV n.F. ein Verweis auf die Grundrechte-Charta aufgenommen. Zudem sieht Art. 6 Abs. 2 EUV n.F. ausdrücklich den Beitritt der Union zur Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) vor, wodurch über diese Seite ein verbesserter Grundrechtsschutz der Bürger erreicht wird. Durch den Lissabonner Vertrag wird der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts stark vergemeinschaftlicht. Neben den bereits im EGV enthaltenen Kompetenzen für das Asyl- und das Zivilrecht werden weitere Bereiche aus der dritten in die erste Säule überführt, so dass die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit künftig im Wesentlichen eine Gemeinschaftsaufgabe ist und seine Regelungen in Art. 67-89 AEUV findet. Die ihre Rechtsetzung in diesem Bereich erfolgt nun künftig im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren. Die Rechtsetzungskompetenzen der Gemeinschaft sind dabei auf dieselben Bereiche des Strafrechts beschränkt wie schon in der dritten Säule – also im Wesentlichen auf Straftaten wie Terrorismus, grenzüberschreitenden Drogen- und Waffenhandel, Geldwäsche und Menschenhandel (Art. 83 Abs. 1 AEUV). Nach dem Lissabonner Vertrag besteht künftig aber die Möglichkeit, diese Kompetenzen durch einstimmigen Erweiterungsbeschluss des Rates auf andere Strafrechtsbereiche auszuweiten (Art. 83 Abs. 1 a.E. AEUV). Die vom EuGH in seinen bereits angesprochen Urteilen C-176/03 und C-440/05 hergeleitete Annexkompetenz der Gemeinschaft für strafrechtliche Harmonisierungsakte, die zur 32 ABl. C 72 v. 29.3.2007, S. 35-36. 33 ABl. L 204 v. 4.8.2007, S. 18-25. 34 Allgemein zum Inhalt des Vertrags von Lissabon vgl. nur Pache, Eckhard/Rösch, Franziska: Der Vertrag von Lissabon, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (NVwZ) 2008, 473 (473ff.). Die Innenpolitik der Europäischen Union 190 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 wirksamen Durchsetzung gemeinschaftsrechtlicher Vorgaben erforderlich sind, sieht auch der Lissabonner Vertrag – wie vor ihm ebenfalls der Verfassungsentwurf – vor (Art. 83 Abs. 2 AEUV). Im Rahmen dieser Kompetenz hat der Gemeinschaftsgesetzgeber sogar die Befugnis, auch Art und Maß der Strafe zu harmonisieren. Um den mit dieser Ausweitung und Vertiefung der Kompetenzen Europas für den Bereich des Strafrechts in vielen Mitgliedstaaten bestehenden grundlegenden Bedenken Rechnung zu tragen, sieht der Lissabonner Vertrag für Mitgliedstaaten das Recht („emergency brake“) vor, bestimmte Rechtsakte, von denen sie grundlegende Aspekte ihrer Strafrechtsordnung berührt sehen, vorläufig zu suspendieren (Art. 82 Abs. 3; 83 Abs. 3 AEUV). Durch ein solches Veto wird das ordentliche Gesetzgebungsverfahren zunächst ausgesetzt und der Europäische Rat muss sich damit befassen. Ebenfalls diesen Bedenken soll das in Art. 69 AEUV vorgesehene „Frühwarnsystem“ entgegenwirken: Die nationalen Parlamente tragen dafür Sorge, dass das Subsidiaritätsprinzip und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geachtet werden. Die mit dem Lissabonner Vertrag vorgenommene Überführung der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in die erste Säule erlangt auch deshalb an Bedeutung, weil die im Lissabonner Vertrag grundsätzlich angelegte Änderung der institutionellen Struktur der Gemeinschaft – das Mitentscheidungsverfahren wird der Regelfall, wodurch das Parlament zum gleichberechtigten Partner des Rates wird, – eine Stärkung der Macht des Europäischen Parlaments bedeutet.35 Gerade im grundrechtsrelevanten Bereich der Sicherheitsgesetzgebung ist eine verbesserte Beteiligung des Europäischen Parlaments als Hüterin der Grundrechte geboten; eine Rolle, welche die nationalen Parlamente bei Rahmenbeschlüssen oft nicht auszufüllen vermochten.36 In dieser Funktion übt das Europäische Parlament auch die politisch-demokratische Kontrolle über Eurojust und die Europäische Staatsanwaltschaft sowie im Bereich der polizeilichen Zusammenarbeit beim Datenaustausch aus (Art. 85-88 AEUV). Diese Kontrolle wurde durch den Vertrag von Lissabon noch erweitert.37 Begrüßenswert ist neben der Verbesserung der demokratischen Kontrolle durch das Parlament auch, dass durch den Vertrag von Lissabon die Beschränkungen und Abweichungen der Justiziabilität der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit im Wesentlichen beseitigt werden. Mit der Vergemeinschaftlichung, und damit der grundsätzlichen Anwendung des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens, geht auch die gerichtliche Kontrolle der so erlassenen Rechtsakte durch den EuGH einher, so dass künftig die Rechtsakte im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts weitgehend der Kontrolle durch den EuGH unterliegen. Ambivalenter zu bewerten ist die mit dem Lissabonner Vertrag vorgenommene Einführung einer Europäischen Staatsanwaltschaft (Art. 86 AEUV). Sehen einige in ihrer Einführung eine weitere Europäisierung des Strafverfahrens, die Anlass zu Besorgnis gebe, versprechen sich andere von ihr eine bessere Kontrolle der europäischen 35 Richter, Thorsten S.: Die EU-Verfassung ist tot, es lebe der Reformvertrag!, EuZW, 2007, 631 (632). Das Parlament wird daher als der eigentliche „Gewinner“ des Vertrags von Lissabon angesehen, vgl. Weber, Albrecht: Vom Verfassungsvertrag zum Vertrag von Lissabon, EuZW 2008, 7 (9). 36 Vgl. nur das „unrühmliche“ Verhalten des Bundestags bei der Umsetzung des Rahmenbeschlusses zum Europäischen Haftbefehl, BVerfGE 113, 273-348; s.a. Gusy, Christoph/Schewe, Christoph S.: Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit, Jahrbuch der europäischen Integration 2005, Baden-Baden 2006, S. 185 (189ff.). 37 Weber, Vom Verfassungsvertrag, EuZW 2008, 7 (13). Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 191 Sicherheitsinstitutionen – Europol und OLAF. Gerade diese Kontrollfunktion, die üblicherweise Staatsanwaltschaften über polizeiliche Ermittlungsbehörden ausüben, ist bislang jedoch wohl noch nicht in den Bestimmungen über die Europäische Staatsanwaltschaft angelegt (vgl. Art. 86 II AEUV). Zur Kontrolle der Staatsanwaltschaft ihrerseits wird teilweise die Schaffung eines auf Strafrecht spezialisierten Fachgerichts beim EuGH gefordert.38 Durch diese Vergemeinschaftlichung der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit wird dieser Politikbereich ein wesentliches identitätsstiftendes Merkmal der Union und löst den Binnenmarkt als Integrationsmotor ab. Dabei wird im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts weiterhin – wegen der Terrorangst – (leider) die Sicherheit den Schwerpunkt ausmachen, was sich deutlich auch in der unterbliebenen Aufnahme der Grundrechte-Charta in das Gemeinschaftsrecht zeigt. Ausblick Trotz des ablehnenden Referendums der Iren in der Volksabstimmung vom 12. Juni 2008 ist eine Umsetzung des Vertrags von Lissabon nicht ausgeschlossen. Aus Sicht der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit kann man diese Möglichkeit durchaus als „Hoffnung“ bezeichnen, bringt doch der Lissabonner Vertrag – trotz aller Kritik in anderen Punkten – zumindest für die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit einige schon lange geforderte Verbesserungen. Durch Verlagerung der Kompetenzen von der intergouvernementalen dritten Säule in die gemeinschaftliche erste Säule wird der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts verstärkt demokratisiert. Die maßgeblichen Entscheidungen werden nicht mehr auf – der Öffentlichkeit unzugänglichen – Treffen der Innenund Justizminister getroffen, sondern im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren verabschiedet, bei dem Rat und Parlament gleichberechtigte Partner sind. Durch diese verbesserte Mitwirkung des Europäischen Parlaments wird nicht nur das Gesetzgebungsverfahren transparenter – die Beratungen des Parlaments sind öffentlich –, sondern es besteht auch die Hoffnung, dass den Parlamentariern eine zwischen Freiheit und Sicherheit ausgewogenere Rechtsetzung gelingt. Denn bei den Treffen der Innenminister zeigte sich zu oft, dass ihr Augenmerk regelmäßig vornehmlich auf der Sicherheit liegt und die Freiheit oft nur als eine Gefährdung der Sicherheit angesehen wird. Zudem bewirkt die mit dem Lissabonner Vertrag geplante stärkere Einbeziehung des Europäischen Parlaments in die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit eine verbesserte demokratische und politische Kontrolle der Institutionen des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts – namentlich von Europol, Eurojust und OLAF. Schließlich bewirkt die Vergemeinschaftlichung der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit auch eine schon lange geforderte bessere gerichtliche Kontrolle durch den EuGH in diesem Bereich. Aus freiheitlicher und grundrechtlicher Sicht wäre allerdings eine ausdrückliche Inkorporation der Grundrechte-Charta in die Verträge statt eines bloßen Verweises in Art. 6 Abs. 1 EUV n.F. wünschenswert gewesen. Denn durch eine ausdrückliche Aufnahme und Nennung der Grundrechte im Vertragstext wäre deutlicher geworden, dass die Grundrechte nicht nur eine zu beachtende Grenze bei der Rechtsetzung darstellen, sondern auch eine allen Mitgliedstaaten gemeine – historisch und kulturell begründete – Wertentscheidung 38 Satzger, Strafrecht als Gegenstand, KritV 2008, 17 (31). Die Innenpolitik der Europäischen Union 192 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 für die Freiheit des Einzelnen sind. Außerdem besteht weiterhin ein dringender Handlungsbedarf im Bereich des Datenschutzes.39 Sollte allerdings der Lissabonner Vertrag doch noch scheitern, bliebe es nicht nur bei dem – aus Sicht der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit – unerfreulichen Ist- Zustand, bei dem wesentliche Bereiche der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in der intergouvernementalen dritten Säule verbleiben, es entstünde zudem noch eine weitere, grundsätzliche Gefahr für die europäische Integration. Die Gefährlichkeit der gegenwärtigen Verfassungs- und Reformvertragsentwicklungen und -diskussionen, die durch immer neue Verträge, deren Umsetzung scheitert oder sich zumindest lange hinzieht, gekennzeichnet ist, zeigt sich auch bei der angesprochenen Rechtsprechung des EuGH zu Annexkompetenzen und auch schon bei früheren Entscheidungen wie etwa „Pupino“ oder „Berlusconi“.40 Der EuGH könnte (noch mehr) in die Versuchung geführt werden, den (gescheiterten) Bestrebungen bei der europäischen Integration durch seine Rechtsprechung zur Durchsetzung zu verhelfen. Ein Vorgehen, das sicherlich dem Fortschreiten der europäischen Integration eher abträglich denn förderlich wäre, nährte es doch die Vorbehalte der Europakritiker, dass die Europäische Union an einem Demokratiedefizit leide und sich die europäischen Organe – namentlich die Kommission und der EuGH – vom Recht entfernten und über den Willen der Bevölkerung hinwegsetzten.41 Weiterführende Literatur Gusy, Christoph/Schewe, Christoph S.: Die Rechts- und Asylpolitik der Europäischen Union, in: Weidenfeld, Werner (Hrsg.), Europa-Handbuch, 5. Auflage, Bonn (im Erscheinen). Mokros, Reinhard: Polizei und Justiz auf der Ebene der Europäischen Union, in: Lisken, Hans/Denninger, Erhard: Handbuch des Polizeirechts, 4. Auflage, München 2007, Kap. O (S. 1321ff.). Kugelmann, Dieter: Polizei- und Ordnungsrecht, Heidelberg 2006, S. 65-126;. Satzger, Helmut: Das Strafrecht als Gegenstand europäischer Gesetzgebungstätigkeit, Kritische Vierteljahresschrift (KritV) 2008, 17ff. Suhr, Oliver: Strafrechtsharmonisierung in der Europäischen Union, Zeitschrift für europarechtliche Studien (ZeuS) 2008, 45ff. 39 Suhr, Oliver: Strafrechtsharmonisierung in der Europäischen Union, Zeitschrift für europarechtliche Studien (ZeuS) 2008, 45 (66). 40 Vgl. dazu bereits Gusy/Schewe, Jahrbuch der europäischen Integration 2006, S. 191 (191f.). 41 Hefendehl: Europäischer Umweltschutz, ZIS 2006, 161 (166f.), wählt deshalb für die betreffenden Urteile den Begriff „Brüssler Putsch“ bzw. „Luxemburger Putsch“. Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 193 Regionalpolitik Kathleen Toepel Im Jahr 2007 begannen die Regionen, die neue Generation kohäsionspolitischer Programme umzusetzen. Diese Programme, die ein Kernelement der Lissabon-Strategie bilden, sind für den Zeitraum 2007-2013 insgesamt mit Finanzmitteln in Höhe von 347,4 Mrd. Euro (zu jeweiligen Preisen) ausgestattet. Entsprechend der erneuerten Lissabon-Strategie sollen sie Wachstum und Beschäftigung fördern und den Ausbau der wissensbasierten Wirtschaft voranbringen, indem sie Forschung und Innovation, die neuen Informations- und Kommunikationstechnologien, die Entwicklung des Humankapitals und das Unternehmertum begünstigen. Die Kommission genehmigte inzwischen die von den 27 Mitgliedstaaten unter Beachtung der gemeinschaftlichen strategischen Leitlinien1 festgelegten einzelstaatlichen strategischen Rahmenpläne. Damit war der Weg frei für die Annahme der von den Strukturfonds finanzierten operationellen Programme. Bis zum Mai 2008 waren 429 operationelle Programme (des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), des Europäischen Sozialfonds (ESF) und des Kohäsionsfonds) von der Kommission förmlich angenommen worden, d.h. 94% der für den Zeitraum 2007-2013 vorgesehenen Programme. Nach den Verhandlungen über die operationellen Programme in den vergangenen 18 Monaten hat die Kommission den Inhalt dieser Programme vergleichend untersucht. Sie nahm eine Mitteilung2 an, die eine klare Vorstellung von den durch die Mitgliedstaaten und Regionen gesetzten Prioritäten vermittelt. In der Kohäsionspolitik wurden reale Ver- änderungen verzeichnet, da die in der Lissabon-Strategie festgelegten europäischen Ziele berücksichtigt wurden. Die europäischen Regionen stellen sich den neuen Herausforderungen wie Globalisierung, Klimawandel, Migration und Alterung der Bevölkerung. Der Dialog zwischen der Kommission, den Mitgliedstaaten und den Regionen hat nach Einschätzung der Kommission außerdem zu einer deutlichen Verbesserung der Qualität der Programme und Indikatoren sowie einer stärkeren Berücksichtigung ihrer Evaluierung geführt. Er hat ferner die Diskussion innerhalb der Mitgliedstaaten und Regionen über die Gestaltung innovativer, integrativer und zukunftsorientierter Strategien und Programme beeinflusst. Die neuen Finanzinstrumente wie JEREMIE und JESSICA werden in Abstimmung auf die unterschiedlichen Kontexte in den einzelnen Mitgliedstaaten stärker genutzt. An den Staaten und Regionen hängt nun die Umsetzung dieser Programme. 1 Entscheidung des Rates vom 6. Oktober 2006 über strategische Kohäsionsleitlinien der Gemeinschaft, in: Abl. der EU L 291 vom 21.10.2006, http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/2007/osc/ 1180706_de.pdf. 2 Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen zu den Ergebnissen der Verhandlungen über kohäsionspolitische Strategien und Programme im Programmplanungszeitraum 2007-2013, KOM(2008) 301 endg., Brüssel, 14.5.2008. Die Innenpolitik der Europäischen Union 194 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Umsetzung der Lissabon-Strategie Im Dezember 2007 nahm die Kommission eine Mitteilung3 zur Umsetzung der Lissabon- Strategie für Wachstum und Beschäftigung durch die Mitgliedstaaten und Regionen im Rahmen der EU-Kohäsionspolitik 2007-2013 an. Diese Mitteilung gibt einen ersten Überblick über die Ergebnisse der Verhandlungen zur neuen Generation kohäsionspolitischer Programme für den Zeitraum 2007-2013. Als solche ist sie Teil des Lissabon-Pakets, das eine ausführliche Bewertung der Fortschritte nach Politikbereichen in den ersten drei Jahren der erneuerten Lissabon-Strategie umfasst. Darüber hinaus behandelt sie die potenzielle Rolle der kohäsionspolitischen Programme für das Voranbringen der erneuerten Lissabon-Strategie im nächsten Dreijahreszeitraum. Die Mitteilung zeigt, welche zentrale Bedeutung diese Strategie für die neuen kohäsionspolitischen Strategien und Programme hat. Gegenstand sind insbesondere – die Mechanismen zur Gewährleistung der Kohärenz zwischen der Kohäsionspolitik einerseits und dem Lissabon-Zyklus andererseits; – die Höhe der im Rahmen der Kohäsionspolitik bereitgestellten Mittel, die speziell für Prioritäten der Lissabon-Strategie bestimmt sind; – die Art und Weise, in der vier der Prioritäten des Europäischen Rates vom Frühjahr 2006 in den nationalen Strategien und Programmen berücksichtigt wurden; – die Anstrengungen, die unternommen werden, um eine große Zahl von EU-Prioritäten bei der Verwirklichung der in den integrierten Leitlinien und länderspezifischen Empfehlungen festgelegten Ziele mit zu berücksichtigen. Die Rolle der Kohäsionspolitik als eine der wichtigsten Gemeinschaftspolitiken zur Umsetzung der Lissabon-Strategie für den Zeitraum 2007-2013 wurde bestätigt. Der größte Teil des für die Kohäsionspolitik vorgesehenen Haushalts soll in entscheidende Lissabon-Prioritäten investiert werden, wie wissensbasierte Wirtschaft, Forschung, Entwicklung und Innovation, Humankapital und Wirtschaftsförderung. In den weniger entwickelten Gebieten des Ziels „Konvergenz“ wollen Mitgliedstaaten und Regionen 65% der verfügbaren Ressourcen in entscheidende Lissabon-Prioritäten investieren. Das bedeutet einen Anstieg von 11 Prozent gegenüber der alten Förderperiode bis 2006. Diese Mitgliedstaaten und Regionen haben aber auch immer noch Bedarf an Investitionen in die grundlegende Infrastruktur. Daher sollen beide Arten von Investitionen gleichzeitig gefördert werden. Die übrigen Regionen – mit Programmen des Ziels „Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“ – haben sich verpflichtet, 82% der verfügbaren Mittel in Prioritäten der Lissabon-Strategie zu investieren. Die Zahlen für einzelne Mitgliedstaaten weichen stark voneinander ab. In den neuen 12 Mitgliedstaaten sind es nur etwa 59% der Mittel, während in Dänemark 92% der Mittel für Lissabon bezogene Ziele investiert werden. Wie sich diese Neuorientierung auswirkt, lässt sich am besten im Bereich Innovation erkennen. Ein Arbeitsdokument der Kommission „Regionen liefern Innovation durch Kohäsionspolitik“4 wurde für das informelle Treffen der für Raumordnung und Regionalentwicklung zuständigen Minister im November 2007 erstellt. Es enthält eine Analyse über 3 Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: Umsetzung der Lissabon-Strategie für Wachstum und Beschäftigung durch die Mitgliedstaaten und Regionen im Rahmen der EU-Kohäsionspolitik, 2007-2013, KOM(2007) 798 endg., Brüssel, 11.12.2007. 4 Europäische Kommission: Commission Staff Working Document „Regions delivering innovation through cohesion policy“, SEC(2007) 1547, Brüssel 15.11.2007. Regionalpolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 195 Innovation als zentrales Element der Programme der Kohäsionspolitik für 2007-2013. Die Verwaltungsbehörden der Programme ordnen die Fördermaßnahmen und den entsprechenden Mittelanteil bestimmten Ausgabekategorien zu. Die Definition des Begriffs Innovation umfasst demnach vier Ausgabenkategorien: Forschung, technologische Entwicklung und Innovation, Unternehmergeist, innovative Informations- und Kommunikationstechnologien und die Förderung der Innovationskapazität von Beschäftigten. Diese Kategorien repäsentieren ein breites Verständnis von Innovation – entsprechend den strategischen Leitlinien für die Kohäsionspolitik. Das Dokument stellt die langjährige Vorreiterrolle der Kohäsionspolitik in Bezug auf die Unterstützung von Innovation innerhalb der EU heraus. Die Analyse – auch nach Ländern aufgeschlüsselt – zeigt, dass die geplanten Investitionen in Innovation im Zeitraum 2007- 2013 bei über 85 Mrd. Euro liegen werden. Dieser Betrag entspricht einem Viertel der europäischen Haushaltsmittel für die Regionalpolitik in den 27 Mitgliedstaaten. Die Investitionen in Innovationen werden sich 2007-2013 im Vergleich zu 2000-2006 verdreifachen. In den neuen Mitgliedstaaten wird der Anteil von Forschung und Entwicklung sowie Innovation viermal so hoch sein wie vorher. Die Regionalpolitik zielt dabei direkt auf die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit europäischer Regionen und der EU insgesamt. Derzeit liegen 86 Regionen mit ihrer Innovationsleistung unter dem EU-Durchschnitt, vor allem in den neuen Mitgliedstaaten, Spanien, Griechenland, Portugal und Süditalien. Gleichzeitig haben andere Regionen in Schweden, Deutschland und Finnland ein höheres Innovationsniveau als die USA oder Japan. Neben den Investitionen in Innovation wird die Tendenz hervorgehoben, integrierte regionale Innovationsstrategien zu entwickeln und zu verfolgen. Fünfter Zwischenbericht über wirtschaftliche und soziale Kohäsion Die Europäische Kommission ist laut Art. 159 EGV verpflichtet, alle drei Jahre einen Bericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt vorzulegen. Der erste Kohäsionsbericht wurde Ende 1996 von der Kommission angenommen, es folgten weitere Berichte5 in den Jahren 2001, 2004 und 2007. In den anderen Jahren werden Zwischenberichte6 zur Aktualisierung veröffentlicht. Nun hat die Kommission im Juni 2008 den fünften Zwischenbericht über die wirtschaftliche und soziale Kohäsion7 vorgelegt. Der erste Teil dieses Dokuments untersucht die Ergebnisse der im letzten Jahr eingeleiteten öffentlichen Konsultation über die Zukunft der Regionalpolitik. Die rege Beteiligung ist ein Beleg dafür, dass die Akteure die wichtige Rolle der Kohäsionspolitik anerkennen und eine Fortführung dieser Politik befürworten. Jeglicher Versuch, diese Politik zu renationalisieren, wird nahezu einstimmig zurückgewiesen. Alle Beiträge stimmen darin überein, dass das Hauptziel der Kohäsionspolitik darin besteht, die Unterschiede im wirtschaftlichen und sozialen Entwicklungsstand zwischen den europäischen Regionen zu verringern. Die Politik sollte sich daher weiterhin auf Regionen mit Entwicklungsrück- 5 Mitteilung der Kommission: Wachsende Regionen, wachsendes Europa. Vierter Bericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt, KOM(2007) 273, Brüssel 30.5.2007. 6 Zuletzt im Jahr 2006 vgl. Mitteilung der Kommission: Die Strategie für Wachstum und Beschäftigung und die Reform der europäischen Kohäsionspolitik. Vierter Zwischenbericht über den Zusammenhalt. KOM(2006) 281, Brüssel 12.6.2006. 7 Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat: Fünfter Zwischenbericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt – Wachsende Regionen, wachsendes Europa, KOM(2008) 371, Brüssel, 18.6.2008. Die Innenpolitik der Europäischen Union 196 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 stand konzentrieren. Die Mehrheit der Beiträge spricht sich jedoch dafür aus, dass die Politik das gesamte Gebiet der EU abdecken sollte, da es bei der Kohäsionspolitik nicht nur um einen simplen Solidaritätsmechanismus geht, sondern um die Stärkung des endogenen Entwicklungspotenzials der europäischen Regionen. Die große Mehrheit der Akteure erkennt an, dass die territoriale Zusammenarbeit ein wichtiger Teil der Kohäsionspolitik ist, und begrüßt, dass sie nun ein eigenständiges Ziel darstellt. Es scheint sich ein Konsens für mehr Flexibilität in der territorialen Zusammenarbeit abzuzeichnen, so dass die Regionen mit anderen als ihren Nachbarregionen oder Regionen desselben geografischen Gebiets zusammenarbeiten können. Die Zusammenarbeit mit benachbarten Regionen oder Ländern wird in der EU ebenfalls als äußerst wichtig angesehen. Die Akteure unterstreichen, dass die territoriale Zusammenarbeit eines der Paradebeispiele für den Mehrwert der Kohäsionspolitik ist und aus diesem Grund gestärkt werden sollte. Die Wettbewerbsfähigkeit bildet das Herzstück der Kohäsionspolitik. Einen beträchtlichen Teil der Finanzmittel für wichtige Investitionen im Zusammenhang mit der erneuerten Lissabon-Agenda zu binden, wird eindeutig unterstützt. Aktive arbeitsmarktpolitische Maßnahmen stehen ebenfalls im Zentrum der vorgeschlagenen Maßnahmen zur Förderung der Beschäftigung, zur Stärkung des sozialen Zusammenhalts und zur Verringerung des Armutsrisikos. Die Reform der Kohäsionspolitik hin zu einem stärker strategisch ausgerichteten Ansatz wird von der Mehrheit der Beiträge zur Debatte unterstützt. Zahlreiche Beschwerden gab es hinsichtlich des Verwaltungsaufwands und der Prüfanforderungen im Zusammenhang mit der Durchführung der Maßnahmen. Diese werden als abschreckend für viele potenzielle Begünstigte und als Behinderung wichtiger Projekte auf lokaler Ebene empfunden. Die Kommission wird dringend gebeten, die bestehenden Verfahren zumindest für kleine Programme zu vereinfachen. Eine wichtige Frage, die in den Beiträgen angesprochen wurde, betrifft schließlich die Koordinierung zwischen der Kohäsionspolitik, anderen Politikbereichen der Gemeinschaft und den Maßnahmen der Mitgliedstaaten. In zahlreichen Beiträgen wird argumentiert, dass regionale Aspekte in den sektoralen Maßnahmen der Gemeinschaft stärker berücksichtigt werden sollten. Darüber hinaus ist es wichtig, kohärente Konzepte insbesondere zwischen Kohäsionspolitik und ländlicher Entwicklung zu gestalten. Die Debatte über die Zukunft der Kohäsionspolitik nach 2013 hat gerade erst begonnen und wird in den kommenden Jahren weitergeführt werden. Der zweite Teil des Zwischenberichts enthält eine Analyse wichtiger regionaler Trends. Thematisch beschäftigt sich der Bericht insbesondere mit europäischen Wachstumssektoren mit überdurchschnittlichem Wachstum der Bruttowertschöpfung und der Beschäftigung, die in den Regionen in hohem Maße das gesamtwirtschaftliche Wachstum bestimmen werden. Es beruht vor allem auf stark wissensorientierten Sektoren. Auf regionaler Ebene wurden drei Wachstumssektoren untersucht: Finanz- und Unternehmensdienstleistungen, Handel, Verkehr und Kommunikation und Baugewerbe. In den Konvergenzregionen haben die drei Wachstumssektoren zur Schaffung zahlreicher Arbeitsplätze beigetragen, konnten dadurch jedoch nicht den beträchtlichen Beschäftigungsabbau in der Landwirtschaft kompensieren. Auch die Bruttowertschöpfung ist in den Wachstumssektoren stark gestiegen, insbesondere bei den Finanz- und Unternehmensdienstleistungen und in Handel, Verkehr und Kommunikation. Der Zuwachs war jedoch in der Industrie höher, was dazu führt, dass der Anteil dieses Sektors in den Konvergenzregi- Regionalpolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 197 onen hoch ist und wächst. Zusammen mit einem hohen Beschäftigungsanteil kann dieser Trend mit Risiken verbunden sein, da sich mehrere Industriesektoren auf EU-Ebene rückläufig entwickeln. Der Beschäftigungsanteil der High- und Medium-High-Tech-Branchen des verarbeitenden Gewerbes – dem Sektor, in dem die EU über den größten Wettbewerbsvorteil verfügt, – beträgt in Konvergenzregionen nur 24% gegenüber annähernd 40% in Regionen des Ziels „Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“. Seit 2000 konnten die Konvergenzregionen diesen Abstand nur um einen Prozentpunkt verringern. Kompetenzen und Qualifikationen sind wichtige Bestimmungsfaktoren für das Einkommen und die Beschäftigungsfähigkeit des Einzelnen und ein äußerst wichtiger Beitrag zur Arbeitsproduktivität. Sie zeigen außerdem an, inwieweit sich die regionale Wirtschaft auf eine intensivere Nutzung des Wissens umgestellt hat. Der Anteil der Hochqualifizierten in der Altersgruppe der 25- bis 64-Jährigen ist mit 17% in den Konvergenzregionen deutlich niedriger als in den Regionen des Ziels „Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“ (25%). Dieser Anteil ist allerdings im Zeitraum 2000–2006 gleichmäßig gestiegen. Der Anteil der Wissensarbeiter ist dabei in den Hauptstadtregionen und anderen großen städtischen Ballungsräumen besonders hoch. Die Analyse zeigt, dass die Konvergenzregionen eine umfangreiche wirtschaftliche Umstrukturierung durchlaufen. Im Dienstleistungsbereich werden zahlreiche Arbeitsplätze geschaffen, während noch mehr Arbeitsplätze in der Landwirtschaft verloren gehen. Die Wachstumssektoren leisten einen wichtigen Beitrag zur Konvergenz, allerdings bestehen weiterhin große Unterschiede in der Wirtschaftsstruktur zwischen den Regionen, und das Muster des Aufholprozesses ist in Konvergenz- und Übergangsregionen unterschiedlich. Follow-up der Territorialen Agenda und Leipzig Charta Im Dezember 2007 hat das Österreichische Institut für Raumplanung im Ausschuss für Regionalentwicklung des Europäischen Parlaments eine Follow-up-Studie über die „Territoriale Agenda der EU“8 und die „Leipzig Charta zur nachhaltigen Stadt“9 vorgelegt.10 Beide Dokumente wurden im Mai 2007 in Leipzig auf dem Treffen der Minister für territoriale Zusammenarbeit und Stadtplanung der Mitgliedstaaten angenommen.11 Mit Blick auf das Grünbuch zum territorialen Zusammenhalt (im Herbst 2008) und die sich anschlie- ßende öffentliche Konsultation kommt der Studie eine gewisse Bedeutung zu. Die in der Territorialen Agenda und der Leipzig-Charta beschriebenen Aktionen sind nicht konkret genug, als dass sie problemlos auf der Ebene der EU und der Mitgliedstaaten in die Praxis umgesetzt werden könnten. Daher wurde auf der informellen Ratstagung der für Raumplanung und Stadtentwicklung zuständigen Ministerinnen und Minister im November 2007 8 Territoriale Agenda der Europäischen Union: Für ein wettbewerbsfähiges, nachhaltiges Europa der vielfältigen Regionen. Angenommen anlässlich des Informellen Ministertreffens für Stadtentwicklung und territorialen Zusammenhalt in Leipzig am 24./25.05.2007. 9 LEIPZIG CHARTA zur nachhaltigen europäischen Stadt. Angenommen anlässlich des Informellen Ministertreffens für Stadtentwicklung und territorialen Zusammenhalt in Leipzig am 24./25.05.2007. 10 Europäisches Parlament: Follow-up der Territorialen Agenda und der Charta von Leipzig – Ein europäisches Aktionsprogramm für Raumentwicklung und territorialen Zusammenhalt, Ad-hoc Vermerk 13.12.2007. www.europarl.europa.eu/activities/expert/eStudies.do?language=EN. 11 Siehe dazu auch Toepel, Kathleen: Regionalpolitik und Infrastruktur, in: Weidenfeld, Werner/Wessels, Wolfgang (Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen Integration 2007, S. 187-188. Die Innenpolitik der Europäischen Union 198 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 ein erstes Aktionsprogramm verabschiedet, dessen Aufgabe es ist, aufzuzeigen, wie diese Umsetzung erfolgen kann. Die Studie enthält eine gründliche Analyse der Konsequenzen, die sich aus der Territorialen Agenda und der Leipzig-Charta für die Politikgestaltung in der EU ergeben. Die Untersuchung vermittelt einen Überblick über die Probleme und territorialen Herausforderungen, denen sich die EU gegenübersieht, und über die territoriale Dimension der gegenwärtigen EU-Politik. Mit Blick auf die Stärkung des territorialen Zusammenhalts werden ausgewählte Handlungsfelder tiefer analysiert. Neben dem sozialen und wirtschaftlichen Zusammenhalt wird der Begriff „territorialer Zusammenhalt“ im Vertrag von Lissabon über die Arbeitsweise der Europäischen Union (Artikel 174) eingeführt, der derzeit den Ratifizierungsprozess durchläuft. Die Aufnahme des territorialen Zusammenhalts in den Vertrag von Lissabon wird in der Debatte um die künftige Kohäsionspolitik allgemein begrüßt. Die Kommission wird jedoch dringend ersucht, „territorialen Zusammenhalt“ zu definieren und Indikatoren für ein besseres Verständnis dieses Begriffs zu entwickeln. Obwohl es keine endgültige Definition des Begriffs „territorialer Zusammenhalt” gibt, lassen sich seine Ziele wie folgt umschreiben: – eine ausgewogene Entwicklung durch die Überwindung bestehender Unterschiede, – die Vermeidung räumlicher Ungleichgewichte und – eine kohärentere Gestaltung der EU-Politiken mit räumlicher Wirkung. Die Verfasser der Studie empfehlen, das Problembewusstsein der führenden Politiker für das Konzept des territorialen Zusammenhalts zu schärfen und für regionale Auswirkungen der Politiken zu sensibilisieren. Die Koordinierung des Politikprozesses sollte zwischen den EU- Institutionen sowie zwischen der EU und nationalen, regionalen und lokalen Beteiligten gefördert werden. Die territoriale Dimension sollte in bestehende Folgenabschätzungen verschiedener Politikbereiche der EU einfließen. Schließlich sollten die Fortschritte und die Auswirkungen der „Territorialen Agenda“ und des dazugehörigen Aktionsplans anhand von territorialbezogenen Indikatoren evaluiert werden. Die Empfehlungen der Studie spiegeln sich in der Entschließung des Europäischen Parlaments12 vom Januar 2008 wider. Wohnungswesen und Regionalpolitik Im Mai 2007 nahm das Europäische Parlament eine Entschließung zum Wohnungswesen und zur Regionalpolitik13 an. Darin wird unterstrichen, dass man die spezifische Wohnraumproblematik in allen Politikbereichen der Europäischen Union berücksichtigen muss, um eine ausgewogene Raumordnungspolitik zur Bekämpfung der Disparitäten zwischen Stadt und Land zu stärken. Der Bericht über Wohnungspolitik und Regionalpolitik untersucht alle auf europäischer Ebene bestehenden Interventionsmöglichkeiten im Zusammenhang mit der Wohnungspolitik. In den neuen Mitgliedstaaten sind gegenwärtig bis zu 2% der EFRE-Mittel zur Unterstützung von Umbau- und Sanierungsmaßnahmen in Mehrfamilienhäusern und Sozialwohnungen im Rahmen von Stadtentwicklungsprogrammen einsetzbar. Es wird vorgeschlagen, diese Möglichkeit ab 2009 auch auf die alten Mitgliedstaaten insbesondere hinsichtlich nachhaltiger Stadtentwicklung, Energieeffizienz und integrierter 12 Europäisches Parlament: Bericht über das Follow-up der Territorialen Agenda und der Charta von Leipzig – Ein europäisches Aktionsprogramm für Raumentwicklung und territorialen Zusammenhalt, Ausschuss für regionale Entwicklung, Berichterstatterin: Gisela Kallenbach. A6-0028/2008, 31.1.2008. 13 Europäisches Parlament: Bericht über Wohnraum und Regionalpolitik. Ausschuss für regionale Entwicklung, Berichterstatter: Alfonso Andria. A6-0090/2007 endg., 28.3.2007 Regionalpolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 199 Ansätze für benachteiligte Quartiere auszudehnen. Integrierte Strategien lassen sich ohne Beachtung des Wohnaspekts nur schwer umsetzen. Obwohl das Wohnungswesen keine spezifische Zuständigkeit der EU ist, wirken sich doch viele Maßnahmen direkt oder indirekt auf Wohnungsfragen aus. Zudem haben wohnungspolitische Maßnahmen aufgrund ihrer Auswirkungen auf die Mobilität der Beschäftigten eine Ergänzungsfunktion zu den EU- Politiken der Strategie für Wachstum und Beschäftigung. Der Bericht bestätigt gleichzeitig die Grenzen der Förderfähigkeit im Rahmen des EFRE, verweist dabei besonders auf die Finanzinstrumente JESSICA und JEREMIE und auf die beschränkte Zuständigkeit der EU in diesem Politikbereich. Der Ausschuss der Regionen14 und der Europäische Wirtschaftsund Sozialausschuss15 schlossen sich dieser Einschätzung des Parlaments an. Prüfung des Solidaritätsfonds Der Solidaritätsfonds der Europäischen Union wurde im Jahr 2002 als Reaktion auf die schweren Hochwasser errichtet, um es der Gemeinschaft zu ermöglichen, sich mit den von Naturkatastrophen betroffenen Mitgliedstaaten solidarisch zu zeigen. Bis Ende 2006 wurden im Zusammenhang mit 23 Naturkatastrophen Finanzhilfen in Höhe von mehr als einer Milliarde Euro gewährt. Mit diesem Instrument soll rasch, wirksam und flexibel Hilfe geleistet werden. Im April 2008 legte der Europäische Rechnungshof einen Sonderbericht zum Solidaritätsfonds16 vor. Im Rahmen der Prüfung sollte festgestellt werden, ob diese Ziele erreicht wurden und die Empfängerländer mit dem Fonds zufrieden waren. Der Rechnungshof gelangte zu dem Ergebnis, dass der Fonds keine rasche Reaktion ermöglichte. Zwischen dem Auftreten der Katastrophe und der Zahlung der Hilfe lag ein Zeitraum von etwa einem Jahr. Die mit der Verwaltung des Fonds durch die Kommission verbundenen direkten Kosten waren jedoch niedrig. Es wurden keine Fälle festgestellt, in denen die Finanzhilfeanträge nicht flexibel genug behandelt wurden. Obwohl der Erhalt der Finanzhilfe aus dem Fonds mit einem langwierigen Verfahren verbunden war, zeigten sich die Empfängerländer mit dem Fonds zufrieden oder sogar sehr zufrieden. Somit hat der Fonds sein eigentliches Ziel, nämlich Solidarität mit den von Katastrophen betroffenen Mitgliedstaaten zu zeigen, in Bezug auf die Empfängerländer erreicht. Einschätzung der Regionalpolitik durch die EU-Bürgerinnen und Bürger Im Januar 2008 wurde in den 27 Mitgliedstaaten eine Eurobarometer-Umfrage durchgeführt, in der die Europäer nach ihrer Wahrnehmung der europäischen Regionalpolitik gefragt wurden. Sie steht im Zusammenhang mit der öffentlichen Konsultation über die Zukunft der Regionalpolitik. Aus der Umfrage geht hervor, dass die große Mehrheit der Bürgerinnen und Bürger vom Nutzen dieser Politik, auf die über ein Drittel des EU-Haushalts entfällt, für ihre Stadt oder Region überzeugt sind. Die Befragten äußerten den Wunsch 14 Stellungnahme des Ausschusses der Regionen „Wohnungswesen und Regionalpolitik“, in: Abl. der EU C 146 vom 30.6.2007. 15 Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Thema „Wohnungswesen und Regionalpolitik“, in: Abl. der EU C 161 vom 13.7.2007. 16 Europäischer Rechnungshof: Sonderbericht 3/2008 (gemäß Artikel 248 Abs. 4.2 des EG-Vertrags). Der Solidaritätsfonds der Europäischen Union: Wie rasch, wirksam und flexibel funktioniert er? zusammen mit den Antworten der Kommission, Luxemburg, 13.3.2008. Die Innenpolitik der Europäischen Union 200 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 nach einer Regionalpolitik, die sich klar den neuen Herausforderungen wie der Bekämpfung des Klimawandels, der Globalisierung und der demografischen Entwicklung stellt. Die Hälfte der Befragten gab an, über die Unterstützung, die ihrer Region oder Stadt aus dem Kohäsionsfonds zugute kommt, Bescheid zu wissen. Das Fernsehen war dabei die häufigste Informationsquelle. In den zwölf neuen Mitgliedstaaten (60%) ist dieses Wissen präsenter als in den alten Mitgliedstaaten (47%). Am stärksten ausgeprägt ist dieses Bewusstsein in Slowenien (66%), Litauen (65%), Österreich (64%) und Irland (64%), wohingegen es in Bulgarien (35%), Zypern (35%) und in den Niederlanden (30%) eher gering ist. Auch Deutschland (46%), Frankreich (45%) und das Vereinigte Königreich (38%) liegen unter dem Gemeinschaftsdurchschnitt. Diejenigen, denen die einschlägigen Maßnahmen der Regionalpolitik bekannt sind, vertreten zum Großteil (70%) die Ansicht, dass diese von Nutzen sind. Nur ein Fünftel der Befragten (22%) gab an, dass die Regionalpolitik ihrer Region nicht nützt (vor allem Franzosen, Niederländer, Bulgaren und Slowenen). Litauen und Irland sind dagegen Beispiele für Länder, in denen die positiven Auswirkungen europäischer Unterstützung nahezu einstimmig anerkannt werden. Die Europäer halten den Grundgedanken der Regionalpolitik für richtig, denn 85% zeigen sich damit einverstanden, dass den ärmsten Regionen der Vorzug eingeräumt wird, damit diese den Rückstand aufholen können. 58% der Bürger sind jedoch zugleich der Meinung, dass die Regionalpolitik weiterhin alle Regionen Europas unterstützen sollte und nicht nur die ärmsten. Die Mitgliedstaaten müssen weiter daran arbeiten, ihre Bürgerinnen und Bürger besser über die Förderung zu informieren. Durch die Verordnungen über die Fonds für den Zeitraum 2007-2013 sind die Mitgliedstaaten erstmals dazu verpflichtet, alle Listen mit den von der EU kofinanzierten Projekten, den erhaltenen Beträgen und den Empfängern zu veröffentlichen. Weiterhin legen die Mitgliedstaaten der Kommission derzeit Kommunikationspläne für jedes Programm vor. Im November 2007 fand eine Konferenz der Europäischen Kommission zu Informations- und Kommunikationsmaßnahmen im Zusammenhang mit den Strukturfonds statt. Sie stieß mit mehr als 450 Teilnehmerinnen und Teilnehmern auf großes Interesse. Schwerpunktthema war der Austausch praktischer Erfahrungen zur Erstellung der Kommunikationspläne, von Informationskampagnen, der benutzerfreundlichen Gestaltung von Websites, die Zusammenarbeit mit den Medien sowie die Bewertung des Erfolgs dieser öffentlichkeitswirksamen Maßnahmen. Die neuen Publizitätsanforderungen der Kohäsionspolitik werden für mehr Transparenz und Sichtbarkeit der durch die Kohäsionspolitik unterstützten Projekte sorgen. Es bleibt abzuwarten, inwieweit sich dies etwa in einer erneuten Bürgerbefragung zu diesem Thema in einigen Jahren widerspiegeln wird. Weiterführende Literatur Bachtler, John/Mendez, Carlos: Who Governs EU Cohesion Policy? Deconstructing the Reforms of the Structural Funds. In: Journal of Common Market Studies, Vol. 45, No. 3, 2007, S. 535-564. Bradley, John/Untiedt, Gerhard: Die gesamtwirtschaftlichen Wirkungen der EU-Strukturpolitik in den Konvergenzregionen. Methodische Anmerkungen und empirische Ergebnisse für die Förderperiode 2007-2013, in: Raumforschung und Raumordnung, Heft 4/2007. Frank, Susanne (2008): Stadtentwicklung durch die EU: Europäische Stadtpolitik und URBAN-Ansatz im Spannungsfeld von Lissabon-Strategie und Leipzig Charta: in: Raumforschung und Raumordnung Heft, 2/2008. Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 201 Umwelt- und Klimapolitik Gaby Umbach Die umweltpolischen Schwerpunkte lagen auf der Erhaltung der biologischen Vielfalt und der Verbesserung der Wasser-, Meeres- sowie Luftqualität in der EU. Klimapolitisch waren die internationalen Verhandlungen über die Kyoto-Nachfolgeregelung im Dezember 2007 auf Bali von besonderer Bedeutung. Auch 2008 trug der Umweltrat wieder zur Vorbereitung des Frühjahrsgipfels im März bei. In seinen Schlussfolgerungen vom März begrüßte er dabei die Aufmerksamkeit, die Energie- und Ressourceneffizienz, erneuerbare Energien sowie Klimawandel im Strategiebericht der Kommission zur erneuerten Lissabonner Strategie einnahmen.1 Des Weiteren unterstrich er die Notwendigkeit der besseren Koordination der EU-Strategie für nachhaltige Entwicklung und der Lissabonner Strategie sowie der Einbeziehung des Kampfes gegen den Klimawandel in Gemeinschaftspolitiken. Auch der Eindämmung des Biodiversitätsverlustes schenkte er Aufmerksamkeit in dem er forderte, auch zwischen diesem Bereich und dem Klimawandel stärkere Synergien zu schaffen. Schließlich unterstrich er die Bedeutung nachhaltiger Verbrauchs- und Produktionsmuster als Herausforderung für gemeinschaftliches Handeln in den Bereichen Wirtschafts-, Industrie- und Umweltpolitik. Im Hinblick auf fehlerhafte Umsetzung wurden in der EU-Umweltpolitik Ende 2007 insgesamt 479 offene Vertragsverletzungsverfahren verzeichnet. Damit liegen 20% aller offenen Fälle in der Umweltpolitik vor.2 Biologische Vielfalt Bereits im Juni 2007 legte der Rat die Prioritäten der EU für die neunte Konferenz der Vertragsparteien (COP 9) des UN-Übereinkommens über die biologische Vielfalt (CBD) fest. Sie bezogen sich u.a. auf die gegenseitige Verstärkung von Klimawandel- und Biodiversitätspolitiken sowie auf die Notwendigkeit, negative Effekte der Bioenergieproduktion auf die biologische Vielfalt durch konkrete Indikatorenentwicklung so gering wie möglich zu halten. Auch die verstärkte Koordination der UN-Programme zum Klimawandel, zur biologischen Vielfalt und zur Bekämpfung der Desertifizierung sowie die Reform einschlägiger Finanzierungsinstrumente wurden gefordert. Im März 2008 wiederholte der Rat diese Prioritäten, unterstrich noch einmal die Notwendigkeit der verbesserten Umsetzung der CBD-Arbeitsprogramme und forderte die COP 9 zur Verabschiedung einer Ressourcen- Mobilisierungsstrategie auf. Gleichzeitig bestätigte er die Bedeutung von nachhaltiger Herstellung und nachhaltigem Verbrauch von Biobrennstoffen sowie Biomasse für die Verhandlungsagenda der COP 9. Die COP 9 fand vom 19. bis 30. Mai 2008 in Bonn statt. Sie befasste sich schwerpunktmäßig mit dem erreichten Fortschritt im Hinblick auf die Eindämmung des Verlustes von biologischer Vielfalt, mit der biologischen Vielfalt in Landwirtschaft und Wäldern, mit Schutzgebiete sowie invasiven gebietsfremden Arten. Die Konferenz mündete in Entscheidungen zur Umsetzungsverbesserung des CBD und in die Verabschiedung des ‚Bonner 1 Rat 6847/08 (Presse 50). 2 SEC(2008) 2150, S. 41. Die Innenpolitik der Europäischen Union 202 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Mandats‘ zur Entwicklung eines internationalen ABS-Regimes (Access and Benefit-Sharing im Hinblick auf genetische Ressourcen). Darüber hinaus wurden Kriterien zur Bestimmung zu schützender maritimer Räume entwickelt sowie Herstellung und Verbrauch von Biobrennstoffen und Biomasse mit biodiverser Nachhaltigkeit verknüpft. Wasserpolitik Im Juli 2007 nahm die Kommission die Kommunikation ‚Antworten auf die Herausforderungen von Wasserknappheit und Dürre in der Europäischen Union’3 an, die strategische Optionen zur Anpassung an Wasserknappheit aufzeigt und diskutiert. Wasserknappheit und Dürre werden in der Mitteilung als zentrale Probleme u.a. für Flusseinzugsgebiete, touristisch erschlossene Gebiete Südeuropas oder die Wasserverteilung zwischen Industriezweigen identifiziert. Im Mittelpunkt der Optionen steht die Festlegung der ‚richtigen’ Kosten für Wasser und dessen Verbrauch. Das Verbraucherprinzip, wonach der Verbraucher auch die Kosten zu tragen hat, wird bei der Kostenübernahme ungeachtet des Wasserursprungsgebiets als genauso vorrangig angesehen, wie der sparsame und effiziente Verbrauch. Nachdem die Mitteilung im September 2007 im informellen Umweltrat diskutierte wurde, nahm der Rat im Oktober 2007 entsprechende Schlussfolgerungen an. Er unterstützte insbesondere die erarbeiteten Prinzipien zur Wassernutzung sowie -tarifregelung, verwies auf die internationale Dimension von Problemlösungsansätzen, unterstrich die Notwendigkeit des Übergangs vom Krisenmanagementansatz zur Prävention und betonte nochmals die Bedeutung der sozio-ökonomischen und ökologischen Auswirkungen von Wasserknappheit und Dürre in der EU.4 Im November 2007 trat zudem die neue ‚Richtlinie über die Bewertung und das Management von Hochwasserrisiken’5 in Kraft. Die Richtlinie war im September 2007 unter Annahme aller Änderungsvorschläge des EP einstimmig vom Rat verabschiedet worden. Durch die Richtlinie sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, Flutmanagementpläne aufzustellen, Hochwasserrisiken ex-ante zu bewerten und Flutrisikokarten anzulegen. Die Aktivitäten beziehen sich nur auf Gebiete, in denen ein Hochwasserrisiko existiert oder vorhersehbar ist. Wesentliche Ziele der Richtlinie sind die Sensibilisierung der öffentlichen Aufmerksamkeit, die Ausrichtung öffentlicher Planungen und Finanzen auf Hochwasserrisiken sowie die Entwicklung von Notfallplänen. Die Entwicklung konkreter Ziele und Zeitrahmen für Hochwassermanagement sowie von Begleitmaßnahmen wird den EU- Mitgliedstaaten überlassen. Meerespolitik Die thematische Strategie für den Schutz und die Erhaltung der Meeresumwelt6 wurde im Juni 2008 vom Rat angenommen. Sie zielt darauf ab, die Grundlagen für die nachhaltige Nutzung der Meere sowie für den Erhalt maritimer Ökosysteme bzw. deren Wiederherstellung im Falle vorliegender Schädigung zu legen. Regionale Zusammenarbeit soll in spezielle, ökosystemisch ausgerichtete Meeresstrategien der Mitgliedstaaten münden, um einen ‚guten ökologischen Zustand’ der Meere bis 2021 zu bewahren bzw. zu erreichen. Hauptpunkt der Diskussion im vorherigen Berichtszeitraum war die Definition des ‚guten ökologischen Zustands’. Zur Umsetzung der Strategie verabschiedeten EP und Rat ebenfalls im 3 KOM(2007) 414. 4 Rat 13888/07. 5 RL 2007/60/EG. 6 KOM(2005) 504. Umwelt- und Klimapolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 203 Juni 2008 die ‚Richtlinie zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Meeresumwelt (‚Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie’)’7. Die Rahmenrichtlinie errichtet auf der Grundlage ökologischer und geographischer Kriterien sog. Europäische Meeresregionen. Mitgliedstaaten innerhalb der gleichen Meeresregion müssen ihre Aktivitäten untereinander und mit Drittstaaten koordinieren. Abfallpolitik Aufbauend auf der einstimmigen politischen Einigung des Rates zum Änderungsentwurf der Richtlinie über Abfälle8 vom Juni 2007 wurde der gemeinsame Standpunkt, in den 55 EP-Änderungsvorschläge der ersten Lesung integriert wurden, im Dezember 2007 angenommen.9 Nach seiner zweiten Lesung verabschiedete das EP im Juni 2008 einen um die EP-Änderungsvorschläge ergänzten Entwurf. Die kontrovers verhandelte Rahmenrichtlinie soll bestehende Gesetzgebung vereinfachen, eine ambitionierte und effektive Abfallvermeidungspolitik umsetzen, eine fünfstufige Hierarchie von Abfallmanagementoptionen (Vermeidung, Wiederverwertung, Recycling, andere Formen der Nutzung, sichere Deponierung) errichten und Wiederverwendung sowie Recyceln von Abfällen fördern. Luftqualität Nach fast zweijährigen Verhandlungen wurde die Richtlinie über ‚Luftqualität und saubere Luft für Europa’ im April 2008 vom Rat verabschiedet. Sie trat im Juni 2008 in Kraft,10 legt verbindliche Emissionshöchstgrenzen zur Reduzierung von Feinpartikeln (PM2,5) fest und gibt Zeithorizonte für die Emissionsreduktion vor. Mitgliedstaaten werden verpflichtet, bis 2020 den PM2,5-Ausstoß in Stadtgebieten um durchschnittlich 20% im Vergleich zum 2010-Niveau zu reduzieren. Emissionen sollen in diesen Gebieten bis 2015 auf unter 20 Mikrogramm/m3 reduziert werden. Zudem müssen Mitgliedstaaten ab 2015 die Emissionsobergrenze von 25 Mikrogramm/m3 auf ihrem gesamten Staatsgebiet einhalten. Die Richtlinie fasst vier ältere Richtlinien und eine Ratsentscheidung zusammen, ohne dabei bestehende Luftqualitätsstandards zu verändern. Gleichzeitig erhöht sie jedoch die Flexibilität zur Zielerreichung in besonders problematischen Gebieten. Klimapolitik Zur Einleitung eines öffentlichen Konsultationsverfahrens für die Entwicklung eines Weißbuches legte die Kommission im Juni 2007 das Grünbuch ‚Anpassung an den Klimawandel in Europa – Optionen für Maßnahmen der EU’11 vor. Es befasst sich mit den Herausforderungen, die eine substantielle Reduzierung von CO2-Emissionen für die EU mit sich bringen. Das Grünbuch basiert auf den Ergebnissen des Europäischen Klimawandelprogramms (ECCP) und skizziert Handlungsoptionen für einen flexiblen Ansatz der EU. Der Ansatz stellt vier Aktionsschwerpunkte in den Vordergrund: (1) frühzeitiges Handeln durch die Einbeziehung von Anpassungsmaßnahmen in Umsetzung und Änderung geltender und künftiger Politiken sowie in Förderprogramme, (2) Einbeziehung von Anpassungserfordernissen in die EU-Außenpolitik, (3) Ausbau der integrierten Klimaforschung und (4) Einbeziehung aller 7 RL 2008/56/EG. 8 KOM(2005) 667. 9 Interinstitutional File: 2005/0281 (COD), 11406/4/07, REV 4 ADD 1, ENV 368, CODEC 744. 10 RL 2008/50/EG. 11 KOM(2007) 354. Die Innenpolitik der Europäischen Union 204 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 relevanten Akteure in die Entwicklung von koordinierten und umfassenden Anpassungsstrategien. Das Grünbuch geht auch auf die Aufgabenverteilung zwischen den unterschiedlichen politischen Ebenen und Akteuren der EU ein. Das Konsultationsverfahren schloss eine Internet-basierte öffentliche Konsultationsphase (Juli-November 2007) sowie vier regionale Workshops in Finnland, Großbritannien, Portugal und Ungarn im Herbst 2007 mit ein. Die Ergebnisse des Konsultationsverfahrens verweisen insbesondere auf die Relevanz, die einem koordinierten strategischen Gemeinschaftsvorgehen gegen den Klimawandel zugesprochen wird und auf die Notwendigkeit, einzelne Politikbereiche nicht als getrennt, sondern als interdependent zu verstehen. Darüber hinaus erweist sich Klimawandel als stark vernetzt verstandenes Phänomen zu dessen Bekämpfung global kooperiert und gehandelt werden muss. Eine Vorreiterrolle im globalen Kampf gegen Treibhausgasemissionen wird der EU jedoch erst nach interner Lösung der zugrunde liegenden Probleme zugetraut. Die Stellungnahmen des Ausschusses der Regionen, des Wirtschafts- und Sozialausschusses und des EP zum Grünbuch folgten im November 2007, Dezember 2007 und April 2008. Zur Vorbereitung der 13. UN-Klima-Rahmenkonventionskonferenz (UNFCCC COP 13) und der dritten Tagung der Vertragsparteien des Kyoto-Protokolls (CMP 3) vom 3. bis zum 15. Dezember 2007 auf Bali, verwies der Rat im Oktober 2007 auf seine Schlussfolgerungen von Februar 2007 sowie auf diejenigen des 2007er Frühjahrsgipfels. Er betonte erneut seine tiefe Besorgnis über die negativen Auswirkungen des globalen Klimawandels, unterstrich die im Februar 2007 eingegangene Selbstverpflichtung der EU zur Emissionsreduzierung um 20% bis 2020, mahnte die Integration der Anpassung an den Klimawandel in alle relevanten Entscheidungsprozesse sowie die Entwicklung neuer Finanzierungsinstrumente an und plädierte für die Einbeziehung das Klimawandels in die Entwicklungszusammenarbeit.12 Als wesentliches Ergebnis der bislang größten Weltklimakonferenz, das auch die Priorität der EU für Bali widerspiegelt, verabschiedete die COP 13 den sog. ‚Bali-Aktionsplan‘, der die offiziellen Verhandlungen über die Kyoto-Nachfolgeregelung ab 2012 eröffnet. Die Verhandlungen sollen bis 2009 abgeschlossen werden. Für die Verhandlungen stellt die EU die Einigung über verbindliche Ziele zur Reduzierung der CO2-Emissionen der Industrieländer sowie den verstärkten Beitrag der Entwicklungsländer zur CO2-Reduktion in den Mittelpunkt. Der europäische Ansatz zur Begrenzung der Erderwärmung auf 2!C über dem vorindustriellen Stand soll dabei als Vorbild dienen. Weitere Ergebnisse von Bali sind die Einbeziehung der Reduzierung von Emissionen aus Entwaldung, die lange verhandelte Einrichtung des Anpassungsfonds und die Vorlage eines Arbeitsprogramms für Technologietransfer. Besonders bedeutsam für die zukünftigen Verhandlungen war das Einlenken Chinas und Indiens, die – unter der Bedingung der Beteiligung der USA – dem Ansatz Brasiliens, Mexikos und Südafrikas folgend ihre Verantwortung anerkannten, jedoch auf dem Prinzip der gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortung beharrten. Australien ratifizierte das Kyoto-Protokoll während der COP 13 und gab den Verhandlungen damit einen entscheidenden Impuls. Während seiner Tagung im Dezember 2007 wurde der Umweltrat vom Vorsitz über die Hauptergebnisse der COP 13/CMP 3 informiert. Im März 2008 begrüßte er die Ergebnisse von Bali ausdrücklich. Aufbauend auf vorangegangenen Aktivitäten setzte die Kommission die Ergebnisse des ‚Bali-Fahrplans’ bereits im Januar 2008 in konkrete Politikansätze um und verabschiedete das ‚Paket der Durchführungsmaßnahmen für die Ziele der EU in den Bereichen Klimawan- 12 Rat 14178/07 (Presse 247). Umwelt- und Klimapolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 205 del und erneuerbare Energie bis 2020’13, über das der Rat im März 2008 eine Orientierungsaussprache und im Juni 2008 eine öffentliche Beratung abhielt. Im Juni diskutierte der Umweltrat dabei die Fragen der Lastenteilung und der Reform des EU-Emissionshandelssystems (EU-EHS) kritisch. Das Legislativpaket soll als Grundlage für die Entwicklung von Gemeinschaftspolitiken für eine emissionsarme Wirtschaft dienen. Das Begleitpapier zum Paket enthält Vorschläge für eine Änderungsrichtlinie zur Verbesserung, Harmonisierung und Ausweitung des EU-EHS, für eine Entscheidung über die ‚Anstrengungen der Mitgliedstaaten zur Reduktion ihrer Treibhausgasemissionen mit Blick auf die Erfüllung der Verpflichtungen der Gemeinschaft zur Reduktion der Treibhausgasemissionen bis 2020’ sowie für eine Richtlinie zur ‚Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen’. Strategische Schwerpunkte legt das Papier auf die Grundprinzipien Kostenwirksamkeit, Flexibilität, Binnenmarkt und fairer Wettbewerb, Subsidiarität, Fairness sowie Wettbewerbsfähigkeit und Innovation. Als Hauptelemente nennt es die Kombination verschiedener Instrumente wirtschaftlicher Modellierung und Lastenverteilung, die Definition einzelstaatlicher Reduktionsziele für Treibhausgasemissionen über das EU-EHS hinaus und die Festlegung des Endenergieverbrauchs als Messeinheit. Das Papier legt 2005 als Basis- und Referenzjahr fest. In der dazugehörigen Mitteilung ‚20 und 20 bis 2020. Chancen Europas im Klimawandel’14 betonte die Kommission nochmals die Ziele der CO2-Emissionsreduktion um 20% bis 2020 sowie der Steigerung der Anteile erneuerbarer Energien auf 20%. Diese Ziele hatte auch der Frühjahrsrat 2007 als Prioritäten der EU-Klimapolitik hervorgehoben. Zur Vorbereitung des Führjahrsgipfels 200815 verwies der Umweltrat in seiner Märzsitzung auf die wirtschaftlichen, ökologischen und geopolitischen Herausforderungen des Klimawandels. Er betonte die notwendige Verbindung von Klima- und Energiepolitik sowie die Verknüpfung der Bekämpfung des Klimawandels mit der nachhaltigen Entwicklung. Er unterstrich die europäische Zusage zur Mobilisierung von Finanzmitteln und die Intensivierung der technologischen Kooperation mit den Entwicklungsländern. Er begrüßte insbesondere die Überprüfung des EU-EHS, eine stärkere Nutzung der darin verankerten Flexibilitätsmechanismen sowie das von der Kommission vorgelegte Legislativpaket zum Klimawandel und erneuerbaren Energien. An den Frühjahrsrat gerichtet appellierte er für die Verabschiedung strategischer Vorgaben zur Umsetzung des Pakets. Im Hinblick auf das Legislativpaket betonte der Frühjahrsgipfel 2008 die Bedeutung eines integrierten Ansatzes von Klimawandelprävention und verstärkter Nutzung erneuerbarer Energien zur Bekämpfung von Treibhausgasemissionen sowie des Übergangs zu einer emissionsarmen und nachhaltigen Wirtschaft. Er verlangte jedoch über den bisherigen Entwurf hinausgehend die Integration des ambitionierteren 30%-Reduzierungsziels im Falle einer internationalen Übereinkunft.16 Außerdem unterstrich er die Notwendigkeit der Verbindung des Kampfes gegen den Klimawandel mit Politiken zur nachhaltigen Entwicklung. Die Verabschiedung des Pakets wurde für Anfang 2009 avisiert. Nachdem der Rat im Juni 2007 einen Sachstandsbericht zum Richtlinienentwurf zur Einbeziehung des Luftverkehrs in das EU-EHS17 erhalten hatte, erzielte der Dezemberrat nach der ersten EP-Lesung im November einstimmig politische Einigung über einen gemeinsamen Standpunkt.18 Der geänderte Vorschlag sieht die einphasige Integration der 13 SEK(2008) 85. 14 KOM(2008) 30. 15 Rat 6847/08 (Presse 50) und Rat 7251/08. 16 Europäischer Rat: Schlussfolgerungen des Vorsitzes, 13. und 14. März 2008, 7652/1/08. 17 KOM(2006) 818, KOM(2007) 195. Die Innenpolitik der Europäischen Union 206 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Emissionen des Luftverkehrs in das EU-EHS sowie deren Begrenzung auf 97% der Durchschnittswerte von 2004 bis 2006 in 2012 sowie auf 95% in 2013 vor. Ab 2012 sollen sowohl Emissionen von inner-EU und internationalen Flügen zwischen Flughäfen in der EU, als auch von internationalen Flügen einbezogen werden, die auf Flughäfen innerhalb der EU landen oder von diesen starten. Die Kommission hatte einen zweiphasigen Start ab 2011 (Flüge zwischen EU-Flughäfen) und 2012 (internationale Flüge) vorgeschlagen, wurde hierin aber von EP und Rat überstimmt. Der Rat einigte sich zudem auf die Vorgabe, Sonderreserven aus Versteigerungen bevorzugt für den Kampf gegen den Klimawandel einzusetzen. 15% der Zertifikate sollen versteigert werden. Von der Regelung ausgenommen sollen Flüge sein, die wegen gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen in Gebiete mit äußerster Randlage führen. Im Juli 2008 stimmte das EP dem Entwurf in zweiter Lesung zu. Nachdem abzusehen war, dass die freiwillige Zusage der Automobilindustrie nicht eingehalten werden würde, legte die Kommission dem Rat im Dezember 2007 den Verordnungsentwurf über die ‚Festlegung von Emissionsnormen für neue Personenkraftwagen im Rahmen des Gesamtkonzepts der Gemeinschaft zur Verringerung der CO2-Emissionen von Personenkraftwagen und leichten Nutzfahrzeugen’19 vor. Der Entwurf zielt auf Durchschnittsemissionswerte von höchstens 120 bis 130 Gramm CO2-/km bei Neuwagen ab. Er stellt einen integrierten Ansatz zur Zielerreichung im Jahr 2012 vor, u.a. auch um ein Zerfasern des Binnenmarkts durch nationale Regelungen zu verhindern. Der festgelegte Durchschnittswert entspricht einer 19%igen Reduktion der CO2-Emissionen. Der Entwurf legt die Emissionshöchstgrenzen pro Neuwagen gemäß Gewicht fest. Er könnte daher in Richtung der stärkeren Verbesserungsnotwendigkeit im Segment schwerer Neuwagen gelesen werden. Frankreich, Italien und Rumänien interpretierten diese Regelung im Dezemberrat 2007 allerdings genau entgegengesetzt als Benachteiligung von Kleinwagen. Der Zusammenschluss von Fahrzeugherstellern zur Zusammenlegung ihrer Anteile soll möglich sein. Unabhängige Produzenten kleinerer Stückzahlen (unter 10.000/Jahr) sollen mit der Kommission individuelle Ziele vereinbaren können. Eine Überschreitung der festgelegten Grenzen soll mit einer finanziellen ‚Abgabe’ belegt werden, die durch die Multiplikation der Überschreitung in Gramm CO2/km mit der Anzahl der neu zugelassenen Fahrzeuge und der jeweiligen Emissionsüberschreitungsabgabe (2012: €20, 2013: €35, 2014: €60 und ab 2015: €95) berechnet wird. Im März und Juni 2008 führte der Umweltrat eine Orientierungsaussprache über den Entwurf durch und unterstützte insbesondere den integrierten Ansatz des Entwurfs in Bezug auf Wettbewerbsfähigkeit und -neutralität. Einige Delegationen forderten jedoch die weitergehende Einführung langfristiger Ziele für 2020. Weiterführende Literatur Geden, Oliver/Fischer, Severin: Die Energie- und Klimapolitik der Europäischen Union: Bestandsaufnahme und Perspektiven, Baden-Baden 2008. Golub, Jonathan: New Instruments for Environmental Policy in the EU, New York et al. 2007. Kopp-Malek, Tanja/Koch, Martin/Lindenthal, Alexandra : Die Europäische Kommission als lernende Organisation?: Die Umsetzung des umweltpolitischen Integrationsprinzips in ausgewählten Generaldirektionen der Europäischen Kommission, Wiesbaden 2008. Schumm, Johannes: Die Kommission als supranationaler Akteur in der europäischen Umweltpolitik, München 2008. 18 Rat 16183/1/07 REV 1 (Presse 286). 19 KOM(2007) 856. Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 207 Verkehrspolitik Heike Link Die europäische Verkehrspolitik konzentrierte sich zum einen auf Lösungsvorschläge zur Bewältigung der negativen Folgen des Verkehrs wie Umweltbelastungen und Stau. So hat die EU Kommission zwei Grünbücher veröffentlicht, die sich mit den Umwelt- und Stauproblemen des städtischen Verkehrs sowie mit dem Einsatz marktbasierter Instrumente zur Erreichung umweltpolitischer Ziele beschäftigen. Zum anderen war die weitere Liberalisierung der Verkehrsmärkte, insbesondere im Schienenverkehr, ein Schwerpunkt verschiedener Richtlinien und Verordnungen. Grünbuch „Hin zu einer neuen Kultur der Mobilität in der Stadt“ Das im September 2007 veröffentlichte Grünbuch „Hin zu einer neuen Kultur der Mobilität in der Stadt“1 diskutiert, mit welchen Maßnahmen die Schadstoff- und Lärmemissionen des Stadtverkehrs reduziert werden können, die Qualität des öffentlichen Personenverkehrs erhöht und der Güterverkehr in den Städten optimiert werden kann. Die Kommission plant nach Abschluss der Anhörungsphase für den Herbst 2008 die Vorlage eines Aktionsprogramms mit konkreten Initiativen, Zeitplänen und Zuständigkeiten. Das Grünbuch behandelt fünf Teilaspekte: 1. Flüssiger Verkehr in der Stadt, 2. Grünere Städte, 3. Intelligenter Nahverkehr, 4. Zugänglicher Nahverkehr, 5. Sicherer Nahverkehr. Das Grünbuch beschäftigt sich darüber hinaus mit der Frage, wie Maßnahmen zur Verbesserung des städtischen Verkehrs finanziert werden können und mit welchen Instrumenten ein nachhaltiger Stadtverkehr erreicht werden kann. So schlägt die Kommission beispielsweise vor, einen europäischen Rechtsrahmen zur Einführung von City-Mautsystemen zu schaffen und eine Parkraumbewirtschaftung in den Innenstädten einzuführen. Außerdem soll der Anwendungsbereich der „Eurovignetten-Richtlinie“2 auf den Stadtverkehr ausgeweitet und mit den Grundsätzen der für den Sommer 2008 geplanten harmonisierten Methodik zur Anlastung externer Kosten verknüpft werden. Dies würde es ermöglichen, auch in den Städten Straßenbenutzungsgebühren für jede Art von Fahrzeugen und Straßen zu erheben, die neben den Infrastrukturkosten auch die Kosten für Umweltschäden, Unfälle und Stau berücksichtigen. Inwieweit der angekündigte Aktionsplan tatsächlich weitgehende rechtsverbindliche Maßnahmen für die Mitgliedsstaaten enthalten wird, ist angesichts des für den Stadtverkehr geltenden Subsidiaritätsprinzips offen. Grünbuch „Marktwirtschaftliche Instrumente für umweltpolitische und damit verbunden Ziele“ Im März 2007 hat die Kommission ein Grünbuch zum Einsatz von marktbasierten Instrumenten als Bestandteil umwelt- und energiepolitischer Strategien vorgelegt.3 Es zielt dar- 1 Hin zu einer neuen Kultur der Mobilität in der Stadt. Grünbuch, KOM(2007) 551. 2 Richtlinie 2006/38/EG zur Änderung der Richtlinie 1999/62/EG über die Erhebung von Gebühren für die Benutzung bestimmter Verkehrswege durch schwere Nutzfahrzeuge. Die Innenpolitik der Europäischen Union 208 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 auf ab, Steuern, Gebühren, handelbare Emissionsrechte und andere marktbasierte Instrumente in die europäische Klima- und Energiestrategie einzubinden. Einen Schwerpunkt legt die Kommission auf die Überarbeitung der Richtlinie zur Energiebesteuerung, die seit dem Jahre 2004 Mindeststeuersätze für Öl, Kohle, Erdgas und Elektrizität festlegt. Die Kommission schlägt vor, künftig die Mindeststeuersätze in der Gemeinschaft in energieund umweltbezogene Elemente zu unterteilen, die sich auf nationaler Ebene in einer Energiesteuer und einer Umweltsteuer (Emissionssteuer) wiederfinden würden. Alle Brennstoffe würden dann zunächst nach ihrem Energiegehalt einheitlich besteuert werden, während die Unterschiede der Energieträger hinsichtlich der Emission von Treibhausgasen und anderen Schadstoffen über ein umweltbezogenes Element der Energiebesteuerung berücksichtigt würden. Bei der Überarbeitung der Richtlinie ist die Interaktion mit anderen marktbasierten Instrumenten, wie z.B. dem europäischen Emissionshandel, zu berücksichtigen. Für den Verkehrsbereich schlägt das Grünbuch u.a. folgende Maßnahmen vor: – Berücksichtigung der CO2-Emissionen bei der Gestaltung der Kraftfahrzeug- und Zulassungssteuer, Rechtsvorschriften zur Reduzierung des CO2-Ausstoßes von Kraftfahrzeugen, Überarbeitung der Energiesteuer-Richtlinie, – Einbeziehung des Luftverkehrs in den Emissionshandel, – Prüfung, inwieweit der europäische Emissionshandel auf den landgestützten Verkehr erweitert werden kann, – Vorlage eines Vorschlages zu den Stickoxidemissionen bis Ende 2008, – Einsatz marktbasierter Instrumente zur Eindämmung der Schiffsemissionen im Seeverkehr, – Einbeziehung der externen Kosten in die Gestaltung der Infrastrukturabgaben: Einbeziehung der externen Kosten in die Eurovignetten-Richtlinie, Differenzierung der Trassenpreise im Schienenverkehr entsprechend den externen Umweltkosten unter Berücksichtigung von Aufkommensneutralität, – Unterstützung bei der Einführung von City-Mautsystemen durch die EU (in Übereinstimmung mit dem Grünbuch zum Stadtverkehr). Insbesondere für den Bereich Verkehr ist anzumerken, dass in Anbetracht der Vielfalt bereits existierender preis-, steuer- und subventionspolitischer Maßnahmen in den Mitgliedsstaaten die Anwendung marktbasierter Instrumente sorgfältig aufeinander abgestimmt werden muss. Ein weiteres Problem besteht darin, dass – wie im Grünbuch erwähnt – die erforderliche Einstimmigkeit in Steuerfragen den Einfluss der Europäischen Union auf die Mitgliedstaaten einschränkt. Schienenverkehr Nachdem im ersten und zweiten Eisenbahnpaket Regeln für die Marktöffnung im grenz- überschreitenden Schienengüterverkehr festgelegt wurden, hat das Europäische Parlament im September 2007 das dritte Eisenbahnpaket verabschiedet. Es umfasst zwei Richtlinien und eine Verordnung. Die Richtlinie 2007/58/EG legt fest, dass die Märkte für grenzüberschreitende Personenverkehrsdienste bis zum 1. Januar 2010 geöffnet werden müssen, d.h. dass Unternehmen, die solche Dienste erbringen, der Zugang zur erforderlichen Infrastruktur in den betreffenden Mitgliedsstaaten gewährt werden muss. Dies umfasst auch das Recht, Fahrgäste zwischen beliebigen Bahnhöfen auf der Strecke des grenzüberschreitenden Verkehrsdienstes, also auch zwischen Bahnhöfen in demselben Mitgliedsstaat, zu 3 Marktwirtschaftliche Instrumente für umweltpolitische und damit verbunden Ziele. Grünbuch, KOM(2007) 140. Verkehrspolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 209 befördern (Kabotageregelung).4 Eine zweite Regelung, die Verordnung 1370/2007 regelt die Ausschreibungspflicht für Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennah- und Regionalverkehr ab dem Jahre 2019. Allerdings ist unter bestimmten Umständen auch die Direktvergabe solcher Leistungen an kleine und mittlere Unternehmen sowie so genannte Inhouse-Geschäfte, d.h. die Erbringung der Dienste durch die Kommunen und Regionen bzw. ihre Eigenbetriebe, zulässig. Weitere Bestandteile dieser Verordnung sind das Verbot, aus geschützten Märkten heraus auf anderen Märkten zu agieren; Vorschriften zur Festlegung von sozialen Standards und von Qualitätskriterien für die zu erbringende Verkehrsleistung; Vorschriften zur Begrenzung der Laufzeiten der Dienstleistungsverträge.5 Um diese Maßnahmen in die Praxis umsetzen zu können, wurden außerdem in einer weiteren Richtlinie Mindestanforderungen an die Qualifikation von Lokführern definiert und die gegenseitige Anerkennung der Lokführerscheine in der EU festgelegt. Das Paket beinhaltet darüber hinaus eine Verordnung zur Stärkung der Fahrgastrechte,6 in der festgelegt ist, dass der Fahrgast im Verspätungsfall Anspruch auf eine Fahrpreisentschädigung hat. Sie beläuft sich auf 25% des Preises der Fahrkarte bei einer Verspätung von 60 bis 119 Minuten und auf 50% des Preises bei einer Verspätung ab 120 Minuten. Des Weiteren müssen die Eisenbahnunternehmen die Fahrgäste umfassend über ihre Rechte informieren sowie diskriminierungsfreie Zugangsregeln für behinderte Personen und Personen mit eingeschränkter Mobilität einführen. Im Zusammenhang mit der Liberalisierung und Marktöffnung im Schienenverkehr ist außerdem die Veröffentlichung des ersten Berichts zur Überwachung der Entwicklung des Schienenverkehrsmarkts zu erwähnen.7 Der Bericht ist Bestandteil des 2001 eingeführten Überwachungssystems für den Schienenverkehrsmarkt (Rail Market Monitoring Scheme RMMS8) und stützt sich auf den Bericht zur Durchführung des ersten Eisenpakets (vgl. hierzu den Artikel an gleicher Stelle dieses Jahrbuchs vom Vorjahr), auf die Analysen der RMMS-Arbeitsgruppe, statistische Quellen der Kommission sowie aktuelle Studien.9 Der Bericht behandelt den im Rahmen der Marktliberalisierung geschaffenen ordnungspolitischen und institutionellen Rahmen, die Marktentwicklung des Schienenverkehrs im Vergleich zu anderen Verkehrsträgern, die finanzielle Situation des Sektors, die Kapazität und Auslastung der Infrastruktur und die Entwicklung der Zulieferindustrie. Luftverkehr Im Dezember 2007 haben die EU-Umweltminister beschlossen, ab dem Jahre 2012 auch die Fluggesellschaften in den EU-Emissionsrechtehandel einzubeziehen. Fluggesellschaften, die in der EU starten oder landen, müssten dann unabhängig von ihrer Herkunft Verschmutzungszertifikate kaufen. Das Ziel dieser Maßnahme ist die Beschränkung der CO2- Emissionen auf den Durchschnittswert von 2004 bis 2006, wobei 10% der Verschmutzungsrechte versteigert werden sollen. Das Europäische Parlament fordert diesen Schritt 4 Dieses Recht kann jedoch unter bestimmten Umständen von den Mitgliedsstaaten eingeschränkt werden. 5 Die Verordnung legt eine Laufzeit von höchstens 15 Jahren für Personenverkehrsdienste mit der Eisenbahn fest. Sie kann unter bestimmten Bedingungen um höchstens 50% verlängert werden. 6 Verordnung 1371/2007/ EG des Europäischen Parlaments und des Rates über die Rechte und Pflichten der Fahrgäste im Eisenbahnverkehr, ABL L315/14. 7 Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über die Überwachung der Entwicklung des Schienenverkehrsmarktes, KOM(2007) 609. 8 http://ec.europa.eu/transport/rail/market/index_de.htm 9 Die Studien sind veröffentlicht unter http://ec.europa.eu/transport/rail/studies/index_de.htm. Die Innenpolitik der Europäischen Union 210 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 bereits für 2011. Es will die CO2-Menge auf 90% des genannten Durchschnittswertes beschränken und einen höheren Anteil der Zertifikate, nämlich 25% EU-weit versteigern, um deren großzügige Zuteilung durch nationale Regierungen zu unterbinden. Die Positionen der beiden Organe müssen nun in einem Vermittlungsverfahren zum Konsens geführt werden. Zu Beginn des Jahres 2007 hat Verkehrskommissar Jacques Barrot ein so genanntes Flughafenpaket vorgestellt, in dem ein Richtlinienvorschlag zu den Flughafenentgelten, eine Mitteilung zu Kapazität, Effizienz und Sicherheit von Flughäfen sowie ein Bericht über die Anwendung der Richtlinie zur Liberalisierung der Bodenabfertigungsdienste enthalten sind. Die Festlegung neuer Regeln für die Zuteilung von Landeslots, die ursprünglich ebenfalls Bestandteil des Pakets sein sollten, wurde auf 2008 verschoben. Insbesondere der Richtlinienvorschlag zu den Flughafenentgelten war auf gegensätzliche Positionen von EU- Kommission und EU-Parlament gestoßen und ist abgeschwächt worden. Der nach der Abstimmung im EU-Parlament vom Januar 2008 modifizierte Richtlinienentwurf legt einheitliche Regelungen hinsichtlich der gegenseitigen Informationspflicht, der Transparenzanforderungen sowie der Methodik zur Berechnung der Flughafenentgelte fest. Eine Obergrenze für Flughafenentgelte, wie ursprünglich von der EU-Kommission vorgesehen, ist im modifizierten Entwurf nicht mehr enthalten, ebenso wenig wie die Single-Till Regelung, wonach Flughäfen ihre Entgeltpolitik ausschließlich am eigentlichen Aviation-Bereich, nicht jedoch unter Einbeziehung des kommerziellen Bereichs (Restaurants, Shopping-Malls usw.) hätten festlegen dürfen. Der nunmehr vorliegende Entwurf gestattet den Flughafenbetreibern, ihr Geschäftsmodell frei zu wählen (Single Till oder Dual Till). Sie müssen jedoch die Flughafenentgelte transparent machen, alle Fluggesellschaften gleich behandeln und dürfen nur dann ihre Preise variieren, wenn sich auch die angebotenen Dienstleistungen unterscheiden10. Im Streitfall soll eine unabhängige nationale Regulierungsbehörde entscheiden. Die neue Richtlinie soll nur für Flughäfen mit mehr als 5 Mio. Passagieren p.a. oder mit einem jährlichen Gesamtaufkommen von mehr als 15% der Fluggastbewegungen des betreffenden Mitgliedsstaats gelten. Damit fallen in Deutschland die Flughäfen Berlin- Schönefeld, Berlin-Tegel, Düsseldorf, Frankfurt, Hamburg, Hannover, Köln/Bonn, München und Stuttgart unter den Anwendungsbereich der Richtlinie. Weitere Aktivitäten im Luftverkehr betreffen den von der EU angestrebten so genannten Single European Sky, ein seit Ende der 1990er Jahre betriebenes Projekt der EU-Kommission. Es zielt darauf ab, die Zersplitterung des europäischen Luftraums mit seinen negativen Wirkungen (Umwegflüge aufgrund zersplitterter Flugsicherungszuständigkeiten und aufgrund militärischer Zonen, die mit einem klimaschädlichen Mehrverbrauch von Treibstoff sowie Verspätungen verbunden sind) aufzuheben, indem funktionelle Luftraumblöcke geschaffen werden. So ist beispielsweise vorgesehen, für den oberen Luftraum ein einheitliches Fluginformationsgebiet (European Upper Flight Information Region, EUIR) zu schaffen, der auch andere europäische Staaten umfassen soll und durch die ICAO anerkannt werden soll. Das Projekt wird von Eurocontrol im Rahmen des EU-Projekts SESAR durchgeführt. Die EU-Kommission hat im Februar 2007 eine Verordnung zur Gründung eines gemeinsamen Unternehmens SESAR verabschiedet, das für die Verwaltung und Organisation der Entwicklungsphase zuständig sein wird. 10 Hiermit soll verhindert werden, dass Flughäfen den Billig-Airlines wegen der hohen Zahl der von solchen Linien beförderten Passagiere, Preisnachlässe gewähren. Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 211 Währungspolitik Werner Becker / Barbara Böttcher Die Geld- und Währungspolitik stand nochmals im Zeichen einer dynamischen Weltkonjunktur, wobei die Schwellenländer Asiens bei nachlassendem Wachstum in den USA und Europa mit unvermindertem Tempo expandierten. Die Wachstums- und Zinsentwicklung in Europa wurde ab Juli 2007 durch den Ausbruch der US-Immobilienkrise und weltweit steigender Inflationsraten geprägt. Eine Folge war die schwindende Funktionsfähigkeit der Geldmärkte aufgrund eines massiven Vertrauensverlustes der Banken untereinander. Dies veranlasste die EZB und andere Notenbanken zu anhaltend massiver Liquiditätszufuhr. Die EZB legte eine einjährige Zinserhöhungspause ein. Hingegen nahm die US-Notenbank die Leitzinsen ab September 2008 kräftig zurück. Der Höhenflug des Euro wird 2007/08 – anders als 2005 – weniger als großes Risiko für die Konjunktur in Europa betrachtet. Malta und Zypern wurden Anfang 2008 in den Euro-Club aufgenommen. Die Slowakei wird 2009 der EWU beitreten. Nachlassende Dynamik der Weltwirtschaft Die Weltwirtschaft ist 2007 mit 4,7% (nach 5% in 2006) nochmals kräftig expandiert. Das Wachstum der USA verringerte sich 2007 von knapp 3% auf 2,2%, das der EWU-Länder und Deutschlands lag bei 2,5%. Hingegen setzte sich die Expansion der Schwellenländer Asiens und der neuen EU-Länder unvermindert fort. Die Weltwirtschaft war 2007 jedoch durch zwei unterschiedliche Phasen geprägt. In der ersten Jahreshälfte erlebten die meisten Industrieländer ungeachtet steigender Ölpreise ein stetiges Wachstum, selbst die USA. Allerdings verdüsterten sich die Perspektiven ab Sommer 2007 nach dem Ausbruch der US-Immobilienkrise. Die konjunkturelle Dynamik ging gegen Jahresende in vielen Industrieländern stark zurück und kam in den USA fast zum Erliegen. Die Krise führte weltweit zu Finanzmarktturbulenzen und einer Neubewertung vieler Finanzmarktrisiken und -papiere. Zweifel an der Qualität und am Rating bei verbrieften Hypothekenanleihen in den USA bewirkten einen massiven Verkaufsdruck mit Preiseinbrüchen und schwindender Marktliquidität. Über Ansteckungseffekte waren rasch viele andere Finanzmärkte einschließlich der Geld- und Aktienmärkte betroffen. Die Marktspannungen erfordern weiterhin entschlossenes Eingreifen der Notenbanken, vor allem der EZB, der Federal Reserve Bank und der Bank of England. Viele, insbesondere große Banken in den USA und Europa haben hohe Verluste und Ertragseinbußen erlitten. Die realwirtschaftlichen Auswirkungen der Immobilien-Krise konzentrierten sich zunächst auf die USA, wo sich der Abschwung im Wohnungsbau beschleunigte. Das Wachstum in Euroland blieb aber robust und die Kreditvergabe an die Unternehmen lebhaft. Indirekt ist aber auch die reale Weltwirtschaft betroffen, da die US-Wirtschaft immerhin gut ein Fünftel des BIP der Welt erstellt (EWU: 15%). Es ging die Sorge um, dass die US-Immobilienkrise den privaten US-Konsum und damit eine Stütze der Weltwirtschaft schwächen würde. Dass die wirtschaftliche Entwicklung in den USA und Europa im ersten Halbjahr 2008 besser als erwartet verlief, hat überrascht, da die Immobilienkrise anhielt und der Ölpreis zur Jahresmitte auf einen historischen Höchststand stieg. In den USA konnte eine Rezession mit Die Innenpolitik der Europäischen Union 212 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Rückgängen des BIP in zwei aufeinander folgenden Quartalen bislang vermieden werden. Die US-Wirtschaft dürfte 2008 um 1,7% zulegen. Auch im Euroraum mehren sich 2008 die Anzeichen für eine konjunkturelle Verlangsamung. Das Industrie- und Verbrauchervertrauen hat sich zur Jahresmitte 2008 deutlich eingetrübt. Die Wachstumsrate dürfte 2008 auf 1½% sinken. Besonders ausgeprägt ist die Wachstumsabschwächung in Italien und Spanien, während sich Deutschland noch gut hält. Das Wachstum in Deutschland dürfte sich im zweiten Halbjahr spürbar verlangsamen. Im Gesamtjahr 2008 wird ein BIP-Zuwachs von 2% erwartet. EZB muss sich zwei Herausforderungen stellen Die EZB, die am 1. Juni 2008 ihren zehnten Geburtstag feierte, wurde mit zwei wichtigen Problemen konfrontiert: einem kräftigen Anstieg der Inflationsrate und den Auswirkungen der US-Immobilienkrise. Steigende Öl- und Nahrungsmittelpreise sorgten für ein deutliches Anziehen der Inflationsraten. Während die monatlichen Inflationsraten z.B. im Juni 2008 in der Eurozone auf 4% und in den USA auf 5% kletterten, verzeichneten China eine Inflationsrate von 7% und Indien von 11%. Damit erreichte die laufende Inflationsrate in der EWU den höchsten Stand seit 1999. Die Inflationsrate im Gesamtjahr 2008 dürfte im Schnitt deutlich über der EZB-Definition für Preisstabilität liegen, die eine Inflationsrate unter, aber nahe bei 2% vorsieht. Sie wird auch die Vorjahresinflationsrate von 2,1% merklich übertreffen, die dem langjährigen Schnitt seit 1999 entsprach. Die Inflationsrate in Deutschland war 2007 – u.a. wegen der kräftigen Erhöhung der MWSt. – mit 2,3% erstmals seit 1999 höher als der Schnitt der EWU. Die EZB hat ihre Leitzinsen bis Juni 2007 schrittweise auf 4% erhöht, um gemäß ihrer mittelfristigen Strategie Zweitrundeneffekte v. a. bei den Löhnen zu vermeiden. Dann verzichtete sie mit Blick auf die US-Immobilienkrise erst einmal auf eine bereits angekündigte Leitzinsanhebung. Der kräftige Anstieg der Inflationsrate seit dem 4. Quartal 2008 hat die EZB im Juli 2008 zu Anlass genommen, den Leitzins mit Vorankündigung auf 4,25% zu erhöhen, um den wachsenden Inflationserwartungen entgegenzuwirken. Grundsätzlich ist es besser, rechtzeitig moderate Zinsschritte vorzunehmen und eine Konjunkturdelle auszulösen als zunächst zuzuwarten, höhere Inflationsraten in Kauf zu nehmen und später mit einer hohen Zinsdosis eine Stabilisierungsrezession mit Beschäftigungseinbußen zu riskieren. Dennoch wurde der erneute Zinsschritt der EZB – u.a. vom französischen Präsidenten Sarkozy – kritisiert. Dessen wiederholte Angriffe auf die Unabhängigkeit der EZB – zum Teil verbunden mit der Forderung nach stärkerer Einbindung in die wirtschaftspolitische Koordinierung der EU – können die Glaubwürdigkeit der EZB schädigen. Die US-Immobilienkrise hat die EZB ab August 2007 mit der völlig neuen Herausforderung eines „Lender of last liquidity“ konfrontiert. Die EZB musste am Euro-Geldmarkt, ihrem Hauptoperationsfeld und dem Marktplatz für den Liquiditätsausgleich unter Banken, in den Folgemonaten wiederholt hohe Milliardenbeträge an Liquidität bereitstellen, um Marktstörungen zu beheben. Sie agierte hier rasch und professionell. Da ähnliche Probleme an den Geldmärkten in den USA, Großbritannien und anderswo aufgetreten sind, handelte die EZB in enger Kooperation mit der US-Notenbank, der Bank of England und anderen Zentralbanken. Die Bewältigung der Auswirkungen der US-Immobilienkrise hat auch die Frage aufgeworfen, inwieweit ein Zielkonflikt besteht zwischen der Sicherung der Preisstabilität, die höhere Notenbankzinsen notwendig macht, und der Linderung der Immobilienkrise, die die Bereitstellung von Liquidität und möglichst niedrige Zinsen erfordert. Bisher kollidieren Geldmarktoperationen und Zinsentscheidungen der EZB nicht mit dem Ziel der Preisstabilität. Währungspolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 213 Der Euro erklimmt neuen Höchststand Der Euro hat im Jahresverlauf 2007 gegenüber den Währungen der 22 wichtigsten