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Sven Chojnacki, (Un-)Sicherheit, Gewalt und Governance – theoretische Herausforderungen für die Sicherheitsforschung in:

Marianne Beisheim, Gunnar Folke Schuppert, Marianne Beisheim, Gunnar Folke Schuppert (Ed.)

Staatszerfall und Governance, page 236 - 262

1. Edition 2007, ISBN print: 978-3-8329-2459-1, ISBN online: 978-3-8452-0100-9, https://doi.org/10.5771/9783845201009-236

Series: Schriften zur Governance-Forschung, vol. 7

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236 (Un-)Sicherheit, Gewalt und Governance – theoretische Herausforderungen für die Sicherheitsforschung Sven Chojnacki A. Einleitung1 Mit dem Ende des Ost-West-Konflikts – und noch einmal mit den Terroranschlägen vom 11. September 2001 – haben sich die Anforderungen an die Sicherheitspolitikforschung vervielfacht. Die »schöne alte Welt« der nationalen Konstellation mit ihren recht simplen zwischenstaatlichen Bedrohungskonstruktionen ist einer Ausweitung von wahrgenommenen Risiken gewichen. Während sich aus struktureller Perspektive der Fokus von der Machtfigur des internationalen Systems auf lokale und regionale Probleme des Staatszerfalls verschoben hat, werden auf der Akteursebene zunehmend nichtstaatliche, transnationale Gewaltakteure als zentrale sicherheitspolitische Herausforderungen problematisiert. Dabei ist der Gegenstand der Sicherheit mit einem doppelten Dilemma konfrontiert: weil Bedrohungen als konstitutiv für das Sicherheitsverständnis angesehen werden, bedeutet die Ausweitung des Bedrohungsspektrums auch eine Diffusion von Sicherheitsansätzen. Je unspezifischer die Bedrohungen dabei werden, desto diffuser werden auch die Sicherheitsvorstellungen. Die öffentlichen und wissenschaftlichen Debatten über eine Vertiefung und/oder Ausweitung des Sicherheitsbegriffes von der individuellen bis zur globalen Sicherheit spiegeln dies eindrucksvoll wider. Die offene Frage ist jedoch, ob diese expansionistischen, horizonterweiternden Tendenzen den Kern, wie den Wandel der Sicherheitsproblematik treffen – und analytisch fruchtbar sind. Das größte Problem bestehender Ansätze – so mein Argument – ist vor allem die fehlende theoretische Verknüpfung von Sicherheit mit den Mustern und Dynamiken gewaltgesteuerter Konflikte in Räumen begrenzter Staatlichkeit. Als normativ aufgeladenes und historisch kontingentes soziales Konstrukt, das sich sowohl aus perzipierten (Un-)Gewissheiten gegenüber (un-)bestimmbaren Risiken als auch aus gesellschaftlichen Wertvorstellungen speist, lässt sich Sicherheit kaum letztverbindlich definieren. Dies ist aber auch gar nicht notwendig, wenn Sicherheit entlang analytischer Dimensionen nachvollziehbar eingegrenzt wird. Ein möglicher Weg ist weniger die Fokussierung auf gesellschaftlich und historisch variable Bedrohungskonstruktionen, sondern vielmehr die Rückbindung von Sicherheit an die Prozesse und Strukturen gewaltgesteuerter Konfliktsysteme, über die Bedrohungen letztlich 1 Für konstruktive Anregungen und inhaltlich-produktive Diskussionen danke ich insbesondere Maurice Herchenbach. Darüber hinaus haben Sylvia Sergiou, Željko Branović und Gregor Reisch hilfreiche Anmerkungen beigesteuert. 237 vermittelt werden, sowie die Berücksichtigung der Nutzenfunktionen, die (Un-) Sicherheit für bestimmte Akteursgruppen hat, und aus der sich bestimmte Formen der (Unter-)Produktion von Sicherheit speisen. Eine solche Perspektive postuliert, dass Sicherheit theoretisch mit den Strukturen, Prozessen, Funktionen und Konsequenzen von (gewaltsamen) Konfliktformationen zwischen organisierten Gruppen verknüpft werden sollte2 – ohne dabei jedoch den Staat als einen zentralen Garanten von Sicherheit zu privilegieren. Jenseits aller Veränderungen in den Ursachen, Formen und Strategien kollektiver Gewaltanwendung und der staatlichen Rahmenbedingungen bleibt Sicherheit doch untrennbar mit der Gefahr und den Folgen kriegerischer Konflikte und dem Kampf um die Gewaltkontrolle verbunden.3 Dahinter steht die Annahme, dass die Strukturierung sozialer Beziehungen – und damit die Sicherheitsproblematik – wesentlich durch die Fragen beeinflusst wird, wer über Gewaltmittel verfügt, Gewalt kontrolliert und wie sie eingesetzt wird.4 Im Zuge der Zersplitterung staatlicher Gewaltmonopole und der zunehmenden Konkurrenz unter Gewaltakteuren und Sicherheitsanbietern bilden sich gewaltgesteuerte Konfliktsysteme wie auf dem Balkan, in Zentralasien oder in West- und Zentralafrika, die den Grad physischer (Un-)Sicherheit und die Form wie den Wert der Sicherheitsproduktion beeinflussen. Derartige Konfliktformationen, die sich nicht mehr an territoriale Grenzen halten, werden durch unterschiedliche Formen der Sicherheitsproduktion geprägt, die sich entlang zweier analytischer Dimensionen einfangen lassen: auf der unteren Ebene wird Sicherheit durch ein ganzes Spektrum (rest-)staatlicher und nicht-staatlicher Gewaltakteure (unter-)produziert bzw. herausgefordert (bottom-up- Perspektive). Gewaltsame Konflikte und fehlende Sicherheitsgarantien in Räumen zerfallen(d)er Staatlichkeit führen dazu, dass einzelne Gruppierungen ihre Sicherheit selbst organisieren oder an diverse Sicherheitsanbieter und Gewaltentrepreneurs wie Selbstverteidigungsgruppen, lokale Milizen oder warlords übertragen. Dies führt zu selektiven Formen der Sicherheitsproduktion und zur Verlagerung in lokale und transnationale Legitimitätsgeflechte. Auch auf der entgegengesetzten Ebene kommt es durch Prozesse der Delegation von Sicherheitsfunktionen und Verlagerung von Gewaltkompetenzen an kommerzielle Sicherheitsproduzenten zu selektiven Produktionsformen von Sicherheit (top-down-Perspektive). In diesen Fällen agieren entweder Sicherheitsanbieter aus dem privaten Sektor oder lokale Gewaltentrepreneurs als Subunternehmer nationaler oder internationaler Sicherheitspolitik.5 Ziel dieses Beitrags ist es, diese beiden analytischen Perspektiven der (Un-)Sicherheitsproduktion in gewaltgesteuerten Konfliktsystemen analytisch gründlicher zu bestimmen und mit dem Problem, welchen Nutzen (Un-)Sicherheit in Räumen begrenzter Staatlichkeit für staatliche und nichtstaatliche Akteure hat, zu verknüpfen. Dazu ist es zunächst sinnvoll wie notwendig, die theoretischen Debatten und Erklä- 2 O.F. Knudsen, Security Dialogue 32 (2001), S. 357. 3 Vgl. ähnlich R.D. Lipschutz, On Security, in: R.D. Lipschutz (Hrsg.), On Security, New York 1995, S. 4. 4 A. Wendt, Social Theory of International Politics, Cambridge 1999, S. 8. 5 Die Delegation von Sicherheitsfunktionen kann sowohl an rein kommerziell orientierte Unternehmen wie Blackwater oder DynCorp. als auch an lokale Gewaltentrepreneurs wie Bürgerwehren und Selbstverteidigungsgruppen oder an den Staat assoziierte paramilitärische Gruppen und Milizen erfolgen. 238 rungsansätze innerhalb der Sicherheitspolitikforschung zu skizzieren und einzuordnen. Geprüft werden soll vor allem, inwieweit bestehende Konzepte für die Analyse und Erklärung der Sicherheitsproblematik in Räumen begrenzter Staatlichkeit geeignet sind bzw. fruchtbar gemacht werden können. Die daran anschließende Entfaltung von Variationen der (Unter-)Produktion von Sicherheit wird wiederum mit der weiterführenden Frage verknüpft, ob möglicherweise die Governanceforschung plausible Anknüpfungspunkte für die Analyse und Erklärung veränderter sicherheitspolitischer Problemlagen bereithält – und damit auch für die Sicherheitsforschung von theoretischem Nutzen sein kann. B. Der Horizont so weit: Diffusion der Sicherheitskonzepte Es kann kaum überraschen: wie Konflikt oder Frieden ist auch Sicherheit ein umstrittenes Konzept.6 Die Vielfältigkeit der Sicherheitsbegriffe spiegelt sowohl die theoretischen Vorentscheidungen und Erkenntnisinteressen der Forscher/innen als auch die historisch kontingenten Ausprägungen von Bedrohungskonstruktionen und Sicherheitskonstellationen sowie die sich daran anschließenden gesellschaftlichen Deutungsmuster wider. Während Buzan7 daraus ableitet, dass die Suche nach einer präzisen Definition fruchtlos bleiben muss, fordert Baldwin8 dazu auf, sich für einen konzeptionellen Kern von Sicherheit zu entscheiden. Doch wie soll dieser Kern inhaltlich gefüllt werden? Die traditionelle Sicherheitsforschung hat ein schlichtes, aber beharrliches Weltbild: der Staat ist als Dreh- und Angelpunkt von Sicherheit externen Sicherheitsbedrohungen konkurrierender Einheiten in einem anarchischen internationalen System ausgesetzt, die sein Überleben gefährden und gegen die er sich mit eigenen Sicherheitsbemühungen (Rüstungsvorsorge) und individuellen oder gegebenenfalls kooperativen 6 D.A. Baldwin, Review of International Studies 23/1 (1997), S. 5-26; B. Buzan, People, States and Fear. An Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era, Boulder 1991, S. 7; H. Haftendorn, International Studies Quarterly 35/1 (1991), S. 3-17; Lipschutz (FN 374); S. Smith, The Contested Concept of Security, in: K. Booth (Hrsg.), Critical Security Studies and World Politics, Boulder/London 2005. 7 B. Buzan, Change and Insecurity: A Critique of Strategic Studies, in: B. Buzan/R.J. Barry Jones (Hrsg.), Change and the Study of International Relations: The Evaded Dimension, London 1981, S. 155-172. 8 Baldwin (FN 7), S. 15. Vgl. dazu auch J.J. Hentz, Introduction: New Regionalism and the ›Theory of Security Studies‹, in: J.J. Hentz/M. Bøas (Hrsg.), New and Critical Security and Regionalism, Aldershot 2003, S. 4; B.L. Job, The Insecurity Dilemma: National, Regime, and State Securities in the Third World, in: B.L. Job (Hrsg.), The Insecurity Dilemma. National Security of the Third World, Boulder/ London 1992, S. 14. Baldwin wirft Buzan (B. Buzan, People, States and Fear. An Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era, Boulder 1991) vor, konzeptionelle Probleme und empirische Beobachtungen zu vermengen, und plädiert für die Entkoppelung von konzeptionellen Überlegungen auf der einen und empirischen wie normativen Beobachtungen und Forderungen auf der anderen Seite (Baldwin (FN 7), S. 7-8). Außerdem kommt er zu dem Schluss, dass es akkurater wäre, »to describe the concept of security as insufficiently explicated than as essentially contested« (Baldwin (FN 7) S. 24, Hervorhebung SC). 