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Thomas Risse, Ursula Lehmkuhl, Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit: Anmerkungen zu konzeptionellen Problemen der gegenwärtigen Governance-Diskussion in:

Marianne Beisheim, Gunnar Folke Schuppert, Marianne Beisheim, Gunnar Folke Schuppert (Ed.)

Staatszerfall und Governance, page 144 - 160

1. Edition 2007, ISBN print: 978-3-8329-2459-1, ISBN online: 978-3-8452-0100-9, https://doi.org/10.5771/9783845201009-144

Series: Schriften zur Governance-Forschung, vol. 7

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144 Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit: Anmerkungen zu konzeptionellen Problemen der gegenwärtigen Governance-Diskussion Thomas Risse und Ursula Lehmkuhl A. Einleitung Das zentrale theoretische Problem des westlich dominierten wissenschaftlichen Diskurses über Governance besteht darin, dass die vorgestellten sozialwissenschaftlichen und staatswissenschaftlichen Konzepte vor dem Hintergrund der Erfahrung des Regierens in modernen und hochentwickelten demokratischen Nationalstaaten der OECD-Welt formuliert wurden. Hieraus ergeben sich konzeptionelle Probleme hinsichtlich ihrer Anwendbarkeit auf historische und gegenwärtige Räume begrenzter Staatlichkeit. Diese Räume befinden sich vornehmlich außerhalb der OECD-Welt und sind kulturell, religiös aber auch im Hinblick auf Akteurskonstellationen und Handlungsmodi anders strukturiert als der moderne Nationalstaat westlicher Prägung. Im Rahmen einer Theorie des Regierens in Räumen begrenzter Staatlichkeit müssen deshalb die gegenwärtig diskutierten Governance-Modelle, ihre Grundannahmen und Bewertungskriterien im Hinblick auf ihre Tragfähigkeit und Anwendbarkeit auf politische Räume außerhalb der OECD-Welt geprüft werden. Da das Governance-Thema darüber hinaus mittlerweile intensiven Eingang gefunden hat in die historische und rechtswissenschaftliche Literatur, gilt es auch zu klären, inwiefern die gegenwärtig diskutierten Modelle und Konzepte auch zwischen den Disziplinen »reisen«. Inwieweit ist beispielsweise eine Übertragung dieser »modernen« und von der westlichabendländischen Staatsrechtslehre und Philosophie geprägten Begrifflichkeiten auf historische Kontexte (insbesondere des Mittelalters und der frühen Neuzeit) oder auf außereuropäische Kulturkreise möglich? Und inwieweit können sie den völkerrechtlichen Diskurs über Rechtsformen jenseits der Kategorien von Souveränität und Territorialität bereichern? Mit den folgenden Ausführungen wollen wir einige Vorüberlegungen zu einer Theorie des Regierens in Räumen begrenzter Staatlichkeit vorstellen, indem wir zwei Literaturen kritisch im Hinblick auf ihre Tragfähigkeit und Anwendbarkeit überprüfen: Erstens die Literatur zu »neuen Formen des Regierens« und zweitens die Literatur zu prekärer, zerfallender, fragiler sowie sonstwie begrenzter Staatlichkeit. Im Vordergrund unserer Literaturdiskussion stehen zwei Problemkontexte: der mögliche modernisierungstheoretische und eurozentristische bias des westlich dominierten wissenschaftlichen Diskurses über Governance und die normativen Implikate der darauf basierenden Governance-Konzepte.1 145 B. Kulturelle Prämissen und normative Implikate der Governance-Literatur An dieser Stelle muss nicht noch einmal auf die Governance-Diskussion im Einzelnen eingegangen werden. Es sei aber daran erinnert, dass diese Debatte aus der sozialwissenschaftlichen Steuerungstheorie hervorgegangen ist und insgesamt im Kontext diverser institutionalistischer Großtheorien steht, die in Deutschland im Wesentlichen unter dem Stichwort »akteurszentrierter Institutionalismus« zusammengefasst wurden.2 In Anlehnung an diese Debatte verstehen wir unter Governance die Gesamtheit der verschiedenen Formen kollektiver Regelung gesellschaftlicher Sachverhalte.3 Dies reicht vom staatlichen Handeln bis zur Selbstregulierung privater Akteure. Dieser Governance-Begriff erlaubt es, die Frage nach der kollektiven Regelung öffentlicher Sachverhalte neu zu stellen, insofern es zu einer Forschungsfrage wird, welche Akteure diese Leistungen erbringen und mit welchen Steuerungsmodi dabei regiert wird. Hier setzt die Literatur um die Governance-Formen ein, die durch Konzepte wie »kooperativer Staat«, »verhandelnder Staat« und »Politiknetzwerke« gekennzeichnet ist4 und die unter dem Motto »new modes of governance« verhandelt wird. I. »Neue« Formen von Governance: Akteure und Handlungsmodi Die Literatur über »neue« Formen des Regierens geht von der empirischen Beobachtung aus, dass die Regelung kollektiver Sachverhalte im modernen Staat erstens vielfach auf die Kooperation zwischen staatlichen und gesellschaftlichen Akteuren angewiesen ist und dass zweitens politische Steuerung wesentlich in Verhandlungssystemen erfolgt und weniger autoritativ-hierarchisch »von oben nach unten«. Was die Akteure angeht, so lässt sich hier ein Kontinuum angeben, das von Governance durch ausschließlich staatliche Organe über vielfältige Kooperationsformen zwischen öffentlichen und privaten Akteuren bis hin zu rein privater Selbstregulierung reicht.5 1 Dieser Beitrag beruht auf einer zusammengefassten und überarbeiteten Version des Projektantrages A1 »Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit: Beiträge zur Theoriebildung« des Sonderforschungsbereichs 700 »Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit«. Vgl. www.sfb-governance.de. 2 Vgl. F. Scharpf, Games Real Actors Play. Actor-Centered Institutionalism in Polity Research, Boulder CO 1997; R. Mayntz/F. Scharpf, Der Ansatz des akteurszentrierten Institutionalismus, in: R. Mayntz/F. Scharpf (Hrsg.), Gesellschaftliche Selbstregulierung und politische Steuerung 1995, S. 39-72. 