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Matthias Kötter, Rechtsordnung und Regelungsstrukturen: der Beitrag einer entscheidungs- und wirkungsorientierten Rechtswissenschaft zur Governanceforschung in:

Sybille De La Rosa, Ulrike Höppner, Matthias Kötter (Ed.)

Transdisziplinäre Governanceforschung, page 209 - 230

Gemeinsam hinter den Staat blicken

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-3670-9, ISBN online: 978-3-8452-1087-2, https://doi.org/10.5771/9783845210872-209

Series: Schriften zur Governance-Forschung, vol. 13

Bibliographic information
ȱIV.ȱȱ Prozesssteuerungȱinȱundȱdurchȱȱ Regelungsstrukturen:ȱGovernanceforschungȱ alsȱInstitutionenȬȱundȱPolicyȬAnalyseȱ ȱȱ RechtsordnungȱundȱRegelungsstrukturen:ȱderȱBeitragȱeinerȱ entscheidungsȬȱundȱwirkungsorientiertenȱRechtswissenschaftȱ zurȱGovernanceforschungȱ MatthiasȱKötter ȱ 1.ȱEinleitung:ȱGovernanceforschungȱundȱRechtswissenschaftȱ Dieȱ politikwissenschaftlicheȱ Governanceforschungȱ untersuchtȱ dieȱ ErbrinȬ gungȱkollektiverȱGüterȱdiesȬȱundȱjenseitsȱtradierterȱFormen,ȱdieȱmitȱmoderȬ nerȱ Staatlichkeitȱ assoziiertȱ werden.ȱ Esȱ gehtȱ ihrȱ darum,ȱ dieȱ Mechanismenȱ undȱWirkungenȱderȱHandlungskoordinierungȱmehrȱoderȱwenigerȱ autonoȬ merȱAkteureȱinnerhalbȱeinerȱbestimmtenȱinstitutionellenȱStrukturȱzuȱversteȬ henȱ(Truteȱetȱal.ȱ2008:ȱ1).ȱDazuȱrichtetȱsieȱihrenȱBlickȱaufȱeinȱmöglichstȱbreiȬ tesȱSpektrumȱverschiedensterȱFormenȱ sozialerȱHandlungskoordination.ȱ Ihrȱ GegenstandȱsindȱzumȱeinenȱdieȱsozialenȱProzesse,ȱinȱdenenȱkollektiveȱGüterȱ bereitgestelltȱwerden,ȱzumȱanderenȱdieȱdiesenȱProzessenȱzugrundeȱ liegenȬ denȱ(RegelungsȬ)Strukturen,ȱdieȱdieȱAkteureȱimȱRahmenȱderȱProzesseȱleitenȱ undȱdieȱselbstȱwiederumȱProdukteȱsolcherȱProzesseȱsindȱ(ausführlichȱ2.).ȱȱ ZurȱAnalyseȱbedientȱ sichȱdieȱGovernanceforschungȱnebenȱ anderenȱderȱ MethodeȱdesȱhistorischenȱundȱinterkulturellenȱVergleichs.ȱDieȱBeschreibungȱ ganzȱverschiedenerȱFormenȱderȱErbringungȱkollektiverȱGüterȱ erfordertȱ es,ȱ denȱ GovernanceȬBegriffȱ zunächstȱ vonȱ denȱ historischenȱ undȱ sozioȬ kulturellenȱKontextbedingungenȱzuȱentkleiden,ȱdieȱbestimmteȱFormenȱwieȱ dieȱmoderneȱStaatlichkeitȱoderȱandereȱFormenȱorganisierterȱGesellschaftenȱ ausmachen.ȱ DerȱBegriffȱderȱRegelungsstrukturenȱbildetȱdieȱBrückeȱzurȱRechtswissenȬ schaft,ȱdieȱsichȱimmerȱschonȱmitȱdenȱinstitutionellenȱundȱstrukturellenȱForȬ menȱdesȱRechtsȱbeschäftigtȱhatȱ(Truteȱ2004:ȱ451;ȱFranziusȱ2006:ȱ193).ȱInnerȬ halbȱderȱGovernanceforschungȱuntersuchtȱdieȱRechtswissenschaftȱdenȱAnȬ teil,ȱ denȱ Rechtȱ anȱ Regelungsstrukturenȱ hat:ȱ Bildetȱ dieȱ Rechtsordnungȱ alsȱ solcheȱ eineȱ Regelungsstrukturȱ imȱ Sinneȱ derȱ Governanceforschung?ȱ Was,ȱ ȱ ȱȱ Matthiasȱ Kötter,ȱ Dr.ȱ iur.,ȱ Staatsexamenȱ 1999ȱ undȱ 2005,ȱ wissenschaftlicherȱ Mitarbeiterȱ amȱ WissenschaftszentrumȱBerlinȱ fürȱSozialforschungȱ imȱSFBȱ700ȬTeilprojektȱ„RechtsstaatlichȬ keitȱalsȱGovernanceȬRessourceȱ inȱRäumenȱbegrenzterȱStaatlichkeit“ȱvonȱProf.ȱDr.ȱGunnarȱ Folkeȱ Schuppertȱ undȱ amȱ Lehrstuhlȱ vonȱ Prof.ȱ Dr.ȱ Andreasȱ vonȱ Arnauldȱ anȱ derȱ Helmutȱ SchmidtȬUniversitätȱ derȱ Bundeswehrȱ Hamburg.ȱ Veröffentlichungenȱ u.ȱ a.ȱ „Pfadeȱ desȱ SiȬ cherheitsrechts.ȱBegriffeȱvonȱAutonomieȱundȱ Sicherheitȱ imȱ Spiegelȱderȱ sicherheitsrechtliȬ chenȱDebatteȱderȱBundesrepublikȱDeutschland“,ȱBadenȬBaden,ȱ2008.ȱ 212ȱ MatthiasȱKötterȱ wennȱ ihreȱRegelungenȱ nichtȱ befolgtȱwerdenȱ sondernȱ nurȱ aufȱdemȱPapierȱ existieren?ȱHatȱreinȱsymbolischesȱRechtȱAnteilȱanȱRegelungsstrukturen?ȱȱ MitȱBlickȱaufȱdieȱEffektivitätȱdesȱGesetzesvollzugsȱinȱderȱBundesrepublikȱ erscheinenȱdieseȱFragenȱwenigerȱdrängendȱalsȱinȱanderenȱGesellschaften,ȱwoȱ dieȱ historischenȱ undȱ kulturellenȱ Kontextbedingungenȱ keinȱ funktionalesȱ ÄquivalentȱzuȱunseremȱRechtsstaatsverständnisȱausgebildetȱhabenȱundȱwoȱ dieȱtatsächlichenȱSteuerungswirkungenȱrechtlicherȱNormenȱsichȱganzȱerhebȬ lichȱvonȱdenȱmitȱihnenȱangestrebtenȱunterscheiden.ȱMitȱBlickȱaufȱdieȱUnterȬ suchungȱvonȱ„RäumenȱbegrenzterȱStaatlichkeit“,ȱdieȱdadurchȱcharakterisiertȱ sind,ȱdassȱkeinȱ staatlicherȱAkteurȱexistiert,ȱderȱPolitikenȱundȱRegelnȱallgeȬ meinȱverbindlichȱformulierenȱundȱdurchsetzenȱkann,ȱistȱdieȱFrageȱvonȱgroȬ ßerȱBedeutung.ȱDieȱBestimmungȱrechtlicherȱRegelungsstrukturenȱdurchȱdenȱ BlickȱinsȱGesetzȱscheidetȱhierȱaus,ȱstattdessenȱsindȱandereȱZugängeȱzurȱBeȬ stimmungȱrechtlicherȱRegelungsstrukturenȱerforderlich.ȱ DerȱBeitragȱschlägtȱ imȱFolgendenȱeinenȱdeskriptivȬanalytischenȱZugangȱ vor.ȱDieȱRechtsordnungȱalsȱdieȱSummeȱderȱ formellenȱundȱmateriellenȱGeȬ setzeȱhatȱeinenȱAnteilȱanȱRegelungsstrukturenȱimȱSinneȱderȱGovernanceforȬ schung,ȱsoȱdieȱThese,ȱsoweitȱsieȱtatsächlichȱsteuerndeȱWirkungȱerzielt:ȱNichtȱ dasȱgeschriebene,ȱsondernȱnurȱdasȱverwirklichteȱRechtȱhatȱdemnachȱAnteilȱ anȱRegelungsstrukturenȱ inȱdiesemȱSinneȱ (dazuȱ 3.).ȱDerȱAnteilȱderȱRechtsȬ ordnungȱ anȱ Regelungsstrukturenȱ lässtȱ sichȱ dannȱ aberȱ auchȱ nurȱ überȱ dieȱ FeststellungȱderȱtatsächlichenȱWirkungenȱvonȱRechtsnormenȱermitteln.ȱDieȱ rechtswissenschaftlicheȱ Wirkungsforschungȱ hatȱ seitȱ denȱ frühenȱ achtzigerȱ JahrenȱeineȱReiheȱvonȱMethodenȱentwickelt,ȱdieȱsichȱzuȱdiesemȱZweckȱheȬ ranziehenȱ lassenȱ (dazuȱ4.).ȱWeitergehendeȱMöglichkeitenȱeinerȱRegelungsȬ strukturanalyseȱ alsȱ festerȱ Bausteinȱ derȱ Governanceforschungȱ werdenȱ abȬ schließendȱnurȱinȱFormȱeinesȱAusblicksȱangedeutetȱ(dazuȱ5.).ȱ 2.ȱGovernanceȱundȱRegelungsstrukturenȱ 2.1.ȱGovernance:ȱStrukturenȱundȱProzesseȱ Derȱ inȱ derȱ deutschsprachigenȱ Politikwissenschaftȱ verwendeteȱ Begriffȱ vonȱ Governanceȱ vereinigtȱ zweiȱ voneinanderȱ getrenntȱ entstandeneȱ BegriffsverȬ wendungen:ȱeinȱweiterȱBegriffȱvonȱGovernanceȱistȱalsȱOberbegriffȱallerȱForȬ menȱsozialerȱHandlungskoordinationȱzuȱverstehen,ȱinȱeinerȱengenȱBegriffsȬ verwendungȱbezeichnetȱGovernanceȱnurȱdiejenigenȱSteuerungsformen,ȱbeiȱ denenȱ nichtȱ hierarchischeȱ staatlicheȱ Entscheidungenȱ sondernȱ Formenȱ desȱ ZusammenwirkensȱstaatlicherȱundȱprivaterȱAkteureȱimȱVordergrundȱstehenȱ (Schuppertȱ 2007:ȱ6).ȱFürȱ eineȱVerwendungȱdesȱweitenȱBegriffsȱ sprichtȱdasȱ bereitsȱgenannteȱErkenntniszielȱdieserȱGovernanceforschung:ȱSollȱeinȱmögȬ RechtsordnungȱundȱRegelungsstrukturenȱ 213ȱ lichstȱ breitesȱ Spektrumȱ verschiedenerȱ Formenȱ derȱ Erbringungȱ kollektiverȱ GüterȱinȱdenȱBlickȱgenommenȱundȱverglichenȱwerdenȱkönnen,ȱdannȱmüssenȱ alleȱFormenȱdiesȬȱundȱ jenseitsȱderȱmodernenȱStaatlichkeitȱBerücksichtigungȱ finden.