239 Machtstrategien zur Wehr setzen muss.9 Dies führt zur klassischen Konstellation des Sicherheitsdilemmas.10 Dieses Dilemma wird im Neorealismus nicht nur theoretisch reflektiert, sondern mit dem Konzept der nationalen Sicherheit auch praktisch reproduziert. Die Devise lautet: die Aufrechterhaltung von Sicherheit und Autonomie können allein das Selbsthilfeprinzip und die machtpolitischen Strategien der Abschrekkungs- und Gleichgewichtspolitik gewährleisten.11 Dagegen verweist das stärker vom neoliberalen Institutionalismus eingefärbte Konzept der internationalen Sicherheit auf eine Konstellation, in der zwischenstaatliche Sicherheitsbedrohungen, wie etwa die Ost-West-Konfrontation, angesichts interdependenter Verwundbarkeit nur gemeinsam zu überwinden sind.12 Der Staat und das anarchische internationale System bleiben hier zwar die zentralen Referenzbezüge, der Wert institutionalisierter Kooperation wird aber durch die wechselseitigen Abhängigkeiten unter Bedingungen komplexer Interdependenz höher eingestuft. Gleichzeitig verliert militärische Sicherheit gegenüber dem ökonomischen Sektor und dem dichten Geflecht von Interaktionsbeziehungen an Bedeutung.13 Im Ansatz der komplexen Interdependenz sind bereits zahlreiche Elemente angelegt, die in der »neueren« Sicherheitsforschung entlang der Pole Erweiterung und Vertiefung diskutiert werden. Der umfassende oder weite Sicherheitsbegriff verweist primär auf ein quantitativ wie qualitativ verändertes Bedrohungsumfeld. Ökonomische, ökologische und soziale Faktoren erweitern nicht nur das Spektrum potenzieller Bedrohungen,14 in ihrer Kombination und Verdichtung wie bei komplexen humanitären Katastrophen bedrohen sie die Überlebensfähigkeit von einzelnen Gruppen und verschärfen politisch bedingte Ungleichheiten. In der sicherheitspolitischen Praxis wird dies seit den 1990er Jahren zunehmend dadurch reflektiert, dass dramatische ökologische Krisen, interne kriegerische Gewaltexzesse, Flüchtlingsbewegungen und systematische schwere Menschenrechtsverletzungen als Bedrohungen regionaler und internationaler Sicherheit konstruiert werden.15 Dies bedeutet einerseits eine Verschiebung von zwischenstaatlichen Bedrohungen auf innerstaatliche, gesellschaftliche Gefährdungspotenziale. Andererseits wird Sicherheit von den engen Fesseln des 9 In der klassischen Formulierung staatszentrierter, militärischer Sicherheit ist ein Staat »secure to the extent to which it is not in danger of having to sacrifice core values if it wishes to avoid war and is able, if challenged, to maintain them by victory in such a war« (W. Lippman, US Foreign Policy: Shield of the Republic, Boston 1943, S. 51). Zu den zentralen Werten gehören insbesondere die politische Unabhängigkeit, territoriale Integrität und staatliche Existenzerhaltung. 10 J.H. Herz, Staatenwelt und Weltpolitik. Aufsätze zur internationalen Politik im Nuklearzeitalter, 1974; R. Jervis, World Politics 30/2 (1978), S. 167- 214. 11 K.N. Waltz, Theory of International Politics, Reading, 1979. 12 Vgl. Haftendorn (FN 7), S. 9ff. 13 R.O. Keohane/J.S. Nye, Power and Interdependence, New York 1977. 14 U.a. B.R. Allenby, International Political Science Review 21/1 (2000), S. 5-21; E.A. Kolodziej, International Studies Quarterly 36/4 (1992), S. 421-436; J.T. Mathews, Foreign Affairs 68/2 (1989), S. 162-177; R.H. Ullman, International Security 8/1 (1983), S. 129-153. 15 Auf Ebene des UN-Systems sind ökonomische, ökologische und politische Stabilitätsrisiken auch unter dem Label der globalen Sicherheit diskutiert worden (UNDP, Human Development Report, New York/Oxford 1994). Globale Sicherheit ist dabei vor allem ein normatives und kein analytisches Konzept, dessen zugrunde liegenden Problemlagen nur im Rahmen einer bestimmten Weltordnung lösbar sind (vgl. ähnlich Haftendorn (FN 377)). 240 Denkens in Kategorien von nationaler Macht, Machtgleichgewicht und militärischen Fähigkeiten befreit und entlang der Existenz und Wirkung unterschiedlicher militärischer und nicht-militärischer Einwirkungsmöglichkeiten neu konzipiert. Die Frage ist jedoch, ob jedes Umwelt-, Ressourcen- oder Migrationsproblem per se unter einem weiten Konzept der Sicherheit theoretisch subsumiert werden sollte, oder – anders formuliert – wann diese additiv hinzugefügten Probleme als Sicherheitsbedrohungen für welche Akteurskonstellation in welchen Konfliktsystemen sicherheitspolitisch relevant werden. Bedrohungen können für unterschiedliche Gesellschaften sehr unterschiedliche, sozial konstruierte Gefährdungspotentiale entwickeln. Gleichzeitig können Verwundbarkeiten lokal und regional variieren. Weil Verwundbarkeitsstrukturen darüber hinaus allein Bedrohungskonstellationen, gesellschaftliche Konfliktdynamiken und sicherheitspolitisches Handeln nicht hinreichend erklären können, müsste der Zusammenhang zwischen Problemtyp auf der einen Seite und Bedrohungswahrnehmung wie Konfliktverhalten auf der anderen Seite theoretisch problematisiert werden. Erst wenn ein solcher Transformationsvorgang identifiziert werden kann, wäre die Ausweitung des Sicherheitsbegriffs analytisch fruchtbar – und mehr als eine diffuse Phrase. Unabhängig von den theoretischen Schwächen des weiten Sicherheitsbegriffes handelt es sich hier weniger um einen radikalen Paradigmenwechsel, sondern eher um eine Akzentverschiebung. Parallel zur problemspezifischen, horizontalen Ausweitung des Bedrohungsspektrums gibt es einen theoretischen Pol, um den sich Bemühungen versammeln, die staatszentrierte Ontologie orthodoxer Sicherheitskonzepte zu überschreiten. In der Debatte um die vertikale Vertiefung von Sicherheit wird der Staat als zentrales Referenzobjekt durch drei alternative analytische Perspektiven herausgefordert: individuelle, sozietale und regionale Sicherheit. In der kritischen Sicherheitsforschung (critical security studies) ist das Individuum die ultimative Referenz für Sicherheit.16 Verknüpft wird die Abwendung vom Staat als zentrale Analyseeinheit mit dem Konzept der emanzipatorischen Sicherheit, das sich aus den individuellen Sicherheitsbedürfnissen und der Emanzipation gegenüber strukturellen Restriktionen, insbesondere Macht- und Ausbeutungsstrukturen, ableitet. Emanzipation und Sicherheit werden dabei untrennbar verknüpft und theoretisch wie praktisch begründet.17 Jenseits dieser Perspektive der critical security studies verschiebt auch das stark handlungsorientierte Konzept der menschlichen Sicherheit (human security) den Fokus auf die Individualebene und die individuellen Bedürfnisse des Menschen. Ausgangspunkt ist die Annahme, dass sich Problemlagen wie Nahrungsmittel- und Ressourcenknappheit, ökonomische Asymmetrien und soziale Exklusion, Drogen- und Waffenhandel oder Migration zu Sicherheitsbedrohungen für den einzelnen Menschen entwickelt 16 U.a. K. Booth, Review of International Studies 17/4 (1991), S. 313-327; K. Krause/M.C. Williams, (Hrsg.), Critical Security Studies, Minneapolis 1997; B. McSweeney, Security, identity and interests: a sociology of international relations, Cambridge 1999; R. Wyn Jones, Security, Strategy, and Critical Theory, Boulder 1999. 17 Booth (FN 18); P. Williams, Critical Security Studies, in: A.J. Bellamy (Hrsg.), International Society and its Critics, Oxford 2005, S. 135-150. 241 haben und Sicherheit daher den Schutz der Menschen einbeziehen muss.18 Starken Einfluss auf das Konzept der menschlichen Sicherheit hatte der Human Development Report19, der Sicherheit als »freedom from want« und »freedom from fear« konzeptualisierte. Mehrere Schritte weiter geht inzwischen die International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS). Mit dem ICISS-Report »The Responsibility to Protect« rückt menschliche Sicherheit in das Zentrum der Redefinition von Souveränität und der Legitimation humanitärer Interventionen.20 Ungelöst bleibt freilich das doppelte Problem, dass der menschliche Sicherheitsbegriff alles andere als klar definiert wird und inzwischen nahezu allumfassend gebraucht wird. Theoretisch vernachlässigt der Fokus auf die Individualebene, dass Individuen unterschiedlichen sozialen Gruppen angehören, die ihre Wertorientierungen und Sicherheitsinteressen entlang unterschiedlicher identitärer Bezüge, sozialer Ordnungsräume und Konfliktsysteme konstruieren. Einen Ausweg aus dieser theoretischen Falle verspricht der konstruktivistisch eingefärbte Sicherheitsansatz der Kopenhagener Schule um Barry Buzan und Ole Wæver. Im Mittelpunkt stehen drei Dimensionen: die Ausweitung der Sicherheitssektoren, insbesondere die Integration der sozietalen Ebene, das sprachtheoretische Konstrukt der securitization sowie die horizontale Perspektive regionaler Sicherheitsdynamiken.21 Im Unterschied zu Konzepten individueller Sicherheit legt sozietale Sicherheit den Fokus auf identitär konstruierte Regelsysteme, die zu Grenzziehungen zwischen einzelnen Gruppen führen.22 Verbunden ist damit der Anspruch, nicht die theoretisch notwendigen Anknüpfungspunkte für die Analyse kollektiver Handlungsmuster und ihrer Wechselbeziehungen zu verlieren.23 Ein Problem gerät in den Einzugsbereich von Sicherheit, wenn ein Sprecher (securitizing actor) eine existenzielle Sicherheitsbedrohung (existential threat) im Zusammenhang mit einem Referenzobjekt (referent object) anspricht.24 Auftreten können diese auf unterschiedlichen Ebenen (international, regional, national, individuell) und in unterschiedlichen Sektoren (militärisch, 18 Commission on Global Governance, Nachbarn in Einer Welt. Der Bericht der Kommission für Weltordnungspolitik, Stiftung Entwicklung und Frieden, 1995; S. Werthes/T. Debiel, Human Security on Foreign Policy Agendas: Introduction to Changes, Concepts and Cases, in: dies. (Hrsg.), Human Security on Foreign Policy Agendas. Changes, Concepts and Cases. INEF Report 80/2006, 2006. 