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Manuel Müller

Ein verpasster Verfassungsmoment

Der Vertrag von Maastricht und die europäische Öffentlichkeit (1988–1991)

1. Edition 2021, ISBN print: 978-3-8487-6514-0, ISBN online: 978-3-7489-0600-1, https://doi.org/10.5771/9783748906001

Series: Europäische Schriften, vol. 99

CC-BY-NC-ND

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Ein verpasster Verfassungsmoment Der Vertrag von Maastricht und die europäische Öffentlichkeit (1988–1991) Manuel Müller Europäische Schriften l 99 Die Reihe „Europäische Schriften“ wird herausgegeben vom Institut für Europäische Politik, Berlin Europäische Schriften | 99 BUT_Mueller_6514-0_OA-print.indd 2 30.11.20 09:10 Der Vertrag von Maastricht und die europäische Öffentlichkeit (1988–1991) Ein verpasster Verfassungsmoment Nomos Manuel Müller BUT_Mueller_6514-0_OA-print.indd 3 30.11.20 09:10 Onlineversion Nomos eLibrary Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. Zugl.: Berlin, Univ., Diss., 2019 1. Auflage 2021 © Manuel Müller Publiziert von Nomos Verlagsgesellschaft mbH & Co. KG Waldseestraße 3-5 | 76530 Baden-Baden www.nomos.de Gesamtherstellung: Nomos Verlagsgesellschaft mbH & Co. KG Waldseestraße 3-5 | 76530 Baden-Baden ISBN (Print): 978-3-8487-6514-0 ISBN (ePDF): 978-3-7489-0600-1 DOI: https://doi.org/10.5771/9783748906001 Dieses Werk ist lizenziert unter einer Creative Commons Namensnennung – Nicht kommerziell – Keine Bearbeitungen 4.0 International Lizenz. Coverbild: Manuel Müller, unter Verwendung der Titelseite von Le Monde vom 12.12.1991. Die Nutzung der urheberrechtlich geschützten abgebildeten Inhalte erfolgt mit freundlicher Genehmigung von Le Monde. Der diesem Buch zugrunde liegende Text wurde in weitgehend übereinstimmender Form unter dem Titel „Warum Maastricht nicht zu Europas constitutional moment wurde: Konstitutionalisierung und Öffentlichkeit der Europäischen Union (1988-91)“ als Dissertation an der Philosophischen Fakultät der Humboldt-Universität zu Berlin (Dekanin: Prof. Dr. Gabriele Metzler) eingereicht. Die Arbeit wurde von Prof. Dr. Gabriele Metzler und Prof. em. Dr. Hartmut Kaelble begutachtet. Die Disputation erfolgte am 8. Februar 2019. Gefördert wurde die Arbeit durch Stipendien der Studienstiftung des deutschen Volkes, der Deutschen Forschungsgemeinschaft sowie der FAZIT-Stiftung. BUT_Mueller_6514-0_OA-print.indd 4 30.11.20 09:10 Inhaltsverzeichnis Dank 11 Abkürzungsverzeichnis 13 Einleitung 17 Konzeptionelle GrundlagenErster Teil: Zwei Paradigmen europäischer Integration und Öffentlichkeit1. 33 Der Integrationsprozess als Außenpolitik der Mitgliedstaaten oder europäische Innenpolitik 1.1 33 Föderalistische und funktionalistische Integrationspläne 1.1.1 34 Neofunktionalistische und intergouvernementale Theorien in der Politikwissenschaft 1.1.2 37 Konstitutionalismus und nationale Souveränität im Europarecht 1.1.3 39 Die Debatte über das europäische Demokratiedefizit 1.1.4 41 Zwischenfazit1.1.5 44 Die europäische Öffentlichkeit und die Legitimation der EU 1.2 45 Europäische Öffentlichkeit als transnationale Vernetzung nationaler Mediensysteme 1.2.1 51 Europäische Öffentlichkeit als ‚europäische Perspektive‘ 1.2.2 56 Europäische Öffentlichkeit als Gegensatz von Weltanschauungen statt nationalen Perspektiven 1.2.3 62 Zwischenfazit1.3 67 5 Der Vertrag von Maastricht als Konstitutionalisierungsschub2. 69 Die Entwicklung des politischen Systems der EG vor dem Vertrag von Maastricht 2.1 71 Die Neuerungen durch den Vertrag von Maastricht2.2 76 Neue Politikbereiche2.2.1 77 Verschiebung der institutionellen Legitimationsgrundlage 2.2.2 85 Weitere Aspekte der Konstitutionalisierung2.2.3 91 Zwischenfazit2.3 98 Der Vertrag von Maastricht und die europäische Öffentlichkeit3. 101 Maastricht als Verfassungsmoment?3.1 101 Veränderungen in der europäischen Öffentlichkeit um 1990 3.2 105 Zwischenfazit3.3 112 Ein verfahrensbasierter Erklärungsansatz für die Dominanz nationaler Perspektiven 4. 113 Verfahren und Kommunikation4.1 113 Nachrichtenwert und diskursive Grenzen der Öffentlichkeit 4.2 115 Nachrichtenwert und Verfahren4.3 120 Zuständigkeit der Akteure4.3.1 122 Einfluss des Publikums4.3.2 123 Die Vertragsreform von Maastricht als außenpolitisches Verfahren 4.4 124 Innen- und außenpolitische Verfahren und Debattenmuster 4.4.1 124 Das Verfahren des Vertrags von Maastricht4.4.2 129 Zwischenfazit4.5 133 Ergebnisse des Ersten Teils5. 135 Inhaltsverzeichnis 6 Die europäische Krise von 1990 und der Verlauf der Vertragsverhandlungen Zweiter Teil: Vorbemerkung1. 141 Erste Phase: Bis zum Fall der Berliner Mauer2. 145 Die Vorgeschichte seit der Einheitlichen Europäischen Akte 2.1 145 Die Reaktionen auf den Delorsplan 19892.2 151 Zweite Phase: Bis zur Eröffnung der Regierungskonferenzen3. 157 Der Fall der Berliner Mauer und seine Folgen3.1 157 Die Gipfel von Dublin: Vorschläge zur Politischen Union3.2 165 Vorentscheidungen: Der Gipfel von Rom und Thatchers Rücktritt 3.3 174 Abschwächung des supranationalen Impetus3.4 182 Dritte Phase: Bis zum Gipfel von Maastricht4. 191 Die Regierungskonferenzen4.1 191 Der Gipfel von Maastricht4.2 194 Ergebnisse des Zweiten Teils5. 203 Die öffentliche Debatte über die VertragsreformDritter Teil: Vorbemerkung1. 209 Gemeinsame Merkmale2. 213 Die Debatte über die europäischen Verhandlungen2.1 213 Die Debatten über die nationale Europapolitik2.2 224 Die erste Phase der Verhandlungen3. 229 Deutschland3.1 229 Die Debatte über die europäischen Verhandlungen3.1.1 229 Die Debatte über die nationale Europapolitik3.1.2 236 Inhaltsverzeichnis 7 Frankreich3.2 237 Die Debatte über die europäischen Verhandlungen3.2.1 237 Die Debatte über die nationale Europapolitik3.2.2 247 Großbritannien3.3 249 Die Debatte über die europäischen Verhandlungen3.3.1 249 Die Debatte über die nationale Europapolitik3.3.2 271 Zwischenfazit3.4 285 Die zweite Phase der Verhandlungen4. 289 Deutschland4.1 289 Die Debatte über die europäischen Verhandlungen4.1.1 289 Die Debatte über die nationale Europapolitik4.1.2 315 Frankreich4.2 317 Die Debatte über die europäischen Verhandlungen4.2.1 317 Die Debatte über die nationale Europapolitik4.2.2 362 Großbritannien4.3 378 Die Debatte über die europäischen Verhandlungen4.3.1 378 Die Debatte über die nationale Europapolitik4.3.2 430 Zwischenfazit4.4 453 Der Gipfel von Maastricht5. 457 Deutschland5.1 457 Die Debatte über die europäischen Verhandlungen5.1.1 457 Die Debatte über die nationale Europapolitik5.1.2 471 Frankreich5.2 480 Die Debatte über die europäischen Verhandlungen5.2.1 480 Die Debatte über die nationale Europapolitik5.2.2 502 Großbritannien5.3 527 Die Debatte über die europäischen Verhandlungen5.3.1 527 Die Debatte über die nationale Europapolitik5.3.2 561 Zwischenfazit5.4 587 Ergebnisse des Dritten Teils6. 591 Inhaltsverzeichnis 8 Die mediale Darstellung der Neuerungen des EU-Vertrags Vierter Teil: Vorbemerkung1. 601 Neue Politikbereiche2. 603 Die Wirtschafts- und Währungsunion2.1 603 Finanzausgleich und Kohäsionsfonds2.2 612 Sozialcharta und Sozialprotokoll2.3 617 Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik2.4 622 Justiz- und Innenpolitik2.5 631 Verschiebung der institutionellen Legitimationsgrundlage3. 639 Reduzierung nationaler Vetorechte3.1 639 Stärkung des Europäischen Parlaments3.2 646 Unionsbürgerschaft3.3 662 Ergebnisse des Vierten Teils4. 669 Schluss 671 Quellen- und Literaturverzeichnis 683 Inhaltsverzeichnis 9 Dank Bücher haben ihre Schicksale, und dicke Bücher haben mitunter schon ein langes Leben hinter sich, bevor sie das Licht der Öffentlichkeit erblicken. Diese Arbeit entstand als Dissertation am Institut für Geschichtswissenschaften der Humboldt-Universität zu Berlin. Während ich sie verfasst habe, bin ich vielen Menschen begegnet, die mich unterstützt und zu ihrer Entwicklung beigetragen haben. Mein erster Dank geht dabei an Gabriele Metzler und Hartmut Kaelble, die diese Arbeit betreuten und mir viele wertvolle Hinweise, aber auch Freiräume für transdisziplinäre Entdeckungsreisen gaben. Auch Ingolf Pernice, der mich in das europäische Verfassungsrecht einführte, und Kiran Patel, der mich zu einem Gastaufenthalt am Europäischen Hochschulinstitut in Florenz willkommen hieß, verdanke ich wichtige Impulse. Finanziell gefördert wurde die Arbeit durch Stipendien der Studienstiftung des deutschen Volkes, der FAZIT-Stiftung sowie der Deutschen Forschungsgemeinschaft. Katrin Böttger und Funda Tekin vom Institut für Europäische Politik danke ich für die Aufnahme in die Europäischen Schriften, Martin Reichinger und Kristina Stoll vom Nomos-Verlag für die reibungslose Zusammenarbeit bei der Publikation. Das Schönste am Schreiben waren all die lebhaften und inspirierenden Diskussionen, zu denen es in unterschiedlichen Gesprächsrunden Anlass gab. Vor allem die Kolloquien von Gabriele Metzler und Hartmut Kaelble, der deutsch-französische Forschungsverbund Saisir lʼEurope und das DFG- Graduiertenkolleg Verfassung jenseits des Staates boten mir ein Umfeld, aus dem nicht nur viele neue Ideen, sondern auch gute Freundschaften hervorgingen. Speziell möchte ich all jenen danken, die zu verschiedenen Zeitpunkten diese Arbeit oder Teile davon gelesen und mit ihren Kommentaren bereichert haben: Christina, Christopher, Eva Maria, Heike, Jan, Kristina, Peter, Stefan, Wulf und ganz besonders Tim. Und schließlich: Danke an Silvia und Lorenzo, für alles. 11 Abkürzungsverzeichnis AdR Ausschuss der Regionen AELE Association européenne de libre-échange, Europäische Freihandelsassoziation (EFTA) ARD Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland BIP Bruttoinlandsprodukt BSPEG Bund der Sozialdemokratischen Parteien der Europäischen Gemeinschaft BVerfG Bundesverfassungsgericht CAP Common Agricultural Policy, Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) CDS Centre des démocrates sociaux CDU Christlich Demokratische Union Deutschlands CEE Communauté économique européenne, Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) CNPF Conseil national du patronat français COSAC Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires, Konferenz der Ausschüsse für Gemeinschaftsund Europaangelegenheiten der Parlamente der EG CSU Christlich-Soziale Union in Bayern DDR Deutsche Demokratische Republik DGB Deutscher Gewerkschaftsbund EAGV Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft EC 1. European Community, Europäische Gemeinschaft (EG) 2. European Communities, Europäische Gemeinschaften (EG) 3. European Commission, Europäische Kommission ECU European Currency Unit, Europäische Währungseinheit EEA Einheitliche Europäische Akte EEC European Economic Community, Europäische Währungsgemeinschaft (EWG) EFTA European Free Trade Association, Europäische Freihandelsassoziation EG 1. Europäische Gemeinschaft 2. Europäische Gemeinschaften (= EGKS, EWG/EG, Euratom) EGKS Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl 13 EGKSV Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl EGV Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (in der Fassung von Maastricht) EKD Evangelische Kirche in Deutschland ELDR Bund der Europäischen Liberalen, Demokratischen und Reformparteien EMS European Monetary System, Europäisches Währungssystem (EWS) EMU Economic and Monetary Union, Europäische Wirtschaftsund Währungsunion (EWWU) EP Europäisches Parlament EPG Europäische Politische Gemeinschaft EPZ Europäische Politische Zusammenarbeit ESM Europäischer Stabilitätsmechanismus ESVI Europäische Sicherheits- und Verteidigungsidentität ESVP Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik ESZB Europäisches System der Zentralbanken EU Europäische Union EuGH Europäischer Gerichtshof Euratom Europäische Atomgemeinschaft Europol Europäisches Polizeiamt EUV Vertrag über die Europäische Union (in der Fassung von Maastricht) EUV-Lissabon Vertrag über die Europäische Union (in der Fassung von Lissabon) EUZBBG Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union EVG Europäische Verteidigungsgemeinschaft EVP Europäische Volkspartei EWG Europäische Wirtschaftsgemeinschaft EWGV Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft EWGV-EEA Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (in der Fassung der Einheitlichen Europäischen Akte) EWR Europäischer Wirtschaftsraum EWS Europäisches Währungssystem EWSA Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss EWWU Europäische Wirtschafts- und Währungsunion EZB Europäische Zentralbank FAZ Frankfurter Allgemeine Zeitung FDP Freie Demokratische Partei FN Front National Abkürzungsverzeichnis 14 FPÖ Freiheitliche Partei Österreichs GASP Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik GATT General Agreement on Tariffs and Trade, Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen GSVP Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik GG Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland GUS Gemeinschaft Unabhängiger Staaten IRA Irish Republican Army KSZE Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa LF Le Figaro LM Le Monde M Monsieur MEP Member of the European Parliament, Mitglied des Europäischen Parlaments (MdEP) MM Messieurs Mme Madame MP Member of Parliament, Mitglied des Parlaments NATO North Atlantic Treaty Organization, Organisation des Nordatlantikvertrags OEEC Organisation for European Economic Co-operation, Organisation für Europäische Wirtschaftliche Zusammenarbeit OSZE Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa OTAN Organisation du Traité de l’Atlantique Nord, Organisation des Nordatlantikvertrags (NATO) PCF Parti communiste français PJZS Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen PS Parti socialiste PSPP Public Sector Purchase Programme, Programm zum Ankauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors RDA République démocratique allemande, Deutsche Demokratische Republik (DDR) RFA République fédérale de l’Allemagne, Bundesrepublik Deutschland RPR Rassemblement pour la République SDP Social Democratic Party SozPolGBAusnAbk Abkommen zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft mit Ausnahme des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland über die Sozialpolitik (EG-Sozialabkommen) SPD Sozialdemokratische Partei Deutschlands SZ Süddeutsche Zeitung TG The Guardian TT The Times TUC Trades Union Congress Abkürzungsverzeichnis 15 UDF Union pour la démocratie française UEM Union économique et monétaire, Europäische Wirtschaftsund Währungsunion (EWWU) UK United Kingdom, Vereinigtes Königreich UKIP United Kingdom Independence Party UN United Nations, Vereinte Nationen URSS Union des républiques socialistes soviétiques, Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken (UdSSR) US United States, Vereinigte Staaten von Amerika USA United States of America, Vereinigte Staaten von Amerika WEU Westeuropäische Union WTO World Trade Organization, Welthandelsorganisation WVK Wiener Vertragsrechtskonvention ZJI Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres Abkürzungsverzeichnis 16 Einleitung Der Vertrag von Maastricht, der im Dezember 1991 beschlossen wurde, stellte den Prozess der europäischen Einigung auf eine neue Grundlage. Mit einer weitreichenden Änderung des Vertragswerks für die Europäischen Gemeinschaften und der Gründung der Europäischen Union bildete er die wichtigste Einzelreform des europäischen politischen Systems seit den Verträgen von Rom. Diese Reform folgte zum Teil der traditionellen Logik einer schrittweisen, sich selbst verstärkenden Integration: Sie ermöglichte eine Vertiefung der bereits bestehenden Zusammenarbeit, machte die EG handlungsfähiger und erschloss ihr neue Politikfelder. Darüber hinaus war Maastricht jedoch auch eine Antwort auf die allgemeine politische Krise, in die Europa durch die Umbrüche des Jahres 1989 geraten war. Der Zusammenbruch des Ostblocks, die Unsicherheit über die künftige politische Ausrichtung eines wiedervereinten deutschen Nationalstaats, die Sorge vor einem Aufstieg rechtspopulistischer Parteien in zahlreichen europäischen Ländern stellten nicht nur den Fortgang des – bis dahin vor allem wirtschaftlichen – Integrationsprojekts der Europäischen Gemeinschaften in Frage, sondern die gesamte politische Architektur in Europa. Angesichts der tektonischen Verschiebungen in der politischen Landschaft des Kontinents schienen die alten Gemeinschaftsstrukturen keine hinreichende Garantie mehr gegen nationale Alleingänge und neue Hegemonialkonflikte zu bieten. Eine europapolitische Flucht nach vorn war für die meisten westeuropäischen Politiker deshalb die plausibelste Lösung, um wieder eine stabile politische Ordnung zu erreichen.1 In dieser Situation sollte der Vertrag von Maastricht einen festen institutionellen Rahmen schaffen, der die europäische Einigung (nach einem Schlagwort der Zeit) „unumkehrbar“ machen und einen Rückfall in nationale Rivalitäten verhindern würde.2 Insbesondere die neu gegründete Währungsunion, aus der ein einseitiger Austritt nur mit enormen wirtschaftlichen Verwerfungen möglich sein würde, stellte sicher, dass die Fortsetzung der Zusammenarbeit auch in Zukunft für alle Mitgliedstaaten die attraktivste Handlungsoption blieb. Die Europäische Union wurde damit zur Garantin für eine kooperative und friedliche Ordnung zwischen 1 Vgl. Ludlow 2017. 2 Zu diesem Schlagwort siehe unten, Dritter Teil, Kapitel 4.1. 17 den europäischen Staaten – und nicht zuletzt auch zu einem wesentlichen politischen Orientierungspunkt für die neu entstandenen Demokratien in Mittel- und Osteuropa, mit denen kurz nach dem Inkrafttreten des Vertrags Beitrittsgespräche eingeleitet wurden. Vor allem aber brachte der Vertrag von Maastricht auch eine weitreichende institutionelle Reform, die die Entscheidungsverfahren der Europäischen Gemeinschaften neu ausrichtete. In zahlreichen Politikbereichen wurden nationale Vetorechte durch Mehrheitsverfahren abgelöst und im Gegenzug die Mitentscheidungsrechte des Europäischen Parlaments gestärkt. Diese Parlamentarisierung verschob die Legitimationsgrundlage des politischen Systems der EG. Da die nationalen Regierungen im EG-Ministerrat nun leichter überstimmt werden konnten, konnte sich die demokratische Legitimität für europäische Beschlüsse nicht mehr in erster Linie auf nationale Wahlverfahren gründen. Stattdessen musste demokratische Legitimität verstärkt direkt auf der supranationalen Ebene erzeugt werden: über das Europäische Parlament und die darin vertretenen gesamteuropäischen Parteien, die im Vertrag von Maastricht erstmals eine formale vertragsrechtliche Grundlage erhielten. Auch diese institutionelle Reform war geeignet, das Vertrauen zwischen den Mitgliedstaaten wiederherzustellen: Wenn gesellschaftliche Konflikte in Europa nicht mehr entlang nationaler, sondern transnational-weltanschaulicher Grenzen ausgetragen würden, war auch ein wiedervereinigtes Deutschland keine Bedrohung für das europäische Gleichgewicht. Insgesamt erfuhr das europäische politische System mit der Vertragsreform von Maastricht also einen klaren Konstitutionalisierungsschub.3 Die Europäische Union war zwar weiterhin ein staatsrechtliches Gebilde sui generis, das Elemente sowohl einer ‚Staaten-‘ als auch einer ‚Bürgerunion‘ enthielt. Doch gewannen letztere im Vergleich deutlich an Gewicht. War die Europapolitik bis dahin vor allem ein Teil der Außenpolitik ihrer Mitgliedstaaten gewesen, so nahm sie nun zunehmend die Züge einer überstaatlichen europäischen Innenpolitik an. Diese Reform im politischen System ging jedoch nicht mit entsprechenden Veränderungen in der öffentlichen Wahrnehmung der europäischen Integration einher. Auch für die europäische Öffentlichkeit stellte die Zeit um den Vertrag von Maastricht zwar in mancher Hinsicht einen Wende- 3 Der Begriff der ‚Konstitutionalisierung‘ geht auf Debatten in der Völker- und Europarechtswissenschaft über die Existenz von überstaatlichem Verfassungsrecht zurück. Vgl. hierzu etwa die Beiträge in von Bogdandy / Bast 2009 und Peters 2009 sowie unten, Erster Teil, Kapitel 1.1.3. Einleitung 18 punkt dar: Dem Bedeutungsgewinn der EG entsprechend nahmen die Aufmerksamkeit der Medien und das Ausmaß der Berichterstattung über die Europapolitik deutlich zu. Zugleich wurde die Debatte kontroverser; die desinteressierte Zustimmung, mit der Bevölkerung und Medien den Integrationsprozess bis in die 1980er Jahre hinein meist begleitet hatten, wurde durch eine kritischere Haltung abgelöst, die verstärkt öffentliche Rechenschaft für politische Entscheidungen einforderte.4 Doch während all dies in Einklang mit der vertieften Integration der EG stand, kam es in anderer Hinsicht zu einer Entkoppelung zwischen der Funktionsweise des politischen Systems und der europäischen Öffentlichkeit: Obwohl die EG zunehmend den Charakter einer ‚Bürgerunion‘ entwickelte, identifizierten sich die meisten Menschen in ihren Mitgliedstaaten kaum mit der Idee einer gesamteuropäischen Bürgerschaft. Zugleich war auch die Struktur der europäischen Öffentlichkeit weiterhin durch große nationale Unterschiede geprägt: Auch wenn es in den Medien tendenziell zu einer Zunahme von transnationalen Bezügen kam, verliefen die Grenzen im öffentlichen Diskurs weiterhin eher entlang nationaler Grenzen (etwa zwischen ‚deutschen‘ und ‚französischen‘ Medien) als entlang transnational-weltanschaulicher Gegensätze (etwa zwischen ‚linken‘ und ‚rechten‘ Medien).5 Kurz: Der plötzliche Konstitutionalisierungsschub, den der Vertrag von Maastricht für das europäische politische System bedeutete, war nicht von einer entsprechenden Anpassung in der Struktur der Öffentlichkeit begleitet. Während das politische System Europapolitik zunehmend als europäische Innenpolitik behandelte, erschien sie in der öffentlichen Debatte weiterhin vor allem als mitgliedstaatliche Außenpolitik. Diese Entkoppelung zwischen der Funktionsweise des politischen Systems und der öffentlichen Debatte darüber kann auch eine Erklärung für die anhaltende Legitimationskrise bieten, in die die Europäische Union in den 1990er Jahren eintrat und die zahlreiche Forscherinnen und Forscher auf den Vertrag von Maastricht zurückführen.6 Die Frage nach einem europäischen ‚Öffentlichkeits- 4 Für die Haltung der europäischen Öffentlichkeit zur europäischen Integration prägten Leon Lindberg und Stuart Scheingold 1970 den Begriff des permissive consensus (Lindberg / Scheingold 1970:41); seine Auflösung in Folge des Vertrags von Maastricht wurde erstmals 1993 von Karlheinz Reif konstatiert (Reif 1993). Siehe auch unten, Erster Teil, Kapitel 3.2. 5 Vgl. etwa Kaelble 2014 sowie unten, Erster Teil, Kapitel 3.2, mit weiteren Belegen. 6 Vgl. etwa Schrag Sternberg 2013:12, 104. Richard Eichenberg und Russell Dalton bezeichnen die wachsende Europaskepsis der 1990er Jahre als den „post-Maastricht blues“ (Eichenberg / Dalton 2007). Einleitung 19 defizit‘ wurde deshalb in den folgenden Jahren zu einem wichtigen, kontrovers diskutierten Thema sowohl in den Sozialwissenschaften als auch in der politischen Debatte.7 Diese Entkoppelung zwischen dem politischen System der EG und der europäischen Öffentlichkeit ist das zentrale Thema dieser Arbeit. Der Fokus liegt dabei vor allem auf jener Veränderung, die nicht stattfand: einem schnellen, krisenhaften Umschwung, der dazu geführt hätte, dass auch die öffentlichen Diskurse sich entsprechend einem europäisch-innenpolitischen Paradigma restrukturiert hätten. Diese mögliche, aber ausgebliebene Veränderung der europäischen Öffentlichkeit soll im Folgenden als europäischer Verfassungsmoment bezeichnet werden – in Anlehnung an den von dem US-amerikanischen Verfassungshistoriker Bruce Ackerman geprägten Begriff constitutional moment, der einen schnellen Wandel öffentlicher Verfassungsdiskurse im Zuge politischer Krisensituationen beschreibt.8 Die Arbeit verbindet dabei ein zeithistorisches mit einem sozialwissenschaftlichen Erkenntnisinteresse. Sie soll sowohl zur Geschichte der europäischen Öffentlichkeit während der Umbruchszeit von 1989/90 als auch allgemein zu den Auswirkungen politischer Verfahren auf die Struktur öffentlicher Debatten einen Beitrag leisten. Warum aber wurde Maastricht nicht zu Europas Verfassungsmoment? In der bisherigen Forschung wurde die Kontinuität von nationalspezifischen Deutungsmustern und Diskursstrukturen in der europäischen Öffentlichkeit verschiedentlich festgestellt, aber kaum problematisiert. Tat- 7 Die Idee eines europäischen Öffentlichkeitsdefizits wurde erstmals 1993 von Jürgen Gerhards formuliert (Gerhards 1993) und löste nach scharfem Widerspruch von Klaus Eder und Cathleen Kantner (Eder / Kantner 2000) eine intensive Theoriedebatte über das Konzept der europäischen Öffentlichkeit aus (siehe hierzu ausführlich unten, Kapitel I.1.2). Seit etwa 2010 kam es zu einer Beruhigung dieser Auseinandersetzung, während verstärkt empirische Arbeiten über die Europäisierung nationaler Öffentlichkeiten erschienen (z. B. Statham / Trenz 2013b, Novy 2013, Hepp u. a. 2016 oder die Beiträge in Statham / Koopmans 2010 und Risse 2015a). In Interaktion mit dieser sozialwissenschaftlichen Debatte wurde die Entwicklung der europäischen Öffentlichkeit zudem wiederholt Thema historischer Arbeiten (grundlegend Kaelble 1999, Kaelble 2002, ausführlich v.a. Meyer 2010). In dieser Arbeit soll zunächst im Ersten Teil die theoretische Auseinandersetzung um den Begriff der europäischen Öffentlichkeit aufgegriffen und konzeptionell weiterentwickelt werden, während der Dritte Teil die konkrete historische Ausgestaltung der europäischen Öffentlichkeit in den Verhandlungen zum Vertrag von Maastricht analysiert. 8 Vgl. Ackerman 1989a, Ackerman 1993, Ackerman 1998. Zum Begriff des constitutional moment und seiner Verwendung in dieser Arbeit siehe eingehend unten, Erster Teil, Kapitel 3.1. Einleitung 20 sächlich ist die Existenz nationaler Unterschiede bei der Wahrnehmung des europäischen Integrationsprozesses wiederholt in überzeugender Form präsentiert worden: So stellt etwa Juan Díez Medrano an den Beispielen Deutschlands, Großbritanniens und Spaniens dar, wie die jeweiligen nationalen Kontexte zu unterschiedlichen Bedeutungszuschreibungen und Perspektiven auf ‚Europa‘ geführt haben.9 Sven de Roode hebt in seiner Analyse deutscher, britischer und niederländischer Leitartikel zu den EG- Gründungsverträgen und zum Vertrag von Maastricht hervor, wie sehr das Verständnis der europäischen Integration von nationalen Selbstbildern und Diskussionen über das eigene nationale Selbstverständnis beeinflusst war.10 Und auch Jan-Henrik Meyer nennt in seiner Geschichte der europäischen Öffentlichkeit die verschiedenen nationalen Europakonzeptionen als Hauptgrund für das ausbleibende europäische Gemeinschaftsgefühl und wagt sogar eine Zukunftsprognose: „Nationally distinct perceptions of Europe will continue to persist and produce nationally specific debates.“11 Bei genauerer Betrachtung erscheint dieses Argument jedoch zu einfach, um für sich allein die ausbleibenden Veränderungen in Folge der Maastrichter Vertragsreform zu erklären. Denn auch wenn eine gewisse natürliche Beharrungskraft etablierter Bedeutungszuschreibungen außer Frage steht, sind Diskurse immer nur begrenzt stabil.12 Unter bestimmten, krisenhaften Umständen können sich verfassungspolitische Vorstellungen schnell und einschneidend verändern – eben darin besteht ja ein zentrales Merkmal jedes constitutional moment. Und tatsächlich bietet gerade die historische Zäsur ab 1989 mit dem Zusammenbrechen des Ostblocks, der endgültigen Auflösung der bipolaren Weltordnung und dem Neuentstehen mehrerer mittel- und osteuropäischer Staaten eine ganze Reihe von Beispielen dafür, wie schnell sich politische Ordnungsdiskurse verschieben und einstige Selbstverständlichkeiten überholt werden konnten. Es bleibt deshalb offen, weshalb die etablierten, nationalspezifischen Deutungsmuster ausgerechnet im Fall der europäischen Integration so widerstandsfähig waren, dass sie die Krise von 1989/90 und die dadurch ausgelösten Umbrüche im europäischen politischen System weitgehend unberührt überstanden. Eine rein diskursimmanente Perspektive stößt in diesem Fall an ihre Grenzen, weil es gerade darum geht, zu erklären, warum es trotz eines 9 Díez Medrano 2003. 10 Roode 2012. 11 Meyer 2010:302. Vgl. auch Risse 2010:7. 12 Bereits Michel Foucault beschrieb die Diskontinuität als ein charakteristisches Merkmal von Diskursen; vgl. etwa Foucault 1981 [1969]:236-252. Einleitung 21 Umfelds beschleunigten politischen Wandels nicht zu einer stärkeren Diskontinuität der Diskurse kam. In dieser Arbeit soll deshalb ein alternativer Erklärungsansatz für das Ausbleiben des Verfassungsmoments vorgeschlagen werden. Dieser nimmt nicht allein die verschiedenen nationalen Diskurstraditionen, sondern einen davon weitgehend unabhängigen Faktor in den Blick: nämlich das Verfahren der Vertragsreform, das sich vermittelt über die Eigenlogik der medialen Nachrichtenauswahl auf die öffentliche Wahrnehmung der Vertragsverhandlungen auswirkte. Dieses Verfahren erzeugte bestimmte Ereignisse, die die Medien – je nach dem Nachrichtenwert, den sie den Ereignissen zuschrieben – in ihrer Berichterstattung aufgreifen konnten oder auch nicht. Welchen Nachrichtenwert bestimmte Ereignisse besitzen, ist jedoch medienspezifisch und wesentlich von dem Publikum abhängig, an das das Medium sich richtet. Nachrichtenwert-Effekte können deshalb grundsätzlich eine Erklärung dafür bieten, weshalb sich der Diskurs verschiedener Medien je nach deren nationaler oder weltanschaulicher Ausrichtung unterscheidet. Im Falle der Vertragsverhandlungen von Maastricht, so lautet kurz gefasst die These dieser Arbeit, wirkte sich das im Wesentlichen zwischenstaatliche Verfahren der Vertragsverhandlungen über entsprechende Nachrichtenwert-Effekte solcherart auf die Berichterstattung aus, dass in der öffentlichen Debatte nationale statt weltanschaulicher Diskursgrenzen dominierten. Da die wesentlichen Entscheidungen zur Vertragsreform auf Gipfeln der Staats- und Regierungschefs fielen und jeder Mitgliedstaat bis zuletzt ein Vetorecht darüber behielt, nahmen die Medien die nationalen Regierungen als Hauptakteure der Reform wahr. Den höchsten Nachrichtenwert hatte dabei für jedes Medium die Agenda der jeweils eigenen nationalen Regierung, da nur diese gegenüber dem jeweiligen nationalen Publikum auch politisch verantwortlich war. Dies führte dazu, dass die Debatte über die Vertragsverhandlungen stark von den jeweiligen nationalen Kontexten geprägt war – was wiederum das Beharren auf mitgliedstaatlich-au- ßenpolitischen Deutungsmustern förderte und bewirkte, dass wichtige Aspekte des Konstitutionalisierungsschubs im politischen System in der Öffentlichkeit kaum wahrgenommen wurden.13 Da die mediale Nachrichtenauswahl stark auf internalisierten Verhaltensweisen beruht, die sich die Journalistinnen und Journalisten selbst 13 Zur Nachrichtenwerttheorie allgemein und zum hier beschriebenen Einfluss des Verfahrens auf die Berichterstattung siehe ausführlich unten, Erster Teil, Kapitel 4. Einleitung 22 nicht unbedingt bewusst machen, ist es kaum möglich, die genaue Wirkungsweise solcher Nachrichtenwert-Effekte unmittelbar auf der Akteursebene nachzuweisen. Es lassen sich daraus aber eine Reihe von Hypothesen zu den Inhalten der Berichterstattung ableiten, die anhand einer Diskursanalyse überprüft werden können: So müsste die jeweils eigene nationale Regierung in der Berichterstattung der Medien jeweils die größte Aufmerksamkeit erhalten haben, da sie als einziger Akteur sowohl ein Vetorecht in den Verhandlungen hatte als auch vor dem jeweiligen Zielpublikum des Mediums politisch verantwortlich war. Ausländische Regierungen hatten hingegen nur insofern Nachrichtenwert, als sie für das Ergebnis der Verhandlungen relevant waren. Da sie vor dem jeweiligen Publikum des Mediums jedoch nicht politisch verantwortlich waren, müssten ihre Positionen seltener in einen parteipolitischen-weltanschaulichen Zusammenhang gebracht und insgesamt weniger inhaltlich bewertet worden sein als die der eigenen Regierung. Parteipolitische Gegensätze schließlich besa- ßen vor allem in Bezug auf jene Akteure Nachrichtenwert, die vor dem jeweiligen Publikum politisch verantwortlich waren, also vor allem bei der Bewertung der eigenen nationalen Regierung und Opposition. Weltanschauliche Unterschiede zwischen Medien müssten deshalb vor allem in der Berichterstattung über die nationale Europapolitik deutlich werden, weniger in der Berichterstattung über die Verhandlungen insgesamt. Um diesen Hypothesen nachzugehen, steht im Mittelpunkt der Arbeit eine Diskursanalyse der öffentlichen Debatte über die Verhandlungen, die zum Vertrag von Maastricht führten: Auf welche politischen Akteure richtete sich der Fokus der medialen Aufmerksamkeit? Wie wurden deren Positionen dargestellt und mit welchen Argumentationsmustern wurden sie gegebenenfalls bewertet? Welche Aspekte der Reformverhandlungen galten demnach als besonders wichtig, und in welchen Kontexten wurden sie interpretiert? Der Untersuchungszeitraum konzentriert sich dabei auf jene Phase, in der das Potenzial für einen Verfassungsmoment aufgrund der Krisenhaftigkeit der Entwicklungen und der Tragweite der Beschlüsse am größten war. Anders als in den meisten bisherigen Untersuchungen zur öffentlichen Debatte über den Vertrag von Maastricht liegt der Schwerpunkt hier deshalb nicht auf den beiden Regierungskonferenzen im Jahr 1991 oder auf der Ratifikationsphase 1992/93,14 sondern auf der kritischen Phase vor der Er- öffnung der Regierungskonferenzen, in der bereits die wesentlichen Vor- 14 Claudia Schrag Sternberg nimmt in ihrer Untersuchung zu europäischen Legitimitätsdiskursen auch die Debatte über den Vertrag von Maastricht in den Blick, Einleitung 23 entscheidungen zur Vertragsreform fielen. Entsprechend setzt die Analyse bereits mit der öffentlichen Debatte über die Einsetzung des Delors-Ausschusses auf dem Gipfel von Hannover im Juni 1988 und den ersten Forderungen des Europäischen Parlaments nach einer institutionellen Reform im selben Jahr ein. Im Mittelpunkt der Untersuchung steht dann der Zeitraum zwischen dem Fall der Berliner Mauer im November 1989 und der formellen Einsetzung der beiden Regierungskonferenzen zur Währungsund zur Politischen Union im Dezember 1990. Von den Regierungskonferenzen werden hier hingegen nur die letzten Wochen bis zum Gipfel von Maastricht in den Blick genommen, also November und Dezember 1991.15 Für diesen Zeitraum wird die mediale Berichterstattung zu den wesentlichen Ereignissen analysiert, die im Zusammenhang mit den Gesprächen über eine Vertragsreform standen. Dazu gehören etwa Gipfeltreffen des Europäischen Rates, Resolutionen des Europäischen Parlaments, Memoranden oder andere öffentliche Stellungnahmen nationaler Regierungen, Beschlüsse der europäischen Parteien etc. Um über den langen Untersuchungszeitraum hinweg einen systematischen Vergleich sowohl zwischen Medien unterschiedlicher nationaler Herkunft als auch unterschiedlicher weltanschaulicher Ausrichtung zu ermöglichen, konzentriert sich die Analyse auf sechs Einzelzeitungen. Dabei handelt es sich um die jeweils auflagenstärkste linksliberale und liberalkonservative Qualitätstageszeitung aus den drei größten EG-Mitgliedstaaten, im Einzelnen Süddeutsche Zeitung und Frankfurter Allgemeine Zeitung setzt jedoch erst beim Beginn der Regierungskonferenzen Anfang 1991 ein und konzentriert sich auf die Ratifikationsphase (Schrag Sternberg 2013:103-127). Auch Sven de Roode, der niederländische, deutsche und britische Pressediskurse zum den EG-Gründungsverträgen und zum Vertrag von Maastricht vergleicht, betrachtet ausschließlich die Ratifikationsphase (de Roode 2012:171-179, 196-207, 218-227). Jan-Henrik Meyer analysiert neben anderen Treffen des Europäischen Rates auch die Berichterstattung zum Gipfel von Maastricht, jedoch nur eine Woche vor und nach dem Gipfel (Meyer 2010:265-286). Christiane Barth und Patrick Bijsmans untersuchen neun einwöchige Einzelzeiträume im Umfeld von fünf Gipfeln sowie vier Referenden zwischen 1990 und 1994, von denen jedoch nur zwei – der Gipfel von Dublin im Juni 1990 und der Gipfel von Maastricht im Dezember 1991 – in die Zeit vor der Unterzeichnung des Vertrags fallen (Barth / Bijsmans 2018). Angela Siebold untersucht die Debatte zu den Schengener Abkommen von 1985 und 1990, die zeitlich teils mit den Verhandlungen zur EG-Vertragsreform zusammenfällt, geht jedoch nicht weiter darauf ein (Siebold 2014). 15 Zum Verlauf der Verhandlungen siehe unten im Zweiten Teil. Einleitung 24 aus Deutschland, Le Monde und Le Figaro aus Frankreich sowie The Guardian und The Times aus Großbritannien.16 Als Vertreter der größten Mitgliedstaaten spielten die Regierungen dieser drei Länder eine zentrale Rolle in den Vertragsverhandlungen, und wie im Verlauf der Arbeit gezeigt wird, nahmen auch die Zeitungen aller drei Länder jeweils vor allem diese drei Regierungen als Schlüsselakteure wahr. Allerdings nahmen sie dabei unterschiedliche Rollen ein: Während Deutschland und Frankreich – wenn auch mit unterschiedlichen Interessen und Schwerpunkten – als treibende Kräfte auftraten, versuchte die britische Regierung die Verhandlungen nach Möglichkeit zu bremsen. Zugleich repräsentieren die drei untersuchten Länder unterschiedliche parteipolitische Konstellationen: In Deutschland und Großbritannien stand jeweils die konservative Zeitung der Regierung, die linksliberale der Opposition nahe, während in Frankreich das Verhältnis genau umgekehrt war. Zudem arbeitete die französische Regierungspartei PS auf europäischer Ebene mit den größten Oppositionsparteien aus Deutschland und Großbritannien, SPD und Labour Party, im Rahmen des Bundes der Sozialdemokratischen Parteien der Europäischen Gemeinschaft (BSPEG) zusammen; die größte deutsche Regierungspartei CDU war zusammen mit der kleinen französischen Oppositionspartei CDS Mitglied in der Europäischen Volkspartei (EVP). Die in Großbritannien regierende Conservative Party und die größte französische Oppositionspartei RPR gehörten hingegen keinem der großen europäischen Parteienbündnisse an, vertraten jedoch teils ähnliche, nationalkonservative Positionen. Diese unterschiedlichen Konstellationen erlauben es, in der Analyse gegebenenfalls auch mögliche transnationale Diskursallianzen sichtbar zu machen, die sich nicht allein aus der Haltung der jeweiligen nationalen Regierungen zu den Vertragsverhandlungen ergeben – etwa zwischen der britischen Times und dem französischen Figaro, die beide nationalkonservativen Parteien nahestanden. Die Beschränkung der Analyse auf Qualitätstageszeitungen folgt zum einen dem Ziel der besseren transnationalen Vergleichbarkeit. Zum anderen nehmen Qualitätszeitungen in der europapolitischen Debatte eine besondere Rolle ein, da sie nicht nur wichtige Agendasetter innerhalb des 16 Der Daily Telegraph hatte zwar eine höhere Auflage als die Times, war aber offener parteinah ausgerichtet als die übrigen untersuchten Zeitungen und wurde deshalb nicht in die Untersuchung einbezogen. Einleitung 25 Mediensystems sind,17 sondern im Vergleich zu anderen Medien (etwa Regional- und Boulevardzeitungen oder dem Fernsehen) auch den höchsten Europäisierungsgrad besitzen, das heißt allgemein am meisten über europäische Politik berichten und häufiger auf Akteure aus anderen Mitgliedstaaten oder aus den supranationalen Institutionen verweisen.18 Auch wenn Qualitätszeitungen nur einen Ausschnitt der gesamten öffentlichen Debatte widerspiegeln und nur einen kleineren Teil der Bevölkerung erreichen als andere Medien, sind sie für die Fragestellung dieser Arbeit von besonderem Interesse, da hier aufgrund des höheren Europäisierungsgrads die Voraussetzungen für Diskursveränderungen im Sinne eines europäischen Verfassungsmoments am besten waren. Wenn die Debatte über die Vertragsreform also schon in den Qualitätszeitungen von nationalspezifischen Kontexten geprägt war, so ist in den übrigen Medien erst recht mit einem Fortbestand mitgliedstaatlich-außenpolitischer Deutungsmuster zu rechnen. Aus ähnlichem Grund liegt innerhalb der einzelnen Zeitungen der analytische Fokus auf Artikeln und Meinungstexten aus dem Politik- und Meinungsteil. Zwar erschienen auch im Wirtschaftsteil immer wieder Artikel über die Vertragsverhandlungen, insbesondere zu der geplanten Währungsunion; diese waren jedoch in der Regel recht eng auf wirtschaftspolitische Fragen ausgerichtet. Systematisch ausgewertet wurden für diese Arbeit deshalb nur die Artikel aus dem Politik- und Meinungsteil (gegebenenfalls einschließlich der Leserbriefseiten), in denen eine grundsätzliche 17 Zu der Rolle der Qualitätstageszeitungen als Agendasetter innerhalb der politischen Medienöffentlichkeit stellte etwa Carsten Reinemann mithilfe ausführlicher Fragebogen für das Jahr 2000 fest, dass bei der Themensuche, -auswahl und -recherche deutscher Journalisten die Süddeutsche Zeitung und die Frankfurter Allgemeine Zeitung eine konstant wichtige Rolle spielen. Daneben beobachtet er einen hohen, aber sinkenden Einfluss des Wochenmagazins Der Spiegel sowie einen steigenden Einfluss der Boulevardzeitung Bild (Reinemann 2003:298-301). 18 Diese Beobachtung wird durch zahlreiche quantitative Analysen gestützt, etwa Vetters 2007, Kleinen-von Königslöw 2010, Pfetsch / Adam / Eschner 2010, Hepp u. a. 2016:77. Andreas Hepp u. a. konstatieren deshalb, Qualitätszeitungen gälten als „the principal public vehicle for both political and social European discourse. It is likely that more frequent and more detailed articles about the EU exist in quality national newspapers than in regional papers or tabloids. Due to their orientation towards well-educated and well-informed citizens, quality newspapers have their own standards for selecting newsworthy issues, and are continuously observing and monitoring political processes at the EU and member state levels“ (Hepp u. a. 2016:71-72). Einleitung 26 Neudeutung der europäischen Integration im Sinne eines Verfassungsmoments eher zu erwarten gewesen wäre. Methodisch folgt die Arbeit einer qualitativen Diskursanalyse, die den Verlauf der Debatte – insbesondere die Rolle unterschiedlicher Akteure, die wiederkehrenden Topoi und Argumentationsmuster sowie die Kontexte, in die diese eingebettet waren – verstehend nachvollzieht. Dieser qualitative Ansatz erlaubt in vielen Fällen eine nuanciertere Analyse der Ähnlichkeiten und Unterschiede zwischen Diskursen als die quantitativen Methoden, die vor allem in der sozialwissenschaftlichen Forschung zur europäischen Öffentlichkeit verbreitet sind.19 Da die Arbeit vor allem auf strukturelle Nachrichtenwert-Effekte abzielt, die sich aus den unterschiedlichen nationalen und weltanschaulichen Ausrichtungen ergeben, dienen die einzelnen Zeitungen als kleinste Untersuchungseinheit der Analyse. Der Fokus liegt also jeweils auf dem Blattdiskurs, der hier bewusst nicht auf bestimmte Journalisten oder andere Einzelakteure heruntergebrochen wird. Damit soll nicht abgestritten werden, dass einzelne Journalisten und ihre Praktiken durchaus Wirkungskraft beim Prägen öffentlicher Diskurse besitzen.20 Auch sind Blattdiskurse in sich niemals völlig homogen: Es ist möglich, dass einzelne Artikel von der Blattlinie abweichen oder dass Zeitungen zu bestimmten Themen gezielt unterschiedliche Perspektiven anbieten. Unter den für diese Arbeit analysierten Artikeln fällt beispielsweise auf, dass die Texte des Brüssel-Korres- 19 Gegenstand dieser Untersuchungen ist häufig der Europäisierungsgrad der nationalen Öffentlichkeiten, wobei quantifizierbare Kriterien wie die Zahl der Artikel mit europapolitischem Bezug, die Erwähnungen von Akteuren aus anderen europäischen Ländern oder die Präsenz bestimmter, auf formalisierte Weise erfasster Argumentationsmuster zur Operationalisierung genutzt werden (vgl. hierzu unten, Erster Teil, Kapitel 1.2, mit zahlreichen Beispielen aus der Literatur). Auch Jan-Henrik Meyer greift in seiner Geschichte der europäischen Öffentlichkeit vor allem auf quantitative Analysemethoden zurück (Meyer 2008, Meyer 2010). Daneben sind aber auch einige historisch ausgerichtete Werke erschienen, die sich europäischen öffentlichen Diskursen mit qualitativen Methoden annähern. Dies gilt insbesondere für Claudia Schrag Sternbergs Analyse europäischer Legitimationsdiskurse, die zudem eine recht ausführliche Begründung für den gewählten qualitativen Ansatz bietet (vgl. Schrag Sternberg 2013:8). Auch Angela Siebolds Darstellung der Diskurse zum Schengenraum beruhen auf einer eingehenden qualitativen Analyse (Siebold 2014). Ebenfalls qualitativer Methoden bedient sich Hinnerk Meyer, dessen Analyse jedoch sehr summarisch bleibt und auf wenigen Seiten die britische, französische und deutsche europapolitische Debatte für den gesamten Zeitraum 1984-1992 zusammenfasst (Meyer 2014:353-369). 20 Zur Rolle journalistischer Praktiken bei der Konstruktion einer europäischen Öffentlichkeit vgl. etwa Statham 2010, Offerhaus 2011, Hepp u. a. 2016:30-70. Einleitung 27 pondenten der Times, Michael Binyon, in der Regel deutlich integrationsfreundlicher ausfielen als die Leitartikel der Zeitung, die meist einen skeptischen und zuweilen offen feindlichen Blick auf die EG boten. Dieser Binnenpluralismus wird in dieser Arbeit jedoch vor allem als eine redaktionelle Entscheidung verstanden und gehört insofern selbst zu den Merkmalen, durch die sich der Blattdiskurs einer Zeitung auszeichnet. Soweit er für die Fragestellung von Bedeutung ist, reflektiert die Analyse ihn deshalb mit, ohne dabei aber im Einzelnen auf die Hintergründe individueller Journalisten einzugehen. In derselben Weise werden auch Leserbriefe und Gastkommentare hier jeweils als Teil des Blattdiskurses verstanden, da ihre Veröffentlichung auf einer redaktionellen Entscheidung beruht. Die Arbeit ist in vier Teile untergliedert. Der Erste Teil stellt ausführlich die konzeptionellen Prämissen dar, die in dieser Einleitung nur knapp vorgestellt wurden. Hierfür werden zunächst zwei idealtypische Paradigmen beim Verständnis des europäischen Integrationsprozesses – Europapolitik als europäische Innen- oder mitgliedstaatliche Außenpolitik – und deren unterschiedliche Implikationen für die Anforderungen an eine europäische Öffentlichkeit präsentiert (I.1). Im Folgenden wird dargelegt, inwiefern der Vertrag von Maastricht einen Konstitutionalisierungsschub darstellte, mit dem sich das politische System in Richtung des europäisch-innenpolitischen Modells veränderte (I.2), während ein entsprechender Verfassungsmoment in der europäischen Öffentlichkeit ausblieb (I.3). Am Ende des Ersten Teils wird schließlich die zentrale These der Arbeit dargelegt, derzufolge sich das Beharren nationaler Perspektiven in der öffentlichen Debatte über den Vertrag von Maastricht aus dem Zusammenspiel zwischen dem Verfahren der Vertragsreform einerseits und medialen Nachrichtenwert-Effekten andererseits erklären lässt (I.4). Der Zweite Teil der Arbeit stellt in einem Überblick den Verlauf der Vertragsverhandlungen dar, wobei insbesondere die Frage im Vordergrund steht, zu welchem Zeitpunkt aufgrund des krisenhaften Verlaufs sowie der Tragweite der getroffenen Entscheidungen das größte Potenzial für einen Verfassungsmoment bestand. Diese Überblicksdarstellung basiert im Wesentlichen auf der bislang erschienenen Forschungsliteratur zu den Vertragsverhandlungen (II.1). Sie identifiziert drei verschiedene Verhandlungsphasen: die Vorgeschichte von der Einsetzung des Delors-Ausschusses 1988 bis zum Fall der Berliner Mauer 1989 (II.2), die eigentlich kritische Phase vom Mauerfall bis zur Einsetzung der Regierungskonferenzen 1990 (II.3) sowie die Zeit der Regierungskonferenzen bis zum Gipfel von Maastricht 1991 (II.4). Einleitung 28 Den Schwerpunkt der Arbeit bildet die Diskursanalyse im Dritten Teil. In dieser Diskursanalyse werden nach einer kurzem Vorbemerkung (III.1) zunächst einige gemeinsame Merkmale vorgestellt, die für alle untersuchten Zeitungen galten (III.2). Anschließend wird für die beiden ersten Verhandlungsphasen sowie für die Wochen unmittelbar vor und nach dem Gipfel von Maastricht untersucht, wie die Debatte über die Vertragsreformen verlief und welche Schwerpunkte die unterschiedlichen Zeitungen dabei setzten (III.3-5). Zur besseren Darstellung werden dabei angesichts der großen Unterschiede zwischen den verschiedenen nationalen Öffentlichkeiten jeweils die beiden Zeitungen derselben nationalen Herkunft in einem Unterkapitel zusammengefasst. Zudem wird in einer weiteren Untergliederung zwischen der Debatte über die Verhandlungen auf europäischer Ebene und der Debatte über die jeweilige nationale Europapolitik unterschieden. Im Ergebnis zeigt der Dritte Teil, wie stark die unterschiedlichen nationalen Kontexte und besonders die Auseinandersetzung mit der europapolitischen Agenda der jeweils eigenen Regierung die Diskurse der verschiedenen Zeitungen prägten. Im Vierten Teil schließlich wird auf die vorherigen Ergebnisse aufbauend (IV.1) betrachtet, wie sich diese Dominanz nationaler Perspektiven auf die Debatte über einige der zentralen Aspekte des Vertrags auswirkte: nämlich die Ausweitung der Politikbereiche (IV.2) und die Neuerungen im institutionellen Gefüge der EU (IV.3). Diese Reformen, in denen sich der Konstitutionalisierungsschub des politischen Systems der EU besonders deutlich zeigte, hätten die Grundlage für eine Neuinterpretation der europäischen Integration auch in der europäischen Öffentlichkeit sein können. Wie die Analyse zeigen wird, standen sie jedoch oft nicht im Mittelpunkt der öffentlichen Debatte oder konnten aufgrund der stark nationalspezifischen Perspektiven kaum gesamteuropäisches Identifikationspotenzial freisetzen. Einleitung 29 Konzeptionelle GrundlagenErster Teil: Zwei Paradigmen europäischer Integration und Öffentlichkeit Der Integrationsprozess als Außenpolitik der Mitgliedstaaten oder europäische Innenpolitik Dass die Europäische Union eine staatliche Konstruktion sui generis ist, die sich weder als Staatenbund noch als Bundesstaat treffend beschreiben lässt, ist inzwischen ein Gemeinplatz geworden.21 Sie stellt eine Herausforderung an traditionelle Vorstellungen von Souveränität und Staatlichkeit dar, die auch durch Hilfsbegriffe wie ‚Mehrebenensystem‘22 oder ‚Staatenverbund‘23 nicht vollständig aufgelöst werden kann. Deutlicher Ausdruck dieser Ambiguität ist die sogenannte ‚duale Legitimationsstruktur‘ der EU, die sowohl als Union der europäischen Staaten bzw. Staatsvölker als auch als Union der europäischen Bürger verstanden wird.24 Hinter diesem Dualismus verbergen sich zwei entgegengesetzte und teils unvereinbare Konzeptionen der europäischen Einigung, die als normative Entwürfe und analytische Erklärungsansätze nebeneinander existieren: Das erste dieser beiden Paradigmen kann mit Begriffen wie ‚Funktionalismus‘, ‚Intergou- 1. 1.1 21 Johannes Pollak und Peter Slominski verweisen darauf, dass die Beschreibung der EU als Institution „sui generis“ ursprünglich aus der juristischen Debatte über die Rechtsnatur des Europarechts zwischen nationalem und Völkerrecht stammt (Pollak / Slominski 2006:118). Eine der ersten systematischen Beschreibungen der EU als Ausdruck eines „neuen Organisationsprinzips“ findet sich bei Armin von Bogdandy (von Bogdandy 1993:102), der dafür den Begriff „supranationale Union“ vorschlägt. 22 Dieser Begriff etablierte sich vor allem seit Mitte der 1990er Jahre in den Politikwissenschaften (vgl. Jachtenfuchs / Kohler-Koch 1996, König / Rieger / Schmitt 1996). 23 So die Formulierung im Maastricht-Urteil des deutschen Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, Entscheidung vom 12.10.1993), die sich seitdem in der deutschen Rechtsprechung etabliert hat. 24 Vgl. z. B. Von Bogdandy 2009:64; Habermas 2011:62–69. Expliziert wurde die duale Legitimation in Art. I-1 Abs. 1 Satz 1 des Vertrags über eine Verfassung für Europa: „Geleitet von dem Willen der Bürgerinnen und Bürger und der Staaten Europas, ihre Zukunft gemeinsam zu gestalten, begründet diese Verfassung die Europäische Union […]“. Allerdings wurde diese Formulierung nach dem Scheitern des Verfassungsvertrags 2005 wieder aufgegeben. 33 vernementalismus‘ oder ‚regulatorische Governance‘ umrissen werden, das zweite mit Begriffen wie ‚Föderalismus‘, ‚Supranationalismus‘ und ‚Konstitutionalismus‘. Etwas pointierter ausgedrückt, betrachtet der erste Ansatz die europäische Integration als eine spezielle Form der Außenpolitik der Mitgliedstaaten, während der zweite Ansatz sie im Sinne einer europäischen Innenpolitik versteht. Diese unterschiedlichen Konzeptionen prägten sowohl den Integrationsprozess selbst als auch die wissenschaftliche Theoriebildung dazu. Auf politischer Ebene führten sie zur Herausbildung eines komplexen politischen Systems, in dem europäisch-innenpolitische und mitgliedstaatlich-außenpolitische Elemente nebeneinander existieren.25 Dabei setzte, wie weiter unten beschrieben wird, im Verlauf des Integrationsprozesses und insbesondere seit Beginn der Vertragsreformen ab Mitte der 1980er Jahre ein Veränderungsprozess ein, durch den sich das Wesen der EG auf der Skala zwischen beiden Extremen in Richtung eines supranational-föderalen Modells verschob.26 Allerdings wurde die Spannung zwischen europäischer Innenpolitik und mitgliedstaatlicher Außenpolitik zu keinem Zeitpunkt vollständig aufgelöst. Auf dem Spektrum zwischen Bundesstaat und Staatenbund nimmt die Europäische Union bis heute eine unklare und bisweilen widersprüchliche Mittelposition ein. Im Folgenden soll an vier verschiedenen Bereichen – den normativen Entwürfen, die dem Integrationsprozess zugrunde lagen, den politikwissenschaftlichen Ansätzen zu seiner empirischen Erklärung, der verfassungsrechtlichen Deutung des Europarechts und der Debatte über das Demokratiedefizit der EU – umrissen werden, welche Implikationen mit diesen beiden Perspektiven jeweils verbunden sind. Föderalistische und funktionalistische Integrationspläne Der Gegensatz zwischen europäischer Innenpolitik und mitgliedstaatlicher Außenpolitik zeichnete sich erstens auf einer politischen Ebene schon im Vorfeld des eigentlichen Integrationsprozesses ab. Die Idee eines europäischen Bundesstaats geht auf den politischen Aktivismus der europäischen Föderalisten zurück, die sich bereits in der Zwischenkriegszeit in verschie- 1.1.1 25 Andreas Wirsching spricht von einem „nicht zu Ende geführte[n] Strukturkompromiß zwischen intergouvernementalen und supranationalen Prinzipien“ (Wirsching 2012:186). 26 Vgl. unten, Erster Teil, Kapitel 2. 1. Zwei Paradigmen europäischer Integration und Öffentlichkeit 34 denen europäischen Ländern zu organisieren begannen. Vereinigungen wie die 1924 gegründete Paneuropa-Union unter Führung von Richard Coudenhove-Kalergi, die Schweizer Europa-Union von 1934 oder die britische Federal Union von 1938 setzten sich – mit im Detail unterschiedlichen Programmen – für die Errichtung der ‚Vereinigten Staaten von Europa‘ ein. Vor allem während des Zweiten Weltkriegs verbreitete sich dieses Ziel unter einer Vielzahl von Widerstandsgruppen, die in der absoluten Souveränität der Nationalstaaten die strukturelle Ursache von Diktatur und Krieg sahen.27 In den Jahren nach 1945 institutionalisierte sich diese Bewegung schließlich in der Union Europäischer Föderalisten, die die Gründung eines europäischen Bundesstaats auf Basis einer gesamteuropäischen Verfassung anstrebte. Die Nationalstaaten würden zwar weiterexistieren, doch die zentrale Legitimationsgrundlage sollten die europäischen Bürger selbst bilden. Demgegenüber entwarf der britische Politikwissenschaftler David Mitrany – ebenfalls noch während des Zweiten Weltkrieges – in seinem Werk A Working Peace System das Gegenmodell einer funktionalistischen Integration, die nur auf bestimmte Politikfelder und vertraglich formulierte Ziele beschränkt sein sollte. Anstelle des hochgesteckten Ziels eines europäischen (oder weltweiten) Bundesstaates befürwortete er die Einrichtung zweckgebundener überstaatlicher Agenturen. Diese sollten bestimmte Entscheidungen vereinfachen, die sonst diplomatisch ausgehandelt werden müssten, und dadurch eine effizientere Koordination ermöglichen. Dabei sah Mitrany zwar langfristig keine Begrenzung für die Übertragung von Hoheitsrechten,28 sprach sich jedoch zunächst für eine Konzentration der Integration auf technische und wirtschaftliche Bereiche aus, wo die Bereitschaft der Nationalstaaten zur Zusammenarbeit am größten sei. Explizit wandte sich Mitrany gegen die Forderung „that we should have a league not of governments but of peoples“:29 Der Versuch, Souveränität an eine überstaatliche demokratisch gewählte Versammlung zu übertragen, sei 27 Vgl. Lipgens 1968:15–16. In charakteristischer Weise findet sich dieses Argument etwa in dem 1941 von den italienischen Antifaschisten Altiero Spinelli und Ernesto Rossi verfassten Manifest von Ventotene. 28 In der Einleitung zur 1946 erschienenen 4. Auflage von A Working Peace System stellte er explizit fest, freiwillige Souveränitätstransfers hätten „no limit except that set by our political maturity“ (Mitrany 1975:128), und hob die Verteidigungspolitik als einen Bereich hervor, der dringend auf überstaatlicher Ebene vergemeinschaftet werden müsse. 29 Mitrany 1975:130–131, hier 130. 1.1 Der Integrationsprozess als Außen- oder Innenpolitik 35 zum Scheitern verurteilt, da die nationalen Institutionen einen solchen Autoritätsverlust nicht hinnehmen würden. Die Gründung der Europäischen Gemeinschaften in den 1950er Jahren folgte zunächst im Wesentlichen Mitranys funktionalistischem Modell. Die Verträge über EGKS, EWG und Euratom begründeten nur spezifische, auf Wirtschafts- und Energiefragen begrenzte Regime, in denen die Mitgliedstaaten Kompetenzen an eine technokratisch konzipierte Hohe Behörde bzw. Kommission delegierten. Direkte Partizipationsmöglichkeiten der europäischen Bürger waren nicht vorgesehen. Der Plan einer Europäischen Politischen Gemeinschaft, in der zahlreiche Föderalisten ein mögliches Einfallstor für ihre politischen Entwürfe sahen, scheiterte 1954 mit der Ablehnung des Vertrags über die Europäische Verteidigungsgemeinschaft im französischen Parlament.30 Dennoch gaben die europäischen Föderalisten ihre Ziele nicht auf. Anstelle eines einmaligen Akts europäischer Verfassungsgebung verfolgten sie nun vermehrt eine Strategie der schrittweisen oder inkrementellen Föderalisierung, die auf eine künftige Weiterentwicklung der Europäischen Gemeinschaften setzte.31 Entsprechend betonte die föderalistische Theorie nun die strukturellen Ähnlichkeiten zwischen dem politischen System der EG und der Funktionsweise eines Bundesstaats. Unterschiede wurden als ‚Defizite‘ oder als Zeichen dafür gesehen, dass ein bestimmter Reformschritt ‚noch nicht‘ stattgefunden habe. Dies drückte sich etwa in den politischen Erinnerungen des ersten EWG-Kommissionspräsidenten Walter Hallstein aus, in deren Titel die Gemeinschaft als Der unvollendete Bundesstaat bezeichnet wurde.32 30 Christof Berthold sieht in der Ablehnung der EPG deshalb „den Wechsel bzw. die Rückkehr zur funktionalistischen Methode der Einigung Europas“. Erst „die Verträge von Maastricht und Amsterdam zeichnen in gewisser Weise den Weg zurück zu dem Konzept der EPG – einer umfassenden Verfassung von Europa“ (Berthold 2003:35–36, vgl. allgemein ebd.:23–37). 31 Vgl. z. B. Corbett 2001:12–20. 32 Hallstein 1969. Im Vorwort des Buches schreibt Hallstein noch expliziter, die EG seien ein „dynamischer Organismus, der schon eine Zukunft in sich trägt“ (ebd.:7), im Schlusskapitel heißt es: „Politisch sind die Gemeinschaften zugleich Teil eines größeren Ganzen, Zwischenziel auf dem Wege zu dem Endziel. Dieses Endziel bleibt der europäische Bundesstaat. […] Im Blick auf dieses Endziel wurde die Gemeinschaft angelegt, sowohl in ihren sachlichen Kompetenzen […] wie in ihren Verfassungselementen: mit föderationsähnlicher Struktur. Wenn wir die Gemeinschaft verteidigen, so behüten wir also zugleich die Grundelemente der künftigen Wirklichkeit“ (ebd.:252). 1. Zwei Paradigmen europäischer Integration und Öffentlichkeit 36 Neofunktionalistische und intergouvernementale Theorien in der Politikwissenschaft Zweitens fand sich der Gegensatz zwischen dem europäisch-innenpolitischen und dem mitgliedstaatlich-außenpolitischen Paradigma auch in den politikwissenschaftlichen Theorien, die den dynamischen Verlauf des Integrationsprozesses empirisch zu erklären versuchten. Besonderen Einfluss gewann hier nach Gründung der EG zunächst der neofunktionalistische Ansatz nach Ernst B. Haas,33 der in verschiedenen Verzweigungen bis heute wirkmächtig ist. Im Gegensatz zum Föderalismus und zum klassischen Funktionalismus, die jeweils normative Aussagen über Zweck und Ausgestaltung der europäischen Einigung beinhalteten, verstand sich der Neofunktionalismus als erste rein empirisch-analytische Theorie des Integrationsprozesses.34 Er übernahm bestimmte Annahmen des klassischen Funktionalismus, ergänzte diese allerdings um die Vorstellung einer strukturellen Eigendynamik, durch die ein einmal begonnener Einigungsprozess sich fortwährend selbst verstärke: Haas zufolge führten einmal vollzogene Integrationsschritte in bestimmten Politikbereichen zu gesellschaftlichen Anpassungs- und Veränderungsprozessen, die einen neuen grenzüberschreitenden Regelungsbedarf in daran angrenzenden Feldern schafften. Diese sogenannten Spill-over-Prozesse motivierten die politischen Akteure zu immer weiteren Maßnahmen, sodass die ersten kleinen Integrationsschritte immer größere nach sich zögen.35 Zugleich verändere sich auch das Selbstverständnis der Beteiligten: Politische Integration sei deshalb ein „process whereby political actors in several distinct national settings are persuaded to shift their loyalties, expectations and political activities toward a new centre, whose institutions possess or demand jurisdiction over the pre-existing national states“,36 was im Endergebnis zu einer „new political community, superimposed over the pre-existing ones“ führe.37 Mit dieser Vorstellung eines ständigen Wachstums der supranationalen Politikfelder und der Entstehung eines machtvollen neuen politischen Zentrums zeigte sich der Neofunktionalismus gegenüber dem inkrementellen Föde- 1.1.2 33 Vgl. v.a. Haas 2004 sowie z.B. Haas 1964, das allerdings nicht die Europäischen Gemeinschaften, sondern die International Labour Organisation in den Blick nimmt. 34 Vgl. Wolf 2012. 35 Haas spricht deshalb von der „expansive logic of sector integration“ (vgl. Haas 2004:283–317). 36 Haas 2004:16 (gesamtes Zitat im Original hervorgehoben). 37 Ebd. 1.1 Der Integrationsprozess als Außen- oder Innenpolitik 37 ralismus letztlich anschlussfähiger als gegenüber dem klassischen Funktionalismus nach Mitrany. Ab den 1960er Jahren wurde die neofunktionalistische Schule jedoch durch die Theorie des Intergouvernementalismus herausgefordert. Vorreiter dieses Ansatzes war Stanley Hoffmann, der wiederum die zentrale Rolle der Mitgliedstaaten bei der Fortentwicklung des Einigungsprozesses hervorhob.38 Ausgehend von einem der realistischen Schule zugehörigen Verständnis nationaler Außenpolitik erklärte Hoffmann Integrationsprozesse im Wesentlichen aus den Interessen der beteiligten Staaten heraus, die sich nur zusammenschlössen, um ihren jeweiligen individuellen Nutzen zu fördern. Gegenüber dem Neofunktionalismus ergaben sich daraus zwei zentrale Unterschiede: Zum einen erschien die Einigung nun nicht mehr als selbstverstärkende Eigendynamik und damit sehr viel weniger unumkehrbar.39 Zum anderen konnten die Staaten nach Hoffmanns Verständnis kein Interesse an einem Verzicht auf die Kernbereiche ihrer Souveränität haben. Die Integration könne deshalb nicht auf „high politics“ übergreifen, sondern müsse auf den technisch-ökonomischen Bereich begrenzt bleiben.40 Während Hoffmann das nationale Interesse noch im Wesentlichen in der Steigerung geostrategischer Macht sah, betonten spätere Weiterentwicklungen seines Konzepts auch andere Motivationen der mitgliedstaatlichen Regierungen. Einflussreich war dabei insbesondere der liberale Intergouvernementalismus nach Andrew Moravcsik, der nationale Interessen als das Ergebnis eines innerstaatlich ausgetragenen gesellschaftlichen Aushandlungsprozesses interpretierte.41 Auch in historischen Darstellungen gewann das intergouvernementale Deutungsmuster seit den frühen 1990er Jahren an Verbreitung, wozu insbesondere Alan Milwards vielbeachtetes Werk The European Rescue of the Nation State beitrug.42 In jedem Fall aber verstehen intergouvernementalistische Theorien die Nationalstaaten als nach außen hin abgeschlossene und mit einer einheitlichen Position auf- 38 Vgl. Bieling 2012. 39 Stanley Hoffmann selbst sah eine umfassende Integration zwar als möglich an, betonte jedoch, es gebe „more things in the heaven and earth of possible international futures than in any philosophy of international relations“ (Hoffmann 1966:911–912). Einen größeren Stellenwert in der politikwissenschaftlichen Forschung gewann die mögliche Desintegration der EU erst im Zuge der Eurokrise (vgl. z. B. die Beiträge in Eppler / Scheller 2013). 40 Hoffmann 1966:882. 41 Beispielsweise Moravcsik 1993, Moravcsik 1998; vgl. auch Steinhilber 2012. 42 Milward 1992. 1. Zwei Paradigmen europäischer Integration und Öffentlichkeit 38 tretende Akteure. Der Integrationsprozess erschien in dieser Konzeption lediglich als eine besondere Form nationaler Außenpolitik, bei der die Mitgliedstaaten die supranationalen Institutionen als Agenten einsetzen, um ihre wechselseitigen Beziehungen effizienter zu gestalten. Konstitutionalismus und nationale Souveränität im Europarecht Drittens schlug sich der Gegensatz zwischen den Paradigmen der europäischen Innenpolitik und der mitgliedstaatlichen Außenpolitik auch im juristischen Diskurs über Natur und Stellung des Europarechts nieder. In den frühen rechtswissenschaftlichen Betrachtungen dominierte eine an die Konzeptionen David Mitranys angelehnte Betrachtungsweise: Bekannt wurde etwa die Formulierung von Hans Peter Ipsen, der die EWG 1972 als „Zweckverband funktioneller Integration“ definierte.43 Auf der anderen Seite grenzte der Europäische Gerichtshof das Europarecht allerdings schon bald als eigenständige Rechtsordnung vom gewöhnlichen Völkerrecht ab. Im Van-Gend-en-Loos-Urteil 1963 erklärte er, die EG sei „eine Rechtsordnung, deren Rechtssubjekte nicht nur die Mitgliedstaaten, sondern auch die Einzelnen sind“; das Europarecht solle deshalb „den Einzelnen, ebenso wie es ihnen Pflichten auferlegt, auch Rechte verleihen“.44 Daraus leitete der Gerichtshof zum einen eine unmittelbare Wirkung europäischen Rechts ab. Zum anderen ging er ab 1969 dazu über, auch bestimmte individuelle Grundrechte als Teil der europäischen Rechtsordnung zu behandeln und von den Gemeinschaftsorganen erlassene Sekundärrechtsakte an ihnen zu messen.45 Indem auf diese Weise der einzelne Bürger als unmittelbarer, nicht durch die Nationalstaaten mediatisierter Adressat und Legitimationssubjekt des Europarechts hervorgehoben wurde, erhielt die EG schon früh einen rechtlichen Status, durch den sie sich deutlich von klassischen internationalen Organisationen absetzte.46 In der Folge etablierten sich seit den 1980er und vor allem den 1990er Jahren auch in der Rechtswissenschaft Deutungsansätze, die die Gründungsverträge als „europäisches Verfassungsrecht“ betrachten.47 1.1.3 43 Ipsen 1972:196. 44 EuGH, Urteil vom 05.02.1963. 45 Vgl. Mayer 2005:457–464. 46 Zur verfassungsrechtlichen Bedeutung dieses ‚Durchgriffs‘ der supranationalen Ebene auf den einzelnen Bürger vgl. etwa Eisenfeld 2012. 47 Frühzeitig wurde dieses Verständnis des Europarechts von Eric Stein beschrieben, der besonders die Rolle des EuGH bei der Herausbildung dieser Lesart her- 1.1 Der Integrationsprozess als Außen- oder Innenpolitik 39 Während der Europäische Gerichtshof in seiner Rechtsprechung also einer konstitutionalistischen Interpretation der europäischen Integration Vorschub leistete, waren die nationalen Verfassungsgerichte meist eher um die Wahrung eines nationalen Letztentscheidungsrechts bemüht. Insbesondere das deutsche Bundesverfassungsgericht (BVerfG) zielte wiederholt auf den nur abgeleiteten Charakter des europäischen Rechts ab.48 So betonte es 1974 in der viel beachteten Solange-I-Entscheidung, dass deutsche Behörden bei der Umsetzung europäischen Rechts an die deutschen Grundrechte gebunden seien und das Verfassungsgericht deshalb Gemeinschaftsrecht, das gegen das Grundgesetz verstoße, für unanwendbar erklären könne. Im Solange-II-Urteil 1986 verzichtete das BVerfG angesichts des vom EuGH selbst durchgeführten Grundrechteschutzes dann zwar auf eine Ausübung der eigenen Kontrollbefugnis; es behielt sich jedoch vor, selbst aktiv zu werden, falls der europäische Grundrechteschutz in Zukunft wieder unter den vom Grundgesetz gebotenen Minimalstandard absinken sollte. In den Urteilen zu den Verträgen von Maastricht 1993 und Lissabon 2009 schließlich betonte das BVerfG, dass die Zuständigkeiten der europäischen Institutionen nur auf begrenzte Einzelermächtigungen durch die Mitgliedstaaten zurückgingen. Nach dieser Lesart blieb das Europarecht also den nationalen Verfassungsordnungen untergeordnet – sodass das Bundesverfassungsgericht sich selbst das Recht zuschrieb, zu überprüfen, ob bei der Verabschiedung europäischer Sekundärrechtsakte die vertraglich vorgesehene Kompetenzordnung eingehalten wurde. Damit (sowie mit vergleichbaren Entscheidungen von Gerichten anderer Mitgliedstaaten) entstand ein latenter Konflikt zwischen den Letztentscheidungsansprüchen des Europäischen Gerichtshofs und der nationalen Verfassungsgerichte: Beide Seiten betrachten sich jeweils als höchste Instanz ihrer eigenen Rechtsordnung.49 vorhob (Stein 1981). Sie steht im Kontext einer allgemeinen Konstitutionalisierung des Völkerrechts, wobei die EU von allen überstaatlichen Organisationen als diejenige gilt, die die meisten Merkmale eines normativ verstandenen Konstitutionalismus angenommen hat. Anne Peters etwa hebt die Autonomie ihrer Rechtsordnung, die Verantwortlichkeit ihrer Organe gegenüber den Bürgern statt nur gegenüber den Mitgliedstaaten sowie die Garantie von Rechtsstaatlichkeit und Grundrechtsschutz gegenüber Rechtsakten der Organisation selbst hervor (Peters 2009, vgl. auch Ley 2009). Für einen Überblick der Debatte vgl. auch die Beiträge in von Bogdandy / Bast 2009. 48 Zum Staatsverständnis in der Europarechtsprechung des BVerfG vgl. ausführlich van Ooyen 2018. 49 Vgl. z. B. Mayer 2000:260–273. 1. Zwei Paradigmen europäischer Integration und Öffentlichkeit 40 Die Europarechtswissenschaft versuchte diese Spannung durch Konzepte wie „Verfassungspluralismus“,50 „Verfassungsverbund“51 oder „Verfassungsgerichtsverbund“52 aufzulösen, denen die Idee einer heterarchischen Kooperation zwischen den Gerichten der verschiedenen Ebenen zugrunde liegt. Damit muss jedoch auf eine eindeutige Zuweisung des verfassungsrechtlichen Letztentscheidungsrechts verzichtet werden – das genaue Verhältnis zwischen der europäischen und der nationalen Rechtsordnung bleibt explizit offen. Dieser Ansatz erreichte recht breite Zustimmung in der Rechtswissenschaft, ist aber nicht unumstritten53 und wurde insbesondere nach dem sogenannten PSPP-Urteil von 2020, als das BVerfG erstmals explizit eine Entscheidung des EuGH verwarf, verstärkt in Frage gestellt.54 Letztlich spiegelt er den nach wie vor unaufgelösten Gegensatz zwischen einem europäisch-innenpolitischen und einem mitgliedstaatlich-außenpolitischen Verständnis der europäischen Integration wider. Die Debatte über das europäische Demokratiedefizit Ein vierter Bereich, in dem der Unterschied zwischen diesen beiden Paradigmen zu erkennen ist, ist schließlich die politische Debatte über die Legitimität der europäischen Institutionen, die sich besonders am Schlagwort des ‚Demokratiedefizits‘ der EU entfesselte. Aus funktionalistischer Perspektive stellte sich die Frage nach einer demokratischen Legitimation der europäischen Institutionen in der Anfangsphase der Integration schlicht nicht. Im Gegenteil wurden die technokratisch geprägten Organe der Europäischen Gemeinschaften von Seiten ihrer Gründer sogar als Chance gesehen, um effizient bestimmte Entscheidungen durchzusetzen, die dem langfristigen Allgemeinwohl nutzen sollten, in den demokratischen Nationalstaaten jedoch wegen des Einflusses partikularer Interessen und der Rücksichtnahme der Politiker auf kurzfristige Wählerentscheidungen nicht möglich waren.55 1.1.4 50 Vgl. etwa Maduro 2003a, Avbelj / Komárek 2011, Jaklic 2014. Julio Baquero Cruz sieht dieses „Pluralist Movement“ als direkte Antwort auf das Maastricht-Urteil des deutschen Bundesverfassungsgerichts (Baquero Cruz 2008:412–414). 51 Z. B. Pernice 1996, Pernice 2010, Berger / Grabenwarter / Vranes 2013. 52 Z. B. Voßkuhle 2009. 53 So kritisiert ihn etwa Pavlos Eleftheriadis als Verstoß gegen das Prinzip der Rechtsintegrität (vgl. Eleftheriadis 2010). 54 Z. B. Kelemen u. a. 2020. 55 Vgl. Thiemeyer 2016. 1.1 Der Integrationsprozess als Außen- oder Innenpolitik 41 Hingegen ging die Vorstellung einer mangelnden demokratischen Legitimation der Europäischen Gemeinschaften auf eine föderalistisch inspirierte Übertragung bundesstaatlicher Demokratiekonzepte auf die europäische Ebene zurück. So setzte sich die föderalistische Bewegung mit diesem Argument bereits seit den 1950er Jahren für die Einführung von Direktwahlen zum Europäischen Parlament ein.56 Die Abgeordneten des Europäischen Parlaments wiederum nutzten das Schlagwort eines legitimatorischen ‚Defizits‘, um eine Ausweitung ihrer eigenen Kompetenzen innerhalb des institutionellen Gefüges der EG zu fordern. In charakteristischer Weise definierte etwa der 1988 vom Parlament verabschiedete Toussaint- Bericht das europäische Demokratiedefizit als die Kombination von zwei Faktoren: a) die Übertragung von Zuständigkeiten von den Mitgliedstaaten auf die Europäischen Gemeinschaften; b) die Ausübung dieser Zuständigkeiten auf Gemeinschaftsebene durch andere Organe als das Europäische Parlament, obwohl vor der Übertragung die einschlägige Gesetzgebungsbefugnis bei den nationalen Parlamenten lag.57 Auf der anderen Seite zogen ab den 1970er Jahren auch Gegner einer vertieften europäischen Integration das Demokratiedefizit als Argument heran, um eine weitere Übertragung von Zuständigkeiten auf die europäische Ebene abzulehnen. Vor allem seit den 1990er Jahren drang diese Kontroverse schließlich in die breite Öffentlichkeit vor und wurde zugleich auch zu einem zentralen Thema der politikwissenschaftlichen Auseinandersetzung mit der europäischen Integration.58 Diese Belebung der akademischen Debatte ging zunächst mit einem Wiedererstarken der intergouvernemental-funktionalistischen Perspektive einher. So wies Andrew Moravcsik in scharfem Widerspruch zu den vorherrschenden Ansichten in der breiteren politischen Öffentlichkeit die Diagnose eines europäischen Demokratiedefizits vollständig zurück. Stattdessen betonte er die indirekte Legitimation durch die auf nationaler Ebene gewählten Regierungen der Mitgliedstaaten, die nach wie vor die dominanten Akteure im institutionellen Gefüge der Union seien.59 Einfluss- 56 O’Connor 2014. 57 Europäisches Parlament 01.02.1988:12–13. 58 Vgl. den Überblick über die Forschungsdiskussion bei Follesdal / Hix 2006:534– 537. 59 Moravcsik 2002:611–614. 1. Zwei Paradigmen europäischer Integration und Öffentlichkeit 42 reich war auch der Ansatz des Politikwissenschaftlers Giandomenico Majone, der die EU als Musterfall eines regulatory state beschrieb: Anders als Nationalstaaten, die interne Umverteilungsmaßnahmen durchführten und dafür durch demokratische Mechanismen Zustimmung erzeugen müssten, beschränke sich die EU auf eine effiziente Regulierung des Marktgeschehens.60 Zu diesem Zweck sei es gerade nützlich, dass sie dem Druck demokratischer Entscheidungsverfahren entzogen sei. Eine Demokratisierung – und damit verbundene Politisierung – würde ihre Legitimität nicht fördern, sondern im Gegenteil ihre Glaubwürdigkeit als Regulierer untergraben.61 Auf der anderen Seite verteidigten etwa Andreas Follesdal und Simon Hix die Relevanz des Konzepts eines europäischen Demokratiedefizits. In Abgrenzung von Majone betonten sie, dass sich Entscheidungen auf europäischer Ebene nicht auf eine reine Effizienz-Optimierung begrenzen ließen. Da sie bereits jetzt beachtliche Umverteilungswirkungen mit Gewinnern und Verlierern zeigten, sei zu ihrer Legitimation auch eine demokratische, etwa parteipolitisch geformte Auseinandersetzung notwendig.62 Die Lösungsvorschläge blieben jedoch nicht auf die von den Föderalisten vertretene Stärkung des Europäischen Parlaments beschränkt. Vor allem seitdem die Debatte über das europäische Demokratiedefizit in den 1990er Jahren eine breitere Öffentlichkeit erreicht hatte, forderten verschiedene Akteure auch eine bessere Einbeziehung der nationalen Parlamente in die Europapolitik.63 Allerdings unterscheidet sich die Stoßrichtung dieses Ansatzes von der klassisch föderalistischen Position in entschei- 60 Vgl. Majone 1994. Majone zufolge fand unter anderem aufgrund der fortschreitenden Privatisierung seit den 1970er Jahren europaweit eine Zunahme der Regulierung statt, bei der die Mitgliedstaaten der EU einen großen Teil der regulatorischen Aktivitäten auf die supranationale Kommission übertrugen. Diese stehe allerdings nur im Mittelpunkt eines „issue network“ aus Experten der mitgliedstaatlichen Behörden und anderer Institutionen (Majone 1994:83–92). – Das Konzept eines transnationalen ‚Regierens durch Netzwerke‘ wurde (mit teils etwas anderen Schwerpunkten als bei Majone) auch später wiederholt aufgegriffen (z. B. Kaiser 2009, Simantiras 2016). Indem es die funktionale Entscheidungsfindung durch jeweils themenspezifische, transnationale Expertennetzwerke betont, setzt es sich von föderalistisch-supranationalen Konzeptionen ab, die auf eine breite demokratische Partizipation abzielen. 61 Vgl. z. B. Majone 1994:94, Majone 1999, Majone 2002:383–385, ähnlich auch Moravcsik 2004:361. 62 Follesdal / Hix 2006:551–557, ähnlich auch Schäfer 2006. 63 Für einen Überblick über die Debatte der 1990er Jahre vgl. Pernice 2002; für jüngere Beiträge siehe z. B. Çelik 2016, Bollmohr 2017, Paasch 2018, Kreilinger 2019. 1.1 Der Integrationsprozess als Außen- oder Innenpolitik 43 dender Hinsicht: Anders als die Stärkung des Europäischen Parlaments impliziert die Forderung nach einer Einbindung der nationalen Parlamente nicht die Idee einer gesamteuropäischen Bürgerschaft, sondern zielt hauptsächlich darauf ab, dass die Festlegung der nationalen Europapolitik hinreichend demokratisch erfolgt. Sie fügt sich damit letztlich in das Konzept des liberalen Intergouvernementalismus ein, demzufolge die europäische Integration den – jeweils innerstaatlich demokratisch auszuhandelnden – Interessen der einzelnen Mitgliedstaaten dienen soll. Der Unterschied zu Positionen wie von Andrew Moravcsik betrifft lediglich das Gleichgewicht zwischen Exekutive und Legislative auf einzelstaatlicher Ebene, nicht die Konzeption der europäischen Integration insgesamt. Dagegen lässt sich die Frage, ob das Demokratiedefizit der EU hauptsächlich durch eine Stärkung des Europäischen Parlaments oder durch eine bessere Einbindung der nationalen Parlamente überwunden werden sollte, als eine Konfliktlinie zwischen dem gesamteuropäisch-innenpolitischen und dem mitgliedstaatlich-außenpolitischen Paradigma der europäischen Integration deuten. In diesem Sinn hebt etwa der Rechtswissenschaftler Stefan Oeter hervor, dass die „Frage nach der Vermittlung demokratischer Legitimation“ auf europäischer Ebene „vom zugrunde gelegten Modell der Konstruktion europäischer Integration“ abhänge. Verstehe man die EU „traditionalistisch […] als Verbund souveräner Nationalstaaten“, so könne ihre demokratische Legitimation ausschließlich auf den nationalen Parlamenten beruhen. Die wachsende Rolle des Europäischen Parlaments hingegen verweise auf „Ansätze einer ‚europäischen Volkssouveränität‘“, die in einem „gleitenden Prozess“ bei der Legitimation der EU an Bedeutung gewinne.64 Zwischenfazit Betrachtet man all diese aus verschiedenen Bereichen zusammengetragenen Gegensätze, so lässt sich der Unterschied zwischen dem europäisch-innenpolitischen und dem mitgliedstaatlich-außenpolitischen Paradigma wie folgt zusammenfassen: Das europäisch-innenpolitische Modell versteht die Organe der Europäischen Union als die politischen Institutionen einer 1.1.5 64 Oeter 2009:97–98. Auch zu diesem Thema wurden allerdings bereits frühzeitig auch Mittelpositionen vertreten, die zum Beispiel auf eine bessere Zusammenarbeit zwischen Europäischem Parlament und nationalen Parlamenten abzielten (so etwa Neunreither 1994). 1. Zwei Paradigmen europäischer Integration und Öffentlichkeit 44 gesamteuropäischen Gesellschaft. Es orientiert sich dabei an bundesstaatlichen Strukturen und nimmt vor allem die einzelnen Bürgerinnen und Bürger als rechtliche und politische Subjekte in den Blick. Als Ziel wird eine möglichst umfassende konstitutionelle Ordnung gesehen, bei der kein Politikbereich a priori von einer Europäisierung ausgeschlossen sein muss, soweit es dafür einen gesamteuropäischen Regelungsbedarf gibt. Grundlage der politischen Legitimation ist bei diesem Modell in erster Linie das demokratisch gewählte Europäische Parlament, in dem transnationale Parteien die europäische Bürgerschaft vertreten. Das mitgliedstaatlich-außenpolitische Paradigma betrachtet hingegen die Nationalstaaten als die zentralen Akteure, durch die der politische Wille ihrer jeweiligen Staatsbürger mediatisiert wird. Das europäische Rechtssystem ist lediglich aus den nationalen Verfassungsordnungen abgeleitet und erfüllt den Zweck, den Mitgliedstaaten eine effizientere Koordination in bestimmten Politikfeldern zu ermöglichen. Es bezieht seine Rechtfertigung also nur aus dem praktischen Nutzen, den es für die Interessen der Mitgliedstaaten besitzt, wobei die Definition dieser Interessen jeweils auf nationaler Ebene ausgehandelt und durch innerstaatliche demokratische Prozesse legitimiert wird. Eine Europäisierung politischer Kernbereiche, durch die die nationale Souveränität in Frage gestellt würde, ist nicht vorgesehen. Die europäische Öffentlichkeit und die Legitimation der EU Die Rolle der Parlamente ist allerdings nicht der einzige Aspekt, der seit den 1990er Jahren im Zusammenhang mit der demokratischen Legitimation der europäischen Integration in den Vordergrund der Debatte drang. Mit zunehmender Intensität wurde auch die Frage nach einer europäischen politischen Öffentlichkeit thematisiert, die die kommunikative Infrastruktur der politischen Meinungsbildung auf EU-Ebene bilden müsse. In einem offenbar unter dem Eindruck der Debatte zum Vertrag von Maastricht publizierten Artikel von 1993 prägte der Sozialwissenschaftler Jürgen Gerhards den Begriff des europäischen ‚Öffentlichkeitsdefizits‘: Die Entwicklung einer europäischen Öffentlichkeit hinkt [dem] Prozeß des Transfers von Kompetenzen, Kontrollen und Ressourcen von den nationalstaatlichen Entscheidungszentren auf das supranationale Gebilde EG weit hinterher. […] Das Öffentlichkeitsdefizit der EG ist dem vielthematisierten Demokratiedefizit der EG und damit der Legitimationsallokation vorgelagert, ja eine seiner Ursachen. Erst wenn 1.2 1.2 Die europäische Öffentlichkeit und die Legitimation der EU 45 über Europa berichtet wird und wenn dies aus einer die nationalstaatliche Perspektive transzendierenden Perspektive geschieht, könnte ein Europa der Bürger entstehen.65 In den folgenden Jahren wurde diese Vorstellung eines europäischen Öffentlichkeitsdefizits auch von den supranationalen Organen der EG übernommen.66 Mit spezialisierten Kommunikationsabteilungen versuchten sie, dagegen anzugehen und zugleich den Trend einer abnehmenden Zustimmung der Bevölkerung zum Integrationsprozess umzukehren.67 In der Sozialwissenschaft stieß die These eines europäischen Öffentlichkeitsdefizits jedoch auch auf Widerspruch.68 Insbesondere wurde dabei das Problem aufgeworfen, wie viel und welche Art von öffentlicher Debatte notwendig sei, um von einer für die Legitimation von Europapolitik hinreichenden ‚europäischen Öffentlichkeit‘ sprechen zu können. Wie im Folgenden gezeigt werden soll, lässt sich diese Frage je nach dem zugrunde liegenden Verständnis der europäischen Integration unterschiedlich beantworten. Dies wurde insbesondere von John E. Fossum und Philip Schlesinger herausgearbeitet, die zwischen einem ‚regulatorischen‘ und einem ‚föderalen‘ Modell der EU unterscheiden, welche jeweils mit eigenen Anforderungen an die europäische Öffentlichkeit verbunden seien: Während ersteres die EU als „a functional type of organisation whose purpose is to promote the material interests of the member states by means of transnational rather than supranational institutions“ betrachte,69 werde sie in letzterem als „a rights-based federal Union, based on the core tenets of 65 Gerhards 1993:99. 66 Vgl. Gerhards 2002:135 mit einigen Beispielen. Tatsächlich hatte sich die EG schon im Adonnino-Bericht über das „Europa der Bürger“, der auf dem Rat von Mailand 1985 verabschiedet wurde, Bemühungen um Transparenz und ‚Bürgernähe‘ zu eigen gemacht (Ausschuss für das „Europa der Bürger“ 28.06.1985). 67 Insbesondere die Europäische Kommission baute seit der zweiten Hälfte der achtziger Jahre schrittweise ihre Kommunikationsorgane aus, um die Zustimmung der Bürger zur europäischen Politik zu erhöhen. Die Generaldirektion X, die seit 1985 als zentrale Stelle für die Informationspolitik zuständig war, intensivierte und professionalisierte ihre Tätigkeiten vor allem ab 1992 als Reaktion auf das gescheiterte Maastricht-Referendum in Dänemark. Die Entwicklung dieser EU- Kommunikationsstrategien war wiederholt auch Thema der sozialwissenschaftlichen Forschung (vgl. z. B. Gramberger 1997, Hoesch 2003, Brüggemann 2008, Spanier 2012, Ivic 2017). 68 Prominent etwa Eder / Kantner 2000. Für einen Überblick zu der umfangreichen sozialwissenschaftlichen Forschungsdebatte über die Bedingungen einer europäischen Öffentlichkeit vgl. Pfetsch / Heft 2015. 69 Fossum / Schlesinger 2007:12. 1. Zwei Paradigmen europäischer Integration und Öffentlichkeit 46 the democratic constitutional state“70 verstanden. Die beiden Modelle beziehen sich also erkennbar auf dieselben Konzeptionen, die hier als das mitgliedstaatlich-außenpolitische und das europäisch-innenpolitische Paradigma bezeichnet werden. Wie Fossum und Schlesinger weiter ausführen, setzt das regulatorische Modell zur Legitimation der EU in erster Linie auf deren politischen Output. Wichtigste politische Akteure auf europäischer Ebene seien deshalb politikfeld- und themenspezifische Netzwerke von Experten, die in gemeinsamer Diskussion und durch wechselseitiges Lernen Lösungen für konkrete politische Probleme entwickelten. Durch Etablierung eines gemeinsamen transnationalen Diskurses ermöglichten diese „epistemic communities“ bessere Politikergebnisse und trügen so zur Legitimierung des Integrationsprozesses bei.71 Die Existenz dieser Form transnationaler Expertenöffentlichkeiten und ihr Einfluss auf die Politik der EU wurden empirisch mehrfach dargelegt.72 Auch in der historischen Integrationsforschung sind sie wiederholt in den Blick geraten,73 Hartmut Kaelble stellte ihre Ausweitung nach 1990 fest.74 Zweifellos waren sie auch bei der Ausgestaltung der Vertragsreformen von Bedeutung, etwa in Form von Netzwerken, die sich für die Vergemeinschaftung bestimmter Politikfelder einsetzten. Für den breiten gesellschaftlichen Diskurs spielen sie jedoch nur eine untergeordnete Rolle. Wie Fossum und Schlesinger hervorheben, sieht das regulatorische Modell der EU eine themenübergreifende, massenmedial vermittelte und damit potenziell die gesamte Bevölkerung erreichende Öffentlichkeit lediglich auf nationaler Ebene vor, wo auch die demokratischen Repräsentativorgane mit relevanter politischer Entscheidungsbefugnis angesiedelt sind. Entsprechend 70 Ebd.:14. 71 Ebd.:12. 72 Z. B. Eder / Hellmann / Trenz 1998, Trenz 2002, Baisnée 2007. In den Untersuchungen von Klaus Eder und Hans-Jörg Trenz wurde allerdings auch darauf hingewiesen, dass es in der Europa-Kommunikation sehr wohl zur Einbeziehung einer breiten Öffentlichkeit kommen könne. Diese erfolge jedoch nur in Form „symbolischer Mobilisierung“ vor allem durch die nationalen Regierungen, auf die dann gegebenenfalls eine „symbolische Gegenmobilisierung“ folge (z.B. Eder / Hellmann / Trenz 1998:338–340, ähnlich Trenz 2002). Deliberation und Partizipation auf europäischer Ebene finde dagegen nicht über Massenmedien, sondern vor allem im Rahmen der politikfeldspezifischen transnationalen Kommunikationsnetzwerke aus Experten und Interessenvertretern statt. 73 Vgl. etwa die Beiträge in Gehler 2009b und Leucht / Gehler / Kaiser 2010. 74 Kaelble 1999:671–672. 1.2 Die europäische Öffentlichkeit und die Legitimation der EU 47 bauen in diesem Modell auch kollektive Identitäten in erster Linie auf dem Nationalstaat und der nationalen Staatsbürgerschaft auf.75 Wenig überraschend wird eine solche Perspektive auf die europäische Öffentlichkeit häufig von denselben Autoren vertreten, die auch in Bezug auf das europäische Demokratiedefizit der mitgliedstaatlich-außenpolitischen Konzeption nahe stehen. In prominenter Weise argumentierte etwa Andrew Moravcsik, dass viele von westeuropäischen Bürgern üblicherweise als besonders wichtig angesehene Politikbereiche ohnehin nicht in die Zuständigkeit der EU, sondern in die der Nationalstaaten fielen.76 Infolgedessen sei ein gewisses Desinteresse der Bevölkerungsmehrheit an der Europapolitik nur natürlich. Die vorherrschende und auch wünschenswerte Form der Unterstützung für den Einigungsprozess sei der permissive consensus, also eine diffuse Zustimmung bei zugleich geringer Aufmerksamkeit, wie sie bis in die 1980er Jahre hinein existierte. Eine kontroverse öffentliche Debatte mit breiter Partizipation stelle hingegen in erster Linie ein Risiko dar, genau diese Form von Unterstützung zur europäischen Integration zu untergraben.77 Im Licht des gescheiterten EU-Verfassungsvertrags kritisierte Moravcsik deshalb vor allem die Symbolpolitik der beteiligten Akteure als „a self-inflicted wound“. Statt einer Aufladung mit Verfassungssymbolen empfehle sich bei künftigen Vertragsreformen eine gezielte Entpolitisierung durch „an incremental, piecemeal strategy of implementing effective policies and modest institutional reforms“.78 Demgegenüber interpretiert das föderale Modell nach Fossum und Schlesinger die EU im Sinn einer konstitutionellen, vor allem auf einer europäischen Bürgerschaft aufbauenden Demokratie.79 Außer einer weiteren Parlamentarisierung durch die Stärkung des Europäischen Parlaments erfordert dies auch eine Legitimation durch zivilgesellschaftliche Debatten in einer breiten gesamteuropäischen Öffentlichkeit. Zu erwarten wäre die Entstehung eines europaweiten „general public“, das sich länder- wie politikfelderübergreifend mit europapolitischen Angelegenheiten auseinandersetzt und dabei insbesondere auch die supranationalen europäischen Institutionen als Bezugspunkt hat.80 75 Fossum / Schlesinger 2007:13–14. 76 Moravcsik 2002:615. 77 Vgl. Moravcsik 2006, Hurrelmann 2007. 78 Moravcsik 2006:237–238. 79 Fossum / Schlesinger 2007:14–16. 80 Diese Repräsentativorgane mit politischer Entscheidungsbefugnis bezeichnen Fossum und Schlesinger – in Anlehnung an Nancy Fraser (Fraser 1990:75) – als „strong publics“, da sie gleichzeitig der Meinungsbildung und der politischen 1. Zwei Paradigmen europäischer Integration und Öffentlichkeit 48 Zu den prominentesten Vertretern eines solchen ‚föderalen‘ Verständnisses der europäischen Öffentlichkeit zählt Jürgen Habermas. In seiner Verteidigung einer europäischen Verfassung nahm dieser ein Legitimationsdefizit der EU wahr, das nur durch die Entstehung einer europäischen Öffentlichkeit überwunden werden könne. Diese definierte er als „a network that gives citizens of all member states an equal opportunity to take part in an encompassing process of focused political communication“, was sowohl die institutionalisierte Deliberation in Parlamenten und anderen politischen Organen als auch einen „inclusive process of informal mass communication“ erfordere.81 Doch auch das eingangs angesprochene Konzept des europäischen Öffentlichkeitsdefizits bei Jürgen Gerhards geht auf eine solche föderale Lesart zurück. So geht Gerhards davon aus, dass sich die europäische Integration „als ein Prozeß der Bildung eines supranationalen Staates beschreiben“ lasse, wenn auch „ohne daß die EG den Charakter eines vollständig autonomen Staates bereits erreicht hätte“.82 Entsprechend leitet er auch die Funktionen der politischen Öffentlichkeit auf europäischer Ebene aus einer Parallele zu demokratischen Nationalstaaten ab: Zum einen diene sie der wechselseitigen Beobachtung von Bürgern und politischen Akteuren. Ersteren werde dadurch eine informierte Wahlentscheidung ermöglicht, während Letztere die Interessen ihrer potenziellen Wähler erfahren und ihre Politik daran ausrichten könnten.83 Zum anderen diene sie auch der „Konstitution einer Identität der Gesellschaft, indem Bürger über Öffentlichkeit vermittelt dauerhaft die Gesellschaft beobachten, an ihr teilhaben und sie als die ihre begreifen“.84 Eine zentrale Rolle komme dabei den Entscheidung dienen. Demgegenüber besteht die Funktion der zivilgesellschaftlichen „weak publics“ lediglich in der Meinungsbildung, ohne dass direkte Entscheidungsgewalt ausgeübt würde (Fossum / Schlesinger 2007:4). 81 Habermas 2001b:17, allgemein ebd.:17–19. 82 Gerhards 1993:99. In einem späteren Artikel, in dem Gerhards das Konzept des europäischen Öffentlichkeitsdefizits noch einmal in sehr ähnlicher Weise beschreibt, fehlt ein solcher expliziter Hinweis. Auch hier vergleicht er jedoch die Entstehung einer europäischen Öffentlichkeit ausführlich mit derjenigen der nationalen Öffentlichkeiten im 19. Jahrhundert (Gerhards 2000:288–292). 