3 So R. Mayntz, Governance im modernen Staat, in: A. Benz (Hrsg.): Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, S. 66; vgl. auch A. Benz, Einleitung: Governance – Modebegriff oder nützliches sozialwissenschaftliches Konzept? in: A. Benz (Hrsg.): Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, S. 11-28; B. Kohler-Koch, Einleitung. Effizienz und Demokratie. Probleme des Regierens in entgrenzten Räumen, in: B. Kohler-Koch (Hrsg.): Regieren in entgrenzten Räumen, PVS-Sonderheft 29, S. 11-25. 4 B. Marin (Hrsg.), Generalized Political Exchange. Antagonistic Cooperation and Integrated Policy Circuits, 1990; R.A.W. Rhodes, Understanding Governance. Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability, Buckingham/Philadelphia 1997; A. Benz/F.W. Scharpf/R. Zintl (Hrsg.), Horizontale Politikverflechtung. Zur Theorie von Verhandlungssystemen, 1992; R. Mayntz/F. Scharpf (FN 2); R. Voigt (Hrsg.), Der kooperative Staat, 1995. 5 Vgl. T. Börzel/T. Risse, Public-Private Partnerships: Effective and Legitimate Tools of International Governance? in: E. Grande/L.W. Pauly (Hrsg.), Complex Sovereignty. Reconstituting Political Authority in the Twenty-First Century, Toronto 2005, S. 195-216. 146 Die oben angegebenen Governance-Formen beruhen darauf, dass die Grenze zwischen »öffentlich« und »privat«, zwischen »staatlich« und »nicht-staatlich«, aber auch zwischen »formell/gesatzt« und »informell« gegeben und eindeutig bestimmbar ist. Dies ist sicherlich der offensichtlichste Beleg dafür, dass die aus der Steuerungsdebatte hervorgegangene Governance-Diskussion durch und durch von der Begrifflichkeit moderner und entwickelter Staatlichkeit geprägt ist. Eine Übertragung dieser »modernen« Begrifflichkeiten auf historische Kontexte, auf außereuropäische Kulturkreise oder politische Gebilde mit eingeschränkter Staatlichkeit (in dem von uns definierten Sinne) ist aus verschiedenen Gründen problematisch. Historisch finden die mit dem modernen (westlichen) Begriff des Privaten verbundenen Individualisierungsund Personalisierungsprozesse beispielsweise erst im Verlaufe der zweiten Hälfte des 18. Jahrhunderts ihre politische Entsprechung in der sich etablierenden Trennung der Sphäre des Öffentlichen (als Sphäre des Politischen) und des Privaten und damit der Herausbildung des »Sich-Gegenüberstehens von ›Staat‹ und ›Gesellschaft‹«6. Auch in den gegenwärtigen »Räumen begrenzter Staatlichkeit« lassen sich viele Akteure nicht eindeutig dem öffentlichen oder dem privaten Sektor zuordnen: Warlords, die gleichzeitig Verteidigungsminister ihres Landes sind (z.B. Afghanistan); Regierungschefs in neopatrimonialen Staaten, die über klientelistische Patronage-Netzwerke das Staatseinkommen verteilen und so ihre Herrschaft sichern;7 schließlich »Schattenstaatlichkeit«, die dadurch gekennzeichnet ist, dass sich in zerfallen(d)en Staaten politische und soziale Ordnungsmuster herausbilden, die im Wesentlichen auf informellen Strukturen beruhen.8 Ähnliches gilt für die lokalen Akteure, die im Kontext der »indigenen Kollaboration«9 in Kolonien an der Herrschaftsetablierung und -sicherung beteiligt waren. Die im Rahmen der Strategie des divide et impera politisch funktionalisierten indigenen Herrschaftseliten lassen sich nicht eindeutig dem (kolonial-) staatlichen oder dem nicht-staatlichen Bereich zuordnen. Nach Osterhammels Definition sind koloniale Kollaborateure »halbautonome Agenten, . . . keine bestallten Funktionäre.« Sie stünden »am Relaispunkt zwischen kolonialem Staat und kolonisierter Gesellschaft« und seien »Mittelsmänner«, die »einen Fuß in jedem der beiden Lager« hätten.10 In Räumen begrenzter Staatlichkeit haben wir es also häufig mit hybriden Regimen und hybriden Governance-Formen zu tun11, und es stellt sich die Frage, welche Folgen sich daraus für die Theoriebildung ergeben. Problematisch ist auch die zweite Dimension der Handlungs-Modi, nach denen gängigerweise Governance-Formen differenziert werden, vor allem die Unterscheidung zwischen »hierarchisch/harter« und »nicht-hierarchisch/weicher« Steuerung. Mit 6 E.W. Bockenförde, Die Bedeutung der Unterscheidung von Staat und Gesellschaft im demokratischen Sozialstaat der Gegenwart, in: ders., Staat, Gesellschaft, Freiheit, 1976. 7 Z.B. Afrika südlich der Sahara, vgl. G. Erdmann, Neopatrimoniale Herrschaft – oder: Warum es in Afrika so viele Hybridregime gibt, in: P. Bendel/A. Croissant/F.W. Rüb (Hrsg.): Hybride Regime. Zur Konzeption und Empirie demokratischer Grauzonen, S. 323-342; R. Tetzlaff/U. Engel/A. Mehler (Hrsg.), Afrika zwischen Dekolonisation, Staatsversagen und Demokratisierung. Ein Reader, 1995. 8 Z.B. im Südkaukasus, vgl. J. Koehler/C. Zürcher, WeltTrends 12/45 (2004), S. 84-96. 9 J. Osterhammel, Kolonialismus. Geschichte – Formen – Folgen, 2001, S. 72 f. 10 J. Osterhammel (FN 9), S. 74. 11 Bendel/Croissant/Rüb (FN 7). 147 hierarchischer Steuerung ist gemeint, dass dem modernen Nationalstaat als sanktionsbewehrter Zentralgewalt letztendlich das Mittel der autoritativen Rechtsdurchsetzung auch gegen Widerstand zur Verfügung steht. »Weiche« Governance-Modi steuern dagegen indirekt, sie bedienen sich negativer und positiver Anreize (Modus des bargaining) und/oder setzen auf Lern- und Überzeugungsprozesse (Modus des arguing).12 Im modernen Nationalstaat ist die Sache eindeutig: Hierarchisch steuern kann nur der Staat. Auch hier stellt sich die Frage, ob die Unterscheidung noch tragfähig ist, wenn wir es mit »hybriden Regimen« in Räumen begrenzter Staatlichkeit zu tun haben oder diese Steuerungskonzepte auf historische Varianten von Räumen eingeschränkter oder schwacher Staatlichkeit anwenden, wie dies in der jüngeren historischen Forschung – häufig theoretisch unreflektiert – vor allem im Hinblick auf koloniale Räume geschehen ist.13 Im Zusammenhang mit der Erarbeitung einer Theorie des Regierens in Räumen begrenzter Staatlichkeit ist zu klären, wie es konzeptionell zu fassen ist, wenn in Räumen begrenzter Staatlichkeit dem Privatsektor zuzuordnende Akteure den Staat usurpieren und sich der Gewaltmittel und der Rechtsdurchsetzungsfähigkeit