ȱDenn:ȱStaatlichkeitȱstelltȱeineȱbesondere,ȱaufȱverschlungenenȱhistoriȬ schenȱ Pfadenȱ entstandeneȱ Formȱ derȱ strukturellenȱ Koordinationȱ verschieȬ densterȱAkteureȱdar,ȱdieȱbisȱheuteȱvielfacheȱAusprägungenȱgefundenȱhat.ȱ RenateȱMayntzȱ (2004:ȱ66;ȱ2005:ȱ17)ȱhatȱdenȱweitenȱGovernancebegriffȱ inȱ derȱprägnantenȱDefinitionȱ zusammengefasst,ȱwonachȱGovernanceȱdasȱGeȬ samtȱallerȱnebeneinanderȱbestehendenȱFormenȱderȱkollektivenȱRegelungȱgesellschaftȬ licherȱSachverhalteȱbezeichnet,ȱvonȱderȱinstitutionalisiertenȱzivilgesellschaftliȬ chenȱ Selbstregelungȱ überȱ verschiedeneȱ Formenȱ desȱ Zusammenwirkensȱ staatlicherȱundȱprivaterȱAkteureȱbisȱhinȱzuȱhoheitlichemȱHandelnȱstaatlicherȱ Akteure.ȱȱ Dieȱ„kollektiveȱRegelungȱgesellschaftlicherȱSachverhalte“ȱstehtȱfürȱzweiȬ erlei:ȱdieȱVerabschiedungȱkollektivȱverbindlicherȱRegelungenȱ (policies)ȱundȱ derenȱ Implementierung.ȱGovernanceȱbesitztȱdamitȱeineȱStrukturȬȱundȱeineȱ Prozesskomponente:ȱRegelungsstrukturen,ȱdieȱsichȱaufȱdieȱInstitutionenȱundȱ Akteurskonstellationenȱbeziehen,ȱundȱKoordinationsȬȱundȱ InteraktionsproȬ zesse,ȱ dieȱ aufȱ wechselseitigeȱ Verhaltensänderungenȱ derȱ Akteureȱ abzielenȱ undȱ inȱderenȱRahmenȱGovernanceleistungenȱerbrachtȱwerden.ȱBeideȱKomȬ ponentenȱ sindȱ inȱderȱWeiseȱuntrennbarȱmiteinanderȱverbunden,ȱdassȱGoȬ vernanceȱallȱdieȱ institutionalisiertenȱModiȱ sozialerȱHandlungskoordinationȱ beschreibt,ȱdieȱdieȱVerabschiedungȱundȱImplementierungȱkollektivȱverbindȬ licherȱRegelungenȱbetreffen,ȱundȱdassȱnurȱsolcheȱProzesseȱbeschriebenȱwerȬ den,ȱ dieȱ inȱ Regelungsstrukturenȱ institutionalisiertȱ sindȱ (Börzelȱ2007;ȱ Mayntz/Scharpfȱ 1995;ȱMayntzȱ 2004;ȱBenzȱ 2007).ȱ InterventionistischesȱHanȬ delnȱistȱdannȱGovernance,ȱwennȱesȱinstitutionalisiertȱist.1ȱ ZusammenȱdienenȱdieȱStrukturenȱundȱProzesseȱdemȱZweck,ȱGovernanȬ celeistungenȱzuȱ erbringen,ȱalsoȱkollektiveȱGüterȱ fürȱdieȱ„Gesellschaft“ȱderȱ LeistungsȬAdressatenȱbereitzustellen.ȱDieȱGesellschaftȱkannȱ sichȱüberȱganzȱ unterschiedlicheȱKriterienȱdefinieren,ȱdieȱimȱEinzelfallȱempirischȱfestzustelȬ lenȱsind.ȱEbensoȱeineȱFrageȱderȱEmpirieȱistȱes,ȱwelcheȱGüterȱaufȱwelcheȱWeiȬ seȱundȱbisȱzuȱwelchemȱGradeȱbereitzustellenȱsind.ȱBeidesȱistȱvonȱdenȱjeweiȬ ligenȱ historischenȱ undȱ sozioȬkulturellenȱ Bedingungenȱ geprägt,ȱ dieȱ unterȬ schiedlicheȱ GovernanceȬRäumeȱ (Kötterȱ 2007)ȱ ausbilden,ȱ inȱ denenȱ sichȱ jeȱ spezifischeȱErscheinungsformenȱvonȱGovernanceȱfindenȱlassen.2ȱ ȱ 1ȱȱ Mayntzȱ(2005:ȱ13)ȱistȱzuzugeben,ȱdassȱdasȱ„eigentlichȱ‚Politische’“ȱimȱVergleichȱzurȱSteueȬ rungstheorieȱ dadurchȱ inȱ denȱ Hintergrundȱ tritt,ȱ dassȱ „nichtȱ dieȱ Intervention,ȱ dasȱ SteueȬ rungshandelnȱ vonȱ Akteuren,ȱ sondernȱ dieȱ wieȱ auchȱ immerȱ zustandeȱ gekommeneȱ RegeȬ lungsstrukturȱundȱihreȱWirkungȱaufȱdasȱHandelnȱderȱihrȱunterworfenenȱAkteureȱ[…]ȱnunȱ imȱVordergrund“ȱsteht.ȱ 2ȱȱ Sehrȱ vorsichtigȱ wirdȱ manȱ mitȱ Ladwigȱetȱ al.ȱ(2007)ȱ davonȱ auszugehenȱ können,ȱ dassȱ einȱ 214ȱ MatthiasȱKötterȱ NachȱdiesemȱVerständnisȱstehtȱGovernanceȱalsoȱallgemeinȱfürȱdieȱSchafȬ fungȱundȱRealisierungȱinstitutionellerȱStrukturenȱinȱGesellschaften,ȱdieȱdemȱ ZweckȱderȱBereitstellungȱkollektiverȱGüterȱdienen.ȱDerȱBegriffȱistȱstrukturaȬ listischȱundȱakteurszentriertȱzugleich,ȱwennȱerȱdieȱStrukturen,ȱinȱdenenȱLeisȬ tungserbringungȱ erfolgt,ȱ ebensoȱ abbildetȱ wieȱ dieȱ Leistungserbringungȱ selbst.ȱAusgehendȱvonȱderȱBestimmungȱderȱLeistungȱ(was)ȱfragtȱGovernanceȱ danach,ȱwerȱdieseȱerbringtȱundȱwie.ȱGovernanceȱinȱdiesemȱSinneȱistȱeinȱabsȬ traktesȱMuster,ȱjenseitsȱhistorischȱgewachsenerȱundȱkulturellȱdeterminierterȱ spezifischerȱ institutionellerȱArrangements.ȱWirȱ erkennenȱ diesesȱMusterȱ inȱ denȱVerfassungsstaatenȱmodernerȱwestlicherȱPrägungȱ–ȱwoȱeinzelneȱAkteuȬ reȱ„hoheitlich“ȱundȱdemnachȱmitȱbesondererȱLegitimationȱundȱWirkmachtȱ handelnȱkönnenȱundȱwoȱjedermannȱanȱderȱfortwährendenȱNeubestimmungȱ desȱGemeinwohlsȱbeteiligtȱ istȱ–ȱebensoȱwieȱ imȱhybridenȱZusammenwirkenȱ vonȱÜbergangsverwaltungen,ȱKommunalvertreternȱundȱNGOsȱ inȱLändernȱ wieȱinȱAfghanistan.ȱDerȱanalytischeȱBegriffȱvonȱGovernanceȱkannȱganzȱverȬ schiedeneȱ Regierungswirklichkeitenȱ erfassenȱ undȱ ermöglichtȱ ihrenȱ VerȬ gleich,ȱ inȱ diachronȬhistorischerȱ Weiseȱ ebensoȱ wieȱ inȱ synchronȬ kulturvergleichender.3ȱ 2.2.ȱRegelungenȱundȱRegelungsstrukturenȱ DerȱBegriffȱderȱRegelungȱwarȱbisherȱnichtȱGegenstandȱderȱBegriffsarbeitȱderȱ Governanceforschung.ȱMitȱBlickȱaufȱdieȱ imȱBegriffȱderȱRegelungȱzumȱAusȬ druckȱ kommendeȱ kollektiveȱ Verbindlichkeitȱ (Göhlerȱ 2006)ȱ bietetȱ sichȱ einȱ Zugriffȱaufȱdieȱ juristischeȱBegriffsverwendungȱan.ȱDieȱRegelungȱfindetȱsichȱ beispielsweiseȱ alsȱRechtsbegriffȱ imȱVerwaltungsverfahrensgesetzȱdesȱBunȬ desȱinȱ§ȱ35ȱS.ȱ1.ȱEinȱVerwaltungsaktȱistȱdanachȱ jedeȱhoheitlicheȱMaßnahme,ȱ dieȱeineȱBehördeȱzurȱRegelungȱeinesȱEinzelfallsȱaufȱdemȱGebietȱdesȱöffentliȬ chenȱRechtsȱ trifftȱundȱdieȱaufȱunmittelbareȱRechtswirkungȱnachȱaußenȱgeȬ richtetȱ ist.ȱDerȱBegriffȱderȱRegelungȱbeziehtȱsichȱaufȱdieȱkonkretenȱRechtsȬ wirkungen,ȱ dieȱ durchȱ dasȱ Verwaltungshandelnȱ erzieltȱ werdenȱ (StelȬ kens/Bonk/Sachsȱ 2001:ȱ §ȱ 35ȱ Rnȱ78f).ȱ Inȱ Abgrenzungȱ zurȱ „Regel“ȱ verweistȱ RegelungȱaufȱdenȱVorgangȱderȱSetzungȱeinerȱRegelȱ(wennȱdieȱBegriffeȱauchȱ teilweiseȱ wenigerȱ differenziertȱ synonymȱ verwendetȱ werden).ȱ Nebenȱ derȱ Regelungȱ einesȱEinzelfallsȱdurchȱVerwaltungsaktȱwirdȱ zwarȱ auchȱdieȱSetȬ zungȱeinerȱallgemeinenȱNormȱRegelungȱgenanntȱ(„DerȱGesetzgeberȱhatȱeineȱ ȱ KanonȱbestimmterȱLeistungenȱ –ȱwieȱ z.ȱB.ȱkörperlicheȱ Sicherheitȱ –ȱ inȱ allenȱGesellschaftenȱ abgefragtȱwerdenȱdürfte.ȱ 3ȱȱ Derȱ Begriffȱ unterscheidetȱ sichȱ damitȱ vonȱ denȱ starkȱ normativȱ gehaltvollenȱ Begriffenȱ vonȱ GoodȱGovernanceȱ (Königȱ2003;ȱHillȱ2005;ȱRudolfȱ2006),ȱbeiȱdenenȱesȱsichȱvielmehrȱselbstȱ umȱpoliciesȱhandelt,ȱdieȱimȱRahmenȱvonȱGovernanceȱentwickeltȱundȱimplementiertȱwerdenȱ (Börzelȱ2007:ȱ2);ȱsieȱsindȱProduktȱeinerȱreflexivenȱGovernanceȬAnalyseȱundȱdienenȱderȱOpȬ timierungȱvonȱRegelungsstrukturen.ȱ RechtsordnungȱundȱRegelungsstrukturenȱ 215ȱ Frage/einenȱBereichȱgeregelt“),ȱallerdingsȱistȱRegelungȱinȱdiesemȱSinneȱkeinȱ Gesetzesbegriff.