83 Gerhards 1993:98, ebenso Gerhards 2000:287. Diese Funktionsbestimmung der politischen Öffentlichkeit geht zurück auf Luhmann 1971. 84 Gerhards 1993:98. In dem späteren Artikel findet sich dieser zweite Aspekt lediglich in einer Fußnote, da er über eine „minimalistisch[e]“ Funktionsbestimmung hinausgehe und lediglich in „anspruchsvollere[n] Konzepte[n] von Öffentlichkeit“ betrachtet werde (Gerhards 2000:287), wobei Gerhards für Letztere explizit auf Jürgen Habermas verweist (Habermas 1996a:189–190). 1.2 Die europäische Öffentlichkeit und die Legitimation der EU 49 Massenmedien zu, die ein breites Publikum erreichen und einem Großteil der Bevölkerung als wichtigste politische Informationsquelle dienen.85 Vor diesem Hintergrund differenziert Gerhards zwischen zwei möglichen Formen europäischer Öffentlichkeit: einerseits einer „einheitlichen europäischen Öffentlichkeit“ in Form eines gesamteuropäischen Mediensystems,86 andererseits einer „Europäisierung der nationalen Öffentlichkeiten“, die „zum einen die Thematisierung europäischer Themen in den jeweiligen nationalen Medien, zum zweiten die Bewertung dieser Themen unter einer europäischen, nicht nationalstaatlichen Perspektive“ einschlie- ßen müsse.87 Weil empirisch keine dieser beiden möglichen Formen gegeben sei, kommt Gerhards zu seiner Diagnose eines europäischen Öffentlichkeitsdefizits. Da dadurch sowohl die Interessenvermittlung zwischen Bürgern und Entscheidungsträgern als auch die Identitätsbildung auf europäischer Ebene behindert würden, seien Folgeprobleme bei der politischen Steuerung und bei der Sozialintegration zu erwarten.88 Diese Konzeption Gerhards’ wurde in der späteren Forschungsdebatte teils massiv kritisiert, insbesondere da sie eine unzulässige Übertragung aus der Begriffswelt des Nationalstaats darstelle und den Eigentümlichkeiten des europäischen politischen Systems nicht gerecht werde.89 Diese Auseinandersetzung trug teilweise dazu bei, die besonderen Merkmale einer transnationalen Öffentlichkeit wie der europäischen zu klären. Teilweise ist sie jedoch auch einfach auf den hier dargestellten prinzipiellen Gegensatz zwischen einem ‚föderalen‘ und einem ‚regulatorischen‘ Integrationsverständnis und den damit jeweils verbundenen Prämissen zur Legitimationsbasis der Europäischen Union zurückzuführen. Dies wird etwa in 85 Gerhards 1993:98–99, Gerhards 2000:287. In einer systemtheoretischen Analyse von Öffentlichkeit in modernen, ausdifferenzierten Gesellschaften entwickeln Gerhards und Neidhardt ein Modell mit mehreren Ebenen politischer Öffentlichkeit – von „Encounters“, d. h. persönlicher Interaktion, über öffentliche Veranstaltungen bis zu massenmedialer Kommunikation –, in dem ebenfalls auf die besondere Bedeutung der Massenmedien eingegangen wird (Gerhards/Neidhardt 1991:54–56). In ähnlicher Weise wird die Rolle von Massenmedien z. B. bei Sievert 1998:63, van de Steeg 2002:507, Trenz 2003:163 hervorgehoben. Niklas Luhmann schließlich brachte sie mit seinem bekannten Diktum auf dem Punkt: „Was wir über unsere Gesellschaft, ja über die Welt, in der wir leben, wissen, wissen wir durch die Massenmedien“ (Luhmann 2009:5). 86 Gerhards 1993:100, allg. ebd.:100–102; ähnlich Gerhards 2000:288–292. 87 Gerhards 1993:102, allg. ebd.:102–107; ähnlich Gerhards 2000:293–296. 88 Gerhards 1993:107. 89 Prominent etwa die Kritik bei Eder / Kantner 2000; zur Diskussion über Gerhards’ Thesen vgl. allgemein die folgenden Abschnitte. 1. Zwei Paradigmen europäischer Integration und Öffentlichkeit 50 einem Beitrag von Klaus Eder, Kai-Uwe Hellmann und Hans-Jörg Trenz deutlich, die sich in einer „Untersuchung zur Rolle von politischer Öffentlichkeit in Europa“ im Wesentlichen auf die Öffentlichkeit innerhalb eines elitären Netzwerks politischer und zivilgesellschaftlicher Akteure konzentrierten und Massenmedien nur im Rahmen „symbolischer Mobilisierung“ durch die nationalen Regierungen berücksichtigten.90 Wie Gerhards seinerseits kritisierte, verabschieden sie sich damit „unter der Hand von der Vorstellung einer demokratischen Öffentlichkeit“91 – wobei eigentlich die Feststellung treffender wäre, dass sie sich von der Vorstellung einer föderalen, d. h. massenmedial getragenen und länder- wie politikfeldübergreifenden Öffentlichkeit verabschieden. Angesichts der grundsätzlich unterschiedlichen Funktionen, die die politische Öffentlichkeit in den unterschiedlichen Integrationsmodellen erfüllen soll, ist diese Differenzierung von zentraler Bedeutung. Öffentlichkeitsstrukturen, die genügen würden, um eine Integration nach dem mitgliedstaatlich-außenpolitischen Modell zu legitimieren, können aus demokratischer Sicht unzureichend werden, wenn das politische System der EU sich in Richtung des europäisch-innenpolitischen Modells verändert – so wie es, wie weiter unten noch ausführlicher dargelegt wird, durch den Vertrag von Maastricht geschah.92 In den folgenden Abschnitten soll deshalb spezifisch auf die Frage eingegangen werden, welche Bedingungen eine europäische Öffentlichkeit erfüllen müsste, um innerhalb des europäisch-innenpolitischen (bzw. ‚föderalen‘) Paradigmas eine legitimationsstiftende Wirkung entfalten zu können. Europäische Öffentlichkeit als transnationale Vernetzung nationaler Mediensysteme Der erste in der Forschung kontrovers diskutierte Aspekt ist Gerhards’ Ausgangspunkt einer „einheitlichen europäischen Öffentlichkeit“, die er als „einheitliches Mediensystem […], dessen Inhalte in verschiedenen Ländern Verbreitung finden und von den Bürgern in den verschiedenen Län- 1.2.1 90 Eder / Hellmann / Trenz 1998. 91 Gerhards 2002:147 (Hervorh. i. O.). In ähnlicher Form hebt Erik O. Eriksen hervor, reine Expertenöffentlichkeiten erfüllten nicht das „democratic proviso of openness and equal access“ (Eriksen 2005:352). 92 Siehe unten, Erster Teil, Kapitel 2. 1.2 Die europäische Öffentlichkeit und die Legitimation der EU 51 dern rezipiert werden, gleichsam eine ARD für Westeuropa“ definiert.93 Anders als auf nationaler Ebene existiere ein solches einheitliches Mediensystem für Europa nicht: Presse, Rundfunk und Fernsehen richten sich fast ausschließlich an ein rein nationales Publikum; lediglich eine kleine Anzahl von elitären Medien sowie „Mode- und Fachzeitschriften, die mit einem hohen Anteil an Bildern arbeiten können“ konnten sich erfolgreich international ausrichten.94 Diese Feststellung Gerhards’ wurde auch in der späteren Forschung kaum in Zweifel gezogen. Wenngleich auch transnational ausgerichtete Medien in der Wissenschaft einige Aufmerksamkeit fanden,95 ist ihr Publikum bis heute eher klein und elitär, während die Massenmedien, die eine breite Öffentlichkeit ansprechen, fast ausschließlich national ausgerichtet sind. Als Gründe für diese nationale Fragmentierung des europäischen Mediensystems zählt Gerhards verschiedene Aspekte auf, in erster Linie die europäische Sprachenvielfalt sowie kulturelle Unterschiede etwa in den Rezeptionsgewohnheiten.96 Folgt man dieser Sichtweise, so liegt es nahe, dass es kaum zu einer einheitlichen europäischen Öffentlichkeit kommen kann. So sieht etwa auch der Rechtswissenschaftler Dieter Grimm die Sprachunterschiede als zentralen Grund dafür, dass die „Aussichten auf eine Europäisierung des Kommunikationssystems […] vollends gar nicht“ bestünden und es deshalb auch „kein europäisches Publikum“ und „keinen europäischen Diskurs“ geben könne.97 Grimm führt dies auch als Argument gegen die Verabschiedung einer europäischen Verfassung an: Da die öffentliche Auseinandersetzung auf den nationalen Raum begrenzt bleibe, könne auch die demokratische Legitimation der EU nur abgeleitet über die Nationalstaaten erfolgen, nicht direkt durch eine europäische Bürgerschaft.98 93 Gerhards 1993:100. 94 Ebd. 95 Z. B. Brüggemann / Schulz-Forberg 2009, Paoli 2011, Varga 2011, Wallaschek 2020. 96 Gerhards 1993:100–102, ähnlich Gerhards 2000:288–291. Als weitere, weniger bedeutende Ursachen der nationalen Fragmentierung nennt Gerhards auch den aufwendigen Transport von Druckerzeugnissen über weite Distanzen sowie rechtlich-politische Hemmnisse im Rundfunkwesen, die allerdings mit der Liberalisierung des Fernsehmarktes seit 1989 weitgehend überwunden seien. Die Angleichung der rechtlichen und wirtschaftlichen Bedingungen der Medien durch die europäische Medienpolitik wurde auch in der Kommunikationswissenschaft verschiedentlich in den Blick genommen (vgl. etwa Holtz-Bacha 2006). 97 Grimm 1995:41. 98 Ebd.:47–51; ähnlich, aber etwas weniger dezidiert Grimm 2016:117–119, 136– 137. Vgl. auch Kielmansegg 1996:55–58, 66. 1. Zwei Paradigmen europäischer Integration und Öffentlichkeit 52 Gegenüber der Vorstellung eines einheitlichen europäischen Mediensystems wurde allerdings immer wieder argumentiert, dass europäische Öffentlichkeit auch innerhalb einer Vielzahl nationaler Mediensysteme entstehen könne. Statt einer „Überlagerung nationaler Öffentlichkeiten durch eine Superöffentlichkeit“ plädiert etwa Jürgen Habermas dafür, dass „sich die intakt bleibenden Kommunikationskreisläufe der nationalen Arenen füreinander öffnen“.99 Auch Fossum und Schlesinger heben in ihrer Darstellung des föderalen Modells von europäischer Öffentlichkeit hervor, dass diese angesichts des multikulturellen Charakters der EU nicht monolithisch zu denken sei, sondern als ein „complexly articulated set of particular communicative spaces whose precise interrelations remain undetermined“.100 Klaus Eder und Cathleen Kantner führen dies in ihrer umfassenden Kritik an Gerhards’ Konzept des europäischen Öffentlichkeitsdefizits weiter aus.101 Grundgedanke dieses Ansatzes ist, dass gemeinsame Diskurse über Themen gemeinsamen europäischen Interesses auch dadurch entstehen können, dass sich die Medien verschiedener Länder wechselseitig beobachten und in ihrer eigenen Berichterstattung auf die Darstellung in anderen Ländern eingehen. Obwohl die Medien nicht von demselben Publikum konsumiert werden, können sie auf diese Weise dennoch eine gemeinsame europäische Öffentlichkeit bilden, in der es zu gleichzeitigen, zusammenhängenden Debatten mit transnationalen Meinungsbildungsprozessen kommt. In Anlehnung an eine Stelle bei Habermas102 prägten Eder und Kantner hierfür die Formel, dass es für die gemeinsame Öffentlichkeit entscheidend sei, ob in einem anonymen Massenpublikum zur gleichen Zeit die gleichen Themen unter gleichen Relevanzgesichtspunkten […] kommuniziert wer- 99 Habermas 2001a:120 (Hervorh. i. O.), ähnlich auch Habermas 2014:531. 100 Fossum / Schlesinger 2007:16. Tatsächlich ist der Ansatz, dass eine europäische Öffentlichkeit durch die Vernetzung und ‚Europäisierung‘ nationaler Öffentlichkeiten entstehen könne, in der neueren Forschung weitgehend unumstritten (vgl. Risse 2015c:10, Adam 2015:3, Szymańska 2018:11, Sarikakis / Kolokytha 2020:318). 101 Eder / Kantner 2000. 102 Habermas 1996a:190: „Den Kern [eines politisch hergestellten Solidarzusammenhangs unter Bürgern] bildet eine politische Öffentlichkeit, die es den Bürgern ermöglicht, zur gleichen Zeit zu gleichen Themen von gleicher Relevanz Stellung zu nehmen.“ 1.2 Die europäische Öffentlichkeit und die Legitimation der EU 53 den, ob also in diesem anonymen Massenpublikum Prozesse der Meinungs- und Willensbildung über strittige Themen in Gang kommen.103 Diese Definition wurde in der späteren Forschung wiederholt aufgegriffen und als zentrale Bedingung einer europäischen Öffentlichkeit behandelt.104 Im Vergleich zu einem einheitlichen europäischen Mediensystem erscheint die Verwirklichung eines solchen Modells transnationaler Vernetzung weitaus weniger unwahrscheinlich.105 Entsprechend wurde es nach der Jahrtausendwende auch als Grundlage für zahlreiche empirische Studien genutzt, die die Herausbildung einer europäischen Öffentlichkeit thematisierten. Zur Operationalisierung dienten dabei etwa die Ähnlichkeit der Deutungsrahmen zwischen Medien verschiedener Staaten106 oder das Ausmaß an transnationaler Kommunikation107. 103 Eder / Kantner 2000:315 (Hervorh. i. O.), vgl. auch Kantner 2015:87. 104 Vgl. etwa Risse 2003:6, Risse 2015c:10–12; kritisch z. B. Tatur 2009:22, Preuß 2013:13, 16, Adam 2015:3. Manche Autoren weichen leicht von der Eder/Kantner-Formel ab, indem sie statt der ‚Relevanzgesichtspunkte‘ (d. h. des Deutungsrahmens) das ‚Relevanzniveau‘ (d. h. die Intensität der Berichterstattung) in den Blick nehmen (z. B. van de Steeg 2002:513, Meyer 2010:77). Marianne van de Steeg ergänzt dies dann um ein eigenes Kriterium der Ähnlichkeit im „frame of reference“ (van de Steeg 2002:513). Anders formulierte, aber inhaltlich ähnliche Kriterien für eine europäische Medienöffentlichkeit entwickelt auch Myra Posluschny (vgl. Posluschny 2010:59–62). 105 So zählen bereits Eder und Kantner mehrere Beispiele auf, in denen es zu länderübergreifenden Meinungsbildungsprozessen gekommen sei (Eder / Kantner 2000:316–322). Speziell die Berichterstattung über den Korruptionsskandal der Europäischen Kommission 1999 wurde wiederholt als Beispiel für eine transnationale Vernetzung der Mediensysteme angeführt: Christoph O. Meyer stellt dar, welchen Einfluss transnationale Netzwerke von Brüssel-Korrespondenten bei der Aufdeckung der Affäre hatten (Meyer 2000, Meyer 2002, Meyer 2003); Hans-Jörg Trenz weist auf, dass die Intensität der Berichterstattung über den Skandal in Deutschland und Spanien synchron verlief, wenngleich die Bewertung sich in den beiden Ländern deutlich unterschied (Trenz 2000). 106 Vgl. z. B. van de Steeg 2002:509–510, Downey / Koenig 2006, Meyer 2007a:345– 346, Meyer 2007b:229, van Cauwenberge / Gelders / Joris 2009, Zografova / Bakalova / Mizova 2012, de la Porte / van Dalen 2016:284, Barth / Bijsmans 2018. 107 Vgl. z. B. van de Steeg 2002:512–516, Koopmans / Erbe 2004, Erbe 2006, Erbe 2012, Koopmans / Statham 2010, Koopmans 2015, Brüggemann u. a. 2006:224– 226, Meyer 2008:332, Meyer 2009:110, de la Porte / van Dalen 2016:284–285, Hepp u. a. 2016:82–87. Operationalisiert wird dies im Einzelnen auf recht unterschiedliche Weise, etwa durch die Bezugnahme auf Akteure oder Zitate aus Medien aus anderen europäischen Ländern. 1. Zwei Paradigmen europäischer Integration und Öffentlichkeit 54 Allerdings konzentrierten sich diese empirischen Studien – sofern sie sich nicht ohnehin auf einzelne Fallbeispiele beschränkten – in der Regel darauf, eine relative Veränderung, also eine Zunahme der transnationalen Kommunikation oder eine Konvergenz der Deutungsrahmen über die Zeit hinweg zu beschreiben. Als absoluter Maßstab für die Existenz einer (normativ im Sinne des ‚föderalen Modells‘ definierten) europäischen Öffentlichkeit ist die Formel von Eder und Kantner hingegen nicht eindeutig. Insbesondere lässt sie unklar, bis zu welchem Grad die Deutungsrahmen einer Debatte übereinstimmen müssen, um von ‚gleichen Relevanzgesichtspunkten‘ und damit von einer gemeinsamen Öffentlichkeit sprechen zu können.108 Auch Kantners Definition als „übereinstimmende Problemdeutungen zu einem Thema bei durchaus kontroversen Meinungen dazu“109 hilft kaum weiter, sondern verschiebt die Aporie nur auf den semantischen Unterschied zwischen ‚Problemdeutungen‘ und ‚Meinungen‘. Gerade in quantitativen Studien, die den Grad an Europäisierung der Medien zu messen versuchten, kommt es daher immer wieder zu unterschiedlichen Operationalisierungen und entsprechend widersprüchlichen Ergebnissen.110 Ein absolut formuliertes Kriterium der ‚Gleichheit‘ von Themen und Relevanzkriterien scheint also nicht optimal zu sein, um die Existenz einer europäischen Öffentlichkeit zu erfassen.111 Dennoch ist festzuhalten, dass die nationale Fragmentierung des Mediensystems in Europa jedenfalls nicht notwendigerweise auch eine Zersplitterung der Debatte bedeuten muss und damit auch nicht dazu führt, dass eine europäische Öffentlichkeit grundsätzlich unmöglich wäre. Allerdings 108 Vgl. etwa Risse 2003:6–7, Risse 2004:147–149. 109 Kantner 2004:58. 110 So sehen etwa van de Steeg 2006 oder Kantner 2015 eine recht weitgehende Europäisierung der nationalen Öffentlichkeiten, während Downey / Koenig 2006 oder Novy 2013 große Unterschiede zwischen nationalen Deutungsmustern ausmachen. Nach Thomas Risse sind bei der Deutung der europäischen Integration bestimmte allgemeine Konzepte – wie das Verständnis der EU als ‚Rechtsgemeinschaft‘ oder der Gegensatz zwischen ‚Vertiefung‘ und ‚Erweiterung‘ – europaweit verbreitet, auf der Detailebene aber größere Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten festzustellen (vgl. Risse 2010:139, 155). Vgl. generell auch Tatur 2009:24–29, Adam 2015:5. 111 Einige Autoren weisen deshalb den Ansatz einer normativen Bewertung der Existenz einer europäischen Öffentlichkeit vollständig vollständig zurück und beschränken sich darauf, den Grad an Europäisierung unterschiedlicher Einzelmedien zu vergleichen: „Since there is no normative standard for what the ‚good‘ and the ‚weak‘ scope for a European public sphere might be, we can only measure and interpret Europeanisation processes proportionally“ (Hepp u. a. 2016:76). 1.2 Die europäische Öffentlichkeit und die Legitimation der EU 55 macht diese Fragmentierung des Mediensystems einen wichtigen Unterschied zwischen der europäischen und den nationalen Öffentlichkeiten aus. Zwar sind auch Letztere keineswegs homogen oder gar monolithisch; ebenso wie die europäische Öffentlichkeit bestehen sie aus einer Vielzahl von Medien, die sich mit unterschiedlichen Diskursen an ihre jeweiligen Zielgruppen wenden. Da auf nationaler Ebene die Leitmedien in der Regel gesamtstaatlich ausgerichtet sind, spielen territoriale Grenzen innerhalb des Nationalstaats für die politische Debatte jedoch meist nur eine untergeordnete Rolle.112 Im Gegensatz dazu lässt es die nationale Fragmentierung des europäischen Mediensystems zu, dass in europapolitischen Debatten durchaus eine Teilung des Diskurses entlang territorialer Grenzen auftreten kann. Ob es in einem bestimmten Fall tatsächlich dazu kommt, ist nicht zuletzt von bestimmten Umständen der Debatte abhängig, die weiter unten noch ausführlicher thematisiert werden sollen.113 Europäische Öffentlichkeit als ‚europäische Perspektive‘ Ein zweiter stark diskutierter Kritikpunkt an Gerhards’ These des europäischen Öffentlichkeitsdefizits ist die Frage nach einer ‚europäischen Perspektive‘ in der medialen Darstellung. Nachdem Gerhards ein einheitliches europäisches Mediensystem als unrealistisch ausgeschlossen hatte, betrachtete er die Möglichkeit einer europäischen Öffentlichkeit durch die „Europäisierung nationaler Öffentlichkeiten“, was „zum einen die Thematisierung europäischer Themen in den jeweiligen nationalen Medien, zum anderen die Bewertung dieser Themen unter einer europäischen, nicht nationalstaatlichen Perspektive“ umfasse.114 Auch in dieser Hinsicht verzeichnete Gerhards jedoch ein Defizit: Europäische Themen und Akteure 1.2.2 112 Zwar gibt es auch innerhalb der nationalen Öffentlichkeit regionale Medien, die nur einen territorial begrenzten Teil der Bevölkerung als Zielgruppe ansprechen; diese haben jedoch in der Regel keine Leitmedien-Funktion inne. Daniel Hopkins legt dar, wie in den USA die zunehmende Verdrängung von Regionalmedien durch nationale Medien im 20. Jahrhundert auch mit einer sinkenden Beteiligung an Regionalwahlen und einer stärkeren Ausrichtung des Wahlverhaltens an der nationalen Politik einherging (Hopkins 2018:198–226). – Einen Ausnahmefall bilden Medien in Regionen mit ausgeprägtem Autonomiebewusstsein (etwa The Scotsman und The Herald in Schottland, La Vanguardia in Katalonien oder Gara im Baskenland), deren eigener politischer Diskurs sich jeweils auch im Vorhandensein starker Regionalparteien widerspiegelt. 113 Siehe unten, Erster Teil, Kapitel 4. 114 Gerhards 1993:102. 1. Zwei Paradigmen europäischer Integration und Öffentlichkeit 56 seien in der Berichterstattung unterrepräsentiert, und die Bewertungsmaßstäbe der Medien orientierten sich üblicherweise allein am nationalstaatlichen Interesse.115 Tatsächlich wurde in der empirischen Forschung vor allem ersterer Aspekt – die Medienaufmerksamkeit für europapolitische Themen und Akteure – immer wieder als Indiz für die Herausbildung einer europäischen Öffentlichkeit aufgegriffen. Ebenso wie bei den Untersuchungen zur Ähnlichkeit nationaler Deutungsrahmen erwies sich dabei allerdings eine eindeutige Operationalisierung als außerordentlich schwierig, sodass insbesondere quantitative Studien zu sehr widersprüchlichen Ergebnissen gelangten.116 Auf grundsätzlichere Kritik stieß demgegenüber das zweite Element in Gerhards’ Definition einer europäisierten Öffentlichkeit: die Bewertung von Themen aus einer europäischen Perspektive, deren Bedeutung er insbesondere für die Herausbildung einer gemeinsamen europäischen Identität im Gegensatz zu nur „nationalstaatliche[n] Nutzenerwägungen“117 hervorhebt. Dieses Kriterium wurde in der späteren Forschung verschiedent- 115 Ebd.:102–107, ähnlich Gerhards 2000:293–299. 116 Vgl. etwa Neidhardt 2006:47–49, der am Vergleich einiger Arbeiten verdeutlicht, wie durch leicht unterschiedliche Messmethoden entweder ein sehr kleiner oder ein sehr großer Anteil von Europabezügen in deutschen Zeitungen festgestellt werden kann (ähnlich auch Tatur 2009:24). Neben Gerhards kommen (mit jeweils leicht unterschiedlichen Untersuchungszeiträumen, ausgewählten Medien und Operationalisierungen) beispielsweise auch Eilders / Voltmer 2003:259 und Machill / Beiler / Fischer 2006:149–151 zu dem Ergebnis eines nur geringen Anteils an EU-Berichterstattung; Sievert 1998:296–298, Trenz 2004:297–298, Pfetsch / Koopmans 2006:184–187, Brüggemann u. a. 2006:220– 224 zeigen dagegen deutlich optimistischere Einschätzungen. Jan-Henrik Meyer beobachtet in seiner historischen Analyse der Berichterstattung über europäische Gipfeltreffen von 1969 bis 1991 ein deutliches, aber keineswegs lineares Wachstum der Medienaufmerksamkeit, die vor allem anlässlich des Gipfels von Maastricht deutlich anstieg (vgl. Meyer 2008:332, Meyer 2010:155–162); Hepp u. a. 2016:79–81 sehen von 1982 bis 2013 generell einen Anstieg der Medienaufmerksamkeit für europapolitische Themen (mit einem durch die bevorstehende Osterweiterung erklärbaren Peak im Jahr 2003), allerdings bei starken Schwankungen und Unterschieden zwischen verschiedenen Ländern. Van Noije 2010 schließlich stellt für die niederländischen Medien im Zeitraum 2004–2006 ein hohes Interesse für Gipfeltreffen und Krisen der EU, aber nur sehr wenig Bezüge auf ihre alltägliche Politik fest. 117 Gerhards 1993:99. 1.2 Die europäische Öffentlichkeit und die Legitimation der EU 57 lich aufgegriffen,118 wobei empirisch das Fehlen einer so definierten gemeinsamen europäischen Perspektive bestätigt wurde.119 In ihrer umfassenden Kritik an Gerhards’ Konzept des europäischen Öffentlichkeitsdefizits wiesen Klaus Eder und Cathleen Kantner einen derartigen „inhaltlich bestimmte[n] Öffentlichkeitsbegriff“ jedoch scharf zurück, da er „nicht genügend zwischen den Begriffen öffentlicher Kommunikation und dem Begriff kollektiver Identität“ unterscheide. Da Öffentlichkeit gerade der Auseinandersetzung zwischen unterschiedlichen Sichtweisen diene, könne ihre Existenz nicht daran gebunden sein, ob es eine Übereinstimmung der Perspektiven gebe. Vielmehr sei ein bewusst wahrgenommener Dissens gerade ein möglicher Indikator für Kommunikation.120 An anderer Stelle unterstrich Kantner, die Forderung nach einer gemeinsamen europäischen Perspektive verkenne „nicht nur die kommunikationstheoretischen Grundlagen öffentlicher politischer Kommunikation, sondern auch den liberalen Sinn von Öffentlichkeit insgesamt“.121 Diese Kontroverse lässt sich auf Unterschiede in den von Gerhards einerseits und Eder und Kantner andererseits jeweils vertretenen Grundannahmen über die demokratische Funktion von Öffentlichkeit zurückführen, die hier als die deliberative und die liberal-pluralistische Öffentlichkeitstheorie bezeichnet werden sollen.122 Ausgehend von Jürgen Habermas103 versteht die deliberative Theorie Öffentlichkeit als einen Raum, in dem ra- 118 Vgl. etwa Grimm 1995:46 („[Eine politische Einheit] bedarf allerdings einer kollektiven Identität, wenn sie ihre Konflikte gewaltlos austragen, sich auf die Mehrheitsregel einlassen und Solidarität üben will“), Sifft u. a. 2007:128 („EU legitimation requires not just the public monitoring of EU governance, but also a common European discourse and some sense of belonging to a common community“). 119 So etwa Brüggemann u. a. 2006:226–227, Sifft u. a. 2007, vgl. auch Neidhardt 2006:56. Eine gängige, wenn auch etwas unterkomplexe Operationalisierung bildet dabei die mediale Verwendung des Pronomens ‚wir‘ in Bezug auf ‚die Europäer‘ (vgl. Risse 2003:8, Brüggemann u. a. 2006:226–227, Sifft u. a. 2007:132– 133 etc.). 120 Eder / Kantner 2000:308–309, allgemein ebd.:307–310. 121 Kantner 2004:119, allgemein ebd.:118–120; vgl. auch Meyer 2010:61–64. 122 Diese Unterscheidung knüpft an Latzer / Saurwein 2006:13–14 an. Vgl. auch Gerhards 1997, der die ‚diskursive‘ Öffentlichkeitstheorie nach Habermas der ‚liberalen‘ Theorie gegenüberstellt, sowie Gerhards 2002, wo er diesen Gegensatz (nun unter dem Begriffspaar ‚deliberativ‘ und ‚liberal-repräsentativ‘) auf die Debatte über die europäische Öffentlichkeit überträgt. Allerdings definiert Gerhards den Unterschied etwas anders: Er zielt dabei nicht auf die hier thematisierte Orientierung an einem gesamteuropäischen Gemeinwohl ab, sondern auf den Gegensatz zwischen dem Modell einer massenmedialen (d. h. allgemein zu- 1. Zwei Paradigmen europäischer Integration und Öffentlichkeit 58 tionale Argumente ausgetauscht werden, um eine kollektive Willensbildung im Sinne des Interessenausgleichs und eines gemeinsamen Wohls der Diskursteilnehmer zu ermöglichen. Die Frage, auf welcher Ebene eine solche diskursive Konstruktion des Gemeinwohls stattfindet, wird damit zum wesentlichen Kriterium für die Reichweite der Öffentlichkeit: Eine europäische Öffentlichkeit würde voraussetzen, dass das Gemeinwohl, das als Bewertungsmaßstab für Argumente dient, sich auf eine europäische, nicht auf eine nationale Gemeinschaft bezieht. Die Existenz einer europäischen Identität macht aus deliberativer Sicht also einen zentralen Unterschied zwischen einem europäisch-innenpolitischen und einem mitgliedstaatlich-außenpolitischen Modell der öffentlichen Debatte über die europäische Politik aus.124 gänglichen und daher ‚liberal-repräsentativen‘) Öffentlichkeit und den etwa bei Eder / Hellmann / Trenz 1998 beschriebenen Expertenöffentlichkeiten, wo Deliberationsprozesse stattfänden, jedoch ohne Beteiligung der breiten Bevölkerung (vgl. Gerhards 2002:146–149). Der Unterschied zwischen ‚liberal-repräsentativ‘ und ‚deliberativ‘ entspricht bei Gerhards also eher dem, was hier als ‚föderales‘ und ‚regulatorisches‘ Öffentlichkeitsmodell bezeichnet wird. Infolgedessen beschreibt Gerhards dann auch sich selbst als Vertreter eines liberal-repräsentativen, Klaus Eder dagegen als Vertreter eines deliberativen Ansatzes. – Eine wiederum etwas andere Einteilung findet sich bei Stefanie Walter, die zwischen liberaler, diskursiver und partizipativer Öffentlichkeit unterscheidet (Walter 2017:751–754). 123 Vgl. etwa Habermas 1992:438–439, Habermas 1996b:287–289. 124 Wie Habermas selbst formuliert: „Was [für die Bürger] innerhalb eines Nationalstaats als eine Gemeinwohlorientierung zählt, verwandelt sich auf der europäischen Ebene in eine partikulare, auf das eigene Volk beschränkte Interessenverallgemeinerung, die mit jener europaweiten, in ihrer Rolle als Unionsbürger erwarteten Interessenverallgemeinerung in Konflikt geraten kann“ (Habermas 2011:68). Allerdings fordert Habermas keine Auflösung dieses Gegensatzes. Vielmehr geht er von dem Modell einer doppelten Legitimation der EU durch die Unionsbürger und durch die Staatsvölker der Mitgliedstaaten aus und nimmt an, dass die Bürger „auf den beiden […] Legitimationsschienen eine jeweils andere Gerechtigkeitsperspektive einnehmen“ würden (ebd.): „Auf der europäischen Ebene soll der Bürger gleichzeitig und gleichgewichtig sowohl als Unionsbürger wie auch als Angehöriger eines Staatsvolkes sein Urteil bilden und politisch entscheiden können“ (ebd.:69). Wie genau der Einzelne mit möglichen Widersprüchen zwischen diesen zwei konkurrierenden Gemeinwohlorientierungen umgehen kann, legt Habermas nicht dar. Immerhin deutet er aber an, dass bei tieferen Eingriffen europäischer Entscheidungen in den Alltag, insbesondere wenn diese mit grenzüberschreitenden Umverteilungen einhergehen, die Rolle als Unionsbürger gegenüber der Zugehörigkeit zu einem nationalen Staatsvolk eine größere Bedeutung gewinnen müsse. Dass dies in der Rea- 1.2 Die europäische Öffentlichkeit und die Legitimation der EU 59 Demgegenüber geht der liberal-pluralistische Ansatz überhaupt nicht von einer übergeordneten Gemeinwohlorientierung der Öffentlichkeit aus. Ziel der öffentlichen Debatte ist nach diesem Ansatz nicht der (als unrealistisch angesehene) Konsens durch den Austausch rationaler Argumente. Vielmehr beschränkt sich ihre Funktion auf die Erzeugung von Transparenz durch die Repräsentation verschiedener partikularer Interessen: Einerseits legt sie die Standpunkte verschiedener politischer Akteure offen und ermöglicht so den Bürgern die Kontrolle der Regierenden; andererseits bringen darin die verschiedenen gesellschaftlichen Interessengruppen ihre jeweiligen Positionen zum Ausdruck, die dann vom politischen System aufgegriffen werden können.125 Entscheidend ist, dass dieser Ansatz nicht nur zulässt, sondern sogar erwartet, dass sich öffentlich artikulierte Positionen jeweils an den partikularen Interessen einzelner gesellschaftlicher Gruppen orientieren. Dies impliziert, dass auch Uneinigkeiten zwischen den Öffentlichkeitsteilnehmern erhalten bleiben, wenn deren Interessen nicht miteinander kompatibel sind.126 Die Vielzahl der Perspektiven bei der medialen Bewertung der europäischen Politik spiegelt also lediglich die zugrundeliegende Vielfalt partikularer Interessen wider. Wesentlich für die Existenz einer gemeinsamen europäischen Öffentlichkeit ist aus dieser Sicht nur die wechselseitige Wahrnehmung der in anderen Ländern vertretenen Positionen, auch wenn diese gegebenenfalls mit Verweis auf die jeweils eigenen nationalen Interessen zurückgewiesen werden: Sollten die britischen Medien einem in Großbritannien lebenden Publikum in englischer Sprache im wesentlichen die britische Position präsentieren und damit suggerieren, dass diese die „vernünftigere“ oder die „einzig vernünftige“ in diesem Streit sei, und die schwedischen Medien täten dasselbe, unterscheidet sich das nicht grundsätzlität nicht stattfinde, gefährde die Akzeptanz des europäischen Projekts (ebd.:78–79). 125 Vgl. Latzer / Saurwein 2006:13, die auf Grundlage dieser beiden Aspekte (Kontrolle der Regierenden durch die Bürger und Artikulation zivilgesellschaftlicher Interessen) noch eine weitere Differenzierung zwischen ‚liberal-repräsentativer‘ und ‚pluralistischer/partizipativer‘ Demokratie- und Öffentlichkeitstheorie vornehmen. 126 Vgl. Gerhards 1997:9–12, in Anlehnung an Ackerman 1989b. 1. Zwei Paradigmen europäischer Integration und Öffentlichkeit 60 lich von dem, was „linke“ und „rechte“ Medien im nationalen Diskurs tun: ihrem Publikum Argumente für die eigene und gegen mögliche andere Positionen zu liefern.127 Da die deliberative und die liberal-pluralistische Öffentlichkeitstheorie jeweils auf unterschiedlichen normativen Vorannahmen beruhen, scheinen sie auf den ersten Blick kaum miteinander versöhnbar zu sein. Einen Versuch hierzu macht Thomas Risse, der einen kausalen Zusammenhang zwischen transnationaler Kommunikation und der Entstehung eines europäischen Gemeinschaftsbewusstseins postuliert. Durch die wechselseitige Anerkennung als legitime Teilnehmer an einer gemeinsamen transnationalen Debatte verstünden die Europäer sich bereits als Mitglieder einer „europäischen Kommunikationsgemeinschaft“. Dies schließe auch „ein Mindestmaß an kollektiver Identifizierung mit unseren Mit-Europäern“ ein, die allerdings „nichts mit vor-sprachlicher oder gar primordialer Identität zu tun“ habe, sondern „im öffentlichen Diskurs zuallererst konstruiert“ werde.128 Dieses Argument wurde von liberaler Seite jedoch teilweise zurückgewiesen: Ein vermehrter kommunikativer Austausch müsse keineswegs zu einer gemeinsamen Identität führen, sondern könne auch bewirken, dass Gegensätze stärker herausgestellt und nationale Identitäten unterstrichen würden.129 Wichtiger für die Frage, welche Bedingungen an ein ‚föderales‘ Modell politischer Öffentlichkeit zu stellen sind, erscheint allerdings ohnehin ein 127 Kantner 2004:118–119. Dementsprechend betonen Eder und Kantner die Möglichkeit von „koordiniertem Dissens“ als Ergebnis einer Auseinandersetzung in der europäischen Öffentlichkeit. Als Beispiel hierfür führen sie die Debatte zur BSE-Krise an, in der britische Medien auf die Handelsfreiheit und kontinentale Medien auf die Notwendigkeit von Maßnahmen zur Gesundheitsvorsorge als wichtigeres Gut appelliert hätten, beide Seiten jedoch auch auf die Ansprüche der jeweils anderen eingegangen seien (Eder / Kantner 2000:321–322). 128 Risse 2004:149, allgemein ebd.:148–151, ähnlich bereits Risse 2003:7–8. Jan- Henrik Meyer verweist zu Recht darauf, dass Risse damit in der Tradition des Kommunikationstheoretikers Karl W. Deutsch argumentiert, der bereits in den 1950er Jahren erwartete, dass die zunehmende transnationale Interaktion mit der Zeit zu einem transnationalen Gemeinschaftsbewusstsein führen werde (Meyer 2010:63, vgl. Deutsch u. a. 1969 [1957]:5, 36–37). 129 So etwa Meyer 2010:63. Eder und Kantner finden hingegen in der europäischen öffentlichen Debatte neben dem Rekurs auf „partikulare ökonomische Interessen oder partikulare Identitäten“ auch eine „moralische Verantwortung gegen- über der Gesamtheit, die selbst in der härtesten Polemik die Argumente der anderen mitreflektiert“ (Eder / Kantner 2000:322), was Risses Konzept einer ‚Kommunikationsgemeinschaft‘ recht nahezukommen scheint. 1.2 Die europäische Öffentlichkeit und die Legitimation der EU 61 anderer Aspekt: nämlich die Frage, ob tatsächlich (wie aus dem obigen Zitat Cathleen Kantners hervorgeht) die Vielzahl nationaler Perspektiven auf europäischer Ebene mit der Vielzahl weltanschaulicher – d. h. ‚linker‘ oder ‚rechter‘ – Perspektiven auf nationaler Ebene gleichzusetzen ist. Aus einer liberal-pluralistischen Öffentlichkeitstheorie heraus scheint dies zunächst plausibel, da unterschiedliche Perspektiven nach diesem Verständnis lediglich Gegensätze zwischen Kollektivinteressen widerspiegeln, die ebenso gut entlang nationaler wie entlang weltanschaulicher Grenzen verlaufen können. Im folgenden Abschnitt soll jedoch gezeigt werden, dass ein wesentlicher Unterschied zwischen einem mitgliedstaatlich-außenpolitischen und einem europäisch-innenpolitischen Konzept europäischer Öffentlichkeit gerade darin besteht, ob politische Ereignisse entlang von nationalen oder weltanschaulichen Mustern gedeutet werden. Europäische Öffentlichkeit als Gegensatz von Weltanschauungen statt nationalen Perspektiven Wie oben dargestellt, setzte sich gegenüber der Idee eines einheitlichen europäischen Mediensystems inzwischen weitgehend ein Konzept der europäischen Öffentlichkeit als diskursives Netzwerk durch. Führt man dieses Konzept weiter, so ist es sinnvoll, dieses nicht nur auf eine Vernetzung nationaler Öffentlichkeiten, sondern einzelner Medien zu beziehen. Dies entspricht der (in der postmodernen Öffentlichkeitstheorie gängigen) Erkenntnis, dass Öffentlichkeit auch auf nationaler Ebene keineswegs homogen ist, sondern sich immer aus vielfältigen Teilöffentlichkeiten zusammensetzt.130 Letztlich führt damit jedes Medium seinen eigenen Diskurs, der sich aus seiner Ausrichtung auf ein bestimmtes Zielpublikum ergibt. Von einer gemeinsamen Öffentlichkeit ist nur insofern zu sprechen, als sich die Diskurse einzelner Medien teilweise mit denen anderer überlappen und somit Gemeinsamkeiten entstehen.131 Die Unterschiede zwischen 1.2.3 130 So z. B. Roberts / Crossley 2004:14–16. Vgl. mit Bezug auf die europäische Öffentlichkeit auch Eder / Kantner 2000:308, Fn. 2, van de Steeg 2002:501–502, Risse 2004:146, Peters 2004:376 sowie ausführlich Mihelj 2007:450–454, die „gender, age, ethnicity, political orientation, religious persuasion, leisure time preferences, etc.“ (ebd.:451) als mögliche Trennlinien innerhalb der nationalen Öffentlichkeit anspricht, durch die vielfältige Teilöffentlichkeiten entstehen, in denen jeweils unterschiedliche Formen von Europäisierungsprozessen ablaufen können. 131 Vgl. van de Steeg 2002:508–512. 1. Zwei Paradigmen europäischer Integration und Öffentlichkeit 62 Medien verschiedener nationaler Herkunft sind also a priori nichts anderes als die Unterschiede zwischen Medien, die sich etwa an Zielgruppen mit bestimmten weltanschaulichen Positionen oder aus bestimmten sozialen Milieus wenden. Innerhalb des politischen Systems werden diese Zielgruppen allerdings von jeweils anderen Akteuren repräsentiert: Während nationale Gegensätze ihren Ausdruck in den verschiedenen nationalen Regierungen finden, werden weltanschauliche Unterschiede von den verschiedenen Parteien institutionalisiert. So ist es kein Zufall, dass die nationalen politischen Öffentlichkeiten jeweils primär anhand der weltanschaulichen Unterschiede strukturiert sind: In den meisten europäischen Nationalstaaten liegt der wichtigste Unterschied zwischen den großen Qualitätsmedien in deren jeweiliger Ausrichtung, wobei sich oft eine linksliberale und eine konservative Tageszeitung gegenüberstehen. Das Mediensystem spiegelt dadurch wenigstens in groben Zügen die gleichen gesellschaftlichen Gegensätze wider wie das Parteiensystem, das ebenfalls oft durch je eine große Partei links und rechts der Mitte geprägt ist.132 Unabhängig davon, dass die Verflechtung zwischen bestimmten Parteien und Medien im Einzelnen unterschiedlich eng ausfallen kann, entsteht so eine Korrelation zwischen der öffentlichen und der politisch institutionalisierten Meinungsbildung: Die Kollektivinteressen, die in den Medien konstruiert werden, sind dieselben, die über die Parteien in die politische Beschlussfassung einfließen. Letztlich ermöglicht erst diese Korrelation die gesellschaftliche Repräsentationsfunktion der Parteien und fördert so das Verständnis und die Akzeptanz politischer Entscheidungen in der Bevölkerung.133 132 Colin Seymour-Ure stellte bereits 1974 fest, dass diese Ähnlichkeiten zwischen nationalen Medien- und Parteiensystemen darauf zurückzuführen sind, dass ihnen jeweils dieselben für eine Gesellschaft charakteristischen Spaltungen zugrunde liegen: „The same social forces that find expression in the party or parties of a political system tend to find expression also through the press“ (Seymour-Ure 1974:159). Daniel Hallin und Paolo Mancini sprechen von einem „political parallelism“ der Medien, der umso größer ist, je polarisierter das politische System und je wichtiger die Rolle ist, die Parteien – etwa im Vergleich zu korporatistischen Organisationen oder special-interest groups – für die politische Repräsentation spielen (Hallin / Mancini 2004:53–55). Diese Beobachtung lässt sich auch mikroökonomisch erklären, indem man sowohl Parteien als auch Medien als Anbieter versteht, die jeweils ein bestimmtes Zielpublikum (als Wählerbzw. Leserschaft) erreichen wollen und dabei die gleichen sozialen Gruppen als ‚Absatzmärkte‘ entdecken (vgl. Jarren / Vogel 2009:87). 133 Ulrich Saxer spricht von einer „Korrelationsfunktion“ moderner Massenmedien, die in der „Meinungs- und Attitüdenbildung und -abstimmung“ besteht: 1.2 Die europäische Öffentlichkeit und die Legitimation der EU 63 Um diese Korrelation zwischen Öffentlichkeit und Politik auch auf europäischer Ebene zu erreichen, müsste auch hier die Konstruktion von Kollektivinteressen in den Medien und die Entscheidungsfindung im politischen System entlang derselben Gegensätze verlaufen. Doch die Frage, welches die entscheidenden politischen Gegensätze sind, ist gerade ein zentraler Unterschied zwischen dem mitgliedstaatlich-außenpolitischen und dem europäisch-innenpolitischen Modell: Ersteres basiert vor allem auf intergouvernementalen Verhandlungen und stellt damit den Ausgleich zwischen den unterschiedlichen Interessen der Nationalstaaten in den Mittelpunkt. Letzteres betont hingegen die Rolle von Abstimmungen im Europäischen Parlament und damit den Konflikt zwischen den gesamteuropäischen Parteien. Zur Erzeugung von Legitimität sind deshalb jeweils unterschiedliche Strukturen der öffentlichen Debatte erforderlich. So bietet die Wahl zum Europäischen Parlament, die im europäisch-innenpolitischen Modell die zentrale demokratische Rückkopplung zwischen dem politischen System und der Bevölkerung bildet, keinen Mechanismus, um Gegensätze zwischen Nationalstaaten zu lösen. Solange die politische Auseinandersetzung in der europäischen Öffentlichkeit also in erster Linie als Konflikt zwischen nationalen Interessen konstruiert wird, läuft die Legitimationsfunktion der Wahlen ins Leere: Die Bürger können nur zwischen verschiedenen weltanschaulich definierten Parteien wählen, jedoch wenig tun, um die diplomatische Position ihres eigenen Landes gegenüber den anderen Mitgliedstaaten zu fördern. Umgekehrt schaffen diplomatische Verhandlungen im Rat der EU, die im Zentrum des mitgliedstaatlich-außenpolitischen Integrationsverständnisses stehen, keine hinreichende Legitimation, wenn politische Problemlagen in der europäischen Öffentlichkeit entlang gesamteuropäisch-weltanschaulicher Linien gedeutet werden: Da jeder Bürger nur an der Wahl der eigenen Regierung teilnimmt, hat er kaum Einfluss auf die parteipolitische Zusammensetzung des Rates insgesamt; bestimmte weltanschauliche Positionen, die es im Europäischen Parlament immerhin auf Fraktionsstärke bringen, sind im Rat überhaupt nicht repräsentiert. Gerade aus einem liberal-pluralistischen Verständnis von Öffentlichkeit ist es für die Legitimierung eines europäisch-innenpolitischen Integrationsmodells also notwendig, dass die Meinungsbildung im öffentlichen Raum vor allem entlang weltanschaulicher, nicht nationaler Interessengegensätze „Gerade demokratisch kontrollierte Massenkommunikationsmittel sollen ja Ausdruck der vorhandenen Meinungsvielfalt sein, diese aber auch in gewissem Maße verringern“ (Saxer 1974:22, 30; vgl. auch Jarren / Vogel 2009:86–87). 1. Zwei Paradigmen europäischer Integration und Öffentlichkeit 64 erfolgt. Nur so findet eine Korrelation zwischen der medialen Debatte und der Entscheidungsfindung im politischen System statt, die es den transnationalen Parteien ermöglicht, ihre Funktion als Repräsentanten der europäischen Bevölkerung zu erfüllen.134 Zugleich steht dieser Ansatz aber auch nicht im Widerspruch mit der von Jürgen Gerhards vorgebrachten Forderung nach einer ‚europäischen Perspektive‘: Anders als die Kritiker dieses Ansatzes teilweise annehmen,135 bedeutet der Bezug auf ein europäisches Gemeinwohl keineswegs einen einheitlichen Diskurs, sondern kann unterschiedliche weltanschauliche Interpretationen zulassen. Insbesondere schließt er auch Kritik am europäischen Integrationsprozess nicht aus – nur müsste sich diese Kritik aus weltanschaulich begründeten gesamteuropäischen Erwägungen speisen, nicht allein aus der Berufung auf nationale Interessen. Unabhängig davon, ob man die Funktion der politischen Öffentlichkeit also nur in der Herstellung von Transparenz und der Repräsentation partikularer Interessen oder auch in einer rationalen, gemeinwohlorientierten Willensbildung sieht, ist es für die Legitimierung eines europäisch-innenpolitischen Integrationsmodells notwendig, dass die öffentliche Bewertung europäischer Politik anhand gesamteuropäisch-weltanschaulicher Maßstäbe, nicht anhand nationaler Interessen erfolgt.136 Dieses Kriterium bietet zugleich eine Lösung für das weiter oben angesprochene Problem der ‚Gleichheit‘ von Deutungsmustern als Voraussetzung für europäische Öffentlichkeit: Wenn bei der Bewertung der europäischen Politik jeweils weltanschauliche Perspektiven vorherrschen, so ist es wahrscheinlich, dass Medien ähnlicher weltanschaulicher Ausrichtung unabhängig von ihrer nationalen Herkunft auch größere Gemeinsamkeiten aufweisen – während umgekehrt eine Bewertung anhand nationaler Interessen in der Regel auch bedeuten wird, dass die Trennlinien der verschie- 134 Bemerkenswerterweise wurde dieser Aspekt – trotz des wachsenden Interesses für die Rolle von Mediatisierungsprozessen für die Legitimität der europäischen Politik (vgl. Michailidou / Trenz 2013, Trenz / Michailidou 2014) – in der bisherigen Forschung kaum beachtet. 135 Vgl. Kantner 2004:119–120, Meyer 2010:61–62. 136 In ähnlichem Sinne fordert auch Ulrich K. Preuß in seiner Konzeption einer europäischen Öffentlichkeit eine „transnationale Codierung politisierbarer gesellschaftlicher Konflikte“: „Auch diese Öffentlichkeit würde nicht auf einer homogenen europäischen Kommunikationsgemeinschaft beruhen, sondern bestünde aus einer unübersichtlichen Kakophonie von sehr unterschiedlichen Stimmen – aber diese Stimmen würden nicht mit nationalen Akzenten sprechen, sondern mit den Intonationen ihrer jeweiligen sehr unterschiedlichen sozialen Herkunft“ (Preuß 2013). 1.2 Die europäische Öffentlichkeit und die Legitimation der EU 65 denen Diskursräume entlang der nationalen Grenzen verlaufen. Anstelle einer absoluten Gleichheit von Deutungsmustern in unterschiedlichen nationalen Öffentlichkeiten sollte bei der Frage nach einer ‚föderalen‘ europäischen Öffentlichkeit also das relative Gewicht nationaler und weltanschaulicher Trennlinien in der öffentlichen Debatte betrachtet werden. Entscheidend ist, ob es unter Medien der gleichen weltanschaulichen Ausrichtung, aber unterschiedlicher nationaler Herkunft größere diskursive Übereinstimmungen gibt als unter Medien der gleichen nationalen Herkunft, aber unterschiedlicher weltanschaulicher Ausrichtung. Dass es bei der Deutung des europäischen Integrationsprozesses eine Vielzahl nationaler Diskurstraditionen gibt, wurde insbesondere von Juan Díez Medrano detailliert herausgearbeitet. Je nach Land werden der europäischen Integration in der öffentlichen Debatte verschiedene Bedeutungen zugeschrieben und etwa ihre Zielsetzung im Kontext der nationalen historischen Erfahrungen ganz unterschiedlich verstanden.137 Barbara Pfetsch u. a. legen dar, dass nationale Unterschiede (speziell zwischen den kontinentalen Mitgliedstaaten einerseits und Großbritannien sowie der Schweiz andererseits) ein größeres Gewicht haben als Unterschiede zwischen Qualitäts-, Regional- und Boulevardzeitungen.138 Auch Thomas Risse beobachtet, wie die Bedeutung ‚Europas‘ und damit auch der ‚europäischen Identität‘ zwischen den Mitgliedstaaten variiert: [I]dentification processes follow largely national pathways, which also explain the variations in the degree of Europeanization of identities and public spheres. The meaning constructions of Europe and the EU resonate with national and even local discourses in different ways and do not lead to homogeneity and one unified European identity.139 In Bezug auf den Übergang zu einem europäisch-innenpolitischen Modell der europäischen Öffentlichkeit wäre nun zu untersuchen, ob und inwieweit diese nationalen Deutungstraditionen durch weltanschauungsbezogene (also etwa ‚linksliberale‘ oder ‚konservative‘) Erklärungsmuster ergänzt oder gar abgelöst wurden. Leider gibt es bislang jedoch kaum Studien, die 137 Díez Medrano 2003, Díez Medrano / Gray 2010; vgl. auch Rovisco 2010, Novy 2013. 138 Pfetsch / Adam / Eschner 2008. 139 Risse 2010:7. 1. Zwei Paradigmen europäischer Integration und Öffentlichkeit 66 sich explizit diesem Vergleich zwischen nationalen Unterschieden einerseits und weltanschaulichen Unterschieden andererseits widmen.140 Zwischenfazit In diesem Kapitel wurden zwei normativ aufgeladene Konzeptionen dargestellt, die als entgegengesetzte Legitimationsmodelle der europäischen Integration nebeneinander existieren. Während das europäisch-innenpolitische Paradigma auf die politische Selbstbestimmung einer gesamteuropäischen Bürgerschaft abzielt, die durch die Parteien im Europäischen Parlament repräsentiert wird, sieht das mitgliedstaatlich-außenpolitische Paradigma den Zweck der Integration vor allem in deren Nutzen für die Nationalstaaten. Beide Modelle implizieren bestimmte Anforderungen an die Ausgestaltung der politischen Öffentlichkeit: Aus einer mitgliedstaatlich-außenpolitischen Sicht ist keine breite Debatte auf europäischer Ebene notwendig. Vielmehr genügt es, wenn es innerhalb kleiner, politikfeld- und themenspezifischer Expertenöffentlichkeiten zu transnationalen Meinungsbildungsprozessen kommt, in denen konkrete politische Probleme gelöst werden. Eine Auseinandersetzung, die über die Massenmedien einen gro- ßen Teil der Bevölkerung erreicht, ist allenfalls auf Ebene der Einzelstaaten erforderlich, wo die jeweiligen nationalen Interessen in der Europapolitik ausgehandelt werden. Dabei dominiert als Deutungsrahmen das nationale Gemeinwohl, sodass es zwischen den verschiedenen Mitgliedstaaten zu großen diskursiven Unterschieden kommen kann. Das europäisch-innenpolitische Modell verlangt hingegen die Thematisierung wichtiger europapolitischer Fragen in einer breiten, grenzüberschreitenden Öffentlichkeit. Dies setzt nicht die Existenz europaweiter Me- 1.3 140 Eines der wenigen Beispiele ist die quantitative Untersuchung von Marianne van de Steeg zur Debatte über die Sanktionen der vierzehn EU-Mitgliedstaaten gegen Österreich aufgrund der Regierungsbeteiligung der rechtspopulistischen FPÖ 1999/2000. Sie kommt darin zu dem Ergebnis, dass unter den europäischen Zeitungen tatsächlich die jeweilige weltanschauliche Ausrichtung der wichtigste Erklärungsfaktor für diskursive Unterschiede war, nicht die nationale Herkunft oder der Gegensatz zwischen Qualitäts- und Boulevardzeitungen (van de Steeg 2006). Allerdings ist unklar, inwiefern sich diese Beobachtung über den konkreten Einzelfall hinaus verallgemeinern lässt. Zahlreiche andere Untersuchungen analysieren die zunehmend kontroverse parteipolitische Auseinandersetzung über die europäische Integration (z. B. Grande / Kriesi 2015, Follesdal 2015), ohne aber einen direkten Vergleich zu zwischenstaatlichen Gegensätzen zu ziehen. 1.3 Zwischenfazit 67 dien voraus, sondern kann auch dadurch erreicht werden, dass sich die Medien unterschiedlicher Staaten wechselseitig beobachten und für die Diskurse der anderen öffnen. Damit der europäisch-innenpolitische Ansatz einer demokratischen Legitimation über die Parteien im Europäischen Parlament erfolgreich sein kann, ist es jedoch erforderlich, dass die öffentliche Debatte in erster Linie nach weltanschaulichen Gegensätzen strukturiert ist. Auch in der medialen Debatte müsste deshalb die Bewertung der europäischen Politik entlang weltanschaulicher Kriterien, nicht entlang nationaler Interessen erfolgen; die Diskurse in Medien ähnlicher weltanschaulicher Ausrichtung müssten größere Ähnlichkeiten zueinander aufweisen als die Diskurse in Medien der gleichen nationalen Herkunft. 1. Zwei Paradigmen europäischer Integration und Öffentlichkeit 68 Der Vertrag von Maastricht als Konstitutionalisierungsschub Die zwei Modelle der europäischen Integration wurden im vorangehenden Kapitel zunächst als Paradigmen dargestellt, die als unterschiedliche Interpretationsmuster und normative Entwürfe nebeneinander existieren. Betrachtet man jedoch den historischen Verlauf des Integrationsprozesses seit Gründung der Europäischen Gemeinschaften in den 1950er Jahren, so ist empirisch eine Entwicklung zu beobachten, bei der sich die Strukturen der europäischen Politik und Gesellschaft über die Zeit in Richtung des europäisch-innenpolitischen Modells veränderten – freilich ohne dieses vollständig umzusetzen. Diese Entwicklung zeigte sich auf verschiedenen Ebenen. Zum einen fand durch die zunehmende soziale Verflechtung zwischen den europäischen Staaten eine Entwicklung zu einer gesamteuropäischen Gesellschaft statt, die die Grundlage eines solchen Konzepts bildet. Wie vor allem Hartmut Kaelble wiederholt dargestellt hat, kam es zu einem Abbau sozialstruktureller Unterschiede zwischen den europäischen Ländern,141 während sich zugleich die gesellschaftlichen Beziehungen – etwa in Form von Handel, Migration, Tourismus oder binationalen Eheschließungen – intensivierten und ein größerer Teil der Bevölkerung durch Aufenthalte in anderen europäischen Ländern Europa als Erfahrungsraum entdeckte.142 Damit ging eine Transnationalisierung gesellschaftlicher Problemlagen einher, die eine Aushandlung politischer Entscheidungen entlang gesamteuropäisch-weltanschaulicher Gegensätze gegenüber dem Modell eines nationalen Interessenausgleichs plausibler machten.143 Auch wenn im Fol- 2. 141 Vgl. Kaelble 1987:152–155, Kaelble 2005:302–304, Kaelble 2007, Kaelble 2012. 142 Kaelble 2005:304–310. Zugleich verloren durch die Entkolonialisierung und den Rückgang der europäischen Emigration in die Vereinigten Staaten außereuropäische Erfahrungen an Bedeutung (ebd.:309). 143 Zur Entstehung einer europäischen Zivilgesellschaft vgl. auch Bieling 2010. Deutlich skeptischer zeigt sich hingegen Maurizio Bach, der insbesondere auf die sozioökonomischen Ungleichheiten sowie die soziale Exklusion in Europa verweist. Diese würden „in der Öffentlichkeit zwar zunehmend als interne Probleme der EU-Gesellschaft wahrgenommen“, dabei fehlten jedoch „dem politischen System der EU in vielerlei Hinsicht die geeigneten institutionellen Instrumente und die nötige soziokulturelle Verankerung […], um nachholend jene 69 genden nicht näher auf diese langfristigen sozialen und ökonomischen Prozesse eingegangen wird, lassen sie sich als eine zentrale Triebfeder verstehen, die auch auf die Entwicklung des politischen Systems der EG/EU zurückwirkte. Zum anderen zeigte sich die Entwicklung zu einem europäisch-innenpolitischen Modell auf politischer Ebene durch einen Konstitutionalisierungsprozess, in dem die Rolle der Nationalstaaten schrittweise zurückgedrängt und die unmittelbare Beziehung zwischen den europäischen Bürgern und der supranationalen Ebene gestärkt wurde.144 Dieser Prozess war keineswegs linear, sondern immer wieder von Krisen und gegenläufigen Entwicklungen gekennzeichnet. Dennoch bewirkte er insgesamt eine un- übersehbare Veränderung in der Funktionsweise der Gemeinschaftsinstitutionen, wobei besonders der Vertrag von Maastricht in mehrerlei Hinsicht als wichtiger Konstitutionalisierungsschub herausragt. Im Folgenden soll Institutionalisierung und Domestikation der cleavages zu erreichen, die der nationalen Vergesellschaftungsform nach dem Zweiten Weltkrieg in Europa ihre relative Integrationskraft und Systemstabilität verliehen hatte“ (Bach 2006:140). Letztlich stellt Bach damit allerdings nicht die Existenz grenzüberschreitender Verflechtungen in Zweifel, sondern nur die Fähigkeit des europäischen politischen Systems, adäquate Lösungen für daraus entstehende Probleme zu finden. Auffälligerweise schätzt er dabei in seiner institutionensoziologischen Analyse der EU die Rolle des Europäischen Parlaments sehr gering ein (ebd.:49, 72) und gelangt daher zu einer Diagnose des europäischen politischen Systems, die sehr stark von der Idee regulatorischer Governance geprägt ist und funktionierende demokratische Strukturen nur auf nationalstaatlicher Ebene verortet (ebd.:61– 127). Ebenfalls skeptisch zeigt sich Achim Hurrelmann, der eine „demokratiefähige europäische Gesellschaft“ zwar nicht für unmöglich hält, als Hindernisse dafür jedoch insbesondere die nur schwach ausgeprägte europäische Öffentlichkeit und Identität sieht (vgl. Hurrelmann 2005:92–93). Auf dieses Problem soll weiter unten in Kapitel 3 des Ersten Teils noch ausführlicher eingegangen werden. 144 Jopp / Matl 2005:22–28 teilen diesen Konstitutionalisierungsprozess (in Anlehnung an Wiener 2005:154–158) in drei Phasen ein: die „Integration“ mit der weitgehend elitengesteuerten Bildung der supranationalen Institutionen, die im Wesentlichen den politischen Interessen der Nationalstaaten folgte, die „Europäisierung“ durch das Binnenmarktprojekt, das mit einer Vielzahl von Rechtsakten starke Rückwirkungen auf die Gesellschaftsstrukturen der Mitgliedstaaten zeigte, sowie die „Politisierung“ seit dem Vertrag von Maastricht, bei der verstärkt Legitimationsfragen öffentlich aufgeworfen wurden und in einer Folge von Vertragsreformen institutionelle Reformen durchgeführt wurden. Für einen eher diplomatiegeschichtlichen Überblick über die Entwicklung des europäischen Primärrechts und die Verhandlungen zu den verschiedenen Reformen bis 2016 vgl. auch Fischer 2016:23–112. 2. Der Vertrag von Maastricht als Konstitutionalisierungsschub 70 kurz die Entwicklung des politischen Systems der EG bis Ende der 1980er Jahre nachvollzogen werden, bevor anschließend ausführlicher auf die Maastrichter Reform eingegangen wird. Die Entwicklung des politischen Systems der EG vor dem Vertrag von Maastricht Wie oben bereits erwähnt, folgten die Anfänge der europäischen Einigung mit der Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS), der Europäischen Atomgemeinschaft (Euratom) und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) noch weitgehend den funktionalistischen Vorstellungen einer nur sektoralen Integration einzelner Politikbereiche. Die wichtigsten Organe waren die drei Kommissionen, die eine in erster Linie technokratische Aufgabe erfüllten, und der Ministerrat, in dem die nationalen Regierungen einstimmig Beschlüsse fassen konnten. Zwar war im Vertrag über die Europäische Verteidigungsgemeinschaft auch die Gründung einer Europäischen Politischen Gemeinschaft vorgesehen, für die die erweiterte Versammlung der EGKS (der Vorläufer des Europäischen Parlaments) bereits 1952 einen umfassenden, föderalistisch inspirierten Verfassungsentwurf ausarbeitete. Aufgrund des Scheiterns des EVG-Vertrags wurde dieser jedoch nie Realität.145 Erste konkrete Schritte in Richtung einer Konstitutionalisierung leistete stattdessen zunächst vor allem der Europäische Gerichtshof mit seinen ebenfalls bereits erwähnten Entscheidungen in den Fällen Van Gend en Loos und Costa/ENEL, die die unmittelbare Wirkung und den Anwendungsvorrang des Europarechts etablierten. Der Fusionsvertrag, der 1965 die Institutionen der drei Gemeinschaften zusammenfasste, sorgte für eine einheitliche Organstruktur und einen Kompetenzzuwachs der Kommission, die jetzt für EGKS, Euratom und EWG gleichermaßen zuständig war. Überschattet wurde dies allerdings durch die Fouchetpläne von 1961/62 sowie durch die Politik des leeren Stuhls 1965/66, mit denen die französische Regierung unter Charles de Gaulle eine intergouvernementale Kehrt- 2.1 145 Zudem hatten sich bereits vor dem endgültigen Scheitern der EPG 1954 die nationalen Regierungen der Mitgliedstaaten darauf geeinigt, den Vorschlägen der parlamentarischen Versammlung nicht in vollem Umfang zu folgen (Rittberger 2006, allgemein zur EPG vgl. auch Berthold 2003:23–37). 2.1 Die Entwicklung des politischen Systems der EG vor dem Vertrag von Maastricht 71 wende des Integrationsprojekts anstrebte.146 Im Luxemburger Kompromiss, der diese Krise Anfang 1966 beendete, wurde der vertraglich vorgesehene Übergang zu Mehrheitsentscheidungen im Ministerrat faktisch suspendiert und damit die Rolle der einzelnen Mitgliedsregierungen gestärkt.147 Schon kurz nach dem Rücktritt Charles de Gaulles als französischer Staatspräsident fasste 1969 allerdings der Gipfel von Den Haag neue Beschlüsse zur ‚Vollendung, Vertiefung und Erweiterung‘ der EG.148 Alle drei Elemente lassen sich im Sinn einer fortschreitenden Konstitutionalisierung verstehen: Die ‚Vollendung‘ betraf insbesondere die schrittweise Einführung der sogenannten EG-Eigenmittel, durch die die Kommission von den Mitgliedstaaten finanziell unabhängiger wurde. Die ‚Erweiterung‘ wurde durch den Beitritt Großbritanniens, Irlands und Dänemarks 1973 vollzogen. Sie verdeutlichte den Erfolg der supranationalen Gemeinschaften gegenüber der Europäischen Freihandelsassoziation EFTA, die 1960 auf britisches Betreiben als rein zwischenstaatliches Alternativmodell gegründet worden war. Zwar blieb die EFTA auch nach dem britischen Übertritt bestehen, doch die Europäischen Gemeinschaften vereinten nun den größten Teil Westeuropas und stellten eindeutig die wichtigste regionale Organisation dar.149 146 Philip Bajon hebt hervor, dass De Gaulle mit der Politik des leeren Stuhls zunächst nicht nur das Ziel verfolgt habe, „die fortschreitende Supranationalisierung der EWG zu verlangsamen oder zum Stillstand zu bringen, sondern […] eine Systemkorrektur in Richtung auf eine Kooperation konföderierter, souveräner Staaten einzuleiten“ (Bajon 2012:338). 147 Allerdings blieb die Kritik an der damit einsetzenden Veto- und Konsenskultur des Ministerrats in den folgenden Jahrzehnten ein dauerhaftes Thema der europäischen Integration. Philip Bajon geht davon aus, die Krise des leeren Stuhls habe durch ihre negativen Auswirkungen langfristig „sogar Argumente zu internen und öffentlichen Debatten über Veto-Politik beigesteuert, welche die Legitimität von Mehrheitsentscheiden verstärkten“ (Bajon 2012:347, vgl. auch ebd.:326–331). 148 Zum Gipfel von Den Haag vgl. Bitsch 2007:165–195, Meyer 2016 sowie die Beiträge in van der Harst 2003. 149 Tatsächlich war die EFTA noch mit dem Ziel gegründet worden, letztlich eine gesamt-westeuropäische Freihandelszone im Rahmen der OEEC herbeizuführen (vgl. Kaiser 1997). Mit der EG-Erweiterung von 1973 erübrigte sich dieses Ziel weitgehend; die verbliebenen EFTA-Staaten wurden 1992 mit der Gründung des Europäischen Wirtschaftsraums in den EG-Binnenmarkt einbezogen. Die Erwartung, dass die EG zentralen Einfluss in der westeuropäischen Politik ausüben würde und sich zu einem wirtschaftlichen und politischen „bloc“ von globaler Bedeutung entwickeln könnte, bildete dabei bereits beim ersten briti- 2. Der Vertrag von Maastricht als Konstitutionalisierungsschub 72 Die ‚Vertiefung‘ schließlich beinhaltete eine Ausweitung auf neue Politikfelder: 1970 wurden der Davignon-Bericht über eine Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) vor allem in außenpolitischen Fragen sowie der Werner-Plan über eine schrittweise einzuführende Währungsunion verabschiedet. Ganz im Sinne der neofunktionalistischen Theorie erfuhr die europäische Integration damit erstmals einen Spill-over, der über rein ökonomische Bereiche hinausgriff. Allerdings ging dieser Vertiefungsprozess zunächst nicht mit einer Stärkung der supranationalen Organe einher: Der Werner-Plan wurde letztlich nicht umgesetzt, und die Europäische Politische Zusammenarbeit blieb rein zwischenstaatlich, ohne die Kommission und das Europäische Parlament einzubinden.150 Auf dem Gipfel von Paris 1974 beschlossen die Staats- und Regierungschefs schließlich, künftig unter der Bezeichnung ‚Europäischer Rat‘ regelmäßige Treffen abzuhalten. Diese Einrichtung einer intergouvernementalen Parallelstruktur zu den Gemeinschaftsinstitutionen kann als eine weitere Schwächung des Supranationalismus gedeutet werden.151 Auf der anderen Seite bedeutete die – von den europäischen Föderalisten seit langem geforderte152 – Direktwahl des Europäischen Parlaments seit 1979 einen klaren Schritt in Richtung eines unmittelbar auf die europäischen Bürger gerichteten Legitimationsmodells. Zwar war damit zunächst keinerlei Kompetenzausweitung des Parlaments verbunden, das weiter im Wesentlichen ein beratendes Organ blieb. Die Legitimation durch unmittelbare Wahlen führte jedoch zu einem neuen Selbstverständschen EG-Beitrittsantrag 1961 ein zentrales Argument für Premierminister Edward Heath (Steininger 1997:562–563). 150 Der Werner-Plan wurde zwar wie vorgesehen eingeleitet, dann jedoch aufgrund anhaltender Interessengegensätze zwischen den Regierungen der Mitgliedstaaten sowie angesichts der globalen Währungskrise, die auch zum Zusammenbruch des Bretton-Woods-Systems führte, nach wenigen Monaten abgebrochen (vgl. Verdun 2002:74–80). Die Europäische Politische Zusammenarbeit wiederum zeigte in den 1970er Jahren einige Erfolge. Sie blieb allerdings ein informelles Forum, das nur der Koordination zwischen den Mitgliedstaaten diente, keinerlei Supranationalisierung vorsah und bis zur Einrichtung eines EPZ-Sekretariats im Rahmen der Einheitlichen Europäischen Akte auch nahezu keinen institutionellen Unterbau hatte (vgl. Smith 2004:63–175). 151 Einen Überblick über die Entwicklung des Europäischen Rates bietet Wessels 2012, der den Europäischen Rat allerdings nicht allein als Ausdruck eines intergouvernementalen Modells versteht, sondern als Teil eines „fusion process“ zwischen intergouvernementalen und supranationalen Herrschaftselementen. 152 Vgl. O’Connor 2014. 2.1 Die Entwicklung des politischen Systems der EG vor dem Vertrag von Maastricht 73 nis vieler Abgeordneter als Vertreter eines ‚europäischen Volkes‘.153 Außerdem begünstigte sie die Entstehung der gesamteuropäischen Parteienbündnisse, die im Lauf der 1970er Jahre gegründet wurden.154 Die frühen 1980er Jahre waren wiederum von einer schweren Krise der Integration geprägt, die insbesondere um den Konflikt über den britischen Beitrag zum EG-Budget kreiste.155 Zugleich entstanden in dieser Zeit aber auch mehrere Pläne zu einer institutionellen Neuformierung der EG. Unter ihnen ragt vor allem der föderalistisch inspirierte Verfassungsentwurf hervor, der vom Europäischen Parlament unter der Federführung Altiero Spinellis ausgearbeitet und Anfang 1984 verabschiedet, von den Mitgliedstaaten jedoch nicht ratifiziert wurde.156 Die Lösung des Budgetstreits auf dem Gipfel von Fontainebleau im Juni 1984 öffnete schließlich den Weg für die Einsetzung zweier zwischenstaatlicher Ad-hoc-Gremien, die konkrete Reformvorschläge ausarbeiteten: der Ausschuss für das ‚Europa der Bürger‘ unter dem Vorsitz von Pietro Adonnino und der Ausschuss für institutionelle Fragen, der von James Dooge geleitet wurde. Die Schlussberichte dieser Ausschüsse bildeten die Grundlage für eine Regierungskonferenz, die 1985 auf dem Gipfel von Mailand einberufen wurde und die erste größere Änderung der EG-Verträge vorbereitete.157 Dieser Reformvertrag, der Anfang 1986 als Einheitliche Europäische Akte (EEA) unterzeichnet wurde und am 1. Juli 1987 in Kraft trat, brachte einen weiteren Supranationalisierungsschritt. Zentral war vor allem das Mehrheitsprinzip im Ministerrat, das nun für Fragen des Binnenmarkts und einige weitere Politikbereiche eingeführt wurde. Dies bedeutete das 153 Der Begriff des „europäischen Volkes“ geht zurück auf das von Altiero Spinelli verfasste Manifest der europäischen Föderalisten, in dem dieser 1958 die Direktwahl einer gesamteuropäischen verfassunggebenden Versammlung gefordert hatte (Spinelli 1958). 154 Den Anfang machte 1974 der Bund der Sozialdemokratischen Parteien der Europäischen Gemeinschaft (BSPEG), dem 1976 die christdemokratische Europäische Volkspartei (EVP) und die Föderation der Liberalen und Demokratischen Parteien in der Europäischen Gemeinschaft sowie 1979 die Europäische Föderation Grüner und Radikaler Parteien folgten. Zur Entwicklung der europäischen Parteien vgl. allgemein die Beiträge in Mittag 2006. 155 Zum langjährigen Konflikt um den britischen Beitrag vgl. Spence 2012. 156 Vgl. Pinder 2007:581–586, Palayret 2010, Müller 2016, Kaiser 2018:24–36. Einen Überblick über die Bestandteile des Spinelli-Entwurfs, die später in das EU-Vertragswerk übernommen wurden, bietet Ponzano 2010. 157 Zur europäischen Relance Mitte der 1980er Jahre allgemein vgl. Varsori 2013b und Ludlow 2013; zum Adonnino-Ausschuss vgl. Tousignant 2005 sowie Catala 2009:93–97. 2. Der Vertrag von Maastricht als Konstitutionalisierungsschub 74 Ende des Luxemburger Kompromisses und schwächte die Rolle der einzelnen Mitgliedstaaten, die nun in bestimmten Fragen nicht mehr auf ein Vetorecht zurückgreifen konnten. Indem europäische Rechtsakte auch gegen den expliziten Widerspruch einzelner demokratisch gewählter Regierungen beschlossen werden konnten, zerbrach eine wichtige Legitimationskette, auf die das mitgliedstaatlich-außenpolitische Integrationsmodell aufbaute. Zugleich brachte die Einheitliche Europäische Akte auch eine vorsichtige Aufwertung des Europäischen Parlaments: Im Rahmen des sogenannten Zusammenarbeitsverfahrens konnte es nun Änderungsvorschläge zu EG-Rechtsakten machen, über die sich der Rat nur durch einstimmigen Beschluss hinwegsetzen konnte.158 Sowohl das Mehrheitsprinzip im Ministerrat als auch das Zusammenarbeitsverfahren blieben jedoch auf einige wenige Politikfelder beschränkt. Als folgenreich erwies sich zudem das Projekt zur Vollendung des Binnenmarkts, das die Europäische Kommission unter Präsident Jacques Delors parallel mit der Einheitlichen Europäischen Akte auf den Weg brachte. Es beinhaltete eine detaillierte Agenda, um bis Ende 1992 eine rechtliche Harmonisierung großer Teile der Marktordnung zu erreichen, die zuvor aufgrund der Einstimmigkeitserfordernisse im Ministerrat nicht möglich gewesen wäre.159 Indirekt war dies auch eine Antwort auf die Entscheidungen Dassonville von 1974 und Cassis de Dijon von 1979, in denen der Europäische Gerichtshof das Prinzip der wechselseitigen Anerkennung etabliert hatte, nach dem Waren, die in einem Mitgliedstaat ordnungsgemäß hergestellt worden waren, grundsätzlich in allen übrigen Mitgliedstaaten verkauft werden konnten. Dies brachte insbesondere Verbraucherverbände dazu, sich für eine europaweite Angleichung der Produktionsstandards einzusetzen, und begünstigte damit die Harmonisierungsagenda der Kommission.160 Das Binnenmarktprojekt, das mit einem starken Anstieg der Zahl europäischer Rechtsakte verbunden war, markierte insofern den Übergang von einer ‚negativen‘, vor allem auf den Abbau von Handelsschranken gerichteten, zu einer ‚positiven‘ Integration, also dem Aufbau eines detaillierten gemeinsamen Ordnungsrahmens.161 158 Für eine (zeitgenössische und föderalistisch inspirierte) Analyse der institutionellen Änderungen durch die EEA vgl. die Beiträge in Engel / Wessels 1992. 159 Vgl. das Weißbuch zur Vollendung des Binnenmarkts, das die Kommission am 14. Juni 1985 veröffentlichte (Europäische Kommission 1985). 160 Alter / Meunier-Aitsahalia 1994:549–555. 161 Zur Unterscheidung zwischen negativer und positiver Integration vgl. Scharpf 1999:43–83. 2.1 Die Entwicklung des politischen Systems der EG vor dem Vertrag von Maastricht 75 Die Verabschiedung der Einheitlichen Europäischen Akte stellte jedoch einen Kompromiss dar, der keine Seite vollständig zufrieden stellte. Insbesondere Margaret Thatcher sah darin ein einmaliges Zugeständnis, das allein durch die von Großbritannien gewünschte Marktliberalisierung im Rahmen des Binnenmarktprojekts gerechtfertigt werde.162 Befürworter der supranationalen Integration – die föderalistische Bewegung, aber auch die italienische Regierung – bemängelten hingegen, dass die Vertragsänderung nur eine unzureichende Stärkung des Europäischen Parlaments gebracht habe.163 Zudem warf die Vollendung des Binnenmarkts zahlreiche neue Fragen auf: etwa wie sich die geplante Öffnung der Kapitalmärkte auf das Europäische Währungssystem auswirken würde oder wie nach dem angestrebten Abbau von Grenzkontrollen die innere Sicherheit zu gewährleisten sei.164 Aus Sicht der meisten europäischen Regierungen blieben weitere Einigungsschritte deshalb unvermeidlich. Die Neuerungen durch den Vertrag von Maastricht Tatsächlich bildete die Einheitliche Europäische Akte nur den Auftakt einer lang anhaltenden Reformdynamik, die über den Vertrag von Maastricht von 1992 über die Verträge von Amsterdam 1997 und Nizza 2001 sowie den gescheiterten Verfassungsvertrag 2004 bis zum Vertrag von Lissa- 2.2 162 In einer intergouvernementalistischen Analyse deutet Andrew Moravcsik die EEA-Verhandlungen als einen „interstate bargain“, bei dem Deutschland und Großbritannien sich gegen Frankreich für eine Marktliberalisierung, Deutschland und Frankreich gegen Großbritannien für die institutionelle Reform einsetzten (Moravcsik 1991:34–35). Letztlich gelang es Deutschland und Frankreich, die britische Regierung durch die Drohung mit einem „two-tier Europe“ zu einem Kompromiss zu bewegen. Die britischen Zugeständnisse blieben dabei jedoch auf ein Minimum begrenzt: „In the areas where the British government favored reform, such as liberalization of services trade, qualified majority voting triumphed. Elsewhere it failed“ (ebd.:44). 163 Vgl. Corbett / Schmuck 1992:34, 48–49, Varsori 2013a:25. Bekannt wurde Altiero Spinellis Vergleich zwischen dem Europäischen Parlament und der Hauptfigur in Ernest Hemingways Novelle Der alte Mann und das Meer: So wie dieser zwar einen großen Fisch erlege, aber nur dessen Skelett nach Hause bringe, habe das Parlament mit dem Verfassungsentwurf von 1984 eine große Reform in Gang gesetzt, von der ebenfalls nur noch Knochen übrig geblieben seien (vgl. Corbett 2001:276). 164 Zu diesen Spill-over-Effekten vgl. Ludlow 2013:17–20. 2. Der Vertrag von Maastricht als Konstitutionalisierungsschub 76 bon von 2007 führte.165 Dabei wurden nicht nur die Politikbereiche der Europäischen Gemeinschaften (später der Europäischen Union) deutlich erweitert, sondern auch die Vetorechte der einzelnen Mitgliedstaaten stark reduziert und die Rolle der Unionsbürger und des Europäischen Parlaments immer weiter ausgebaut. Im Rahmen dieser Entwicklung stellte der Vertrag von Maastricht den wohl wichtigsten Einzelschritt dar. Zum einen wurden mit ihm die Verträge der drei Europäischen Gemeinschaften geändert und insbesondere die EWG einer umfassenden Reform unterzogen – einschließlich ihrer Umbenennung in ‚Europäische Gemeinschaft‘, da die Bezeichnung allein als ‚Wirtschaftsgemeinschaft‘ ihren neuen Kompetenzen nicht mehr angemessen schien. Zum anderen war der Vertrag das Gründungsdokument der Europäischen Union, die nun als neue Dachorganisation der drei Gemeinschaften sowie als Rahmen für die neuen Politikbereiche der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) sowie der Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres (ZJI) diente. All diese Neuerungen von Maastricht folgten dabei keineswegs eindeutig dem Modell eines europäischen Bundesstaats: Auch wenn zeitgenössische wissenschaftliche Publikationen eine mögliche „Staatswerdung Europas“ diskutierten,166 blieb die Europäische Union letztlich ein Gebilde sui generis. Doch auf der Skala zwischen mitgliedstaatlicher Außenpolitik und europäischer Innenpolitik verlagerte sich die europäische Verfassungsordnung nun deutlicher in Richtung des letzteren Paradigmas als je zuvor. Dies betraf gleich mehrere Aspekte des politischen Systems, die im Folgenden näher betrachtet werden sollen. Neue Politikbereiche Ein erster offensichtlicher Konstitutionalisierungsschritt im Vertrag von Maastricht war die starke Kompetenzausweitung der europäischen Ebene. Wie oben dargelegt wurde, besteht einer der Unterschiede zwischen den beiden Integrationsparadigmen in der Zahl und gesellschaftlichen Relevanz der Politikfelder, die der überstaatlichen Ebene zugeschrieben werden. Während das funktionalistische Modell lediglich von einer sektoralen, auf einzelne Bereiche begrenzten Integration ausgeht, strebt das föderalistische Modell eine übergreifende Verfassungsordnung an, die als Rah- 2.2.1 165 Für eine Übersicht über alle Vertragsreformen vgl. Laursen 2012, darin zum Vertrag von;Maastricht speziell Mazzucelli 2012. 166 So Wildenmann / Besters 1991. 2.2 Die Neuerungen durch den Vertrag von Maastricht 77 men für ganz unterschiedliche politische Aktivitäten dienen kann. In Bezug auf die europäische Einigung stellte der Vertrag von Maastricht hier einen wichtigen Wendepunkt dar: Waren die Europäischen Gemeinschaften bis in die 1980er Jahre weitgehend auf ökonomische Fragen begrenzt geblieben, so erhielten sie nun eine Vielzahl neuer Zuständigkeiten. Diese Kompetenzausweitung war keine ganz neue Entwicklung; schon die Einheitliche Europäische Akte hatte die Befugnisse der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft um verschiedene Politikfelder ergänzt. Dies betraf insbesondere die Verwirklichung des Binnenmarkts als „Raum ohne Binnengrenzen, in dem der freie Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital […] gewährleistet ist“,167 aber auch andere, mit dem Binnenmarktprojekt mehr oder weniger eng verwandte Bereiche wie die Sicherheit und Gesundheit am Arbeitsplatz, die Forschungsförderung und den Umweltschutz.168 Mit dem Vertrag von Maastricht vervielfältigten sich die Zuständigkeiten der Gemeinschaft jedoch noch einmal und betrafen nun auch einige Politikbereiche ohne klaren ökonomischen Bezug. Unter anderem zählten zu den neuen Politikfeldern der EG die Verkehrssicherheit, die Förderung der allgemeinen und beruflichen Bildung, der Schutz des kulturellen Erbes und die Unterstützung des Kulturaustauschs, der Gesundheits- und Verbraucherschutz, der Ausbau der sogenannten Transeuropäischen Netze im Bereich der Verkehrs-, Telekommunikations- und Energieinfrastruktur sowie die Entwicklungszusammenarbeit.169 167 Art. 8a EWGV-EEA. 168 Die entsprechenden Kompetenzen waren in Art. 118a, Art. 130f-130q sowie Art. 130r-130t EWGV-EEA kodifiziert. 169 Vgl. Art. 75 Abs. 1 Buchst. c, Art. 126–127, Art. 128, Art. 129–129a, Art. 129b-129d sowie Art. 130u-130y EGV. Zudem wurden auch die Kompetenzen in der Forschungs- (Art. 130f-130p EGV) und Umweltpolitik (Art. 130r-130t EGV) noch einmal erweitert. Für die Industriepolitik (Art. 130 EGV) wurde ein eigener Titel geschaffen, wenngleich sich die Kompetenz der Gemeinschaft hier auf die Koordinierung mitgliedstaatlicher Tätigkeiten beschränkte. Auch für die Bereiche Energie, Katastrophenschutz und Fremdenverkehr fand sich nun eine explizite vertragliche Grundlage (Art. 3 Buchst. t EGV), wenngleich nicht weiter spezifiziert wurde, auf welche Weise diesbezügliche Entscheidungen zustande kommen sollten: Eine dem Vertrag beigefügte Erklärung legte fest, dass die EG bis zu der für 1996 geplanten Regierungskonferenz „ihre Tätigkeit in diesen Bereichen auf der Grundlage der bisherigen Bestimmungen der Verträge zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften fortsetzen“ werde (Erklärung zu den Bereichen Katastrophenschutz, Energie und Fremdenverkehr, 07.02.1992). Letztlich blieb es deshalb zunächst bei der (rechtlich umstrittenen) Praxis, derartige Maßnahmen auf Grundlage des Binnenmarkt-Artikels zu verabschieden (vgl. hierzu auch Jarass 1996:81–85). 2. Der Vertrag von Maastricht als Konstitutionalisierungsschub 78 Die folgenreichsten und meist diskutierten Neuerungen waren jedoch die Europäische Wirtschafts- und Währungsunion (EWWU), das Abkommen über die Sozialpolitik, die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) sowie die Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres (ZJI). Mit ihnen griff die europäische Integration auf Politikbereiche über, die zuvor als Kernbestandteile der nationalen Souveränität gegolten hatten. Die Vereinbarungen zur europäischen Währungsunion basierten dabei im Wesentlichen auf dem sogenannten Delors-Bericht, der im April 1989 präsentiert wurde. Bis dahin war die Währungszusammenarbeit auf das 1979 gegründete Europäische Währungssystem (EWS) begrenzt gewesen, das auf einer neu geschaffenen Korbwährung, dem ECU, beruhte. Zwischen dem ECU und jeder nationalen Währung der Mitgliedstaaten wurde ein Leitkurs festgelegt, von dem die realen Kurse um maximal 2,25 % abweichen durften.170 Der Delors-Bericht nun sah in einem dreistufigen Plan die Einführung einer echten Währungsunion vor, die mit der Übertragung nationaler Hoheitsrechte verbunden war und daher zum Anlass für die Vertragsreform von Maastricht wurde.171 Kernbestandteil der Währungsunion war der Ersatz der nationalen Währungen durch eine Gemeinschaftswährung, die von der neu gegründeten Europäischen Zentralbank (EZB) herausgegeben wurde (Art. 105a EGV).172 Bereits mit dem Inkrafttreten der zweiten Stufe galt ein allgemeines Verbot einer Finanzierung der Mitgliedstaaten durch die nationalen Zentralbanken; ab der dritten Stufe mussten diese zudem institutionell von den anderen staatlichen Organen unabhängig sein.173 Zusammen mit 170 Bei Schwankungen, die diese Bandbreite nach oben oder unten überschritten, waren die nationalen Zentralbanken zum Eingreifen verpflichtet. Teilnehmer des EWS waren 1979 zunächst alle EG-Mitgliedstaaten mit Ausnahme von Großbritannien. Die während der 1980er Jahre beigetretenen südeuropäischen Staaten schlossen sich dem EWS allerdings nicht unmittelbar an: Spanien beteiligte sich ab 1989, Portugal ab 1992, Griechenland sogar erst ab 1998. Großbritannien selbst trat dem EWS Ende 1990 im Verlauf der Verhandlungen zum Vertrag von Maastricht bei. Für einen Überblick über die Entwicklung des EWS bis 1998 vgl. Gros / Thygesen 1998:65–107. 171 Zum Verlauf der Vertragsverhandlungen im Einzelnen siehe unten im Zweiten Teil. 172 Für diese Gemeinschaftswährung wurde im Vertrag noch die Bezeichnung ECU verwendet (z. B. Art. 3a EGV). Die Verwendung des Namens ‚Euro‘ wurde erst auf dem Gipfel von Madrid 1995 beschlossen, wobei im Vertragstext noch bis zum Vertrag von Lissabon 2007 die alte Benennung erhalten blieb. 173 Art. 104–104a EGV, Art. 107 EGV. 2.2 Die Neuerungen durch den Vertrag von Maastricht 79 der EZB bildeten sie nun das Europäische System der Zentralbanken (ESZB). Dieses übernahm die alleinige Zuständigkeit für alle geldpolitischen Entscheidungen, wobei als vorrangiges Ziel die Preisstabilität festgeschrieben wurde.174 Mit dem ESZB wurde also eine neue einflussreiche Institution geschaffen, für deren Entscheidungen allein die europaweite Preisentwicklung ausschlaggebend war. Gegenüber der vorherigen Situation, in der jede nationale Zentralbank eigene, einzelstaatlich festgelegte Ziele verfolgt hatte, bedeutete dies eine wichtige Verschiebung der Ebene politischer Interessenaggregation. Weniger weit ging die Integration im Rahmen der Wirtschaftspolitik, die sich im Wesentlichen auf eine engere Koordinierung der Mitgliedstaaten beschränkte.175 Mit der Währungsunion war allerdings eine Einschränkung der haushaltspolitischen Hoheit der Mitgliedstaaten verbunden. Sowohl das jährliche Defizit als auch der Gesamtschuldenstand durften in ihrem Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt bestimmte Höchstwerte nicht mehr überschreiten. Außerdem wurde die sogenannte Nichtbeistandsklausel eingeführt, die eine Haftung der EG für Mitgliedstaaten sowie der Mitgliedstaaten füreinander ausschloss.176 Zusammen mit dem Verbot, öffentliche Haushalte durch die Zentralbank zu finanzieren, bedeuteten diese Regelungen zur Defizitbegrenzung eine unmittelbare Einschränkung der Budgethoheit der mitgliedstaatlichen Parlamente und schnitten damit tief in deren nationale Souveränität ein. Hinzu kam noch die – in der wirtschaftswissenschaftlichen Literatur schon früh vertretene – Erwartung, dass die Währungsunion nicht ohne eine stärkere fiskalische Integration möglich sei und deshalb in der Zukunft noch weitere Übertragungen von Hoheitsrechten erforderlich machen würde.177 Zu einem wichtigen Verhandlungsthema wurde insbesondere die Einführung einer Art Finanzausgleich zwischen den Mitgliedstaaten. So warnte bereits der Delors-Bericht vor „grave economic and political risks“, wenn die großen Unterschiede in der Wettbewerbsfähigkeit der verschiedenen Mitgliedstaaten nicht reduziert würden.178 Neben einer Lohnflexibilisierung und einer Vereinfachung der Arbeitnehmermobilität schlug er hierfür insbesondere auch eine Ausweitung der EG-Strukturfonds vor, mit denen Maßnahmen zur Wirtschaftsförderung in weniger 174 Art. 105 EGV. 175 Art. 102a-103 EGV. 176 Art. 104c EGV (Defizitgrenze), Art. 104b EGV (Nichtbeistandsklausel). 177 Vgl. Jonung / Drea 2010:18–20. 178 Committee for the Study of Economic and Monetary Union 12.04.1989:29. 2. Der Vertrag von Maastricht als Konstitutionalisierungsschub 80 entwickelten Regionen finanziert werden sollten.179 Tatsächlich vereinbarten die Staats- und Regierungschefs auf dem Gipfel von Maastricht in einem „Protokoll über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt“, bis 1993 einen neuen Kohäsionsfonds zu schaffen, aus dem Umwelt- und Infrastrukturprojekte in den ökonomisch schwächeren Staaten finanziert werden sollten. Nicht zuletzt die britische Regierung ging jedoch davon aus, dass die Umsetzung der Währungsunion noch zu weiteren, über den Vertrag hinausgehenden Souveränitätsübertragungen im Bereich der Haushalts- und Wirtschaftspolitik führen werde, und führte dies auch als einen Grund für ihre Nichtteilnahme daran an. Eine weitere umstrittene Neuerung war das Abkommen über die Sozialpolitik, das von allen Mitgliedstaaten außer Großbritannien unterzeichnet und dem Vertrag von Maastricht in einem eigenen Protokoll beigefügt wurde. Dem war die 1989 feierlich proklamierte „Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer“ vorausgegangen, in der sich die Mitgliedstaaten (ebenfalls mit Ausnahme Großbritanniens) zu verschiedenen sozialpolitischen Zielen bekannt hatten. Allerdings besaß die EWG für deren Verwirklichung zunächst keine Kompetenzen, sodass die Umsetzung der Charta allein den Einzelstaaten überlassen blieb. Mit dem Sozialabkommen wurde diese Kompetenzgrundlage nun geschaffen und der Gemeinschaft eine Rechtsetzungsbefugnis zur Festlegung bestimmter arbeitsrechtlicher Mindeststandards eingeräumt – etwa bei der Gleichbehandlung der Geschlechter, der Sicherheit am Arbeitsplatz, dem Kündigungsschutz oder der betrieblichen Mitbestimmung (Art. 2 SozPolGBAusnAbk). Auch wenn einige wichtige Felder (vor allem Mindestlöhne und Streikrecht) explizit ausgeschlossen wurden, bot das Abkommen wenigstens potenziell die Grundlage zu einer weitreichenden Europäisierung der Sozialgesetzgebung.180 179 Ebd. Der Bericht hob zwar hervor, dass es nicht Ziel der Regionalpolitik sein könne „to subsidize incomes and simply offset inequalities in standards of living, but to help to equalize production conditions“, auf jeden Fall jedoch befürwortete er eine Ausweitung und effizientere Nutzung der zwischenstaatlichen Finanztransfers, „so that large-scale movements of labour do not become the major adjustment factor“. 180 Vgl. Schulz 1996:96–99. In der Praxis blieben die auf Grundlage des Abkommens verabschiedeten Rechtsakte allerdings recht zurückhaltend. Dies war auch einer der Gründe, weshalb sich Großbritannien nach der Regierungsübernahme der Labour Party 1997 dem Abkommen doch noch anschloss, sodass es schließlich mit der Vertragsreform von Amsterdam in den Text des EG-Vertrags selbst übernommen werden konnte. 2.2 Die Neuerungen durch den Vertrag von Maastricht 81 Vollständig über den wirtschaftlichen Bereich hinaus trat der Vertrag von Maastricht schließlich mit den zwei Politikbereichen, die als ‚zweite‘ und ‚dritte Säule‘ der Europäischen Union (neben den drei Gemeinschaften als ‚erster Säule‘) bekannt wurden: die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik und die Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres. Vorläufer der GASP war die Europäische Politische Zusammenarbeit, die auf den Davignon-Bericht von 1970 zurückging und durch die Einheitliche Europäische Akte vertraglich verankert worden war. Allerdings beschränkte sich die EPZ auf bessere Konsultations- und Koordinierungsmechanismen und verpflichtete die Mitgliedstaaten lediglich, sich um eine gemeinsame Außenpolitik zu „bemühen“. Wichtigstes Instrument war die einstimmige „Festlegung gemeinsamer Standpunkte“, die jedoch nur „einen Bezugspunkt für die Politiken der Hohen Vertragsparteien“ bilden sollte.181 Demgegenüber verpflichtete die GASP die Mitgliedstaaten, „dafür Sorge [zu tragen], daß ihre einzelstaatliche Politik mit den gemeinsamen Standpunkten im Einklang steht“. Außerdem führte sie das neue Instrument der „gemeinsamen Aktion“ ein, die einstimmig beschlossen wurde, dann aber für die Mitgliedstaaten „bindend“ war. Eine Brückenklausel erlaubte es, bestimmte Fragen bei der Durchführung solcher gemeinsamen Aktionen mit Mehrheit zu entscheiden.182 Zu den im Rahmen der GASP behandelten Fragen sollte schließlich „auf längere Sicht auch die Festlegung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik“ gehören, „die zu gegebener Zeit zu einer gemeinsamen Verteidigung führen könnte“.183 Hierfür vereinnahmte der Vertrag von Maastricht die Westeuropäische Union: Diese Organisation, die 1954 gegründet worden war, umfasste 1991 bis auf Dänemark und das neutrale Irland sämtliche EG-Mitgliedstaaten. Nachdem sie während des Kalten Kriegs keine eigenständige Rolle gegenüber der NATO entwickelt hatte,184 wurde sie nun als „integraler Bestandteil der Entwicklung der Europäischen Union“ defi- 181 Art. 30 Nr. 1, Art. 30 Nr. 2c EEA. 182 Art. J.2 Abs. 2, Art. J.3 Abs. 4, Art. J.3 Abs. 2 EUV. 183 Art. J.4 Abs. 1 EUV. 184 Erst ab 1984 hatte es erste Versuche gegeben, die WEU wiederzubeleben. Zuvor hatten Frankreich und andere Mitgliedstaaten darauf gedrängt, die EPZ auf Verteidigungsfragen auszudehnen, was Großbritannien, aber auch neutrale Mitgliedstaaten wie Irland verhindert hatten. Die Reaktivierung der WEU bildete vor diesem Hintergrund eine Kompromisslösung, wobei die genaue Position der WEU zwischen EG / EPZ und NATO jedoch durchweg unklar blieb (vgl. Forster 1997). 2. Der Vertrag von Maastricht als Konstitutionalisierungsschub 82 niert und erhielt die Aufgabe, „Entscheidungen und Aktionen der Union, die verteidigungspolitische Bezüge haben, auszuarbeiten und durchzuführen“.185 Obwohl das genaue Verhältnis zwischen EU und WEU offen blieb, wurde damit zum ersten Mal seit dem Scheitern der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft ein genuin europäischer, nicht transatlantischer Rahmen für militärische Aktionen ermöglicht. Auch wenn eine Klausel ausdrücklich die Achtung vor den „Verpflichtungen einiger Mitgliedstaaten aus dem Nordatlantikvertrag“ festschrieb,186 drang die EU erkennbar in die Aufgabenfelder der atlantischen Allianz vor. An die Stelle einer Funktionsteilung zwischen zwei sektoralen Organisationen, von denen die EWG für Wirtschaft, die NATO für Sicherheit zuständig war, trat ein neues, unklares Verhältnis: Während die NATO nach dem Ende des Kalten Krieges einen neuen Daseinszweck suchte, verstand sich die EU nun als umfassende politische Regionalorganisation, die auch vor Fragen der Verteidigung nicht Halt machte.187 Die ‚dritte Säule‘ des Vertrags von Maastricht schließlich bildete die Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres, die dem Vertragstext zufolge der „Verwirklichung der Ziele der Union, insbesondere der Freizügigkeit“ dienen sollte.188 Sie umfasste eine Reihe von Politikfeldern, die von der Asyl- und Einwanderungspolitik über die Kontrolle der Außengrenzen, die Zusammenarbeit der Justizbehörden in Straf- und Zivilsachen bis zur Bekämpfung von Drogensucht, internationaler Kriminalität und Terrorismus sowie dem Aufbau des Europäischen Polizeiamts Europol reichten. Allerdings erhielt die EU dabei zunächst nur für die Visumspolitik eine eigene Rechtsetzungskompetenz.189 In den übrigen Bereichen blieb ihre Zuständigkeit auf eine intensivierte Koordinierung der Mitgliedstaaten, die Durchführung konkreter gemeinsamer Maßnahmen und die 185 Art. J.4 Abs. 2 EUV. 186 Art. J.4 Abs. 3 EUV. 187 Dennoch konzentrierten sich die Bemühungen um eine neue europäische Sicherheitsstruktur nach 1992 zunächst auf die sogenannte Europäische Sicherheits- und Verteidigungsidentität (ESVI), ein Modell engerer Kooperation innerhalb der NATO. Erst nach dem britischen Regierungswechsel 1997 wurden konkrete Schritte für eine Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) im Rahmen der GASP eingeleitet, die durch den Vertrag von Nizza 2001 institutionalisiert wurde. Durch den Vertrag von Lissabon wurde diese 2007 um eine Beistandsklausel ergänzt und in Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) umbenannt. Für die Konkurrenz zwischen EU und NATO vgl. Howorth / Keeler 2003, Howorth 2008. 188 Art. K.1 EUV. 189 Art. 100c EGV. 2.2 Die Neuerungen durch den Vertrag von Maastricht 83 Ausarbeitung weiterer Übereinkommen beschränkt, die dann erneut von den Mitgliedstaaten ratifiziert werden sollten. Mittels eines einstimmigen, von den Mitgliedstaaten zu ratifizierenden Beschlusses des Rates sollte es allerdings auch möglich sein, weitere Elemente der Justiz- und Innenpolitik in den Gemeinschaftsrahmen zu überführen.190 Insgesamt verdeutlichte die ZJI also, dass auch die gemeinsame Innenpolitik künftig auf EU-Ebene gestaltet werden sollte. Die Union zog damit wenigstens teilweise hinter der Avantgarde aus Deutschland, Frankreich und den Benelux-Staaten nach, die 1985 und 1990 in den Schengener Abkommen die Kontrollen an ihren Binnengrenzen abgeschafft und zugleich gemeinsame Visa-Regelungen und eine intensivierte polizeiliche Zusammenarbeit eingeführt hatten.191 Zusammengefasst zeigt diese Vielzahl an Neuerungen einen Charakterwandel der EG/EU von einer im Wesentlichen auf den Wirtschaftsbereich spezialisierten Organisation zu einer Polity mit breit gefächertem Aufgabenspektrum. Auch wenn die Kompetenzen der supranationalen Organe mehr oder weniger stark ausgeprägt waren, gab es von nun an kaum noch ein Politikfeld, das sich dem europäischen Zugriff vollkommen entzog. Damit ging Maastricht weit über das Paradigma rein sektoraler Integration hinaus. Das Prinzip der ‚begrenzten Einzelermächtigung‘ – demzufolge die europäischen Organe nur in den Fällen und zu den Zwecken tätig werden können, zu denen sie durch die Verträge ausdrücklich autorisiert wer- 190 Art. K.3, Art. K.9 EUV. Durch den 1997 abgeschlossenen Vertrag von Amsterdam entwickelte sich die ZJI stark weiter: Zum einen wurden sämtliche zivilrechtlichen Bereiche in den EG-Vertrag übernommen, sodass die ‚dritte Säule‘ fortan nur noch die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen (PJZS) umfasste. Zum anderen konnten auch PJZS-Rechtsakte nun allein durch einen einstimmigen Beschluss des Ministerrats erlassen werden; eine Ratifikation der nationalen Parlamente war nicht mehr nötig. Durch den Vertrag von Lissabon wurde 2007 schließlich auch die PJZS vergemeinschaftet, womit sich die Säulenstruktur der Union auflöste.. Zur ZJI im Vertrag von Maastricht und ihrer weiteren Entwicklung vgl. allgemein auch Monar 2012. 