für ihre Zwecke bemächtigen. Dies verlangt umfangreiche mikrohistorisch und mikropolitisch fundierte empirische Studien, die einer typologisierenden Begriffsbildung vorgeschaltet werden müssen. II. Effektivität und Legitimität von Governance Hinsichtlich der Bewertung von Governance allgemein und von Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit im Besonderen stellen sich unter normativen Gesichtspunkten zwei Fragen: Erstens, wie kann sichergestellt werden, dass Governance- Leistungen nicht nur erbracht werden, sondern dass sie auch die politische Problemlösungsfähigkeit eines Gemeinwesens tatsächlich erhöhen? Dies ist die Frage nach der Effektivität von Governance. Zweitens, welche Chance haben die Betroffenen einer Regelung, auf den Prozess der Regelsetzung selbst Einfluss zu nehmen und wie kann gewährleistet werden, dass die politische Verantwortlichkeit der Regelsetzer gegenüber den Regeladressaten gegeben ist? Diese beiden Fragen zielen auf die Legitimitätsproblematik von Governance. In Anlehnung an Max Weber kann Governance dann als legitim bezeichnet werden, wenn sie freiwillige Folgebereitschaft generiert, und zwar auch dann, wenn die Regelbefolgung für die Betroffenen Kosten erzeugt.14 Scharpf hat in diesem Zusammenhang zwischen »Input«- und »Output«-Legitimität unterschieden, wobei sich erstere auf die Partizipationschancen der Regelbetroffenen im Regelsetzungsprozess bezieht (Frage 2 oben), letztere auf die Effektivität und Problemlösungsfähigkeit von Regeln (Frage 1).15 12 Vgl. T. Risse, International Organization 54/1 (2000), S. 1-39. 13 A.J.R. Russel-Wood, Local Government in European Overseas Empires, 1450-1800, 2 Bde., Aldershot u. a., 1999. 14 Vgl. dazu M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft, 1921/1980. 15 Vgl. F.W. Scharpf, Regieren in Europa, 1999. 148 Hier stellt sich ein weiteres zentrales Problem der Übertragbarkeit gegenwärtig diskutierter Governance-Modelle: Kann man in Abwesenheit einer demokratisch gewählten und mit Sanktionsgewalt ausgestatteten Zentralinstanz überhaupt von legitimem Regieren sprechen? Oder anders gefragt: Wieviel Staat braucht Governance? Mögliche Antworten auf diese Fragen bietet die Diskussion um die Legitimität des Regierens jenseits des Nationalstaats, weil sie am radikalsten die Frage nach der Legitimität von Governance in Abwesenheit einer demokratisch gewählten und mit Sanktionsgewalt ausgestatteten Zentralinstanz stellt. Zentrales Thema dieser Literatur sind Legitimitätsdefizite von Governance jenseits des Nationalstaates und Möglichkeiten ihrer Überwindung.16 Wie im internationalen System so fehlen auch in Räumen begrenzter Staatlichkeit in vielen Fällen die legitimitätserzeugenden Mechanismen demokratischer Rechtsstaatlichkeit. Die »Global Governance«-Literatur sucht und identifiziert mögliche funktionale Äquivalente für die im modernen Nationalstaat über Partizipation erzeugte Legitimitation politischen Handelns. Ein solches äquivalenzfunktionalistisches Vorgehen erscheint uns auch für die Konzeptualisierung von Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit sinnvoll, jedenfalls dann, wenn man am Legitimitätserfordernis festhalten will.17 Mindestens drei Positionen lassen sich in der Literatur im Hinblick auf die Möglichkeit legitimen Regierens unterscheiden, wenn auf die Verfahren rechtsstaatlicher Demokratien nicht oder nur am Rande zurückgegriffen werden kann. Die radikalste Position hat Scharpf eingenommen, der argumentiert, man solle sich immer dort auf die Output-Legitimität im Sinne der Verbesserung der Problemlösungsfähigkeit von Governance konzentrieren, wo nicht auf einen vorpolitisch erzeugten und identitätsstiftenden demos zurückgegriffen werden kann.18 Diese Position könnte auf Räume begrenzter Staatlichkeit Anwendung finden. Denn in vielen post-kolonialen Räumen begrenzter Staatlichkeit wurden staatliche Grenzen recht willkürlich gezogen, so dass zwar von einem »Staatsvolk,« nicht aber von einer »Nation« gesprochen werden kann.19 Im Kontext zerfallen(d)er Staaten kann ebenfalls kaum von einem identitätsstiftenden demos ausgegangen werden. Das gleiche gilt für die im SFB untersuchten (semi-) kolonialen Räume in der Phase des modernen Kolonialismus. Eine zweite Position argumentiert, die Legitimitätsproblematik stelle sich sehr wohl an der Input-Seite des Regierens, nämlich in Bezug auf die politische Verantwortlichkeit und Rechenschaftspflichtigkeit der beteiligten Akteure (accountability).20 Dabei wird zwischen interner und externer Verantwortlichkeit unterschieden. Interne Verantwortlichkeit bezieht sich darauf, dass die Akteure gegenüber denjenigen rechen- 16 Vgl. z.B. K.D. Wolf, Die Neue Staatsräson – Zwischenstaatliche Kooperation als Demokratieproblem in der Weltgesellschaft, 2000; M. Zürn, European Journal of International Relations 6/2 (2000), S. 183-221; R.O. Keohane, Global Governance and Democratic Accountability, Working Paper, 2004; R.W. Grant/R.O. Keohane, American Political Science Review 99/1 (2005), S. 1-15. 17 Vgl. das Arbeitspapier des SFB 700: A. Draude, Wer leistet wie zum Regieren einen Beitrag? Für eine äquivalenzfunktionalistische Beobachtung von Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit (www.sfb-governance.de). 18 F.W. Scharpf (FN 15). 19 M. Weber (FN 14), S. 528. 20 Vgl. insb. R.O. Keohane (FN 16); Grant/Keohane (FN 16). 