ȱAllgemeinȱwirdȱunterȱ „Regelung“ȱ imȱ juristischenȱKontextȱ eineȱ Änderungȱ –ȱ oderȱ wenigstensȱ eineȱ verbindlicheȱ Bestätigungȱ –ȱ derȱ Rechtslageȱverstanden.ȱ Dieȱ konkreteȱ Verwendungȱ desȱ Begriffsȱ derȱ Regelungȱ imȱ Rahmenȱ derȱ GovernanceȬDefinitionȱ vonȱ Mayntzȱ zieltȱ überȱ dieȱ Einwirkungȱ aufȱ dieȱ Rechtslageȱ imȱ juristischenȱSinneȱhinaus.ȱMitȱBlickȱaufȱdasȱ institutionalistiȬ scheȱKonzeptȱvonȱRegelungsstrukturenȱmussȱdieȱRegelungȱinȱdiesemȱSinneȱ auchȱandereȱ InstitutionalisierungenȱnebenȱderȱRechtsetzungȱumfassen.ȱReȬ gelungȱinȱdiesemȱSinneȱistȱvielmehrȱjedeȱEntscheidung,ȱdieȱaufȱdieȱVerfestiȬ gungȱdesȱPfadesȱangelegtȱ ist,ȱumȱnachfolgendeȱEntscheidungenȱanzuleitenȱ bzw.ȱ jedeȱweitergehendeȱHandlung,ȱ inȱderȱ sichȱ eineȱ solcheȱEntscheidungȱ manifestiertȱundȱdieȱdamitȱgleichsamȱzurȱAktualisierungȱderȱEntscheidungȱ undȱzurȱweiterenȱVerfestigungȱdesȱPfadesȱbeiträgt.ȱEsȱgehtȱdabeiȱalsoȱumȱ dieȱBildungȱundȱErhaltungȱvonȱStrukturen.ȱ KollektivȱistȱeineȱRegelungȱ–ȱimȱSinneȱderȱDefinitionȱvonȱMayntzȱ–ȱdann,ȱ wennȱsieȱausȱdemȱZusammenspielȱderȱAkteureȱentstehtȱundȱnichtȱlediglichȱ derȱWillkürȱeinesȱeinzelnenȱAkteursȱgeschuldetȱist.ȱ Bildenȱ Regelungsstrukturenȱ denȱ institutionellenȱ Rahmenȱ vonȱ GoverȬ nanceprozessen,ȱdannȱbezeichnenȱ sieȱdieȱSummeȱ allȱderȱ Institutionen,ȱdieȱ aufȱdieȱKoordinierungȱderȱGovernanceakteureȱbeiȱderȱErbringungȱderȱGoȬ vernanceleistungenȱ einwirken.ȱ Institutionenȱ sindȱ solcheȱ Regelkomplexeȱ oderȱNormen,ȱdieȱaufȱDauerȱgestelltȱdasȱHandelnȱvonȱ IndividuenȱsoȱsteuȬ ern,ȱdassȱ regelmäßigeȱ Interaktionsmusterȱ entstehenȱundȱ eineȱ sozialeȱOrdȬ nungȱkonstituierenȱ(vgl.ȱFuchsȱ2000;ȱEsserȱ2002),ȱdieȱalsoȱinȱeinerȱWeiseȱAnȬ erkennungȱfinden,ȱdassȱsieȱfaktischȱkollektiveȱverhaltenssteuerndeȱWirkungȱ erzielen;ȱsieȱhabenȱStrukturcharakterȱ (Göhlerȱ1997:ȱ25;ȱSchuppertȱ2001:ȱ99).ȱ Fürȱ ihreȱZuordnungȱ zuȱRegelungsstrukturenȱ spieltȱ esȱ keineȱRolle,ȱ obȱ dieȱ Institutionenȱ demȱRecht,ȱ derȱMoral,ȱ derȱ ökonomischenȱVernunftȱ etc.ȱ entȬ stammen.ȱBörzelȱ(2008:ȱ3)ȱhatȱdaraufȱhingewiesen,ȱdassȱ ȱ„[sowohl]ȱdieȱRegelungsstrukturenȱalsȱauchȱdieȱModiȱsozialerȱHandlungskoordinationȱ…ȱ wesentlichȱdurchȱInstitutionenȱbestimmtȱ[werden].ȱSieȱorganisierenȱArenenȱfürȱdieȱsozialeȱ Handlungskoordination,ȱteilenȱAkteurenȱKompetenzenȱundȱRessourcenȱzu,ȱregulierenȱdenȱ ZugangȱzuȱpolitischenȱEntscheidungsarenenȱundȱbeeinflussenȱdieȱHandlungsorientierunȬ genȱvonȱAkteuren.“ȱȱ Institutionenȱ verbindenȱ dieȱ prozessualeȱ undȱ dieȱ strukturelleȱKomponenteȱ vonȱ Governance.ȱ Derȱ vonȱ ihnenȱ gebildetenȱ Regelungsstrukturenȱ kommtȱ eineȱ doppelteȱ Bedeutungȱ fürȱ Governanceȱ zu:ȱ zumȱ einenȱ stellenȱ sieȱ dieȱ Grundlageȱ fürȱdieȱ institutionalisiertenȱProzesseȱdar,ȱ inȱderenȱRahmenȱGoȬ vernanceȬLeistungenȱerbrachtȱwerden,ȱzumȱanderenȱsindȱsieȱselbstȱProduktȱ vonȱGovernanceȬLeistungen,ȱdieȱdieȱAkteurenȱzumȱZweckeȱderȱStrukturbeȬ 216ȱ MatthiasȱKötterȱ reitstellungȱerbringen.4ȱ Derȱ juristischenȱGovernanceforschungȱdientȱderȱBegriffȱderȱRegelungsȬ strukturenȱalsȱ interdisziplinäreȱBrückeȱzwischenȱRechtsȬȱundȱSozialwissenȬ schaften.ȱRegelungsstrukturenȱdrückenȱdieȱStrukturierungsfunktionȱaus,ȱdieȱ dieȱorganisatorischeȱGestaltungȱvonȱInteraktionszusammenhängenȱzumȱZielȱ hatȱundȱdieȱnachȱunseremȱVerständnisȱvonȱRechtsstaatlichkeitȱdemȱRechtȱ zukommtȱ (vgl.ȱSchuppertȱ2005:ȱ388).ȱDieȱBetonungȱvonȱRegelungsstruktuȬ renȱ stelltȱ eineȱ Abkehrȱ vonȱ einerȱ staatszentriertenȱ Perspektiveȱ dar,ȱ indemȱ stattdessenȱaufȱRegelungsȬȱundȱKommunikationszusammenhängeȱinnerhalbȱ einesȱSachbereichsȱverwiesenȱwirdȱ(ausführlichȱFranziusȱ2006:ȱ193ff.,ȱ202ff.).ȱ HoffmannȬRiemȱ(2005:ȱ200)ȱdefiniertȱRegelungsstrukturenȱausȱrechtswissenȬ schaftlicherȱPerspektiveȱalsȱdenȱ„Bestandȱanȱ sowieȱdieȱVorgabenȱüberȱdasȱ ZusammenspielȱvonȱrechtsnormativenȱProgrammen,ȱverfügbarenȱOrganisaȬ tionen,ȱ maßgebendenȱ Verfahren,ȱ insbesondereȱ entscheidungsbezogenenȱ Spielregelnȱ(etwaȱFairnessȬErwartungen)ȱundȱHandlungsanreizen.“ȱ MitȱBlickȱaufȱdieȱFragestellungȱdiesesȱBeitragsȱbleibtȱderȱFokusȱ imȱFolȬ gendenȱ aufȱ Regelungsstrukturenȱ beschränktȱ undȱ bleibenȱ dieȱ aufȱ ihrerȱ Grundlageȱ stattfindendenȱ Prozesse,ȱ dieȱ immerȱ auchȱ Teilȱ vonȱGovernanceȱ sind,ȱausgeblendet.ȱSindȱunterȱRegelungsstrukturenȱallȱdieȱInstitutionenȱzuȱ verstehen,ȱdieȱdasȱHandelnȱvonȱAkteurenȱbeiȱderȱErbringungȱvonȱGoverȬ nanceȬLeistungenȱtatsächlichȱanleiten,ȱdannȱzählenȱjedenfallsȱsolcheȱRechtsȬ normenȱzuȱRegelungsstrukturen,ȱderenȱInstitutionalisierungȱerfolgtȱist.ȱWelȬ cheȱBedeutungȱkommtȱaberȱderȱRechtsordnungȱalsȱGesamtȱfürȱdasȱKonzeptȱ derȱRegelungsstrukturenȱzu?ȱ 3.ȱRechtȱinȱundȱalsȱRegelungsstrukturenȱ Vonȱ„Recht“ȱinȱAbgrenzungȱzuȱanderenȱsozialenȱNormenȱistȱjedenfallsȱdannȱ auszugehen,ȱ wennȱ sichȱ eineȱ Normȱ aufȱ denȱ Staatȱ zurückführenȱ lässtȱ undȱ damitȱeinȱverbindlichesȱRegimeȱzuȱihrerȱDurchsetzungȱbesteht.5ȱDieȱRechtsȬ ordnungȱistȱdieȱSummeȱderjenigenȱrechtlichenȱRegelungen,ȱfürȱdieȱalleinȱausȱ formalenȱGründenȱGeltungȱ beanspruchtȱwird,ȱ alsoȱ unabhängigȱ vonȱ ihrerȱ tatsächlichenȱ Befolgung.ȱ Dasȱ Bundesverfassungsgerichtȱ (1998:ȱ 97)ȱ hatȱ dieȱ ȱ 4ȱȱ Entgegenȱ demȱ Satzȱ vonȱ ErnstȬWolfgangȱ Böckenfördeȱ (1967),ȱ wonachȱ derȱ „freiheitlichȬ säkularisierteȱStaat“ȱvonȱVoraussetzungenȱlebe,ȱdieȱerȱselbstȱnichtȱzuȱgewährleistenȱvermöȬ ge,ȱwasȱaufȱseinenȱengȱbegrenztenȱFunktionenkanonȱzurückgeht,ȱistȱesȱgeradeȱdieȱFunktionȱ vonȱGovernance,ȱdieȱeigenenȱVoraussetzungenȱzuȱgenerierenȱundȱeineȱentsprechendeȱKoȬ ordinationȱgesellschaftlicherȱAkteureȱzuȱgewährleisten.ȱ 5ȱȱ AufȱdieȱschwierigeȱBestimmungȱdesȱRechtsȱbspw.ȱmitȱBlickȱaufȱFormenȱsekundärerȱNorȬ mierung,ȱdieȱbestimmen,ȱwieȱNormenȱaufzustellen,ȱumzusetzen,ȱanzuwendenȱoderȱdurchȬ zusetzenȱ seienȱ (Hartȱ1994;ȱundȱbereitsȱWeberȱ1922),ȱoderȱaufȱmaterielleȱMindestanfordeȬ rungenȱmussȱhierȱnichtȱeingegangenȱwerden.ȱ RechtsordnungȱundȱRegelungsstrukturenȱ 217ȱ normativeȱEinheitȱderȱRechtsordnungȱmitȱdenȱ folgendenȱWortenȱunterstriȬ chen:ȱȱ „Dasȱ Rechtsstaatsprinzipȱ undȱ dieȱ bundesstaatlicheȱ Kompetenzordnungȱ verpflichtenȱ alleȱ rechtsetzendenȱ Organe,ȱ ihreȱ Regelungenȱ jeweilsȱ soȱ aufeinanderȱ abzustimmen,ȱ dassȱ denȱ Normadressatenȱnichtȱ gegenläufigeȱVorschriftenȱ erreichen,ȱdieȱRechtsordnungȱ alsoȱnichtȱ aufgrundȱunterschiedlicherȱAnordnungenȱwidersprüchlichȱwird….