191 Da sich die technische Umsetzung verzögerte, traten die Schengener Abkommen erst 1995 in Kraft. In der Zwischenzeit waren ihnen noch die südeuropäischen EU-Mitglieder beigetreten; Österreich und die nordeuropäischen Mitgliedstaaten sowie die Nicht-EU-Länder Norwegen und Island folgten 1996. Durch ein Protokoll zum Vertrag von Amsterdam wurden die beiden Abkommen sowie alle darauf aufbauenden Regelungen schließlich in das EU-Recht integriert, wobei für Großbritannien und Irland eine Ausnahmeklausel eingeführt wurde. Zum Verlauf der Schengen-Verhandlungen vgl. Pudlat 2011, zur öffentlichen Debatte darüber Siebold 2014. 2. Der Vertrag von Maastricht als Konstitutionalisierungsschub 84 den – behielt zwar seine rechtliche Gültigkeit.192 Doch verfügte die EU nun über ein so weit gefasstes Netz an Kompetenzklauseln, dass europäische Rechtsakte in fast alle gesellschaftlichen Belange eingreifen konnten.193 Verschiebung der institutionellen Legitimationsgrundlage Womöglich noch bedeutender als die Erweiterung der europäischen Kompetenzen waren zweitens die institutionellen Neuerungen des Vertrags von Maastricht, die sich unmittelbar auf das Legitimationsmodell der Gemeinschaften auswirkten. Wie oben dargestellt, ist ein zentraler Unterschied zwischen dem europäisch-innenpolitischen und dem mitgliedstaatlich-au- ßenpolitischen Integrationsparadigma ihre Rechtfertigung durch Bezug entweder auf die europäischen Bürger oder die Mitgliedstaaten. Ersteres Modell zielt vor allem auf Mechanismen supranationaler Demokratie ab, während letzteres vor allem die nationalen Parlamente sowie die von diesen Parlamenten gewählten Regierungen der Mitgliedstaaten als Garanten demokratischer Legitimation sieht. Der Vertrag von Maastricht bedeutete in dieser Beziehung eine weitreichende, wenn auch umstrittene und unvollständige Umwandlung des politischen Systems der EU: Durch die Ausweitung der Mehrheitsentscheide 2.2.2 192 Tatsächlich erhielt es erst durch den Vertrag von Maastricht eine explizite Erwähnung im Text des EG-Vertrags: Dort wurde nun ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Gemeinschaft „innerhalb der Grenzen der ihr in diesem Vertrag zugewiesenen Befugnisse und gesetzten Ziele tätig“ werde (Art. 3b EGV) – eine Formulierung, die die Verfasser des ursprünglichen EWG-Vertrags 1957 offensichtlich noch nicht für nötig erachtet hatten. 193 Dieter Grimm sieht hierin einen wesentlichen Unterschied zwischen der Europäischen Union und traditionellen internationalen Organisationen: In seiner Verteidigung des Konzepts staatlicher Souveränität spricht er internationalen Organisationen wie der WTO die Souveränität ab, da diese nur auf einzelne Politikfelder begrenzt seien, während Souveränität voraussetze, „dass eine politische Einheit nicht nur eine spezielle Funktion mit darauf begrenzten Hoheitsrechten wahrnimmt, sondern einen breiteren Aufgabenbestand mit einer entsprechenden Fülle hoheitlicher Befugnisse besitzt“ (Grimm 2009:113). Anschlie- ßend schränkt er jedoch ein, die Europäische Union falle „in eine andere Kategorie. Sie übertrifft nach Aufgabenbestand, Kompetenzfülle und Organisationsdichte alle anderen supranationalen Organisationen, ohne jedoch die Schwelle zum Bundesstaat überschritten zu haben“ (ebd.:114). In keinem anderen Fall werde deshalb „das traditionelle Verständnis von Souveränität so stark herausgefordert“ (ebd.:118). 2.2 Die Neuerungen durch den Vertrag von Maastricht 85 im Rat wurden die Veto-Möglichkeiten einzelner Staaten stark reduziert, während zugleich das Europäische Parlament eine deutliche Aufwertung erfuhr. Hinzu kam die Einführung der europäischen Unionsbürgerschaft, durch die der Vertragstext erstmals explizit die einzelnen Bürger als Träger europarechtlich verankerter Rechte und Pflichten anerkannte. Die Ausweitung des Prinzips der qualifizierten Mehrheit194 war eng mit den zusätzlichen Kompetenzen verbunden, die die Europäische Gemeinschaft durch den Vertrag erhielt. Diese stellten nicht in jedem Fall eine wirkliche Ausweitung der europäischen Tätigkeitsfelder war: Tatsächlich war die EG in zahlreichen dieser Politikbereiche, etwa der Umweltpolitik, bereits in den 1970er und 1980er Jahren aktiv gewesen. Sie stützte sich dabei auf die sogenannte Abrundungsklausel, die es dem Rat erlaubte, auch ohne ausdrückliche Befugnis einstimmig Vorschriften zu erlassen, sofern „ein Tätigwerden der Gemeinschaft erforderlich [erschien], um im Rahmen des Gemeinsamen Marktes eines ihrer Ziele zu verwirklichen“.195 Wenn nun die Zuständigkeiten der Gemeinschaft in der Bildungsförderung, dem Gesundheits- und Verbraucherschutz, der Entwicklungspolitik und anderen Bereichen auch offiziell erweitert wurden, so bedeutete dies faktisch vor allem einen Übergang von der Einstimmigkeitsregel der Abrundungsklausel zum vertraglich festgelegten Mehrheitsprinzip. Nur für wenige neue Gemeinschaftskompetenzen (etwa in der Kultur-, Forschungs- und Asylpolitik) musste im Rat weiterhin Einstimmigkeit erreicht werden; für die Asylpolitik wurde aber durch eine Stufenregel ein Übergang zu Mehrheitsentscheiden ab 1996 vereinbart. Zugleich wurden für all diese Politikbereiche starke Beteiligungsmöglichkeiten des Europäischen Parlaments geschaffen. Kernelement der Parlamentarisierung im Gesetzgebungsprozess bildete das sogenannte Mitentscheidungsverfahren, das nach seiner Stelle im EG-Vertragstext amtlich als „Verfahren nach Artikel 189b“ bezeichnet wurde. Ähnlich wie das durch 194 Eine Entscheidung mit einfacher Mehrheit war im Rat nur in wenigen Fällen vorgesehen, etwa bei Verfahrensfragen. Für die meisten Beschlüsse war dagegen die qualifizierte Mehrheit nötig, deren Berechnungsmethode durch den Vertrag von Maastricht nicht geändert wurde: Nach Art. 148 Abs. 2 EGV waren dazu 54 von insgesamt 76 Stimmen erforderlich, wobei Luxemburg als kleinster Mitgliedstaat zwei Stimmen besaß, Deutschland, Frankreich, Italien und Großbritannien als größte Staaten jeweils zehn. 195 Art. 235 EWGV. Die Klausel selbst wurde durch den Vertrag von Maastricht nicht geändert, verlor jedoch durch die Vielzahl konkreter Einzelermächtigungen an praktischer Bedeutung. Zu ihrer Anwendung beispielsweise in der Umweltpolitik vgl. Schröer 1992:193, 298–299. 2. Der Vertrag von Maastricht als Konstitutionalisierungsschub 86 die EEA eingeführte Zusammenarbeitsverfahren („Verfahren nach Artikel 189c“) gab es dem Parlament die Möglichkeit, vom Rat verabschiedete Entwürfe abzuändern. Während jedoch im Zusammenarbeitsverfahren der Rat die Abänderungen des Parlaments wieder verwerfen konnte,196 besaßen im Mitentscheidungsverfahren beide Institutionen ein Vetorecht über die Beschlüsse: Wenn der Rat die Änderungsvorschläge des Parlaments ablehnte, trat ein paritätisch zusammengesetzter Vermittlungsausschuss zusammen, dessen Ergebnisse anschließend von beiden Organen bestätigt werden mussten, damit der Rechtsakt in Kraft treten konnte.197 Das Mitentscheidungsverfahren orientierte sich also grob an dem deutschen Gesetzgebungsverfahren, das bei zustimmungspflichtigen Gesetzen ein ähnliches Wechselspiel zwischen Bundestag und Bundesrat vorsieht. Das bis dahin im Wesentlichen auf beratende Funktionen begrenzte Europäische Parlament erhielt damit konkrete Macht über die europäische Rechtsetzung, womit eine langjährige Forderung der europäischen Föderalisten erfüllt wurde.198 Im Einzelnen umfasste das Mitentscheidungsverfahren eine Vielzahl von Politikbereichen, die von der Arbeitnehmerfreizügigkeit über die Anerkennung von Bildungsabschlüssen, die Vollendung des Binnenmarkts, die Bildungs- und Kulturförderung, den Gesundheits- 196 Im Einzelnen sah das Zusammenarbeitsverfahren ein komplexes Wechselspiel zwischen Kommission, Rat und Parlament vor. Nachdem der Rat auf Vorschlag der Kommission einen Entwurf verabschiedet hatte, konnte das Parlament Ab- änderungen daran vornehmen. Der vom Parlament abgeänderte Entwurf wurde dann von der Kommission überprüft, die ihrerseits die Vorschläge des Parlaments übernehmen oder verwerfen konnte. Anschließend ging der Entwurf erneut an den Rat, der nun entweder die letzte Version der Kommission mit qualifizierter Mehrheit annehmen oder einstimmig eine eigene Fassung verabschieden (oder den Rechtsakt vollständig verwerfen) konnte. Das letzte Wort verblieb damit beim Rat, und letztlich war auch der Einfluss der Kommission noch größer als der des Parlaments. 197 Auch im Mitentscheidungsverfahren gab es noch verschiedene Detailregelungen, die Einfluss auf die Beschlussfassung nehmen konnten: So konnte das Parlament Änderungen an Vorschlägen des Rates jeweils nur „mit der absoluten Mehrheit seiner Mitglieder“ verabschieden, wogegen für die Annahme des im Vermittlungsausschuss beschlossenen Entwurfs „die absolute Mehrheit der abgegebenen Stimmen“ genügte. Zudem behielt die Kommission eine gewisse Macht über das Verfahren: Sofern sie die Änderungsvorschläge des Parlaments unterstützte, konnte der Rat diese mit qualifizierter Mehrheit übernehmen; über Änderungsvorschläge, die von der Kommission nicht gebilligt wurden, musste der Rat dagegen einstimmig beschließen. 198 Für die langfristigen institutionellen Auswirkungen des Mitentscheidungsverfahrens vgl. Rasmussen 2012. 2.2 Die Neuerungen durch den Vertrag von Maastricht 87 und Verbraucherschutz, die Transeuropäischen Netze, das Forschungsrahmenprogramm bis zum Umwelt-Aktionsprogramm reichte. Neben dem Verfahren der Zusammenarbeit stellte es nach dem Vertrag von Maastricht das am meisten verwendete Einzelverfahren dar.199 Die Gesetzgebungskompetenzen waren jedoch nicht der einzige Bereich, in dem das Parlament durch den Vertrag gestärkt wurde. Des Weiteren erhielt es erstmals die Möglichkeit, Untersuchungsausschüsse einzusetzen, sowie ein Ratifikationsrecht für bestimmte von der Gemeinschaft geschlossene internationale Verträge. Außerdem mussten sich die Mitglieder der Europäischen Kommission nun vor ihrer Ernennung einem Zustimmungsvotum des Parlaments stellen.200 Diese neuen Regelungen verstärkten die parlamentarische Verantwortung der europäischen Exekutive – auch wenn der Einfluss des Parlaments auf die Kommission weiterhin deutlich geringer blieb als derjenige der meisten nationalen Parlamente auf ihre jeweilige Regierung.201 Gegenläufige Tendenzen zu dieser Parlamentarisierung der EG zeigten sich allerdings in der sogenannten zweiten und dritten Säule der Union, also den neuen Politikbereichen GASP und ZJI. Diese wurden explizit au- ßerhalb des Gemeinschaftsrahmens abgeschlossen und sahen für die supranationalen Organe nur äußerst begrenzte Mitwirkungsmöglichkeiten vor.202 Zudem wurde die Rolle des Europäischen Rats als wichtigstes inter- 199 Vgl. Art. 54 Abs. 2, Art. 57, Art. 100a, Art. 126 und 128, Art. 129–129a, Art. 129d, Art. 130i sowie Art. 130s Abs. 3 EGV. Das Zusammenarbeitsverfahren galt etwa für die Verkehrspolitik, die berufliche Bildung, die Strukturfonds, den Großteil der Umweltpolitik und die Entwicklungszusammenarbeit (Art. 75 Abs. 1, Art. 127 Abs. 4, Art. 130e, Art. 130s Abs. 1 sowie Art. 130w EGV) sowie einige der im Sozialabkommen geregelten Bereiche (Art. 2 Abs. 2 SozPolGBAusnAbk). Daneben existierten noch verschiedene weitere Rechtsetzungsverfahren, bei denen das Parlament weniger Mitspracherechte besaß – so musste der Rat beispielsweise bei der Verabschiedung von Durchführungsverordnungen zur Kontrolle staatlicher Beihilfen das Parlament nur anhören und konnte dann mit qualifizierter Mehrheit allein entscheiden (Art. 94 EGV). Eine klare Systematik der verschiedenen Rechtsetzungsverfahren enthielt der Vertrag nicht. 200 Art. 138c, Art. 228 Abs. 3 UAbs. 2 EGV sowie Art. 158 Abs. 2 EGV. Keine Veränderung erfuhr die bereits zuvor existierende Möglichkeit des Parlaments, der Kommission mit einer Zweidrittelmehrheit das Misstrauen auszusprechen (Art. 144 EGV). 201 Zur Rolle des Parlaments bei der Ernennung und Kontrolle der Kommission und anderer EU-Exekutivorgane vgl. Corbett / Jacobs / Shackleton 2011:292– 339. 202 Dies sollte sich erst durch spätere Vertragsreformen ändern: Insbesondere die ZJI wurde durch die Verträge von Amsterdam, Nizza und Lissabon schrittweise 2. Der Vertrag von Maastricht als Konstitutionalisierungsschub 88 gouvernementales Organ aufgewertet. Er erhielt nun eine vage formulierte Lenkungsfunktion, indem er „der Union die für ihre Entwicklung erforderlichen Impulse“ geben und „die allgemeinen politischen Zielvorstellungen für diese Entwicklung fest[legen]“ sollte.203 Damit wurde für die Makrosteuerung des Integrationsprozesses das mitgliedstaatlich-außenpolitische Paradigma bestätigt. Doch auch wenn die Parlamentarisierung der EG unvollständig blieb, bedeuteten die Reformen vor allem für die alltäglichen Gesetzgebungsverfahren insgesamt doch eine klare Verschiebung in Richtung des Modells einer europäischen Innenpolitik. Eine insbesondere auf symbolischer Ebene zentrale Neuerung des Vertrages war schließlich die Einführung der europäischen Unionsbürgerschaft. Wie oben beschrieben, hatte der Europäische Gerichtshof bereits im Van-Gend-en-Loos-Urteil festgestellt, dass die europäische Rechtsordnung nicht nur für die Mitgliedstaaten, sondern auch für den Einzelnen Rechte und Pflichten beinhaltete. Mit dem Konzept der Unionsbürgerschaft wurde dies nun auch im Vertragstext nachvollzogen und ein gemeinsamer Status für die europäischen Bürger geschaffen. Dieser war zwar juristisch an die Staatsangehörigkeit zu einem der Mitgliedstaaten gekoppelt (sodass insbesondere die Ein- und Ausbürgerungspolitik allein der nationalen Ebene überlassen blieb), beinhaltete aber eine Reihe von neuen Bürgerrechten, die über die nationalen Verfassungen hinausgingen. Darunter fielen insbesondere die Freizügigkeit im gesamten Unionsgebiet, das aktive und passive Wahlrecht bei Kommunal- und Europawahlen am jeweiligen Wohnort, diplomatischen Schutz in Drittstaaten, in denen der eigene Staat nicht vertreten war, sowie ein Petitionsrecht an das Europäische Parlament. Außerdem wurde das Amt eines Europäischen Bürgerbeauftragten eingeführt, der vom Europäischen Parlament ernannt wurde und Beschwerden von Unionsbürgern sowie anderen Bewohnern des Unionsgebiets nachgehen sollte.204 vollständig ‚vergemeinschaftet‘ (d. h. in den EG-Vertrag und das Mitentscheidungsverfahren übergeführt). Und auch die GASP erfuhr eine gewisse Zentralisierung: Mit dem Vertrag von Amsterdam wurde das Amt des Hohen Vertreters für die GASP geschaffen, der seit dem Vertrag von Lissabon zugleich Mitglied der Kommission und daher auch dem Europäischen Parlament verantwortlich ist. Außerdem verfügt der Hohe Vertreter seit 2010 über einen eigenen Europäischen Auswärtigen Dienst. 203 Art. D EUV. 204 Art. 8–8d sowie Art. 138d-138e EGV. Vgl. zu den Unionsbürgerrechten Kotalakidis 2000:147–205, Gerhards / Lengfeld 2013:122–132, zur integrations- und demokratietheoretischen Bedeutung der Unionsbürgerschaft auch Magnette 2.2 Die Neuerungen durch den Vertrag von Maastricht 89 Besonders deutlich wurde die Verbindung zwischen der Parlamentarisierung des Gesetzgebungsverfahrens und der Unionsbürgerschaft schließlich durch die vertragsrechtliche Anerkennung der gesamteuropäischen Parteienbündnisse, die sich aus den Fraktionen des Europäischen Parlaments heraus gebildet hatten. Obwohl diese Bündnisse bereits seit den 1970er Jahren existierten, hatten sie zunächst keinen formellen Status im Europarecht. Durch den Vertrag von Maastricht erhielten sie nun die Möglichkeit, sich als „[p]olitische Parteien auf europäischer Ebene“ zu konstituieren, die dazu beitragen sollten, „ein europäisches Bewußtsein herauszubilden und den politischen Willen der Bürger der Union zum Ausdruck zu bringen“.205 Zusammengenommen zeigen die institutionellen Reformen des Vertrags von Maastricht also eine deutliche Veränderung des politischen Charakters der EG, die sich nun zunehmend als eine Organisation der europäischen Bürger, nicht nur der Mitgliedstaaten definierte. Zuvor war die Rückkopplung der europapolitischen Entscheidungen an den Bürgerwillen vor allem über die nationalen Parlamente erfolgt, denen die im Ministerrat versammelten nationalen Regierungen verantwortlich waren. In vielen Staaten wurden vor wichtigen Ratssitzungen Debatten im nationalen Parlament abgehalten, bei denen die Regierungen teils detaillierte Mandate zu ihrer Verhandlungsstrategie erhielten.206 Durch die weitgehende Aufgabe der nationalen Vetorechte wurde diese Legitimationskette jedoch un- 1998:40–46, Reddig 2005, Calliess / Hartmann 2014. Paul Magnette betont allerdings auch, dass die Ausgestaltung der Unionsbürgerschaft im Vertrag von Maastricht eine Kompromisslösung darstellte, deren genaue Tragweite von späteren Weiterentwicklungen abhängig blieb (Magnette 1998:46–50). 205 Art. 138a EGV. Jürgen Mittag und Eva Bräth beschreiben den Vertrag von Maastricht dementsprechend als Wendepunkt von der „Etablierungsphase“ zur „Professionalisierungsphase“ der europäischen Parteien (Mittag / Bräth 2006:705– 706; vgl. auch Jansen / Schönlau 2006 sowie generell die Beiträge in Mittag 2006). In der Folge des Vertrags von Maastricht konstituierten sich ab 1992 mehrere der großen Parteibündnisse neu und änderten teils ihre Namen: Beispielsweise wurde aus dem Bund der Sozialdemokratischen Parteien der EG die Sozialdemokratische Partei Europas. Materielle Bedeutung erlangte der neue Rechtsstatus der europäischen Parteien vor allem ab 2003, als er zur Grundlage für ihre Finanzierung aus dem EG-Haushalt wurde. 206 Diese Vorabmandate spielen bis heute insbesondere in Dänemark eine wichtige Rolle, wo die Regierung seit 1973 rechtlich verpflichtet ist, ihre Verhandlungsstrategien vom Europaausschuss des Parlaments billigen zu lassen. Auch in Großbritannien ist es üblich, dass die Regierung vor Ratsverhandlungen im Parlament über ihre Position abstimmen lässt, obgleich diese Voten hier nicht bindend sind und nur eine (allerdings wichtige) symbolische Funktion erfüllen. In 2. Der Vertrag von Maastricht als Konstitutionalisierungsschub 90 terbrochen: Die Bürger jedes Landes konnten sich nun mit europäischen Regelungen konfrontiert sehen, denen keines ihrer auf nationaler Ebene gewählten Staatsorgane zugestimmt hatte. Die demokratische Untermauerung der Europapolitik musste stattdessen vom Europäischen Parlament und den darin vertretenen supranationalen Parteien ausgehen – also von der gesamteuropäischen Bevölkerung statt von den einzelnen Staatsvölkern.207 Weitere Aspekte der Konstitutionalisierung Zu diesen zwei wichtigsten Neuerungen des Vertrags von Maastricht kamen eine Reihe weiterer Aspekte hinzu, die ebenfalls zur Konstitutionalisierung der Europäischen Gemeinschaften beitrugen. Ein drittes wichtiges Element war seine territoriale Dimension. In der Unsicherheit, die das Ende des Kalten Krieges in Europa ausgelöst hatte, übernahm der Vertrag die Funktion eines kontinentalen Ordnungsrahmens und untermauerte damit den Anspruch der EG/EU als umfassende politische Regionalorganisation. Anders als die neuen Politikfelder und die institutionellen Reformen ergab sich diese Funktion nicht unmittelbar aus dem Vertragstext und war deshalb weniger offensichtlich. In den Verhandlungen im Vorfeld des Gipfels von Maastricht spielten Entwürfe für eine gesamteuropäische Ordnung jedoch in verschiedener Hinsicht eine 2.2.3 Deutschland und Frankreich waren hingegen statt expliziter Verhandlungsmandate eher informelle Einflussformen gebräuchlich (vgl. Auel / Rittberger 2006:132–136). Bemerkenswerterweise wurden die formellen Mitspracherechte etwa des deutschen Bundestags bei der Formulierung der nationalen Europapolitik im Zusammenhang mit der Verabschiedung des Vertrags von Maastricht sogar gestärkt, insbesondere durch den 1992 neu eingefügten ‚Europa-Artikel‘ im deutschen Grundgesetz (Art. 23 GG) sowie durch das 1993 verabschiedete Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union (EUZBBG) – während zugleich aufgrund der Reduzierung der nationalen Vetorechte im Rat nicht mehr gesichert war, ob die Bundesregierung diese vom Parlament mitformulierten Positionen würde durchsetzen können. 207 Allerdings wurde das Europäische Parlament im Vertrag von Maastricht selbst noch nicht als Vertretung der europäischen Bürger definiert. Stattdessen wurde die frühere Formulierung beibehalten, nach der es „aus Vertretern der Völker der in der Gemeinschaft zusammengeschlossenen Staaten“ bestehe (Art. 137 EGV). Erst mit dem Vertrag von Lissabon wurde dies durch die Formulierung ersetzt, dass sich das Parlament „aus Vertretern der Unionsbürgerinnen und Unionsbürger“ zusammensetze (Art. 14 EUV-Lissabon). 2.2 Die Neuerungen durch den Vertrag von Maastricht 91 Rolle. Zum einen bekundeten die Regierungen fast aller EFTA-Mitglieder ihren Beitrittswillen zu den Gemeinschaften.208 Zum anderen sollten die Verhandlungen von Maastricht die Grundlage für eine Intensivierung der Gespräche mit den mittel- und osteuropäischen Staaten dienen, die mit dem Ende des Kalten Krieges ihre volle Souveränität zurückerlangt hatten und sich nun in einer ungewissen Übergangsphase zur Demokratie befanden.209 Auch wenn der Vertrag keine expliziten neuen Bestimmungen zur Erweiterung enthielt,210 blieb das Verhältnis zwischen politischer Vertiefung und geografischer Erweiterung in den Verhandlungen dauerhaft präsent.211 Die EU dehnte ihre Rolle als westeuropäische Ordnungsmacht damit auf den gesamten Kontinent aus. 208 Österreich und Schweden, die den EG zuvor hauptsächlich aus Gründen der politischen Neutralität ferngeblieben waren, reichten noch vor dem Gipfel von Maastricht formelle Beitrittsanträge ein (Juli 1989 und Juli 1991); Finnland, die Schweiz und Norwegen folgten wenig später (März, Mai und November 1992). Außerdem wurden 1990 Verhandlungen über einen Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) aufgenommen, der die EFTA an den EG-Binnenmarkt anschließen sollte. Das EWR-Abkommen wurde am 2. Mai 1992, also wenige Monate nach dem Vertrag von Maastricht, unterzeichnet und trat am 1. Januar 1994 in Kraft. Außer der Schweiz, die die Ratifikation in einem Referendum ablehnte, beteiligten sich sämtliche EFTA-Staaten daran. Nach dem EG-Beitritt Österreichs, Finnlands und Schwedens 1995 waren das allerdings nur noch Island, Norwegen und Liechtenstein. Kern des EWR ist die Übernahme des EG-Binnenmarktrechts durch die EFTA-Mitgliedstaaten, die dafür vollen Zugang zum Binnenmarkt erhielten. 209 Vielfach wurde befürchtet, der Wegfall der sowjetischen Kontrolle könne zu einem Machtvakuum, zu nationalistischen Ausbrüchen oder – wie in Jugoslawien – gar zu Krieg und Gewalt führen. In dieser Situation wurde zunächst die Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) als möglicher Rahmen für die Entwicklung eines gesamteuropäischen Ordnungssystems gesehen: 1992 fand eine KSZE-Nachfolgekonferenz in Helsinki statt; 1994 wurde ihre dauerhafte Institutionalisierung und Umbenennung in Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) beschlossen. Sehr bald jedoch konzentrierte sich die Debatte auch auf eine mögliche Osterweiterung der Europäischen Gemeinschaften, die im Vergleich zur KSZE ein solideres institutionelles Gefüge aufwiesen und mit dem Zugang zum Binnenmarkt zudem einen starken wirtschaftlichen Anreiz für die mittel- und osteuropäischen Staaten boten (vgl. auch Wirsching 2012:72–77). 210 Die einzige Änderung bestand darin, dass die entsprechenden Regelungen aus den drei Gemeinschaftsverträgen nun in Art. O EUV übertragen wurden, sodass neue Mitgliedstaaten formal nicht mehr den Gemeinschaften, sondern der Union insgesamt beitraten. 211 Auf dem Gipfel von Maastricht selbst verabschiedete der Europäische Rat eine Erklärung, in welcher er explizit daran erinnerte, „daß der Vertrag über die Eu- 2. Der Vertrag von Maastricht als Konstitutionalisierungsschub 92 Auf indirekte Weise entsprach diesem gesamteuropäischen Anspruch auch die Möglichkeit einer inneren Differenzierung, die durch den Vertrag von Maastricht eingeführt und vor allem unter dem Schlagwort eines ‚Europa der zwei Geschwindigkeiten‘ diskutiert wurde. Dies betraf insbesondere die Einführung einer gemeinsamen Währung, an der sich nur diejenigen Mitgliedstaaten beteiligen sollten, die bestimmte Konvergenzkriterien erfüllten,212 die sogenannten Opt-out-Regelungen für Großbritannien und Dänemark, denen das Recht zugestanden wurde, eine eigene nationale Währung beizubehalten, sowie das Sozialabkommen, das den Vertrag ergänzte, aber von Großbritannien als einzigem Mitgliedstaat nicht unterzeichnet wurde. Diese nationalen Ausnahmebestimmungen standen auf den ersten Blick dem europäisch-innenpolitischen Gedanken einer Union gleichberechtigter Bürger entgegen.213 Sie spiegelten jedoch das Bestreben nach einem einheitlichen Dokument wider, das die komplexe europäische Rechtsordnung vollständig abdecken sollte, und waren insofern auch ein Zeichen der konstitutionellen Stärke des EU-Vertrags. Noch das 1985 von nur fünf Mitgliedstaaten unterzeichnete Schengener Abkommen war eher dem funktionalistischen Ansatz gefolgt, für jedes Politikfeld eigene, sachlich begrenzte Vertragsregimes unter den dazu bereiten Partnern zu schaffen. Die Binnendifferenzierung im Vertrag von Maastricht entsprach hingegen der ropäische Union, über den die Staats- und Regierungschefs jetzt Einvernehmen erzielt haben, vorsieht, daß jeder europäische Staat, dessen Regierungssystem auf demokratischen Grundsätzen beruht, einen Antrag auf Beitritt zur Union stellen kann“ (Europäischer Rat 09.12.1991:1159). Konkrete Schritte für die Osterweiterung wurden im Juni 1993 mit dem Beschluss der sogenannten Kopenhagener Kriterien eingeleitet, die die generellen Bedingungen für eine EU-Mitgliedschaft definierten. Die Aufnahme von Verhandlungen erfolgte schließlich 1997 nach Verabschiedung des Vertrags von Amsterdam. 212 Im Einzelnen handelte es sich dabei um eine niedrige Inflation, eine „auf Dauer tragbare“ öffentliche Haushaltslage, einen stabilen Wechselkurs sowie niedrige langfristige Zinssätze (Art. 109j EGV). Da zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses nicht absehbar war, wie viele der Mitgliedstaaten diese Kriterien erfüllen würden, führte der Vertrag für die Währungspolitik eine eigene Kategorie von „Mitgliedstaaten, für die eine Ausnahmeregelung gilt“, ein (Art. 109k EGV). 213 Die nationalen Ausnahmebestimmungen bewirkten, dass bestimmte Regelungen in zentralen Bereichen der europäischen Politik nicht für alle europäischen Bürger gleichermaßen galten, sondern nur in Abhängigkeit von deren Staatsangehörigkeit bzw. Wohnsitz. Sie entsprachen damit eher dem intergouvernementalen Prinzip, nach dem sich die Mitgliedstaaten nur dann an der Integration bestimmter Politikbereiche beteiligen, wenn sie dies als Teil ihres nationalen Interesses sehen. 2.2 Die Neuerungen durch den Vertrag von Maastricht 93 Logik einer nationalen Verfassung mit speziellen regionalen Autonomiebestimmungen: Selbst wenn einzelne Länder sich an bestimmten gemeinsamen Politiken nicht beteiligten, blieb die Einheit der Rechtsordnung unter dem Dach der Europäischen Union gewahrt. Die Norm für die Länder des Kontinents war damit nicht mehr die souveräne Einzelstaatlichkeit, sondern die Mitgliedschaft in der EU; territoriale Differenzierungen erfolgten durch Ausnahmeklauseln innerhalb der vom EU-Vertrag vorgegebenen Ordnung, nicht durch ein variables System verschiedener gleichrangiger Vertragsregimes mit jeweils unterschiedlichen Mitgliedsparteien.214 Ein vierter Aspekt, an dem sich der Konstitutionalisierungsschub von Maastricht zeigte, waren die Begrifflichkeiten, die in den Vertragsentwürfen gebraucht wurden, um den Charakter der Europäischen Union und des Integrationsprozesses zu beschreiben. Diese Begriffe hatten keine eindeutige juristische Bedeutung, spiegelten aber auf symbolischer Ebene das Bestreben wider, die Europäische Union konzeptionell an die Bundesstaatlichkeit heranzuführen. Dies galt etwa für den Namen ‚Europäische Union‘ selbst, der auf das Hertensteiner Programm der europäischen Föderalisten von 1946 zurückging und in der Feierlichen Deklaration zur Europäischen Union des Europäischen Rates von 1983 sowie im föderalistisch inspirierten Verfassungsentwurf des Europäischen Parlaments von 1984 aufgegriffen worden war.215 Allerdings blieb die Reform auf dieser symbolischen Ebene unvollständig und weniger eindeutig als in anderen Bereichen. Insbesondere scheiterte in den Maastrichter Verhandlungen auch der Versuch, den neuen Vertrag als „eine neue Stufe der schrittweisen Verwirklichung einer Union mit 214 Bezeichnenderweise wurde auch das Schengener Abkommen – samt sämtlicher darauf aufbauenden Regelungen – durch die Reform von Amsterdam in ein Protokoll zum EU-Vertrag übernommen, wobei die nicht daran beteiligten Mitgliedstaaten (Großbritannien und Irland) wiederum ein Opt-out erhielten. Erst im Zuge der Finanzkrise ab 2009 erfolgte eine Rückkehr zu der Strategie, das EU-Vertragswerk um eigenständige Verträge zu ergänzen, die jeweils nur von einem Teil der Mitgliedstaaten unterzeichnet wurden (etwa das ESM-Abkommen oder der Fiskalpakt von 2012). Diese Vorgehensweise wurde nicht nur als Versuch kritisiert, die im EU-Vertrag eigentlich vorgesehenen Reformverfahren zu umgehen, sondern löste auch Unsicherheit über das rechtliche Verhältnis dieser Verträge zum europäischen Primärrecht aus (vgl. beispielsweise Ortmann 2015). 215 Vgl. Union Europäischer Föderalisten 21.09.1946, Europäischer Rat 19.06.1983, Europäisches Parlament 14.02.1984. 2. Der Vertrag von Maastricht als Konstitutionalisierungsschub 94 föderaler Ausrichtung“ zu definieren.216 Diese deutlich bundesstaatlich konnotierte Formulierung war noch im Vertragsentwurf der niederländischen Ratspräsidentschaft von September 1991 enthalten, wurde aufgrund des Widerstands der britischen Regierung jedoch in der Endfassung des Vertrags gestrichen.217 Fünftens trugen zur konstitutionellen Bedeutung des Vertrags von Maastricht schließlich auch die darin festgeschriebenen Bestimmungen für die Zukunft der europäischen Integration bei. Insbesondere zwei Mechanismen sollten die weitere Entwicklung der Union im Sinne einer stärker europäisch-innenpolitischen Ausrichtung determinieren: Zum einen wurden für verschiedene Politikbereiche Stufenregelungen eingeführt, durch die bestimmte Integrationsschritte verpflichtend beschlossen, aber auf einen späteren Zeitpunkt verschoben wurden. Dies galt vor allem für die Währungsunion,218 aber auch für vollständige Liberalisierung des Kapitalver- 216 Regierung der Niederlande 24.09.1991:305. Die englische und französische Textversion („a union with a federal goal“ bzw. „une union à vocation fédérale“) zielten noch etwas deutlicher als die deutsche auf eine quasi-schicksalhafte föderale ‚Berufung‘ der Union ab. 217 An seine Stelle trat die unverbindlichere Formulierung der „Verwirklichung einer immer engeren Union der europäischen Völker“ (Art. A EUV). Diese Formulierung war fast wortgleich schon in der Präambel des EWG-Vertrags enthalten, in der die europäischen Staatschefs ihren „festen Willen, die Grundlagen für einen immer engeren Zusammenschluß der europäischen Völker zu schaffen“, zum Ausdruck gebracht hatten (Präambel EWGV). In der englischen Sprachversion waren die Unterschiede noch geringer; hier war in beiden Fällen von einer „ever closer union among the peoples of Europe“ die Rede. 218 Schon der Delorsplan sah für die Einführung der Währungsunion ein Modell mit drei Stufen vor, von denen die erste – ohne Vertragsreform – bereits 1990 in Kraft trat. Ob die zweite und dritte Stufe durch jeweils neu ausgehandelte Verträge eingeleitet werden sollten oder ob ein einzelner Vertrag den gesamten Prozess abdecken würde, ließ der Plan allerdings offen. In Abs. 62–63 wurden Vor- und Nachteile beider Optionen verglichen: „One procedure would be to conclude a new Treaty for each stage. The advantage of this procedure would be that it would explicitly reaffirm the political consensus at each stage and would allow for modification of the form the following stage should take in the light of experience with the current stage. At the same time, this approach might prove unwieldy and slow, it might not safeguard the overall consistency of the process sufficiently and it might carry the risk that parallel progress on the monetary and non-monetary sides might not be respected. […] Alternatively, it could be decided to conclude a single comprehensive Treaty formulating the essential features and institutional arrangements of economic and monetary union and the steps by which it could be achieved. Such a Treaty should indi- 2.2 Die Neuerungen durch den Vertrag von Maastricht 95 kehrs, für die Visumspolitik und für das Verfahren zur Wahl der Kommission.219 Zum anderen beinhaltete der Vertrag eine allgemeine Revisionsklausel, derzufolge im Jahr 1996 eine Regierungskonferenz einberufen werden sollte, „um die Bestimmungen dieses Vertrags, für die eine Revision vorgesehen ist, in Übereinstimmung mit den Zielen der Artikel A und B zu prüfen“.220 Diese Revisionsklausel ließ die Art der künftigen Integrationsschritte also offen und schrieb lediglich ein Datum für die nächste Vertragsreform vor. Der Hinweis auf die Ziele der Artikel A und B aber bot einen klaren Hinweis auf die allgemeine Richtung, die diese Vertragsreform haben sollte – fand sich dort doch unter anderem jene Finalitätsbestimmung einer „immer engeren Union“, die in den ersten Vertragsentwürfen noch eine „Union mit föderaler Ausrichtung“ gewesen war.221 Dass die vorgesehene Revision auf eine weitere Vertiefung abzielte, wurde cate the procedures by which the decision would be taken to move from stage to stage.“ (Committee for the Study of Economic and Monetary Union 12.04.1989:62–63). Letztlich entschied sich die Regierungskonferenz für ein Vorgehen mit einem komplexen Übergangsmechanismus, bei dem aber die dritte Stufe der Währungsunion unter allen Umständen spätestens am 1. Januar 1999 in Kraft treten würde (Art. 109j Abs. 4 EGV). Insgesamt beinhaltete der Vertrag damit einen nahezu sieben Jahre in die Zukunft reichenden Automatismus, der sicherstellte, dass – abgesehen von der theoretischen Möglichkeit einer weiteren einstimmigen Vertragsänderung – keine Regierung und kein EG-Organ den Übergang zur Währungsunion noch aufhalten konnte. 219 Die Kapitalverkehrsfreiheit trat zum 1. Januar 1994, gleichzeitig mit der zweiten Stufe der Währungsunion, in Kraft (Art. 73a EGV). Für die Visumspolitik war im Rat noch bis zum 1. Januar 1996 das Einstimmigkeitsprinzip, danach die qualifizierte Mehrheit anwendbar (Art. 100c Abs. 3 EGV). Die neuen Bestimmungen, nach der das Europäische Parlament die Kommissionsmitglieder bestätigen musste, galten ab 1995, nachdem 1993 noch einmal eine Kommission nach dem alten Verfahren ernannt worden war (Art. 158 Abs. 3 EGV). 220 Art. N Abs. 2 EUV. 221 Vgl. Vedder und Folz 2000:Rn. 33. Weitere Ziele der Artikel A und B waren „die Aufgabe […], die Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten sowie zwischen ihren Völkern kohärent zu gestalten“ (Art. A EUV) sowie unter anderem „die Förderung eines ausgewogenen und dauerhaften wirtschaftlichen Fortschritts“, „die Behauptung ihrer Identität [d. h. der Identität der Union] auf internationaler Ebene, insbesondere durch eine gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik“, „die Stärkung des Schutzes der Rechte und Interessen der Angehörigen ihrer Mitgliedstaaten durch Einführung einer Unionsbürgerschaft“, „die Entwicklung einer engen Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres“ sowie „die volle Wahrung des gemeinschaftlichen Besitzstands und seine Weiterentwicklung“ (Art. B EUV). 2. Der Vertrag von Maastricht als Konstitutionalisierungsschub 96 auch aus den übrigen Artikeln des Vertrags erkennbar, die darauf verwiesen. So hieß es beispielsweise ausdrücklich, dass bei der Revision „der Anwendungsbereich [des Mitentscheidungsverfahrens] […] erweitert werden“ könne.222 Anders als die recht offen gehaltene Revisionsklausel in der Einheitlichen Europäischen Akte – derzufolge im fünften Jahr nach dem Inkrafttreten der Akte (also 1992) nur offen geprüft werden sollte, „ob Titel III [d. h. die Europäische Politische Zusammenarbeit] einer Revision bedarf“223 – folgten die Bestimmungen im Vertrag von Maastricht also erkennbar dem Zweck, die Konstitutionalisierung der Europäischen Union in der Zukunft weiter voranzutreiben.224 Tatsächlich blieb im Zuge der 1996 ausgehandelten und im Folgejahr unterzeichneten Vertragsänderung von Amsterdam sowie der daran anschließenden Folgerevisionen von Nizza 2001 und Lissabon 2007 die im Vertrag von Maastricht vorgegebene Tendenz im Wesentlichen erhalten. Unter anderem wurden die Gemeinsame Au- ßen- und Sicherheitspolitik weiter ausgebaut, der Bereich Justiz und Inneres schrittweise vergemeinschaftet, das Mitentscheidungsverfahren (ab dem Vertrag von Lissabon: „ordentliches Gesetzgebungsverfahren“) ausgeweitet sowie die Rolle der einzelnen Bürger durch die EU-Grundrechtecharta weiter gestärkt.225 222 Art. 189b Abs. 8 EGV. 223 Art. 30 Nr. 12 EEA. 224 In einer Rede vor dem Europäischen Parlament äußerte Kommissionspräsident Delors kurz nach dem Gipfel von Maastricht 1991 auch ausdrücklich die – neofunktionalistisch inspirierte – Erwartung, dass eine künftige Vertragsreform unvermeidlich zur Aufwertung der politischen und demokratischen Dimension der EU führen müsse, um das durch die Währungsunion und die starke Position der Europäischen Zentralbank entstehende Ungleichgewicht auszubalancieren (vgl. Ludlow 2019:168). 225 .Zur Fortwirkung des Vertrags von Maastricht in den späteren Vertragsreformen vgl. auch Dinan 2012, Dinan 2013. 2.2 Die Neuerungen durch den Vertrag von Maastricht 97 Zwischenfazit Der Vertrag von Maastricht lässt sich als Teil eines langfristigen Konstitutionalisierungsprozesses sehen, in dem sich das europäische politische System schrittweise (und mit zahlreichen Krisen und Gegenbewegungen) von einem eher mitgliedstaatlich-außenpolitischen in Richtung eines europäisch-innenpolitischen Modells entwickelte. In diesem Prozess stellte die Maastrichter Reform einen herausragenden Einzelschritt dar, dem in mehrerlei Hinsicht besondere Bedeutung zukam. Dies betrifft erstens die Ausweitung der europäischen Politikfelder. Während die Integration zuvor im Wesentlichen auf den wirtschaftlichen Bereich beschränkt gewesen war, drang sie nun in genuin politische Felder vor. Insbesondere mit der Währungsunion, der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik sowie der Zusammenarbeit im Bereich Justiz und Inneres wurden Kompetenzen europäisiert, die traditionell zum Kernbereich der nationalen Souveränität zählten. Zweitens wurden durch den Vertrag institutionelle Reformen vollzogen, die auf eine Verschiebung der demokratischen Legitimationsgrundlage abzielten. Durch neue Entscheidungsverfahren wurden die Vetorechte der einzelnen Mitgliedstaaten und damit auch die Einflussmöglichkeiten der nationalen Parlamente reduziert. Umgekehrt erfuhr das Europäische Parlament eine beträchtliche Stärkung und war dem Rat nun durch das Mitentscheidungsverfahren in mehreren Politikfeldern als Gesetzgeber gleichgestellt. Außerdem wurde mit der Unionsbürgerschaft ein eigener Status für die europäischen Bürger geschaffen und explizit gemacht, dass sich für diese individuelle Rechte und Pflichten unmittelbar aus dem Vertrag ergaben. Drittens untermauerte der Vertrag die Rolle der EU als kontinentales Ordnungssystem. Zum einen legte er die Grundlagen für geplante Erweiterungen nach Nord-, Mittel- und Osteuropa, die die EU zu einer gesamteuropäischen Institution machen sollten. Zum anderen ermöglichte er durch die Einführung von Opt-out-Regelungen eine abgestufte Integration innerhalb des einheitlichen Verfassungsrahmens und verhinderte so eine rechtliche Zersplitterung in eine Vielzahl unabhängiger Vertragsregimes. Viertens wurden durch den Vertrag einige neue Begriffe mit bundesstaatlichen Konnotationen eingeführt. Die Veränderungen auf dieser symbolischen Ebene waren allerdings schwächer ausgeprägt als in anderen Bereichen; die in den Vertragsentwürfen vorgesehene Finalitätsbestimmung einer „Union mit föderaler Ausrichtung“ wurde in der endgültigen Fas- 2.3 2. Der Vertrag von Maastricht als Konstitutionalisierungsschub 98 sung gestrichen und durch die unverbindlichere Formulierung einer „immer engeren Union“ ersetzt. Fünftens beinhaltete der Vertrag mehrere Bestimmungen, durch die die Tendenz zu einem europäisch-innenpolitischen Modell für die Zukunft festgeschrieben werden sollte. Dies geschah zum einen durch verschiedene Stufenregelungen, zum anderen durch eine allgemeine Revisionsklausel, derzufolge im Jahr 1996 eine Regierungskonferenz weitere Vertiefungsschritte prüfen sollte. Der Vertrag von Maastricht bildete damit den Ausgangspunkt für die Reformserie, die sich in den folgenden Jahren mit den Verträgen von Amsterdam, Nizza und Lissabon fortsetzen sollte. 2.3 Zwischenfazit 99 Der Vertrag von Maastricht und die europäische Öffentlichkeit Der Vertrag von Maastricht stellte also in vielerlei Hinsicht einen Paradigmenwechsel von einem mitgliedstaatlich-außenpolitischen zu einem europäisch-innenpolitischen Integrationsmodell dar. Wie oben dargestellt, gehen diese unterschiedlichen Integrationsparadigmen jedoch mit jeweils unterschiedlichen Anforderungen an die europäische Öffentlichkeit einher. Während für die Legitimation eines mitgliedstaatlich-außenpolitischen Modells eine breite öffentliche Debatte allenfalls auf einzelstaatlicher Ebene erforderlich ist, bedingt das gesamteuropäisch-innenpolitische Modell eine länderübergreifende Auseinandersetzung, die primär anhand weltanschaulicher, nicht nationaler Grenzen strukturiert ist. Dies wirft die Frage auf, ob sich die Neuerungen des Vertrags von Maastricht auch auf die Struktur der europäischen Öffentlichkeit auswirkten: War der Konstitutionalisierungsschritt im politischen System der EG/EU von einem Verfassungsmoment begleitet, der auch die Form der medialen Auseinandersetzung und die Selbstwahrnehmung der Bevölkerung veränderte? Maastricht als Verfassungsmoment? Der Begriff des Verfassungsmoments (constitutional moment) geht auf den amerikanischen Rechtswissenschaftler und Verfassungshistoriker Bruce Ackerman zurück. Er bezeichnet kurze Phasen der politischen Krise, in denen unter großer Beteiligung der Bevölkerung wichtige konstitutionelle Prinzipien neu verhandelt werden, wodurch es zu Veränderungen im öffentlichen Bewusstsein kommt und der Verfassungsdiskurs einen schnellen Wandel erfährt.226 Ackerman verwendete den Begriff zunächst in einer recht engen Definition und lediglich in Bezug auf die US-amerikanische Verfassungsgeschichte, in deren Verlauf er drei constitutional moments sah: 3. 3.1 226 Nach Ackermans ursprünglicher Definition handelt es sich um „rare moments when political movements succeed in hammering out new principles of constitutional identity that gain the considered support of a majority of American citizens after prolonged institutional testing, debate, decision“ (Ackerman 1989a:545). Vgl. auch Ackerman 1993, Ackerman 1998. 101 die Verfassungsgebung 1787, die Verfassungszusätze nach dem amerikanischen Bürgerkrieg sowie die Uminterpretation der Verfassung im Zuge des New Deal. Diese betrachtete er als eine Form des „higher lawmaking“, bei der das Volk selbst als Akteur präsent sei und der deshalb normativ der gleiche, wenn nicht sogar ein höherer Rang zukomme als den formell in der Verfassung vorgesehenen Änderungsverfahren.227 In der rechtstheoretischen Rezeption Ackermans stand vor allem dieser Aspekt im Vordergrund228 und stieß teilweise auch auf scharfe Kritik.229 In der sozial- und politikwissenschaftlichen Rezeption wurde der Begriff des constitutional moment hingegen auch auf eine Vielzahl anderer Verfassungen angewandt und meist in einem etwas weiteren Sinn verstanden: In der Regel bezeichnet er hier allgemein politische Krisensituationen, die in recht kurzer Zeit zu dauerhaften Veränderungen in der Verfassungskultur und dem öffentlichen Verfassungsverständnis führen.230 Dieses weitere Verständnis liegt auch dem Begriffsgebrauch in dieser Arbeit zugrunde. Der mögliche Verfassungsmoment der Europäischen Union, um den es hier gehen soll, müsste demnach in einer politischen Krise bestehen, in der sich nicht nur die rechtliche Verfassungsgrundlage – das europäische Vertragswerk –, sondern auch die Diskursmuster und -strukturen der europäischen Öffentlichkeit ändern. Konkret soll darunter im Folgenden eine Verschiebung in Richtung eines europäisch-innenpolitischen Modells europäischer Öffentlichkeit verstanden werden, so wie es weiter oben beschrieben wurde. Ein europäischer Verfassungsmoment wäre in diesem Sinne also der Übergang zu einer öffentlichen Debatte, in der die Trennlinien der verschiedenen Diskursräume stärker entlang weltanschaulicher als entlang nationaler Grenzen verlaufen, verbunden mit einem verstärkten Bewusstsein der Zugehörigkeit zu einer gemeinsamen europäischen Bürgerschaft. Dass ein europäischer Verfassungsmoment wenigstens grundsätzlich denkbar ist, wird von einem Großteil der bestehenden Literatur anerkannt. Insbesondere die Verabschiedung der Grundrechtecharta 2000 und des Verfassungsvertrags 2004 wurden wiederholt als (ungenutzte) Gelegen- 227 Ackerman 1993:6–7. 228 Vgl. etwa Forbath 1999 und die übrigen Symposiumsbeiträge in The Yale Law Journal 1999. Darauf aufbauend wurde der Begriff auch begründet, um schnelle und weitreichende, aber nicht notwendigerweise durch formale Verträge erfolgte Veränderungen im Völkerrecht zu postulieren (vgl. z. B. Slaughter / Burke- White 2002, Fassbender 2009:86–87, Powell 2012). 229 So z. B. Klarman 1992. 230 Vgl. z. B. Pollak / Slominski 2005 sowie die Verweise in der folgenden Fußnote. 3. Der Vertrag von Maastricht und die europäische Öffentlichkeit 102 heiten für einen constitutional moment beschrieben.231 In ähnlichem Sinne sah Jürgen Habermas im europäischen Verfassungsvertrag die Chance zu einem „catalytic effect“, der zu einer intensivierten transnationalen Debatte führen und damit auch auf europäischer Ebene „the logic of the circular creation of state and society that shaped the modern history of European countries“ auslösen sollte.232 Klaus Eder wiederum bezeichnete die Eurokrise als einen „critical moment“, der zur „constitution of a European demos“ führen könne.233 Bedenkt man jedoch die oben beschriebenen Auswirkungen des Vertrags von Maastricht auf das politische System der EU, so erscheint es plausibel, bereits diesen als möglichen Verfassungsmoment in Betracht zu ziehen, der – wenigstens potenziell – zu einer Umstrukturierung der europäischen Öffentlichkeit hätte führen können. Der Vertrag bedeutete nicht nur eine gravierende Veränderung in der Funktionsweise der europäischen Institutionen in Richtung eines gesamteuropäisch-innenpolitischen Modells: Anders als die Verabschiedung der Grundrechtecharta und des Verfassungsvertrags fiel er zudem in eine Phase der allgemeinen Krise, in der sich angesichts des Zerfalls der Sowjetunion in recht kurzer Zeit zahlreiche politische Gewissheiten auflösten. Das wahrgenommene Machtvakuum und die Sorge vor möglichen Bürgerkriegen in Osteuropa, die Aus- 231 Vgl. etwa Menéndez 2002:487, Eriksen / Fossum / Menéndez 2003:17–18 und mit etwas mehr Vorbehalten Maduro 2003b:204 für die Grundrechtecharta sowie Pernice 2004 und Walker 2004 für den Verfassungskonvent. Grundsätzlich skeptisch äußern sich hingegen La Torre 2003:89 und Grimm 2004:461. Auch Erik O. Eriksen stellt fest, der Grundrechte- und der Verfassungskonvent hätten „not (yet) spurred a constitutional moment in the sense that a broad spectrum of the population ‚take to the streets‘“ (Eriksen 2005:355, Hervorh. i. O.). Empirische Analysen der Auseinandersetzung über den Verfassungsvertrag kommen zu dem Ergebnis, dass speziell die französische Ratifikationsdebatte durchaus zu einer Politisierung entlang von Parteilinien geführt habe, allerdings lediglich auf nationaler Ebene in Frankreich (Jentges / Trenz / Vetters 2007, Statham / Trenz 2013a). 232 Habermas 2001b:16–17; letzteres Zitat ist von Habermas aus einem erst später veröffentlichten Manuskript von Claus Offe entnommen (siehe Offe 2003:87). Habermas verwendet den Begriff des constitutional moment selbst nicht, die von ihm erwarteten Effekte entsprechen jedoch diesem Konzept. 233 Eder 2014:219, 233. Etwas zurückhaltender bezeichnen Hepp u. a. die Eurokrise als einen „magnifier“, der die Diskussion über EU aktiviert und „an emerging European culture of political discourse“ sichtbar gemacht habe. Allerdings sei diese „[c]ommunicative construction […] still rooted in different national and stratification-related cultures of political discourse“ (Hepp u. a. 2016:230). Vgl. auch Rauh / Zürn 2014, Vobruba 2015, Risse 2015b. 3.1 Maastricht als Verfassungsmoment? 103 sicht auf eine Zunahme von Migrationsbewegungen, das Aufflammen des Nationalismus auch in zahlreichen westeuropäischen Ländern und besonders die durch den Mauerfall wieder geöffnete Frage nach der Rolle Deutschlands auf dem Kontinent boten Anlass für eine grundsätzliche Neuverhandlung verfassungs- und europapolitischer Vorstellungen. Tatsächlich beschrieben bereits zeitgenössische akademische Deutungen den Vertrag von Maastricht als die Antwort der EG-Mitgliedstaaten auf die Herausforderungen, die die deutsche Wiedervereinigung und das Ende des Kalten Krieges mit sich brachten.234 Er kann in diesem Sinne als Ergebnis eines Lernprozesses verstanden werden, an dessen Ende die Überzeugung stand, dass die Krise der Jahre nach 1989 nicht mehr mit mitgliedstaatlichaußenpolitischen Mitteln, sondern nur durch den Übergang zu einem deutlich stärker europäisch-innenpolitisch ausgerichteten Integrationsmodell zu lösen war. Damit stellt sich die Frage, ob ein vergleichbarer Lernprozess auch in der breiten Öffentlichkeit stattfand. Tatsächlich zeigen Jessika ter Wal u. a., dass die europäischen Medien über den Fall der Berliner Mauer im November 1989 nicht etwa als ein rein deutsches Ereignis berichteten, sondern als einen Vorgang, der ganz Europa betreffe und auch die Zukunft der Europäischen Gemeinschaften prägen würde.235 Die allgemeine Unsicherheit und Krisenhaftigkeit der Vertragsverhandlungen lässt auch für die Folgezeit ein erhöhtes Interesse der Bevölkerung für europäische Verfassungsfragen erwarten. Es erscheint deshalb nicht unplausibel, dass dies zu einer dauerhaften Veränderung des Selbstverständnisses im Sinne einer europäischen Bürgerschaft und zu einer Strukturierung der Debatte entlang gesamteuropäisch-weltanschaulicher statt nationaler Diskursgrenzen hätte führen können. Doch wie im Folgenden gezeigt werden soll, weisen die Befunde der bisherigen Forschung über die Entwicklung der europäischen Öffentlichkeit nicht in diese Richtung. Zwar wurde die Zeit um 1990 wiederholt als ein wichtiger Wendepunkt in der öffentlichen Wahrnehmung der europäischen Integration beschrieben. Das Ausmaß dieser Wende blieb jedoch weit hinter dem Konstitutionalisierungsschub im politischen System zurück. Der Verfassungsmoment, den das Ende des Kalten Krieges und die Verhandlungen für den Vertrag von Maastricht hätten auslösen können, fand nicht statt. 234 So etwa Baun 1995; im gleichen Sinne auch Gehler 2009a:115. 235 ter Wal u. a. 2009. 3. Der Vertrag von Maastricht und die europäische Öffentlichkeit 104 Veränderungen in der europäischen Öffentlichkeit um 1990 Im Kern der Veränderung, die die europäische Öffentlichkeit in den späten 1980er und frühen 1990er Jahren erfuhr, stand die Auflösung des permissive consensus. Dieser Begriff wurde 1970 von den Politikwissenschaftlern Leon Lindberg und Stuart Scheingold geprägt und bezeichnete die damals vorherrschende passive und weitgehend desinteressierte Zustimmung des größten Teils der Bevölkerung zu dem von den Eliten vorangetriebenen europäischen Einigungsprozess.236 Ein solches Legitimationsmuster deckte sich bestens mit dem funktionalistischen Paradigma, das für die Anfangsphase der Europäischen Gemeinschaften kennzeichnend war: Entsprechend dem oben dargestellten mitgliedstaatlich-außenpolitischen Modell der europäischen Öffentlichkeit fand die europapolitische Auseinandersetzung hauptsächlich in kleinen, weitgehend geschlossenen Expertenkreisen statt; die breite Öffentlichkeit hingegen widmete dem Thema nur wenig Aufmerksamkeit und beschränkte sich, wie auch in außenpolitischen Fragen üblich, auf eine diffuse Unterstützung der eigenen Regierung. Bereits Lindberg und Scheingold antizipierten jedoch, dass dieses Legitimationsmuster an ein Ende stoßen könnte, if the Community were to broaden its scope or increase its institutional capacities markedly […]. Under such conditions, integration might become more relevant to new groups and begin to effect [sic] old groups in ways which would test the depth of their commitment to the European idea. Major crises might also mobilize broader publics and increase their relevance to Community processes.237 Zwanzig Jahre später erwies sich diese Prognose als zutreffend: Bereits nach Verabschiedung der Einheitlichen Europäischen Akte 1985, vor allem aber ab dem Vertrag von Maastricht begann der permissive consensus zu erodieren.238 Angesichts der neuen politischen Zuständigkeiten der EG, die sich seit dem Binnenmarktprojekt zunehmend auf das Alltagsleben der Bürger auswirkten, gewann die europäische Integration an gesellschaftli- 3.2 236 Vgl. Lindberg / Scheingold 1970:41. 237 Lindberg / Scheingold 1970:277–278. 238 Dass der permissive consensus an ein Ende gestoßen sei, wurde erstmals in Folge der Ratifizierungskrise des Vertrags von Maastricht konstatiert (siehe Reif 1993) und seitdem wiederholt bestätigt (vgl. etwa Laumen / Maurer 2006, Hooghe / Marks 2009, Beus 2010, Schrag Sternberg 2013:128). 3.2 Veränderungen in der europäischen Öffentlichkeit um 1990 105 cher Bedeutung. In seiner Periodengliederung der europäischen Öffentlichkeit sieht Hartmut Kaelble in den späten 1980er Jahren deshalb den Beginn einer neuen „Wandlungsepoche“, in der sich die europapolitische Diskussion auf neue Themenbereiche ausweitete und auch außerhalb der transnationalen Expertennetzwerke an Fahrt gewann. Die Intensität der Medienberichterstattung nahm zu, während zugleich die Bewertung des Einigungsprozesses kontroverser wurde.239 Auch Jan-Henrik Meyer, der in einer mit quantitativen Methoden unterfütterten Studie die öffentliche Auseinandersetzung zu fünf europäischen Gipfeltreffen zwischen 1969 und 1991 vergleicht,240 bestätigt diesen Befund einer Ausweitung der Debatte. So stieg die Berichterstattung zum Gipfel von Maastricht im Vergleich zu früheren Treffen des Europäischen Rates stark an241 und die EG 239 Vgl. Kaelble 1999:671–675, Kaelble 2002:17–19, Kaelble 2014:587–588. Einschränkend macht allerdings Anne Peters darauf aufmerksam, dass in Umfragen „noch 1995 in keinem Bereich der Nahzone unmittelbarer politischer Betroffenheit der Bevölkerung mit so hohem Anteil mit ‚unentschieden‘, ‚kein Urteil‘ oder ‚weiß nicht‘ geantwortet wurde wie bei Fragen zu Europa“ (Peters 2004:378, gestützt auf Noelle-Neumann 1995:269). 240 Meyer 2010. Im Einzelnen betrachtet Meyer die Gipfel von Den Haag 1969, Paris 1974, Brüssel 1978, Luxemburg 1985 sowie Maastricht 1991, wobei er jeweils die Berichterstattung von je zwei deutschen, britischen und französischen Qualitätszeitungen in der Woche vor und der Woche nach dem Gipfel analysiert. Dieses Untersuchungsdesign hat den Vorteil, einen Einblick in die langfristige Entwicklung der europäischen Öffentlichkeit zu bieten (was auch der Fragestellung Meyers entspricht). Durch die Begrenzung auf einzelne herausragende Gipfel ermöglicht es jedoch kaum Aussagen über die mediale Dynamik länger andauernder Verhandlungen wie der Regierungskonferenzen vor der EEA und dem Vertrag von Maastricht. 241 Meyer 2010:157–160, vgl. auch Meyer 2008:333. Tatsächlich wurde über den Gipfel von Luxemburg deutlich weniger berichtet als noch über vorangehende Ereignisse wie den Brüsseler Gipfel 1978, auf dem das EWS beschlossen wurde. Meyer erklärt dies mit der „path dependency“ der Berichterstattung: Nachdem in den frühen 1980er Jahren die EG aufgrund des Konflikts über das britische Budget als weitgehend handlungsunfähig wahrgenommen worden war, erwarteten die Journalisten auch von dem Gipfel von Luxemburg keine gravierenden Neuigkeiten und schenkten der EEA entsprechend wenig Aufmerksamkeit. Hingegen führten die Auswirkungen des Binnenmarktprojekts und die einsetzenden Vertragsreform-Verhandlungen um 1990 dazu, dass die Medien EG-Angelegenheiten wachsamer verfolgten, mehr Korrespondenten nach Brüssel entsandten und entsprechend besser auf den Gipfel von Maastricht vorbereitet waren (Meyer 2008:335–339). 3. Der Vertrag von Maastricht und die europäische Öffentlichkeit 106 wurde weitaus häufiger in Seite-1-Aufmachern und Leitartikeln thematisiert.242 Diese erhöhte Medienaufmerksamkeit bildete jedoch nur eine notwendige, keine hinreichende Bedingung für einen Verfassungsmoment, der zu einem Wandel in Richtung eines europäisch-innenpolitischen Öffentlichkeitsmodells geführt hätte. Die ausführlichere und meinungsfreudigere Begleitung der europäischen Integration ging nämlich nicht unbedingt auch mit einem intensiveren transnationalen Austausch zwischen den Medien oder mit einer verstärkten Selbstwahrnehmung als Teil einer europäischen Bürgerschaft einher, die für ein gesamteuropäisch-innenpolitisches Legitimationsmuster eine wesentliche Rolle spielen. Vielmehr beobachtet Hartmut Kaelble auch für die Zeit nach 1990 weiterhin nationalstaatlich getrennte Debatten, in denen je nach Land unterschiedliche europapolitische Argumente verwendet wurden.243 In eine ähnliche Richtung weisen die Befunde Jan-Henrik Meyers, der untersucht, wie häufig Akteure aus anderen Mitgliedstaaten sowie EG-Institutionen in Meinungstexten erwähnt werden: In absoluten Zahlen nahm die Anzahl dieser Bezüge anlässlich des Gipfels von Maastricht zwar deutlich zu, doch ihre Entwicklung blieb hinter der insgesamt zunehmenden Berichterstattung zurück. In der Quote von Auslandsbezügen pro Artikel ist deshalb sogar ein leichter Rückgang der Transnationalität festzustellen.244 Da zugleich die Präsenz zivilgesellschaftlicher Akteure anstieg, sieht Meyer einen „definite trade-off between transnational communication and societal par- 242 Meyer 2010:163–167. Zugleich erfolgte auch eine Konvergenz zwischen den verschiedenen Zeitungen: Bei früheren Gipfeln hatten manche der von Meyer untersuchten Zeitungen mehrere Leitartikel oder Aufmacher publiziert, während andere ihnen kaum Aufmerksamkeit schenkten; der Gipfel von Maastricht hingegen wurde durchweg als wichtiges Ereignis rezipiert (ebd.:167–169). 243 Kaelble 1999:672. 244 Meyer 2010:207–208, 212–215. Eine Forschergruppe um Ruud Koopmans wiederum stellt bei der Analyse medial wiedergegebener Forderungen („claims“) fest, dass zwischen 1990 und 2002 zwar die mediale Aufmerksamkeit für Forderungen supranationaler Akteure anstieg, nicht aber für jene von Akteuren aus anderen Mitgliedstaaten (Koopmans / Erbe / Meyer 2010:68–69). Sowohl Meyer als auch Koopmans begrenzen sich in ihren Untersuchungen allerdings auf das formale Kriterium, ob die Positionen bestimmter Akteure in einem Artikel erwähnt werden, und gehen nicht auf qualitative Unterschiede in der Art der Darstellung ein. So differenzieren sie beispielsweise nicht dazwischen, ob die Haltung eines Akteurs lediglich als gegebene Tatsache beschrieben oder ob sie als veränderbar angesehen und deshalb eingehender analysiert und bewertet wird. Auf diesen Unterschied wird weiter unten noch zurückgekommen (Erster Teil, Kapitel 4.4.1). 3.2 Veränderungen in der europäischen Öffentlichkeit um 1990 107 ticipation“. Während die öffentliche Debatte zu früheren Gipfeln eher au- ßenpolitischen Mustern gefolgt sei, habe sie in Maastricht stärker innenpolitischen Auseinandersetzungen geähnelt – allerdings, so wäre zu präzisieren, im Sinn einer nationalen, nicht gesamteuropäischen Innenpolitik.245 In eine ähnliche Richtung weisen die Beobachtungen von Mark Franklin u. a., die bereits 1994 feststellten, dass die Ratifikationsreferenden über den Vertrag von Maastricht stark von nationalen parteipolitischen Auseinandersetzungen überlagert wurden.246 Jos de Beus extrapoliert diese Beobachtung sogar in die Zukunft und prognostiziert nach einer Analyse der Europäisierung nationaler Öffentlichkeiten in den 1990er und 2000er Jahren that the European public will not occur at the level of a pan-European society beyond national borders, but at the level of social and political life within and across member states. […] In short, the European public sphere is home grown.247 Während also gesellschaftliche und parteipolitische Gegensätze über die Europapolitik auf nationaler Ebene nach 1990 sichtbarer wurden, gab es hinsichtlich einer Strukturierung der Debatte entlang gesamteuropäischweltanschaulicher Diskursgrenzen offenbar nur wenig Veränderung. Wie Meyer feststellt, zeigte sich in der Auseinandersetzung über den Gipfel von Maastricht zwar eine wachsende Bedeutung weltanschaulicher Gegensätze in Bezug auf die Frage einer europäischen Sozialpolitik. Ansonsten aber wurde sogar noch mehr als bei vorherigen Gipfeln auf Argumente des nationalen Interesses oder der nationalen Souveränität zurückgegriffen.248 Argumente aus anderen Mitgliedstaaten wurden zwar häufiger als zuvor 245 Meyer 2010:220. 246 Franklin / Marsh / McLaren 1994. 247 Beus 2010:32. 248 Meyer 2010:285–288. Leider zieht Meyer keinen systematischen Vergleich zwischen nationalen und weltanschaulichen Gegensätzen und unterscheidet auch nicht klar zwischen weltanschaulichen Positionen innerhalb einer nationalen Debatte (also etwa unterschiedlichen parteipolitischen Ansichten darüber, worin das nationale Interesse des eigenen Landes bestand) und gesamteuropäischweltanschaulichen Standpunkten (also Positionen, die von Medien ähnlicher weltanschaulicher Ausrichtung in mehreren Ländern vertreten wurden). Dies führt zu teilweise widersprüchlichen Befunden: So konstatiert Meyer zwar, dass in der Maastricht-Berichterstattung „political cleavages increasingly played a role […] [and] frequently even cross-cut the national divide“ (ebd.:288); zugleich hebt er aber auch hervor, dass „commentators emphasised conflicting national interests to an unprecedented degree“ (ebd.:285). Entsprechend mehrdeutig fällt auch seine Gesamtzusammenfassung aus: „At Maastricht, there was a tendency 3. Der Vertrag von Maastricht und die europäische Öffentlichkeit 108 diskutiert, doch neigten Kommentatoren dazu, jeweils die wirtschaftlichen und politischen Modelle ihrer eigenen Länder als Vorbild für die Europäische Union insgesamt zu betrachten. Im Ganzen sieht Meyer deshalb einen Rückfall in „the patterns of a national sense of community“, bei dem die Kommentatoren zwar versuchten, nationale und europäische Identitäten miteinander zu vereinbaren, tendenziell jedoch der nationalen Ebene den Vorrang gaben.249 Zusammenfassend konstatiert Hartmut Kaelble für die Zeit der 1980er und 1990er Jahre: Die lange vermisste Politisierung der Europathemen scheint also nicht, wie oft erhofft, von einer wachsenden Bindung, sondern von einer sinkenden Identifizierung mit der Europäischen Union begleitet gewesen zu sein.250 Diese Beobachtungen decken sich auch mit den Ergebnissen der Eurobarometer-Umfragen, die seit den 1970er Jahren im Auftrag der Europäischen Kommission durchgeführt wurden. Auf die Frage, ob sie sich als Bürger ihres eigenen Staates oder auch als „Europäer“ bzw. als „Bürger Europas“ fühlten, zeigten die Befragten jeweils eine mehrheitliche Identifikation mit dem eigenen Nationalstaat, ohne dass vor oder nach dem Vertrag von Maastricht größere Veränderungen festzustellen wären. Die entsprechende Frage im Eurobarometer wurde im Jahr 1982 erstmals gestellt und 1992 umformuliert: In den ersten Jahren lautete sie, wie häufig die Befragten sich außer als Bürger des eigenen Landes auch als Europäer bzw. Bürger Europas fühlten; später wurde gefragt, ob sich die Befragten „in einer nahen Zukunft“ als Bürger des eigenen Landes, als Bürger des eigenen Landes und als Europäer, als Europäer und Bürger des eigenen Landes oder nur als Europäer sähen. Auf die erste Frage antworteten jeweils rund 15 Prozent mit „oft“, 35 Prozent „manchmal“ und 45 Prozent „nie“. Auf die zweite Frage gaben jeweils etwa 40–45 Prozent an, sich nur als Bürger ihres Landes zu fühlen; etwa ebenso viele Befragten sahen sich primär als Bürger ihres Landes und sekundär als Europäer, während die Zahl derer, die sich primär oder ausschließlich als Europäer beschrieben, meist nicht über 10 Prozent hinausging. In beiden Fällen zeigten sich gewisse Schwantowards a domestication of the debate on Europe, while at the same time the views of a broader range of countries were considered. […] National debates on Europe continue to exist, but at the same time they are open to transnational communication“ (ebd.:298). 249 Meyer 2010:287. 250 Kaelble 2014:587. 3.2 Veränderungen in der europäischen Öffentlichkeit um 1990 109 kungen über die Zeit, aber bis in die 2000er Jahre hinein keine klare Entwicklungsrichtung.251 Zugleich sank die Wahlbeteiligung an Europawahlen während der 1990er Jahre deutlich ab, insbesondere in EG-Gründungsländern wie Deutschland, Italien und den Niederlanden.252 Die intensivierte europapolitische Debatte führte also offensichtlich nicht dazu, dass sich ein neues, auf dem parlamentarischen Wettstreit gesamteuropäisch-weltanschaulicher Positionen beruhendes Legitimationsmuster herausgebildet hätte. Obwohl die Funktionsweise des politischen Systems zunehmend auf eine Legitimation durch die Unionsbürger und das von ihnen gewählte Europäische Parlament setzte, gewannen die Europawahlen nicht die Bedeutung gesamteuropäischer Richtungsentscheidungen. Vielmehr blieb die öffentliche Wahrnehmung des Integrationsprozesses auch während und nach den Maastrichter Vertragsverhandlungen von der Ideenwelt nationaler Außenpolitik geprägt. Infolgedessen erscheint es wenig überraschend, dass ab den 1990er Jahren auch die gesellschaftliche Akzeptanz der europäischen Integration zunehmend fragil wurde. Blickt man auf die in den Umfragen geäußerte Zustimmung der Bürger zur europäischen Integration, so lässt sich ab Frühling 1991 ein deutlicher Rückgang beobachten, der sich in der Folgezeit weiter fortsetzte. Erst kurz vor der Jahrtausendwende setzte wieder eine gewisse Stabilisierung der Zustimmungswerte ein, wenn auch auf niedrigerem Niveau als noch in den späten 1980er Jahren.253 251 Erst ab 2012 begann die ausschließliche Identifizierung mit dem Nationalstaat kontinuierlich hinter der gemischt national-europäischen zurückzubleiben; seit 2014 liegt Letztere konstant über 50 Prozent, Erstere konstant unter 40 Prozent. In der Eurobarometer-Systematik des GESIS handelt sich bei diesen Daten um den Trend „National Identity – European Identity – World Identity“ (vgl. GE- SIS – Leibniz-Institut für Sozialwissenschaften, Eurobarometer Data Service). Für alle Eurobarometer-Umfragen siehe Europäische Kommission, Standard Eurobarometer; für eine genauere Analyse der Daten von 1992 bis 2013 vgl. Bergbauer 2018:105–117. 252 Kaelble 2014:593. 253 Vgl. Laumen / Maurer 2006:14, Eichenberg / Dalton 2007:129 und Kaelble 2014:592, ebenfalls auf Grundlage von Eurobarometer-Daten. Bemerkenswerterweise zeigte die ‚affektive‘ Zustimmung (gemessen durch die Frage, ob die europäische Integration „eine gute Sache“ sei) insgesamt höhere Werte und einen geringeren Rückgang als die ‚utilitaristische‘ Zustimmung (die Frage, ob dem eigenen Land aus der Mitgliedschaft in der EU insgesamt gesehen Vorteile entstünden). 3. Der Vertrag von Maastricht und die europäische Öffentlichkeit 110 An die Stelle des permissive consensus trat also kein neues europäisch-innenpolitisches Legitimationsmuster, sondern eine Krisenphase mit sinkender sozialer Akzeptanz für die europäische Integration. Schon das Inkrafttreten des Vertrags selbst hing 1992/1993 mehrfach an einem seidenen Faden, wie sich etwa an dem zunächst gescheiterten und dann wiederholten Referendum in Dänemark, dem äußerst knappen Referendum in Frankreich oder der nur dank einer Vertrauensfrage des Premierministers John Major erfolgreichen parlamentarischen Ratifikation in Großbritannien zeigt. Wie Claudia Schrag Sternberg beschreibt, waren diese Ratifikationsdebatten in den deutschen und französischen Medien von heftiger öffentlicher Kritik begleitet: Die Währungsunion wurde als Angriff auf die nationale Souveränität und Identität oder den nationalen Wohlstand gesehen, und der Sinn der europäischen Integration insgesamt offener als je zuvor in Zweifel gezogen.254 Auch die institutionellen Reformen und die Unionsbürgerschaft erschienen weniger als Durchbruch zu einer europäischen denn als ein Angriff auf die nationale Demokratie. Die Vorstellung, dass es kein europäisches ‚Staatsvolk‘ gebe und deshalb auch eine demokratische EU nicht möglich sei, entwickelte sich zu einem verbreiteten Topos.255 Gerade bei diesem Topos handelte es sich letztlich freilich um nichts anderes als eine national-souveränistische Essenzialisierung des Befundes einer fehlenden europäischen Öffentlichkeit und Identität: Dass es in Folge des Vertrags von Maastricht nicht zu einem breiten Selbstverständnis der Bevölkerung als gesamteuropäische Bürgerschaft gekommen war, schien zu belegen, dass ein solches Selbstverständnis überhaupt nicht möglich sei. Indirekt wurde das Ausbleiben eines Verfassungsmoments damit selbst zu einem Argument, mit dem in der öffentlichen Debatte weitere Integrationsschritte in Richtung eines ‚föderalistischen‘, europäisch-innenpolitischen Modells der Europäischen Union in Frage gestellt werden konnten. 254 Schrag Sternberg 2013:106–114. 255 Ebd.:115–126. Freilich intensivierte sich als Reaktion auf diesen Topos auch die Auseinandersetzung von Intellektuellen mit der Frage, ob und wie eine europäische Öffentlichkeit und Identität entstehen könnte (ebd.:124–126). Zugleich verschoben sich im Zuge dieser Debatte auch die europapolitischen Trennlinien zwischen den Parteien: War deren Haltung zur europäischen Integration zuvor vor allem von wirtschaftspolitischen Faktoren geprägt, so gewannen ab den 1990er Jahren soziokulturelle Faktoren – die Haltung zu Fragen wie nationaler Identität, Multikulturalismus und Demokratie – an Gewicht (Schäfer u. a. 2020). 3.2 Veränderungen in der europäischen Öffentlichkeit um 1990 111 Zwischenfazit Wie in diesem Kapitel erläutert wurde, führte der Vertrag von Maastricht nicht zu einem Verfassungsmoment im Sinne einer Verschiebung der Debattenstruktur in Richtung des europäisch-innenpolitischen Öffentlichkeitsmodells. Trotz der gravierenden Reformen in der Funktionsweise der EU änderte sich die öffentliche Wahrnehmung des Integrationsprozesses nur wenig. Letztlich hielten die Veränderungen der europäischen Öffentlichkeit deshalb nicht mit den Neuerungen im politischen System mit. Einerseits waren die Vertragsverhandlungen zwar mit einer anhaltenden Politisierung der europäischen Öffentlichkeit verbunden. Diese hatte bereits mit dem Binnenmarktprojekt eingesetzt und bewirkte für den Gipfel von Maastricht eine bis dahin in der Europapolitik einzigartige Medienaufmerksamkeit, was zugleich auch zum Ende des traditionellen, mitgliedstaatlich-außenpolitischen Legitimationsmusters des permissive consensus führte. Zivilgesellschaftliche Akteure begannen sich vermehrt in die Debatte einzumischen, die auf europäischer Ebene gefassten Beschlüsse wurden stärker als zuvor hinterfragt, und die Regierungen konnten sich nicht mehr auf die diffuse Unterstützung der Bevölkerung verlassen, die für Fragen der Außenpolitik sonst charakteristisch ist. Andererseits führte der Vertrag von Maastricht aber nicht dazu, dass sich die europäische Bevölkerung nun verstärkt als eine gesamteuropäische Bürgerschaft verstanden hätte. Auch die Transnationalisierung der Öffentlichkeit hielt nicht mit der Ausweitung der Debatte insgesamt mit. Die Diskursgrenzen verliefen weiterhin vor allem entlang nationaler, nicht gesamteuropäisch-weltanschaulicher Linien; europapolitische Auseinandersetzungen erfolgten noch immer vor allem im nationalen Rahmen und waren teilweise sogar stärker als in den Jahren zuvor von Konzeptionen des nationalen Interesses geprägt. Damit tat sich ein Widerspruch zwischen der zunehmend europäisch-innenpolitischen Funktionsweise des politischen Systems der EU und der weiterhin mitgliedstaatlich-außenpolitischen Struktur der europäischen Öffentlichkeit auf. Die Vorstellung, dass es wegen des fehlenden europäischen ‚Staatsvolks‘ auch keine europäische Demokratie geben könne, wurde zu einem verbreiteten Topos, um die Möglichkeit weiterer Integrationsschritte in Zweifel zu ziehen. 3.3 3. Der Vertrag von Maastricht und die europäische Öffentlichkeit 112 Ein verfahrensbasierter Erklärungsansatz für die Dominanz nationaler Perspektiven Woran lag es, dass die Krise von 1989/90 und die Vertragsreform von Maastricht nicht die ‚katalytische‘ Wirkung entfalten konnten, die in der breiten Öffentlichkeit zur Etablierung eines neuen gesellschaftlichen Selbstverständnisses als europäische Bürgerschaft geführt hätte? Warum verliefen die Diskursgrenzen in der Debatte weiterhin hauptsächlich entlang nationaler, nicht weltanschaulicher Teilöffentlichkeiten, warum blieben die vorherrschenden Deutungsmuster mitgliedstaatlich-außenpolitisch? Warum blieb der mögliche Verfassungsmoment aus? In den folgenden Kapiteln soll dafür ein Erklärungsansatz entwickelt werden, der nicht allein diskursimmanente Faktoren (wie die natürliche Beharrungskraft etablierter Deutungsmuster) in den Blick nimmt, sondern eine davon weitgehend unabhängige, externe Rahmenbedingung – nämlich das Verfahren der Vertragsreform, das sich vermittelt über Effekte der medialen Nachrichtenauswahl auch auf die Inhalte der öffentlichen Debatte auswirkte. Verfahren und Kommunikation Die handlungs- und kommunikationssteuernde Funktion von Entscheidungsverfahren ist richtungsweisend von Niklas Luhmann in Legitimation durch Verfahren beschrieben worden. Ihm zufolge ist das Verfahren eine Matrix möglicher Ereignisse, die nur in diesem Verfahren sich mit ihren spezifischen Bedeutungsgehalten ereignen können. Durch Regeln der Irrelevanz, durch Regeln der Zulassung von Personen und der Einführung von Themen, durch Übersetzungsregeln und durch Regeln der Definition dessen, was stört […], wird das Verfahren eingegrenzt und für einige Zeit zu einer gewissen Autonomie erweckt, bis die Entscheidung fällt. In dem Maße, als das Verfahren sich entwickelt, ziehen die Handlungsmöglichkeiten der Beteiligten sich zusammen.256 4. 4.1 256 Luhmann 1983 [1969]:45. 113 Durch diese Vorstrukturierung von Handlungsoptionen reduzieren Verfahren die Komplexität einer Entscheidungssituation. Auf diese Weise ermöglichen sie die Erzeugung von Legitimität – in dem Sinn, dass die schließlich getroffene Entscheidung als rechtens anerkannt wird. Diese Anerkennung basiert, so Luhmann, auf einem „Lernprozeß“, an dessen Ende „die durch Entscheidung geänderten Erwartungen gleichsam automatisch, von innen heraus, beachtet und wie eine (willkommene oder unwillkommene) Tatsache behandelt“ werden.257 Überträgt man diese Überlegungen auf die Fragestellung dieser Arbeit, so ist zunächst einzuschränken, dass sich Luhmanns Legitimitätsbegriff lediglich auf eine Anerkennung einer bestimmten Entscheidung als geltendes Recht bezieht. Dies war für den Vertrag von Maastricht ohne Zweifel der Fall: So hätte nach dem Inkrafttreten des Vertrags niemand die rechtliche Geltung der darin enthaltenen Bestimmungen ernsthaft in Frage gestellt. Dass etwa die Mitgliedstaaten Vetorechte im Rat verloren und stattdessen das Europäische Parlament neue Mitentscheidungsrechte bei der Gesetzgebung erhielt, wurde, in Luhmanns Formulierung, „wie eine (willkommene oder unwillkommene) Tatsache behandelt“. In dieser Hinsicht erfüllte das Entscheidungsverfahren des Vertrags von Maastricht also offensichtlich durchaus seinen Zweck, einen gesellschaftlichen „Lernprozeß“ in Gang zu setzen. Was allerdings ausblieb, war eine weitergehende Umstrukturierung der Erwartungen im Sinne eines Verfassungsmoments. Wie weiter oben bereits angesprochen wurde, lässt sich auch dieser als gesellschaftlicher ‚Lernprozess‘ verstehen, etwa was die Vorstellungen über das Wesen der EU oder das staatsbürgerliche Selbstverständnis der Bevölkerung betrifft. Anders als bei Luhmann geht es hier jedoch nicht nur um die Anerkennung der rechtlichen Geltung, sondern auch um eine bestimmte öffentlich geteilte Deutung des Vertrags. Diese Deutungsmuster wiederum können nur durch die massenmediale Auseinandersetzung hergestellt werden. Entsprechend spielt hier also nicht nur das Verfahren selbst, sondern besonders auch die mediale Reaktion darauf eine Rolle.258 257 Ebd.:34, vgl. allg. ebd.:33–37. 258 Die Wechselwirkung von Massenmedien und Verfahren wird bei Luhmann nur am Rande und in Bezug auf die Öffentlichkeit von Gerichtsverfahren angesprochen. So trage die Medienöffentlichkeit zu der „symbolisch-expressive[n] Funktion“ des Verfahrens bei, zur „symbolisch vermittelte[n] Überzeugung, daß Recht geschieht“ (Luhmann 1983 [1969]:124, 126). Dabei spricht Luhmann zwar an, dass die Medien nur „ein selektives, ausschnitthaftes Bild des Gesche- 4. Ein verfahrensbasierter Erklärungsansatz für die Dominanz nationaler Perspektiven 114 Im Folgenden sollen deshalb einige Effekte betrachtet werden, über die sich Entscheidungsverfahren auf die mediale Wahrnehmung von politischen Entscheidungen, insbesondere auf die Entstehung von diskursiven Grenzen bei dieser Wahrnehmung, auswirken.259 Dem liegt die allgemeine Überlegung zugrunde, dass Verfahren jeweils bestimmte Arten von Ereignissen (etwa in Form von Stellungnahmen, Beschlussfassungen etc.) hervorrufen, die wiederum von den Medien nach einer bestimmten Eigenlogik zu Nachrichten verarbeitet werden. Im Folgenden wird zunächst auf diese mediale Eigenlogik eingegangen und anhand von nachrichtenwerttheoretischen Überlegungen eine strukturelle Erklärung dafür abgeleitet, wie es überhaupt zu Unterschieden in der Berichterstattung und damit zur Entstehung diskursiver Grenzen zwischen verschiedenen Teilöffentlichkeiten kommt. Anschließend wird betrachtet, auf welche Weise unterschiedliche Verfahren die mit einer Entscheidung verbundenen Ereignisse und ihre Nachrichtenwerte beeinflussen. Zuletzt werden konkret die Eigenschaften des Verfahrens für den Vertrag von Maastricht näher beleuchtet, um so die fortdauernde Dominanz nationaler Diskursgrenzen in der öffentlichen Debatte über den Vertrag erklären zu können. Nachrichtenwert und diskursive Grenzen der Öffentlichkeit Wie weiter oben dargestellt, lässt sich die europäische Öffentlichkeit am besten als ein Netzwerk einzelner Medien verstehen, das in vielfältige Teil- öffentlichkeiten zerfallen kann. Da das Zielpublikum der wichtigsten europäischen Medien in der Regel auf einzelne Nationalstaaten beschränkt ist, ist eine Fragmentierung der politischen Debatte entlang nationaler Grenzen möglich – anders als auf nationaler Ebene, wo die wichtigsten Medien in der Regel gesamtstaatlich ausgerichtet sind und territoriale Grenzen deshalb nur eine untergeordnete Rolle spielen. Auch in der europäischen Öffentlichkeit wäre es jedoch durchaus möglich, dass eine Debatte nicht entlang nationaler, sondern entlang gesamteuropäisch-weltanschaulicher Unterschiede strukturiert ist: dass sich also zum Beispiel die Diskurse der linksliberalen Medien europaweit untereinander stärker ähneln als die Diskurse eines linksliberalen und eines konservativen Medi- 4.2 hens“ liefern; er geht jedoch kaum auf die Folgen der medialen Eigendynamik bei diesem Selektionsprozess ein (ebd.:126, vgl. allg. ebd.:124–128). 259 In etwas allgemeinerer Form habe ich die Gedanken dieses Kapitels bereits an anderer Stelle dargelegt, vgl. Müller 2012. 4.2 Nachrichtenwert und diskursive Grenzen der Öffentlichkeit 115 ums innerhalb desselben Landes. Welche dieser diskursiven Grenzlinien die wichtigere Rolle spielt, ist nicht a priori gegeben, sondern von den Umständen abhängig, in denen eine Auseinandersetzung geführt wird. Der Inhalt des Diskurses, der durch ein bestimmtes Medium übermittelt wird, ist jedoch vor allem davon abhängig, welche Informationen dieses als wichtig oder interessant erachtet. Der Verlauf der diskursiven Grenzen zwischen verschiedenen Teilöffentlichkeiten ist damit im Wesentlichen eine Folge ihrer Nachrichtenselektion. Um zu verstehen, weshalb sich die Diskurse verschiedener Medien ähneln oder voneinander unterscheiden, muss man erklären, nach welchen Kriterien diese Medien bestimmte Ereignisse und Meinungsäußerungen publizieren und andere übergehen. Wo die Medien ähnliche Selektionskriterien anwenden, werden sie auch ähnliche Inhalte publizieren und infolgedessen zu einem ähnlichen Diskurs beitragen. Diskursive Grenzen hingegen entstehen dadurch, dass Medien jeweils unterschiedliche Informationen für relevant halten und deshalb auch in unterschiedlicher Weise berichten. Dies gilt gleichermaßen für die rein darstellende Berichterstattung – also ‚Nachrichten‘ im engeren Sinn – und für Meinungstexte wie Leitartikel, Kommentare oder Leserbriefe: Auch die Veröffentlichung eines Kommentars folgt jeweils einer redaktionellen Selektionsentscheidung, derzufolge diese (und nicht irgendeine andere) Meinungsäußerung eine bedeutsame Stellungnahme darstellt. Die Mechanismen der medialen Nachrichtenselektion wurden in der kommunikationswissenschaftlichen Forschung seit der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts immer wieder thematisiert. Als wichtigster Erklärungsansatz hat sich dabei die Nachrichtenwerttheorie etabliert, die seit den 1960er Jahren vor allem durch die Arbeiten von Johan Galtung und Mari Ruge sowie von Winfried Schulz begründet wurde.260 Ihr zufolge ist die Nachrichtenauswahl vor allem davon abhängig, ob das zu berichtende Er- 260 Der Begriff „news value“ wurde von Walter Lippmann geprägt, der in den 1920er Jahren als Erster beschrieb, dass sich Journalisten bei der Themenauswahl an bestimmten Merkmalen orientieren (Lippmann 1991 [1922]). Systematisiert wurde diese Beobachtung durch Einar Østgaard sowie Johan Galtung und Mari Ruge, die das Konzept der ‚Nachrichtenfaktoren‘ einführten und Kataloge solcher Ereignismerkmale entwickelten, die die Publikationswahrscheinlichkeit fördern (Østgaard 1965, Galtung / Ruge 1965). Diese Kataloge wurden insbesondere von Winfried Schulz und Joachim Staab empirisch getestet und überarbeitet (Schulz 1990 [1976], Staab 1990). Für einen einführenden Überblick über die Nachrichtenwerttheorie siehe Maier / Marschall / Stengel 2010, für jüngere Entwicklungen vgl. Harcup / O’Neill 2017. Einen Ansatz, die Nachrichtenwerttheorie für eine Analyse von europapolitischen Diskursen fruchtbar zu machen, bieten u. a. auch Rik de Ruiter und Rens Vliegenthart, die die Rolle 4. Ein verfahrensbasierter Erklärungsansatz für die Dominanz nationaler Perspektiven 116 eignis bestimmte Merkmale – wie die Teilnahme prominenter Akteure oder das Vorhandensein von Konflikten – erfüllt. Nur wenn diese Merkmale, die sogenannten Nachrichtenfaktoren, in ausreichendem Maß gegeben sind, wird die Nachricht auch veröffentlicht. Diese mediale Eigenlogik bewirkt, dass unabhängig von der Tätigkeit einzelner journalistischer Akteure bestimmte Ereignisse eine höhere Publikationswahrscheinlichkeit besitzen als andere.261 Damit ermöglicht die Nachrichtenwerttheorie eine strukturelle Erklärung für bestimmte Tendenzen und ‚Verzerrungen‘ in der medialen Darstellung von Realität.262 Als Wirkungsursache der Nachrichtenfaktoren wurden zunächst vor allem aufmerksamkeitsökonomische und wahrnehmungspsychologische Effekte angeführt, die sowohl die Journalisten als auch das Publikum bei der von Faktoren wie Konfliktivität, Transparenz, Komplexität u. a. in der Berichterstattung über EU-Rechtsakte untersuchen (de Ruiter / Vliegenthart 2017), Charlotte Galpin und Hans-Jörg Trenz, die jedoch ausschließlich auf den Nachrichtenfaktor Negativität abstellen (Galpin / Trenz 2018), sowie Katjana Gattermann und Sofia Vasilopoulou, die aufzeigen, wie der Nachrichtenwert des Europäischen Parlaments jeweils von nationalen Kontexten beeinflusst wird (Gattermann 2012, Gattermann / Vasilopoulou 2015). 261 Diese klassische Deutung der Nachrichtenwerttheorie wurde von Joachim Staab im Zweifel gezogen, der die Nachrichtenfaktoren eher als Rechtfertigungsmuster der journalistischen Nachrichtenselektion versteht: Ihm zufolge bestimmen die Nachrichtenfaktoren weniger die Auswahl als die Präsentation einer Nachricht, bei der Journalisten bestimmte Ereignismerkmale gegenüber anderen hervorheben (vgl. Staab 1990:96). Auch dieses ‚Finalmodell‘ der Nachrichtenwerttheorie setzt jedoch voraus, dass die entsprechenden Merkmale den zu berichtenden Ereignissen plausibel zugeschrieben werden können. 262 Tatsächlich war dies das zentrale Anliegen vieler früher nachrichtenwerttheoretischer Forschungen. So zielten beispielsweise Galtung und Ruge, aus der Friedensforschung stammend, vor allem auf strukturelle Effekte in der Darstellung ausländischer Ereignisse ab, durch die etwa afrikanische Staaten jeweils nur anlässlich herausragend negativer Ereignisse wahrgenommen würden (vgl. Galtung / Ruge 1965:83–84). Gegenüber dieser Idee einer medialen ‚Verzerrung‘ der Realität hob Winfried Schulz hervor, dass die Frage nach einer ‚richtigen‘ Darstellung letztlich ohnehin nicht zu beantworten sei. Da Nachrichten Wirklichkeit niemals widerspiegeln, sondern nur interpretieren könnten, sei es unmöglich, „die ‚wahre‘ Realität als Vergleichsmaßstab zur Beurteilung der Nachrichtenberichterstattung“ heranzuziehen. Möglich und legitim sei es allenfalls, „die empirische Medienrealität mit einer Norm zu vergleichen“, indem man etwa die Schwerpunktsetzung der Medien dem Ideal einer grundsätzlichen Gleichheit aller Nationen oder sozialen Gruppen gegenüberstelle (Schulz 1990 [1976]:27–29). 4.2 Nachrichtenwert und diskursive Grenzen der Öffentlichkeit 117 Informationsselektion beeinflussen.263 Diese Rolle wahrnehmungspsychologischer Effekte wurde experimentell durch Christiane Eilders und Werner Wirth untermauert, die beobachteten, dass Probanden sich an den Inhalt von Nachrichtentexten unabhängig von deren Aufmachung besser erinnern, wenn darauf bestimmte Nachrichtenfaktoren zutreffen.264 Allerdings könnte eine rein wahrnehmungspsychologische Deutung nicht erklären, weshalb nicht alle Medien dieselbe Auswahl treffen. Das von Hans Mathias Kepplinger entwickelte ‚Zwei-Komponenten-Modell‘ der Nachrichtenwerttheorie betont deshalb, dass bei der Nachrichtenauswahl nicht nur die Ereignismerkmale selbst, sondern auch die Selektionskriterien der Medienproduzenten eine Rolle spielen, die sich etwa je nach Mediengattung oder politischer Ausrichtung der Redaktion unterscheiden können.265 Damit öffnete sich die Nachrichtenwerttheorie gegenüber älteren akteurszentrierten Ansätzen wie der ‚Gatekeeper-Theorie‘, die in den 1950er Jahren die subjektive Weltsicht einzelner Journalisten und Redakteure als Erklärungsansatz für die Nachrichtenselektion in den Blick genommen hatte.266 In Weiterentwicklungen dieses Ansatzes war allerdings schon recht bald auf strukturelle Zusammenhänge hingewiesen worden, durch 263 „Since we cannot register everything, we have to select, and the question is what will strike our attention. This is a problem in the psychology of perception […] “ (Galtung / Ruge 1965:65). 264 Vgl. Eilders 1997:214–258, Eilders / Wirth 1999. Auch Winfried Schulz sieht eine Parallele zur individuellen Informationsverarbeitung, betont jedoch vor allem die „systemfunktionale“ Bedeutung der Nachrichtenfaktoren: Da die „Kommunikationskapazität der Gesellschaft“ begrenzt sei, müssten die Medien eine Selektion im Sinne der Aufmerksamkeitsökonomie treffen. Die Mechanismen der Nachrichtenauswahl entsprächen deshalb vor allem der Selbsterhaltungstendenz des sozialen Systems (Schulz 1990 [1976]:118–121). 265 Vgl. Kepplinger / Weißbecker 1991, Kepplinger 1998, Kepplinger / Ehmig 2006. Zuvor hatte bereits Winfried Schulz diese Rolle der Medienproduzenten hervorgehoben, indem er den Nachrichtenwert als „[das], was Journalisten für wichtige und mithin berichtenswerte Eigenschaften der Realität halten“, beschrieb (Schulz 1990 [1976]:30) und darauf hinwies, dass dabei außer wahrnehmungspsychologischen auch „soziale, politische, ökonomische und technische Faktoren“ wirkten (ebd.:31) und es „gewisse Eigenheiten der verschiedenen Medien in der Definition von Wirklichkeit gibt, die sich entsprechend auch in unterschiedlichen Nachrichtenwertordnungen niederschlagen“ (ebd.:95). Beispiele für mediengattungsspezifische Nachrichtenfaktoren sind beispielsweise die visuelle Darstellbarkeit sowie die Vorhersehbarkeit eines Ereignisses, die beide nicht ausschließlich, aber besonders für das Fernsehen eine zentrale Rolle spielen. 266 Vgl. insbesondere White 1950. 4. Ein verfahrensbasierter Erklärungsansatz für die Dominanz nationaler Perspektiven 118 die dem einzelnen Redakteur nur ein geringer Einfluss bei der Nachrichtenauswahl verbleibe. So schrieb Walter Gieber den einzelnen Redakteuren nur eine passiv-ausführende Funktion zu: Angesichts der organisatorischen Abläufe in den Verlagen, etwa dem Zeit- und Platzmangel bei der Nachrichtenauswahl, seien sie „caught in a strait jacket of mechanical details“.267 Auch aus einer medienökonomischen Perspektive ist es naheliegend, dass die Selektionskriterien nicht allein als Folge der individuellen Präferenz einzelner Medienproduzenten angesehen werden können. Da (wenigstens privatwirtschaftlich finanzierte) Medien für ihr Bestehen eine hinreichend hohe Auflage benötigen, sind Akteure wie Journalisten, Redakteure und Verleger gezwungen, sich an den Wünschen ihrer Leserschaft zu orientieren. Eine Zeitung, deren Redaktion die Nachrichtenauswahl tatsächlich nur anhand ihrer eigenen Vorlieben träfe, liefe Gefahr, vom Markt zu verschwinden.268 Die Selektionskriterien der Medienproduzenten bilden deshalb wenigstens bis zu einem gewissen Grad eine vom jeweiligen Zielpublikum des Mediums abhängige Variable, deren Wert sich aus einer Dynamik von Angebot und Nachfrage ergibt.269 Dies wird auch nicht dadurch widerlegt, dass empirischen Studien zufolge journalistische Akteure meist nur unklare Vorstellungen von den Wünschen ihres Publikums besitzen und sich in ihren bewussten Auswahlkriterien stattdessen eher an einer formell oder informell festgelegten ‚redaktionellen Linie‘ orientieren.270 Vielmehr lässt sich gerade diese redaktionelle Linie als Ausrichtung an einem bestimmten Zielpublikum und damit einer ‚Marktnische‘ interpretieren – auch wenn die Redakteure selbst sich dieses Zusammenhangs in ihrem Berufsalltag nicht unbedingt bewusst sind und ihre Nachrichtenauswahl eher routinemäßig nach bereits verinnerlichten Selektionskriterien vornehmen. Die politische Tendenz eines Mediums oder die Entscheidung für Qualitäts- oder Boulevardberichterstattung weisen ebenso wie die von ihm verwendete Sprache auf eine bestimmte Zielgruppe hin, die sich durch ihre weltanschauliche Aus- 267 Gieber 1956:432. 268 Vgl. Negrine 1996:101, Street 2011:175–176. 269 Bereits Einar Østgaard verwies in seiner Begründung der Nachrichtenfaktoren auf die Publikumsorientierung der Medien, aus der sich die Notwendigkeit ableite, nur solche Nachrichten zu veröffentlichen, die für ihre Leserschaft von Interesse seien (vgl. Østgaard 1965:45). Allerdings ging Østgaard davon aus, dass auch ohne diese Publikumsorientierung dieselben Nachrichtenfaktoren wirken würden, da die gleichen Effekte, die ein Ereignis für die Medienkonsumenten interessant machten, auch für die Medienmacher gälten (ebd.:52–53). 270 Vgl. Schulz 1990 [1976]:12 mit weiteren Nachweisen. 