149 schaftspflichtig sind, die sie mit ihren Aufgaben betraut haben (Regierungen gegen- über ihren Parlamenten und Wählern; Unternehmensführungen gegenüber den Aktionären; internationale Organisationen gegenüber ihren Mitgliedsstaaten etc.). Während diese interne Verantwortlichkeit in den meisten Fällen gegeben sei (auch bei den beteiligten Akteuren der »neuen« Governance-Formen), sei das Hauptproblem von (Global) Governance das der »externen« Verantwortlichkeit. Damit ist gemeint, dass Mechanismen geschaffen werden müssen, damit diejenigen, die weder direkt noch indirekt an den Politik-Netzwerken partizipieren, aber nichtsdestotrotz von deren Entscheidungen betroffen sind, eine Chance haben, auf deren Entscheidungen Einfluss zu nehmen. Daraus ergeben sich Forderungen nach Transparenz und Öffentlichkeit ebenso wie nach der Einbeziehung von Repräsentanten der stakeholders in die Governance-Formen selbst (vgl. auch das ownership-Prinzip). Hier kann die Bewertung der Governance-Formen ansetzen. Die dritte Position setzt sowohl an der Input- als auch an der Output-Seite von Governance an. Vertreter deliberativer Demokratie jenseits des Nationalstaates heben vor allem auf Handlungsorientierungen und Interaktionsformen im Rahmen der »neuen« Governance-Formen ab.21 Es gehe um die Institutionalisierung deliberativer Verfahren, die auf arguing sowie Lern- und Überzeugungsprozesse setzen und dafür sorgen, dass sich die »besseren Argumente« durchsetzen könnten. Dadurch könne gewährleistet werden, dass zum einen verallgemeinerungsfähige Interessen der Betroffenen von Governance berücksichtigt werden und zum anderen die Qualität der Regelsetzungen im Sinne der Problemlösungsfähigkeit erhöht werde. Aus dieser Perspektive müssen Input- und Output-Legitimität zusammen gedacht werden, eine Vorstellung, die auch an historische Perspektiven anschlussfähig ist. Denn hier zeigt sich, dass Legitimität und Effektivität von Regieren kaum zu trennen sind. Legitimität ist vielmehr eine zentrale Voraussetzung für die Effektivität politischen Handelns. Ein historisches Beispiel für diese Art der Legitimierung politischen Handelns sind die auf Konsensfindung qua deliberativer Verfahren basierenden politischen Prozesse in der neuenglischen Kolonie Massachusetts. »Government by concord« war das Resultat mangelnder staatlicher Sanktionsgewalt, insbesondere in den sich im frühen 18. Jahrhundert entwickelnden städtischen Gemeinschaften.22 Ein Grundproblem des Konzepts deliberativer Demokratie besteht darin, dass es sehr voraussetzungsvoll ist. Obwohl seine Realisierung nicht notwendigerweise gemeinwohlbezogene Handlungsorientierungen der betroffenen Akteure voraussetzt, sind die Anforderungen an institutionelle Rahmenbedingungen, die Deliberation ermöglichen sollen, außerordentlich hoch. Jedenfalls hat die empirische Forschung zu arguing gezeigt, dass Rechtsstaatlichkeit und bestimmte prozedurale Verfahren notwendig sind, um Deliberation möglich zu machen.23 Dies aber sind Voraussetzungen 21 Vgl. u.a. D. Held, Democracy and the Global Order. From the Modern State to Cosmopolitan Governance, Cambridge 1995; J. Bohman/W. Regh, Deliberative Democracy. Essays on Reason and Politics, Cambridge, Ma., 1997; J. Elster, Deliberative Democracy, Cambridge 1998. 22 M. Zuckermann, The Social Context of Democracy in Massachusetts, in: The William and Mary Quarterly 25/4 (1968), S. 523-544. 23 Vgl. z.B. C. Ulbert/T. Risse, Acta Politica 40 (2005); vgl. auch den Beitrag von G.F. Schuppert in diesem Band. 150 guten Regierens, die in Räumen begrenzter Staatlichkeit allererst hergestellt werden müssen und die uns zu einem weiteren konzeptuellen Problem gegenwärtiger Governance-Modelle führen, nämlich ihre insbesondere aus der Good Governance-Diskussion resultierenden normativen Implikationen. Insgesamt wird es darauf ankommen, die Randbedingungen zu klären, unter denen die »neuen« Formen des Regierens die Problemlösungsfähigkeit verbessern bzw. vermindern und darüber hinaus die demokratische Legitimität vergrößern bzw. verringern. Darüber hinaus ist zu prüfen, ob die Konzeptualisierungen von Legitimität, politischer Verantwortlichkeit und Problemlösungsfähigkeit, wie sie in der hier diskutierten Literatur vorgelegt werden, nicht allzusehr auf modernisierungstheoretischen Grundannahmen basieren. Wie sieht die Übertragbarkeit auf Räume prekärer oder zerfallen(d)er Staatlichkeit aus, in denen beispielsweise Formen traditionaler oder charismatischer Herrschaft mit ihren eigenen legitimitätserzeugenden Verfahren existieren? Solche Legitimationsformen werden im westlichen Diskurs häufig als »vor-modern« bezeichnet und damit implizit abgewertet. Zu fragen ist aber, gerade auch im historischen Vergleich, ob hier nicht funktionale Äquivalente zu »modernen« Legitimitätsmodellen existieren, die auch normativ tragfähig sind im Sinne von Partizipationschancen einerseits und Problemlösungsfähigkeit von Governance andererseits. Schließlich sind die Vergleichsmaßstäbe für die Bewertung von (Input-) Legitimität und Problemlösungsfähigkeit zu prüfen. Es ist einerseits nicht besonders sinnvoll, die »neuen« Governance-Formen an idealen Standards effektiven und legitimen Regierens zu messen, zumal universell akzeptierte Kriterien für solche Standards (noch) fehlen. Andererseits kann es auch nicht angehen, die Governance-Leistungen staatlicher Akteure in Ländern begrenzter Staatlichkeit zum Maßstab zu erheben (und damit in einen politisch nicht unproblematischen Werterelativismus zu verfallen). Denn diese Leistungen sind ja gerade defizitär, weshalb u.a. auf alternative Governance-Formen zurückgegriffen wird. Auch hier bietet möglicherweise ein Blick auf Entwicklungen jenseits des Nationalstaats einen Ausweg. Man könnte beispielsweise transnationale Public Private Partnerships mit den Governance-Leistungen rein zwischenstaatlicher Regime oder mit den Aktivitäten staatlicher Entwicklungsagenturen in Ländern begrenzter Staatlichkeit vergleichen. Es mangelt an vergleichenden Studien, die die Randbedingungen herausarbeiten, unter denen »neue« Governance- Formen sowohl die Input- als auch die Output-Legitimität des Regierens verbessern können. C. Räume begrenzter Staatlichkeit: Good Governance und die Erfolgsbedingungen »neuer« Formen des Regierens Im Hinblick auf die Forschungsliteratur zu Räumen begrenzter Staatlichkeit sind in unserem Zusammenhang drei Forschungsstränge von Bedeutung: erstens die Entwicklungsländerforschung, zweitens Untersuchungen zu Transformations- und Übergangsgesellschaften, und drittens die Literatur zu fragilen bzw. zerfallen(d)en Staaten. 