“ȱ Innerhalbȱ diesesȱ idealiterȱ konsistentenȱ normativenȱ Systemsȱ stelltȱ dieȱ RechtsordnungȱOrganisationsformen,ȱHandlungsformenȱundȱVerfahrensarȬ tenȱ bereit,ȱ dieȱ Handlungsspielräumeȱ derȱ (RechtsȬ)ȱSubjekteȱ eröffnenȱ undȱ gestalten:ȱhoheitlichȱhandelnderȱVerwaltungsakteureȱebensoȱwieȱPrivaterȱimȱ GeschäftsverkehrȱundȱallerȱhybriderȱZwischenformen.ȱRechtȱstrukturiertȱ inȱ diesemȱSinneȱsozialeȱWirklichkeitȱ (SchulzȬSchaefferȱ2004:ȱ26)ȱundȱwirktȱanȱ derȱInstitutionalisierungȱsozialerȱPraktikenȱmit.ȱ WieȱRegelungsstrukturenȱallgemeinȱkommtȱauchȱderȱRechtsordnungȱausȱ derȱSichtȱderȱGovernanceforschungȱeineȱdoppelteȱBedeutungȱzu:ȱErstensȱhatȱ sieȱ sozialeȱProzesseȱzuȱstrukturierenȱundȱHandlungenȱsozialerȱAkteureȱzuȱ koordinieren,ȱwodurchȱsieȱzurȱGrundlageȱ fürȱModiȱsozialerȱHandlungskoȬ ordinationȱwird.ȱZweitensȱ istȱ dieȱRechtsordnungȱ selbstȱ Bezugspunktȱ verȬ schiedenerȱ Governanceleistungen:ȱ derȱ Verabschiedungȱ formalerȱ RechtsȬ normen,ȱdieȱvonȱdenȱzuständigenȱAkteurenȱimȱRahmenȱihrerȱFunktionȱundȱ ihrerȱ tatsächlichenȱ KoordinierungsȬȱ undȱ Steuerungsmöglichkeitenȱ erfolgt,ȱ ebensoȱ wieȱ derȱ Implementationȱ desȱ Rechtsȱ bzw.ȱ seinerȱ Aktualisierungȱ durchȱdieȱRechtsprechungȱundȱdurchȱjedesȱandereȱnormgeleiteteȱVerhalten.ȱ DemȱRechtȱundȱ insbesondereȱdemȱGesetzȱwerdenȱheuteȱvorȱallemȱzweiȱ wesentlicheȱFunktionenȱzugeschriebenȱ (ausführlichȱSchuppertȱ2000:ȱ464ff.):ȱ (1)ȱeineȱPolitikȬȱundȱGestaltungsfunktion,ȱdieȱ ihrenȱAusdruckȱfindetȱ inȱderȱ Formulierung,ȱ Vollziehbarmachungȱ undȱ Speicherungȱ gesellschaftlicherȱ Wertentscheidungen,ȱwodurchȱRechtsgüterȱgeschaffenȱwerdenȱundȱLegitiȬ mitätȱ vermitteltȱwird;ȱ insofernȱ giltȱRechtȱ alsȱ „geronneneȱ Politik“ȱ (Grimmȱ 1968)ȱundȱ(2)ȱeineȱOrdnungsȬ,ȱStrukturierungsȬȱundȱBereitstellungsfunktionȱ desȱRechtsȱ zurȱ Eröffnungȱ vonȱ HandlungsȬȱ undȱ Entscheidungskorridoren.ȱ ImȱLichteȱdieserȱbeidenȱFunktionenȱerscheintȱdasȱGesetzȱalsȱzentralesȱSteueȬ rungsinstrumentȱ imȱdemokratischenȱRechtsstaatȱundȱ alsȱ legitimerȱAuftragȱ derȱVerwaltung.ȱDieȱ genanntenȱ FunktionenȱdesȱRechtsȱ findenȱ ihreȱAbbilȬ dungȱimȱRechtȱselbst,ȱwoȱsieȱsichȱinȱ(verfassungsȬ)rechtlichenȱVerpflichtunȬ genȱoderȱAufträgenȱoderȱZweckenȱdesȱStaatesȱwiderspiegeln,ȱbeispielsweiseȱ beiȱderȱstaatlichenȱSicherheitsverpflichtungȱalsȱWertbehauptung,ȱderȱstaatliȬ chenȱ Strukturschaffungspflichtȱ (vgl.ȱBurgiȱ 2000)ȱ oderȱderȱ staatlichenȱAusȬ gleichsȬȱoderȱIntegrationspflichtȱalsȱSteuerungsverpflichtung.ȱ Alsȱ Wertordnungȱ undȱ HandlungsȬȱ undȱ Entscheidungsstrukturȱ ermögȬ lichtȱ dasȱ Rechtȱ dieȱ (strukturelle)ȱ Steuerungȱ vonȱ Gesellschaftȱ (Schuppertȱ 2007:ȱ485),ȱ esȱ sollȱdasȱHandelnȱvonȱAkteurenȱgemäßȱdemȱNorminhaltȱderȱ 218ȱ MatthiasȱKötterȱ einzelnenȱVorschriftenȱlenken.ȱAllerdingsȱistȱmitȱTruteȱetȱal.ȱ(2008:ȱ5f)ȱdavonȱ auszugehen,ȱdassȱ„[r]echtlicheȱwieȱnichtȬrechtlicheȱMechanismenȱderȱHandȬ lungskoordinationȱ […]ȱgemeinsamȱdieȱ institutionelleȱStrukturȱ [bilden],ȱ inȬ nerhalbȱdererȱdieȱAkteureȱhandeln“,ȱdassȱdieȱHandlungskoordinationȱalsoȱ niemalsȱaufȱdemȱRechtȱalleineȱberuht.ȱVielmehrȱtretenȱandereȱInstitutionenȱ handlungsanleitendȱ hinzu,ȱ dieȱ dieȱ rechtlicheȱ Steuerungȱ ablenkenȱ undȱ dieȱ mitȱihrȱangestrebtenȱWirkungenȱbisweilenȱkonterkarieren.ȱȱ DieȱKehrseiteȱdesȱSteuerungsanliegensȱdesȱRechtsȱistȱdieȱMöglichkeitȱdesȱ Steuerungsversagens.ȱDiesȱ führtȱ zuȱ einerȱ bedeutendenȱEinschränkungȱ beiȱ derȱBewertungȱderȱRechtsordnungȱalsȱRegelungsstrukturȱ imȱSinneȱderȱGoȬ vernanceforschung,ȱwennȱausȱderȱdeskriptiverȱPerspektiveȱnurȱdieȱtatsächȬ lichȱWirkungȱerzielendenȱNormen/InstitutionenȱalsȱTeilȱderȱRegelungsstrukȬ turȱanzusehenȱ sind,ȱdasȱgeschriebeneȱRechtȱ sichȱ regelmäßigȱaberȱnichtȱgeȬ mäßȱ derȱZielsetzungȱ desȱRechtsetzersȱ realisierenȱ lässtȱ (Rottleuthnerȱ 1987:ȱ 20f.;ȱ SchulzȬSchaefferȱ 2004:ȱ 4).ȱ Dennȱ tatsächlichȱ wirkungslose,ȱ überschieȬ ßendeȱ Steuerungsgehalteȱ rechtlicherȱ Regelungenȱ sindȱ nurȱ dannȱ Teilȱ vonȱ Regelungsstrukturen,ȱ wennȱ ihnenȱ wenigstensȱ eineȱ mittelbareȱ verhaltensȬ steuerndeȱWirkungȱzukommt.ȱ DasȱstrukturelleȱOrdnungsversagenȱdesȱRechtsȱließȱsichȱinȱdenȱsiebzigerȱ JahrenȱzuerstȱinȱderȱImplementationsforschungȱzumȱUmweltrechtȱnachweiȬ senȱ (vgl.ȱVoßkuhleȱ2006:ȱ9).ȱDieserȱErkenntnisȱ folgteȱeineȱHinwendungȱzuȱ denȱ Sozialwissenschaften,ȱ dieȱ bereitsȱ 1973ȱ zurȱ Einrichtungȱ einesȱ Referatsȱ Rechtstatsachenforschungȱ imȱBundesministeriumȱderȱ Justizȱ führte,ȱdessenȱ ersteȱAufgabeȱdieȱDokumentationȱundȱKoordinierungȱ empirischerȱRechtsȬ forschungȱzurȱUnterstützungȱderȱ laufendenȱGesetzgebungsarbeitȱwar.6ȱDieȱ ZeitȱwarȱvonȱeinerȱallgemeinenȱRegelungseuphorieȱundȱeinemȱ„SteuerungsȬ optimismus“ȱ (HoffmannȬRiemȱ 2005:ȱ 210)ȱ erfüllt.ȱ Manȱ hoffte,ȱ dieȱ gesellȬ schaftlicheȱWirklichkeitȱoptimalȱ inȱderȱgeschriebenenȱRechtsordnungȱabbilȬ denȱ zuȱ können,ȱ umȱ durchȱ graduelleȱ Veränderungenȱ desȱ Rechtsȱ entspreȬ chendeȱWirklichkeitsveränderungenȱ bewirkenȱ zuȱ können.ȱZwarȱ bestimmtȱ dieserȱ Glaubeȱ anȱ dieȱ quasiȬsichȬselbstȬverwirklichendeȱ Rechtsordnungȱ bisȱ heuteȱ dasȱ Denkenȱ vielerȱ Juristen.ȱ Dochȱ zeigteȱ sichȱ nochȱ inȱ denȱ siebzigerȱ Jahren,ȱdassȱ sichȱdieȱHoffnungȱ derȱ Steuerungȱ durchȱ liberalesȱRechtȱ nichtȱ bewahrheitete.ȱInȱdenȱachtzigerȱJahrenȱkamȱesȱfolglichȱzurȱAbkoppelungȱdesȱ dieȱ tatsächlichenȱ Wirkungenȱ desȱ Rechtsȱ –ȱ undȱ andererȱ gesellschaftlicherȱ Instrumenteȱ –ȱ erforschendenȱ steuerungstheoretischenȱ Ansatzesȱ vonȱ demȱ normativenȱ Projektȱ derȱ RechtsȬȱ undȱ Gesetzgebungswissenschaftȱ (Mayntzȱ ȱ 6ȱȱ Seitȱ1978ȱwurdeȱamȱForschungsinstitutȱ fürȱöffentlicheȱVerwaltungȱbeiȱderȱHochschuleȱ fürȱ VerwaltungswissenschaftenȱSpeyerȱvonȱCarlȱBöhretȱdasȱForschungsprojektȱ„Entwicklungȱ undȱ Überprüfungȱ vonȱ Methodenȱ fürȱ denȱ Testȱ vonȱ Gesetzentwürfen“ȱ geleitetȱ (Strempelȱ 1999:ȱ628).ȱLetzteresȱbrachteȱu.ȱa.ȱdenȱ2000ȱveröffentlichtenȱLeitfadenȱzurȱGesetzesfolgenabȬ schätzungȱhervorȱ(Böhret/Konzendorfȱ2000);ȱsieheȱdazuȱIV.ȱ RechtsordnungȱundȱRegelungsstrukturenȱ 219ȱ 2005).ȱ ErstȱmitȱdemȱNeuenȱ Steuerungsmodellȱwurdeȱ amȱAnfangȱderȱ neunzigerȱ Jahreȱ damitȱ begonnen,ȱ dieȱ Verwaltungsrechtswissenschaftȱ wiederȱ stärkerȱ mitȱderȱWirklichkeitȱvomȱVerwaltungsrechtȱzuȱverkoppelnȱ(Voßkuhleȱ2006:ȱ 28).