4.2 Nachrichtenwert und diskursive Grenzen der Öffentlichkeit 119 richtung, ihr soziales Milieu oder ihre nationale Herkunft von den Zielgruppen anderer Medien unterscheidet. Zusammengefasst lässt sich der Diskurs eines bestimmten Mediums also als das Ergebnis seiner Nachrichtenauswahl verstehen, die ihrerseits davon abhängig ist, ob ein Ereignis aufgrund seiner Merkmale (Nachrichtenfaktoren) mit dem Interesse des Zielpublikums dieses Mediums rechnen kann. Entsprechend ergeben sich auch die diskursiven Unterschiede zwischen verschiedenen Medien aus einem Wechselspiel zwischen den Zielgruppen der Medien und den Merkmalen der zu berichtenden Ereignisse. Ob in der Debatte über eine bestimmte politische Entscheidung in der europäischen Öffentlichkeit eher nationale oder weltanschauliche Diskursgrenzen dominieren, hängt in erster Linie davon ab, ob für den Nachrichtenwert der mit dieser Entscheidung verbundenen Ereignisse und Meinungsäußerungen die nationale Herkunft oder die weltanschauliche Ausrichtung der medialen Zielgruppen wichtiger ist. Die Merkmale der Ereignisse, die sich auf dem Weg zu einer politischen Entscheidung zutragen, werden jedoch wesentlich durch das Verfahren dieser Entscheidung mitbestimmt. Der Verlauf der diskursiven Grenzen in der Debatte über eine Entscheidung kann deshalb je nach dem Verfahren variieren, das für diese Entscheidung angewandt wird. Dies soll im folgenden Abschnitt ausführlicher erörtert werden. Nachrichtenwert und Verfahren Im Mittelpunkt der Nachrichtenwertforschung steht die Identifikation und Gewichtung von Ereignismerkmalen, die die Publikationswahrscheinlichkeit einer Information erhöhen. Dabei wurde meist versucht, allgemeingültige Kataloge von Nachrichtenfaktoren zu entwickeln, die auf jede Art von Nachricht gleichermaßen zutreffen sollen – was nicht zuletzt in dem Anspruch der älteren Forschung begründet lag, die Nachrichtenfaktoren unmittelbar aus der Wahrnehmungspsychologie herzuleiten.271 Dieser 4.3 271 Dies gilt etwa für Galtung / Ruge 1965:65–71. Doch auch in dem viel beachteten Katalog von Winfried Schulz, der eine rein wahrnehmungspsychologische Herleitung ablehnt, sind die meisten Nachrichtenfaktoren allgemeingültig formuliert. Im Einzelnen unterscheidet Schulz sechs „Faktorendimensionen“, nämlich „Zeit“ (wozu die Dauer eines Ereignisses und seine vorherige Thematisierung in anderen Nachrichten zählen), „Nähe“ (u. a. räumlicher, politischer und kultureller Art), „Status“ (Prominenz des Ereignisorts und der beteiligten Akteure), „Dynamik“ (u. a. der Grad an Überraschung und die möglichst wenig 4. Ein verfahrensbasierter Erklärungsansatz für die Dominanz nationaler Perspektiven 120 Universalitätsanspruch hatte allerdings zur Folge, dass diese Kataloge in der Regel etwas unscharf formuliert und zudem grundsätzlich unabgeschlossen sind. Außer den allgemeingültigen Faktoren kann es jeweils noch weitere, spezifischere Faktoren geben, die das zu erwartende Interesse des Zielpublikums eines Mediums für eine bestimmte Information beeinflussen. Diese Unabgeschlossenheit räumt etwa Winfried Schulz in der Begründung seiner Faktorenauswahl implizit ein: Man muß demnach wohl den Versuch, Nachrichtenfaktoren auf einer einheitlichen theoretischen Basis zu erklären, zunächst für inadäquat und ungerechtfertigt halten. Wir gehen daher bei unserer Untersuchung zunächst von einer Vielfalt der Einflußgrößen aus […]. Damit stellt sich aber noch immer das Problem, welche Nachrichtenfaktoren nun konkret als Variablen in die Untersuchung einbezogen werden sollen. Wir haben keine andere Möglichkeit gesehen, als diese Aufgabe zunächst pragmatisch zu lösen.272 Um die Auswirkung von Entscheidungsverfahren auf die Nachrichtenauswahl der Medien zu untersuchen, ist es deshalb zunächst notwendig, Nachrichtenfaktoren zu identifizieren, auf die sich das Entscheidungsverfahren auswirkt. Dabei erweisen sich die kontextunabhängigen Faktoren, die von der bisherigen Nachrichtenwertforschung identifiziert wurden, schnell als zu allgemein und unpräzise. Für diese Arbeit wird deshalb nicht einfach auf einen der bestehenden Kataloge zurückgegriffen. Stattdessen sollen hier zwei spezifische, stärker vom Verfahren abhängige Nachrichtenfaktoren im Mittelpunkt stehen, die für die Dynamik der Debatte über die Vertragsverhandlungen von Maastricht von besonderer Bedeutung waren: zum einen die Zuständigkeit der Akteure, zum anderen der komplexe Struktur des Ereignisses), „Valenz“ (Bezüge auf politische Konflikte, Kriminalität, Schaden oder Erfolge) sowie „Identifikation“ (die Möglichkeit einer Personalisierung sowie die Beteiligung von Bürgern des eigenen Landes). Einige dieser Faktoren bezieht Schulz nur auf „politische“ oder nur auf „unpolitische Nachrichten“; die meisten von ihnen sollen jedoch themenunabhängig gelten (vgl. Schulz 1990 [1976]:31–34, 130–139; für einen Überblick über weitere ähnliche Faktorenkataloge siehe Eilders 2006:8, Maier / Marschall / Stengel 2010:80–84). Seit den 1990er Jahren wurde dieser universale Geltungsanspruch allerdings verschiedentlich kritisiert. So hebt Kepplinger im Rahmen seines Zwei-Komponenten-Modells hervor, dass das Gewicht der einzelnen Nachrichtenfaktoren für die Publikationsentscheidung je nach Thema unterschiedlich sein könne (vgl. Kepplinger 1998:25–27, Kepplinger / Ehmig 2006:32, Fn. 21). 272 Schulz 1990 [1976]:32. 4.3 Nachrichtenwert und Verfahren 121 Einfluss des Publikums auf die Entscheidung.273 Was mit diesen Faktoren im Einzelnen gemeint ist, soll in den folgenden Abschnitten näher erläutert werden. Zuständigkeit der Akteure Zu den Nachrichtenfaktoren, die in sämtlichen etablierten Katalogen erscheinen und entsprechend häufig empirisch überprüft wurden, gehört die Teilnahme einflussreicher oder prominenter Akteure an einem Ereignis. Schon Galtung und Ruge gingen davon aus, dass Nachrichten über „elite people“ eine höhere Publikationswahrscheinlichkeit besäßen, was an ihrer Bedeutung als Identifikationsobjekt sowie an ihrer „intrinsic importance“ liege.274 Schulz übernahm diesen Faktor für politische Nachrichten unter der Bezeichnung „persönlicher Einfluß“;275 andere Autoren verallgemeinerten dies zum „Einfluss“ der in der Nachricht erscheinenden Person, Gruppe oder Institution.276 Dabei wurde jedoch jeweils nur der allgemeine Rang dieser Akteure in den Blick genommen: So operationalisiert etwa Schulz den Nachrichtenfaktor allein über das politische Amt des betreffenden Akteurs, unabhängig davon, ob dieser in dem konkreten Kontext des Ereignisses tatsächlich an einer Entscheidung mitwirken kann oder nicht.277 4.3.1 273 Natürlich gibt es daneben noch weitere Faktoren, über die das Verfahren den Nachrichtenwert politischer Entscheidungen beeinflusst. Einer davon ist zum Beispiel die Transparenz des Verfahrens, die den Medien eine mehr oder weniger detaillierte Darstellung ermöglicht. Ein anderer ist die durch das Verfahren festgelegte zeitliche Dynamik, etwa die Frage, aus welchen Zwischenschritten sich die Entscheidung zusammensetzt und wie lange sie noch revidierbar ist: Ein in einem überschaubaren Zeitrahmen getroffener, umfassender und schnell in Kraft tretender Beschluss wird eher auf Medienaufmerksamkeit stoßen als eine lang hingezogene Abfolge von jeweils noch revidierbaren Teilentscheidungen (vgl. Müller 2012:169–171). 274 Galtung / Ruge 1965:68. 275 Schulz 1990 [1976]:33. Für unpolitische Nachrichten verwendet Schulz nahezu gleichbedeutend den Faktor „Prominenz“ (ebd.). 276 Z. B. Eilders 1997:300–302. 277 Im Einzelnen differenziert Schulz vier Gruppen mit absteigender Ausprägung des Merkmals „persönlicher Einfluß“: „international einflußreiche Politiker“, darunter u. a. Staats- und Regierungschefs sowie die höchsten Vertreter supranationaler Organisationen, „national einflußreiche Politiker“, darunter die führenden Repräsentanten von Verbänden und Parteien, „regional und institutionenbzw. gruppengebundene Einflußbereiche“, etwa Regionalpolitiker oder Abge- 4. Ein verfahrensbasierter Erklärungsansatz für die Dominanz nationaler Perspektiven 122 Wie im Folgenden argumentiert werden soll, ist jedoch gerade diese Möglichkeit zur Beteiligung an einer Entscheidung – über das bloße Amt hinaus – ein wesentlicher Faktor für die Relevanz eines Akteurs in der öffentlichen Wahrnehmung. Wie eine Entscheidung ausfallen wird, lässt sich während der Verhandlungen eher aus der Stellungnahme eines Akteurs ableiten, der ihr notwendigerweise zustimmen muss, als aus derjenigen eines Akteurs, der in dieser Frage kein Stimmrecht besitzt. Für die Berichterstattung über einen bestimmten politischen Beschluss sind deshalb die Meinungsäußerungen von Politikern umso interessanter, je größer der Einfluss ist, den diese auf den Beschluss ausüben können. Medien werden mit größerer Wahrscheinlichkeit die Positionen von Veto-Akteuren veröffentlichen als die von Akteuren, die nur ein einfaches Stimm-, aber kein Vetorecht besitzen; Letztere können aber noch immer mit einer höheren Medienaufmerksamkeit rechnen als Akteure, die sich zu einer Frage nur als ‚interessierte Dritte‘ äußern, aber nicht an der Entscheidung selbst beteiligt sind. Im Kontext einer konkreten Entscheidung ist für den Nachrichtenwert der Stellungnahmen eines Politikers also nicht nur sein allgemeiner Rang, sondern vor allem auch seine formelle Zuständigkeit von Bedeutung. Diese Zuständigkeit wird in erster Linie durch das Verfahren festgelegt, nach dem die Entscheidung getroffen wird. Indem das Verfahren bestimmten Akteuren Kompetenzen zuweist, ermöglicht es diesen also nicht nur einen größeren Einfluss auf die sachlichen Inhalte der Entscheidung, sondern verhilft ihnen auch zu einer strukturell höheren Medienpräsenz – und damit zu einer größeren Diskursmacht bei der Deutung der Entscheidung in der Öffentlichkeit. Einfluss des Publikums Ein weiterer Faktor, durch den sich das Verfahren auf den Nachrichtenwert auswirkt, ergibt sich daraus, dass in demokratischen Systemen die Medienkonsumenten zugleich auch Staatsbürger sind und damit selbst Einfluss auf die Politik nehmen können. Um dies in informierter Weise tun zu können, sind die Bürger jedoch auf die Informationen angewiesen, die sie in den Medien finden. Grundsätzlich können Medienproduzenten deshalb ein umso größeres Interesse ihrer Rezipienten für eine politische 4.3.2 ordnete, sowie „einfache Leute“ ohne politisches Amt (Schulz 1990 [1976]:134– 135). 4.3 Nachrichtenwert und Verfahren 123 Frage erwarten, je eher diese als Bürger selbst daran beteiligt sind und sich mithin eine eigene Meinung dazu bilden müssen. Informationen, die in Zusammenhang mit eigenen Einwirkungsmöglichkeiten des Publikums stehen, besitzen also einen höheren Nachrichtenwert als solche, auf die das Publikum keinen Einfluss hat. Dieser Faktor erklärt zum einen, weshalb Volksabstimmungen, bei denen die Bevölkerung selbst direkt die Entscheidung trifft, zu einer sehr intensiven politischen Auseinandersetzung führen können.278 Von besonderer Bedeutung ist jedoch noch ein anderer Effekt: Der Einfluss des Publikums kann nämlich auch indirekt durch Wahlmechanismen erfolgen, die eine Verantwortlichkeitsbeziehung zwischen der Bevölkerung und den an der Entscheidung beteiligten Politikern erzeugen. Wenn die Wähler selbst in regelmäßigen Abständen über die Bestätigung oder Abwahl eines politischen Akteurs entscheiden können, haben sie ein höheres Interesse daran, dessen Positionen (sowie gegebenenfalls die Positionen seiner ebenfalls wählbaren Konkurrenten) kennen zu lernen. Im Umkehrschluss bedeutet dies: Gewählte, dem Publikum politisch verantwortliche Akteure finden für ihre Meinungsäußerungen leichter Aufmerksamkeit und können daher unter sonst gleichen Umständen eine größere Diskursmacht ausüben als Akteure, die keinen Wahlmechanismen unterworfen sind. Gerade dieser Aspekt wird im Folgenden eine wichtige Rolle spielen. Die Vertragsreform von Maastricht als außenpolitisches Verfahren Innen- und außenpolitische Verfahren und Debattenmuster Durch die im vorangehenden Abschnitt beschriebenen Nachrichtenfaktoren wirkt sich das Verfahren einer Entscheidung darauf aus, welche Akteu- 4.4 4.4.1 278 In der Forschung wurde verschiedentlich auf den Gegensatz zwischen der eher konsensorientierten, ‚entpolitisierten‘ alltäglichen Entscheidungsfindung der EU einerseits und der intensiven Debatte im Fall von nationalen Europa-Referenden (etwa zur Ratifikation einer Vertragsreform) andererseits hingewiesen. Dieser Gegensatz führt dazu, dass sich die Deutungsrahmen, anhand derer die meisten Wähler sich eine Meinung zu dem Referendum bilden, erst während des Wahlkampfs vor der Abstimmung selbst entscheiden – was je nach dem strategischen Geschick der Wahlkämpfer dazu führen kann, dass eher sekundäre Themen die Kampagne dominieren, die mit dem eigentlichen Inhalt des Referendums nur am Rande zu tun haben (vgl. Glencross 2009, Atikcan 2015). 4. Ein verfahrensbasierter Erklärungsansatz für die Dominanz nationaler Perspektiven 124 re in einer bestimmten Debatte als relevant angesehen werden. Je nach der Akteurskonstellation führen unterschiedliche Verfahren deshalb jeweils auch zu charakteristischen Mustern in der medialen Auseinandersetzung. Dies zeigt sich insbesondere bei der unterschiedlichen Wahrnehmung innen- und außenpolitischer Entscheidungsprozesse, die im Folgenden – in etwas schematisierter Form – analysiert werden soll. Das zentrale Merkmal der innenpolitischen Auseinandersetzung in modernen parlamentarischen Demokratien ist ein Antagonismus zwischen der die Regierung tragenden Parlamentsmehrheit und der Opposition. Da die Regierungsparteien dabei in der Regel die Möglichkeit haben, Gesetze auch gegen die Stimmen der Opposition zu verabschieden, können sie a priori mit einer höheren Medienaufmerksamkeit für ihre Standpunkte rechnen. Dies wird jedoch dadurch relativiert, dass bei den regelmäßig stattfindenden Wahlen Regierung und Opposition vor demselben Publikum als Konkurrenten auftreten: Weil die Wähler dabei eine Entscheidung zwischen den beiden Lagern treffen müssen, können die Medien ein Interesse für beide Positionen erwarten. Vor allem im Wahlkampf, aber auch während der laufenden Legislaturperiode hat die Opposition deshalb die Möglichkeit, sich als Alternative zur Regierung zu präsentieren und ihre eigenen Argumente vorzubringen. Je nach der weltanschaulichen Präferenz ihrer Zielgruppen werden die Medien dabei der einen oder der anderen Sichtweise mehr Raum zugestehen. Der zentrale Gegensatz in der politischen Debatte verläuft deshalb entlang weltanschaulicher Grenzen. Anders stellt sich die Akteurskonstellation hingegen in der Außenpolitik dar, wo Entscheidungen in diplomatischen Verhandlungen getroffen werden. Als die wichtigsten Akteure werden hier die nationalen Regierungen der verschiedenen Staaten wahrgenommen, die unmittelbar an der Entscheidung beteiligt sind und untereinander zu einer Einigung gelangen müssen.279 Allerdings sind die verschiedenen Regierungen jeweils nur in ihrem eigenen Land Wahlmechanismen unterworfen. Anders als die verschiedenen Parteien in der Innenpolitik konkurrieren sie nicht vor demselben Publikum um Zustimmung, sondern müssen sich mit einer jeweils eigenen nationalen Opposition auseinandersetzen. Für die nationalen Medi- 279 Naheliegenderweise werden dabei in den Medien besonders die Regierungen präsent sein, die dank eines formellen Vetorechts oder ihrer faktischen politischen Macht besonderen Einfluss auf die Entscheidung ausüben können: Nicht zufällig konzentriert sich beispielsweise die Berichterstattung über Beschlüsse des UN-Sicherheitsrats häufig auf dessen fünf ständige Mitglieder. Zugleich handelt es sich bei diesen Veto-Mächten aber natürlich auch um „elite nations“ im Sinne von Galtung und Ruge (Galtung / Ruge 1965:68). 4.4 Die Vertragsreform von Maastricht als außenpolitisches Verfahren 125 en besitzen deshalb die Positionen der eigenen Regierung einen höheren Nachrichtenwert als diejenigen der ausländischen. Letztere sind in der Berichterstattung deshalb in der Regel weniger präsent – zumindest sofern ihnen nicht aufgrund anderer Faktoren eine besondere Bedeutung zukommt. Noch geringeren Nachrichtenwert besitzen die ausländischen Oppositionsparteien, die weder an diplomatischen Verhandlungen beteiligt noch dem nationalen Publikum der Medien politisch verantwortlich sind. Der unterschiedliche Nachrichtenwert zwischen der eigenen und den übrigen Regierungen wirkt sich jedoch nicht nur auf den Umfang, sondern auch auf die Art der Berichterstattung aus. Da die Leser ein Interesse daran haben, als Wähler die Haltung der eigenen Regierung bewerten zu können, wird diese auch in den Medien häufiger normativ begründet oder kritisiert werden, etwa in Form von Kommentaren oder Leitartikeln. Die Positionen der ausländischen Regierungen hingegen sind dem politischen Einfluss der jeweils nationalen Wählerschaft entzogen, sodass ihre argumentative Herleitung für das Zielpublikum der Medien weniger interessant ist. Relevant sind sie lediglich insofern, als sie Hinweise auf den zu erwartenden Verlauf der Verhandlungen bieten und gewissermaßen den Kontext darstellen, in dem das Handeln der eigenen Regierung verstanden werden muss. Es ist deshalb zu erwarten, dass die Positionen ausländischer Regierungen weniger normativ begründet, sondern eher als ‚gegebene Fakten‘ beschrieben und allenfalls kausal erklärt werden: Während es bei der eigenen Regierung (auch) von Interesse ist, wie sie sich verhalten sollte, interessiert bei ausländischen Regierungen nur, wie sie sich vermutlich verhalten werden. Damit entsteht eine Asymmetrie, durch die sich die Darstellung derselben außenpolitischen Themen von Land zu Land stark unterscheiden kann. Zugleich ist das Verhältnis zwischen nationaler Regierung und Opposition bei außenpolitischen Themen anders als bei innenpolitischen. Zwar erfüllt die Opposition natürlich auch hier die Funktion als Wahlkonkurrent, sodass sie grundsätzlich Alternativvorschläge zu den außenpolitischen Positionen der eigenen Regierung präsentieren kann. Doch während die Opposition im parlamentarischen Verfahren stets präsent ist, kann sie an diplomatischen Verhandlungen nicht teilnehmen und besitzt deshalb einen strukturellen Informationsrückstand – etwa in der Frage, welche Verhandlungskompromisse mit anderen Regierungen realistischerweise möglich sind. Vielmehr nimmt in jeder nationalen Öffentlichkeit 4. Ein verfahrensbasierter Erklärungsansatz für die Dominanz nationaler Perspektiven 126 meist die jeweils eigene nationale Regierung eine dominante Rolle bei der Deutung außenpolitischer Entscheidungsprozesse ein.280 Schließlich bewirkt die unterschiedliche Akteurskonstellation auch, dass sich gegenüber der innenpolitischen Debatte die Art der Argumente verändert: Da in der Innenpolitik Regierung und Opposition wenigstens teilweise dieselben Wählergruppen ansprechen, werden beide in der Öffentlichkeit nicht nur den partikularen Nutzen für ihr eigenes Lager, sondern auch das nationale Gemeinwohl insgesamt (bzw. eine bestimmte weltanschauliche Interpretation davon) als Argument für ihren jeweiligen Standpunkt vorbringen. Hingegen spielt in der Außenpolitik, in der sich jede Regierung nur vor ihrer eigenen nationalen Wählerschaft rechtfertigen muss, das transnationale Gemeinwohl nur eine untergeordnete Rolle. Vielmehr wird die Regierung ihre Position eher über das partikulare nationale Interesse begründen; und auch wenn es zu einer Auseinandersetzung zwischen Regierung und Opposition darüber kommt, werden jeweils unterschiedliche weltanschauliche Lesarten dieses nationalen Interesses im Zentrum stehen. Insgesamt verlaufen die wesentlichen diskursiven Grenzen in der Debatte über außenpolitische Fragen deshalb entlang nationaler, nicht weltanschaulicher Trennlinien. Nicht zufällig decken sich diese Überlegungen mit dem mitgliedstaatlich-außenpolitischen bzw. europäisch-innenpolitischen Modell einer europäischen Öffentlichkeit, wie sie weiter oben beschrieben wurden.281 Offenbar gibt es zu einem gewissen Grad eine Wechselwirkung zwischen politischen Verfahren und ihrer Legitimation durch die politische Debatte: Einerseits ist eine nach weltanschaulichen Gegensätzen strukturierte 280 Dennoch können einzelne, stark umstrittene außenpolitische Fragen natürlich zum Thema intensiver parlamentarischer und öffentlicher Debatten werden. So zeigen Kai Oppermann und Henrike Vierig, wie in Deutschland, Frankreich und Großbritannien die (mithilfe des Eurobarometers gemessene) Salienz des Themenbereichs ‚Außenpolitik, Verteidigung, Terrorismus‘ in den späten 1990er Jahren generell sehr niedrig war, doch in Folge des Kosovo-Kriegs 1999 und der Anschläge vom 11. September 2001 sprungartig anstieg. Nach dem Angriff auf den Irak 2003 sank die Aufmerksamkeit für außenpolitische Themen in Deutschland und Frankreich wieder stark ab, während sie sich in Großbritannien, das selbst am Krieg beteiligt war, noch mehrere Jahre lang auf hohem Niveau hielt. Auffallenderweise stand bei diesen intensiven außenpolitischen Debatten weniger ein Gegensatz zwischen Regierung und Opposition im Vordergrund. Vielmehr war die deutsche Beteiligung am Kosovo- und die britische Beteiligung am Irakkrieg jeweils vor allem innerhalb der regierenden Parteien umstritten (Oppermann / Viehrig 2009:933–937). 281 Vgl. oben, Erster Teil, Kapitel 1.2.3. 4.4 Die Vertragsreform von Maastricht als außenpolitisches Verfahren 127 Öffentlichkeit notwendig, um Legitimität für ein europäisch-innenpolitisches System zu erzeugen; andererseits führt die Anwendung innenpolitischer Verfahren über die beschriebenen Nachrichtenwerteffekte aber auch dazu, dass die Trennlinien der medialen Diskurse primär entlang weltanschaulicher Grenzen verlaufen.282 Umgekehrt führt die Anwendung eher diplomatischer Verfahren, in deren Mittelpunkt die nationalen Regierungen stehen, zu einer Fragmentierung der europäischen Öffentlichkeit entlang nationaler Grenzen – was seinerseits eine Interpretation der europäischen Integration als Außenpolitik der Mitgliedstaaten und einen Diskurs auf Grundlage nationaler Interessen statt weltanschaulicher Gegensätze befördert.283 Sowohl das mitgliedstaatlich-außenpolitische als auch das europäisch-innenpolitische Modell zeigen also eine zirkuläre und damit grundsätzlich selbsterhaltende Abhängigkeit zwischen der Funktionsweise des politischen Systems und der Struktur der öffentlichen Debatte. Der Wechsel von dem einen zum anderen Modell ist jedoch nicht ohne Weiteres möglich, da die Nachrichtenwerteffekte, durch die ein ‚innenpolitisches‘ Verfahren zu einer ‚innenpolitischen‘ Debattenstruktur führt, zum großen Teil von kollektiven Erwartungen abhängig sind. So wird beispielsweise der faktische Machtgewinn supranationaler Akteure wie der Parteien im Europäischen Parlament nur dann auch zu einem höheren Nachrichtenwert ihrer Standpunkte führen, wenn die Medienproduzenten davon ausgehen können, dass sich ihr Publikum dieses Machtgewinns auch tatsächlich bewusst ist und deshalb nun ein höheres Interesse für diese Akteure aufbringt.284 282 Nicht zuletzt hierin zeigt sich die zirkuläre Logik zwischen Demokratie und staatsbürgerlichem (‚nationalem‘) Bewusstsein, deren Entstehen etwa Jürgen Habermas als Folge der europäischen Verfassungsgebung erwartete (Habermas 2001b:16–17, vgl. auch oben, Erster Teil, Kapitel 3.1). Vgl. auch McNamara / Musgrave 2020, die diesen Prozess für die frühen USA beschreiben. 283 Vgl. hierzu auch Kumm 2005:516–517, Kumm 2008:131. 284 Entsprechend führen auch die Europawahlen nur dann zu erhöhter Aufmerksamkeit für die Positionen der Parlamentarier, wenn das Publikum auch wirklich erkennen kann, worin die Unterschiede zwischen den verschiedenen Parteien und Fraktionen bestehen, und deshalb einen Anlass hat, sich eine eigene Meinung über diese Unterschiede bilden zu wollen. Dieser Zusammenhang wurde wiederholt von Mattias Kumm thematisiert, der „meaningful elections“ als notwendige Bedingung für das Entstehen einer „robust European identity“ sieht (Kumm 2008:127, ähnlich Kumm 2005:512–516). Kumm verweist dabei vor allem auf bestimmte Kompetenzen, die dem Europäischen Parlament bis heute fehlen – so hat es kein Initiativrecht im Gesetzgebungsprozess und ist bei 4. Ein verfahrensbasierter Erklärungsansatz für die Dominanz nationaler Perspektiven 128 Ein Übergang zwischen den beiden Integrationsmodellen kann also nicht allein durch eine Veränderung des politischen Systems erfolgen, sondern erfordert zudem, dass diese Veränderung sich auch in der öffentlichen Wahrnehmung niederschlägt, sodass sich die kollektiven Erwartungen daran anpassen können. Genau darin bestünde der oben beschriebene Verfassungsmoment, in dem sich neben der Funktionsweise des politischen Systems auch das Selbstverständnis der europäischen Bevölkerung ändern würde. Für die Frage, weshalb der Vertrag von Maastricht nicht zu einem Verfassungsmoment führte, ist es also entscheidend, ob der Konstitutionalisierungsschub des politischen Systems in der Öffentlichkeit auch tatsächlich als solcher wahrgenommen wurde. Entsprechend den oben beschriebenen Nachrichtenwerteffekten war jedoch auch die Wahrnehmung des Vertrags selbst wiederum von dem Entscheidungsverfahren abhängig, mit dem er ausgehandelt und verabschiedet wurde. Dieses basierte vor allem auf Verhandlungen zwischen den nationalen Regierungen der Mitgliedstaaten und entsprach damit – anders als die Inhalte des Vertrags – im Wesentlichen einer mitgliedstaatlich-außenpolitischen Logik. Dadurch entwickelte auch die öffentliche Debatte eine spezifische Dynamik, die nationale Diskurse gegenüber gesamteuropäisch-weltanschaulichen begünstigte und, wie im Folgenden dargelegt werden soll, einem Verfassungsmoment im Wege stand. Das Verfahren des Vertrags von Maastricht Der Vertrag von Maastricht war zugleich Gründungsvertrag der Europäischen Union und Änderungsvertrag für die Verträge, mit denen die drei Europäischen Gemeinschaften gegründet worden waren. Das Verfahren für seine Aushandlung und sein Inkrafttreten richtete sich deshalb zum 4.4.2 der Wahl der Kommission auf Vorschläge der nationalen Regierungen angewiesen. Es könne deshalb nicht als Agendasetter auftreten, wodurch die Europawahlen für die Bevölkerung an Bedeutung verlieren. Ähnlich argumentiert auch Mark Franklin, der vor allem die mangelnde Integration der europäischen Parteienfamilien als Grund dafür sieht, dass Europawahlen nicht als gesamteuropäische Richtungsentscheidungen verstanden werden (Franklin 2006:241– 244). Letztlich läuft dieses Argument in beiden Fällen auf eine Kritik am politischen System der EU hinaus, das – trotz der Vertragsreformen seit Maastricht – an entscheidenden Stellen noch nicht weit genug einem gesamteuropäisch-innenpolitischen Modell entspreche. 4.4 Die Vertragsreform von Maastricht als außenpolitisches Verfahren 129 einen nach den einschlägigen Regelungen der Wiener Vertragsrechtskonvention, zum anderen nach den Revisionsbestimmungen der drei EG-Verträge, die sich allerdings weitgehend an der völkerrechtlich üblichen Vorgehensweise beim Abschluss internationaler Abkommen orientierten. Der einschlägige Artikel 236 des EWG-Vertrags lautete: Die Regierung jedes Mitgliedstaates oder die Kommission kann dem Rat Entwürfe zur Änderung dieses Vertrags vorlegen. Gibt der Rat nach Anhörung der Versammlung [d. i. des Europäischen Parlaments, MM] und gegebenenfalls der Kommission eine Stellungnahme zugunsten des Zusammentritts einer Konferenz von Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten ab, so wird diese vom Präsidenten des Rates einberufen, um die an diesem Vertrag vorzunehmenden Änderungen zu vereinbaren. Die Änderungen treten in Kraft, nachdem sie von allen Mitgliedstaaten gemäß ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften ratifiziert worden sind.285 Vor dem Vertrag von Maastricht war dieses Änderungsverfahren bereits zweimal zur Anwendung gekommen, nämlich für den Fusionsvertrag von 1965 und für die Einheitliche Europäische Akte von 1986. Allerdings war es nicht immer unumstritten gewesen: Während der Integrationskrise Anfang der 1980er Jahre hatte es einen Versuch des Europäischen Parlaments gegeben, es durch ein anderes Verfahren zu ersetzen. Unter Federführung des föderalistischen Abgeordneten Altiero Spinelli arbeitete das Parlament ab 1982 eigenmächtig einen Entwurf für einen „Vertrag über die Gründung der Europäischen Union“ aus, den es am 14. Februar 1984 verabschiedete. Spinellis Plan war es, diesen Entwurf unter Umgehung der nationalen Regierungen unmittelbar von den Parlamenten der Mitgliedstaaten ratifizieren zu lassen. Allerdings scheiterte dieses Vorhaben an der In- 285 Art. 236 EWGV-EEA, wortgleich Art. 204 EAGV-EEA. Die Änderungsbestimmungen in Art. 96 EGKSV-EEA wichen hiervon leicht ab, indem sie keine Anhörung der Versammlung und der Kommission vorsahen und dafür eine Zweidrittelmehrheit des Rates für die Einberufung der Regierungskonferenz vorschrieben. In der Praxis blieben diese Unterschiede bedeutungslos, da sämtliche Reformen jeweils alle drei Verträge betrafen. Im Falle des Vertrags von Maastricht wurden die beiden großen Regierungskonferenzen zur Währungs- und zur Politischen Union formell nur zur Änderung des EWG-Vertrags einberufen; zwischen dem Gipfel von Maastricht im Dezember 1991 und der Vertragsunterzeichnung im Februar 1992 fanden dann noch zwei weitere Regierungskonferenzen im Miniaturformat ab, auf denen auch die Änderung des Euratom- und EGKS-Vertrags beschlossen wurde. 4. Ein verfahrensbasierter Erklärungsansatz für die Dominanz nationaler Perspektiven 130 aktivität der nationalen Parlamente.286 Stattdessen beschloss wenige Monate später, im Juni 1984, der Ministerrat die Einsetzung der Regierungskonferenz, die schließlich zur Einheitlichen Europäischen Akte führte. Der Vertragsentwurf des Parlaments diente dabei lediglich als Inspirationsquelle, aus der einzelne Ideen übernommen wurden. Eine Abweichung von dem im EWG-Vertrag vorgeschriebenen Änderungsverfahren wurde hingegen nach dem Misserfolg der Spinelli-Initiative auch von föderalistischer Seite nicht mehr ernsthaft in Erwägung gezogen. Im Falle des Vertrags von Maastricht stand die Vorgehensweise nach Art. 236 EWGV also nicht mehr in Frage. Die zentrale Rolle in diesem Verfahren nahmen die nationalen Regierungen ein. Der Beschluss über die Er- öffnung von Verhandlungen kam allein dem Rat zu, und auch die Führung der Verhandlungen lag in den Händen einer Regierungskonferenz. Die Entscheidungsformen der Konferenz selbst waren im EWG-Vertrag nicht spezifiziert; da jedoch die Reform abschließend von jedem Mitgliedstaat ratifiziert werden musste, besaß faktisch jede Regierung ein Vetorecht.287 Darüber hinaus hatten je nach dem innerstaatlichen Ratifikationsverfahren noch weitere nationale Institutionen die Möglichkeit, den Vertrag abzulehnen. Insbesondere musste in allen Ländern das nationale Parlament zustimmen, wobei teilweise – nämlich insofern der Vertrag auch nationale Verfassungsänderungen mit qualifizierter Mehrheit notwendig machte – auch die Stimmen der nationalen Oppositionsparteien notwendig waren. In Irland und Dänemark kamen verpflichtende nationale Volksabstimmungen hinzu;288 in Frankreich beschloss die Regierung nach der Einigung über die Vertragsinhalte auf dem Gipfel von Maastricht die Durch- 286 Insbesondere in Dänemark und Deutschland stieß der Spinelli-Entwurf auch auf aktive Ablehnung nationaler Abgeordneter, die dadurch das nationale Vetorecht bzw. die nationale Finanzautonomie gefährdet sahen (vgl. Volkmann- Schluck 2001:15). Zu Spinellis Konzept einer vom Europäischen Parlament auszuarbeitenden Vertragsreform vgl. auch Müller 2016. 287 Keine Rolle spielte in der Praxis deshalb die Klausel der Wiener Vertragsrechtskonvention, nach der zur Annahme eines Vertrags, der auf einer internationalen Konferenz ausgehandelt wird, eine Zweidrittelmehrheit der anwesenden und abstimmenden Staaten erforderlich ist, „sofern sie nicht mit der gleichen Mehrheit die Anwendung einer anderen Regel beschließen“ (Art. 9 Abs. 2 WVK). 288 In Irland hatte der Oberste Gerichtshof im Crotty-Urteil von 1987 anlässlich der Einheitlichen Europäischen Akte entschieden, dass eine Übertragung nationaler Souveränitätsrechte lediglich durch ein verfassungsänderndes Referendum möglich sei (vgl. Wendel 2011:273–283). Art. 20 der dänischen Verfassung wiede- 4.4 Die Vertragsreform von Maastricht als außenpolitisches Verfahren 131 führung eines konsultativen Referendums. Je nach nationaler Rechtsordnung kamen bei der Ratifikation außerdem noch weitere politische Akteure (etwa die Landesregierungen im deutschen Bundesrat) sowie die nationalen Verfassungsgerichte zum Zuge. Die supranationalen EG-Institutionen spielten in dem Entscheidungsverfahren hingegen nur eine sekundäre Rolle. Formal besaßen das Europäische Parlament und die Kommission lediglich in der Anfangsphase ein unverbindliches Mitspracherecht und mussten nach dem Zusammentreten der Regierungskonferenz nicht einmal mehr angehört werden. Dies entsprach allerdings nicht der realen Praxis: Vielmehr wurde die Kommission regelmäßig eingeladen, an den Besprechungen der Regierungen teilzunehmen, und auch die Abgeordneten des Europäischen Parlaments gaben in mehreren Resolutionen ihre Haltung zu den laufenden Verhandlungen bekannt. Tatsächlich ging, wie im Zweiten Teil dieser Arbeit näher beschrieben wird, eine ganze Reihe der beschlossenen Reformvorschläge ursprünglich nicht auf nationale Regierungen, sondern auf die supranationalen Organe zurück. Anders als die Regierungen konnten die Kommission und das Parlament jedoch nicht formell Gehör beanspruchen und auch nicht mit einem Veto gegen die zu treffenden Entscheidungen drohen. Lediglich informell erhielt das Europäische Parlament dadurch ein Vetorecht, dass sowohl das belgische als auch das italienische Parlament ankündigten, den Vertrag nur dann ratifizieren zu wollen, wenn auch das Europäische Parlament ihn guthieß. Allerdings erfolgten diese Ankündigungen erst kurz vor dem Gipfel von Maastricht. Sie wirkten sich deshalb nur auf die Schlussphase der Verhandlungen aus, als die Regierungskonferenz über den größten Teil der Vertragsinhalte bereits Einigkeit erzielt hatte. Unter dem Blickwinkel der oben beschriebenen Nachrichtenwerteffekte entsprach das Verfahren insgesamt also stark einem mitgliedstaatlich-au- ßenpolitischen Muster. Da in den Verhandlungen nur die nationalen Regierungen ein Stimmrecht besaßen, ist es naheliegend, dass diese auch in der Berichterstattung im Vordergrund standen. Andere nationale Akteure sollten hingegen lediglich insofern an Bedeutung gewinnen, als sie durch Veto-Drohungen gegen den Vertrag auf sich aufmerksam machten. Ein Einfluss des Publikums wiederum konnte lediglich auf die nationale Rerum erlaubt eine Übertragung von Kompetenzen an supranationale Organisationen nur durch ein Gesetz, das mit einer Mehrheit von fünf Sechsteln der Mitglieder des nationalen Parlaments verabschiedet oder andernfalls einer Volksabstimmung vorgelegt werden muss. Zur institutionellen Grundlage nationaler EU-Referenden vgl. allgemein Schünemann 2017:69–153. 4. Ein verfahrensbasierter Erklärungsansatz für die Dominanz nationaler Perspektiven 132 gierung und Opposition sowie gegebenenfalls im Rahmen der nationalen Ratifikationsreferenden erfolgen. Die Politiker aus den jeweils anderen Mitgliedstaaten und der Kommission (die zu dieser Zeit noch allein vom Ministerrat ernannt wurde) entzogen sich hingegen dem Einfluss der Wähler, sodass sie grundsätzlich mit weniger Aufmerksamkeit rechnen konnten. Diese ‚außenpolitische‘ Akteurskonstellation kann erklären, weshalb in jedem Land die Sichtweise der nationalen Regierung die stärkste Medienpräsenz hatte – und damit auch die Diskursgrenzen in der europäischen Öffentlichkeit während der Debatte über die Verhandlungen primär entlang nationaler, nicht gesamteuropäisch-weltanschaulicher Grenzen verliefen. Dadurch lässt sich schließlich auch eine Hypothese aufstellen, die das Ausbleiben des Verfassungsmoments erklärt: Da in jeder nationalen Öffentlichkeit die Auseinandersetzung über die europäische Vertragsreform mit der politischen Agenda der jeweiligen nationalen Regierung aufgeladen wurde, stand weniger die Relevanz der Vertragsreform für die Funktionsweise und den Charakter der EU insgesamt, sondern eher ihre Bedeutung für die jeweilige nationale Politik im Vordergrund. In den Mittelpunkt der Diskussion rückten dementsprechend nationalspezifische Themen, die wichtige Elemente des Konstitutionalisierungsschubs aus der öffentlichen Wahrnehmung verdrängten. Eine Intensivierung der Debatte war vor allem in dem Umfang zu erwarten, in dem jeweils nationale Akteure (etwa die Oppositionsparteien) die Positionen der eigenen Regierung in Frage stellten. Sie bezog sich dann jedoch lediglich auf die nationale Europapolitik und ihre Auswirkungen, nicht auf die Reform der Europäischen Union insgesamt. Zwischenfazit In diesem Kapitel wurde ein Erklärungsansatz für das Fehlen eines Verfassungsmoments in den Verhandlungen zum Vertrag von Maastricht entwickelt. Als wesentliche Ursache für die fortgesetzte Dominanz nationaler Diskursgrenzen wurde dabei das Verfahren der Vertragsreform in den Blick genommen, das sich über Nachrichtenwerteffekte auf die Darstellung der Verhandlungen in der Öffentlichkeit auswirkte. Dieses war stark mitgliedstaatlich-außenpolitisch geprägt. In seinem Mittelpunkt stand eine Konferenz der nationalen Regierungen, die den Text der Vertragsreform entwarf. Die Ratifikation erfolgte, je nach den nationalen Verfassungsvorschriften, in der Regel durch die nationalen Parlamente. 4.5 4.5 Zwischenfazit 133 In der Berichterstattung über politische Entscheidungen lassen sich zwei zentrale Faktoren identifizieren, die den Nachrichtenwert politischer Akteure erhöhen: zum einen ihr Einfluss auf die Ergebnisse der Entscheidung, zum anderen ihre durch Wahlmechanismen hergestellte Verantwortlichkeit gegenüber dem Publikum. In den Verhandlungen zum Vertrag von Maastricht hatte in jedem Land von allen Akteuren die jeweils eigene nationale Regierung den höchsten Nachrichtenwert, da diese als Einzige sowohl an den Verhandlungen beteiligt als auch durch einen Wahlmechanismus mit dem jeweils nationalen Publikum verbunden war. Eine sekundäre Rolle spielten hingegen die Regierungen der übrigen Mitgliedstaaten sowie die jeweiligen nationalen Oppositionsparteien. Erstere nahmen zwar an den Verhandlungen teil, waren jedoch dem nationalen Publikum nicht verantwortlich, sodass dieses an einer Beurteilung ihrer Politik weniger interessiert war. Letztere wiederum konnten als politischer Konkurrent der Regierung auf nationaler Ebene Kritik üben und Alternativvorschläge machen und bildeten damit gewissermaßen die Vergleichsfolie, vor der die nationale Regierung bewertet werden konnte. Sie waren jedoch bei den Verhandlungen nicht anwesend und konnten allenfalls indirekt auf deren Ergebnisse einwirken. Diese Akteurskonstellation erklärt, weshalb sich die Deutung der Vertragsreform je nach Land stark unterscheiden konnte. Sie lässt ein spezifisches Debattenmuster erwarten, bei dem in der Berichterstattung zu den zwischenstaatlichen Verhandlungen jeweils der Position der eigenen Regierung die größte Aufmerksamkeit geschenkt wurde und eine Politisierung vor allem in dem Ausmaß stattfand, in dem diese nationale Position innerhalb des Mitgliedstaates umstritten war. Dass die Debatte über die Reform von nationalen Themen geprägt war, kann wiederum erklären, weshalb die Bedeutung des Vertrags von Maastricht als großer Schritt in Richtung eines gesamteuropäisch-innenpolitischen Integrationsmodells in der Öffentlichkeit nur wenig wahrgenommen wurde und ein europäischer Verfassungsmoment ausblieb. 4. Ein verfahrensbasierter Erklärungsansatz für die Dominanz nationaler Perspektiven 134 Ergebnisse des Ersten Teils Ziel des Ersten Teils war es, die konzeptionellen und theoretischen Prämissen dieser Arbeit darzulegen und davon ausgehend Hypothesen zum Ausbleiben eines europäischen Verfassungsmoments zu entwickeln, die die empirische Analyse in den folgenden Teilen leiten sollen. Im ersten Kapitel wurden zwei idealtypische Konzeptionen des europäischen Einigungsprozesses vorgestellt, die hier als das europäisch-innenpolitische und das mitgliedstaatlich-außenpolitische Integrationsparadigma bezeichnet werden. Das europäisch-innenpolitische Modell betrachtet die Europäische Union als ein föderales System, dessen Institutionen die gemeinsamen Angelegenheiten einer gesamteuropäischen Gesellschaft regeln sollen. Grundlage ihrer demokratischen Legitimität ist das von den europäischen Bürgern gemeinsam gewählte Europäische Parlament. Das mitgliedstaatlich-außenpolitische Modell hingegen versteht die Union als einen Zusammenschluss souveräner Nationalstaaten. Die supranationalen Organe erfüllen in diesem Paradigma lediglich die Funktion, die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten zu erleichtern und dadurch deren nationalen Interessen zu dienen. Demokratische Legitimation geht im Wesentlichen von den nationalen Parlamenten und Regierungen aus. Die beiden Integrationsparadigmen sind mit je unterschiedlichen Anforderungen an die europäische Öffentlichkeit verbunden. Da politische Entscheidungen im europäisch-innenpolitischen Modell vor allem durch den parlamentarischen Wettstreit der transnationalen, weltanschaulich definierten europäischen Parteien zustande kommen, muss auch die mediale Debatte primär entlang weltanschaulicher Diskursgrenzen strukturiert sein, um Kongruenz zwischen der Meinungsbildung in der Öffentlichkeit und im politischen System herzustellen. Umgekehrt setzt das mitgliedstaatlich-außenpolitische Modell keine breite europäische Öffentlichkeit voraus, sondern allenfalls nationale Debatten über die Ausrichtung der jeweils nationalen Europapolitik. Wie im vierten Kapitel gezeigt wurde, sind das politische System und die Struktur der öffentlichen Debatte bis zu einem gewissen Grad positiv rückgekoppelt: So können die politischen Entscheidungsverfahren vermittelt über Nachrichtenwerteffekte selbst die Muster der öffentlichen Auseinandersetzung erzeugen, die ihrerseits zur Legitimation dieser Verfahren beitragen. 5. 135 Im zweiten Kapitel wurde die Veränderung des europäischen politischen Systems im Verlauf des Integrationsprozesses betrachtet. Entsprach es zunächst noch stark dem mitgliedstaatlich-außenpolitischen Paradigma, so verschob es sich im Lauf der Zeit – trotz verschiedener Krisen und gegenläufiger Entwicklungen – in Richtung des europäisch-innenpolitischen Modells. In diesem Konstitutionalisierungsprozess war der Vertrag von Maastricht ein besonders großer Schritt, wie an fünf Aspekten dargelegt wurde: Erstens führte er zu einer Ausweitung der Politikfelder der EU, die nun in Kernbereiche der nationalen Souveränität vordrang. Zweitens ver- änderte er die Legitimationsgrundlage der EU durch die Abschaffung nationaler Vetorechte und die Stärkung des Europäischen Parlaments. Drittens begünstigte er die Etablierung der Union als umfassendes kontinentales Ordnungssystem anstelle einer Vielzahl einzelner Vertragsregimes. Viertens führte er föderalistisch konnotierte Rechtsbegriffe in das europäische Primärrecht ein. Fünftens beinhaltete er verschiedene Stufen- und Revisionsklauseln, durch die auch für die Zukunft eine fortschreitende Vertiefung der Integration gesichert werden sollte. Trotz dieser Neuerungen im politischen System blieb jedoch, wie im dritten Kapitel dargelegt, die Struktur der europäischen Öffentlichkeit weiterhin vor allem von nationalen statt von weltanschaulichen Gegensätzen geprägt. Obwohl die Verhandlungen über den Vertrag von Maastricht in eine Zeit der Krise fielen, in der mit dem Ende des Kalten Krieges zahlreiche politische Grundvorstellungen erschüttert wurden, blieb ein europäischer Verfassungsmoment – also eine rasche und umfassende Neuausrichtung der öffentlichen Diskurse im Sinne des europäisch-innenpolitischen Paradigmas – aus. Zwar wurde die europapolitische Debatte intensiver und kontroverser; das bis dahin vorherrschende mitgliedstaatlich-außenpolitische Legitimationsmuster des permissive consensus kam zu einem Ende. Es entwickelte sich jedoch kein Bewusstsein der Zugehörigkeit zu einer überstaatlichen, politisch vor allem entlang transnational-weltanschaulicher Grenzen ausdifferenzierten Bürgerschaft. Eine Anpassung der kollektiven Erwartungen an die nun stärker europäisch-innenpolitischen Strukturen des politischen Systems fand nicht statt. Vielmehr wurde der Integrationsprozess auch nach dem Vertrag von Maastricht unter dem Blickwinkel nationaler Identitäten und Interessen wahrgenommen, teilweise sogar mehr als zuvor. Im vierten Kapitel wurde schließlich ausgehend von der kommunikationswissenschaftlichen Nachrichtenwerttheorie ein Erklärungsansatz für diese Abwesenheit eines Verfassungsmoments entwickelt. Demnach wirkte sich das stark intergouvernemental geprägte Verfahren der Vertragsver- 5. Ergebnisse des Ersten Teils 136 handlungen von Maastricht auch auf deren Darstellung in den Medien aus. Da die formal entscheidenden Akteure bei der Ausarbeitung der Vertragsinhalte die nationalen Regierungen waren, besaßen deren Standpunkte auch für die Medien den höchsten Nachrichtenwert. Allerdings war in jedem Land nur die eigene Regierung der Bevölkerung über Wahlmechanismen politisch verantwortlich. Dies steigerte zum einen ihren Nachrichtenwert gegenüber den ausländischen Regierungen, da das Medienpublikum ein höheres Interesse hatte, sich eine eigene Meinung über sie zu bilden. Zum anderen bezogen hieraus auch die jeweiligen nationalen Oppositionsparteien ihre Bedeutung: Diese nahmen zwar selbst nicht an den Verhandlungen teil, waren für das Publikum aber als nationale Wahlkonkurrenten und damit gewissermaßen als politischer Vergleichsmaßstab der jeweils eigenen Regierung von Interesse. Diese Akteurskonstellation kann erklären, weshalb sich die Diskurse in der Debatte über die Verhandlungen zum Vertrag von Maastricht vor allem entlang der nationalen Grenzen unterschieden: Da in jedem Land die Position der eigenen Regierung den höchsten Nachrichtenwert besaß, stand deren Agenda – und damit die nationale Europapolitik – im Mittelpunkt der öffentlichen Auseinandersetzung. Die Bedeutung der Vertragsreform für das politische System der EU insgesamt spielte für die Medien demgegenüber nur eine untergeordnete Rolle. Dadurch blieben auch die gesellschaftlichen Lernprozesse aus, durch die das europäisch-innenpolitische Modell in den kollektiven Erwartungen der Gesellschaft hätte verankert werden können. Diese Hypothesen sollen im weiteren Verlauf der Arbeit anhand einer Diskursanalyse der öffentlichen Debatte überprüft werden. Zuvor ist jedoch noch die Frage zu beantworten, zu welchem Zeitpunkt überhaupt das Potenzial für einen europäischen Verfassungsmoment gegeben war. Hierzu wird im folgenden Zweiten Teil zunächst der tatsächliche Verlauf der Vertragsverhandlungen rekonstruiert. 5. Ergebnisse des Ersten Teils 137 Die europäische Krise von 1990 und der Verlauf der Vertragsverhandlungen Zweiter Teil: Vorbemerkung Wie im Ersten Teil bereits angesprochen, lässt sich der Vertrag von Maastricht als Reaktion auf eine politische Krise erklären, die durch das Ende des Kalten Krieges und die Aussicht auf eine deutsche Wiedervereinigung ausgelöst wurde und die vorherige Funktionsweise der europäischen Institutionen in Frage stellte – eine Krise, die die Möglichkeit eines europäischen Verfassungsmoments überhaupt erst plausibel macht.289 In den folgenden Kapiteln soll deshalb überblicksartig der Verlauf der Vertragsverhandlungen und ihr Verhältnis zu der Krise näher betrachtet werden. Dabei soll insbesondere herausgearbeitet werden, zu welchem Zeitpunkt die Krisenhaftigkeit und die Tragweite der politischen Entscheidungen – und damit auch die Wahrscheinlichkeit einer intensiven Mobilisierung der Öffentlichkeit und eines Wandels von Verfassungsdiskursen im Sinne eines Verfassungsmoments – am größten war. Die folgenden Darstellungen basieren vor allem auf der bestehenden politikwissenschaftlichen und historischen Literatur. Bereits kurz nach Abschluss der Verhandlungen erschienen erste Quellensammlungen und Dokumentationen,290 auf die Ende der 1990er Jahre einige ausführliche, meist von Politikwissenschaftlern verfasste Rekonstruktionen folgten.291 In der Geschichtswissenschaft wurden die Maastricht-Verhandlungen hingegen in der Regel eher als Teilaspekt umfassender Darstellungen zur ‚Zeitenwende‘ 1989/90 oder zur deutschen Wiedervereinigung behandelt.292 Angesichts des Ablaufs der dreißigjährigen Archiv-Sperrfrist sind hier in den nächsten Jahren noch weitere Veröffentlichungen mit detaillierteren Ana- 1. 289 Vgl. oben, Erster Teil, Kapitel 3.1. 290 Corbett 1993, Weidenfeld 1994. 291 Zu nennen sind hier insbesondere Dyson / Featherstone 1999, Blair 1999 sowie Corbett 2001:254–342. Eine politikwissenschaftliche Perspektive auf verschiedene Aspekte des Vertrags bieten auch die Beiträge eines zum 20. Jahrestag der Vertragsunterzeichnung erschienenen Sonderhefts im Journal of European Integration (Christiansen / Duke 2012). 292 So zum Beispiel bei Jackisch 2004, Bozo 2009, Rödder 2009, Praus 2014, Gehler / Graf 2017, Bozo / Rödder / Sarotte 2017. Eine wichtige Ausnahme bildet ein 2013 erschienenes Sonderheft des Journal of European Integration History, dessen Beiträge die Vertragsverhandlungen aus Perspektive verschiedener Mitgliedstaaten analysieren (Geary / Germond / Patel 2013). 141 lysen zu erwarten. Dennoch erlaubt schon die bestehende Forschung, die wesentlichen Entwicklungen im Verlauf der Verhandlungen nachzuvollziehen. Wie sich zeigen wird, folgten die beteiligten Akteure in diesen Verhandlungen ganz unterschiedlichen Motivationen: Die Willensbildung der nationalen Regierungen fand jeweils auf einzelstaatlicher Ebene statt und entsprach teilweise lang definierten außen- und europapolitischen Zielen der jeweiligen Länder. Teilweise stand sie jedoch auch in einem Wechselspiel mit anderen Angelegenheiten, die keinen offensichtlichen europäischen Bezug hatten, aber kurzfristig große Bedeutung erlangen konnten – etwa dem nationalen Wahlkalender, den Umfragewerten der Regierungsparteien oder Konflikten zwischen einzelnen Kabinettsmitgliedern. Auf der anderen Seite vertraten auch die supranationalen Akteure, insbesondere die Europäische Kommission und das Europäische Parlament, zum einen eine langfristige, von neofunktionalistischen bzw. inkrementell-föderalistischen Ideen geprägte Integrationsstrategie, bei der die Lösung gemeinsamer, staatenübergreifender Probleme im Vordergrund stand. Zum anderen sahen sie die Vertragsreform aber auch schlicht als Gelegenheit, ihren eigenen institutionellen Einfluss zu erweitern. All diese Motive wurden schließlich noch einmal überlagert durch internationale Entwicklungen wie den Fall der Berliner Mauer, die Auflösung der Sowjetunion, die Jugoslawienkrise und den Golfkrieg, die die Aufmerksamkeit der beteiligten Akteure beanspruchten und in einigen Fällen politische Neupositionierungen zur Folge hatten.293 293 Diese Vielzahl von Motiven wird auch von Richard Corbett beschrieben, der als politischer Berater der sozialdemokratischen Fraktion des Europäischen Parlaments selbst an den Vertragsverhandlungen beteiligt war und später eine Dokumentation dazu veröffentlichte. Darin führt er sechs zentrale Beweggründe für den Vertrag an: Erstens gebe es eine „general dynamic of integration“, die sich seit Gründung der EGKS in nahezu ununterbrochenen Debatten über die Notwendigkeit weiterer Reformen niedergeschlagen habe. Zweitens galt nach der 1986 beschlossenen Vollendung des Europäischen Binnenmarkts eine Währungsunion als logische Fortsetzung der wirtschaftlichen Integration. Drittens führte der Zusammenbruch des Ostblocks zu dem Wunsch nach einer stärkeren außenpolitischen Rolle der EG, für die der begrenzte Rahmen der EPZ ungenügend erschien. Viertens übte das Europäische Parlament bereits seit Mitte der 1980er Jahre Druck aus, um die EG zu demokratisieren und seinen eigenen Einfluss zu stärken. Fünftens wurde nach 1990 eine baldige EG-Erweiterung erwartet, durch die insbesondere die Kommission die Handlungsfähigkeit der Gemeinschaft gefährdet sah, wenn es nicht zuvor zu einer institutionellen Reform kam. Nur als sechsten Grund sieht Corbett schließlich die speziellen Wünsche einzelner Mitgliedstaaten und die individuellen Überzeugungen der beteiligten 1. Vorbemerkung 142 Dieses Nebeneinander von nationalen, europäischen und weltpolitischen sowie von lang- und kurzfristigen Faktoren führte zu einer komplexen Dynamik der Verhandlungen. Zeitlich lassen sich dabei drei Phasen unterscheiden, in denen jeweils unterschiedliche Akteure und Zielsetzungen dominierten: Die erste dieser Phasen begann bereits kurz nach dem Inkrafttreten der vorangehenden Vertragsänderung, der Einheitlichen Europäischen Akte von 1987. In dieser Zeit kam es zu mehreren Reformvorschlägen – darunter am prominentesten der Delorsplan –, die jedoch aufgrund des Widerstands wichtiger Regierungen zunächst wenig Aussichten auf rasche Verwirklichung hatten. Dies änderte sich Ende 1989 mit dem Mauerfall und der Aussicht auf eine deutsche Wiedervereinigung, die als Bedrohung für das Gleichgewicht zwischen den EG-Staaten wahrgenommen wurde. In dieser zweiten Phase stieg unter den Regierungen die Bereitschaft zu gravierenden Änderungen im Vertragssystem, und es fielen wichtige Vorentscheidungen für die schließlich beschlossene Reform. Mit der formellen Eröffnung der Regierungskonferenzen im Dezember 1990 begann die dritte Phase, die bis zum Gipfel von Maastricht ein Jahr später reichte, auf dem der Vertrag seine endgültige Form erhielt. Nicht betrachtet wird hier die Ratifikationsphase des Vertrags, also die Zeit zwischen dessen Unterzeichnung im Februar 1992 und dem Inkrafttreten im November 1993.294 Auch wenn diese mit eigenen spektakulären Ereignissen verbunden war – insbesondere dem gescheiterten dänischen Referendum im Juni 1992 –, ist sie für das zentrale Anliegen dieser Arbeit, die Frage nach dem ausgebliebenen Verfassungsmoment, von geringerer Bedeutung: Zum einen handelte es sich bei der Ratifikation (anders als bei der Aushandlung) nicht um ein gesamteuropäisches, sondern um mehrere nationale Verfahren, die auch zeitlich asynchron verliefen. Dies lässt schon a priori eine größere Bedeutung jeweils nationalspezifischer Europadiskurse erwarten, die einen Verfassungsmoment unwahrscheinlich machen.295 Zum anderen war die durch Mauerfall und deutsche Wiedervereinigung ausgelöste politische Krise innerhalb der EG zu dieser Zeit bereits über- Staats- und Regierungschefs sowie des Kommissionspräsidenten Jacques Delors (vgl. Corbett 1993:1–11). 294 Diese Ratifikationsphase steht jedoch im Vordergrund der meisten anderen diskursanalytischen Untersuchungen der Maastricht-Debatte, vgl. insbesondere Schrag Sternberg 2013:103–127, Barth / Bijsmans 2018. 295 Wolf J. Schünemann stellt in Bezug auf spätere nationale EU-Referenden sogar einen „strukturellen Vorteil der EU-Gegner“ fest, da diese „ihre Argumentationen deutlich besser an nationale Diskurse und darin zirkulierende Wissensbestände anknüpfen konnten“ (Schünemann 2017:180–182). 1. Vorbemerkung 143 wunden. Während sich andere krisenhafte Folgen des Zusammenbruchs des Ostblocks, etwa die politische Destabilisierung in Russland oder die Kriege auf dem Westbalkan, erst im weiteren Verlauf der neunziger Jahre entwickelten, hatten sich die Beziehungen der EG-Regierungen untereinander nach der Einigung auf die Maastrichter Vertragsreform recht schnell wieder normalisiert – wenn auch natürlich unter dem Vorbehalt einer erfolgreichen Ratifikation, die dementsprechend von allen Regierungen gegen die teils erheblichen Widerstände anderer nationaler Akteure angestrebt wurde. 1. Vorbemerkung 144 Erste Phase: Bis zum Fall der Berliner Mauer Die Vorgeschichte seit der Einheitlichen Europäischen Akte Das Inkrafttreten der Einheitlichen Europäischen Akte im Juli 1987 schien den Schlusspunkt unter einen mühevollen Reformprozess zu setzen: In zähen Verhandlungen hatte zunächst die konservative britische Regierung unter Margaret Thatcher in die Abschaffung einiger nationaler Vetorechte und eine begrenzte Aufwertung des Europäischen Parlaments eingewilligt, um so die im britischen Interesse liegende Vollendung des gemeinsamen europäischen Binnenmarkts zu erreichen. Anschließend hatten sowohl in Dänemark als auch in Irland zunächst nicht vorgesehene Referenden stattgefunden.296 Angesichts dieses beträchtlichen Aufwands hielt sich der Wunsch der Regierungen nach schnellen weiteren Vertragsreformen in Grenzen. Zwar waren sich außer Großbritannien die meisten europäischen Regierungen einig, dass auch nach der Einheitlichen Europäischen Akte eine Fortsetzung des Integrationsprozesses wünschenswert und notwendig sei.297 Zudem sah Art. 30 Nr. 12 EEA explizit vor, im Jahr 1992 eine Revision der Bestimmungen zur außenpolitischen Zusammenarbeit zu „prüfen“, was die Möglichkeit zu einer neuen Vertragsänderung einschloss. Doch darüber, wie die nächsten Integrationsschritte genau aussehen sollten, bestanden weiterhin tiefgreifende Differenzen. Eine vorsichtige, graduelle Herangehensweise war aus Sicht der Regierungen deshalb der plausiblere Weg als eine neue umfassende Reform. Größeren Eifer zeigten hingegen die supranationalen Institutionen, vor allem das Europäische Parlament. Dieses hatte 1984 mit dem Spinelli-Ent- 2. 2.1 296 Das dänische Referendum am 27. Februar 1986 war von der parlamentarischen Opposition erzwungen worden, die der Minderheitsregierung das notwendige Mandat zur Unterzeichnung des Vertrags verweigerte, woraufhin diese eine konsultative Volksbefragung einberief. Nachdem sich 56 Prozent der Wähler für die Unterzeichnung ausgesprochen hatten, gab die Opposition nach und unterstützte später auch die Ratifikation. In Irland fand das Referendum am 27. Mai 1987 statt, nachdem das nationale Oberste Gericht im Crotty-Urteil festgestellt hatte, dass eine Ratifikation der EEA nur nach einer vorherigen Verfassungsänderung möglich sei. Diese setzte ihrerseits eine Volksabstimmung voraus, bei der letztlich 70 Prozent der Wähler die Ratifikation unterstützten. 297 Vgl. Ludlow 2013:21. 145 wurf einen sehr weitreichenden Vorschlag zur Gründung einer ‚Europäischen Union‘ vorgelegt, der unter anderem eine stärkere außenpolitische Rolle der Kommission sowie Mitentscheidungsrechte des Parlaments bei der europäischen Gesetzgebung beinhaltete.298 Die begrenzten Neuerungen der EEA lösten deshalb bei vielen Abgeordneten Enttäuschung aus und führten zu Forderungen nach einer Wiederaufnahme des Reformprozesses.299 Für diesen erwartete das Parlament zwar wenig Bereitschaft bei den nationalen Regierungen, sehr wohl aber bei der Bevölkerungsmehrheit der meisten Mitgliedstaaten. Diese Erwartung gründete sich unter anderem auf Resolutionen des belgischen, italienischen, irischen und niederländischen Parlaments, in denen diese ihre Unterstützung für eine vertiefte Integration zum Ausdruck brachten. Zudem fand in Italien 1989 gleichzeitig mit der Europawahl ein konsultatives Referendum statt, bei dem sich fast 90 Prozent der Wähler für die Ausarbeitung einer europäischen Verfassung durch das Europäische Parlament aussprachen.300 Bereits ab 1987 erarbeitete dessen Ausschuss für institutionelle Fragen deshalb eine Reihe von Berichten, in denen er die Unzulänglichkeiten der EEA und das Demokratiedefizit der EG anprangerte, Alternativmodelle vorschlug und schließlich eine (nicht rechtskräftige) EG-Grundrechteerklärung ausformulierte.301 Höhepunkt dieser Entwicklung war der Herman-Bericht im Februar 1989, mit dem die Abgeordneten für die Zeit nach der Europawahl 298 Vgl. Europäisches Parlament 14.02.1984, speziell Art. 36–38 zur Gesetzgebung sowie Art. 63–69 zur Außenpolitik. 299 Antreiber war dabei noch einmal Altiero Spinelli, der wenige Monate vor seinem Tod 1986 das Europäische Parlament mit der Hauptfigur in Ernest Hemingways Novelle Der alte Mann und das Meer verglich: So wie dieser zwar einen großen Fisch erlege, aber nur dessen Skelett nach Hause bringe, habe das Parlament mit dem Vertragsentwurf von 1984 eine große Reform in Gang gesetzt, von der in der EEA ebenfalls nur Überreste geblieben seien. Das Parlament dürfe sich dadurch aber nicht abhalten lassen, seine Forderungen auch in Zukunft weiterzuverfolgen (vgl. Corbett 2001:276). 300 Vgl. Corbett 1993:8–9, Corbett 2001:277–279. 301 Im Einzelnen waren dies der Catherwood-Bericht zu den Kosten eines Nicht- Europa, der Toussaint-Bericht zum europäischen Demokratiedefizit, der Bru-Puron-Bericht zur Beteiligung der europäischen Bürger (alle vom 17. Juni 1988), der Graziani-Bericht zur Umsetzung der EEA (27. Oktober 1988) sowie der De- Gucht-Bericht zu europäischen Grundrechten (12. April 1989). Hinzu kamen weitere Berichte wie der Boesmans-Bericht zur Westeuropäischen Union, der zwar vom Verfassungsausschuss des Parlaments angenommen, aber wegen Ablaufs der Wahlperiode 1989 nicht mehr im Plenum behandelt wurde. Vgl. Corbett 1993:7, Corbett 2001:276–277, Kaiser 2018:49–51. 2. Erste Phase: Bis zum Fall der Berliner Mauer 146 im Juni desselben Jahres eine neue eigene Initiative für eine europäische Verfassung auf Grundlage des Spinelli-Entwurfs ankündigten.302 All diese Berichte – wie auch die späteren Resolutionen, die das Europäische Parlament zu den Vertragsverhandlungen verabschiedete – stießen auf breite fraktionenübergreifende Mehrheiten unter den Abgeordneten, die zu einem bedeutenden Teil föderalistischen Ideen nahestanden und zudem mit der Forderung nach einer weiteren Parlamentarisierung der EG natürlich auch institutionelle Eigeninteressen vertraten.303 Der Europäische Rat ignorierte die Vorschläge des Parlaments hingegen weitestgehend. Zwar betrachteten die meisten Mitgliedsregierungen die europäische Integration weiterhin als zentrales außenpolitisches Ziel, doch eine neue Vertragsreform, wie sie die Europaabgeordneten wünschten, schien schon wegen der strikt ablehnenden britischen Haltung unmöglich. Diese fand ihren klarsten Ausdruck im September 1988, als Margaret Thatcher sich in einer Grundsatzrede vor dem Europa-Kolleg in Brügge scharf gegen den europäischen Föderalismus wandte und erklärte, die EG sei „not an end in itself […] [nor] an institutional device to be constantly modified according to the dictates of some abstract intellectual concept“.304 Parallel zu den Initiativen des Parlaments konzentrierte sich die Europäische Kommission unter ihrem 1985 neu ernannten Präsidenten Jacques Delors auf das Projekt einer europäischen Währungsunion.305 Wie weiter oben beschrieben, hatte die EWG dieses Ziel bereits in den 1970er Jahren mit dem Werner-Plan verfolgt, diesen jedoch wegen der ungünstigen weltwirtschaftlichen Entwicklung bald wieder fallen lassen. Stattdessen war 1979 das Europäische Währungssystem (EWS) gegründet worden, das einer loseren währungspolitischen Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten diente; als gemeinsame Verrechnungseinheit wurde die Korbwährung ECU eingeführt. Auch hier bremste Großbritannien, das als einziger Mit- 302 Europäisches Parlament 16.02.1989b. Auch wenn diese Pläne aufgrund der Maastricht-Verhandlungen zunächst in den Hintergrund traten, verabschiedete das Parlament einige Monate vor der Europawahl 1994 tatsächlich einen neuen eigenen Verfassungsvorschlag, den sogenannten Herman-Entwurf. Dieser knüpfte an den Spinelli-Entwurf an und forderte unter anderem eine über den Vertrag von Maastricht hinausgehende Ausweitung des Mitentscheidungsverfahrens (vgl. Europäisches Parlament 10.02.1994). 303 Zu den Positionen der einzelnen Fraktionen und parlamentsinternen Dynamiken in den 1980er Jahren vgl. Kaiser 2018:52–69. 304 Thatcher 1988. Vgl. auch Turner 2000:120–124, Grob-Fitzgibbon 2016:439–444, Daddow / Gifford / Wellings 2019. 305 Zu Jacques Delors’ Rolle in den Verhandlungen vgl. Dyson / Featherstone 1999:691–745, Rometsch 1999:135–195, Ross / Jenson 2017:120–123. 2.1 Die Vorgeschichte seit der Einheitlichen Europäischen Akte 147 gliedstaat nicht dem EWS beitrat. Diese Verweigerungshaltung war allerdings auch innerhalb der britischen Regierung umstritten und führte Ende der 1980er Jahre immer wieder zu Spannungen zwischen Thatcher und ihrem Finanzminister Nigel Lawson sowie Außenminister Geoffrey Howe. Während Lawson und Howe erwarteten, dass ein Beitritt zum Währungssystem die rasch steigenden Inflationsraten des britischen Pfunds bremsen könne, lehnte Thatcher die damit verbundenen Einschränkungen der nationalen geldpolitischen Autonomie ab.306 Auch in diesem Bereich erschienen rasche Entwicklungen damit jedenfalls unwahrscheinlich. Dennoch war schon mit der Einheitlichen Europäischen Akte ein – allerdings recht vager – Artikel in den EWG-Vertrag eingefügt worden, der die Währungsunion als künftig zu erreichendes Ziel andeutete. Es handelte sich dabei um Art. 102a EWGV-EEA, den einzigen Artikel des neuen Kapitels 1 im Dritten Teil, Titel II des EWG-Vertrags, das die suggestive Überschrift „Die Zusammenarbeit in der Wirtschafts- und Währungspolitik (Wirtschafts- und Währungsunion)“ trug. Im Einzelnen verpflichtete der Artikel die Mitgliedstaaten auf „die für die Weiterentwicklung der Gemeinschaft erforderliche Konvergenz der Wirtschafts- und Währungspolitiken“ und stellte für den Fall, dass „die weitere Entwicklung im Bereich der Wirtschafts- und Währungspolitik institutionelle Veränderungen erforderlich“ mache, eine neue Vertragsreform nach Art. 236 EWGV in Aussicht. Zudem bezog sich auch die Präambel der EEA in unverbindlicher Form auf „das Ziel einer schrittweisen Verwirklichung der Wirtschaftsund Währungsunion“. Darüber hinausgehende konkrete Maßnahmen waren in den EEA-Verhandlungen jedoch von Großbritannien als „unacceptable and pointless“ abgelehnt worden307 und stießen auch in Deutschland nicht auf Zustimmung.308 Das wichtigste Argument, das die Europäische Kommission in der Folgezeit vorbrachte, waren die ökonomischen Vorteile, die sich aus einem einheitlichen Währungsraum ergeben würden: Insbesondere sollte der Wegfall von Transaktionskosten und Wechselkursrisiken den grenzüberschreitenden Handel erleichtern und die höhere Attraktivität des ECU als internationale Reservewährung zu Kapitalzuflüssen führen. Außerdem würden, so die Kommission, durch die bis 1993 vorgesehene Vollendung des europäischen Binnenmarkts die Unterschiede zwischen den Volkswirt- 306 Vgl. Blair 1999:150–151, Turner 2000:125–126, Buller 2012:81–83. 307 So Finanzminister Nigel Lawson, zit. nach: Corbett 1993:3. 308 Vgl. Dyson / Featherstone 1999:316–320, Poast 2004:287–289, Schwarz 2012:415–417. 2. Erste Phase: Bis zum Fall der Berliner Mauer 148 schaften der Mitgliedstaaten hinfällig werden, die den Erhalt nationaler Währungen bislang gerechtfertigt hätten.309 Unterstützung fand Delors bei seiner Initiative vor allem vonseiten der französischen Regierung unter François Mitterrand – wenn auch nicht unbedingt aus denselben Gründen. Zentrales französisches Motiv war vielmehr das währungspolitische Übergewicht Deutschlands: Dieses führte dazu, dass in den 1980er Jahren alle übrigen EWS-Mitglieder ihre Geldpolitik an den Vorgaben der Deutschen Bundesbank ausrichten mussten, die ihrerseits jedoch nur dem deutschen nationalen Interesse verpflichtet war. Nach verschiedenen von Deutschland abgelehnten Versuchen einer EWS- Reform310 ging die französische Regierung deshalb ab Mitte 1988 dazu über, sich für eine Währungsunion einzusetzen: Die Kontrolle über die europäische Geldpolitik sollte künftig nicht mehr der Bundesbank, sondern einem gemeinsamen europäischen Organ unterliegen.311 Als Hebel für diese Forderung diente die von Deutschland und Großbritannien geforderte Liberalisierung des Kapitalverkehrs in der EG, die der französischen Regierung zufolge eine engere geldpolitische Zusammenarbeit voraussetzte.312 In der Bundesrepublik stießen diese Pläne einer Währungsunion indessen auf zurückhaltende Reaktionen. Der Gegensatz zwischen den vor allem französischen und italienischen ‚Monetaristen‘, die eine rasche Währungsunion als Mittel der wirtschaftlichen Annäherung sahen, und den vor allem deutschen und niederländischen ‚Ökonomisten‘, die die wirtschaftliche Annäherung als notwendige Vorbedingung für eine gemeinsame Währung betrachteten, hatte bereits die Auseinandersetzung über den 309 Eine 1990 veröffentlichte Studie der Kommission fasste diese Überzeugung unter dem Titel One market, one money zusammen. Als wichtigsten Nachteil der Währungsunion sah diese Studie die Gefahr asymmetrischer Schocks, die nicht mehr durch Wechselkursanpassung ausgeglichen werden könnten. Allerdings wurde erwartet, dass die Vollendung des Binnenmarkts (etwa durch die höhere Arbeitsmobilität und Lohnflexibilität) und auch die Währungsunion selbst solche Schocks unwahrscheinlicher machen würden (Europäische Kommission 1990:11, 136–177). 310 Insbesondere sollten die Zentralbanken der Hartwährungsländer, speziell Deutschlands und der Niederlande, verstärkt zu Stützungskäufen der schwächeren Währungen gebracht und die private Nutzung des ECU als Alternative zur D-Mark gefördert werden. Die ersten dieser Reforminitiativen waren Anfang der 1980er Jahre von Jacques Delors selbst ausgegangen, der zu dieser Zeit französischer Finanzminister war (vgl. Howarth 2001:86–112). 311 Howarth 2001:118–119. 312 Dyson / Featherstone 1999:178–179; vgl. auch Ludlow 2013:18–19. 2.1 Die Vorgeschichte seit der Einheitlichen Europäischen Akte 149 Werner-Bericht beherrscht.313 In der Debatte vor dem Vertrag von Maastricht wiederholte sich diese Auseinandersetzung in ähnlicher Form, wenn auch teils unter neuen Schlagwörtern.314 Insbesondere Bundesbankpräsident Karl Otto Pöhl argumentierte, dass zunächst eine hinreichende wirtschaftliche ‚Konvergenz‘ der Mitgliedstaaten gesichert sein müsse, bevor eine gemeinsame Währung möglich werde.315 Dennoch gelang es den Befürwortern einer Währungsunion, das Thema im Juni 1988 auf die politische Agenda zu heben: Auf dem Gipfel von Hannover beauftragte der Europäische Rat einen Ad-hoc-Ausschuss, „die konkreten Etappen zur Verwirklichung dieser Union zu prüfen und vorzuschlagen“.316 Ausschussvorsitzender wurde Jacques Delors, weitere Mitglieder waren die Notenbankpräsidenten der zwölf EG-Staaten sowie drei unabhängige Experten. Auf Grundlage ihrer Vorarbeiten wollte der Europäische Rat ein Jahr später auf dem Gipfel von Madrid neue Beschlüsse fassen. Der Abschlussbericht dieses Ausschusses wurde am 17. April 1989 präsentiert und bald als ‚Delors-Plan‘ bekannt. Sein zentraler Inhalt war ein Stufenplan, der in drei Schritten zu einer europäischen Einheitswährung führen sollte. Außerdem sollte durch die Festlegung verbindlicher Regeln bei der mitgliedstaatlichen Haushaltspolitik – insbesondere eine Defizitobergrenze und ein Verbot der Staatsfinanzierung durch die Zentralbanken – eine makroökonomische Angleichung erfolgen, was im Wesentlichen auf die Position der Bundesbank zurückging.317 Dabei zielte die erste Stufe des Delorsplans lediglich darauf ab, durch eine bessere Koordinierung im Rahmen des EWS eine höhere wirtschaftliche Konvergenz zu erzielen. Eine Vertragsreform machten erst die zweite und dritte Stufe erforderlich, die mit der Übertragung nationaler Hoheitsrechte auf europäische Organe verbunden waren. Offen blieben allerdings Verfahren und Zeitplan der 313 Vgl. Verdun 2002:74–80. 314 Zu den entgegengesetzten Argumentationsmustern in Deutschland und Frankreich vgl. Löffler 2010. 315 Zur Rolle Karl-Heinz Pöhls und der Bundesbank bei der Entstehung des Delors- Berichts vgl. Dyson / Featherstone 1999:342–348. 316 Europäischer Rat 27.06.1988:846, vgl. auch Dyson / Featherstone 1999:340–342. 317 Vgl. Rometsch 1999:138–139. Die von Delors ursprünglich angestrebte Übertragung auch wirtschaftspolitischer Entscheidungen auf die europäische Ebene wurde jedoch aufgrund der Vorbehalte der Mitgliedstaaten auf eine bloße zwischenstaatliche Koordinierung beschränkt (vgl. Loth 2013:68). 2. Erste Phase: Bis zum Fall der Berliner Mauer 150 vorgeschlagenen Reform. Die Vorbereitungen für eine entsprechende Regierungskonferenz sollten, so der Bericht, „start immediately“.318 Die Reaktionen auf den Delorsplan 1989 Mit dem Delors-Bericht wurde erstmals seit der Einheitlichen Europäischen Akte eine Vertragsreform in einem Dokument vorgeschlagen, das der Europäische Rat offiziell angefordert hatte und deshalb – anders als die Forderungen des Europäischen Parlaments – auch nicht ohne Weiteres ignorieren konnte. Tatsächlich reagierten die nationalen Regierungen prompt: Insbesondere der britische Finanzminister Nigel Lawson antwortete auf die Präsentation des Berichts umgehend mit einer Presseerklärung, dass seine Regierung keinerlei Übertragung weiterer Hoheitsrechte auf die europäische Ebene akzeptieren werde. Etwas differenzierter fiel die Antwort der deutschen Bundesregierung aus, die sich grundsätzlich wohlwollend äußerte. Allerdings gab es innerhalb des Kabinetts Uneinigkeiten zwischen Außenminister Hans-Dietrich Genscher, der den Delorsplan unterstützte, und Finanzminister Theo Waigel, der einer Währungsunion wenigstens kurzfristig skeptisch gegenüberstand.319 Im Ergebnis lehnte auch Kohl deshalb einen festen Zeitplan für die Vertragsreform ab und war vor allem bemüht, das Thema nicht vor den nächsten deutschen Bundestagswahlen, die für Ende 1990 vorgesehen waren, auf die Tagesordnung zu setzen.320 2.2 318 Committee for the Study of Economic and Monetary Union 12.04.1989:39. 319 Dyson / Featherstone 1999:350–54, Loth 2013:69, Loth 2014:280–281, 285. 320 Bei einem bilateralen Gespräch mit Mitterrand im Vorfeld des Madrider Gipfels sprach sich Kohl nicht gegen eine Vertragsreform aus, warnte jedoch davor, „jetzt überstürzt vorzugehen und die vielen offenen Sachfragen nicht auszudiskutieren“. Der weitere Zeitplan solle nicht vor Dezember 1989 vereinbart werden; an einen Abschluss der Vertragsverhandlungen sei, „wenn alles gut laufe, […] ungefähr 1991“ zu denken, gefolgt von einer etwa sechs- bis zwölfmonatige Ratifikationsphase – wobei man „[d]iese Zielvorstellung […] aber besser öffentlich nicht nennen“ solle (Kohl 22.06.1989:308). Dass sich diese Vorschläge recht genau mit den später tatsächlich durchgeführten Verhandlungen deckten, wurde verschiedentlich als Indiz gesehen, dass Kohl bereits im Sommer 1989 zur Umsetzung der Währungsunion entschlossen gewesen sei (so etwa Schwarz 2012:517–520; vgl. auch Moravcsik 1998:396–404, Küsters 2001:499). Angesichts des strikten britischen Widerstands gegen jegliche Vertragsreform scheint es jedoch plausibler, dass Kohl sich zu diesem Zeitpunkt schlicht alle Möglichkeiten offenhalten wollte. Auch Mitterrand war offenbar nicht restlos von der deut- 2.2 Die Reaktionen auf den Delorsplan 1989 151 Unter diesen Bedingungen schien der Vorschlag von Beginn an nur geringe Umsetzungschancen zu besitzen. Im Wahlkampf zu den Europawahlen im Juni 1989 spielte er kaum eine Rolle; und der Gipfel von Madrid wenige Wochen später endete schließlich mit einem Kompromiss, der die Entscheidung über eine Vertragsänderung auf unbestimmte Zeit verschob: Einerseits bekannten sich die Staats- und Regierungschefs zwar zum Ziel der Währungsunion und beschlossen, die erste Stufe des Plans am 1. Juli 1990 in Kraft treten zu lassen. Auch Margaret Thatcher erklärte sich zu dem damit verbundenen EWS-Beitritt Großbritanniens bereit, der allerdings erst nach Erfüllung einer Reihe anspruchsvoller Bedingungen erfolgen sollte.321 Andererseits wurde aber die Einberufung einer Regierungskonferenz für die Vertragsreform auf die Zeit nach Juli 1990 verschoben, ohne ein genaues Datum zu nennen.322 Obwohl der Delors-Bericht betont hatte, dass „the decision to enter upon the first stage should be a decision to embark on the entire process“,323 war es angesichts der deutschen und vor allem britischen Vorbehalte völlig offen, wann und ob überhaupt die zweite und dritte Stufe jemals verwirklicht würden. Nach dem Gipfel kündigte Thatcher überdies für die nächsten Monate die Veröffentlichung eines eigenen Alternativplans zur Währungsunion an, der eine Übertragung von Kompetenzen auf die supranationale Ebene unnötig machen sollte.324 Dieser Vorschlag, der im November 1989 vom britischen Finanzministerium vorgelegt wurde, sah vor, anstelle einer Einheitswährung den Gebrauch der verschiedenen nationalen Währungen in allen Ländern vollständig zu liberalisieren und zudem die private Nutzung schen Bereitschaft zur Währungsunion überzeugt und insistierte in dem Gespräch mehrfach darauf, dass die Umsetzung des Delorsplans nicht nach der ersten Stufe abgebrochen werden dürfe. Kohl stimmte dem zwar zu, ließ sich jedoch nicht darauf ein, schon auf dem Madrider Gipfel einen umfassenden Beschluss über das Vorgehen nach Inkrafttreten der ersten Stufe zu fassen. 321 Im Einzelnen sollten zunächst die britische Inflationsrate auf den europäischen Durchschnitt gesenkt, sämtliche Kapitalverkehrskontrollen abgeschafft, der Binnenmarkt weiter vorangetrieben, freier Wettbewerb bei Finanzdienstleistungen hergestellt und die europäische Wettbewerbspolitik gestärkt werden. Diese Vielzahl an Hürden macht deutlich, dass Thatcher keineswegs einen raschen EWS- Beitritt plante, sondern lediglich die integrationsfreundlicheren Kabinettsmitglieder – insbesondere Finanzminister Lawson und Außenminister Howe – befrieden wollte, die zuvor bereits mit ihrem Rücktritt gedroht hatten (vgl. Masini 2010:5). 322 Vgl. Europäischer Rat 26.06.1989:607. 323 Committee for the Study of Economic and Monetary Union 12.04.1989:39. 324 Diese Erklärung war anscheinend improvisiert und kam auch für die Mitarbeiter des Finanzministeriums vollkommen überraschend (Masini 2010:5–6). 2. Erste Phase: Bis zum Fall der Berliner Mauer 152 des ECU als Buchwährung zu fördern. Indem die Bürger volle Freiheit beim Gebrauch der Währungen haben würden, sollte sich letztlich die stabilste von ihnen durchsetzen, sodass es zu einer „practical monetary union […] as the result of a gradual evolutionary process“ kommen würde.325 In der Öffentlichkeit wurde dieser Entwurf rasch als ‚Competing-Currencies- Plan‘ oder – nach dem ursprünglich verantwortlichen Finanzminister – als Lawson-Plan bekannt. Zum Zeitpunkt der Vorstellung dieses Vorschlags hatten sich die politischen Verhältnisse in Großbritannien und speziell in der Conservative Party allerdings grundlegend gewandelt. Nachdem die Partei schon bei der Europawahl deutlich verloren hatte, blieben ihre Umfragewerte auch im Herbst anhaltend schwach. Eine wichtige Rolle spielte dabei die unpopuläre neue Gemeindeabgabe in Form einer Kopfsteuer (poll tax), die auch innerhalb des Kabinetts umstritten war.326 Aber auch in der Europapolitik eskalierten die regierungsinternen Konflikte: Schon im Juli hatte Thatcher den aus ihrer Sicht allzu proeuropäischen Außenminister Howe auf den eher repräsentativen Posten des Lord President of the Council versetzt. Ende Oktober trat zudem Finanzminister Lawson zurück, nachdem er sich mit der Premierministerin über den Zeitpunkt des EWS-Beitritts überworfen hatte. Sein Nachfolger wurde John Major, neuer Außenminister wurde Douglas Hurd.327 Obwohl auch Major und Hurd Thatchers scharfe Europaskepsis nicht in vollem Ausmaß teilten, führte die Entmachtung der beiden integrationsfreundlichsten Minister zu heftigen Reaktionen in Teilen der Conservative Party. In der allgemein angespannten Stimmung diente Thatchers europapolitische Kompromisslosigkeit ihren Gegnern als Angriffspunkt und wur- 325 HM Treasury 1989. Wie Fabio Masini hervorhebt, wäre die Durchführung dieses Plans letztlich auf eine weitere Stärkung der Hegemonie der D-Mark im EWS hinausgelaufen: „Within the currency competition strategy, European monetary union would be accomplished by the Bundesbank, not merely de facto but de jure“ (Masini 2010:7). 326 Die poll tax war im Juli 1988 eingeführt worden und galt als wirtschaftsliberales Leuchtturmprojekt der Regierung. Zu ihren Gegnern zählten außer den Oppositionsparteien jedoch auch prominente Mitglieder des gemäßigten Flügels der Konservativen, etwa Nigel Lawson, Michael Heseltine und Edward Heath. Die Proteste in der Öffentlichkeit erreichten ihren Höhepunkt im März 1990, als eine Großdemonstration gegen die neue Steuer in Ausschreitungen überging. Letztlich wurde die poll tax im April 1991, ein halbes Jahr nach Thatchers Rücktritt, wieder abgeschafft (vgl. Childs 2006:264, Grob-Fitzgibbon 2016:446–447). 327 Turner 2000:130–131. 2.2 Die Reaktionen auf den Delorsplan 1989 153 de zur deutlichsten Trennlinie im innerparteilichen Streit.328 Die Fronten innerhalb der Partei verliefen dabei ähnlich wie bei der poll tax: Während Thatchers Unterstützer vor allem dem wirtschaftsliberalen rechten Parteiflügel entstammten, zählten ihre Kritiker zum eher gemäßigten Lager. Am 23. November kündigte Anthony Meyer, ein bis dahin wenig bekannter Abgeordneter des proeuropäischen Flügels, eine Kampfkandidatur gegen Thatcher um die Führung von Partei und Regierung an. Bei der Abstimmung am 5. Dezember setzte sich die Premierministerin zwar klar durch,329 doch die Ereignisse verdeutlichten die tiefe Zerrissenheit der Konservativen. Auch in den folgenden Monaten konnte Thatcher diese jeweils nur kurzfristig überwinden. Dies schwächte ihre Verhandlungsposition gegenüber den übrigen europäischen Ländern – und nicht zuletzt auch die Aussichten des Lawson-Plans. Doch wenngleich der britische Alternativvorschlag niemals Aussicht auf Erfolg hatte, schien auch eine baldige EG-Vertragsreform nach Muster des Delorsplans im Herbst 1989 wenig wahrscheinlich. Zwar setzte die französische Regierung, die in der zweiten Jahreshälfte die Ratspräsidentschaft innehatte, eine intergouvernementale Arbeitsgruppe hochrangiger Beamter unter Leitung der späteren französischen Europaministerin Elisabeth Guigou ein, die eine Annäherung der Positionen über die Währungsunion erreichen sollte. Bis Anfang November hatte diese Arbeitsgruppe aber lediglich einen Katalog ausgearbeitet, der die bestehenden Meinungsunterschiede auflistete, ohne dass eine Lösung dafür in Sicht war.330 Insgesamt zeichneten sich die Vertragsvorbereitungen in der ersten Phase also durch einen recht kontinuierlichen Druck sowohl der supranationalen Organe als auch der französischen Regierung aus, dem jedoch angesichts des anhaltenden Widerstands vor allem der britischen, aber auch der 328 Über den Beitritt zum EWS hinaus erstreckte sich dies auch auf andere europapolitische Positionen Thatchers, die mehrere Projekte der Europäischen Kommission – etwa das Sprachförderprogramm Lingua oder europaweite Maßnahmen zur Verringerung des Tabakkonsums – mit dem Verweis auf die nationale Souveränität abgelehnt hatte. Wichtigstes Organ der Souveränisten wurde die Anfang 1989 gegründete Bruges Group, deren Name sich auf Thatchers antiföderalistische Rede vor dem Europa-Kolleg in Brügge bezog (vgl. Wallace 1990:367–368). 329 Für Thatcher stimmten 314, für Meyer 33 Abgeordnete, bei 3 Enthaltungen und 24 ungültigen Stimmen (vgl. Brazier 1991:472). 330 Vgl. Lequesne 1990:323. An der Arbeitsgruppe nahmen je zwei Vertreter der zwölf nationalen Regierungen sowie der Europäischen Kommission teil. Ihr Bericht wurde am 6. November 1989 vom Rat für Allgemeine Angelegenheiten und am 13./14. November vom Rat für Wirtschaft und Finanzen angenommen. 2. Erste Phase: Bis zum Fall der Berliner Mauer 154 deutschen Regierung zunächst keine allzu großen Erfolgsaussichten zukamen. Da die Verhandlungen auch nicht mit einer akuten politischen Krise verbunden waren, gab es für einen möglichen Verfassungsmoment in dieser Zeit wenig Anlass. Neue Dynamik gewannen die Gespräche erst Ende 1989 von ganz anderer Seite: nämlich durch den Niedergang der kommunistischen Regimes in Mittelosteuropa und vor allem durch den Fall der Berliner Mauer am 9. November. Dieser leitete die zweite Phase der Auseinandersetzung über die Vertragsreform ein, die nun fast über Nacht in den Mittelpunkt der europapolitischen Debatte rückte. 2.2 Die Reaktionen auf den Delorsplan 1989 155 Zweite Phase: Bis zur Eröffnung der Regierungskonferenzen Der Fall der Berliner Mauer und seine Folgen Mit der Öffnung der Grenzen zwischen den beiden deutschen Staaten, die die Schwäche des DDR-Regimes verdeutlichte, eröffnete sich unvermittelt die Aussicht auf eine mögliche deutsche Wiedervereinigung, die seit Verabschiedung des Grundgesetzes zu den erklärten Zielen der westdeutschen Bundesrepublik zählte. Zugleich stand damit jedoch auch die Rolle Deutschlands in Europa wieder in Frage. Diese war in den 1950er Jahren ein wesentliches Motiv des Integrationsprozesses gewesen, der zugleich der Bundesrepublik die Möglichkeit einer gleichberechtigten Rolle in der westeuropäischen Politik bieten und für Frankreich und die übrigen Westmächte eine Garantie darstellen sollte, dass Deutschland keine neuen Hegemonialbestrebungen unternehmen und nicht auf einen Kurs der Neutralität zwischen West- und Ostblock einschwenken würde.331 Der Mauerfall stellte dieses Arrangement in Frage: Hatte die Bundesrepublik schon in den Jahren zuvor eine Führungsrolle in der Währungspolitik übernommen, so schien nun durch die Wiedervereinigung das westeuropäische Kräftegleichgewicht insgesamt gefährdet. Verschärft wurde diese Befürchtung durch den Aufschwung rechtspopulistischer Parteien in mehreren westeuropäischen Ländern in der Zeit zuvor: So hatte in Deutschland bei der Europawahl 1989 mit den Republikanern erstmals seit den fünfziger Jahren eine offen nationalistische und EG-feindliche Partei bundesweit die Fünfprozenthürde übersprungen.332 Auch wenn die etablierten Parteien 3. 3.1 331 Entsprechend bezeichnet Hanns Jürgen Küsters die Westbindung der Bundesrepublik als „Integrationsfriede[n]“, der nach dem Zweiten Weltkrieg an die Stelle eines formellen Friedensvertrags getreten sei (Küsters 2000). Zur Rolle der „Deutschen Frage“ als Antriebskraft des europäischen Integrationsprozesses vgl. auch Thiemeyer 2010:89–112. 332 Vgl. Bergsdorf 2000:173–175. Für einen Überblick über den Aufstieg rechtspopulistischer Parteien in den westlichen Demokratien ab Ende der 1980er Jahre vgl. z. B. Decker 2000:75–196. 157 weiterhin zu ihrer grundsätzlich proeuropäischen Linie standen,333 schien doch der gesellschaftliche Nährboden für eine politische Renationalisierung gegeben. Von einer verstärkten Orientierung Deutschlands in Richtung Osteuropa bis zur Rückkehr zu einem kontinentalen Vormachtstreben schien eine Vielzahl von Szenarien möglich, die für die übrigen EG- Mitglieder bedrohlich wirken mussten.334 Eine außerordentliche Tagung des Europäischen Rates, die sich am 18. November in Paris mit den Folgen des Mauerfalls befasste, blieb ohne klare Ergebnisse. Helmut Kohl selbst bemühte sich dabei, Zweifel an seiner europapolitischen Verlässlichkeit auszuräumen. Doch während Kommissionspräsident Delors sich sehr schnell mit der Idee einer deutschen Wiedervereinigung anfreundete,335 lehnte Margaret Thatcher diese vehement ab,336 und auch andere Regierungschefs wie der Italiener Giulio Andreotti betrachteten die Entwicklungen in Deutschland zunächst mit gro- ßem Misstrauen.337 François Mitterrand schließlich sah die Gelegenheit zu einem neuen Vorstoß zur Verwirklichung des Delorsplans gekommen: Kohls Bestreben, die deutsche Anbindung an Westeuropa glaubhaft zu machen, sollte genutzt werden, um auf dem Gipfel des Europäischen Rates, der am 8./9. Dezember in Straßburg stattfinden würde, den von Frankreich gewünschten klaren Zeitplan für die Vertragsreform durchzuset- 333 Hans-Peter Schwarz hebt etwa hervor, dass Helmut Kohl im Herbst „die CDU- Führung bei jeder Präsidiums- und Vorstandssitzung an den Ausbau der Europäischen Gemeinschaft erinnert“ habe (Schwarz 2012:557). 334 Zu dieser Debatte über die Rolle Deutschlands in Europa und ihre Verbindung zum Vertrag von Maastricht vgl. auch die zeitgenössischen Analysen bei Paterson 1993 und von Staden 1993. Zu François Mitterrands Sorge um das „Gleichgewicht“ zwischen Deutschland und Frankreich vgl. Praus 2014:199–204. 335 Vgl. Rometsch 1999:155–156, Ludlow 2008:162–165. Neben Delors unterstützten nur die Regierungschefs von Irland und Spanien, Charles Haughey und Felipe González, von Anfang an die Idee einer deutschen Wiedervereinigung (vgl. O’Driscoll 2017, Aschmann 2017). 336 Wie Patrick Salmon darlegt, sah Thatcher das Problem im deutschen Nationalcharakter, der „unpredictably between aggression and self-doubt“ schwanke und im Fall einer Wiedervereinigung nicht mehr zu kontrollieren wäre (vgl. Salmon 2008:178, ähnlich Jackisch 2004:12–26, Grob-Fitzgibbon 2016:450–454, Meyer 2017:155, Poggiolini 2019:206–210). Demgegenüber vertrat das Foreign Office unter Douglas Hurd einen pragmatischeren Ansatz, mit dem es sich jedoch erst Anfang 1990 durchsetzte (Jackisch 2004:227–256, Salmon 2008:180– 187, Meyer 2017:152–153). 337 Varsori 2013a:27–28, Cuccia 2017:688–689. 3. Zweite Phase: Bis zur Eröffnung der Regierungskonferenzen 158 zen.338 Damit gewann die Frage der europäischen Währungsunion eine neue politische Dimension. Hatten ihre Befürworter sie zuvor vor allem als wirtschaftlich zweckmäßige Ergänzung des Binnenmarkts beschrieben, so sollte sie nun auch den deutschen Verzicht auf eine einseitige Hegemonialstellung zum Ausdruck bringen und dadurch das wechselseitige Vertrauen zwischen den EG-Mitgliedstaaten wiederherstellen.339 Fürs Erste jedoch verstärkten sich die Spannungen noch, als Kohl am 28. November ohne vorherige Absprache mit den anderen EG-Regierungen vor dem Deutschen Bundestag ein Zehn-Punkte-Programm präsentierte, in dem er erstmals öffentlich das Ziel einer baldigen Wiedervereinigung der beiden deutschen Staaten ins Auge fasste. Auch hier betonte er 338 Vgl. Bozo 2008a:152–156, Bozo 2009:111–164, Haftendorn 2008:137, 139, von Hagen 2009:67, Waechter 2019:448–453. Wie es scheint, war Mitterrands Verknüpfung zwischen europäischer Währungsunion und deutscher Einheit zunächst eher taktischer Natur. So hatte sich der französische Präsident in den Wochen vor dem Mauerfall wiederholt positiv über eine mögliche deutsche Wiedervereinigung geäußert, die auch von einer großen Mehrheit der französischen Öffentlichkeit unterstützt wurde (Bozo 2008a:152–153). Nichtsdestoweniger lösten verschiedene spätere Entwicklungen (etwa die fehlende Absprache vor der Vorstellung des Zehn-Punkte-Plans oder das Zögern Kohls, die Oder- Neiße-Linie als deutsch-polnische Grenze anzuerkennen) tatsächlich Sorge der französischen Seite vor vermehrten deutschen Alleingängen aus und führten zu Spannungen zwischen den beiden Regierungen (vgl. auch Schotters 2019:359– 370). Dabei formulierte Mitterrand die Währungsunion allerdings zu keinem Zeitpunkt explizit als Bedingung für die französische Zustimmung zur Wiedervereinigung – was auch insofern unpassend gewesen wäre, als sowohl die deutsche Einheit als auch der Fortschritt der europäischen Integration durchgängig zu den erklärten politischen Zielen beider Regierungen zählten (vgl. Bozo 2008a:155, Bozo 2009:131, ähnlich Ludlow 2008:172). Jedenfalls aber nahm Mitterrand in den Wochen nach dem Mauerfall eine günstige politische Konjunktur wahr, in der die deutsche Seite bei der Währungsunion zu größeren Zugeständnissen bereit sein würde. Wie Andreas Rödder treffend schreibt, war Mitterrand „der einzige Kritiker der Wiedervereinigung mit einer konkreten und konstruktiven eigenen Zielperspektive, und dies war auch der entscheidende Unterschied gegenüber Margaret Thatcher“ (Rödder 2009:161, vgl. allgemein ebd.:156–163 sowie 264–270). 339 In der Formulierung von Georges Saunier ging es der französischen Regierung um die Herstellung einer „solidarité irréversible et contraignante“ zwischen Deutschland und den übrigen Mitgliedstaaten, speziell Frankreich (Saunier 2013:46). Aus deutscher Perspektive wiederum bot die Währungsunion, wie Wayne Sandholtz bereits 1993 analysierte, im Vergleich zum EWS zwar wenig ökonomische Vorteile, bildete dafür aber „a tailor-made means […] to prove that a larger Germany would remain a good European citizen“ (Sandholtz 1993:38). Vgl. auch Baun 1995:609–610, Poast 2004:296–299. 3.1 Der Fall der Berliner Mauer und seine Folgen 159 zwar, dass die deutsche Einheit „in den gesamteuropäischen Prozeß“ eingebettet sein müsse, was sich insbesondere auf die KSZE bezog, aber auch auf „bestimmte Formen der Assoziierung“, durch die die Reformstaaten in Mittel- und Osteuropa wirtschaftlich an die EG herangeführt werden sollten. Die EG solle dadurch „Grundlage einer wirklich umfassenden europäischen Einigung“ werden.340 Doch trotz dieses Bekenntnisses zu einer europäischen Einbettung der Deutschlandpolitik löste Kohls Alleingang in den übrigen Mitgliedstaaten teils scharfe Reaktionen aus. In den anderthalb Wochen zwischen dem Zehn-Punkte-Plan und dem Straßburger Gipfel kam es deshalb zu intensiven Auseinandersetzungen zwischen der deutschen und französischen Regierung.341 Ein zwei Tage vor dem Gipfel stattfindendes, symbolisch aufgeladenes Treffen zwischen Mitterrand und dem sowjetischen Präsidenten Michail Gorbatschow in Kiew erhöhte den Druck auf Deutschland zusätzlich. Und tatsächlich begann Kohl ab Ende November seine Strategie zu ändern: Bereits am Tag vor der Zehn-Punkte-Rede akzeptierte er in einem Schreiben an Mitterrand erstmals die Festlegung eines konkreten Zeitplans für die Verhandlungen über eine Währungsunion und bemühte sich lediglich, diesen so weit zu strecken, dass sich der erwartbare Protest der deutschen Öffentlichkeit gegen die Aufgabe der D-Mark nicht auf die Bundestagswahl Ende 1990 auswirken würde. Deshalb sollten, so Kohls Vorschlag, zunächst die „fachlich zuständigen Gremien“ einen vorbereitenden Bericht erarbeiten, auf dessen Grundlage dann erst im Dezember 1990 die Regierungskonferenz eröffnet würde. Anschließend sollte die Vertragsunterzeichnung im Jahr 1992, die Ratifikation bis zur Europawahl 1994 erfolgen.342 Als Mitterrand diesen Zeitplan als zu wenig ambitioniert ablehnte,343 bot Kohl in einem weiteren Schreiben eine Straffung an, sodass die Ratifikation schon bis Ende 1993 abgeschlossen sein würde. Für die Eröffnung der Regierungskonferenz blieb er jedoch bei Dezember 1990.344 340 Kohl 28.11.1989:13510–13514. 341 Bozo 2008a:153–154, Bozo 2009:122–126, 129–131, Loth 2013:70–72; vgl. auch Lequesne 1990:325–326. 342 Kohl 27.11.1989. Dieser Vorschlag blieb also hinter dem Zeitplan zurück, den Kohl vor dem Madrider Gipfel im Juni im Gespräch mit Mitterrand skizziert hatte. 343 Mitterrand 01.12.1989, vgl. auch Loth 2013:71. 344 Kohl 05.12.1989. Am Ende des Schreibens hob Kohl noch einmal hervor, „wie wichtig eine derartige Ausgestaltung des Zeitplanes des kommenden Jahres für mich auch aus innenpolitischen Erwägungen ist“, und gab damit recht deutlich das zugrunde liegende Wahlkalkül zu verstehen. 