151 I. Entwicklungsländerforschung und Räume begrenzter Staatlichkeit Vor mehr als zehn Jahren wurde in der Entwicklungsländerforschung das »Ende der Dritten Welt und das Scheitern der großen Theorien« ausgerufen, trotz heftiger Proteste.24 Gemeint war damit zum einen die zunehmende Ausdifferenzierung der Länder des Südens mit ihren je unterschiedlichen Entwicklungspfaden, zum anderen die Schwierigkeit, mithilfe universaler Großtheorien Lösungen für die Entwicklungsproblematik zu entwickeln. Zu Beginn des 21. Jahrhunderts lässt sich eine gewisse Renaissance modernisierungstheoretischer Annahmen festhalten; gleichzeitig leben dependenztheoretische Erklärungsversuche in der Kritik an neoliberalen Globalisierungskonzepten weiter.25 Was die Ausdifferenzierung der Dritten Welt angeht, so sind die damit verbundenen geläufigen Typologisierungen der Entwicklungsländerforschung nur von begrenztem Nutzen. Zwar könnte man generell sagen, dass Entwicklungsgesellschaften per definitionem »Räume begrenzter Staatlichkeit« darstellen, aber diese Einschätzung macht nur dann wirklich Sinn, wenn der entwickelte demokratische Rechts- und Interventionsstaat der OECD-Welt den (modernisierungstheoretischen) Maßstab bildet. Die eigentliche Problematik besteht darin, dass die gängigen Einteilungen der Länder des Südens in Newly Industrializing Countries (NICs), Less Developed Countries (LDCs) und Least Developed Countries (LLDCs) letztendlich auf ökonomischen Indikatoren beruhen, bei denen nicht ausgemacht ist, ob ihnen Grade begrenzter Staatlichkeit überhaupt entsprechen.26 Zwar dürfte es schwerfallen, einen zerfallenen Staat ohne Gewaltmonopol zu finden, der gleichzeitig zu den Schwellenländern gehört, aber zumindest bei den LDCs und den LLDCs finden sich in beiden Kategorien sowohl zerfallen(d)e als auch »schwache« Staaten. Für eine Typologisierung von Räumen begrenzter Staatlichkeit müssen zwei Aspekte der Governance-Perspektive in der Entwicklungsländerforschung kritisch hinterfragt werden: erstens die Bewertung von Governance-Leistungen staatlicher Akteure unter Kriterien des »guten Regierens« (good governance) und zweitens die Analyse der Erfolgsbedingungen »neuer« Formen des Regierens vor allem bei der Bereitsstellung materieller Gemeinschaftsgüter in den Bereichen Wohlfahrt und Umwelt.27 Überlegungen über good governance als Voraussetzung von Entwicklung haben inzwischen Eingang gefunden in die entwicklungspolitischen Programme der wichtigsten Geberländer und -organisationen (vgl. z.B. die Vorgaben zur politischen Konditionalität der EU oder den Millenium Challenge Account der US-Regierung etc.). Sie beruhen implizit oder explizit auf modernisierungstheoretischen Annahmen, allerdings in einer Variante der 1990er Jahre. Dahinter steht die Vorstellung, dass Governance- 24 U. Menzel, Das Ende der Dritten Welt und das Scheitern der Großen Theorie, 1992. 25 J. Betz, (Deutsche) Beiträge zur Entwicklungstheorie seit dem Ende des Ost-West-Konflikts, in: G. Hellmann/K. D. Wolf/M. Zürn (Hrsg.): Die neuen Internationalen Beziehungen. Forschungsstand und Perspektiven in Deutschland, 2003, S. 275. 26 Vgl. auch Betz (FN 25), S. 280-282; S. Maxfield, International Development, in: W. Carlsnaes/ T. Risse/B. Simmons (Hrsg.): Handbook of International Relations, London 2002, S. 462-479. 27 W. McCourt/M. Minoughe (Hrsg.), The Internationalization of Public Management: Reinventing the Third World State, Chaltenham 2001. 152 Leistungen in den Bereichen Herrschaft, Sicherheit und Entwicklung nur als Gesamtpaket zu haben sind. Rechtsstaatlichkeit, aber auch Demokratie werden zur Voraussetzung wirtschaftlicher Entwicklung und nicht umgekehrt, wie dies noch die Modernisierungstheorie der 1960er Jahre angenommen hat.28 Während sich also die Reihenfolge geändert hat (statt Entwicklung £ Demokratie, Demokratie £ Entwicklung), ist die modernisierungstheoretische Zielperspektive des entwickelten und demokratischen OECD-Staats die gleiche geblieben. Ansätze in der Tradition der Dependenztheorie und die post-colonial studies kritisieren diese Perspektive und die daraus folgenden Handlungsanweisungen deshalb auch als neo-kolonialistisch.29 Diese Ansätze stellen die gängigen Dichotomien von »modern/traditionell« und »zivilisiert/unzivilisiert« aus der Perspektive der Länder des Südens in Frage und plädieren dafür, Möglichkeiten und Rahmenbedingungen für eigenständige und selbstbestimmte Entwicklungspfade zu berücksichtigen. Es ist also kritisch zu fragen, ob das modernisierungstheoretische »Gesamtpaket« in der Tat die Zielperspektive für die Räume begrenzter Staatlichkeit darstellt oder sich alternative Formen von Governance herausbilden, die dauerhaft funktionale Äquivalente zur modernen und westlich definierten Staatlichkeit darstellen. Eine Typologisierung von Räumen begrenzter Staatlichkeit könnte u.a. entlang der auffindbaren funktionalen Äquivalente erfolgen. Eine Theorie des Regierens in Räumen begrenzter Staatlichkeit muss sich schließlich auch mit einem zentralen methodischen Problem der referierten Forschungsliteratur auseinandersetzen. Die verschiedenen Analysen zur Staatlichkeit im Entwicklungsprozess definieren diese allzuoft über die staatlichen Leistungen in den drei klassischen Sachbereichen der Politik – Herrschaft, Sicherheit, Wohlfahrt/Umwelt – selbst. Die Frage, wieviel Staatlichkeit nötig und notwendig ist, damit bestimmte Governance-Leistungen erbracht werden können, ist dann nicht mehr zu trennen von der Frage, ob staatliche Akteure selbst diese Leistungen erbringen müssen oder ob es um »neue« Formen des Regierens geht. II. Zur Transformationsforschung Auch die Transformationsforschung konzentriert sich auf Governance-Leistungen, allerdings primär im Sachbereich Herrschaft. Nach den Untersuchungen zur »dritten Welle der Demokratisierung«30 und einer gewissen anti-etatistischen Orientierung ist auch hier eine Rückbesinnung auf die Rolle des Staates im Transformationsprozess zu beobachten.31 Dabei ergab die empirische Untersuchung vieler Transformationspro- 28 Z.B. S.P. Huntington, Political Order in Changing Societies, New Haven 1968; vgl. Betz (FN 25), S. 285-289. 