Handelspartner im gewogenen Schnitt 6½% zugelegt. Besonders ausgeprägt war die Höherbewertung des Euro in Relation zum US-Dollar (fast 12%) und zum Pfund Sterling (gut 9%). Hingegen fiel der Wertzuwachs gegenüber dem japanischen Yen und dem chinesischen Yuan mit jeweils rund 5% vergleichsweise klein aus. Die Aufwärtsbewegung des Euro setzte sich auch im ersten Halbjahr gegenüber diesen Währungen fort. Der Euro durchbrach im April und im Juli 2008 vorübergehend die Marke von 1,60 USD/EUR und erreichte zuletzt einen neuen Höchststand. Die Stärke des Euro basiert auf guten Fundamentaldaten wie (relativ) niedriger Inflationsrate, robustem Wachstum und wettbewerbsfähigen Unternehmen. Das nachlassende US-Wachstum, die US-Immobilienkrise und die kräftigen Zinssenkungen der US-Notenbank hat die Aufwärtsbewegung des Euro gegenüber dem Dollar maßgeblich unterstützt. Die starke Dollarabwertung und die deutliche US- Wachstumsabschwächung haben maßgeblich zum Abbau des US-Leistungsbilanzdefizits von 6% des BIP in 2006 auf 4½% in 2008 beigetragen. Das ist erstaunlich, da der Ölpreisanstieg seit 2001 die US-Leistungsbilanz allein mit 2¼% des BIP belastet. Anders als 2004/2005 wird der Höhenflug des Euro gegenüber dem Dollar aber von Politik und Wirtschaft in Deutschland nicht als sehr großes Problem für die Konjunktur betrachtet. Reformierter Stabilitätspakt: Test bei schwacher Konjunktur steht noch aus Der ECOFIN-Rat hat 2007 formell beschlossen, die Verfahren wegen eines übermäßigen Budgetdefizits gegen Deutschland, Italien, Griechenland, Portugal und Malta einzustellen. Auch ohne übermäßiges Budgetdefizitverfahren besteht allerdings in Deutschland und anderswo noch Konsolidierungsbedarf. In Deutschland lag die gesamte Staatsverschuldung Ende 2007 mit rund 65% des BIP immer noch über der Marke von 60% des BIP. Auch sollte vermehrt fiskalpolitische Vorsorge für die Alterung der Bevölkerung getroffen werden. Es sollte jedoch nicht übersehen werden, dass der Löwenanteil der Konsolidierung auf dem kräftigen Konjunkturaufschwung seit 2006 beruht. Der Forderung des reformierten Stabilitätspaktes, in wirtschaftlich guten Zeiten konsequent zu konsolidieren und Überschüsse zu erwirtschaften, um in schwachen Phasen die automatischen finanzpolitischen Stabilisatoren wirken zu lassen, findet noch nicht die notwendige politische Beachtung. Dies gilt v. a. für Frankreich, das seit 2005 Budgetdefizite zwischen gut 2% und knapp 3% des BIP aufweist und damit selbst bei guter Konjunktur nahe der kritischen Schwelle von 3% liegt. Aber auch Deutschland hat 2007 – im zweiten Aufschwungsjahr – lediglich ein gesamtwirtschaftlich ausgeglichenes Budget präsentiert. Der politische Test des Paktes unter den Bedingungen einer schwachen Konjunktur steht daher noch aus. Die Euro-Familie erhält Zuwachs Die EWU hat Slowenien im Januar 2007 als erstes neues EU-Mitgliedsland aufgenommen. Malta und Zypern haben Anfang 2008 den Euro eingeführt. Schließlich hat die Slowakei im Frühjahr 2008 den Konvergenztest bestanden und wird im Januar 2009 dem Euroclub beitreten. Die Qualifizierung weiterer Beitrittskandidaten für das Jahr 2010 ist derzeit nicht erkennbar. In den Fällen Slowenien, Malta und Zypern gab der Anstieg der Inflationsrate nach dem Euro-Beitritt Anlass zur Sorge. Die Slowakei hat den Wechselkurs der Krone zum Euro im Mai 2008 nochmals kräftig aufgewertet, um das Risiko höherer Inflationsraten vor der unwiderruflichen Festlegung des Umtauschkurses beim EWU-Beitritt zu begrenzen. Damit wird sich die Zahl der EWU-Mitgliedsländer ab 2009 auf 16 erhöhen, Die Innenpolitik der Europäischen Union 214 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 d.h. 325 Mio. EU-Bürger oder 2 von 3 EU-Bürgern nutzen den Euro als ihre Währung. Jede weitere Aufnahme eines Landes in die EWU erhöht die Zahl der Mitglieder im EZB-Rat als oberstes Entscheidungsgremium. Dieses Gremium besteht aus den sechs Direktoriumsmitgliedern und einer wachsenden Zahl nationaler Notenbankpräsidenten der EWU-Staaten. Um eine effiziente Entscheidungsfindung bei zunehmender Teilnehmerzahl zu gewährleisten, hat der EU-Rat bereits 2003 auf Empfehlung der EZB ein Rotationsverfahren für Abstimmungen im EZB-Rat beschlossen. Die Einführung des komplizierten Rotationsverfahrens erfolgt in zwei Stufen. Die Zweigruppenvariante kommt ab 16, die Dreigruppenvariante ab 22 Mitgliedsländern zum Tragen. Mit dem Beitritt der Slowakei würde die Zweigruppenvariante ausgelöst, bei der eine Gruppe großer Länder zunächst voll stimmberechtigt bleibt, während bei der zweiten Gruppe die Stimmrechte rotieren. Die EZB kann allerdings mit Zweidrittelmehrheit beschließen, das Rotationsmodel erst ab 18 Ländern wirksam werden zu lassen. Eine Entscheidung ist derzeit offen. Neuauflage der Debatte über die Konvergenzkriterien Die Ablehnung des EWU-Antrags Litauens, das 2006 das Inflationskriterium knapp verfehlte, hat eine kontroverse Debatte über die Anwendung der Konvergenzkriterien auf die neuen EU-Länder ausgelöst. Bei allen Konvergenzkriterien – niedrige Inflationsraten und Zinsen, stabile Wechselkurse und solide Staatsfinanzen – gilt auch für die neuen Beitrittskandidaten der Grundsatz der Gleichbehandlung. Danach darf z.B. die Inflationsrate im Jahr vor dem Konvergenztest den Referenzwert – den Schnitt der drei preisstabilsten EU- Länder plus 1,5 Prozentpunkte – nicht übersteigen und er muss nachhaltig niedrig sein. Letzteres war bei Litauen nicht der Fall, wie der Inflationsanstieg auf 5,8% in 2007 und auf zweistellige Raten in 2008 belegt. Dennoch sollte die Forderung mehrerer neuer EU-Länder, beim Konvergenztest vom bisherigen Inflationskriterium abzugehen und die EZB- Definition für Preisstabilität („Inflationsrate unter, aber bei 2%“) zu verwenden, berücksichtigt werden. Diese Definition vermeidet den Nachteil, dass diejenigen drei preisstabilsten EU-Länder als Bezugsgröße dienen, die nicht einmal der EWU angehören und deren Inflationsraten heute systematisch niedriger ausfallen als beim Test für den EWU-Start vor 10 Jahren. Da ein Referenzwert von über 3% (knapp 2% plus 1,5 Prozentpunkte) nicht mehr mit Preisstabilität vereinbar wäre, müsste auch die Marge beim Referenzwert deutlich unter 1,5 Prozentpunkten liegen, also z.B. weniger als eins betragen. Kritik wird auch am Budgetkriterium von 3% des BIP geübt. Dabei wird argumentiert, die neuen EU-Länder würden in ihrem Aufholprozess mehr finanzpolitische Flexibilität brauchen. Ein Aufweichen des Budgetkriteriums würde jedoch den Gleichheitsgrundsatz massiv verletzen, zumal der reformierte Pakt bereits größere Spielräume bei der Diagnose und Therapie von übermäßigen Haushaltsdefiziten vorsieht. Zudem ist zu befürchten, dass eine expansive Budgetpolitik in den dynamischen neuen EU-Ländern eher zu höheren Inflationsraten als zu höheren Wachstumsraten führen würde. Schließlich erfordern die absehbaren demografischen Probleme eine solide Finanzpolitik. Weiterführende Literatur Werner Becker (2008), Der Euro wird zehn, den Kinderschuhen entwachsen, Deutsche Bank Research, EU-Monitor Nr. 46. Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (2008), 78. Jahresbericht 2007/2008. Europäische Zentralbank (2007), Jahresbericht. Norbert Walter, Stefan Bergheim (2008), Ziele und Aufgaben der EZB, Preisstabilität vs. Lender of last resort, Deutsche Bank Research, EU-Monitor Nr. 52. Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 215 Wettbewerbspolitik Henning Klodt Die wichtigsten Felder der gemeinschaftlichen Wettbewerbspolitik waren die Sektorregulierung, die Fusionskontrolle und die Missbrauchsaufsicht. Innerhalb der Sektorregulierung sind es insbesondere die Energiemärkte, für die gegenwärtig regulatorische Weichen gestellt werden, die weit über den Tag hinausreichen dürften. Energiewirtschaft Seit vielen Jahren ist die Kommission bestrebt, die Wettbewerbsintensität auf den Strom- und Gasmärkten in der Europäischen Union zu erhöhen. Die Erfolge waren aus ihrer Sicht bislang eher enttäuschend, so dass sie sich jetzt dazu entschlossen hat, zunächst einmal im Strombereich kräftig in die Marktstrukturen einzugreifen. Das Ziel lautet, durch eine strikte Trennung von Stromerzeugung und Stromverteilung den Wettbewerb um die Endkunden spürbar zu intensivieren. Die Bestrebungen der Kommission zur Entflechtung der Energiekonzerne erfolgte in mehreren Schritten: Der erste Schritt war die Verpflichtung der Energiekonzerne zur getrennten Rechnungslegung für ihre Stromerzeugung und ihren Netzbetrieb nach der Binnenmarktrichtlinie Elektrizität aus dem Jahre 1996.1 Nach dieser buchhalterischen Entflechtung (Accounting Unbundling) folgte die organisatorische Entflechtung, die den Stromkonzernen die Pflicht auferlegte, die verschiedenen Unternehmensbereiche wie eigenständige Unternehmen arbeiten zu lassen (Organisational Unbundling).2 Die nächste Stufe war die rechtliche Entflechtung (Legal Unbundling), nach der Stromerzeugung und Netzbetrieb von gesellschaftsrechtlich voneinander unabhängigen Unternehmen betrieben werden müssen. Jetzt geht es der Kommission um den letzten und einschneidendsten Schritt: die Eigentümer- Entflechtung (Ownership Unbundling). Im September 2007 verabschiedete die EU-Kommission dazu ein Legislativpaket, das starke Widerstände vor allem aus Deutschland und Frankreich, aber auch aus sechs weiteren EU-Ländern weckte, die in den vorgeschlagenen Maßnahmen eine enteignungsgleichen Eingriff sahen, der nicht verhältnismäßig sei. Insgesamt stehen derzeit drei Varianten zur Diskussion, wobei die Varianten 1 und 2 von der Kommission und Variante 3 von den Mitgliedstaaten vorgeschlagen wurden: – Variante 1 ist das klare Ownership Unbundling, bei dem die Energieerzeuger ihre Übertragungsnetze an Unternehmen verkaufen, die entweder reine Netzbetreiber sind oder gar keine energiewirtschaftlichen Aktivitäten entfalten. – Nach Variante 2 verbleibt zwar das Eigentum an den Übertragungsnetzen bei den Erzeugern, aber Betrieb, Kontrolle und Netzausbau werden einem unabhängigen Systembetreiber (Independent System Operator) übertragen. – Nach Variante 3 verbleiben die Netze ebenfalls im Eigentum der Energieunternehmen, aber die Instandhaltung und der Ausbau der Netze werden gemeinsam von den Energieunternehmen und der staatlichen Regulierungsbehörde in einem zehnjährigen Investitionsplan geregelt. 1 In Deutschland umgesetzt durch das Energiewirtschaftsgesetz (EnWG) von 1998. 2 Grundlage dafür war die Beschleunigungsrichtlinie Elektrizität und Gas aus dem Jahr 2003, die in Deutschland mit der zweiten Novelle des EnWG im Jahre 2005 in nationales Recht umgesetzt wurde. Die Innenpolitik der Europäischen Union 216 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Einen starken Rückschlag erfuhr der Widerstand der deutschen Bundesregierung gegen die von der EU-Kommission nach wie vor favorisierte Variante 1, als der größte deutsche Energiekonzern E.ON im Februar 2008 überraschend ankündigte, sich freiwillig von seinen Stromnetzen trennen zu wollen. Damit war der Position der deutschen Politik zumindest teilweise der Boden entzogen. Ganz so freiwillig, wie es zunächst den Anschein hatte, war der Entschluss von E.ON zum Netzverkauf allerdings doch nicht zustande gekommen. Denn E.ON war gleichzeitig in eine kartellrechtliche Auseinandersetzung mit der EU-Kommission verstrickt, in der es um den Vorwurf der Gebietsabsprachen mit Gaz de France im europäischen Gasmarkt ging. Die Kommission hatte in Aussicht gestellt, auf dem Weg der gütlichen Einigung auf ein Bußgeld in Höhe von mehreren Milliarden Euro zu verzichten, wenn E.ON seine Stromnetze zum Verkauf stellt. Dieser Kompromiss hat unter Kartellrechtlern für erhebliche Kritik gesorgt. Es wurde sogar die Frage laut, ob ein derart intransparentes Kompensationsgeschäft zur Durchsetzung politischer Ziele nicht einem Amtsmissbrauch der Kommission nahe käme. Dies ist natürlich ein weitgehender Vorwurf, doch zumindest sollte gefragt werden, wo die Rechtfertigung dafür liegt, ein Kartellvergehen im Gasmarkt nicht zu ahnden, wenn dafür Zugeständnisse im Strommarkt gemacht werden. Die Gasverbraucher sind bei solch einem Kompensationsgeschäft in jedem Fall die Benachteiligten.3 Zu einem ähnlichen Kompensationsgeschäft kam es im Mai 2008, als sich der zweitgrößte deutsche Energiekonzern RWE ebenfalls unter dem Druck eines drohenden Kartellverfahrens entschloss, sein Gasnetz zu verkaufen. Immerhin beziehen sich Leistung und Gegenleistung (Netzwerkverkauf gegen Einstellung des Verfahrens) hier auf ein und denselben Markt, so dass die politische Willkür nicht so ausgeprägt erscheint wie im E.ON- Fall. Doch die Frage, ob derartige gütliche Einigungen der langfristigen Sicherung des Wettbewerbs dienen, darf auch hier gestellt werden.4 Seit Ende Juli 2008 ist die wirtschaftspolitische Front gegen das Ownership Unbundling noch einmal geschwächt worden, als der drittgrößte deutsche Energiekonzern Vattenfall ankündigte, ebenfalls seine Stromübertragungsnetze verkaufen zu wollen. Zwar droht diesem Unternehmen kein aktuelles Kartellverfahren, aber als Begründung wurde auch von Vattenfall die Debatte um die zwangsweise Abtrennung der Stromnetze genannt.5 Damit verblieben als große Netzbetreiber in Deutschland nur noch die RWE und die EnBW. Doch auch bei der EnBW werden bereits Überlegungen angestellt, durch einen Verkauf ihrer Überlandleitungen an die Landesbank Baden-Württemberg dem Druck der EU-Kommission auszuweichen.6 Als Ergebnis dieser Entwicklungen wird sich die oben beschriebene Variante 3, die von der Bundesregierung so energisch verfochten worden war, kaum noch realisieren lassen.7 Stattdessen rückt die Variante 2, bei der das Eigentum an den Stromnetzen bei einem unabhängigen Systembetreiber gebündelt wird, in den Vordergrund. 3 „Die Kommission will damit unseren dritten Weg torpedieren und zeigen, dass sie am längeren Hebel sitzt“, kommentierte der verärgerte deutsche Wirtschaftsminister Michael Glos (Süddeutsche Zeitung, Nr. 51 vom 29. Februar 2008, S. 19). 4 Weder bei E.ON noch bei der RWE gibt es allerdings bislang eine eindeutige Entscheidung der EU-Kommission, ob die Zugeständnisse der Unternehmen ausreichen, um die jeweiligen Kartellverfahren tatsächlich einzustellen. 5 Vgl. Süddeutsche Zeitung, Nr. 173 vom 26./27. Juli 2008, S. 27. 6 Vgl. Die Welt, Nr. 174 vom 26. Juli 2008. 7 In Regierungskreisen fühlt man sich erinnert an die Vorgänge um die Wiederaufbereitungsanlage für Kernbrennstäbe in Wackersdorf, die von Bund und Land erbittert gegen Bürgerproteste verteidigt worden war, bis die Stromindustrie im Jahre 1991 überraschend verkündete, die Anlage werde gar nicht benötigt. Wettbewerbspolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 217 Abschied von der Subsidiarität in der Energiepolitik? Bemerkenswert an den Auseinandersetzungen um das Ownership Unbundling ist nicht zuletzt, dass die Europäische Union seit Auslaufen des EGKS-Vertrags und des Euratom-Vertrags über keine explizite sektorspezifische Kompetenz im Energiebereich mehr verfügt. All die Vorstöße der EU-Kommission in diesem Bereich stützen sich allein auf die allgemeinen gemeinschaftlichen Kompetenzen aus dem Wettbewerbsrecht und dem Binnenmarkt.8 Es fragt sich, ob es tatsächlich den Grundprinzipien der föderalen Aufgabenteilung in der Europäischen Union entspricht, wenn sich die Kommission mit ihren Vorstellungen zur Neuordnung der Energiemärkte so weitgehend gegen Mitgliedstaaten wie Deutschland (und Frankreich) durchsetzen kann. Denn letztlich hat sie nie den Nachweis geführt, dass die von der Bundesregierung vorgeschlagenen Maßnahmen schlechter geeignet wären, funktionsfähigen Wettbewerb im Strommarkt zu erreichen, als das von ihr angestrebte Ownership Unbundling. Für eine stärkere Rolle der nationalen Regierungen hätte auch gesprochen, dass die Struktur der Energiemärkte in den Mitgliedsländern sehr unterschiedlich ist. So ist die Trennung von Stromerzeugung und Übertragungsnetzen in Großbritannien und Skandinavien schon seit Jahrzehnten Realität, in vielen anderen Ländern dagegen nicht. Und in vielen Ländern liegt die Stromerzeugung in der Hand eines einzigen Unternehmens, während in Deutschland immerhin vier große und zahlreiche kleinere Anbieter existieren. Außerdem ist der potentielle Wettbewerb durch grenzüberschreitenden Stromhandel in zentral gelegenen Mitgliedsländern wie Deutschland wesentlich leichter aktivierbar als in Ländern an der Peripherie. Die EU- Kommission dagegen strebt nach einer einheitlichen Lösung, die kaum der Wettbewerbssituation in allen Mitgliedsländern gerecht werden kann. Insofern ist die Niederlage der deutschen Bundesregierung gegen die Pläne der EU-Kommission zum Ownership Unbundling auch eine Niederlage des Subsidiaritätsprinzips in der Europäischen Union. Telekommunikation Einen zweiten sektoralen Schwerpunkt der Wettbewerbspolitik stellt neben der Energiewirtschaft die Telekommunikation dar. Nach wie vor bemüht sich die Kommission, gegen überhöhte Gebühren der Mobilfunkanbieter im Roaming-Geschäft vorzugehen. Dazu ist am 30. Juni 2007 eine Roaming-Verordnung in Kraft getreten, die für zunächst drei Jahre anwendbar sein wird. Sie verpflichtet sämtliche Mobilfunkbetreiber in der Europäischen Union, ihren Kunden einen Eurotarif mit festen Obergrenzen für abgehende und ankommende grenzüberschreitende Anrufe anzubieten. Sofern der Kunde nicht explizit widerspricht, tritt dieser Tarif nach einer gewissen Frist automatisch in Kraft. Eine weitere Entscheidung betraf den Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung durch den spanischen Telefondienstanbieter Telefónica, der seinen Wettbewerbern Vorleistungsentgelte im Breitbandmarkt berechnet hatte, die höher waren als die Entgelte, die er seinen Endkunden in Rechnung stellte. Wegen dieser „Kosten-Preis-Schere“ verhängte die Kommission ein Bußgeld von 152 Mio. Euro. Ein potentieller Konflikt zwischen Mitgliedstaaten und Kommission bahnt sich bei der Frage an, ob die Regulierung der Telekommunikation nach wie vor den nationalen Regulierungsbehörden überlassen bleiben soll oder ob es einer zentralen europäischen Regulierungsbehörde bedarf. Nach den im Herbst 2007 artikuliertenVorstellungen der EU-Kommission könne nur ein „Euro-Regulierer“ für einen gemeinsamen Telekommunikationsmarkt sorgen. 8 Verweisen könnte die EU-Kommission allenfalls noch auf Zuständigkeiten für die transeuropäischen Netze oder die im Lissabon-Vertrag eingeräumte Gemeinschaftskompetenz für die Versorgungssicherheit. Darauf hat sie mit Rücksicht auf die politische Durchsetzbarkeit ihrer Pläne allerdings bislang verzichtet. Die Innenpolitik der Europäischen Union 218 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Die nationalen Regierungsbehörden haben sich in einem gemeinsamen Schreiben an die Kommission strikt gegen diese Pläne ausgesprochen. Bei diesem Streit geht es auch darum, ob die Regulierung dieser Branche als Übergangs- oder als Daueraufgabe anzusehen ist. Fusionskontrolle Im Bereich der Fusionskontrolle hatte sich in den vergangenen Jahren immer stärker die Frage aufgedrängt, ob es unter dem Regime des „more economic approach“ überhaupt noch möglich sein würde, Fusionen zu untersagen. Denn die Anforderungen an die ökonomische Fundierung der Kommissionsentscheidungen waren dadurch beträchtlich erhöht worden.9 Eine Antwort auf diese Frage hat die Kommission mittlerweile gegeben, und zwar mit der Untersagung der Übernahme von Air Lingus durch Ryanair. Die Kommission begründete ihre Entscheidung damit, dass die beiden irischen Fluglinien in einem harten Konkurrenzkampf bei Kurzstreckenflügen von und nach Irland stehen und dass sie nach einem Zusammenschluss über beträchtliche Marktmacht zum Nachteil der Flugpassagiere verfügen würden. Insbesondere im Flugverkehr von und nach Dublin hätte das fusionierte Unternehmen etwa 80 Prozent aller innereuropäischen Flüge abgewickelt. Ryanair verkündete umgehend, sich gerichtlich gegen das Fusionsverbot zur Wehr setzen zu wollen, doch die Chancen für eine Aufhebung der Kommissionsentscheidung dürften gering sein. Zwar hatte sich die Kommission bei anderen Fusionen von Fluggesellschaften weniger restriktiv gezeigt (Lufthansa/Swiss, Lufthansa/Eurowings, Air France/ KLM), aber in jenen Fällen hatten die beteiligten Unternehmen die Schwerpunkte ihrer Flugverbindungen auf unterschiedlichen Flughäfen, während sich Ryanair und Air Lingus beide auf Dublin Airport konzentrieren. Der Microsoft-Fall Zur unendlichen Geschichte entwickelt sich schließlich die Auseinandersetzung zwischen der EU-Kommission und Microsoft, wobei es vor allem um die Nichterfüllung von Informationspflichten zur Interoperabilität von Microsoft-Programmen mit anderer Software geht. Außerdem wird Microsoft vorgeworfen, sein Betriebssystem unzulässigerweise mit dem Mediaplayer gekoppelt zu haben. Die Kommission hatte dazu Bußgelder in einer Rekordhöhe von insgesamt 497 Mio. Euro verhängt, wogegen sich Microsoft gerichtlich zur Wehr gesetzt hatte. Im September 2007 wies das Europäische Gericht Erster Instanz die Beschwerde von Microsoft in allen Punkten zurück. Im Oktober 2007 erklärte sich Microsoft bereit, das Urteil zu akzeptieren und keine Revision einzulegen. Zudem würden jetzt alle nötigen Schnittstelleninformationen für jedermann einsehbar ins Internet gestellt werden. Die Kommission stellt nunmehr in ihrem aktuellen Wettbewerbsbericht fest, dass sie jetzt keine Einwände bezüglich der Einhaltung ihrer wettbewerbsrechtlichen Auflagen mehr habe. Gleichwohl verhängte sie ein neuerliches Zwangsgeld in Höhe von 899 Mio. Euro, da Microsoft die ursprünglich bereits im Jahre 2004 ergangenen Auflagen bis zum 2. Oktober 2007 nicht erfüllt hatte. Ob damit die kartellrechtlichen Streitigkeiten endgültig ad acta gelegt werden können, darf aber bezweifelt werden. Weiterführende Literatur Monopolkommission: Weniger Staat, mehr Wettbewerb, Siebzehntes Hauptgutachten 2006/2007, Baden-Baden 2008, S. 5-21. Ingo Schmidt/André Schmidt: Europäische Wettbewerbspolitik und Beihilfenkontrolle, München 2006. 9 Ausführlich dazu Klodt, Henning: Wettbewerbspolitik, in: Werner Weidenfeld, Wolfgang Wessels (Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen Integration 2007, Baden-Baden 2008, S. 201-204. Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 219 Wirtschaftspolitik Roland Döhrn / Wim Kösters Die Wirtschaft in der EU wuchs im Jahr 2007 nochmals kräftig. Das reale Bruttoinlandsprodukt (BIP) stieg um 2,8%. Allerdings schwächte sich der Aufschwung gegen Ende des Jahres bereits etwas ab. Hatte der Zuwachs in der ersten Jahreshälfte noch bei 3,0% gelegen, so waren es im zweiten Halbjahr nur noch 2,7%. Dazu beigetragen haben erneut kräftig steigende Weltmarktpreise für Energie, Nahrungsmittel und Rohstoffe, die das Realeinkommenswachstum dämpften. Dadurch waren die Konsumausgaben in saisonbereinigter Betrachtung im letzten Quartal 2007 sogar rückläufig. Das Erlahmen der Konjunktur in den USA, nicht zuletzt in Folge der Finanzmarktkrise hinterließ hingegen bis dahin noch keine Spuren im Außenhandel der EU, da die Exporte in den asiatischen Raum und in die Erdöl exportierenden Länder noch spürbar zunahmen. Bei alledem zeigen sich erneut deutliche Unterschiede in den Zuwachsraten zwischen den „alten“ EU-Ländern einerseits, den neuen EU-Mitgliedern andererseits. Während sich bei ersteren die BIP-Raten überwiegend etwas ermäßigten und zumeist im Bereich zwischen 2 und 3% lagen, wuchs die Wirtschaft in den neuen EU-Ländern fast überall mit Raten über 6%, und die Expansion beschleunigte sich vielfach noch. Allerdings hat sich die Konjunktur in den ersten Monaten von 2008 in einer Reihe von Ländern spürbar eingetrübt. Dies gilt insbesondere für Spanien, dessen Wirtschaftsaufschwung wesentlich von einem Bauboom getragen war, der bei sinkenden Immobilienpreisen und steigenden Hypothekenzinsen zusammenbrach. Auch in den baltischen Staaten, die lange Zeit Spitzenreiter beim Wachstum waren, deren Wirtschaft aber mehr und mehr unter einer Überhitzung litt, ermäßigten sich die Zuwachsraten spürbar. Auch in anderen EU-Ländern dürfte sich aufgrund des ungünstigeren weltwirtschaftlichen Umfeldes, steigender Finanzierungskosten und bis zuletzt kräftig steigender Energiepreise die Konjunktur weiter abkühlen. Die EU-Kommission hat jedenfalls ihre Vorausschätzung des Wirtschaftswachstums in der EU im Jahr 2008 auf 2,0% zurückgenommen. Bis in das Frühjahr 2008 hinein war allerdings die gesamtwirtschaftliche Entwicklung noch recht robust, und folglich verbesserte sich die Lage am Arbeitsmarkt in nahezu allen Ländern weiter. Die Arbeitslosenquote in der EU insgesamt war im Jahresdurchschnitt 2007 um einen Prozentpunkt auf 7,1% zurückgegangen. Am Jahresende lag sie bei 6,8%. Das ist der niedrigste Wert seit Einführung der harmonisierten Statistik für die EU-Länder. und liegt damit deutlich unter dem langjährigen Durchschnitt. Ein Unterschied zwischen den neuen und den alten EU-Ländern ist dabei nicht mehr zu erkennen, und die Streuung zwischen den einzelnen Ländern hat deutlich abgenommen. Eine zweistellige Quote wies im Jahresdurchschnitt nur noch die Slowakei auf. Besonders große Fortschritte beim Abbau der Arbeitslosigkeit gab es in Polen, wo die Quote 2007 im Jahresdurchschnitt um mehr als 4 Prozentpunkte fiel. Obwohl sich der Anstieg der gesamtwirtschaftlichen Produktion inzwischen deutlich verlangsamt hat, sie in einigen Ländern sogar rückläufig ist, setzte sich die Besserung am Arbeitsmarkt – der erfahrungsgemäß ein Nachläufer der Konjunktur ist – in den ersten Monaten des Jahres 2008 in den meisten Ländern fort. Lediglich in Spanien und in Irland, wo sich die Konjunktur besonders deutlich abkühlte, nahm die Arbeitslosigkeit wieder zu. Die Innenpolitik der Europäischen Union 220 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Besorgnis löst in zunehmendem Maße die Entwicklung der Verbraucherpreise aus. Zwar überschritt die Inflationsrate in der Eurozone im Jahresdurchschnitt 2007 mit 2,1% die Zielrate der EZB nur wenig. Im Verlauf des Jahres verstärkte sich die Teuerung aber bereits spürbar auf 3,1% im Dezember. Im Juni 2008 wurde erstmals die Marke von 4% erreicht. Außerhalb des Euroraums verstärkte sich der Preisauftrieb ähnlich deutlich. Die baltischen Staaten und Bulgarien wiesen weiterhin zweistellige Teuerungsraten auf. Den größten Beitrag zur Preissteigerung leisten Energieträger und Nahrungsmittel aufgrund stark anziehender Preise am Weltmarkt. Aber auch ohne diese Komponenten lag die Teuerung zur Jahresmitte 2008 bei 2,5% und damit über dem Inflationsziel der EZB. Da sich inzwischen auch der Anstieg der Löhne und der Lohnstückkosten beschleunigt hat, weist manches darauf hin, dass die Energieverteuerung nun auch Zweitrundeneffekte nach sich zieht. Dabei blieben die beträchtlichen Inflationsdifferenzen im Euroraum bestehen. Während in den vergangenen Jahren die Preise insbesondere in Deutschland und Frankreich zumeist beträchtlich langsamer stiegen als im Durchschnitt der Eurozone, erhöhten sie sich vor allem in Spanien, Griechenland, und Slowenien deutlich rascher. Daran hat sich auch 2007 und im ersten Halbjahr 2008 wenig geändert. Bemerkenswert ist die zuletzt überdurchschnittlich kräftige Inflationsbeschleunigung in Belgien und Finnland, die zur Jahresmitte 2007 noch zu den preisstabilsten Ländern im Euroraum zählten. Nicht weniger gravierend als die Unterschiede im Verbraucherpreisanstieg sind die Differenzen in der Entwicklung der Lohnstückkosten. Während diese 2007 in Deutschland nur geringfügig stiegen, erhöhten sie sich in Spanien um 2,7% und in Slowenien um 2,8%. Daraus folgt, dass sich die Schere in der preislichen Wettbewerbsfähigkeit von Exporteuren in den verschiedenen Ländern des Euroraums weiter auftut. Während deutsche Exporteure – gemessen am mit Lohnstückkosten deflationierten realen effektiven Wechselkurs – 2007 weiter an Wettbewerbsfähigkeit gewannen, verloren Unternehmen insbesondere in Griechenland, Irland, Spanien und Frankreich erneut kräftig. Die Fehlbeträge in den Leistungsbilanzen dieser Länder vergrößerten sich weiter; sie erreichten 2007 in Relation zum BIP in Griechenland 15,5%, in Spanien 10,0, in Irland 5,0% und in Frankreich 2,6%. Für 2008 ist zu erwarten, dass die Ungleichgewichte in den Leistungsbilanzen innerhalb des Euroraums weiter zunehmen. EZB im Dilemma Die EZB befindet sich seit dem Sommer vergangenen Jahres in einer schwierigen Situation. Sie hatte im Frühsommer für den September 2007 bereits eine weitere Zinserhöhung angekündigt, weil bei anhaltend recht kräftiger wirtschaftlicher Expansion zunehmende Inflationsrisiken zu erkennen waren. Darauf musste sie allerdings verzichten, als die Krise auf dem amerikanischen Hypothekenmarkt im Laufe des August 2007 offen zu Tage trat und die Finanzmärkte weltweit erschütterte. Anders als die amerikanische Notenbank, die ihren Leitzins in mehreren Schritten kräftig senkte, reagierte sie auf die infolge der Finanzmarktturbulenzen auftretenden Liquiditätsengpässe am Interbankenmarkt allerdings durch die Bereitstellung kurzfristiger Mittel, während sie den Leitzins bei 4% konstant hielt. Gleichwohl stiegen die Refinanzierungskosten der Banken im Euroraum, da aufgrund von Risikoaufschlägen der Zins für Dreimonatsgeld am Interbankmarkt deutlich stieg. In der Spitze erreichte er 4,9%, womit er um 90 Basispunkte über dem Leitzins lag, soweit wie niemals zuvor beobachtet. Wirtschaftspolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 221 Im Verlauf des ersten Halbjahres 2008 trübten sich einerseits die Wachstumsaussichten ein, und die Verunsicherung an den Finanzmärkten bestand fort. Beides hätte für sich genommen für eine Lockerung der Geldpolitik gesprochen. Andererseits beschleunigte sich – wie ausgeführt – die Teuerung spürbar, und zwar offensichtlich nicht allein aufgrund der rapide steigenden Energiepreise. Auch die Inflationserwartungen erhöhten sich spürbar. Um dem entgegenzuwirken, nahm die EZB eine Zinserhöhung Anfang Juli 2008 auf 4,25% vor, die angesichts der Konjunkturrisiken allerdings nicht unumstritten war. Nimmt indes die EZB ihr Mandat ernst, die Preisniveaustabilität im Euroraum zu wahren, so hatte sie allerdings kaum eine andere Wahl. Dies gilt umso mehr, als noch viel drastischere Bremsmanöver notwendig würden, müsste die Geldpolitik erst gegen verfestigte Inflationserwartungen ankämpfen. Nachlassende Sparbemühungen der öffentlichen Hand Die anhaltend gute Konjunktur bescherte im abgelaufenen Jahr den öffentlichen Haushalten unerwartet hohe Einnahmen. Im Euroraum insgesamt reduzierte sich der Fehlbetrag von 1,3% auf 0,6% in Relation zum BIP. Nach Schätzungen der Europäischen Kommission sind rund 0,2 Prozentpunkte der Verbesserung des Saldos konjunkturbedingt und rund 0,5 Prozentpunkte struktureller Natur. Einen wesentlichen Anteil daran hatte die Mehrwertsteuererhöhung in Deutschland, die mit dazu beitrug, dass der deutsche Staatshaushalt erstmals seit der Wiedervereinigung einen Überschuss aufwies. Italien und Portugal, gegen die Verfahren wegen übermäßigen Defizits laufen, konnten den Haushaltsfehlbetrag ebenfalls stärker als erwartet reduzieren. Allerdings lassen die Sparbemühungen in den meisten Ländern nach. Für 2008 wird ein Anstieg des strukturellen Fehlbetrags im Euroraum insgesamt auf 1% in Relation zum BIP erwartet, wofür in erster Linie sinkende Einnahmen aufgrund von Steuersenkungen verantwortlich sind. Außerhalb des Euroraums hat sich die Haushaltssituation 2007 ebenfalls generell verbessert. Insbesondere Ungarn reduzierte mit Hilfe drastischer Sparmaßnahmen seinen zuvor außerordentlich hohen Haushaltsfehlbetrag, verfehlt aber immer noch das Defizitziel des Maastrichter Vertrags. Für 2008 werden steigende strukturelle und konjunkturelle Fehlbeträge für die baltischen Staaten erwartet, ohne dass freilich bislang die Gefahr eines übermäßigen Defizits besteht. In Großbritannien hingegen, wo das Defizit bereits 2007 nur noch knapp unter 3% gelegen hatte, zeichnet sich für 2008 eine Verletzung des Defizitkriteriums des Maastrichter Vertrags ab. Die Innenpolitik der Europäischen Union 222 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 g R ea le s W ir ts ch af ts w ac hs tu m 1 A ns ti eg d er V er br au ch er pr ei se 2 A rb ei ts lo se nq uo te 3 F in an zi er un gs sa ld o de s öf fe nt li ch en H au sh al ts 4 20 05 20 06 20 07 20 05 20 06 20 07 20 05 20 06 20 07 20 05 20 06 20 07 B el gi en 1, 7 2, 8 2, 7 2, 5 2, 3 1, 8 8, 4 8, 2 7, 5 -2 ,3 0, 3 -0 ,2 D eu ts ch la nd 0, 8 2, 9 2, 5 1, 9 1, 8 2, 3 10 ,7 9, 8 8, 4 -3 ,4 -1 ,6 0, 0 F in nl an d 2, 8 4, 9 4, 4 0, 8 1, 3 1, 6 8, 4 7, 7 6, 9 2, 9 4, 1 5, 3 F ra nk re ic h 1, 7 2, 0 1, 9 1, 9 1, 9 1, 6 9, 2 9, 2 8, 3 -2 ,9 -2 ,4 -2 ,7 G ri ec he nl an d 3, 8 4, 2 4, 0 3, 5 3, 3 3, 0 9, 8 8, 9 8, 3 -5 ,1 -2 ,6 -2 ,8 Ir la nd 6, 0 5, 7 5, 3 2, 2 2, 7 2, 9 4, 3 4, 4 4, 5 1, 6 3, 0 0, 3 It al ie n 0, 6 1, 8 1, 5 2, 2 2, 2 2, 0 7, 7 6, 8 6, 1 -4 ,2 -3 ,4 -1 ,9 L ux em bu rg 5, 0 6, 1 5, 1 3, 8 3, 0 2, 7 4, 5 4, 7 4, 7 -0 ,1 1, 3 2, 9 M al ta 3, 4 3, 4 3, 8 2, 5 2, 6 0, 7 7, 3 7, 3 6, 4 -3 ,0 -2 ,5 -1 ,8 N ie de rl an de 1, 5 3, 0 3, 5 1, 5 1, 7 1, 6 4, 7 3, 9 3, 2 -0 ,3 0, 5 0, 4 Ö st er re ic h 2, 0 3, 3 3, 4 2, 1 1, 7 2, 2 5, 2 4, 7 4, 4 -1 ,5 -1 ,5 -0 ,5 P or tu ga l 0, 9 1, 3 1, 9 2, 1 3, 0 2, 4 7, 6 7, 7 8, 0 -6 ,1 -3 ,9 -2 ,6 S lo w en ie n 4, 1 5, 7 6, 1 2, 5 2, 5 3, 8 6, 5 6, 0 4, 8 -1 ,5 -1 ,2 -0 ,1 S pa ni en 3, 6 3, 9 3, 8 3, 4 3, 6 2, 8 9, 2 8, 5 8, 3 1, 0 1, 8 2, 2 Z yp er n 3, 9 4, 0 4, 4 2, 0 2, 2 2, 2 5, 2 4, 6 3, 9 -2 ,4 -1 ,2 3, 3 E u ro -R a u m 1 ,6 2 ,8 2 ,6 2 ,2 2 ,2 2 ,1 8 ,8 8 ,2 7 ,4 -2 ,5 -1 ,3 -0 ,6 B ul ga ri en 6, 2 6, 3 6, 2 6, 0 7, 4 7, 6 10 ,1 9, 0 6, 9 1, 8 3, 0 3, 4 D än em ar k 2, 5 3, 9 1, 8 1, 7 1, 9 1, 7 4, 8 3, 9 3, 7 5, 0 4, 8 4, 4 E st la nd 10 ,2 11 ,2 7, 1 4, 1 4, 4 6, 7 7, 9 5, 9 4, 7 1, 8 3, 4 2, 8 G ro ßb ri ta nn ie n 1, 8 2, 9 3, 0 2, 1 2, 3 2, 3 4, 8 5, 3 5, 2 -3 ,4 -2 ,6 -2 ,9 L et tl an d 10 ,6 12 ,2 10 ,3 6, 9 6, 6 10 ,1 8, 9 6, 8 6, 0 -0 ,4 -0 ,2 0, 0 L it au en 7, 9 7, 7 8, 8 2, 7 3, 8 5, 8 8, 3 5, 6 4, 3 -0 ,5 -0 ,5 -1 ,2 P ol en 3, 6 6, 2 6, 5 2, 2 1, 3 2, 6 17 ,7 13 ,8 9, 6 -4 ,3 -3 ,8 -2 ,0 R um än ie n 4, 2 7, 9 6, 0 9, 1 6, 6 4, 9 7, 2 7, 3 6, 4 -1 ,2 -2 ,2 -2 ,5 S ch w ed en 3, 3 4, 1 2, 6 0, 8 1, 5 1, 7 7, 4 7, 0 6, 1 2, 2 2, 3 3, 5 S lo w ak ei 6, 6 8, 5 10 ,4 2, 8 4, 3 1, 9 16 ,3 13 ,4 11 ,1 -2 ,8 -3 ,6 -2 ,2 T sc he ch is ch e R ep . 6, 4 6, 4 6, 5 1, 6 2, 1 3, 0 7, 9 7, 1 5, 3 -3 ,6 -2 ,7 -1 ,6 U ng ar n 4, 1 3, 9 1, 3 3, 5 4, 0 7, 9 7, 2 7, 5 7, 4 -7 ,8 -9 ,2 -5 ,5 E U i n sg es a m t 1 ,9 3 ,1 2 ,8 2 ,3 2 ,3 2 ,4 8 ,9 8 ,1 7 ,1 -2 ,5 -1 ,4 -0 ,9 A us ge w äh lt e W ir ts ch af ts in di ka to re n de r E U -L än de r E ig en e B er ec hn un ge n na ch A ng ab en v on E U R O S T A T u nd n at io na le n Q ue ll en . 1 J ah re sd ur ch sc hn itt lic he V er än de ru ng sr at e de s re al en B IP . 2 E U : H ar m on is ie rt er V er br au ch er pr ei si nd ex ( H V PI ). 3 S ta nd ar di si er te A rb ei ts lo se nq uo te n ac h E U R O ST A T , J ah re sd ur ch sc hn it t. 4 I n% d es B IP . Wirtschaftspolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 223 Wirtschaftspolitische Herausforderungen 2006 und 2007 waren für die EU und die EWU Jahre eines kräftigen Aufschwungs, was sich u.a. daran ablesen lässt, dass das reale BIP in fast allen Mitgliedsländern rascher wuchs als im langfristigen Trend und die Arbeitslosigkeit verbreitet deutlich zurückging. Für solche Situationen sieht der Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP) einen überschüssigen, zumindest aber einen annähernd ausgeglichenen öffentlichen Haushalt vor. Zudem gilt weiterhin ein Beschluss des Europäischen Rats, nach dem bis spätestens 2010 in allen EWU-Ländern ein ausgeglichener Haushalt erreicht werden soll. Trotz der günstigen konjunkturellen Lage trieb die Finanzpolitik die von allen EU-Ländern beschlossene Konsolidierung der öffentlichen Haushalte nicht überall entschlossen voran. Zwar hatten im Jahr 2007 nur 12 von 27 EU-Ländern einen Budgetausgleich oder -überschuss erreicht, die Mehrzahl (15 Staaten) wies jedoch immer noch ein Defizit auf. In sechs Mitgliedsländern (davon drei EWU-Staaten) erhöhte sich 2007 sogar die Defizitquote gegenüber 2006. In Frankreich, Griechenland und Portugal lag sie nur knapp unter der Drei-Prozent-Marke. Bei der sich inzwischen abzeichnenden Abschwächung der Konjunktur, natürlich erst recht im Falle einer Rezession, wird eine Überschreitung der Defizitgrenze in diesen und anderen Ländern daher sehr wahrscheinlich. Weitere Verfahren wegen übermäßigen Defizits würden wohl selbst nach den durch die „Reform“ des Jahres 2005 aufgeweichten SWP eröffnet werden müssen. Folgen die politischen Debatten den Mustern in der Vergangenheit, würden neue Forderungen nach einer weiteren Verwässerung bzw. sogar gänzlichen Abschaffung des SWP laut. Das gilt besonders, wenn große Mitgliedsländer betroffen sind. Der französische Präsident Sarkozy hat vor und nach seiner Wahl häufiger seine Unzufriedenheit mit den ordnungspolitischen Grundsätzen des Maastrichter Vertrags kundgetan und wiederholt Änderungen gefordert. Das gilt zum einen für den SWP und die Vereinbarungen zur Haushaltskonsolidierung bis spätestens 2010. Hier deutet manches darauf hin, dass Frankreich bewusst auf einen Konflikt mit den übrigen EWU-Ländern zusteuert, um Änderungen der Regeln in seinem Sinne zu erreichen. Zum anderen wird anscheinend auch die im Maastrichter Vertrag vereinbarte Unabhängigkeit der EZB und ihre vorrangige Verpflichtung auf das Ziel Preisniveaustabilität vom französischen Präsidenten nicht wirklich akzeptiert. Darauf lässt u.a. schließen, dass er wiederholt eine Wechselkursorientierung der europäischen Geldpolitik forderte und ein ständiges Sekretariat für die Euro-Gruppe des ECOFIN, um so ein stärkeres Gegengewicht zur EZB und damit eine Vorstufe zu einer Wirtschaftsregierung (gouvernement économique) zu schaffen. Wirtschafts- und Währungskommissar Almudia sah sich schließlich deswegen veranlasst, den französischen Präsidenten scharf anzugreifen und der EZB demonstrativ den Rücken zu stärken. Diese Unterstützung wird der Notenbank willkommen sein, da sie – wie zuvor angesprochen – mit einer schwierigen Situation konfrontiert ist. Trotz internationaler Finanzmarktkrise und damit verbundenen Gefahren für die konjunkturelle Entwicklung ist die EZB gegenwärtig gezwungen, sich vorrangig der Inflationsbekämpfung zu widmen. Denn bei einer auf 4,1% (Juli 2008) gestiegenen Inflationsrate in der EWU droht sie ansonsten, die Glaubwürdigkeit für eine stabilitätsorientierte Geldpolitik zu verlieren. In diesem Fall würden sich die Inflationserwartungen bei einer Rate verfestigen, die höher ist als die Zielinflationsrate der EZB (knapp unter 2%). Müsste die EZB unter solchen Voraussetzungen die Inflation wieder unter ihren Zielwert drücken, dann wäre ihr dies nur durch drastische Zinsschritte möglich, die mit hohen Outputeinbußen einhergin- Die Innenpolitik der Europäischen Union 224 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 gen. Die EZB muss daher gegenwärtig insbesondere darauf achten, dass sich hohe Inflationserwartungen nicht verfestigen und zu Zweitrundeneffekten vor allem in Lohnverhandlungen führen. Dies wäre der Fall, wenn die Tarifvertragsparteien wegen der Erwartung einer dauerhaft gestiegenen Inflationsrate höhere Nominallohnabschlüsse vereinbarten und damit eine Lohn-Preis-Spirale in Gang setzen würden. In Ländern, in denen noch Formen der Lohnindexierung praktiziert werden, also die Nominallöhne automatisch an die Entwicklung der Inflationsrate angepasst werden, ist diese Gefahr besonders groß. In ihrem Monatsbericht von Mai 20081 nennt die EZB sieben EWU-Länder (Belgien, Luxemburg, Zypern, Spanien, Frankreich, Malta und Slowenien), in denen dies noch der Fall ist. Es ist sicherlich kein Zufall, dass in diesen Ländern – mit Ausnahme Frankreichs – die Teuerung zuletzt über dem EU-Durchschnitt lag, obwohl nirgends eine volle Lohnindexierung besteht. Jedenfalls zeigt sich der EZB-Rat besorgt und empfiehlt eine Abschaffung. Divergente Entwicklungen der Preise und Kosten innerhalb der EWU haben Auswirkungen auf die internationale Wettbewerbsfähigkeit der einzelnen Länder und führen zu einem Auseinanderklaffen der Leistungsbilanzsalden. Da diese Entwicklungen nicht vorübergehend sind, sondern über Jahre anhalten, bergen sie Gefahren für den Bestand der EWU. Die Träger der nationalen Wirtschaftspolitiken sind aufgerufen, endlich den ordnungspolitischen Rahmen der EWU voll zu akzeptieren und ihren Kurs entsprechend anzupassen. Weiterführende Literatur Roland Döhrn u.a.: Die wirtschaftliche Entwicklung im Ausland: Zwischen Rezessionsängsten und Inflationsgefahren, RWI: Konjunkturberichte, 2008, 59(1), S. 3-29, www.rwi-essen.de/kb. Europäische Zentralbank, Monatsbericht Mai 2008. Frankfurt European Commission (Hrsg.): Economic Forecast. Spring 2008, European Economy 1/2008, Brüssel. Wim Kösters u.a.: Für eine stabilitätsorientierte Geldpolitik, RWI: Positionen #25 vom 3. Juli 2008. www.rwi-essen.de. 1 Monatsbericht der Europäischen Zentralbank Mai 2008, siehe dort Box 5, S. 51f. 4. Die Außenpolitik der Europäischen Union Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 227 Außenwirtschaftsbeziehungen Florian Lütticken / Bernhard Stahl Die weiterhin stockenden Verhandlungen der Doha-Runde der Welthandelsorganisation (WTO) waren für die Handelspolitik der Europäischen Union prägend. Mitte 2008 deutete sich eine Verlangsamung des in den letzten Jahren robusten Wachstums der Importe und Exporte an. Das wirtschaftliche Umfeld für die europäische Handelspolitik verschlechterte sich vor allem durch drei Entwicklungen: 1. Die gestiegenen Rohölpreise; 2. die gestiegenen Preise für Grundnahrungsmittel, die eine Ernährungskrise in Entwicklungsländern bewirkten und zu einer Revision der europäischen Strategie zum Ausbau der Biotreibstoffe führten; 3. Die US-Immobilienkrise mit ihren Auswirkungen auf die Finanzwirtschaft und das Wirtschaftswachstum in den USA. Die Punkte 1 und 2 beförderten zudem die Inflation. Der sehr starke Euro, der sich oberhalb von 1,50 US Dollar einpendelte, hatte eher ambivalente Auswirkungen: Einerseits verteuerten sich die Ausfuhren in den US-Dollarraum, andererseits verbilligten sich die Importe. Die EU in der WTO: Zähes Ringen um einen Durchbruch in der Doha-Runde Nach der Suspendierung der Welthandelsrunde im Sommer 2006 hatte WTO Generalsekretär Lamy beim Weltwirtschaftsforum in Davos im Januar 2007 die offizielle Wiederaufnahme der Doha-Verhandlungen angekündigt. Im April 2007 verständigten sich die Handelsminister der EU, der USA, Indiens, Brasiliens, Japans und Australiens sogar darauf, die Runde bis zum Ende des Jahres abzuschließen, hatten sich die G20 doch immerhin bereit erklärt, nun auch über eine Öffnung der Dienstleistungsmärkte und Anti-Dumping- Maßnahmen zu verhandeln. Doch die Hoffnungen trogen. Die Schwellenländer zeigten sich unwillig, der Forderung der Industrieländer nach einer proportionalen Senkung der Industriezölle zu entsprechen. China drohte gar mit einem Veto in den Verhandlungen, sollten die Zölle der Schwellenländer für Industrieprodukte zu stark sinken. Im September 2007 trafen sich die Verhandlungsdelegationen der USA, Brasiliens, Indiens und der EU zu Gesprächen in Deutschland, um Kernprobleme der Doha-Runde aus dem Weg zu räumen. Aber die Vertreter Indiens und Brasiliens verließen den Verhandlungsort, nachdem sie die Haltung der EU und der USA als kompromisslos bezeichnet hatten. Kanzlerin Merkel versuchte vergeblich anlässlich ihrer Indien-Reise im November, Bewegung in die erstarrten Verhandlungspositionen zu bringen. In der Folge kam es zu wechselseitigen Schuldzuweisungen. Während Außenhandelkommissar Mandelson vor allem die USA wegen ihrer unnachgiebigen Haltung kritisierte, sahen Entwicklungshilfeorganisationen wie Oxfam den Schwarzen Peter eher bei den USA und der EU, die weiterhin allzusehr auf einer Marktöffnung und einer proportionalen Zollsenkung für Industriegüter bestünden. Auch aus wissenschaftlicher Perspektive mehrte sich die Kritik an der Verhandlungsführung der EU: „(T)he problem is not that the EU is demanding too much but that it is offering too little“.1 Auch eine erneute Absichtserklärung der Handelsminister, die Runde bis Ostern 2008 abzuschließen, blieb fruchtlos. Mit Beunruhigung wurde darüber hinaus registriert, dass protektionistische Töne im amerikanischen Wahlkampf an Boden gewannen. Die Außenpolitik der Europäischen Union 228 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Allerdings steht dabei bislang weniger die Weltandelsrunde als die nordamerikanische Freihandelszone (NAFTA) am Pranger.2 Das bevorstehende Ende der Amtszeit Präsident Bushs schränkte die Handlungsfähigkeit der US-Administration ein. Dies verhinderte insgesamt entschlossene Initiativen der entscheidenden Akteure. Im Februar brachten die Vorsitzenden der WTO-Verhandlungsgruppen für Landwirtschaft und Marktzugang jeweils neue Entwürfe in Umlauf, die den Stand seit September und 150 Stunden intensiver Verhandlungen zusammenfassten. Kernpunkt waren die ‚modalities‘, die die Art und Weise betreffen, wie Reduzierungen bei Agrargütern und zum Marktzugang von Nicht-Agrargütern (NAMA) erreicht werden können. Doch die Entwürfe trafen auf Widerstand, auch auf Seiten der meisten EU-Staaten. Außenwirtschaftliches Profil Die EU blieb bei ihrem Ansatz, auf die festgefahrenen Welthandelsgespräche mit der Schärfung ihres außenwirtschaftlichen Instrumentariums zu reagieren. So soll die eigene Marktöffnungspolitik – so ein Beschluss des Europäischen Rates – explizit stärker strategisch ausgerichtet werden, abhängig von Konzessionen der jeweiligen Gegenseite.3 Diese strategische Ausrichtung der Marktöffnungspolitik hatte Außenhandelskommissar Mandelson im letzten Jahr zum Anlass genommen, das bisherige Anti-Dumping Verfahren einer Überprüfung zu unterziehen. Mit dem Stichtag 30.06.2008 befanden sich 131 Anti- Dumping Maßnahmen und 8 Anti-Subventions-Maßnahmen in Kraft. Die Pläne der Kommission zur Überarbeitung seiner Anti-Dumping Politik mussten indes verschoben werden. Die Mitgliedstaaten mit ihren verschiedenen Wirtschaftskulturen konnten sich beispielsweise noch nicht darauf einigen, wie ein ‚Europäisches Unternehmen‘ definiert werden soll. Dieser Punkt ist jedoch entscheidend für die operative Frage, welche Unternehmen zum Objekt der avisierten Diskriminierungspolitik werden können. Mandelson machte klar, dass er erst dann einen weiteren konkreten Vorschlag machen werde, wenn dieser im Rat mehrheitsfähig sei. Gleichzeitig erhöhte sich die Anzahl der Verfahren im Streitschlichtungsmechanismus der WTO erheblich. War die EU im Juni 2007 an 36 Streitbeilegungsverfahren beteiligt, so stieg diese Zahl bis Juni 2008 auf insgesamt 140 an. Dabei trat die EU in 78 Fällen als Kläger und in 62 Fällen als Beklagter auf. Einmal mehr musste die EU in Bezug auf ihre Importpolitik bei Bananen eine Niederlage einstecken. Im November (Ecuador) wie im April (USA) gingen die anhängigen Verfahren vor dem WTO-Panel verloren. Doch Mitglieder der Kommission bezeichneten die Urteile als „irrelevant“ und verwiesen auf die grundlegende Neuausrichtung ihrer Präferenzpolitik gegenüber den AKP-Staaten. Die USA legten im Mai 2008 Klage gegen die EU vor der WTO ein wegen ihrer Zölle auf Hochtechnologieprodukte, wie Drucker und Flachbildschirme. Aus amerikanischer Sicht fallen diese Produkte unter die gemeinsamen Vereinbarungen von 1996, während die EU geltend macht, dass Produktinnovationen neueren Datums nicht unter das Abkommen fallen würden. 