19 UNDP (FN 17). 20 M. Duffield/N. Waddell, International Politics 43 (2006), S. 7-10; ICISS, The Responsibility to Protect: Report of the International Commission on Intervention and State Sovereignty, Ottawa 2001. 21 In friedenspolitischer Absicht entwickelt Debiel daraus einen Ansatz staatlich-gesellschaftlicher Sicherheit, der neben den inneren und äußeren Gefährdungen von Staaten auch die Bedrohungslagen gesellschaftlicher Großgruppen integrieren soll, woraus aber keine Annahmen zur Funktion von Sicherheit und den Wechselwirkungen auf unterschiedlichen Ebenen und zwischen unterschiedlichen Konfliktsystemen oder Sicherheitswelten entwickelt werden; (T. Debiel, The Need for an Integrated Security Concept, in: M. Brzoska/P.J. Croll (Hrsg.), Promoting Security: But How and For Whom? Contributions to BICC's Ten-year Anniversary Conference, Bonn International Center for Conversion (BICC brief 30), 2004, S. 52-55). 22 Vgl. M. Albert, The International Journal of Peace Studies 3/1 (1998) >http://www.gmu.edu/academic/ijps/vol3_1/Albert.htm<. 23 B. Buzan/O. Wæver/J. de Wilde (Hrsg.), Security. A New Framework for Analysis, Boulder 1998. 24 Buzan/Wæver/de Wilde (FN 25), S. 23-29. Referenzobjekte sind »things that are seen to be existentially threatened and that have a legitimate claim to survival« (Buzan/Wæver/de Wilde (FN 25), S. 36); Securitizing actors sind »actors who securitize issues by declaring something – a referent object – existentially threatened« (Buzan/Wæver/de Wilde (FN 25), S. 36). 242 politisch, ökonomisch, sozietal, umweltbezogen). Erst wenn die audience den securitizing move (Sprechakt der securitization) akzeptiert, ist ein Problem versicherheitlicht und zieht mit der Ergreifung außerordentlicher Maßnahmen politische Konsequenzen nach sich: »›Security‹ is the move that takes politics beyond the established rules of the game and frames the issue either as a special kind of politics or as above politics«.25 Der Kopenhagener-Ansatz hilft so im Gegensatz zum weiten Sicherheitskonzept dabei, den Transformationsvorgang vom Problem zur Bedrohungskonstruktion (sprach-)theoretisch zu erklären. Weil der theoretische Fokus jedoch primär auf den Sprachhandlungen der securitization liegt, gibt er keinen Aufschluss über die Sicherheitsproblematik jenseits versicherheitlichender Sprechakthandlungen, insbesondere über die strukturelle Frage, inwieweit bestimmte Produktionsformen von (Un-)Sicherheit auch als Funktionen sozialer Systeme verstanden werden können bzw. müssen, sowie über die akteursspezifische Frage, welchen Nutzen (Un-)Sicherheit für bestimmte Akteursgruppen hat.26 Einen weiteren theoretischen Perspektivwechsel bietet die Kopenhagener Schule mit dem regionalen Ansatz der (Classical) Security Complex Theory (CSCT). In der klassischen Variante (CSCT) wird ein regionaler Sicherheitskomplex entlang einer Freundschafts-Feindschafts-Skala zwischen Staaten konstruiert und definiert »as a group of states whose primary security concerns link together sufficiently closely that their national securities cannot realistically be considered apart from another«.27 Zentral ist dabei die Annahme, dass sich aus den Interdependenzen der Staaten im militärisch-politischen Sektor regionale Sicherheitskomplexe herausbilden. In der modifizierten Variante der SCT wird die Konzentration auf den Staat und den militärischpolitischen Sektor zugunsten der übergreifenden Idee verworfen, dass alle Sektoren regionale Sicherheitsformationen mehr oder weniger beeinflussen können, lokale und globale Faktoren über die regionale Ebene vermittelt werden und vor allem, dass Komplexe sich durch Prozesse von securitization formen.28 Demnach ist ein Sicherheitskomplex nun »defined as a set of units whose major processes of securitization, desecuritization, or both are so interlinked that their security problems cannot reasonably be analysed or resolved apart from one another«.29 Erhalten bleibt freilich ein 25 Buzan/Wæver/de Wilde (FN 25), S. 23. Erfolgsbedingungen für eine erfolgreiche securitization sind die Überzeugungskraft des Sprechaktes, die Autorität des Sprechers und die Aufnahmebereitschaft der audience. Ein erfolgreicher securitizing move ist ein »sufficient effect to make the audience tolerate the violation of rules that would otherwise have to be obeyed« (Buzan/Wæver/de Wilde (FN 25), S. 23). 26 In ihrem späteren Werk »Regions and Powers« berücksichtigen Buzan und Wæver zwar das Auftreten von Gewalt als ein Indikator für securitization. Allerdings räumen sie selbst ein, dass ihr Ansatz bei der Analyse der Sicherheitsproblematik in komplexen Konfliktsystemen begrenzter Staatlichkeit an seine Grenzen stößt: »Because political violence has been such an endemic feature of the African landscape, and because the crisis of the African state is so central to the pervasive insecurity on the continent, we will take the existence of systematic political violence to indicate the presence of a dominant securitization without being able to explore in detail the innumerable specific processes of securitization that underlie the whole pattern« (B. Buzan/O. Wæver, Regions and Power: The Structure of International Security, Cambridge 2003, S. 223). 27 Buzan (FN 7), S. 190. 28 Buzan/Wæver/de Wilde (FN 25), S. 44; O. Wæver, Aberystwyth, Paris, Copenhagen. New ›Schools‹ in Security Theory and their Origins between Core and Periphery, Paper presented at the annual meeting of the International Studies Association, Montreal, March 17-20, 2004, S. 20. 29 Buzan/Wæver/de Wilde (FN 25), S. 201. 243 explizit geographisches Verständnis von Region,30 das extraregionale Staaten und andere externe Sicherheitsakteure wie kommerzielle Sicherheitsfirmen nicht als funktionale Bausteine eines Sicherheitskomplexes konzeptualisiert31 – und die These der Deterritorialisierung zurückweist.32 Unklar bleibt auch das Wechselverhältnis von Sicherheit, Konflikt und Gewalt, insbesondere die Frage, welche Bedeutung bzw. Funktion Sicherheit für bestimmte Akteure bei den Prozessen der Entstehung und Verfestigung gewaltgesteuerter Konfliktsysteme hat (Anbieter und Konsumenten) und wie sich die Sicherheitsproblematik mit zunehmender Gewaltanwendung und der Veränderung struktureller Rahmenbedingungen (zerfallende Staaten, Transnationalisierung von Gewalt) verändert. Eine Antwort auf den strukturellen Wandel und die regionalen Ungleichzeitigkeiten sucht die Third World Critique. Bei aller Kritik an bestehenden Sicherheitskonzepten erlebt die Denkfigur des anarchischen Systems eine nach innen gewendete Neuauflage. In Analogie zur Abwesenheit eines legitimen Gewaltmonopols und einer sanktionsbefugten Zentralinstanz auf Ebene des internationalen Systems werden Anarchie und das daraus abgeleitete Sicherheitsdilemma33 verstärkt in den Kontext der Erosion innerstaatlicher Autorität und territorialer Kontrolle, der Entstehung riskanter transnationaler Sicherheitsumfelder sowie der daraus resultierenden Unsicherheit über das Verhalten anderer (sub-)staatlicher Gewaltakteure gestellt.34 Aus der unheilvollen Kombination mangelnder Gewaltkontrolle, ineffektiver politischer Institutionen und fehlender sozialer Kohäsion leitet Job35 das Unsicherheitsdilemma ab, das größtenteils von den Regimen selbst hervorgerufen wird. In der Konsequenz sinkt die Fähigkeit von Reststaaten zur Kontrolle der Gewaltmittel und zur Steuerung sozialer Beziehungen; dagegen steigt die Verwundbarkeit gegenüber internen Bedrohungen. Allerdings bleibt Jobs Konzeptualisierung des Unsicherheitsdilemmas als Metapher und Syndrom für »state securities in the third world« explizit staatszentriert. Dies trifft auch auf Mohammed Ayoob36 zu, der die Sicherheitszwickmühle jenseits der OECD- Welt aus der Unfähigkeit repressiver Regime zur Bereitstellung öffentlicher Güter, inneren Gewaltkonflikten und nachholenden Prozessen der Staatenbildung ableitet. Sicherheit wird in Relation zu internen Verwundbarkeiten definiert, die die territoriale 30 Buzan/Wæver (FN 28), S. 30. 31 In der neuesten Version der Security Complex Theory (Buzan/Wæver (FN 28)) werden jedoch immerhin extraregionale Staaten (superpowers) über die Mechanismen penetration oder/und overlay in regionale Sicherheitskomplexe analytisch integriert. 32 »To the extent that globalists start from an assumption of deterritorialisation, their approach is at the opposite end of the spectrum from ours« (Buzan/Wæver (FN 28), S. 11). Später heisst es dann: »Our position of forcing a distinction between countries of the region and outsiders [. . .] may seem excessively territorial« (Buzan/Wæver (FN 28), S. 80). 33 J. Herz, Staatenwelt und Weltpolitik. Aufsätze zur internationalen Politik im Nuklearzeitalter, 1974; R. Jervis, World Politics 30/2 (1978), S. 167-214. 34 U.a. M. Ayoob, The Third World Security Predicament: State Making, Regional Conflict and the International System, Boulder/London 1995; T. Debiel/D. Reinhard, Nord-Süd Aktuell Nr. 3 (2004), S. 525-538; K. Holsti, The State, War, and the State of War, Cambridge 1996; G. Sørensen, Security Dialogue 27/4 (1996), S. 371-386; Zangl/Zürn (FN 3), S. 279. 35 Job (FN 9), S. 17-19. 36 M. Ayoob, The Third World Security Predicament: State Making, Regional Conflict and the International System, Boulder/London 1995. 