3. Zweite Phase: Bis zur Eröffnung der Regierungskonferenzen 160 Gravierend für die weitere Entwicklung war allerdings vor allem, dass Kohl die Gelegenheit nutzte, um noch ein weiteres europapolitisches Thema zu lancieren: Neben der Währungsunion, so erklärte er, seien auch Fortschritte „auf dem Wege zur Politischen Union“ erforderlich. Insbesondere halte er es für unbedingt notwendig, in die anstehenden Reformen die Erweiterung der Rechte des Europäischen Parlaments – das ja hierzu in seiner Entschließung vom 23. November 1989 erste Vorstellungen angemeldet hat – einzubeziehen. Die Durchsetzung der Übertragung neuer Befugnisse auf die europäischen Institutionen, insbesondere auf die EG- Kommission, und damit der Verzicht auf nationale parlamentarische Befugnisse erscheint mir nur möglich, wenn wir gegenüber unseren Parlamenten klar festhalten können, daß in gleichem Maße das Europäische Parlament mehr Kontrollrechte erhält.345 Dieser Vorstoß kam für Mitterrand nicht vollkommen überraschend, da Kohl sich schon in den Wochen zuvor verschiedentlich für institutionelle Reformen ausgesprochen hatte, die die Währungsunion begleiten sollten – wenn auch nie mit dieser Deutlichkeit.346 Der deutsche Bundeskanzler griff damit das Demokratisierungsargument auf, das das Europäische Parlament selbst seit 1987 immer wieder vertreten hatte. Die von Kohl erwähnte Resolution vom 23. November 1989 lag ganz auf der Linie der früheren Entschließungen, die der Europäische Rat stets ignoriert hatte: Unter anderem forderte das Parlament darin, an einer Regierungskonferenz über eine mögliche Vertragsreform selbst beteiligt zu werden. Außerdem solle das Mandat dieser Regierungskonferenz außer der Währungsunion auch „eine effizientere und demokratischere Entscheidungsfindung in der 345 Ebd.:615. 346 Kohl hatte bereits bei einem Treffen mit Mitterrand am 24. Oktober explizit davon gesprochen, die Währungsunion mit einer Politischen Union zu verbinden (Küsters 2001:492) und unmittelbar vor der Vorstellung des Zehn-Punkte-Plans im Bundestag „den weiteren Ausbau der Rechte des Europäischen Parlaments“ bis zu den Europawahlen 1994 gefordert (Kohl 28.11.1989:13508). In dem Schreiben an Mitterrand am 27. November war hingegen unverbindlicher von „weiteren institutionellen Reformen, die insbesondere mit Blick auf […] die EP- Wahlen 1994 notwendig erscheinen könnten“, die Rede (Kohl 27.11.1989:566). In seiner Antwort vom 1. Dezember hatte Mitterrand sich bereit erklärt, solch „andere institutionelle Fragen anzugehen“ (Mitterrand 01.12.1989:599). Allerdings wollte die französische Seite darüber erst nach Abschluss der Regierungskonferenz zur Währungsunion verhandeln, nicht gleichzeitig (Bozo 2009:122). 3.1 Der Fall der Berliner Mauer und seine Folgen 161 Gemeinschaft“ umfassen, insbesondere durch die Einführung eines legislativen Mitentscheidungsrechts des Parlaments.347 Doch während das Parlament die Währungsunion und die Demokratisierung der EG als zwei getrennte Ziele behandelte und mit jeweils eigenen Argumenten begründete, stellte Kohl ein Junktim zwischen den beiden Fragen auf: keine Währungsunion ohne Stärkung des Parlaments. Sachlich zwingend war dieser Zusammenhang nicht. Schließlich sah der Delorsplan vor allem eine Übertragung von geldpolitischen Hoheitsrechten vor, die – gerade nach deutschen Vorstellungen – ohnehin nicht von der Kommission oder dem Europäischen Parlament, sondern von einer unabhängigen Zentralbank ausgeübt werden sollten. Bei der französischen Regierung stieß die Initiative entsprechend auf Argwohn, die Bundesregierung wolle die Währungsunion durch neue Vorbedingungen weiter verschleppen.348 Sogar Kommissionspräsident Delors wertete Kohls Vorstoß als „unseriös“ und warnte davor, die Regierungskonferenz thematisch zu überladen.349 Ein zentrales Motiv des Bundeskanzlers bestand allerdings offenbar erneut in dem Versuch, die deutsche Öffentlichkeit zu beruhigen: Angesichts der grundsätzlich positiven Haltung der deutschen Öffentlichkeit gegenüber der europäischen Integration350 würde der Widerstand gegen das Ende der D-Mark geringer ausfallen, wenn die Währungsunion nicht isoliert, sondern im Rahmen einer umfassenden Reform erfolgte.351 Der Europäische Rat in Straßburg am 8./9. Dezember erwies sich schließlich als voller Erfolg für Mitterrand. In einer Atmosphäre des Misstrauens gegenüber den deutschen Ambitionen konnte Kohl sein wichtigs- 347 Europäisches Parlament 23.11.1989:113. Zu den weiteren Befugnissen, die das Parlament für sich selbst einforderte, zählten ein Initiativrecht in der Gesetzgebung, ein Zustimmungsrecht bei der Wahl der Kommission und anderer EG- Organe, ein Recht zur Einsetzung von Untersuchungsausschüssen, ein Ratifikationsrecht bei internationalen Abkommen der EG sowie bei „verfassungsmäßigen Entscheidungen, die auch der Ratifizierung durch die Mitgliedstaaten bedürfen“ (also bei künftigen Vertragsreformen). Zudem verlangte das Parlament eine Ausweitung der Mehrheitsentscheidungen im Rat, eine Stärkung der Kommission sowie zusätzliche sozialpolitische Kompetenzen der EG. 348 Meyer 2004:204, Bozo 2009:122. 349 SZ 08.12.1989:2b, vgl. auch Meyer 2004:204. Diese anfängliche Skepsis war umso bemerkenswerter, als die Verbindung aus Währungsunion und institutionellen Reformen grundsätzlich durchaus der Agenda entsprach, die der Kommissionspräsident bereits vor dem Mauerfall vertreten hatte (vgl. Rometsch 1999:153, 158). 350 Vgl. Meyer 2004:212. 351 Vgl. Dyson / Featherstone 1999:367, Küsters 2001:493. 3. Zweite Phase: Bis zur Eröffnung der Regierungskonferenzen 162 tes Ziel, eine Unterstützungserklärung der Staats- und Regierungschefs für die Wiedervereinigung, nur durch ein klares Bekenntnis zur Einberufung der Regierungskonferenz erreichen – wobei jedoch immerhin der Zeitplan in der von ihm gewünschten Form übernommen wurde.352 Erfolglos blieb hingegen Margaret Thatcher, die sowohl die Wiedervereinigung als auch die Währungsunion ablehnte. Nachdem bereits am 4. Dezember auch US- Präsident George Bush öffentlich eine Überwindung der deutschen Teilung im Rahmen einer verstärkten europäischen Integration befürwortet und damit Thatchers Hoffnung auf eine angloamerikanische Allianz in dieser Frage zerstört hatte,353 musste sie – innen- wie außenpolitisch geschwächt – mit ansehen, wie auch die übrigen Gipfelteilnehmer auf den deutsch-französischen Kompromiss einschwenkten. Sie selbst sprach sich zwar weiterhin gegen die Regierungskonferenz aus, legte letztlich jedoch kein Veto dagegen ein.354 Der Competing-Currencies-Plan, den das britische Finanzministerium wenige Tage zuvor präsentiert hatte, wurde in den Schlussfolgerungen des Gipfels nicht einmal erwähnt. Und noch in einer weiteren Frage sah sich Thatcher isoliert: In einer feierlichen Erklärung wurde die „Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer“ verabschiedet, die die Kommission im Jahr zuvor vorgeschlagen hatte und zu der sich jetzt alle elf Mitgliedstaaten außer Großbritannien bekannten.355 352 Vgl. Haftendorn 2008:139–140. Zu dem Misstrauen gegenüber Kohl trug außer dem nicht abgesprochenen Zehn-Punkte-Programm vor allem das Zögern der Bundesregierung bei, die Oder-Neiße-Linie als polnische Westgrenze verbindlich anzuerkennen. Die schärfste Kritik hieran übte Margaret Thatcher, die jedoch auch von Andreotti, Mitterrand sowie dem niederländischen Regierungschef Ruud Lubbers unterstützt wurde (ebd.). Beistand erhielt Kohl lediglich von den Ministerpräsidenten Spaniens und Irlands, Felipe González und Charles Haughey (vgl. Schwarz 2012:562). 353 Vgl. Jackisch 2004:174–178, Salmon 2008:183. 354 In den Schlussfolgerungen des Gipfels wurde deshalb die Formulierung verwendet, der Präsident des Europäischen Rates habe „festgestellt, daß für die Einberufung einer Regierungskonferenz im Sinne des Artikels 236 des Vertrags die erforderliche Mehrheit gegeben ist“ (Europäischer Rat 08.12.1989:1243). Formell war für die Einberufung eine Mehrheit der Mitglieder im Rat für Allgemeine Angelegenheiten erforderlich, während auf den Gipfeltreffen des Europäischen Rats grundsätzlich das Konsensprinzip (also Einstimmigkeit) galt. 355 Diese Charta hatte einen rein deklamatorischen Charakter und etablierte weder einklagbare Grundrechte noch neue Kompetenzen der EG. Sie war jedoch von einem Aktionsprogramm begleitet, das die Kommission Ende November 1989 vorgelegt hatte und das die Ausarbeitung verbindlicher sozialpolitischer Rechtsakte auf Grundlage des bestehenden EWG-Vertrags vorsah. Zu den Befürwor- 3.1 Der Fall der Berliner Mauer und seine Folgen 163 Während die Regierungskonferenz über die Währungsunion nun also beschlossen war, blieb das Ziel einer Demokratisierung der EG, das Kohl sich vor dem Gipfel zu eigen gemacht hatte, zunächst ungewiss. In der Abschlusserklärung fand sich nur ein sehr allgemeiner Hinweis, der Europäische Rat habe hervorgehoben, daß dafür Sorge zu tragen ist, daß die demokratische Kontrolle in den einzelnen Mitgliedstaaten gewahrt wird. Im Hinblick auf die neue Legislaturperiode des Europäischen Parlaments, die 1994 beginnt, verlangt er, daß die Wirtschafts- und Währungsunion diesem Demokratieerfordernis in vollem Umfang Rechnung trägt.356 Diese etwas sibyllinische Formulierung erwähnte zwar das Europäische Parlament, verwies aber in erster Linie auf die demokratischen Strukturen „in den einzelnen Mitgliedstaaten“ und ließ vollkommen offen, inwiefern die Notwendigkeit einer demokratischen Kontrolle auch zu institutionellen Reformen führen und Teil der Vertragsverhandlungen sein müsse oder nicht. Kommissionspräsident Delors jedenfalls wiederholte kurz nach dem Gipfel noch einmal seine Sorge, dass dies zu einer „Überfrachtung“ der Regierungskonferenz über die Währungsunion führen könne. Statt das Thema fallen zu lassen, sprach er sich nun jedoch dafür aus, parallel zu den Gesprächen über die gemeinsame Währung noch eine zweite Regierungskonferenz einzurichten, in der mögliche Reformen mit dem Ziel einer ‚Politischen Union‘ beraten werden sollten.357 Dieser Begriff der ‚Politischen Union‘, den zuvor schon Helmut Kohl gebraucht hatte, verbreitete sich nach dem Gipfel von Straßburg rasch in der Öffentlichkeit und wurde in den folgenden Monaten zu einem zentralen Schlagwort in der Debatte über die Vertragsreform. Allerdings blieb zunächst weitgehend offen, was darunter genau zu verstehen sei. Anfang 1990 kam es deshalb zu mehreren Initiativen, um den Begriff mit Inhalt zu füllen. tern der Charta zählten neben der Kommission vor allem die französische, italienische und belgische Regierung (vgl. Lequesne 1990:324). 356 Europäischer Rat 08.12.1989:1243. 357 Vgl. FAZ 13.12.1989:7. Das Europäische Parlament wiederum kritisierte am 14. Dezember in einer Resolution, dass die Beschlüsse des Gipfels nicht die nötige „Beschleunigung des politischen Integrationsprozesses in Europa“ bewirkten und insbesondere nicht den Grundsätzen genügten, „die einem wirklich demokratischen gemeinschaftlichen institutionellen Gleichgewicht zugrunde liegen sollten“ (Europäisches Parlament 14.12.1989:320). 3. Zweite Phase: Bis zur Eröffnung der Regierungskonferenzen 164 Die Gipfel von Dublin: Vorschläge zur Politischen Union Den ersten Vorstoß zu einer genaueren Ausformulierung der Politischen Union unternahm wenig überraschend das Europäische Parlament, das zu dieser Zeit bereits über die am weitesten ausgereiften Pläne zur institutionellen Reform verfügte. In einer Resolution verwies es am 14. März 1990 auf seine früheren Berichte, ging jedoch rhetorisch noch darüber hinaus, indem es sich explizit zum europäischen Föderalismus bekannte: Es erweise sich, so erklärten die Abgeordneten, „als immer dringlicher, die Europäische Gemeinschaft in eine Europäische Union auf föderativer Grundlage – über den Binnenmarkt und die Wirtschafts- und Währungsunion hinaus – umzuwandeln“.358 Inhaltlich folgten die Forderungen des Parlaments im Wesentlichen der Tradition des Spinelli-Entwurfs. In Bekräftigung ihrer Positionen vom 23. November 1989 forderten die Abgeordneten eine „Anerkennung der doppelten Legitimität, die zum einen vom Rat und zum anderen vom Europäischen Parlament verkörpert wird“, was vor allem durch die Stärkung der eigenen Befugnisse bei der europäischen Gesetzgebung und bei der Wahl der Kommission umgesetzt werden solle.359 Außerdem sollten die Mehrheitsentscheide im Ministerrat ausgeweitet und die Rolle der Kommission als Exekutivorgan gestärkt werden. Hinzu kamen verschiedene weitere Vorschläge zu einzelnen Politikbereichen, insbesondere die Übertragung der EPZ in den EG-Rahmen (wodurch die Kommission für die Leitung der gemeinsamen Außenpolitik zuständig würde), die Ausweitung der europäischen Kompetenzen in der Sozial- und Umweltpolitik sowie die Übernahme einer im April 1989 verabschiedeten Parlamentserklärung über Grundrechte und Grundfreiheiten in den Vertrag.360 3.2 358 Europäisches Parlament 14.03.1990:115. 359 Ebd.:117. 360 Europäisches Parlament 12.04.1989. – Die Ähnlichkeiten zum Spinelli-Entwurf waren in verschiedenen Bereichen der Entschließung vom 14. März 1990 zu erkennen. Für die gemeinsame Außenpolitik hatte dieser neben dem alten Verfahren einer Koordination durch den Europäischen Rat das neue Instrument einer ‚gemeinsamen Aktion‘ vorgesehen, das in der Handels- und Entwicklungspolitik sowie weiteren Bereichen, die in die ausschließliche oder konkurrierende Zuständigkeit der Union fielen, angewandt werden sollte. Die Union sollte dabei international durch die Kommission vertreten werden, wobei sie im Rahmen von Richtlinien handeln sollte, die der Rat mit Mehrheit verabschiedete (Europäisches Parlament 14.02.1984, Art. 63–69). Die Sozial- und Umweltpolitik wiederum sollten nach dem Spinelli-Entwurf (ebenso wie einige andere Politikfelder) in den Bereich der konkurrierenden Zuständigkeit fallen (ebd., 3.2 Die Gipfel von Dublin: Vorschläge zur Politischen Union 165 Mit diesem Maximalprogramm deckte das Europäische Parlament bereits den größten Teil des Themenspektrums ab, das in den folgenden Monaten zum Kern der Verhandlungen über die ‚Politische Union‘ werden sollte. Unterstützung erhielt es von Kommissionspräsident Delors, der in der Parlamentsdebatte über die Resolution intervenierte,361 und vom italienischen Parlament, das seine explizite Zustimmung zu der Resolution erklärte.362 Die belgische Regierung wiederum legte am 20. März ein eigenes Memorandum für die Politische Union vor, das – wenn auch in etwas gemäßigterer Form – die meisten Positionen der Europaabgeordneten aufgriff. Insbesondere forderte sie ebenfalls eine Ausweitung der Mehrheitsentscheide im Rat, eine Demokratisierung der EG durch die Stärkung des Parlaments und eine Intensivierung (aber keine volle Vergemeinschaftung) der außenpolitischen Zusammenarbeit. Hinzu kam der Vorschlag eines europaweiten aktiven und passiven Kommunalwahlrechts für alle Bürger von EG-Mitgliedstaaten, ein Vorschlag, der ursprünglich auf den Abschlussbericht des Adonnino-Ausschusses für das ‚Europa der Bürger‘ von 1985 zurückging und 1988/89 von der Europäischen Kommission und dem Europäischen Parlament übernommen worden war. Ob die für diese Pläne notwendigen Vertragsreformen zusammen mit der Währungsunion oder in einer davon getrennten Regierungskonferenz ausgehandelt werden sollten, ließ die belgische Regierung offen.363 Zwischen der deutschen und der französischen Regierung setzte sich derweil ein hartnäckiges Tauziehen fort: Während beide Länder das grundsätzliche Ziel teilten, das wiedervereinigte Deutschland in einen gestärkten europäischen Rahmen einzubinden, bestand über dessen genaue Ausgestaltung noch keine Einigkeit. Die Bundesregierung beharrte darauf, dass die geplante Einführung einer Einheitswährung der deutschen Öffentlichkeit nur durch eine umfassende Politische Union erträglich gemacht werden könne.364 Indirekt unterstützt wurde sie dabei auch von der SPD als der größten nationalen Oppositionspartei. In ihrer „Berliner Erklärung“ hatte diese sich Ende Dezember 1989 für eine enge Verknüpfung Art. 55). Das dafür vorgesehene Gesetzgebungsprozedere (ebd., Art. 38) entsprach im Wesentlichen dem späteren Mitentscheidungsverfahren. 361 Vgl. Corbett 1993:15. 362 Camera dei deputati 21.03.1990, vgl. auch Corbett 1993:15. 363 Regierung von Belgien 20.03.1990, vgl. auch Corbett 1993:16. 364 In diesem Sinne äußerte sich etwa der stellvertretende deutsche Kanzleramtschef Horst Teltschik in einem Gespräch mit dem Mitterrand-Berater Jacques Attali am 15. März 1990 (Bozo 2008a:156; vgl. auch Loth 2014:298). 3. Zweite Phase: Bis zur Eröffnung der Regierungskonferenzen 166 von deutscher und europäischer Einigung und für die Vollendung der „Vereinigten Staaten von Europa“ ausgesprochen. Dabei erhob sie zwar keine Einwände gegen die Währungsunion, forderte aber vor allem die Weiterentwicklung der EG zur „demokratischen und sozialen Union“.365 Auch in den folgenden Monaten war das europapolitische Hauptziel, auf das sich die SPD konzentrierte, eine Aufwertung des Europäischen Parlaments als demokratisches Entscheidungsorgan. Die Bundesregierung konnte daher bei ihren Forderungen nach einer Politischen Union auf einen breiten Rückhalt im Bundestag zählen: Von der Opposition wurde sie allenfalls dafür kritisiert, diese nicht entschlossen genug zu vertreten. Die französische Regierung hatte hingegen nur wenig Interesse an einer Stärkung des Europäischen Parlaments und stand – von der Währungsunion abgesehen – einer weiteren Supranationalisierung generell skeptisch gegenüber. Stattdessen befürwortete sie ein stärker intergouvernementales Konzept der politischen Integration, bei dem die einzelnen nationalen Regierungen einen größeren Spielraum behalten sollten.366 Auch hier deckte sich die Position der Regierung wenigstens teilweise mit derjenigen der größten Oppositionspartei, dem gaullistischen RPR. Dessen Vorsitzender Jacques Chirac hatte sich auf einem Parteitag im Februar 1990 zwar für die Währungsunion ausgesprochen, zugleich aber auch vor einer „machine bureaucratique qui effaceraient [sic] […] les réalités nationales“ gewarnt und das Modell einer „Europe des patries rassemblées“ verteidigt.367 Insgesamt war das RPR allerdings noch deutlich stärker auf die Wahrung der nationalen Souveränität bedacht als die Regierung. Vor allem unter dem Druck des rechtsextremen Front National, der bei der Europawahl 1989 mit knapp zwölf Prozent der Stimmen sein bis dahin bestes Ergebnis bei einer Parlamentswahl erreicht hatte,368 bewegte sich die gaullistische Partei 1990 zunehmend in Richtung einer offen europaskeptischen Position. 365 Sozialdemokratische Partei Deutschlands 1989. Wie Daniel Friedrich Sturm darlegt, ging das Drängen auf eine „Überwindung der Nationalstaaten“ durch die EG in Teilen der SPD (etwa bei Oskar Lafontaine oder der europapolitischen Sprecherin Heidemarie Wieczorek-Zeul) mit Skepsis gegenüber der deutschen Wiedervereinigung einher. Andere Parteimitglieder, darunter Willy Brandt und Hans-Jochen Vogel, kritisierten daher die Forderung nach einer engen Parallelführung des deutschen und des europäischen Einigungsprozesses auch als Verzögerungsstrategie (Sturm 2006:439–445). 366 Vgl. Bozo 2008a:155–157, Saunier 2013:48. 367 Zit. nach Maricot 2010:204. 368 Der FN war 1984 erstmals ins Europäische Parlament, 1986 in die Assemblée Nationale eingezogen (Bergsdorf 2000:166–168). 3.2 Die Gipfel von Dublin: Vorschläge zur Politischen Union 167 Zugleich bemühte sich das RPR allerdings auch um eine Annäherung an das bürgerlich-liberale Parteienbündnis UDF, mit dem es bereits bei der Europawahl 1989 auf einer gemeinsamen Liste angetreten war. Teile der UDF wiederum verfolgten einen noch integrationsfreundlicheren Kurs als die Regierung, sodass die Europapolitik in den folgenden Jahren wiederholt zu Spannungen zwischen den Oppositionsparteien, aber auch innerhalb des RPR führte.369 Wichtiger als die institutionelle Reform der EG waren für Frankreich allerdings ohnehin die Veränderungen, die nach dem Ende des Ost-West- Konflikts in der europäischen Sicherheitsarchitektur zu erwarten waren. Bereits seit der Präsidentschaft Charles de Gaulles hatte die französische Regierung die US-amerikanische Vormachtstellung in der NATO kritisiert; 1966 war das Land aus den militärischen Strukturen des Bündnisses ausgetreten. Die von De Gaulle ursprünglich angestrebte Reform der westeuropäischen Verteidigung im Sinne einer ‚Europe européenne’ war jedoch ausgeblieben.370 Dass der Wegfall der sowjetischen Bedrohung nun eine inhaltliche Neuausrichtung der NATO notwendig machte, schien daher eine günstige Gelegenheit, um neue Formen einer von den USA unabhängigen europäischen Sicherheitsstruktur voranzutreiben. In Frage kamen hierfür etwa die Westeuropäische Union, die Europäische Politische Zusammenarbeit oder eine neu zu schaffende ‚Europäische Konföderation‘, die auch Osteuropa einschließen würde.371 All diese Optionen waren Anfang 1990 aber noch sehr unbestimmt, sodass die französische Regierung eine rasche Festlegung vermeiden wollte – nicht zuletzt, weil sie die NATO trotz aller Kritik als einen wichtigen Garanten für die weitere deutsche Westbindung nach dem Mauerfall sah.372 Mitte Februar hatte Mitterrand deshalb in einem Gespräch mit Kohl nur ausweichend auf dessen Vorschläge einer Politischen Union im Rahmen der EG reagiert.373 Die schnellen Fortschritte, die die deutsche Wiedervereinigung in den folgenden Wochen machte, forcierten jedoch eine Annäherung der Positionen. Am 13. Februar wurde im Rahmen der KSZE-Konferenz in Ottawa die Aufnahme der Zwei-plus-vier-Gespräche beschlossen; am 18. März fanden in der DDR die ersten freien Volkskammerwahlen 369 Vgl. allgemein de la Serre / Lequesne 1991:315–316, Maricot 2010:197–215. 370 Vgl. Menon 2000:24–26. 371 Vgl. ebd.:39–44, Keating 2004:44–48. Zum Konzept der ‚Europäischen Konföderation‘ vgl. Bozo 2008b, Musitelli 2011, Praus 2014:239–245. 372 Vgl. Woyke 2000:132–133, Schotters 2019:398–425. 373 Vgl. Loth 2013:73. 3. Zweite Phase: Bis zur Eröffnung der Regierungskonferenzen 168 statt, bei denen sich die Einheitsbefürworter klar durchsetzten. Die daraus zu erwartende Beschleunigung der innerdeutschen Verhandlungen setzte Frankreich unter Druck, nun auch auf europäischer Ebene für rasche Weichenstellungen zu sorgen. Vor einem für den 28. April angesetzten Sondertreffen des Europäischen Rates in Dublin, bei dem die Auswirkungen der deutschen Einheit für die EG thematisiert werden sollten, willigte Mitterrand deshalb in Kohls Angebot einer gemeinsamen Initiative zugunsten einer Politischen Union ein.374 Das Schreiben, das sie am 18. April 1990 an den amtierenden Vorsitzenden des Europäischen Rates, den irischen Premierminister Charles Haughey, richteten, war ein entscheidender Durchbruch für das Ziel einer über die Währungsunion hinausgehenden Vertragsänderung – auch wenn es, etwa im Vergleich mit den Forderungen des Europäischen Parlaments, wenig Neues bot. Prozedural griff es den Vorschlag Delors’ auf, parallel zu der Regierungskonferenz über die Währungsunion auch eine zur Politischen Union abzuhalten; inhaltlich verband es äußerst vage und in sehr knapper Form den deutschen Fokus auf eine institutionelle Reform mit dem französischen sicherheitspolitischen Interesse. Im Einzelnen wurde als Ziel der Verhandlungen vorgeschlagen, • die demokratische Legitimation der Union zu verstärken, • ihre Institutionen effizienter auszugestalten, • die Einheit und die Kohärenz der Aktion der Union in den Bereichen der Wirtschaft, der Währung und der Politik sicherzustellen, • eine gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik festzulegen und in die Tat umzusetzen.375 Wichtig war das Schreiben aber vor allem aufgrund der Signalwirkung, die es entfaltete. Ein knappes halbes Jahr nach dem von Misstrauen geprägten Straßburger Gipfel gaben die beiden einflussreichsten EG-Gründungsmitglieder mit ihrer gemeinsamen Initiative einen plausiblen Weg vor, um die Unsicherheit über das künftige Verhältnis zwischen den westeuropäischen Staaten zu überwinden. Dass Deutschland und Frankreich sich darauf geeinigt hatten, eine große Integrationslösung anzustreben, stellte zwar noch keine Garantie für den Erfolg der Verhandlungen dar. Doch trotz aller offenen Fragen begann sich nun ein umfassender Konstitutionalisierungsschritt abzuzeichnen, der die befürchtete Renationalisierung der europäischen Politik faktisch unmöglich machen würde. Zudem regten Kohl und Mitterrand auch unmittelbare nächste Schritte an, um ihre Pläne zu kon- 374 Vgl. Küsters 2001:504–507, Bozo 2008a:157, Schwarz 2012:564. 375 Mitterrand und Kohl 18.04.1990. 3.2 Die Gipfel von Dublin: Vorschläge zur Politischen Union 169 kretisieren: Bei dem Sondertreffen in Dublin sollte eine Arbeitsgruppe der nationalen Außenminister eingerichtet werden, die auf dem nächsten regulären Gipfel des Europäischen Rates im Juni einen Bericht mit detaillierteren Entwürfen vorlegen sollten. Mit der deutsch-französischen Annäherung blieb nur noch ein zentrales Hindernis für die Vertragsreform erhalten: das drohende Veto der britischen Regierung. Weit davon entfernt, eine verstärkte Supranationalisierung als Lösung für die Probleme der deutschen Wiedervereinigung zu betrachten, sah sie sogar die Gefahr, dass die künftige Politische Union zu einem Werkzeug deutscher Dominanz werden könnte.376 Bereits im März hatte Außenminister Hurd das belgische Memorandum mit der spöttischen Bemerkung quittiert, dass die belgische Regierung als Erste in ein Schwimmbecken gesprungen sei, welches nur leider kein Wasser enthalte.377 Ende April erklärte Thatcher sich zwar zu einer besseren intergouvernementalen Zusammenarbeit in politischen Angelegenheiten bereit, lehnte aber weiterhin jegliche Aufwertung der supranationalen Institutionen ab. Scharf kritisierte sie die inhaltliche Unbestimmtheit der ‚esoterischen‘ deutsch-französischen Initiative und kündigte einen Gegenvorschlag dazu an. Nach dem Dubliner Sondergipfel ergänzte sie, dass angesichts der ausgreifenden Integrationsrhetorik zunächst einmal definiert werden müsse, was die Politische Union nicht bedeute: Insbesondere dürfe diese nicht dazu führen, dass die nationale Souveränität aufgegeben oder die rechtliche Stellung der nationalen Parlamente und Staatsoberhäupter oder die nationalen Wahlsysteme beeinflusst würden.378 Trotz dieser harten verbalen Gegenwehr blockierte Thatcher jedoch nicht die weiteren Schritte. Inhaltlich entsprachen die Schlussfolgerungen des Gipfels deshalb im Wesentlichen der von Kohl und Mitterrand angestrebten Linie: Die Staats- und Regierungschefs erklärten, die „anhaltende dynamische Entwicklung der Gemeinschaft“ sei „entscheidend für die Fortschritte […], die bei der Schaffung zuverlässiger Rahmenbedingungen für Frieden und Sicherheit in Europa erzielt werden“; sie begrüßten ausdrücklich die „Vereinigung Deutschlands unter einem europäischen Dach“ und bestätigten das Ziel einer Politischen Union.379 Der 1. Januar 1993 wurde als Zieldatum für das Inkrafttreten der Vertragsreform festgehalten, und die Außenminister im Rat für Allgemeine Angelegenheiten er- 376 Vgl. Loth 2013:74. 377 So wiedergegeben von Corbett 1993:16. 378 TT 30.04.1990:10b. Vgl. auch Jackisch 2004:142. 379 Europäischer Rat 28.04.1990:401. 3. Zweite Phase: Bis zur Eröffnung der Regierungskonferenzen 170 hielten den Auftrag, eine Sammlung konkreter Vorschläge dafür zusammenzustellen. Als die drei wesentlichen Elemente der Politischen Union wurden – ähnlich wie im deutsch-französischen Schreiben – die Demokratisierung der EG, die Steigerung ihrer Effizienz sowie die Verbesserung der außenpolitischen Zusammenarbeit herausgehoben.380 Die Aussicht auf rasche Entscheidungen bei gleichzeitig weitgehender inhaltlicher Offenheit befeuerte in den folgenden Wochen die Debatte über die Politische Union. Wichtigen Einfluss nahm dabei erneut das Europäische Parlament: Bei einem Treffen zwischen den Außenministern und einer Delegation des Parlaments am 17. Mai konnten die Abgeordneten ihre Vorschläge präsentieren.381 Zudem brachten im April und Mai nationale Politiker verschiedener Länder weitere institutionelle Neuerungen ins Spiel. Die niederländische, dänische und griechische Regierung legten in Memoranden ihre Positionen zur Politischen Union nieder.382 Vor allem in Frankreich und Großbritannien wurde die Einführung eines ‚Senats‘ diskutiert, der sich aus Abgeordneten der nationalen Parlamente zusammensetzen und die zweite Kammer des Europäischen Parlaments bilden sollte.383 Die deutschen Bundesländer forderten eine bessere Einbindung regionaler Gebietskörperschaften in die Entscheidungsstrukturen der 380 Wörtlich wurden die Außenminister zu einer „Prüfung über die Notwendigkeit möglicher Vertragsänderungen“ aufgefordert, „mit dem Ziel, die demokratische Legitimität der Union zu stärken, die Gemeinschaft und ihre Organe in die Lage zu versetzen, den Anforderungen der neuen Lage effektiv und effizient gerecht zu werden, und ein einheitliches und kohärentes Vorgehen der Gemeinschaft auf internationaler Ebene zu gewährleisten“ (Europäischer Rat 28.04.1990:401–402.). 381 Vgl. Corbett 1993:22–23. Drei weitere Treffen zwischen der Parlamentsdelegation und den Außen- bzw. Finanzministern der Mitgliedstaaten folgten am 8. und 23. Oktober sowie am 5. Dezember. Die Forderung der Parlamentarier, auch an den Regierungskonferenzen teilzunehmen, wurde dabei jedoch von den Regierungen zurückgewiesen; lediglich zu Beginn jeder Sitzung sollte der Parlamentspräsident eine Stellungnahme abgeben dürfen. Außerdem wurde vereinbart, parallel zu den Regierungskonferenzen regelmäßige interinstitutionelle Treffen zwischen Parlament, Rat und Kommission abzuhalten. 382 Regierung der Niederlande Mai 1990, Regierung von Dänemark 10.05.1990, Regierung von Griechenland 15.05.1990. Während das niederländische und das griechische Memorandum verhältnismäßig nahe an den belgischen Positionen lagen, zeigte sich die dänische Regierung etwas zurückhaltender und ging insbesondere nicht auf eine Stärkung des Europäischen Parlaments ein. Auch Dänemark unterstützte allerdings die Ausweitung der Mehrheitsentscheide im Rat und die Einführung neuer Verfahren in der außenpolitischen Zusammenarbeit. 383 Zu dieser Debatte vgl. Rittberger 2010:124–128. 3.2 Die Gipfel von Dublin: Vorschläge zur Politischen Union 171 EG und schlugen dazu unter anderem ein neues europäisches „Regionalorgan“ (den späteren Ausschuss der Regionen) vor.384 Und der spanische Regierungschef Felipe González präsentierte in einem Schreiben die Idee einer ‚europäischen Staatsbürgerschaft‘, die als Rahmenkonzept für die verschiedenen politischen Rechte und Pflichten der EG-Bürger dienen sollte.385 Der Bericht, den die Außenminister schließlich am 25./26. Juni 1990 auf dem zweiten Dubliner Gipfel des Europäischen Rates vorlegten, war eine recht offen formulierte Sammlung dieser Vorschläge. Explizit wurde darin das Ziel einer „Umwandlung der Gemeinschaft von einer hauptsächlich auf der wirtschaftlichen Integration und der politischen Zusammenarbeit beruhenden Einrichtung in eine Union mit politischem Charakter, die auch eine gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik umfaßt“, formuliert. Als Leitkategorien dienten erneut die demokratische Legitimität, die Effizienz und das einheitliche internationale Auftreten der EG; daneben wurden weitere Aspekte wie die Zusammenarbeit in Polizei- und Justizangelegenheiten angesprochen. Zugleich gewann auch die Idee einer Osterweiterung an Zugkraft, durch die die zu gründende Union zu einem Ordnungssystem für den gesamten Kontinent werden sollte. So unterstrichen die Schlussfolgerungen des Gipfels, die Union werde „für den Beitritt anderer europäischer Staaten offenstehen, die ihre endgültigen Ziele akzeptieren“.386 Und noch in einer anderen Form beeinflussten die Entwicklungen in Osteuropa die Gespräche: Tatsächlich richtete sich der größte Teil der Aufmerksamkeit auf dem Gipfel nämlich keineswegs auf die Vertragsreform, sondern auf ein gemeinsames Programm zur Gewährleistung von Hilfskre- 384 Arbeitsgruppe ‚Europa der Regionen‘ der Staats- und Senatskanzleien der Länder 22.05.1990. Zu den Positionen der Bundesländer in den Maastrichtverhandlungen vgl. allgemein Hrbek 2014:396–401. 385 Vgl. FAZ 07.05.1990:3. In einer Konkretisierung dieses Plans nannte die spanische Regierung im September 1990 unter anderem das Recht auf Freizügigkeit, auf freie Wahl des Wohnorts und auf Beteiligung am politischen Leben, einschließlich der Möglichkeit zur aktiven und passiven Teilnahme an Europa- und Kommunalwahlen am jeweiligen Wohnsitz, ferner das Recht auf diplomatischen und konsularischen Schutz in Drittstaaten sowie ein Petitionsrecht beim Europäischen Parlament und die Möglichkeit, sich an einen europäischen Bürgerbeauftragten (Ombudsmann) zu wenden (Regierung von Spanien September 1990). Sämtliche dieser Vorschläge waren bereits 1985 im Bericht des Adonnino-Ausschusses enthalten gewesen (Ausschuss für das „Europa der Bürger“ 28.06.1985), damals jedoch nicht umgesetzt worden. 386 Europäischer Rat 25.06.1990:723. 3. Zweite Phase: Bis zur Eröffnung der Regierungskonferenzen 172 diten an die Sowjetunion, das vor allem von der deutschen Bundesregierung gefordert, von Großbritannien jedoch abgelehnt wurde.387 Offenbar um sich auf die Durchsetzung ihrer Position in dieser Frage konzentrieren zu können, akzeptierte Margaret Thatcher nun die Einberufung einer Regierungskonferenz zur Politischen Union und drohte lediglich damit, zuletzt die Unterzeichnung eines neuen Vertrags zu verweigern, falls dieser zu einer Kompetenzübertragung an die supranationalen Organe führen würde. Eine größere Kontroverse zur Politischen Union blieb in Dublin also aus. Als Datum für die offizielle Eröffnung der Regierungskonferenz wurde der 14. Dezember 1990 festgelegt; zuvor sollten die Außenminister im Rat für Allgemeine Angelegenheiten noch weitere „Vorarbeiten“ leisten, sodass der Konferenzbeginn bereits „auf einer konkreten Grundlage“ erfolgen würde. Zugleich verschwand auch die deutsche Wiedervereinigung von der Liste der drängendsten Probleme der EG. Das Abschlusskommuniqué des Gipfels widmete ihr nur einen kurzen Absatz, in dem es vor allem um die „erforderlichen Übergangsregelungen“ bei der Eingliederung des DDR-Gebiets in die Gemeinschaft ging.388 Obwohl das Tempo der deutschen Einheit letztlich dasjenige der europäischen Reform übertraf, bestanden an der Ernsthaftigkeit des deutschen Bekenntnisses zur Fortsetzung der Integration keine Zweifel mehr, und auch der Vollzug der Wiedervereinigung am 3. Oktober 1990 erfolgte weitgehend reibungslos.389 387 Deutschland versprach sich davon zum einen eine Stabilisierung in Osteuropa, zum anderen einen Nutzen für die sowjetische Verhandlungsbereitschaft in den Zwei-plus-Vier-Verhandlungen. Die Regierung Thatcher hingegen sah Hilfsaktionen für die sowjetische Regierung grundsätzlich skeptisch, insbesondere sofern sie nicht mit strikten Auflagen verbunden wären. Letztlich beschloss der Gipfel im Grundsatz die Gewährung der Kredite, ließ deren genaue Höhe jedoch zunächst offen, und forderte die Kommission zur Ausarbeitung weiterer Vorschläge auf. Zu der generellen Bedeutung der Hilfskredite an die Sowjetunion für die deutsche Wiedervereinigung vgl. etwa Sarotte 2009:159–160. 388 Europäischer Rat 25.06.1990:719. 389 Für längere Zeit ungelöst blieb lediglich das Problem der Anzahl der deutschen Abgeordneten im Europäischen Parlament. Angesichts der gewachsenen Bevölkerungszahl des Landes forderte Deutschland 18 zusätzliche Mandate. Da bis dahin die Sitzkontingente der Bundesrepublik, Frankreichs, Großbritanniens und Italiens immer gleich groß gewesen waren (seit 1979 hatten alle vier Länder 81 Sitze), konnte diese Forderung aber auch als Symbol eines neuen deutschen Übergewichts in der EG gesehen werden und traf auf entsprechenden Widerstand. Nachdem die Beantwortung der Frage mehrfach verschoben worden war, beschloss der Europäische Rat Ende 1992 schließlich eine Vergrößerung des Parlaments von 518 auf 567 Abgeordnete, wobei sich das deutsche Kontingent 3.2 Die Gipfel von Dublin: Vorschläge zur Politischen Union 173 Vorentscheidungen: Der Gipfel von Rom und Thatchers Rücktritt Gleichzeitig mit den Weichenstellungen für die Politische Union setzte sich in der ersten Jahreshälfte auch die Diskussion über die Ausgestaltung der Währungsunion fort. Wichtigste Gremien dieser Verhandlungen waren der Ausschuss der nationalen Zentralbankgouverneure und die bereits im Vorjahr eingesetzte Arbeitsgruppe unter Elisabeth Guigou.390 Besondere Aktivität entfalteten dabei die deutschen Verhandlungsführer: Nachdem die Bundesregierung notgedrungen den Zeitplan für die Währungsunion akzeptiert hatte, drängte sie nun darauf, deren geldpolitische Institutionen so weit wie möglich nach dem Vorbild der Bundesbank auszugestalten und zugleich die eigenen finanziellen Risiken zu minimieren. Insbesondere sollte die Inflationskontrolle als absolute Priorität der Zentralbankaktivitäten festgeschrieben, die politische Unabhängigkeit aller Mitglieder des ESZB garantiert, eine Staatsfinanzierung mit Zentralbankgeld verboten sowie eine Nichtbeistandsklausel eingeführt werden, die eine wechselseitige Schuldhaftung ausschließen und damit alle Mitgliedstaaten auf eine nachhaltige Haushaltspolitik verpflichten würde. Diese Punkte hatten sich großteils schon im Delors-Bericht gefunden, stießen jedoch unter den Mitgliedstaaten keineswegs auf einhellige Zustimmung. Dennoch gelang es der Bundesrepublik bis zum Herbst 1990, sie als notwendige Bestandteile der Vertragsreform durchzusetzen. Umstritten blieb lediglich die Forderung nach strengen wirtschaftlichen Konvergenzkriterien, die messen sollten, ob die Mitgliedstaaten den Anforderungen der Währungsunion gewachsen sein würden – was die Möglichkeit implizierte, dass einzelnen Ländern die Teilnahme an dem gemeinsamen Politikfeld verwehrt bliebe und damit eine Gemeinschaft der ‚zwei Geschwindigkeiten‘ entstünde. In dieser Frage fand Deutschland zunächst lediglich die Unterstützung Luxemburgs, sodass eine Einigung vorläufig ausblieb.391 3.3 auf 99, das französische, britische und italienische auf je 87 Sitze erhöhte (vgl. Europäischer Rat 11.12.1992:1280). 390 Vgl. Corbett 1993:12–13. 391 Vgl. Janning 1991:302–303, Corbett 1993:12. Die Idee einer lediglich auf eine Kerngruppe der Mitgliedstaaten (etwa Deutschland, Frankreich und die Benelux-Länder) begrenzten Währungsunion wurde besonders von Bundesbankpräsident Pöhl befürwortet. Der Delors-Bericht hatte diese Frage offen gelassen: Die Beteiligung aller EG-Mitgliedstaaten sei zwar „of prime importance“, zugleich sollte aber „a degree of flexibility concerning the date and conditions on which some member countries would join certain agreements“ möglich bleiben (Committee for the Study of Economic and Monetary Union 12.04.1989:44). 3. Zweite Phase: Bis zur Eröffnung der Regierungskonferenzen 174 Sehr viel grundsätzlicher als die Differenzen zwischen Deutschland und den übrigen Mitgliedstaaten waren allerdings weiterhin die Vorbehalte Großbritanniens. Nach dem Misserfolg des Competing-Currencies-Entwurfs stellte das Finanzministerium kurz vor dem zweiten Dubliner Gipfel im Juni 1990 ein neues Alternativmodell vor, das als ‚Hard-ECU-Plan‘ oder (nach Finanzminister John Major) als ‚Major-Plan‘ bekannt wurde. Kern dieses Vorschlags war die Einführung einer Gemeinschaftswährung, die die nationalen Währungen jedoch nicht ablösen, sondern in allen Ländern parallel zu diesen zirkulieren sollte. Der Wert dieses ‚harten ECU‘ sollte durch eine unabhängige Institution gewährleistet werden und sich jeweils an der Kursentwicklung der preisstabilsten Währung innerhalb der EG orientieren.392 Der Major-Plan war damit zwar recht gut geeignet, um vorübergehend einen Kompromiss zwischen den verschiedenen Flügeln der Conservative Party zu erreichen; doch wie sich schnell herausstellte, blieb er auf europäischer Ebene weitgehend ohne Resonanz. Zwar stieß er auf etwas mehr Aufmerksamkeit als ein sehr ähnlicher Vorschlag, den der französische Oppositionsführer Jacques Chirac zwei Monate zuvor in einer Rede vor der französischen Nationalversammlung gemacht hatte.393 Doch die übrigen Regierungen und die Europäische Kommission verwiesen im Wesentli- Zu den unterschiedlichen in den Vertragsverhandlungen vertretenen Konzepten über die Ausgestaltung der Währungsunion vgl. allgemein auch Lipp / Reichert 1991. 392 HM Treasury 1990. Der ‚harte ECU‘ sollte also niemals gegenüber einer nationalen Währung eines EG-Mitgliedstaats abwerten können und dadurch für Investoren besonders attraktiv sein. Im März 1990 griff der British Invisible Exports Council, ein Interessenverband der britischen Finanzdienstleister, die Idee einer parallelen Zirkulation von europäischer und nationaler Währung in einem Papier auf; im Juni machte die Regierung sie sich zu eigen (vgl. Blair 1999:158–162, Masini 2010:8). Aufgrund von regierungsinternen Unstimmigkeiten blieb jedoch offen, ob die parallele Zirkulation ein dauerhafter Zustand werden oder letztlich doch in die Abschaffung der nationalen Währungen münden sollte: Während die Bank of England Letzteres erwartete, schloss Thatcher selbst eine Einheitswährung auch für die Zukunft kategorisch aus. Major und einige weitere Kabinettsmitglieder betonten, dass der Plan in dieser Frage künftigen Parlamentsentscheidungen nicht vorgreifen solle (Müller 2011:238, vgl. auch Masini 2010:12). 393 Auch Chirac hatte sich für eine „monnaie commune […] et pas unique“ ausgesprochen, die von einem unabhängigen Organ herausgegeben werden und parallel zu den nationalen Währungen zirkulieren sollte. Dieser Vorschlag solle „éviter que l’essentiel voire la totalité du pouvoir économique, monétaire, fiscal, budgétaire, social ne soit en fait retiré aux Etats“ (Chirac 10.04.1990:213). 3.3 Vorentscheidungen: Der Gipfel von Rom und Thatchers Rücktritt 175 chen darauf, dass ein ganz ähnlicher Vorschlag bereits im Delors-Komitee als Zwischenschritt zur Währungsunion erwogen und letztlich verworfen worden war.394 Sogar der deutsche Bundesbankpräsident Pöhl – auf dessen Unterstützung die britische Regierung gehofft hatte – lehnte den Major- Plan öffentlich ab.395 Das Schlusskommuniqué des Dubliner Gipfels im Juni 1990 erwähnte ihn schließlich überhaupt nicht. Stattdessen stellten die Staats- und Regierungschefs lediglich fest, dass zur Währungsunion „alle einschlägigen Themen unter konstruktiver Mithilfe aller Mitgliedstaaten nunmehr […] klar herausgestellt worden sind und daß in einer Reihe von Bereichen gemeinsame Grundlagen hervortreten“. Auch die Regierungskonferenz sollte deshalb nur noch die Aufgabe haben, „die letzten Stufen der Wirtschafts- und Währungsunion im Hinblick auf die Vollendung des Binnenmarktes und im Rahmen des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts“ festzulegen, und „ihre Arbeiten rasch abschließen“.396 Von einer Debatte über grundsätzliche Alternativen, wie sie Großbritannien forderte, war hingegen keine Rede. Auch in den folgenden Monaten gelang es Thatcher nicht, die Dynamik der Vertragsverhandlungen zu bremsen. Die italienische Regierung, die in der zweiten Jahreshälfte 1990 den EG-Ratsvorsitz übernahm, trieb die Vorbereitung der Regierungskonferenzen weiter voran. Erneut setzten dabei die supranationalen Organe wichtige inhaltliche Akzente: Mit einer Resolution vom 11. Juli konkretisierte das Europäische Parlament seine Positionen zur Politischen Union;397 in einer weiteren vom 10. Oktober präsentierte es einen ausformulierten Vertragsentwurf zur Währungsunion, der sich vor allem durch einen sehr ambitionierten Zeitplan auszeichnete.398 Die Europäische Kommission wiederum hatte bereits am 21. August 394 Committee for the Study of Economic and Monetary Union 12.04.1989:47; vgl. auch Dyson / Featherstone 1999:613–614, Loth 2013:68. 395 Vgl. Dyson / Featherstone 1999:627–628. 396 Europäischer Rat 25.06.1990:718. 397 Europäisches Parlament 11.07.1990b. Am selben Tag verabschiedete das Parlament noch eine weitere Resolution, in der es seinen im Vorjahr gefassten Entschluss bekräftigte, neben den geplanten Vertragsreformen auch eine eigene „Verfassung der Europäischen Union“ auszuarbeiten (Europäisches Parlament 11.07.1990a). 398 Ab 1. Januar 1993 sollte der ECU offiziell zur Währung der EG erklärt werden, ab 1. Januar 1996 die nationalen Währungen vollständig ersetzen. Längere Übergangsfristen für einzelne Mitgliedstaaten sollten allenfalls durch einen Beschluss möglich sein, den der Rat und das Europäische Parlament gemeinsam in 3. Zweite Phase: Bis zur Eröffnung der Regierungskonferenzen 176 einen ersten eigenen Vertragsentwurf zur Währungsunion vorgestellt399 und veröffentlichte am 21. Oktober zudem eine Stellungnahme zur Politischen Union, in der sie in den meisten Fragen die Positionen des Parlaments übernahm.400 Von der anfänglichen Sorge, dass das Projekt der Politischen Union die Verhandlungen überlasten könnte, war darin angesichts der rasch voranschreitenden Gespräche nichts mehr zu erkennen. Stattdessen setzte sich die Kommission nun nachdrücklich für einen umfassenden Integrationsschritt ein und erklärte, zwischen Politischer und Währungsunion bestehe ein „enger Zusammenhang“. Zum zentralen Anliegen machte sie die Einheitlichkeit der institutionellen Struktur der EG, die auch bei der Einbeziehung neuer Politikfelder wie der Außenpolitik erhalten bleiben müsse. Zudem setzte sie sich unter anderem für eine Ausweitung der Mehrheitsentscheide im Rat, für neue sozial-, migrations- und innenpolitische Kompetenzen der EG, für eine Einbeziehung von Sicherheits- und Verteidigungsfragen in die gemeinsame Außenpolitik und für das Konzept einer europäischen Staatsbürgerschaft ein. Insgesamt blieben ihre Ambitionen also kaum hinter denen der Europaabgeordneten zurück.401 Hinzu kamen weitere Denkschriften und Resolutionen nationaler Regierungen und Parlamente: Bereits auf dem Dubliner Gipfel Ende Juni hatten zunächst der belgische Premierminister Wilfried Martens und dann auch François Mitterrand die Rhetorik des Europäischen Parlaments aufgegriffen und von einer „finalité fédérale“ des europäischen Integrationsprozesses gesprochen.402 Am 13. Juli erklärte der belgische Senat auch for- Form eines Mitentscheidungsverfahrens treffen würden (Europäisches Parlament 10.10.1990). 399 Europäische Kommission 21.08.1990. 400 Europäische Kommission 21.10.1990. Diese Stellungnahme war von der italienischen Ratspräsidentschaft angefordert worden, da Art. 236 EWGV vor der Eröffnung einer Regierungskonferenz zur Vertragsreform eine formale Anhörung der Kommission vorsah (vgl. Corbett 1993:26, Rometsch 1999:162). 401 Europäische Kommission 21.10.1990. Die wichtigsten Unterschiede zu den Positionen des Europäischen Parlaments betrafen das Gesetzgebungsverfahren: So forderte die Kommission lediglich eine Ausweitung des Zusammenarbeitsverfahrens (das dem Rat das letzte Wort ließ), nicht aber die Einführung des Mitentscheidungsverfahrens, durch das das Parlament auch ein Vetorecht gegen EG-Rechtsakte erhalten würde. Außerdem sprach sich die Kommission für den Erhalt ihres eigenen Initiativmonopols in der EG-Rechtsetzung aus, während das Parlament für sich selbst ebenfalls ein Initiativrecht verlangte (vgl. Corbett 1993:27). 402 Zit. nach LM 28.06.1990:6. 3.3 Vorentscheidungen: Der Gipfel von Rom und Thatchers Rücktritt 177 mell seine Unterstützung für die Forderungen der Europaabgeordneten zur Politischen Union.403 Am 26. Oktober veröffentlichte die niederländische Regierung ein ausführliches Dokument, in dem sie sich nachdrücklich für ein ‚föderales Europa‘ und für eine Stärkung der supranationalen Organe auf Kosten des Rates einsetzte.404 Ein wichtiges Signal ging zudem von einem Memorandum aus, das die dänische Regierung am 4. Oktober präsentierte. Dieses war inhaltlich zwar vergleichsweise zurückhaltend, doch indem es Ideen wie die Ausweitung der Mehrheitsentscheide im Rat und die Stärkung des Europäischen Parlaments aufgriff, verdeutlichte es, dass auch das üblicherweise eher integrationsskeptische Dänemark sich nicht gegen die vorgeschlagenen Grundlinien der institutionellen Reform stellte.405 Damit zeichnete sich immer klarer ab, dass die britische Regierung mit ihrer Ablehnung jeglicher Machtübertragung auf die supranationalen Organe unter den übrigen Mitgliedstaaten keine Unterstützung finden würde. Mehr noch, auch in der Conservative Party mehrten sich wieder die Konflikte über die europapolitische Linie der Regierung. Für Aufregung sorgte hier weiterhin die Furcht vor der neuen Rolle Deutschlands: Mitte Juli verlor Thatcher einen wichtigen Rückhalt, als Handelsminister Nicholas Ridley, einer ihrer engsten politischen Vertrauten, die europäische Währungsunion als „a German racket designed to take over the whole of Europe“, bezeichnete und daraufhin nach scharfer Kritik der Opposition seinen Rücktritt erklären musste.406 Umstritten blieb auch der britische Beitritt zum EWS, den Finanzminister John Major – wie schon sein Vorgänger Nigel Lawson – als Mittel gegen die stark steigende Inflation anstrebte und Anfang Oktober gegen Thatchers Vorbehalte durchsetzen konnte.407 Als die britische Wirtschaft in der zweiten Jahreshälfte in eine Rezession eintrat und die Konservativen in Wahlumfragen recht konstant 403 Senat von Belgien 13.07.1990. 404 Regierung der Niederlande 26.10.1990. Dass das niederländische Memorandum explizit eine Schwächung des Rats forderte, unterschied es von den meisten anderen Positionspapieren, die lediglich erklärten, welche EG-Organe gestärkt werden sollten, ohne zu verdeutlichen, welche anderen Institutionen dadurch an Einfluss verlieren würden. Wenigstens rhetorisch ging die niederländische Regierung damit sogar noch weiter als die Kommission, die in ihrer Stellungnahme zur Politischen Union nur von dem Ziel einer „federal-type organization“ gesprochen und verlangt hatte, dass „the current balance of the institutional triangle“ gewahrt bleiben müsse (Europäische Kommission 21.10.1990:3, 15). 405 Regierung von Dänemark 04.10.1990, vgl. auch Corbett 1993:27. 406 Zit. nach Turner 2000:132; vgl. auch Jackisch 2004:205–212. 407 Vgl. Blair 1999:163–165. 3. Zweite Phase: Bis zur Eröffnung der Regierungskonferenzen 178 um 10 bis 15 Prozentpunkte hinter der Labour Party zurücklagen,408 schwand im Kabinett der Rückhalt für die starr europaskeptische Haltung der Premierministerin zusehends, während sich in der Unterhausfraktion der Spalt zwischen den Integrationsgegnern um Norman Tebbitt und Bill Cash und den Befürwortern wie Edward Heath und Michael Heseltine vertiefte. Zum Schlüsselereignis für die weiteren Entwicklungen wurde schließlich das Treffen des Europäischen Rates am 27./28. Oktober 1990 in Rom. Angesichts der positiven Reaktionen aus den meisten Mitgliedstaaten sah die italienische Ratspräsidentschaft die Gelegenheit gekommen, um Vorentscheidungen für die Vertragsverhandlungen zu forcieren und zugleich die britische Isolation offenzulegen. In seinem Abschlusskommuniqué nahm der Gipfel etliche Beschlüsse der geplanten Regierungskonferenzen faktisch vorweg, indem er Vorschläge zur Politischen Union, die auf dem Juni-Gipfel lediglich als Möglichkeiten genannt worden waren, nun als Ziel der Verhandlungen festlegte. Thatchers vehementer Protest gegen dieses Vorgehen wurde von den übrigen Staats- und Regierungschefs schlicht übergangen: Statt den im Europäischen Rat üblichen allgemeinen Konsens zu suchen, hielt die Abschlusserklärung die britische Position nur durch eine Reihe von Fußnoten fest, in denen es hieß, dass das Vereinigte Königreich „der Diskussion über diese Punkte auf der Regierungskonferenz nicht vorgreifen“ wolle.409 Noch deutlicher wurde die britische Isolation in der Frage der Währungsunion: Hier bekannte sich der Gipfel unter anderem zur Gründung einer Europäischen Zentralbank und bestätigte, dass die EG über „eine einheitliche Währung verfügen“ werde, „die ihre Identität und Einheit 408 Vgl. Wells, UK Polling Report. Im April 1990, während des Höhepunkts der sozialen Proteste gegen die Kopfsteuer, hatte der Abstand sogar Rekordwerte von über 20 Prozentpunkten erreicht. In den folgenden Monaten ging die Zustimmung zu Labour zwar zurück, doch profitierte die Conservative Party davon nur teilweise, da zugleich die Unterstützung für die Liberaldemokraten anstieg. 409 Europäischer Rat 27.10.1990:1333. Dieser britische Vorbehalt bezog sich unter anderem auf die „Stärkung der Rolle des Europäischen Parlaments bei der Gesetzgebung“, die „Definition einer europäischen Staatsbürgerschaft“ sowie das „Ziel einer gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik“. Einen allgemeinen, auch Großbritannien umfassenden Konsens fanden lediglich die Bekenntnisse zum Subsidiaritätsprinzip, zu größeren Kontrollbefugnissen des Europäischen Parlaments gegenüber der Kommission sowie zu einer besseren außenpolitischen Koordinierung. 3.3 Vorentscheidungen: Der Gipfel von Rom und Thatchers Rücktritt 179 zum Ausdruck bringt“.410 Eine dauerhafte Parallelexistenz von ECU und nationalen Währungen nach dem Modell des Major-Plans wurde damit implizit abgelehnt.411 Zudem übernahm der Europäische Rat zahlreiche der deutschen Positionen bei der Ausgestaltung der Währungsunion, etwa die Preisstabilität als Hauptziel des ESZB, die Unabhängigkeit der Zentralbanken, das Verbot der monetären Staatsfinanzierung und die Einführung des Nichtbeistandsprinzips, nach dem die Mitgliedstaaten füreinander keine Schuldhaftung übernehmen würden. Sofern diese Elemente befriedigend umgesetzt würden, sollte ab dem 1. Januar 1994 die zweite Stufe der Währungsunion eingeleitet werden.412 Lediglich Großbritannien sah sich, wie das Abschlusskommuniqué in einem gesonderten Absatz trocken formulierte, „nicht in der Lage, dem oben dargelegten Konzept zuzustimmen“.413 410 Ebd.:1334. Der Delors-Bericht hatte offen gelassen, ob die Währungsunion tatsächlich in eine Einheitswährung münden würde. Als unabdingbar galt lediglich ein Regime mit festen Wechselkursen der nationalen Währungen und einer zentral gesteuerten Geldpolitik. Die Einheitswährung wurde als „not strictly necessary“, aber „for economic as well as psychological and political reasons […] natural and desirable“ bezeichnet (Committee for the Study of Economic and Monetary Union 12.04.1989:23). Auch ob es eine eigenständige Europäische Zentralbank geben würde, war im Delorsplan nicht geklärt worden. Stattdessen hatte dieser lediglich ein Europäisches System der Zentralbanken (ESZB) vorgesehen, das allerdings über einen eigenen Rat und ein Direktorium verfügen sollte, also über dieselben Organe, die später der EZB zugerechnet wurden (Committee for the Study of Economic and Monetary Union 12.04.1989:32). Die Gründung der EZB als eigenständige Institution im Mittelpunkt des ESZB war damit eher ein technischer (und symbolischer) als politischer Schritt. 411 Lediglich für eine „Übergangsphase“ während der zweiten Stufe sollte der ECU „gestärkt und weiterentwickelt“ werden, was ein Modell der parallelen Zirkulation wenigstens nicht ausdrücklich ausschloss (Europäischer Rat 27.10.1990:1334). 412 Nur vage Vorgaben machte der Europäische Rat allerdings für den Übergang zur dritten, finalen Stufe. Hierzu sollte „spätestens drei Jahre nach dem Beginn der zweiten Stufe“ der Rat für Allgemeine Angelegenheiten einen Bericht über die bis dahin erzielten Fortschritte vorlegen. Anschließend würde der Europäische Rat die endgültige Entscheidung über den Beginn der dritten Stufe „innerhalb einer angemessenen Frist“ treffen (ebd.). 413 Ebd. Nur zu der „Schaffung einer neuen Währungsinstitution und einer gemeinsamen Gemeinschaftswährung“ erklärte sich die britische Regierung bereit – was, wie die Verwendung des Ausdrucks ‚gemeinsame‘ statt ‚einheitliche Währung‘ erkennen ließ, auf den Major-Plan anspielte. Außerdem unterstützte Thatcher das Ziel der Preisstabilität, das Bekenntnis zu einem „offenen Marktsystem“, das Verbot einer monetären Staatsfinanzierung sowie das Nichtbeistandsprinzip (ebd.:1334–1335). 3. Zweite Phase: Bis zur Eröffnung der Regierungskonferenzen 180 Diese unverhohlen inszenierte Ausgrenzung Thatchers durch die übrigen Ratsmitglieder verschärfte in London die Spaltung der Conservative Party und löste eine heftige Regierungskrise aus. In einer erregten Unterhausdebatte am 30. Oktober 1990 kritisierten die Oppositionsparteien, dass die Premierministerin mit ihrer Politik den europäischen Einfluss Großbritanniens verspiele; Thatcher ihrerseits griff in schrillen Worten Jacques Delors und seine Pläne für die Politische Union an.414 Wenig später erklärte Vizepremierminister Geoffrey Howe seinen Rücktritt und warf Thatcher in seiner Abschiedsrede am 13. November vor, Großbritannien in die Isolation zu führen,415 woraufhin Michael Heseltine, einer der prominentesten Vertreter des europafreundlichen Parteiflügels, eine Kampfkandidatur gegen Thatcher um den Parteivorsitz ankündigte. Bei der Abstimmung in der Unterhausfraktion am 20. November erreichte die Premierministerin zwar die absolute Stimmenmehrheit, verpasste jedoch anders als bei der Kandidatur gegen Anthony Meyer im Vorjahr die sofortige Wiederwahl416 und legte daraufhin am 22. November ihr Amt nieder. Als Nachfolgekandidaten traten am 27. November neben Heseltine noch Au- ßenminister Douglas Hurd und Finanzminister John Major an, die beide als Vertreter einer gemäßigten europapolitischen Linie galten. Allerdings besaß Major die größere Unterstützung unter den Thatcher-Anhängern in der Fraktion, sodass er letztlich als neuer Parteivorsitzender und Premierminister gewählt wurde.417 Der Europäische Rat in Rom am 14./15. Dezember, auf dem die Regierungskonferenzen zur Währungs- und zur Politischen Union formell eröffnet wurden, war somit der erste europäische Gipfel, an dem Margaret Thatcher nicht mehr teilnahm. Nach der Konfrontation im Oktober ver- 414 Thatcher 30.10.1990. Am selben Tag verabschiedete der Europaausschuss des House of Lords einen Bericht, der den Nutzen der britischen EG-Mitgliedschaft betonte und eine konstruktive Haltung bei den Reformgesprächen anmahnte (House of Lords Select Committee on the European Communities 30.10.1990). 415 Howe 13.11.1990. Zum Verlauf der Regierungskrise allgemein vgl. Geelhoed 1992:178–189, Turner 2000:133–136, Grob-Fitzgibbon 2016:455–457. 416 Voraussetzung hierfür war eine absolute Mehrheit sowie ein Stimmenvorsprung von mindestens 15 Prozent, d. h. 56 der 372 wahlberechtigten Fraktionsmitglieder. Im Ergebnis entfielen bei 16 Enthaltungen 204 Stimmen auf Thatcher und 152 auf Heseltine, sodass Thatcher die sofortige Wiederwahl um vier Stimmen verpasste (vgl. Brazier 1991:474). 417 Im ersten Wahlgang entfielen auf Major 185, auf Heseltine 131, auf Hurd 56 Stimmen. Major verpasste damit zwar um zwei Stimmen die absolute Mehrheit, doch beide Gegenkandidaten verzichteten auf eine weitere Abstimmungsrunde (vgl. ebd.:475–476). 3.3 Vorentscheidungen: Der Gipfel von Rom und Thatchers Rücktritt 181 lief er in auffallend guter Stimmung. Obgleich die britische Regierung öffentlich erklärte, dass sie in der Sache nicht von ihren vorherigen Positionen abrücken würde, zeigte sich Major von Beginn an kompromissbereiter als seine Vorgängerin. In Bezug auf die Währungsunion hielt er zwar offiziell weiterhin am ‚harten ECU‘ als britischem Verhandlungsziel fest; gleichzeitig wurde nun jedoch die Möglichkeit eines Opt-outs ins Spiel gebracht, durch das Großbritannien der Währungsunion zustimmen könnte, ohne sich selbst daran beteiligen zu müssen. Und auch das Mandat für die Regierungskonferenz zur Politischen Union konnte der Europäische Rat ohne neue britische Vorbehalte verabschieden – was freilich auch dadurch erleichtert wurde, dass dieses Mandat im Vergleich zu dem Kommuniqué des Oktober-Gipfels nun wieder etwas offener formuliert war.418 Abschwächung des supranationalen Impetus Während sich in Großbritannien die finale Krise der Regierung Thatcher entfaltete, waren auf europäischer Ebene die Gespräche über die geplante Vertragsreform weiter vorangeschritten. Ende November fanden in Rom die sogenannten ‚Assisen‘ statt, eine vom Europäischen Parlament initiierte Konferenz nationaler und europäischer Abgeordneter.419 Mit einer gro- ßen Mehrheit von 150 zu 13 Stimmen (bei 26 Enthaltungen) nahmen die- 3.4 418 So wurde die Regierungskonferenz in Bezug auf die Stärkung des Europäischen Parlaments und auf die Europabürgerschaft lediglich beauftragt, bestimmte Maßnahmen „zu prüfen“, wodurch wenigstens formal noch keine Vorfestlegung erfolgte (vgl. Europäischer Rat 14.12.1990:1553). Inhaltlich unterschieden sich diese zu prüfenden Maßnahmen jedoch nicht von den Vorschlägen, die seit April immer wieder diskutiert worden waren und bereits die explizite Zustimmung der meisten Mitgliedstaaten besaßen. 419 Bereits im Februar 1989 hatten die Europaabgeordneten – auch als Reaktion auf die mangelnde Resonanz der nationalen Parlamente auf den Spinelli-Entwurf – die Gründung eines beratenden Gremiums angeregt, in dem sich Vertreter der Europaausschüsse der nationalen Parlamente mit Vertretern des Europäischen Parlaments treffen sollten (Europäisches Parlament 16.02.1989a). Seit November 1989 tagte dieses Gremium, die COSAC, in halbjährlichem Rhythmus. Der Begriff der ‚Europäischen Assisen‘, die neue Reformschritte ausarbeiten sollten, wurde erstmals im Oktober 1989 von François Mitterrand gebraucht, der allerdings außer den Parlamenten auch die Kommission und die nationalen Regierungen daran beteiligen wollte (ein Modell, das 2002 mit dem Europäischen Konvent wieder aufgegriffen wurde). Das Europäische Parlament selbst übernahm die Idee einer (rein) parlamentarischen Konferenz über die Zukunft der EG erstmals in seiner Resolution vom 23. November 1989 (Europäisches Parla- 3. Zweite Phase: Bis zur Eröffnung der Regierungskonferenzen 182 se eine Abschlusserklärung an, in der sie die wesentlichen Forderungen des Europäischen Parlaments aufgriffen und sich dafür aussprachen, „die Gemeinschaft zu einer Europäischen Union auf föderaler Grundlage umzuwandeln“.420 Wie groß der Grundkonsens zwischen den Parteien für eine umfassende Integrationslösung inzwischen war, ließ sich zudem an den Kongressen der drei großen europäischen Parteifamilien absehen, die kurz vor und nach den Assisen stattfanden. Die Deklarationen, die die Europäische Volkspartei (EVP), der Bund der Europäischen Liberalen, Demokratischen und Reformparteien (ELDR) und der Bund der Sozialdemokratischen Parteien der EG (BSPEG) verabschiedeten, unterstützten nachdrücklich die Reformpläne und unterschieden sich inhaltlich nur in Detailfragen.421 Diese einhellige Unterstützung wurde dadurch erleichtert, dass zwei der wichtigsten integrationsskeptischen Parteien – die britischen Konservativen und die französischen Gaullisten – keinem dieser europäischen Bündnisse angehörten. Doch auch zwischen den Regierungen bestand, von Großbritannien abgesehen, kaum noch Dissens über die Grundzüge der ment 23.11.1989) und verfolgte sie danach kontinuierlich weiter. An den Treffen vom 27. bis 30. November 1990 nahmen letztlich 173 nationale und 85 europäische Abgeordnete teil. Zahlreiche Mitglieder reisten allerdings schon vorzeitig wieder ab, etwa viele deutsche Abgeordnete, die sich im Bundestagswahlkampf befanden (vgl. Corbett 1993:23–26). 420 Konferenz der Parlamente der Europäischen Gemeinschaft 30.11.1990:222. Die deutliche Mehrheit für diese Erklärung war auch insofern bemerkenswert, als insbesondere unter den britischen und französischen Teilnehmern der Konferenz auch einige prominente Integrationsskeptiker waren (vgl. Corbett 1993:26). 421 So hob etwa in Bezug auf die Währungsunion die konservative EVP die nationalen Defizitobergrenzen und das strikte Verbot der Zentralbankfinanzierung hervor, während der BSPEG größere Spielräume für allgemeine wirtschaftspolitische Ziele wie die Bekämpfung von Arbeitslosigkeit erhalten wollte. Zudem behandelten EVP und ELDR recht ausführlich die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, während die Sozialdemokraten andere Themen wie die soziale Kohäsion und die Umweltpolitik stärker betonten. Ferner vermied der BSPEG in seiner Erklärung als einziger Verband das Wort ‚föderal‘ – wohl aus Rücksicht auf sein britisches Mitglied, die Labour Party, die sich in der innerbritischen Debatte über diesen Begriff nicht zu sehr exponieren wollte. Explizit entgegengesetzte Positionen vertraten die Parteienfamilien aber in keiner wesentlichen Frage (vgl. Europäische Volkspartei 15.11.1990; Europäische Liberale, Demokratische und Reformpartei 23.11.1990; Bund der Sozialdemokratischen Parteien der EG 10.12.1990. Insgesamt wurde die Rolle der europäischen Parteien in den Vertragsverhandlungen von Maastricht bislang nur wenig untersucht; vgl. aber für die EVP Johansson 2002. 3.4 Abschwächung des supranationalen Impetus 183 Reform: eine am Delorsplan orientierte Währungsunion einerseits und eine Politische Union mit den Grundbestandteilen einer gemeinsamen Außenpolitik, einer Ausweitung der Mehrheitsentscheide im Rat und einer Stärkung des Europäischen Parlaments andererseits. Neue Problemstellungen für die EG ergaben sich jedoch durch eine Reihe internationaler Entwicklungen: Nach den Unabhängigkeitserklärungen der baltischen Staaten im Frühjahr 1990 zeichnete sich der Zerfall der Sowjetunion ab, ohne dass abzusehen war, ob dieser gewaltfrei verlaufen und wie er sich auf die Demokratisierungsprozesse in den mittel- und osteuropäischen Staaten auswirken würde. Die Golfkrise, die Anfang August mit der irakischen Invasion in Kuwait begonnen hatte, eskalierte und gipfelte Ende November in einem Ultimatum des UN-Sicherheitsrats, das einen internationalen Militärschlag gegen den Irak erlaubte, falls dieser seine Truppen nicht bis Mitte Januar 1991 zurückziehen würde.422 Und auf dem Balkan nahmen die Spannungen zwischen den jugoslawischen Teilrepubliken zu, nachdem die Regierungen Sloweniens und Kroatiens erste Schritte in die Unabhängigkeit eingeleitet hatten.423 Diese außenpolitischen Krisen beeinflussten die Gespräche zur EG-Vertragsreform in verschiedener Hinsicht. Erstens gewann angesichts der befürchteten Zunahme von Flüchtlingen aus Osteuropa und dem Balkan die Frage einer gemeinsamen Asyl- und Innenpolitik an Stellenwert, die bis dahin vor allem außerhalb des Gemeinschaftsrahmens (etwa im Kontext des Schengener Abkommens) verhandelt worden war.424 Schon im März hatte die belgische Regierung in ihrem Memorandum angeregt, dieses 422 Sicherheitsrat der Vereinten Nationen 29.11.1990. Der Plan einer bewaffneten Intervention wurde vor allem von den USA, aber auch von Großbritannien sowie (mit Abstrichen) von Frankreich und anderen EG-Staaten unterstützt. Die deutsche Bundesregierung stand ihm hingegen eher zögernd gegenüber. Zu den unterschiedlichen nationalen Positionen der Mitgliedstaaten in der Golfund der Jugoslawienkrise vgl. Salmon 1992; zur deutschen öffentlichen Debatte über den Golfkrieg vgl. auch Oldhaver 2000. 423 Die Regierungen unter Milan Kučan (Slowenien) und Franjo Tudjman (Kroatien) waren im Frühjahr 1990 gewählt worden. Am 3. Oktober 1990 legten sie einen Entwurf zur Umwandlung Jugoslawiens in einen losen Staatenbund vor; Ende Dezember fand in Slowenien ein Unabhängigkeitsreferendum statt (vgl. Eisermann 2000:27–28 sowie spezifisch zum Verhältnis zwischen der Jugoslawien-Krise und den Maastricht-Verhandlungen Jopp / Diedrichs 2009:97–99). 424 Bereits seit 1975 trafen sich die Innen- und Justizminister der Mitgliedstaaten regelmäßig im Rahmen der sogenannten Trevi-Gruppe. Am 19. Juni 1990 hatten Deutschland, Frankreich und die Benelux-Staaten zudem das Schengener Durchführungsübereinkommen unterzeichnet, das das 1985 geschlossene Schengener Abkommen zum Wegfall der Grenzkontrollen zwischen diesen 3. Zweite Phase: Bis zur Eröffnung der Regierungskonferenzen 184 Thema in die Politische Union mit einzubeziehen. In der zweiten Jahreshälfte begann sich nun auch Deutschland verstärkt für eine Vergemeinschaftung der Asylpolitik einzusetzen.425 Zweitens warf die Instabilität in Osteuropa immer häufiger die Frage nach einer Einbeziehung der mittel- und osteuropäischen Staaten in die Gemeinschaft auf. Als möglicher Rahmen einer neuen gesamteuropäischen Ordnung galt zwar weiterhin vor allem die KSZE (oder eine neue ‚Europäische Konföderation‘, für die sich vor allem die französische Regierung aussprach). Zugleich wurde nun aber auch vermehrt die Möglichkeit einer EG-Erweiterung diskutiert und die Frage aufgeworfen, in welchem Verhältnis sie zu der geplanten Vertragsänderung stand. Dabei sahen die Kommission sowie eine Mehrzahl der Regierungen die institutionelle Reform als notwendige Vorbedingung, um die Gemeinschaft nach dem Beitritt neuer Länder handlungsfähig zu halten. Die britische Regierung sowie die gaullistische Oppositionspartei RPR in Frankreich nahmen die Erweiterungsperspektive hingegen zum Anlass, um den Verzicht auf eine weitere Vertiefung der EG zu fordern, die nur die Anpassungshürden für die möglichen Neumitglieder erhöhen würde.426 Drittens rückte angesichts der weltpolitischen Krisen die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik in den Mittelpunkt der Verhandlungen über die Politische Union. Ein zentraler Diskussionspunkt war dabei, ob die gemeinsame Außenpolitik auch eine militärische Komponente beinhalten sollte. Hierzu schlug die Europäische Kommission Anfang 1991 vor, die Westeuropäische Union in die institutionellen Strukturen der Politischen Union zu integrieren. Während vor allem Frankreich darin die Möglichkeit einer eigenen ‚europäischen Verteidigungsidentität‘ sah, waren andere Mitgliedstaaten wie Großbritannien und die Niederlande skeptisch und warnten vor einer Konkurrenz zwischen EU und NATO.427 Nicht weniger umstritten war die Frage, wie stark die Entscheidungsverfahren der gemeinsamen Außenpolitik künftig der supranationalen Gemeinschaftsmethode – mit einem Initiativrecht der Kommission und Mehrheitsentscheiden im Rat – angeglichen werden sollten. Bereits im März 1990 hatte sich das Europäische Parlament für die „Übertragung von Ländern unter anderem um Vorschriften zur polizeilichen Zusammenarbeit etwa bei grenzüberschreitenden Fahndungen ergänzte (vgl. Oberleitner 1998:4–6 zur Trevi-Gruppe; ebd.:54–56 sowie Taschner 1997:40–44 zu den Schengener Abkommen). 425 Meyer 2004:253–254. 426 Zur Haltung des RPR vgl. Maricot 2010:205–208. 427 Vgl. Corbett 1993:44–48, Forster 1997, Blair 1999:121–147. 3.4 Abschwächung des supranationalen Impetus 185 [außenpolitischen] Befugnissen an die Kommission ähnlich denjenigen, die sie in anderen Bereichen der Gemeinschaftspolitik besitzt“, ausgesprochen.428 Auch die niederländische Regierung unterstützte in ihrem Memorandum vom 26. Oktober ein Modell, bei dem außenpolitische Beschlüsse mit Mehrheit getroffen würden und die Kommission ein Initiativrecht besitzen sollte.429 Diese Supranationalisierungsvorschläge stießen jedoch nicht nur in Großbritannien auf wenig Zustimmung. Auch die französische Regierung vertrat ein eher intergouvernementales Konzept der gemeinsamen Außenpolitik, das sich in vieler Hinsicht kaum von den bereits existierenden EPZ-Verfahren unterschied.430 Noch integrationsskeptischer gab sich das gaullistische RPR, das in einem Parteitagsbeschluss am 5. Dezember 1990 die „réalités nationales“ als Grundstein der europäischen Integration verteidigte und unter anderem forderte, dass Frankreich das Recht „à décider elle-même de la paix et de la guerre“ behalten müsse.431 Die deutsche Bundesregierung wiederum blieb in der Debatte über die Politische Union zwar ihrer föderalistisch gefärbten Rhetorik treu; in der Sache zeigte sie nach der gewonnenen Bundestagswahl vom 2. Dezember 1990 aber deutlich mehr Kompromissbereitschaft gegenüber dem französischen Ansatz. Hinzu kam, dass auch in Deutschland nun vereinzelt Kritik an der geplanten Vertragsreform laut wurde: So äußerten die Regierungen der Bundesländer wiederholt ihre Sorge, durch die Übertragung von Kompetenzen auf die EG an Einfluss zu verlieren, und forderten eine Beteiligung an den Verhandlungen.432 In seiner ersten Sitzung nach der deutschen Wiedervereinigung verabschiedete der Bundesrat am 9. November 428 Europäisches Parlament 14.03.1990 hier 117. Die Kongresse der europäischen Parteienbündnisse Ende 1990 folgten dieser Haltung des Europäischen Parlaments allerdings nicht. Während der BSPEG keine konkreten Vorschläge zur Funktionsweise der gemeinsamen Außenpolitik machte, sprachen sich EVP und ELDR für eher intergouvernementale Strukturen aus (Europäische Volkspartei 15.11.1990:205; Europäische Liberale, Demokratische und Reformpartei 23.11.1990:211; Bund der Sozialdemokratischen Parteien der EG 10.12.1990:215–216). 429 Regierung der Niederlande 26.10.1990:185. Anders als in anderen EG-Bereichen sollte das Initiativrecht in der gemeinsamen Außenpolitik allerdings nicht ausschließlich bei der Kommission, sondern auch bei den nationalen Regierungen liegen. 430 Vgl. Praus 2014:338–341. 431 Zit. nach Maricot 2010:207–208, vgl. allgemein ebd.:205–208. 432 Die Forderung, an den Verhandlungen über die Vertragsreform beteiligt zu werden, hatte der Bundesrat bereits im April 1990 erstmals erhoben (Bundesrat 3. Zweite Phase: Bis zur Eröffnung der Regierungskonferenzen 186 1990 eine recht kritische Entschließung, in der er vor einer „Mißdeutung föderalistischer Ordnungs- und Strukturprinzipien“ warnte, falls durch die europäische Integration die „regionale Gestaltungskompetenz“ geschwächt würde.433 Dass Deutschland und Frankreich auf einen neuen, weniger supranationalisierungsfreundlichen Kurs eingeschlagen waren, zeigte sich vor allem in einem weiteren gemeinsamen Schreiben Kohls und Mitterrands, das diese am 6. Dezember an die italienische Ratspräsidentschaft richteten. Zwar bekannten sie sich darin noch einmal explizit zu einer „föderalen Berufung“ der Politischen Union, doch abgesehen von der Wiederholung einiger älterer Forderungen434 entsprachen ihre konkreten Vorschläge nun eher einer intergouvernementalen Linie. So sollten Entscheidungen in der gemeinsamen Außenpolitik weiterhin „grundsätzlich einstimmig getroffen“ werden, sofern nicht die Staats- und Regierungschefs in einem konkreten Fall einstimmig den Übergang zur qualifizierten Mehrheit beschlossen. Und auch in Bezug auf die institutionelle Reform betonten Kohl und Mitterrand nun nicht mehr so sehr die Rolle des Europäischen Parlaments, sondern sprachen sich vor allem für eine Aufwertung des Europäischen Rates aus: „Im Hinblick auf die Effizienz der Union“ solle dieser künftig „die Funktion des Schiedsrichters, Garanten und Impulsgebers für die kohärente Vertiefung der Integration“ ausüben und „die wesentlichen Orientierungen und Leitlinien“ festlegen.435 Diese Vorschläge wurden umgehend von Jacques Delors und von der niederländischen Regierung kritisiert, die dadurch eine Schwächung der Kommission und allgemein des supranationalen Gemeinschaftsprinzips befürchteten. Auf dem Gipfel am 14./15. Dezember kam es schließlich zu einem Kompromiss zwischen beiden Positionen: Im Abschlusskommuni- 06.04.1990) und im Juni noch einmal wiederholt (Bundesrat 13.06.1990:103). Dies führte zuletzt zu dem Zugeständnis der Bundesregierung, in die deutsche Delegation zu den beiden Regierungskonferenzen auch je zwei Ländervertreter aufzunehmen (vgl. Ministerpräsidentenkonferenz 17.10.1990:110). Außerdem hatte der Bundesrat mehrfach eigene Vorschläge zur Ausgestaltung der Vertragsreform eingebracht, etwa zur Gründung eines neuen ‚Regionalorgans‘ sowie zur Verankerung des Subsidiaritätsprinzips. 433 Bundesrat 09.11.1990:113. 434 Unter anderem forderten Kohl und Mitterrand eine „europäische Staatsbürgerschaft“, die Einführung eines legislativen Mitentscheidungsrechts für das Europäische Parlament, die Ausweitung der Mehrheitsentscheide im Rat sowie die Ausweitung der EG-Kompetenzen auf neue Politikbereiche wie Umwelt-, Gesundheits-, Innen- und Asylpolitik (Mitterrand und Kohl 06.12.1990). 435 Ebd. 3.4 Abschwächung des supranationalen Impetus 187 qué hieß es, der Europäische Rat werde „auch weiterhin die wesentliche Rolle spielen […], die er in den letzten Jahren als politischer Impulsgeber in grundlegenden Fragen eingenommen hat“. Außerdem sollte die Regierungskonferenz zur Politischen Union „prüfen, ob […] eine Stärkung dieser Rolle erforderlich“ sei. Für die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik wurde der Rat als „einziges Entscheidungszentrum“ bestätigt, die Kommission sollte allerdings ein Initiativrecht erhalten. Als Beschlussverfahren sollte die Regierungskonferenz die von Kohl und Mitterrand vorgeschlagene Brückenklausel prüfen.436 Insgesamt begann die konstitutionalistische Dynamik, die zwischen April und Oktober 1990 ihren Höhepunkt erreicht hatte, also schon gegen Ende des Jahres wieder an Schwung zu verlieren. In dem Maß, in dem der Druck der deutschen Wiedervereinigungskrise nachließ und die politische Aufmerksamkeit sich neuen internationalen Problemen zuwandte, ging besonders bei den Regierungen der großen Mitgliedstaaten das Interesse an neuen föderalen Lösungen zurück. Dies zeigte sich auch am Umgang mit der Europäischen Kommission, der es nun schwerer als in den Monaten zuvor fiel, Einfluss auf den Verlauf der Verhandlungen zu nehmen.437 Gleichzeitig schloss sich auch das Gelegenheitsfenster für einen Verfassungsmoment: Die dynamische Krise, die zum Katalysator für eine Umstrukturierung der europäischen Öffentlichkeit hätte werden können, wurde mit Eröffnung der Regierungskonferenzen zunehmend von einer Verhandlungsroutine abgelöst, deren Rhythmus nicht mehr durch plötzliche Ereignisse oder überraschende Initiativen geprägt war. Trotz dieser Abschwächung des supranationalen Impetus wurden jedoch die wesentlichen Vorentscheidungen, die bis Oktober 1990 gefallen waren, nicht mehr rückgängig gemacht. Dies lag zum einen daran, dass Akteure wie die Europäische Kommission sowie die niederländische und belgische Regierung auf dem eingeschlagenen supranationalen Ansatz beharrten. Zum anderen hatten sich auch Deutschland, Frankreich, Italien und Spanien bereits zu deutlich zu einem umfassenden Integrationsschritt bekannt, um noch glaubwürdig davon abrücken zu können. Insbesondere die Pläne zur Währungsunion waren so weit fortgeschritten, dass eine Ab- 436 Europäischer Rat 14.12.1990:1554. 437 Rometsch 1999:170–172. Zudem geriet auch die weiterhin föderalistisch orientierte italienische Regierung ab Anfang 1991 aufgrund von innenpolitischen Krisen und der schwachen wirtschaftlichen Lage unter Druck und spielte deshalb in den Vertragsverhandlungen nur noch eine Nebenrolle (Varsori 2013a:33–37). 3. Zweite Phase: Bis zur Eröffnung der Regierungskonferenzen 188 kehr davon nur neue Unsicherheiten aufgeworfen hätte. In den nun beginnenden Regierungskonferenzen wurde die Vertragsreform deshalb in zahlreichen Einzelheiten abgeschwächt, an ihrer grundsätzlichen europäischinnenpolitischen Stoßrichtung änderte sich jedoch nichts mehr. 3.4 Abschwächung des supranationalen Impetus 189 Dritte Phase: Bis zum Gipfel von Maastricht Die Regierungskonferenzen Mit der Eröffnung der beiden Regierungskonferenzen, die monatlich auf Ebene der Finanz- bzw. Außenminister tagten, begann die dritte und letzte Phase der Vertragsverhandlungen. Im Vordergrund sollten nun die Lösung der verbleibenden offenen Fragen sowie die Ausarbeitung eines konkreten Vertragstextes stehen. Allerdings führten zunächst der Golfkrieg und später die eskalierende Jugoslawienkrise dazu, dass die Außenminister den Verhandlungen nicht immer die höchste Priorität zuschrieben. Vor allem in den ersten Monaten delegierten sie einen Großteil der Arbeiten an ihre ‚persönlichen Beauftragten‘ – in der Regel die Ständigen Vertreter der Mitgliedstaaten in Brüssel –, welche wöchentliche Arbeitstreffen abhielten.438 Dabei war auch die Kommission, nicht aber das Europäische Parlament mit einem Vertreter beteiligt.439 Insgesamt standen deshalb nun die Positionen der nationalen Regierungen noch stärker im Mittelpunkt als zuvor. Zudem wurden kaum noch wirklich neue Vorschläge vorgebracht, sondern eher die in Grundzügen bereits entwickelten Ansätze konkretisiert. Insbesondere die Regierungskonferenz zur Währungsunion verfügte nach den schon geleisteten Vorgesprächen über ein klares Arbeitsprogramm, das recht zügig auf eine Einigung zusteuerte. Vor allem die deutschen Verhandlungsführer betonten erneut die Bedeutung einer unabhängigen, der Inflationskontrolle verpflichteten Zentralbank, während Frankreich (allerdings weitgehend erfolglos) den Rat als institutionelles Gegengewicht im Sinne einer ‚europäischen Wirtschaftsregierung‘ zu etablieren 4. 4.1 438 Vgl. Corbett 1993:30–31. 439 Zusätzlich zu den Regierungskonferenzen fanden allerdings auch Treffen einer ‚interinstitutionellen Konferenz‘ zwischen den nationalen Ministern und einer zwölfköpfigen Delegation des Europäischen Parlaments statt, die im monatlichen Wechsel Angelegenheiten der Währungs- und der Politischen Union behandelten. Außerdem traf diese Parlamentsdelegation nacheinander alle nationalen Regierungschefs, vor allem um sicherzustellen, dass die integrationsfreundlicheren unter ihnen – Kohl, González, Andreotti, Martens und Lubbers – auch weiterhin die wichtigsten Positionen der Europaabgeordneten unterstützen würden (vgl. Corbett 1993:33). 191 versuchte.440 Offen blieb bis zum Ende der Regierungskonferenz die Frage, welche wirtschaftlichen Konvergenzkriterien die Staaten vor dem Übergang zur dritten Stufe erfüllen müssten und ob für diesen Übergang bereits ein festes Datum vorgeschrieben werden sollte: Während die deutsche Bundesregierung auf strengen Kriterien bei der Preis-, Haushalts-, Wechselkurs- und Zinsstabilität bestand, drängte Frankreich auf einen konkreten und recht knappen Zeitplan, um zu verhindern, dass die Währungsunion auf der zweiten Stufe stehen bleiben würde. Die südeuropäischen Regierungen wiederum warnten, dass sie diese Ziele ohne äußere Hilfe kaum würden erreichen können.441 Die britische Regierung stellte ihrerseits Anfang Januar noch einmal einen Vertragsentwurf zum ‚harten ECU‘ als alternative Verhandlungsgrundlage vor, verfolgte diesen Plan jedoch nicht intensiv weiter. Stattdessen konzentrierte sie sich bald nur noch auf die Möglichkeit eines ‚Optouts‘, also einer Regelung, die es dem britischen Parlament freistellte, ob und wann es die Einheitswährung einführen würde.442 Für die übrigen Regierungen war diese Regelung grundsätzlich akzeptabel, da sie nicht die Währungsunion selbst, sondern nur deren territoriale Reichweite in Frage stellte. Umstritten blieb lediglich, ob das Opt-out allein für Großbritannien oder auch für alle übrigen Mitgliedstaaten gelten würde. Während die britische Regierung Letzteres bevorzugte, um keine Außenseiterrolle einzunehmen, betonten die Kommission und die meisten anderen Mitgliedstaaten, dass ein ‚allgemeines Opt-out‘ die Währungsunion insgesamt gefährden würde. Lediglich Dänemark unterstützte die britische Position.443 In den Verhandlungen über die Politische Union stand unterdessen die Struktur der künftigen EU im Zentrum. Im Kern ging es dabei weiterhin um die Frage, wie weit die neuen Politikbereiche supranational oder intergouvernemental ausgestaltet werden sollten. In einem inoffiziellen Vertragsentwurf (‚Non-Paper‘) präsentierte die luxemburgische Regierung, die zum Jahreswechsel die Ratspräsidentschaft übernommen hatte, im April 1991 erstmals ein Modell mit drei ‚Säulen‘: Demnach sollten die bereits existierenden Europäischen Gemeinschaften als erste Säule der zu grün- 440 Vgl. Corbett 1993:40–41, de la Serre / Lequesne 1991:319. Lediglich in einzelnen Fragen wurde die deutsche Position letztlich abgelehnt, etwa in Bezug auf eine von der Bundesregierung vorgeschlagene Klausel, die alle Mitgliedstaaten zur Privatisierung öffentlicher Unternehmen verpflichten sollte. 441 Vgl. Corbett 1993:42–43. 442 Vgl. Blair 1999:176–178. 443 Vgl. Corbett 1993:41–42, Dyson / Featherstone 1999:656–659, Blair 1999:178– 181. 4. Dritte Phase: Bis zum Gipfel von Maastricht 192 denden Union erhalten bleiben, wobei die meisten neuen Politikbereiche in den EWG-Vertrag aufgenommen und damit der supranationalen Gemeinschaftsmethode (mit einem neuen Mitentscheidungsrecht des Europäischen Parlaments) unterworfen sein würden. Die Gemeinsame Au- ßen- und Sicherheitspolitik und die Zusammenarbeit in den Bereichen Inneres und Justiz sollten hingegen als zweite und dritte Säule der Union einen je eigenen, rein intergouvernementalen Rechtsrahmen erhalten.444 Dieses luxemburgische Non-Paper war als Kompromiss gedacht. Es stieß jedoch nicht nur auf die Ablehnung der britischen Regierung – die während der gesamten Regierungskonferenz ihre Skepsis gegenüber neuen europäischen Kompetenzen aufrechterhielt –, sondern auch auf die Kritik des Europäischen Parlaments und der Kommission sowie der belgischen und niederländischen Regierung, die darin einen vorschnellen Verzicht auf weiterreichende supranationale Ambitionen sahen. Dennoch unterschied sich der offizielle Vertragsentwurf, den die luxemburgische Präsidentschaft Mitte Juni veröffentlichte, kaum von dem ersten Vorschlag. Auf seinem Gipfeltreffen Ende Juni erklärte der Europäische Rat diesen Entwurf zur Grundlage der weiteren Verhandlungen.445 Die niederländische Regierung unter Ruud Lubbers, die in der zweiten Jahreshälfte die Ratspräsidentschaft übernahm, war mit der ‚Säulenstruktur‘ weiterhin unzufrieden. Erneut wurde die Vertragsreform jedoch durch aktuelle Ereignisse von der Spitze der Tagesordnung verdrängt: Anfang Juli übernahm die EG eine wichtige Vermittlerrolle im slowenischen Unabhängigkeitskrieg;446 Ende August fand in Moskau ein gescheiterter kommunistischer Putschversuch gegen Michail Gorbatschow statt, der zunächst Deutschland und Dänemark, dann auch die übrigen EG-Staaten dazu brachte, diplomatische Beziehungen mit den baltischen Republiken aufzunehmen. Erst im September kamen die Niederlande schließlich dazu, einen neuen Vertragsentwurf zu präsentieren, der auch die Außen- und Innenpolitik in den supranationalen Gemeinschaftsrahmen integrierte.447 Die Kommission begrüßte diesen Vorstoß, doch bei einem Außenminister- 444 Regierung von Luxemburg 17.04.1991. Vgl. auch Pastoors 2005:90–91. 445 Vgl. Corbett 1993:31, Pastoors 2005:91–93. 446 Vgl. hierzu Eisermann 2000:35–40. 447 Regierung der Niederlande 24.09.1991. Zu den Motiven der niederländischen Regierung zählte außer dem Druck des traditionell supranational gesinnten niederländischen Parlaments auch die Sorge vor einem deutsch-französischen Übergewicht bei einer Stärkung des Europäischen Rats (vgl. Pastoors 2005:93– 99). 4.1 Die Regierungskonferenzen 193 treffen am 30. September wiesen die Vertreter aller anderen Mitgliedstaaten bis auf Belgien den neuen Entwurf zurück.448 Der zweite Vertragsentwurf, den die niederländische Regierung am 8. Oktober 1991 vorstellte und der die Schlussphase der Regierungskonferenzen einleitete, orientierte sich deshalb im Wesentlichen wieder an dem luxemburgischen Plan. Auf zwei ‚Konklaven‘ der Außenminister in Noordwijk (12./13. November) und der Finanzminister in Scheveningen (1.-3. Dezember) kam es zu weitgehenden Einigungen über die Reforminhalte. Für den Gipfel des Europäischen Rates, der am 9./10. Dezember in Maastricht stattfinden würde, blieb lediglich eine recht klar abgegrenzte Anzahl von offenen Fragen zu beantworten. Dahinter verbargen sich teils tatsächliche Meinungsverschiedenheiten; teils handelte es sich aber auch um Probleme, für die sich bereits recht deutlich eine Lösung abzeichnete und die nur aufgrund ihrer hohen symbolischen Bedeutung nicht schon auf Ministerebene abschließend geregelt werden konnten. Der Gipfel von Maastricht Waren schon die Regierungskonferenzen immer wieder von anderen internationalen Ereignissen überschattet gewesen, so galt dasselbe auch für den Europäischen Rat von Maastricht. Zum einen fiel der Beginn des Gipfels zeitlich mit einem neuen Höhepunkt der Entwicklungen in Osteuropa zusammen: Nur einen Tag zuvor hatten die Regierungschefs Russlands, Weißrusslands und der Ukraine das Gründungsabkommen der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten unterzeichnet und die Auflösung der Sowjet- 4.2 448 Corbett zufolge entsprach der niederländische Text zwar in den meisten Fragen der Sichtweise einer Mehrheit der Mitgliedstaaten, stieß jedoch bei Großbritannien und einigen anderen auf scharfe Ablehnung. Da ein Konsens auf dieser Grundlage so kurz vor dem vorgesehenen Abschluss der Regierungskonferenz unwahrscheinlich schien, ließen ihn letztlich auch die integrationsfreundlicheren Regierungen fallen (Corbett 1993:31–32). Pastoors sieht den Grund für das in den Niederlanden als ‚Schwarzer Montag‘ bekannte Scheitern des Vorschlags zudem in einer mangelnden Koordinierung innerhalb der niederländischen Regierung sowie einer ungenügenden Einbindung der übrigen Mitgliedstaaten bei der Ausarbeitung des Entwurfs. Insbesondere hatten die Niederländer mit der Unterstützung des deutschen Außenministers Genscher gerechnet; dieser wollte jedoch keinen Konflikt mit der französischen Regierung riskieren, die ihrerseits eine intergouvernementale Ausrichtung der Politischen Union anstrebte (Pastoors 2005:99–113). 4. Dritte Phase: Bis zum Gipfel von Maastricht 194 union proklamiert.449 Zum anderen setzte sich auch der Krieg in Jugoslawien fort; im November war es zu serbischen Kriegsverbrechen in Vukovar sowie zu Gegenoffensiven kroatischer Truppen gekommen. Insbesondere die deutsche Bundesregierung drängte deshalb immer stärker auf eine rasche Anerkennung der slowenischen und kroatischen Unabhängigkeit, was von Frankreich, Großbritannien und anderen Mitgliedstaaten skeptisch gesehen wurde. In Maastricht wurde das Thema letztlich nicht behandelt; in der Folge kündigte Deutschland wenige Tage nach dem Gipfel allerdings an, im Januar 1992 gegebenenfalls im Alleingang diplomatische Beziehungen mit den ehemaligen jugoslawischen Teilstaaten aufzunehmen.450 Doch nicht nur diese außenpolitischen Unsicherheiten führten in den Tagen vor dem Gipfel von Maastricht zu einer angespannten Stimmung zwischen den Regierungen. Trotz der insgesamt recht guten Einigungsaussichten verschärfte sich der Ton der Auseinandersetzung auch in Bezug auf die Vertragsreform selbst. Eine ganze Reihe von Akteuren ging dazu über, ihre jeweiligen Forderungen zu unterstreichen, indem sie Veto-Drohungen gegen den Vertrag insgesamt aussprachen: So erklärte etwa Helmut Kohl Ende November in eher allgemeiner Form, die Bundesregierung werde den Vertrag nur unterzeichnen, wenn die Einigung zur Politischen Union weit genug gehe.451 Die belgische Regierung kündigte ein Veto an, falls die Rolle Brüssels als Sitz der europäischen Organe in Frage gestellt würde.452 Der deutsche Bundesrat erklärte, die Formulierung des Subsidiaritätsprinzips im Vertragsentwurf sei „unter keinen Umständen akzeptabel“, 449 Obwohl der sowjetische Präsident Michail Gorbatschow dies umgehend als ‚illegal‘ bezeichnete, reagierte der Europäische Rat mit einer Erklärung, die im Wesentlichen die GUS unterstützte: Ohne sich explizit zur Legalität des GUS-Abkommens zu äußern, erkannten die Staats- und Regierungschefs der EG an, dass „der Prozess der Umgestaltung der Sowjetunion […] in eine entscheidende Phase eingetreten“ sei, und sprachen unter anderem von den „souverän werdenden Republiken“ (Europäischer Rat 09.12.1991). 450 Vgl. Eisermann 2000:71–82. 451 Vgl. SZ 23.11.1991:1. 452 Vgl. FAZ 06.12.1991:1b. Hintergrund war der Streit zwischen Frankreich und Belgien über den möglichen Umzug des Europäischen Parlaments von Straßburg nach Brüssel sowie zwischen den Niederlanden und Deutschland über die Ansiedlung der Europäischen Zentralbank in Amsterdam oder Frankfurt am Main. Im November wurde eine angebliche Absprache zwischen Frankreich und den Niederlanden über diese Sitzfrage öffentlich, die Belgien mit seiner Vetodrohung zurückwies. 4.2 Der Gipfel von Maastricht 195 und deutete eine Ablehnung der Ratifikation an.453 Das Europäische Parlament wiederum drohte seine Zustimmung zu verweigern, wenn der Vertrag keine hinreichend föderale Struktur und demokratische Legitimation gewährleiste.454 Und auch in Bezug auf die Verfahren der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik sowie der Innen- und Asylpolitik bekräftigten verschiedene Mitgliedstaaten vor dem Gipfel noch einmal ihre jeweiligen Maximalpositionen. Für die meisten dieser Probleme zeichneten sich jedoch schon im Voraus Kompromisslinien ab.455 Die Frage nach dem Sitz der europäischen Organe wurde auf dem Gipfel schlicht ausgespart,456 die Befürchtungen des Bundesrats wurden durch die Ankündigung einer Umformulierung 453 Bundesrat 07.11.1991. Konkret hieß es im Vertragsentwurf, dass die EG nur tätig werden dürfe, wenn sie ein Ziel „besser“ erreichen könne als die Mitgliedstaaten. Der Bundesrat forderte stattdessen eine etwas restriktivere Formulierung, die Aktivitäten der EG nur erlaubte, wenn zum Erreichen ihrer Ziele Maßnahmen der einzelnen Mitgliedstaaten oder Regionen „nicht ausreichen“. (Diese Formulierung ging ursprünglich auf den Bericht einer Länderarbeitsgruppe von Mai 1990 zurück; vgl. Arbeitsgruppe ‚Europa der Regionen‘ der Staats- und Senatskanzleien der Länder 22.05.1990:49). In der endgültigen Vertragsfassung kam es schließlich zu einer etwas holprigen Kombination beider Wendungen: Die Gemeinschaft werde nur tätig, sofern ihre Ziele auf nationaler Ebene „nicht ausreichend erreicht werden können und daher […] besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden können“ (Art. 3b EGV). 454 Die Europaabgeordneten besaßen selbst zwar formell kein Ratifikationsrecht, doch das belgische und italienische Parlament hatten angekündigt, ihrerseits den Vertrag erst nach einem Zustimmungsvotum des Europäischen Parlaments ratifizieren zu wollen. Auch im Deutschen Bundestag wurde ein entsprechender Antrag von der SPD-Fraktion eingebracht (SPD-Fraktion im Deutschen Bundestag 05.12.1991), aber von der Bundestagsmehrheit aus CDU/CSU und FDP abgelehnt. Letztlich erklärte die SPD-Fraktion stattdessen, sie würde die für die Ratifikation notwendige Grundgesetzänderung nicht mittragen, sofern das Europäische Parlament nicht hinreichend gestärkt würde, was angesichts der erforderlichen Zweidrittelmehrheit im Bundestag faktisch ebenfalls einer Veto-Drohung gleichkam. 