1 Young, Alasdair R.: Trade Politics Ain’t What It Used To Be: The European Union in the Doha Round, in: Journal of Common Market Studies, Vol. 45, 2007, No. 4, S. 789-811, hier S. 804. 2 Sabine Muscat: Freihandel in Gefahr, in: Welt am Sonntag vom 9.3.2008, S. 33. 3 Vgl. den Beschluss des Europäischen Rates zur ‚Rolle der Gemeinschaft in der Globalisierung‘ vom 14. Dezember 2007. Außenwirtschaftsbeziehungen Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 229 Wichtige Bilaterale Handelspartner Die Vereinigten Staaten blieben auch 2007 der mit Abstand wichtigste Handelspartner der EU: Die Ausfuhren in die USA schwächten sich gegenüber 2006 leicht ab von 268 Mrd. Euro auf 261 Mrd. Der Rückgang bei den Einfuhren aus den USA fiel mit 11 Mrd. (2005) auf 181 Mrd. Euro etwas stärker aus, so dass sich der Handelsbilanzüberschuss der Union mit den USA auf insgesamt 80 Mrd. Euro erhöhte. Der aufkommende Bilateralismus der EU hatte sich vor allem in den Beziehungen zu den USA gezeigt, als 2007 die Schaffung eines Transatlantic Economic Councils gelang und ein Open skies Abkommen vereinbart wurde. Doch in beiden Bereichen mehrten sich skeptische Stimmen zur konkreten Umsetzung der Vereinbarungen. So warnten Analytiker vor allzu großen Hoffnungen in Bezug auf den transatlantischen Wirtschaftsrat. Schließlich hätte es schon zuvor eine Vielzahl von Papieren und Initiativen zum beidseitigen Bürokratieabbau gegeben, die sämtlich im Sande verlaufen waren. Es gelang jedoch, ein konkretes Arbeitsprogramm und regelmäßige Treffen zu vereinbaren. Die EU-Kommission hat eine eigene Studie in Auftrag gegeben, die die beidseitigen Handelsbarrieren unter die Lupe nehmen will und die Ende 2008 veröffentlicht werden soll. Die europäische Kommission eröffnete im Juni 2008 eine Untersuchung gegen amerikanische Anbieter von Bio-Diesel auf dem europäischen Markt aufgrund der Beschwerden heimischer Anbieter, die niedrigen Preise würden durch unlautere US-Subventionen ermöglicht. Nachdem eine erste Stufe des Open Skies Abkommen am 30.3.2008 in Kraft getreten war, wurde eine zweite Verhandlungsstufe im Mai eröffnet. Die EU möchte gerne erreichen, dass ihren Fluggesellschaften erlaubt wird, auch Strecken zwischen zwei US-Flughäfen anzufliegen. Zusätzlich wünscht sich die Kommission, dass EU-Fluggesellschaften amerikanische Carrier übernehmen können. Doch gerade der letzte Punkt erscheint heikel, denn der US Kongress zeigt sich angesichts des schwachen Dollarkurses sehr unwillig, dies zu ermöglichen. Zur Überraschung der EU präsentierte die Bush-Administration im Mai den Vorschlag, statt in bilateralen Verhandlungen mit der EU einen multilateralen Weg zu beschreiten, um zu Vereinbarungen mit über 60 Ländern über Beteiligungsrechte zu kommen. Angesichts dessen wird in Brüssel damit gerechnet, dass sich die Verhandlungen der zweiten Stufe hinziehen werden. Sehr positiv wurde in Europa die Entscheidung des Pentagon aufgenommen, einen Großauftrag an EADS anstatt an Boing zu vergeben. Diese Entscheidung wurde jedoch in der Zwischenzeit wegen Verfahrensfehlern gerichtlich revidiert, so dass es zu einer Neuausschreibung kommen wird. China behielt seine Position als zweitwichtigster Handelspartner der EU bei, wobei das Handelsbilanzdefizit der Union auf die neue Rekordsumme von nunmehr 160 Mrd. Euro stieg. Die Exporte stiegen 2007 auf insgesamt 72 Mrd. Euro gegenüber 63 Mrd. im Vorjahr. Die Importe erhöhten sich von 191 Mrd. Euro 2006 auf 231 Mrd. Die Außenwirtschaftspolitik gegenüber China war weiterhin von Ambivalenzen gekennzeichnet. Insgesamt blieb die EU bei der Linie, die Mandelson in seiner ‚Handelsstrategie gegenüber China‘ im Oktober 2006 festgelegt hatte. Darin wurde eine Flexibilisierung des Yuan-Wechselkurses, Reformen im Bankensektor sowie im öffentlichen Auftragswesen gefordert. Zudem dringt Brüssel auf eine Einstellung der exzessiven Produktpiraterie und eine Respektierung von Urheberrechten. Mandelson wurde sehr deutlich in seiner Kritik an der chinesischen Außenhandelspolitik: Der Handel sei ungleich und China müsse die WTO-Regeln erfüllen Die Außenpolitik der Europäischen Union 230 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 wie alle anderen. Die EU folgte in ihrer Kritik der aktuellen WTO China Trade Policy Review vom Mai 2008. In diesem Zusammenhang konfrontierte die Kommission China mit 170 Anmerkungen und Fragen zu ihren Handelspraktiken. Beispielsweise hat die EU – wie die USA – Konsultationen über chinesische Vorschriften für ausländische Finanzinformationsanbieter beantragt, da bisher solche Geschäfte in China nur über einheimische Vermittler getätigt werden können. Für Unmut hatten zusätzlich Fälle von Industriespionage und Hacking im Kanzleramt und im British Foreign Office, die Tibetkrise sowie nachgewiesener Diebstahl Geistigen Eigentums gesorgt.4 Anlässlich des 10. EU-China Gipfels in Beijing Ende November 2007 gesellten sich zu diesen Themen noch die Kritik an der Unterbewertung des Yuan, Chinas agressive Rohstoffpolitik in Afrika, die mangelnde Produktsicherheit von Spielzeug sowie der gezielte Nachbau von Investitionsgütern.5 Im Vorfeld der Olympischen Spiele sorgten zusätzlich chinesische Initiativen zur Terrorprävention für großen Unmut bei europäischen Firmen. So sollen während der Spiele jedweder Import und Transport von Batterien, chemischen Produkten und Datenträgern verboten werden. Die EU eröffnete zum ersten Mal ein Anti-Dumping Verfahren gegen China wegen Stahlimporten und hat damit der Klage des europäischen Stahlverbandes (Eurofer) entsprochen. Immerhin konnte ein vorläufiger Schlussstrich unter den Konflikt um die wachsenden Textilimporte in die Gemeinschaft gezogen werden: Die Kommission ließ die Quotierung auf Kleidung Ende 2007 fallen, zugunsten eines gemeinsamen Textilimport Monitoring Systems. Zwischen 2000 und 2007 haben sich die Exporte nach Russland von 22 Mrd. auf 89 Mrd. verdreifacht, während sich die Importe von 63 auf 144 Mrd. in etwa verdoppelten. Das Handelsbilanzdefizit – vor allem induziert durch Energieimporte – schwächte sich ab auf knapp 55 Mrd. Euro. Die abgekühlten Beziehungen zwischen der EU und Russland erholten sich etwas im Berichtszeitraum. Insbesondere die willkürlichen Lieferstopps bei Gas und Öl 2006 und 2007 hatten die europäischen Gemüter erhitzt – ein Bericht des Europäischen Parlaments hatte diesbezüglich offen von „Erpressung“ gesprochen. Die Kommission hat in der Folge eine Gesetzesinitiative vorgeschlagen, die es russischen Firmen wie Gazprom untersagt, in der EU Energienetze zu erwerben.6 Dieses harte Vorgehen ist jedoch innereuropäisch umstritten und die meisten Mitgliedstaaten wollen zu einem gütlichen Interessensausgleich mit Russland kommen. Sichtbares Zeichen dieser Bemühungen ist das Bestreben, ein neues Partnerschaftsabkommen mit Moskau auszuhandeln. Nachdem zunächst Polen und dann auch Litauen ihr Veto dagegen aufgehoben haben, konnte die 18monatige Selbst-Blockade beendet werden, und der Rat gab der Kommission Ende Mai grünes Licht für die Ausarbeitung eines neuen Abkommens. Weitere wichtige Handelspartner waren die Schweiz, Japan und die Türkei. Die EU exportierte 2007 Waren und Dienstleistungen im Wert von 93 Mrd. Euro in die Schweiz, während die Importe 77 Mrd. Euro erreichten. Die entsprechenden Zahlen für Japan beliefen sich auf 44 Mrd. Euro Exporte und 78 Mrd. Euro an Importen. Die Türkei exportierte 2007 Waren im Wert von 47 Mrd. in die EU, umgekehrt importierte es Güter im Umfang von 53 Mrd. Euro. 4 Vgl. David Shambough: The China honeymoon is over, in: IHT vom 26.11.2007. 5 Petra Pinzler: Regeln gesucht, in: Die ZEIT vom 6.12.2007, S.36. 6 Kommissionpräsident Barroso wurde mit den Worten zitiert: „Europa ist offen, aber nicht naiv.“, zitiert nach Süddeutsche Zeitung vom 24.9.2007, S. 19. Außenwirtschaftsbeziehungen Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 231 Die bilaterale Außenhandelspolitik: Masse statt Klasse Angesichts des Stockens der Doha-Runde trieb die EU ihre Bemühungen weiter, mit bilateralen Handelsarrangements zum Erfolg zu kommen. Dabei kam es zu einer Vermischung oder Kombination von politischen und handelspolitischen Zielen, insbesondere in den Verhandlungen mit einer Vielzahl von außenwirtschaftlich eher unbedeutenden Entwicklungsländern und regionalen Integrationsbündnissen. Das politische Ziel ist es, mit Hilfe handelspolitischer Anreize die regionale Integration voran zu bringen und so zu einer politischen Stabilisierung beizutragen. Im Mai 2008 konnte die 7. Runde der Verhandlungen mit Süd-Korea erfolgreich abgeschlossen werden. Im Februar 2008 hat die EU-Kommission ein Verhandlungsmandat für ein Rahmenabkommen mit Libyen verabschiedet, das perspektivisch zu einem Freihandelsabkommen führen soll. Zugleich hofft Brüssel, das Freihandelsabkommen mit Indien vielleicht noch 2008 zu verabschieden. Auf dem EU-ASEAN Treffen am 22. November 2007 in Singapur versicherten sich die Partner, schnellstmöglich zu einem Freihandelsabkommen zu kommen und konstruktiv auf einen Abschluss der Doha-Runde hinzuwirken. Überdies soll im Rahmen der bestehenden Trans Regional EU-ASEAN Trade Initiative (TREATI) intensiv an der Harmonisierung von Produktstandards und der Investitionsbedingungen gearbeitet werden.7 Überschattet wurden die Beziehungen durch die Vorkommnisse in Myanmar, sowohl in Bezug auf die Niederschlagung der Demokratiebewegung als auch die Weigerung der Regierung, Hilfe für die Opfer des Taifun Nargis ins Land zu lassen. Die Union ist der zweitwichtigste Handelspartner Lateinamerikas. Das Handelsvolumen hat einen Umfang von 160 Mrd. Euro p.a. erreicht. Dabei exportiert die EU vor allem Investitionsgüter, Fahrzeuge und Chemieprodukte, während sie überwiegend Agrar- und Energieerzeugnisse importiert. Die Handelsverhandlungen mit den Mercosur-Staaten sind ausgesetzt. Bewegung gab es in den Verhandlungen mit den Andenstaaten (CAN), da die EU konzedierte, dass nicht alle Bestimmungen für alle Länder gleichermaßen gelten müssen. Damit soll Bolivien und Ecuador entgegen gekommen werden. Die Verhandlungen mit Zentralamerika starteten Ende 2007. Im Dezember 2007 gelang es, ein Wirtschaftspartnerschaftsabkommen mit den Karibik-Staaten zu paraphieren, das eine beidseitige Markt- öffnung vorsieht. Der EU-Lateinamerikagipfel wurde im Vorfeld durch polemische Attacken von Venezuelas Präsident Chavez auf Kanzlerin Merkel überschattet. Die EU zeigte sich generell darüber besorgt, dass einige Länder in Lateinamerika mehr Wert darauf zu legen scheinen, individuell von der EU wahrgenommen zu werden als regionale Einigkeit zu demonstrieren. Die EU will jedoch am Grundsatz des Interregionalismus festhalten. Die EU-Pläne zur Verabschiedung einer EU-weit gültigen Abschieberegelung für illegale Immigranten lösten stürmische Proteste aus. Der Vorsitzende der Anden Gemeinschaft, Ecuadors Präsident Correa, drohte mit einer Suspendierung der Handelsgespräche und wurde darin unterstützt vom Generalsekretär des Mercosur, Alvarez. Venezuelas Präsident Chavez stellte gar einen Lieferstopp für Öl-Exporte nach Europa in Aussicht, sollte die EU die neuen Regelungen in Kraft setzen. Spaniens Premierminister Zapatero und der Hohe Repräsentant für die EU-Außenpolitik, Solana, mahnten angesichts dessen Augenmaß an und verwiesen auf die Details der EU-Richtlinie.8 7 Vgl. den EU-ASEAN Plan of Action, http://ec.europa.eu/external_relations/asean/intro/index.htm. 8 Vgl. „Latin America could halt EU trade talks over return directive“, euobserver.com vom 26.6.08. Die Außenpolitik der Europäischen Union 232 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Der Handel mit Entwicklungsländern (AKP): Die neuen Partnerschaftsabkommen stocken Die EU ist der weltweit größte Importeur von Waren aus Entwicklungsländern und verfügte über ein weitreichendes System von Handelspräferenzen für diese Staaten. Das Abkommen von Cotonou ermöglichte den AKP-Staaten den zollfreien Export von 97% ihrer Produkte in die Union. Dieses Abkommen enhielt eine Ausnahmegenehmigung der WTO, die Ende 2007 auslief. Die EU hatte geplant, die Handelsvorteile für diese Staaten auch darüber hinaus in neuen Abkommen zu erhalten und auszubauen. Dazu sollten bis Ende 2007 so genannte ‚Wirtschaftliche Partnerschaftsabkommen’ mit sechs AKP-Regionen unterzeichnet werden. Der Vorschlag der Kommission sieht für die AKP uneingeschränkten Marktzugang zur EG vor, verlangt umgekehrt aber auch die Marktöffnung für europäische Produkte. Die neuen Regeln gelten jedoch als kompliziert und folgenreich, insbesondere die afrikanischen Länder tun sich mit ihrer Interpretation schwer. Auf dem EU-Afrika Gipfel in Lissabon wurden die Konflikte offenbar, denn eine Gruppe unter Führung von Süd-Afrika weigerte sich, die Partnerschaftsabkommen zu unterzeichnen – bis Mitte Dezember lag die ‚Unterzeichnerquote’ nur bei etwa 50%.9 In Brüssel kam es im Januar zu lautstarken Protesten von Entwicklungshilfeorganisationen gegen die EU-Pläne. Mandelson warnte wiederholt vor einem Scheitern der Verhandlungen und verurteilte die Proteste. Die EU entschloss sich schließlich, den Abschluss um ein weiteres Jahr zu verschieben. Parallel dazu verabschiedete der Rat eine Aid-for-trade Strategie, die Probleme der ärmsten Länder in Bezug auf Kapazitätsprobleme bei der Güterproduktion, der Infrastruktur und Produkt-Standards aufgreift. Ausblick: Der Preis für Doha Im Kontext einer angespannteren Weltkonjunktur gelang es der EU nicht, konstruktiv auf einen Abschluss der Doha-Runde hinzuwirken. Allerdings war und ist ein Durchbruch bei den Verhandlungen nicht vor dem Amtsantritt des neuen amerikanischen Präsidenten zu erwarten. Die Förderung der bilateralen und interregionalen Aussenhandelspolitik konnte den Stillstand der WTO-Verhandlungen nicht kompensieren, denn die wirtschaftlichen Beziehungen insbesondere zu Russland, China, Lateinamerika oder der ASEAN wurden durch politische Ziele überlagert. Ohne substanzielle Zugeständnisse der EU wird es kaum gelingen können, die Doha-Runde erfolgreich abzuschließen. Weiterführende Literatur Lee, Donna und Rorden Wilkinson (Hrsg.): The WTO after Hong Kong: progress in and prospects for, the Doha Development Agenda, London 2007. Rousselin, Mathieu (2008): Le Multilatéralisme en Question: Le Programme de Doha pour le Développement et la Crise du Système Commercial Multilatéral, European Political and Administrative Studies/Études Politiques et Administratives, Bruges Political Research Papers/Cahiers de recherche politique de Bruges, No. 6/Janvier 2008. Young, Alasdair R.: Trade Politics Ain’t What It Used To Be: The European Union in the Doha Round, in: Journal of Common Market Studies, Vol. 45, 2007, No. 4, S. 789-811 – das gesamte Heft ist der Rolle der EU in der Außenhandelspolitik gewidmet. 9 Vgl. Financial Times vom 10.12.07. Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 233 Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe Isabelle Tannous Noch ist der historisch gewachsene Sonderstatus der AKP-Staaten kein Relikt vergangener Zeiten. Die beiden großen Dauerthemen der Reformdebatte, nämlich die Integration des Europäischen Entwicklungsfonds in den Gemeinschaftshaushalt und die Auflösung der Generaldirektion Entwicklung (die nur für die AKP-Staaten zuständig ist), veranschaulichen weiterhin wie unzeitgemäß die separaten Rechtsgrundlagen, das fragmentierte Institutionengefüge und eine uneinheitliche Abkommenspolitik sind. Bei diesen beiden großen Strukturfragen sind auch im vergangenen Jahr keine entscheidenden Schritte zu verzeichnen. Die mit dem Vertrag von Cotonou eingeschlagene Kursänderung wurde hingegen fortgesetzt – selbst wenn nicht, wie anvisiert, alle sechs regionalen Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (WPAs) zum 1. Januar 2008 in Kraft getreten sind.1 Es ist heute nur noch eine Frage der Zeit, bis die stattdessen vereinbarten Interimsabkommen von dann voll funktionsfähigen WPAs abgelöst werden.2 Fraglich bleibt dennoch, ob dadurch eine Annäherung der EU-Entwicklungszusammenarbeit mit den Ländern der ehemaligen Sowjetunion, des nahen und mittleren Ostens, Lateinamerikas und Asiens unter einem gemeinsamen Dach möglich wird. Die Europäische Kommission ist sichtlich bemüht mit thematischen Haushaltslinien und Schwerpunktsetzungen europäische Akzente in der Entwicklungszusammenarbeit einer EU der 27 zu setzen. 2007 akzentuierten u.a. Bildung, nachhaltige Entwicklung und Drogenbekämpfung das Engagement.3 Eine erste Bilanz des Programms für mehr Politikkohärenz Damit nicht genug, auch auf europäischer Ebene besteht die Herausforderung vor allem darin, entwicklungspolitischen Anliegen in anderen relevanten Politikbereichen zu stärken. Mit dem Programm für mehr Politikkohärenz im Interesse der Entwicklung hatte die Europäische Union diese Herausforderung 2005 pointiert lanciert und zieht zwei Jahre später eine erste Bilanz.4 Wie vereinbart legte die Europäische Kommission den ersten ihrer zweijährigen Fortschrittsberichte über die Politikkohärenz im Interesse der Entwicklung am 20. September 2007 vor.5 1 Lediglich mit dem Cariforum konnte Ende 2007 ein umfassendes Wirtschaftspartnerschaftsabkommen abgeschlossen werden; zum aktuellen Stand der WPA-Verhandlungen mit den jeweiligen Regionen siehe http:// ec.europa.eu/trade/issues/bilateral/regions/acp/regneg_en.htm. 2 Die Vorbehalte den WPAs gegenüber bestehen fort, vgl. u.a. Evaluationen von Alavi, Amin/Gibbon, Peter/Jon Mortensen, Niels: EU-ACP Economic Partnership Agreements (EPAs). Institutional and Substantive Issues, Kopenhagen 2007, http://www.diis.dk/sw45237.asp; Busse, Matthias/Borrmann, Axel/Fischer, Silke/Gröning, Steffen: Institutions, Governance and Trade. An Empirical Investigation of the Linkages in View of the Proposed ACP/EU Economic Partnership Agreements, Bonn 2007, http://library.fes.de/pdf-files/iez/05020- 20071219.pdf; Perez, Romain/Karingi, Stephen Njuguna: How to Balance the Outcomes of the Economic Partnership Agreements for Sub-Saharan African Economies?, in: The World Economy, 12/2007, S. 1877-1899. 3 Europäische Kommission: Jahresbericht 2007 über die Entwicklungspolitik der Europäischen Gemeinschaft und die Umsetzung der Außenhilfe im Jahr 2006, KOM(2007)349, in: ABl. C 191 vom 17.8.2007. 4 Siehe zum PCD-Arbeitsprogramm den Beitrag im Jahrbuch des Vorjahres. 5 Europäische Kommission: Bericht der EU über die Politikkohärenz im Interesse der Entwicklung, KOM(2007) 545 endg. Die Außenpolitik der Europäischen Union 234 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Mit dem Arbeitsprogramm für mehr Politikkohärenz im Interesse der Entwicklung (Policy Coherence for Development, PCD) soll dafür gesorgt werden, dass die zur Verfügung stehenden Mittel wirksamer eingesetzt werden und die Anstrengungen nicht durch Inkohärenzen mit anderen Politiken wieder zunichte gemacht werden. Auch andere Politikbereichen sollen grundlegende Entwicklungsziele nicht außer Acht lassen dürfen und müssen, idealerweise, sogar zu einer Stärkung dieser beitragen. In knappen Absätzen werden im PCD-Bericht 2007 die Politikbereiche aufgegriffen, in denen die Europäische Union Kohärenz-Verpflichtungen im Interesse der Entwicklung eingegangen ist.6 Der Bericht attestiert durchaus Fortschritte in einigen Bereichen. So schätzt die Kommission die erzielten Fortschritte in den Bereichen Handel (insbesondere bei den Abkommen mit den AKP-Staaten), Migration (hier weisen die Kommissionsbeamten auf ihre Mitteilung zu Entwicklung und Migration von 2005, die EU-Afrikastrategie und insbesondere den Bereich der Security Sector Reform hin) und Agrarpolitik (Abbau von Handelshemmnissen) als nennenswert ein. Das Gesamturteil fällt hingegen sogar in der Eigenwahrnehmung wenig optimistisch aus. Selbst dann, wenn die Tatsache berücksichtigt wird, dass die Europäische Union erst am Anfang der Entwicklung eines wirksamen PCD-Konzepts steht und es weiterhin häufig an entsprechenden Kapazitäten und an Bewusstsein für diese Thematik in den nicht mit der Entwicklungszusammenarbeit befassten Dienststellen fehlt. Ausschlaggebend dafür ist nicht allein die Ausbalancierung schwieriger Interessenkonflikte mit anderen legitimen Zielbestimmungen, auch die Mitgliedstaaten haben sich nur verhalten dem PCD-Konzept verschrieben.7 Gewohnheitsmäßig traten Interessenkonflikte und mitgliedstaatliche Sensibilitäten besonders in den PCD-Bereichen Landwirtschaft und Handel zutage, während die Dynamik im PCD-Bereich Sicherheit stagnierte. Die aus einer protektionistischen Politik und durch interne Agrarsubventionen verursachten Preisverzerrungen und Ausfuhrsubventionen resultierenden Folgen für die Entwicklungsländer hinsichtlich Wirtschaftswachstum, Armutsminderung und Ernährungssicherung sind bekannt. Trotz innenpolitischer Widerstande hat die EU, geschuldet auch dem Druck von WTO-Standards, eine Reihe von Reformen auf den Weg gebracht, um die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) mit den Zielen der Politikkohärenz im Interesse von Entwicklung in Einklang zu bringen.8 Seit 2003 wurden die Ausfuhrsubventionen und die den internationalen Handel verzerrenden Agrarsubventionen drastisch gekürzt. Bis 2011 sollen die Direktzahlungen der EU zu fast 90% von der Produktion abgekoppelt werden. Im Rahmen der WTO-Verhandlungen hat die EU angeboten, bis 2013 sämtliche Ausfuhrsubventionen zu beseitigen und die handelsverzerrende interne Stützung um 70% zu verringern. Die Entwicklungszusammenarbeit zielt gleichzeitig auf die Entwicklung der Landwirtschaft und der ländlichen Gebiete, vor allem in Afrika, ab. Das europäische Engagement auf dem G8-Gipfel im japanischen Toyako im Juli 2008 galt anlässlich der gestiegenen Lebensmittelpreise auch dem Thema globale Ernährungssicherung.9 6 Im Einzelnen sind dies Außenhandel, Umwelt, Klimawandel, Sicherheit, Landwirtschaft, Fischerei, soziale Dimension, Beschäftigung und menschenwürdige Arbeit, Migration, Forschung, Informationsgesellschaft, Verkehr und Energie. 7 Zu den Fortschritten der Mitgliedstaaten bei der Schaffung von Mechanismen zur Förderung der Politikkohärenz im Interesse der Entwicklung siehe PCD-Bericht 2007, S. 5. 8 PCD-Bericht 2007, Punkt 2.5. 9 Am Rande des Gipfels platzierte Kommissionspräsident José Manuel Barroso eine Kommissionsinititative, die vorsah, überschüssige Mittel aus dem EU-Agrarhaushalt für Kleinkredite zur Unterstützung der Bauern in Afrika einzusetzen. Dies scheiterte bisher jedoch an den Widerständen der EU-Mitgliedstaaten. Vgl. u.a. Helmut Hauschild: Hilfe für Entwicklungsländer. Kleinkredite statt Agrarsubventionen, in: Handelsblatt vom 28.05.2008. Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 235 Im PCD-Bereich Sicherheit stagnieren die Initiativen hingegen weitgehend, den Nexus von Entwicklung und Sicherheit weiter zu konkretisieren. Die Wechselseitigkeit der beiden Politikbereiche wurde in den letzten Jahre kontinuierlich im EU-Schrifttum verankert und die Akteure selber weisen in regelmäßigen Abständen auf die Notwendigkeit eines integrierten Vorgehens hin.10 Die derzeit laufenden Bemühungen betreffen u.a. die Einbeziehung der Konfliktverhütung in die Programme der Entwicklungszusammenarbeit, die Bewältigung von Situationen der Fragilität, die Förderung von Transparenz und Gerechtigkeit bei der Bewirtschaftung natürlicher Ressourcen, die Unterstützung von Programmen im Bereich Abrüstung, Demobilisierung und Wiedereingliederung sowie von Reformen des Sicherheitssektors, die Kontrolle von Waffenexporten und die Bekämpfung des illegalen Handels mit Kleinwaffen und leichten Waffen, Menschen, Drogen und Sprengstoff.11 Die Gewährleistung von Kohärenz zwischen Sicherheits- und Entwicklungspolitik stellt sich nicht nur organisatorisch und konzeptionell als ein wichtiges, sondern auch als ein ebenso schwieriges Unterfangen dar. Die Gründe dafür liegen nicht allein in der Natur der zu bewältigenden Probleme, auch die Komplexität des institutionellen Gefüges der EU stellt eine weitere Herausforderung dar. Verbesserungspotenzial sieht die Kommission u.a. bei der Stärkung der Mechanismen in Kommission und Rat zur besseren Berücksichtigung entwicklungspolitischer Anliegen bei der sicherheitspolitischen Entscheidungsfindung, in der systematischen Durchführung sicherheitsbezogener Analysen im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit, durch eine bessere Gestaltung der Schnittstellen zwischen den verschiedenen Finanzierungsinstrumenten sowie dem weiteren Ausbau der Partnerschaft mit den verschiedenen internationalen und regionalen Organisationen. Die integrationspolitische Dimension des Nexus mit den bekannten Kompetenzrangeleien zwischen Rat und Kommission im auswärtigen Bereich illustriert ein Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom Mai 2008.12 Der EuGH gab einem Antrag der Kommission Recht und erklärte einen GASP-Beschluss des Rates für nichtig, mit dem das Moratorium der Westafrikanischen Staaten über leichte Waffen und Kleinwaffen unterstützt werden sollte. Nach Ansicht der Kommission hätte der Beschluss nicht unter Missachtung von Art. 47 EUV auf Grundlage des EU-Vertrags und im Rahmen der GASP erlassen werden dürfen, sondern hätte vielmehr unter die Gemeinschaftspolitik auf dem Gebiet der Entwicklungszusammenarbeit und zwar konkret unter das Cotonou-Abkommen fallen müssen. Die übermäßige und unkontrollierte Anhäufung und Verbreitung von leichten Waffen und Kleinwaffen stelle schließlich nicht nur eine Gefahr für Frieden und Sicherheit dar, sondern verringere, insbesondere in Westafrika, auch die Chancen auf eine nachhaltige Entwicklung. Demnach werden mit dem Beschluss mehrere Ziele verfolgt, die sowohl der GASP wie der Entwicklungszusammenarbeit zuzuordnen sind, ohne dass eines der Ziele gegenüber dem anderen nebensächlich wäre. In diesem Licht sollte auch die am 25. Oktober 2007 verabschiedete Kommissionsmitteilung „Überlegungen zur Vorgehensweise der EU in Situationen der Fragilität – Engagement für nachhaltige Entwicklung, Stabilität und Frieden in schwierigen Kontexten“ betrachtet werden.13 Der Kommission ist es mit dieser gelungen, dass Thema einer EU- Strategie zu fragilen Staaten wieder auf die Agenden in Rat und Kommission zu bringen,14 die damit intendierte Diskussion blieb bisher allerdings weitgehend aus. 10 Vgl. etwa die FriEnt-Zusammenstellung, http://frient.de/themen/EU_friedensfoerderung.asp. 11 PCD-Bericht 2007, Punkt 2.4. 12 Urteil des Gerichtshofs (Große Kammer) vom 20. Mai 2008 – Kommission/Rat in der Rechtssache C91/05, in: ABl. 2008/C 171/03. 13 KOM(2007) 643 endg. Die Außenpolitik der Europäischen Union 236 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Der Europäische Konsens zur humanitären Hilfe Nachdem sich die Europäische Union mit dem „Europäischen Konsens über Entwicklungspolitik“ 2005 erstmals ein umfassendes Rahmendokument gegeben hat, konnte schließlich am 18. Dezember 2007 auch ein „Europäischer Konsens zur humanitären Hilfe“ vereinbart werden.15 Dieser von den Präsidenten der Europäischen Kommission, des Europäischen Parlaments und des Rates der Europäischen Union im Namen der 27 EU- Mitgliedstaaten unterzeichnete Konsens ist verhältnismäßig umfangreich. In Teil I wird eine gemeinsame EU-Vision zur humanitären Hilfe entworfen, in Teil II deren Umsetzung konkretisiert und in Teil III werden ein Aktionsplan sowie eine erste Revision in 5 Jahren vorgesehen. Hervorgehoben wird, dass neben einer verbesserten Koordinierung innerhalb der EU eine erfolgreiche Bereitstellung humanitärer Hilfe nur durch die enge Zusammenarbeit aller beteiligten Akteure auf internationaler Ebene erreicht werden könne. Die im Anhang dargelegten Prinzipien, Standards und Evaluationskriterien für die humanitäre Hilfe enthalten folgerichtig ein klares Bekenntnis zu den OECD/DAC-Kriterien. Festgeschrieben werden auch die Grundsätze, zu denen sich die Generaldirektion Humanitäre Hilfe in den letzten Jahren mehrfach bekannte. So soll die EU-Hilfe auf den Prinzipien der Neutralität, der Unabhängigkeit und der Unparteilichkeit beruhen und soll den Opfern von Krisen schnell und effizient auf der Grundlage einer sorgfältigen Bedarfsermittlung bereitgestellt werden.16 Ausschließlich humanitäre Erwägungsgründe sind für die Beschlussfassung maßgebend, so soll eine Instrumentalisierung bzw. Vernetzung mit der Außen- und Sicherheitspolitik verhindert werden. Die Kommission bemüht sich darüber hinaus gerade auch in den medial in Vergessenheit geratenen Krisenregionen engagiert zu sein. Diese Profilbildung hat in den letzten Jahren dazu beigetragen, dass die Europäische Union im Bereich der humanitären Hilfe auch international an Anerkennung gewinnen konnte. 2007 fasste die Kommission im Rahmen der Maßnahmen der Generaldirektion Humanitäre Hilfe (ECHO) in über 70 Ländern 85 Finanzierungsbeschlüsse, mit denen insgesamt 768,5 Millionen Euro bereitgestellt wurden.17 Finanziert wurden Hilfemaßmaßnahmen der Gemeinschaft, die von Partnerorganisationen (NGOs, der UNO und internationalen Organisationen wie dem Roten Kreuz) durchgeführt werden. Die Kommission setzt keine eigenen Programme für humanitäre Hilfe um. Die Mittelzuweisungen für die Hilfsorganisationen berücksichtigten im vergangenen Jahr Nichtregierungsorganisationen mit 47%, Einrichtungen der Vereinten Nationen mit 42% und sonstige internationale Organisationen mit 11%. Weiterführende Literatur Bartels, Lorand: The trade and development policy of the European Union, in: European Journal of International Law, 4/2007, S. 715-756. Adrian Flinta: Marrying poverty alleviation and sustainable development? An analysis of the EU-ACP Cotonou agreement, in: Journal of International Relations and Development, 11/2008, S. 55-74. Mold, Andrew (Hrsg.): EU development policy in a changing world: Challenges for the 21st century, Amsterdam 2007. Versluys, Helen: Explaining patterns of delegation in EU humanitarian aid policy, in: Perspectives, 28/2007, S. 67-84. 14 Das Europäische Parlament äußerte sich am 15. November zu dieser Mitteilung und der Rat auf seiner Tagung vom 19. und 20. November 2008. 15 Joint Statement by the Council and the Representatives of the Governments of the Member States meeting within the Council, the European Parliament and the European Commission: The European Consensus on Humanitarian Aid: The humanitarian challenge, in: ABl. 2008/C 25/01. 16 Zur Bewertung des Bedarfs an humanitärer Hilfe und Ermittlung von in Vergessenheit geratenen Krisen siehe: http://ec.europa.eu/echo/pdf_files/strategic_methodologies/methodology_2007_en.pdf. 17 Vgl. im Tätigkeitsbericht der EU 2007 die Länder und Regionen, in denen die umfangreichsten Maßnahmen getroffen wurden, S. 207f., http://europa.eu/generalreport/de/welcome.htm. Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 237 Europäische Nachbarschaftspolitik Barbara Lippert Seit 2004 verfolgt die Europäische Union unter dem Namen „Europäische Nachbarschaftspolitik“ (ENP) einen einheitlichen Ansatz für die Gestaltung der Beziehungen zu sechszehn Nachbarstaaten.1 Zielländer im Süden sind Algerien, Ägypten, Israel, Jordanien, Libanon, Marokko, die Palästinensische Autonomiebehörde, Syrien und Tunesien, die Zielländer im Osten sind Belarus, Moldau, Ukraine, Armenien, Georgien und Aserbaidschan. Die Beziehungen zum Nachbarn Russland und zu den Ländern des westlichen Balkan sowie zur Türkei fallen nicht unter die ENP.2 Ziele und Grundlagen Mit der vor allem durch die Osterweiterung 2004 angestoßenen ENP verfolgt die EU das ordnungspolitische Ziel, in ihrer Nachbarschaft Stabilität, Sicherheit und Wohlstand zu fördern und von einem Ring verantwortungsvoll regierter Staaten umgeben zu werden. Die ENP baut im Süden auf den bilateralen Assoziierungsabkommen mit den Mittelmeerländern auf. Mit den osteuropäischen Staaten sollen Nachfolgeabkommen für die wenig substanziellen Partnerschafts- und Kooperationsabkommen geschlossen werden. Die mit jedem ENP-willigen Nachbarn ausgehandelten Aktionspläne stellen kurz- und mittelfristig den umfassendsten und konkretesten Beziehungsrahmen dar. Freilich sind die dort genannten prioritären Handlungsfelder und Maßnahmen fast ausschließlich an die Adresse der Partnerländer gerichtet. Dennoch betont die EU die Leitgrundsätze der gemeinsamen Verantwortung und Partnerschaft.3 Die EU unterstützt finanziell und durch Beratungs- und andere Kooperationsleistungen Anstrengungen in den Bereichen Good Governance (politischer Dialog und Reform) , Wirtschafts- und Sozialpolitik (marktwirtschaftliche Reformen, nachhaltige Entwicklung, Armutsbekämpfung), Handelspolitik (Abbau von Handelsbarrieren, Angleichung regulativer Standards), Innen- und Justizpolitik (Zusammenarbeit bei Grenz- und Migrationsfragen, Bekämpfung des organisierten Verbrechens), sektorale Zusammenarbeit (u.a. Umwelt, Energie, Verkehr) und der Herstellung zivilgesellschaftlicher Kontakte. In ihren Länderberichten verzeichnet die Kommission Fortschritte und Mängel, wobei sie für ihre Bewertungen keinen einheitlichen Maßstab, wie etwa die Kopenhagener Kriterien, zugrunde legt. Sie beschränkt sich auf Aussagen zu den Entwick- 1 Vgl. Europäische Kommission: Größeres Europa – Nachbarschaft: Ein neuer Rahmen für die Beziehungen der EU zu ihren östlichen und südlichen Nachbarn, KOM(2003) 104 endg., 11.03.2003; dies.: Europäische Nachbarschaftspolitik. Strategiepapier, KOM(2004) 373 endg., 12.05.2004; dies.: Über die Stärkung der Europäischen Nachbarschaftspolitik, KOM(2006) 726 endg., 04.12.2006. 2 Vgl. Barbara Lippert zur Erweiterungspolitik sowie die Beiträge von Iris Kempe zu den Beziehungen der EU zu Russland sowie zur Ukraine, Belarus, Republik Moldau und dem südliche Südkaukasus in diesem Band. 3 Siehe auch Rat der EU: 2851. Tagung des Rates (Allgemeine Angelegenheiten und Außenbeziehungen), Dok. 6496/08, 18.02.2008, S. 8 (Punkt 1); Europäischer Rat: Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Dok. 11018/1/08 REV 1, 20.06.2008, S. 14 (Rndnr. 55). Der Aufsatz ist im Rahmen des IEP-Schwerpunkprogrammes „Dialog Europa der Otto Wolff-Stiftung“ entstanden. Die Außenpolitik der Europäischen Union 238 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 lungstendenzen innerhalb eines Landes. Die EU macht ihre Unterstützung, die Anreize und den Ehrgeiz, mit denen die Beziehungen bilateral entwickelt werden von der jeweiligen Leistung und dem Wohlverhalten der Partner abhängig. Der Instrumentenkasten der ENP und die Prinzipien der Politik sollen zwar für alle gleichermaßen gelten, aber die praktische Durchführung erfolgt nicht uniform, sondern differenziert und flexibel.4 Jüngere Entwicklungen und Verbesserungsvorschläge Die deutsche EU-Ratspräsidentschaft hatte sich 2007 ebenso wie die Kommission dafür eingesetzt, die ENP konzeptionell und praktisch zu stärken und ihr damit auch zu größerer Sichtbarkeit und Akzeptanz innerhalb der EU und in den Partnerländern zu verhelfen. Diese in der Öffentlichkeit gelegentlich als „ENP plus“5 bezeichnete Mischung aus konsolidierten Grundsätzen, verbesserter Profilierung und neuen Angeboten hat sich in mehreren Dokumenten niedergeschlagen, die jetzt die Geschäftsgrundlage der ENP formulieren.6 Dazu gehört eine zumindest vorläufige Bereinigung strittiger Positionen unter den Mitgliedstaaten zu konzeptionellen Fragen. Danach stellt die ENP keine Vorentscheidung in der Frage einer späteren Mitgliedschaft eines Partnerlandes dar, das prinzipiell nach Artikel 49 EUV einen Antrag auf Mitgliedschaft stellen könnte. Generell unterstützen die neuen ostmitteleuropäischen EU-Staaten, besonders Polen und die baltischen Staaten, sowie Schweden und das Vereinigte Königreich ein politisches Signal an die östlichen Nachbarn, das als konkrete Beitrittsperspektive verstanden werden kann. Obwohl die Sinnhaftigkeit eines einheitlichen Rahmens für die Nachbarn im Osten und Süden auch vom Europäischen Parlament in Zweifel gezogen wurde,7 hält die EU unter der Bezeichnung ‚geografische Kohärenz’ an diesem Prinzip fest. Allerdings werden in die zunächst strikt bilaterale ENP ergänzend regionale Prozesse einbezogen, wie die Schwarzmeersynergie und die Union für den Mittelmeerraum. Initiativen zur stärkeren Profilierung der östlichen bzw. der südlichen Dimension gingen jeweils von interessierten Mitgliedstaaten aus. Unter deutscher und portugiesischer Ratspräsidentschaft nahm die EU zudem eine stärkere strategische Einbettung der ENP vor, und zwar im Hinblick auf die „Nachbarn der Nachbarn“ in Zentralasien und in Afrika.8 Die Kommission richtete in ihrem Strategiepapier vom Dezember 2007 an die Adresse des Rats drei Verbesserungsvorschläge, die die wirtschaftliche Integration, Mobilität und regionale Konflikte betreffen. Erstens sollen „maßgeschneiderte weitreichende und umfassende Freihandelsabkommen, zu denen auch Maßnahmen zum Abbau nichttariflicher Handelshemmnisse durch Herbeiführung der Konvergenz im Regulierungsbereich gehören“ in Angriff genommen werden. Während diese Formel weithin akzeptiert ist und bereits seit 4 Vgl. die Übersicht von Barbara Lippert: Die Europäische Nachbarschaftspolitik: viele Vorbehalte – einige Fortschritte – unsichere Perspektiven, Berlin/Bonn 2008, S. 3. 