ȱ Inȱ diesemȱ Zugeȱ wurdenȱ Ansätzeȱ fürȱ eineȱ empirischeȱ WirkungsforȬ schungȱgefundenȱundȱinsbesondereȱeineȱbegrifflicheȱVerkoppelungȱmitȱdenȱ sozialwissenschaftlichenȱParalleldiskursenȱ–ȱzunächstȱzurȱSteuerungstheorieȱ späterȱzurȱGovernanceforschungȱ–ȱhergestelltȱ (Truteȱ2004;ȱVoßkuhleȱ2006).ȱ Dieȱ (VerwaltungsȬ)Rechtswissenschaftȱerweiterteȱ ihreȱPerspektiveȱundȱMeȬ thoden,ȱumȱüberȱdieȱNormauslegungȱhinausȱdieȱNormentstehung/Ȭsetzungȱ inȱdenȱBlickȱzuȱnehmenȱ(Voßkuhleȱ2006:ȱRnȱ9,ȱ30;ȱHoffmannȬRiemȱ2005:ȱ210;ȱ Möllersȱ2006).ȱFolgeȱderȱPerspektivverschiebungȱwarȱu.ȱa.ȱdieȱRelativierungȱ desȱWertesȱkonditionalerȱNormprogrammierung:ȱwährendȱbeiȱdieserȱalleineȱ derȱGesetzgeberȱdieȱVerantwortungȱfürȱRechtsfragenȱzuȱtragenȱhatte,ȱkonnteȱ durchȱMittelȱwieȱ finaleȱ Programmierung,ȱOptimierungsaufträgeȱ oderȱ PlaȬ nungsermächtigungenȱeineȱVerlagerungȱderȱFolgenverantwortungȱvermehrtȱ aufȱdieȱRechtsanwenderȱerreichtȱwerden,ȱdieȱdieȱAuswahlentscheidungȱnunȱ auchȱ hinsichtlichȱ derȱ Folgenȱ zuȱ verantwortenȱ hatten.ȱ Währendȱ dieȱ WirȬ kungsdimensionȱdesȱRechtsȱdamitȱstärkerȱinȱdenȱVordergrundȱtrat,ȱentstanȬ denȱgleichzeitigȱneueȱ rechtlicheȱProblemeȱderȱNormbestimmtheitȱundȱderȱ LegitimationȱdesȱVerwaltungshandelns.ȱ DieȱErkenntnisȱderȱAbweichungȱdesȱSteuerungserfolgsȱdesȱRechtsȱvomȱ gesetztenȱZielȱinȱdenȱsiebzigerȱundȱachtzigerȱJahrenȱkonnteȱindesȱnichtȱüberȬ raschen.ȱVonȱNiklasȱLuhmannsȱ(1984)ȱwurdeȱdieserȱBefundȱparallelȱzuȱdenȱ ArbeitenȱderȱSteuerungstheorieȱinȱdenȱachtzigerȱJahrenȱfürȱalleȱFormenȱderȱ politischenȱ Steuerungȱ systemtheoretischȱ begründet.ȱ Erȱ verwiesȱ aufȱ dieȱ strukturellenȱSchwierigkeiten,ȱdieȱbeiȱdemȱVersuchȱauftreten,ȱgesellschaftliȬ cheȱSystemeȱwieȱRecht,ȱWissenschaft,ȱWirtschaftȱetc.,ȱdieȱihrerȱeigenenȱOpeȬ rationslogikȱ folgen,ȱ politischȱ zuȱ steuern,ȱ weilȱ sichȱ jedesȱ dieserȱ Systemeȱ selbstreferenziellȱ durchȱ eigeneȱ Codesȱ undȱ Programmeȱ konstituiereȱ undȱ reproduziere.ȱPolitikȱwirdȱdemnachȱstetsȱmehrȱoderȱwenigerȱbewirken,ȱalsȱ dieȱAkteureȱbeabsichtigten,ȱ immerȱaberȱ„andersȱ codierteȱReaktionen“ȱherȬ vorrufenȱ (vgl.ȱMünch/Lahusenȱ2000).ȱTatsächlicheȱZielerreichungȱkannȱdaȬ nachȱ lediglichȱalsȱMaßstabȱ fürȱdieȱBeurteilungȱeinerȱHandlungȱdienen,ȱ sieȱ kannȱjedochȱniemalsȱerwartetȱwerden.ȱȱ Gesetzeȱerzielenȱ inȱdiesemȱSinneȱganzȱregelmäßigȱnichtȱdieȱWirkungen,ȱ dieȱihnenȱvonȱSeitenȱdesȱGesetzgebersȱbeigegebenȱwerden.ȱSchwererȱalsȱdieȱ selektiveȱNichtanwendungȱeinzelnerȱGesetzeȱ–ȱdieȱmöglicherweiseȱsogarȱeinȱ notwendigesȱ Strukturprinzipȱ derȱ Rechtsanwendungȱ darstelltȱ (HoffmannȬ Riemȱ1972:ȱ197)ȱ–ȱwiegtȱjedoch,ȱdassȱdieȱVerwirklichungȱderȱRechtsordnungȱ infolgeȱ ihrerȱ Komplexitätȱ undȱ ihrenȱ notwendigenȱ Inkonsistenzenȱ (vgl.ȱ Bumkeȱ2004)ȱundȱ infolgeȱderȱHeterogenitätȱderȱNormauslegungenȱniemalsȱ 220ȱ MatthiasȱKötterȱ mehrȱ alsȱ einȱ frommerȱ Wunschȱ bleibenȱ wird.ȱ Imȱ Sinneȱ einerȱ plausiblenȱ Hypotheseȱ kannȱ allenfallsȱ davonȱ ausgegangenȱwerden,ȱ dassȱ dieȱmitȱ demȱ RechtȱalsȱSteuerungsmittelȱverbundenenȱSteuerungserwartungenȱinȱweitausȱ größeremȱUmfangȱerfülltȱwerdenȱalsȱohneȱes,ȱjedenfallsȱdann,ȱwennȱfürȱdieȱ nötigeȱinstitutionelleȱAbsicherungȱu.ȱa.ȱdurchȱeineȱRechtsprechungȱundȱeineȱ Verwaltungȱ gesorgtȱ ist.ȱ Wirkungslose,ȱ überschießendeȱ Steuerungsgehalteȱ rechtlicherȱRegelungenȱwerdenȱdabeiȱimmerȱerhaltenȱbleiben.ȱ Teilȱ vonȱ Regelungsstrukturenȱ sindȱ allȱ dieȱ Regelungen,ȱ dieȱ tatsächlichȱ Steuerungswirkungenȱentfaltenȱ(wennȱauchȱnichtȱdieȱbeabsichtigten).ȱAllerȬ dingsȱ lässtȱ sichȱ derȱ Beitragȱ derȱ Rechtsordnungȱ anȱ Regelungsstrukturenȱ dannȱ nichtȱüberȱdieȱLektüreȱ vonȱGesetzenȱundȱGesetzgebungsmaterialienȱ erschließen,ȱdennȱ–ȱsoȱRottleuthnerȱ(1987)ȱ–ȱdenȱ„Rechtsnormenȱselbstȱsiehtȱ manȱesȱgewissȱnichtȱan,ȱobȱsieȱangewendetȱoderȱbefolgtȱwerden,ȱinȱwelchemȱ Maßeȱ sieȱübertretenȱundȱ inȱwelcherȱWeiseȱ sieȱ interpretiertȱwerden.“ȱVielȬ mehrȱistȱeinȱBlickȱaufȱdasȱZusammenspielȱvonȱNormprogrammȱmitȱOrganiȬ sation,ȱPersonal,ȱVerfahrenȱundȱFinanzenȱzuȱwerfenȱ(HoffmannȬRiemȱ2005:ȱ 210).ȱ Dieȱ empirischeȱ Evaluationȱ derȱ tatsächlichenȱ Gesetzeswirkungenȱ geȬ winntȱdabeiȱeinenȱbesonderenȱWert:ȱsieȱ istȱerforderlich,ȱumȱdieȱEffektivitätȱ vonȱRechtsnormenȱbemessenȱzuȱkönnen,ȱundȱsieȱlässtȱRückschlüsseȱaufȱdieȱ Regelungsstrukturenȱzu.ȱ FürȱdieȱGovernanceforschungȱergebenȱsichȱzweiȱKonsequenzen:ȱErstensȱ erscheintȱdieȱUntersuchungȱderȱRechtsordnungȱfürȱsieȱnurȱinsoweitȱsinnvoll,ȱ alsȱ dieȱ tatsächlichenȱ Wirkungenȱ vonȱ Rechtsnormenȱ imȱ Sinneȱ ihresȱ OutȬ comesȱ nachgewiesenȱwerden,ȱweilȱ nurȱdasȱ inȱ einemȱ soziologischenȱ Sinneȱ geltende,ȱalsoȱrealisierteȱRechtȱAnteilȱanȱRegelungsstrukturenȱhat7.ȱZweitensȱ hatȱeineȱUntersuchungȱdesȱBeitragsȱderȱRechtsordnungȱzuȱGovernanceȱdasȱ Zusammenspielȱ desȱ Rechtsȱ mitȱ anderenȱ institutionalisierterȱ Formenȱ derȱ Handlungskoordinationȱzuȱbeachten.ȱImȱfolgendenȱAbschnittȱwerdenȱsolcheȱ Zieleȱ undȱ Methodenȱ derȱ Rechtswirkungsforschungȱ undȱ insbesondereȱ derȱ Gesetzesfolgenabschätzungȱ vorgestellt,ȱ dieȱ sichȱ vonȱ derȱ GovernanceforȬ schungȱzuȱdiesemȱZweckeȱheranziehenȱlassen.ȱ 4.ȱDieȱAbweichungȱderȱverwirklichtenȱvonȱderȱgeschriebenenȱRechtsordnungȱundȱȱ ihreȱMessungȱmitȱMethodenȱderȱGesetzeswirkungsforschungȱ DieȱFrageȱnachȱderȱ tatsächlichenȱWirkungȱeinesȱGesetzesȱhatȱsichȱ inȱersterȱ LinieȱderȱGesetzgeberȱselbstȱzuȱstellen,ȱumȱdenȱErfolgȱseinesȱHandelnsȱmitȱ BlickȱaufȱdasȱerwünschteȱSteuerungszielȱbemessenȱzuȱkönnenȱ(Hofȱ1999:ȱ16).ȱ ȱ 7ȱȱ Vgl.ȱ SchulzȬSchäfferȱ (2004)ȱ zuȱ denȱ verschiedenenȱ Möglichkeiten,ȱ dasȱ geltendeȱ Rechtȱ zuȱ bestimmenȱundȱzuȱderȱhierüberȱerfolgendenȱAbgrenzungȱderȱRechtssoziologieȱsowohlȱvonȱ derȱSoziologieȱalsȱauchȱvonȱderȱRechtsdogmatik.ȱ RechtsordnungȱundȱRegelungsstrukturenȱ 221ȱ Überȱ guteȱGesetzgebungȱ undȱGesetzgebungskunstȱwurdeȱ inȱDeutschlandȱ schonȱamȱEndeȱdesȱ19.ȱJahrhundertsȱnachgedacht,ȱwieȱdieȱjüngerenȱStudienȱ vonȱEmmeneggerȱ(2006)ȱundȱMertensȱ(2006)ȱüberȱdieseȱZeitȱderȱgroßenȱKoȬ difikationenȱ zeigen.ȱNachdemȱ dasȱ Interesseȱ anȱ demȱ Themaȱ inȱ derȱ erstenȱ Hälfteȱdesȱ20.ȱJahrhundertsȱ langeȱZeitȱgeruhtȱhatte,ȱ istȱdieȱDebatteȱerstȱseitȱ denȱ 1960ernȱundȱbesondersȱ inȱdenȱ letztenȱ Jahrenȱwiederȱgeführtȱworden.