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Alois Birklbauer, Wolfgang Gratz, 19. Netzwerk Kriminalpolitik in Österreich: Zehn Gebote guter Kriminalpolitik in:

Bernd Maelicke, Christopher Wein (Ed.)

Resozialisierung und Systemischer Wandel, page 333 - 350

1. Edition 2020, ISBN print: 978-3-8487-6719-9, ISBN online: 978-3-7489-0841-8, https://doi.org/10.5771/9783748908418-333

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Netzwerk Kriminalpolitik in Österreich: Zehn Gebote guter Kriminalpolitik Alois Birklbauer, Wolfgang Gratz Die in diesem Kapitel erläuterten Zehn Geboten guter Kriminalpolitik basieren auf einer Initiative der Zivilgesellschaft, welche einen allgemeinen Grundkonsens, wie er eine moderne Kriminalpolitik prägen soll, festschreiben wollte. Der folgende Beitrag stellt nach einem kurzen Eingehen auf die Entstehung der Zehn Gebote und der Nennung der Mitglieder des Netzwerks den Inhalt der Gebote dar. Im Anschluss daran wird auf mediale und politische Reaktionen auf die Gebote nach ihrer Präsentation eingegangen sowie die weiteren Initiativen des Netzwerks Kriminalpolitik. Am Ende des Kapitels steht ein subjektiver Ausblick auf die weitere Entwicklung. Entstehungsgeschichte der Zehn Gebote guter Kriminalpolitik Die Idee, in einem „Netzwerk Kriminalpolitik“ Grundsätze guter Kriminalpolitik zu formulieren, entstand Ende 2016 in einer Kuratoriumssitzung des Vereis NEUSTART als Träger von Bewährungshilfe (www.neusta rt.at). Das Kuratorium des Vereins hat es sich zur Aufgabe gemacht, der Öffentlichkeit bewusst zu machen, welche entscheidende Rolle die Zivilgesellschaft für den alltäglichen Umgang mit Kriminalität spielt (die Mitglieder des Kuratoriums finden sich unter https://www.neustart.at/at/de/ue ber_uns/kuratorium.php; zur Geschichte von NEUSTART und der Rolle des Kuratoriums siehe Pilgram [2020]). In der erwähnten Sitzung des Kuratoriums war unter anderem Thema, was ein (weiteres) Zunehmen populistischer Tendenzen im Diskurs über Kriminalpolitik und in deren Ausgestaltung bedeuten und wie man sich damit seitens der Zivilgesellschaft proaktiv auseinandersetzen könnte. Hieraus entstand der Gedanke, in einem Zusammenschluss von Expertinnen und Experten aus den Wissenschaften und den verschiedenen relevanten Praxisfeldern Grundsätze guter Kriminalpolitik zu entwickeln, die an die Politik herangetragen werden sollen. 19. 1. 333 In den darauffolgenden Wochen wurden von den Proponenten Expertinnen und Experten aus den verschiedensten Bereichen der Gesellschaft angesprochen, um diese Idee umzusetzen. Um das Ziel, einen „unstrittigen Grundkonsenses“ festzuschreiben, der über die Parteigrenzen hinweg und unabhängig von allfälligen Mehrheitsverhältnissen im Parlament gelten soll, zu erreichen, wurde im Netzwerk eine Durchmischung mit Praktikerinnen und Praktikern angestrebt, welche die Praktikabilität der Gebote gewährleisten soll. Da das Ergebnis vor den für Herbst 2017 geplanten Nationalratswahlen veröffentlicht und den Justizsprecherinnen und Justizsprechern aller im Parlament vertretenen Parteien überreicht werden sollte mit der Bitte um Beachtung bzw. Stellungnahme, war der Zeitplan überaus ambitioniert. Es gelang schließlich, am 26. Juni 2017 in einer Pressekonferenz die Zehn Gebote guter Kriminalpolitik zu präsentieren. Schon wenige Tage davor wurden sie dem damaligen Bundesminister für Justiz Wolfgang Brandstetter überreicht. Er hat sich ausdrücklich zu diesen Leitlinien bekannt mit einer kleinen Einschränkung beim sechsten Gebot. Hier sollte nach seiner Ansicht keine Verlagerung der Maßnahmen gegen psychisch kranke Rechtsbrecher vom Justiz- in den Gesundheitsbereich stattfinden. Die Übermittlung an die Justizsprecherinnen und Justizsprecher der im Parlament vertretenen Parteien erfolgte in den Tagen darauf. Die Mitglieder des Netzwerks Kriminalpolitik Angesichts des selbst auferlegten Zeitdrucks, innerhalb weniger Monate ein fertiges Ergebnis zu haben, war es einerseits Ziel, ein handlungsfähiges Team zusammenzubringen, das von der Größe überschaubar war und infolge der vorhandenen (vor allem zeitlichen) Ressourcen rasch auf Entwürfe reagieren konnte. Andererseits sollten auch durch die Auswahl der Mitglieder möglichst viele Bereiche aus Wissenschaft und Praxis abgedeckt werden. Letztlich bestand die Gruppe, die die Gebote finalisierte, aus folgenden Personen und ihren dahinterstehenden Institutionen: • Univ.-Prof. Dr. Alois Birklbauer (Institut für Strafrechtswissenschaften der Johannes-Kepler-Universität Linz) • Mag. Friedrich Forsthuber (Präsident des Landesgerichts für Strafsachen Wien, Obmann der Fachgruppe Strafrecht der Richtervereinigung) • Univ.-Prof. Dr. Christian Grafl (Institut für Strafrecht und Kriminologie der Universität Wien) 2. Alois Birklbauer, Wolfgang Gratz 334 • Univ.-Prof. Dr. Wolfgang Gratz (Kriminologe, Moderator des Prozesses) • Dr. Veronika Hofinger (Institut für Rechts- und Kriminalsoziologie) • Dr. Udo Jesionek (Honorarprofessor für Strafrecht an der Johannes- Kepler-Universität Linz, Präsident der Verbrechenshilfeorganisation Weisser Ring) • Mag. Cornelia Koller (Vizepräsidentin der Vereinigung der Österreichischen StaatsanwältInnen) • Dr. Werner Leixnering (Kinder- und Jugendpsychiater, Sachverständiger) • Prof. Dr. Roland Miklau (NEUSTART, Ehrenvorsitzender der Österreichischen Juristenkommission) • Univ.