5 Vgl. Berlin entwickelt neue Nachbarschaftspolitik, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 03.07.2006. 6 Vgl. Rat der EU: Stärkung der Europäischen Nachbarschaftspolitik. Fortschrittsbericht des Vorsitzes, Dok. 10874/07, 15.06.2007; Europäische Kommission: Für eine starke Europäische Nachbarschaftspolitik, KOM(2007) 774 endg., 05.12.2007; Rat der EU: 2851. Tagung, Dok. 6496/08, 18.02.2008, S. 8-10. 7 Vgl. Europäisches Parlament: Entschließung des Europäischen Parlaments vom 15. November 2007 zur Stärkung der Europäischen Nachbarschaftspolitik, P6_TA(2007)0538, 15.11.2007, Punkt 2. 8 Vgl. Europäische Kommission: Für eine starke Europäische Nachbarschaftspolitik, KOM(2007) 774 endg., 05.12.2007, S. 4; Rat der EU: Die EU und Zentralasien: Strategie für eine neue Partnerschaft, Dok. 10113/07, 31.05.2007; ders.: The Africa-EU Strategic Partnership. A Joint Africa-EU Strategy, Dok. 16344/07, 09.12.2007. Europäische Nachbarschaftspolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 239 März 2007 mit Ukraine ein entsprechendes Abkommen ausgehandelt wird, mahnt die Kommission: „die EU-Seite muss stärkeres politisches Engagement für die Förderung der wirtschaftlichen Integration und Verbesserung des Marktzugangs zeigen“9, also etwa im Agrar- und Fischereisektor weniger protektionistisch agieren. Ferner regt die Kommission an, sowohl den legalen Kurzreiseverkehr als auch die zirkulär gesteuerte Migration einschließlich der Öffnung der EU-Arbeitsmärkte durch konkrete Schritt einzuleiten. In Bezug auf die Lösung regionaler Konflikte –Transnistrien, Abchasien, Bergkarabach, Nahost, Westsahara – fordert die Kommission eine aktivere Rolle der EU unter Einsatz ihrer GASP und ESVP-Instrumente. Im Politischen Dialog mit den Nachbarstaaten sollen die ungelösten Konflikte einen höheren Stellenwert erhalten, wobei dies auch direkt das Verhältnis der EU zu Russland berührt. In der Frage der Russlandpolitik sind die Mitgliedstaaten jedoch uneins, was zum niedrigen Profil der EU im Südkaukasus beiträgt. So hat der Rat diesen Punkt im Gegensatz zu den Verbesserungsvorschlägen für wirtschaftliche Integration und Mobilität nicht explizit aufgegriffen.10 Dagegen ist der sektorale Dialog, also die politikfeldbezogene Interaktion mit den Nachbarn sehr viel reger und breiter.11 In dieser Hinsicht ist die ENP von der Planungs- in eine erste Umsetzungsphase gelangt. Als Beispiel für erste Erfolge führt die Kommission beispielsweise die Aus- und Weiterbildung von fast 1000 Juristen und Polizeibeamten aus dem südlichen Mittelmeerraum in Hinblick auf die Bekämpfung von organisierter Kriminalität und Terrorismus oder die Schulung ukrainischer Ausbilder von Grenzbeamten auf EU-Standards an.12 Die Kommission hebt folgende Bereiche besonders hervor: Energieversorgungssicherheit, Klimaschutzdialog, Verkehrsnetze, Integration in den Europäischen Wirtschaftsraum, Forschung, Bildung und Humankapital, Einrichtung von Unterausschüssen, Engagement der Bürgergesellschaft und zivilgesellschaftliche Kontakte. Diesbezüglich kommen Instrumente zum Einsatz, die aus der Heranführungsstrategie bekannt sind. So verzeichnete die Kommission für den Zeitraum von Juni 2006 bis Januar 2008 347 Anfragen auf Unterstützung im Rahmen des TAIEX-Programms, wobei aus vier ENP- Ländern (Ägypten, Marokko, der Ukraine und insbesondere Moldau) mehr als die Hälfte aller Anfragen kam. Im Zeitraum von 2004 bis 2007 wurden in den ENP-Ländern ebenfalls 146 Twinning-Projekte durchgeführt oder waren in Vorbereitung. Desweiteren nehmen die ENP-Länder teil an Programmen zur Förderung von Kontakten zwischen Jugendlichen und Studenten wie „Erasmus Mundus“, „Tempus“ und „Jugend in Aktion“. Bei der zahlenmä- ßigen Inanspruchnahme all dieser Instrumente zeigen sich keine bedeutenden Unterschiede zwischen den östlichen und den südlichen ENP-Ländern. Die Öffnung von Programmen und Agenturen der Gemeinschaft für Nachbarstaaten auf individueller Basis begann 2007 mit Israel, Marokko und der Ukraine, mit denen Protokolle ausgehandelt wurden. Israel wird als erstes ENP-Land am Programm Wettbewerb und Innovation teilnehmen. Die finanzielle Zusammenarbeit erfolgt durch das Instrument der Europäischen Nachbarschaft und Partnerschaft (ENPI). Dafür sind zwischen 2007 und 2010 insgesamt 5,6 Mrd. Euro vorgesehen. Davon entfallen auf den Süden rund 58 Prozent, auf den Osten 9 Europäische Kommission: Für eine starke ENP, KOM(2007) 774 endg., 05.12.2007, S. 5. 10 Vgl. Rat der EU: 2851. Tagung, Dok. 6496/08, 18.02.2008, S. 8-10. 11 Vgl. Europäische Kommission: Implementation of the European Neighbourhood Policy in 2007. Sectoral progress report, SEC(2008) 403, 03.04.2008. 12 Vgl. Europäische Kommission: The European Neighbourhood Policy – How the EU is making a difference in partner countries, MEMO/07/548, 05.12.2007. Die Außenpolitik der Europäischen Union 240 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 rund 25 Prozent.13 Für die neue Fazilität „Verantwortliches Regieren“ sind im ENP- Gesamthaushalt für 2007-2010 50 Mio. Euro vorgesehen. Sie ist ein Instrument positiver Konditionalität.14 Als erste wurden Marokko und die Ukraine 2007 für ihre Erfolge belohnt. Die NIF-Fazilität „Investitionen in den Nachbarstaaten“ wird für den Zeitraum 2007-2013 mit 700 Mio. Euro aus dem EU-Budget ausgestattet. Darüber hinaus steht die Fazilität für zusätzliche Beiträge aus den EU-Mitgliedstaaten offen.15 Bilaterale Beziehungen Sieht man die ENP als Summe der politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Interaktionen der EU mit dem jeweiligen Nachbarland, so ragen unter den 16 Ländern im Osten die Ukraine und im Süden Israel heraus. Besonders gute „Noten“ erteilte die Kommission darüber hinaus Moldau und Marokko.16 Bislang existieren weder ratifizierte Abkommen noch Aktionspläne mit Belarus, Libyen und Syrien.17 Mit Tripolis wird über ein vertieftes Freihandelsabkommen verhandelt, obwohl Libyen kein WTO-Mitglied ist. Derartige Ungereimtheiten zeigen, dass die ENP in Krisenregionen wie dem Nahen Osten zum guten Teil „realistischen Einsichten“ (Stichwort Energiepolitik und Anti-Terror- Kampf) und außenpolitischen Opportunitäten folgt. Syrien hat die Einladung zum Gründungsgipfel der Mittelmeerunion in Paris angenommen, was als Signal für entspanntere Beziehungen gesehen werden kann.18 Im Fall von Belarus ist ein Ende der Isolations- und Kontaktsperrepolitik der EU abzusehen.19 Die EU betrachtet das im Verhandlungsprozess befindliche „neue erweiterte Abkommen“ mit der Ukraine als Pilot und Prototyp für künftige Verträge mit den östlichen ENP-Partnerländern. Sie sollen die Partnerschafts- und Kooperationsabkommen aus den 1990er Jahren ablösen. Im Verhandlungsmandat für die Ukraine hatte die EU den Begriff ‚Assoziierung’ noch gemieden, obwohl die angestrebte Substanz dies vollauf gerechtfertig hätte. Aber ‚Assoziierung’ hätte aus der Sicht einiger Mitgliedstaaten wie Frankreich als politische Anerkennung der Beitrittsambitionen der Ukraine gedeutet werden können. Die Qualifizierung als Assoziierung wäre unter systematischen Gesichtspunkten und im Sinne der Nichtdiskriminierung gegenüber den Mittelmeerländern, die allesamt Assoziierungsabkommen mit der EU geschlossen haben oder dafür im Prinzip in Frage kommen, zu rechtfertigen. Die Kommission legte im April ein Paket von zwölf Länder-Fortschrittsberichten sowie einen sektoralen Fortschrittsbericht vor, an deren Erstellung rund 50 Mitarbeiter der Generaldirektion Außenbeziehungen über ein halbes Jahr gearbeitet hatten. Darüber hinaus haben weitere Generaldirektionen, die Kommmissionsdelegationen in den ENP-Staaten und Nichtregierungsorganisationen Informationen beigetragen. Die Kommission investiert also in erheblichem 13 Rest: Interregionales Programm, Grenzübergreifende Programme sowie Governance- und Nachbarschaftsinvestitionsfazilität. 14 Dazu Petr Kratochvíl/Barbara Lippert: Improving the Cost/Benefit Balance of the ENP for the EU’s Eastern Partners, IEP Policy Brief, März 2008, http://iep-berlin.de/fileadmin/website/09_Publikationen/Policy_Brief/ Policy-Brief_3_08.pdf. 15 Vgl. Europäische Kommission: EU-Nachbarschaftspolitik: mehr Mittel für zentrale Investitionen, IP/08/709, 05.05.2008. 16 Vgl. Europäische Kommission: Umsetzung der Europäischen Nachbarschaftspolitik im Jahr 2007, KOM(2008) 164, 03.04.2008, insbesondere S. 9-10. 17 Vgl. Europäische Kommission: Für eine starke ENP, KOM(2007) 774 endg., 05.12.2007, S. 14 18 Vgl. Nicolas Sarkozys diplomatischer Triumpf, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 14.07.2008. 19 Vgl. Iris Kempe in diesem Band. Europäische Nachbarschaftspolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 241 Maße ihre Ressourcen in die ENP und hat damit aus Sicht mancher Beobachter eine Nachfolgeaufgabe im Stellenwert der einstigen Erweiterungspolitik der Kommission Prodi gefunden.20 Die Kommission übt in den zwölf Fortschrittsberichten allenfalls verhalten Kritik und stellt selten Forderungen und Bedingungen. Ihr Tenor ist die Ermutigung zu politischen Reformen und Modernisierung. Der Maßstab sind die Selbstverpflichtungen, die das Partnerland in den Aktionsplänen eingegangen ist, nicht der EU-Acquis und EU-Standards. Das gilt vor allem für die südlichen Länder, für die eine spätere Mitgliedschaft nicht zur Diskussion steht. Die Fortschrittsberichte und besonders die sektorbezogenen Berichte reflektieren die teilweise intensiven Arbeitsbeziehungen. Erwartungsgemäß stellte die Kommission große Unterschiede bei der Umsetzung der Aktionspläne fest. Als wichtige Ergebnisse sind folgende zu nennen: Die Abhaltung größtenteils fairer Wahlen in der Ukraine und Moldau, Maßnahmen in den meisten der osteuropäischen Nachbarstaaten sowie Marokko, die die Unabhängigkeit und Transparenz der Justiz stärken, die signifikante Verstärkung des bilateralen Handels zwischen ENP-Staaten und der EU, das Inkrafttreten von Rückführungs- und Visaerleichterungsabkommen mit der Ukraine und Moldau und das Pilotprojekt einer Mobilitätspartnerschaft mit Moldau. Künftig sollen die Aktionspläne stärker auf die Ambitionen und Kapazitäten der Partnerländer zugeschnitten werden. Regionale und multilaterale Prozesse Die Spannung zwischen östlicher und südlicher Dimension und die prinzipielle Unterstützung von Regionalisierungsprozessen durch die EU kommen in der ENP zum Ausdruck. Im Süden stützte sich die ENP auf den 1995 gegründeten Barcelona-Prozess, der freilich ohne politische Dynamik blieb. Die für 2010 angestrebte multilaterale Freihandelszone ist nicht zu erreichen und die politische Unterstützung generell schwach. Ging es zunächst darum, vermeintliche Strategie- und Zielkonflikte zwischen dem multilateralen und regionalen Barcelona-Prozess und der explizit bilateralen ENP zu vermeiden, rückte 2007/2008 die Konkurrenz mit den östlichen Nachbarn in den Mittelpunkt. Die deutsche Präsidentschaft betrieb in der Sache, aber ohne politischen Aplomb eine Aufwertung des Ostens innerhalb der ENP. Neben der Forcierung der neuen bilateralen Verträge (siehe Ukraine) wurde – als Ergänzung zur ENP – die Schwarzmeersynergie in intensiver Zusammenarbeit mit der Kommission konzipiert und praktisch begründet.21 Es handelt sich um eine über den Kreis der ENP-Staaten hinausgehende Plattform, in die die Türkei und Russland als die großen Schwarzmeermächte einbezogen sind. Die Zielrichtung der Schwarzmeersynergie entspricht der der ENP. Die Kooperation innerhalb der Region und der Region mit der EU soll auf dem Weg der Bündelung der Vielzahl von Aktivitäten und Akteuren ohne Gründung neuer Institutionen ausgebaut bzw. intensiviert werden. Die Kooperation beruht auf der Bereitschaft der Willigen, ohne dass ein Zwang zur Gemeinsamkeit und damit Blockaden und Vetomöglichkeiten für einzelne gegeben wäre. Die Schwarzmeerwirtschaftskooperation (BSEC) ist eine Hauptorganisation, aber die EU will nicht exklusiv auf sie setzen. Schlüsselsektoren sind Energie, Transport, Umwelt, Meerespolitik und Fischerei, Frei- 20 Vgl. generell zur Pfadabhängigkeit des politisch-bürokratischen Aufbaus der ENP Judith Kelley (2005): New Wine in Old Wineskins: Promoting Political Reforms through the New European Neighbourhood Policy, in: Journal of Common Market Studies 1/2006, S. 29-55. 21 Vgl. Europäische Kommission.: Die Schwarzmeersynergie – Eine neue Initiative der regionalen Zusammenarbeit, KOM(2007) 160 endg., 11.04.2007; Rat der EU: Stärkung der Europäischen Nachbarschaftspolitik. Fortschrittsbericht des Vorsitzes, Dok. 10874/07, 15.06.2007. Die Außenpolitik der Europäischen Union 242 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 zügigkeit und Sicherheit. Für die EU ist bedeutsam, dass in der Schwarzmeerregion drei Politiken zusammentreffen, die möglichst kohärent und einander verstärkend entwickelt werden sollen: die ENP, die EU-Türkei-Politik im Zeichen der Erweiterung und die EU- Russlandpolitik der vier gemeinsamen Räume. Das erste Außenminister-Treffen fand am 14. Februar in Kiew statt. Das gemeinsame Kommuniqué wurde allerdings von Russland nicht unterzeichnet und auch nicht mit ausgehandelt, da es eine zweiseitige EU-BSEC Erklärung bevorzugte. Moskau torpedierte jedoch nicht die Annahme der Erklärung und befürworte die zentrale Aussage der Erklärung, nämlich dass die EU eine größere Rolle in der Region spielen solle. Im Bericht über das erste Umsetzungsjahr der Schwarzmeersynergie bekräftigte die Kommission, dass sie etwa durch vertrauensbildende Maßnahmen „weiterhin eine aktive Rolle der EU für den Umgang mit den Ursachen dieser [schwelenden] Konflikte, u.a. innerhalb der für den Schwarzmeerraum maßgeblichen regionalen Strukturen,“22 sehe. Ferner wird der Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft und die grenzüberschreitenden Zusammenarbeit unterstrichen. Das Europäische Parlament forderte, die EU solle sich auf eine begrenzte Zahl vorrangiger Ziele konzentrieren und so Doppelarbeit und Verzettelung entgegenwirken und einen echten regionalen Ansatz verfolgen.23 Die Vorgehensweise ist pragmatisch und projektorientiert ohne Konditionalitätselemente. Es sollen aber langfristige und messbare Ziele vereinbart und jeweils ein federführendes Land bzw. Organisation für einen bestimmten Sektor ernannt werden. Zur Strukturierung und Konzertierung der Aktivitäten schlägt die Kommission, gestützt auf Anregungen aus EU-Mitgliedstaten und Synergiestaaten, sektorale Partnerschaften und nach Bedarf Ministertreffen vor.24 Die französische Initiative, außerhalb der ENP und unter Umgehung der EU eine Mittelmeerunion ins Leben zu rufen, holte der Europäische Rat im März 2008 auf der Grundlage eines deutsch-französische Kompromisses unter das Dach der EU und des Barcelona- Prozesses.25 Frankreich ging es darum, eine neue, von einer Reihe konkreter Projekte getragene Kooperationsdynamik im Mittelmeerraum auszulösen und damit gleichzeitig seinen Führungsanspruch in der Region zu unterstreichen.26 Derartige Sonderbeziehungen Frankreichs und ein kontraproduktiver interregionaler Wettbewerb stießen auf den entschiedenen Widerspruch Deutschlands, das sich als Moderator zwischen Süd und Ost versteht, und auch die Kommission beharrte auf den Spielregeln und der Rollenverteilung in den Außenbeziehungen. Der Europäische Rat beschloss auf der Grundlage des Strategiepapiers der Kommission die Initiative „Barcelona-Prozess: Union für den Mittelmeerraum“, um die regionale und bilaterale Zusammenarbeit in und mit der Region zu dynamisieren. Einerseits konnte Sarkozy sein Gesicht wahren und andererseits die EU sich schließlich die Initiative zu nutze machen, um den eingeschlafenen Beziehungen neue Impulse zu geben. Am Gründungstreffen nahmen die 27 EU-Staaten, die Kommission, der Hohe Vertreter für 22 Europäische Kommission: Bericht über das erste Umsetzungsjahr der Schwarzmeersynergie, KOM(2008) 391 endg., 19.06.2008, S. 6. 23 Vgl. Europäisches Parlament: Entschließung des Europäischen Parlaments vom 17. Januar 2008 zu einem neuen Ansatz in der Politik für die Schwarzmeerregion, P6_TA(2008)0017, 17.01.2008, Punkt 7. 24 Europäische Kommission: Bericht über das erste Umsetzungsjahr der Schwarzmeersynergie, KOM(2008) 391 endg., 19.06.2008, S. 8-10. 25 Vgl. die Ausführungen von Nikolas Sarkozy auf einer Pressekonferenz am Rande des Europäischen Rats am 13.03.2008 in Brüssel, http://www.elysee.fr/download/?mode=press&filename=CPB1.pdf. 26 Vgl. Dorothée Schmidt: Die Mittelmeerunion – ein neuer französischer Motor für die europäische Mittelmeerpolitik?, DGAPanalyse Frankreich, Januar 2008. Europäische Nachbarschaftspolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 243 die GASP Javier Solana, neun Staaten des südlichen Mittelmeers (Algerien, Ägypten, Israel, Jordanien, Libanon, Marokko, Mauretanien, Palästinensische Autonomiebehörde und Syrien) sowie Monaco, Kroatien, Bosnien-Herzegowina, Montenegro, Albanien und die Türkei teil. Sie einigten sich darauf, alle zwei Jahre ein Gipfeltreffen und jährlich Treffen der Außenminister einzuplanen. Grundlage der Zusammenarbeit soll die gemeinsame Verantwortung (co-ownership) sein. Als konkrete sichtbare Projekte vereinbarten sie die Reinigung des Mittelmeers, See- und Landautobahnen, Katastrophenschutz, alternative Energien, Gründung einer Euro-Mittelmeer-Universität und eine Mittelmeerwirtschaftsinitiative. Endgültige Entscheidungen zur institutionelle Ausstattung wurden auf den November 2008 vertagt, wenn sich die Außenminister treffen. Jedenfalls soll ein Sekretariat eingerichtet werden, dessen Sitz noch offen ist. Das Europäische Parlament verlangt, den Sekretariatssitz nur in einem Gastland anzusieden, das sich für Demokratie und Menschenrechte engagiert.27 Außerdem soll eine Ko-Präsidentschaft, die übergangsweise von den französischen und ägyptischen Präsidenten (Sarkozy und Mubarak) ausgeübt wird, eingeführt werden. Die Außenvertretung der EU war innerhalb der EU strittig. Die Kommission betonte, dass sie im Einklang mit dem EU-Vorsitz stehen müsse. Mit Inkrafttreten des Lissabonner Vertrag setze sich der Vorsitz aus dem Präsidenten des Europäischen Rates und dem Kommissionspräsidenten (auf Ebene der Staats- und Regierungschefs) sowie dem Hohen Vertreter/Vizepräsident der Kommission (auf Ebene der Außenminister) zusammen.28 Die Mittelmeerländer müssten sich einvernehmlich auf einen Vorsitz einigen, der für jeweils zwei Jahre ernannt werden soll. Auch das Europäische Parlament fordert, dass die „zuständigen Organe der Europäischen Union den gemeinsamen Vorsitz für die Union innehaben sollten“29. Mit der ENP ist die Union für den Mittelmeerraum am wirksamsten über die Nutzung der ENPI-Mittel verbunden. In der Initiative für den Mittelmeerunion sahen die nach Osteuropa blickenden Mitgliedstaaten einen günstigen Moment für eine Stärkung der östlichen Dimension, ohne sich dem Vorwurf der Alleingänge auszusetzen. So stellten die polnische und schwedische Regierung ihre Initiative für eine Östliche Partnerschaft vom Mai 2008 direkt in den Kontext der ENP.30 Der Europäische Rat billigte die Zielsetzung, die regionale und bilaterale Kooperation mit den östlichen Nachbarn voranzutreiben, und zwar unter Beachtung der Differenzierung und des Charakters der ENP als einheitliche und kohärente Politik.31 Damit sollen zunächst Bestrebungen zur Abkopplung und Privilegierung des Ostens gedämpft werden. Gewissermaßen schließt die Östliche Partnerschaft, die sich an die fünf ENP-Länder und auf Expertenebene an Belarus richtet, die Lücke zwischen Schwarzmeersynergie und Nördlicher Dimension. Russland kann über das ENPI einbezogen werden. Die Kommission soll bis zum Frühjahrsgipfel 2009 konkrete Vorschläge machen. Der polnisch-schwedische Vorschlag nennt als bilaterale Schwerpunktfelder Kooperation in 27 Europäisches Parlament: Entschließung des Europäischen Parlaments vom 5. Juni 2008 zu der Initiative „Barcelona-Prozess: Union für den Mittelmeerraum“, P6_TA(2008)0257, 05.06.2008, Punkt 12. 28 Europäische Kommission: Barcelona-Prozess: Union für den Mittelmeerraum, KOM(2008) 319 endg., 20.05.2008, S. 6. 29 Europäisches Parlament: Entschließung zu der Initiative „Barcelona-Prozess: Union für den Mittelmeerraum“, P6_TA(2008)0257, 05.06.2008, Punkt 8. 30 Vgl. Polish-Swedish proposal. Eastern Partnership, http://www.euractiv.com/31/images/080523%20polishswedish%20proposal_tcm31-172658.doc; Rat der EU: 2870. Tagung des Rates (Allgemeine Angelegenheiten und Außenbeziehungen), Dok. 9868/08, 26./27.05.2008, S. 24. 31 Europäischer Rat: Schlussfolgerungen, Dok. 11018/1/08 REV 1, , 20.06.2008, S. 19 (Rndnrn. 68-70). Die Außenpolitik der Europäischen Union 244 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Migrations-, Visa- und Grenzfragen, Erarbeitung eines Fahrplans für Visafreiheit, vertiefter und umfassender Freihandel zwischen der EU und Zielländern, verstärkte sektorale Zusammenarbeit, den Ausbau zivilgesellschaftliche Kontakte, die Ausarbeitung einer neuen Generation von konkreteren Aktionsplänen, die Installation von PKA-Nachfolgeabkommen neuen Typs und die verstärkte Anwendung des Prinzips der Differenzierung. Einigen Mitgliedstaten gingen die Anleihen bei der Heranführungspolitik zu weit: So sieht der polnisch-schwedische Vorschlag ausdrücklich das Vorantreiben der EU-Integration der östlichen Nachbarstaaten vor, etwa durch am EU-Acquis orientierte Benchmarks in den neuen Aktionsplänen, deren Erfüllung von der Kommission geprüft werden soll. Neu ist die Schaffung eines multilateralen Rahmens, innerhalb dessen konkrete Projekte in den Schwerpunktbereichen Politik und Sicherheit, Grenzen und grenzüberschreitende Interaktionen, Wirtschaft und Finanzen, Umwelt und Gesellschaft verfolgt werden können. Wie die Union für den Mittelmeerraum soll die Östliche Partnerschaft kostenneutral sein und nur schlanke Institutionen haben. Jedoch sollen ein EU-Koordinator ernannt und spezifische Arbeitsgremien eingerichtet werden, außerdem ist von multilateralen Außen- bzw. Fachminister- sowie EU-Troika-Treffen die Rede. Ausblick Gegenüber ihren Kritikern konnte sich die umstrittene und oftmals halbherzig betriebene ENP behaupten, weil sie von interessierten Akteuren – der Kommission und Kernmitgliedstaaten – in den Grundlagen gestärkt und inkrementell ausgebaut, vor allem aber durch regionale und multilaterale Ergänzungen angereichert worden ist. Das steht im Einklang mit der klassischen pfadabhängigen Vorgehensweise in der Union. Der Preis dieses additiven Verfahrens, das viele Interessen einschließt, ist für die EU und die Nachbarn ein gesteigerte Komplexität bei den Mechanismen, Strukturen und Handlungssträngen der ENP. In vielen EU-Aktivitäten steckt „ENP“ drin, auch wenn etwa die Mittelmeerunion und die Östliche Partnerschaft in den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates allgemein unter Außenbeziehungen und nicht als Unterfall der ENP firmieren. Ob die ENP ein Flagschiff und bevorzugter Handlungsrahmen der EU wird oder ein Beiboot bleibt, ist derzeit noch offen. Weiterführende Literatur Barbara Lippert: Die Europäische Nachbarschaftspolitik: viele Vorbehalte – einige Fortschritte – unsichere Perspektiven, Berlin/Bonn 2008, http://library.fes.de/pdf-files/id/ipa/05292.pdf. Dieter Mahncke/Sieglinde Gstöhl (Hrsg.): Europe’s Near Abroad: Promises and Prospects of the EU’s Neighbourhood Policy, Brüssel 2008. Dossier: Un débat transatlantique sur l’UE et son voisinage, in: Politique étrangère 1/2008, S. 23-76. Mit Beiträgen von Denis Bauchard, Esther Brimmer, Barbara Lippert und Dorothée Schmid. Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 245 Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik Mathias Jopp / Sammi Sandawi Es war in mehrerer Hinsicht eine durch eine starke Eintrübung der globalen sicherheitspolitischen Lage gekennzeichnete Zeit. Hierzu zählt das Wiedererstarken der Taliban in Afghanistan, das sich in einer immer offensiveren Strategie der Aufständischen wiederspiegelt und auf Seiten der zu über 50% aus europäischen Verbänden zusammengesetzten Internationalen Afghanistan-Schutztruppe (ISAF) zu größeren Verlusten geführt hat, wovon die EU-Polizeimission in Afghanistan glücklicherweise verschont blieb. Gekoppelt mit der aktuellen Führungskrise in Pakistan, welche zum Rücktritt des umstrittenen, jedoch in der Taliban-Frage auf der Seite des Westens stehenden Präsidenten, Perez Musharraf, geführt hat, erhielten die – teils durch offizielle Stellen wie dem pakistanischen Geheimdienst ISI unterstützten – Fundamentalisten auf pakistanischem Boden weiter Auftrieb. Bis auf weiteres bleiben Teile des westlichen Balkans wie Bosnien-Herzegowina und insbesondere das Kosovo instabil. Trotz der einseitig ausgerufenen Unabhängigkeit der serbischen Provinz wurde keineswegs das Ende der Probleme in dieser Krisenregion eingeläutet. Da keine Einigung über den Status des Kosovo im UN-Sicherheitsrat erzielt werden konnte und auch innerhalb der EU bislang nur 21 Mitglieder1 den eingeschlagenen Kurs der Sezession befürworten, sind nicht alle westlichen Staaten dem amerikanischen Beispiel einer förmlichen Anerkennung des Kosovo gefolgt, bei gleichzeitigen deutlich geäußerten russischen Bedenken, Vorbehalten und Drohungen. Nach offensiven militärischen Aktivitäten der georgischen Armee in der mehrheitlich von russischen Staatsbürgern bewohnten Provinz Südossetien hat dann Russland einen massiven Gegenschlag geführt und eine internationale Krise in Georgien provoziert. Zentral war in dieser Situation die Schlichtungsbemühung der französischen EU-Ratspräsidentschaft, der es gelang, eine Einigung zwischen den Konfliktparteien auf einen Sechs-Punkte-Plan zu erzielen, der u.a. das Ende der Kampfhandlungen sowie einen Rückzug der Truppen aus den umkämpften Gebieten im ENP-Staat2 Georgien einleitete.3 Nicht zu verhindern vermochte die EU jedoch die russische Anerkennung der Unabhängigkeit Südossetiens und Abchasiens. Der damit einhergehende heftige verbale Schlagabtausch, dem schon der Streit über das Kosovo und die geplante amerikanische Raketenabwehrinstallationen in Polen und Tschechien vorausgegangen war, schürte bei nicht wenigen Beobachtern die Befürchtung eines sich anbahnenden neuen „Kalten Krieges“. Angesichts der Georgien- 1 Sechs EU-Mitgliedstaaten haben das Kosovo nicht oder noch nicht anerkannt: Spanien, Portugal, Griechenland, Zypern, Slowakei und Rumänien. 2 Georgien gehört wie Armenien und Aserbaidschan zu den Staaten der Europäischen Nachbarschaftspolitik, zu denen die EU besondere Beziehungen auf der Basis eines Partnerschafts- und Kooperationsabkommens und eines bilateralen Aktionsplanes unterhält, der in Georgien besondere Akzente auf die Grenzsicherung unter der Leitung des EU-Sonderbeauftragten für den Kaukasus legte. 3 Der 6-Punkte-Plan, in dem die Parteien folgenden Grundsätzen zugestimmt haben, beinhaltet folgende Elemente: keine Anwendung von Gewalt; endgültige Einstellung der Kampfhandlungen; freier Zugang für Humanitäre Hilfe; Rückzug der georgischen Streitkräfte auf ihre ursprünglichen Standorte; Rückzug der russischen Streitkräfte auf die Linien vor dem Ausbruch der Feindseligkeiten. Übernahme zusätzlicher Sicherheitsmaßnahmen durch russische Friedenstruppen, bis ein internationaler Mechanismus vereinbart ist; Aufnahme internationaler Gespräche über die Modalitäten für die Sicherheit und die Stabilität in Abchasien und Südossetien. Die Außenpolitik der Europäischen Union 246 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 krise beschlossen deshalb die Staats- und Regierungschefs der EU auf ihrem ersten Sondergipfel (seit dem Irakkrieg) am 1. September 2008, die laufenden Verhandlungen über eine Nachfolge des bilateralen Partnerschafts- und Kooperations-Abkommens zwischen der EU und Russland auszusetzen, bis sich Russland aus dem georgischen Kernland zurückgezogen hat. Die Entwicklung der ESVP unter der portugiesischen Ratspräsidentschaft Nachdem die deutsche Ratspräsidentschaft zügig ein umfangreiches Programm abgearbeitet und sowohl in einer Erklärung mit den Vereinten Nationen einen hochrangigen politischstrategischen Dialog zwischen EU und UN vereinbart als auch den Beschluss zur Schaffung der Position eines zivilen Operationskommandeurs in Brüssel erreicht hatte, orientierten sich die beiden Folgepräsidentschaften Portugal und Slowenien an dem gemeinsam mit Deutschland vereinbarten Trioprogramm und setzten entsprechend ihrer besonderen Interessen eigene Akzente. Gemäß des Auftragsmandats der Vorläuferin hat die portugiesische Präsidentschaft ganz gezielt einige Maßnahmen fortgeführt oder neu ergriffen. Hierzu gehörten die Einrichtung der beschlossenen zivilen Planungs- und Durchführungskapazität (CPCC) bzw. des zivilen Operationskommandeurs im Generalsekretariat des Rates, der für alle laufenden zivilen Operationen für Führung und Kontrolle die Verantwortung unter dem PSK und dem Hohen Repräsentanten tragen soll, sowie die beginnende Überarbeitung des Konzepts für die militärische Krisenreaktion der EU, einschließlich der Überprüfung des battle group concepts (Gefechtsverbandskonzept). Neu wurden folgende Operationen eingeleitet oder vorbereitet: durch Beschluss der gemeinsamen Aktion der EU am 15. Oktober 2007 eine ESVP-Brückenkopf-Mission im Osten des Tschad und im Norden der Zentralafrikanischen Republik (EUFOR TCHAD/ RCA) u. a. auch zur Sicherung der UN-Mission MINURCAT4; die ESVP-Mission EUPOL RD Congo für die Sicherheitssektorreform (SSR) als Nachfolgeoperation von EUPOL Kinshasa; die noch im Dezember 2007 beschlossene ESVP-Mission in Guinea-Bissau als SSR-Beratermission im Einklang und in Abstimmung mit dem Europäischen Entwicklungsfonds und anderen Tätigkeiten der Gemeinschaft; die weitere Beteiligung von Einheiten der europäischen Gendarmerietruppe (seit November 2007) an der integrierten Polizeieinheit von EUFOR in Bosnien-Herzegowina, deren Mandat vom UN-Sicherheitsrat um ein weiteres Jahr verlängert wurde. Im Bereich der zivilen Fähigkeiten verabschiedete der Rat unter der portugiesischen Präsidentschaft am 19. November 2007 ein neues Planziel 2010 (CHG), wobei gleichzeitig die Probleme bei den zivilen Krisenreaktionsteams (CRTs) mit weiterhin bestehendem Personalmangel anhielten und auch die Finanzierung ziviler Krisenmanagementoperationen nach wie vor ein Problem blieb. Bei den militärischen Fähigkeiten vertraten die nationalen Rüstungsdirektoren (gemeinsame Sitzung im September 2007) die Meinung, dass die Umsetzung des Verhaltenskodex für die Rüstungsbeschaffung erfolgreich verliefe, während der Rat sich dieser Meinung nicht anschließen konnte, da zu wenig grenzüberschreitende Aufträge vergeben wurden (und damit auch nach wie vor nicht von der Herausbildung eines einheitlichen Rüstungsmarktes in der EU gesprochen werden kann).5 Fertiggestellt wurde unter portugiesischer Ratspräsidentschaft der „Progress Catalogue 2007“ (PC07), welcher das (vorläufige) 4 Council of the European Union: Council Joint Action 2007/677/CFSP of 15 October 2007 on the European Union military operation in the Republic of Chad and in the Central African Republic, in: Official Journal of the European Union (L 279), S. 21-24. 5 Vgl. auch im Folgenden den Bericht der portugiesischen Ratspräsidentschaft zu ESVP: Council of the European Union: Presidency Report on ESDP, Doc. 16426/07, Brussels, 11 December 2007. Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 247 Endprodukt des Prozesses zur Entwicklung der militärischen Fähigkeiten der EU bezogen auf das aktuelle Streitkräfteplanziel 2010 (Headline Goal 2010) bildet. Damit wurden die im Capability Development Mechanism vorgegebenen Schritte in einem ca. drei Jahre andauernden Verfahren erstmalig in Gänze durchgeführt.6 Der PC07 identifiziert bestehende Defizite sowie Überhänge und bewertet die operativen Auswirkungen von Fähigkeitslücken auf damit einhergehende Risiken. Darüber hinaus enthält er eine erste Priorisierung, in der die 58 identifizierten Fähigkeitslücken in drei Gruppen („critical/intermediate/minor“) eingeteilt wurden. Die im Rahmen der Erstellung durchgeführte Analyse lässt zusätzliche Informationen wie z. B. die noch im Inventar der Mitgliedsstaaten vorhandenen Fähigkeiten oder bereits laufende Projekte und Initiativen im Rüstungsbereich (etwa: A400M) unberücksichtigt. Trotz deutschen Drucks, im Rahmen des PC07 auch zu konkreten Aussagen zu kommen, gehen die enthaltenen Empfehlungen nicht über Aussagen zum weiteren Vorgehen hinaus. Besondere Akzente setzte die portugiesische Ratspräsidentschaft im Hinblick auf Afrika, Entwicklungsfragen und den Mittelmeerraum. So billigte das PSK im Juni 2007 die allgemeinen Ziele für die Stärkung der Afrikanischen Friedensarchitektur (APSA) einschließlich der Entwicklung einer afrikanischen Bereitschaftstruppe (ARF) und forderte Frankreich als Rahmennation auf, die Umsetzung in enger Koordinierung und Absprache mit den Afrikanern zu beginnen. Außerdem begannen im Oktober Gespräche mit der Afrikanischen Union über die Aufstellung eines Aktionsplanes. Im Dezember 2007 fand der erste EU-Afrika-Gipfel in Lissabon statt, bei dem es zur Annahme einer gemeinsamen Strategie EU-Afrika und des Aktionsplanes kam, womit sich insgesamt ein neues Konzept der politischen Partnerschaft unter Gleichen verbinden soll.7 Strategie- und Aktionsplan enthalten Abschnitte über Frieden und Sicherheit; in diesem Zusammenhang fand in Lissabon eine hochrangige ESVP-Konferenz zu Krisenprävention und Konfliktverhütung in Afrika am 22. Oktober 2007 statt. In der Folge des Gipfeltreffens vom 8.-9. Dezember 2007 in Lissabon wurde die Einrichtung einer Delegation der EU bei der Afrikanischen Union (AU) in Addis Abeba beschlossen. Darüber hinaus war es zuvor erstmalig zu einer gemeinsamen Tagung der EU-Verteidigungs- und Entwicklungsminister gekommen, auf der die Kommission und das Generalsekretariat gebeten wurden, einen Aktionsplan über Sicherheit und Entwicklung aufzustellen nicht zuletzt mit Blick auf Tschad, Kongo, Zentralafrikanische Republik, Burundi und Guinea-Bissau. Hinsichtlich des Mittelmeers fanden mehrere Tagungen unter der portugiesischen Ratspräsidentschaft statt und an der informellen Tagung der Verteidigungsminister in Evora am 28./29. September nahmen auch die Verteidigungsminister Algeriens, Libyens, Mauretaniens, Marokkos und Tunesiens teil. Die Entwicklung der ESVP unter der slowenischen Ratspräsidentschaft Die slowenische Präsidentschaft bemühte sich um die Vervollständigung des Triopräsidentschaftsprogramms (DE, PT, SI) und konzentrierte sich darüber hinaus auf den Balkan, insbesondere das Kosovo und Bosnien-Herzegowina, sowie die Schulungs- und Übungsprogramme der ESVP. Am 4. Februar wurde die Gemeinsame Aktion 2008/124/GASP über eine Rechtsstaatlichkeitsmission der EU im Kosovo (EULEX-Kosovo) für die Dauer von 28 Monaten bis zum 15. Juli 2010 beschlossen.8 Zum Leiter der Mission wurde Yves 6 Im Rahmen dieses Zyklus wurden der „Requirements Catalogue 2005“ (RC 05 – Strategische Planungsannahmen, generische Szenarien, Gesamtbedarf an militärischen Fähigkeiten), der „Force Catalogue 2007“ (FC 07 – Ergebnisse der freiwilligen nationalen Einmeldungen) und der PC 07 produziert. 7 Abschlussdokument des EU-Afrikagipfels: The Lisbon Declaration – EU Africa Summit, Lisbon, 8-9 December 2007 (Final version 09.12.07). Die Außenpolitik der Europäischen Union 248 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 de Kermabon ernannt und Peter Feith zum EU-Sonderbeauftragten im Kosovo (EUSR). Die Polizeimission EUPM in Bosnien-Herzegowina konnte um zwei Jahre verlängert werden, nachdem das Land am 16. April als Voraussetzung für die Unterzeichnung des Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommens (SAA) mit der EU zwei Gesetze im Polizei- und Justizbereich verabschiedet hatte. Der Auftrag der verlängerten EUPM-Mission bezieht sich nunmehr auf die landesweite Harmonisierung der Gesetze zur Strafverfolgung und die Gesetze über die Polizeibeamten sowie die Stärkung der Ermittlungsbehörde (SIPA), eine Agentur, die an zentralstaatlicher Stelle nur aufgrund des Drängens der EU überhaupt entstanden war. Besonders wird EUPM noch die Koordinierung von Strafverfolgung und Justiz im Rahmen der Sicherheitssektorreform (SSR) in diesem Lande zu beobachten haben. Sehr deutlich hat die slowenische Ratspräsidentschaft auf die bessere Kohärenz und Koordination der EU-Akteure vor Ort (Kommission, EUPM-Missionsleiter, Streitkräftekommandeur (force commander) sowie EUSR) gedrungen. Verlängert wurde in Moldau das Grenzschutzunterstützungsteam des EUSR bis zum 28. Februar 2009, wobei es auch um die Koordinierung mit der Grenzschutzmission EUBAM Moldau/Ukraine der Europäischen Kommission geht, die aus Experten der Mitgliedstaaten besteht und von der EU- Kommission finanziert wird im Hinblick auf Grenzschutz-, Zoll- und Steuerfragen. Am 28. Januar begann die Brückenkopf-Mission (bridging mission) EUFOR TCHAD / RCA, wobei die Europäische Kommission ein ziviles Begleitprogramm auflegte. Die Mission ist auch deshalb von Bedeutung, weil sie im Vorfeld der Wahlen stattfindet, die zudem eine Volkszählung umfassen sollen. Die Mission EUPOL RD CONGO wurde für den Bereich der Sicherheitssektorreform (SSR) um ein weiteres Jahr bis zum 30. Juni 2009 verlängert. Zudem beschloss der Rat am 12. Februar 2008 die Gemeinsame Aktion für die EU-Mission zur Reform des Sicherheitssektors in Guinea-Bissau und setzte einen EU-Sonderbeauftragten (EUSR) für dieses Land ein.9 Mit der offensichtlich aufgrund unterschiedlicher Interessen der Mitgliedstaaten schleppenden Umsetzung der Einrichtung eines zivilen Operationskommandeurs (CPCC) beschäftigte sich noch die slowenische Ratspräsidentschaft, und nachdem im Februar der CPCC- Direktor zurückgetreten war, wurde im Mai Kees Klompenhouwer als ziviler Operationskommandeur für die strategische Ebene der Anordnungs- und Kontrollbefugnisse aller zivilen Krisenmanagementoperationen eingesetzt. An den genannten Befugnissen sowie an einer permanenten Lageüberwachung unter Aufsicht des zivilen Operationskommandeurs wird aber noch gearbeitet. Die slowenische Ratspräsidentschaft widmete sich auch anderen strukturellen Fragen. Dies betraf die Fähigkeiten des EU-Militärstabs zur besseren militärisch-strategischen Planung, wie es noch im Mai 2007 unter deutscher Ratspräsidentschaft in Wiesbaden beschlossen worden war. Im Ergebnis kam es zu einigen Umstrukturierungen im EU-Militärstab und zur Überarbeitung seines Mandats und seiner Organisation (wenn auch nur in begrenztem Umfang). Außerdem wurde bei der EU-Kapazität zur permanenten Lageüberwachung (WKC) im Militärstab im März 2008 eine erste operative Initialfähigkeit erreicht. Zunächst sind für die Lageüberwachung nur neun Personen vorgesehen; es sollen zumindest 8 Council of the European Union: Council Joint Action 2008/124/CFSP of 4 February 2008 on the European Union Rule of Law Mission in Kosovo, EULEX KOSOVO, in: Official Journal of the European Union (L 42), S. 92-98. 9 Council of the European Union: Council Joint Action 2008/112/CFSP of 12 February 2008 on the European Union mission in support of security sector reform in the Republic of Guinea-Bissau (EU SSR GUINEA-BIS- SAU), in: Official Journal of the European Union (L 40), S. 11-15. Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 249 noch drei weitere hinzukommen. Immerhin überwacht WKC bereits zwei militärische und fünf zivile Operationen. Hinsichtlich der zivilen Fähigkeiten konnte auch die slowenische Ratspräsidentschaft nicht mehr als das weiterhin bestehende Fehlen von 30 Experten für die CRTs feststellen, für die 100 vorgesehen sind. Zum Gesamtproblemkomplex Finanzierung, Beschaffung und Humanressourcen beim zivilen Krisenmanagement konnte wenigstens den Mitgliedstaaten ein Arbeitspapier von Kommission und Generalsekretariat über das eigentlich Erforderliche vorgelegt werden. Auch gelang es, neue Regeln für internationales Vertragspersonal bei ESVP- Missionen aufzustellen, die die Attraktivität für jene, die nicht entsendet werden, erhöhen sollen. Hinsichtlich der militärischen Fähigkeiten legte mit Blick auf das Planziel 2010 (HLG 2010) und den Fortschrittskatalog 2007 (PC 07) der EU-Militärausschuss am 30. April 2008 erste Prioritäten bei der Behebung von Fähigkeitslücken fest, und zwar für den Schutz eigener Kräfte, die Verlegefähigkeit und die Informationsüberlegenheit; in den kritischen Bereichen wurden die Computernetzwerk-Kooperation, der Transport im Einsatzgebiet, Senkrechtstarter, Luftbetankung, Nachrichtengewinnung, Überwachung, Zielerfassung und das systematische Sammeln von Aufklärungsergebnissen genannt.10 Der frühere europäische Fähigkeiten- Aktionsplan (ECAP) wurde aufgrund eines PSK-Beschlusses am 26. Mai eingestellt und die Tätigkeiten der alten Arbeitsgruppen, Spezialkräfte, Stellenbesetzung, Operationskonzept (CONOPS) für die Luft- und Raketenabwehr wurden an den EU-Militärstab überwiesen. Die Arbeiten der Überprüfung des militärischen Krisenreaktionskonzepts gingen weiter, einschließlich eines Workshops am 29.