ȱ DieȱZielrichtungȱderȱBeiträgeȱ istȱdabeiȱoffensichtlich:ȱesȱgehtȱ ihnenȱdarum,ȱ RegelnȱzurȱVerbesserungȱderȱGesetzgebungsqualitätȱzuȱentwickeln,ȱdieȱdieȱ Verabschiedungȱweniger,ȱschlanker,ȱverständlicherȱundȱwirksamerȱGesetzeȱ ermöglichenȱ(Schuppertȱ2003;ȱSchulzeȬFielitzȱ2004).ȱ Seitȱdenȱsiebzigerȱ Jahrenȱ istȱdieȱFrageȱnachȱderȱGesetzgebungskunstȱerȬ gänztȱwordenȱumȱFragenȱnachȱderȱUnwirksamkeitȱvonȱGesetzenȱundȱdemȱ damitȱ einherȱ gehendenȱ Versagenȱ demokratischȱ gebündelterȱ SteuerungsȬ macht.ȱ Inȱ derȱ Rechtsprechungȱ desȱ Bundesverfassungsgerichtsȱ findetȱ sichȱ dasȱToposȱebenfallsȱundȱzwarȱnormativȱgewendetȱalsȱverfassungsrechtlicheȱ VerpflichtungȱdesȱGesetzgebers:ȱAusȱdemȱGrundsatzȱderȱVerhältnismäßigȬ keitȱ undȱ grundrechtlichenȱ Schutzpflichtenȱ entwickelteȱ dasȱ BundesverfasȬ sungsgerichtȱdieȱPflichtȱdesȱGesetzgebersȱzurȱPrognoseȱ (BVerfGȱ1979:ȱ333;ȱ 1993:ȱ263)ȱundȱzurȱBeobachtungȱ(BVerfGȱ1993:ȱ309),ȱwobeiȱausȱderȱErkenntȬ nisȱdesȱFehlgehensȱ einerȱgesetzlichenȱRegelungȱ eventuellȱ sogarȱdieȱPflichtȱ zurȱNachbesserungȱfolgenȱkönneȱ(BVerfGȱ1981:ȱ78;ȱ1983:ȱ56;ȱ1993:ȱ310).ȱ GeradeȱdieȱzuletztȱgenannteȱNachbesserungspflichtȱerfordertȱdieȱständiȬ geȱ Beobachtungȱ derȱ Gesetzesanwendungȱ durchȱ denȱ Gesetzgeberȱ (Husterȱ 2003:ȱ3ȱff.,ȱ11ȱf.;ȱSommerȱ1994:ȱ221),ȱdamitȱAbweichungenȱderȱtatsächlichenȱ Wirkungenȱ einesȱGesetzesȱ vonȱ denȱ vomȱGesetzgeberȱ angestrebtenȱZielenȱ sichtbarȱwerden.ȱDasȱGrundgesetzȱ schreibtȱ nachȱ diesemȱVerständnisȱ eineȱ Wirksamkeitskontrolleȱ vor,ȱ dieȱ Steuerungȱ durchȱ Gesetzeȱ optimierenȱ sollȱ undȱ dieȱ sichȱ damitȱ nichtȱ alleineȱ imȱ Bereichȱ derȱ „Gesetzgebungsästhetik“ȱ bewegt.ȱ Inzwischenȱ schreibtȱ §ȱ 44ȱAbs.ȱ 6ȱ derȱGemeinsamenȱGeschäftsordȬ nungȱderȱBundesministerienȱ(GGO)8ȱvor,ȱdassȱbereitsȱinȱ ȱ„derȱBegründungȱ zumȱGesetzentwurfȱ […]ȱ festzulegenȱ [ist],ȱ obȱundȱnachȱwelchemȱZeitȬ raumȱzuȱprüfenȱist,ȱobȱdieȱbeabsichtigtenȱWirkungenȱerreichtȱwordenȱsind,ȱobȱdieȱentstanȬ denenȱKostenȱ inȱ einemȱangemessenenȱVerhältnisȱzuȱdenȱErgebnissenȱ stehenȱundȱwelcheȱ Nebenwirkungenȱeingetretenȱsind.“ȱȱ InȱdiesemȱSinneȱheißtȱesȱbspw.ȱschonȱinȱ§ȱ10ȱAbs.ȱ4ȱdesȱGesetzesȱzurȱsoziaȬ lenȱAbsicherungȱdesȱRisikosȱderȱPflegebedürftigkeitȱausȱdemȱJahreȱ1995:ȱȱ „DasȱBundesministeriumȱfürȱArbeitȱundȱSozialordnungȱberichtetȱdenȱgesetzgebendenȱKörȬ perschaftenȱdesȱBundesȱ imȱAbstandȱvonȱdreiȱ Jahrenȱ […]ȱ [u.ȱa.]ȱüberȱdieȱEntwicklungȱderȱ Pflegeversicherung,ȱdenȱStandȱderȱpflegerischenȱVersorgungȱ…“.ȱ ȱ 8ȱȱ GemeinsamenȱGeschäftsordnungȱderȱBundesministerienȱv.ȱ26.ȱJuliȱ2000ȱ(GMBl.,ȱ525).ȱ 222ȱ MatthiasȱKötterȱ AmȱEndeȱderȱneunzigerȱJahreȱwarenȱvonȱSeitenȱderȱEUȬKommissionȱ(ManȬ delkernȬBerichtȱ 2001)9ȱ ebensoȱ wieȱ vonȱ derȱ OECDȱ (1995:ȱ 4;ȱ 2004a,ȱ 2004b)ȱ Programmeȱ angestoßenȱworden,ȱ dieȱdieȱ Entwicklungȱ validerȱ Instrumenteȱ zurȱDurchführungȱvonȱGesetzesfolgenabschätzungȱ (englischȱRegulatoryȱ ImȬ pactȱAssessment,ȱRIA)ȱundȱWirkungsforschungȱzumȱGegenstandȱhatten.ȱDieȬ seȱkonntenȱanȱdieȱ früherenȱdeutschenȱForschungsarbeitenȱanschließen,ȱdieȱ inȱdemȱvonȱCarlȱBöhretȱundȱGötzȱKonzendorfȱimȱAuftragȱderȱBundesregieȬ rungȱ erstelltenȱ Leitfadenȱ Gesetzesfolgenabschätzungȱ (2000)ȱ undȱ demȱ vonȱ denȱselbenȱAutorenȱeinȱ JahrȱspäterȱveröffentlichtenȱHandbuchȱGesetzesfolȬ genabschätzungȱ (2001)ȱ zusammengeführtȱ wurden.ȱ Dieseȱ Literaturȱ unterȬ scheidetȱmitȱderȱprospektiven,ȱderȱgesetzgebungsbegleitendenȱundȱderȱretȬ rospektivenȱGesetzesfolgenabschätzungȱ (GFA)ȱdreiȱZielrichtungen.ȱAndersȱ alsȱbeiȱderȱ immerȱ schonȱdurchgeführtenȱ „administrativenȱNormprüfung“,ȱ beiȱderȱdieȱGesetzesfolgenȱvonȱderȱdieȱVorlageȱerstellendenȱMinisterialverȬ waltungȱselbstȱeingeschätztȱwerden,ȱhandeltȱesȱsichȱbeiȱderȱGesetzesfolgenȬ abschätzungȱ umȱ zeitȬȱ undȱ kostenaufwändigeȱ wissenschaftlichȱ angelegteȱ Evaluationsverfahrenȱ(Böhret/Konzendorfȱ2000:ȱ7;ȱKarpenȱ2002:ȱ443;ȱBradlerȱ 2005:ȱ4),ȱbeiȱdenenȱeinȱMixȱausȱganzȱverschiedenenȱMethodenȱzurȱAnwenȬ dungȱkommt.ȱ10ȱ DieȱSpielartenȱderȱGesetzesfolgenabschätzungȱvereinenȱverschiedeneȱ inȱ derȱ Rechtssoziologieȱ bestehendeȱ Forschungsanliegen:ȱ derȱ EffektivitätsforȬ schung,ȱderȱEvaluationsforschung,ȱderȱ Implementationsforschungȱundȱderȱ symbolischenȱ Wirkungsforschungȱ (Raiserȱ 1990;ȱ Gawron/Rogowskiȱ 1996;ȱ Rottleuthnerȱ1987:ȱ55;ȱGiese/Rundeȱ1999a:ȱ19).ȱEsȱlassenȱsichȱganzȱverschieȬ deneȱWirkungenȱvonȱRechtȱ identifizieren,ȱ insbesondereȱ lassenȱ sichȱdirekteȱ WirkungenȱderȱRegelungenȱaufȱdieȱNormadressatenȱvonȱstärkerȱvernetztenȱ ȱ 9ȱȱ DerȱBerichtȱzielteȱaufȱdieȱErhöhungȱderȱTransparenzȱderȱGesetzeslandschaftȱundȱaufȱdieȱ VermeidungȱvonȱKostenȱinfolgeȱvonȱGesetzgebungsfehlern.ȱErȱenthieltȱzeitlichȱterminierteȱ VorschlägeȱfürȱqualitativȱbessereȱundȱeinfachereȱGesetzeȱsowieȱfürȱMaßnahmenȱzurȱnachȬ haltigenȱRechtsbereinigungȱundȱdarüberȱhinausȱVorschlägeȱzurȱDurchführungȱvonȱGesetȬ zesfolgenabschätzungȱundȱGesetzesevaluierung.ȱ 10ȱȱ Dieȱ Methodenȱ undȱ denȱ großenȱ Aufwandȱ derȱ prospektivenȱ Gesetzesfolgenabschätzungȱ zeigteȱ bereitsȱ derȱ Entstehungsprozessȱ desȱ Mitbestimmungsgesetzesȱ ausȱ demȱ Jahreȱ 1976ȱ (ausführlichȱRaiserȱ1999:ȱ107ȱf.).ȱDieȱvomȱGesetzgeberȱvorȱdemȱErlassȱdesȱGesetzesȱeingeȬ setzteȱBiedenkopfȬKommissionȱverbrachteȱmehrereȱJahreȱmitȱderȱAuswertungȱdesȱeinschläȬ gigenȱSchrifttumsȱundȱvonȱfastȱ1100ȱFragebögenȱausȱExperteninterviewsȱanȱ414ȱUnternehȬ men,ȱwobeiȱdasȱquantitativeȱVerfahrenȱnochȱdurchȱqualitativeȱBefragungenȱvonȱ55ȱPersoȬ nenȱinȱjeweilsȱzweiȬȱbisȱdreistündigenȱSitzungenȱergänztȱwurde.ȱDasȱBundesverfassungsgeȬ richtȱ(1979:ȱ290)ȱerklärteȱdasȱGesetzȱundȱdieȱinȱihmȱverdichtetenȱZukunftsprognosenȱgeradeȱ deshalbȱ fürȱverfassungsgemäß,ȱweilȱderȱGesetzgeberȱ inȱaufwändigerȱWeiseȱdieȱGesetzesȬ folgenȱhatteȱprognostizierenȱlassenȱundȱdeshalbȱinȱformalȱnichtȱunvertretbarerȱWeiseȱdavonȱ ausgehenȱ durfte,ȱ dassȱ dieȱ beabsichtigtenȱ Wirkungenȱ tatsächlichȱ eintretenȱ undȱ keineȱ nachteiligenȱFolgenȱ fürȱdieȱFunktionsfähigkeitȱderȱUnternehmenȱundȱ fürȱdieȱGesamtwirtȬ schaftȱentstehenȱwürden.ȱ RechtsordnungȱundȱRegelungsstrukturenȱ 223ȱ FolgenȱaufȱDritteȱundȱaufȱdasȱgesellschaftlicheȱSystemȱunterscheidenȱ(KonȬ zendorfȱ2003:ȱ181;ȱGiese/Rundeȱ1999a:ȱ19).ȱDieȱeinzelnenȱWirkungenȱkönnenȱ jeweilsȱaufȱunterschiedlicheȱmitȱderȱRegelungȱverfolgteȱHauptȬ,ȱUnterȬȱoderȱ Nebenzieleȱ zurückgehenȱ (Böhret/Konzendorfȱ 2001:ȱ 275).