-Doz. Dr. Arno Pilgram (Kriminalsoziologe) • Dr. Werner Pleischl (Generalprokurator i.R.) • General Peter Prechtl (Justizwachebeamter) • Dr. Elisabeth Rech (Rechtsanwältin, Vizepräsidentin der Rechtsanwaltskammer Wien, Vorsitzende des Arbeitskreises Strafrecht des Österreichischen Rechtsanwaltskammertags) • Univ.-Prof. Dr. Richard Soyer (Institut für Strafrechtswissenschaften der Johannes-Kepler-Universität Linz, Partner im Rechtsanwaltsbüro Soyer-Kier-Stuefer, Wien) Mit Vertretern aus dem Bereich der Polizei bzw. des Bundesministeriums für Inneres wurden von verschiedenen Mitgliedern des Netzwerks Gespräche geführt. Letztlich mündeten diese in Zusagen, im Hintergrund eine Expertise einzubringen. Infolge des Dienstweges, der bei einer offiziellen Unterstützung einzuhalten gewesen wäre, um eine Zustimmung einerseits zur Teilnahme, andererseits zu einem allfälligen Ergebnis zu erhalten, wurde auf eine offizielle Mitwirkung verzichtet. Dies passte auch gut zum Konzept, das Netzwerk Kriminalpolitik als (vorwiegende) Initiative der Zivilgesellschaft auszugestalten. Für den Entstehungsprozess der Zehn Gebote guter Kriminalpolitik soll nicht unerwähnt bleiben, dass manche Unterstützerinnen und Unterstützer ihre zugesagte Mitwirkung infolge begrenzter Ressourcen zurückziehen mussten. Dabei ging es nicht um inhaltliche Diskrepanzen, sondern schlicht um das Ethos, sich gleichsam nicht mit „fremden Federn“ schmücken zu wollen, wenn der individuelle Beitrag zum Endergebnis nach eigener Ansicht als zu gering eingeschätzt wurde. Die Moderation des Prozesses der Erarbeitung erfolgte nach den Grundsätzen von Wertschätzung, Einfordern von Verbindlichkeiten und Integration unterschiedlicher Meinungen und Positionen. Um den Prozess zu be- 19. Netzwerk Kriminalpolitik in Österreich: Zehn Gebote guter Kriminalpolitik 335 schleunigen und inhaltlich zu formieren, wurden die Teilnehmerinnen und Teilnehmer bereits vor dem ersten Treffen im Februar 2017 dazu eingeladen, drei bis fünf Formulierungsvorschläge einzelner Grundsätze guter Kriminalpolitik zu übermitteln, die dann geclustert wurden, um eine effiziente Arbeitsweise zu garantieren. In weiterer Folge entstand Vieles im virtuellen Dialog. Es gab innerhalb des Netzwerks zwei Untergruppen, eine zum Schwerpunkt „Allgemeine Grundsätze“ und eine zum Themenbereich „Verfahren, Interventionen und Sanktionen“. Die Ergebnisse wurden schließlich im Mai 2017 zusammengeführt und einer Endredaktion unterzogen. Die zehn Gebote guter Kriminalpolitik im Überblick 1. Gute Kriminalpolitik ist rationale Kriminalpolitik. Sie schützt Menschen und Rechtsgüter und vermittelt Verständnis für maßvolle und differenzierte Reaktionen. 2. Grund- und Menschenrechte bilden den Maßstab und die Grenzen des Strafrechts. 3. Die beste Kriminalpolitik liegt in einer guten Sozial- und Wirtschaftspolitik. 4. Kriminalpolitik befasst sich ausschließlich mit dem Kernbereich gesellschaftlicher Normen. Strafrechtliche Sanktionen sind in ihrer Normierung sowie als Reaktion im Einzelfall maßvoll und verhältnismä- ßig einzusetzen. 5. Kriminalpolitik hat die Unabhängigkeit der Rechtsanwendung zu respektieren und zu sichern. 6. Angemessene strafrechtliche Reaktionen müssen besonderen Bedürfnissen, insbesondere von jungen und psychisch kranken Straffälligen Rechnung tragen sowie sämtliche Reaktionen und Sanktionsfolgen auf strafbares Verhalten einbeziehen. 7. Die Kriminalpolitik wendet sich den Opfern strafbarer Handlungen zu und respektiert sie als diejenigen Personen, die am intensivsten von Straftaten betroffen sind. 8. Ziel des polizeilichen Handelns ist es, das Zusammenleben von Menschen, Bevölkerungsgruppen und Organisationen in Sicherheit und Freiheit im Rahmen des Rechtsstaates zu ermöglichen. 9. Bereits im Rahmen des Strafverfahrens soll eine Reaktion auf die Straftat mit dem Ziel der Re-Integration in die Gesellschaft erwogen oder eingeleitet werden. 3. Alois Birklbauer, Wolfgang Gratz 336 10. Die Praxis des Strafvollzugs ist ein Gradmesser für die menschenrechtliche Reife einer Gesellschaft. Die zehn Gebote guter Kriminalpolitik im Detail Bevor der Inhalt der Gebote näher analysiert wird, soll noch ein Blick auf das allgemeine Verständnis von Kriminalpolitik und die kriminalpolitische Situation Österreichs in den Jahren davor geworfen werden. Kriminalpolitik wird allgemein als jener Teil der Rechtspolitik verstanden, der sich insbesondere mit den Strafgesetzen, dem Strafvollzug und der Kriminalprävention befasst. Sie sucht im Idealfall den effizientesten Weg der Strafrechtspflege unter Achtung der Menschen- und Grundrechte sowie des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit (https://de.wikipedia.org/wiki/Kr iminalpolitik). Damit ist Kriminalpolitik vor diesem Hintergrund ein „wertneutraler Begriff“ ohne Konturen und Leitlinien. Im juristischen Bereich wird eine „kriminalpolitische Argumentation“ zum Teil abqualifiziert, weil hier lediglich die Dogmatik zähle und Kriminalpolitik „subjektiv und frei von empirischen Aspekten“ sei, was angesichts von Fakten und Studien, auf denen eine fundierte