455 Zu den Ergebnissen des Gipfels allgemein vgl. auch oben, Erster Teil, Kapitel 2.2. 456 Erst auf dem Europäischen Rat von Edinburgh wurde ein Beschluss über die Neuverteilung der bestehenden europäischen Institutionen zwischen Brüssel, Luxemburg und Straßburg getroffen (vgl. Europäischer Rat 11.12.1992:1289). Der Beschluss über die Ansiedlung der Europäischen Zentralbank in Frankfurt am Main (sowie einer Reihe anderer neu geschaffener Institutionen in anderen europäischen Städten, etwa Europol in Den Haag) erfolgte erst auf dem Europäischen Rat von Brüssel im Oktober 1993 (vgl. Europäischer Rat 29.10.1993). Zur Auseinandersetzung über den Sitz der EZB vgl. auch Stadler 1996:166–169. 4. Dritte Phase: Bis zum Gipfel von Maastricht 196 entkräftet. Die Stärkung der Europaabgeordneten unter anderem durch das Mitentscheidungsverfahren und ein Mitspracherecht bei der Wahl des Kommissionspräsidenten war im niederländischen Vertragsentwurf ohnehin schon vorgesehen; in Maastricht gab auch die britische Regierung ihren zuletzt eher taktischen Widerstand dagegen auf.457 Für die gemeinsame Außenpolitik wurde die bereits im Dezember 1990 vorgeschlagene Brückenklausel übernommen, nach der der Rat künftig einstimmig würde beschließen können, bestimmte Entscheidungen mit Mehrheit zu treffen. Für die Verteidigungspolitik wurde ein Formelkompromiss gefunden, demzufolge die WEU ein „integraler Bestandteil der Entwicklung der Europäischen Union“ sei und von dieser um die Durchführung verteidigungspolitischer Entscheidungen „ersucht“ werden könne (Art. J.4 Abs. 2 EUV). Für die ZJI wiederum hatte die deutsche Bundesregierung kurz vor dem Gipfel vorgeschlagen, bestimmte Bereiche nicht sofort, aber zu einem festgelegten späteren Zeitpunkt zu vergemeinschaften. Eine entsprechende Stufenklausel wurde jedoch nur für die Visumspolitik vereinbart;458 ansonsten blieb die Innenpolitik vor allem auf britisches Betreiben hin intergouvernemental.459 Zum wichtigsten Kompromissbaustein wurde hier die Revisionsklausel, die für 1996 die Einberufung einer neuen Regierungskonferenz zur weiteren Vertiefung der Integration vorsah. Größer waren die Konflikte über die Währungsunion, wo vor allem die genaue Ausgestaltung der Opt-out-Regelungen sowie das von Frankreich geforderte verbindliche Datum für den Einstieg in die dritte Stufe umstrit- 457 Zu den verschiedenen Positionen in der Debatte über die neuen Kompetenzen des Europäischen Parlaments vgl. Corbett 1993:56–60. Zu den Forderungen des Parlaments, die erst in Maastricht beschlossen wurden, gehörte etwa die Angleichung der Amtszeit der Kommission an den Rhythmus der Europawahlen. Andere Wünsche der Europaabgeordneten blieben hingegen unberücksichtigt: So erhielt das Parlament durch das Mitentscheidungsverfahren zwar ein Vetorecht gegen vorgeschlagene Rechtsakte; der Rat konnte Rechtsakte jedoch weiterhin allein verabschieden, wenn es sich mangels einer beschlussfähigen Mehrheit überhaupt nicht dazu äußerte. Teil des Kompromisses mit Großbritannien war zudem der Verzicht auf den Begriff „Mitentscheidungsverfahren“, der im Vertragstext durch die Formulierung „Verfahren nach Artikel 189b“ ersetzt wurde. 458 Nach Art. 100c Abs. 3 EGV sollte der Rat über Visumsfragen bis 1996 einstimmig entscheiden, ab diesem Zeitpunkt nach Mehrheitsprinzip. 459 Zudem traf der Europäische Rat in Maastricht eine Reihe von innen- und einwanderungspolitischen Einzelentscheidungen, von denen die wichtigste die – wesentlich von Deutschland vorangetriebene – Gründung der Europäischen Polizeibehörde Europol betraf (vgl. Oberleitner 1998:100). Dieser Beschluss hing formal allerdings nicht mit der Vertragsreform zusammen und fand sich nur im Schlusskommuniqué des Gipfels (vgl. Europäischer Rat 09.12.1991:1160). 4.2 Der Gipfel von Maastricht 197 ten waren. Während Helmut Kohl vor dem Gipfel mit einem Bekenntnis zur ‚Unumkehrbarkeit‘ der Währungsunion die französische Position stützte, fürchteten Spanien, Portugal und Griechenland, bei einem starren Zeitplan den Konvergenzanforderungen nicht rechtzeitig genügen zu können.460 Ende November weitete sich diese Auseinandersetzung zu einem Streit über Finanzhilfen für die ärmeren Mitgliedstaaten aus: In einer Rede vor seinem nationalen Parlament forderte der spanische Ministerpräsident Felipe González die Einführung eines ‚Konvergenzfonds‘ und drohte mit einer Ablehnung des Vertrags, falls hierzu kein ‚zufriedenstellendes Resultat‘ erreicht würde.461 Unterstützung erhielt er dabei von den übrigen südeuropäischen Staaten sowie von Irland, während die deutsche, britische und andere Regierungen es ablehnten, diese Frage zum Bestandteil der Vertragsverhandlungen zu machen. All diese Probleme erwiesen sich letztlich jedoch als lösbar. Als Kompromiss im Streit über die Finanzhilfen wurde dem Vertrag ein Protokoll beigefügt, das bis Ende 1993 die Schaffung eines neuen ‚Kohäsionsfonds‘ in Aussicht stellte, dessen Mittelausstattung aber zunächst offen blieb.462 Für den Übergang zur dritten Stufe der Währungsunion wurde entsprechend der deutsch-französischen Position ein Verfahren festgelegt, das die Einführung der Einheitswährung spätestens zum 1. Januar 1999 für alle Staaten verbindlich machte, die zu diesem Zeitpunkt die Konvergenzkriterien erfüllen würden. Opt-out-Regelungen gab es nur für Großbritannien und Dänemark, die durch spezielle Zusatzprotokolle zum Vertrag das Recht erhielten, vor dem Beitritt zur dritten Stufe der Währungsunion eine weitere nationale Abstimmung durchzuführen.463 Die schärfste Veto-Drohung vor dem Maastrichter Gipfel betraf allerdings keine inhaltliche, sondern eine symbolische Frage. Stein des Ansto- ßes war die Formulierung, dass der Vertrag ein Schritt in dem „Prozess zu einer Union mit föderaler Ausrichtung“ sei, die von der luxemburgischen Ratspräsidentschaft eingeführt und in allen späteren Entwürfen übernom- 460 Vgl. Corbett 1993:43. 461 González 28.11.1991:7561. 462 Protokoll über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt, 07.02.1992; vgl. auch Corbett 1993:52. Der Kohäsionsfonds sollte Umwelt- und Verkehrsprojekte in Mitgliedstaaten fördern, deren Pro-Kopf-BIP unter 90 Prozent des EG-Durchschnitts lag und die ein Programm zur Erfüllung der Konvergenzkriterien verfolgten. 463 Protokoll über einige Bestimmungen betreffend das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland, 07.02.1992; Protokoll über einige Bestimmungen betreffend Dänemark, 07.02.1992. 4. Dritte Phase: Bis zum Gipfel von Maastricht 198 men worden war. Anfang November kündigte die britische Regierung an, die Verwendung des Wortes ‚föderal‘ im Vertragstext auf keinen Fall akzeptieren zu wollen. Als daraufhin sowohl Delors als auch der niederländische Regierungschef Lubbers signalisierten, ein Verzicht auf den Begriff sei möglich, sofern Großbritannien im Gegenzug Zugeständnisse in anderen Bereichen mache, weitete der britische Premierminister Major seine Position aus, indem er erklärte, über diese Frage nicht einmal zu Verhandlungen bereit zu sein. Diese gezielte Verschärfung war jedoch vor allem dem Druck geschuldet, dem sich Major in den Wochen vor dem Gipfel vonseiten des europaskeptischen Flügels der Conservative Party ausgesetzt sah. Verschiedene Fraktionsmitglieder um Margaret Thatcher forderten angesichts der Zugeständnisse, die die britische Regierung im Verlauf der Regierungskonferenzen gemacht hatte, ein nationales Referendum über die Verhandlungsergebnisse; verschiedentlich wurde sogar mit der Gründung einer neuen, dezidiert national-souveränistischen Partei gedroht.464 Durch die inszenierte Eskalation des Konflikts über das Wort ‚föderal‘ konnte sich Major parteiintern als Vertreter einer harten Linie präsentieren, ohne aber die Einigung über den Vertrag wirklich zu gefährden. Letztlich kam es auf dem Gipfel wenig überraschend zu einem Verzicht auf die Formulierung. Zur wichtigsten wirklichen Streitfrage wurde schließlich die Sozialpolitik. Während der Regierungskonferenzen hatte vor allem Jacques Delors sich für eine Neufassung des Sozialkapitels im EWG-Vertrag eingesetzt, um der Gemeinschaft in verschiedenen sozialpolitischen Bereichen die Festlegung von Mindeststandards zu ermöglichen. Im Zuge der Veto-Drohungen in den Tagen vor dem Gipfel kam es nun zu scheinbar unvereinbaren Positionierungen: Während Großbritannien jegliche Veränderung am Sozialkapitel des EWG-Vertrags kategorisch ausschloss, erklärten Frankreich und einige weitere Regierungen diese zur unverzichtbaren Bedingung für eine Einigung. Doch auch hierzu fand sich in Maastricht nach mehrstündigen Verhandlungen eine Lösung: Auf Vorschlag Delors’ wurden die von Großbritannien abgelehnten Änderungen am Sozialkapitel in 464 Tatsächlich gründete der Historiker Alan Sked im November 1991 die kleine Anti-Federalist League, die 1992 mit eigenen Kandidaten bei der Unterhauswahl antrat und sich 1993 zur UK Independence Party (UKIP) umorganisierte (zu den Wurzeln von UKIP in der Tradition der europaskeptischen Konservativen vgl. Tournier-Sol 2015:142). Später entstand außerdem die Referendum Party, deren einzige politische Ziele die Durchführung eines Referendums über den Vertrag von Maastricht sowie eine Neuverhandlung der britischen Mitgliedschaft in der EU waren (vgl. Carter u. a. 1998). 4.2 Der Gipfel von Maastricht 199 ein eigenständiges Sozialabkommen ausgegliedert, welches nur von den elf übrigen Regierungen unterzeichnet und dem Vertrag in einem Protokoll beigefügt wurde.465 Insgesamt war der Gipfel von Maastricht also nicht von neuen visionären Beschlüssen, sondern von der Suche nach Kompromissen dominiert, um die verbliebenen Gegensätze zwischen den Regierungen in teils mehr, teils weniger stringenter Form zu überbrücken. Für John Major stellte sich das Treffen damit als voller Erfolg dar: Kurz nach seiner Rückkehr nach London beschrieb er die Ergebnisse in einer Erklärung vor Medienvertretern euphorisch als „game, set and match for Britain“.466 Womöglich noch wichtiger war für den Premierminister, dass auch Margaret Thatcher wenige Tage später ihre Unterstützung für den Ausgang der Verhandlungen erklärte und die Forderung nach einem Referendum zurückzog. Obwohl eine kleine Anzahl europaskeptischer Unterhausabgeordneter unter Führung von Norman Tebbit weiterhin Unzufriedenheit äußerte, war damit die befürchtete Spaltung der Conservative Party abgewendet – wenigstens für einige Monate, bevor die Differenzen in der Fraktion anlässlich der Ratifikation des Vertrags erneut ausbrachen. Dass die Opposition aus Labour Party und Liberaldemokraten erneut scharfe Kritik an der europapolitischen Isolation des Landes übte, schmälerte die Hochstimmung der britischen Regierung nach dem Gipfel von Maastricht kaum.467 Die übrigen an den Verhandlungen beteiligten Akteure bewerteten die Ergebnisse zurückhaltender, aber ebenfalls positiv. In Deutschland beschrieb Helmut Kohl die Einigung als Erfolg, und auch die SPD begrüßte die Resultate, obwohl sie in manchen Bereichen hinter den Erwartungen zurückgeblieben seien. In Frankreich übte ein Teil der gaullistischen Opposition harsche Kritik an einzelnen Vertragsbestandteilen, durch die die nationale Souveränität in Frage gestellt werde, während die Regierung betonte, dass die wichtigsten Forderungen zur Politischen Union trotz des britischen Widerstands durchgesetzt worden seien. Zudem deutete François Mitterrand wenige Tage nach dem Gipfel erstmals die Möglichkeit einer Ratifikation durch ein nationales Referendum an, was von den Gaullisten begrüßt, von den europafreundlichen Parteien UDF und CDS hingegen als wahltaktisches Manöver der Regierung kritisiert wurde. Ebenfalls verhalten waren schließlich die Reaktionen der Kommission und 465 Protokoll über die Sozialpolitik, 07.02.1992. Zu den Maastrichter Verhandlungen über die Sozialpolitik vgl. auch Corbett 1993:49–51, Blair 1999:93–120. 466 Vgl. TT 11.12.1991:1a. 467 Vgl. Childs 2006:276, Grob-Fitzgibbon 2016:459–460. 4. Dritte Phase: Bis zum Gipfel von Maastricht 200 des Europäischen Parlaments, die zwar die Maastrichter Beschlüsse als bedeutenden Fortschritt beschrieben, aber verschiedene Elemente des Vertrags – etwa die ‚Säulenstruktur‘ oder das britische Sozial-Opt-out – auch nachdrücklich kritisierten. Nach der Endredaktion und der Übersetzung des Vertrags in alle Amtssprachen wurde er von den Außen- und Finanzministern der Mitgliedstaaten am 7. Februar 1992 bei einer feierlichen Zeremonie in Maastricht unterzeichnet. Genau zwei Monate später verabschiedete das Europäische Parlament eine Resolution, in der es seitenlang die „größten Unzulänglichkeiten“ des Abkommens auflistete, sich zugleich aber klar für eine Ratifikation (und eine weitere Vertiefung bei der nächsten Vertragsreform) aussprach.468 Mit diesem Votum endete der ‚europäische‘ Teil des Reformverfahrens. Auch wenn es bis zum Abschluss der Ratifikation noch rund anderthalb Jahre dauern sollte – was insbesondere an dem gescheiterten dänischen Referendum am 2. Juni 1992 lag, dem erst ein knappes Jahr später in einer neuen Volksabstimmung die Zustimmung zum Vertrag folgte –, spielte sich die Auseinandersetzung darüber fortan vor allem innerhalb der nationalen politischen Systeme ab und bot damit kaum noch Anlass zu einem europäischen Verfassungsmoment. Zum letzten Hindernis wurde schließlich eine Klage vor dem deutschen Bundesverfassungsgericht, die jedoch am 12. Oktober 1993 abgewiesen wurde. Nachdem daraufhin die Bundesrepublik als letzter Mitgliedstaat die Ratifikationsurkunde hinterlegt hatte, trat der Vertrag über die Europäische Union am 1. November 1993 in Kraft. 468 Europäisches Parlament 07.04.1992. 4.2 Der Gipfel von Maastricht 201 Ergebnisse des Zweiten Teils Im Verlauf der Verhandlungen über den Vertrag von Maastricht lassen sich im Wesentlichen drei Phasen unterscheiden: Bis zum Fall der Berliner Mauer im November 1989 waren es hauptsächlich die supranationalen EG-Organe, die sich für eine Vertragsänderung einsetzten. Dies betraf vor allem das Europäische Parlament, welches eine Reihe von föderalistisch inspirierten Reformen vorschlug, die nicht zuletzt auf eine Stärkung der Europaabgeordneten selbst hinausliefen. Aber auch die Europäische Kommission unter Jacques Delors verfolgte mit dem Ziel einer europäischen Einheitswährung eine klar supranationale Agenda. Die nationalen Regierungen standen einer Vertragsreform hingegen großteils zurückhaltend bis ablehnend gegenüber. Während die Vorschläge des Parlaments weitgehend ignoriert wurden, wurde die Währungsunion vom Europäischen Rat wenigstens offiziell unterstützt. Insbesondere die französische Regierung unter François Mitterrand verfolgte dabei das Ziel, die Dominanz der Deutschen Bundesbank im Europäischen Währungssystem zu überwinden. Der deutsche Unwille, einen klaren Zeitplan für den Übergang zu einer Einheitswährung festzulegen, und besonders die strikte britische Weigerung gegenüber jeglicher Kompetenzübertragung auf die europäische Ebene machten die vollständige Umsetzung des im April 1989 vorgestellten Delorsplans jedoch unwahrscheinlich. Die eigentliche Schlüsselphase für die Vertragsreform bildete der Zeitraum zwischen November 1989 und Oktober 1990, wobei besonders die Haltung der deutschen und französischen Regierung eine entscheidende Rolle spielte. Wichtiger Auslöser war der Fall der Berliner Mauer, der überraschend die deutsche Wiedervereinigung auf die Tagesordnung setzte und wegen der Sorge vor einer neuen deutschen Hegemonie zu einer Vertrauenskrise unter den westeuropäischen Staaten führte. In dieser Situation sah die Bundesregierung in einem entschlossenen Bekenntnis zur europäischen Integration die beste Möglichkeit, um sich Unterstützung für ihr wichtigstes eigenes Ziel – die nationale Einheit – zu sichern. Allerdings forderte Helmut Kohl zugleich auch die Verwirklichung einer ‚Politischen Union‘, die die Währungsunion ergänzen und nicht zuletzt für die deutsche Wählerschaft annehmbarer machen sollte. Im Vorfeld des Dubliner Gipfels im April 1990 akzeptierte die französische Regierung diesen Ansatz eines umfassenden Integrationsschritts, der zudem auch von den 5. 203 traditionell europafreundlichen Mitgliedstaaten wie Italien, Spanien, Belgien und den Niederlanden unterstützt wurde. Anders als das Europäische Parlament und Kommissionspräsident Delors folgten die französische und die deutsche Regierung bei der Einleitung der Vertragsverhandlungen also weniger einer europäisch-föderalistischen Motivation, sondern betrachteten die Integration vor allem als Mittel, um bestimmte nationale Zielsetzungen zu verwirklichen. Allerdings griffen sie dabei auf die föderalistisch inspirierten Reformvorschläge der supranationalen Organe zurück und machten sich teils auch deren Argumentationsmuster zu eigen. Im Laufe des Jahres 1990 traf der Europäische Rat deshalb eine Reihe von Beschlüssen, die die wesentlichen Inhalte der Vertragsreform bereits vorwegnahmen. Kontinuierlicher Widerstand kam dabei lediglich von Seiten der britischen Premierministerin Margaret Thatcher. Diese wurde jedoch auf europäischer Ebene weitgehend isoliert und geriet zudem auch innenpolitisch immer mehr unter Druck, bis sie schließlich im November 1990 ihren Rücktritt erklären musste. Mit der Eröffnung der Regierungskonferenzen im Dezember 1990 begann schließlich die letzte Phase der Vertragsverhandlungen. Je mehr sich die Gespräche diesem formalen Verfahren näherten, desto geringer wurde der Einfluss der supranationalen Organe. Stattdessen trat nun die Suche nach einem Ausgleich zwischen den verschiedenen nationalen Positionen in den Mittelpunkt. Dabei zeigte sich einerseits die neue britische Regierung unter John Major kompromissbereiter als zuvor, andererseits erklärten sich aber auch Deutschland und Frankreich nun eher zu einer intergouvernementalen Ausgestaltung der Politischen Union bereit. Obwohl die beteiligten Akteure kurz vor dem Abschluss der Regierungskonferenzen noch einmal ihre Maximalforderungen bekräftigten, war im Dezember 1991 auch der Gipfel von Maastricht selbst letztlich von der Suche nach Kompromisslösungen geprägt. Insgesamt brachte diese Phase der Verhandlungen deshalb eine Abschwächung, aber keine Preisgabe des Konstitutionalisierungsschubs. Mit der Vertragsunterzeichnung im Februar und der Zustimmung des Europäischen Parlaments im April 1992 endete schließlich der gesamteuropäische Teil des Reformverfahrens und ging in die nationalen Ratifikationsprozesse über. Betrachtet man den Verlauf der Vertragsreform unter dem Gesichtspunkt eines möglichen Verfassungsmoments, so war die Wahrscheinlichkeit für eine rasche Veränderung der öffentlichen Verfassungsdiskurse in der zweiten Phase – zwischen dem Mauerfall und der Eröffnung der Regierungskonferenzen – zweifellos am höchsten. Zum einen waren die Verhandlungen in diesem Zeitraum am stärksten von einer krisenhaften Ent- 5. Ergebnisse des Zweiten Teils 204 wicklung geprägt, in der hohe Unsicherheit über die künftige politische Ordnung Europas bestand und entsprechend tiefgreifende Veränderungen möglich erscheinen mussten. Zum anderen war dies auch tatsächlich die Periode, in der die weitestreichenden Vorentscheidungen über den Vertrag fielen. Ab Beginn der Regierungskonferenzen wurden das Verfahren geordneter und die supranationalen Ambitionen im Europäischen Rat geringer. Obwohl die öffentliche Aufmerksamkeit für die Vertragsreformen in dieser Zeit eher zu- als abnahm, ging damit ab Ende 1990 auch das Potenzial für einen Verfassungsmoment wieder zurück. In der folgenden Diskursanalyse steht deshalb die zweite Phase der Vertragsverhandlungen von November 1989 bis Dezember 1990 im Mittelpunkt. Um den Verlauf der Debatte besser zu verstehen, werden zuvor jedoch auch die Entwicklungen in der ersten Verhandlungsphase 1988/89 in den Blick genommen. Von der dritten Phase wird hingegen nur der Gipfel von Maastricht selbst betrachtet, der den Augenblick des größten medialen Interesses für die Vertragsreform bildete. Die damit verbundene Verdichtung der Debatte lässt einen Verfassungsmoment ebenfalls grundsätzlich möglich erscheinen, weshalb hier auch die Wochen vor und nach dem Gipfel näher untersucht werden sollen. Auf eine detaillierte Analyse der Mediendiskurse während des Rests der dritten Verhandlungsphase, also der Zeit von Januar bis November 1991, wird hier hingegen verzichtet. 5. Ergebnisse des Zweiten Teils 205 Die öffentliche Debatte über die VertragsreformDritter Teil: Vorbemerkung Trotz ihres krisenhaften Verlaufs und trotz der Tragweite ihrer Ergebnisse führten die Verhandlungen über den Vertrag von Maastricht nicht zu einer öffentlichen Neudeutung der europäischen Integration im Sinne eines europäisch-innenpolitischen Modells. Ein Erklärungsansatz, warum dieser Verfassungsmoment ausblieb, wurde bereits im Ersten Teil der Arbeit formuliert: Demnach hatte in allen Ländern jeweils die nationale Regierung den höchsten Nachrichtenwert, da sie als einziger Akteur sowohl unmittelbar an den Verhandlungen beteiligt als auch dem nationalen Publikum durch Wahlen verantwortlich war. Dies führte zu einer Fragmentierung der öffentlichen Auseinandersetzung entlang nationaler Grenzen, bei der für jede Zeitung die europapolitische Agenda der eigenen Regierung im Vordergrund stand. Andere Akteursgruppen bezogen ihren Nachrichtenwert hingegen nur aus jeweils einem dieser beiden Nachrichtenfaktoren: Die übrigen Regierungen hatten Bedeutung vor allem als Veto-Akteure in den Verhandlungen; da sie für das jeweils nationale Publikum nicht wähl- oder abwählbar waren, wurden ihre Tätigkeiten jedoch eher nicht unter parteipolitisch-weltanschaulichen Vorzeichen bewertet. Umgekehrt war die nationale Opposition für das jeweils nationale Publikum vor allem als die Wahlalternative von Interesse, an der sich die Regierung messen lassen musste, und spielte deshalb eine wichtige Rolle in der parteipolitischen Debatte. Sie hatte jedoch keinen direkten Einfluss auf das Ergebnis der Verhandlungen, sodass ihre Positionen nur für die nationale Europapolitik als relevant angesehen wurden, nicht für die europäischen Verhandlungen insgesamt. Um diesen Erklärungsansatz zu überprüfen, soll im Folgenden die mediale Debatte analysiert werden, die in den großen deutschen, französischen und britischen Qualitätstageszeitungen über die Vertragsverhandlungen geführt wurde. Tatsächlich lässt sich an diesen Zeitungen recht deutlich beobachten, wie sich die beschriebene Akteurskonstellation auch auf die Berichterstattung auswirkte. Generell zerfiel die Debatte über die Vertragsreform in jeder nationalen Öffentlichkeit grob in zwei Darstellungsfelder: Eine Gruppe von Artikeln und Kommentaren befasste sich mit den zwischenstaatlichen Verhandlungen über die Vertragsreform; eine andere behandelte die jeweiligen innerstaatlichen Auseinandersetzungen über die von der Regierung eingeschlagene Europapolitik. Dabei lag der 1. 209 Fokus innerhalb der ersten Gruppe auf der Frage, wie die eigene Regierung mit den Regierungen der übrigen Mitgliedstaaten (und mit den supranationalen Organen, etwa der Europäischen Kommission) interagierte. In der zweiten Gruppe konfrontierten die Artikel die Positionen der eigenen Regierung mit jenen anderer Akteure des eigenen Landes; Akteure aus dem Ausland kamen hingegen kaum vor. Beispielhaft lässt sich diese Zweiteilung an der Berichterstattung des britischen Guardian nach dem Gipfel von Maastricht verdeutlichen. Am 12. Dezember 1991 erschienen hier gleich zwei Themenseiten zu den Verhandlungsergebnissen: Die eine von ihnen war mit „After the Summit: View from Europe“ überschrieben und enthielt unter anderem Artikel und Kommentare über die Vertragsinhalte sowie eine Übersicht, inwieweit die einzelnen nationalen Regierungen ihre Verhandlungsziele erreicht hatten. Die andere trug hingegen den Titel „After the Summit: View from Britain“ und beschrieb die Reaktionen der verschiedenen britischen Parteien sowie einzelner nationaler Interessengruppen, etwa des britischen Industrieverbands.469 Die Artikel der beiden genannten Gruppen unterschieden sich jedoch nicht nur in Bezug auf die darin behandelten Akteure und Themen. Häufig waren sie auch von unterschiedlichen Autoren verfasst: Auslands- und Europakorrespondenten im ersten Fall, Politikredakteure und (nationale) Parlamentskorrespondenten im zweiten.470 Eine Kombination aus der zwischen- und der innerstaatlichen Perspektive fand sich in der Regel allen- 469 TG 12.12.1991:2b, TG 12.12.1991:3a. 470 Alle untersuchten Zeitungen unterhielten im analysierten Zeitraum eigene Büros in Brüssel mit teils mehreren Korrespondenten. Zahlreiche Artikel über die Vertragsverhandlungen erschienen besonders von Winfried Münster für die SZ, Peter Hort und Michael Stabenow für die FAZ, Philippe Lemaitre, Claire Tréan und Marcel Scotto für Le Monde, Robert de Suzannet und Baudouin Bollaert für Le Figaro, John Palmer für den Guardian sowie George Brock, Michael Binyon und Peter Guilford für die Times. Daneben erschienen häufig Beiträge der Auslandskorrespondenten in den Hauptstädten der anderen großen Mitgliedstaaten, etwa Gerd Kröncke (London) für die SZ, Thankmar von Münchhausen (Paris), Ulrich Grundinski (London), Heinz-Joachim Fischer (Rom) und Walter Haubrich (Madrid) für die FAZ, Dominique Dhombres bzw. Laurent Zecchini (London), Henri de Bresson (Bonn) und Christian Chartier (Den Haag) für Le Monde, Vincent Gérard bzw. Jacques Duplouich (London) und Jean-Paul Picaper (Bonn) für Le Figaro, Paul Webster (Paris), David Gow (Bonn) und John Hooper (Madrid) für den Guardian, Ian Murray (Bonn) für die Times. Andere Journalisten, die sich (etwa als Leiter des Außenpolitik-Ressorts, als Wirtschaftsredakteure oder als Kolumnisten) wiederholt mit den Maastricht-Verhandlungen befassten, waren unter anderem Josef Joffe und Franz Thoma in der SZ, 1. Vorbemerkung 210 falls in längeren Berichten und in einigen Meinungstexten. Allerdings sorgte auch in diesen Fällen meist die innere Struktur der Artikel für eine Differenzierung beider Aspekte. So berichteten etwa Seite-1-Aufmacher zu bedeutenden Gipfelereignissen bisweilen zunächst über die zwischenstaatlichen Verhandlungen, ehe sie am Ende kurz zu den innerstaatlichen Reaktionen wechselten.471 Diese deutliche Unterscheidung, die die Medien selbst zwischen den beiden Seiten der Debatte über den Vertrag vornahmen, liegt auch dem Aufbau der folgenden Analyse zugrunde. Im folgenden Kapitel wird für jede der beiden Artikelgruppen dargestellt, welche gemeinsamen Merkmale sich in allen untersuchten Zeitungen fanden. Anschließend werden für die erste und zweite Verhandlungsphase sowie für den Gipfel von Maastricht die länderspezifischen Ausprägungen der Debatte in Deutschland, Frankreich und Großbritannien in den Blick genommen, wobei jeweils zuerst die Berichterstattung über die zwischenstaatlichen Verhandlungen und dann die über die nationale Europapolitik analysiert wird. Günther Nonnenmacher und Klaus-Dieter Frankenberger in der FAZ, Jacques Amalric, Marie-Pierre Subtil, Pierre Servent und Françoise Lazare in Le Monde, Paul Guilbert, Jean François-Poncet und Franz-Olivier Giesbert im Figaro, Hugo Young und Will Hutton im Guardian sowie Andrew McEwen in der Times. Das Spektrum der Autoren, die über nationale Europapolitik schrieben, war demgegenüber meist größer und weniger spezialisiert; wiederholt in Erscheinung traten hier unter anderem Udo Bergdoll in der SZ, Claus Gennrich in der FAZ, Alain Rollat in Le Monde, Henri Paillard, Jean-Philippe Moinet, Patrice-Henry Desaubliaux und Michel Chamard im Figaro, Michael White, Patrick Wintour, Hella Pick, Alan Travis und Nikki Knewstub im Guardian sowie Ronald Butt, Nicholas Wood, Philip Webster und Robert Oakley in der Times. 471 Vgl. z. B. TT 22.09.1988:1, TG 20.04.1990:1, SZ 11.12.1989:1, SZ 30.04.1990:1. 1. Vorbemerkung 211 Gemeinsame Merkmale Die Debatte über die europäischen Verhandlungen Vergleicht man die Darstellung der Verhandlungen auf europäischer Ebene – die Vorschläge der supranationalen Institutionen und die Gespräche zwischen den Regierungen der Mitgliedstaaten –, so lassen sich bei der Auswahl der berichteten Ereignisse große Ähnlichkeiten zwischen den Zeitungen aller drei untersuchten Länder feststellen. Im Mittelpunkt standen jeweils die Tagungen des Europäischen Rates, wo nach dem Verständnis der Medien die zentralen Beschlüsse über die Vertragsreform fielen. Diesen Gipfeltreffen (etwa in Straßburg im Dezember 1989, Dublin im April und Juni 1990 oder Rom im Oktober und Dezember 1990) war in der Regel an mindestens einem, manchmal an mehreren aufeinanderfolgenden Tagen ein Aufmacher auf dem Titelblatt der Zeitung gewidmet. Außerdem erschienen in ihrem Umfeld vermehrt weitere Artikel und Kommentare, die zum Beispiel das Verfahren der Verhandlungen, die Interessen der beteiligten Akteure oder die Aussichten auf eine Einigung thematisierten. Typischerweise begann die mediale Aufmerksamkeit für einen Gipfel etwa ein bis zwei Wochen vorher. Dies entsprach ungefähr dem Zeitrahmen, in dem auch die beteiligten politischen Akteure die Vorschläge veröffentlichten, über die sie bei der Tagung diskutieren wollten: So wurden etwa der deutsch-französische Vorschlag für eine Politische Union vom 19. April 1990 neun Tage, der britische Major-Plan vom 20. Juni 1990 fünf Tage und die Stellungnahme der Kommission zur Politischen Union vom 21. Oktober 1990 sechs Tage vor einem angesetzten Gipfel präsentiert. Die ausführlichste Berichterstattung fand sich dann meist unmittelbar nach dem Treffen, wenn dessen Ergebnisse analysiert wurden. Danach nahm das mediale Interesse in der Regel schnell wieder ab oder leitete – sofern die Gipfelergebnisse unter nationalen Akteuren umstritten waren – in eine innerstaatliche Kontroverse über. Andere Ereignisse, an denen die nationalen Regierungen nicht beteiligt waren, fanden demgegenüber deutlich weniger Aufmerksamkeit. So wurden die Resolutionen für eine institutionelle Reform, die das Europäische Parlament in den Monaten vor dem Fall der Berliner Mauer verabschiedete, von den Medien weitgehend ignoriert; und auch die Entschließungen 2. 2.1 213 zur Politischen Union vom 23. November 1989 und vom 14. März 1990, die erheblichen Einfluss auf die weiteren Verhandlungen ausübten, fanden nur ein geringes Presseecho. Desgleichen wurden die Kongresse der supranationalen Parteifamilien und die ‚Assisen‘ Ende 1990 in den meisten Zeitungen allenfalls in einzelnen Berichten auf den hinteren Seiten behandelt.472 Selbst der Veröffentlichung des Delorsplans im April 1989 widmeten lediglich die beiden britischen Zeitungen und Le Monde einen Leitartikel.473 Als eine zweite Gemeinsamkeit lässt sich unter allen betrachteten Zeitungen beobachten, dass die Intensität der Berichterstattung im Verlauf der Verhandlungen tendenziell anstieg. Während die Möglichkeit einer Vertragsreform in der ersten Phase der Gespräche kaum thematisiert wurde, fanden sich nach dem Fall der Berliner Mauer deutlich mehr Artikel dazu. Einen erneuten leichten Anstieg gab es mit den beiden Gipfeln von Rom in der zweiten Jahreshälfte 1990. Die mit Abstand größte Aufmerksamkeit wurde in allen Zeitungen jedoch dem Gipfel von Maastricht im Dezember 1991 zuteil, zu dem die Berichterstattung sehr viel detaillierter war und sich auch schon im Vorfeld über einen deutlich längeren Zeitraum hinzog als bei allen vorhergehenden Ereignissen. Dieses wachsende Medieninteresse lässt sich am ehesten mit der zunehmenden Verankerung des Themas im öffentlichen Bewusstsein erklären, die umso größer wurde, je weiter die Verhandlungen fortschritten und die Einigung über den Gesamtvertrag näher rückte – ein Effekt, der dem empirisch gut belegten Nachrichtenfaktor ‚Kontinuität‘ bzw. ‚Thematisierung‘ entspricht.474 Demgegenüber fanden die wesentlichen politischen Vorentscheidungen über die Vertragsreform (die, wie oben dargestellt, bereits im Lauf des Jahres 1990 fielen) in allen Ländern nur ein geringeres Presseecho. Verbindet man dies mit der Beobachtung von Christoph O. Meyer, dass zwischen 1991 und 1992 die Zahl der Brüsseler Korrespondenten sprunghaft anstieg,475 so liegt die Interpretation nahe, dass die Medien selbst von der Tragweite der europapolitischen Entscheidungen in der ers- 472 Eine Ausnahme bildete dabei Le Monde, wo sehr ausführlich über die Assisen berichtet wurde (siehe hierzu unten, Dritter Teil, Kapitel 4.2.1). Vgl. zu den Assisen auch TT 29.11.1990:23. 473 TT 18.04.1989:17, TG 18.04.1989:18, LM 19.04.1989:1. 474 So die im Wesentlichen gleichbedeutenden Bezeichnungen bei Galtung / Ruge 1965 bzw. Schulz 1990 [1976]. Vgl. auch oben, Erster Teil, Kapitel 4.2. 475 Die Zahl der in Brüssel akkreditierten Journalisten war von 1987 bis 1991 von 480 auf 520 angewachsen und erhöhte sich dann innerhalb eines Jahres auf fast 650 (Meyer 2002:122–123). 2. Gemeinsame Merkmale 214 ten Jahreshälfte 1990 überrascht wurden und erst anlässlich des Gipfels von Maastricht auf eine entsprechend umfassende Berichterstattung vorbereitet waren.476 Während sich über die Zeit hinweg also eine Zunahme des Medieninteresses beobachten lässt, fanden sich zwischen den verschiedenen Ländern oder einzelnen Zeitungen kaum Unterschiede im Ausmaß der Berichterstattung – jedenfalls was speziell den Aspekt der zwischenstaatlichen Vertragsverhandlungen betrifft. Tendenziell waren diesen in Großbritannien etwas mehr, in Deutschland, vor allem in der Süddeutschen Zeitung, etwas weniger Artikel gewidmet.477 Dabei handelte es sich aber wohl nur um eine Nebenfolge der recht deutlichen Unterschiede bei der Debatte über die nationale Europapolitik, auf die weiter unten näher eingegangen wird: Diese war in Großbritannien weitaus intensiver als in den übrigen Ländern, weshalb die britischen Zeitungen auch ein höheres Interesse ihrer Leser für Informationen über den Verlauf der Verhandlungen erwarten konnten.478 Insgesamt war dieses Gefälle jedoch nicht sehr auffällig. In Bezug auf die Akteure, die im Vordergrund der Berichterstattung standen, richtete sich – ganz wie es die oben formulierten Hypothesen er- 476 Einen ähnlichen Effekt beschreibt auch Jan-Henrik Meyer, der die deutliche Zunahme der Berichterstattung über den Gipfel von Maastricht 1991 im Vergleich zum Gipfel von Luxemburg 1985 mit der ‚Pfadabhängigkeit‘ des Medieninteresses erklärt (Meyer 2008:338–339). 477 Das vergleichsweise geringe Interesse der Süddeutschen Zeitung an den Vertragsverhandlungen wird auch von Jan-Henrik Meyer bestätigt, der untersucht, wie viele Artikel in jeder Zeitung einen EG-Bezug hatten und wie hoch deren Anteil an allen sowie an allen außenpolitischen Artikeln der Zeitung war (Meyer 2010:159–160). Allerdings unterscheidet Meyers Untersuchung nicht zwischen Artikeln über die zwischenstaatlichen Verhandlungen und Artikeln über die nationale Europapolitik und beschränkt sich zudem ausschließlich auf den Gipfel im Dezember 1991. Dies erklärt, weshalb er die höchste Zahl an EG-Artikeln ausgerechnet bei Le Figaro findet: In Frankreich kam es gerade um den Gipfel von Maastricht zu einer starken Zunahme der innerstaatlichen Europadebatte (siehe unten, Dritter Teil, Kapitel 5.2.2), ohne dass sich die Darstellungsintensität der zwischenstaatlichen Verhandlungen wesentlich von den übrigen Ländern unterschieden hätte. 478 Zudem unterschieden sich die britischen Medien, wie unten noch näher beschrieben wird, auch inhaltlich von den deutschen und französischen, da im Fokus der Berichterstattung jeweils die eigene nationale Regierung stand und die Vorschläge der britischen Regierung stark von denen der übrigen Staaten abwichen. Ein Grund für die etwas ausführlichere Berichterstattung über die Vertragsverhandlungen könnte also auch sein, dass die britischen Zeitungen neben den Initiativen der eigenen Regierung auch noch wenigstens zu einem gewissen Grad die tatsächlichen Hauptthemen der Verhandlungen abdecken mussten. 2.1 Die Debatte über die europäischen Verhandlungen 215 warten lassen – die meiste Aufmerksamkeit in jedem Land auf die jeweils eigene nationale Regierung. Abgesehen davon spielten in der Berichterstattung allerdings jeweils recht ähnliche Akteure eine wichtige Rolle. Nach der eigenen Regierung am häufigsten thematisiert wurden in allen drei untersuchten Ländern die Regierungen der beiden anderen großen Mitgliedstaaten. Dabei herrschte durchgehend (wenn auch im Einzelnen mit gewissen Unterschieden, auf die weiter unten ausführlicher eingegangen wird) ein Interpretationsmuster vor, das Deutschland und Frankreich als die hauptsächlich treibenden Kräfte und Großbritannien als wichtigsten Bremser der Vertragsreform sah. Alle übrigen Akteure stießen demgegenüber auf deutlich weniger Interesse. Eine gewisse Bedeutung wurde jeweils der Regierung des Landes zugeschrieben, das die halbjährige EG-Ratspräsidentschaft innehatte, in den Jahren 1989–91 also nacheinander Spanien, Frankreich, Irland, Italien, Luxemburg und den Niederlanden. Von ihnen erwarteten die Medien zum einen Kompromissvorschläge zwischen den Maximalpositionen, zum anderen auch eine Führungsrolle in Verfahrensfragen – etwa in Bezug auf das Tempo oder die Schwerpunktsetzung der Gespräche.479 Außerdem gewannen die Regierungen kleinerer Mitgliedstaaten manchmal an medialer Präsenz, wenn sie in spezifische Konflikte verwickelt waren und mit einer Blockade der Verhandlungen drohten: So berichteten etwa die deutschen und französischen Zeitungen im Dezember 1990 recht ausführlich über die scharfe Kritik, die die niederländische Regierung an einem Vorschlag Kohls und Mitterrands zur Politischen Union geübt hatte;480 und in allen drei Ländern fand vor dem Gipfel von Maastricht die mit einer Veto-Drohung verbundene Forderung Spaniens nach einem neuen Konvergenzfonds Aufmerksamkeit.481 479 Vgl. etwa TG 28.06.1989:10b (zu Spanien), TG 01.07.1989:6a (zu Frankreich), FAZ 11.04.1990:6 (zu Irland), SZ 25.06.1990:7, TG 02.07.1990:6, TG 13.07.1990:10, TT 13.07.1990:9 (zu Italien), LM 01.12.1991:1, TT 05.12.1991:11a, TT 09.12.1991:2a (zu den Niederlanden). 480 Vgl. SZ 10.12.1990:9, SZ 14.12.1990:4, SZ 14.12.1990:8, FAZ 14.12.1990:1–2, FAZ 17.12.1990:12b, LM 11.12.1990:3, LM 14.12.1990:1, LM 16.12.1990:3, LF 14.12.1990:1. In den britischen Zeitungen wurde dieser Konflikt hingegen überhaupt nicht erwähnt. 481 Vgl. u. a. SZ 04.12.1991:2, SZ 07.12.1991:12e, SZ 09.12.1991:2, FAZ 04.12.1991:2, FAZ 09.12.1991:1–2, FAZ 09.12.1991:2b, FAZ 12.12.1991:2c, LM 05.12.1991:6b, LM 07.12.1991:6e, LF 27.11.1991:5, TG 03.12.1991:8a, TG 09.12.1991:2e, TT 29.11.1991:12, TT 10.12.1991:11d. Für die britischen Medien zeichnete sich dieses Thema nicht zuletzt dadurch aus, dass es der einzige große Konflikt vor dem Gipfel von Maastricht war, bei dem die britische Regierung 2. Gemeinsame Merkmale 216 Davon abgesehen erschienen die kleineren Staaten jedoch meist nur in summarischen Gesamtüberblicken, in denen die Positionen aller Mitgliedsregierungen dargestellt wurden. Solche Übersichtsdarstellungen waren vor allem im Vorfeld von Gipfeln recht verbreitet.482 Allerdings war auch hier häufig den Regierungen der großen Staaten mehr Platz gewidmet als den übrigen: So beschrieb etwa die Times kurz vor dem Maastrichter Gipfel unter der Überschrift „Where the twelve Community leaders stand“ die Regierungschefs aller Mitgliedsländer in Einzelporträts, ging dabei jedoch nur auf Major, Kohl, Mitterrand und González ausführlicher ein.483 Unter den supranationalen Akteuren, die an den Verhandlungen beteiligt waren, spielte vor allem der Kommissionspräsident Jacques Delors eine wichtige Rolle. Dieser wurde nicht nur regelmäßig als Teilnehmer an den Gipfeltreffen des Europäischen Rates genannt, sondern galt seit der Vorstellung des nach ihm benannten Plans zur Währungsunion in allen Ländern als treibende Kraft der Vertragsreform. Dies ist aus Perspektive der oben formulierten Überlegungen zum Nachrichtenwert insofern überraschend, als Delors während der Verhandlungen wenigstens formal nur noch geringen Einfluss auf die spätere Entscheidung nehmen konnte und jedenfalls kein Vetorecht besaß. Er galt jedoch als wichtiger Ideengeber der Reform und fand vor allem in den britischen Medien als Symbolfigur des europäischen Föderalismus und Gegenspieler der Regierung Thatcher teilweise ebenso viel Aufmerksamkeit wie der deutsche Bundeskanzler Kohl oder der französische Präsident Mitterrand. Hingegen nahmen die Positionen des Europäischen Parlaments in allen Ländern nur einen deutlich untergeordneten Stellenwert ein. Sie wurden zwar in groben Zügen wiedergegeben, aber nicht ausführlich behandelt. Auffälligerweise wurde das Parlament zudem in aller Regel als eine institutionelle Einheit betrachtet. Eine Differenzierung zwischen den Standpunkten der einzelnen Fraktionen bzw. der europäischen Parteienfamilien erfolgte fast nie – was allerdings auch dadurch zu erklären ist, dass EVP, nicht im Mittelpunkt stand. Dies ging etwa aus einer Liste der zehn wichtigsten offenen Streitfragen hervor, die die Times Anfang Dezember 1991 an mehreren Tagen abdruckte (erstmals in TT 03.12.1991:1). Unmittelbar vor dem Gipfel ließ sie die spanische Veto-Drohung allerdings fallen und reduzierte die Liste auf neun Punkte (TT 09.12.1991:1b) – offenbar weil Konflikten, an denen die eigene Regierung nicht beteiligt war, letztlich doch nur eine geringere Bedeutung zugeschrieben wurde. 482 Vgl. zum Beispiel FAZ 13.12.1990:5h, SZ 07.12.1991:12d. 483 TT 09.12.1991:2e. 2.1 Die Debatte über die europäischen Verhandlungen 217 BSPEG und ELDR in der Frage der Vertragsreform nur geringe inhaltliche Unterschiede aufwiesen. Häufig zitierten die Medien stattdessen nur den Parlamentspräsidenten Enrique Barón Crespo, der jeweils zu Beginn der Treffen des Europäischen Rates anwesend war, um die institutionellen Positionen des Parlaments zu vertreten.484 Sofern darüber hinaus noch weitere Abgeordnete genannt wurden, neigten die Zeitungen dazu, eher die Meinungen von Parlamentariern aus dem eigenen Land zu zitieren als von solchen aus anderen Mitgliedstaaten – in aller Regel ohne diesen Umstand explizit zu thematisieren.485 Auch wenn die Zeitungen Gastkommentare und Leserbriefe von Europaabgeordneten abdruckten, was immer wieder vorkam, stammten diese fast immer nur von solchen aus dem eigenen Land.486 Wie stark die Berichterstattung auch über das Europäische Parlament von der jeweiligen nationalen Agenda geprägt war, lässt sich beispielhaft an der Resolution vom 11. Juli 1990 verdeutlichen, in der das Parlament seine Haltung zur Politischen Union zum Ausdruck brachte. Die beiden deutschen Zeitungen berichteten über diese Resolution deutlich weniger 484 Vgl. etwa TT 09.12.1989:1, TG 11.10.1990:10, FAZ 10.12.1991:5a, LM 11.12.1991:6. Daneben wurden verschiedentlich auch die Fraktionsvorsitzenden der Christdemokraten (Egon Klepsch), Sozialdemokraten (Jean-Pierre Cot) und Liberalen (Valéry Giscard d’Estaing) zitiert – allerdings in der Regel mit weitgehend übereinstimmenden Meinungen (z. B. FAZ 21.11.1991:5a). Berichte, die allein die Position einzelner Fraktionen oder Parteifamilien in den Blick nahmen, waren selten und meist eher kurz (z. B. LM 13.12.1990:4a, FAZ 07.12.1991:2). 485 So ließ etwa die FAZ mehrfach einzelne deutsche Abgeordnete gewissermaßen stellvertretend für das Parlament insgesamt zu Wort kommen (z. B. FAZ 23.06.1990:10, FAZ 09.12.1991:10b), und Le Monde zitierte recht häufig die Positionen Valéry Giscard d’Estaings, der als UDF-Parteivorsitzender und ehemaliger Staatspräsident auch ein wichtiger Akteur der französischen nationalen Politik war (z. B. LM 14.12.1989:8, LM 19.04.1990:1, LM 22.06.1990:7,LM 22.11.1991:3a, LM 28.11.1991:8c). 486 Z. B. SZ 07.12.1991:12a, FAZ 04.12.1990:10, FAZ 09.12.1991:12b, LM 29.06.1988:2, LM 21.04.1989:2, LM 30.06.1990:2, LF 09.12.1991:2b, TT 07.10.1988:17a, TT 30.10.1990:13a, TT 06.12.1989:17a. Zu den wenigen Ausnahmen zählten ein Leserbrief des niederländischen Liberalen Hans Nord in der Times sowie Gastkommentare des französischen Sozialdemokraten Jean-Pierre Cot im Guardian (TT 23.09.1988:13b, TG 23.11.1990:29a). Insbesondere in der Times erschienen recht viele Leserbriefe von britischen konservativen Europaabgeordneten, die sich in der Regel allerdings weniger mit der Vertragsreform selbst als mit der Position der britischen Regierung dazu befassten und daher am besten als Meinungsäußerungen im Flügelstreit der Conservative Party zu verstehen sind (z. B. TT 26.06.1989:15, TT 28.04.1990:11a, TT 13.12.1991:15a). 2. Gemeinsame Merkmale 218 ausführlich als über eine andere Entschließung vom selben Tag, in der das Europäische Parlament Position zur deutschen Wiedervereinigung bezog.487 In Frankreich nahm Le Monde die Parlamentsresolution zum Anlass, um ausführlich die Möglichkeit eines „Sénat européen composé de délégués des Parlements nationaux“ zu erörtern – ein Vorschlag, der von verschiedenen französischen (sowie belgischen und britischen) Politikern unterstützt wurde, im Europäischen Parlament selbst hingegen kaum auf Zustimmung stieß.488 Le Figaro konzentrierte sich auf einen am selben Tag verabschiedeten Bericht des Parlaments zum Subsidiaritätsprinzip, den der ehemalige französische Staatspräsident Valéry Giscard d’Estaing verfasst hatte.489 In Großbritannien schließlich berichtete die Times überhaupt nicht über die Resolution, während der Guardian die Forderungen des Parlaments als „a direct confrontation with the British government“ bezeichnete und insbesondere analysierte, wie sich die Europaabgeordneten der Conservative Party und der Labour Party dazu positionierten.490 Über die verschiedenen nationalen Regierungen und die supranationalen Institutionen hinaus behandelten die Berichte über die zwischenstaatlichen Verhandlungen schließlich bisweilen auch die ausländischen Oppositionsparteien oder andere ausländische Akteure, denen ein gewisser Einfluss auf die nationale Europapolitik ihres Landes zugeschrieben wurde. Allerdings waren die Positionen dieser Akteure in der Regel nicht alleiniges Thema eines Artikels, sondern wurden jeweils in mehr oder weniger expliziter Form mit dem Standpunkt der Regierung ihres Landes verglichen. Letztlich dienten diese Beiträge also vor allem dem Zweck, die Haltung der jeweiligen ausländischen Regierung zu erklären, indem man sie in den Kontext der innerstaatlichen Debatte setzte, die in dem betreffenden Land über die dortige nationale Europapolitik geführt wurde.491 487 In der FAZ erschien über beide Resolutionen je ein Artikel, wobei jener zur Politischen Union allerdings kürzer ausfiel (FAZ 12.07.1990:5a, FAZ 12.07.1990:5b). Die SZ berichtete ausschließlich über die Resolution zur deutschen Wiedervereinigung (SZ 12.07.1990:2). 488 LM 12.07.1990:1, 4, ähnlich LM 12.07.1990:4a, LM 12.07.1990:4b. 489 LF 12.07.1990:6, LF 13.07.1990:6. Dabei zitierte die Zeitung ausschließlich Äu- ßerungen französischer Politiker: neben Giscard d’Estaing noch den Präsidenten der Assemblée Nationale Laurent Fabius, den Europaabgeordneten Claude Cheysson sowie den Kommissionspräsident Jacques Delors. 490 TG 11.07.1990:4. 491 Da diese innerstaatliche Europadebatte in Großbritannien besonders heftig geführt wurde, berichteten deutsche und französische Zeitungen auch besonders häufig über die britische Opposition (z. B. FAZ 06.12.1990:8, SZ 23.11.1991:2, LM 07.12.1990:6, LM 26.11.1991:7). Im Dezember 1991, als auch in Frankreich 2.1 Die Debatte über die europäischen Verhandlungen 219 In der Schlussphase der Verhandlungen stießen einige ausländische Oppositionsakteure darüber hinaus auch dadurch auf ein gewisses Interesse, dass sie drohten, die Ratifikation des Vertrags zu verweigern. So berichteten sowohl Le Monde als auch die Times und der Guardian kurz vor dem Gipfel von Maastricht über Vetodrohungen des deutschen Bundesrats und der SPD.492 Allerdings wurde in diesen Fällen weniger ausführlich berichtet als etwa über Vetodrohungen ausländischer Regierungen. Wenigstens während des hier analysierten Zeitraums bis Ende 1991 betrachteten die Zeitungen den Ratifikationsprozess nicht als ein gemeinsames europäisches Problem, sondern als eine Angelegenheit der jeweiligen Mitgliedstaaten. Die durchaus reale Möglichkeit, dass der gesamte Vertrag zuletzt in einem nationalen Parlament am Widerstand der dortigen Opposition scheitern könnte, wurde in keinem einzigen Artikel ausführlich thematisiert. Insgesamt richteten alle untersuchten Zeitungen den Fokus ihrer Berichterstattung über die Verhandlungen also auf die nationalen Regierungen und ihre Gespräche im Europäischen Rat. Dies hatte auch eine charakteristische Folge für den Deutungsrahmen der konkreten Vorschläge zur Vertragsreform: Unabhängig davon, wo sie ursprünglich entstanden waren, wurden sie in allen untersuchten Zeitungen meist den nationalen Regierungen zugeordnet, die sie in den Verhandlungen aufgriffen und vertraten. Insgesamt beförderte dieses Zuschreibungsschema das Bild, dass es in den Verhandlungen vor allem um einen Ausgleich zwischen den verschiedenen nationalen Positionen der Mitgliedstaaten gehe. Beispielsweise galt, wie unten noch näher beschrieben wird, die Stärkung des Europäischen Parlaments als eine ‚deutsche‘, die Unionsbürgerschaft als eine ‚spanische‘ Forderung – ungeachtet des Umstands, dass diese Vorschläge wie die meisten Inhalte der Vertragsreform eigentlich auf Initiativen der supranationalen Organe zurückgingen.493 Nur sehr viel seltener kam es hingegen vor, dass Reformvorschläge einem bestimmten politischen Lager oder einer europäischen Parteienfamilie zugeschrieben wurden. Lediglich in Le Monde und in der Times wurden die Konflikte zwischen der französischen und der britischen Regierung wiederholt als Ausdruck einer europaweiten Auseinandersetzung die Debatte über die nationale Europapolitik an Intensität gewann, widmete die FAZ auch den Vorwürfen der französischen Opposition gegen die Regierung Mitterrand einen Artikel (FAZ 10.12.1991:5b). 492 LM 29.11.1991:7, TT 15.11.1991:11b, TG 30.11.1991:1. 493 Siehe hierzu eingehend unten, Vierter Teil, Kapitel 3.2 und 3.3. 2. Gemeinsame Merkmale 220 zwischen sozialistischen und wirtschaftsliberalen Ansätzen interpretiert.494 Einen Beitrag zu diesem Interpretationsrahmen leistete Thatcher selbst, indem sie vor dem Gipfel von Madrid 1989 die geplante europäische Sozialcharta als „backdoor socialism“ ablehnte.495 Letztlich spielte diese weltanschaulich-parteipolitische Deutung der europäischen Verhandlungen aber nur eine untergeordnete Rolle. Einige Kommentare wiesen sie sogar explizit zurück;496 und besonders in den deutschen Medien spielte sie während der gesamten Vertragsreform keine Rolle. Dass die Verhandlungen in allen untersuchten Medien vor allem als Auseinandersetzung zwischen nationalen Positionen statt zwischen weltanschaulichen Richtungen interpretiert wurden, wirkte sich letztlich auch darauf aus, wie die Zeitungen die Gipfel des Europäischen Rates bewerteten. Im Mittelpunkt stand dabei fast immer die Frage, wie gut sich die einzelnen Regierungen mit ihren jeweiligen Forderungen durchgesetzt hatten – wobei nach Form eines Nullsummenspiels der Erfolg der einen Seite meist mit der Niederlage der anderen gleichgesetzt wurde. Vorbereitet wurde diese Form der Berichterstattung häufig durch Übersichtsdarstellungen, die im Vorfeld der Treffen die Gegensätze zwischen den nationalen Positionen kontrastierten.497 Zum Teil griffen die Zeitungen dabei sogar auf Tabellen zurück, die die Haltung der Regierungen zu bestimmten Reformvorschlägen in einem knappen Ja/Nein-Schema zusammenfassten.498 Nach den Gipfeln wiederum hoben häufig schon die Artikelüberschriften Sieger und Unterlegene hervor.499 494 Z. B. LM 29.06.1989:2b, LM 30.11.1989:2, LM 10.12.1989:1b, TT 28.06.1989:16, TT 03.12.1991:10a; ähnlich auch LM 04.12.1990:2, wo allerdings nicht die britische Regierung, sondern eher die Kommission und die Deutsche Bundesbank als Gegner einer sozialistischen Wirtschaftspolitik beschrieben wurden. 495 TT 26.06.1989:1. 496 Vor allem europafreundliche Mitglieder der Conservative Party wehrten sich in Gastkommentaren für die Times gegen dieses Interpretationsmuster (TT 23.06.1989:12, TT 08.12.1989:14b). 497 Dies gilt vor allem für den zweiten Gipfel von Rom (z. B. FAZ 13.12.1990:5h, TG 12.12.1990:13d, TT 13.12.1990:10f) sowie den Gipfel von Maastricht (LM 05.12.1991:6c, LM 08.12.1991:1a, SZ 07.12.1991:12d, FAZ 09.12.1991:1–2, TT 09.12.1991:2e). 498 TT 13.12.1990:10a, LF 09.12.1991:4a. 499 Zum Beispiel: „Thatcher wins time to fight Delors report – Defeat for Mitterrand over 1992 deadline“ (TT 28.06.1989:1), „Bonn fait une concession importante sur la construction européenne“ (LM 08.12.1989:1–2), „Ein Sieg Kohls“ (SZ 11.12.1989:4a), „Rome summit leaves Britain cast in role of EC double loser“ (TT 29.10.1990:7b), „La victoire de l’Allemagne“ (LF 09.12.1991:2b), „PM ‚facing a humiliating defeat on single currency‘“ (TG 10.12.1991:3c), „Nato 2.1 Die Debatte über die europäischen Verhandlungen 221 Die meiste Aufmerksamkeit war auch hier allerdings immer wieder der jeweils eigenen Regierung gewidmet. Deren Aktivitäten auf dem Gipfel wurden in der Regel nicht nur ausführlicher dargestellt, sondern auch stärker als Erfolg oder Scheitern bewertet. Dabei analysierten und kritisierten die Medien nicht nur die Argumente, mit denen die Regierung ihren Standpunkt begründete, sondern vor allem auch das diplomatische Geschick, mit dem sie ihre Interessen vertrat und beispielsweise beim Aufbau strategischer Allianzen erfolgreich war. In diesem Sinn warf etwa die Times wiederholt die Frage auf, ob Thatcher mit einem weniger scharfen Tonfall mehr Unterstützung finden würde500 und ob es der britischen Regierung gelingen könnte, kleinere Staaten wie Dänemark auf ihre Seite zu ziehen.501 Der Guardian betonte von Beginn der Verhandlungen an, dass ohne einen drastischen Kurswechsel der britischen Regierung eine Isolation unvermeidlich sei.502 Die deutschen und französischen Zeitungen wiederum thematisierten regelmäßig die mehr oder weniger erfolgreiche Zusammenarbeit zwischen Kohl und Mitterrand.503 Während der Fokus der Berichterstattung also meist auf der diplomatischen Performance der jeweils eigenen Regierung lag, wurden die übrigen Gipfelteilnehmer vor allem als potenzielle ‚Verbündete‘ oder ‚Gegner‘ betrachtet. Dies hatte auch den Effekt, dass die inhaltliche Auseinandersetzung mit ihren Vorschlägen deutlich oberflächlicher blieb. Oft gaben die Medien zwar die Forderungen wieder, mit denen die ausländischen Regierungen in die Verhandlungen gingen, nicht aber die spezifischen Argumente, die sie dafür vorbrachten. Stattdessen wurden ihre Positionen eher als gegebene Tatsachen behandelt, auf die die eigene Regierung zu reagieren hatte. Als Erklärungsmuster dafür dienten dann beispielsweise die scheinbar objektiven ‚realpolitischen‘ Interessen des anderen Landes, seine besondere politische Kultur oder wahltaktische Überlegungen. So deutete vor allem die Times die deutsche Europapolitik mehrfach als reines Hegemonialstreben und begründete die Zusammenarbeit Kohls declares point win to Britain“ (TG 12.12.1991:2d), „In Maastricht gewinnt der Bremser“ (SZ 12.12.1991:4). 500 Z. B. TT 20.09.1988:13, TT 26.06.1989:9, TT 28.06.1989:8b, TT 11.12.1989:8, TT 11.12.1989:13, TT 30.04.1990:15, TT 10.12.1990:8. 501 Z. B. TT 01.05.1990:12, TT 03.11.1990:2a, TT 13.12.1990:10d, TT 02.12.1991:9a. 502 Z. B. TG 08.12.1989:22. 503 Z. B. SZ 02.12.1989:4, SZ 23.04.1990:4, FAZ 28.04.1990:1, LM 09.12.1989:1, LM 09.12.1990:1, LF 25.04.1990:25, LF 23.06.1990:2, LF 06.12.1990:3, LF 09.12.1991:3a. 2. Gemeinsame Merkmale 222 und Mitterrands mit den Machtinteressen beider Seiten.504 Die FAZ erläuterte die französische Europapolitik damit, dass das wirtschaftlich und militärisch geschwächte Land glaube, „nur im europäischen Rahmen bewahren zu können, was es als seine Rolle und seinen ‚Rang‘ in der Weltpolitik ansieht“.505 Als kulturalistischer Topos war vor allem die Vorstellung einer besonderen britischen Inselmentalität gängig. Ein Artikel in Le Monde etwa erklärte, dass Großbritannien „en tant que corps social et nation“ aufgrund seiner Insellage eine „méfiance innée“ gegen die europäische Integration besitze.506 Als zentrale Eigenheit galt zudem der besondere britische Pragmatismus, der mit der „manchmal überschwengliche[n] Symbolik“ der Kontinentaleuropäer in Konflikt stehe.507 Umgekehrt erklärte ein Kommentar in der Times auch die Bereitschaft der Kontinentaleuropäer zu einer Stärkung der supranationalen Organe mit deren politischer Kultur: In Deutschland, Frankreich und Italien seien Parlamente „of almost no account, and governments based on types similar to the Brussels bureaucrats have an empathy with those who rule arbitrarily from the centre“.508 Allerdings schlossen derart essenzialisierende Erklärungen keineswegs den Verweis auf aktuelle innenpolitische Umstände aus: So konstatierte etwa die FAZ in einem Artikel, die „[b]ritische Nüchternheit“ lasse sich „nicht mit jener Aufbruchstimmung in Einklang bringen, von der Europa leben muß“ – nur um kurz danach die internen Konflikte der Conservative Party zu beschreiben und die Verhandlungsposition des britischen Premiermi- 504 (TT 08.12.1989:15a, TT 30.04.1990:14, TT 06.11.1990:15, TT 10.12.1990:11, TT 13.12.1990:14, TT 23.12.1991:11). 505 So FAZ 12.12.1991:1, ähnlich FAZ 20.12.1991:1. 506 LM 26.11.1991:7. 507 FAZ 18.04.1990:1, ähnlich z. B. auch LM 24.06.1989:1. Bisweilen invertierten oder ironisierten die Zeitungen die nationalen Stereotypen allerdings auch, etwa wenn Le Monde François Mitterrand einen „pragmatisme très anglo-saxon“ attestierte, da dieser sich nicht auf ein föderales Integrationsmodell festlegen wolle (LM 28.06.1990:1, ähnlich auch LM 30.10.1990:1). Auch ein Guardian- Leitartikel nahm die angebliche „vital difference“ zwischen dem „ultimate pragmatism“ der Briten und den „grandiloquent speeches“ der übrigen Europäer ironisch aufs Korn (TG 23.10.1990:20). Zur Bedeutung von nationalen (Eigen-)Stereotypen in europapolitischen Debatten vgl. auch de Roode 2012. 508 TT 18.12.1990:12. Das Argument, dass die Kontinentaleuropäer aufgrund ihrer politischen Kultur eher bereit seien, ihre nationalen Institutionen aufzugeben, war bereits Teil der Kampagne für einen britischen EG-Austritt vor dem britischen Referendum von 1975 gewesen (vgl. Wellings 2010:493). 2.1 Die Debatte über die europäischen Verhandlungen 223 nisters vor dem Gipfel von Maastricht als Teil seiner Strategie für die nächste Unterhauswahl zu deuten.509 Dass die ausländischen Positionen solcherart als machtpolitisch oder kulturell determiniert und daher quasi unveränderlich verstanden wurden, führte schließlich auch dazu, dass fremde Regierungen in den Zeitungen nur selten als Adressaten auftraten. Während die eigene Regierung bisweilen in Meinungsartikeln mehr oder weniger direkt angesprochen und mit inhaltlichen Argumenten zu einem Überdenken ihrer Standpunkte aufgefordert wurde, wurde von ausländischen Gipfelteilnehmern keine Responsivität gegenüber der inländischen Öffentlichkeit erwartet. In der Berichterstattung der Zeitungen galten sie weniger als Teilnehmer an einer gemeinsamen Debatte über das europäische Gemeinwohl, sondern eher als eine Art Hintergrundfolie, vor der das europapolitische Handeln der eigenen nationalen Regierung zu verstehen und zu bewerten war.510 Insgesamt gab es also durchaus markante Differenzen zwischen den Zeitungen der verschiedenen untersuchten Länder bei der Berichterstattung über die zwischenstaatlichen Verhandlungen, die sich im Wesentlichen aus dem Fokus auf die jeweils eigene Regierung und deren politische Agenda ergaben. Ähnlichkeiten zeigten sie hingegen in Bezug auf die Ereignisse, die zum Anlass der Berichterstattung wurden (vor allem die Gipfeltreffen des Europäischen Rates), auf das Ausmaß der medialen Aufmerksamkeit (anfangs sehr gering, dann bis zum Gipfel von Maastricht stark ansteigend) sowie auf die Akteure, die neben der eigenen Regierung als wichtig angesehen wurden (vor allem die Regierungen der beiden anderen gro- ßen Staaten sowie Kommissionspräsident Jacques Delors). Die Debatten über die nationale Europapolitik Das andere große Feld der Debatte über die Vertragsreform, die Auseinandersetzung über die jeweilige nationale Europapolitik, wies noch größere Unterschiede zwischen den einzelnen nationalen Öffentlichkeiten auf. 2.2 509 FAZ 09.12.1991:10c. Auch sonst wurden die Verhandlungspositionen Thatchers und Majors im Ausland wiederholt als wahltaktisches Verhalten interpretiert (FAZ 28.04.1990:2, FAZ 13.12.1990:16, FAZ 22.11.1991:1b, SZ 07.12.1991:12b, LM 15.12.1990:4, LM 08.12.1991:1b, LM 12.12.1991:3e), ebenso wie Kohls Einstellung zum Delorsplan (LM 29.06.1989:2b, LM 07.12.1989:1, TT 07.12.1989:1, TT 09.12.1989:12). Allerdings kam dieses Deutungsmuster zuweilen auch in den jeweiligen inländischen Debatten über die nationale Europapolitik vor. 510 Vgl. hierzu bereits Müller 2011:243–244. 2. Gemeinsame Merkmale 224 Wie oben schon erwähnt, konfrontierten die Berichte und Kommentare zu diesem Thema in der Regel den europapolitischen Kurs der eigenen Regierung mit den Standpunkten anderer Akteure des eigenen Landes. Noch stärker als die Artikel über die zwischenstaatlichen Verhandlungen folgten sie daher einer nationalspezifischen Dynamik, die sowohl inhaltlich als auch im Ausmaß der Berichterstattung zu Unterschieden zwischen den einzelnen Ländern führte. Noch die größten Ähnlichkeiten zeigten sich bei den Anlässen, die zu medialen Debatten über die nationale Europapolitik führten: So gab es in allen Ländern meist im Umfeld der Gipfel des Europäischen Rates nationale Parlamentsdebatten, in denen die Regierung ihre Position in den Verhandlungen erklärte und die Opposition Kritik äußern und eigene Forderungen erheben konnte. Neben diesen Parlamentsdebatten konnten allerdings auch andere Ereignisse, etwa nationale Parteitage, zum Anlass für mediale Diskussionen über die nationale Europapolitik werden. Letztlich folgte das Ausmaß der Berichterstattung daher jeweils einer länderspezifischen Logik, die nicht unbedingt auf den Verlauf der gesamteuropäischen Verhandlungen zurückzuführen war. Zwar erreichte die Auseinandersetzung über den Kurs der nationalen Regierung in allen drei Ländern Ende 1991 ihren Höhepunkt, was zweifellos an den kurz bevorstehenden Entscheidungen in Maastricht lag. In Großbritannien kam es darüber hinaus aber auch schon Ende 1989 sowie Ende 1990 zu einer Verdichtung der europapolitischen Debatte, was weniger mit den zu dieser Zeit stattfindenden Gipfeln von Straßburg und Rom zu tun hatte als mit den Kampfabstimmungen um den Vorsitz der Conservative Party.511 Auch die Akteure, die in der Debatte über die nationale Europapolitik im Mittelpunkt standen, unterschieden sich naturgemäß je nach Land. Wie die im Ersten Teil der Arbeit formulierten Hypothesen erwarten lassen, zeigte sich dabei jeweils ein ähnliches Grundmuster, das vor allem auf dem Antagonismus zwischen der nationalen Regierung und der nationalen Opposition aufbaute. Allerdings führten spezifische nationale Konstellationen teils auch zu deutlichen Abweichungen von diesem Schema. So stimmte in Deutschland die SPD als wichtigste Oppositionspartei in allen wesentlichen Fragen mit der europapolitischen Linie der Bundesregierung überein, sodass grundsätzliche Unzufriedenheit allenfalls von einzelnen Abgeordneten geäußert wurde – sowie von den Regierungen der Länder, die die Vertragsreform teilweise als politische Bedrohung sahen und im Bundesrat auf eine Wahrung ihrer Interessen drängten. In Frankreich war 511 Siehe hierzu unten, Dritter Teil, Kapitel 3.3.2 und 4.3.2. 2.2 Die Debatten über die nationale Europapolitik 225 der Gegensatz zwischen Regierung und Opposition deutlicher, wurde jedoch durch Unstimmigkeiten sowohl innerhalb der Regierungspartei PS als auch zwischen den Oppositionsparteien RPR und UDF aufgebrochen. In Großbritannien schließlich wurde der Konflikt zwischen Regierung und Opposition stark von den innerparteilichen Auseinandersetzungen der Conservative Party überschattet. Deutliche Unterschiede zeigten sich schließlich auch im Umfang der Debatte. Generell wurde über die nationale Europapolitik umso mehr berichtet, je umstrittener der Kurs der Regierung war und je näher sich ihre Kritiker am machtpolitischen Zentrum des Landes befanden. So spielten die europapolitischen Konflikte zwischen verschiedenen nationalen Akteuren in den deutschen Medien kaum eine Rolle, während sie in Frankreich regelmäßig als ein eigenständiges, wenn auch nicht vorherrschendes Thema präsent waren. In Großbritannien hingegen dominierten sie die mediale Berichterstattung: Den nationalen Regierungskrisen, die durch die europapolitischen Entwicklungen ausgelöst wurden, wurde hier oft noch grö- ßere Aufmerksamkeit geschenkt als den Vertragsverhandlungen selbst. Dieses unterschiedliche Ausmaß an Berichterstattung über innerstaatliche europapolitische Konflikte ist auch wesentlich für die Unterschiede im Gesamtumfang der Debatte zwischen den einzelnen Ländern verantwortlich. Alles in allem nahm die Auseinandersetzung über den Vertrag von Maastricht deshalb in den britischen Medien mehr Raum ein als in den französischen, in den französischen wiederum mehr als in den deutschen – auch wenn, wie bereits erwähnt, die Intensität der Berichterstattung über die zwischenstaatlichen Verhandlungen in allen Ländern relativ ähnlich war. Eine gemeinsame Besonderheit der Debatten über die nationale Europapolitik zeigte sich schließlich in der Art der vorgebrachten Argumente: Die Auswirkungen der Vertragsreform auf die Entwicklung der EG als Ganzes spielte hier eine weit weniger wichtige Rolle als jene auf das jeweils eigene Land. Häufig knüpften die Auseinandersetzungen dabei an andere Kontexte der nationalen Politik an. So wurde die Europapolitik sowohl in Frankreich als auch in Großbritannien als Prüfstein für die Geschlossenheit von Regierungs- und Oppositionsparteien gesehen und mit den Erfolgsaussichten der Parteien bei den nächsten nationalen Wahlen in Verbindung gebracht.512 Und auch wo die Positionen der einzelnen Akteure inhaltlich bewertet wurden, standen grundsätzlich die (je anders verstandenen) nationalen Interessen, nicht aber ein europäisches Gemeinwohl im Vordergrund. Entsprechend führte der starke Fokus auf die nationale Europapoli- 512 Siehe hierzu unten, Dritter Teil, Kapitel 3.2.2, 3.3.2, 4.2.2, 4.3.2, 5.2.2, 5.3.2. 2. Gemeinsame Merkmale 226 tik etwa in Großbritannien auch dazu, dass in der Debatte über die Vertragsreform insgesamt die Perspektive auf das nationale Interesse dominierte. Diese nationale Perspektive bedeutete allerdings keineswegs, dass die Medien eines Landes grundsätzlich ähnliche Standpunkte vertreten hätten. Im Gegenteil zeigten sich in der Berichterstattung über europapolitische Konflikte zwischen der nationalen Regierung und Opposition oft deutlich die unterschiedlichen weltanschaulichen Ausrichtungen der einzelnen Zeitungen. So äußerte die linksliberale Le Monde in Frankreich in der Regel Unterstützung für die Positionen der sozialistischen Regierung, während der konservative Figaro eher der gaullistischen Opposition nahestand. In Großbritannien wiederum diente die Times als Stichwortgeber der Regierung sowie als Forum für die parteiinternen Debatten der Conservative Party, während der Guardian durch scharfe Kritik an Margaret Thatcher hervorstach. Auch in der Gewichtung der Berichterstattung über die einzelnen politischen Akteure schlug sich die weltanschauliche Ausrichtung der Zeitungen nieder: So berichteten regierungsnahe Zeitungen wie die Times und Le Monde deutlich mehr über die Regierung als über die Opposition, während bei oppositionsnahen Zeitungen wie Guardian und Figaro das Verhältnis etwas ausgeglichener war und auch die Positionen der Oppositionsparteien ausführlicher begründet wurden. Bereits diese knappe Darstellung der wesentlichen Merkmale der Artikel über die zwischenstaatlichen Verhandlungen und über die nationale Europapolitik lässt einige zentrale Unterschiede zwischen den Diskursen von Medien unterschiedlicher nationaler und weltanschaulicher Ausrichtung erkennen. Im Folgenden soll die Entwicklung dieser Diskurse für jede nationale Öffentlichkeit einzeln analysiert werden. 2.2 Die Debatten über die nationale Europapolitik 227 Die erste Phase der Verhandlungen Deutschland Die Debatte über die europäischen Verhandlungen „Losgelöst von den praktischen Tagesfragen“: Wenig Interesse an Vorschlägen zur institutionellen Reform Die Diskussion über die Zukunft der europäischen Integration nahm in den deutschen Medien in den ersten Jahren nach der Verabschiedung der Einheitlichen Europäischen Akte zunächst keine zentrale Rolle ein. Die Resolutionen, in denen das Europäische Parlament ab 1988 wiederholt eine Ausweitung seiner Rechte forderte, blieben in SZ und FAZ ohne Widerhall. Zwar thematisierten mehrere Artikel das föderalistisch inspirierte „Aktionsprogramm“, das die Europäische Volkspartei Ende 1988 für die Europawahlen im Folgejahr verabschiedete. Der FAZ zufolge wünschten die europäischen Christdemokraten „eine europäische Regierung, die dem Straßburger Parlament verantwortlich sein soll“;513 die SZ berichtete, dass die EVP eine „Europäische Union“ unterstütze, die „über ‚alle Merkmale der politischen und diplomatischen Souveränität‘ verfügen“ solle.514 Dass entsprechende Forderungen auch im Europäischen Parlament insgesamt längst mehrheitsfähig waren, blieb hingegen unerwähnt: Offenbar schrieben beide Zeitungen den Resolutionen des Parlaments zugunsten einer institutionellen Reform so wenig Aussicht auf Erfolg zu, dass sie nicht den nötigen Nachrichtenwert für eine Veröffentlichung erreichten. 3. 3.1 3.1.1 513 FAZ 05.10.1988:2b, ähnlich FAZ 20.10.1988:2, FAZ 08.11.1988:2, FAZ 09.11.1988:2. Zuvor hatte die FAZ bereits einige kurze Artikel über Forderungen deutscher CDU-Europaabgeordneter nach einer institutionellen Reform veröffentlicht (FAZ 16.09.1988:5, FAZ 05.10.1988:2a). 514 SZ 09.11.1988:8, ähnlich SZ 08.11.1988:11. In Berichten über einen etwa zeitgleich stattfindenden Kongress des Bunds der Sozialdemokratischen Parteien der EG spielte die institutionelle Reform hingegen keine Rolle (SZ 08.11.1988:2, SZ 08.11.1988:4). Die FAZ wies explizit darauf hin, dass die Zusammenarbeit im BSPEG noch weniger vorangeschritten sei als in der EVP und verschiedene Mitgliedsparteien sich erst allmählich von einer grundsätzlichen „Europa-Feindschaft“ entfernten (FAZ 03.11.1988:4). 229 Auch die Brügge-Rede, in der sich die britische Premierministerin Margaret Thatcher im September 1988 gegen den europäischen Föderalismus wandte, stieß in den deutschen Medien nur auf begrenzte Aufmerksamkeit. Die SZ behandelte sie vor allem in einem längeren Artikel, der anlässlich eines Besuchs Thatchers in Madrid die unterschiedlichen Haltungen zur europäischen Integration als einen von mehreren Konfliktbereichen in den britisch-spanischen Beziehungen thematisierte.515 Etwas ausführlicher berichtete die FAZ, die die Rede zum einen als innenpolitische Reaktion auf die zunehmende Europafreundlichkeit der Labour Party wertete, von der Thatcher sich absetzen wolle. Zum anderen sei die Haltung der Premierministerin aber auch Ausdruck einer generellen Europaskepsis in der britischen Bevölkerung, die „leicht von ‚Europa‘ überfordert“ sei.516 Ein Kommentar führte dieses kulturalistische Interpretationsmuster noch weiter aus und verwies auf die „insulare Lage, starke traditionelle Bindungen und die heute noch spürbaren Commonwealth-Verflechtungen“, die Großbritannien in Fragen der europäischen Integration „immer ein wenig abseits stehen“ ließen.517 Zugleich stellte die FAZ allerdings auch mehrfach fest, dass Thatchers Europavorstellungen große Ähnlichkeiten mit Charles de Gaulles Konzept eines „Europa der Vaterländer“ hätten,518 und lobte ihre „erfrischend offene Kritik an der Brüsseler Bürokratie“, die nur „allzu berechtigt“ sei.519 Als wichtigsten Gegner Thatchers in der Diskussion über die Zukunft der EG sahen sowohl SZ als auch FAZ den Kommissionspräsidenten Jacques Delors. Dieser hatte einige Wochen zuvor im Europäischen Parlament erklärt, dass er für die nächsten Jahre mit weitreichenden Kompetenzübertragungen an die EG rechne, was den Anstoß zu der Brügge-Rede gegeben habe.520 Nur wenige Tage nach Thatchers Rede spielte Delors seine Uneinigkeiten mit der britischen Regierungschefin allerdings herunter 515 SZ 22.09.1988:8, ähnlich auch FAZ 23.09.1988:6a. Beide Zeitungen hoben zudem hervor, dass es sich bei Thatchers Reise um den ersten offiziellen Besuch eines britischen Regierungschefs in Spanien überhaupt handelte. Zuvor war die Rede Thatchers in der SZ nur in einer kurzen Agenturmeldung zusammengefasst worden (SZ 21.09.1988:2). 516 FAZ 22.09.1988:3. 517 FAZ 06.10.1988:1. 518 FAZ 22.09.1988:3, FAZ 22.09.1988:13, FAZ 06.10.1988:1, FAZ 09.11.1988:12. Auch ein Leserbrief in der FAZ, der sich für einen „Staatenbund der Nationalstaaten Europas“ aussprach, nannte De Gaulle und Thatcher als Vorbilder (FAZ 27.09.1988:9). 519 FAZ 06.10.1988:1, ähnlich FAZ 22.09.1988:13. 520 FAZ 23.09.1988:6b, SZ 23.09.1988:4. 3. Die erste Phase der Verhandlungen 230 und rief dazu auf, „ideologische Auseinandersetzungen zu vermeiden“.521 In den deutschen Zeitungen, die für intensive Kontroversen über die Zukunft der europäischen Integration ebenfalls keine Notwendigkeit sahen, stieß diese abwiegelnde Haltung auf Zustimmung. So hatte ein SZ-Kommentar bereits zuvor erklärt, Thatchers Rede sei „nicht weiter überraschend“, in der Sache aber übertrieben, da niemand ernsthaft „die Vereinigten Staaten von Europa“ anstrebe und „eine europäische Regierung […] ja allenfalls den Schlußpunkt einer langen Entwicklung bilden“ werde.522 Auch die FAZ konstatierte, die britische Premierministerin habe lediglich „einige allzu kühne Träumer auf den Boden der Tatsachen zurückgeholt“.523 In einem letzten Kommentar zu dem Thema warnte sie schließlich davor, „die Debatten von übermorgen schon heute führen“ zu wollen. Da die Voraussetzungen für institutionelle Reformen nicht gegeben seien, wäre es falsch, losgelöst von den praktischen Tagesfragen mit Frau Thatcher jetzt über die politische Union zu streiten; dies brächte die Europäer keinen Millimeter weiter. Ob am Ende des langen Weges die Union oder ein föderalistischer Zusammenschluß steht, ist nicht heute zu entscheiden, sondern wird sich im Lauf der nächsten Jahre ergeben.524 „Wenn überhaupt, erst am Ende eines ganz langen Weges“: Skepsis gegenüber dem Delorsplan Deutlich mehr Interesse als die Pläne zur institutionellen Reform fanden in den deutschen Medien die Vorschläge zu einer Währungsunion, die im Vorfeld des Gipfels von Hannover im Juni 1988 diskutiert wurden. So zitierte die SZ eine Forderung des deutschen Außenministers Genscher nach der „Entwicklung eines Europäischen Währungssystems (EWS), die eine Zentralbank einschließen müsse“,525 prognostizierte dafür allerdings auch 521 SZ 28.10.1988:10, ähnlich FAZ 30.09.1988:6. Daneben berichtete die FAZ auch noch über Reaktionen der Premierminister von Belgien und Luxemburg, Wilfried Martens und Jacques Santer, die beide Thatchers Kritik zurückwiesen (ebd., FAZ 05.10.1988:2b). 522 SZ 23.09.1988:4. 523 FAZ 06.10.1988:1. 524 FAZ 09.11.1988:12. 525 SZ 18.06.1988:7. 3.1 Deutschland 231 „beachtliche Schwierigkeiten“.526 Ein Kommentar sah die Chance, dass das Vorhaben als „zugkräftiger Motor“ für den Binnenmarkt dienen könne.527 Zugleich erschienen aber auch erste Warnungen, dass die Währungsunion zu einem Verlust an Geldwertstabilität führen könne, da eine europäische Zentralbank „ohne eine starke europäische Zentralgewalt […] bald zum Spielball aller zwölf Regierungen“ würde528 – ein Motiv, das in den deutschen Medien auch während der weiteren Debatte über die Vertragsreform ständig präsent blieb. Als wichtigste Befürworter der Währungsunion nannten die deutschen Zeitungen die französische Regierung unter François Mitterrand529 sowie den Kommissionspräsidenten Jacques Delors;530 als Hauptgegnerin galt Margaret Thatcher.531 Helmut Kohl hingegen erschien besonders in der SZ als ambivalenter Akteur: Einerseits befördere er die Fortschritte bei der Währungsunion, andererseits warne er aber auch vor „mißverständlichen Signalen“.532 Eine europäische Zentralbank erwarte er, „wenn überhaupt, erst am Ende eines ganz langen Weges“.533 Die FAZ wiederum beschrieb Kohl vor allem als pragmatischen Vermittler und deutete insbesondere den Kompromiss, zunächst für ein Jahr einen beratenden Ausschuss unter dem Vorsitz Delors’ einzusetzen, als einen Erfolg des Kanzlers.534 Nach dem Gipfel lobten beide Zeitungen das Treffen von Hannover als gelungenen Höhepunkt der deutschen Ratspräsidentschaft,535 wobei im Mittelpunkt der Berichterstattung allerdings vor allem die Fortschritte bei 526 SZ 15.06.1988:2. Vgl. auch FAZ 14.06.1988:4, FAZ 27.06.1988:13. 527 SZ 27.06.1988:4. 528 SZ 18.06.1988:4. Passend dazu veröffentlichte die SZ anlässlich des 40. Jahrestag der westdeutschen Währungsreform zudem einen enthusiastischen Artikel über die D-Mark, die es dank einer straffen Geldpolitik der Bundesbank zur „stabilsten Währung der westlichen Welt“ gebracht habe (SZ 16.06.1988:10). 529 SZ 28.06.1988:1a, FAZ 29.06.1988:1. 530 FAZ 24.06.1988:1. 531 SZ 29.06.1988:3, FAZ 29.06.1988:1. 532 SZ 28.06.1988:1b. 533 SZ 29.06.1988:3. 534 FAZ 29.06.1988:3, ähnlich FAZ 25.06.1988:1. Einige Tage später hob die FAZ auch in einem Bericht über die Debatte des Europäischen Parlaments zum Abschluss der deutschen Ratspräsidentschaft hervor, Kohl habe „allen Zweiflern entgegen[gehalten], daß die Bundesregierung den besten Willen habe, auf dem vorgezeichneten Weg voranzugehen“ und „die engere Kooperation in der Währungspolitik nicht auf die lange Bank“ zu schieben (FAZ 07.07.1988:1). 535 Z. B. SZ 27.06.1988:4, FAZ 28.06.1988:1, FAZ 29.06.1988:3. 3. Die erste Phase der Verhandlungen 232 der Vollendung des Binnenmarkts standen.536 Das „Thema Währungsunion“, das zuvor noch „reißerische Schlagzeilen ausgelöst hatte“, sah ein SZ- Kommentar hingegen „auf seinen sachlichen Kern reduziert“. Trotz der Ernennung des Delors-Komitees seien seine künftigen Verwirklichungschancen zweifelhaft, da „gegenwärtig niemand eine Vorstellung hat, wie die unterschiedlichen Strukturen der zwölf nationalen Währungssysteme auch nur halbwegs auf einen gemeinsamen Nenner gebracht werden können“.537 Auch die FAZ stellte fest, der Gipfel habe „unterschiedliche Bewertungen des weiteren Vorgehens in der Währungspolitik deutlich“ gemacht.538 Der lediglich „vertagte Streit über die künftige Form der währungspolitischen Zusammenarbeit“ zeige, „wie schwierig es sein wird, dort Kompromisse zu finden, wo es um die letzten Reservate wirtschaftspolitischer Souveränität geht“.539 Während der nächsten Monate verschwand die Währungsunion deshalb wieder weitgehend aus dem Blickfeld der deutschen Medien. Ähnlich wie die Forderungen nach einer institutionellen Reform wurde sie lediglich vereinzelt als ein Projekt erwähnt, für das „die Voraussetzungen […] noch fehlen und zahlreiche Vorbedingungen völlig ungeklärt sind“.540 Auch als der Delorsplan im April 1989 schließlich offiziell vorgestellt wurde, berichteten sowohl SZ als auch FAZ darüber lediglich im Wirtschafts-, nicht im Politikteil.541 Zudem betonten beide Zeitungen erneut, dass eine rasche Umsetzung der Währungsunion unwahrscheinlich sei: Die FAZ stellte zwar die wohlwollende Reaktion der deutschen Bundesregierung dar,542 verwies aber auch auf die scharfe britische Ablehnung.543 Die SZ wiederum sagte voraus, dass die nationalen Parlamente den mit der Währungsunion verbundenen Souveränitätsverzicht nicht akzeptieren würden, sodass der Delors-Ausschuss sich besser aufgelöst und zu einem späteren Zeitpunkt neu versammelt hätte.544 536 Dazu etwa SZ 27.06.1988:2, SZ 27.06.1988:4, SZ 29.06.1988:1, ähnlich auch schon FAZ 18.06.1988:6. 537 SZ 29.06.1988:4. 538 FAZ 29.06.1988:1. 539 FAZ 02.07.1988:1. 540 So FAZ 09.11.1988:12. 541 SZ 18.04.1989:29, FAZ 18.04.1989:13–14. In der FAZ fand sich immerhin auf der Titelseite eine kurze Agenturmeldung mit einem Hinweis auf die ausführlichere Berichterstattung im Wirtschaftsteil (FAZ 18.04.1989:1). 542 FAZ 18.04.1989:13. 543 FAZ 19.04.1989:17–18, FAZ 19.04.1989:18. 544 SZ 19.04.1989:28. 3.1 Deutschland 233 Erst anlässlich des Gipfels von Madrid im Juni 1989 rückte das Thema schließlich wieder auf die Titelseiten.545 Doch auch jetzt schätzten die Zeitungen die Erfolgsaussichten der Währungsunion gering ein. Während ein SZ-Kommentar vor allem den fehlenden Zeitplan für die nächsten Schritte sowie das Desinteresse der Bürger hervorhob,546 unterstrich die FAZ erneut die schwierige Kompromisssuche mit Großbritannien.547 Wie bereits im Vorjahr warnte die FAZ zudem vor den Risiken der angestrebten Vertragsreform. In einem langen Leitkommentar beschrieb sie sie als ein „Abenteuer“, für das die EG womöglich noch nicht „bereit“ sei.548 Auch dieser Topos entwickelte sich in den Folgemonaten zum Standardrepertoire der Zeitung.549 Obwohl Margaret Thatcher sowohl in der SZ als auch in der FAZ regelmäßig als Hauptgegnerin der Währungsunion genannt wurde, kam ihr zentrales inhaltliches Argument – die Wahrung der nationalen Souveränität – in den deutschen Zeitungen nur am Rande vor. So unterstützte etwa ein Kommentar im FAZ-Wirtschaftsteil die britischen Vorbehalte gegen die Währungsunion, bedauerte dabei jedoch ausdrücklich, dass Thatcher „zuviel Wesens […] um die möglichen Einbußen an Souveränität“ mache, die nun einmal zur „Philosophie internationaler Verträge“ gehörten. Wichtiger sei hingegen die Gefahr, dass bei einer allzu laxen Geldpolitik der geplanten Europäischen Zentralbank eine „unstabile Euro-Währung“ drohe. Dass dieser hohe Rang der Geldwertstabilität eigentlich für die deutsche Debatte charakteristisch war und in der Argumentation der britischen Premierministerin nur eine untergeordnete Rolle spielte, wurde in dem Kommentar nicht weiter problematisiert. Stattdessen hieß es kurzerhand, die britische Regierung sei angesichts der großen Inflationsprobleme im eigenen Land gerade dabei, die Vorteile des deutschen Systems zu entdecken: „Mit der Währungspolitik der Bundesbank wäre auch England 545 SZ 27.06.1989:1, FAZ 27.06.1989:1–2, FAZ 28.06.1989:1–2. 546 SZ 27.06.1989:4. 547 FAZ 26.06.1989:1–2, FAZ 26.06.1989:13. Als mögliche Lösung wurde schon vor dem Gipfel eine Beschränkung auf die erste Stufe der Währungsunion beschrieben, was Delors jedoch als eine „Verwässerung“ ablehne (FAZ 24.06.1989:1, FAZ 26.06.1989:1–2). Allerdings hob die FAZ auch hervor, dass nach der Europawahlniederlage Thatchers europaskeptischer Kurs in der Conservative Party nicht mehr unumstritten sei (FAZ 24.06.1989:5), und thematisierte mehrfach den möglichen britischen Beitritt zum EWS (FAZ 24.06.1989:1, FAZ 26.06.1989:1–2). 548 So FAZ 29.06.1989:1a, ähnlich FAZ 27.06.1989:1. 549 Z. B. FAZ 11.12.1989:3, FAZ 20.04.1990:1b, FAZ 17.12.1990:1. 3. Die erste Phase der Verhandlungen 234 in der Vergangenheit gut gefahren, aber würde das auch die Politik der Europäischen Zentralbank sein?“550 Insgesamt wurde Thatcher hier also nicht mit ihren eigenen Argumenten wahrgenommen, sondern diente eher als eine Art Gewährsperson und Projektionsfläche für die Kritik, die die FAZ selbst an der Währungsunion übte. Auch dieses Muster fand sich, wie weiter unten gezeigt werden soll, in Kommentaren der deutschen Zeitungen später noch öfter. Bemerkenswerterweise schlug sich die eher ablehnende Haltung der FAZ gegenüber der Währungsunion allerdings nicht auf ihre Bewertung des Madrider Gipfels nieder. Dass Thatcher den Delorsplan tatsächlich blockieren könnte, erschien in keinem einzigen Kommentar als ein wünschenswertes Ergebnis. Vielmehr beschrieb die Zeitung den auf dem Gipfel gefundenen Kompromiss positiv als einen Verhandlungserfolg Kohls und Mitterrands und hob hervor, dass Thatcher sich mit ihrer Verweigerungshaltung nicht habe durchsetzen können.551 Nur die noch weitergehende französische Forderung nach einem festen Zeitplan für die Regierungskonferenz zur Umsetzung der zweiten und dritten Stufe der Währungsunion sei verhindert worden.552 Wann und ob überhaupt es zuletzt zu dieser Regierungskonferenz kommen würde, ließ die FAZ in der Schwebe: Trotz des Kompromisses weise vieles darauf hin, dass „mit dem Beschluß von Madrid die Auseinandersetzungen unter den Zwölf über den weiteren Weg zur Währungsunion noch nicht beendet“ seien.553 Auch die SZ ließ die Aussichten auf eine vollständige Umsetzung der Reform offen und stellte in einem Kommentar lediglich fest, dass für diesmal die „Bremser in der Minderheit“ gewesen seien.554 Mit dem Gipfel von Madrid war die Frage einer europäischen Vertragsreform für die deutschen Medien also ein weiteres Mal in eine ungewisse Zukunft verschoben worden. Damit fehlte aus ihrer Sicht aber auch der Anlass für eine intensivere Beschäftigung mit dem Thema. Die öffentliche Auseinandersetzung damit blieb vage und nahm in den Zeitungen nur wenig Raum ein. 550 FAZ 26.06.1989:13. 551 U. a. FAZ 29.06.1989:1a, FAZ 27.06.1989:1–2. 552 FAZ 28.06.1989:1–2. 553 Ebd. 554 SZ 27.06.1989:4. 3.1 Deutschland 235 Die Debatte über die nationale Europapolitik „Gespensterdebatte“: Kaum Kontroversen zur nationalen Europapolitik Stießen die zwischenstaatlichen Verhandlungen über eine mögliche Vertragsreform in den deutschen Zeitungen schon allgemein nur auf geringes Interesse, so galt dies erst recht für die Frage, wie sich die deutsche Bundesregierung dazu positionieren sollte. Ganz nach der Logik des permissive consensus wurde die Europapolitik der Regierung von keinem bedeutenden politischen Akteur öffentlich in Frage gestellt, sodass auch die Medien sich kaum damit beschäftigten. Eine der seltenen Gelegenheiten zur öffentlichen Debatte ergab sich Anfang 1989, als die CDU/CSU-Fraktion des Deutschen Bundestags einen Entschließungsantrag zugunsten einer intensivierten politischen Integration verabschiedete. Eine kleine Gruppe von Abgeordneten versuchte, diesen um eine Klausel zu ergänzen, nach der die angestrebte Europäische Union kein Hemmnis für eine mögliche deutsche Wiedervereinigung sein dürfe. Die Fraktionsspitze verhinderte dies jedoch, und Helmut Kohl selbst erklärte in einer Rede, dass deutsche und europäische Einigung „zwei Seiten derselben Medaille“ seien und nicht als Widerspruch verstanden werden dürften.555 Obwohl diese parteiinterne Kontroverse nur kurz dauerte und letztlich folgenlos blieb, wurde sie in beiden untersuchten Zeitungen aufgegriffen. Die SZ hob in einem Kommentar hervor, dass darin das „Selbstverständnis“ der CDU/CSU zwischen nationaler und europäischer Ausrichtung verhandelt werde.556 Die FAZ wiederum betonte, dass sich die Fraktion am Ende „ohne Vorbehalt für einen westeuropäischen Bundesstaat“ ausgesprochen habe,557 und ließ den Staatsrechtsprofessor Wilfried Fiedler in einem zweiseitigen Gastkommentar erläutern, dass europäische Integration und deutsche Wiedervereinigung als Verfassungsziele des Grundgesetzes „nicht in einem grundsätzlichen Gegensatz“ zueinander stünden.558 Zugleich machte vor allem die SZ jedoch auch deutlich, dass sie beide Vorhaben für fernliegend und eher unrealistisch hielt. So erläuterte ein 3.1.2 555 SZ 19.01.1989:6. 556 SZ 19.01.1989:4. 557 FAZ 18.01.1989:2. 558 FAZ 16.02.1989:7. Auch ein langer Leserbrief in der FAZ war dem verfassungsrechtlichen Verhältnis zwischen europäischer und deutscher Einigung gewidmet (FAZ 17.02.1989:11). 3. Die erste Phase der Verhandlungen 236 Kommentar spöttisch, die Abgeordneten hätten in eine „zu diskutierende Stellungnahme zu dem schönen Zukunftstraum einer europäischen Union einen Vorbehalt zugunsten der noch um eine Spur weniger wahrscheinlichen deutschen Wiedervereinigung“ einbringen wollen.559 Auch der Begriff „Gespensterdebatte“, den beide Zeitungen als Schlagwort für die Auseinandersetzung aufgriffen,560 verdeutlicht, wie wenig praktische Relevanz sie ihr zuschrieben. Dass sowohl die deutsche als auch die europäische Frage nur wenige Monate später tatsächlich akut werden sollten, war für die deutsche Öffentlichkeit Anfang 1989 noch nicht abzusehen. Mehr noch: Jede Diskussion darüber schien den Zeitungen offenbar als eine unnötige Verschwendung von Aufmerksamkeit. Frankreich Die Debatte über die europäischen Verhandlungen „Visions de l’Europe“: Weltanschauliche Gegensätze um Thatcher, aber keine Debatte zur institutionellen Reform Auch in der französischen Öffentlichkeit spielte die Frage einer institutionellen Reform der EG in den Jahren nach der Einheitlichen Europäischen Akte zunächst keine wichtige Rolle mehr. Sowohl Le Monde als auch Le Figaro ignorierten die Forderungen des Europäischen Parlaments nach einer Politischen Union, und obwohl Le Monde Ende 1988 längere Artikel über die Kongresse der Europäischen Volkspartei und des BSPEG veröffentlichte, fanden sich deren institutionelle Reformvorschläge darin nur in sehr knapper und allgemeiner Form.561 Auch den 100. Geburtstag Jean Monnets am 9. November 1988 nahmen die Zeitungen zwar zum Anlass für umfangreiche Rückblicke und Hommagen an den „père de l’Europe“,562 nicht aber für eine Thematisierung möglicher künftiger Schritte im europäischen Integrationsprozess. Insgesamt folgte die Haltung der Medi- 3.2 3.2.1 559 SZ 19.01.1989:4. 560 SZ 19.01.1989:4, FAZ 18.02.1989:6. 561 LM 10.11.1988:6a, LM 10.11.1988:6b. Ein Artikel über einen Kongress der europäischen Grünen ging überhaupt nicht auf deren inhaltliche Positionen ein, sondern lediglich auf ihr Verhältnis zu den sozialdemokratischen Parteien (LM 11.04.1989:10). 562 So LM 08.11.1988:28, LF 09.11.1988:11a, ähnlich LF 09.11.1988:11b, LF 09.11.1988:11c, LM 09.11.1988:2a, LM 09.11.1988:2b. 3.2 Frankreich 237 en auch in Frankreich in dieser Zeit stark dem Modell des permissive consensus: Der Fortgang der europäischen Einigung wurde zwar positiv bewertet, aber nicht zum Gegenstand politischer Debatten gemacht. Eine der seltenen Ausnahmen von dieser kontroversenfreien Darstellung stellte die Berichterstattung über die Brügger Rede Margaret Thatchers dar. Beide Zeitungen gaben deren Forderungen recht detailliert wieder, wobei sich allerdings Le Monde zugleich durch ironische Einschübe davon distanzierte. Dass Thatcher die EG-Integrationspläne der einsetzenden Dezentralisierung in der Sowjetunion gegenüberstellte, quittierte die Zeitung etwa mit der Bemerkung, die britische Premierministerin spreche sich nicht nur gegen den Supranationalismus aus, sondern „elle assimile ceux qui s’inclinent vers de telles turpitudes aux plus retardés des brejnéviens!“563 Beide Zeitungen deuteten zudem eine Parallele zwischen Thatcher und dem früheren französischen Präsidenten Charles de Gaulle an: So hob Le Figaro bereits in der Überschrift des Artikels Thatchers Forderung nach einer „Europe des patries“ hervor und griff damit eine meist De Gaulle zugeschriebene Formulierung auf.564 Le Monde wurde noch expliziter und sprach von Thatchers „manière à la fois gaullienne et libérale“.565 Ähnlich wie SZ und FAZ versuchten also auch die französischen Zeitungen, die britische Premierministerin zu erklären, indem sie die im eigenen Land etablierten integrationsskeptischen Argumentationsmuster auf sie projizierten. Dieses Muster war hier jedoch zunächst weniger markant als in Deutschland. Langfristige Erfolgsaussichten schrieben die französischen Zeitungen Thatchers Forderungen bei alldem allerdings nicht zu. Schon am zweiten Tag nach der Rede verfolgte Le Figaro das Thema überhaupt nicht mehr weiter, während Le Monde nur noch über die zurückhaltend-ablehnende Reaktion berichtete, auf die Thatcher im Rest der EG gestoßen sei.566 Ein Leitartikel hob hervor, dass die Positionen der britischen Premierministerin längst bekannt seien, „et bon nombre de dirigeants européens ont 563 LM 22.09.1988:3. Demgegenüber begnügte sich Le Figaro mit einer recht neutral gehaltenen Zusammenfassung der Rede (LF 21.09.1988:2). 564 LF 21.09.1988:2. 565 LM 22.09.1988:3, ähnlich auch LM 16.06.1989:1, 9: „Maggie, elle, propose une certaine Europe dont elle a résumé les traits, il y a un an, dans son fameux discours de Bruges. On dirait que c’est l’Europe du général de Gaulle […].“ 566 LM 23.09.1988:3. Wie Le Monde erklärte, sähen selbst die britischen Zeitungen die Haltung der Premierministerin größtenteils kritisch, da sie in eine europapolitische Isolation führe. 3. Die erste Phase der Verhandlungen 238 appris à vivre avec“.567 Ein ähnliches Muster fand sich auch einen Monat später, als Thatcher in einem Times-Interview erneut scharfe Kritik an der europäischen Integration äußerte. Während Le Figaro nur ihre Äußerungen wiedergab,568 stellte Le Monde ihnen noch eine Reaktion Jacques Delors’ gegenüber und unterstrich durch die Auswahl der Zitate den Gegensatz zwischen der Aggressivität Thatchers und der Besonnenheit des Kommissionspräsidenten.569 Allerdings sah Le Monde den Konflikt zwischen Thatcher und Delors nicht primär als eine Auseinandersetzung über die institutionelle Gestalt der EG, sondern vor allem um deren sozialpolitische Ausrichtung: Während Delors eine stärkere Vergemeinschaftung auch in der Sozialpolitik anstrebe, setze die britische Premierministerin sich für ein rein wirtschaftsliberales Modell ein. Schon nach dem Europäischen Rat von Hannover im Juni 1988 hatte die Zeitung hervorgehoben, dass sich auf dem Gipfel eine Spaltung zwischen zwei „visions de l’Europe“ gezeigt habe: einerseits „celle de Mme Thatcher, une Europe du libre échange et du libéralisme économique, soucieuse avant toute chose de ‚déréglementer‘ et rétive à tout ce qui suppose un transfert de souveraineté“, andererseits „l’Europe […] communautaire, celle de l’harmonisation, qui n’envisage de mesures de libéralisation que parallèlement à la mise en œuvre de politiques communes“.570 Im April 1989 stellte ein Kommentar erneut fest: „A la querelle jamais tout à fait éteinte entre tenants et adversaires de la supranationalité s’en est ainsi superposée une autre: libéraux contre dirigistes.