ȱ Währendȱ dieȱ Implementationsforschungȱ sichȱ allgemeinȱ mitȱ derȱ Umsetzungȱ rechtlicherȱ Regelungenȱbeschäftigt,ȱdenȱSchwerpunktȱalsoȱaufȱdieȱAnalyseȱdesȱOutcomesȱ derȱ Gesetzgebungȱ legt,ȱ überprüftȱ dieȱ Evaluationsforschungȱ dieȱ Wirkungȱ komplexerȱPlanungsȬȱundȱEntscheidungsprogrammeȱ (Impact).ȱUmȱdieȱunȬ terschiedlichenȱ WirkȬȱ undȱ Wirkungsebenenȱ inȱ Bezugȱ setzenȱ zuȱ können,ȱ habenȱGieseȱ undȱRundeȱ (1999a)ȱ einȱ sog.ȱWirkungsmodellȱ entwickelt,ȱ dasȱ verschiedeneȱEbenenȱundȱdieȱHandlungskontexteȱberücksichtigenȱkannȱundȱ aufȱdieserȱ theoretischenȱGrundlageȱverschiedeneȱWirkungenȱdesȱPflegeVGȱ ermitteltȱ(vgl.ȱauchȱGiese/Rundeȱ1999b;ȱBöhret/Konzendorfȱ2001:ȱ275).ȱ AusȱderȱPerspektiveȱeinerȱanalytischenȱƺȱaufȱRegelungsstrukturenȱabstelȬ lendenȱ ƺȱ Governanceforschungȱ interessiertȱ dieȱ retrospektiveȱ GesetzesfolȬ genanalyse:ȱHierȱwerdenȱdieȱtatsächlichenȱWirkungenȱ(Outcome/Impact)ȱderȱ untersuchtenȱNormȱfestgestellt,ȱwasȱdenȱBlickȱaufȱdieȱRegelungsstrukturenȱ eröffnet.ȱ Inȱ derȱ rechtswissenschaftlichenȱ Literaturȱ findenȱ sichȱ inzwischenȱ zahlloseȱBeispieleȱ fürȱGesetzesevaluationen,ȱwobeiȱdieȱSchwerpunkteȱnachȱ denȱStudienȱzumȱUmweltrechtȱausȱdenȱ1970erȱ Jahrenȱheuteȱstärkerȱ inȱdenȱ BereichenȱdesȱSozialrechts,ȱdesȱStrafȬȱundȱStrafprozessrechtsȱundȱdesȱZivilȬ prozessrechtsȱ liegen.ȱDieȱGesetzeswirkungsforschungȱ istȱ zwangsläufigȱ einȱ interȬȱ oderȱ transdisziplinäresȱProjektȱ zwischenȱnormativȱ geleiteterȱRechtsȬ wissenschaftȱundȱ empirischerȱSozialforschung,ȱdasȱ sichȱ inȱdenȱMethodenȬ pluralismusȱderȱGovernanceforschungȱeinfügt.ȱDieȱNormwirkungenȱ lassenȱ sichȱnurȱempirischȱermitteln,ȱobȱdurchȱAktenanalysen,ȱ imȱWegeȱderȱBefraȬ gungȱvonȱNormadressatenȱbzw.ȱsoȱgenannterȱExpertenȱoderȱdurchȱsonstigeȱ VerfahrenȱderȱFeldforschungȱ(Böhret/Konzendorfȱ2001:ȱ266f).ȱ Inȱ derȱ Regelȱ werdenȱ vergleichendeȱ Verfahrenȱ eingesetztȱ (BöhȬ ret/Konzendorfȱ2001:ȱ262;ȱVoßkuhleȱ2006:ȱRnȱ34,ȱ35).ȱVerglichenȱwerdenȱ(1)ȱ dieȱ erwarteteȱmitȱderȱ tatsächlichenȱ IstȬSituationȱ (SollȬistȬVergleich),ȱ (2)ȱdieȱ Situationȱvorȱundȱnachȱdemȱ InkrafttretenȱeinerȱRegelungȱ (VorherȬnachherȬ Vergleich),ȱ (3)ȱ dieȱ eingetreteneȱ IstȬSituationȱ mitȱ derȱ rekonstruiertenȱ AusȬ gangslageȱ(ExȬpostȬAnalyse),ȱoderȱ(4)ȱdieȱIstȬSituationȱmitȱdenȱIstȬWertenȱimȱ GeltungsbereichȱeinesȱentsprechendenȱanderenȱGesetzesȱ(oderȱkeinesȱGesetȬ zes).ȱEinenȱwichtigenȱBeitragȱzuȱderȱzuletztȱgenanntenȱVorgehensweiseȱlieȬ fertȱ außerdemȱ dieȱ funktionaleȱRechtsvergleichungȱ (vanȱAakenȱ 2003:ȱ 129),ȱ dieȱ inzwischenȱ auchȱ fürȱ denȱ Bereichȱ derȱ Verfassungsvergleichungȱ weiterȱ entwickeltȱwordenȱ ist.ȱ Schwierigkeitenȱbereitetȱ imȱEinzelfallȱdieȱFrage,ȱ abȱ wannȱvomȱEintrittȱdesȱerwartetenȱErfolgsȱgesprochenȱwerdenȱkann,ȱ insbeȬ sondereȱobȱdieȱ„Rezeption“ȱeinerȱNormȱbereitsȱalsȱWirkungsbelegȱausreicht.ȱ DieȱerwähnteȱretrospektiveȱGFAȱzuȱdenȱWirkungenȱderȱPflegeversicheȬ 224ȱ MatthiasȱKötterȱ rungȱ istȱ einesȱ derȱ wenigenȱ Beispieleȱ fürȱ dieȱ immerȱ wiederȱ eingeforderteȱ Gesetzesevaluationȱ (Giese/Rundeȱ 1999a;ȱ 1999b;ȱ Böhret/Konzendorfȱ 2001:ȱ 273).ȱEinȱanderesȱaktuellesȱBeispielȱbetrifftȱdasȱAnfangȱ2002ȱinȱKraftȱgetreteȬ neȱGesetzȱzurȱReformȱdesȱZivilprozesses11,ȱmitȱderȱdieȱBundesregierungȱdieȱ HoffnungȱaufȱmehrȱBürgernähe,ȱTransparenzȱundȱEffektivitätȱderȱVerfahrenȱ verbundenȱhatte.ȱKritikerȱsahenȱdieȱArbeitsfähigkeitȱderȱGerichteȱinȱGefahrȱ oderȱbefürchtetenȱdieȱVerkürzungȱrechtlichenȱGehörs.ȱDieȱvonȱdenȱRechtsȬ wissenschaftlernȱ Christophȱ Hommerichȱ undȱ Hannsȱ Prüttingȱ (2006)ȱ vierȱ Jahreȱ späterȱ vorgelegteȱ „umfassendeȱ rechtstatsächlicheȱEvaluation“ȱ –ȱ eineȱ repräsentativeȱStudie,ȱdieȱ länderspezifischeȱUnterschiedeȱberücksichtigteȱ–ȱ betrafȱ verschiedeneȱ Fragestellungenȱ undȱ bedienteȱ sichȱ unterschiedlicherȱ methodischerȱHerangehensweisen:ȱ „(1)ȱUmȱdieȱdurchȱdieȱZPOȬReformȱbewirktenȱtatsächlichenȱVeränderungenȱimȱGeschäftsȬ anfallȱderȱGerichteȱanalysierenȱzuȱkönnen,ȱwurdeȱdieȱZählkartenstatistikȱfürȱZivilsachenȱfürȱ dieȱJahreȱ2000ȱbisȱ2004ȱausgewertet.ȱȱ (2)ȱDieȱAnalyseȱvonȱVeränderungenȱinȱderȱgerichtlichenȱPraxisȱerfolgteȱaufȱderȱGrundlageȱ einerȱ repräsentativenȱAktenanalyse.ȱHierzuȱwurdeȱnachȱeinemȱeigensȱentwickeltenȱStichȬ probenverfahrenȱ eineȱ bundesweitȱ nachȱ Bundesländernȱ gewichteteȱ Zufallsstichprobeȱ ausȱ erstinstanzlichenȱ undȱ berufungsinstanzlichenȱ Gerichtsaktenȱ gezogen.ȱ Insgesamtȱ wurdenȱ 2300ȱAktenȱausgewertet.ȱȱ (3)ȱZurȱAnalyseȱderȱWirkungenȱderȱZPOȬReformȱausȱSichtȱderȱRichterȱundȱRechtsanwälteȱ wurdenȱbundesweite,ȱ repräsentative,ȱaufȱZufallsstichprobenȱbasierendeȱschriftlicheȱBefraȬ gungenȱ derȱ erstȬȱ undȱ berufungsinstanzlichenȱ Richterȱ sowieȱ derȱ Rechtsanwälteȱ durchgeȬ führt.ȱEsȱwurdenȱFragebögenȱanȱinsgesamtȱ1320ȱRichterinnenȱundȱRichterȱanȱAmtsȬ,ȱLandȬȱ undȱOberlandesgerichtenȱsowieȱanȱ1500ȱRechtsanwältinnenȱundȱRechtsanwälteȱverschicktȱ (DieȱRücklaufquoteȱlagȱbeiȱrundȱ50%ȱderȱRichterȱundȱ37%ȱderȱAnwälte).ȱȱ (4)ȱZurȱErfassungȱderȱWirkungenȱderȱZPOȬReformȱ aufȱdieȱGeschäftsstellenȱderȱGerichteȱ wurdeȱeineȱBefragungȱvonȱMitarbeiternȱderȱGeschäftsstellenȱdurchgeführt.ȱInȱdieȱAnalyseȱ wurdenȱdieȱAngabenȱvonȱ1160ȱGeschäftsstellenȱeinbezogenȱ(Rücklaufquoteȱ91%).“ȱ Imȱ Ergebnisȱ konnteȱ dieȱ Studieȱ inȱ differenzierterȱ Weiseȱ belegen,ȱ dassȱ dieȱ Reformȱ inȱeinigenȱBereichenȱdieȱvomȱGesetzgeberȱangestrebtenȱZieleȱerreiȬ chenȱ konnte,ȱ dassȱ esȱ gleichzeitigȱ aberȱ auchȱ Bereicheȱ gab,ȱ inȱ denenȱ dieseȱ Zieleȱverfehltȱwurden.ȱ Festzuhaltenȱ bleibt,ȱ dassȱ dieȱ retrospektiveȱ Gesetzesfolgenanalyseȱ dieȱ Feststellungȱ derȱ tatsächlichenȱWirkungenȱ gesetzlicherȱRegelungenȱ ermögȬ lichtȱundȱgleichzeitigȱderenȱüberschießendeȱNormativitätȱ–ȱalsoȱdasȱmitȱderȱ gesetzlichenȱ Regelungȱ verbundeneȱ aberȱ nichtȱ mehrȱ realisierteȱ „Mehrȱ anȱ Sollen“ȱ–ȱaufzeigt.ȱDaȱesȱsichȱumȱzeitȬȱundȱkostenintensiveȱVerfahrenȱhanȬ delt,ȱ lässtȱ sichȱ eineȱ solcheȱ Evaluationȱ nichtȱ fürȱ jedeȱ gesetzlicheȱRegelungȱ durchführen.ȱ Gleichzeitigȱ erscheintȱ diesȱ aberȱ auchȱ garȱ nichtȱ erforderlich,ȱ weilȱdieȱ tatsächlichȱdurchgeführtenȱAnalysenȱErfahrungswerteȱgenerieren,ȱ ȱ 11ȱȱ GesetzȱzurȱReformȱdesȱZivilprozessesȱv.ȱ27.ȱ Juliȱ2001ȱ (BGBl.ȱ I,ȱ1887).ȱDieȱBegründungȱdesȱ GesetzentwurfsȱderȱBundesregierungȱistȱabgedrucktȱin:ȱBundestagsȬDrucksacheȱ14/4722.