Kriminalpolitik aufbaut, keineswegs zutrifft. Gerade die Notwendigkeit empirischer Untersuchungen heben die Zehn Gebote guter Kriminalpolitik an verschiedenen Stellen hervor. Führt man sich die kriminalpolitische Situation in Österreich im Jahre 2017 vor Augen, zeigt sich eine große Umtriebigkeit des Gesetzgebers in den Jahren zuvor. So gab es zwischen 2009 und 2017 insgesamt 24 Novellierungen des StGB, die allesamt die Tendenz der Strafverschärfung beinhalteten. Markant war dabei das Strafrechtsänderungsgesetz (StRÄG) 2015, das es sich als gleichsame „Jubiläumsreform“ nach 40 Jahren StGB zum Ziel gesetzt hatte, die Strafbestimmungen und Strafdrohungen den geänderten gesellschaftlichen Werthaltungen anzugleichen. Zwar gab es hier auf der einen Seite eine gewisse Entschärfung des sehr strengen Vermögensstrafrechts durch Anhebung der qualifikationsbegründenden Wertgrenzen und strengere Anforderungen an die Gewerbsmäßigkeit, auf der anderen Seite kam es jedoch insbesondere bei den Körperverletzungsdelikten zu einer beträchtlichen Verschärfung der Strafdrohungen. Das Sexualstrafrecht blieb zwar von der Reform weitgehend ausgeklammert, aber nur deshalb, weil es in diesem Bereich bereits in den Jahren zuvor zu wesentlichen Anhebungen der Strafdrohungen gekommen ist. Betrachtet man insgesamt den Diskussionsprozess rund um das StRÄG 2015, so ist viel an „interessensgeleitetem Lobbying“ feststellbar. Kriminalpolitische Leitlini- 4. 19. Netzwerk Kriminalpolitik in Österreich: Zehn Gebote guter Kriminalpolitik 337 en im Reformprozess lassen sich nur schwer ausmachen (siehe etwa im Überblick zu dieser Reform Birklbauer/Oberlaber/Schmidthuber [2016]). Bis Ende der Neunzigerjahre des vorigen Jahrtausends wurde Kriminalpolitik weitgehend Policy-orientiert betrieben unter Mitwirkung von Vertretern von Wissenschaft und Praxis sowie unter konstruktiver Einbindung der Oppositionsparteien. In der Folge geschah Kriminalpolitik in zunehmendem Ausmaß unter Politics-Kalkülen, somit orientiert an (vermeintlicher) Maximierung von Wählerstimmen mit anwachsenden populistischen Akzentuierungen (Gratz [2013]). Die Zehn Gebote guter Kriminalpolitik stellen den Versuch dar, gegenläufig zu diesen Entwicklungen andere Akzente zu setzen. Will man ihnen Zwischenüberschriften zuordnen, um sie zu strukturieren, so bieten sich an Basisprinzipien (Gebote 1 bis 3), Leitlinien für Gesetzgebung und Rechtsanwendung (Gebote 4 bis 7) und Leitlinien für Institutionen (Gebote 8 bis 10). Die Gebote samt ihren Erläuterungen sind auf der Homepage des Vereins NeuSTART abrufbar (https://www.neustart .at/at/_files/pdf/zehn_gebote_guter_kriminalpolitik_jun2017.pdf?m=14981 31573&). Basisprinzipien Gute Kriminalpolitik ist rationale Kriminalpolitik. Sie schützt Menschen und Rechtsgüter und vermittelt Verständnis für maßvolle und differenzierte Reaktionen. Zu diesem Gebot führen die Erläuterungen aus, dass rationale Kriminalpolitik Zeit und Geduld braucht. Sie orientiert sich nicht an tagespolitischen medialen Forderungen und durch das Verfolgen langfristiger Ziele auch nicht an Wahlperioden. Rationale Kriminalpolitik agiert nicht emotional, sondern wissens- und faktenbasiert sowie getragen vom Verständnis für soziale Zusammenhänge. Anlassbezogene Erhöhungen von Strafandrohungen missachten wissenschaftliche Erkenntnisse und sind auch weitgehend wirkungslos. Sie lenken lediglich ab von den hinter dem Anlass liegenden Problemen und bieten keine Lösungen. Gute Kriminalpolitik sucht einen weitgehenden Konsens, der sie trägt. Sie setzt sich daher mit unterschiedlichen Standpunkten kritisch auseinander und thematisiert auch unbeabsichtigte Wirkungen sowie Kosten und Nachteile von Veränderungen im weitesten Sinn. Um die kritische Auseinandersetzung bei der Konsenssuche zu wahren, kommt im Gesetzgebungs- A) 1. Alois Birklbauer, Wolfgang Gratz 338 verfahren dem Begutachtungsprozess hohe Bedeutung zu. Dabei sind auch NGOs als Teil der Zivilgesellschaft in den Gesetzgebungsprozess einzubinden. Grund- und Menschenrechte bilden den Maßstab und die Grenzen des Strafrechts. Es ist ein grundlegendes ethisches Gebot, dass auch derjenige, der gegen die Strafgesetze verstößt, nicht das Recht auf ein Leben in Würde und Grundsicherung verliert. Deshalb gehört es zum Grundkonsens guter Kriminalpolitik, nicht nur die Todesstrafe sowie Körperstrafen abzulehnen, sondern auch Freiheitseinschränkungen und Zwangsmaßnahmen, welche die Würde der Person verletzen. Grund- und Menschenrechte dürfen nicht dem Wunsch, Kriminalität vorzubeugen und entgegenzutreten, geopfert und auch bei Straftätern nur mit Zurückhaltung eingeschränkt werden (siehe dazu auch das zehnte Gebot). Kriminalität ist in weiten Bereichen mit einem Randgruppendasein verbunden, aus dem heraus es schwierig sein kann, seine Rechte im Zusammenhang mit Grundrechtseingriffen zu kennen und vor allem durchzusetzen. Nicht zuletzt deshalb benötigen Beschuldigte einen niederschwelligen und kostengünstigen Zugang zum Recht. Daher ist beispielsweise die Möglichkeit der Beiziehung von Strafverteidigerinnen und Strafverteidigern ab Beginn der Ermittlung im Wege einer Prozesskostenhilfe bei wirtschaftlicher Bedürftigkeit mit Blick auf dieses Gebot deutlich