“571 Anders als die deutschen Zeitungen wiegelte Le Monde die von Thatcher aufgeworfenen Kontroversen also nicht grundsätzlich ab, sondern verlieh ihnen – wenigstens in einzelnen Artikeln – eine ideologische Dimension, die im Wesentlichen einem gesamteuropäischen Rechts-links-Schema folgte. Der Fokus lag dabei aber auf der Wirtschafts- und Sozialpolitik der EG. Die Frage nach der demokratischen Legitimation, nach der Funktion des Europäischen Parlaments oder gar nach einer souveränen ‚Europäischen 567 LM 22.09.1988:1. 568 LF 27.10.1988:3. 569 LM 28.10.1988:4. 570 LM 30.06.1988:3b. 571 LM 12.04.1989:1, 6. In ähnlichem Sinn zitierte ein Bericht über den Europawahlkampf in Spanien den dortigen sozialistischen Politiker Fernando Morán, die Wähler müssten „choisir entre ‚l’Europe de la senora Thatcher et celle de Felipe Gonzalez‘. C’est-à-dire, précise-t-il, entre une Europe qui soit simplement celle du marché unique et une Europe préoccupée de réduire les inégalités entre ses membres“ (LM 10.06.1989:8). 3.2 Frankreich 239 Union‘, wie sie die Europäische Volkspartei forderte, war in den französischen Medien hingegen noch weniger präsent als in Deutschland. „Quasi inéluctable“: Breite Unterstützung für die Währungsunion Ähnlich wie in den deutschen Medien stieß auch in Frankreich die währungspolitische Integration in der ersten Phase der Vertragsverhandlungen auf deutlich größere Aufmerksamkeit als die institutionelle Reform. Auch hier kristallisierte sich die Debatte über die Währungsunion erstmals anlässlich des Europäischen Rats von Hannover. Nachdem Le Monde noch wenige Tage vor dem Gipfel lediglich eine „meilleure coordination des politiques monétaires“ erwartet hatte,572 verkündete die Zeitung schließlich den Beginn einer „nouvelle étape vers l’union monétaire“.573 Auch Le Figaro sah dies als „le grand thème“ von Hannover574 und zitierte Helmut Kohl, der als Fernziel der Gespräche „une union économique et monétaire, avec un système européen de banque centrale [sic] et une monnaie européenne“ in Aussicht stellte.575 Beide Zeitungen ließen dabei keinen Zweifel daran, dass die Währungsunion ein wünschenswerter nächster Integrationsschritt sei. Vor allem Le Monde beschrieb sie als „logique“, da die ebenfalls in Hannover verhandelte Öffnung der Kapitalmärkte ohne eine bessere geldpolitische Zusammenarbeit zu einer Destabilisierung des europäischen Binnenmarkts führen könne.576 Ohne dies explizit zu machen, lag die Zeitung damit auf einer Linie mit der französischen Regierung, die sich bei den Verhandlungen im Europäischen Rat auf genau dasselbe Argument stützte. Im Figaro wiederum sprach ein Gastkommentar des ehemaligen französischen Au- ßenministers Jean François-Poncet gar von einem „état de grâce“, in dem sich die EG befinde.577 Unter den Befürwortern der gemeinsamen Währung stand dabei neben François Mitterrand vor allem Jacques Delors im Vordergrund,578 dem beide Zeitungen anlässlich seiner Wiederernennung als Kommissionspräsident nach dem Gipfel in Hannover ein Porträt widmeten. Le Monde, die 572 LM 16.06.1988:2, ähnlich LM 15.06.1988:1. 573 LM 26.06.1988:1. 574 LF 27.06.1988:6. 575 LF 26.06.1988:4. 576 LM 15.06.1988:1, ähnlich LM 26.06.1988:1. 577 LF 27.06.1988:1. 578 LM 26.06.1988:1, LM 29.06.1988:3a, LF 27.06.1988:6, LF 27.06.1988:1. 3. Die erste Phase der Verhandlungen 240 dem Sozialisten und früheren französischen Finanzminister Delors auch politisch nahestand, beschrieb ihn darin enthusiastisch als „champion d’une Europe unie“.579 Le Figaro blieb etwas distanzierter, stellte aber ebenfalls fest, Delors sei „le président le plus original que la Commission ait jamais eu“ und habe der EG „un nouveau souffle“ eingehaucht.580 Zugleich machten die französischen Medien jedoch auch deutlich, dass unter den Regierungschefs noch keineswegs Einigkeit über die Währungsunion bestehe.581 Dabei stand nicht unbedingt Margaret Thatcher im Mittelpunkt: Wie Le Monde unter Berufung auf die französische Regierung erklärte, sei eine Währungsunion notfalls auch ohne Großbritannien denkbar.582 Als wichtigeres Problem galt hingegen die deutsche Haltung. Anlässlich des 40. Jahrestags der D-Mark betonte Le Monde kurz vor dem Gipfel von Hannover die „méfiance que manifestent les Allemands à propos de l’idée d’une monnaie européenne“.583 Ein Gastbeitrag des (französischen) Vorsitzenden des Wirtschafts- und Währungsausschusses im Europäischen Parlament, André Fourçans, beschrieb die deutsche Bundesbank gar als Hauptgegner der Reform.584 Zugleich lobte die Zeitung allerdings auch den „pragmatisme“ Helmut Kohls: Europapolitisch sei der Kanzler „beaucoup plus flexible que la société qu’il dirige“.585 Und auch Le Figaro hob hervor, dass sich die Bundesregierung nach langem Zögern zu einem entscheidenden Fürsprecher der Währungsunion entwickelt habe.586 Auch sonst kamen die französischen Zeitungen bei der Währungsunion oft zu recht ähnlichen Bewertungen in der Sache, unterschieden sich jedoch im Grad an Begeisterung und Optimismus für die Reform. So beschrieb Le Monde den Beschluss zur Einsetzung des Delors-Ausschusses als einen Kompromiss, um Zeit zu gewinnen und die Zweifler aus Großbritannien und Deutschland im Boot zu halten.587 Seine Erfolgsaussichten schätzte die Zeitung jedoch recht gut ein und zitierte hierzu explizit Mit- 579 LM 29.06.1988:3b. 580 LF 28.06.1988:2a. 581 LM 26.06.1988:1, LF 27.06.1988:6, LF 28.06.1988:2b. 582 LM 26.06.1988:1. Ähnlich argumentierte auch François-Poncet in seinem Gastbeitrag für Le Figaro: „Avec l’Angleterre, si possible. Sans elle, si nécessaire“ (LF 27.06.1988:1). 583 LM 22.06.1988:1. 584 LM 29.06.1988:2. 585 LM 30.06.1988:3a, ähnlich auch LF 27.06.1988:1. 586 LF 27.06.1988:6. 587 LM 29.06.1988:3a. 3.2 Frankreich 241 terrand, der eine engere Zusammenarbeit in Währungsfragen als „quasi in- éluctable“ bezeichnete.588 Le Figaro hingegen gab sich bei den Erfolgschancen etwas skeptischer: Die Einigung auf den Ausschuss sei „le plus petit dénominateur commun“ und womöglich nur deshalb zustande gekommen, weil Thatcher ohnehin von seinem Scheitern überzeugt sei.589 Die Unterschiede zwischen den Zeitungen setzten sich auch im April 1989 fort, als die Ergebnisse des Ausschusses öffentlich präsentiert wurden. Generell war der Delorsplan in der französischen Öffentlichkeit deutlich präsenter als in Deutschland. Außer längeren Berichten im Politik-590 und Wirtschaftsteil591 fanden sich hier auch Leitkommentare auf dem Titelblatt.592 Le Figaro widmete dem Thema sogar einen Aufmacher;593 Le Monde druckte einige Ausschnitte aus dem Bericht wörtlich ab.594 Dabei blieb Le Monde insgesamt bei seiner optimistischen Einschätzung der Erfolgsaussichten: Zwar hätten die nationalen Interessengegensätze zwischen Frankreich, das eine schnelle Währungsunion befürworte, und Deutschland, das erst den gemeinsamen Markt vollenden wolle, dazu geführt, dass die Vorschläge im Delorsbericht eher vorsichtig ausgefallen seien. Dennoch böten sie keinen Anlass zum „découragement“, sondern ermöglichten eine „exploration des voies du progrès en matière monétaire“.595 Ein Leitartikel sprach von der „audace calculée de M. Delors“ und verwies darauf, dass auch die Bedeutung der Einheitlichen Europäischen Akte zunächst unterschätzt worden sei.596 Le Figaro hingegen unterstrich stärker die deutsch-französischen Gegensätze und nannte nun erstmals auch mögliche Nachteile der Währungsunion: Während die Bundesrepublik bei Aufgabe der D-Mark einen Anstieg der Inflation befürchte, wolle Frankreich seine Währungssouveränität nicht einer unabhängigen Zentralbank anvertrauen. Trotz dieser „[r]éti- 588 LM 30.06.1988:3b. 589 LF 29.06.1988:3b. Immerhin nahm die Zeitung den Ausschuss aber so ernst, dass sie den Beschluss zu seiner Einsetzung im Wortlaut abdruckte (LF 29.06.1988:3a). 590 LF 17.04.1989:6. 591 LF 18.04.1989:2b, LF 18.04.1989:2a, LM 18.04.1989:27, LM 19.04.1989:41b. 592 LF 18.04.1989:1b, LM 19.04.1989:1. 593 LF 18.04.1989:1a. 594 LM 19.04.1989:41a. 595 LM 18.04.1989:27. 596 LM 19.04.1989:1. 3. Die erste Phase der Verhandlungen 242 cences profondes“ blieb allerdings auch Le Figaro dabei, dass der Binnenmarkt eine gemeinsame Währung notwendig mache.597 Auch während des Gipfels von Madrid thematisierten die französischen Zeitungen die geplante Vertragsreform ausführlicher als die deutschen. Zugleich verschob sich der Fokus nun noch deutlicher auf die französische Regierung, der die Führungsrolle in dieser Frage zugeschrieben wurde.598 Jacques Delors wurde hingegen zwar noch regelmäßig als Autor des nach ihm benannten Berichts genannt, kam aber nur noch selten als eigenständiger Akteur vor.599 Daneben erschienen nun auch Deutschland, Spanien und Italien, teilweise auch Belgien, als weitere Befürworter der Währungsunion.600 Einzelne Artikel sprachen zwar noch Zweifel an der Festigkeit der deutschen Position an, hoben jedoch stets hervor, dass Kanzler Kohl und Außenminister Genscher die Einheitswährung unterstützten.601 Vor allem Le Monde zeichnete dabei ein sehr positives Bild der deutschen Haltung. Selbst eine Meldung, dass Bundesbankpräsident Pöhl dem Projekt zwar grundsätzlich zustimme, aber gegen eine rasche Vertragsreform sei, überschrieb die Zeitung mit dem Titel: „Le président de la Bundesbank souhaite un engagement clair des Douze“.602 Margaret Thatcher wiederum erschien in fast allen Berichten als isoliert, ja als bloßes „obstacle“, das die übrigen Regierungschefs zu überwinden hätten.603 Schon im April hatte keine der beiden Zeitungen die britische Ablehnung des Delorsplans als ein zwingendes Hindernis für die Reform gesehen: Für Le Monde war dies nur ein Zeichen der britischen Isolation,604 und auch Le Figaro erklärte, Deutschland und Frankreich sollten in 597 LF 18.04.1989:1b. 598 Dies schlug sich etwa in Formulierungen wie „les quatre [Frankreich, Deutschland, Spanien, Italien], et en particulier les Français“ oder „[l]es Français et ceux qui partagent leur point de vue“ nieder (LM 24.06.1989:4b). 599 Einer der wenigen Artikel, die Delors zum alleinigen Protagonisten hatten, erläuterte, dass dieser seine sozialpolitischen Ambitionen zurückgestellt habe, um Thatcher zu einem Einlenken bei der Währungsunion zu bewegen (LM 25.06.1989:3). In anderen Texten wurde Delors als einer von mehreren Unterstützern der Währungsunion zitiert, ohne dass seine Rolle besonders herausgehoben wurde (z. B. LM 27.06.1989:7b, LM 29.06.1989:2a). 600 LM 24.06.1989:1, LM 24.06.1989:4b, LM 27.06.1989:1, LM 27.06.1989:7b, LM 29.06.1989:1, LF 26.06.1989:1b. 601 LM 24.06.1989:4b, LF 26.06.1989:1b. 602 LM 24.06.1989:4a. 603 So wörtlich LF 26.06.1989:1a, LF 26.06.1989:1b, ähnlich LF 26.06.1989:3, LM 24.06.1989:4b. 604 LM 19.04.1989:1. 3.2 Frankreich 243 Sachen Währungsunion weiter voranschreiten – „avec ou sans l’Angleterre“.605 Im Juni verwiesen nun mehrere Beiträge darauf, dass sich das Europakonzept der britischen Premierministerin mit dem der übrigen Mitgliedstaaten nur schwer vereinbaren lasse.606 Vor allem Le Monde spitzte die Berichterstattung dabei auf einen Antagonismus zwischen Mitterrand und Thatcher zu, den die Zeitung – ähnlich wie den Konflikt zwischen Thatcher und Delors nach der Brügge-Rede – ausdrücklich auch weltanschaulich deutete. Schon im April 1989 hatte die Zeitung im Zusammenhang mit der Europawahlkampagne des Front National sowie der Gründung einer europaskeptischen Gruppierung am rechten Flügel des RPR festgestellt, die britische Premierministerin sei in Frankreich zur „référence commune des partisans de l’‚Europe des patries‘“ geworden.607 Nach dem Gipfel von Madrid wiederum hieß es, der französische Präsident habe sich dort zwar noch einmal auf einen Kompromiss mit Thatcher eingelassen. Letztlich sei er jedoch convaincu que le conflit est idéologique, que deux conceptions de l’Europe s’affrontent – la sienne et celle du libéralisme absolu, – que le temps ne changera rien à l’affaire et que le conflit n’est, par conséquent, que différé.608 Zugleich zögerte Le Monde auch nicht, in diesem Konflikt sehr deutlich Position zu beziehen. Ein Artikel kritisierte Thatchers Vorschlag, lediglich die erste Stufe des Delorsplans umzusetzen, als einen Ansatz „qui, sous prétexte de réalisme, aboutit à un résultat exactement inverse à celui recherché par le rapport du comité Delors“;609 ein anderer Bericht zitierte einen namenlosen französischen Diplomaten, der Thatchers Vorstoß als „un moyen efficace de saborder l’affaire“ wertete.610 Ein Leitkommentar schließlich warf der Premierministerin „cynisme“ vor, da sie sich zwar scheinbar zur Währungsunion bereit erkläre, diese gleichzeitig aber so weit wie möglich verzögern wolle.611 605 LF 18.04.1989:1b. 606 LF 26.06.1989:3, LF 26.06.1989:1b. 607 LM 20.04.1989:11. 608 LM 29.06.1989:2b. In demselben Zusammenhang deutete Le Monde auch die französisch-britischen Konflikte über die Liberalisierung des europäischen Kapitalmarkts und über die geplante europäische Sozialcharta. 609 LM 27.06.1989:7b. 610 LM 24.06.1989:4b. 611 LM 29.06.1989:1. 3. Die erste Phase der Verhandlungen 244 Während Le Monde sich also offen für eine gesamteuropäisch-weltanschauliche Deutung des Konflikts um die Währungsunion zeigte, war Le Figaro in dieser Hinsicht zurückhaltender. Zwar stellte auch hier ein Artikel Mitterrand und Thatcher einander gegenüber, der „différend ‚idéologique‘“ der beiden Antagonisten wurde jedoch nur in Form eines Mitterrand-Zitats erwähnt.612 Ein Leitkommentar beschrieb als entscheidenden Gegensatz die Frage nach der „nature de la Communauté“: Sollte die EG ein bloßer Binnenmarkt und damit „l’affaire des marchands et des banquiers“ bleiben oder sich dank der Währungsunion zu einer „vraie puissance“ entwickeln, die den „aspirations sociales et culturelles de toutes les couches de la population“ gerecht werde?613 Auch hier wurde der Konflikt also nicht im Sinne nationaler Interessen, sondern unterschiedlicher gesamteuropäischer Entwürfe gedeutet. Anders als Le Monde vermied der konservative Figaro jedoch eine Deutung entlang eines expliziten Linksrechts-Gegensatzes. Der Kompromiss, der auf dem Gipfel von Madrid gefunden wurde, stieß in der französischen Presse auf gemischte Reaktionen. Le Figaro sprach von „petits pas prudents vers l’union monétaire“ und einem „bilan […] plutôt positif“ des Treffens, bei dem jedoch auch Mitterrand nicht all seine Ziele habe umsetzen können.614 Le Monde stellte fest, dass die Währungsunion trotz der grundsätzlichen Zustimmung fast aller Mitgliedstaaten „éminemment précaire“ bleibe.615 Dies liege vor allem daran, dass Helmut Kohl – unabhängig von seinen persönlichen Überzeugungen – aus Rücksicht auf die deutsche Wirtschaft und auf seine konservative Wählerklientel einen Konflikt mit Thatcher vermeiden wolle.616 Dennoch blieb die Zeitung bei einer eher optimistischen Einschätzung der künftigen Erfolgsaussichten: Zuletzt würden auch die britischen Unternehmer und der europafreundliche Flügel der Conservative Party ein Scheitern der Währungsunion nicht unterstützen.617 Insgesamt lässt sich also festhalten, dass die französischen Zeitungen die Verhandlungen in der ersten Phase der Vertragsreform immer wieder entlang gesamteuropäisch-weltanschaulicher Gegensätze statt nur nationaler Interessen deuteten. Allerdings folgten beide Zeitungen – wenn auch un- 612 LF 28.06.1989:4b. 613 LF 26.06.1989:1b. 614 LF 28.06.1989:4a. 615 LM 29.06.1989:2a. 616 LM 29.06.1989:2b, ähnlich auch LF 28.06.1989:4a. 617 LM 29.06.1989:1. 3.2 Frankreich 245 terschiedlich stark – dabei dem Argumentationsmuster der eigenen nationalen Regierung, nach dem die Währungsunion als nächster Integrationsschritt logisch und nahezu unvermeidlich sei. Außerdem stellte keine der beiden Zeitungen in Frage, dass die entscheidenden Akteure in den Verhandlungen die nationalen Regierungen seien. Bezeichnend war in diesem Sinne ein Leitkommentar, der Ende Juni 1989 im Figaro erschien: Der gaullistische Abgeordnete und Mitherausgeber der Zeitung Alain Peyrefitte erläuterte darin, der Gipfel von Madrid habe entsprechend der „ligne habituelle des Conseils européens“ nur einen Minimalkonsens erzielt. Vor allem aber verdeutliche er, wo die wesentlichen Entscheidungen in der EG fielen – und rechtfertige damit im Nachhinein die geringe Beteiligung bei der Europawahl wenige Wochen zuvor: Ce n’est pas à Strasbourg, c’est au Conseil européen que se tranchent ces questions primordiales. […] Les candidats [au Parlement Européen] ont disserté sur l’avenir de l’Europe. Mais les électeurs sentaient bien que leurs élus n’auraient pas la capacité d’en décider. Le sommet de Madrid nous révèle le décalage entre des illusions lyriques et la réalité.618 Die „réalité“, die Le Figaro zum Ende der ersten Phase der Verhandlungen über die Vertragsreform von Maastricht wahrnahm, war also ein intergouvernementales System, in dem die Staats- und Regierungschefs über unterschiedliche Integrationsmodelle entschieden, während die Abgeordneten im Europäischen Parlament nur hochtrabende Reden hielten, ohne wirklichen Einfluss auf die Zukunft der EG zu besitzen. Peyrefittes Kommentar rechtfertigte damit implizit auch, dass die Zeitungen den Argumenten supranationaler Akteure so wenig Nachrichtenwert zuschrieben. Stattdessen konzentrierte sich ihre Berichterstattung auf die Außenpolitik der Mitgliedstaaten und speziell auf die Dreiecksbeziehung zwischen den drei größten Ländern Frankreich, Großbritannien und Deutschland: ein Muster, das sich in der zweiten Phase der Verhandlungen nach dem Fall der Berliner Mauer sogar noch weiter verstärken sollte. 618 LF 28.06.1989:1. 3. Die erste Phase der Verhandlungen 246 Die Debatte über die nationale Europapolitik „Il ne s’agit pas de se quereller sur l’Europe“: Oppositionsinterne Konflikte über die Europapolitik Anders als in Deutschland gab es in Frankreich schon vor den Maastricht- Verhandlungen eine Tradition parteipolitischer Konflikte über europapolitische Fragen. Während der Parti socialiste (PS) sich unter François Mitterrand für eine Wiederbelebung der europäischen Integration einsetzte, sah die wichtigste Oppositionspartei, das gaullistische Rassemblement pour la République (RPR) unter Führung von Jacques Chirac, die Übertragung von Hoheitsrechten auf supranationale Organe sowie den Verzicht auf nationale Vetorechte im Ministerrat traditionell skeptisch. Bereits 1986 hatten die Gaullisten deshalb die Unterzeichnung der Einheitlichen Europäischen Akte abgelehnt, die wenige Wochen vor der französischen Parlamentswahl stattfand, bei der sie zusammen mit dem bürgerlich-liberalen Parteienbündnis Union pour la démocratie française (UDF) eine Mehrheit erzielten. Während der anschließenden Kohabitation – einer RPR/UDF- Regierung mit Chirac als Premierminister unter dem sozialistischen Staatspräsidenten Mitterrand – unterstützte das RPR allerdings die Ratifikation der EEA.619 Bei den Parlamentswahlen 1988 gewann der PS die Mehrheit in der französischen Nationalversammlung zurück. RPR und UDF suchten daraufhin ihre Zusammenarbeit weiter auszubauen und auch bei Wahlen stets mit gemeinsamen Listen anzutreten. Dabei erwies sich jedoch gerade die Europapolitik als ein wichtiger Streitpunkt, da die UDF unter der Führung von Valéry Giscard d’Estaing eine integrationsfreundliche, teils sogar offen föderalistische Haltung vertrat. Am deutlichsten war dieser proeuropäische Kurs beim Centre des démocrates sociaux (CDS), einer zentristisch-christdemokratischen Mitgliedsorganisation der UDF. Neben anderen Gründen führte dies dazu, dass das CDS bei der Europawahl im Juni 1989 nicht auf der RPR/UDF-Liste antrat, sondern eigene Kandidaten aufstellte.620 3.2.2 619 Vgl. Maricot 2010:169–175. 620 Schon nach der Parlamentswahl 1988 hatte eine Gruppe von CDS-Abgeordneten, die statt der Annäherung an das RPR eine eigenständige ‚zentristische‘ und proeuropäische Linie anstrebten, eine eigene Fraktion in der Nationalversammlung gebildet (vgl. Rocher / Lion 1994:49–78, 232–234). 3.2 Frankreich 247 Im Vergleich dazu folgte der europapolitische Kurs des regierenden PS einem mittleren Weg: Die Sozialisten standen Souveränitätsübertragungen offener gegenüber als das RPR, ohne jedoch einen europäischen Föderalismus wie das CDS zu vertreten. Vor allem sahen sie in der französischen EG-Ratspräsidentschaft im zweiten Halbjahr 1989 eine Gelegenheit, um ihr außenpolitisches Profil zu schärfen und ihre nach den Parlamentswahlen 1988 rasch abgestürzten Umfragewerte wieder zu verbessern.621 Auch im PS gab es allerdings eine integrationsskeptische Strömung, deren wichtigster Repräsentant Verteidigungsminister Jean-Pierre Chevènement war. Ebenfalls für mehr nationale Souveränität war schließlich der kommunistische PCF, die dritte wichtige Oppositionspartei neben RPR und UDF.622 Als im April 1989 der Delorsplan vorgestellt wurde, waren diese grundsätzlichen europapolitischen Linien der einzelnen Parteien in der französischen Öffentlichkeit bereits recht präsent. Insbesondere die Konflikte zwischen RPR, UDF und CDS stießen in den Wochen vor der Europawahl 1989 auf ein gewisses Medienecho und wurden in der regierungsnahen Le Monde regelmäßig thematisiert.623 Teilweise dienten die französischen Zeitungen auch selbst als Plattform für diesen Konflikt: So kritisierte Anfang Januar 1989 der UDF-Politiker Bernard Bosson in einem Gastbeitrag in Le Monde das europapolitische Programm des RPR als „frileux“ und „ambigu“ und warb für eine eigenständige UDF-Wahlliste, die sich für die „États Unis de l’Europe“ einsetzen würde.624 Dies wiederum wies Alfred Coste- Floret, Europaabgeordneter einer mit dem RPR verbündeten Kleinpartei, Anfang April in einem Figaro-Kommentar zurück: Statt sich über Konzepte wie „fédération“ und „confédération“ zu streiten, sei es nötig, eine möglichst große parteienübergreifende Einheit zur Europapolitik zu erzielen: „Il ne s’agit pas de se quereller sur l’Europe, il s’agit de s’entendre pour la construire.“625 Zugleich kritisierte der konservative Figaro aber auch die Regierung dafür, Konflikten um die Europapolitik durch vage Verspre- 621 Vgl. Guérot 1996:483–484, Wielgoß 2002:69–70. 622 In einem programmatischen Gastkommentar in Le Monde sprach sich der PCF- Spitzenkandidat für die Europawahl, Philippe Herzog, dafür aus, die europapolitische Debatte stärker auf die soziale Frage als auf einen bloßen Gegensatz von mehr oder weniger Integration auszurichten. Zugleich forderte er aber auch „renégocier les traités pour faire une Communauté de nations souveraines et coopérantes“ und „[u]ne France libre et maîtresse de ses choix“ (LM 09.04.1989:8). 623 Z. B. LM 10.11.1988:6b, LM 12.04.1989:9, LM 10.06.1989:12. 624 LM 05.01.1989:7. 625 LF 12.04.1989:2. 3. Die erste Phase der Verhandlungen 248 chen aus dem Weg zu gehen und „de ‚chloroformer‘ les Français les plus réticents à l’Europe“.626 Allerdings blieben die innerfranzösischen Konflikte über die Europapolitik während der ersten Phase der Verhandlungen durchweg abstrakt: Diskutiert wurden allgemeine Prinzipien wie Föderalismus, Supranationalismus oder nationale Souveränität, nicht aber konkrete Vorschläge wie der Delorsplan oder die mögliche Reform des EG-Vertrags. Letztlich diente die Debatte also eher zur wechselseitigen ideologischen Abgrenzung der nationalen Parteien, nicht zu einer Auseinandersetzung mit den tatsächlichen Entwicklungen auf europäischer Ebene. Auch der Europawahlkampf 1989 führte nicht zu einer klaren Profilierung in dieser Hinsicht. Zwar griff Le Monde nun in mehreren Kommentaren zur Bedeutung des Europäischen Parlaments die Forderung nach einer institutionellen Reform auf.627 Im Wahlkampf selbst spielten diese Themen jedoch nur eine untergeordnete Rolle – was die Zeitung auch den geringen europapolitischen Unterschieden zwischen den drei prominentesten Spitzenkandidaten zuschrieb: „Nul ne sait très bien qui de Mme Veil, M. Fabius et M. Giscard d’Estaing est le plus ou le moins européen.“628 Großbritannien Die Debatte über die europäischen Verhandlungen „Out of step in Europe“: Kontroversen über die britische Außenseiterrolle in der Debatte zur Währungsunion Das Vereinigte Königreich nahm in der europäischen Währungspolitik Ende der 1980er Jahre eine Sonderrolle ein: Neben den erst kurz zuvor der EG beigetretenen südeuropäischen Staaten war es das einzige Land, das seine Währung nicht im Rahmen des Europäischen Währungssystems an den ECU gebunden hatte. Zugleich litt es an steigender Inflation, einem Kursverfall des Pfunds sowie ab 1989 an einem Einbruch des Wirtschaftswachs- 3.3 3.3.1 626 LF 14.02.1989. 627 LM 13.06.1989:8, LM 14.06.1989:7, LM 15.06.1989:7, LM 15.06.1989:2, LM 16.06.1989:2. 628 LM 15.06.1989:9. Valéry Giscard d’Estaing trat als Spitzenkandidat auf der gemeinsamen Liste von RPR und UDF an, Laurent Fabius für den PS, Simone Veil für das CDS. 3.3 Großbritannien 249 tums, was innerhalb der britischen Regierung zu Debatten über eine Neuausrichtung der nationalen Währungspolitik führte. Im Vorfeld des Gipfels von Hannover 1988 fanden sich in den britischen Medien deshalb zahlreiche Artikel über einen möglichen Beitritt des Landes zum EWS- Wechselkursmechanismus. Allerdings vermengte sich dieses Thema in der Berichterstattung von Anfang an auch mit der Reform des EWS, die ebenfalls in Hannover verhandelt wurde. In der Konsequenz stieß die vorgeschlagene Währungsunion mit einer gemeinsamen Europäischen Zentralbank in der britischen Presse von Anfang an auf großes Interesse. Ihr waren gleich mehrere Leitartikel gewidmet;629 und die Times druckte (als Einzige aller untersuchten Zeitungen) auch die Schlussfolgerungen des Hannoveraner Gipfels im Vollzitat ab.630 Bemerkenswerterweise erschien die europäische Währungsunion dabei in erster Linie als ein Anliegen der deutschen Bundesregierung, die als Gastgeber des Gipfels das Thema vorantreibe.631 Als Hauptgrund wurde meist die Vollendung des Binnenmarkts genannt, die nun im „next logical step“ zur Währungsunion führen solle.632 Andere Artikel sahen dahinter jedoch auch deutsche nationale Interessen – etwa dass Helmut Kohl die deutsche Ratspräsidentschaft zu einem symbolischen Erfolg führen oder dass er durch die Währungsunion die „German dominance of EEC monetary and fiscal affairs“ ausbauen wolle.633 Als weiteren Unterstützer der Währungsunion führten die britischen Zeitungen in der Regel Frankreich an,634 wobei vor allem die Times verschiedentlich auch Uneinigkeiten zwischen Deutschland und Frankreich in Bezug auf die Unabhängigkeit der angedachten Europäischen Zentralbank thematisierte.635 Nur deutlich seltener wurden schließlich die Kommission und andere Länder wie Italien 629 TT 15.06.1988:15, TT 27.06.1988:17, TG 29.06.1988:18. 630 TT 29.06.1988:8c. 631 TG 17.06.1988:11, TG 27.06.1988:9, TG 27.06.1988:21, TG 28.06.1988:20; TT 15.06.1988:15, TT 17.06.1988:13, TT 25.06.1988:7a, TT 25.06.1988:7b, TT 27.06.1988:1, TT 28.06.1988:1, TT 28.06.1988:7, TT 07.07.1988:1. 632 TT 25.06.1988:7a, ähnlich TT 15.06.1988:15, TT 25.06.1988:7b. 633 TT 15.06.1988:15; TT 25.06.1988:7a. Auf welche Weise die Währungsunion zu einer größeren deutschen Dominanz führen sollte, erklärte die Zeitung allerdings nicht. 634 Z.B. TG 17.06.1988:11, TG 27.06.1988:9, TG 27.06.1988:21, TG 28.06.1988:20; TT 25.06.1988:7b, TT 27.06.1988:1, TT 29.06.1988:1, TT 29.06.1988:8b. Als wichtigstes französisches Anliegen in Hannover galt allerdings nicht die Währungsunion, sondern eine gemeinsame europäische Sozialpolitik (TG 27.06.1988:21, TT 28.06.1988:1). 635 TT 15.06.1988:15, TT 25.06.1988:7b, auch später: TT 20.09.1988:13. 3. Die erste Phase der Verhandlungen 250 als Befürworter der gemeinsamen Währung genannt.636 Dass die Initiative zur Währungsunion wesentlich von Jacques Delors ausgegangen war, wurde in den britischen Zeitungen also zunächst nicht thematisiert; auch in den Berichten über Delors’ Wiederernennung zum Kommissionspräsidenten in Hannover spielte dies keine Rolle.637 Wie weiter unten noch ausführlicher dargestellt wird, zeigte sich dieses Muster, Reformvorschläge in der Berichterstattung eher bestimmten nationalen Regierungen als supranationalen Akteuren zuzuschreiben, auch in zahlreichen anderen Kontexten. Stärker als die Vorschläge selbst interessierten sich die britischen Medien ohnehin für deren diplomatische Nebenwirkungen, insbesondere die drohende Isolation der britischen Regierung: Angesichts der Diskussion über eine Europäische Zentralbank erscheine Thatcher, die nicht einmal zu einem EWS-Beitritt bereit sei, als „out of step in Europe“.638 Der Guardian hob in einem Artikel „the danger of being bypassed by developments in the EMS“ hervor; die Times sprach sogar von einem „collision course“ zwischen Thatcher und den übrigen Mitgliedstaaten.639 Zudem zitierte sie den britischen Vizepräsidenten der Europäischen Kommission, Lord Cockfield, der warnte, dass Deutschland und Frankreich mit der Währungsunion allein vorangehen könnten, „if Britain failed to overcome its reluctance to take part in important European institutions and reforms“.640 Als Hauptmotiv Thatchers führten die britischen Zeitungen dabei von Anfang an nicht ökonomische Erwägungen, sondern die nationale Souveränität an. So zitierte ein Times-Artikel europäische Beamte, denen zufolge die britische Premierministerin das „independent pound“ als „a symbol […] of patriotism and national sovereignty“ betrachte; ein anderer einen deutschen Diplomaten, der noch drastischer von „some kind of national virility symbol“ sprach.641 Diese grundsätzliche Ablehnung stieß in den untersuchten Zeitungen allerdings keineswegs auf klare Unterstützung. Vor allem der oppositionsnahe Guardian äußerte sich im Gegenteil durchgehend positiv zu einem 636 TT 25.06.1988:7b, TT 29.06.1988:8b, TG 29.06.1988:20. Ein Times-Artikel beschrieb zudem, wie die griechische Regierung, die in der zweiten Jahreshälfte 1988 die Ratspräsidentschaft übernehmen würde, das Ziel der Währungsunion von Deutschland übernommen habe (TT 21.06.1988:7). 637 TT 28.06.1988:7, TT 29.06.1988:8a, TG 28.06.1988:20. 638 TT 21.06.1988:7. 639 TG 17.06.1988:11, TT 25.06.1988:7a. 640 TT 21.06.1988:22. 641 TT 25.06.1988:7a, TT 27.06.1988:1, ähnlich TG 17.06.1988:11. 3.3 Großbritannien 251 möglichen britischen EWS-Beitritt642 und drückte in einem Leitartikel seine Zustimmung zur Währungsunion aus: Diese sei zwar „anathema to Mrs Thatcher’s nationalism“, für die EG aber die einzige „chance of becoming a potent economic force, rivalling the United States and Japan […]“.643 Aber auch die regierungsfreundliche Times zeigte sich durchaus kritisch gegenüber der britischen Isolation644 und verwies mehrmals auf die Verhandlungen zur Einheitlichen Europäischen Akte, die Thatcher ebenfalls zunächst abgelehnt, am Ende aber akzeptiert habe.645 In zwei Leitartikeln drängte die Zeitung auf einen raschen EWS-Beitritt, um in den Verhandlungen über die künftige europäische Währungszusammenarbeit nicht ausgeschlossen zu bleiben.646 Frühzeitig kam dabei auch die Frage auf, welche politischen Implikationen eine Währungsunion nach sich ziehen könnte. So begründete Thatcher ihre Ablehnung auch damit, dass eine Einheitswährung nicht ohne eine gemeinsame Regierung möglich sei.647 Ein Times-Leitartikel wies diesen Zusammenhang jedoch ausdrücklich zurück: Weder setze die Währungszusammenarbeit „a united European government“ voraus noch sei die Unabhängigkeit des Pfunds „a realistic symbol of national virility“. Vielmehr sei „[s]ome form of increased co-operation in monetary matters“ lediglich „a logical consequence of 1992“ (also des europäischen Binnenmarkts, der bis Ende 1992 vollendet sein sollte). Trotz des „excess visionary zeal“, den die deutsche Bundesregierung in dieser Frage zeige, gehe es letztlich nur um einen „pragmatic step“, zu dem auch Großbritannien bereit sein sollte.648 Mit diesem Gegensatz zwischen kontinentaleuropäischen Visionen und britischem Pragmatismus knüpfte die Times an einen sehr häufigen Topos an, der auch im deutschen und französischen Europadiskurs immer wieder vorkam. Zugleich nahm die Zeitung Thatcher jedoch auch gegen den Vorwurf in Schutz, „anti-European“ zu sein. Dass sie in der EG andere Ziele vertrete als Kohl oder Mitterrand, liege allein an den besonderen Umständen der britischen Außenpolitik, speziell an dem „conflict between Britain’s role in Europe and its traditional Atlanticism“.649 Letztlich, so die 642 TG 27.06.1988:9, TG 29.06.1988:18. 643 TG 29.06.1988:18. 644 TT 25.06.1988:7a. 645 Ebd., TT 27.06.1988:1. 646 TT 15.06.1988:15, TT 27.06.1988:17. 647 TT 27.06.1988:1, TG 27.06.1988:9. 648 TT 27.06.1988:17. 649 TT 25.06.1988:7a. 3. Die erste Phase der Verhandlungen 252 Implikation, folgten alle Mitgliedstaaten in der Europapolitik ihren eigenen nationalen Interessen, die im Falle des global ausgerichteten Großbritannien eben anders gelagert seien als bei den nur kontinental orientierten Ländern auf dem Festland. Von diesem mitgliedstaatlich-außenpolitischen Deutungsmuster lösten sich nur wenige Artikel. So sah eine Analyse im Guardian den Gipfel von Hannover als Übergang von einer „free-market, liberal, Euro-Thatcherite right“, die in den achtziger Jahren die Binnenmarkt-Agenda durchgesetzt habe, zu einer „new European social democratic platform for the 1990s“, welche sich nun in den Vorschlägen zu einer gemeinsamen EG-Sozialpolitik und zur Währungsunion manifestiere.650 Mit umgekehrtem politischen Vorzeichen zitierte etwas später die Times den britischen Finanzminister Lawson, der einen Konflikt zwischen „two different visions – the vision of a deregulated, liberalized Europe which has been ours and of a bureaucratic, harmonized, regulated Europe which has been that of some others“ ausmachte.651 Diese Ansätze einer gesamteuropäisch-weltanschaulichen Interpretation entlang eines Links-rechts-Gegensatzes ähnelten stark dem Deutungsmuster, das zur selben Zeit auch in Le Monde verbreitet war. In der britischen Berichterstattung blieben sie allerdings eine Ausnahme. Die Ergebnisse des Hannoveraner Gipfels deuteten beide britischen Zeitungen wieder im Wesentlichen als einen Kompromiss zwischen den nationalen Interessen der verschiedenen Regierungen: Thatcher habe in die Einsetzung des Delors- Komitees eingewilligt, nachdem die Befürworter der Währungsunion um Helmut Kohl zuvor darauf verzichtet hatten, im Mandat des Komitees explizit das Ziel einer Europäischen Zentralbank zu erwähnen.652 In der Bewertung dieses Kompromisses unterschieden sich die Zeitungen allerdings: Für den Guardian war Thatcher weiterhin „out of step“;653 das erzielte Zugeständnis könne sich bald als „Pyrrhic victory“ erweisen, da unabhängig von der Formulierung des Mandats Jacques Delors und die übrigen Mitgliedstaaten jedenfalls eine Währungsunion anstrebten.654 Die Times hingegen begrüßte die gute Stimmung auf dem Gipfel655 und vermutete hinter Thatchers Kompromissbereitschaft „the hope that this would 650 TG 27.06.1988:21. 651 TT 01.07.1988:14. 652 TT 28.06.1988:1, TT 28.06.1988:7, TG 29.06.1988:20. 653 TG 28.06.1988:20. 654 TG 29.06.1988:20. 655 TT 28.06.1988:1. 3.3 Großbritannien 253 bury the question of a European bank“.656 Die Premierministerin selbst sehe jedenfalls, wie beide Zeitungen zitierten, „no possibility of a European Central Bank in my lifetime and possibly never“.657 Nach dem Gipfel zeigten sich in der Times zudem erstmals einige Topoi, die die Berichterstattung der Zeitung auch in den folgenden Jahren prägten. Zum einen zitierte die Zeitung Thatcher mit der Feststellung, dass Großbritannien anderen EG-Mitgliedstaaten bei der Liberalisierung des Kapitalverkehrs weit voraus sei,658 und kontrastierte so das verbreitete Bild von der britischen Regierung als Integrationsbremser mit einem eigenen Diskurs, nach dem Großbritannien in der EG eigentlich eine Vorbildrolle zukomme. Zum anderen hob die Times hervor, dass Thatcher in Hannover von dem dänischen Ministerpräsidenten Poul Schlüter unterstützt worden sei,659 und zitierte Finanzminister Lawson, dem zufolge „no major European country […] wishes to see the powers and responsibilities of its own central bank diminished“.660 Sowohl der Topos von Großbritannien als ‚gutem Europäer‘ als auch die Erwartung, dass andere Regierungen entgegen ihrer offiziell integrationsfreundlichen Linie letztlich doch noch auf den britischen Kurs einschwenken würden, relativierten im Diskurs der Times die britische Außenseiterrolle. Implizit verteidigte die Zeitung damit die Regierung gegenüber der Kritik, wie sie etwa im oppositionsnahen Guardian zu lesen war. Erst einmal aber spielte die Währungsunion in den Monaten nach dem Gipfel von Hannover wenigstens im Politikteil der britischen Zeitungen kaum noch eine Rolle. Lediglich im Wirtschaftsressort fanden sich einzelne Artikel, etwa über die erste Sitzung des Delors-Komitees im September.661 Zudem berichtete die Times im September über ein Interview Thatchers im spanischen Fernsehen, in dem diese eine Europäische Zentralbank noch einmal als „an unacceptable loss of sovereignty“ ablehnte, und zitierte die Premierministerin mit der Formulierung „Europe should not try to run before it could walk“.662 Im Kontext des Interviews spielte That- 656 TT 29.06.1988:8b. 657 TT 29.06.1988:1, ähnlich TG 29.06.1988:20. 658 TT 29.06.1988:1, TT 29.06.1988:8b. 659 TT 28.06.1988:1. 660 TT 01.07.1988:14. 661 TT 12.09.1988:21, TT 14.09.1988:28. Zu diesem Anlass sprach sich die Times noch einmal gegen die Währungsunion, aber für einen britischen EWS-Beitritt aus, der „desirable not for reasons of foreign policy or for some mystical vision of a united continent but for hard practical reasons“ sei (TT 12.09.1988:23). 662 TT 19.09.1988:1. 3. Die erste Phase der Verhandlungen 254 cher mit diesem geflügelten Wort offenbar auf die noch unvollständige EG-Kapitalmarktliberalisierung an, die eine Vorbedingung für die Währungsunion sei. In den folgenden Jahren entwickelte es sich allerdings zu einer immer wiederkehrenden Wendung sowohl in der Rhetorik der britischen Regierung als auch in der Berichterstattung in der Times – vergleichbar mit dem Topos der überstürzten Reform, auf das die deutsche FAZ wiederholt zurückgriff. Der Guardian hingegen setzte weiterhin auf die britische Isolation als Hauptthema in der Berichterstattung. So zitierte er im Oktober 1988 unter der Überschrift „EEC threat to leave Britain behind on Euro bank“ einen deutschen Bundesbankbeamten, der die Möglichkeit einer Währungsunion allein der EWS-Mitgliedstaaten in Aussicht stellte, „even if this means a two-tiered Europe“.663 Wenige Wochen vor Abschluss des Delors-Berichts machte die Zeitung zudem noch einmal sehr deutlich, dass für diese Isolation vor allem die Thatcher-Regierung selbst verantwortlich sei: No one in the Bank of England, the Treasury, or 10 Downing Street, should imagine that a British refusal to go along with such a strategy [for monetary union] would mean that it would be abandoned by the other EEC governments. Their leaders have already signalled their intention to go ahead, if necessary without the British. They have often done so at other crucial junctures in the Community’s evolution. […] It is not a prospect which the bulk of British industry […] would be happy about. But it could be the result of continued British foot-dragging on the question of EMS membership […].664 Wie unterschiedlich die Times und der Guardian die Politik der britischen Regierung beurteilten, zeigte sich schließlich auch anlässlich einer Äußerung des britischen Finanzministers Lawson im Januar 1989. Dieser kritisierte, dass Delors die Idee einer vollständigen Währungsunion vorantreibe, statt sich auf „the practical steps the single market required“ zu konzentrieren665 – ein erneuter Rückgriff auf den topischen Gegensatz zwischen kontinentaleuropäischer Vision und britischem Pragmatismus. Doch während die Times dieses Argument nur zitierte, übte der Guardian offene Kritik daran: Lawsons Äußerungen, so die Zeitung, „may be seen as hypocriti- 663 TG 06.10.1988:6. 664 TG 27.01.1989:23. 665 TG 26.01.1989:1, ähnlich TT 26.01.1989:24. 3.3 Großbritannien 255 cal“, da sich die britische Regierung auch konkreten Binnenmarktmaßnahmen wie der Steuerharmonisierung verweigere.666 „A new version of De Gaulle’s ‚Europe des patries‘“: Thatchers Rede in Brügge als Auslöser einer Institutionen-Debatte Nicht nur die Debatte über die europäische Währungsunion, auch die über die institutionelle Reform gewann in Großbritannien dank der exponierten Rolle Thatchers schon früher an Fahrt als in den anderen Mitgliedstaaten. Wie die deutschen und französischen ignorierten zwar auch die britischen Zeitungen die Resolutionen, die das Europäische Parlament bis Mitte 1988 verabschiedete. Bereits im Kontext des Gipfels von Hannover wurde jedoch die Möglichkeit einer gemeinsamen europäischen Regierung thematisiert – wenn auch zunächst nur ex negativo in einer Äußerung Margaret Thatchers zur Währungsunion: Mrs Thatcher said last Thursday that a European Bank could only come about when there was a united sovereign government for Europe. Since this was “not on the cards”, there was no point in even studying the idea.667 Die Medien werteten dieses Argument zunächst nur als rhetorische Übertreibung,668 schrieben ihm jedoch größere Bedeutung zu, als einige Tage nach dem Gipfel auch Kommissionspräsident Jacques Delors davon sprach, dass die zunehmende Übertragung von Kompetenzen auf die EG „the embryo of a European government“ notwendig mache. Die Times sah darin explizit eine Antwort auf die britische Premierministerin und hob in der Überschrift ihres Berichts dazu – „Parliament ‚doomed‘ by European government“ – vor allem den möglichen Verlust an nationaler Souveränität hervor.669 Klar integrationsfreundlich positionierte sich hingegen der Guardian, der Delors’ Äußerungen zum Anlass nahm, um in einem längeren Artikel das „democratic deficit“ der EG zu beschreiben, das sich aus dem zunehmenden Machtgewinn des Ministerrats ergebe. Da eine 666 TG 26.01.1989:1. Außerdem berichtete der Guardian (anders als die Times) am Folgetag auch über die Reaktion eines Kommissionssprechers, der Lawsons Vorwürfe zurückwies und betonte, dass die Arbeit im Delors-Komitee von dem Mandat des Gipfels von Hannover gedeckt sei (TG 27.01.1989:10). 667 TT 27.06.1988:1, ähnlich TG 27.06.1988:9. 668 So insbesondere der schon oben zitierte Times-Leitartikel (TT 27.06.1988:17). 669 TT 07.07.1988:1. 3. Die erste Phase der Verhandlungen 256 Rückübertragung der Kompetenzen auf die nationalen Parlamente „inconceivable“ sei, bleibe als „obvious, common sense alternative“ nur eine Stärkung des Europäischen Parlaments: „Logically, the European Parliament should be the primary law-making assembly, with the Council of Ministers […] acting as a kind of Senate.“670 Ohne es explizit zu machen, folgte die Zeitung damit genau der föderalistischen Argumentationslinie, die auch die Europaabgeordneten selbst wenige Wochen zuvor im Toussaint-Bericht verabschiedet hatten. Den eigentlichen Startpunkt der britischen Debatte über die institutionelle Zukunft der EG bildete jedoch Thatchers Rede in Brügge am 20. September 1988, die in der britischen Öffentlichkeit auf große Aufmerksamkeit stieß. Beide untersuchten Zeitungen berichteten mehrfach auf der Titelseite darüber, kommentierten sie in Leitartikeln und druckten große Ausschnitte daraus im Wortlaut ab.671 Als wichtigsten Gegner Thatchers identifizierten die Zeitungen dabei erneut Jacques Delors, den die Times als „the biggest demon in the Downing Street cupboard“ bezeichnete.672 Als zentrale inhaltliche Konfliktlinie galt dementsprechend der Gegensatz zwischen „British interests“ einerseits und einem von Delors verkörperten „creeping Euro-federalism“ andererseits.673 Thatcher selbst benannte später in einem Gespräch mit der Times als Adressaten ihrer Kritik 670 TG 07.07.1988:21. 671 TT 19.09.1988:1, TT 21.09.1988:1, TT 22.09.1988:1, TG 21.09.1988:1, TG 22.09.1988:1; TT 20.09.1988:13, TG 21.09.1988:18; TT 21.09.1988:7, TG 21.09.1988:19a. Auch in Leserbriefen wurde die Rede viel diskutiert. Dabei unterstützte in der Times die große Mehrheit der Briefe Thatchers Linie (TT 23.09.1988:13a, TT 28.09.1988:13, TT 29.09.1988:17, TT 30.09.1988:15b, TT 07.10.1988:17c, TT 07.10.1988:17b), nur wenige äußerten Kritik (TT 23.09.1988:13b, TT 30.09.1988:15a, weniger eindeutig TT 07.10.1988:17a). Im Guardian hingegen bezogen alle Leserbriefe gegen Thatcher Stellung, allerdings aus ganz unterschiedlichen Gründen: Einer forderte stattdessen eine Stärkung des Europäischen Parlaments (TG 26.09.1988:22b), ein anderer mehr Dezentralisierung nicht nur in Europa, sondern auch innerhalb Großbritanniens (TG 26.09.1988:22a). Ein dritter schließlich warf Thatcher vor, dass sie nicht schon die Einheitliche Europäische Akte von 1986 abgelehnt habe (TG 26.09.1988:22c). 672 TT 20.09.1988:12, ähnlich auch schon TT 15.09.1988:6, TT 19.09.1988:1. 673 So TT 20.09.1988:8. Andere Times-Artikel sprachen z. B. von „a United States of Europe“ (TT 19.09.1988:1, ähnlich TT 20.09.1988:13), „supranational tendencies“ (TT 20.09.1988:12) oder „Delors’ dream of a superstate“ (TT 21.09.1988:1); der Guardian sprach von „a federal united Europe“ (TG 22.09.1988:1) und zitierte noch einmal Delors’ Formulierung eines „embryo European government“ (TG 17.09.1988:20). 3.3 Großbritannien 257 „[s]ome in the Commission who are trying to get every directive far too detailed in restrictions“ und „a lot of countries in Europe who think in a socialist way“. Ein „federal Europe“ sei „against the grain of our people“.674 Thatchers Ablehnung einer weitergehenden Integration wurde also teilweise mit der Verteidigung einer liberalen Deregulierungspolitik, teilweise mit der Wahrung der nationalen Identität begründet. Ein Leitartikel der Times sprach von einem „European Thatcherism“, der „inspired by the ideals of enterprise and individualism; deregulated, economically efficient and non-interventionist“ sei und die „[n]ational identity“ respektiere.675 Unterschiede zu den anderen EG-Mitgliedstaaten spielten hingegen zunächst keine zentrale Rolle. Im Gegenteil: Als Referenzpunkt, um Thatchers Positionen zu charakterisieren, griffen beide Zeitungen nicht etwa auf ein britisches Vorbild, sondern auf den Franzosen Charles de Gaulle zurück. So beschrieb der Guardian das Integrationskonzept der Brügge- Rede als „a new version of De Gaulle’s ‚Europe des patries‘“ und erklärte explizit: „Mrs Thatcher consciously followed in the footsteps of the late French President“.676 Beide Zeitungen erwähnten zudem, dass auch der belgische Außenminister Leo Tindemans in Thatchers Rede Ähnlichkeiten zu De Gaulle erkannt habe, wobei die Times noch hinzufügte, dass Thatcher selbst in diesem Vergleich „certainly not an insult“ sehe.677 Mit dem Konzept des „European Thatcherism“, vor allem aber mit dem Verweis auf die gaullistische Tradition der Brügge-Rede lieferten die Zeitungen einen Ansatz für eine gesamteuropäisch-weltanschauliche Interpre- 674 TT 26.10.1988:16, aufgegriffen in TG 26.10.1988:9. 675 TT 21.09.1988:17. Ein anderer Times-Bericht kontrastierte ihre „crusade for a market-based solution for the question of Continental unity“ mit Felipe González’ Ziel eines europäischen „social space“; allerdings bezog sich dies eher auf die gemeinsame Sozialpolitik, nicht auf die Vertragsreform (TT 24.09.1988:7). In ähnlicher Weise erklärte auch ein Guardian-Artikel, Thatcher wende sich gegen die „rhetoric of some EEC leaders – constitutionally supranational, economically interventionist, and socially progressive“ (TG 21.09.1988:19b). 676 TG 21.09.1988:1. Auch sonst war „Thatcher’s Gaullism“ im Guardian ein gängiger Topos (so wörtlich TG 17.09.1988:20, ähnlich schon TG 07.07.1988:21, auch TG 21.09.1988:18, TG 22.09.1988:1, TG 29.09.1988:25, TG 01.10.1988:3). Einige Monate später veröffentlichte die Zeitung anlässlich des 20. Jahrestags von De Gaulles Rücktritt einen ausführlichen, über die Europapolitik hinausgehenden Vergleich zwischen den beiden Politikern (TG 01.05.1989:11); vor dem Gipfel von Straßburg zitierte sie noch einmal Thatcher selbst, die sich zu De Gaulles Ziel einer „Europe des patries“ bekannte (TG 04.12.1989:23b). 677 TT 22.09.1988:1, vgl. auch TG 21.09.1988:1. Später fand sich der Vergleich mit De Gaulle in der Times noch in TT 03.10.1988:13. 3. Die erste Phase der Verhandlungen 258 tation, der die Existenz von ähnlich gesinnten Akteuren in anderen Mitgliedstaaten nahelegte. Tatsächlich argumentierte ein Times-Leitartikel, dass die Premierministerin eine Sichtweise auf die EG vertrete, die „many in the other countries of the European Community also embrace – or would do if they addressed themselves to the possible diminution of national sovereignty“. Thatcher habe daher sogar die Aussicht „to take a leading role in Europe as it approaches its single market in 1992“.678 Eine explizit parteipolitische Deutung, etwa ein Verweis auf die zeitgenössische gaullistische Partei RPR in Frankreich, blieb jedoch aus. Beide Zeitungen erwähnten als relevante Akteure in den übrigen Mitgliedstaaten jeweils nur die dortigen Regierungen – und blieben insofern doch einem mitgliedstaatlich-außenpolitischen Deutungsmuster verhaftet. In Bezug auf die Reaktion dieser anderen Regierungen zeigten sich allerdings erneut Unterschiede zwischen dem Guardian, der allein die britische Isolation hervorhob, und der Times, die den Blick auf mögliche diplomatische Verbündete Thatchers lenkte. So betonte sie schon vor der Rede, die Regierung wolle sicherstellen, dass Thatchers Auftritt „does not antagonize other members of the Community whose support Britain often needs“.679 Auch später berichtete die Times zwar von den ablehnenden Reaktionen der Europäischen Kommission und der anderen EG-Regierungen,680 blieb jedoch dabei, dass viele Akteure in Europa es durchaus begrüßten, dass Thatcher einschreite, „when Euro-enthusiasm threatens to get out of hand“.681 Andere Kommentare mischten dieses Argument auch mit Kritik an den anderen europäischen Regierungen: Diese wüssten in Wahrheit ebenfalls, dass nationale Identitäten nicht in einer europäischen Föderation aufgehen könnten, „but think it unwise to say so“.682 Der Guardian hingegen ließ erneut keinen Zweifel daran, dass die Schuld für die drohende britische Isolation bei der britischen Regierung selbst zu suchen sei. Eine Kaskade von Berichten kontrastierte hier die Po- 678 TT 20.09.1988:13. 679 TT 20.09.1988:8. 680 TT 21.09.1988:1, TT 22.09.1988:1, TT 23.09.1988:7. 681 TT 23.09.1988:7. Später berichtete die Zeitung, trotz der anfänglich negativen Reaktion hätten europäische Medien und Politiker „Mrs Thatcher’s frankness“ gelobt, die es ermögliche, zwischen „visionaries“ und „pragmatists“ eine offene Debatte zu führen (TT 03.10.1988:13). 682 TT 29.09.1988:16, ähnlich auch TT 21.09.1988:17: „She is honest where our partners are idealistic.“ Auch ein Leserbrief äußerte die Ansicht, dass Thatcher „is only saying […] what her counterparts in Europe know full well to be the truth but lack the guts to say themselves“ (TT 23.09.1988:13a). 3.3 Großbritannien 259 sition der Premierministerin mit der integrationsfreundlichen Europapolitik anderer Regierungschefs,683 ein Leitartikel sagte ein „two-tier Europe, with London on the outer circle line“ voraus,684 ein Kommentar sprach von „Thatcher as the wallflower of Europe“.685 Ende Oktober verzeichnete die Zeitung schließlich „growing evidence of her total isolation among EEC leaders over the future of the Community“,686 was die Regierung zu einem „all-out diplomatic effort to heal the breach […] with its European Community partners“ zwinge.687 Auch der Darstellung des Guardian lag allerdings ein stark an nationalen Interessen ausgerichtetes Deutungsmuster zugrunde. Zwar wandten sich die Vorwürfe, die die Zeitung gegen Thatcher erhob, zum Teil gegen ihre europapolitischen Vorstellungen; ein Leitartikel sprach von den „limited […] horizons“ der Premierministerin, die „forever […] an English nationalist“ bleibe.688 Mehrere Artikel betonten zudem, dass Thatchers Kritik am europäischen Föderalismus nichts mit den realen europapolitischen Plänen der Kommission zu tun habe; vielmehr handle es sich dabei um „straw men“ und eine „extreme and inaccurate caricature of the case for progress 683 Im Einzelnen mit Spanien, Frankreich und Italien (TG 22.09.1988:6), erneut Spanien (TG 23.09.1988:28), Belgien (TG 29.09.1988:25), Deutschland (TG 19.10.1988:1) sowie erneut Italien (TG 21.10.1988:12). Die beiden letzten Artikel bezogen sich auf ein Treffen der zur EVP gehörigen Regierungschefs, wobei der Guardian allerdings nicht weiter auf dessen europäisch-parteipolitische Dimension einging, sondern bei einem diplomatischen, mitgliedstaatlich-außenpolitischen Deutungsmuster blieb. Daneben war die britische Isolation auch Thema in TG 22.09.1988:1, TG 22.09.1988:23 sowie TG 26.09.1988:22b. 684 TG 21.09.1988:18. 685 TG 31.10.1988:20. 686 TG 21.10.1988:12. 687 TG 25.10.1988:8, ähnlich schon TG 22.10.1988:6. Die Unterschiede zwischen den beiden Zeitungen bei der Bewertung der Akteure zeigten sich auch in Details der Darstellung. So kontrastierte der Guardian – ähnlich wie Le Monde in Frankreich – die Aggressivität Thatchers mit der Gelassenheit Jacques Delors’: Ende Oktober zitierte die Zeitung Delors’ Warnung vor „unnecessary new ideological confrontations“ und deutete dies als „conciliatory gesture“ des Kommissionspräsidenten (TG 27.10.1988, ähnlich schon TG 21.09.1988:1, TG 22.09.1988:1). Im Gegensatz dazu interpretierte die Times Thatchers Brügge-Rede als „a dose of good British common sense“ (TT 23.09.1988:7) und sprach Ende Oktober von einem „[a]ngry Delors“, der Thatcher mit einer „fresh challenge […] over 1992“ konfrontiere (TT 27.10.1988:6). 688 TG 21.09.1988:18. 3. Die erste Phase der Verhandlungen 260 towards European union“.689 Der Schwerpunkt der Kritik jedoch richtete sich gegen die ungünstige diplomatische Position, in die die Regierung das Land manövriert habe. Besonders deutlich wurde dies in einem Kommentar, der feststellte, der Widerstand gegen den Integrationsprozess könne nullify any British aspirations to ‘lead’ Europe – aspirations which the Thatcher Government, remarkable to say, does imagine itself to have fulfilled […]. Only as a full-hearted participant in Europe could Britain hope to maximise her influence in the world. That was what a majority began at last to understand. But one woman’s vision said otherwise.690 Und auch an sprachlichen Details zeigte sich der mitgliedstaatlich-außenpolitische Rahmen der Kritik im Guardian: So griffen gleich mehrere Meinungsartikel auf ein britisch-nationales „we“ zurück und gaben damit zu verstehen, dass der Adressat ihrer Argumentation allein die britische Öffentlichkeit war – und nicht etwa die EG als Ganzes.691 Aber nicht nur die diplomatische Position des Landes, auch die Inhalte der Brügge-Rede wurden in der Times weitaus wohlwollender bewertet als im Guardian. Zwar hielt auch ein Times-Leitartikel Thatchers Angriffe auf „the nightmare of a European superstate“ für übertrieben, „since nothing of the kind has been proposed“. Statt auf das „faraway issue of European union“ sollte die Premierministerin sich deshalb besser auf aktuelle Fragen wie den Binnenmarkt konzentrieren.692 Zugleich unterstützte die Zeitung aber ausdrücklich Thatchers Konzept einer „community brought together by voluntary co-operation“, das – anders als die Vorstellungen der deut- 689 TG 22.09.1988:23, TG 22.09.1988:1, ähnlich auch TG 21.09.1988:18, TG 31.10.1988:20. Entsprechend spekulierte die Zeitung auch schon früh über einen möglichen Kurswechsel Thatchers, wenn es tatsächlich zu einer Entscheidung „between her ideological defence of national sovereignty and the economic imperatives of European integration“ kommen sollte (TG 21.09.1988:19b, ähnlich auch TG 21.09.1988:1). 690 TG 22.09.1988:23. 691 So etwa TG 21.09.1988:18: „If we malinger on the fringes, events will pass us by“; ähnlich auch TG 22.09.1988:23. Auch später verwendete der Guardian immer wieder das Pronomen „we“, um sich auf Großbritannien oder die britische Regierung zu beziehen – insbesondere in Meinungstexten, die Thatcher besonders scharf für die diplomatische Isolation des Landes kritisierten (z. B. TG 28.06.1989:22, TG 08.12.1989:22). 692 TT 26.09.1988 (ähnlich auch einige Leserbriefe: TT 30.09.1988:15a, TT 03.10.1988:17). 3.3 Großbritannien 261 schen oder französischen Regierung – auch den östlichen Teil des Kontinents einbeziehen könne.693 Ein weiterer Kommentar verteidigte Thatchers „nationalism“ gegen „the ill-defined notion of European federalism“ und setzte sich sogar explizit mit dem Gegensatz zwischen einem mitgliedstaatlich-außenpolitischen und einem gesamteuropäisch-innenpolitischen Integrationsmodell auseinander. Anlass dafür war die Äußerung eines britischen liberalen Abgeordneten, dem zufolge die Menschen zwar auch künftig „English, Scottish or French“ bleiben würden, doch „what would matter in politics would be a person’s political orientation, not national origin“. Demgegenüber warnte der Times-Kommentar, es wäre „self-defeating to try to suppress nationhood“: In the larger Europe, the British […] have a common identity which they see as embodying a common interest. To assume that this would disappear if, in some kind of European federation, certain British representatives of some particular political persuasion combined with those of other nations to vote [sic] into existence provisions which the British (or French, or German) majority felt would be against their essential national interest, is absurd. […] The representation of the European nations as such (and not simply as individuals) within the Community is the heart of the matter.694 Als Beleg für diese vermeintlich unüberwindliche Fortdauer nationaler Identitäten verwies der Kommentar unter anderem auf die weltweit vorkommenden „disturbances because nations […] feel oppressed and disregarded, from the Soviet minorities to the tragic Kurdish people“.695 Ohne dies explizit zu machen, griff die Times mit dieser Gleichsetzung des Supranationalismus in der EG und des Zentralismus in der Sowjetunion selbst ein Argument aus der Brügge-Rede auf.696 In der Folgezeit sollte es zu 693 TT 21.09.1988:17. Auf den naheliegenden Vergleich mit Charles de Gaulles Konzept eines „Europa vom Atlantik bis zum Ural“ verzichtete der Leitartikel in diesem Zusammenhang allerdings. Stattdessen wählte er eine andere historische Parallele und bezeichnete Thatcher als „a European as Britons were Europeans before the First World War“. 694 TT 29.09.1988:16. 695 Ebd. (ähnlich auch ein Leserbrief: TT 30.09.1988:15b). 696 In der Rede hieß es: „Indeed, it is ironic that just when those countries such as the Soviet Union, which have tried to run everything from the centre, are learning that success depends on dispersing power […], there are some in the Community who want to move in the opposite direction“ (Thatcher 1988). 3. Die erste Phase der Verhandlungen 262 einem gängigen Topos des nationalkonservativen Diskurses in Großbritannien werden. Auch in Gastbeiträgen stieß die Rede in der Times meist auf Zustimmung. In Anlehnung an Delors’ Formulierung nach dem Gipfel von Hannover erklärte das irische Kommissionsmitglied Peter Sutherland in einem Beitrag zwar, die EG sei bereits jetzt „an embryonic federal structure“; es sei deshalb inconsistent to criticize the institutions of the Community for being appointed rather than elected democratically and, at the same time, to ignore the claims of the European Parliament for powers which alone can develop control on a common European basis.697 Auch Sutherland vermied jedoch explizite Kritik an Thatcher und betonte, es handle sich nicht um „a left-right institutional conflict“.698 Umgekehrt bezog der konservative britische Unterhaus-Abgeordnete William Cash in zwei Beiträgen vehement für die Premierministerin Stellung und warnte unter der Überschrift „British interests at risk“ vor einem „long-term shift which is transferring power from the parliaments of member nations to the bureaucracies of Brussels and Strasbourg“.699 Zugleich kritisierte Cash die übrigen Mitgliedstaaten, die mithilfe von Mehrheitsentscheidungen im Ministerrat versuchten „to undermine British industries by imposing […] unacceptable but legally binding technical standards“ und sich damit als die „real ‚nationalists‘“ erwiesen.700 Am Beispiel von Spanien und Italien argumentierte Cash zudem, in Europa seien föderalistische Positionen umso beliebter, je schwächer „the political tradition of a given country or institution“ sei, und verteidigte stattdessen den „practical and pragmatic approach“ der britischen Regierung.701 Damit trieb Cash den Topos, dass die britische Regierung eigentlich ein ‚guter Europäer‘ sei, noch eine Stufe weiter, indem er die integrationsfreundlichen Positionen der übrigen Mitgliedstaaten mit der angeblichen Unzulänglichkeit deren nationaler politischer Systeme erklärte. Auch dieses Motiv entwickelte sich rasch zum festen Bestandteil des britischen konservati- 697 TT 22.10.1988:10. 698 Ebd. 699 TT 23.10.1988:14. Interessanterweise nannte Cash mit Straßburg ausdrücklich auch den Sitz des Europäischen Parlaments und rechnete dieses damit implizit zu den europäischen „bureaucracies“. 700 TT 25.10.1988:16. 701 TT 23.10.1988:14. In Leserbriefen wurden Cashs Positionen teils unterstützt (TT 28.10.1988:13a), teils kritisiert (TT 28.10.1988:13b). 3.3 Großbritannien 263 ven Diskurses und kam, wie weiter unten gezeigt wird, in der Times später noch häufiger vor. Insgesamt löste die Brügge-Rede Margaret Thatchers in den britischen Medien also deutlich intensivere Reaktionen aus als in den übrigen Mitgliedstaaten und führte hier auch schon früher zu einer Debatte über die institutionelle Gestalt der EG. Bemerkenswerterweise kam es infolge dieses Aufmerksamkeitsschubs Ende Oktober 1988 sogar zu einzelnen Artikeln über eine der föderalistisch inspirierten Resolutionen des Europäischen Parlaments, den sogenannten Graziani-Bericht. Sowohl die Times als auch der Guardian interpretierten diesen allerdings vor allem als Reaktion auf Thatchers Rede702 und gingen nur oberflächlich auf seine genauen Inhalte ein. Stattdessen lag der Fokus der Berichterstattung auf den Europaabgeordneten der Conservative Party, von denen viele vor dem Dilemma zwischen der Loyalität zu Thatcher und der Unterstützung für „a federal united Europe as a long-term goal“ stünden.703 In den Folgemonaten ließ das Interesse für die Europaabgeordneten zudem rasch wieder nach: Ende Januar 1989 berichtete der Guardian zwar noch einmal über die Forderungen der Abgeordneten nach mehr Beteiligung an der EG-Rechtsetzung,704 doch schon der Herman-Bericht vom 16. Februar 1989, in dem das Parlament die Ausarbeitung einer europäischen Verfassung ankündigte, fand in keiner der beiden Zeitungen mehr Erwähnung. Die Konflikte zwischen europapolitischen „pragmatists“ und „visionaries“ blieben zwar ein wiederkehrendes Thema in der britischen Presse.705 Als relevante Akteure erschienen dabei jedoch nur die Regierungen der Mitgliedstaaten und die Kommission – nicht das Europäische Parlament oder die europäischen Parteienfamilien. 702 Dies ging schon aus den Artikelüberschriften deutlich hervor: „Thatcher faces new battle as Euro-MPs demand full union“ (TT 26.10.1988:8) bzw. „MEPs defy Thatcher on European unity moves“ (TG 26.10.1988:9). 703 TT 26.10.1988:8, ähnlich TT 27.10.1988:6, TG 26.10.1988:9, TG 31.10.1988:20. 704 TG 20.01.1989:19. Anlass war eine Resolution, in der das Parlament eine Verlegung seines Hauptsitzes nach Brüssel forderte. 705 TT 30.01.1989:26, ähnlich TT 20.02.1989:13. Aufhänger dieser Artikel war jeweils die Vollendung des europäischen Binnenmarkts. 3. Die erste Phase der Verhandlungen 264 „Dangerously isolated“: Sorge um die diplomatische Lage Großbritanniens nach dem Delorsplan Obwohl die Debatte über die Währungsunion und die institutionelle Gestalt der EG in den britischen Medien also bereits 1988 an Fahrt gewonnen hatte, stieß die Vorstellung des Delors-Berichts im April 1989 auch hier nur auf geringe Aufmerksamkeit. Artikel zum Thema erschienen vor allem im Wirtschafts-, nicht im Politikteil.706 Zudem betonten beide Zeitungen zunächst, dass der Bericht keinen genauen Zeitplan vorgebe und eine rasche Umsetzung der Währungsunion deshalb unwahrscheinlich sei.707 Einen prominenteren Platz in der Berichterstattung gewann der Delorsplan erst dadurch, dass der britische Finanzminister Nigel Lawson ihn ablehnte: So stand der erste längere Artikel, der in der Times dazu erschien, unter der Überschrift „Lawson attacks Delors plan“ und begann mit dem Satz: Mr Nigel Lawson, the Chancellor of the Exchequer, yesterday denounced a proposal for European economic and monetary union, because it would in effect bring about the United States of Europe, which was “simply not on the agenda for the moment.”708 Dieser Deutungsrahmen, eine offensichtliche Paraphrase von Thatchers „not on the cards“-Formulierung im Vorjahr, dominierte auch die weitere Berichterstattung der Times über den Plan. So ging die Zeitung kaum auf den ökonomischen Nutzen ein, den das Delors-Komitee von der Währungsunion erwartete – einige Artikel suggerierten sogar, dass die Befürworter in der Währungsunion eine Art Selbstzweck sähen.709 Demgegen- über behandelte ein Leitartikel die wirtschaftlichen Probleme einer Währungsunion, insbesondere die sozialen Kosten, die mit einer Angleichung der verschiedenen nationalen Wirtschaftsstrukturen verbunden wären und nur durch erhebliche zwischenstaatliche Finanztransfers ausgeglichen wer- 706 Sogar die Möglichkeit, dass die französische Regierung für die Währungsunion Ende 1989 eine Regierungskonferenz zur Reform des EG-Vertrags einberufen könnte, wurde im Guardian zum ersten Mal in einer kurzen Meldung im Wirtschaftsteil erwähnt (TG 11.04.1989:12). 707 Z.B. TT 12.04.1989:11, TG 14.04.1989:19, TG 18.04.1989:13. Die Times erklärte sogar, der Bericht unterstütze eher die Sichtweise von „Britain and West Germany, which have advocated a more cautious approach, in contrast to France and Italy“ (TT 17.04.1989:26). 708 TT 18.04.1989:25. 709 Z. B. TT 19.04.1989:11. 3.3 Großbritannien 265 den könnten.710 Vor allem aber hob die Zeitung den drohenden Verlust an nationaler Souveränität hervor, mit dem auch Lawson seine Ablehnung begründete,711 und betonte verschiedentlich, dass der Plan ohnehin kaum Erfolgsaussichten habe, da Großbritannien gegen jeden Versuch einer Vertragsreform sein Veto einlegen werde.712 Dass die Währungsunion bei anderen Regierungen durchaus auch auf Unterstützung stieß, wurde in der Times zunächst hingegen kaum thematisiert. Vielmehr verband die Zeitung den vorgeschlagenen Plan eng mit der Person Jacques Delors’ und hob hervor, dass einige seiner Kernelemente, etwa die Harmonisierung der Wirtschaftspolitik oder die Sanktionen bei übermäßigem Defizit, nicht nur für Großbritannien, sondern auch für andere Mitgliedstaaten inakzeptabel seien.713 Die Möglichkeit eines „twospeed Europe“, einer Währungsunion ohne Großbritannien, wurde zwar angesprochen, aber als unrealistisch verworfen: Aufgrund der starken Stellung Londons im Weltfinanzwesen, so zitierte die Times britische Regierungsmitglieder, sei jeder derartige Versuch zum Scheitern verurteilt.714 Erst mit einigen Tagen Verzögerung stellte die Zeitung schließlich in einer Überblicksdarstellung über die Reaktionen der übrigen Mitgliedstaaten fest, Großbritannien sei „dangerously isolated“.715 Auch im Guardian beschränkte sich die inhaltliche Debatte über den Delorsplan weitgehend auf den Wirtschaftsteil;716 lediglich ein längerer Leitartikel nannte die „dynamic benefits which accrue to an integrated European economy“ als Hauptargument für die Währungsunion.717 Im Poli- 710 TT 18.04.1989:17. 711 TT 18.04.1989:25. 712 TT 19.04.1989:11, ähnlich TT 18.04.1989:25. Auch der erwähnte Leitartikel unterstützte dieses erwartete Veto (TT 18.04.1989:17). 713 TT 19.04.1989:11. Auch Finanzminister Lawson wurde mit der Formulierung zitiert, der Delorsbericht repräsentiere „a concept of the European Community which we do not share – and many other countries have reservations about the ultimate objective“ (TT 18.04.1989:25). 714 TT 19.04.1989:11. 715 TT 21.04.1989:9. 716 Z. B. TG 19.04.1989:15. 717 TG 18.04.1989:18. Auch hier war jedoch der größere Teil des Textes den Auswirkungen der Währungsunion auf die nationale Souveränität gewidmet: Eine Währungsunion schränke zwar die Geld-, nicht aber die Fiskalpolitik der Mitgliedstaaten ein und sei deshalb „in an important sense apolitical“. Zudem sei durch die gemeinsame Handelspolitik und den Binnenmarkt ohnehin bereits eine weitgehende Souveränitätsübertragung an die EG erfolgt. Es müsse deshalb nun primär um die Einrichtung eines „democratic framework“ für die Gemeinschaft gehen, etwa in Form von „[r]eal powers for the European Parliament“. 3. Die erste Phase der Verhandlungen 266 tikressort stand hingegen erneut von Anfang an die Kritik an der eigenen nationalen Regierung im Mittelpunkt, die sich mit ihrer Blockadehaltung selbst isoliere und damit ihren Einfluss in Europa verspiele.718 Entsprechend betonte die Zeitung wiederholt, dass die anderen EG-Länder die Währungsunion auch zu elft beschließen könnten;719 die von der Regierung verbreitete Vorstellung „that British recalcitrance […] reflects the genuine though unexpressed opinion of the majority of EEC national leaders“, bezeichnete ein Kommentar als wirklichkeitsfremde „illusion“.720 Auch die starke Fokussierung auf die Person Jacques Delors’ fand sich im Guardian lediglich in kritischer oder ironischer Form – etwa in der Überschrift eines Artikels über die Bruges Group, eine im Februar gegründete und nach Thatchers Brügge-Rede benannte Gruppe marktliberaler und europaskeptischer Konservativer, der mit „Free range chickens declare war on Delors“ betitelt war.721 Auch in den folgenden Wochen blieb spielte die inhaltliche Auseinandersetzung mit dem Delorsplan in den britischen Zeitungen stets nur eine untergeordnete Rolle. So erklärte die Times zwar einige Tage vor dem Gipfel von Madrid im Juni, dass die Währungsunion zu einer höheren Inflation führen und eine Ausweitung von Finanztransfers zwischen den Mitgliedstaaten nötig machen könne; Hauptargument für die ablehnende Haltung der Zeitung blieb jedoch der drohende Souveränitätsverlust.722 Im Guardian wiederum betonte ein Leitartikel, die Währungsunion habe „inevitably […] pluses and minuses“, die damit verbundenen „practical problems“ seien jedoch lösbar und weniger dringlich als die diplomatische Frage der britischen Isolation.723 Bezeichnenderweise bezogen sich beide Zeitungen bei dieser Bewertung des Delorsplans jeweils nicht auf die Vor- und Nachteile, die die Währungsunion für die EG insgesamt bringen könnte, sondern nur darauf, welche Auswirkungen eine Mitgliedschaft darin für Großbritannien haben würde. Eine ausführliche Analyse aus einer gesamteuropäischen Perspekti- 718 TG 18.04.1989:20, TG 24.04.1989:19, TG 25.04.1989:23, TG 01.05.1989:10. 719 TG 19.04.1989:15, TG 24.04.1989:19. 720 TG 25.04.1989:23. 721 TG 22.04.1989:24. In einer Kurzmeldung berichtete der Guardian außerdem über einen konservativen Unterhausabgeordneten, der Delors’ Wunsch nach einem geeinten Europa mit Hitlers Expansionsstreben gleichsetzte, und zitierte die Antwort des Parlamentspräsidenten, dieser Vergleich gehe „just a little too far“ (TG 21.04.1989:6). 722 TT 22.06.1989:15c. 723 TG 26.06.1989:18. 3.3 Großbritannien 267 ve bot lediglich ein einziger Guardian-Kommentar, der die Vereinbarkeit der Währungsunion mit einer Erweiterung der EG, die demokratische Verantwortlichkeit und das genaue Mandat der zu gründenden EZB sowie die Notwendigkeit von Finanztransfers als offene Fragen nannte. Zudem sprach sich der Kommentar dafür aus, die Diskussion über diese Themen vor allem im Europäischen Parlament zu führen: It is essential that this debate becomes not a national but a European debate. The European Parliament, and the Confederation of European Trade Unions are two important forums where this debate must now get under way. European union is too important to be left to the Eurocrats, the central bankers or even the national governments.724 In der Berichterstattung selbst spielten gesamteuropäisch-parteipolitische Deutungsmuster allerdings auch im Guardian keine Rolle: So ging ein Leitartikel, der länderübergreifende Trends der Europawahl im Juni 1989 zu identifizieren versuchte, nicht auf das Thema der Vertragsreform ein,725 und ein Kommentar wies die von Thatcher suggerierte Vorstellung „that the European Commission is in some sense a Left-wing body“ als „bizarre“ zurück.726 Schlüsselthema der Debatte blieb die britische Isolation, die für beide britischen Zeitungen vor dem Gipfel von Madrid weiter zunahm. Vor dem Hintergrund der hohen britischen Inflation, des fallenden Sterling-Kurses und der Niederlage der Conservative Party bei der Europawahl Anfang Juni 1989 galt die Regierung Thatcher als wirtschafts- und europapolitisch angeschlagen,727 während zugleich die grundsätzliche Zustimmung der übrigen Mitgliedstaaten zur Währungsunion immer deutlicher wurde.728 Dies bewirkte, dass die britischen Zeitungen den Madrider Gipfel stärker thematisierten als die deutsche oder französische Presse. Der Guardian verwies dabei erneut ausführlich auf den Einflussverlust der Regierung und 724 TG 28.06.1989:23. 725 TG 20.06.1989:18. 726 TG 16.06.1989:23. Im Mai hatte Thatcher die Pläne zu einer europäischen Sozialpolitik als Rückkehr zu „the ideas of Marxism and the class struggle“ bezeichnet. 727 Zur Wahlniederlage: TG 15.06.1989:5b, TG 15.06.1989:19, TG 20.06.1989:1b, TG 23.06.1989:10, zur wirtschaftlichen Situation: TG 24.06.1989:1a. Kurz vor dem Madrider Gipfel betonte der Guardian noch einmal, dass die übrigen Regierungen sich Thatchers Wahlniederlage bewusst seien (TG 26.06.1989:1b, TG 26.06.1989:1a). Zu dem innenpolitischen Kontext dieser Debatte siehe unten, Dritter Teil, Kapitel 3.3.2. 728 Z. B. TT 22.06.1989:9, TT 23.06.1989:8. 3. Die erste Phase der Verhandlungen 268 die Gefahr einer Währungsunion ohne Großbritannien.729 Die einzige Möglichkeit, einer vollständigen Isolation zu entgehen, sei der angekündigte Beitritt zum EWS – den der Guardian zwar in der Sache klar begrüßte, aber mit harten Formulierungen auch als eine diplomatische Niederlage Thatchers kennzeichnete.730 Auch in der Times, die in der Sache bei ihrer Ablehnung der Währungsunion blieb, lag der Schwerpunkt der Debatte auf der Frage, mit welcher Taktik Thatcher auf dem Gipfel eine Ausgrenzung vermeiden könnte. Als Lösung schlug ein Leitartikel vor, zwar in den EWS-Beitritt einzuwilligen, die für die zweite Stufe des Delorsplans vorgesehene Vertragsreform jedoch weiter strikt zurückzuweisen.731 Mit dieser Haltung, so die Times, hätte Thatcher zwar Konflikte mit Jacques Delors zu erwarten, der darauf beharre, dass die drei Stufen nicht voneinander abgekoppelt werden dürften.732 Weiterhin ging die Zeitung jedoch davon aus, dass andere Mitgliedstaaten, denen der Vorschlag der Kommission ebenfalls zu weit gehe, Großbritannien letztlich beistehen würden.733 Einen entsprechend wichtigen Platz nahm in der Berichterstattung deshalb erneut die Frage nach möglichen Allianzen ein: Als potenzielle Verbündete Großbritanniens nannte die Times die Benelux-Länder, Dänemark und Griechenland, während Spanien, Frankreich und Italien als Unterstützer Delors’ galten.734 Im Guardian spielten die Unterschiede zwischen den übrigen Regierungen hingegen nur eine untergeordnete Rolle. Einzelne Artikel erwähnten zwar, dass „Denmark, Holland, and possibly West Germany“ zu einer unbefristeten Verschiebung der Vertragsreform bereit seien.735 Im Vordergrund stand dabei aber stets, dass auch diese Länder als Bedingung für jeglichen Kompromiss den britischen EWS-Beitritt forderten. 729 TG 21.06.1989:24, TG 26.06.1989:1a, TG 26.06.1989:18. 730 Unter anderem hieß es, Kohl und Mitterrand wollten „press Britain into joining the European Monetary System“ und „force Mrs Margaret Thatcher to back down on opposition to European currency union“ (TG 23.06.1989:10, vgl. auch TG 17.06.1989:1, TG 20.06.1989:1b). 731 TT 22.06.1989:15c, ähnlich auch TT 23.06.1989:8, TT 26.06.1989:9. 732 TT 24.06.1989:1, TT 24.06.1989:7a. 733 TT 22.06.1989:15c, TT 24.06.1989:11. 734 TT 26.06.1989:1, TT 27.06.1989:1. Zur Rolle Deutschlands fanden sich widersprüchliche Einschätzungen: Verschiedene Artikel nannten die Bundesregierung als wichtigen Unterstützer des Delorsplans (TT 22.06.1989:9, TT 27.06.1989:1); andere hoben hervor, sie wolle einen Konflikt mit Großbritannien vermeiden, und außerdem sehe auch Bundesbankpräsident Pöhl die Zeit noch nicht reif für die Währungsunion (TT 24.06.1989:7b). 735 TG 24.06.1989:1b, ähnlich TG 21.06.1989:24. 3.3 Großbritannien 269 Ein Unterschied zwischen den beiden britischen Zeitungen zeigte sich erneut auch in Bezug auf den Topos, dass die britische Regierung in Wahrheit keineswegs integrationsfeindlich, sondern in vielen Bereichen sogar ein ‚model European‘ sei. Wie die Times auf einer ganzen Themenseite hervorhob, lehne die britische Regierung zwar die „Euro-ideology“ und „lofty concepts of European union“ ab, doch hinter „Britain’s instinctive scepticism“ verberge sich „a deeper commitment to Europe“, was sich besonders bei der Umsetzung der Binnenmarkt-Beschlüsse zeige.736 Dieses Deutungsmuster knüpfte an die Idee eines alternativen, nicht-föderalistischen Integrationsmodells an, das Thatcher bereits in ihrer Brügger Rede vertreten hatte, und fand sich in diesem Sinne auch in einem neuen Gastkommentar des konservativen Abgeordneten William Cash.737 Der Guardian hingegen wies dieses Argument explizit zurück und betonte in mehreren Artikeln, dass es sich dabei lediglich um eine rhetorische Strategie der britischen Regierung handle.738 Die Unterschiede zwischen den beiden Zeitungen zeigten sich schließlich auch nach dem Gipfel von Madrid in der Bewertung der britischen Verhandlungsführung. So konstatierte die Times, dass der befürchtete Konflikt mit den anderen Regierungen ausgeblieben sei, und wertete dies als taktischen Sieg Thatchers: Zuletzt sei nicht sie, sondern der französische Präsident Mitterrand mit seiner Forderung nach einem festen Zeitplan für die Währungsunion isoliert gewesen.739 Zwar habe Thatcher sich bereit erklären müssen, an Verhandlungen zu einer Regierungskonferenz teilzunehmen. Dort aber könne sie weiterhin jeden Vorschlag notfalls mit einem Veto verhindern. Besonders hervorgehoben wurde außerdem, dass auf der Regierungskonferenz auch über Alternativen zum Delorsplan diskutiert werden solle.740 Und ein Leitartikel der Times zeigte sich noch einmal zuversichtlich, dass auch andere Staaten Vorbehalte äußern würden, sobald die Währungsunion ein „realistic prospect rather than a glimmer in M Delors’ federalist eye“ werde.741 736 TT 26.06.1989:27a. Als besondere britische Verdienste wurden etwa der Einsatz für die Kapitalverkehrsfreiheit und die Nutzung des ECU im privaten Geschäftsverkehr genannt; außerdem sei Großbritannien nach Dänemark am seltensten wegen Nichteinhaltung seiner Verpflichtungen vor dem Europäischen Gerichtshof verklagt worden (TT 26.06.1989:27b). 737 TT 28.06.1989:16. 738 TG 23.06.1989:3, TG 26.06.1989:1b, auch schon TG 25.04.1989:23. 739 TT 27.06.1989:8, TT 28.06.1989:1, TT 28.06.1989:16. 740 TT 28.06.1989:1, TT 28.06.1989:8b. 741 TT 28.06.1989:17. 3. Die erste Phase der Verhandlungen 270 Der Guardian hingegen titelte mit „Thatcher fails to sway summit“ und hob hervor, dass die übrigen Regierungen sich von dem britischen Zugeständnis eines EWS-Beitritts nicht hätten beeindrucken lassen.742 Mehrere Artikel beschrieben hier den Gipfel-Kompromiss als bloße Verschiebung des Konflikts;743 bei einer britischen Blockade gegen die vollständige Währungsunion sei weiterhin ein „separate agreement“ der übrigen Mitgliedstaaten zu erwarten.744 Die französische Regierung befinde sich durch ihre kommende EG-Ratspräsidentschaft und dank der Nähe zu Jacques Delors in einer überlegenen Position, und „the focus of Mr Mitterrand’s European term will be destroying British opposition“.745 Einige Meinungstexte begrüßten das britische Nachgeben auf dem Gipfel auch als eine Chance, die Isolation zu überwinden und wieder an europapolitischem Einfluss zu gewinnen; ein Kommentar lobte ironisch: „by agreeing to Phase 1 of the Delors Plan, our leader has made her compact with the real world“.746 An Thatchers Niederlage ließen jedoch auch sie keinen Zweifel. Ein Leitartikel sprach von „a disastrous, humiliating six months“, die die britische Diplomatie hinter sich habe, und hob hervor: „It is we who hesitated and turned back.“747 Die Debatte über die nationale Europapolitik „A means of diluting Thatcherite policies“: Die europafreundliche Wende der britischen Opposition War die Debatte über die nationale Europapolitik in Frankreich schon stärker ausgeprägt als in Deutschland, so wurde sie noch einmal deutlich von den Auseinandersetzungen in Großbritannien übertroffen. Dies lag insbesondere daran, dass beide großen britischen Parteien erst kurz zuvor 3.3.2 742 TG 27.06.1989:1, ähnlich auch TG 27.06.1989:6. 743 TG 28.06.1989:1, TG 28.06.1989:10c, ähnlich auch die Glosse TG 27.06.1989:20. Der Guardian war zudem die einzige der untersuchten Zeitungen, die die Schlussfolgerungen des Gipfels zur Währungsunion im Wortlaut abdruckte (TG 28.06.1989:10a). 744 TG 28.06.1989:1. 745 TG 01.07.1989:6b, ähnlich auch TG 01.07.1989:6a. 746 TG 29.06.1989:19. Hingegen war ein anderer Kommentar, ebenfalls in Anspielung auf Thatcher, mit „Coming home weaker, but no wiser“ überschrieben (TG 28.06.1989:23). 747 TG 28.06.1989:22. 3.3 Großbritannien 271 eine europapolitische Wende durchgeführt hatten: Während die Conservative Party unter Thatchers Vorgänger als Parteichef, Edward Heath, eher proeuropäisch aufgestellt gewesen war, hatte die Labour Party einen europaskeptischen Kurs vertreten. Noch 1981 hatten sich die Labour-Delegierten auf einem Parteitag für den Austritt aus der EWG ausgesprochen, was dazu beigetragen hatte, dass sich eine Gruppe europafreundlicher Parteimitglieder abspaltete und die Social Democratic Party (SDP) gründete.748 Als jedoch Thatcher die Conservative Party in den 1980er Jahren gegen den Widerstand des Heath-Lagers immer stärker auf eine integrationsskeptische Linie brachte, reagierte die Labour-Spitze unter Neil Kinnock ihrerseits mit einer gemäßigt-europafreundlichen Wende. Zur Zeit der Verhandlungen über den Vertrag von Maastricht waren sich Labour und die Liberal Democrats – die 1988 aus einer Fusion der SDP mit der Liberal Party entstanden – in ihrer Kritik an der Europapolitik der Regierung einig, die das Land immer weiter in die Isolation führe. Allerdings gab es innerhalb der Labour Party weiterhin auch Anhänger der älteren europaskeptischen Linie, auf die die Parteispitze Rücksicht nehmen musste, und auch ein Teil der Liberal Democrats lehnte weitere Kompetenzübertragungen an die EG ab.749 Ende der 1980er Jahre lag diese Wende der Labour-Spitze noch so kurz zurück, dass sie von den Medien immer wieder aufgegriffen wurde. Dass Kinnock beispielsweise Anfang 1989 das integrationsfreundliche Europawahl-Manifest des BSPEG mittrug, beschrieb die Times als „remarkable transformation in Labour’s attitude to Europe“ – auch wenn sie gleichzeitig aus einer Rede Kinnocks vor anderen BSPEG-Mitgliedern zitierte, dass „the peoples of the EEC countries would never be the same people ‚any more than we shall all one day form the same party‘“.750 Die Annäherung der Labour Party an Europa fügte sich dabei gut in das Deutungsmuster eines weltanschaulichen Konflikts zwischen der sozialistisch geprägten EG und der liberalkonservativen britischen Regierung ein: So erklärte die Times anlässlich einer Rede von Jacques Delors vor dem britischen Gewerkschaftsbund TUC, Labour Party und Gewerkschaften sähen „the social democratic ascendancy on the Continent as a bulwark against modern Con- 748 Vgl. Grob-Fitzgibbon 2016:419–420. 749 Die Suche nach einer gemeinsamen europapolitischen Linie war deshalb auch ein zentrales Thema des ersten Parteitags der Liberal Democrats 1988 (TG 26.09.1988:6). 750 TT 11.02.1989:16. Nach dem britischen EG-Beitritt hatte Labour die BSPEG- Treffen zunächst boykottiert (Salm 2016:28–29). 3. Die erste Phase der Verhandlungen 272 servatism“ und wollten die EG als „a means of diluting Thatcherite policies at home“ nutzen.751 Ein anderer Kommentar beschrieb die Europafreundlichkeit der britischen Linken teils als Einsicht in die wachsende „interdependence of national economies“, teils aber auch taktisch als eine „possibility of cooperation between Britain’s opposition parties“. Gleichzeitig erschwere sie die britische Position in den Verhandlungen mit den anderen EG-Regierungen, die ohne die Drohung einer europaskeptischen Labour Party weniger Grund für Zugeständnisse an Thatcher hätten.752 Dass die Europapolitik der britischen Opposition durchaus Möglichkeiten zur Profilierung bot, lässt sich beispielhaft etwa an einer Kontroverse zwischen Thatcher und dem SDP-Parteichef David Owen nach dem Gipfel von Hannover zeigen. In einer Unterhausdebatte forderte Owen Thatcher dazu auf, das Ziel einer Währungsunion zu unterstützen, was diese mit dem Argument zurückwies, dass eine gemeinsame Währung ein föderales Europa impliziere.753 Eine Woche später unterstellte Owen in einer weiteren Debatte, dass Großbritannien in der Entscheidung über die Einführung einer Europäischen Zentralbank kein Vetorecht besitze, was Thatcher zunächst nicht eindeutig abstritt.754 Daraufhin veröffentlichte Owen einen Gastbeitrag in der Times, in der er Thatchers Behauptung, die Währungsunion setze „a united states of Europe“ voraus, als „nonsense“ angriff und forderte, da die britische Regierung die Währungsunion ohnehin nicht verhindern könne, solle sie sich besser aktiv in die Verhandlungen einbringen, um wenigstens den Sitz der Europäischen Zentralbank nach London zu holen.755 Die Times setzte dem zwar noch einen ausführlichen Artikel mit Zitaten von Juristen gegenüber, denen zufolge die Währungsunion nur mit einer Vertragsänderung möglich sei und Großbritannien deshalb durchaus ein Vetorecht habe.756 Insgesamt aber führte die Kontroverse da- 751 TT 15.09.1988:6. Im Guardian erschien diese Deutung lediglich als Zitat eines konservativen Abgeordneten, der die Sorge äußerte „that the European Commission and Mr Delors might offer Labour a lifeline to defeat Thatcherism in Europe when they cannot do so in Britain“ (TG 17.09.1988:20). Ein anderer Tory-Abgeordneter stellte in einem Gastkommentar hingegen etwas spöttisch fest, wenn britische Konservative Delors’ Nähe zur Labour Party kritisierten, verkennten sie, dass Thatcher selbst mit der Einheitlichen Europäischen Akte dem Kommissionspräsidenten „the money and the powers“ gegeben habe, um „Euro-socialism and Euro-intervention“ voranzutreiben (TG 10.10.1988:18). 752 TT 20.09.1988:12. 753 TT 24.06.1988:12. 754 TT 01.07.1988:12. 755 TT 02.07.1988:10, ähnlich auch TT 01.07.1988:2. 756 TT 02.07.1988:7. 3.3 Großbritannien 273 zu, dass Owen über mehrere Tage hinweg immer wieder in der Berichterstattung erschien. Der inhaltliche Schwerpunkt der Auseinandersetzung lag dabei freilich nicht darauf, ob die Währungsunion an sich eine wünschenswerte Weiterentwicklung der EG sei, sondern ob sie sich überhaupt verhindern lasse und demnach die Obstruktionstaktik der britischen Regierung den nationalen Interessen entspreche oder nicht. Während die Times die europapolitische Wende der britischen Opposition eher distanziert beschrieb, ließ der Guardian recht deutliche Sympathien dafür erkennen. Tatsächlich übte die Zeitung immer wieder Kritik daran, dass die Labour Party den proeuropäischen Kurs nicht konsequent genug vertrete und die Europapolitik zu wenig in den Vordergrund rücke: So warf etwa ein Kommentar der Partei vor, gegenüber dem Europäischen Parlament zu Unrecht eine „dismissive attitude“ einzunehmen, da sie sich der Bedeutung des EG-Demokratiedefizits nicht bewusst sei.757 Als nach Thatchers Brügge-Rede der Schatten-Außenminister der Labour Party, Gerald Kaufman, die Regierungschefin als „hypocritical“ kritisierte, da diese zuvor mit der Einheitlichen Europäischen Akte in „a breathtaking reduction in British sovereignty which the Labour Party had fought tooth and nail to prevent“ eingewilligt habe, kommentierte der Guardian, die Äußerung werfe Fragen auf „about the extent to which Labour has softened its traditional hostility to Europe“.758 Einige Tage später insistierte die Zeitung, es gebe noch immer „no signs that the Labour Party has made up its mind whether to support or oppose a stronger role for the European Parliament“.759 Insgesamt drängte der Guardian die Labour Party also zu einer positiveren Haltung gegenüber einer Stärkung des Europäischen Parlaments. Bemerkenswerterweise begründete die Zeitung dies jedoch in der Regel nicht inhaltlich, sondern mit dem wahltaktischen Argument, dass dadurch die Profilierung gegenüber Thatcher vor der Europawahl im Juni 1989 leichter fallen werde. So hieß es in einem Artikel Ende Januar 1989: The Labour Party, alone among the centre left and left-wing groups in the European Parliament, refuses to declare its unambiguous support for the right of the European Parliament, ultimately, to shape the laws 757 TG 07.07.1988:21. 758 TG 24.09.1988:6. 759 TG 28.09.1988:1. 3. Die erste Phase der Verhandlungen 274 of Europe […]. Deaf to appeals from other labour parties in the EEC, the British party may be throwing away one of the few cards that could enable it to make an impact in the June election.760 Etwas später beschrieb die Zeitung die anhaltenden Spannungen innerhalb der Labour Party als Dilemma zwischen der „opposition among Labour MPs to giving a much more powerful role to the European parliament“ und der „political opportunity […] to oppose the nationalist stance towards the EEC adopted by Mrs Thatcher“.761 Dass Kinnock die Partei ab Anfang 1989 auf einen britischen EWS-Beitritt einstimmte und das gemeinsame Europawahl-Manifest des BSPEG unterzeichnete, wurde im Guardian mit entsprechend wohlwollender Berichterstattung begleitet.762 Und auch den Wahlsieg der Labour Party bei der Europawahl im Juni 1989, bei der sie die Konservativen klar überholte, deutete der Guardian als Erfolg des neuen, europafreundlichen Kurses der Parteispitze.763 Je mehr allerdings im Lauf des Jahres 1989 die europapolitischen Kontroversen innerhalb der Conservative Party zunahmen, desto kleiner wurde die Rolle der britischen Opposition in der öffentlichen Debatte. Zwar berichteten die Zeitungen über Kritik von Vertretern der Labour Party an Thatchers Auftritt auf dem Madrider Gipfel. Diese Kritik nahm aber keinen prominenten Platz ein und war teils auch in sich widersprüchlich: So erklärte Schatten-Finanzminister John Smith, dass Thatchers Haltung in Madrid „negative as usual“ gewesen sei,764 während Schatten-Außenminister Gerald Kaufman von einem „major climbdown“ der Premierministerin sprach.765 Vor allem die Times nutzte nun zudem immer wieder die Uneinigkeit innerhalb der Labour Party als Argument, um das Ausmaß der regierungsinternen Konflikte zu relativieren. So erklärte die Zeitung etwa, die Währungsunion bereite „almost as many problems for the Opposition as it does for the Government“, und auch wenn John Smith dem Delorsplan grundsätzlich positiv gegenüberstehe, fühle sich die Partei „under no great 760 TG 20.01.1989:19. 761 TG 09.02.1988:5. 762 TG 31.01.1989:4, TG 01.05.1989:2, TG 17.06.1989:1 (zum EWS); TG 09.02.1988:5, TG 11.02.1988:4 (zum Wahlmanifest). Gleichzeitig betonte die Zeitung allerdings auch, dass Kinnock sich gegenüber den übrigen BSPEG-Mitgliedsparteien für eine Abschwächung des Manifests eingesetzt habe. 763 TG 20.06.1989:1a. 764 TT 28.06.1989:1. 765 TT 29.06.1989:7. 3.3 Großbritannien 275 pressure to define its position“.766 Ein Leitartikel hob hervor, dass trotz Kinnocks europapolitischem „revisionism“ eine Labour-Regierung der Einheitswährung wohl noch größeren Widerstand entgegensetzen würde als Thatcher.767 Auch dass eine europafreundliche Haltung bei den Wählern erfolgreich sei, stellte die Times in Frage: Schließlich hätten bei der Europawahl gerade die Liberal Democrats als „most consistently pro-European party“ Stimmen verloren, während die größten Zugewinne von der Green Party erzielt worden seien, die sich für die Auflösung der EG einsetze.768 „Bitter internal party row“: Europapolitische Konflikte innerhalb der Conservative Party Der Konflikt innerhalb der regierenden Conservative Party über die Ausrichtung der Europapolitik hatte bereits früher in den 1980er Jahren begonnen und zeigte sich unter anderem in den Meinungsunterschieden zwischen Margaret Thatcher und ihren zuständigen Fachministern Lawson und Howe über den britischen Beitritt zum EWS. In den Mittelpunkt der öffentlichen Debatte über die britische Europapolitik rückte er jedoch mit der Brügge-Rede. Vor allem der Guardian betonte nun wiederholt, dass Thatcher sich nicht nur unter den EG-Regierungen, sondern auch innerhalb Großbritanniens isoliere. Ein Kommentar erklärte, seit dem Beitritt 1973 sei das Land „cautiously but emphatically“ europäischer geworden und die „anti-EC cause no longer has any significant preachers in Britain“. Wenn Thatcher nun dieses „Europeanising of Britain“ beenden wolle, setze sie ihre „personal choice“ vor die Interessen des Landes.769 Ein Leitartikel sagte voraus, angesichts der positiven Haltung der britischen Unternehmen und Banken gegenüber dem Binnenmarktprojekt bis 1992 766 TT 28.06.1989:8a. 767 TT 24.06.1989:11. 