-30. Mai. Mit den sehr wichtigen Zertifizierungsfragen bei den battle groups/Gefechtsfeldverbänden befassten sich zwei Workshops. Die Europäische Verteidigungsakademie (EDA) konnte eine erste Fassung des Fähigkeiten-Entwicklungsplans (CDP) dem EU-Militärauschuss und EU-Militärstab vorlegen. Außerdem gelang ihr die erfolgreiche Umsetzung des Investitionsprogramms für Forschung und Technologie beim Schutz eigener Streitkräfte und beim Einsatz unbemannter Flugkörper in kontrollierten Lufträumen. Das Satellitenzentrum konnte bei den verschiedenen Operationen im Tschad wie auch zuvor schon in Darfur und im Kongo sowie auf dem Balkan weltraumgestützte Informationsdaten zur Verfügung stellen. Die slowenische Ratspräsidentschaft bemühte sich auch um die Fortentwicklung der Konfliktprävention entsprechend des Programms von Göteborg aus dem Jahre 2001 und der Juni 2007-Empfehlungen des Europäischen Rates sowie dem damals noch unter der deutschen Präsidentschaft vom Europäischen Rat gebilligten Jahresbericht zur Konfliktverhütung. So verabschiedete das PSK im Oktober 2008 Ergebnisse einer CIVCOM-Arbeitsgruppe, wobei insbesondere die Bedeutung der Vorsorge und des angemessenen Reagierens in der Konfliktprävention betont wurden. Am 24./25. April 2008 fand ein Seminar zum Thema Konfliktverhütung und Klimawandel mit slowenischer Unterstützung statt. Zudem hat die slowenische Ratspräsidentschaft ein Dokument „Enhancing cooperation with NGOs und CSOs in the framework of EU civilian crisis management and conflict prevention“ durch Befragung von Missionsleitern und EU-Sonderbeauftragten (EUSRs) überarbeitet.11 In besonderer Weise widmete sich die slowenische Ratspräsidentschaft der Überprüfung der EU- Schulungsprogramme im Verteidigungs- wie im Polizeibereich und führte hierzu auch 10 Council of the European Union: Presidency Report on ESDP, Doc. 16426/07, Brussels, 11 December 2007, Ziff. 68. 11 Siehe Bericht der slowenischen Ratspräsidentschaft zur ESVP: Council of the European Union: Presidency Report on ESDP, Doc. 10415/08, Brussels, 16 June 2008, Ziff. 113. Die Außenpolitik der Europäischen Union 250 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 ein Evaluationsseminar mit früheren Teilnehmern hochrangiger ESVP-Seminare durch. PSK und Rat vereinbarten dann Maßnahmen zur Steigerung von Qualität und Quantität der Schulungsprogramme. Das Militärübungsprogramm MILEX 08 wurde erfolgreich vom 19.-27. Juni durchgeführt und die crisis management-Übung CME 08 vom 29. September – 10. Oktober. Bezüglich der EU-Afrika-Beziehungen wurde in der Folge des Lissabonner Gipfels die Delegation der EU bei der Afrikanischen Union in Addis Abeba im Januar 2008 eingerichtet, wobei der Leiter der Delegation zugleich auch der EU-Sonderbeauftragte (EUSR) für die Afrikanische Union ist (Koen Vervaeke). Zudem wurde ein Sonderbeauftragter des Hohen Repräsentanten Solana zur Entwicklung der militärischen Fähigkeiten in Afrika für die Friedenssicherung benannt (Pierre-Michel Joana). Ziel soll es sein, bis 2010 eine afrikanische Bereitschaftstruppe im Sinne einer rapid reaction force zu entwickeln. Mit spezifischen europäischen Krisenregionen beschäftigte sich die slowenische Ratspräsidentschaft gemeinsam mit dem finnischen OSZE-Vorsitz im Hinblick auf das Kosovo (wo es noch eine OSZE-Beobachtermission gibt), die Wahlen im Südkaukasus, die Konfliktregion Berg-Karabach, Südossetien und Moldau/Transnistrien. Mit der Ukraine kam nach der Ratifizierung das Abkommen über die Beteiligung an der EU-Krisenbewältigung am 1. Mai 2008 zustande. Mit den USA wurde ein Dialog über potentielle Krisenzusammenarbeit im März 2008 geführt. Insgesamt konnte die kleine slowenische Ratspräsidentschaft als neuer Mitgliedstaat ein recht umfangreiches Programm abarbeiten und damit den ersten Zyklus einer Triopräsidentschaft mit vorzeigbaren Ergebnissen beenden. Zivile und militärische Operationen der EU Das operative Engagement der EU musste innerhalb des zurückliegenden Jahres einige Dämpfer hinnehmen, wenngleich weiterhin eine hohe Dynamik in Zusammenhang mit den Einsätzen vorherrscht. Unstrittig ist, dass es die EU vermocht hat, sich mit ihren bisher insgesamt 20 Einsätzen (15 zivile Missionen, 5 militärische Operationen) innerhalb der letzten Jahre zu einem international gefragten Krisenmanagementakteur zu entwickeln, doch funktioniert dabei nicht immer alles so reibungslos wie es erscheint.12 Insbesondere im Rahmen der neuen Kosovo-Mission, die die größte und wichtigste Zivilmission der EU werden soll, hatte die EU bei der Lageeinschätzung nicht alle möglichen Faktoren berücksichtigt: Man unterschätzte den anhaltenden Widerstand aus Belgrad und Moskau gegen die einseitige Ausrufung der kosovarischen Unabhängigkeit (17. Februar 2008), man überschätzte die eigene Geschlossenheit und die Anzahl anderer Staaten in der Anerkennungsfrage und ignorierte vor allem das Eigeninteresse der Vereinten Nationen am teilweisen noch etwas längeren Erhalt der UN-Mission im Kosovo (UNMIK). Seit 1999 fallen der UNgeführten Mission auf Grundlage der Sicherheitsratsresolution 1244 weit reichende administrative und regierungsamtliche Funktionen im Kosovo zu. Ursprünglich war geplant, dass die ESVP-Rechtsstaatsmission EULEX KOSOVO, die mindestens 1.856 internationale Experten (davon 1.379 Polizisten) umfassen soll und im Bedarfsfall auf 2.210 erhöht werden kann, nach einem kurzen Transitionsprozess ein Großteil der bisher von der „Vier-Sterne Mission“ UNMIK geleisteten Aufgaben übernehmen und die UN im Bereich Polizei und Justiz komplett ersetzen soll. Der entsprechende Operationsplan wurde durch den Rat am 15. Februar 2008 im schriftlichen Verfahren beschlossen und der Beginn der viermonatigen Übernahmephase eingeleitet. Der personelle Aufwuchs, der bis zum 15. Juni abgeschlossen sein sollte, 12 Stand August 2007. Eine detaillierte Übersicht findet sich auf den Seiten des Rats der EU unter: http://consilium.europa.eu/cms3_fo/showPage.asp?id=268&lang=de. Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 251 verzögert sich jedoch möglicherweise um vier bis sechs Monate, da sich die Begeisterung für die Mission insbesondere seitens des UN-Generalsekretärs in Grenzen hält und die Stafetten- übergabe von UNMIK auf EULEX nur zögerlich vorangeht. Wenn die EU voraussichtlich bis Ende 2008 tatsächlich große Teile der Mission übernommen hat, werden ihr weniger Kompetenzen übertragen als vorgesehen, da UNMIK weiterhin im Kosovo präsent bleiben möchte. Zugleich sandte die EU durch ihre nicht geschlossene Haltung in der Frage der Anerkennung widersprüchliche Signale in die Region und stieß dabei auch bei etlichen Kosovo-Albanern auf Unverständnis, was die Mission nicht erleichtern dürfte. Wenig Hoffnung besteht auch, dass die EULEX-Mission rasch eine spürbare Verbesserung in der von Armut und Perspektivlosigkeit gebeutelten Region bewirken kann. Insbesondere organisierte Kriminalität und grassierende Korruption werden noch auf lange Zeit die Geschicke des neuen Landes determinieren, auch wenn durch die Entsendung der EU- Kräfte mit einem Professionalisierungsschub im Polizei- und Justizbereich eindeutig zu rechnen ist. Probleme bereiten wird der EU darüber hinaus längerfristig die faktische Abspaltung des mehrheitlich serbisch bewohnten Nordens des Kosovo. Der noch immer größte militärische Einsatz der Union, EUFOR ALTHEA, läuft weiterhin in Bosnien-Herzegowina, wo derzeit von ursprünglich 7.000 noch rund 2.500 Soldaten zur Gesamtstabilität des Landes notwendig sind. Die parallel hierzu laufende EU-Polizeimission in Bosnien-Herzegowina (EUPM) sieht sich auch Reduzierungen von rund 500 auf 180 internationale Mitarbeiter gegenüber. Ebenfalls nicht unproblematisch sind die Anlaufschwierigkeiten der EUPOL-Mission in Afghanistan. Die ESVP-Polizeimission wurde am 17. Juni 2007 mit einem Führungsstab (Mission-HQ) in Kabul offiziell in Dienst gestellt und sollte unter deutscher Führung die volle Einsatzbereitschaft bis Ende Juni 2008 erreichen. Die Mission hat mit ca. 230 Polizisten und Experten in landesweiter Präsenz das Mandat zur Ausbildung, Beratung und zum Monitoring der „Afghan National Police“ (ANP).13 Es gibt jedoch immer noch Klagen über die schlechte Ausrüstung von EUPOL Afghanistan und die noch nicht erreichte Zielzahl an entsandten polizeilichen Ausbildungskräften, wenngleich die EU-Außenminister im Mai 2008 schon im nächsten Schritt eine Aufstockung der Polizeikräfte auf rund 400 beschlossen. Insbesondere auf französische und portugiesische Initiativen hin hat sich insbesondere Afrika zu einem festen Schwerpunkt der ESVP entwickelt, wo die EU aktuell vier Einsätze unterhält. Fortgeführt wurden dabei die seit längerem laufenden Aktivitäten im Kongo, wo die EU mit EUSEC RD Congo eine Koordinierungsrolle für Sicherheitssektorreformaktivitäten wahrnimmt, wenngleich durch die sich zunehmend und erneut verschlechternde Sicherheitslage in den Ostprovinzen des Landes die Arbeit der Mission erschwert und die Zusammenarbeit mit den kongolesischen Sicherheitsbehörden ins Stocken geraten ist. Flankiert werden die Aktivitäten durch die Polizeimission EUPOL RD Congo, die seit dem 17. Juli 2007 die Aufgaben von EUPOL KINSHASA übernommen hat. Ziel der 39 Polizei- und Justizexperten ist dabei die Unterstützung und Beratung der kongolesischen Regierung bei der Reform des nationalen Polizeidienstes und die Verbesserung der Interaktion zwischen Polizei und Justiz. Außerdem führt die EU, basierend auf der UN-Sicherheitsratsresolution 1778, seit dem 28. Januar 2008 für die maximale Dauer von einem Jahr die militärische Überbrückungso- 13 Vgl. Rat der Europäischen Union: Gemeinsame Aktion betreffend die Polizeimission der Europäischen Union in Afghanistan (EUPOL AFGHANISTAN), Dok. 9248/07, Brüssel, 25. Mai 2007. Siehe auch: Peter Winkler: Polizei-Mission der EU in Afghanistan – Ausbildung und Betreuung des einheimischen Korps im Vordergrund, in: Neue Zürcher Zeitung, 30. Mai 2007. Die Außenpolitik der Europäischen Union 252 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 peration EUFOR Tchad/RCA durch, die zur Stabilisierung und Sicherung der an die sudanesische Krisenprovinz Darfur angrenzenden Gebiete des Tschad sowie der Zentralafrikanischen Republik beitragen soll. Aufgabe der am 15. Oktober 2007 vom Rat der EU beschlossenen Mission ist es, mit rund 3.700 Soldaten insbesondere Flüchtlinge und Binnenvertriebene zu schützen, humanitäre Hilfe und die Bewegungsfreiheit von Personal zur humanitären Hilfe durch Verbesserung der Sicherheitslage zu unterstützen sowie Personal, Ausrüstung und Einrichtungen der UNO Schutz zu gewährleisten. Nach einem zähen force generation-Prozess, der in einer mehrmaligen Verschiebung des Operationsstarts gipfelte, begannen Ende Januar 2008 erste Dislozierungsaktivitäten. Die ehemalige Kolonialmacht des Tschad, Frankreich, stellt dabei den Großteil der EU-Truppen sowie den EU-Force Commander, Brigadier General Jean-Philippe Ganascia, wohingegen dem irische Generalleutnant Patrick Nash die Rolle des „EU Operation Commander“ zufällt. Geführt wird der Einsatz dabei von dem nahe Paris gelegenen französischen Operationshauptquartiers in Mont Valérien. Ebenfalls neu angestoßen wurde die Mission EU SSR Guinea-Bissau, die in dem westafrikanischen Land als gezielte Begleitung der vor Ort seit längerem laufenden Maßnahmen der EU-Kommission installiert wurde. Die gemischt zivile und militärische ESVP-Mission zur Unterstützung des Sicherheitssektors wurde am 12. Februar 2008 vom Rat der EU-Außenund Verteidigungsminister beschlossen und steht unter dem lokalen Oberkommando des spanischen Generals Juan Esteban Verástegui. Dem Direktor der in Brüssel angesiedelten Civilian Planning and Conduct Capability (CPCC), der Niederländer Kees Klompenhouwer, fungiert als ziviler „Operation Commander“ der EU-Mission. Das bis zum 31. Mai 2009 erteilte Mandat sieht u.a. die Implementierung einer „National Security Sector Reform Strategy“ vor. Fortgesetzt wird auch das Engagement der EU im Nahen Osten, wo seit dem 1. Januar 2006 die Polizeimission in den palästinensischen Gebieten (EUPOL COPPS) läuft und der nun auch endlich durch Israel die Akkreditierung gewährt wurde. Dadurch kann die palästinensische Polizei besser unterstützt werden und es ließen sich auch Krisenreaktionsteams (CRTs) in besetzte Gebiete entsenden, um sich an der gemeinsamen Erkundungsmission von Kommission und Rat zu beteiligen. Die im November 2005 begonnene EU Border Assistance Mission at Rafah Crossing Point (EU BAM Rafah), die ursprünglich den kleinen Grenzverkehr zur ägyptischen Sinai- Halbinsel abwickeln sollte, ist hingegen noch immer suspendiert, nachdem es in Folge der Machtübernahme der Hamas im Gaza-Streifen am 15. Juni 2007 zur Schließung des Checkpoints Rafah durch Ägypten kam. Weitgehend ungehindert verlief hingegen die EU-Mission zur Stützung der Rechtsstaatlichkeit im Irak (Eujust Lex), in deren Rahmen seit Juli 2005 rund 1.240 irakische Zivilbeamte zu Polizei- und Sicherheitsfragen in Europa geschult wurden. Trotz begrenzten Umfangs verfolgt hier die EU bisher als einzige internationale Organisation einen die Polizei, die Strafvollzugsorgane sowie die Justiz einbeziehenden Ansatz. Beziehungen zwischen der EU und der NATO sowie den Vereinten Nationen Mit dem sukzessiven Aufwachsen sicherheitspolitischer Fähigkeiten der EU und der zunehmenden Zahl von zivilen Einsätzen und militärischen Operationen verändert sich auch das Verhältnis zwischen der EU und dritten Sicherheitsakteuren auf internationaler Ebene. So ist die EU in wachsendem Maße zu gegenseitigen Absprachen gezwungen und bei Unterstützungsleistungen gefragt. Dies gilt insbesondere für Bosnien-Herzegowina und Afghanistan sowie seit den Vorbereitungen für EULEX Kosovo auch für das neu hinzugekommene Balkanland, in welchem die EU trotz aller oben genannten Schwierigkeiten Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 253 durch die sukzessive Verantwortungsübernahme ein wesentliches Element der lokalen Sicherheit repräsentieren wird. Insbesondere im Hinblick auf die NATO war es das erklärte Ziel der deutschen Ratspräsidentschaft, einen weiteren Ausbau der strategischen Partnerschaft durch Intensivierung des politischen Dialogs und der Kooperation in den Bereichen Einsatz und Fähigkeitenentwicklung auf „pragmatische“ Art und Weise voranzutreiben. Diesem Ansatz folgten im Rahmen der „Trio-Präsidentschaft“ auch Portugal und Slowenien. Allerdings konnten verschiedene Initiativen zum Ausbau der militärischen Zusammenarbeit (weitere Verbindungselemente, gemeinsame Sitzungsformate etc.) bisher nicht umgesetzt werden. Auch die Zusammenarbeit im Rahmen der – im Mai 2003 mit dem Ziel der Schaffung von mehr Kohärenz, Transparenz und Abstimmung bei der Fähigkeitenentwicklung beider Organisationen eingesetzte – „EU/ NATO Capability Group“ beschränkt sich weiterhin auf einen reinen Informationsaustausch. Vergleichbares geschieht in den gemeinsamen Militärausschüssen und gemeinsamen Sitzungen von PSK und Nordatlantikrat, wohingegen die Zusammenarbeit zwischen beiden Organisationen bei der auf NATO-Mittel gestützten Althea-Mission der EU in Bosnien-Herzegowina effizient verläuft. Als schwierig gelten zudem weiterhin die Bemühungen im Rahmen des Berlin-Plus- Abkommens. Zwar ermöglicht Berlin-Plus der EU prinzipiell den dauerhaften Rückgriff auf NATO-Planungskapazitäten und vorab identifizierte NATO-Fähigkeiten, und wurde mit der ehemaligen Übernahme der NATO-Operation in Mazedonien sowie in Bosnien-Herzegowina erfolgreich umgesetzt, doch gestalten sich weitere Möglichkeiten der Zusammenarbeit, insbesondere mit Blick auf die beiden NATO-Operationen im Kosovo (KFOR) und Afghanistan (ISAF) als schwierig. Aufgrund der türkischen defacto-Blockade gegen ein formelles Abkommen zwischen EUPOL Afghanistan und der NATO-Schutztruppe ISAF mussten bilaterale Abkommen für die logistische Unterstützung (Technical Arrangements) zwischen der EU und der jeweiligen PRT-stellenden Nation verhandelt werden, um die Dislozierung und Versorgung der EU-Mission zu gewährleisten.14 Auch im Kosovo, wo die NATO (KFOR) und das für die Vorbereitung der ESVP-Rechtsstaatsmission zuständige EU Planning Team (EUPT) eng zusammenwirkten und vier Technical Arrangements15 erarbeiteten, kam es aufgrund türkischer Widerstände auf politischer Ebene in Brüssel zu einer Blockade. Planungen und Abstimmungen zur Zusammenarbeit zwischen KFOR, EU Planning Team, EULEX KOSOVO und UNMIK laufen deshalb am besten in direkter Absprache zwischen den verantwortlichen Leitern und Kommandeuren. In beiden Fällen (Afghanistan und Kosovo) beharrt die Türkei darauf, dass der NATO-Rat mit den Übereinkommen befasst werden muss und vertritt die isolierte Auffassung, dass die Zusammenarbeit unter „Berlin-Plus“ falle. Diese Auslegung bedeutet den Ausschluss von Zypern und zurzeit noch Malta vom Informationsaustausch, da diese Länder über kein Sicherheitsabkommen mit der NATO verfügen. Nicht völlig spannungsfrei entwickelt sich aus verschiedenen Gründen auch das Verhältnis zwischen den Vereinten Nationen und der EU. Gerade das Vorgehen der unter unbestreitbaren Handlungsdruck stehenden großen EU-Staaten in der Kosovo-Frage und bei der Mandatierung sowie Implementierung von EULEX Kosovo hat sich nicht nur produktiv 14 Bislang sind sieben TAs zwischen PRT-Lead Nations und EUPOL (DEU, LIT, GBR, SWE, NDL, ITA, ESP) abgeschlossen, weitere werden verhandelt (HUN, CAN, NOR, NZL) 15 Diese umfassten: Military Support for Police Ops, Civil Disturbance Situations, Border Management, Exchange of Information. Die Außenpolitik der Europäischen Union 254 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 ausgewirkt, sodass allen voran UN-Generalsekretär Ban Ki-moon die EU etwas abgebremst hat, was zu der oben skizzierten Verzögerung beim Aufbau der EU-Mission führt. Eine ungewisse Zukunft für die ESVP? Entgegen der vorangegangenen Jahre muss konstatiert werden, dass erstmalig praktische Schwierigkeiten und Fehlperzeptionen die Effektivität der ESVP begrenzen und das Scheitern des irischen Referendums zum Lissabonner Vertrag auch die mittelfristige Zukunft der ESVP durch die Umgestaltung in eine wirkungsvollere GSVP (Gemeinsame Außen- und Verteidigungspolitik) vorläufig wieder ins Ungewisse rückt. Zudem schleppt die ESVP seit Jahren chronische Fähigkeitsdefizite in den Bereichen Transport, Aufklärung, Schutz der Eigenkräfte und Koordination zwischen militärischen und zivilen (auch nicht-staatlichen) Akteuren mit sich, die offensichtlich zählebig sind und sich nur sehr allmählich abbauen lassen, um die EU auch zu anspruchsvolleren Operationen zu befähigen. Andererseits lassen die ESVP-Schwerpunkte der französischen Ratspräsidentschaft auf Verbesserungen hoffen, die auch von deutscher Seite gewünscht werden. Hierzu zählt z.B. das französische Interesse an einer stärkeren permanenten Planungs- und Führungsfähigkeit in Brüssel, die bei einer erfolgreichen militärischen Re-Integration Frankreichs in die NATO größere Realisierungschancen erhalten dürfte. Außerdem strebt Frankreich eine Intensivierung der Rüstungskooperation, die Weiterentwicklung bestimmter Fähigkeiten (z.B. Hubschrauber, Europäischer Trägerverband, verbesserte gemeinsame militärische und polizeiliche Ausbildung) sowie eine Überprüfung der Europäischen Sicherheitsstrategie (ESS) und gegebenenfalls ihre Ergänzung gemäß dem Auftrag des Europäischen Rats vom Dezember 2007 an, dem in diesen Teilen eine deutsch-französische Abstimmung voraus ging. Damit bestehen sowohl Chancen einer Verbesserung der ESVP in strategischer und struktureller Hinsicht wie auch im Hinblick auf eine leichte Europäisierung der NATO, was einer besseren Ausbalancierung des transatlantischen Verhältnisses als Voraussetzung künftigen gemeinsamen Handelns förderlich sein dürfte. Weiterführende Literatur Algieri, Franco/Sibylle Lang/Michael Staack (Hrsg.): Militärische Aspekte der ESVP im Lichte der deutschen EU-Ratspräsidentschaft, Bremen 2008. Ehrhart, Hans-Georg /Sabine Jaberg/Bernhard Rinke/Jörg Waldmann: Die Europäische Union im 21. Jahrhundert. Theorie und Praxis europäischer Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik, Wiesbaden 2007. Ehrhart, Hans-Georg: EU-Krisenmanagement in Afrika: die Operation EUFOR Tchad/RCA, in: integration, 2/2008, S. 145-158. Howorth, Jolyon: Security and Defence Policy in the European Union, New York: Palgrave Macmillan, 2007. Major, Claudia: EU-UN cooperation in military crisis management: the experience of EUFOR RD Congo in 2006, in: European Union Institute for Security Studies (Hrsg.), Occasional Paper, No. 72, Paris, September 2008. Pirozzi, Nicoletta/ Sammi Sandawi: Five years of ESDP in Action: Operations, Trends, Shortfalls, in: European Security Review, No. 39, International Security Information Service (ISIS), Brussels, July 2008. Rehrl, Jochen: Mehrheitsentscheidung – Europäische Armee – Gemeinsame Verteidigung. Entwicklungstendenzen der ESVP, in: Österreichische militärische Zeitschrift, Bd. 45 (2007), S. 655-664. Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 255 Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik Elfriede Regelsberger Die Attraktivität der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) ist ungebrochen. Der Rahmen der EU-27 wird von den Mitgliedstaaten weiterhin als das zentrale Forum ihrer Außenpolitikformulierung und Präsenz auf der internationalen Bühne genutzt. Um seinen Nutzen sicherzustellen, scheint die Vorabsprache in kleineren Zirkeln allerdings eine zunehmend wichtige Rolle zu spielen. Dabei wird allerdings jeder Art von Verfestigung oder gar Formalisierung1 von Kleingruppen – und erst recht, wenn es sich dabei um jene der großen EU-Staaten handelt – Misstrauen entgegengebracht. Außer der von den 27 autorisierten Gruppe der EU-3 in der Politikformulierung gegenüber Iran werden Vorklärungen favorisiert, die sich am Sachthema orientieren. Dort kommt es nicht immer zwingend zu einer Koalition der großen Drei – wie etwa das Thema Sanktionen belegt, wo sich der häufigere Sanktionsbefürworter Großbritannien in großer Nähe zu den Niederlanden oder Schweden befindet, während etwa Deutschland für einen viel vorsichtigeren Einsatz dieses Instruments plädiert. Eine andere und nicht gerade den acquis fördernde Art von Gruppenbildung sehen einige Beobachter in einem zunehmend engeren Zusammenwirken einiger Neumitglieder – und hier insbesondere Polens und der baltischen Staaten2 – zur Sicherung ihrer Partikularinteressen insbesondere in den Beziehungen der EU zu Russland. Der lange und heftige Streit über das Mandat für ein neues Partnerschafts- und Kooperationsabkommen mit Russland 2007/2008 war hierfür wohl der sichtbarste Beleg,3 die polnisch-schwedische Initiative zur Gründung einer Osteuropaunion als Gegengewicht zur Mittelmeerunion des französischen Präsidenten Sarkozy ein weiterer Ausdruck ihres besonderen Anliegens, ihre Nachbarländer möglichst eng und rasch in den Integrationsprozess einzubeziehen.4 Umso gewichtiger erscheinen vor diesem Hintergrund die dem engmaschigen Netzwerk von GASP-Akteuren in Brüssel zugeschriebene Funktionen der Sozialisation der Akteure und einer schrittweisen Europäisierung nationaler Standpunkte. Sie und das in der Policy Unit wie im Generalsekretariat des Rates angesammelte Know-how sowie ein ergebnisorientiertes Arbeiten der zahlreichen GASP-Arbeitsgremien erleichtern die Konsensfindung – auch und gerade in Zeiten eines noch unerfahrenen GASP-Vorsitzes. So konnte Slowenien als GASP-„Neuling“ das beträchtliche Arbeitspensum seiner ersten Präsidentschaft im 1. Halbjahr 2008 unter Rückgriff auf die etablierten Gremien zur Zufriedenheit aller meistern und die dem Vorsitz traditionell verordnete Überparteilichkeit wurde 1 Inwieweit hierbei eine dem Weimarer Dreieck Deutschland – Frankreich – Polen zugeschriebene Rolle als „Keimzelle eines außen- und sicherheitspolitischen Kerneuropas“ tatsächlich zum Tragen kommt, bleibt abzuwarten. Befürwortend jedenfalls: Annette Bendiek: Perspektiven der EU-Außenpolitik. Plädoyer für eine Wiederbelebung des Weimarer Dreiecks, SWP-Aktuell 55/Juni 2008. 2 Ana E. Juncos/Karolina Pomorska: The Impact of Enlargement on CFSP Committees, in: CFSP Forum 3/ 2008, S. 1-5 konstatieren ein solches Verhalten in der ersten Zeit nach dem Beitritt, das später auf Expertenebene zugunsten einer Konsensfindung adaptiert wurde . 3 Vgl. Frankfurter Allgemeine Zeitung, 16.5.2007; 31.03. und 27.05.2008. 4 Agence Europe, 27.05.2008; Frankfurter Allgemeine Zeitung, 30.04. und 29.05.2008. Die Außenpolitik der Europäischen Union 256 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 allenfalls im Streit mit Kroatien über eine Fischerei-Schutzzone in der Adria zugunsten der eigenen und der italienischen Interessenswahrung verdrängt.5 Punktuelle Hilfsangebote von anderen EU-Partnern zu Fragen, in denen das slowenische Außenministerium aufgrund seiner Größe und außenpolitischen Prioritäten traditionell wenig Expertise anzubieten hat – wie etwa im Falle der vom portugiesischen Vorsitz 2007 explizit zu einem zentralen GASP-Thema erhobenen Beziehungen der EU zu Afrika – wurden hingegen weniger gern gesehen. Willkommener und in Einklang mit der üblichen GASP-Praxis einfacher zu akzeptieren war für die slowenische Regierung hingegen die Unterstützung durch Frankreich, das als im 2. Halbjahr 2008 amtierende Präsidentschaft häufig dort bereits als Sprecher der 27 auftrat, wo Slowenien nicht mit eigenem diplomatischen Personal vertreten war. Die Vielfalt an Gesichtern und unterschiedlichen Nationalitäten etwa bei der quasi täglich stattfindenden Übergabe von GASP-Demarchen in Drittstaaten mag für die ausländischen Gesprächspartner durchaus verwirrend bleiben; das Rotationsprinzip hat jedoch nicht das Interesse von Drittstaaten und regionalen Organisationen an einer engen Anbindung an die GASP geschmälert. Instrumentenvielfalt und Einsatzfelder So erfreut sich das Instrument des politischen Dialogs größter Beliebtheit, wobei diese – wie das Gipfeltreffen der EU mit Lateinamerika im März 2008 zeigte – nicht auf beiden Seiten gleich groß sein muss.6 Dabei fällt auf, dass Treffen auf der Beamtenebene mittlerweile etwa doppelt so oft stattfinden wie jene auf der Ebene der Außenminister und (in deutlich geringerem Umfang) Gipfelkonferenzen – ein Indikator für die Qualitätssteigerung der Gespräche, wohl aber auch ein von der EU gesteuerter Ansatz, das Instrument des politischen Dialogs handhabbarer zu machen. Der deutliche Anstieg der Treffen im Vergleich zu 2006 dürfte ein Ergebnis der besonderen Bemühungen der deutschen Präsidentschaft 2007 – wie übrigens auch aller früheren – gewesen sein, wobei die Vereinigten Staaten (47 Treffen in 2007) und Russland (40 Treffen in 2007) nicht überraschend als privilegierte Partner hervortreten.7 Ferner war es ein Anliegen des deutschen Vorsitzes, bereits im Vorgriff auf den zunächst noch als künftigen „Außenminister der Union“ und später, im Zuge der Regierungskonferenz 2007, dann in den „Hohen Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik“ umbenannten Sprechers der GASP, Javier Solana, mit der Durchführung mehrerer Dialogtreffen auf Außenministerebene zu betrauen. Die nachfolgende portugiesische Präsidentschaft sah dies mit Skepsis und fürchtete offensichtlich einen Prestigeverlust ihres Vorsitzes. EU – Afrika Im Zentrum der im zweiten Halbjahr amtierenden portugiesischen Präsidentschaft stand das Zustandekommen des EU-Afrika Gipfels. Nach siebenjähriger Pause soll mit dem seit 2000 zweiten Treffen von Staats- und Regierungschefs bzw. deren Vertretern eine ver- 5 So Nikolas Busse: Unter besonderer Beobachtung. Die EU ist mit Sloweniens Ratspräsidentschaft so zufrieden wie die Slowenen selbst, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 12.07.2008; Agence Europe, 02.07.2008. 6 So war bezeichnend, dass weder die künftige französische Präsidentschaft durch ihren Präsidenten noch 11 weitere EU-Länder nicht auf höchster Ebene vertreten waren. Im Übrigen schien eine wichtige Funktion des Dialogtreffens darin zu bestehen, dass die Vertreter der lateinamerikanischen Staaten die Möglichkeit hatten, sich untereinander zu konsultieren und Streitfragen zu erörtern. Frankfurter Allgemeine Zeitung, 15.05., 17.05. und 20.05.2008. 7 Einzelheiten, in: Council of the European Union Dok. 6084/08 PESC 159 FIN 40, CFSP Instruments – 2007. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 257 tiefte8 Partnerschaft zwischen den beiden Kontinenten ins Leben gerufen werden. Sie ist Ausdruck einer – wenn auch eher hinter vorgehaltener Hand geäußerten – Strategie der Europäer, auf Geschehnisse in der Region vermehrt Einfluss zu nehmen und als Gegengewicht zur dortigen Präsenz Chinas zu wirken.9 Diese will man nach europäischem Verständnis allerdings nicht um jeden Preis und schon gar nicht unter Verzicht auf die Wahrung bzw. Förderung grundlegender demokratischer Prinzipien verfolgen. So verwundert es nicht, dass es bereits im Vorfeld wie während des Gipfeltreffens zu heftigen Kontroversen zwischen europäischen und afrikanischen Teilnehmern kam. Hauptstreitpunkt war die menschenverachtende Politik und Anwesenheit des Präsidenten von Zimbabwe, die die deutsche Kanzlerin in Absprache mit dem portugiesischen Vorsitz zum Anlass nahm, vor den Gipfelteilnehmern über die Missstände in Zimbabwe zu sprechen. Anders als etwa Großbritannien, wo der Premierminister auf seine Anreise zum Gipfel verzichtete,10 und trotz Bedenken der Schweden und Niederlande11 wollte man in Berlin Robert Mugabe durchaus am Konferenztisch sehen und ihn direkt mit der EU-Kritik konfrontieren. Neben den bereits seit Jahren bekannten Instrumenten der Deklarations- und im Bedarfsfall auch Sanktionspolitik,12 zielt die europäische Politik verstärkt darauf ab, die Afrikanische Union (AU) als den zentralen Regionalakteur in seiner Handlungsfähigkeit zu stärken. Außer massiven finanziellen Stützungsmaßnahmen über die Afrikanische Friedensfazilität der EU, ein aus Gemeinschaftsmitteln von der Europäischen Kommission verwalteter Katalog von Einzelaktionen, die allerdings der Zustimmung des Politischen und Sicherheitspolitischen Komitees der GASP bedürfen, ist die EU seit 2005 mit einem eigenen Sonderbeauftragten für den Sudan in die Friedensbemühungen eingeschaltet. Aufgrund damals bestehender Meinungsverschiedenheiten im Kreis der EU-Länder über die Reichweite seines Mandats und seiner Präsenz vor Ort13 – blieb sein Einsatzfeld zunächst begrenzt, wurde jedoch mehrfach erweitert und zuletzt auf die EU-Mission im Tchad ausgedehnt.14 Mit dem seit Jahren im Stab von Solana mit Afrika betrauten Belgier Koen Vervaeke hat die EU als ein weiteres Zeichen ihrer Wertschätzung für die AU nunmehr seit Dezember 2007 einen eigenen Sonderbeauftragten am Sitz der AU in Adis Abeba ernannt.15 Wie bereits sein Kollege in Mazedonien, trägt auch Vervaeke einen „Doppelhut“ und soll in seiner gleichzeitigen Funktion als Beauftragter des Rates wie Leiter der Delegation der Europäischen Kommission zur besseren Kohärenz und Effizienz der europäischen Außenpolitik beitragen. 8 Als Indikatoren hierfür gelten die Ausdehnung der Zusammenarbeit auf die Bereiche Einwanderung und Frieden und Sicherheit. Einzelheiten: Rat der Europäischen Union: Jahresbericht des Rates an das Europäische Parlament über die Hauptaspekte und grundlegenden Optionen der GASP, Ratsdokument 8617/08, S. 53ff. 9 Agence Europe, 07.12. und 11.12.2007. Nikolas Busse: Unmut über die geschätzte Kanzlerin. Unfriedlicher Neuanfang einer alten Beziehung: Die EU und Afrika streiten über die Menschenrechte und mehr, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 10.12.2007. 10 London hatte noch 2006 darauf bestanden, Mugabe nicht einzuladen, weshalb der EU-Afrika Gipfel erst Ende 2007 stattfinden konnte. 11 Frankfurter Allgemeine Zeitung, 21.09.2007. 12 Im Falle Afrikas verhängte die EU restriktive Maßnahmen gegen Zimbabwe, die Demokratische Republik Kongo, Liberia, Somalia, Elfenbeinküste. Council of the European Union Dok. 6084/08 PESC 159 FIN 40, CFSP Instruments – 2007. 13 Wie die Mehrzahl de Sonderbeauftragten ist auch jener für Sudan selbst nicht vor Ort, sondern in Brüssel stationiert. Einzelheiten: Giovanni Grevi: Pioneering foreign policy. The EU Special Representatives, Chaillot Paper Nr.106, Paris 2007, S. 99ff. 14 Beschluss 2007/809/GASP. 15 Beschluss 2007/805/GASP. Die Außenpolitik der Europäischen Union 258 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Der gewachsene Stellenwert Afrikas kommt ferner in einer ständig steigenden Zahl von Krisenmanagementoperationen der EU zum Ausdruck.16 Konzentrierten sich die bisherigen ESVP-Missionen auf Stützungsmaßnahmen für eine Polizeireform und Sicherheitsfragen in der Demokratischen Republik Kongo17 und Hilfestellung für die Friedensmission der AU in Darfur (AMIS), so erweiterte die EU mit dem jüngsten Militäreinsatz EUFOR TSCHAD/RCA ihr Einsatzgebiet auf den Tschad und die Zentralafrikanische Republik, mit dem Ziel dort die Sicherheitslage und die humanitäre Hilfe für die Darfur- Flüchtlinge zu verbessern. Wie bereits in den Vorjahren gingen dem Beschluss schwierige EU-interne Beratungen voraus. Dem Vorreiter Frankreich setzten Deutschland, aber auch Großbritannien18 und Italien Grundsätzliches über den Kosten-Nutzen-Ertrag einer solchen Mission entgegen; sie signalisierten zugleich keine Bereitschaft, mit eigenem Militär vor Ort beizutragen.19 So verzögerte sich zum Ärger Frankreichs insbesondere mit Blick auf Berlin die Aufstellung der Truppe und Paris sah sich gezwungen, das von den 14 teilnehmenden EU-Staaten weitaus größte Kontingent zu stellen. Übersicht zu den GASP-Aktivitäten im Jahr 2007 Quelle: Council of the European Union, Dok. 6084/08 PESC 159 FIN 40. CFSP Instruments – 2007. Westlicher Balkan20 Nicht überraschend wird die europäische Rolle in dieser Nachbarregion als überragend beschrieben – aus Sicht der auf eine möglichst enge Einbindung in die EU-Strukturen abstellenden Regierungen der westlichen Balkanstaaten ebenso wie in der Perspektive einer erfolgreichen oder zum Scheitern verurteilten GASP/ESVP. Den wohl wichtigsten Testfall21 für die Leistungsfähigkeit der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik bil- 16 Siehe hierzu auch den Beitrag von Jopp/ Sandawi in diesem Band. 17 EUPOL RD Congo und EUSEC Congo. 18 Nikolaus Busse: Brückenoperation. Die schwierige EU-Mission in Zentralafrika, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 02.02.2008. 19 Frankfurter Allgemeine Zeitung, 25.09.2007;12.01; 04.02.2008; Agence Europe, 30.01.2008. Gemeinsame Aktionen, einschl. Folgebeschlüsse zur Durchführung 61 Gemeinsame Standpunkte, einschl. Folgebeschlüsse zur Durchführung 30 Abkommen mit Drittstaaten (gem. Art. 24 EUV) 2 Sonstige Beschlüsse und Verordnungen des Rates 3 Erklärungen 112 Demarchen 546 Politischer Dialog 343 Gemeinsame Berichte der Missionschefs der Mitgliedstaaten aus Drittländern 257 20 Siehe zu den Einzelheiten der EU-Politik auch die Länder-/Regionalbeiträge in diesem Band. 21 So auch die Einschätzung während des informellen Treffens der Außenminister im September 2007. Nikolaus Busse: Testfall für Europa. Die EU gibt sich entschlossen, sich nicht über die Kosovo-Frage zu entzweien, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 10.09.2007. Agence Europe, 08.09. und 09.09.2007. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 259 dete die Positionierung der EU-27 im Kosovokonflikt. Mit der Ablehnung der Ahtisaari- Vorschläge über die Zukunft eines unabhängigen Kosovo und der letztlich ebenfalls erfolglosen Vermittlungsbemühungen einer Troika hoher Beamter Russlands, der USA und der EU,22 die in Anerkennung der deutschen Bemühungen um eine Konfliktlösung durch den Botschafter Deutschlands in London, Wolfgang Ischinger, vertreten war, war die EU ab dem Spätsommer 2007 mit der Frage konfrontiert, wie sie auf die zu erwartende einseitige Unabhängigkeitserklärung der Kosovo-Albaner reagieren sollte. Ein geschlossen positives Votum der EU-27 erschien zunächst wenig wahrscheinlich23 angesichts der Widerstände etlicher EU-Länder wie Zypern, Griechenland, die Slowakei, Spanien oder Ungarn, die mit Rücksicht auf eigene Minderheiten in ihren Ländern eine Anerkennung des Kosovo ablehnen. Eng verknüpft damit und insofern ebenfalls umstritten war die Frage, in welchem Maße und mit welcher Mitwirkung der 27 die EU dann das Kosovo in eine neue Zukunft überführen könnte. Die von der EU bereits Ende 2006 in Aussicht genommene größte zivile ESVP-Mission geriet in Gefahr und der Ruf nach einer Koalition der Willigen der großen EU-Länder wurde laut.24 Im weiteren Verlauf der Beratungen bis Februar 2008 wuchs offensichtlich die Überzeugung, ein Auseinanderfallen der Europäer zu verhindern25 und nach einem Weg zu finden, die Frage der nicht konsensfähigen Anerkennung von der von allen gewünschten Stabilisierungspolitik der EU auf dem Balkan zu entkoppeln. So wurde die Unabhängigkeit des Kosovo schließlich als ein Sonderfall definiert, dessen Anerkennung zwar jedem Mitgliedstaat selbst überlassen blieb und in der Folgezeit von 20 der 27 vollzogen oder zumindest in Aussicht gestellt wurde;26 als sui generis Konstruktion ermöglichte sie jedoch die von der EU gewünschte Präsenz vor Ort in Form einer aus zunächst 1.800 Polizeikräften wie Richtern, Staatsanwälten und Hilfspersonal bestehenden EULEX Mission,27 an der außer Malta wegen Mangel an Personal alle EU-Länder teilnehmen, und eines eigenen Sonderbeauftragten in Person des niederländischen EU-Diplomaten Pieter Feith, der zugleich als Chef der Internationalen Verwaltungsbehörde (ICO) agiert, wie sie in den Ahtisaari-Vorschlägen vorgesehen war.28 Naher Osten und Mittelmeerregion Die seit Jahren von der EU reklamierte aktive Rolle bei der Suche nach einer Friedenslösung im arabisch-israelischen Konflikt, die insbesondere dank ihres Sonderbeauftragten29 sowie der EU-Mitgliedschaft im Nahostquartett – in der Person des Hohen Vertreters für die GASP sowie des jeweiligen Ratsvorsitzenden – hohes Ansehen genießt, litt unter 22 Bemerkenswert ist, dass die EU in der Troika als Ganzes vertreten war und die Kosovo-Kontaktgruppe bestehend aus den USA, Russland, Frankreich, Großbritannien, Deutschland und Italien offensichtlich eine untergeordnete Rolle spielte. 23 So auch Botschafter Ischinger in einem Gespräch mit der Frankfurter Allgemeinen Zeitung, 24.10.2007. 24 So Klaus-Dieter Frankenberger: Dann schlägt eben die Stunde der Willigen, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 11.09.2007. 25 Nikolaus Busse: Völkerrechtlicher Hürdenlauf in Brüssel, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 16.02.2008. 26 Spanien, Griechenland, Zypern, Rumänien und die Slowakei lehnen eine Anerkennung ab. Nikolaus Busse: Erfolgreiche Kosovo-Teilung. Auch Kritiker an EU-Mission beteiligt, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 11.03.2008. 27 Erstmals in der Geschichte der ESVP mit amerikanischer Beteiligung. 28 Michael Martens: Europäische Fahr ins Ungewisse, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 12.02.2008 sowie Frankfurter Allgemeine Zeitung, 18.0.22008.. 29 Einzelheiten bei: Grevi: The EU Special Representatives, 2007, S. 129ff. Die Außenpolitik der Europäischen Union 260 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 den schwierigen politischen und humanitären Bedingungen in den Palästinensischen Gebieten.30 Hoffnung setzte man auf ein verstärktes Engagement der Länder der Arabischen Liga, mit der 2007 erstmals wieder ein politischer Dialog auf Außenministerebene in Gang gesetzt wurde, während die beiden bestehenden zivilen EU-Missionen zum Schutz des Grenzübergangs Rafah und zum Aufbau von Polizeikräften in einem künftigen palästinensischen Staat entweder ganz ausgesetzt werden mussten bzw. ihre Wirksamkeit durch die Politik der EU, die Hamas-Regierung nicht anzuerkennen, nicht ausreichend entfalten konnten.31 Irritationen im Kreis der 27 gab es ferner – zumindest kurzzeitig – über eine mit den anderen Partnern nicht abgestimmte und von EU-Diplomaten als schädlich für die GASP bezeichnete Initiative des französischen Außenministers, der seine Amtskollegen aus neun anderen EU-Mittelmeerländern bei einem Treffen in Slowenien einen offenen Brief an den neu ernannten Sondergesandten des Nahost-Quartetts unterzeichnen ließ, in der die bisherige und von der EU gestützte Roadmap als gescheitert erklärt und die Entsendung einer internationalen Streitmacht in den Nahen Osten gefordert wurde. 