ȱ RechtsordnungȱundȱRegelungsstrukturenȱ 225ȱ dieȱsichȱteilweiseȱverallgemeinernȱundȱdamitȱaufȱandereȱGesetzesvorhabenȱ übertragenȱlassen.ȱMitȱderȱverbindlichenȱAnordnungȱvonȱGesetzesevaluatiȬ onenȱ undȱ derȱ Pflichtȱ zurȱ Nachbesserungȱ habenȱ dieȱ rechtsetzendenȱ undȱ ȬsprechendenȱAkteureȱimȱZusammenspielȱeineȱreflexiveȱFormȱderȱSelbstverȬ gewisserungȱundȱȬoptimierungȱdesȱRechtsȱgeschaffen.ȱDieseȱFormȱderȱ„AuȬ to“ȬGovernanceȱ reproduziertȱ dieȱ rechtlichenȱ Regelungsstrukturenȱ durchȱ handelndeȱ Akteureȱ undȱ veranschaulichtȱ dasȱ Zusammenspielȱ vonȱ RegeȬ lungsstrukturenȱundȱdenȱvonȱihnenȱstrukturiertenȱGovernanceȬProzessen.ȱ 5.ȱAusblick:ȱMethodenȱderȱRegelungsstrukturanalyseȱ Abschließendȱ stelltȱ sichȱdieȱ Frage,ȱ inwieweitȱ sichȱmitȱdenȱ genanntenȱMeȬ thodenȱauchȱandereȱAnteileȱanȱRegelungsstrukturenȱalsȱdasȱRechtȱbestimȬ menȱlassen.ȱDennȱandersȱalsȱinȱdenȱgenanntenȱGFAȬBeispielen,ȱinȱdenenȱdieȱ sozialeȱWirklichkeitȱjeweilsȱanȱdenȱinȱdenȱGesetzesbegründungenȱgenanntenȱ geschriebenenȱZielvorgabenȱgemessenȱwerdenȱkonnteȱundȱ somitȱeinȱMaßȬ stabȱfürȱdieȱEvaluationȱvorgelegenȱhatte,ȱdürftenȱimȱBereichȱandererȱinstituȬ tionalisierterȱ gesellschaftlicherȱPraktikenȱ regelmäßigȱ keineȱ zuȱ verifizierenȬ denȱ oderȱ falsifizierendenȱ Absichtserklärungenȱ vorliegen.ȱ Dieȱ Evaluationȱ solcherȱ„Normen“ȱgestaltetȱ sichȱdannȱbedeutendȱ schwieriger.ȱDasȱbeginntȱ bereitsȱbeiȱderȱempirischenȱBestimmungȱsolcherȱNormenȱoderȱInstitutionen,ȱ dennȱeinȱkonkretesȱsozialesȱHandelnȱistȱregelmäßigȱdasȱProduktȱeinerȱVielȬ zahlȱ vonȱ sehrȱ verschiedenenȱ handlungsleitendenȱ Faktoren:ȱ rechtlicheȱ undȱ nichtȬrechtlicheȱ Normen,ȱ Interessen,ȱ individuelleȱ Dispositionȱ etc.ȱ Dieȱ RechtsordnungȱstelltȱinsofernȱeineȱAusnahmeȱdar,ȱalsȱhierȱeineȱPublikation/ȱ OffenlegungȱderȱbezwecktenȱZieleȱausdrücklichȱgefordertȱist.ȱ AndereȱAnteileȱvonȱRegelungsstrukturenȱ–ȱhistorischȱoderȱkulturellȱbeȬ dingteȱinstitutionalisierteȱsozialenȱPraktiken,ȱStrukturbildungenȱjenseitsȱdesȱ gesetzlichȱ vorgeschriebenenȱ Rahmens,ȱ aberȱ auchȱ Formenȱ transnationalenȱ Rechts,ȱdieȱdurchȱnichtȬstaatlicheȱRegimeȱ jenseitsȱklassischerȱLegitimationsȬ verfahrenȱoderȱNormenhierarchienȱ„spontan“ȱentstehenȱundȱTeilȱsektorenȬ übergreifenderȱ Vernetzungenȱ vonȱ institutionalisiertenȱ Regelnȱ sindȱ (vgl.ȱ bspw.ȱFischerȬLescano/Teubnerȱ2006)ȱ–ȱ lassenȱsichȱdagegenȱnichtȱüberȱdenȱ VergleichȱeinesȱRegelungsprogrammsȱmitȱderȱtatsächlichenȱInstitutionalisieȬ rungȱderȱRegelȱermitteln.ȱSieȱlassenȱsichȱimȱbestenȱFallȱempirischȱfeststellenȱ undȱvoneinanderȱunterscheiden.ȱDieȱbeiȱderȱGFAȱundȱinȱderȱEvaluationsforȬ schungȱeingesetztenȱMittelȱundȱMethodenȱ lassenȱsichȱaufȱdiesesȱVorgehenȱ teilweiseȱübertragen.ȱAnstelleȱdesȱBezugsȱaufȱeinȱvorformuliertesȱNormproȬ grammȱwäreȱdannȱdieȱ Formulierungȱderȱ zuȱ erwartendenȱNormȱ imȱ Sinneȱ einerȱForschungshypotheseȱnotwendig.ȱ 226ȱ MatthiasȱKötterȱ Literaturȱ vanȱAaken,ȱAnneȱ2003:ȱRationalȱChoiceȱ inȱderȱRechtswissenschaft.ȱZumȱStellenwertȱderȱökonoȬ mischenȱTheorieȱimȱRecht,ȱBadenȬBaden.ȱ 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mit  einzubeziehen. Daraus entstehen verschiedene Formen des Austauschs und  der Kooperation, die dem  zu  entsprechen  scheinen, was derzeit  als  „neue  Formen  des Regierens“  diskutiert wird: Nicht‐staatliche Akteure  sind  zu‐ nehmend  an der Erbringung von Regierungsleistungen beteiligt, der Staat  rückt eher in den Hintergrund (Risse/Lehmkuhl 2006). Im Fall der Kommu‐ nalen Kriminalprävention interagieren staatliche und nicht‐staatliche Akteu‐ re wie Polizeien, Händler und Anwohner, um die Kriminalitätsrate in einem  bestimmten Stadtteil zu reduzieren und das Sicherheitsgefühl der Bevölke‐ rung zu steigern, kurz, um zur Herstellung von Sicherheit beizutragen.   Während Bayley und Shearing  in  ihrem einflussreichen Aufsatz The Fu‐ ture of Policing die Kommodifizierung von Sicherheit wegen des ungleichen  Zugangs  von  armer und wohlhabender Bevölkerung  kritisch  sehen  (1996:  593), bewerten sie kommunal ausgerichtete Ansätze der Kriminalprävention  als im Grundsatz positiv: „community policing must become the organizing  paradigm of public policing“ (1996: 604). Zwar seien auf dem Weg dorthin   ∗   Anja Feth ist Politologin und wissenschaftliche Mitarbeiterin im Teilprojekt C3 des SFB 700  (Policing in Transformations‐ und Entwicklungsländern). Darin untersucht sie die Herstel‐ lung  öffentlicher  Sicherheit  als Governance  am  Beispiel  Buenos Aires.  Im  Rahmen  ihrer  Promotion beschäftigt sie sich verstärkt mit räumlichen und aktivierenden Sicherheitsstra‐ tegien im peripheren metropolitanen Raum. Für wertvolle inhaltliche Hinweise sei Markus‐ Michael Müller und Ruth Stanley gedankt,  für die Unterstützung bei Korrektur‐ und For‐ matierungsarbeiten gilt das Dankeschön Markus Meinzer sowie Ruth Streicher und Chris‐ tine Rollin.  1   Shearing  (1995);  Bayley/Shearing  (1996);  Johnston/Shearing  (2003);  Wood/Dupont  (2006);  Jones/Newburn (2006). 

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References

Zusammenfassung

Das Buch fragt nach der Bedeutung von Governance und der Governanceforschung für die Sozialwissenschaften: Welche Strukturen, Prozesse und Ziele beschreibt Governance? Wie lassen sich gewachsene Ausprägungen von Governance vergleichen? Und lässt sich Governance ohne den Staat denken? Die Beiträge geben Antworten auf diese Fragen aus ganz unterschiedlichen Perspektiven und reflektieren dabei die Stellung der Governanceforschung im Kanon der Disziplinen: Ihre Verankerung in verschiedenen Herkunftsdisziplinen legt die Frage nach dem Gemeinsamen nahe. Insofern steht hinter den Beiträgen die Frage, ob die an ihr beteiligten Disziplinen überhaupt dasselbe Projekt betreiben und inwieweit sich von Transdisziplinarität sprechen lässt, wenn die Governanceforschung eigene Perspektiven, Methoden und einen eigenen Kanon ausbildet, die sich von denen der Herkunftsdisziplinen unterscheiden. Die Beiträge veranschaulichen die Möglichkeiten und Grenzen der Governanceforschung an theoretischen und empirischen Fragen aus dem Berliner DFG-Sonderforschungsbereich (SFB) 700 „Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit: Neue Formen des Regierens?“, an dem die Autor/innen arbeiten und forschen.