29 W. Hein, Prekäre Staatlichkeit, Nord-Süd aktuell, 1998; P. Darby (Hrsg.), At the Edge of International Relations. Postcolonialism, Gender, and Dependency, London 1997; P. Darby, The Fiction of Imperialism. Reading between International Relations and Postcolonialism, London 1998. 30 S.P. Huntington, The Third Wave. Democratization in the Late Twentieth Century, Norman 1991. 31 Vgl. G. O’Donnell, World Development 21/8 (1993), S. 133-157; J. Mendéz/G. O'Donnell/P. Pinheiro/P. Sérgio (Hrsg.), The (Un)Rule of Law and Underprivileged in Latin America, Notre Dame, In., 1999. 153 zesse der »dritten Welle«, dass von einer teleologischen Perspektive, die fast bruchlos von Liberalisierung über Demokratisierung zur demokratischen Konsolidierung führt, Abschied genommen werden muss.32 Stattdessen zeigt sich, dass viele Transformationsländer sich zu »defekten Demokratien« stabilisieren und dass sich hier stabile semi-autoritäre Systeme herausbilden, die weder mit klassischen Diktaturen noch mit entwickelten Demokratien zu vergleichen sind. »Defekte Demokratien« veranstalten zwar regelmäßige Wahlen, aber von rechtsstaatlichen Institutionen, die z.B. elementare Menschen- und Bürgerrechte gewährleisten und die prozeduralen Verfahren von Demokratien verlässlich regeln, kann keine Rede sein.33 Hier konvergieren Entwicklungsländer- und Transformationsforschung. Beide untersuchen die empirischen Voraussetzungen für »gutes Regieren« im Sinne elementarer Rechtsstaatlichkeit. Dabei zeigt sich erneut das bereits oben erwähnte Problem: Good Governance wird implizit als Governance-Leistung analysiert, die von staatlichen Akteuren zu erbringen ist. Staatlichkeit und Governance wird fast synonym verwendet und am Ende moderne Staatlichkeit mit demokratisch-rechtsstaatlicher Herrschaft gleichgesetzt. Daraus ergibt sich, dass diese Forschung es zwar erlaubt, die Governance-Leistungen im Sachbereich Herrschaft zu bewerten. Für die Kategorisierung und begriffliche Erfassung von »neuen« Governance-Formen wie auch zur Typologisierung von Staatlichkeit ist sie nur bedingt zu gebrauchen. III. Zu den »zerfallen(d)en Staaten« Schließlich ist in diesem Zusammenhang auf die Literatur zu fragiler und zerfallen(d)er Staatlichkeit einzugehen, die in den letzten Jahren – und noch vermehrt nach dem 11. September 2001 – stark zugenommen hat.34 Diese Literatur nimmt Anregungen aus der Entwicklungsländer- und der Transformationsforschung auf, stellt aber Staatlichkeit und deren Wiederherstellung in den Mittelpunkt der Analyse. Dabei ist zunächst festzuhalten, dass die Forschung zu fragiler Staatlichkeit noch am Anfang steht und sich weitgehend auf einzelne Fallstudien beschränkt. Es existieren keine ausgereiften und testfähigen Theorien zu den Ursachen oder den Wirkungen von Staatszerfall. Stattdessen hat die Literatur sich in den letzten Jahren vor allem darum bemüht, Typologien fragiler Staatlichkeit zu entwickeln.35 Dabei wird im allgemeinen zwischen »konsolidierten« oder »starken«, »schwachen«, »zerfallenden« und »kollabierten« Staaten unterschieden. 32 Vgl. z.B. G. O’Donnell, Journal of Democracy 7/2 (1996). 33 Vgl. W. Merkel/A. Croissant, Politische Vierteljahresschrift 41/1 (2000); Bendel/Croissant/Rüb (FN 11); P. Bendel (Hrsg.), Demokratie und Staatlichkeit. Systemwechsel zwischen Staatsreform und Staatskollaps. 2003; G. Schubert/R. Tetzlaff (Hrsg.), Blockierte Demokratien in der Dritten Welt, 1998. 34 Vgl u.a. R.I. Rotberg, State Failure and State Weakness in a Time of Terror, Cambridge, Ma., Washington, D.C., 2003; R.I. Rotberg, When States Fail. Causes and Consequences, Princeton, N.J., 2004; D. Carment, Third World Quarterly 24/3 (2003); J. Milliken/K. Krause, Development and Change 33: 5 (2002); Hein (FN 29); U. Schneckener (Hrsg.), States at Risk – Fragile Staaten als Sicherheits- und Entwicklungsproblem, 2004; Tetzlaff/Engel/Mehler (FN 7). 35 Rotberg, State Failure and State Weakness (FN 34); Rotberg, When States Fail (FN 34), Schneckener (FN 34). 154 Diese Unterscheidungen sind keineswegs unproblematisch und beruhen auf ähnlichen normativen Vorentscheidungen wie die oben diskutierten Studien und Datensätze zu good governance. Denn auch hier bildet der entwickelte und demokratische Wohlfahrtsstaat der OECD-Welt die Vergleichsfolie für schwache und zerfallen(d)e Staatlichkeit. Rotberg ebenso wie Schneckener definieren Staatlichkeit sogar explizit über die Erfüllung von Kernfunktionen in den Bereichen Sicherheit, Herrschaft und Wohlfahrt. Dabei besteht Konsens, dass zerfallen(d)e Staatlichkeit in erster Linie durch Defizite im Bereich der Gewährleistung innerer und äußerer Sicherheit gekennzeichnet ist, also durch ein defizitäres bzw. fehlendes staatliches Gewaltmonopol. Doch auch dieser Konsens beruht auf einem ungelösten methodischem Problem: Wenn kriegerische innerstaatliche und transnationale Gewalt ein Hauptindikator für Staatszerfall ist,36 dann kann sie weder als Ursache noch als dessen Wirkung untersucht werden. Schon gar nicht ist es dann möglich, Staatszerfallsprozesse, die in kriegerische Gewalt und gewaltoffene Räume münden, von solchen zu unterscheiden, in denen die formale Staatlichkeit durch eine informelle »Schattenstaatlichkeit« ersetzt wird, ohne dass es zu nennenswertem Gewaltausbruch kommt (etwa Somaliland als Teil Somalias; ehemalige Sowjetrepubliken Zentralasiens).37 M.a.W., es ist dann nicht mehr möglich zu untersuchen, ob die Governance-Leistung Sicherheit auch durch funktionale