32 Konsultations- und Klärungsbedarf sahen die übrigen EU-Staaten bei einer weiteren Initiative der neuen französischen Regierung. Die bereits von dem Präsidentschaftskandidaten Sarkozy im Februar 2007 anvisierte Mittelmeerunion33 als Antwort auf den seiner Meinung nach gescheiterten Barcelona-Prozess erzeugte in EU-Kreisen Interpretationsbedarf. Der Bundesregierung kam hierbei eine wichtige Mittlerfunktion zu. In zahlreichen Konsultationen auf Beamtenebene wie zwischen Präsident Sarkozy und Bundeskanzlerin Merkel34 gelang es, die Konzeption einer „Union für das Mittelmeer“ unter dem Dach der bisherigen EU-Politik zu verankern, die dem Europäischen Rat im März 2008 präsentiert und zu Beginn der französischen Präsidentschaft aus der Taufe gehoben wurde.35 Menschenrechte Als Teil ihrer globalen Verantwortung für Frieden und Sicherheit widmet sich die EU seit Jahren intensiv dem Schutz und der Förderung der Menschenrechte. Sie verfügt hierzu sowohl im Bereich der EU-Außenbeziehungen – etwa in Form der Aktionspläne im Rahmen der Europäischen Nachbarschaftspolitik – als auch im Bereich der GASP über eine Vielzahl an Instrumenten, die intensiv genutzt und auf ihre Wirksamkeit hin überprüft werden.36 Mit – einer im Berichtszeitraum bemerkenswert hohen Anzahl von – Demarchen und Erklärungen reagiert die EU traditionell auf konkrete Fälle von Menschenrechtsverletzungen wie etwa dem gewaltsamen Verschwinden von Personen, illegaler Inhaftierung und Folter, aber auch gegen Verletzungen der Meinungs- und Versammlungsfreiheit. Besonde- 30 Council of the European Union Dok. 6084/08 PESC 159 FIN 40, CFSP Instruments – 2007. Rat der Europäischen Union Dok. 8617/08 PESC FIN 155, Jahresbericht des Rates an das Europäische Parlament über die Hauptaspekte und grundlegenden Optionen der GASP – 2007. 31 Maria A. Sabiote: EUPOLCOPPS in the Palestinian Territories: A Neutral Force or a Protagonist in the Shadow?, in: CFSP Forum 3/2008, S. 5-7. 32 So Horst Bacia: Post vom lieben Bernard. Ein offener Brief bringt die EU in Verlegenheit, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 12.07.2007. 33 Frankfurter Allgemeine Zeitung, 09.02.2007. 34 Wulf Schmiese: Deutsch-französische Einigkeit. Ein Papier zur Mittelmeerunion, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 13.02.2008. 35 Agence Europe, 15.03. und 18.03.2008. Frankfurter Allgemeine Zeitung, 12.07.2008. 36 Eingehend hierzu der von Rat und Kommission gemeinsam verfasste Jahresbericht 2007 zur Menschenrechtslage, http//:www.consilium.europa.eu/human-rights. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 261 res Augenmerk galt in jüngster Zeit dem Schutz von Menschenrechtsverteidigern. Die Liste der Adressaten ist lang und reicht hierbei von Aserbaidschan über Birma und Syrien bis Zimbabwe. Gleiches gilt für den Kampf der EU gegen die Todesstrafe, wo sie ebenfalls mit einer Einzelfalldiplomatie – auch gegenüber den Vereinigten Staaten – interveniert wie auch im Rahmen internationaler Organisationen. Die 27 bezeichneten es als einen besonderen Erfolg, dass eine von ihnen in die Generalversammlung der Vereinten Nationen eingebrachte Erklärung gegen die Todesstrafe von knapp einhundert Staaten mitunterzeichnet wurde. Neben einem geschlossenen Auftreten im UN-Menschenrechtsausschuss versteht sich die EU-27 auch als wichtiger und nach eigenem Bekunden erfolgreicher Akteur im neuen UN Menschenrechtsrat, dessen Stärke – neben einer gemeinsamen Stimme – zunehmend auch in einer EU-internen Lastenteilung nach dem Motto „eine Botschaft viele Stimmen“ gesehen wird.37 Schließlich sind Menschenrechtsfragen fester Bestandteil der politischen Dialoge und sie stehen im Zentrum der mit China, Russland, Iran38 und – seit 2007 – auch mit Usbekistan eigens eingerichteten Menschenrechtsdialoge. Letzterer soll gemäß der unter deutscher Präsidentschaft vereinbarten EU-Zentralasienstrategie39 den Beginn einer alle Staaten Zentralasiens (Usbekistan, Kasachstan, Turkmenistan, Kirgisische Republik, Tadschikistan) umfassenden Dialogserie markieren. Dabei stößt die EU bei den Gesprächen weiterhin auf erhebliche Vorbehalte, weil zahlreiche Aspekte – wie etwa die Reaktion Chinas auf die Kritik der EU an der Lage in Tibet zeigt40- weiterhin als unzulässige Einmischung in deren innere Angelegenheiten verstanden wird. Bemerkenswert ist ferner, dass die Menschenrechtsproblematik und hierbei insbesondere auch die Rolle von Frauen in Krisenregionen und die Frage der Geschlechtergleichstellung zunehmend in den ESVP-Krisenmanagementoperationen der EU Eingang findet.41 Ausblick Die seit Jahren geführte Reformdebatte über mehr Sichtbarkeit, Kontinuität und Effizienz in der GASP erreichte mit dem Europäischen Rat im Dezember 2007 einen neuen Höhepunkt. Zwar gelang es, die Substanz der früheren Vorschläge weitgehend in den Vertrag von Lissabon zur Änderung des Vertrags über die Europäische Union sowie des in Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union umbenannten EG-Vertrag zu überführen.42 Andererseits hat die Regierungskonferenz auf Drängen der britischen, polnischen, tschechischen und niederländischen Regierung Veränderungen vorgenommen, zu deren prominentesten jene über den ursprünglichen „Außenminister“ und künftigen „Hohen Vertreter der Union für die Außen- und Sicherheitspolitik“ gehören. Ob es sich dabei – wie von offiziellen Stellen gerne behauptet – lediglich um kosmetische Anpassungen handelt oder die neue 37 Jahresbericht 2007 zur Menschenrechtslage: http//:www.consilium.europa.eu/human-rights, S. 96f.; Grundsätzlicher zur Rolle der EU: Karen Smith: Speaking with One Voice?, European Union Co-ordination on Human Rights Issues at the United Nations, in: Journal of Common Market Studies, Vol. 44, 1/ 2006, S. 97- 121. 38 Seit 2006 auf Verlangen des Iran ausgesetzt. 39 Rat der Europäischen Union Dok. 8617/08 PESC FIN 155, Jahresbericht des Rates an das Europäische Parlament über die Hauptaspekte und grundlegenden Optionen der GASP – 2007, S. 36ff. 40 So etwa im Frühjahr 2008. Agence Europe, 01.04.2008; Frankfurter Allgemeine Zeitung, 01.04.2008. 41 Ausführlich, auch zu den Erfahrungen der ersten Gleichstellungsberaterin in einer ESVP-Mission: Jahresbericht 2007 zur Menschenrechtslage, http//:www.consilium.europa.eu/human-rights, S. 15ff. 42 Elfriede Regelsberger: Von Nizza nach Lissabon – das neue konstitutionelle Angebot für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU, in: integration 3/2008. Die Außenpolitik der Europäischen Union 262 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Namensgebung Verschiebungen im institutionellen Gefüge der GASP impliziert, kann abschließend erst der noch ausstehende Praxistest erweisen. Immerhin lassen die dem Vertragswerk ebenfalls beigefügten Erklärungen zum Verhältnis von GASP und nationaler Außenpolitik, die den Bedenken einiger EU-Regierungen Rechnung tragen, auch in der GASP jegliche Anklänge an eine europäische Staatlichkeit und nationale Souveränitätsverzichte zu verhindern, das ursprüngliche konstitutionelle Angebot in einem neuen und den Spielraum der GASP möglicherweise einengenden Licht erscheinen. Das „Nein“ der Iren zum Vertrag von Lissabon und damit das „Aus“ für dessen Inkrafttreten zum 1. Januar 2009 hat sämtliche Überlegungen über ein mögliches Personaltableau für den künftigen Hohen Vertreter der Union für die Außen- und Sicherheitspolitik und seinen potentiellen Rivalen in der Person des Präsidenten des Europäischen Rates vorerst wieder auf Eis gelegt, genauso wie die unter slowenischer Präsidentschaft 2008 wiederbelebte Diskussion über die Natur, Größe, personelle wie finanzielle Ausstattung des dem Hohen Vertreter zuarbeitenden Europäischen Auswärtigen Dienstes.43 Manchem Beteiligten mag dies angesichts der im Kreis der 27 sowie zwischen ihnen und Europäischem Parlament und Europäischer Kommission nach wie vor bestehenden Kontroversen über die konkrete Ausgestaltung der neuen Bestimmungen gar nicht so ungelegen kommen und man könnte fast den Eindruck gewinnen, dass der Reformbedarf für die GASP als nicht mehr so zwingend erachtet wird. Weiterführende Literatur CFSP Forum 2003ff. über http://www.fornet.info. Fröhlich, Stefan: Die Europäische Union als globaler Akteur. Eine Einführung, Wiesbaden 2008. Grevi, Giovanni: Pioneering foreign policy. The EU Special Representatives, Chaillot Paper Nr.106, Paris 2007. Regelsberger, Elfriede The EU as an Actor in Foreign and Security Policy: Some Key Features of CFSP in an Historical Perspective, in: CFSP Forum 4/2007, S. 1-7. Regelsberger, Elfriede: Von Nizza nach Lissabon – das neue konstitutionelle Angebot für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU, in: integration 3/2008, S. 266-280. 43 The EU Foreign Service: how to build a more effective common Policy, EPC Working Paper Nr. 28, Brüssel 2007. Cornelius Adebahr: The First will be the Last: Why the EU Foreign Service will Remain Embryonic for Some Time, in: CFSP Forum, 2/2008, S. 5-9. Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 263 Afrikapolitik Siegmar Schmidt Zentrales Ereignis im europäisch-afrikanischen Verhältnis war der 2. EU-Afrikagipfel in Lissabon am 8./9. Dezember 2007. Das Gipfeltreffen war bereits für 2004 geplant, wurde dann mehrfach verschoben, da zwischen den afrikanischen und den EU-Staaten keine Einigung über eine Teilnahme Simbabwes erreicht werden konnte. Zwar stellte die Simbabwe- Frage auch auf dem Gipfel ein Konfliktpunkt zwischen Europäern und Afrikanern dar, doch trotzdem endete der Gipfel mit der Verabschiedung eines Grundsatzdokuments über eine weit reichende Strategische Partnerschaft zwischen der EU und Afrika. Konkretisiert wird die Strategische Partnerschaft durch einen umfangreichen Aktionsplan. Das sicherheitspolitische Engagement der Europäer in Afrika wurde mit der EUFOR-Mission im Tschad und der Zentralafrikanischen Republik fortgesetzt. Nach etlichen Verzögerungen kam die Militärmission unter französischer Führung zustande. Eine Antwort der EU auf das vermehrte Engagement Chinas in Afrika steht weiterhin aus. Das nächste Gipfeltreffen wird im Jahr 2010 in einem afrikanischen Land stattfinden. Der 2. EU-Afrikagipfel in Lissabon Dem 2. EU-Afrikagipfel ging eine zweijährige Vorbereitungsphase voraus. Zum einen galt es, eine Lösung für die weiter umstrittene mögliche Beteiligung Simbabwes an dem Gipfel zu finden, zum anderen bedurfte es einer diplomatischen Abstimmung über die Inhalt der anzustrebenden Partnerschaft, die bereits in der im Dezember 2005 vom EU-Rat verabschiedeten EU-Afrikastrategie1 im Titel des Dokuments angekündigt worden war. Während die inhaltlichen Fragen weitestgehend auf Treffen zwischen EU- und der Kommission der Afrikanischen Union (AU) in Accra (Ghana) und im Oktober 2007 in Addis Abeba geklärt werden konnten, blieb ein Kompromiss in der Simbabwe-Frage aus. Großbritannien konnte seine harte Position – kein Gipfeltreffen mit dem simbabwischen Präsidenten Robert Mugabe und weitere Sanktionen – innerhalb der EU nicht durchsetzen. Sowohl die portugiesische Ratspräsidentschaft als auch die Mehrzahl der EU-Staaten einschließlich Deutschlands, waren nicht bereit, wegen der Teilnahme Simbabwes das Gipfeltreffen ausfallen zu lassen. Premierminister Gordon Brown nahm daher nicht am Gipfel teil. Es blieb der deutschen Bundeskanzlerin Angela Merkel überlassen, offen die Diktatur und die katastrophale wirtschaftliche und soziale Lage im einstigen Vorzeigeland Afrikas zu kritisieren. Trotz fortbestehender Differenzen über Simbabwe konnte der Gipfel erfolgreich abgeschlossen werden. Beschlossen wurden zum einen ein Grundsatzdokument für eine Strategische Partnerschaft und zum anderen ein 50seitiger Aktionsplan für den Zweijahreszeitraum 2008- 2010. Der Text der Strategischen Partnerschaft2 beginnt mit einem Bekenntnis zu den gemeinsamen Werten Menschenrechte, Freiheit, Gleichheit, Solidarität, Gerechtigkeit, Rechtstaatlichkeit und Demokratie. Folgende vier zentrale Ziele werden genannt: 1 Council of the European Union: The EU and Africa: Towards a strategic partnership, Brussels, 19.12.2005. 2 The Africa-EU Strategic Partnership. A Joint Africa-EU Strategy, http://ec.europa.eu/development/icenter/ repository/EAS2007_joint_strategy_en.pdf#zoom=100. Die Außenpolitik der Europäischen Union 264 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 – Stärkung der politischen Partnerschaft in den Bereichen Frieden und Sicherheit, Migration, Entwicklung und saubere Umwelt. Institutionell soll die Partnerschaft auf der engen Zusammenarbeit von AU und EU basieren. – Förderung regionaler und kontinentweiter Integration, weitere Anstrengungen sollen unternommen werden, um die Millenium Development-Ziele zu erreichen. – Kooperation auf internationaler Ebene mit dem Ziel der Schaffung eines „effektiven Multilateralismus“ – einem Schlüsselbegriff der Europäischen Sicherheitsstrategie. Im Rahmen der UN soll die Zusammenarbeit bei internationalen Konflikten (z.B. bei der Verhinderung der Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen) gestärkt werden. – Einbeziehung nichtstaatlicher Akteure aus der Wirtschaft, der Zivilgesellschaft und Kooperation mit regionalen und lokalen Akteuren bei der Implementierung der Maßnahmen. Hinsichtlich ihrer Ziele und Aktionsfelder ist die Partnerschaft nahezu allumfassend – das Themenspektrum umfasst Bereiche der klassischen Entwicklungskooperation, Fragen von Frieden und Sicherheit, Regierungsführung, Handel usw. Besonders betont wird die Bedeutung der Kooperation zwischen der AU und der EU. Die EU wird als „Schlüsselpartner“ für die AU beim Aufbau einer Afrikanischen Friedens- und Sicherheitsarchitektur bezeichnet.3 Das Dokument benennt weitere zukünftige konkrete institutionelle Kooperationen mit denen der Aufbau der AU-Institutionen und ihrer Instrumente gefördert werden soll. Die EU nimmt damit eine zentrale Position für den Aufbau der AU ein,4 die unter massiven Ressourcenmangel leidet, der die Effizienz gerade bei Friedensmissionen hemmt, wie das Beispiel der schlecht ausgestatteten 8.000 Mann starken AU-Truppe in Darfur demonstriert. Im Bereich der Menschenrechte soll die direkte Zusammenarbeit zwischen den jeweiligen AU und EU ausgebaut werden. Die Förderung von Demokratie und Regierungsführung nimmt vergleichsweise wenig Raum ein. Die EU betont erneut die Bedeutung ihrer Governance- Initiative, durch die Länder mit guter Regierungsführung zusätzliche Mittel erhalten können. Sowohl im Sicherheitsbereich als auch bei Wahlbeobachtungen soll das Prinzip der afrikanischen Eigenverantwortung („ownership“) beachtet werden. In der Praxis bedeutet dies, dass die EU logistische und finanzielle Unterstützung gewährt, die Führung von Aktionen oder die Leitung von Programmen bei der AU, afrikanischen Regionalorganisationen oder auf der regionalen Ebene bei lokalen und regionalen Akteuren auch aus der Zivilgesellschaft verbleibt. Inwieweit dies angesichts der unzureichenden Kapazitäten von Regionalorganisationen, aber auch der Zivilgesellschaft realistisch ist, kann bezweifelt werden. Die starke Betonung der Migrationsfragen reflektiert in erster Linie das europäische Interesse, die zunehmende illegale Migration über Nordafrika einzudämmen. Angestrebt wird auch eine Verdichtung der diplomatischen Kontakte. Gipfeltreffen werden im Dreijahresrhythmus abwechselnd in Europa und Afrika stattfinden. Die AU Präsenz in Brüssel soll erhöht werden und am Sitz der AU in Addis Abeba eröffnet die EU eine Vertretung mit Repräsentanten aus Kommission und Rat. Im Ersten Aktionsplan5 werden 8 Partnerschaften mit jeweils 3 bis 4 besonders wichtigen Aktionsfeldern genannt. Finanziert werden die Aktivitäten aus dem 10. Europäischen 3 Ebd., Anmerkung 2, S. 7, vgl. zu der umfangreichen logistischen und finanziellen Unterstützung der EU für die AU den Beitrag zur Afrikapolitik im Jahrbuch 2007. 4 Siegmar Schmidt: Die EU als Retterin? In: Giga Focus 5/2008 (German Institute of Global and Area Studies, Hamburg), http://www.giga-hamburg.de/dl/download.php?d=/content/publikationen/pdf/gf_afrika_0805.pdf. 5 First Action Pan (2008-2010). For the implementation of the Africa-EU Strategic Partnership, http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/EAS2007_action_plan_2008_2010_en.pdf#zoom=100. Afrikapolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 265 Entwicklungsfonds (EEF) und anderen Programmen sowie durch Leistungen der einzelnen Mitgliedsstaaten und internationaler Organisationen. Die Finanzierungsmodalitäten werden daher jeweils spezifisch sein, wobei der jeweils größte Teil der Mittel aus den diversen EU-Programmen stammen wird. Bei den geplanten Aktivitäten werden die Ziele, die erwarteten Ergebnisse, konkrete inhaltliche Maßnahmen, die Akteure und die Finanzierungsquellen angegeben. Bei genauerer Betrachtung ist offensichtlich, dass es sich in den meisten der gelisteten Aktivitäten nicht um völlig neue handelt, sondern, dass bisherige Programme fortgeschrieben werden. Inhaltlich ist der Aktionsplan ein „Gemischtwarenladen“, da eine Vielzahl von entwicklungs- und sicherheitspolitischen Zielen genannt wird. Dazu gehören auch Fragen der Zusammenarbeit in Energie- und Klimafragen, deren Stellenwert sich in den letzten Jahren erhöht hat. Erneut wird deutlich, dass die EU auf die AU und den freiwilligen Überprüfungsmechanismus (African Peer Review Mechanism, APRM) der Neuen Partnerschaft für Entwicklung baut.6 Strategische Partnerschaft und Aktionsplan definieren den Rahmen für die europäische Afrikapolitik und – zumindest dem Anspruch nach, auch für die Afrikapolitiken der Mitgliedsstaaten – für die kommenden Jahre. Die Kooperation ist im Vergleich zu anderen Abkommen sehr detailliert definiert und weit reichend. Inwieweit die Partnerschaft ihre hohen Ansprüche und die hohen Erwartungen erfüllen kann, hängt von mindestens zwei Faktoren ab: Erstens stellt sich Frage nach der Tragfähigkeit der gemeinsamen Wertebasis angesichts nur verhaltenen Kritik von einigen afrikanischen Staaten an der Situation in Simbabwe oder sogar der mehr oder minder offenen Unterstützung Robert Mugabes durch einige afrikanische Führer.7 Eine Eskalation der Situation im Land könnte zu einem weiteren Konflikt zwischen der EU und afrikanischen Staaten führen. Ohne Grundkonsens wird eine effiziente Zusammenarbeit vor allem in den Bereichen Governance/Menschenrechte und Sicherheit und Frieden nur teilweise möglich sein. Strategische Partnerschaften der EU ohne Grundkonsens sind, so das Beispiel der Partnerschaft zwischen Russland und der EU zeigt – nur vertragliche Hüllen. Die Strategische Partnerschaft wäre dann auf Sand gebaut. Eine zweite Frage ist, inwieweit dieses so umfassende Kooperationsangebot der EU überhaupt für afrikanische Staaten angesichts des zunehmenden chinesischen Engagements in Afrika8 und des erhöhten amerikanischen Interesses – die USA haben mit Africom ein eigenes regionales Militärkommando für Afrika ins Leben gerufen – ist. Die komplexen, bürokratischen und an vielerlei Bedingungen geknüpften Unterstützungsleistungen der EU sind möglicherweise nicht besonders attraktiv. Erfolgreich wird die Partnerschaft nur sein, wenn es gelingt, sie mit „Leben“ – mit konkreten Projekten zu füllen. Die EUFOR-Mission im Tschad und der Zentralafrikanischen Republik Der seit 2003 zu einem Bürgerkrieg eskalierte Konflikt in der westsudanesischen Provinz Darfur, der bisher zu über 300.000 Toten geführt hat, droht zunehmend die Region zu destabilisieren. Die sudanesische Regierung und die tschadische Regierung versuchen dabei, das jeweilige Nachbarland durch die Unterstützung von Rebellenbewegungen zu destabilisieren. 6 Gegenwärtig sind dem APRM 27 Staaten beigetreten, wobei nur Ghana, Kenia und Ruanda alle Überprüfungsphasen durchlaufen haben. Nach fast 5 Jahren fällt die Bilanz damit enttäuschend aus, vgl. auch Annie Barbara Chikwanha: The APRM. A case study in democratic institution building, ISS Paper 151, October 2007. 7 Auch die Konflikte in Sudan und im Tschad werden von Europäern und zahlreichen afrikanischen Staaten unterschiedlich beurteilt. 8 Die Strategische Partnerschaft kann auch als Reaktion auf das chinesische Engagement interpretiert werden. Die Außenpolitik der Europäischen Union 266 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Anfang 2008 konnte der Vormarsch der Rebellengruppen im Tschad praktisch erst in der Hauptstadt N’Djamena mit Hilfe dort stationierter französischer Truppen gestoppt werden. Frankreich war auch die treibende Kraft hinter der seit Mitte 2007 begonnenen Diskussion über einen Militäreinsatz der EU. Basierend auf einer UN-Resolution (UN-SR-1778) beschloss die EU im September 2007 den Militäreinsatz. Die Truppenbereitstellung erwies sich als äußerst schwierig, da nur wenige Länder – unter ihnen nicht Deutschland – bereit waren, Truppen zu stellen.9 Die als EUFOR Tschad/ZAR bezeichnete Mission besteht aus 4.000 Mann (2.100 davon aus Frankreich) unter französischem Kommando. Die Hauptaufgaben der Mission bestehen darin, eine Ausweitung des Darfur-Konfliktes auf die Nachbarstaaten zu unterbinden, die Flüchtlingslager (mit bis zu 500.000 Flüchtlingen) zu sichern, die dort tätige UN-Polizei zu unterstützen und die Hilfsorganisationen zu schützen.10 Angesichts dieser vielfältigen Aufgaben und einer geographisch schwer zugänglichen Region ohne minimale Infrastruktur ist die Mission relativ schwach ausgestattet und möglicherweise überfordert. Als Kardinalproblem der Mission könnte sich die ambivalente Rolle Frankreichs erweisen. Frankreich unterstützt auf der Basis von Beistandsabkommen sowohl den Diktator des Tschad, Idress Déby als auch den durch einen Militärputsch 2003 an die Macht gekommenen Präsidenten der ZAR, Francois Bozizé. Daher wird nicht nur von den tschadischen Rebellen die Neutralität Frankreichs bezweifelt. Die Stabilisierungsaufgabe EUFORs stabilisiert gleichermaßen die menschenverachtende des Diktators Débys. Ohne Unterstützung von außen würde die Regierung des Tschads wahrscheinlich gestürzt werden. Die Rebellenbewegungen im Tschad – zum Teil ehemalige Soldaten der Regierungsarmee – haben bisher nicht deutlich gemacht, dass es ihnen nicht nur um die Macht geht, sondern, dass sie auch eine politische Alternative bieten können. Die EU-Mission findet in einem äußerst komplexen und widersprüchlichen Umfeld statt. Ergreift die EUFOR eindeutig Partei, so steht auch die Glaubwürdigkeit der EU-Konfliktbearbeitungspolitik auf dem Spiel. Es besteht die Gefahr, dass die EU-Mission letztlich zur Durchsetzung französischer Interessen missbraucht wird. Dies kann aber nur geschehen, wenn die anderen EU-Mitgliedsstaaten dies zulassen und sich nicht engagieren, da sie keinen Konflikt mit Frankreich riskieren wollen. Parallel zum Militäreinsatz kündigte die EU die Kommission mit 51,5 Mio. Euro für humanitäre Hilfsmaßnahmen, Reformen im Sicherheitssektor und Maßnahmen zu Wiederaufbau und Wiedereingliederung der Flüchtlinge an.11 Die EUFOR-Mission ist als Brückenmission konzipiert, d.h. sie soll nach einem Jahr durch eine UN-Truppe abgelöst werden. Inwieweit dies angesichts der Überforderung der UN möglich ist, bleibt abzuwarten. Die von der Öffentlichkeit wenig beachtete EUFOR-Mission könnte die bislang positive Bilanz der EU bei der Schaffung von Frieden und Sicherheit in Afrika – durch Unterstützung afrikanischer Institutionen und durch Polizei- und Militäreinsätze – trüben. Weiterführende Literatur Marco Overhaus/H.W. Maull/S. Harnisch (Hrsg.): Perspectives and Strategies of the European Union’s Africa Policy after the Lisbon Summit, in: Foreign Policy in Dialogue, Vol. 8, Issue 24, Trier 2008, http://deutsche-aussenpolitik.de/newsletter/issue 24.de. Melha Rout Biel/Olaf Leiße (Hrsg.): Politik in Ostafrika – Zwischen Staatszerfall und Konsolidierung, Frankfurt a.M. 2007. 9 Vgl. Denis Tull: Tschad-Krise und die Operation EUFOR Tschad/ZAR, SWP-aktuell 15, Februar 2008. 10 Vgl. Hans-Georg Ehrhart: EU-Krisenmanagement in Afrika: die Operation EUFOR Tschad/RCA, in: integration 31, Nr. 2/2008, S. 145-158, hier S. 148-149. 11 Ebd., S. 149, Fußnote 20. Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 267 Asienpolitik Franco Algieri Immer deutlicher ist erkennbar, dass die Asienpolitik im Rahmen der Außenbeziehungen der EU zu den wichtigsten Beziehungsgeflechten der Union mit anderen Regionen und Staaten zählt. Die Asienpolitik der EU unterliegt einem kontinuierlichen Anpassungsprozess an die sich verändernden Rahmenbedingungen innerhalb der EU, Asiens wie auch der internationalen Beziehungen insgesamt. Im Mehrjahresprogramm 2007-2010 der Europäischen Kommission für Asien werden drei Schwerpunktbereiche für die regionale Zusammenarbeit festgelegt: – „Unterstützung regionaler Integration“, hierbei werden das Asia Europe Meeting (ASEM), die Vereinigung Südostasiatischer Staaten (ASEAN), das ASEAN-Regionalforum (ARF) und die Südasiatische Vereinigung für regionale Zusammenarbeit (SAARC) als wichtigste Dialogforen genannt; – „Politik- und wissensbasierte Zusammenarbeit in den Bereichen (i) Umwelt, Energie und Klimawandel; (ii) Hochschulbildung und Unterstützung von Forschungsinstituten; (iii) Grenzüberschreitende Zusammenarbeit in den Bereichen der menschlichen Gesundheit und der Tiergesundheit“ und – „Unterstützung entwurzelter Bevölkerungsgruppen“. Neben diesen Bereichen wird eine Vielzahl unterschiedlicher thematischer Programme fortgeführt, weiterentwickelt beziehungsweise neu eingerichtet. Insgesamt sind für den Fünfjahreszeitraum 2007-2013 Mittel in Höhe von 775 Millionen Euro vorgesehen. Hierbei entfallen im Rahmen des Richtprogramms 2007-2010 auf den ersten Schwerpunktbereich 20%, auf den zweiten 52% und auf den dritten 28%. Auf der Grundlage der Erkenntnisse dieses Zeitraums werden die Mittel entsprechend dem Richtprogramm für die verbleibenden Jahre aufgeteilt. Die Überprüfung und Bewertung laufender Programme tragen dazu bei, den Einsatz von EU-Mitteln in der Asienpolitik nicht nur den sich verändernden Rahmenbedingungen anzupassen, sondern auch die Wirkungskraft der Maßnahmen zu prüfen. Der umfassende Ansatz der EU-Asienpolitik kann aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass sich die unterschiedliche Wertigkeit einzelner Staaten Asiens beziehungsweise von Subregionen in der Asienpolitik der EU weiter verfestigt. China Das 10. EU-China-Gipfeltreffen am 28. November 2007 in Peking war erneut Ausdruck dafür, welch hohen Stellenwert die EU den Beziehungen zur Volksrepublik China im Rahmen ihrer Außenbeziehungen beimisst. Für beide Seiten bedeutete dieses Treffen eine weitere Konkretisierung der 2003 vereinbarten strategischen Partnerschaft. Die europäische Delegation wurde vom Präsidenten des Europäischen Rats, dem portugiesischem Ministerpräsidenten Jose Socrates, von EU-Kommissionspräsident José Manuel Barroso, dem Handelskommissar Peter Mandelson und dem Kommissar für Wirtschafts- und Währungsfragen Joaquin Almunia angeführt. Das fünfzehnseitige Abschlussdokument des Treffens ist, neben der üblichen diplomatischen Rhetorik hinsichtlich des Stellenwerts, den sich die EU Die Außenpolitik der Europäischen Union 268 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 und China gegenseitig einräumen, eine umfangreiche Auflistung der Themenfelder, die die europäisch-chinesischen Beziehungen prägen und die stetig erweitert werden. Dies findet unter anderem in den zwischenzeitlich mehr als 20 sektoralen europäisch-chinesischen Dialogen seinen Niederschlag. Vermehrte Aufmerksamkeit wird von beiden Seiten drängenden Problembereichen wie dem Klimawandel, der Energiesicherheit oder den Entwicklungsprozessen in Afrika geschenkt. Übereinstimmung scheint hinsichtlich der übergeordneten Rolle der Vereinten Nationen und damit verbunden einem multilateralen Handlungsinstrument zur Konfliktlösung auf internationaler Ebene zu bestehen. Gleichwohl darf dies zum einen nicht darüber hinwegtäuschen, dass sowohl in der EU wie auch in China die Schwächen der Vereinten Nationen bekannt sind. Zum anderen begegnen sich die EU und China im Rahmen der Vereinten Nationen nicht auf gleicher Ebene, da die Volksrepublik als ständiges Mitglied im Sicherheitsrat über ein wesentlich höheres Machtpotenzial verfügt als die EU. Die Verhandlungen über ein Partnerschafts- und Kooperationsabkommen (PKA) zwischen der EU und China wurden weiter fortgeführt. Das PKA soll nicht nur das Abkommen über handelspolitische und wirtschaftspolitische Zusammenarbeit aus dem Jahr 1985 ablösen, sondern darüber hinaus politische Aspekte beinhalten und einen Rahmen für die sektoralen Dialoge bilden. In diesem Zusammenhang kommt dem im April 2008 begonnenen, auf chinesische Initiative zurückzuführenden und beim 10. Gipfeltreffen EU-China vereinbarten Mechanismus für einen Wirtschafts- und Handelsdialog auf hoher Ebene (High Level Economic and Trade Dialogue Mechanism – HLM) entsprechende Bedeutung zu. Dieser soll dazu dienen, die Handelsströme zwischen der EU und der Volksrepublik China ausgewogener zu gestalten. Bei diesem Chinabesuch waren neben dem Kommissionspräsidenten acht Kommissare vertreten, somit war dies die bis dahin größte hochrangige Auslandsmission einer EU-Kommission. Weiterhin bestehen bleiben die bekannten Problembereiche der europäischen Chinapolitik. Die Importe aus China in die EU liegen in der Außenhandelsstatistik der EU seit 2006 an erster Stelle. Zwar ist die EU auch der wichtigste Handelspartner Chinas, doch das europäische Handelsbilanzdefizit „wächst stündlich um 17 Millionen Euro“1. Auch erweist es sich für die EU weiterhin als schwierig, eine kohärente politische Haltung zu China zu erreichen. So zeigte sich innerhalb kürzester Zeit, welchen Balanceakt die EU im Vorfeld der olympischen Spiele in Peking gegenüber der chinesischen Regierung zu leisten hatte: Einerseits galt es eine kritische Position als Reaktion auf die Haltung der chinesischen Regierung gegenüber den Unruhen in Tibet aufrechtzuerhalten, andererseits war Kooperationsbereitschaft für die Erdbebenhilfe in Sizhuan gefordert. Insgesamt betrachtet bleiben die Beziehungen der EU zu China von dem idealistischen Wunsch nach einer deutlicheren Akzentuierung europäischer Werte hinsichtlich der Gestaltung der internationalen Beziehungen auf der einen Seite und der realpolitischen Erkenntnis ökonomischer und machtpolitischer Interdependenzen auf der anderen Seite geprägt. Indien und Japan Im Vergleich zur Rolle Chinas in der europäischen Asienpolitik erscheinen die Beziehungen der EU zu den beiden anderen großen Akteuren in Asien, Indien und Japan, eher 1 Europäische Kommission: Mandelson führt in China Gespräche über neues hochrangiges Handelsgremium, Presseinfomation IP/08/282, Brüssel 22. Februar 2008. Asienpolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 269 unspektakulär. Zwar war die Delegation der EU beim achten EU-Indien-Gipfeltreffen am 30. September 2007 in Neu Delhi – wie beim EU-Chinagipfel – entsprechend hochrangig vertreten, doch bereits der Umfang der Schlusserklärung fiel erkennbar geringer aus als im Falle Chinas. Auch in den Beziehungen der EU zu Indien nehmen, neben einer Reihe anderer Themen, die Zusammenarbeit beim Klimaschutz und bei der Energiepolitik eine zunehmend wichtige Rolle ein. Im Rahmenprogramm für die Jahre 2007-2013 der EU gegenüber Indien hat die Europäische Kommission zwei große Bereiche identifiziert, auf die sich die europäische Indienpolitik konzentrieren soll: 1. Indiens Bemühungen zur Verbesserung im sozialen Bereich (Gesundheit und Bildung) und 2. die Unterstützung der wirtschaftlichen, wissenschaftlichen, zivilgesellschaftlichen und kulturellen Aktivitäten. Weiterhin fortgeführt wurden die Verhandlungen über ein Freihandelsabkommen zwischen der EU und Indien. Durch die Einbeziehung der EU als Beobachter in der Südasiatischen Vereinigung für Regionale Kooperation (SAARC) wird die Präsenz der EU in der Region weiter verstärkt. Auch im Fall von Japan wird bei Gipfeltreffen der EU mit diesem asiatischen Partnerland die gegenseitige Wertschätzung zum Ausdruck gebracht. So auch beim 17. EU-Japan- Gipfeltreffen am 23. April 2008 in Tokio. Wie auch bei den entsprechenden Treffen mit den beiden zuvor genannten Staaten China und Indien wurde auch hier die gesamte Palette außenpolitisch relevanter Fragen thematisiert, von der nachhaltigen Entwicklung über die Lage der Finanzmärkte bis hin zu regionalen Sicherheitsfragen in Asien, Europa und anderen Regionen der Welt. Im beiderseitigen Interesse liegt es, die Zusammenarbeit im Rahmen von Missionen der Vereinten Nationen in Afrika zu verstärken wie auch das Thema human security zu fördern. Für Akteure wie die EU und Japan, die ein besonderes Gewicht auf die zivile Ausrichtung von Krisenmanagement legen, wird die Zusammenarbeit in letzterem Bereich zunehmend breiteren Raum in den bilateralen Dialogen einnehmen. ASEAN Im Jahr 2007 konnten die EU und die ASEAN auf ein nunmehr drei Jahrzehnte umfassendes Beziehungsgeflecht zurückblicken. Entsprechend war die Schlusserklärung des EU- ASEAN-Gipfeltreffens am 22. November 2007 in Singapur geprägt. In drei Jahrzehnten wurden von der EU 250 Millionen Euro für Integrationsmaßnahmen innerhalb der ASEAN bereitgestellt. Entsprechend dem Mehrjahresprogramm für den Zeitraum 2007-2013 wird die EU 1,3 Milliarden Euro für die Entwicklungszusammenarbeit mit der ASEAN und ihren Mitgliedstaaten bereitstellen. Besonderes Interesse hat die EU an der Errichtung eines bis 2015 geplanten ASEAN-Binnenmarktes. Am 20. November 2007 hatten die zehn ASEAN-Staaten in Singapur die ASEAN- Charta unterzeichnet, durch die der regionale Integrationsprozess einen weiteren Schritt vorangebracht wurde. Darin wird die Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten eines ASEAN-Mitgliedstaates als eines der grundlegenden Verhaltensprinzipien der teilnehmenden Staaten unterstrichen. Die Charta stellt aber keinen weiterführenden Ansatz hinsichtlich „etwaiger Verfahren zur Lösung von innnergemeinschaftlichen Streitfragen und der in der Region virulenten transnationalen Konflikte oder Maßnahmen zur Sanktionierung bzw. Disziplinierung von Mitgliedstaaten, die gegen die Prinzipien der Organisation verstoßen“2, dar. Am Beispiel von Birma/Myanmar erweist sich aber seit Jahren, wie sehr die EU diesen ASEAN-Prinzipen nichts entgegensetzen kann, um den eigenen wertegeleiteten Ansatz europäischer Außenpolitik stärker zum Tragen kommen zu lassen. Die Die Außenpolitik der Europäischen Union 270 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Fortsetzung der EU-Sanktionsmaßnahmen gegenüber den Machthabern in Birma/Myanmar erschien besonders vor dem Hintergrund der Niederschlagung der Proteste in dem südostasiatischen Staat als folgerichtig, doch insgesamt zeigen die langjährigen Sanktionen der EU keine erkennbare Wirkung. Inwieweit die Ernennung des Europaabgeordneten und früheren italienischen Innenministers Piero Fasino im November 2007 zum Sonderbeauftragen für Birma/Myanmar die Position der EU stärken kann, bleibt abzuwarten. Seine Hauptaufgabe liegt darin, die Arbeit des Sondergesandten der Vereinten Nationen in Birma/Myanmar zu unterstützen. Resümee All die genannten Themen spiegeln sich nicht nur in den genannten bilateralen Kooperationsbeziehungen, sondern auch im Rahmen des ASEM wider. Da mit dem ASEM-Gipfeltreffen aufgrund des Zweijahresrhythmus erst wieder im Herbst 2008 in Peking ein weiterer Höhepunkt der europäisch-asiatischen Konferenzdiplomatie ansteht, zeigt der Blick auf den zurückliegenden Untersuchungszeitraum die Fortführung des business as usual. Hinzuweisen bleibt auf das fünfte interparlamentarische Treffen im Rahmen des Asia-Europe Parliamentary Partnership Meeting (ASEP) im Juni 2008 in Peking, an dem erstmals auch die Parlamente von Bulgarien, Rumänien, Indien, Pakistan und der Mongolei vertreten waren. Natürlich gab es neben den genannten Beispielen der EU- Asienpolitik eine Vielzahl unterschiedlichster Kooperationsbeziehungen mit anderen Staaten Asiens. In der Gesamtbetrachtung zeigt sich jedoch einmal mehr, dass sich die Asienpolitik der EU insgesamt trotz einer konzeptionellen Orientierung an der Region Asien in weitem Maße als China-, Indien-, Japan- und ASEAN-Politik manifestiert. Weiterführende Literatur Antoine Sautenet: L¹Europe et la Chine. Une coopération aux dimensions juridiques complexes, Institut Français des Relations Internationales, Asie Visions, Nr. 3, Paris 2008. Internationales Institut für Liberale Politik Wien: Asien und die Außenpolitik der EU, Heft 26, Wien 2008. Howard Loewen: Die „Quadrilateral Initiative“. Auf dem Weg zu einer neuen Sicherheitsstruktur in Asien, in: Südostasien aktuell, Nr. 1, Hamburg 2008, S. 101-109. Frank Umbach: Chinas Energie- und Rohstoffdiplomatie und die Auswirkungen auf die EU-China- Beziehungen, in: China aktuell, Nr. 1, Hamburg 2008, S. 39-56. 2 Sebastian Bersick/Felix Heiduk: Im Krebsgang nach vorn: Die ASEAN hat sich eine Charta gegeben, in: SWP-aktuell 65, Dezember 2007, S. 2. Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 271 Lateinamerikapolitik Udo Diedrichs Die Tendenzen, die bereits in den vergangenen Jahren in den euro-lateinamerikanischen Beziehungen sichtbar wurden, haben sind im Laufe der letzten Monate nochmals deutlich verstärkt. Es scheint der EU nicht zu gelingen, die ins Stocken geratenen Verhandlungen mit dem Mercosur entscheidend voranzubringen, zudem erweisen sich mittlerweile auch die Gespräche mit der Andengemeinschaft als mühselig, da sich einzelne Länder nicht auf eine umfassende Öffnung der Märkte einlassen wollen. Mit Mexiko ist die EU um eine Aufwertung der Beziehungen bemüht, die sich in einer strategischen Partnerschaft nach dem Vorbild Brasiliens äußern soll, wenngleich die bisherigen Erfahrungen mit diesem Instrument nicht wirklich überzeugend waren. Der Gipfel von Lima: nachlassende Dynamik und neue Konflikte Der euro-lateinamerikanisch-karibische Gipfel von Lima vom Mai 2008 stand entsprechend weniger im Zeichen der Dynamik, sondern wiederkehrender atmosphärischer Störungen, die nicht zuletzt auf eine veränderte politische Gemengelage in Lateinamerika, aber auch auf die bisherige Unfähigkeit der EU zurückzuführen sind, ihre strategischen Ziele und Instrumente gegenüber den lateinamerikanischen Staaten präzise und konsistent zu formulieren. Die Gipfelerklärung von Lima enthielt neben einer Beschwörung der üblichen Formeln einer biregionalen Partnerschaft einige Hinweise auf Spannungs- und Konfliktpotential.1 In den 2007 begonnnen Verhandlungen mit Zentralamerika und der Andengemeinschaft sollen die Asymmetrien zwischen und innerhalb beider Regionen stärker berücksichtigt werden, was auf unterschiedliche Strategien auf Seiten der lateinamerikanischen Partner schließen lässt. Drei übergeordnete Ziele wurden identifiziert, über die Einigkeit erzielt werden konnte: die Förderung sozialer Kohäsion und demokratischer wie rechtsstaatlicher Werte, die Unterstützung der Bemühungen um regionale Integration und Kooperation, sowie die Stärkung globaler multilateraler Institutionen, im Besonderen der UN.2 Der Wiederbelebung der WTO-Runde war dagegen nur eine knappe Referenz gewidmet, was sich angesichts der profunden Differenzen zwischen beiden Seiten nicht überraschend ausnahm. Zur Umsetzung konkreter Maßnahmen in den biregionalen Beziehungen definierte der Lima-Gipfel zwei Themenbereiche, denen künftig verstärkte Aufmerksamkeit gewidmet werden sollte: zum einen der Bekämpfung von Armut und wirtschaftlicher Benachteiligung, sowie zum zweiten dem Engagement zugunsten nachhaltiger Entwicklung, die unter den Stichworten Umwelt, Klimawandel und Energie behandelt wurde. Die Frage nach ökologisch verantwortbaren Ressourcen offenbarte aber wiederum einen Dissens im Besonderen zur Thematik des Ethanols, die sowohl innerhalb des europäischen wie des lateinamerikanischer Lagers unterschiedlich eingeschätzt wurde.3 1 Lima Declaration, V Latin America and Caribbean – European Union Summit, Lima, 16 May 2008. 2 Lima Declaration, Punkt 3. 3 „Biofuels, food and trade top EU-Latin America Summit“, Euractiv, 19. Mai 2008. Die Außenpolitik der Europäischen Union 272 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Besondere Verbitterung lösten auf Seiten der lateinamerikanischen Regierungen die EU- Beschlüsse zur Einwanderungspolitik aus; so ist ab 2010 vorgesehen, aufgegriffene illegale Migranten bis zu 18 Monaten in Haft nehmen zu können, bevor sie ausgewiesen werden. Der venezolanische Präsident Hugo Chavez bezeichnete diese Maßnahmen als „legalisierte Barbarei“ und drohte mit einer Einschränkung der Erdöllieferungen in die EU.4 Damit erntete er breite Zustimmung auch bei anderen Regierungen. Der Gipfel von Lima griff das Thema der Migration auf und fand einen Formelkompromiss, der in der Sache keine substantielle Annäherung erkennen ließ. Damit bleibt ein Belastungspotential für beide Seiten erhalten. Der Mercosur auf neuen Abwegen? Deutlich wurde das sich zunehmend wandelnde Profil des Mercosur, das sich in wachsendem Maße von der ursprünglich prägenden Philosophie des offenen Regionalismus zu verabschieden scheint. Zum einen entwickelt sich der Mercosur immer stärker zum regionalen Pol in Südamerika – neben seinen vier Gründungsmitgliedern steht Venezuela als Beitrittstaat fest, während Bolivien, Ekuador, Kolumbien und Peru neben Chile als assoziierte Mitglieder firmieren – zugleich brachte die Expansion der Teilnehmerstaaten auch eine Diffusion der regionalen Integrationsstrategie und der politischen wie wirtschaftlichen Grundorientierung mit sich. Vor allem bleibt derzeit unklar, welches Land die Führungsrolle innerhalb des Mercosur wahrnimmt. Brasilien, das traditionell als Hegemon des südamerikanischen Raumes angesehen wird, scheint sich derzeit nicht allzu stark für eine Wiederbelebung der Beziehungen zur EU zu engagieren. Auch die erst jüngst vereinbarten strategischen Beziehungen zwischen Brasilia und Brüssel haben hieran vorerst nichts wesentliches geändert. Auf der anderen Seite propagiert der venezolanische Staatschef Chavez, insbesondere unterstützt durch seinen bolivianischen Amtskollegen Morales und den ekuadorianischen Präsidenten Correa, eine deutlich globalisierungskritischere Position, die auch dem Projekt einer Freihandelszone mit der EU deutlich misstrauisch gegenübersteht.5 Die Wahl des ehemaligen Diözeanbischofs Fernando Lugo zum Präsidenten Paraguays hat im April 2008 ebenso einen Linkstrend manifestiert, wobei offen ist, ob sich der neue Staatschef an den Positionen seines venezolanischen Kollegen orientieren wird, der sich zunehmend zur Kristallisationsfigur einer populistischen Agenda profiliert hat.6 Angebote aus Caracas zur Energieversorgung und wirtschaftlichen Unterstützung des Landes gingen jedenfalls bereits kurz nach der Amtseinführung im August 2008 ein. Damit haben sich in allen Staaten des Mercosur mehrheitlich Politiker an die Spitze des Staates gesetzt, die zwar hinsichtlich ihrer jeweiligen ideologischen Standpunkte deutliche Unterschiede aufweisen, aber kein Engagement zugunsten einer fortschreitenden Liberalisierung des Handels erkennen lassen. Zumindest in Teilen der lateinamerikanischen Eliten und Öffentlichkeit scheint zudem ein durch die EU gepflegtes Wahrnehmungsmuster nicht mehr zu greifen, nämlich die europäischen Bemühungen um eine Vertiefung der Beziehungen von den durch die USA betriebenen Bestrebungen nach Freihandel im lateinamerikanischen Kontext abzugrenzen und als ausgewogener und partnerschaftlicher darzustellen. Zudem führen immer wieder bilaterale Streitpunkte zu neuen Spannungen. Das auf dem ibero-amerikanischen Gipfel öffentlich ausgetragene Wortgefecht zwischen dem spanischen König Juan Carlos und Chavez war symptomatisch für die atmosphärischen Störungen, die sich mittlerweile ergeben hatten.7 Die Intervention der Regierung in Caracas in den Verkauf 4 BBC World, 2 Juli 2008. 