auszubauen. In diesem Kontext wurde im Netzwerk intensiv um Wege diskutiert, die Qualität der Verfahrenshilfe für Mittellose abzusichern. Zur Forderung nach einer Um- und neuen Ausgestaltung der Verfahrenshilfe wurde von den Vertreterinnen und Vertretern aus der Rechtsanwaltschaft betont, dass dies innerhalb dieser Gruppe sehr umstritten ist. Die Forderung nach Verbesserung der Qualität war aber Konsens. Die beste Kriminalpolitik liegt in einer guten Sozial- und Wirtschaftspolitik. Hinter diesem Gebot steht die Überzeugung, dass Kriminalpolitik nicht von den Mängeln in anderen Politikfeldern, insbesondere der Bildungs-, Sozial- und Wirtschafts-, Gesundheits-, Migrations- und Integrationspolitik ablenken soll, zumal sie deren Mängel und Versäumnisse auch nicht kompensieren kann. So darf dem langfristigen Kampf gegen Armut oder Ar- 2. 3. 19. Netzwerk Kriminalpolitik in Österreich: Zehn Gebote guter Kriminalpolitik 339 mutsmigration nicht durch Wegsperren von Migrantinnen und Migranten begegnet werden und kann das Gefängnis keine Alternative für das Versagen der Politik in der Bildungs- und Arbeitsmarktpolitik bei jungen Menschen sein. Für die unzureichende Versorgung psychisch Kranker durch das Gesundheitssystem ist der Maßnahmenvollzug kein tauglicher Ersatz (siehe dazu auch das sechste Gebot). Gute Kriminalpolitik besteht auf einer ganzheitlichen Politik sozialer und wirtschaftlicher Problemlösung. In diesem Kontext ist das beim ersten Gebot erwähnte Erfordernis der langfristigen Perspektive von besonderer Bedeutung. Sie kann vor der Versuchung bewahren, z.B. durch das strafrechtliche Vorgehen gegen Verbrechen oder Drogen bei Randgruppen raschen politischen Erfolg und öffentliche Zustimmung erreichen zu wollen, ohne dabei etwas Grundlegendes gegen diese Art von Kriminalität, die in einer Perspektivenlosigkeit wurzelt, zu tun. Leitlinien für Gesetzgebung und Rechtsanwendung Kriminalpolitik befasst sich ausschließlich mit dem Kernbereich gesellschaftlicher Normen. Strafrechtliche Sanktionen sind in ihrer Normierung sowie als Reaktion im Einzelfall maßvoll und verhältnismäßig einzusetzen. Das vierte Gebot stellt in seinen Erläuterungen voran, dass es nicht zur Aufgabe des Strafrechts gehört, einen gesellschaftlichen Konsens in Fragen der richtigen Lebensweise und Weltanschauung zu erzwingen. Vielmehr ist es seine Aufgabe, einen bereits vorhandenen Grundkonsens in Kernbereichen gesellschaftlicher Wertvorstellungen zu unterstreichen. Eine Überregulierung und Ausdehnung des Strafrechts auf wenig bedeutsame Lebensbereiche beschädigt nachhaltig die Legitimität des Strafrechts. Auf dieses Verständnis baut der Ultima-Ratio-Grundsatz, nach dem das Kriminalstrafrecht nur zur Steuerung von Normverletzungen mit gewichtigem gesellschaftlichem Störwert eingesetzt werden soll, wenn andere Regulierungsmechanismen wie Mediation, sozial- und gesundheitspolitische Interventionen, Verwaltungssanktionen oder auch Maßnahmen des Zivilrechts nicht mehr ausreichen. Sind strafrechtliche Reaktionen erforderlich, besteht ein Vorrang sozial konstruktiver Sanktionsformen. Innerhalb der Strafen ist der in der Konzeption des StGB festgeschriebene Vorrang der Geldstrafe in der Praxis nicht mehr die Realität, vor allem weil Geldstrafen bei vielen kaum einbringlich sind. Hier sind neue Wege anzudenken, um der Überbelegung B) 4. Alois Birklbauer, Wolfgang Gratz 340 der Gefängnisse entgegenzusteuern. Neue Primärsanktionen wie gemeinnützige Leistungen können hier zwar helfen, die mit einer Haft einhergehende Entsozialisierung des Straftäters zu vermeiden, eine zu starke Ausdifferenzierung des Sanktionensystems kann aber zu Net-Widening-Effekten führen. Gleiches gilt für mögliche Begleitmaßnahmenkombinationen im Rahmen der Diversion. Hier ist infolge des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes insgesamt Augenmaß geboten. Kriminalpolitik hat die Unabhängigkeit der Rechtsprechung zu respektieren und zu sichern. Das fünfte Gebot hebt das Bekenntnis zur Freiheit von Richterinnen und Richtern sowie Staatsanwältinnen und Staatsanwälten vor parteipolitischer Einflussnahme hervor. Die Unabhängigkeit der Justiz beinhaltet aber kein Verbot der sachlich-kritischen Würdigung von Entscheidungen der Rechtsanwenderinnen und Rechtsanwender durch Wissenschaft, Medien oder die Zivilgesellschaft. Auch eine Evaluation der Arbeit des Justizsystem ist mit der Unabhängigkeit der Rechtsprechung vereinbar. In den Kontext der Unabhängigkeit der Rechtsprechung ist auch die Rekrutierung der Rechtsanwenderinnen und Rechtsanwender zu stellen. Weil die Justiz die Gesellschaft in ihrer Breite repräsentiert, hat sie sich aus beiden Geschlechtern sowie aus Personen mit unterschiedlichem sozialem und soziokulturellem Hintergrund zu rekrutieren (siehe dazu auch Scheiber [2019]). Dabei ist auch zu beachten, dass eine gesellschafts- und humanwissenschaftliche Qualifikation der Rechtsanwender die juristische ergänzt und sie mit sozialen Realitäten vertraut macht, die sich von den eigenen Erfahrungen unterscheiden können. Angemessene strafrechtliche Reaktionen müssen besonderen Bedürfnissen, insbesondere von jungen und psychisch kranken Straffälligen Rechnung tragen sowie sämtliche Reaktionen und Sanktionsfolgen auf strafbares Verhalten einbeziehen. Das sechste Gebot beinhaltet zahlreiche Aspekte, die zum Teil auch in anderen Geboten zum Ausdruck kommen, insbesondere weil sich die Erläuterungen auf konkrete Reaktionen auf kriminelles Verhalten beziehen. Vorangestellt wird der Aspekt, dass gute Kriminalpolitik die menschlichen Entwicklungspotentiale in jeder Lebensphase beachtet. Darin kommt das 5. 