Äquivalente von Staatlichkeit hergestellt werden kann oder ob es um solch elementare Staatsfunktionen geht, dass sie nur von Zentralregierungen mit effektivem Gewaltmonopol erbracht werden können. Diese Problematik, Grade von Staatlichkeit über die Erbringung von Governance- Leistungen zu messen, zeigt sich in noch viel deutlicherem Maße bei den Typologisierungsversuchen, die zwischen »schwachen« und sich konsolidierenden Staaten dadurch unterscheiden, dass sie die Leistungen in den Bereichen Herrschaft und Wohlfahrt messen. Auch die Governance-Indikatoren der Weltbank oder der Bertelsmann Transformations-Index messen im Wesentlichen solche Governance-Leistungen und orientieren sich an normativen Standards guten Regierens entwickelter demokratischer Wohlfahrtsstaaten.38 Schon alltagssprachlich fällt es allerdings schwer, die Volksrepublik China oder Saudi-Arabien als »schwache« Staaten zu bezeichnen, weil es sich um autoritäre Regime handelt. Viel schwerwiegender ist das methodische Problem, dass hier Forschungsfragen (welche Governance-Leistungen erbringen welche Typen von Staatlichkeit, und wie kann begrenzte Staatlichkeit u.U. kompensiert werden?) zu Definitionsfragen werden (Staatlichkeit = Erbringung von Governance-Leistungen). Und auch hier wieder stellen wir eine zumindest implizite normative Orientierung an der OECD-Staatlichkeit und einen gewissen Eurozentrismus fest. 36 Vgl. wiederum R.I. Rotberg, The Failure and Collapse of Nation-States: Breakdown, Prevention, and Repair, in: R.I. Rotberg (Hrsg.): When States Fail. Causes and Consequences, Princeton, N.J., S. 1-49. 37 Koehler/Zürcher (FN 8). 38 Vgl. D. Kaufmann/A. Kraay/M. Mastruzzi, Governance Matters III: Governance Indicators for 1996- 2002. Manuskript. Washington, D.C., June 30, 2003; Bertelsmann-Stiftung 2004: Bertelsmann-Transformations-Index 2003. Gütersloh: http://www.bertelsmann-transformation-index.de/37.0.html. 155 Wir schlagen deshalb vor, den Begriff von Staatlichkeit soweit wie möglich von der Erfüllung bestimmter Staatsfunktionen bzw. -aufgaben zu trennen und darauf zu konzentrieren, was in der staatsrechtlichen Diskussion »effektive Gebietsherrschaft« heißt, d.h. die Aufrechterhaltung eines Gewaltmonopols über ein Territorium einerseits und die Fähigkeit zur autoritativen Durchsetzung politischer Entscheidungen.39 Begrenzte Staatlichkeit wäre dann durch Defizite bei diesen Kernfunktionen gekennzeichnet. Zwar stellt auch »effektive Gebietsherrschaft« eine Governance-Leistung in den Bereichen Sicherheit und Herrschaft dar. Aber diese Rückführung des Begriffes von Staatlichkeit auf elementare Kernfunktionen erlaubt es zumindest, Fragen des »guten Regierens« (Rechtsstaatlichkeit, Demokratie) und der Bereitstellung von Gemeinschaftsgütern (Wohlfahrt, Entwicklung und Umwelt) als Forschungsfragen zu formulieren statt sie als Teile der Definition von Staatlichkeit zu behandeln. Nur auf diese Weise kann es gelingen, die Frage nach Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit von der Problematik der Staatlichkeit selbst zu trennen. Erst dann kann untersucht werden, ob »neue« Formen des Regierens in Räumen begrenzter Staatlichkeit staatliche Governance-Leistungen nicht nur ergänzen, sondern gegebenenfalls auch funktional äquivalent ersetzen können. Wieviel effektive Staatlichkeit muss gegeben sein, und wie lang muss der »Schatten der Hierarchie« sein,40 damit Governance unter Einbeziehung nicht-staatlicher Akteure und mithilfe »weicher« Steuerung erfolgreich sein kann? Und bis zu welchem Grad können diese alternativen Formen des Regierens hierarchische Steuerung ersetzen, statt sie lediglich zu ergänzen? Gibt es gewisse Basisfunktionen von Governance, die nur staatlicherseits zu erfüllen sind und bei denen private oder auch externe Akteure nur temporär Abhilfe schaffen können, etwa auf dem Gebiet der Gewaltkontrolle und der Rechtsdurchsetzungsfähigkeit? Zwei Vermutungen sind in diesem Zusammenhang zu prüfen. Erstens könnte es sein, dass gewisse »Schwellenwerte« von Staatlichkeit existieren – insbesondere bei der Gewaltkontrolle und der Fähigkeit zur Durchsetzung autoritativer Entscheidungen, jenseits derer auch die ausgeklügelsten »neuen« Governance-Formen nichts mehr ausrichten bzw. allenfalls temporär Abhilfe schaffen können. So ist z.B. zu untersuchen, ob innere und äußere Sicherheit dauerhaft durch externe Akteure und deren Kooperationen mit privaten Sicherheitsanbietern hergestellt werden kann, oder ob es sich um Übergangsphänomene auf dem Weg zur Wiederherstellung von Staatlichkeit handelt. Zweitens bestünde die Möglichkeit, dass der »Schatten der Hierarchie« je nach Politikbereich variiert. So ist zu prüfen, ob Governance-Leistungen im Sachbereich Sicherheit effektiv und auf Dauer durch öffentlich-private Kooperationsformen erbracht werden können, oder ob sie hier nicht eher komplementäre bzw. temporäre Funktionen übernehmen könnten. Umgekehrt könnte es sein, dass in Räumen begrenzter Staatlichkeit Governance-Leistungen im Bereich Wohlfahrt und Umwelt durchaus dauerhaft über »weiche« Steuerung und die unmittelbare Einbeziehung pri- 39 Vgl dazu Weber (FN 14); G. Jellinek, Allgemeine Staatslehre, 1922. 40 F.W. Scharpf, Politische Vierteljahresschrift, Sonderheft 24 (1993), S. 57-83. 