5 „Chavez will südamerikanische OPEC gründen“, Handelsblatt, 02. Juli 2008. 6 „Südamerika rückt ein weiteres Stück nach links“, Die Welt, 21. April 2008. Lateinamerikapolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 273 des Banco de Venezuela führte ebenso zu Missstimmungen zwischen Caracas und Madrid, wo man schließlich gute Mine zum unvermeidlichen Ausgang des Spiels machte. Das zum spanischen Grupo de Santander gehörende Institut sollte ursprünglich an einen privaten Interessenten veräußert werden, sah sich aber einem plötzlichen Angebot des venezolanischen Staates gegenüber, der auf dem Erwerb bestand und damit die bisherigen Gespräche abrupt beendete.8 Die Verstaatlichung der Zementindustrie zwang den französischen Hersteller Lafarge zum Verkauf des Großteils seiner Anteile an den venezolanischen Staat, während sich das mexikanische Unternehmen CEMEX nach seiner Weigerung, ein Angebot der Regierung zu akzeptieren, mit einer Verstaatlichung seiner dortigen Tochtergesellschaft konfrontiert sah. Unter Investoren lösten diese Vorgänge zunehmend Sorgen und Misstrauen aus, zumal sich das Programm der Nationalisierungen bei weitem noch nicht erschöpft hat. Die Andengemeinschaft: Unruhe und Unsicherheit Die Orientierungskrise des Mercosur ging einher mit einem zunehmenden Bedeutungsverlust der Andengemeinschaft, die zwar in Verhandlungen mit der EU über eine interregionale Assoziierung steht, dabei aber zunehmend flexible Regelungen anstrebt, um insbesondere Bolivien und Ekuador in ihren Bestrebungen nach Ausnahmeregelungen entgegenzukommen. Im Kern stand auch hier eine in diesen Ländern zurückhaltende Position gegenüber einer als verfrüht und risikoreich betrachteten Liberalisierung der Handelsbeziehungen im Raum. Die Spaltung der Andengemeinschaft war für die EU kaum zu übersehen, und auch hier spielte das Verhältnis zu Venezuela, das sich mittlerweile dem Mercosur zugewandt hatte, die zentrale Rolle. In Kolumbien und Peru regierten Staatschefs, die aus unterschiedlichen Gründen auf Distanz zu Chavez gingen, während sich Bolivien und Ekuador deutlich an seiner Politik orientierten. Allerdings hatte sich der bolivianische Präsident Morales mittlerweile einer organisierten Opposition zu erwehren, die ihm trotz des Sieges im Referendum über seine Amtsführung im August 2008 erbitterten Widerstand entgegenbrachte und sich vor allem aus den ressourcenreichen Südprovinzen des Landes rekrutierte.9 Im Juli 2008 wurde auf Veranlassung der Kommission die vierte Verhandlungsrunde über eine interregionale Assoziierung zwischen der EU und der Andengemeinschaft verschoben, da sich innerhalb der südamerikanischen Staatengruppe keine Einigkeit zu handelspolitischen Fragen erkennen ließ.10 Zudem hatte auch hier die in Lateinamerika umstrittene Einwanderungspolitik der EU zu erheblichen Verstimmungen geführt, die der ekuadorianische Staatschef Correia zu einem Rundumschlag gegen die Europäische Union nutzte. Damit laufen die Verhandlungen Gefahr, in dasselbe trübe Fahrwasser zu geraten wie die Gespräche mit dem Mercosur. Mexiko, Zentralamerika und Kuba: Neue Perspektiven und neue Konkurrenten? Der Amtsverzicht des kubanischen Staatschefs Fidel Castro hatte vereinzelte Hoffnungen auf einen schrittweisen Wandel des Regimes genährt. Auf vorsichtige Signale der neuen Führung um Raúl Castro reagierte Brüssel mit ersten Angeboten. So hob der Rat im Juni 2008 eine Reihe diplomatischer Sanktionen auf und ebnete den Weg zu einem neuen Dialog mit dem Regime in Havanna.11 Vor allem Spanien hatte sich damit durchsetzen kön- 7 „Juan Carlos verbietet Chavez den Mund“, der Spiegel, 11. November 2007. 8 „Venezuela ofrece 775 milliones por el filial del Santander“, El País, 6. August 2008. 9 „Morales lässt oppositionellen Präfekten festnehmen“, Die Welt, 14. September 2008. 10 „La Comisión Europea suspende la ronda de negociaciones con la Comunidad Andina“, El Pais, 01. Juli 2008. 11 Council Conclusions on Cuba, Brüssel, 23./24. Juni 2008. Die Außenpolitik der Europäischen Union 274 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 nen, während seitens einiger mittel- osteuropäischer Regierungen, vor allem Tschechiens, erhebliche Vorbehalte gegenüber dem kommunistischen Regime geltend gemacht worden waren. Auch aus Washington wurde Kritik an der Europäischen Union laut. Vorausgegangen waren Maßnahmen zur wirtschaftlichen Öffnung des Landes.12 Der für Entwicklungszusammenarbeit zuständige Kommissar Louis Michel, der die Insel im März 2008 besuchte, befürwortete die neue Initiative seitens der Union.13 Allerdings könnten sich künftig in der Region Auswirkungen der globalen US-Politik auf die EU ergeben. Im Zuge der US-amerikanischen Pläne um einen Raketenschutzschild in Mittelosteuropa regte der russische Ministerpräsident Putin eine Vertiefung der Beziehungen zu Kuba an, die man in Moskau allzu lange vernachlässigt habe.14 Ohne historische Reminiszenzen auf die Spitze zu treiben, wäre ein verstärktes Engagement Russlands in Lateinamerika durchaus denkbar, zumal mit China bereits ein Konkurrent immer deutlicher in der Region Präsenz zeigt. In Bolivien sicherte sich der russische Energiekonzern Gazprom einen Millardenkontrakt zur Förderung und Verarbeitung von Gasreserven.15 So sehr sich die Paralyse der euro-südamerikanischen Beziehungen auszubreiten schien, so gering waren die Impulse, die von den Beziehungen der EU zu Mexiko ausgingen. Der Aufruf zum 3. euro-mexikanischen Forum der Zivilgesellschaft, das vom 7. bis zum 8. November 2008 in Brüssel stattfinden soll, war an spärlich kaschierter Lustlosigkeit kaum noch zu überbieten. Die Regierung Calderón setzte in großen Zügen die Politik Vicente Fox' fort und ging dabei auf Distanz zu den USA, wo die im Verlauf des Präsidentschaftswahlkampfes zusehends polarisierte Einwanderungsfrage die bilateralen Beziehungen belastete. Durch ihre eigenen migrationspolitischen Initiativen konnte sich die EU allerdings kaum Hoffnung auf höhere Wertschätzung machen. Allerdings schlug die Kommission im Juli 2008 vor, dem Land den Abschluss einer strategischen Partnerschaft nach dem Vorbild Brasiliens anzubieten, um die beiden führenden Staaten Lateinamerikas gleichzustellen und möglichen Verstimmungen vorzubeugen.16 Insofern war eine – zumindest rhetorische – Aufwertung Mexikos durchaus geboten und balancierte damit auch die politischen Erwartungen und Befindlichkeiten aus. Eine dauerhafte und wirksame Abstimmung in zentralen internationalen Fragen ist dennoch nicht zu erwarten, noch eine dramatisch veränderte bilaterale Beziehungslandschaft. Hierzu geben jedenfalls die bisherigen Erfahrungen keinen Anlass. Die EU und Lateinamerika: Abdriften in eine neue Distanz? Die Europäische Union kann mit dem Gesamtverlauf der Beziehungen zu Lateinamerika im vergangenen Jahr kaum zufrieden sein. Die sich fortsetzende politische Absetzbewegung einzelner Regierungen von den Zielen einer engeren Partnerschaft mit der EU, jedenfalls unter den Bedingungen einer Liberalisierung des Handels, hat die Beziehungen mit der Andengemeinschaft belastet und mit dem Mercosur weiter paralyisert. Hinzu kamen aber zunehmende interne Instabilitäten in einzelnen Ländern, wo sich politische und wirtschaftliche Konflikte zu Unsicherheitsfaktoren auswachsen, die das Ziel einer insgesamt kohärenten und stimmigen Lateinamerikapolitik nachhaltig konterkarieren. 12 „EU defies Washington and ends Cuba sanctions“, Financial Times, 20. Juni 2008. 13 „Kommissar Louis Michel begrüßt Aufhebung der diplomatischen Maßnahmen gegen Kuba“, Rapid Presse, IP/08/982, 20. Juni 2008, Brüssel. 14 „Putin für stärkere Präsenz Russlands auf Kuba“, NZZ Online, 4. August 2002. 15 „Gazprom und Total sichern sich Erdgas in Bolivien“, Handelsblatt, 19. September 2008. 16 Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament, Für eine strategische Partnerschaft EU-Mexiko, KOM(2008) 447, 15. Juli 2008. Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 275 Nahost- und Mittelmeerpolitik Almut Möller Prägende Themen der Nahost- und Mittelmeerpolitik der Europäischen Union waren der neue Versuch eines Friedensschlusses zwischen Israel und den Palästinensern („Annapolis-Prozess“), die Neuordnung der Beziehungen zwischen der Europäischen Union und den Mittelmeeranrainern („Barcelona Prozess: Union für das Mittelmeer“), der Präsidentschaftswahlkampf in den USA und die Auswirkungen der Nahostpolitik der neuen US- Regierung auf die transatlantischen Beziehungen, die Zukunft des Irak und das iranische Atomprogramm. Die Europäische Union engagiert sich in der Nahost- und Mittelmeerregion seit rund zehn Jahren mit dem Barcelona-Prozess (1995) und der Europäischen Nachbarschaftspolitik (2004), um die wirtschaftliche, (sicherheits-)politische und kulturelle Zusammenarbeit mit ihren Nachbarn zu fördern und die Transformationsprozesse in der Region zu unterstützen. Die Zehnjahresbilanz des Barcelona-Prozesses im Jahr 2005 fiel allerdings ernüchternd aus.1 Auch die südliche Dimension der Europäischen Nachbarschaftspolitik konnte bisher kaum greifbare Erfolge vorweisen. Die Transformationsprozesse der Länder des Nahen und Mittleren Ostens in Richtung Demokratie und Marktwirtschaft werden weiterhin als enttäuschend bezeichnet.2 Im Zusammenhang mit den Defiziten der bestehenden EU-Politiken ist die vom französischen Staatspräsidenten Nicolas Sarkozy angestoßene Debatte um eine Neubelebung der EU-Mittelmeerbeziehungen in Form einer „Mittelmeerunion“ zu sehen. Gleichzeitig hat die Europäische Union ihre Fähigkeiten als außenpolitischer Akteur im Rahmen der Europäischen Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik langsam aber stetig ausgebaut, zuletzt mit dem Vertrag von Lissabon3, der jedoch noch nicht in Kraft getreten ist. Auch wenn die Europäische Union noch weit davon entfernt ist, als reifer außen-, sicherheits- und verteidigungspolitischer Akteur aufzutreten, sind einige jüngere Entwicklungen bemerkenswert und deuten auf einen Reifungsprozess hin. So haben die „Großen Drei“ (Deutschland, Großbritannien und Frankreich mit Unterstützung des EU-Außenbeauftragten Javier Solana) eine konsistente Verhandlungslinie gegenüber dem Iran formuliert, die dann auch von den anderen Mitgliedern des UN-Sicherheitsrates mitgetragen wurde. Als Mitglied des Nahost-Quartetts bestehend aus EU, Vereinten Nationen, den USA und Russland haben sich die Europäer unter deutscher EU-Präsidentschaft im ersten Halbjahr 2007 verstärkt für die Wiederaufnahme des Friedensprozesses zwischen Israel, den Palästinensern und den arabischen Nachbarn eingebracht und flankieren den laufenden 1 Vgl. Felix Neugart: Nahost- und Mittelmeerpolitik, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen Integration 2006, Nomos 2006, S. 279-282, hier S. 282. 2 Schumacher, Tobias: Naher Osten und Nordafrika, in: Bertelsmann Stiftung (Hrsg.): Bertelsmann Transformation Index 2008. Politische Gestaltung im internationalen Vergleich. Gütersloh 2008, S. 136-156. 3 Eine umfassende Analyse des Vertrags von Lissabon bietet Werner Weidenfeld (Hrsg.): Lissabon in der Analyse. Der Reformvertrag der Europäischen Union, Münchner Beiträge zur europäischen Einigung Band 20, Baden-Baden 2008. Die Außenpolitik der Europäischen Union 276 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Verhandlungsprozess durch die Unterstützung von Reformen in Wirtschaft, innerer Sicherheit und Justiz in den Palästinensergebieten. Im Libanon bilden Soldaten aus EU-Mitgliedstaaten weiterhin einen zentralen Pfeiler der nach dem Julikrieg 2006 zwischen Israel und der Hezbollah aufgestockten UNIFIL-Mission. In den vergangenen Jahren hat sich die Debatte zum Nahen Osten innerhalb der Europäischen Union verschoben. Es geht nicht mehr ausschließlich um die großen klassischen Sicherheitsthemen und Konflikte in der Region, sondern der Nahe Osten wird deutlicher als bisher auch als Sphäre europäischer Energie- und Wirtschaftsinteressen – insbesondere im Wettbewerb mit den USA, China und Indien – diskutiert. Die wirtschaftlich boomende Golfregion hat dabei für die Europäer an Bedeutung gewonnen und auch die projektbezogene Agenda der neuen Mittelmeerunion kann in diesen Kontext gesetzt werden. Auf dem Weg zur Zwei-Staaten-Lösung? Die EU und der Annapolis-Prozess Die Aussichten auf eine Fortsetzung des Verhandlungsprozesses zwischen Israel und der Palästinensischen Autonomiebehörde waren seit der politischen Spaltung von Westjordanland und Gaza-Streifen im Juni 2007 düster. Die israelische Regierung hielt ebenso wie die Europäische Union und die USA an ihrem Boykott der Hamas fest. Die humanitäre Lage der Palästinenser im Gaza-Streifen verschlechterte sich zusehends. Gewaltsame Auseinandersetzungen zwischen Fatah- und Hamas-Anhängern hielten an. Deshalb bemühte sich die Europäische Union unter deutscher Präsidentschaft im ersten Halbjahr 2007 darum, das Nahost-Quartett wiederzubeleben und so den Weg zu neuen Verhandlungen zwischen Palästinenserpräsident Mahmoud Abbas und der israelischen Regierung zu ebnen. Dabei wirkte die Europäische Union einerseits in Richtung der US- Regierung, deren Unterstützung Bundeskanzlerin Angela Merkel im Rahmen einer Reise nach Washington im Januar 2007 gewinnen konnte. Andererseits bemühte sich die Europäische Union um eine Einbindung der kooperationswilligen arabischen Staaten der Region und setzte auf eine Stärkung der Arabischen Friedensinitiative („Beiruter Erklärung“) aus dem Jahr 2002. Diese konstruktive Rolle der Europäer zahlte sich im Laufe des Jahres 2007 aus: Im letzten Jahr seiner Amtszeit, nach Jahren bewussten Meidens des Nahostkonflikts, organisierte US-Präsident George Bush mit seiner Außenministerin Condoleezza Rice die Unterstützung für eine große Nahost-Konferenz, die im November 2007 in Annapolis in Maryland stattfand. Mehr als 50 Vertreter von Regierungen und internationalen Organisationen aus den USA, Europa und dem Nahen und Mittleren Osten, darunter auch offizielle Vertreter aus Saudi-Arabien und Syrien, reisten zur Konferenz an. Dieses Format wurde von vielen bereits als Erfolg gedeutet, jedoch überwogen im Vorfeld und auch nach Annapolis die kritischen Stimmen. Auf der Konferenz selbst wurde nicht mehr verhandelt. Die Gespräche waren bereits am Vortag zwischen Bush, Rice, dem israelischen Regierungschef Ehud Olmert und Palästinenserpräsident Mahmoud Abbas geführt worden. Das Ergebnis, ein kurzes „Joint Understanding“,4 wurde von Präsident Bush auf der Konferenz verlesen. Dieses sah vor, dass wieder Verhandlungen unter Moderation der USA beginnen sollten, die bis Ende 2008 zu einem Friedensabkommen und der Gründung eines palästinensischen 4 Vgl. The White House: Joint Understanding read by President Bush at Annapolis Conference, http:// www.whitehouse.gov/news/releases/2007/11/20071127.html. Nahost- und Mittelmeerpolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 277 Staats führen sollen. Dieses Ziel wurde von Kritikern bereits kurz nach Annapolis als wirklichkeitsfern eingeschätzt. Auf Seiten der Europäischen Union herrschte Frustration darüber, dass die Europäer den erneuten Anlauf zum Frieden zwar auf den Weg gebracht hatten, in die Vorbereitung von Annapolis jedoch nicht einbezogen worden waren und keine Rolle in den Verhandlungen, etwa im Rahmen des Nahost-Quartetts, erhielten. Die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten unterstützten den Annapolis-Prozess dennoch von Beginn an. In Paris fand im Dezember 2007 die seit 1996 größte Geberkonferenz für die Palästinenser statt. Die Europäische Union allein sagte für die kommenden drei Jahre Zahlungen in Höhe von 440 Millionen Euro zur Wirtschaftsförderung zu. Im Juni 2008 kamen mehr als vierzig Delegationen auf Einladung der deutschen Bundesregierung nach Berlin und beschlossen, für die Stärkung von Sicherheit und Justiz in den palästinensischen Gebieten rund 150 Millionen Euro bereit zu stellen. Die Europäische Union spielt durch die Flankierung der Annapolis-Verhandlungen eine wichtige Rolle. Ohne die Verbesserung der Lebensbedingungen und der Sicherheitslage in den palästinensischen Gebieten – zunächst ist davon nur das Westjordanland umfasst – wird kein Friedensabkommen eine Chance auf erfolgreiche Umsetzung haben. Es ist allerdings unwahrscheinlich, dass ein Friedensvertrag bis Ende 2008 ausgehandelt werden kann. Nicht nur innenpolitische Probleme auf Seiten Israels und der Palästinenser erschweren dieses Ziel, sondern auch das Ende der Regierung Bush und die anstehende Übergangsphase in den USA. Tritt Präsident Bush Ende des Jahres ab wäre es daher wünschenswert, dass die Europäer in der Phase, in der der neue US-Präsident sein Amt antritt und sein Team zusammenstellt, eine stärkere Verantwortung für eine Fortsetzung des Annapolis-Prozesses übernehmen. Wie so oft in der Vergangenheit wird auch diesmal viel von der politischen Führung in Israel und den Palästinensergebieten abhängen. Premierminister Olmert trat im September 2008 nach Korruptionsvorwürfen von seinem Amt zurück. Außenministerin Tzipi Livni setzte sich gegen ihren innerparteilichen Konkurrenten Shant Mofaz durch und übernahm die Führung der Kadima-Partei. Livni hat nun den Auftrag, eine Regierung zu bilden. In der Zwischenzeit leitet Olmert die Friedensverhandlungen weiter – keine günstige Ausgangslage für einen Friedensvertrag noch im Jahr 2008. Mit Livni hätte Israel zwar eine Regierungschefin, die sich zum Annapolis-Prozess bekennt und mit allen Verhandlungsdetails vertraut ist. Fraglich ist jedoch, ob sie die innenpolitische Unterstützung innerhalb und über die Partei hinaus organisieren kann. Auch auf palästinensischer Seite gibt es eine ungeklärte Führungsfrage. Die Amtszeit von Präsident Abbas läuft wie die von Präsident Bush Anfang 2009 aus. Bisher ist offen, wie es dann weitergehen soll. Zentrales Problem ist erneut die politische und geographische Spaltung von Fatah und Hamas. Die Zukunft des Annapolis-Prozesses ist damit momentan ungewiss. Die Europäer sollten in dieser Phase aktiv darauf hinarbeiten, die Verhandlungen aufrechtzuerhalten. Ein Aussetzen oder gar Scheitern des Annapolis-Prozesses wäre ein fatales Signal und würde die Chancen auf eine Umsetzung der Zwei-Staaten-Lösung deutlich verringern. „Barcelona plus“: Neue Dynamik durch die Mittelmeerunion? In optimistischer Grundstimmung Mitte der neunziger Jahre begründet, hatte sich der Barcelona-Prozess zehn Jahre später als eine Enttäuschung erwiesen. Auch die Europäische Die Außenpolitik der Europäischen Union 278 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Nachbarschaftspolitik (ENP) mit ihrem stärker bilateralen Ansatz über „Nationale Aktionspläne“ konnte diese Bilanz seit 2004 nicht sichtbar verbessern. Die ersten Ergebnisse der ENP waren zwar länderspezifisch unterschiedlich5, insgesamt konnten die Erwartungen jedoch bisher nicht erfüllt werden. Eine fehlende Prioritätensetzung, die Asymmetrie der „Partnerschaften“ sowie eine mangelhafte Anreizstruktur für beide Seiten sind dabei zentrale Probleme. Barcelona-Prozess und ENP stehen darüber hinaus bis heute konzeptionell unausgegoren nebeneinander. Es ist nicht nur unklar, in welchem Verhältnis Barcelona und die südliche Dimension der ENP zueinander stehen. Analysten bezweifeln auch, ob eine Verknüpfung beider geographischer Räume – die südliche und östliche Dimension – in einem einzigen Ansatz für die ENP überhaupt sinnvoll ist. Hinzu kommt eine zunehmend unterschiedliche Prioritätensetzung unter den EU-Mitgliedstaaten. So haben die südlichen EU-Mitgliedstaaten deutlich stärkeres Interesse am Mittelmeerraum als etwa Deutschland und die Ostseeanrainer, die sich ihrerseits stärker in der östlichen Dimension engagieren. Eine Differenzierung der erweiterten EU der 27 Mitglieder schien sich deshalb zwischenzeitlich auch in der Praxis anzudeuten. Staatspräsident Sarkozy hatte seine Idee einer Mittelmeerunion, mit der dem Barcelona-Prozess neuer Schwung gegeben werden soll, ursprünglich als Projekt differenzierter Integration vorgebracht: Teilnehmen sollten nur die EU- Mitglieder, die an das Mittelmeer grenzen. Dieses Vorhaben wurde jedoch vor allem aufgrund der Intervention der deutschen und spanischen Regierungen gestoppt. Insgesamt war die Ausgestaltung der „Mittelmeerunion“, die Sarkozy auf die Agenda seiner EU-Präsidentschaft im zweiten Halbjahr 2008 gesetzt hatte6, unter den Mitgliedern umstritten. Die französische Präsidentschaft konnte jedoch schließlich eine Einigung herbeiführen. Auf dem von Sarkozy medienwirksam inszenierten Gipfel am 13. Juli 2008 in Paris, zu dem mehr als 40 Staats- und Regierungschefs, darunter auch der syrische Präsident Bashar Asad, angereist waren, wurde feierlich die Mittelmeerunion unter dem sperrigen, aber bewusst in Anknüpfung an den Barcelona-Prozess gewählten Titel „Barcelona Prozess: Union für das Mittelmeer“7 gegründet. Sie umfasst die 27 EU-Mitglieder, die Europäische Kommission sowie Albanien, Algerien, Ägypten, Bosnien-Herzegowina, Israel, Jordanien, Kroatien, den Libanon, Libyen, Mauretanien, Marokko, Monaco, Montenegro, die Palästinensische Autonomiebehörde, Syrien, Tunesien und die Türkei. Die Arabische Liga bekommt einen Beobachterstatus. Der Mittelmeerunion stehen jeweils gemeinsam ein EU-Mitglied und ein Partnerland vor. Den ersten Vorsitz haben Sarkozy und der ägyptische Präsident Hosni Mubarak übernommen. Im Mittelpunkt der Union soll eine Zusammenarbeit in konkreten Projekten in den Bereichen Schutz des Mittelmeers, Verkehrsnetze zu Land und zu Wasser, Umweltschutz und regenerative Energien, Bildung und Forschung sowie die Förderung klein- und mittel- 5 Vgl. Europäische Kommission: Begleittext zur Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament betreffend die Verstärkung der Europäischen Nachbarschaftspolitik: Gesamtbewertung, KOM(2006) 726 endg., 4. Dezember 2006. 6 Siehe Französische EU-Ratspräsidentschaft: Ein Europa das handelt, um den aktuellen Herausforderungen gerecht zu werden. Arbeitsprogramm. 1. Juli-31. Dezember 2008, S. 28, http://www.eu2008.fr/webdav/site/ PFUE/shared/ProgrammePFUE/Programme_DE.pdf. 7 Vgl. Joint Declaration of the Paris Summit for the Mediterranean, Paris, 13 July 2008, www.eu2008.fr/.../ Joint_declaration_of_the_Paris_summit_for_the_Mediterranean-EN.pdf; siehe auch die Vorlage der Europäischen Kommission: Communication from the European Commission to the European Parliament and the Council. Barcelona Process: Union for the Mediterranean, COM(2008) 319 (final). Nahost- und Mittelmeerpolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 279 ständischer Unternehmen stehen. Die Staats- und Regierungschefs treffen sich künftig alle zwei Jahre, die Außenminister jährlich, um laufende Projekte zu bewerten und neue zu initiieren. Dabei werden sie von einem Sekretariat und einem ständigen Ausschuss unterstützt. Damit wurde 2008 ein neuer Impuls in der europäischen Mittelmeerpolitik gesetzt. Es ist zu begrüßen, dass die Europäische Union die „Baustelle Mittelmeerpolitik“ angegangen ist.8 Die Zukunft wird zeigen, ob der Pariser Mittelmeerunions-Gipfel jedoch über schöne Bilder hinaus auch Resultate vorweisen kann. Ungeklärt bleiben auch trotz neuer Mittelmeerunion weiterhin die konzeptionellen Mängel der Verbindung von „Barcalona plus“ und Europäischer Nachbarschaftspolitik. Ein inoffizielles, gleichwohl wichtiges Thema des Gipfels war das Verhältnis der Europäischen Union zu Syrien. Die Teilnahme des syrischen Präsidenten Bashar Asad am Mittelmeergipfel kann als ein erster Erfolg des Versuchs gewertet werden, die festgefahrenen Beziehungen zwischen der Union und Damaskus wieder zu dynamisieren. Dies ist insbesondere ein Ziel der Europäischen Kommission, unter den Mitgliedstaaten ist es aber umstritten. Die Bundesregierung befürwortet wie die Kommission eine Einbindung Syriens und erhofft sich nicht nur eine verbesserte wirtschaftliche Zusammenarbeit, sondern auch eine konstruktivere Rolle Syriens im arabisch-israelischen und im Libanon-Konflikt sowie eine Herauslösung Syriens aus der Allianz mit dem Iran. Nagelprobe für die Europäer: Stabilisierung und Wiederaufbau des Irak Angesichts ausbleibender Erfolge im Irak war die US-Regierung Ende 2006 zunehmend unter Druck geraten. Im Dezember 2006 hatte die aus einer Kongressinitiative begründete „Iraq Study Group“ ihren Abschlussbericht vorgelegt, der von der US-Regierung unter Präsident Bush zunächst zögerlich aufgenommen worden war. Dieser gestand jedoch schließlich ein, dass ein „neuer Ansatz“ im Irak notwendig sei und reagierte Anfang 2007 mit einer Neujustierung der Irak-Strategie, die nun einen „security first“-Ansatz verfolgten sollte9. Zwar berichtete General David Petraeus im September 2007 und April 2008 vor dem Kongress von ersten Erfolgen bei der Befriedung des Irak, die Irak-Politik der Regierung Bush geriet jedoch im Zuge des Präsidentschaftswahlkampfes in allen politischen Lagern weiter unter Beschuss. Jenseits von Wahlkampfrhetorik ist Demokraten und Republikanern klar, dass die USA im Irak auch in den kommenden Jahren gebunden sein werden. Die Frage ist, welche Rolle die neue US-Regierung von den europäischen Partnern erwartet und welche Aufgaben die Europäer bereit sind zu übernehmen. Zwar hatten neben Großbritannien und Polen, die die Kriegskoalition von Anfang an unterstützten, zwischenzeitlich auch Bulgarien, Dänemark, Estland, Italien, Lettland, Litauen, die Niederlande, Portugal, Rumänien, die Slowakei, Spanien, die tschechische Republik und Ungarn, also insgesamt mehr als die Hälfte der EU-Mitglieder, Truppen in den Irak entsendet. Deutschland und Frankreich waren jedoch zu keiner Zeit unter den Unterstützern und das Lager derer, die einen Abzug der Truppen fordern, ist in den vergangenen Jahren stetig gewachsen. Selbst Großbritannien hat unter seinem neuen Premiermi- 8 Vgl. Möller, Almut: Why Europeans Should Embrace the Idea of a Mediterranean Union, in: AICGS Advisor, Washington DC, March 2008, http://archive.constantcontact.com/fs048/1101102690336/archive/ 1102021743253.html. 9 Vgl. National Security Council: Highlights of the Iraq Strategy Review, January 2007, http://www.whitehouse.gov/infocus/iraq/. Die Außenpolitik der Europäischen Union 280 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 nister Gordon Brown im Herbst 2007 begonnen, seine Truppen zurückzuziehen. Sollte aus der neuen US-Administration in Washington eine solche Anfrage kommen, ist daher nicht damit zu rechnen, dass es in Europa Mehrheiten für ein weiteres oder erneuertes militärisches Engagement im Irak geben wird. Die Europäische Union und ihre Mitglieder haben ihr Engagement vor allem auf humanitäre Maßnahmen – unter anderem zur Linderung der Not der irakischen Flüchtlinge innerhalb des Irak und in den Nachbarländern – und auf die Unterstützung des staatlichen Wiederaufbaus konzentriert. Dabei haben sie jedoch insgesamt bisher deutlich weniger investiert als in anderen Fällen in der Vergangenheit.10 Auch hier könnte eine neue US- Regierung auf die Europäer zukommen und einen stärkeren Beitrag einfordern. Auf diesen Moment sollten sich die Europäische Union und ihre Mitglieder vorbereiten, um eine erneute Kakophonie wie zu Beginn des Irak-Krieges zu vermeiden. Dazu müssen die Europäer das „Tabuthema Irak“ wieder zum Gegenstand der Debatten untereinander und mit den transatlantischen Partnern machen. Der Atomstreit mit dem Iran setzt sich fort Die Auseinandersetzungen über das iranische Atomprogramm zwischen dem Iran und der internationalen Gemeinschaft dauerten auch im vergangenen Jahr an. Weiterhin ist unklar, ob der Iran sein Nuklearprogramm tatsächlich nur zivil nutzen will und in welchem Maße Teheran tatsächlich mit der internationalen Gemeinschaft kooperiert. Die Vereinten Nationen haben seit August 2006 vier Resolutionen zum iranischen Nuklearprogramm verabschiedet. Diese greifen die Forderungen der Internationalen Atomenergieorganisation (IAEO) nach einer Aussetzung der Anreicherung auf und machen sie völkerrechtlich verbindlich. Außerdem beschloss der Sicherheitsrat Sanktionen, die unter anderem die Lieferung von Waren, Technologien und know-how, die das Atomprogramm fördern, verbietet, Auslandskonten von am Atomprogramm beteiligten natürlichen und juristischen Personen einfriert sowie zu Wachsamkeit bei Waffenverkäufen an den Iran aufruft. Die Europäische Union ging einen Schritt weiter und beschloss, keine Waffen mehr an den Iran zu liefern.11 Die EU hatte in den Verhandlungen um das Atomprogramm von Anfang an auf eine Verhandlungslösung gesetzt. Im Format der EU-3 (Deutschland, Frankreich und Großbritannien mit Unterstützung des EU-Außenbeauftragten Javier Solana) sowie später der EU- 3+3 (EU-3 plus die anderen Mitglieder des Sicherheitsrates China, Russland und die USA) haben die Europäer entscheidende Akzente in den Verhandlungen gesetzt. Die Europäische Union fordert dabei von Seiten Teherans völlige Transparenz hinsichtlich seines Nuklearprogramms ein. Die zivile Nutzung der Kernenergie solle dem Iran ermöglicht werden, allerdings unter Beobachtung der internationalen Gemeinschaft. Der Iran zeigt sich jedoch bis jetzt nicht willens, der IAEO systematisch und regelmäßig Einblicke in sein Programm zu gewähren. Es ist aber immerhin gelungen, den Verhandlungskanal mit dem Iran aufrecht zu erhalten. Die Europäische Union setzte ihre klare Linie gegenüber dem Iran im vergangenen 10 Vgl. Serwer, Daniel/Chabalowski, Megan: Scenarios for the Future of Iraq and the Role of Europe: How Will Europe Engage?, in: Hanelt, Christian-Peter/Möller, Almut (Hrsg.): Bound to Cooperate: Europe and the Middle East II, Gütersloh 2008, S. 285-301, hier S. 285. 11 Siehe dazu die Seiten des Auswärtigen Amtes unter http://www.auswaertiges-amt.de/diplo/de/Aussenpolitik/ Themen/Abruestung/IranNukes/070915IranNuklear.html. Nahost- und Mittelmeerpolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 281 Jahr fort, indem sie einerseits die restriktiven Maßnahmen des Weltsicherheitsrates unterstützte und sich gleichzeitig weiter um eine Verhandlungslösung bemühte. Ende Juli 2008 wiesen die EU-Außenminister noch einmal ausdrücklich darauf hin, dass ein Militärschlag gegen den Iran keine Option für die Europäische Union sei.12 Auch in den USA scheint die Militäroption an Boden zu verlieren. Im Dezember 2007 wurde in den USA das „National Intelligence Estimate“, ein Bericht der amerikanischen Nachrichtendienste zum Stand des iranischen Atomprogramms, veröffentlicht. Dieser ließ Zweifel daran aufkommen, dass der Iran gegenwärtig an einem Atomwaffenprogramm arbeite, bestätigte aber, dass dies in der Vergangenheit der Fall gewesen sei. Die Argumente der Befürworter eines schnellen Militärschlags in den USA wurden damit zwischenzeitlich entkräftigt.13 In der Folgezeit gab es gar erste Anzeichen für eine diplomatische Annäherung zwischen Teheran und Washington. Die USA planen nun offenbar, nach fast dreißig Jahren wieder eine Vertretung in Teheran zu eröffnen.14 Für die Europäer wäre dieser Schritt eine Bekräftigung ihrer außenpolitischen Linie gegenüber dem Iran. Europäische und transatlantische Perspektiven in Nahost Die Nahost- und Mittelmeerpolitik war auch im vergangenen Jahr ein zentrales Feld der Außenpolitik der Europäischen Union. Mit der Unterstützung des Aufbaus eines funktionierenden palästinensischen Staats im Rahmen des Annapolis-Prozesses und dem Beschluss zur Dynamisierung der euro-mediterranen Beziehungen durch die Mittelmeerunion haben die Europäer die Bedeutung der Nachbarregion für ihre außenpolitische Agenda unterstrichen. Ob diese Initiativen von Erfolg gekrönt sein werden, hängt von vielen Faktoren ab. Der wirtschaftliche Wiederaufbau und die Reform der Sicherheitsstrukturen im Westjordanland können nur dann funktionieren, wenn der politische Prozess Schritt hält und die von den USA moderierten Verhandlungen erfolgreich verlaufen. Ob dies gelingt, ist gegenwärtig anzuzweifeln. Auch wenn in naher Zukunft eine Art Vereinbarung oder gar ein Friedensvertrag unterzeichnet wird, wird der Prozess der Umsetzung Jahre dauern und zahlreiche weitere Hürden überwinden müssen. Hier werden die Europäer weiter gefordert sein. Und die Konfliktparteien, aber auch die USA und die Europäer werden sich dabei stärker der Frage widmen müssen, wie im Prozess einer Staatswerdung Palästinas mit der Hamas und dem Gazastreifen umgegangen werden soll. Was das Projekt der Mittelmeerunion angeht, so muss sich der neue projektbezogene Ansatz, der sicherlich sinnvoll ist, noch beweisen. Immerhin ist es gelungen, nach den Fehlentwicklungen des Barcelona-Prozesses neue Bewegung in die Debatte um die Gestaltung der Beziehungen zwischen der Europäischen Union und ihren Nachbarn im Mittelmeer anzustoßen. Das kommende Jahr wird auch in transatlantischer Perspektive Neuerungen bringen. Die Nahostpolitik der Regierung Bush hat zum Teil zu erheblichen Verwerfungen innerhalb der Europäischen Union und zwischen Europa und den USA geführt. Der Präsidentschaftswahlkampf wurde deshalb in Europa mit besonders großem Interesse verfolgt. Zwischenzeitlich wurden fast verklärte Hoffnungen auf eine neue Ära amerikanischer 12 Vgl. Military Strike not an option on Iran, EU ministers say, in: euobserver.com, 23. Juli 2008. 13 Rudolf, Peter: Das „National Intelligence Estimate“ zur iranischen Atompolitik. Hintergründe, Kontroversen, Folgen. SWP-Aktuell 2, Januar 2008. 14 Ignatius, David: The tea leaves say America is not about to attack Iran, in: The Daily Star, 2. August 2008. Die Außenpolitik der Europäischen Union 282 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 Außenpolitik im Nahen Osten gesetzt.15 Mittlerweile ist dies aber einer realistischeren Einschätzung gewichen. Der Neue wird nicht alles neu machen. Das kommende Jahr wird aber dennoch entscheidend sein für die Bestimmung einer neuen transatlantischen Agenda und der Nahe und Mittlere Osten wird dabei ein zentrales Thema sein. Auf diese Phase der Neujustierung sollten sich die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten gut vorbereiten. Weiterführende Literatur Asseburg, Muriel (Hrsg.): Regionale (Neu-)Ordnung im Nahen und Mittleren Osten und die Rolle externer Akteure, SWP-Studie, März 2007. Hanelt, Christian-Peter/Möller, Almut (Hrsg.): Bound to Cooperate: Europe and the Middle East II, Gütersloh 2008. Möller, Almut: Securing the Future. Europe’s Agenda for a More Peaceful Neighbourhood. Discussion Paper to the XIth Kronberg Middle East Talks, Bertelsmann Stiftung, January 17-19, Gütersloh 2008, http://cap-lmu.de/publikationen/2008/kronberg.php. Wright, Robin: Dreams and Shadows. The Future of the Middle East, New York 2008. Zu aktuellen politischen Entwicklungen im Nahen und Mittleren Osten liefert das Online-Magazin „bitterlemons-international“ regelmäßig Kurzanalysen von wechselnden Autoren aus regionaler und internationaler Perspektive, http://bitterlemons-international.org/. 15 Möller, Almut: We believe in Change. Europe, the Middle East, and the Future of Transatlantic Cooperation, in: AICGS Advisor, Washington DC, May 2008, www.aicgs.org/documents/advisor/moeller0508.pdf. Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 283 Südosteuropapolitik Franz-Lothar Altmann Die Südosteuropapolitik der Europäischen Union war vor allem von den Entwicklungen um Kosovo sowie von der Frage geprägt, wie es mit der Erweiterungspolitik der EU nach dem gescheiterten Reformversuch von Lissabon weitergehen kann. Der Vertrag von Nizza hatte ja die Aufnahmefähigkeit der EU auf 27 Staaten beschränkt, eine Größe, die am 1. Januar 2007 mit der Vollmitgliedschaft von Bulgarien und Rumänien erreicht war. In Brüssel wird hierzu die Überzeugung gepredigt, dass der Erweiterungsprozess, der für lange Zeit ohnehin nur noch die Länder des Westlichen Balkans und die Türkei einschließt, keinesfalls ernsthaft gefährdet sei, es ja immer noch die Möglichkeit gebe, durch Hinzufügungen (Amendments) den Nizza-Vertrag so anzupassen, dass zunächst Kroatien (im Jahre 2011?) und dann auch der Rest des Westlichen Balkans aufgenommen werden können. Aus dieser Diskussion ist bezeichnenderweise die Türkei mittlerweile weitgehend ausgeschieden, obgleich die Beitrittsverhandlungen mit ihr unbeirrt weiterlaufen. Irritationen müssen in den Aspirantenländern kritische Äußerungen von Politikern aus den Alt- EU-Ländern, wie z.B. Forderungen nach eventuellen Referenden zu Neumitgliedschaften sowie negative Umfrageergebnisse aus einigen EU-Ländern zur EU-Erweiterung, hervorrufen. Diesen bremsenden Tendenzen versucht die EU-Kommission durch dezidierte Erweiterungspolitik entgegenzuwirken. Das Kosovo-Dilemma Das Kosovo wird allgemein als entscheidender Prüfstein für eine erfolgreiche Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU – sowie vor allem einer effektiven Stabilisierungspolitik in ihrer direkten Nachbarschaft – gesehen. Tatsächlich ist das Engagement der EU im Kosovo zeitlich, personell und auch finanziell mit Abstand die weitaus größte von allen Aktionen der EU außerhalb ihrer eigenen Grenzen, und es ist auch noch kein Ende dieses Einsatzes abzusehen. Zwar ist die EU auch im benachbarten Bosnien und Herzegowina die bestimmende Autorität über den Hohen Repräsentanten und durch die Übernahme der restlichen Militärpräsenz (EUFOR), doch stehen die dort verbliebenen Aufgaben in keinem Vergleich mit den im Kosovo noch zu bewältigenden Problemen. Am 17. Februar 2008 hatte das Parlament in Prishtina die Unabhängigkeit des Kosovo erklärt. Die Unabhängigkeitserklärung war das Ergebnis erfolgloser Verhandlungen über den künftigen Status des Kosovo, die zwei Jahre zuvor, im Februar 2006, vom vormaligen finnischen Staatspräsidenten Martti Ahtisaari begonnen wurden. Am 10. März 2007 hatte Ahtisaari offiziell die Statusverhandlungen für beendet (weil gescheitert) erklärt, am 26. März präsentierte er seinen Vorschlag zum weiteren Prozedere dem UN-Sicherheitsrat, in dem es wegen der deutlichen Ablehnung Russlands darüber erst gar nicht zu einer Abstimmung kam. Ein weiterer Versuch wurde daher im August 2007 mit der Einsetzung der so genannten „Troika“ (EU, USA und Russland) gestartet, durch Verhandlungen zu einer Einigung zwischen Belgrad und Prishtina zu kommen. Die EU übernahm dabei zum ersten Mal eine inoffizielle Führungsrolle, indem ihrem Vertreter, dem zu diesem Zeitpunkt bundes- Die Außenpolitik der Europäischen Union 284 Jahrbuch der Europäischen Integration 2008 deutschen Botschafter in London, Wolfgang Ischinger, ein in Balkanangelegenheiten überaus erfahrener Diplomat und vormaliger Staatssekretär im Auswärtigen Amt, die Sprecherrolle übertragen wurde. Allerdings endete auch diese Reihe von Gesprächsrunden, deren letzte am 10. Dezember 2007 stattfand, ohne die Erzielung des gewünschten Kompromisses. Auf dem vier Tage später abgehaltenen EU-Gipfel diskutierten die EU-Staats- und Regierungschefs daher die Vorbereitungen für die Implementierung des Ahtisaari-Vorschlags, insbesondere die Entsendung einer zunächst rund 3.000 Personen (1.900 Internationale und 1.100 Lokale) starken EU-Sicherheits- und Rechtsmission EULEX. In der Tat hatte der Europäische Rat bereits am 10. April 2006 die Aufstellung eines EU-Planungsteams (EUPT) beschlossen, das mit insgesamt 80 internationalen und 55 lokalen Kräften eine „weiche“ Übergabe von UNMIK-Aufgaben an eine mögliche EU- Krisenmanagement-Operation im Rahmen des künftigen Kosovo-Status-Prozesses vorbereiten sollte. Diese Vorbereitung war so weit fortgeschritten, dass am 16. Februar 2008 (1 Tag vor der Unabhängigkeitserklärung!) der Europäische Rat die Entsendung der EU- Rechtsstaatlichkeitsmission (EULEX) im Rahmen der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) unter der Leitung des französischen Generals Yves de Kermabon beschloss. Die Mission sollte ihre Arbeit 120 Tage nach dem Beschluss, also am 15. Juni 2008, aufnehmen und besitzt zunächst ein Mandat für 2 Jahre. Bereits am 4. Februar 2008 war der niederländische Diplomat Pieter Feith von der Europäischen Union zum Sonderbeauftragten (EUSR) im Kosovo benannt worden, ihn ernannte dann am 28. Februar der neu etablierte Internationale Lenkungsausschuss (ISG, siehe Ahtisaari Art. 11)1 auch zum Leiter (ICR, International Civilian Representative) des Internationalen Zivilen Büros (ICO, International Civilian Office). Der ICR/EUSR soll in enger Zusammenarbeit mit EULEX, demgegenüber er politische Führungskompetenz besitzt, die Implementierung des Ahtisaari-Plans überwachen. Entsprechend Artikel 11 dieses Vorschlags soll der ICR weitreichende Eingriffsmöglichkeiten ähnlich den bekannten Bonn-Powers des Hohen Repräsentanten in Bosnien-Her