6. 19. Netzwerk Kriminalpolitik in Österreich: Zehn Gebote guter Kriminalpolitik 341 positive Menschenbild, das eine vernunftgeleitete Kriminalpolitik tragen muss, zum Ausdruck. Gute Kriminalpolitik plädiert daher für Unterstützungs-, Förderungsund Behandlungsmaßnahmen im weitesten Sinne. Vor diesem Hintergrund sind vor allem bei straffälligen jungen Menschen mit Blick auf den bereits beim vierten Gebot erwähnten Ultima-Ratio-Grundsatz zunächst alle intervenierenden Möglichkeiten des Familien- und Jugendhilferechts, der Sozialarbeit sowie der Sozial-, Bildungs- und Gesundheitspolitik auszuschöpfen, bevor strafrechtliche Interventionen in Betracht gezogen werden. In diesem Kontext sind auch Interventionen, die die Nutzung der Ressourcen im sozialen Umfeld von Straftätern verbessern, auszubauen (z.B. Sozialnetzkonferenzen). Bei mangelnder Integration ist die Strafzumessung mit sozialarbeiterischen und sozialtherapeutischen Maßnahmen und Hilfestellungen zu verbinden. Ein zweiter zentraler Bereich dieses Gebots betrifft den Maßnahmenvollzug gegen psychisch kranke Rechtsbrecher, der in Österreich seit Jahren besonders reformbedürftig ist (siehe dazu etwa Gratz [2015]). Dieser darf nicht als Lückenbüßer für das Versagen des Gesundheitssystems und der Angst der Menschen vor psychisch Kranken missbraucht werden, zumal die Zahl psychisch kranker Menschen im Fokus der Strafjustiz in gleichem Maße zuzunehmen scheint wie sich die Gesellschaft schwertut, mit dieser Gruppe umzugehen (siehe dazu auch bei dritten Gebot). Mit Blick auf die Grundsätze des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) zum sogenannten Abstandsgebot resultiert aus diesem Gebot die Forderung nach behandlungsorientierter Reaktion auf Straftaten psychisch kranker Menschen mit dem Ziel der ehest möglichen Wiedererlangung der Freiheit. Eine freiheitsliebende Gesellschaft muss Wege suchen, mit dem Rest an Unsicherheit bei der Gefährlichkeitsprognose in vertretbarer Weise umzugehen. Vor diesem Hintergrund ist auch die Zusammenarbeit zwischen Gesundheits- und Sicherheitsbehörden zu optimieren. Als weiterer Aspekt wird bei diesem Gebot hervorgehoben, dass allgemein der strafrechtliche Eingriff für einen Rechtsbrecher einerseits spürbar, andererseits aber auch rational verstehbar sein sowie unter Berücksichtigung aller Konsequenzen auch die Verhältnismäßigkeit wahren muss. Daher sind auch die sozialen und rechtlichen Nebenfolgen wie zivilrechtliche Reaktionen auf das strafbare Verhalten (Schadenersatz), Rechtsfolgen aus dem Bereich des Verwaltungsrechts (z.B. Fremdenrecht, Verlust von Berechtigungen) oder eine erfolgte Konfliktregelung einschließlich Schadensausgleich einer begangenen und zu bewältigenden Straftat in die Beurteilung der Angemessenheit einer Reaktion einzubeziehen. Vor diesem Hintergrund kann auch ein Sanktionsverzicht angemessen sein. Alois Birklbauer, Wolfgang Gratz 342 Die Kriminalpolitik wendet sich den Opfern strafbarer Handlungen zu und respektiert sie als diejenigen Personen, die am intensivsten von Straftaten betroffen sind. Es würde den Grundzügen moderner Kriminalpolitik widersprechen, nicht auch die Opfer von Straftaten in den Blick zu nehmen. Dem trägt das siebte Gebot Rechnung mit seiner Forderung, die Bedürfnisse von Opfern nach Achtsamkeit und Unterstützung in allen Phasen der Strafverfolgung zu respektieren. Diese reichen vom Bedürfnis nach Anerkennung des Opferstatus und Schutz vor weiteren Schädigungen und Beeinträchtigungen bis zur Mitwirkung am Strafverfahren durch Wahrnehmung subjektiver Rechte. Opfer von Straftaten brauchen auch die Solidarität der Gesellschaft, z.B. durch großzügige Opferentschädigung (mit staatlichem Vorschuss) sowie Unterstützung durch (staatlich finanzierte) Opferhilfeeinrichtungen. In den Erläuterungen wird auch klargestellt, dass die persönlichen Anliegen von Opfern bei der Wahrung ihrer Sicherheitsbedürfnisse nicht zur Gefährdung der Re-Integration von Tätern führen darf, zumal Täterintegration letztlich auch Opferschutz bedeutet. Leitlinien für Institutionen Ziel des polizeilichen Handelns ist es, das Zusammenleben von Menschen, Bevölkerungsgruppen und Organisationen in Sicherheit und Freiheit im Rahmen des Rechtsstaates zu ermöglichen. Das achte Gebot hat die Rolle der Polizei im Rahmen kriminalpolitischer Maßnahmen im Blick. Dahinter steht ein grundsätzlich positives Polizeibild, nach dem die Polizei gefährdeten und von Straftaten betroffenen Personen Schutz und Unterstützung bietet und ihr Einschreiten soweit wie möglich von Deseskalations- und Konfliktlösungsorientierung bestimmt ist. Um dies zu erreichen, muss sie für Personen aus allen gesellschaftlichen Gruppen ansprechbar und zur Verständigung mit ihnen fähig sein. Die Stärken der Polizei sind sowohl ihre fachlich-technische als auch ihre soziale Kompetenz sowie ihr professionelles Verantwortungsbewusstsein. Die Polizei unterbindet durch Stärke und Präsenz sowie das Vertrauen der Bevölkerung das Entstehen konkurrierender Sicherheitsstrukturen und Sicherheitskräfte. Sie besitzt und verteidigt das Monopol, bei Bedarf mit Gewalt einzuschreiten. 