244 Integrität und institutionelle Stabilität staatlicher Strukturen gefährden.37 Der institutionell instabile und historisch verspätete Staat wird auch hier als konstitutiver Kern der Sicherheitskonzeption privilegiert – anders formuliert: die assoziative Vergleichsfolie ist der institutionell starke Staat als effektiver Sicherheitsgarant und Gewaltmonopolist. Darüber hinaus ist der Rückgriff auf die theoretische Figur des Sicherheitsdilemmas eher eine begriffliche Verlegenheitslösung. Die implizite oder explizite Unterstellung, dass es unter den Bedingungen von Räumen zerfallen(d)er Staatlichkeit ähnliche Effekte wie auf der Ebene des internationalen Systems gibt, übersieht die Heterogenität nicht-staatlicher Akteure, die Existenz (rest-)staatlicher Elemente und die Umkehrbarkeit der Prozesse auf der innerstaatlichen Ebene38 sowie die relative Instabilität gewaltgesteuerter Grenzziehungen und die Penetration dieser Räume durch externe Interventionsakteure. Dennoch ist es zweifellos ein Verdienst der Third World Critique, die Sicherheitsproblematik in Relation zum Problem der Gewaltkontrolle und konkurrierender Sicherheitsanbieter zu stellen. C. (Un-)Sicherheit in Räumen begrenzter Staatlichkeit In Räumen begrenzter Staatlichkeit können wir Variationen der (Unter-)Produktionen von Sicherheit beobachten, die von der Sicherheitsforschung bislang – wenn überhaupt – nur bedingt erfasst werden. Politische Desintegrationsprozesse, gewaltsame Konflikte und fehlende Sicherheitsgarantien führen letztlich dazu, dass einzelne nicht-staatliche Gruppierungen (ihre) Sicherheit selbst organisieren sowie um die Kontrolle strategisch wichtiger Territorien und ökonomischer Ressourcen konkurrieren.39 Zu den zentralen Merkmalen derartiger gewaltgesteuerter Konfliktsysteme zählt erstens das Fehlen effektiver Gebietsherrschaft (Fragmentierung oder gar Zerfall des regulären Gewaltapparats des Staates) und zweitens die Konkurrenz diverser (rest-)staatlicher und nichtstaatlicher Sicherheitsakteure und Gewaltentrepreneurs, die um die militärische Vorherrschaft und die Produktion von Sicherheit rivalisieren. Dies reflektieren auch die empirischen Erkenntnisse der »neueren« Kriegsforschung (»neue Kriege«).40 Beispiele für die Zersplitterung oder Abwesen- 37 Vgl. Ayoob (FN 38), S. 9; M. Ayoob, Defining Security: A Subaltern Realist perspective, in: K. Krause/M.C. Williams (Hrsg.), Critical Security Studies: Concepts and Cases, London 1997, S. 130; K. Krause, Review of International Studies 24/1 (1998), S. 128; ähnlich auch B. Buzan, People, States and Fear. An Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era, Boulder 1991; R. Jackson, Quasi-States: Sovereignty, International Relations and the Third World, Cambridge 1990; G. Sørensen, Security Dialogue, 27/4 (1996), S. 371-386. 38 N. Kasfir, Domestic Anarchy, Security Dilemmas, and Violent Predation, in: Robert I. Rotberg (Hrsg.), When States Fail. Causes and Consequences, Princeton/Oxford 2004, S. 56ff. 39 Vgl. ähnlich G. Elwert, Sonderheft Soziologie der Gewalt, H. 37 (1997), S. 86-101, der von »gewaltoffenen Räumen« spricht, die in Situationen des Staatszerfalls und der Entstehung ökonomischer Handlungsimperative von Gewaltakteuren entstehen. 40 Unabhängig von den begrifflichen und typologischen Problemen der These »neuer Kriege« (siehe dazu ausführlich S. Chojnacki, Leviathan 32/3 (2004), S. 402-424) hat die »neuere Kriegsforschung« einen gemeinsamen, relativ unstrittigen Kern, der sich auf den quantitativen und qualitativen Wandel von Gewaltakteuren und Gewaltstrategien in Räumen begrenzter Staatlichkeit bezieht (u.a. Kaldor (FN 3); H. Münkler, Die neuen Kriege, 2002; Zangl/Zürn (FN 3)). 245 heit des Gewaltmonopols bei zunehmender Konkurrenz unter Gewaltakteuren und Sicherheitsanbietern, die den Grad physischer (Un-)Sicherheit und die Form wie den Wert der Sicherheitsproduktion beeinflussen, finden sich in den 1990er Jahren auf dem Balkan, in Zentralasien, in West- und Zentralafrika, am Horn von Afrika und in Südamerika. Im Osten der DR Kongo, in Somalia oder in Liberia ist es nicht-staatlichen Akteuren (temporär) sogar gelungen, alternative Gewaltapparate und Sicherheitsproduktionsformen jenseits staatlicher Gewaltkontrolle zu entwickeln und zu etablieren.41 Das nach kontinentaleuropäischem Vorbild staatlich garantierte, öffentliche Kollektivgut Sicherheit wird in Räumen begrenzter Staatlichkeit durch selektive, gewaltgestützte Formen der Sicherheitsproduktion und schwer kalkulierbare ad hoc-Strategien der Macht- und Ressourcensicherung konkurrierender Gewaltakteure verdrängt. Ein Resultat der mangelhaften Fähigkeit des Staates, Sicherheits- und Schutzbedürfnisse der Gesellschaft (Schutz vor internen und externen Gefährdungen, Sicherheit der physischen Existenz) zu gewährleisten, ist sowohl das Anwachsen als auch die Einflusszunahme nicht-staatlicher Gewaltgruppierungen auf die Produktion von Sicherheit. Insbesondere warlords gelten als Protagonisten entstaatlichter Gewaltstrategien und Promotoren ökonomischer Handlungsimperative.42 Neben konkurrierenden Großgruppen (Rebellen, warlords, Reststaaten) bieten auch lokale Milizen wie die Maï Maï in der DR Kongo oder die Kamajors in Sierra Leone Schutzfunktionen an und gehen als »indigene Söldner«43 temporäre Allianzen mit staatlichen oder nicht-staatlichen Einheiten ein. In einer anderen Variante schützen und verteidigen ethnische Milizen wie die militärischen Flügel der Oodua People’s Congress (OPC) im südwestlichen Nigeria ethnische Landsleute. Eine weitere Form der selektiven Bereitstellung von Sicherheit ist der Einsatz von Paramilitärs und Todesschwadronen im Auftrag informeller Politik- und Wirtschaftsnetzwerke (u.a. in Kolumbien). Strukturell beeinflusst wird die Sicherheitsproblematik in vielen Konfliktsystemen zudem durch Abspaltungen von Gewaltgruppierungen und interfraktionelle Kämpfe (u.a. in Myanmar, Somalia und der Demokratischen Republik Kongo). Je schwächer die militärische Gewaltkontrolle durch (rest-)staatliche oder nicht-staatliche Akteure dabei wird, desto eher können militärisch und politisch schwache Konfliktparteien überleben, die eigene Strategien der Sicherheitsproduktion entwickeln. Verstärkt wird dies nicht zuletzt durch die Zersplitterungsprozesse regulärer Streitkräfte, die ihre Fähigkeit einbüßen, interne oder externe Sicherheit zu garantieren.44 Stattdessen treten sie zunehmend selbst als kommerzielle Anbieter von Sicherheitsleistungen auf. Exemplarisch dafür steht das »Sobel«-Phänomen in den gewaltoffenen Räumen Westafrikas der 1990er Jahre: »government soldiers by day became rebels by night«.45 Quasi- bzw. reststaatliche, militärische Akteure werden so einerseits zur 41 Vgl W. Reno, Warlord Politics and African States, Boulder 1998; M. Duffield, Global Governance and New Wars. The Merging of Development and Security, London 2001. 42 M. Riekenberg, Comparativ 5/6 (1999), S. 187-205; Kaldor (FN 3); Münkler (FN 42). 43 A.-F. Musah, Development and Change 33/5 (2002), S. 913. 44 H. Howe, Ambiguous Order. Military Forces in African States, Boulder/London 2001. 45 W. Reno, War and the failure of peacekeeping in Sierra Leone, in: SIPRI Yearbook 2001 Armaments, Disarmament and International Security, Oxford 2001, S. 151. 246 Sicherheitsbedrohung für Teile der Gesellschaft, für politische Eliten und Institutionen des (Rest)Staates. Andererseits begünstigt dies neue Gewaltentrepreneurs, nicht nur ungeschützte Ressourcen zu plündern, sondern sich selbst als Schutzgeber für soziale Gruppen zu profilieren und von den Möglichkeiten privater Sicherheitsmärkte zu profitieren.46 Theoretisch steht hinter der Zunahme und den Fraktionierungstendenzen das Problem, dass ein Anwachsen der Konfliktgegner das Problem verlässlicher Information und wechselseitig verbindlicher Sicherheitsgarantien verstärkt.47 Je größer jedoch die Anzahl gewaltbereiter staatlicher und nicht-staatlicher Konfliktparteien wird und je größer die Konkurrenzsituation ist, desto geringer sind die Möglichkeiten der direkten sicherheitspolitischen Umweltkontrolle. Damit steigt auch die Unsicherheit über das Verhalten anderer Gewaltakteure sowie die Verwundbarkeit von denjenigen gesellschaftlichen Gruppen, die ihre Sicherheit nicht privat bereitstellen können. Eine besondere Reaktion darauf ist die Bildung von lokalen Selbstverteidigungsgruppen, die sich zum Beispiel in den 1990er Jahren in Westafrika durch die Übergriffe verschiedener Rebellengruppen gebildet haben.48 Die Produktion von (permanenter) Unsicherheit kann in solchen Konfliktkomplexen durchaus ein erstrebenswerter Zustand von Gewaltakteuren sein, um sich Sicherheit mit politischer Loyalität und materiellen Abgaben bezahlen zu lassen.49 Je aussichtsreicher militärische und ökonomische Gewinne für einzelne Gewaltakteure sind, desto höher dürfte der Wert der Aufrechterhaltung von Unsicherheit sein und desto unwahrscheinlicher werden einvernehmliche Strategien der Konfliktbearbeitung. Aus ökonomischer Sicht steigt durch die Unterproduktion von Sicherheit zwar die Nachfrage an, die freie Wahl der Schutzgeber ist jedoch teilweise stark eingeschränkt. Theoretisch hilfreich ist hier eine Analogie zur privaten Sicherheitsvorsorge am Beispiel der sizilianischen Mafia. In seiner Analyse entwickelt Gambetta50 das Argument, dass die Mechanismen des Sicherheitsmarktes ein endogenes, sich selbst verstärkendes Misstrauen erzeugen, das die Nachfrage nach Sicherheit reproduziert. Fehlendes öffentliches Vertrauen führt zur Kooperation mit privaten Sicherheitsanbietern und zur Etablierung privater Schutzanbieter, die so lange mit Nachfrage rechnen können, wie Schutz nicht zentralisiert und staatlich hinreichend angeboten wird und das Misstrauen in der Gesellschaft aufrechterhalten bleibt. Einer ähnlichen Logik unterliegt das Verhältnis zwischen Zivilbevölkerung und substaatlichen Sicherheitsanbietern: Je größer die Unsicherheit durch Gewaltstrategien ist, desto höher wird der Wert von Sicherheit.51 Oder anders formuliert: »Unsicherheit ist die Mangellage, aus der 46 H. Mehlum/K. Moene/R. Torvik, Journal of Peace Research 39/4 (2002), S. 447-459. Vorstaatliche politische Organisationsformen in Europa belegen, dass dieses Phänomen alles andere als neu ist (u.a. F. Lane, The Journal of Economic History 18/4 (1958), S. 403). 47 B. Walter, International Organization 51/3 (1997), S. 335-364. 48 Vgl. A. Adebajo, Building Peace in West Africa – Liberia, Sierra Leone and Guinea-Bissau, Boulder 2002, S. 47. 