156 vater Akteure erbracht werden können, so dass hier funktionale Äquivalente von staatlicher Steuerung eine reelle Chance hätten. Wenn diese These stimmt, dann würde der Sachbereich Herrschaft in dieser Hinsicht einen Mittelwert annehmen. Die hoheitliche Aufgabe der Rechtsdurchsetzung müsste staatlicherseits geregelt sein, während andere Aspekte der Regelung von Herrschaftsbeziehungen – z.B. Rechtsstaatlichkeit als Herstellung von Verlässlichkeit und Berechenbarkeit – eventuell über nicht-hierarchische Formen des Regierens bearbeitet werden könnten. Gerade auch die historische Analyse von Governance-Formen in (semi-) kolonialen Räumen verspricht hier wertvolle Erkenntnisse. Denn sie lenkt den Blick auf lokale Governance-Diskurse und die jeweils räumlich und zeitlich kontingente diskursive Konstruktion von Staatlichkeit und Governance. Wieviel Staat ist nötig für Governance? – auf diese Frage kann nur die empirische Untersuchung der unterschiedlichen Governance-Formen in den verschiedenen Räumen begrenzter Staatlichkeit eine Antwort geben. D. Zusammenfassung Dieser Beitrag hat zum einen versucht, die konzeptionellen Probleme herauszuarbeiten, die entstehen, wenn ein Governance-Diskurs, der im Rahmen der westlichen Debatte um die Transformation moderner Staatlichkeit entwickelt wurde, auf Räume außerhalb der entwickelten OECD-Welt angewandt wird. Wir haben gezeigt, dass die Übertragbarkeit eines Governance-Konzeptes, das sich an den Problemen des Regierens in entwickelten demokratischen Wohlfahrtsstaaten einerseits und an den Institutionalisierungs- und Verrechtlichtungsprozessen des internationalen Systems andererseits abgearbeitet hat, auf die in diesem Band untersuchten Räume begrenzter Staatlichkeit nicht ohne weiteres gegeben ist. Die Übertragbarkeit und Anwendbarkeit des gegenwärtig die Diskussion prägenden Governance-Konzeptes auf Räume begrenzter Staatlichkeit muss empirisch überprüft werden. Es besteht eine starke Diskrepanz zwischen theoretisch-konzeptionellen Beiträgen und unserem begrenzten empirischen Wissen, was die Entstehungsbedingungen, Funktionsweisen und Wirkungen der »neuen« Formen des Regierens in Räumen begrenzter Staatlichkeit angeht. Die bisherigen empirischen Studien gehen über Einzelfallanalysen oft nicht hinaus. Sie beschränken sich entweder auf »dichte Beschreibung« oder sind normativ stark voreingenommen in die eine oder andere Richtung. Es fehlen systematisch vergleichend angelegte, theoriegeleitete Studien. Dies gilt sowohl für den synchronen Vergleich mit Ländern außerhalb der OECD-Welt als auch für den diachronen Vergleich mit historischen Räumen begrenzter Staatlichkeit. Zum anderen ging es uns in unserem Beitrag darum, die Literatur zu prekären, fragilen und zerfallen(d)en Staaten kritisch zu beleuchten. Die Stärke dieser Literatur besteht darin, dass sie erlaubt, die Governance-Leistungen, die in Räumen begrenzter Staatlichkeit in den Bereichen Herrschaft, Sicherheit und Wohlfahrt erbracht werden, recht präzise zu bestimmen. Das betrifft auch die unterschiedlichen Typologisierungsversuche. Die Schwäche dieser Literatur ist, dass sie Governance-Leistungen 157 unhinterfragt mit Staatlichkeit an sich gleichsetzt. Dies aber produziert das methodische Problem, dass Forschungsfragen zu Definitionsfragen werden. Wer wie welche Governance-Leistungen erbringt und welche Rolle dabei (Rest-) Staatlichkeit noch spielt, lässt sich dann nicht mehr untersuchen. Auch die Frage nach den Ursachen prekärer Staatlichkeit oder nach dem Verhältnis von Gewalt und Staatszerfall (Ursache oder Wirkung?) kann nicht mehr beantwortet werden. Dementsprechend ist die Forschungsliteratur zu Staatszerfallsprozessen bisher kaum über Typologisierungsversuche hinaus gekommen. Das wichtigste theoretische Problem beider Literaturstränge besteht darin, dass sie einen impliziten normativen bias zugunsten der Governance-Form des entwickelten und demokratischen OECD-Staates enthalten, der leicht zum Maßstab aller Dinge wird. Diese implizite (und häufig auch explizite) Vorentscheidung zugunsten des westlichen Entwicklungsmodells, die mit einer modernisierungstheoretischen Perspektive einher geht, gilt es kritisch zu hinterfragen. Alternative Ordnungsmodelle und -vorstellungen, wie sie beispielsweise in den Räumen begrenzter Staatlichkeit selbst entstehen, werden so systematisch ausgeblendet. Der modernisierungstheoretisch verstellte Blick führt darüber hinaus leicht dazu, die neu entstehenden hybriden Formen von Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit in Bezug auf ihre Effektivität und Legitimität zu unterschätzen. Die praxeologischen Konsequenzen dieses normativen bias im Rahmen verschiedener Konzepte des state-building bzw. der Förderung von good governance sind insofern kritisch zu hinterfragen. E. Literatur Bendel, Petra/Croissant, Aurel/Rüb, Friedbert W. (Hrsg.): Hybride Regime. Zur Konzeption und Empirie demokratischer Grauzonen, 2002. Bendel, Petra (Hrsg.): Demokratie und Staatlichkeit. Systemwechsel zwischen Staatsreform und Staatskollaps, 2003. Benz, Arthur: Der moderne Staat. Grundlagen der politologischen Analyse, 2004. –: Einleitung: Governance – Modebegriff oder nützliches sozialwissenschaftliches Konzept? in: Arthur Benz (Hrsg.), Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, 2004, S. 11-28. Benz, Arthur/Scharpf, Fritz W./Zintl, Reinhard (Hrsg.): Horizontale Politikverflechtung. Zur Theorie von Verhandlungssystemen, 1992. Bertelsmann-Stiftung 2004: Bertelsmann-Transformations-Index 2003. Gütersloh: http://www.bertelsmann-transformation-index.de/37.0.html. 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References

Zusammenfassung

Zu erforschende Governance-Probleme stellen sich in den unterschiedlichsten Räumen von Staatlichkeit: Zum einen in den - und darauf war bisher das Hauptaugenmerk der Governance-Forschung gerichtet - vergleichsweise wohlgeordneten Staaten der OECD-Welt wie in postnationalen Herrschaftsverbünden wie der Europäischen Union (Stichwort: European Governance), ferner auf der globalen Ebene (Stichwort: Global Governance) sowie schließlich in Räumen, die man als Räume begrenzter Staatlichkeit bezeichnen kann. Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit, d.h. in so genannten »weak« oder »failing states«, war Gegenstand einer Ende September 2005 in Berlin von der Alfred-Herrhausen-Gesellschaft und dem Wissenschaftszentrum Berlin veranstalteten Konferenz.

Die dort gehaltenen Vorträge sowie einige ergänzende Beiträge werden im vorliegenden Sammelband dokumentiert.