7. C) 8. 19. Netzwerk Kriminalpolitik in Österreich: Zehn Gebote guter Kriminalpolitik 343 Polizeiliches Handeln braucht auch Kontrolle. Im Rahmen des Strafverfahrens unterliegt die Polizei der Leitung bzw. Kontrolle von Staatsanwaltschaft und Gericht. Davon unabhängig ist sachliche Kritik an polizeilichem Handeln und Einschreiten stets wünschenswert; sie darf nicht zu persönlichen Nachteilen führen. Bereits im Rahmen des Strafverfahrens soll eine Reaktion auf die Straftat mit dem Ziel der (Re)Integration in die Gesellschaft erwogen oder eingeleitet werden. Das neunte Gebot thematisiert das Spannungsfeld, dass es einerseits einer raschen Reaktion bedarf, um eine Re-Integration des Straftäters in die Wege zu leiten, andererseits Strafverfahren, welche die grund- und menschenrechtlichen Standards gewährleisten, Zeit brauchen. Um dieses Spannungsfeld konstruktiv zu lösen, hebt das Gebot hervor, bereits vor einer rechtskräftigen Verurteilung notwendige Interventionen wie z.B. Therapien zu setzen, weil sie es dem Rechtsbrecher erleichtern können, rasch (wieder) Fuß zu fassen und die Entscheidungsgrundlage des Gerichtes auch hinsichtlich einer möglichen bedingten Nachsicht von Sanktionen erweitern. Freilich können aufgrund der Unschuldsvermutung (Art 6 Abs 2 EMRK) solche Interventionen stets nur ein Angebot sein, dessen Ablehnung sich nicht nachteilig auf das Strafverfahren auswirken darf. Die Praxis des Strafvollzugs ist ein Gradmesser für die menschenrechtliche Reife einer Gesellschaft. Die Gebote für eine gute Kriminalpolitik wären unvollständig, wenn sie sich nicht auch dem Strafvollzug widmen würden. Das letzte Gebot stellt das Bekenntnis zu einem Behandlungs- und Betreuungsvollzug statt eines bloßen Verwahrungsvollzugs in den Mittelpunkt. Positive persönliche Entwicklungen bei Gefangenen sind vor allem bei besonderen Förderungsmaßnahmen zu erwarten. Insofern sind besonders bei Jugendlichen und jungen Erwachsenen – sofern sich der Strafvollzug als unumgänglich erweist – Ausbildungsmöglichkeiten und Angebote sozialen Lernens durch geeignete Tagesstruktur unter fachkundiger sozialpädagogischer Anleitung erforderlich. Darüber hinaus wirkt Strafvollzug vor allem dann sozialisierend, wenn Vollzugslockerungen und alternative Formen des Freiheitsentzugs jenseits 9. 10. Alois Birklbauer, Wolfgang Gratz 344 der geschlossenen Anstaltsunterbringung zum Einsatz kommen. Hier besteht neben dem weiteren Ausbau des Erfolgsmodells des elektronisch überwachten Hausarrests Bedarf für flexible Formen wie Nacht- und Wochenendvollzug (zum Erfolgsmodell des elektronisch überwachten Hausarrests siehe etwa Hammerschick [2020]). Weiters muss die Schnittstellenarbeit zwischen Strafvollzug, Justiz und Nachbetreuungseinrichtungen ausgebaut und intensiviert werden. Das zehnte Gebot spricht auch die Organisation des Strafvollzugs an. Um den Strafvollzug weiter zu professionalisieren und menschengerechter zu gestalten, bedarf es Leitbilder für den Vollzug und die dort tätigen Berufsgruppen (zur gesteuerten Debatte um Übergriffe an Strafvollzugsbediensteten, die letztlich auch aus einer schlechten Steuerung des Strafvollzugs resultieren, siehe Gratz [2017]). Die strategische Steuerung des Strafvollzugs durch das Bundesministerium für Justiz ist mit weitgehenden operativen Entscheidungskompetenzen der Anstaltsleiter zu verknüpfen. Auch findet sich an dieser Stelle die Forderung nach dem Einsatz gut qualifizierten Personals in ausreichender Anzahl (vernünftiger Betreuungsschlüssel) sowie nach angemessenen baulichen Anlagen für einen resozialisierenden Strafvollzug. Folgewirkungen der Zehn Gebote guter Kriminalpolitik Nach der Präsentation der Zehn Gebote guter Kriminalpolitik und den (leider überschaubaren) Reaktionen in den Medien wurde innerhalb des Netzwerks darüber reflektiert, wie der Inhalt der Gebote besser in die Fachöffentlichkeit sowie die Gesellschaft generell transportiert werden könne. Ein Grund für die beschränkte Resonanz wurde in der fehlenden Einbeziehung von Laien in den Entstehungsprozess gesehen, was die Gebote letztlich „zu expertenlastig“ gemacht habe. Auch die Reaktion der Justizsprecherinnen und Justizsprecher der im Parlament vertretenen Parteien, die sich in einem formellen „Danke für die Übermittlung“ zusammenfassen lässt, stimmte nachdenklich. Als Ziel für die weitere Vorgangsweise wurde formuliert, durch Vorträge, Gespräche mit Expertinnen und Experten sowie Einbringung des Netzwerks in Gesetzgebungsprozesse dafür zu sorgen, für den Inhalt der Gebote eine breitere Resonanz zu erreichen. Es sei jedoch eine generelle Herausforderung, ein schwieriges Thema sachlich zu transportieren, wenn von zahlreichen politischen Akteurinnen und Akteuren eine „Kriminalpolitik mit Emotionen“ gemacht werde. Dennoch würden Gespräche rund um die Entstehung der Zehn Gebote guter Kriminalpolitik die Hoffnung be- 5. 