49 W. Reno, Shadow States and the Political Economy of Civil War, in: M. Berdal/D. Malone (Hrsg.), Greed and Grievances. Economic Agendas in Civil Wars, Boulder/London 2000, S. 45ff. 50 D. Gambetta, The Sicilian Mafia. The Business of Private Protection, Cambridge/London 1993. 51 A. Mehler, Legitime Gewaltoligopole – eine Antwort auf strukturelle Instabilität in Westafrika? IAK- Diskussionsbeiträge 22, 2003, S. 9. 247 sich die Wertschätzung der Sicherheit ergibt.«52 Die Fähigkeit, Unsicherheiten zu beseitigen oder instrumentell neue Unsicherheiten zu schaffen, wird dabei zugleich zu einer alternativen Machtquelle. Gerade in fragilen sozialen Räumen wird Sicherheit so zur politischen und ökonomischen Ressource. Der Preis für Schutzleistungen steigt mit den militärischen Fähigkeiten.53 Mit der Aussicht auf militärische und ökonomische Gewinne steigt jedoch gleichzeitig für Gewaltentrepreneurs der Wert der Aufrechterhaltung von Unsicherheit. (Un-)Sicherheitsproduktion ist daher an die Logiken der Gewaltanwendung und Ressourcenextraktion gebunden. Angesichts einer ungewissen Zukunft unter Friedensbedingungen, dürften warlords und Rebellen permanente Gewaltstrategien – und damit Formen von Unsicherheit – vor allem dann vorziehen, wenn die Aussichten auf militärische Entscheidungen oder hohe Gewinne (Kriegssteuern, Ressourcenzugriff) groß genug sind.54 Andererseits ist es für warlords und andere nicht-staatliche Gruppen durchaus rational, sich als Schutzgeber gegenüber einer despotischen Zentralregierung und konkurrierenden Gewaltakteuren zu etablieren, um so ein lokal oder regional begrenztes Gewaltmonopol aufzubauen und ökonomische Gewinne zu erzielen. Um eine Metapher von Mancur Olson zu bemühen: nicht-staatliche Gewaltentrepreneurs können sich zu stationary bandits entwickeln, wenn es für sie gewinnbringender erscheint, von einer festen sozialen Gruppe Steuern zu erheben.55 Angesichts der Sicherheitszuwächse für die Zivilbevölkerung sinken die Transaktionskosten und steigen die Anreize für produktive Tätigkeiten. Die Legitimität der Gewaltentrepreneurs steigt demnach, wenn sie als Schutzpatrone Sicherheits- und Wohlfahrtsleistungen erbringen. Vor allem aber wird ihre soziale Basis gestärkt, wenn es ihnen gelingt, der Bevölkerung effektiven Schutz vor willkürlicher (nicht-selektiver) Gewalt zu bieten.56 Umgekehrt verlieren solche Gruppen an Legitimität, wenn sie private Gewalt gegen die Bevölkerung zur Sicherung partikularer politischer und ökonomischer Interessen einsetzen57 oder wenn Rivalen selektive Gewaltstrategien nutzen, um die Bevölkerung von einer Kollaboration mit dem Gegner abzuhalten.58 Gewaltgesteuerte Konfliktformationen sind dann nicht lokal oder regional begrenzt, sondern sie entwickeln sich zu transnational vernetzten, internationalisierten und entgrenzten Gewaltordnungen. Zu ihren ökonomischen Zutaten zählen veränderte Formen der Gewaltfinanzierung und alternative Modi meist extraktiver Reproduktion.59 Kriegsökonomien wie in Kolumbien und Afghanistan, Liberia oder im Osten 52 F.X. Kaufmann, Sicherheit als soziologisches und sozialpolitisches Problem. Untersuchungen zu einer Wertidee hochdifferenzierter Gesellschaften, 1970, S. 16. 53 Mehlum u.a. (FN 48). 54 J. Fearon, Journal of Peace Research 41/3 (2004), S. 275-301. 55 M. Olson, Power and Prosperity. Outgrowing Communist and Capitalist Dictatorships, New York 2000. 56 S. Kalyvas, The Logic of Violence in Civil Wars, Cambridge 2006. 57 Vgl. Mehler (FN 53), S. 11. 58 Kalyvas (FN 58), S. 171-174. 59 U.a. P. Collier, Doing Well out of War, in: M. Berdal/D. Malone (Hrsg.), Greed and Grievance: Economic Agendas in Civil War, Boulder 2000, S. 91-111; M. Duffield, Global Governance and New Wars. The Merging of Development and Security, London 2001; D. Keen, Incentives and Disincentives for Violence, in: M. Berdal/D. Malone (Hrsg.), Greed and Grievances: Economic Agendas in Civil Wars, Boulder 2000, S. 19-41. 248 der DR Kongo zeigen, dass öffentliche Sicherheitsangebote für die Realisierung ökonomischer Profitinteressen und politischer Machtansprüche keine Voraussetzung mehr sind. Je größer dabei der Ressourcenreichtum, desto eher werden neue Gewaltgruppierungen auf den Markt kommen und konkurrieren und desto höher die Motivation zur Fortführung von Kämpfen bzw. zur Produktion von Unsicherheit. Die Entscheidung zu selektiven oder permanenten Gewaltstrategien ist dann gleichermaßen Mittel zum Zweck der Herstellung von privater Sicherheit wie Selbstzweck zur Befriedigung ökonomischer Interessen. Kriegsökonomien reflektieren jedoch nicht nur materielle Reproduktionsbedingungen und die ökonomischen Interessen diverser Gewaltunternehmer, sie kompensieren auch den Macht- und Legitimitätsverlust politischer Eliten, verändern Loyalitätsbeziehungen und reproduzieren so soziale Rahmenbedingungen.60 Die Konkurrenzsituation aus staatlichen und nicht-staatlichen Gewalt- und Sicherheitsakteuren trägt so, bewusst oder unbewusst, zu neuen (sicherheits-)politischen und ökonomischen Strukturen jenseits klassischer Staatlichkeit bei. Strukturell kann es innerhalb eines Konfliktsystems unterschiedliche Formen und Gewaltfinanzierung geben, die je spezifische Formen der (Un-)Sicherheitsproduktion nach sich ziehen. So führt der Abbau wertvoller Bodenschätze zu anderen Sicherheitslogiken und Zwängen (Sicherung von Transportwegen und Lagerstätten) als die Ausplünderung der Zivilbevölkerung durch marodierende Banden, Rebellengruppen oder reguläre Soldaten. Eine Konsequenz aus diesen Entwicklungen ist, dass derart fragmentierte Konflikträume und Kriegswirtschaftssysteme in hohem Maße instabil und störungsanfällig gegenüber äußeren Einflüssen werden. Der Regionalkrieg in der DR Kongo zeigt paradigmatisch, wie Räume begrenzter Staatlichkeit strategische und ökonomische Begehrlichkeiten von Nachbarstaaten und gewaltbereiten nichtstaatlichen Gruppierungen wecken. Neben den Kongokriegen lehrt auch das westafrikanische Konfliktsystem, dass die Entstehung von »transboundary formations«61 und die Intervention von Nachbarstaaten mit dem Grad der Sicherheitsproduktion und den Möglichkeiten zur Ressourcenausbeutung korreliert62. Das Risiko der Internationalisierung besteht hier nicht allein auf intraregionaler Ebene, sondern auch durch extraregionale Interventionen internationaler Organisationen, demokratischer Staatenbündnisse oder global operierender kommerzieller Sicherheitsfirmen. Zusammenfassend können wir hier zunächst festhalten, dass die Fraktionierungen der Konfliktparteien, die Interventionen staatlicher und nichtstaatlicher Gruppierungen (Nachbarstaaten, Großmächte, private Sicherheitsagenturen), die Entstehung und Verstetigung von Kriegswirtschaftssystemen, die Verbindungen zu transnationalen Netzwerken sowie die Transformation von Staatlichkeit die Komplexität dieser Konfliktsysteme erhöhen – und so den Grad physischer (Un-)Sicherheit und die Form wie den Wert der Sicherheitsproduktion beeinflussen. 60 C. Clapham, Africa and the International System. The Politics of State Survival, Cambridge 1996; Duffield (FN 61); Reno (FN 43). 61 T. Callaghy/R. Kassimir/R. Latham, Introduction: Transboundary Formations, Interventions, Order, and Authority, in: T. Callaghy/R. Kassimir/R. Latham (Hrsg.): Intervention and Transnationalism in Africa. Global-Local Networks of Power, Cambridge 2001, S. 1-21. 62 U.a. Reno (FN 43). 249 D. Delegation von Sicherheit an kommerzielle Sicherheitsanbieter Ein Merkmal für die Vielfältigkeit von Akteuren und Handlungsebenen sowie für die Variationen der Sicherheitsproduktion in gewaltgesteuerten Konfliktsystemen begrenzter Staatlichkeit ist die Beteiligung privater Sicherheitsagenturen (PSAs), die aus kommerziellen Gründen Sicherheitsfunktionen anbieten.63 PSAs gelten neben dem qualitativen und quantitativen Wandel nicht-staatlicher Gewaltakteure als ein Sinnbild für »neue« Formen der privatisierten Kriegsführung.64 Im Gegensatz zur bottom-up-Perspektive privater Sicherheitsproduktion durch nicht-staatliche Gruppierungen wie warlords und lokale Milizen signalisieren PSAs eine politisch sanktionierte top-down-Entwicklung selektiver Sicherheitsproduktion.65 Dabei handelt es sich um durch (Rest-)Staaten oder internationale Organisationen initiierte Prozesse der Verlagerung von Gewaltkompetenzen an Akteure des privaten Sektors mit dem Ziel des Erhalts oder Rückgewinns von Gewaltkontrolle und der selektiven Produktion von Sicherheit in Kriegs- und Nachkriegsordnungen. Diese Entwicklungen beeinflussen nicht nur die militärischen Kräfteverhältnisse und lokalen Konfliktdynamiken,66 sondern auch die Kalküle externer Interventionsstaaten, militärische Gewalt als Mittel zur Durchsetzung von Sicherheitsinteressen einzusetzen.67 Für den Bedeutungszuwachs von PSAs gibt es ein komplexes Ursachenbündel: 1. die Unfähigkeit zahlreicher Staaten, interne und/oder externe Sicherheitsfunktionen befriedigend wahrzunehmen; 2. den technologischen Wandel der Kriegsführung und die Anforderungen der Bekämpfung des internationalen Terrorismus (gesteigerter Bedarf an hoch qualifizierter Expertise in beratender, ausführender und logistischer Tätigkeit);68 3. die Reduzierung von Militär- und Rüstungskomplexen seit dem Ende des Ost- West-Konflikts sowie die Dynamik eines sich entfaltenden globalen Sicherheitsmarkts für qualifizierte Militärs und verfügbare Waffensysteme auf dem privaten Sektor; 63 Definieren lassen sich private Sicherheitsagenturen als kommerzielle, gewinnorientierte Unternehmen, die Sicherheits- und Militärdienstleistungen anbieten, marktwirtschaftlichen Handlungskalkülen folgen sowie hochgradig professionalisiert, privatrechtlich organisiert und legal registriert sind. Das militärische Personal ist eingebunden »within a defined structure, with established terms and conditions [. . .] with a degree of organisation and accountability to the company« (D. Shearer, Private Armies and Military Intervention, Adelphi Paper 316, London 1998, S. 21). 64 U.a. Kaldor (FN 3); Münkler (FN 42). 65 U.a. D. Avant, The Market of Force: The Consequences of Privatizing Security, Cambridge 2005; A. Leander, Global Ungovernance: Mercenaries, States and the Control over Violence, COPRI-Paper 4, Copenhagen 2002; A.-F. Musah, Development and Change 33/5 (2002), S. 911-933; P. Singer, Corporate Warriors. The Rise of the privatized military industry, Ithaca 2003. 66 Musah (FN 67); Singer (FN 67). 67 S. Chojnacki/N. Deitelhoff, Riskante Liaison: Demokratische Kriegführung und die Kommerzialisierung von Sicherheit, Paper für das Panel »Kriegführung von Demokratien«, Sektionstagung der DVPW, 6.-7. Oktober 2005. 68 Krahmann erkennt hier eine selbstverstärkende Tendenz: »The outsourcing of military support functions to private firms during the 1990s contributed to the ›slack‹ in the military which forced to hire private contractors to sustain the numbers of personnel required for major and long-term interventions intitated as part of the ›war on terror‹« (E. Krahmann, Cambridge Review of International Affairs 18/1 (2005), S. 29). 250 4. den übergreifenden Trend staatliche Rückzüge von Regulierungs- und Steuerungsaufgaben in der OECD-Welt, die damit einhergehende Abgabe von Kompetenzen durch Outsourcing an nicht-staatliche Akteure sowie die gegenüber hochverschuldeten Staaten eingeforderten Maßnahmen der Privatisierung öffentlicher/ staatlicher Dienstleistungen;69 5. die Bedürfnisse nicht-staatlicher humanitärer Organisationen (selektive Sicherheit im humanitären Raum) und die Kalküle multinationaler Konzerne (selektive Sicherheit beim Ressourcenabbau). Diese Entwicklungen sollten jedoch nicht zum Fehlschluss verleiten, kommerzielle Sicherheitsdienstleistungen seien allein ein Phänomen der »postnationalen Konstellation«. In nahezu allen historischen Epochen, waren Kriegsführung und Söldnerwesen eng verwoben. Noch im 18. Jahrhundert rekrutierten europäische Staaten wie Preußen oder Frankreich für ihre Armeen im großen Maßstab ausländische Söldner.70 Erst die zunehmende Verstaatlichung des Militärs und Institutionalisierung des Krieges haben das Söldnerwesen als legitime politische Praxis zurückgedrängt – ohne es jedoch völlig verbannen zu können. Während des Ost-West-Konflikts haben Interventionsstaaten zur Kriegsführung (u.a. in Korea und Vietnam) Söldnergruppen für Kampf- und Spezialeinsätze genutzt. Zudem haben die Vereinigten Staaten und Großbritannien diverse Sicherheitsfunktionen an militärstrategische Beratungs- und Logistikunternehmen wie DynCorp, das bereits in den frühen 1950er gegründet worden ist, ausgelagert. Bisherige Forschungsarbeiten zeigen jedoch, dass sich in den letzten Jahren a) die Größe und Struktur des Sicherheitsmarkts, b) das funktionale Aufgabenspektrum sowie c) die Auswirkungen auf die (selektive) Produktion von Sicherheit verändert bzw. ausgeweitet haben.71 Direkte Beteiligungen an militärischen Operationen (Combat-Einsätze) spielen heute auf dem Sicherheitsmarkt nicht mehr die dominierende Rolle. Zwar ist die Kommerzialisierung von Sicherheit in den 1990er Jahren gerade durch die militärischen Kampfeinsätze der südafrikanischen Firma Executive Outcomes (in Angola und Sierra Leone) und der britischen Firma Sandline International (in Sierra Leone und Papua Neu Guinea), die inzwischen beide aufgelöst worden sind, in das politikwissenschaftliche und öffentliche Bewusstsein vorgedrungen. Weitaus mehr Sicherheitsagenturen bieten ihre Dienste aber in den Bereichen militärischer Unterstützung (Training, Beratung, Lieferung von Ausrüstung und Waffen, Verhör von Kriegsgefangenen), militärischer Risikoanalyse (Nachrichtenbeschaffung), logistischer Unterstützung (Transport, Telekommunikation, administrative Dienste) oder materieller Schutzfunktionen (Personen- und Objektschutz, Sicherung von Ressourcenzugängen) an. Angesichts der Schwäche und der Auflösungserscheinungen regulärer Armeen in vielen inner- und substaatlichen Kriegen einerseits, der Übernahme politischer und administrativer Steuerungsaufgaben in den Konflikträumen be- und ent- 69 Musah (FN 67), S. 918ff. 70 J. Thomson, Mercenaries, Pirates, and Sovereigns. State-Building and Extraterritorial Violence in Early Modern Europe, Princeton 1994, S. 10. 71 Avant (FN 67); Singer (FN 67). 251 grenzter Staatlichkeit andererseits, boomen vor allem die Sektoren Training/Beratung, logistische Unterstützung und Objektschutz. Marktführer und Unternehmenskonglomerate wie DynCorp, Blackwater, Kellogg Brown & Root, Defense Services Ltd. (DSL) oder L-3 Communications bieten dann auch gleich eine Fülle von unterschiedlichen profitablen Diensten auf dem globalen Sicherheitsmarkt an. Einige dieser Unternehmen wie Blackwater oder auch die britische Firma Control Risk Group bewegen sich bei einem Teil ihrer Einsätze weiterhin in einer dubiosen Grauzone militärischer Operationen (Aufstands- und Anti-Terror-Bekämpfung, Unterstützung von Spezialeinheiten). Angesichts dieses operativen Spektrums und der Angebotspalette zahlreicher Firmen ist eine klare typologische Differenzierung nach militärischen Sicherheitsanbietern für Einsätze auf dem »Schlachtfeld« (military provider firms) und Firmen, die weitere Sicherheitsfunktionen hinter der »Frontlinie« anbieten (military consultant firms und military support firms), wie sie Peter Singer72 mit seiner tip of the spear-Analogie entwickelt, problematisch. Das Problem ist nicht allein das Fehlen trennscharfer, distinkter Kategorien, sondern der unzureichende Bezug zu den konkreten Produktionsformen und Funktionen von Sicherheit. Hier bietet auch der konkurrierende Vorschlag von Deborah Avant73, anstatt der Firmen die jeweiligen Verträge als zentrale Analyseeinheit zu nutzen, keinen befriedigenden Ausweg. Ein möglicher Ansatzpunkt wäre dagegen – in Anlehnung an die ökonomische Theorie – die zunächst simple Unterscheidung zwischen zwei Sicherheitsproduktionsformen: Rivalität (Sicherheit kann nicht von allen gleich konsumiert werden, gleichzeitig gibt es eine militärische Konkurrenz um die Vorherrschaft der Sicherheitsproduktion) und Nichtrivalität (jeder kann die gleiche Menge an Sicherheit konsumieren). Beide Formen können wiederum in den Varianten selektive Sicherheit und inklusive Sicherheit vorkommen. Verstanden als Idealtyp soll inklusive Sicherheit für alle Teile einer definierten Gesellschaft zugänglich sein und das Überleben aller sozialen Gruppen sowie den Schutz politischer Institutionen einschließen – oder anders formuliert: niemand kann von der Sicherheitsproduktion ausgeschlossen werden. Demgegenüber zielt selektive (exklusive) Sicherheit ausschließlich auf Formen der Sicherheitsproduktion für ausgewählte soziale Gruppen und Risiken (Abb. 1). Was bedeutet dies für Formen kommerzieller Sicherheitsproduktion? In gewaltgesteuerten Konfliktsystemen produzieren Sicherheitsfirmen Sicherheit unter Rivalitätsbedingungen selektiv für ausgewählte Gruppen (Rest-Staaten, Rebellengruppen, Interventionsstaaten) und bestimmte Sicherheitsrisiken (u.a. counter-insurgency- Maßnahmen, Beteiligung an Spezialoperationen). Aus Sicht der Konsumenten ist Sicherheit hier selektiv, weil nur die in den Genuss der Sicherheit kommen, die dafür zahlen können oder im Auftrag Dritter beschützt werden (etwa in Flüchtlingslagern). Eine inklusive kommerzielle Sicherheitsproduktion zur Bewahrung der Überlebensfähigkeit aller Teile einer Gesellschaft ist zwar theoretisch denkbar, bei Rivalität aber unwahrscheinlich, solange es keinen Auftraggeber gibt, der den Preis für einen derart 72 Singer (FN 67). 73 Avant (FN 67), S. 123. 252 umfassenden Auftrag bezahlt. Weitaus aktiver sind Sicherheitsfirmen dagegen im Bereich der nicht-rivalisierenden Risikoreduktion. Der vor allem von externen Interventionsstaaten und internationalen Organisationen finanzierte Aufbau bzw. Schutz von Sicherheitsstrukturen (u.a. Training der Polizei, Risikoanalysen) dient ausdrücklich der Wiederherstellung politischer Ordnung und kommt daher allen Konsumenten von Sicherheit zugute. Dennoch können auch unter der Bedingung der Nichtrivalität Konsumenten von Sicherheit ausgeschlossen werden, die für die Sicherheitsproduktion nicht zahlen. Darunter fallen vor allem selektive Sicherheitsproduktionsformen für multinationale Unternehmen (Sicherheit für den Zugriff auf Ressourcen) und humanitäre Organisationen (Sicherheit im humanitären Raum), aber auch für internationale Organisationen (u.a. Personen- und Objektschutz) – selbst wenn damit als nicht-intendierter Nebeneffekt das Sicherheitsniveau für alle ansteigt. Ein weiteres Indiz für die zunehmende Komplexität der Sicherheitsproduktion in Kriegs- und Nachkriegssituationen ist das Nebeneinander privater Sicherheitsfirmen und regulärer staatlicher Streitkräfte. Im Irak hat dies zu einer signifikanten Erhöhung von Blue-on-White-Fire74 und Opfern unter Angehörigen der Sicherheitsfirmen75 geführt. Unklar bleibt dabei über den Tag hinaus, ob die (Wieder-)Herstellung von öffentlicher Sicherheit und Gewaltkontrolle wie in Afghanistan oder im Irak überhaupt funktionieren kann, wenn sie durch Partnerschaften staatlicher und privater Sicherheitsakteure von außen implementiert wird. Schließlich produzieren kommerzielle Firmen Sicherheit als ein privates, selektives Gut. Ihr Handlungsimperativ ist darauf ausgerichtet, im Interesse ihrer Auftraggeber wahrgenommene Sicherheitsrisiken zu bekämpfen – und nicht eigenständig allen relevanten Gefährdungen instabiler 74 Der Begriff Blue-on-White-Fire verweist in Militärkreisen auf Feuergefechte zwischen regulären Militäreinheiten und Angehörigen kommerzieller Sicherheitsfirmen (GAO, Actions needed to improve the use of Private Security Providers, Report N°05-737, 2005, S. 27). 