19. Netzwerk Kriminalpolitik in Österreich: Zehn Gebote guter Kriminalpolitik 345 stärken, dass die breite Gesellschaft in vielen Punkten sachlicher (und menschlicher) denke, als manche es vermuten würden. Insofern gelte es, diesen Boden zu bestellen, um (hoffentlich irgendwann) die Früchte ernten zu können. Um dieses Ziel zu erreichen wurde eine Einbringung des Themas Kriminalpolitik in die Feierlichkeiten zu 100 Jahre Republik angestrebt. In Umsetzung dieses Gedankens fand am 26. Juni 2018 im Justizpalast in Wien eine Veranstaltung unter dem Titel „Meilensteine auf dem Weg zu einer rationalen Strafrechtspolitik“ statt, in der rund 130 Teilnehmerinnen und Teilnehmer aus Justiz, Staatsanwaltschaft, Anwaltschaft, Sozialarbeit, Bewährungshilfe und Opferhilfe sowie aus der Wissenschaft in Vorträgen und Statements neben den Themen Rechtsstaatlichkeit und Berufsbilder die Kriminalpolitik der vergangenen 100 Jahre reflektierten und Überlegungen zu den künftigen Entwicklungslinien des Strafrechts anstellten (siehe dazu näher Birklbauer [2018]). Aus dem Netzwerk heraus fand in Zusammenarbeit mit dem Presseclub Concordia im September 2018 ein Seminar für Journalistinnen und Journalisten „Was Sie schon immer über Kriminalität wissen wollten“ statt, dass auch eine begrenzte mediale Resonanz hatte. Besondere Erwähnung mit Blick auf die weiteren Impulse, welche letztlich das Netzwerk Kriminalpolitik setzen konnte, verdient die gemeinsame Kritik im Zuge der Entstehung des Dritten Gewaltschutzgesetzes (siehe zu diesem Gesetz etwa Tipold [2020]). Als wenige Tage vor der Nationalratswahl 2019 dieses Gesetz noch rasch beschlossen werden sollte, kam es – erleichtert durch die Kontakte über Berufsgruppen hinweg, die durch das Netzwerk Kriminalpolitik geknüpft werden konnten – zu einem gemeinsam verfassten „dringenden Appell“ von Richtervereinigung, Anwaltschaft, Bewährungshilfe, Opferschutz und Gewaltschutzzentren. Darin wurden die Abgeordneten gebeten, „in Interesse für Opfer und die öffentliche Sicherheit und der Opfer, von der Beschlussfassung vorerst abzusehen, die zahlreichen konstruktiven Stellungnahmen zu berücksichtigen und den Entwurf – der auch viele positive Änderungen enthält – entsprechend zu überarbeiten“ (https://richtervereinigung.at/wp-content/uploads/ 2019/09/Offener-Brief-Gewaltschutz.pdf). Der Appell blieb leider ungehört. Nach der Nationalratswahl im September 2019 erarbeitete das Netzwerk eine Punktation für die Regierungsverhandlungen. Dieser Prozess war besonders anspruchsvoll, da als die Autoren der Punktation nicht Einzelpersonen, sondern die am Netzwerk beteiligten Organisationen aufschienen. Zwischen den Phasen der Erarbeitung und Redaktion gab es Rückkopplungen mit den Gremien der Organisationen. Zwei Organisatio- Alois Birklbauer, Wolfgang Gratz 346 nen konnten einzelne Formulierungen nicht mittragen und schienen daher in der Endfassung nicht als Autoren auf. Die Punktation konnte im November den Parlamentsparteien noch während der Regierungsverhandlungen übermittelt werden. Sie enthielt neben einer Präambel unter anderem folgende Punkte: Ressourcen für den Rechtsstaat und Sicherung der Qualität; Vertrauen in die Arbeit der Justiz – Stärkung der Öffentlichkeitsund Medienarbeit; Verbesserung der Qualität der Gesetzgebung; Evidenzversicherung, Verbesserung der Datengrundlage der Strafrechtspflege; Opferschutz; integrative Ausgestaltung des Strafvollzugs; Reform des Maßnahmenvollzugs (https://www.neustart.at/at/_files/pdf/punktation_netzwe rk_kriminalpolitik_2019.pdf). Im Regierungsübereinkommen (https://www.wienerzeitung.at/_em_dat en/_wzo/2020/01/02/200102-1510_regierungsprogramm_2020_gesamt.pdf) sind einige Punkte der Punktation enthalten, die auch ohne diese wahrscheinlich vorhanden gewesen wären wie bessere Dotierung der Justiz und Ausbau des Opferschutzes, aber auch andere, bei denen die Punktation wohl wichtige Anregungen lieferte wie z.B. die Evaluierung kriminalpolitischer Entscheidungen durch Studien sowie Verbesserungen der Statistiken und Dunkelfeldbefragungen. Da das sechste Gebot auch den Umgang mit dem Rest an Unsicherheit bei der Gefährlichkeitsprognose beinhaltet, wurde weiters beschlossen, dieses Thema seitens des Netzwerks anzusprechen. Um hier zu einem interdisziplinären Dialog zwischen den einzelnen Akteurinnen und Akteuren zu gelangen, fand am 10. März 2020 wiederum im Justizpalast in Wien ein Symposium zum Einsatz von Instrumenten des Risikomanagements in der Rechtspflege statt, bei dem zunächst in Fachvorträgen die Instrumente der Risikoeinschätzung im Kontext häuslicher Gewalt dargestellt wurden und daran anschließend deren Einsatz in einer Podiums- und Publikumsdiskussion einer kritischen Würdigung unterzogen wurde. An dieser Veranstaltung nahmen, trotz der mit dem Beginn der COVID-19-Krise schon herrschenden Verunsicherung, noch rund 80 Personen aus Justiz, Anwaltschaft, Sozialarbeit, Gewaltschutzbereich und Wissenschaft teil und traten miteinander in Dialog. Subjektiver Ausblick Die Zehn Gebote guter Kriminalpolitik, die aus einer Initiative der Zivilgesellschaft entstanden sind, haben nicht zuletzt durch die genannten Folgeveranstaltungen einen bedeutenden Versuch unternommen, einer an Emotionen orientierten populistischen Kriminalpolitik eine faktenorien- 6. 