75 Dabei handelt es sich nicht um eine Marginalie: nach Bericht des Iraq Coalition Casualty Count sind zwischen April 2003 und August 2006 348 Angehörige von privaten Sicherheitsfirmen ums Leben gekommen (siehe http://icasualties.org/oif/Civ.aspx). Abbildung 1: Sicherheitsproduktionsformen Rivalität Nichtrivalität selektive Sicherheit Bekämpfung organisierter Gewalt (ausgewählte Gruppen) Schutz für ausgewählte Gruppen und Einrichtungen inklusive Sicherheit Bekämpfung organisierter Gewalt (Risiko für das Überleben aller) Schutz/Aufbau von Sicherheitsstrukturen (Nutzen für alle) 253 Nachkriegsordnungen vorzubeugen. Hinzu kommt das Problem, dass die Auftraggeber variieren. Gerade in hoch riskanten Konfliktkomplexen wie dem Irak oder Afghanistan sind auch transnationale Unternehmen und humanitäre Organisationen darauf angewiesen, ihre Sicherheit selbst zu organisieren. Sie würden zwar ihrerseits von einem Mehr an öffentlicher Sicherheit profitieren, sind aber kurz- und mittelfristig (Sicherheit beim Ressourcenabbau, Sicherheit im humanitären Raum) auf die Angebote des privaten Sicherheitssektors angewiesen. Gerade die Verbindung zu transnationalen Unternehmen (Multinationale Konzerne), die teilweise strategische Allianzen mit privaten Gewaltakteuren eingehen und über komplexe Netzwerke mit kommerziellen Sicherheitsagenturen kooperieren, ist dabei alles andere als unproblematisch. Ressourcen wie Gold, Diamanten, tropische Edelhölzer sowie strategische Rohstoffe (u.a. Uran, Kobalt, Tantalit) sind nicht nur eine Tauschquelle für lokale Gewalt- und Sicherheitsakteure, sie leiten auch die ökonomischen Interessen kommerzieller Sicherheitsunternehmer an, die hier einen ertragreichen Markt sehen.76 Zudem liegen empirische Evidenzen vor, dass Kooperationen zum Rohstoffabbau in der Regel nicht direkt zwischen Sicherheitsunternehmen und Regierung abgeschlossen werden, sondern über Tochter- und Partnerfirmen abgewikkelt werden, die in zivilen Produktionssektoren wie dem Bergbau, Diamantenabbau oder der Ölbranche aktiv sind.77 Weil sich einige Sicherheitsfirmen gerade in den Konfliktkomplexen begrenzter Staatlichkeit mit Förderlizenzen zum Abbau von wertvollen Ressourcen bezahlen lassen, werden sie so zugleich zu Akteuren der Kriegswirtschaftssysteme – und profitieren von den Unsicherheitsräumen ebenso wie sie zu ihrer Verstetigung beitragen. In der Summe erhöhen diese Interessenkoalitionen die Sicherheitskomplexität und schaffen eine besondere Mehrebenenproblematik der Sicherheitsproduktion. E. Wandel der Sicherheitsproblematik: alles Governance – oder was? Teile der Sicherheitsforschung sehen in den veränderten Produktionsformen von Sicherheit eine weitreichende theoretische Herausforderung. Sie verknüpfen den Wandel der Bedrohungen und der Bedeutungsinhalte von Sicherheit mit Ideen der Governanceforschung. Dies gilt insbesondere für den Forschungsstrang, der sich mit der Delegation von Sicherheitsfunktionen an kommerzielle Anbieter auf dem globalen Sicherheitsmarkt beschäftigt.78 Zwar gibt es auch aus der bottom-up-Perspektive 76 Die im Sammelband von Musah und Fayemi zusammengestellten Fallstudien zu Angola, Sierra Leone und zur DR Kongo »indicate a clear and consistent correlation between the activities of the mercenaries outfits and the rising fortunes of mineral prospecting and distribution corporations in these war-torn countries« (A.-F. Musah/K. Fayemi, Africa in Search of Security: Mercenaries and Conflicts – An Overview, in: A.F. Musah/K. Fayemi (Hrsg.), Mercenaries. An African Security Dilemma, London/Sterling 2000, S. 24). 77 Musah/Fayemi (FN 78), S. 23-24; K. Pech, The Hand of War: Mercenaries in the Former Zaïre, in: A.-F. Musah/K. Fayemi (Hrsg.), Mercenaries. An African Security Dilemma, London/Sterling 2000, S. 130 ff. 78 E. Krahmann, Cooperation and Conflict 38/1 (2003), S. 5-26; Krahmann (FN 70); A. Leander, Journal of Peace Research 42/5 (2005), S. 605-622. 254 Überlegungen, das Konfliktverhalten nicht-staatlicher Akteure in Räumen begrenzter Staatlichkeit als neue oder alternative Formen des Regierens in komplexen politischen und ökonomischen Netzwerken – und damit als neue Formen von Governance – zu deuten.79 Diese bleiben jedoch eher allgemein und ohne explizite Problematisierung der Sicherheitsproduktion. Mit der Perspektivverschiebung auf security governance greift die Sicherheitsforschung eine über die Steuerungstheorie hinaus weisende Debatte auf, die bereits seit den 1980er Jahren nicht-hierarchische Koordinationsformen politischer Entscheidungsfindung unter Berücksichtigung der Einbindung nicht-staatlicher Akteure in komplexen Regelsystemen untersucht – und sich seither beständig ausdifferenziert.80 Theoretisch bezieht sich ein umfassender Begriff von governance als Gesamtheit »aller nebeneinander bestehenden Formen der kollektiven Regelung gesellschaftlicher Sachverhalte« sowohl auf die Regelungsstruktur als auch auf die Prozesse der Regelung.81 Der Blick wird damit frei für alternative Formen der Handlungskoordination. Aus Sicht der Sicherheitsforschung bewegen sich die Ansätze von security governance zwischen der Scylla des inhaltlich vertieften Sicherheitsbegriffs und der Charybdis eines radikal weiten Sicherheitsverständnisses. War das Politikfeld der Sicherheit zunächst ein vernachlässigtes Stiefkind der Governanceforschung, gibt es seit jüngerer Zeit zunehmend Versuche, den Governancebegriff für den komplexen Wandel von Sicherheit theoretisch fruchtbar zu machen. Exemplarisch steht dafür Elke Krahmann82, die das Konzept von security governance nutzt, um die Differenzierung und Fragmentierung transatlantischer Sicherheitsfunktionen theoretisch zu erfassen. Vor dem Hintergrund veränderter Sicherheitsbedrohungen seit dem Ende des Kalten Krieges postuliert Krahmann im Sicherheitsbereich einen Wandel von government hin zu governance. Idealtypisch stehen beide Dimensionen an den Enden eines Kontinuums, deren charakteristische Prozesse Zentralisierung (government) und Fragmentierung (governance) von politischer Herrschaft entlang unterschiedlicher analytischer Ebenen und Akteurskonstellationen sind. Unter Fragmentierung versteht Krahmann die Delegation von Autorität und Auslagerung der Produktion öffentlicher Güter an nichtstaatliche Akteure. Der Transformationsprozess hin zu einem System von security governance reflektiert zwar den gestiegenen Einfluss nicht-staatlicher Akteure, stellt aber die zentrale Bedeutung des Staates im Prozess der Sicherheitsproduktion nicht in Frage.83 Letztlich wird damit die analytische Offenheit und das theoretische Potenzial der Governance-Idee wieder eingeschränkt. 79 U.a. Duffield (FN 43); Keen (FN 61); Reno (FN 43). 80 Vgl. u.a. A. Benz, Einleitung: Governance – Modebegriff oder nützliches sozialwissenschaftliches Konzept?, in: A. Benz (Hrsg.), Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, 2004, S. 11-28; R. Mayntz, New challenges to governance theory, in: H. Bang (Hrsg.), Governance as social and political communication, Manchester 2003, S. 27-40. 81 R. Mayntz, Governance im modernen Staat, in: A. Benz u.a., Governance. Eine Einführung, Dreifachkurseinheit der FernUniversität Hagen, 2003, S. 72. 82 Krahmann (FN 70, 80). 83 Krahmann (FN 80), S. 6. 255 Ähnliche Überlegungen bieten auch Bernhard Zangl und Michael Zürn84 zur Sicherheit in der postnationalen Konstellation. Dahinter steht die Annahme, dass sicherheitspolitisches Regieren in Zeiten komplexer gesellschaftlicher Denationalisierung und Globalisierung als Mehrebenenproblematik verstanden werden muss: während die zentralen Sicherheitsprobleme transnationalisiert, regionalisiert und/oder internationalisiert sind, werden sicherheits- und ordnungspolitische Steuerungsansätze meist multilateral in internationalen Verhandlungssystemen und Allianzen (u.a. Vereinte Nationen, NATO) sowie auf Grundlage veränderter Begründungsmuster und Legitimierungsprozesse entschieden. Der Governance-Ansatz bei Zangl und Zürn orientiert sich dabei an den Herausforderungen, die eine Denationalisierung und Transnationalisierung von Problemlagen für das Regieren in der postnationalen Konstellation haben.85 So wird die empirisch evidente Verschiebung sicherheitspolitischer Problemlagen von zwischenstaatlichen Konfrontationen hin zu »neuen« transnationalen Sicherheitsbedrohungen (»neue« Bürgerkriege, Terrorismus, Kriminalität) eher als Steuerungsproblem reflektiert. Deutlich wird dies in ihrer Figur vom Governance- Dilemma, das sie aus den Anforderungen an politische Steuerung unter den Bedingungen einer sich globalisierenden Gesellschaft ohne das übergeordnete Gewaltmonopol eines Weltstaates ableiten.86 Governance ist also eher eine Chiffre für komplexes und supranationales Regieren in postnationalen Sicherheitsbeziehungen gegenüber nicht-staatlichen, transnationalen Gewaltordnungen, weniger ein Konzept, das die ungleichzeitigen und ungleichförmigen Gewaltkonfigurationen selbst als besondere Governanceformen konzeptualisiert und theoretisch integriert.87 Ähnlich wie Krahmann bleiben Zangl und Zürn dann letztlich auch dem Staat und einem daran geknüpften Politik- und Raumverständnis verbunden, wenn sie bekräftigen, dass die Staaten auch in der postnationalen Konstellation noch in der Lage sind, die wichtigsten Ressourcen und Gewaltmittel zu kontrollieren.88 Eine weitere Variante zu security governance präsentiert Anna Leander.89 Analytisch beschränkt sie sich zunächst darauf, die Lücke festzustellen, die der Wandel von Staatlichkeit hinterlässt und die von keinem anderen Steuerungsarrangement adäquat gefüllt wird – und so zu Formen von ungovernance führt. Ungovernance ist nach diesem Verständnis eine unregulierte Staatsfunktion (fehlende staatliche Kontrolle über das legitime physische Gewaltmonopol), die mitverantwortlich für die Verbreitung von Söldneraktivitäten ist, was wiederum die Umkehr zu Formen von governance versperrt.90 Weitgehend unklar bleibt jedoch die kausale Richtung zwischen ungovernance und privater Sicherheitsproduktion. Darüber hinaus werden Sicherheit und governance an ein eher traditionelles Staatsverständnis zurückgebunden, was die 84 Zangl/Zürn (FN 3). 85 Zangl/Zürn (FN 3), S. 152ff. 86 Zangl/Zürn (FN 3), S. 13. 87 Daran ändert auch der Hinweis auf sektorale und territoriale Differenzierungen wenig (Zangl/Zürn (FN 3), S. 286), weil daraus keine Schlussfolgerungen für die Besonderheiten mehr oder weniger institutionalisierter und integrierter nicht-staatlicher Regelsysteme gezogen werden. 88 Zangl/Zürn (FN 3), S. 164ff. 89 Leander (FN 67). 90 Leander (FN 67), S. 2-3. 256 Übertragbarkeit auf Räume begrenzter Staatlichkeit stark einschränkt – zumal durch den engen Fokus andere nicht-staatliche Akteure und Produktionsformen von Sicherheit unberücksichtigt bleiben. Hilfreicher ist da schon ihre Annahme, dass die Dynamiken des globalen Sicherheitsmarkts (und auch der zunehmend privatisierten Rüstungsindustrie) die nationalen und internationalen Sicherheitsdiskurse nicht unberührt lassen. Experten des privaten Sicherheitssektors nehmen direkt und indirekt Einfluss auf das Verständnis von Sicherheitspolitik und auf das Verhältnis gegenüber Bedrohungen – und beeinflussen so Debatten über den Umgang mit sicherheitspolitischen Risiken und den Einsatz militärischer Gewalt: »an inbuilt market-logic makes PMCs contribute to the securitization of a variety of issues.«91 Damit bietet sich ein Anknüpfungspunkt, nicht nur die veränderten Funktionen und Sicherheitsproduktionsformen kommerzieller Sicherheitsfirmen zu konzeptualisieren, sondern in Anlehnung an den securitization-Ansatz der Kopenhagener Schule auch den Einfluss von Sicherheitsfirmen auf Marktdynamiken und Versicherheitlichungsprozesse zu untersuchen. Welchen Nutzen hat nun die Governance-Perspektive für die Sicherheitsforschung? Grundsätzlich wirft die Fragmentierung politischer Herrschaft, die Transnationalisierung von gewaltgesteuerten Interaktionsbeziehungen und die damit verknüpfte Herausbildung komplexer Konfliktsysteme die theoretische Frage auf, ob das Governance-Konzept im Sicherheitsbereich auf alle unterschiedlichen Formen horizontaler sozialer Gewaltkontrolle und alle unterschiedlichen Akteurskonstellationen jenseits hierarchischer Steuerung ausgeweitet werden soll.92 Beantworten wir dies mit Renate Mayntz93 positiv, dann eröffnet sich die Möglichkeit, nicht-staatliche Gewaltordnungen und Sicherheitskonfigurationen, insbesondere ihre Interaktionen, als Formen von Governance in Beziehung zu lokalen, transnationalen und globalen Transformationsprozessen zu setzen. Dies ist auch kompatibel mit der Governanceperspektive des Berliner SFB 700, der betont, dass es bei Governance nicht zuletzt um Politikformen geht, die durch mehr oder weniger institutionalisierte Mischungen aus einseitigen Machtstrategien und Koordinationsmechanismen in komplexen Verhandlungssystemen bestimmt sind.94 Gerade im Sicherheitsbereich kann der Governance-Begriff so für die Analyse mehr oder weniger institutionalisierter Makrogeflechte und ihrer Dynamiken, zu denen auch entgrenzte Gewaltordnungen jenseits des westfälischen Staatsmodells zählen, fruchtbar gemacht werden. F. Fazit In Räumen begrenzter Staatlichkeit gibt es zwei, sich wechselseitig verstärkende Trends der Produktion von (Un-)Sicherheit. Während nicht-staatliche Gewaltakteure alternativ zum Staat Sicherheit anbieten oder gezielt verknappen und dabei unterein- 91 Leander (FN 80), S. 612. 92 Vgl. Mayntz (FN 83), S. 35 f. 93 Mayntz (FN 83), S. 36. 94 SFB 700, Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit: Neue Formen des Regierens?, 2005, S. 27. 257 ander sowohl konkurrieren als auch teilweise kooperieren, bieten sich für staatliche und nicht-staatliche Akteure zudem Optionen der Sicherheits- und Gewaltdelegation an Anbieter des kommerziellen Sicherheitsmarktes. Angesichts der Akteurs- und Interessenvielfalt wird Sicherheit in einem Mehrebenengeflecht lokaler, nationaler, transnationaler und internationaler Handlungszusammenhänge hergestellt oder unterproduziert, was zu einer Gleichzeitigkeit unterschiedlicher Produktionsformen von Sicherheit führt. Zum Verständnis und zur Erklärung dieser Formen und Dynamiken der Sicherheitsproduktion helfen klassische Ansätze der Sicherheitsforschung nur bedingt weiter – im Gegenteil: tradtionelle Konzepte fungieren eher als »ontological blinders rather than as aids to understanding«.95 Schillernde Indizien für dieses Scheuklappenproblem sind die implizite oder explizite Staatszentriertheit vieler Ansätze und die Übertragung der vom westlichen Staatsverständnis geprägten Trennung von privater und öffentlicher Sphäre auf Räume begrenzter Staatlichkeit. Selbst die inflationären Hinweise auf Prozesse der Privatisierung sind häufig irreführend. Sie machen analytisch nämlich nur dort Sinn, wo staatliche Akteure gezielt Teile der staatlichen Gewaltkontrolle an nichtsstaatliche delegieren oder abgeben. Dazu muss es zumindest Rudimente staatlicher Kontroll- und Regelungsfähigkeit geben, die privatisiert werden können. In Räumen, in denen Sicherheit angesichts fehlender interner Souveränität ohnehin immer schon umstritten war und nicht (mehr) durch staatliche Akteure bereitgestellt wird, verliert der Privatisierungsbegriff jedoch seine theoretisch diskriminierende Kraft. Dies trifft auch auf Ansätze zu, für die die Privatisierung organisierter Gewalt ein entscheidendes Unterscheidungsmerkmal zwischen »alten« zwischenstaatlichen Gewaltkonstellationen und »neuen Kriegen« markiert.96 Viele Konfliktformationen haben schon vor der populären Debatte über die »neuen Kriege« der im europäischen Staats- und Kriegsmodell angelegten Trennung von öffentlicher und privater Sicherheit geographisch nur rudimentär und institutionell unvollkommen entsprochen – und sich damit den dominierenden Erklärungsansätzen des »methodologischen Nationalismus«97 entzogen.98 Dies betrifft auch die binäre Kodierung interner und externer Sicherheit. Gerade Räume begrenzter Staatlichkeit sehen sich seit langem mit dem Problem konfrontiert, dass regionale oder extraregionale Großmächte, internationale Organisationen, globale Finanzinstitutionen und privat-wirtschaftliche Akteure politische und soziale Prozesse von Außen zu steuern versuchen.99 95 K. Holsti, International Relations Theory and Domestic War in the Third World: The Limits of Relevance, in: S. Neuman (Hrsg.), International Relations Theory and the Third World, New York 1998, S. 103. 96 U.a. Duffield (FN 43); Kaldor (FN 3); Münkler (FN 42); Zangl/Zürn (FN 3). 97 Zangl/Zürn (FN 3). 98 Selbst für das Modell des europäischen Territorialstaates greift die binäre Kodierung in »öffentliche« und »private« Sicherheit heute nur noch bedingt. Zwar haben sie nach wie vor die zentrale Regelungsund Kontrollfähigkeit über interne und nach außen gerichtete Sicherheitsbelange (d.h. über den polizeilichen Sicherheitsapparat und die Sicherung der Außengrenzen), inzwischen sind aber auch hier zunehmend nicht-staatliche Akteure über vielfältige Kooperationsformen an der Produktion von Sicherheit beteiligt. 99 Job (FN 9), S. 12. 258 Um die Sicherheitsproblematik in Räumen begrenzter Staatlichkeit theoretisch einzufangen, muss die Sicherheitsforschung in Zukunft zweierlei leisten. Erstens kann eine Verbindung zu Ansätzen der Governanceforschung dazu beitragen, den Blick für Variationen staatlicher und nicht-staatlicher Sicherheitsproduktion in gewaltgesteuerten Konfliktsystemen zu öffnen. Dies bietet vor allem die Chance, die meist nichthierarchischen Koordinationsformen bei der Sicherheitsproduktion unter Berücksichtigung der Einbindung einer Vielzahl nicht-staatlicher Akteure und analytischer Ebenen (lokal, transnational, regional, global) zu analysieren. In den Blickpunkt rückt so auch die Frage, welche Sicherheitsfunktionen unter den Bedingungen fehlender staatlicher Gewaltkontrolle überhaupt noch erbracht werden und welche ordnungspolitischen Probleme entstehen, wenn Sicherheit systematisch strategisch verknappt wird. Zweitens müssten Formen und Funktionen von Sicherheit systematisch an die Prozesse und Strukturen gewaltgesteuerter Konfliktsysteme zurückgekoppelt werden. Letztlich ist gerade in Räumen begrenzter Staatlichkeit der Nutzen von Sicherheit oder Unsicherheit direkt mit der Dynamik der Gewaltanwendung und der Fähigkeit staatlicher und nichtstaatlicher Akteure zur Gewaltkontrolle verknüpft. Perspektivisch bietet sich eine Verknüpfung mit Ansätzen der Konflikt- und Kriegsforschung an, die Erklärungen zum Wandel der komplexen Wechselbeziehung von Gewalt und politischer Ordnung bereithält.100 Dies bedeutet zugleich eine »Versöhnung« der Sicherheitsproblematik mit konflikttheoretischen Überlegungen und empirischen Erkenntnissen der Kriegsforschung. Es ist alles andere als unausweichlich, dass beide Teildisziplinen – Sicherheitspolitikforschung und Konfliktforschung – eher nebeneinander existieren und nur selten problembezogen miteinander kommunizieren. G. Literatur Adebajo, Adekeye: Building Peace in West Africa – Liberia, Sierra Leone and Guinea-Bissau, Boulder 2002. Albert, Mathias: Security as Boundary Funtion: Changing Identities and »Securitization« in World Politics, The International Journal of Peace Studies 3/1 (1998), >http://www.gmu. edu/academic/ijps/vol3_1/Albert.htm<. 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References

Zusammenfassung

Zu erforschende Governance-Probleme stellen sich in den unterschiedlichsten Räumen von Staatlichkeit: Zum einen in den - und darauf war bisher das Hauptaugenmerk der Governance-Forschung gerichtet - vergleichsweise wohlgeordneten Staaten der OECD-Welt wie in postnationalen Herrschaftsverbünden wie der Europäischen Union (Stichwort: European Governance), ferner auf der globalen Ebene (Stichwort: Global Governance) sowie schließlich in Räumen, die man als Räume begrenzter Staatlichkeit bezeichnen kann. Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit, d.h. in so genannten »weak« oder »failing states«, war Gegenstand einer Ende September 2005 in Berlin von der Alfred-Herrhausen-Gesellschaft und dem Wissenschaftszentrum Berlin veranstalteten Konferenz.

Die dort gehaltenen Vorträge sowie einige ergänzende Beiträge werden im vorliegenden Sammelband dokumentiert.