19. Netzwerk Kriminalpolitik in Österreich: Zehn Gebote guter Kriminalpolitik 347 tierte und evidenzbasierte Alternative, die interdisziplinär agiert und an einem positiven Menschenbild ausgerichtet ist, entgegenzusetzen. Auch wenn dies sowie die weiteren gesetzten Aktivitäten nicht mehr als erste Schritte einer Gegenbewegung nach mehr als 30 Jahren Restriktion sein können, verdienen sie besondere Beachtung. Das Netzwerk Kriminalpolitik ist auf gutem Wege, in der Fachöffentlichkeit und bei mit kriminalpolitischen Fragen besonders befassten Politikerinnen und Politikern sowie Journalistinnen und Journalisten eine „Marke“ zu werden. Zusätzlich zu den gemeinsamen Netzwerkaktivitäten pflegen einzelne am Netzwerk beteiligte Personen und Organisationen je nach Bedarf informelle Formen des Austauschs und der gegenseitigen Unterstützung. Dennoch dürfen die Erwartungen nicht zu hoch angesetzt werden, selbst wenn eine nunmehr grüne Justizministerin angesichts des bisherigen Umgangs der Partei mit diesem Thema Anlass für Hoffnung bietet. Die Performance in den ersten 100 Tagen der Amtszeit von Alma Zadić holt Träumer schnell zurück auf den Boden der Realität. So zeigen z.B. die Verordnungen der Ministerin im Rahmen der COVID-19 Pandemie im Bereich des Strafvollzugs, wo sie etwa die Kompetenz hätte, die Anordnung des Strafvollzugs für alle auf freiem Fuß befindlichen Rechtsbrecher für die Dauer der Pandemie aufzuschieben, dass hier nur bedingt der Wille vorhanden ist, nach sachlichen Kriterien zu agieren, wurden doch verurteilte Gewalt- und Sexualstraftäter von vornherein von dieser „Vergünstigung“ ausgenommen (vgl. dazu Birklbauer [2020]). Diese Menschen verdienen offenbar auch nach Ansicht der Ministerin keinen Schutz vor dieser Krankheit, was nicht gerade von einem positiven Menschenbild zeugt. Eine Ausrede, dafür nicht die Zustimmung des Koalitionspartners erhalten zu haben, ist unangebracht. Doch das Positive soll am Schluss des Beitrags stehen. Gute Kriminalpolitik überzeugt durch rationale Argumente, die sowohl auf Fakten als auch auf positiven ethischen Wertvorstellungen beruht. Letztlich hat das Justizminister Christian Broda im Vorwort zur Dokumentation des StGB 1974 auf den Punkt gebracht, wenn er schrieb: „Ich darf es nochmals zusammenfassend sagen: Das Strafgesetz soll vernünftig sein. Wir wollen alle Erkenntnisse ausschöpfen, die uns der Stand der wissenschaftlichen Forschung unserer Zeit an die Hand gibt. Das Strafgesetz soll menschlich sein, weil Menschlichkeit unteilbar ist. Unser Strafgesetz soll wirksam sein, weil wir fest daran glauben, dass nur das wirksam ist, was vernünftig ist und was menschlich ist.“ Alois Birklbauer, Wolfgang Gratz 348 Literatur Birklbauer, Alois: Tagungsbericht: 100 Jahre Republik – Meilensteine auf dem Weg zu einer rationalen Kriminalpolitik, in: Journal für Strafrecht, 2018, S. 320 ff. Birklbauer, Alois: Die Auswirkung der COVID-19-Gesetze auf das Strafrecht, in: Journal für Strafrecht, 2020, S. 197 ff. Birklbauer, Alois / Oberlaber, Johannes / Schmidthuber, Kathrin: Die Strafrechtreform 2015. Neuerungen und Diskussionsprozess im Überblick, 2016. Gratz, Wolfgang: Kriminalpolitik – Policies und Politics, in: Loderbauer, Brigitte (Hg.): Kriminalität, Gesellschaft und Recht. 40 Jahre Interdisziplinärer kriminalpolitischer Arbeitskreis, 2013, S. 47 ff. Gratz, Wolfgang: Der Bericht der Arbeitsgruppe Maßnahmenvollzug – ein Meilenstein auf einem langen Weg, in: Journal für Strafrecht, 2015, S. 198 ff. Gratz, Wolfgang: Ausmaß und Formen von Gewalt im österreichischen Justizvollzug, in: Journal für Strafrecht, 2017, S. 330 ff. Hammerschick, Walter: Die elektronische Fußfessel als Ressource modernen Haftmanagements – Ausweitungsmöglichkeiten, Chancen und Grenzen, in: Journal für Strafrecht, 2020, S. 244 ff. Pilgram, Arno: Das Projekt NEUSTART. Ausgewählte Abschnitte seiner Entwicklungsgeschichte seit 1981, in: Journal für Strafrecht, 2020, S. 220 ff. Scheiber, Oliver: Mut zum Recht! Plädoyer für einen modernen Rechtsstaat (2019). Tipold, Alexander: Noch einmal: Das dritte Gewaltschutzgesetz, in: Journal für Strafrecht, 2020, S. 5 ff. 7. 19. Netzwerk Kriminalpolitik in Österreich: Zehn Gebote guter Kriminalpolitik 349

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References

Zusammenfassung

In Folge der weltweiten Corona-Krise gewinnen die Vorschläge zu einem „Systemischen Wandel“ auch in der Kriminal-, Justiz- und Sozialpolitik neue Bedeutung.

Dieser Band informiert über Masterpläne und Agenden der strategischen Steuerung von Innovationen in allen Arbeitsfeldern der Resozialisierung in einem Verbund von öffentlichen und privaten Trägern. In Österreich, der Schweiz und in Deutschland gibt es dazu konkrete Vorschläge von Fach- und Führungskräften und Experten der lokalen und nationalen Ebene, dies gilt auch für die internationale und europäische Dimension. Innovative Projekte weisen gesteigerte Wirksamkeit und Nachhaltigkeit von Gesamtkonzepten der ambulanten und stationären Resozialisierung nach.

Maelicke und Wein fordern im Übergang in eine Zeitenwende eine „Große Transformation“ und plädieren für einen nachhaltigen und wirkungsorientierten Umgang mit Tätern und Opfern.