768 TT 24.06.1989:11. Weder Liberal Democrats noch Green Party hatten bei der Wahl Sitze gewonnen. 769 TG 22.09.1988:23. In der Times fand sich die Vorstellung, dass die britische Bevölkerung insgesamt europafreundlich sei, demgegenüber fast überhaupt nicht. Einzige Ausnahme war eine Umfrage, die Anfang 1989 eine steigende Zustimmung der Briten zur europäischen Integration zeigte, wozu die Times bemerkte, Thatcher sei „badly out of tune with the British public over the creation of a ‚United States of Europe‘“ (TT 26.01.1989:3). In späteren Artikeln kam dieses Argument jedoch nicht mehr vor. 3. Die erste Phase der Verhandlungen 276 könne Thatchers Europaskepsis für die zerstrittene Conservative Party zum „dominant political issue for the next four years“ werden.770 Als wichtigsten Austragungsort des parteiinternen Konflikts sah der Guardian zunächst die Delegation der Conservative Party im Europäischen Parlament, von denen eine Mehrheit Thatchers Linie scharf zurückweise, während eine Minderheit sie entschlossen verteidige. Dieser „bitter internal party row between ‚Thatcherite‘ and ‚Euro-federalist‘ MEPs“771 könne bei der Europawahl noch weiter eskalieren: Thatcher plane dann eine „purge“ der europafreundlichen Abgeordneten, die sie als „‚fifth column‘ of European federalists“ ansehe.772 Gleichzeitig leistete der Guardian aber auch selbst einen Beitrag, um diesen Konflikt weiter voranzutreiben: Vor einem Parteitag der Konservativen im Oktober 1988 bot die Zeitung dem früheren Parteichef und Premierminister Edward Heath eine Plattform, um in einem Gastkommentar sowie einem ausführlichen Interview die EG zu verteidigen und den Isolationskurs der Regierung zu kritisieren.773 Auf dem Parteitag selbst wurde die Spaltung schließlich offensichtlich, als Heath nach einer proeuropäischen Rede vom Publikum teils beklatscht, teils aber auch ausgebuht und auf Plakaten als „Judas Heath“ beschimpft wurde.774 In der Folge berichtete nun auch die Times prominent über die Konflikte, die die Europapolitik auf dem Parteitag ausgelöst hatte. Der europaskeptische Flügel argumentierte dabei teils mit der Wahrung nationaler Souveränität, teils mit der wirtschaftsliberalen Linie der Partei. So verteidigte Handelsminister Lord Young Thatchers Brügge-Rede mit einem Doppelargument: Zum einen seien die europäischen Staaten nicht bereit „to subjugate their national identities“; zum anderen strebe Delors einen „corporatist state“ an, während die Conservative Party für „a vigorous and competitive Europe characterized by freedom of trade and openness“ stehe.775 Der Abgeordnete Jonathan Aitken wiederum machte die 770 TG 21.09.1988:18, ähnlich auch TG 28.09.1988:1. 771 TG 01.10.1988:3, ähnlich TG 26.10.1988:9. 772 TG 17.09.1988:20. Allerdings druckte der Guardian auch den Leserbrief eines Tory-Europaabgeordneten ab, der diesem „highly imaginative picture of a group divided between Thatcherites and Federalists“ nachdrücklich widersprach (TG 08.10.1988:18). 773 TG 13.10.1988:19, TG 26.10.1988:23. Außerdem veröffentlichte der Guardian auch einen Leserbrief mit Kritik an Heath, der die britische Souveränitätsabgabe an die EG kleinrede (TG 15.10.1988:18). 774 TT 14.10.1988:1, TT 14.10.1988:6a, TG 14.10.1988:4. 775 TT 12.10.1988:6. Außenminister Howe sowie das britische EG-Kommissionsmitglied Leon Brittan wurden hingegen mit europafreundlichen Reden zitiert (TG 14.10.1988:4, TT 14.10.1988:6a, TT 14.10.1988:6b). 3.3 Großbritannien 277 „Heath-Delors school of political criticism“ für eine „European version of the same old corporatist central state machinery which failed our country in the 1970s“ verantwortlich.776 Ähnlich wie in der Debatte über die Verhandlungen auf europäischer Ebene wurde die Diskussion über mögliche institutionelle Reformen der EG also auch im innerparteilichen Streit der Konservativen von wirtschafts- und sozialpolitischen Fragen überlagert. Die Europafrage hatte also schon im Herbst 1988 zu scharfen Auseinandersetzungen in der Conservative Party geführt. Trotzdem löste ein halbes Jahr später die Vorstellung des Delorsplans und seine umgehende Ablehnung durch den britischen Finanzminister Nigel Lawson zunächst keine größeren Wellen auf nationaler Ebene aus. Auch eine gleichzeitig stattfindende innerparteiliche Kontroverse über die steigende britische Inflation, bei der eine Gruppe konservativer Abgeordneter Lawson eine allzu lockere Fiskalpolitik vorwarf,777 wurde nicht mit den strengen geld- und fiskalpolitischen Regeln im Delorsplan in Verbindung gebracht. Im Gegenteil: Während etwa die Times in einem Leitartikel die steigende Inflation als ein zentrales nationales Problem ansah,778 vertrat sie in der Berichterstattung über die europäischen Vorschläge die Position, dass den nationalen Regierungen „their cherished instrument of sovereignty – the freedom to raise and spend money as they like“ erhalten bleiben solle.779 Auch aus dem britischen Parlament vermeldete die Times nur Unterstützung für Lawsons Ablehnung des Delorsplans.780 Der Guardian wiederum erwähnte zwar, dass der Delorsplan eine „renewed ministerial discussion“ über einen möglichen britischen EWS-Beitritt ausgelöst habe. Allerdings rechne Lawson offenbar selbst nicht damit, Thatchers Widerstand dagegen in absehbarer Zeit zu überwinden, und habe das Thema deshalb in einem Vortrag über die britische Inflationsbekämpfung gar nicht erst erwähnt.781 Erst im Laufe der nächsten Monate wurden die europäische Währungszusammenarbeit und die britische Inflation in der öffentlichen Debatte häufiger miteinander in Verbindung gebracht: So sah im Juni 1989 ein 776 TT 14.10.1988:6a, bis auf die Zeichensetzung identisch TG 14.10.1988:4. 777 TT 22.04.1989:1. 778 TT 22.04.1989:11. 779 TT 19.04.1989:11. Auch in einem Leitartikel zum Delorsplan wurde dazu nur festgestellt, dass sich die Inflationsraten zwischen den EG-Staaten stark unterschieden, was eine Währungsunion erschwere (TT 18.04.1989:17). 780 TT 19.04.1989:14. Lediglich Lord Plumb, Tory-Europaabgeordneter und Präsident des Europäischen Parlaments, wurde in der Times mit Kritik an Lawsons Ablehnung zitiert (TT 25.04.1989:25). 781 TG 28.04.1989:8. 3. Die erste Phase der Verhandlungen 278 Leitartikel in der Times eine EWS-Mitgliedschaft, die Großbritannien einer „external discipline“ durch die deutsche Bundesbank und deren „notably successful counter-inflation policies“ unterwerfe, nicht mehr rundheraus negativ. Lediglich darüber hinausgehende Schritte zu einer vollen Währungsunion bezeichnete die Zeitung weiterhin als „suicidal“.782 Damit griff die Times ein Argument von Außenminister Howe auf, der kurz zuvor ebenfalls eine „sharp distinction“ zwischen der ersten Stufe des Delorsplans (dem EWS-Beitritt) und den „more radical later stages“ (der vollen Währungsunion) gezogen hatte.783 Auslöser für die nächste Eskalation der Auseinandersetzung war letztlich aber nicht die Entwicklung der britischen Wirtschaft, sondern die empfindliche Niederlage, die die Conservative Party bei den Europawahlen im Juni 1989 erlitt. Anfang des Jahres hatte die Times noch berichtet, Thatcher wolle den „Bruges spirit“ zur Grundlage des konservativen Europawahlprogramms machen, da dieser nach ihrer Ansicht bei der Parteibasis auf große Zustimmung gestoßen sei.784 Dass die Konservativen nach einem ausdrücklich integrationsskeptisch ausgerichteten Wahlkampf schließlich mehr als ein Viertel ihrer Sitze im Europäischen Parlament verloren, führte zu neuer Kritik an Thatchers europapolitischer Linie, die noch schärfer ausfiel als im Herbst zuvor. So warf etwa der ehemalige Vizepräsident der EG-Kommission, Arthur Francis Cockfield, Thatcher ein „almost paranoid attachment to an outdated concept of national sovereignty“ vor.785 Edward Heath erklärte in einem Times-Gastkommentar, Thatchers EG-feindliche Rhetorik sei „pointlessly at odds with reality“ und gefährde das Vertrauen der Wähler.786 Der Unterhausabgeordnete Cyril Townsend kritisierte in einem Leserbrief die „absurdly negative and muddled campaign“, die zur Wahlniederlage geführt habe, und forderte, angesichts des „growing level of support for British membership of the European Community“ müsse die Conservative Party sich wieder als „the party of Europe“ profilieren.787 Auch das amtierende britische Kommissionsmitglied Leon Brittan forderte von Thatcher 782 TT 22.06.1989:15c. 783 TG 15.06.1989:5a. 784 TT 11.02.1989:16. 785 TT 23.06.1989:5. 786 TT 23.06.1989:12. 787 TT 21.06.1989:17. Auch von Seiten anderer Unterhausabgeordneter zitierte die Times nun Kritik an der „confused message coming from the Government on European policy“ (TT 22.06.1989:11). 3.3 Großbritannien 279 in einem Interview größere Kompromissbereitschaft.788 Andere Leserbriefe von Tory-Politikern verteidigten hingegen den europaskeptischen Wahlkampf oder griffen ihrerseits die parteiinternen Kritiker an.789 War es im Oktober 1988 noch der regierungskritische Guardian gewesen, der Edward Heath ein Podium für seine Kritik an Thatcher geboten hatte, so fand die Kontroverse nun vor allem in der konservativen Times statt. Der Guardian berichtete darüber zwar mehrmals ausführlich und an prominenter Stelle,790 veröffentlichte jedoch keine Gastbeiträge mehr. Diese Verlagerung in eine den Konservativen näherstehende Zeitung unterstrich auch die größere Bedeutung der Debatte: Die Vorwürfe an Thatcher gingen nun erkennbar nicht mehr nur von einzelnen Regierungskritikern in der Partei aus, sondern hatten sich zu einem echten Flügelkampf entwickelt. Allerdings diente die Times in diesem Konflikt nicht nur als Forum, sondern bezog auch selbst Position: In einem Leitartikel verteidigte sie Thatchers europapolitische Linie und warnte vor zu viel parteiinternem Druck auf die Regierung.791 Dass Thatcher wenige Tage vor dem Gipfel von Madrid schließlich ihre Zustimmung zu der ersten Stufe des Delorsplans und damit zum mittelfristigen EWS-Beitritt Großbritanniens ankündigte, wurde von den britischen Medien im Wesentlichen als Reaktion auf diesen Flügelkampf der Conservative Party verstanden: Zum einen könne Thatcher unter diesen Umständen keine Isolation auf dem Gipfel riskieren; zum anderen versuche sie durch die Annäherung an die EWS-Befürworter auch ihren innerparteilichen Stand zu verbessern.792 Und tatsächlich konnte die Times wenige Tage später unter der Überschrift „Conservatives close ranks around Prime Minister“ berichten, dass sowohl der europafreundliche als auch der europaskeptische Parteiflügel in einer Unterhausresolution Thatcher zu den „sensible and practical conclusions“ des Madrider Gipfels gratulierte hatten.793 Der Guardian blieb etwas skeptischer und erklärte, Europa bleibe „the one issue that could split the Tories with terminally damaging effects“. Fürs Erste werde diese parteiinterne Debatte aber „within the 788 TT 23.06.1989:8. 789 TT 22.06.1989:15b, TT 22.06.1989:15a, TT 23.06.1989:13b, TT 28.06.1989:16. 790 TG 20.06.1989:1a, TG 20.06.1989:1b, TG 23.06.1989:3, TG 24.06.1989:1c. 791 TT 24.06.1989:11. 792 TT 24.06.1989:1, TT 28.06.1989:8b, TG 24.06.1989:23, TG 27.06.1989:6, TG 28.06.1989:10c. 793 TT 29.06.1989:7, ähnlich TG 28.06.1989:1, TG 21.11.1989:3b. 3. Die erste Phase der Verhandlungen 280 bounds of reasoned discourse“ bleiben.794 Eine tiefer gehende Regierungskrise schien wenigstens vorläufig abgewendet. „Her own claim to good Europeanism“: Thatchers Verteidigung gegen Anthony Meyer Schon wenige Monate später verschärften sich die Konflikte innerhalb der Conservative Party allerdings erneut, nachdem die beiden wichtigsten europafreundlichen Kabinettsmitglieder – Außenminister Howe und Finanzminister Lawson – in ihren Ämtern abgelöst worden waren. Die wachsende Unzufriedenheit des Thatcher-kritischen Flügels zeigte sich bereits im November 1989 mit einem gemeinsamen Leserbrief fast aller konservativen Europaabgeordneten an die Times795 und mündete Anfang Dezember, wenige Tage vor dem Gipfel von Straßburg, in die Kampfkandidatur von Anthony Meyer um den Vorsitz der Partei. Auch wenn die Europapolitik dabei nicht der einzige Politikbereich war, an dem sich die parteiinternen Gegensätze entzündeten, stand sie klar im Mittelpunkt der öffentlichen Auseinandersetzung, was etwa ein Aufmacher der Times mit dem Untertitel „Europe becomes Tory leadership battlefield“ prägnant zusammenfasste.796 Eine wichtige Rolle spielte neben der von Thatcher abgelehnten EG- Sozialcharta (die auf Wunsch der französischen Regierung als Thema des Gipfels von Straßburg vorgesehen war) vor allem der Zeitpunkt des britischen EWS-Beitritts. Insbesondere die Times wurde erneut zu einem wichtigen Diskussionsforum, in dem sich zahlreiche Parteimitglieder, darunter mehrere Abgeordnete aus dem Europäischen Parlament und dem House of Lords, mit Leserbriefen und Gastkommentaren zu Wort meldeten. Wie schon zuvor galt die Hauptsorge dabei dem außenpolitischen Einfluss Großbritanniens, der durch die drohende Isolation in der EG gefährdet sei.797 Der Logik des parteiinternen Wahlkampfs entsprechend stand nun allerdings noch stärker als zuvor auch die Premierministerin selbst im Mittelpunkt der Debatte, deren persönliche Überzeugungen als wesentliche Ur- 794 TG 29.06.1989:19. 795 TT 17.11.1989:17. Der Leserbrief wurde auch in der Berichterstattung beider Zeitungen behandelt (TT 17.11.1989:2, TG 17.11.1989:10). Auch später galten die Europaabgeordneten in der Regel als der europafreundlichste und Thatcherkritischste Teil der Conservative Party (z. B. TG 29.11.1989:6). 796 TT 30.11.1989:1. 797 TT 04.12.1989:2, TT 06.12.1989:4a, TT 06.12.1989:4b. 3.3 Großbritannien 281 sache für die europaskeptische Linie der Regierung dargestellt wurden. So führte insbesondere Meyer selbst in einem Gastkommentar Thatchers „distaste for everything that emanates from the EC“ als eines der Hauptargumente für seine Kandidatur an.798 Das Thatcher-Lager wiederum reagierte auf diese Vorwürfe einer irrationalen Europafeindlichkeit, indem sie den Topos des ‚guten Europäertums‘ aufgriff, der schon zuvor zur Verteidigung der Brügge-Rede verwendet worden war. So schrieb etwa Thatchers Wahlkampfleiter George Younger in einem Gastkommentar, die Premierministerin sei „a convinced European who has clear views as to how Europe can best govern itself“. Wenn sie die Vorschläge der Kommission oder anderer EG-Partner kritisiere, nehme sie lediglich „the necessary task of Britain’s prime minister to put a strong, British view either for or against such proposals“ wahr.799 Auch Thatcher selbst betonte kurz nach ihrer Wiederwahl in einer Rede vor dem Unterhaus, Großbritannien habe „probably done as much as any other for the freedom of Europe“.800 Die Spannung, die durch diese gleichzeitige Verteidigung eines gesamteuropäischen Gestaltungsanspruchs einerseits und einer speziell nationalen Herangehensweise andererseits entstand, wurde in anderen Beiträgen mit dem topischen Verweis auf einen besonderen britischen Pragmatismus aufgelöst, durch den das Land einen klareren Blick auf die Europapolitik habe als andere. In diesem Sinn erklärte etwa der Verkehrsstaatssekretär Cecil Parkinson, es sei „a myth that the Government was a ‚bad European‘“. Vielmehr sei die Regierung „constantly searching for practical ways to take Europe forward, while many of its partners allowed actions to belie rhetoric“.801 Ein Times-Kommentar analysierte den Hintergrund dieses Argumentationsmusters: Angesichts der innerparteilichen Konflikte in der Conservative Party werde die Regierung genau dann die meiste Unterstützung finden, wenn sie einerseits die europäische Integration mit Verweis auf die nationale Parlamentssouveränität kritisiere, andererseits aber „her 798 TT 30.11.1989:14. 799 TT 04.12.1989:16. 800 TT 06.12.1989:11. 801 TT 02.12.1989:4. In einem weiteren Artikel, der bereits nach der Wiederwahl Thatchers erschien, erklärte die Times, dass sich die Premierministerin schon immer als „a committed European“ verstanden habe, „even if her European ideal is not that of M Jacques Delors“ (TT 11.12.1989:1). Ein anderer Bericht schließlich erwähnte, dass selbst Delors das britische Tempo bei der Umsetzung von Richtlinien zur Vollendung des Binnenmarkts gelobt habe (TT 09.12.1989:8b). 3. Die erste Phase der Verhandlungen 282 own claim to good Europeanism“ mache – eine Strategie, die die Premierministerin während des Wahlkampfes konsequent einzuhalten schien.802 Neben diesen „claim to good Europeanism“ trat allerdings noch eine zweite Argumentationslinie, auf die Thatcher und ihre Unterstützer auch später immer wieder zurückgriffen: der Versuch, die inhaltlichen Gegensätze, die die Parteiflügel in der Europapolitik trennten, herunterzuspielen oder ganz abzustreiten. So betonte George Younger in dem erwähnten Times-Gastkommentar, dass das gesamte britische Unterhaus einen EWS-Beitritt zum gegebenen Zeitpunkt unterstütze, während zugleich ein breiter Konsens gegen die Abgabe von „parliamentary control of main economic decisions to a European decision-making process which would not be subject to proper democratic control“ bestehe. Auch die Sozialcharta stoße lediglich in der Opposition, aber bei niemandem in der Conservative Party auf Zustimmung. Die Herausforderung Meyers habe daher keine „credible political message“ und sei „baseless“.803 Auch die Times selbst, die während der gesamten Auseinandersetzung einer klar Thatcher-freundlichen Linie folgte, übernahm dieses Argument in einem Leitartikel, der am Tag der Abstimmung erschien. Obwohl die Zeitung zuvor immer wieder über die inhaltlichen Spaltungen der Partei berichtet hatte,804 betonte sie nun, dass diese kein hinreichender Grund für Meyers Kampfkandidatur seien. Nur eine „minority of quasi-federalists“ wolle wirklich eine schnellere Integration als Thatcher, während die meisten ihrer Kritiker das Europathema lediglich als Vorwand nutzten.805 Am Tag nach der Abstimmung bezeichnete ein weiterer Leitartikel die sechzig Abgeordneten, die nicht für Thatcher gestimmt hatten, als „Euroextremists“ und hob hervor, dass die Fraktionsmehrheit „Mrs Thatcher’s determination not to sacrifice British parliamentary accountability to an unaccountable European bureaucracy“ unterstützt habe.806 Das Argument, dass auch Thatcher ein eigenes positives Ideal der europäischen Integration verfolge, spielte hingegen schon kurz nach der Wiederwahl vorläufig keine Rolle mehr. Wie schon nach der Europawahl im Juni diente die Times in der Auseinandersetzung also einerseits als Diskussionsforum für konservative Politiker, andererseits ergriff sie aber auch selbst für Thatcher Position. Demge- 802 TT 07.12.1989:14. 803 TT 04.12.1989:16. 804 Z. B. TT 02.12.1989:4 über den EWS-Beitritt. 805 TT 05.12.1989:17. 806 TT 06.12.1989:17b. 3.3 Großbritannien 283 genüber erschienen im oppositionsnahen Guardian insgesamt deutlich weniger Meinungstexte – und insbesondere keine Gastkommentare – zu dem Konflikt.807 Die Debatte schlug sich vor allem in der allgemeinen Berichterstattung der Zeitung nieder, die keinen Zweifel an der „seriousness of the Conservative Party’s internal Euro-war“ ließ.808 Regelmäßig ging der Guardian davon aus, dass nicht nur die konservative Fraktion, sondern auch das Regierungskabinett über die Europapolitik tief gespalten sei.809 Thatcher und die europafreundlichen Minister seien sich sogar uneinig, ob Großbritannien bei einer Verwirklichung der Währungsunion überhaupt in der EG verbleiben solle: Dem Guardian zufolge befürwortete die Premierministerin für diesen Fall einen Austritt aus der Gemeinschaft und die Rückkehr in die EFTA oder in einen neu zu schaffenden „European Economic Space“.810 Noch deutlicher als in den Monaten zuvor betonte der Guardian zudem, dass Thatchers Europaskepsis nicht der Stimmung im Land entspreche. Für den Wahlkampf innerhalb der konservativen Fraktion könne ihr die harte Linie zwar nützen, allerdings nur weil „on Europe most Tory MPs are out of step with public opinion“.811 Am Tag nach der Abstimmung be- 807 Das Thema wurde lediglich in mehreren Texten des Politikkolumnisten Hugo Young (TG 23.11.1989:19, TG 30.11.1989:23, TG 07.12.1989:19) sowie in Leitartikeln (TG 23.11.1989:18, TG 05.12.1989:18, TG 06.12.1989:20) kommentiert. Im Vordergrund standen dabei allerdings eher die Auswirkungen des Streits auf die Regierungsfähigkeit der Conservative Party, weniger die konkreten inhaltlichen Positionen der beiden Parteiflügel. Dass die Europapolitik „the one question capable of splitting the Tory Party“ sei (so TG 23.11.1989:19), wurde meist als bekannt vorausgesetzt. 808 So TG 21.11.1989:1, vgl. auch TG 27.11.1989:24, TG 28.11.1989:1, 20, TG 30.11.1989:9, TG 05.12.1989:6b. Die Vorstellung, es handle sich lediglich um „a perfectly normal election“ ohne langfristige Folgen, erschien nur als Zitat der Premierministerin in einem Fernsehinterview, das der Guardian abdruckte (TG 28.11.1989:6). 809 Z. B. TG 21.11.1989:3b, TG 02.12.1989:3a, TG 04.12.1989:20. 810 TG 04.12.1989:22b. Mit dem „European Economic Space“ war offenbar der zu dieser Zeit in Planung befindliche Europäische Wirtschaftsraum gemeint, der auf Englisch allerdings schließlich die Bezeichnung „European Economic Area“ erhielt. 811 TG 30.11.1989:3. Ein anderer Artikel, der Ansichten von verschiedenen Typen von Tory-Abgeordneten zu der Abstimmung charakterisierte, ging davon aus, dass sich ein „sensible moderate“ wohl enthalten würde, da eine Stimme für Thatcher als Unterstützung ihrer Europapolitik gesehen würde, obwohl ihr Wahlkampf vor der Europawahl „arguably the most ineffectual and ghastly“ seit vielen Jahren gewesen sei (TG 05.12.1989:6a). 3. Die erste Phase der Verhandlungen 284 richtete die Zeitung zwar im Aufmacher über Thatchers „safe majority“.812 Eine Kolumne unterstrich jedoch die fortdauernde Parteispaltung,813 und ein Kommentar im Wirtschaftsteil erklärte, trotz der Wiederwahl der Premierministerin zeigten die Konflikte in der Conservative Party und die Isolation in der EG den Niedergang des „Thatcherism“ an.814 Zwischenfazit Vor dem Fall der Berliner Mauer waren die Gespräche über eine mögliche EG-Vertragsreform noch nicht von einer politischen Krise begleitet, die in der Öffentlichkeit einen Eindruck von Dringlichkeit erweckt hätte. Schon aus diesem Grund war für die erste Phase der Verhandlungen kein Verfassungsmoment zu erwarten. Tatsächlich wurden die Resolutionen des Europäischen Parlaments zugunsten einer weitgehenden institutionellen Neuordnung von den Medien weitgehend ignoriert. Mehr Aufmerksamkeit fanden die Vorstöße zur Währungsunion. Doch auch wenn über den Delorsplan berichtet wurde, ging damit – vor allem in Deutschland und Großbritannien – meist die Erwartung einher, dass es wenigstens auf absehbare Zeit keine Änderung des Vertrags geben würde. Als realistischer Kompromiss erschien die auf dem Gipfel von Madrid vereinbarte Umsetzung der ersten Stufe, die unter anderem den Beitritt Großbritanniens zum EWS vorsah, aber keine Vertragsreform erforderlich machte und für sich allein kaum als ein besonders einschneidender Integrationsschritt wahrgenommen wurde. Vor allem in Deutschland, aber auch in Frankreich zeigten sich in der medialen Debatte dementsprechend auch noch deutliche Merkmale des permissive consensus: Die Verhandlungen auf europäischer Ebene stießen auf ein diffuses Wohlwollen bei gleichzeitig geringem Interesse. In Frankreich vertraten die nationalen Parteien zwar teilweise unterschiedliche europapolitische Positionen, wobei insbesondere die Uneinigkeit der beiden wichtigsten Oppositionsparteien RPR und UDF eine gewisse Aufmerksamkeit auf sich zog. Allerdings machten sich diese Gegensätze weniger an konkreten Ereignissen als an abstrakten Konzepten von Souveränität oder Supranationalität fest und waren kaum mit der Debatte über die Vertragsreform verknüpft. Anders war die Situation in Großbritannien, wo der 3.4 812 TG 06.12.1989:1, 22. 813 TG 07.12.1989:19. 814 TG 06.12.1989:12. 3.4 Zwischenfazit 285 zwischen- und innerparteiliche Streit über die nationale Europapolitik deutlich schärfer geführt wurde und auch größere mediale Aufmerksamkeit erreichte. Dies führte zu einer Polarisierung unter den britischen Zeitungen, bei der die regierungsnahe Times und der oppositionelle Guardian zu teils diametral entgegengesetzten Bewertungen der europäischen Ereignisse gelangten. Als die entscheidenden Akteure in den Verhandlungen wurden (außer Jacques Delors) grundsätzlich die nationalen Regierungen gesehen, was auch zu einem vorherrschenden Deutungsmuster entlang nationaler Interessen und Positionen führte. Vor allem im Zusammenhang mit der Wirtschafts- und Sozialpolitik der EG fanden sich daneben zum Teil auch gesamteuropäisch-weltanschauliche Interpretationsansätze, die auf einen Links-rechts-Gegensatz zwischen den sozialistischen Integrationsbefürwortern um Jacques Delors einerseits und den wirtschaftsliberalen Antiföderalisten um Margaret Thatcher andererseits abzielten. Diese Gegenüberstellung, die besonders in den britischen und französischen Zeitungen vorkam, verdeutlicht die grundsätzliche Möglichkeit eines gesamteuropäischweltanschaulichen Deutungsmuster. Im Gesamtdiskurs der Zeitungen spielte sie jedoch in jedem Fall nur eine sekundäre Rolle. Auch was die Ähnlichkeiten und Unterschiede im Diskurs der verschiedenen Zeitungen betrifft, dominierten die nationalen Trennlinien gegen- über den europäisch-weltanschaulichen. Zwar kam es zuweilen vor, dass Zeitungen ähnlicher weltanschaulicher Ausrichtung gemeinsame Topoi teilten: So waren es vor allem die konservativen FAZ und Times, die die Reformpläne als überstürzt und verfrüht kritisierten. Doch schon im Konflikt zwischen Delors und Thatcher positionierten sich die Zeitungen nicht klar entlang weltanschaulicher Linien: Zwar unterstützten die linksliberalen Le Monde und Guardian eher Delors, während die konservative Times zu Thatcher stand. Le Figaro vermied jedoch eine weltanschauliche Positionierung für Thatcher – und die beiden deutschen Zeitungen FAZ und SZ folgten einem gemeinsamen nationalen Diskurs, indem sie den Konflikt einhellig als unnötige Debatte abtaten. Auch in zahlreichen anderen Aspekten zeigten sich die nationalen Trennlinien: So schätzten etwa beide deutschen Zeitungen die Erfolgsaussichten der Reform niedriger ein als die französischen. In Frankreich war zudem die Unterstützung beider Zeitungen für die Währungsunion höher als in den anderen Ländern. Am deutlichsten war der besondere nationale Diskurs in den britischen Medien, wo die Isolation des eigenen Landes das klar vorherrschende Thema war. Noch mehr als die Zeitungen in Deutschland oder Frankreich betrachteten Guardian und Times die Verhandlungen 3. Die erste Phase der Verhandlungen 286 deshalb unter einer außenpolitischen Perspektive, die vor allem das diplomatische Geschick der eigenen Regierung in den Blick nahm und die Vorschläge zur Vertragsänderung als eine externe Herausforderung verstand, auf die die Regierung reagieren musste. Eine britische Besonderheit war zudem der Topos des ‚guten Europäers‘, dem zufolge Großbritannien in vielen Bereichen eine vorbildlichere Europapolitik betreibe als die übrigen Mitgliedstaaten. Dieses Argument kam in öffentlichen Stellungnahmen britischer Kabinettsmitglieder immer wieder vor und sollte den Vorwurf widerlegen, dass die britische Regierung die Vertragsreform nur aufgrund einer ideologischen Europafeindlichkeit ablehne. Während die Times dieses Argument unterstützte, lehnte der Guardian es ausdrücklich ab. Jedenfalls aber befassten sich beide britischen Zeitungen wiederholt damit, während es in den übrigen Ländern kaum eine Rolle spielte: Sowohl im deutschen als auch im französischen Diskurs wurde Thatchers grundsätzliche Skepsis gegenüber der europäischen Integration als gegeben vorausgesetzt und nicht weiter hinterfragt. 3.4 Zwischenfazit 287 Die zweite Phase der Verhandlungen Deutschland Die Debatte über die europäischen Verhandlungen „Kuhhandel“: Die Währungsunion als deutsch-französischer Interessenausgleich nach dem Mauerfall Hatten die deutschen Medien der Aussicht auf eine europäische Vertragsreform nach dem Gipfel von Madrid kaum noch Bedeutung zugeschrieben, so kehrte diese Möglichkeit mit dem Fall der Berliner Mauer mit überraschender Wucht ins öffentliche Bewusstsein zurück. Natürlich waren im November 1989 die Entwicklungen in der DDR und die Reaktionen der westdeutschen Bundesregierung darauf das wichtigste Thema für die deutschen Zeitungen. Von Anfang an wurde dabei aber auch über die Verbindung zwischen Deutschland- und Europapolitik intensiv diskutiert. So berichtete die SZ bereits unmittelbar vor dem Mauerfall über Befürchtungen in den übrigen EG-Hauptstädten, „die Deutschen könnten über der plötzlich wiedereröffnete [sic] Perspektive der Wiedervereinigung die westeuropäische Integration vernachlässigen oder sich gar aus der Gemeinschaft ausklinken“.815 Nach der skeptischen Reaktion der übrigen EG-Mitgliedstaaten auf Helmut Kohls Zehn-Punkte-Plan verstärkte sich diese Kritik Anfang Dezember noch weiter: Ein Kommentar warf dem Kanzler vor, mit seiner „Hast in der deutschen Frage“ bei gleichzeitiger „Zögerlichkeit in der Europafrage“ zu wenig auf die Sorgen der anderen Regierungschefs einzugehen und „neues Mißtrauen“ zu schüren.816 Das Hauptaugenmerk lag dabei auf den deutsch-französischen Beziehungen und dem Verhältnis zwischen Kohl und Mitterrand.817 Die von Mitterrand gewünschte Vertragsreform selbst betrachtete die Zeitung allerdings weiterhin mit großen Vorbehalten: Ein Kommentar am 8. Dezember begrüßte zwar die Einbindung der deutschen Wiedervereinigung in den europä- 4. 4.1 4.1.1 815 So SZ 09.11.1989:8, ähnlich z. B. SZ 11.11.1989:7, SZ 11.11.1989:7–8, SZ 17.11.1989:4. 816 SZ 02.12.1989:4. 817 SZ 01.12.1989:8,SZ 02.12.1989:1. 289 ischen Integrationsprozess und beschrieb die EG als „perfektes Modell für eine Friedensordnung in Westeuropa“ und die beste „Garantie gegen das Wiederaufflammen der alten Machtfragen“. Zugleich warnte er aber auch, der Europäische Rat dürfe sich auf dem kommenden Gipfel in Straßburg „nicht allein in der schwierigen Frage der Währungsunion verzetteln, die ohnehin erst übermorgen verwirklicht werden kann“.818 Auch die FAZ berichtete ausführlich über die zurückhaltenden Reaktionen der übrigen EG-Mitglieder auf den Zehn-Punkte-Plan.819 Deutlich offensiver als die SZ vertrat sie jedoch auch den deutschen Anspruch auf nationale Einheit und forderte dafür Vertrauen ein. Den französischen Wunsch, Deutschland durch die europäische Währungsunion in Westeuropa zu verankern, wertete ein Leitkommentar als Zeichen für einen Pariser „Minderwertigkeitskomplex“, da es doch „im Ernst keinen Zweifel an der Selbstbindung der Bundesrepublik an den Westen“ geben könne.820 Ein anderer Kommentar wies die Forderung nach einer Währungsunion mit dem bewährten Argument zurück, dass dafür „bei den bestehenden wirtschaftlichen Unterschieden die Voraussetzungen fehlen“, und erklärte das französische Drängen darauf für „kontraproduktiv“.821 Beide deutschen Zeitungen unterstützten also abstrakt eine vertiefte europäische Integration als Rahmen für die deutsche Wiedervereinigung, trennten diese jedoch von dem konkreten Vorschlag der Währungsunion. Zugleich sahen beide Zeitungen die Verstimmungen nach dem Zehn- Punkte-Plan als problematisch an. Sie unterschieden sich aber in der Frage, wer dafür verantwortlich zu machen sei: Während die oppositionsnahe SZ die Schuld vor allem der unklaren Haltung Helmut Kohls zuschrieb, kritisierte die FAZ die zu weitgehenden Integrationsforderungen der französischen Regierung. Entsprechend unterschiedlich reagierten die Zeitungen auch, als Kohl kurz vor dem Straßburger Gipfel in einen konkreten Zeitplan für die Regierungskonferenz einwilligte: Die FAZ interpretierte 818 SZ 08.12.1989:4. Auch ein Kommentar über eine mögliche Aufwertung der D- Mark innerhalb des EWS äußerte sich skeptisch über das Ziel einer Einheitswährung (SZ 27.11.1989:4). 819 FAZ 30.11.1989:3a, FAZ 30.11.1989:3b, FAZ 30.11.1989:3c. 820 FAZ 08.12.1989:1. Auch in der SZ wiesen einige Kommentare die Befürchtungen der anderen EG-Regierungen vehement zurück und betonten, dass Deutschland keine Rückkehr zur nationalen Machtpolitik anstrebe (SZ 10.11.1989:4, SZ 21.11.1989:4). Beide Zeitungen griffen zudem entsprechende Erklärungen deutscher Regierungsmitglieder auf (z. B. SZ 20.11.1989:1, FAZ 02.12.1989:4a). 821 FAZ 07.12.1989:17. 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 290 dies als ein Entgegenkommen an Mitterrand, um das „Mißverständnis“ auszuräumen, Deutschland wolle die Währungsunion verzögern.822 Die SZ hingegen beschrieb die gemeinsame Position zwar als Zeichen der Entspannung, betonte jedoch weiterhin die französische Sorge, dass Kohl sich nur noch auf die Deutschlandpolitik konzentrieren und zusammen mit Thatcher die Umsetzung des Delorsplans blockieren werde.823 Auch Kohls Vorstoß zugunsten des Europäischen Parlaments sahen SZ und FAZ vor allem im Kontext des Zeitplans für die Währungsunion. Beide Zeitungen hatten die entsprechenden Forderungen ignoriert, solange sie nur von den Europaabgeordneten selbst erhoben worden waren.824 Kohls Initiative hingegen stieß nun durchaus auf Interesse, auch wenn sich bei deren Bewertung erneut Unterschiede zeigten: So machte sich die regierungsfreundliche FAZ das von der Bundesregierung vorgebrachte Junktim zu eigen, dass die Währungsunion eine Stärkung des Parlaments vor der Europawahl 1994 voraussetze.825 Die oppositionsnahe SZ hingegen stellte besonders den Vorwurf Delors’ heraus, dass Kohl mit dieser zusätzlichen Forderung nur eine Verzögerung der Regierungskonferenz erreichen wolle.826 822 FAZ 08.12.1989:5a. 823 SZ 08.12.1989:2b. 824 Beide Zeitungen hatten zwar über die Sitzungswoche des Europäischen Parlaments berichtet, aber ohne auf die weitreichende Resolution vom 23. November einzugehen. Stattdessen hob die Berichterstattung vor allem die Unterstützung des Parlaments für die Reformbewegungen in Osteuropa und speziell der DDR hervor (SZ 23.11.1989:1, SZ 25.11.1989:8, FAZ 23.11.1989:1–2, FAZ 24.11.1989:4). 825 FAZ 07.12.1989:1–2. Wie genau die beiden Themen zusammenhingen, wurde auch in der FAZ nicht ganz deutlich. So zitierte die Zeitung einerseits das Argument der Regierung, man könne „einen neuen Vertrag über die Wirtschaftsund Währungsunion nur dann durch die Parlamente bringen“, wenn zugleich das Europäische Parlament gestärkt werde. Andererseits hieß es, es sei „unvorstellbar, 1994 die Wähler zur Stimmabgabe zu einem Europäischen Parlament zu bewegen, das kaum Rechte habe“. Da zudem die für Ende 1992 vorgesehene Vollendung des Europäischen Binnenmarkts der Integration zusätzlichen „Rückenwind“ verleihen würde, böten sich die zweite Hälfte 1992 und die erste Hälfte 1993 als Zieldatum für die Vertragsreform an. 826 SZ 08.12.1989:2b. Die FAZ zitierte diesen Vorwurf ebenfalls, schrieb ihn jedoch nicht Delors, sondern der SPD-Bundestagsfraktion zu (FAZ 08.12.1989:5b). Delors wurde lediglich als verärgert darüber beschrieben, dass Kohl und Mitterrand ihn bei ihrem Kompromiss über den Zeitplan zur Währungsunion nicht einbezogen hätten (FAZ 08.12.1989:5a). 4.1 Deutschland 291 Keine der beiden Zeitungen hegte indessen Zweifel daran, dass es auf dem Straßburger Gipfel vor allem um einen deutsch-französischen Interessenausgleich ging. Entsprechend wurden dessen Ergebnisse als ein Kompromiss verstanden, bei dem Kohl die Währungsunion, Mitterrand hingegen die deutsche Wiedervereinigung akzeptiert habe. Die SZ bezeichnete diese Einigung mehrfach als „Kuhhandel“, auch wenn sie jeweils hinzufügte, dass die Beteiligten selbst diesen Ausdruck ablehnten.827 In der Sache sah sie darin einen Erfolg Kohls: Der Kompromiss rette nicht nur das gute deutsch-französische Verhältnis und „die Zukunft der Gemeinschaft“,828 sondern nütze vor allem auch den deutschlandpolitischen Zielen der Bundesregierung.829 Etwas skeptischer gab sich hingegen die FAZ. Auch sie erklärte zwar, dass die Regierung den Gipfel als Erfolg betrachte,830 betonte jedoch stärker die währungspolitischen Zugeständnisse, mit denen Mitterrand Kohl „viel zugemutet“ habe. Auch dass die Wiedervereinigung explizit an die KSZE-Schlussakte und damit an die Anerkennung der bestehenden deutschen Außengrenzen geknüpft bleibe, sei ein Zeichen für den „Argwohn“ gegenüber der Bundesregierung und könne „nicht befriedigen“.831 Angesichts dieses starken Fokus auf das deutsch-französische Verhältnis erschienen alle übrigen Gipfelteilnehmer in den deutschen Zeitungen lediglich als Nebenakteure, die entweder Kohl oder Mitterrand unterstützten. So sprach die SZ mehrfach an, dass nicht nur Frankreich, sondern 827 SZ 11.12.1989:3, SZ 11.12.1989:4b. 828 SZ 11.12.1989:3. 829 Noch mehr als die Währungsunion dominierte deshalb die prinzipielle Zustimmung der EG zur deutschen Einheit die Überschriften der Artikel zum Gipfel: „Kohl will seine zehn Punkte erläutern“ (SZ 08.12.1989:2a), „Kohl will Unterstützung für Einheit der Deutschen“ (SZ 09.12.1989:1), „EG bekräftigt Recht der Deutschen auf Einheit“ (SZ 11.12.1989:1), „Mit Europa nach Deutschland“ (SZ 11.12.1989:4b). 830 FAZ 12.12.1989:5. Auch hier hatten die Schlagzeilen der beiden Hauptartikel über den Gipfel jeweils deutschlandpolitische Bezüge: „Kohl: Änderung der Oder-Neiße-Linie kommt nicht in Frage“ (FAZ 09.12.1989:1–2), „Europäischer Rat erkennt Recht der Deutschen auf Einheit an“ (FAZ 11.12.1989:1–2). 831 FAZ 11.12.1989:1, ähnlich auch FAZ 09.12.1989:1–2, FAZ 11.12.1989:3. In einem weiteren Artikel wurde hervorgehoben, dass der französische Außenminister Dumas vor der französischen Nationalversammlung die deutsche Einheit von der Anerkennung der Oder-Neiße-Linie abhängig gemacht habe (FAZ 14.12.1989:1–2). Bezeichnenderweise wurde diese Diskussion in der Nationalversammlung in einer Zwischenüberschrift des Artikels dann auch als „Deutschland-Debatte“ bezeichnet, obwohl sie eigentlich die französische Europapolitik allgemein zum Thema hatte. 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 292 auch andere Länder der deutschen Einheit skeptisch gegenüberstünden,832 während die FAZ unterstrich, dass neben Deutschland noch weitere Mitgliedstaaten eine baldige Währungsunion ablehnten.833 Beides wurde jedoch nicht im Einzelnen ausgeführt. Auch Jacques Delors’ Vorschlag, parallel zu den Verhandlungen über die Währungsunion noch eine zweite Regierungskonferenz zur Politischen Union einzuberufen, blieb in den deutschen Zeitungen weitgehend unbeachtet. Während die SZ ihn überhaupt nicht erwähnte, brachte die FAZ lediglich eine knappe Agenturmeldung.834 Die einzige Gipfelteilnehmerin, die neben Kohl und Mitterrand wiederholt in der Berichterstattung erschien, war Margaret Thatcher. Wie schon im Juni interessierten ihre konkreten Positionen dabei allerdings kaum: Der Competing-Currencies-Plan als wichtigster Vorschlag der britischen Regierung wurde in beiden Zeitungen nur am Rande erwähnt und nicht weiter erläutert.835 Stattdessen diente Thatcher erneut als Projektionsfläche für Diskurse, die eigentlich eher für Deutschland als für Großbritannien charakteristisch waren. So warnte die britische Premierministerin zum Beispiel nach dem Gipfel davor, dass das EWS bislang vor allem wegen der dominanten Rolle der deutschen Bundesbank erfolgreich gewesen sei, in der Währungsunion jedoch Länder mit höheren Inflationsraten an politischem Einfluss gewinnen könnten. Die SZ nahm diese Äußerungen zum Anlass, um in einem längeren, mit dem Zitat „Nur die Bundesbank garantiert stabiles Geld“ betitelten Artikel ausführlich die Risiken einer laxen Geldpolitik zu erörtern. Erst im letzten Absatz wies sie recht knapp darauf hin, dass sich der „britische Widerstand gegen die Währungsunion“ eigentlich „weniger auf Sorgen um die Preisstabilität“ gründe „als darauf, daß London keine Kompetenzen nach Brüssel abgeben will“.836 In ähnlicher Form hieß es in der FAZ, dass Thatcher „klar aussprach, was die übrigen [Gipfelteilnehmer] nicht wahrhaben wollten: daß die Zeit für Stufe 832 SZ 11.12.1989:1, SZ 11.12.1989:4b. 833 FAZ 08.12.1989c5c, FAZ 09.12.1989:1–2. 834 FAZ 13.12.1989:7. 835 FAZ 09.12.1989:1–2, SZ 11.12.1989:7. In einem Artikel nach dem Gipfel erklärte die FAZ nur recht allgemein, dass Thatcher die Einberufung der Regierungskonferenz zwar als Einzige abgelehnt habe, aber nicht die Mitarbeit darin verweigern werde (FAZ 11.12.1989:1–2). 836 SZ 11.12.1989:7. Im Gegensatz dazu tat der britische Guardian, der ebenfalls über Thatchers Befürchtungen zur Inflation in der Währungsunion berichtete, diese kurzerhand als unglaubwürdig und „little more than the latest in a series of delaying tactics“ ab (TG 11.12.1989:7c). 4.1 Deutschland 293 zwei und drei noch nicht reif sei“.837 Die Zeitung schob damit Thatcher das Argument zu, dass die Reform zu früh erfolge – obwohl die Kritik an der vermeintlich überstürzten Währungsunion eigentlich ein Topos der FAZ selbst war, während die britische Premierministerin eine derartige Souveränitätsübertragung ganz generell und auch für die Zukunft ausschloss. „Begriff ohne Inhalt“: Europapolitik als Unterthema der Deutschlandpolitik Konzentrierten sich die deutschen Zeitungen schon während des Gipfels von Straßburg vor allem auf die Frage, ob Frankreich und die übrigen EG- Staaten die deutsche Einheit unterstützen würden, so beherrschte die Wiedervereinigung in den folgenden Monaten die öffentliche Debatte fast vollständig. Neben der Volkskammerwahl in der DDR am 18. März 1990 beschäftigten sich die Medien etwa mit der Ausgestaltung einer möglichen gesamtdeutschen Verfassung, mit der Bonn/Berlin-Frage sowie mit den Plänen für eine deutsche Wirtschafts-, Währungs- und Sozialunion. Au- ßenpolitisch dominierten die Zwei-plus-Vier-Gespräche und die Verhandlungen im KSZE-Rahmen die Schlagzeilen. Die Gespräche über die EG- Vertragsreform spielten hingegen keine prominente Rolle: Zwar wurde weiterhin immer wieder thematisiert, dass die übrigen EG-Mitgliedstaaten Fortschritte in der europäischen Integration als Bedingung für die Wiedervereinigung ansahen.838 Europapolitische Fragen, die nicht unmittelbar mit der deutschen Einheit verbunden waren, fanden jedoch nur sehr wenig Aufmerksamkeit. Die Resolution des Europäischen Parlaments am 14. März und das belgische Memorandum eine Woche später wurden lediglich mit Kurznachrichten abgehandelt,839 und auch die Forderung der 837 FAZ 11.12.1989:3. 838 In diesem Sinn zitierte die SZ etwa François Mitterrand (SZ 21.03.1990:8) und Felipe González (SZ 22.03.1990:1). Auch in Meinungsartikeln wurde dies durchaus als legitime Forderung anerkannt (SZ 22.03.1990:4). 839 Vgl. FAZ 15.03.1990:2 zur Resolution des Parlaments; SZ 23.03.1990:10, FAZ 23.03.1990:6 zum belgischen Memorandum. Zudem berichtete die FAZ auch kurz darüber, dass die EVP-Fraktion im Europäischen Parlament eine Ausweitung der Regierungskonferenz auf Fragen der institutionellen Reform fordere (FAZ 10.03.1990:6). 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 294 Europaabgeordneten, an den Verhandlungen zur Vertragsreform beteiligt zu werden, spielte in der Berichterstattung kaum eine Rolle.840 Erst Kohls und Mitterrands Schreiben zur Politischen Union im April 1990 stieß wieder auf spürbar mehr Interesse. Im Mittelpunkt standen dabei allerdings erneut nicht die gesamteuropäische Dimension des Vorschlags, sondern das deutsch-französische Verhältnis und seine Bedeutung für die deutsche Wiedervereinigung. So hob die SZ vor dem ersten Gipfel von Dublin vor allem die Rückkehr zur „alten europapolitischen Harmonie“ der beiden Nachbarländer hervor, die den Weg zur deutschen Einheit erleichtern werde.841 Auch die Schlagzeilen, mit denen die Berichte über den Gipfel überschrieben waren, verdeutlichen den nationalen Fokus auf dessen deutschlandpolitische Implikationen: „Europäische Gemeinschaft legt Vorbehalte gegen deutsche Vereinigung ab“, „Mitterrand begrüßt deutsche Einheit“, „Sanierung der DDR ist Sache Bonns“ sowie „Rückendeckung für die 2+4-Gespräche“.842 Was die deutsch-französische Initiative genau zum Inhalt hatte, beschäftigte die deutschen Zeitungen hingegen kaum. Die SZ beschrieb sie nur recht allgemein als „Ausbau der Gemeinschaft zu einer Politischen Union mit weitreichenden Gesetzgebungs- und Entscheidungskompetenzen“.843 Ein Kommentar präzisierte dies als eine Kombination aus der deutschen Forderung, in der EG „mehr parlamentarische Kontrollrechte“ einzuführen, und dem französischen Wunsch nach einer von der NATO unabhängigen europäischen Sicherheitspolitik.844 Die Auswirkungen einer solchen Politischen Union wurden dabei jedoch ebenso wenig thematisiert wie der Kontext der vorangegangenen Forderungen des Europäischen Parlaments und der belgischen Regierung. Stattdessen hob die Zeitung sogar ausdrücklich hervor, dass die deutsch-französische Initiative primär einen deutschlandpolitischen Zweck verfolge: „Was in Dublin vereinbart wird, dient zwar dem Ausbau der EG, ist aber in erster Linie Teil einer Strategie, den sicherheitspolitischen Boden für die [deutsche] Vereinigung zu bereiten.“845 Erst einige Tage später änderte sie recht abrupt ihre Bewertung. 840 Die FAZ kündete in knapper Form an, dass eine „Vorkonferenz“ zur Währungsunion zusammentreten werde, in der neben dem Ministerrat auch Kommission und Europäisches Parlament beteiligt sein würden, ging aber nicht näher auf deren Bedeutung ein (FAZ 19.04.1990:7). 841 SZ 23.04.1990:1. 842 SZ 23.04.1990:1, SZ 27.04.1990:6, SZ 30.04.1990:1, SZ 30.04.1990:4. 843 SZ 23.04.1990:1. 844 SZ 23.04.1990:4. 845 Ebd. 4.1 Deutschland 295 Hatte sie den Vorschlag zuvor als deutschlandpolitischen „Schritt von besonderer Eleganz“ gelobt,846 so kritisierte sie nun seine inhaltliche Unbestimmtheit: „Wie in Bonn zu hören, hat selbst die Bundesregierung noch kein Konzept, obwohl sie Mitinitiator des Projektes ist.“847 Konkrete Entscheidungen des Europäischen Rates zur Politischen Union seien in Dublin nicht zu erwarten. Auch die FAZ hob in ihrer Berichterstattung die Verbesserung des deutsch-französischen Verhältnisses848 und die deutschlandpolitische Bedeutung des Gipfels von Dublin hervor.849 Ein Kommentar erläuterte, der Vorstoß zur Politischen Union folge „taktischen Motiven“ und solle „der Gemeinschaft die Furcht vor dem deutschen Riesen nehmen, indem das deutsch-französische Tandem demonstrativ die nächste Etappe der Integration ansteuert“.850 Allerdings kritisierte die Zeitung schon früher als die SZ die Unklarheit des Vorschlags und griff dabei auch wiederholt den bereits für die Währungsunion etablierten Topos der überstürzten Reform auf. Da das für weitere Kompetenzübertragungen nötige Gleichgewicht zwischen Ministerrat, Kommission und Europäischem Parlament nicht im angestrebten Zeitplan ausgehandelt werden könne, sei die von Kohl und Mitterrand angestrebte Synchronisierung von deutscher und europäischer Einigung „nicht zu schaffen“.851 Kurz vor dem Gipfel bekräftigte ein Leitkommentar zwar noch einmal den diplomatischen Wert des deutsch-französischen Vorschlags, hob aber vor allem hervor, dass die Politische Union nur ein „Begriff ohne Inhalt“ sei, über den zwischen den Hauptakteuren keine Einigkeit bestehe: Mitterrand stellt sich die politische Union als Präsidialsystem vor, das Frankreichs Einfluß auf die Gemeinschaft sichern soll. Kohl denkt da- 846 Ebd. 847 SZ 27.04.1990:8. 848 FAZ 24.04.1990:6, FAZ 25.04.1990:2. 849 FAZ 11.04.1990:6, FAZ 27.04.1990:6. 850 FAZ 23.04.1990:16. 851 FAZ 20.04.1990:1b, ähnlich FAZ 28.04.1990:1. Schon einige Tage vor der deutsch-französischen Initiative hieß es in der FAZ, außer den grundsätzlichen Zweifeln Thatchers halte auch der luxemburgische Ministerpräsident Santer die von Delors und dem irischen Premierminister Haughey angestrebte Regierungskonferenz zur Politischen Union für „zu früh“. Eine mögliche Kompromisslösung sei eine „zeitlich versetzte“ zweite Konferenz, die aber „freilich kaum vor 1993 beginnen“ könne (FAZ 11.04.1990:6). Später wurde auch der britische Au- ßenminister Hurd mit der Äußerung zitiert, „die Zeit für eine weitere Vertrags- änderung sei noch nicht reif“ (FAZ 23.04.1990:1–2). 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 296 gegen an einen föderalen Aufbau mit dezentralen Entscheidungsstrukturen und der Stärkung des Europäischen Parlaments. Für Frau Thatcher schließlich erschöpfen sich die Veränderungspläne in einer wirksameren Kontrolle der Brüsseler Eurokraten und ihres oft verschwenderischen Umgangs mit Steuergeldern. Von allen weiterreichenden Plänen hält sie nichts.852 Anders als die SZ sah die FAZ auch die übrigen Mitgliedstaaten nur „zögernd“ der Politischen Union zustimmen, da zu viele Fragen „ungeklärt“ seien.853 Als Hauptkritikerin führte die Zeitung wie schon bei der Währungsunion Margaret Thatcher an, nannte deren konkrete Forderungen jedoch erneut nur knapp und analysierte sie nicht inhaltlich. Stattdessen begründete ein Kommentar Thatchers Haltung mit den Besonderheiten der britischen politischen Kultur: Als „Regierungschefin eines Landes, dessen Institutionen im Verlauf eines Jahrtausends langsam gewachsen sind“, misstraue sie den „immer neuen Plänen für europäische Konstruktionen“.854 Auch von ihrer Ankündigung eines Gegenvorschlags zur Politischen Union wurde in der FAZ nur wiedergegeben, dass er „‚[p]raktisch‘ und ‚nichtföderalistisch‘“ sein und die Souveränität der Mitgliedstaaten wahren solle.855 Darüber hinaus berichtete die Zeitung mehrmals über den internen Druck, dem Thatcher wegen sinkender Umfragewerte und der Sorge vor einer europapolitischen Isolation ihrer Regierung ausgesetzt sei.856 In ähnlicher Form erläuterte auch die SZ, dass Thatcher die Beschäftigung mit „esoterischen Dingen“ wie der Politischen Union ablehne,857 die britische Regierung jedoch über keinen konkreten Gegenvorschlag verfüge858 und wohl bereit sei, sich bei der Politischen Union „überstimmen zu lassen“.859 Insgesamt blieb Thatcher in den deutschen Medien also als zentrale Antagonistin der Vertragsreformpläne präsent. Ihre Positionen und Argumente wurden jedoch weiterhin nur in recht schematischer Form beschrieben und nicht im Einzelnen beleuchtet. Den Ausgang des Gipfels sahen beide Zeitungen im Wesentlichen als Bestätigung ihrer vorherigen Skepsis. Die FAZ konstatierte, es habe zwar 852 FAZ 28.04.1990:1. 853 FAZ 23.04.1990:1–2. 854 FAZ 18.04.1990:1. 855 FAZ 23.04.1990:2, auch FAZ 23.04.1990:16. 856 FAZ 18.04.1990:1, FAZ 28.04.1990:2. 857 SZ 20.04.1990:1. 858 SZ 27.04.1990:8. 859 SZ 23.04.1990:1. 4.1 Deutschland 297 keinen „großen Krach“ gegeben, man habe sich aber auch nur „– wieder einmal – auf den kleinsten gemeinsamen Nenner“ geeinigt.860 Als Problem betrachteten die deutschen Zeitungen dieses Ergebnis jedoch nicht: Im Mittelpunkt der Berichterstattung stand vielmehr erneut die Deutschlandpolitik, und in diesem Zusammenhang werteten sie den Gipfel durchaus als einen diplomatischen Erfolg Kohls.861 Ein SZ-Kommentar hob hervor, Thatchers Kritik an dem deutsch-französischen Vorstoß zur Politischen Union sei ins Leere gelaufen, da es ohnehin „den beiden Initiatoren, Kanzler Helmut Kohl und Präsident François Mitterrand, auf den Inhalt ihres Vorschlages nicht ankam“. Vielmehr hätten sie mit ihrer Initiative lediglich die gute deutsch-französische Zusammenarbeit sowie das deutsche Bekenntnis zur europäischen Integration unter Beweis stellen wollen, was auch gelungen sei. Ob das Projekt der Politischen Union „ernsthaft weiterverfolgt werden soll“, werde sich erst zeigen, wenn die Außenminister in den nächsten Monaten konkrete Vorschläge dazu vorlegen würden.862 Dass die Politische Union mehr sein könnte als ein bloßer deutschlandpolitischer Schachzug, kam im Diskurs der deutschen Medien kaum vor. Auch in der Zeit nach dem ersten Dubliner Gipfel wurde das Thema allenfalls punktuell behandelt. Anfang Mai fand in der FAZ ein internes Papier der Kommission zur gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik gewisse Aufmerksamkeit.863 Die verschiedenen anderen Vorschläge, die das Europäische Parlament und mehrere nationale Regierungen präsentierten, wurden jedoch nur recht knapp wiedergegeben und nicht weiter kontextualisiert.864 Ende Mai konstatierte die Zeitung, die Gespräche der Außenminister zur Politischen Union machten „nur geringe Fortschritte“ und böten „mehr Fragen als Antworten“.865 Auch das Mitte Juni unterzeichnete 860 FAZ 30.04.1990:3, ähnlich FAZ 30.04.1990:1–2, SZ 30.04.1990:7. 861 Die FAZ sprach sogar von einem „Triumph“ (FAZ 30.04.1990:3, ähnlich auch FAZ 30.04.1990:1–2, SZ 30.04.1990:1). 862 SZ 30.04.1990:4. 863 FAZ 05.05.1990:3, am Rande auch FAZ 05.05.1990:12. 864 Nur in Kurznachrichten oder als Randnotiz in längeren Artikeln erschienen beispielsweise der spanische Vorstoß für eine „europäische Staatsbürgerschaft“ (FAZ 07.05.1990:3), die Forderung deutscher Ländervertreter nach einem Gremium für die subnationalen Regionen (FAZ 10.05.1990:5), die irischen Vorschläge zu einem „effektiveren Abstimmungsmechanismus“ im Ministerrat und zu einer Stärkung des EuGH (SZ 16.05.1990:2) sowie der Wunsch des Europäischen Parlaments nach gleichberechtigter Beteiligung im Gesetzgebungsverfahren und nach dem Recht zur Wahl des Kommissionspräsidenten (FAZ 18.05.1990:2). 865 FAZ 22.05.1990:5. 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 298 Schengener Durchführungsübereinkommen wurde verschiedentlich mit der EG-Vertragsreform in Verbindung gesetzt, allerdings meist mit pessimistischem Unterton: So bezweifelte die FAZ, dass das Schengener Übereinkommen „ein Pionier für die gesamte EG“ sein werde. Stattdessen bleibe es wohl ein „Klub im Klub“ – was allerdings auch ein Modell für die Währungsunion sein könne.866 In der ersten Jahreshälfte 1990, in der die zentralen Weichen für den Vertrag von Maastricht gestellt wurden, war die europapolitische Berichterstattung der deutschen Zeitungen also von einer Mischung aus Desinteresse und niedrigen Erwartungen geprägt. Obwohl der Verlauf der EG-Verhandlungen unter dem Gesichtspunkt der deutschen Wiedervereinigung durchaus als erfolgreich galt, spielte die Vertragsreform selbst kaum eine Rolle. Auch der zweite Europäische Rat in Dublin, auf dem die Außenminister Ende Juni ihren Bericht vorlegten und die Einberufung der Regierungskonferenz zur Politischen Union beschlossen wurde, fand in beiden Zeitungen nur wenig Beachtung. Die wenigen Artikel, die in der SZ darüber erschienen, konzentrierten sich zudem vor allem auf die (ebenfalls auf dem Gipfel verhandelten) Finanzhilfen für die Sowjetunion;867 die 866 FAZ 21.06.1990:3. Die SZ wiederum erklärte, die fünf Schengen-Mitgliedstaaten nähmen vorweg, was „die gesamte EG für Anfang 1993 anstrebt, mit großer Wahrscheinlichkeit jedoch dann noch nicht erreichen wird: den ungehinderten Personenverkehr im Bereich der EG“ (SZ 20.06.1990:6). Tatsächlich trat das Schengener Abkommen erst 1995 in Kraft und wurde 1997 mit dem Vertrag von Amsterdam auf alle EG-Mitgliedstaaten außer Großbritannien und Irland ausgeweitet. Zur öffentlichen Debatte über das Schengener Abkommen als „Klub im Klub“ vgl. auch Siebold 2014:63–67. 867 Dies wurde auch in den Schlagzeilen deutlich: „EG berät über Hilfe für die Sowjetunion“ (SZ 25.06.1990:2), „EG bereitet sich auf umfangreiche Hilfe für die Sowjetunion vor“ (SZ 26.06.1990:1), „Europäische Gemeinschaft stellt der Sowjetunion Kredite und Wirtschaftshilfe in Aussicht“ (SZ 27.06.1990:1). Das Hauptinteresse galt dabei wieder einmal den deutschlandpolitischen Implikationen: Wie die SZ erläuterte, betrachtete die deutsche Bundesregierung die Finanzhilfen als politische Unterstützung für Gorbatschow und damit als nützlich für die Wiedervereinigung. Dass sich der Gipfel gegen den Widerstand Margaret Thatchers zuletzt grundsätzlich für eine gemeinsame Hilfe aussprach, wurde deshalb als weiterer diplomatischer Erfolg Kohls gewertet (SZ 27.06.1990:4). Auch für die FAZ stand auf dem Gipfel die „Wirtschaftshilfe für die Sowjetunion […] im Vordergrund“ (FAZ 25.06.1990:1–2), die hier allerdings nicht nur als deutschlandpolitischer Erfolg, sondern auch als gelungener Test für eine mögliche gemeinsame EG-Außenpolitik galt (z. B. FAZ 28.06.1990:1, FAZ 29.06.1990:3). 4.1 Deutschland 299 Vertragsreform wurde nur am Rande erwähnt.868 Die FAZ berichtete etwas ausführlicher, behandelte die Einberufung der Regierungskonferenz aber ebenfalls nur als ein Nebenthema.869 Erneut hob die Zeitung hervor, es sei „weitgehend offen, was mit der Politischen Union angestrebt werden soll“.870 Auch über die Resolution, in der das Europäische Parlament Mitte Juli seine Forderungen zur Politischen Union zusammenfasste, berichtete die FAZ nur mit einem einzelnen Artikel.871 Noch weniger Aufmerksamkeit fanden allerdings die Alternativvorschläge, mit denen die britische Regierung die Vertragsreform zu verhindern suchte: Die Vorstellung des Major-Plans, der aus britischer Sicht an die Stelle der Währungsunion treten sollte, wurde im Politikteil der SZ überhaupt nicht, in jenem der FAZ nur mit einer Kurzmeldung behandelt.872 Durchbrochen wurde dieses Ambiente der Gleichgültigkeit gegenüber der EG-Vertragsreform lediglich durch einen Text, der einige Tage vor dem zweiten Dubliner Gipfel in der FAZ erschien. Dabei handelte es sich um Ausschnitte aus einer Studie, die eine Gruppe von Wissenschaftlern um Werner Weidenfeld im Rahmen des Forschungsprojektes „Strategien und Optionen für die Zukunft Europas“ der Bertelsmann-Stiftung erstellt hatte. Ohne explizit auf die geplanten Beschlüsse zur Politischen Union einzugehen, entwickelten die Autoren ein Modell für die institutionelle Ausgestaltung der künftigen Europäischen Union, das weitaus detaillierter war als die sonst in der Tagespresse üblichen Artikel. Recht deutlich erkennbar war dabei allerdings ihre implizite Orientierung am deutschen Föderalismus: So sollten das Europäische Parlament und der Ministerrat zusammen als Gesetzgebungskammern, die Kommission als „Regierung“, 868 SZ 26.06.1990:1. Auch hier wurde wieder auf Thatchers Vorbehalte hingewiesen. 869 FAZ 25.06.1990:1–2, FAZ 26.06.1990:1–2. 870 FAZ 27.06.1990:1–2. Als die drei „Hauptwege“ wurden in dem Artikel – entsprechend dem Gipfelkommuniqué – die Stärkung der demokratischen Legitimität, die Stärkung der Gemeinschaftsorgane sowie der einheitliche Auftritt gegenüber Drittländern beschrieben; als mögliche konkrete Maßnahmen wurden eine Ausweitung der Kompetenzen des Europäischen Parlaments und der Mehrheitsbeschlüsse im Ministerrat genannt. 871 FAZ 12.07.1990:5a. 872 FAZ 21.06.1990:1. Zudem berichtete die FAZ über einen Streit, der auf dem Gipfel ausgebrochen sei, nachdem sich Mitterrand sarkastisch zu dem Plan ge- äußert habe. Letztlich legte die Zeitung das Thema jedoch mit der Feststellung beiseite, dass der Plan in den Schlussfolgerungen des Gipfels nicht erscheine FAZ 27.06.1990:1–2. 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 300 der EuGH als „Verfassungsgericht“ und der Europäische Rat als kollektives „Präsidium der EU“ fungieren.873 Diese Modellfunktion des deutschen politischen Systems entwickelte sich in der Folgezeit zu einem weiteren Topos, auf den vor allem die FAZ immer wieder zurückgriff. So forderte ein Leitkommentar kurz nach dem Gipfel „klarere politische Entscheidungsprozesse“ in der EG, bei denen das „Vorbild eines föderal verfaßten Bundesstaates wie desjenigen der Bundesrepublik […] Pate stehen“ könne.874 In einem anderen Artikel hieß es, das Europäische Parlament strebe zusammen mit der deutschen und französischen Regierung „eine Ordnung an, die der in der Bundesrepublik geltenden nachgebildet wäre“. Fraglich sei nur, wie viele der übrigen Regierungen „sich mit dem ‚deutschen Modell‘ anfreunden“ könnten.875 Auffälligerweise ging diese Vorstellung eines nach deutschem Muster geformten Europa nach dem zweiten Dubliner Gipfel auch mit einer insgesamt etwas positiveren Bewertung der geplanten Vertragsänderung einher. Anders als noch im April kritisierte die FAZ die Reformpläne nun nicht mehr als überstürzt, sondern erklärte im Gegenteil, dass auf „dem langen Weg zur politischen Einigung […] nicht früh genug Pflöcke eingeschlagen werden“ könnten.876 Was die Erfolgsaussichten einer großen Reform betraf, dominierte jedoch weiterhin die Skepsis. Auch wenn der Europäische Rat die Einberufung der Regierungskonferenz zur Politischen Union „erstaunlich schnell verabschiedet“ habe, so ein Kommentar, könne nicht mit einer baldigen Einigung gerechnet werden: „Vor all zu hohen Erwartungen ist zu warnen: Es geht um einen ersten Schritt auf einem langen Weg.“877 873 FAZ 21.06.1990:9–10. Allerdings wurde auch betont, dass die EU „kein Bundesstaat im herkömmlichen Sinn werden“ solle, da Bundesstaaten aus Sicht der Autoren immer eine Tendenz zur schleichenden Zentralisierung aufwiesen. Auf europäischer Ebene solle dem durch die Grundsätze der begrenzten Einzelermächtigung und der Subsidiarität vorgebeugt werden, sodass die EU zu einer „stabilen föderalen Balance“ gelangen würde. 874 FAZ 28.06.1990:1. 875 FAZ 23.06.1990:10. 876 FAZ 28.06.1990:1. 877 FAZ 26.06.1990:13. 4.1 Deutschland 301 „Den Europäern ein bewährtes Modell anzubieten“: Deutschland als Führungsmacht und Vorbild Blieb die Debatte über die EG-Vertragsreform vom Fall der Berliner Mauer bis in den Sommer 1990 jener über die Deutschlandpolitik untergeordnet, so erfuhr sie mit dem Vollzug der deutschen Einheit im Oktober einen plötzlichen Wandel. Zum einen wurden die Verhandlungen in der deutschen Öffentlichkeit nun deutlich ernster genommen. Besonders die SZ schrieb ihnen erstmals reale Erfolgsaussichten zu und betonte in einem Artikel vor dem Gipfel von Rom Ende Oktober, dass sich mit Ausnahme Margaret Thatchers inzwischen alle europäischen Regierungschefs über die Grundzüge der Reform einig seien.878 Vor allem aber löste sich die Debatte über die Vertragsreformen nun aus dem Schatten der deutschen Wiedervereinigung und gewann wieder für sich selbst an Bedeutung. Prägend für die Berichterstattung war dabei ein neues nationales Selbstbewusstsein. Hatten beide Zeitungen zuvor meist François Mitterrand oder Jacques Delors als die treibenden Kräfte der Verhandlungen beschrieben, so sahen sie diese Rolle nun eindeutig bei den deutschen Verhandlungsführern. Die FAZ erklärte zum Beispiel, die Bundesregierung habe sich bislang „aus dem Ideenwettbewerb für die politische Union herausgehalten, wohl deshalb, weil sie mehr mit der deutschen Einigung beschäftigt war“. Dies aber werde „sich ändern“.879 Auch in mehreren Artikeln über die italienische Ratspräsidentschaft hieß es, dass diese „ohne viel Federlesens Deutschland und dem deutschen Bundeskanzler die Hauptrolle in dem gemeinsamen Europa“ zuschreibe.880 In der SZ wiederum war dieser veränderte Diskurs vor allem in einer Uminterpretation des Kompromisses zu erkennen, den die deutsche und die französische Regierung im Dezember 1989 auf dem Straßburger Gipfel eingegangen waren: Wie oben beschrieben, hatte die SZ die Einwilligung Kohls in einen festen Zeitplan für die Währungsunion damals vor allem als Preis für die französische Unterstützung der deutschen Wiedervereinigung verstanden. Auch wenn die Zeitung diesen „Kuhhandel“ durchaus für akzeptabel hielt, schien die Initiative zur Vertragsreform vor allem von Frankreich auszugehen, während die Bundesregierung darauf lediglich re- 878 SZ 26.10.1990:4, ähnlich auch FAZ 08.10.1990:2. Andere Artikel und Kommentare in der FAZ blieben hingegen eher skeptisch (z. B. FAZ 23.10.1990:3, FAZ 23.10.1990:16, FAZ 29.10.1990:1). 879 FAZ 05.11.1990:1. 880 FAZ 26.11.1990:7, ähnlich FAZ 19.10.1990:8, FAZ 27.10.1990:1b. 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 302 agiert hatte. Im Oktober 1990 schrieb die SZ nun erneut von einem „Quidproquo zwischen Bonn und Paris“, das auf dem Gipfel von Rom auszuhandeln sei.881 Doch während sie dabei als „Frankreichs Lieblingskind“ weiterhin die Währungsunion nannte, galt als deutsche „Gegenrechnung“ nun die Politische Union, die nach den Vorstellungen Helmut Kohls eine gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik sowie eine Stärkung des Europäischen Parlaments umfassen müsse.882 Die Zustimmung Mitterrands zur deutschen Einheit hingegen wurde nicht mehr als Bestandteil eines bilateralen Kompromisses erwähnt. Wenige Wochen nach dem erfolgreichen Vollzug der nationalen Einheit hakte die SZ damit implizit alle deutschlandpolitischen Argumente ab und konzentrierte sich stattdessen auf die Politische Union als Hauptforderung der Bundesregierung in den europäischen Reformgesprächen. Neu war jedoch nicht nur diese Akzentverschiebung bei der Darstellung der deutschen Positionen. Auch die französische Regierung als wichtigster Fürsprecher der ungeliebten Währungsunion wurde in den deutschen Medien nun offener als zuvor kritisiert. War es im Vorjahr noch Helmut Kohl gewesen, der auf dem Gipfel in Straßburg seine EG-Treue hatte unter Beweis stellen müssen, so forderte die SZ nun dasselbe von Mitterrand: „Die Franzosen“, hieß es in einem Kommentar, verwickelten sich vor dem Gipfel von Rom „in Widersprüche“ und weckten ihrerseits Mißtrauen: Könnte es sein, daß sie nicht wirklich das vereinte Europa wollen, das mit einer Stimme spricht, sondern lediglich die Währungsunion, weil sie die Deutschen des gravierenden Wettbewerbsvorteils der starken Währung beraubt?883 Kohl selbst hingegen erschien nun als der eigentliche Vorreiter der europäischen Integration, was in beiden Zeitungen auf deutliche Zustimmung stieß. Die weitreichenden Ergebnisse des Gipfels von Rom deutete die SZ primär als Erfolg der Bundesregierung, die sich nicht nur bei der Politischen Union, sondern auch bei den Bedingungen der Währungsunion durchgesetzt habe.884 Ein Kommentar sah die Beschlüsse als Zeichen dafür, „wie die EG Schritt für Schritt, zuweilen fast unmerklich, nationale Widerstände überwindet“ – auch wenn für die meisten Regierungen 881 SZ 26.10.1990:4. 882 Ebd.; ähnlich SZ 26.10.1990:10a, wo von einer geforderten „Gegenleistung“ Frankreichs die Rede war. 883 SZ 26.10.1990:4, ähnlich SZ 14.11.1990:4b. 884 SZ 29.10.1990:1. 4.1 Deutschland 303 „[n]icht die Fülle sachlicher Argumente“ ausschlaggebend gewesen sei, sondern „das Gefühl, in die Zweitklassigkeit hinabzurutschen, wenn sie nicht mitmachen“.885 Etwas zurückhaltender blieb hingegen die FAZ. Für diese bestand weiterhin ein Gegensatz zwischen den unterschiedlichen Verhandlungsbereichen: Während „die Wirtschafts- und Währungsunion in den Augen der Mehrheit schon weit vorbereitet“ sei, seien „die Regierungschefs auch in Rom über erste, noch ungesicherte Überlegungen zur Politischen Union nicht hinausgelangt“.886 Dennoch konstatierte ein Kommentar, die Vorbereitungen zur Vertragsreform liefen „auf Hochtouren“ und gäben „zu Hoffnungen Anlaß“.887 Wie so häufig thematisierte die FAZ dabei erneut die hohe Geschwindigkeit der Verhandlungen: Angesichts der weitreichenden Beschlüsse seit dem Gipfel von Hannover 1988 sei es „begreiflich“, dass „manchem bei diesem Tempo schwindlig“ werde. Dank der starken Rolle der Bundesregierung bestehe jedoch „kein Anlaß zu Furcht“. Mit dem Föderalismus hätten schließlich die Deutschen den Europäern ein bewährtes Modell anzubieten. […] Wenn es gelingen sollte, möglichst viele föderalistische Elemente in den Bauplan [der Europäischen Union] einzubringen, müßte niemandem bange sein […].888 Neben der deutschen Bundesregierung fand nach dem Gipfel von Rom vor allem Margaret Thatcher als Hauptgegnerin der Reform viel Aufmerksamkeit. Die SZ hob besonders die Außenseiterrolle der britischen Premierministerin hervor, deren Regierung in der Frage der Währungsunion als Einzige bei einer „grundsätzlichen Opposition“ geblieben sei.889 Die FAZ hingegen betonte, dass Thatcher in einzelnen Fragen durchaus Kom- 885 SZ 29.10.1990:4. 886 FAZ 29.10.1990:1–2. Zudem berichtete die FAZ in den Folgetagen prominent darüber, dass der deutsche Bundesbank-Präsident Pöhl das Abschlusskommuniqué des Gipfels scharf kritisiert habe, da es „keine Basis für eine so weitreichende Entscheidung, wie die Einführung einer Währungsunion in Europa“ biete (FAZ 02.11.1990:4, ähnlich FAZ 01.11.1990:1a). 887 FAZ 05.11.1990:1. 888 Ebd. Wenig später mahnte die Zeitung in einem Artikel über die EG-Assoziierung osteuropäischer Staaten allerdings wieder vor „einer Gemeinschaft, die sich zuviel [sic] auflädt“ und „nichts überstürzen“ solle: „Ohne geduldiges Warten und ohne die Dinge reifen zu lassen, ist Politik nicht möglich. In Brüssel scheint diese Kunst noch weniger bekannt zu sein als anderswo.“ (FAZ 24.11.1990:12). 889 SZ 29.10.1990:1, ähnlich SZ 30.10.1990:7. 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 304 promissbereitschaft gezeigt habe.890 Letztlich, so sagte die Zeitung voraus, werde auch sie dem „Rad der Geschichte“ nicht widerstehen und womöglich bereits beim nächsten Gipfeltreffen ihren „englischen Eigensinn“ aufgeben.891 So oder so ließen die deutschen Medien wenig Zweifel daran, dass Thatcher als Verliererin aus Rom zurückgekehrt sei: Wie die FAZ feststellte, hatte der Gipfel unter den Mitgliedern der Conservative Party den Eindruck hinterlassen, „daß Europa nicht mehr mit Frau Thatchers Wiederwahl im Jahre 1992 rechne und darum ohne sie seine Pläne anstelle“.892 Wie schon zuvor, spielten die konkreten britischen Argumente jedoch auch diesmal kaum eine Rolle: Obwohl die deutschen Zeitungen Thatchers Position nach dem Gipfel mehrere Artikel widmeten, wurde der Major-Plan als wichtigster britischer Vorschlag nicht näher erläutert.893 Ab Anfang November verfolgten SZ und FAZ schließlich aufmerksam die Regierungskrise mit, die vom Rücktritt Geoffrey Howes über die Abdankung Thatchers bis zur Wahl John Majors zum neuen Premierminister führte. Vor allem anfangs verwiesen die Zeitungen dabei immer wieder darauf, dass das wichtigste Streitthema innerhalb der Conservative Party die Europapolitik sei.894 Allerdings behandelten sie dabei meist nur allgemein die britische Isolation in Europa, nicht spezifisch die Vertragsreform. Zudem verschob sich der Fokus der Darstellung schon recht bald von den inhaltlichen Differenzen zwischen Thatcher und ihren innerparteilichen Gegnern auf die generelle „Vertrauenskrise“ der britischen Konservativen.895 Und auch in der umfangreichen Berichterstattung über Thatchers Abgang und Majors Amtsantritt spielte die Europapolitik nur eine geringe Rolle. Ein langer FAZ-Artikel, der Thatchers Regierungszeit rekapitulierte, ging auf die europäische Integration nur ganz am Rande ein;896 ein SZ- Kommentar hob sogar explizit hervor, die britische Premierministerin sei „nicht über die Europapolitik gefallen“.897 Zugleich sahen die deutschen 890 FAZ 29.10.1990:1–2, FAZ 05.11.1990:1. 891 FAZ 29.10.1990:4, ähnlich FAZ 01.11.1990:1b, FAZ 05.11.1990:1. 892 FAZ 30.10.1990:3, ähnlich FAZ 01.11.1990:1b. 893 Z. B. FAZ 27.10.1990:1a, FAZ 29.10.1990:17, SZ 08.11.1990:8a. 894 Vgl. SZ 02.11.1990:2b, SZ 03.11.1990:1, SZ 03.11.1990:4, SZ 14.11.1990:6, FAZ 02.11.1990:1, FAZ 03.11.1990:1, FAZ 03.11.1990:3, FAZ 14.11.1990:7. 895 SZ 05.11.1990:7, vgl. auch SZ 08.11.1990:8b, SZ 15.11.1990:2, SZ 15.11.1990:5, SZ 20.11.1990:10, SZ 22.11.1990:2, FAZ 15.11.1990:3. 896 FAZ 23.11.1990:3. 897 SZ 23.11.1990:4, vgl. auch SZ 23.11.1990:1, SZ 23.11.1990:3, SZ 24.11.1990:7, SZ 28.11.1990:1, SZ 28.11.1990:4, FAZ 23.11.1990:16. 4.1 Deutschland 305 Zeitungen ihren Rücktritt jedoch als Chance für einen „Kurswechsel in der britischen Politik“, der einer verstärkten europäischen Integration zugute kommen könne.898 Lediglich ein einzelner FAZ-Kommentar konstatierte unter den übrigen EG-Regierungschefs neben Erleichterung auch ein gewisses Bedauern über Thatchers Abgang, deren „gesunder Menschenverstand […] die Europapolitik oft in die richtigen Bahnen gelenkt“ habe.899 „Vision oder Illusion?“: Skepsis gegenüber den europäischen Parteien Im November 1990 widmeten die deutschen Zeitungen schließlich auch parlamentarischen Akteuren und den europäischen Parteien erstmals etwas größere Aufmerksamkeit in ihrer Berichterstattung über die Pläne zur Vertragsreform – wenn auch in ungleich geringerem Umfang als den nationalen Regierungen. So erschienen in der FAZ einige Artikel über die Kritik des Europäischen Parlaments, dem die Beschlüsse des Gipfels von Rom nicht weit genug gingen.900 Auch über die „Assisen“, bei denen sich Europaabgeordnete mit Mitgliedern der nationalen Parlamente trafen, fanden sich einige Berichte, allerdings meist nur auf den hinteren Seiten des Politikteils.901 Zudem war darin wiederholt von der „deutschen Delegation“ bzw. der „Delegation aus dem Bundestag“ die Rede – was suggerierte, dass die Teilnehmer der Assisen vor allem als Vertreter ihres jeweiligen Nationalstaats, nicht der europaweiten Parteien aufgetreten seien.902 Immerhin konstatierte die SZ, dass das Treffen im Ganzen erfolgreich verlaufen und nicht wie befürchtet „an den Eifersüchteleien zwischen nationalen Parlamenten und dem EG-Parlament“ gescheitert sei.903 Auch die Kongresse der europäischen Parteien, die im zeitlichen Umfeld der Assisen stattfanden, gaben den Zeitungen Anlass zu einzelnen Berichten. Der Tenor dieser Artikel unterschied sich allerdings kaum: So zählte die FAZ in einem Text über den EVP-Kongress die recht weitgehenden Forderungen der Christdemokraten für die Politische Union auf und zi- 898 SZ 23.11.1990:10, ähnlich SZ 29.11.1990:1, SZ 29.11.1990:3, FAZ 29.11.1990:3a, zurückhaltender FAZ 30.11.1990:16. 899 FAZ 29.11.1990:3a. 900 FAZ 08.11.1990:8, FAZ 23.11.1990:9. 901 SZ 28.11.1990:10, SZ 30.11.1990:9, SZ 01.12.1990:6. 902 SZ 30.11.1990:9, SZ 01.12.1990:6. Auch die FAZ unterstrich in ihrem Bericht über die Assisen vor allem nationale Gegensätze zwischen Deutschland und Italien (FAZ 29.11.1990:3b). 903 SZ 01.12.1990:6. 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 306 tierte den EVP-Fraktionsvorsitzenden im Europäischen Parlament, Egon Klepsch, dass das Ziel der Partei „der föderative Bundesstaat“ sei.904 Über den Kongress des ELDR veröffentlichten beide Zeitungen jeweils nur eine kurze Agenturmeldung, der zufolge die Liberalen „die Umwandlung der EG in eine Union mit bundesstaatlicher Verfassung“ anstrebten.905 Und auch von den Sozialdemokraten gab die FAZ nur eine Reihe institutioneller, währungs- und außenpolitischer Forderungen wieder, ohne diese im Einzelnen einzuordnen.906 Die Unterschiede zwischen den verschiedenen europäischen Parteien spielten mithin fast überhaupt keine Rolle. Lediglich der SZ-Artikel über das BSPEG-Treffen erwähnte in einem Satz die „Besorgnis [der Sozialdemokraten] über die spürbare Zunahme konservativer Kräfte in Europa“, ohne dies weiter zu vertiefen.907 Auch wie relevant diese supranationalen Parteitagsbeschlüsse tatsächlich waren, wurde in den deutschen Medien nur selten thematisiert – und wenn, dann mit offener Skepsis. So erklärte ein FAZ-Kommentar nach dem EVP-Kongress unter der Schlagzeile „Vision oder Illusion?“, dass sich die Fraktionen im Europäischen Parlament zwar in vielen Fragen der Vertragsreform einig seien. Ob sie sich damit durchsetzen würden, sei jedoch zweifelhaft, denn „ungeachtet anderslautender öffentlicher Bekundungen“ würden sich die nationalen Regierungen und Parlamente, die im Zuge der Vertragsreform Kompetenzen abgeben sollten, „dem föderalistischen Eifer […] nur zögernd anschließen“.908 Und auch der FAZ-Bericht über die Assisen verwies auf Stellungnahmen der Parlamentarier, die „auf Widersprüche oder Ignoranz schließen ließen“, und stellte in Frage, ob den Reformbefürwortern in der EVP „die Gegensätze zwischen den Plänen und der Wirklichkeit immer bewußt sind“.909 Diese Zweifel an der Ernsthaftigkeit ihrer Vorschläge können letztlich auch als Ursache dafür gelten, dass die europäischen Parteien in der übrigen Berichterstattung der deutschen Medien so gut wie niemals erwähnt wurden. Die föderalistischen Ambitionen der Europaabgeordneten fanden 904 FAZ 16.11.1990:6. 905 So SZ 24.11.1990:2 und nahezu wortgleich FAZ 24.11.1990:6. 906 FAZ 12.12.1990:6. Die SZ wiederum hob vor allem die migrationspolitischen Positionen des BSPEG hervor. Zudem nutzte sie den Umstand, dass das Treffen in Madrid stattfand, als Überleitung zu einer Darstellung der spanischen Ausländerpolitik, die letztlich mehr als die Hälfte des Berichts einnahm (SZ 12.12.1990:7). 907 Ebd. 908 FAZ 20.11.1990:7. 909 FAZ 29.11.1990:3b. 4.1 Deutschland 307 sich in der öffentlichen Debatte also durchaus wieder, wurden jedoch nicht als ein wichtiger Indikator für die weitere Entwicklung der europäischen Integration angesehen. Auch die FAZ, die sonst regelmäßig den deutschen Föderalismus als Modell für die Politische Union empfahl, stand Forderungen nach einem europäischen Bundesstaat skeptisch gegen- über, wenn diese von Seiten der europäischen Parteien erhoben wurden. Die eigentlich relevanten Entscheidungen fielen für die deutschen Zeitungen eindeutig im Europäischen Rat – und deshalb waren es auch die nationalen Regierungen, speziell die deutsche Bundesregierung, deren Positionen in der Berichterstattung den größten Raum einnahmen. Die Forderungen der Parteien hingegen gewannen für die deutschen Zeitungen erst dann tatsächliche Bedeutung, wenn auch die Staats- und Regierungschefs sie übernahmen: So erklärte etwa ein SZ-Bericht erst nach dem zweiten Gipfel von Rom im Dezember 1990, dass der Europäische Rat nun „die jüngsten Forderungen des Europäischen Parlaments zur Stärkung der demokratischen Legitimität berücksichtigt sehen“ wolle.910 „Anderen Vorstellungen überlegen“: Forderung nach Durchsetzung deutscher Positionen zur Politischen Union Das höhere Interesse, auf das die geplante Vertragsreform in den deutschen Medien ab Oktober 1990 stieß, setzte sich auch beim nächsten Gipfeltreffen zwei Monate später weiter fort. Auch wenn die Schlagzeilen eher auf aktuelle außenpolitische Beschlüsse, speziell die EG-Finanzhilfen für die Sowjetunion verwiesen,911 gaben sich beide Zeitungen inzwischen recht sicher, dass die in Rom eröffneten Regierungskonferenzen zu einem Ergebnis führen würden. Allerdings gingen die Journalisten offenbar davon aus, bei ihrem Publikum anderthalb Jahre nach der Vorstellung des Delorsplans nahezu kein Vorwissen über die Vertragsreform voraussetzen zu können. Dies wurde besonders in einigen Artikeln deutlich, in denen noch einmal sehr grundsätzliche Aspekte der Verhandlungen erläutert 910 SZ 17.12.1990:1. 911 „EG zögert mit Hilfe für die Sowjetunion“ (FAZ 05.12.1990:6), „Die Europäische Gemeinschaft greift Gorbatschow mit einer Milliardenhilfe unter die Arme“ (FAZ 15.12.1990:1–2, „Europäische Gemeinschaft einigt sich auf Nahrungsmittelhilfe für die Sowjetunion“ (SZ 15.12.1990:1). Allgemein stand der zweite Gipfel von Rom in den deutschen Medien etwas im Schatten anderer politischer Großthemen, speziell der Bundestagswahl am 2. Dezember, der Golfkrise sowie der Debatte über einen neuen Unionsvertrag der UdSSR. 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 308 wurden. So rekapitulierte etwa ein Leitkommentar in der SZ in sehr allgemeiner Form die Hintergründe, die den Europäischen Rat überhaupt zu den beiden Regierungskonferenzen motiviert hatten.912 Zahlreiche Berichte wiesen zudem Ungenauigkeiten auf, die vermuten lassen, dass auch in den Redaktionen einige Unsicherheiten über den genauen Inhalt und Verlauf der Gespräche bestanden.913 Die grundsätzliche Bewertung der Verhandlungen änderte sich indessen nicht. Vor allem die FAZ verteidigte weiterhin den deutschen Föderalismus als besten Orientierungsrahmen für die EG-Reform und druckte etwa einen Vortrag des Politikwissenschaftlers Peter Graf Kielmansegg ab, dem zufolge die meisten EG-Staaten zentralistisch aufgebaut seien und deshalb Schwierigkeiten hätten, „sich eine funktionierende föderalistische Ordnung auch nur vorzustellen“. Dagegen hätten die „Deutschen […] in dieser Sache einen Erfahrungsvorsprung und deshalb auch eine besondere Verantwortung“.914 Aber auch in der SZ erschien beispielsweise eine Kurzmeldung über eine europapolitische Erklärung, in der sich das Zentralkomitee der deutschen Katholiken für den „Föderalismus als das beste Ordnungsprinzip für ein geeintes Europa“ aussprach.915 Allerdings betonten beide Zeitungen auch, dass es sich bei der Politischen Union um ein „Pro- 912 SZ 17.12.1990:4. 913 Recht häufig waren zum Beispiel Namensverwechslungen: Der Europäische Rat wurde in der SZ mehrfach als „Rat“ oder „Rat der EG“ (SZ 08.12.1990:1, SZ 17.12.1990:1), einmal sogar als „Europarat“ bezeichnet (SZ 10.12.1990:9). Daneben fanden sich aber auch inhaltliche Ungenauigkeiten. So trug ein FAZ-Aufmacher über einen Textentwurf der Kommission für den neuen Vertrag die Überschrift „Vorstoß der Europäischen Kommission: Delors für Revision der Römischen Verträge“ – obwohl der Kommissionspräsident sich bereits seit April 1989 durchgängig für eine Vertragsreform ausgesprochen hatte (FAZ 14.12.1990:1–2). Ähnliche Fehler setzten sich auch in den folgenden Monaten fort. Noch kurz vor dem Gipfel von Maastricht erwartete die FAZ, dass dort nicht nur ein, sondern zwei neue Verträge unterzeichnet würden, nämlich je einer zur Währungs- und zur Politischen Union (FAZ 02.12.1991:1–2). In einem anderen Artikel hieß es, die Visumspolitik werde künftig in „Artikel 100 c des Vertrages über die Politische Union“ geregelt; gemeint war der geänderte EG-Vertrag (FAZ 12.12.1991:2d). An wieder anderer Stelle erklärte die FAZ, der Vertrag bestehe aus „einer Präambel und drei ‚Säulen‘“, wobei die Präambel „mit ‚Allgemeine Bestimmungen‘ überschrieben[…]“ sei – offenbar eine Verwechslung zwischen der eigentlichen Präambel und dem (in der amtlichen Fassung als „Gemeinsame Bestimmungen“ bezeichneten) Titel I des EU-Vertrags (FAZ 12.12.1991:3c). 914 FAZ 07.12.1990:13. 915 SZ 16.11.1990:6. 4.1 Deutschland 309 jekt ohne Vorbild“ handle,916 für das kein „geschlossenes Gesamtkonzept“ existiere.917 Als Hauptgegner galt weiterhin die britische Regierung, wobei erwartet wurde, dass sich der neue Premierminister Major auf dem Gipfel nachgiebiger als seine Vorgängerin zeigen würde, um nicht isoliert zu erscheinen.918 Vor allem die FAZ hob außerdem mehrfach hervor, dass Major persönlich „pragmatischer“ und „konstruktiver“ sei als Thatcher.919 Neu war, dass nun – nach dem Aufstieg seines Namensgebers zum Premierminister – auch der Major-Plan in einzelnen Artikeln thematisiert wurde. Eine vertiefte Auseinandersetzung mit seinen Vor- und Nachteilen blieb jedoch weiterhin aus: So hieß es in der FAZ nur, dass der Plan kaum Erfolgschancen habe und die britische Regierung ihn wegen des Widerstands der Labour Party wohl auch aus wahltaktischen Gründen nicht weiterverfolgen werde.920 Die SZ wiederum beschrieb den Plan lediglich als eine Übergangslösung zur vollständigen Währungsunion, nicht aber als grundsätzliche Alternative dazu, und betonte, Großbritannien lehne eine „EG-Einheitswährung nicht mehr strikt ab“.921 Als treibende Kraft der Reform erschien in den deutschen Medien weiterhin die Bundesregierung. So erklärte ein FAZ-Leitkommentar nach der Bundestagswahl am 2. Dezember 1990 den Erfolg der CDU/CSU auch mit den europapolitischen Leistungen Kohls: Die Union ist vor einem Jahr dem Ruf der Geschichte gefolgt und hat die SPD weit hinter sich gelassen. Sie hat seither der großen Politik in Europa die Inspiration gegeben, ihre Richtung und ihr Tempo bestimmt. […] Die europäische Einigung empfängt ihre motorische Energie vor allem aus Bonn. Das alles kann sich die Union als die führende Kraft im Staat zugute halten.922 Nach der Wahl fand besonders das gemeinsame Schreiben, mit dem Kohl und Mitterrand am 6. Dezember 1990 den Europäischen Rat als Hauptorgan der gemeinsamen Außenpolitik vorschlugen, große Aufmerksamkeit 916 So fast wortgleich die Überschrift für einen Kommentar in der SZ (SZ 14.12.1990:4) und für die Analyse Kielmanseggs in der FAZ (FAZ 07.12.1990:13). 917 FAZ 05.12.1990:6, sinngemäß auch FAZ 08.12.1990:1. 918 SZ 14.12.1990:2, SZ 15.12.1990:1, FAZ 15.12.1990:1–2. 919 Z. B. FAZ 13.12.1990:5f, FAZ 13.12.1990:16, FAZ 17.12.1990:2b. 920 FAZ 29.11.1990:3a, FAZ 06.12.1990:8, FAZ 13.12.1990:16. 921 SZ 17.12.1990:21. 922 FAZ 03.12.1990:1. 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 310 und wurde als entscheidende Weichenstellung für den Gipfel betrachtet.923 Selbst in einem Artikel, der vordergründig den Kommissionsentwurf vom 13. Dezember zum Thema hatte, befasste sich die FAZ weit ausführlicher mit dem deutsch-französischen Vorschlag, von dem sie „deutliche Impulse“ für die „seit Monaten nur schleppend vorangekommene Diskussion“ erwartete.924 Gleichzeitig setzten die deutschen Zeitungen allerdings auch die bereits im Oktober erkennbare Tendenz fort, die unterschiedlichen Interessen zwischen Deutschland und Frankreich hervorzuheben. Im Zusammenhang mit der Politischen Union ging es dabei unter anderem um die Frage, ob sich die europäische Sicherheitspolitik eher auf die NATO (so Deutschland) oder auf die WEU (so Frankreich) stützen solle. Als wichtigster Konfliktpunkt allerdings galt das Gleichgewicht zwischen den europäischen Institutionen: Während Deutschland vor allem das Europäische Parlament stärken wolle, setze Frankreich auf den Europäischen Rat.925 Sowohl SZ als auch FAZ befürworteten dabei klar die ‚deutsche‘ Position und kritisierten, dass diese in dem gemeinsamen Schreiben nicht hinreichend zum Tragen komme. Zudem brachten beide Zeitungen die Uneinigkeiten über die institutionelle Reform nun noch deutlicher als zuvor in Zusammenhang mit der in Deutschland unbeliebten Währungsunion. So erinnerte die SZ ausdrücklich an das 1989 von Kohl formulierte Junktim, dem zufolge die Währungsunion nur bei einer gleichzeitigen Stärkung des Europäischen Parlaments akzeptabel sei.926 Die FAZ wiederum zitierte den CDU/CSU-Fraktionsvorsitzenden Alfred Dregger, der den Zusammenhang zwischen Währungs- und Politischer Union fast bis zur Beliebigkeit weitertrieb: Die „Preisgabe der Souveränität über die Währung“, so Dregger, lasse sich „nur dann verantworten“, wenn es zugleich zu einer „Europäischen Sicherheitsunion“ mit einem wechselseitigen militärischen Beistandspakt komme.927 Die Unterstützung der übrigen EG-Mitglieder für die deutsche Einheit wurde hingegen wie schon im Oktober überhaupt nicht mehr als Bestandteil der Verhandlungen erwähnt. Stattdessen erklärte die SZ nun, dass 923 SZ 08.12.1990:1, SZ 14.12.1990:2, SZ 14.12.1990:4, FAZ 10.12.1990:3. 924 FAZ 14.12.1990:1–2. 925 Z. B. SZ 14.12.1990:4, SZ 14.12.1990:2, FAZ 13.12.1990:5a. 926 SZ 14.12.1990:2, SZ 17.12.1990:4. 927 FAZ 14.12.1990:2a. Dabei ging die FAZ nicht darauf ein, dass Dreggers Forderung nach einer rein europäischen „Sicherheitsunion“ eigentlich eher der französischen Position einer Aufwertung der WEU als der deutschen NATO-Strategie entsprach. 4.1 Deutschland 311 Deutschland „mit dem Verzicht auf eine eigene Stabilitätspolitik und Währung“ bislang „das größte Opfer“ von allen Mitgliedstaaten gebracht habe.928 Ganz ähnlich argumentierte auch die FAZ, die den Topos eines Opfers der nationalen Währung zudem mit einem harschen Angriff auf die französische Regierung verband: Kohl opfert die D-Mark und erhält von Frankreich nur politisches Kleingeld. […] Man hat den Eindruck, die „Grande Nation“ sichere sich rechtzeitig ihre Machtposition vor der Jahrtausendwende und versuche, die Deutschen klein zu halten. Ist das Währungspolitik unter Freunden?929 Während sich die beiden deutschen Zeitungen in ihrer Kritik an Mitterrand und dem „eigenwilligen Präsidialstaat Frankreich“930 also weitgehend einig waren, zeigten sie bei der Bewertung Helmut Kohls gewisse Unterschiede. In dem gemeinsamen Schreiben vom 6. Dezember hatte sich Kohl ja ebenfalls für eine Stärkung des Europäischen Rats ausgesprochen und war damit in einer wichtigen Frage der institutionellen Reform auf die französische Position eingeschwenkt. Die SZ formulierte dazu, dass Deutschland und Frankreich in dem Memorandum „einen gemeinsamen Nenner für ihre unterschiedlichen Vorstellungen gefunden“ hätten, und betonte damit die Mitverantwortung Kohls für den Kompromiss.931 Zudem berichtete die Zeitung in mehreren Artikeln über die Kritik, die die niederländische Regierung an der deutsch-französischen Position übte. Ein Kommentar hob hervor, die kleineren Mitgliedstaaten, die „gehofft hatten, Deutschland werde sich zum Vorreiter der Demokratie […] machen“, fühlten sich nun „von Bundeskanzler Kohl verraten“.932 Die FAZ hingegen schrieb durchgehend positiv über die Bundesregierung, die der „Motor der europäischen Integration“ sei933 und „mit Maß ihr neues Gewicht in die Waagschale“ werfe.934 Auch wenn Kohl einen 928 SZ 14.12.1990:2. 929 FAZ 14.12.1990:17. 930 SZ 17.12.1990:4. 931 Im Einzelnen zog die SZ eine Verbindung zu der anderen wichtigen deutschfranzösischen Uneinigkeit im Kontext der Politischen Union, nämlich der Rolle von WEU und NATO: In dem gemeinsamen Vorschlag habe Deutschland die Vorrangstellung der NATO in der künftigen europäischen Sicherheitsarchitektur, Frankreich hingegen die Aufwertung des Europäischen Rates durchgesetzt (SZ 14.12.1990:2, ähnlich SZ 14.12.1990:4). 932 SZ 14.12.1990:4, vgl. auch SZ 10.12.1990:9, SZ 14.12.1990:8, SZ 17.12.1990:4. 933 FAZ 13.12.1990:5g. 934 FAZ 15.12.1990:3. 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 312 „Kompromiß mit Frankreichs Wunsch nach Stärkung der Exekutive“ habe in Kauf nehmen müssen,935 stellte die Zeitung nicht in Frage, dass er sich eigentlich weiterhin für eine Aufwertung des Parlaments einsetze. In einer Überblicksdarstellung über die nationalen Positionen in den Verhandlungen bezeichnete die FAZ dieses Ziel als „zentrale Forderung“ Deutschlands;936 an anderer Stelle zitierte sie Kanzleramtsminister Lutz Stavenhagen, dem zufolge die Regierung bis zur Europawahl 1994 einen „qualitativen Sprung bei den Befugnissen des gemeinsamen Parlamentes“ erreichen wolle und die gemeinsamen deutsch-französischen Vorschläge „nur einen ‚Einstieg‘ einleiten könnten“.937 Und obwohl die niederländische Regierung unter Ruud Lubbers auch in der FAZ als wichtiger Unterstützer des Europäischen Parlaments galt,938 wurde ihre Kritik an Kohl und Mitterrand hier zunächst nur sehr knapp thematisiert939 und schließlich in ein klar negatives Licht gestellt: Lubbers’ „‚Aufstand‘ gegen die großen Zwei“, über den „in Rom viel gerätselt worden“ sei, werfe die Frage auf, ob der niederländische Ministerpräsident „jetzt die Rolle, die bisher Frau Thatcher spielte“, übernehmen wolle.940 Dass die Regierung eines anderen Mitgliedstaates in Sachen europäischer Demokratie tatsächlich weitergehende Forderungen vertreten könnte als die deutsche Bundesregierung, wurde im Diskurs der FAZ nicht in Betracht gezogen. Stattdessen dominierte wieder einmal ein an diplomatischen Kräfteverhältnissen orientiertes Deutungsmuster, das die Positionen der übrigen Regierungen vor allem nach dem Grad ihrer Zustimmung oder Gegnerschaft zur Linie der eigenen Regierung bewertete. Trotz dieser Verstimmungen im Vorfeld war die Berichterstattung nach dem Gipfel von Rom im Dezember 1990 sehr positiv geprägt. In beiden Zeitungen fanden sich mehrere Zitate, in denen Kohl und andere Mitglieder des Europäischen Rates die Ergebnisse lobten. So erklärte die SZ, die Einberufung der Regierungskonferenzen sei ein „neuer, von manchen als ‚historisch‘ bezeichneter Abschnitt in der europäischen Einigung“, den Kohl als „‚bahnbrechend‘“ und der italienische Ministerpräsident Giulio 935 FAZ 13.12.1990:5a, ähnlich auch FAZ 10.12.1990:3. Außer der französischen galt die britische Regierung als Hauptgegner einer Stärkung des Parlaments (z. B. FAZ 05.12.1990:6). 936 FAZ 13.12.1990:5a. 937 FAZ 13.12.1990:4. 938 FAZ 13.12.1990:5c. 939 FAZ 14.12.1990:1–2. 940 FAZ 17.12.1990:12b. 4.1 Deutschland 313 Andreotti als „Ende des ‚Europessimismus‘“ ansehe.941 Die FAZ sah das Treffen als einen Erfolg, der vor allem der Einbindung Majors durch die italienische und deutsche Regierung zu verdanken sei,942 und zitierte Kohl und Delors, die von einem „historischen Augenblick“ bzw. einem „‚Treffen mit der Geschichte‘“ sprachen.943 Lediglich ein FAZ-Leitkommentar trübte die allgemein positive Darstellung und kritisierte noch einmal, dass die jüngsten Vorschläge „Züge der französischen Präsidialdemokratie“ trügen. Während der nun folgenden Regierungskonferenzen, so forderte er deshalb zum wiederholten Male, sollten sich die Deutschen nicht ängstlich hinter den französischen Freunden verstecken. Denn sie haben mit ihrem Föderalismus ein Modell anzubieten, das anderen Vorstellungen überlegen ist.944 Insgesamt lässt sich also für die zweite Phase der Verhandlungen, in der zwischen Ende 1989 und Ende 1990 die politischen Vorentscheidungen für den Vertrag von Maastricht fielen, eine klare Veränderung in der deutschen Debatte feststellen. Bis zur Jahresmitte blieben die europäischen Reformpläne in der öffentlichen Wahrnehmung deutlich hinter den Gesprächen über die deutsche Wiedervereinigung zurück: Dass die Bundesregierung sich für eine Vertragsänderung einsetzte, erschien lediglich als ein europapolitisches Mittel zu einem deutschlandpolitischen Zweck. Nach der Verwirklichung der nationalen Einheit spielten derartige Argumentationsformen hingegen keinerlei Rolle mehr; die Vertragsreform galt nunmehr als ein Zweck an sich. Dennoch dominierte weiterhin ein zwischenstaatliches Deutungsmuster der Verhandlungen, die vor allem als ein Ausgleich zwischen den unterschiedlichen nationalen Interessen der Mitgliedstaaten, vor allem Deutschlands und Frankreichs, verstanden wurden. Sowohl SZ als auch FAZ unterstützten dabei die als ‚deutsch‘ verstandene Position und forderten, dass sich die übrigen Staaten stärker auf Deutschland zube- 941 SZ 17.12.1990:1. 942 FAZ 17.12.1990:2b. 943 FAZ 17.12.1990:1–2. Delors’ kurz nach dem Gipfel ausgesprochene Warnung vor einer politischen Krise, falls Großbritannien weiter auf dem Hard-ECU-Plan bestehen sollte, wurde in den deutschen Zeitungen hingegen nicht wiedergegeben. 944 FAZ 17.12.1990:1. Zudem griff der Leitartikel auch auf den alten Topos zurück, dass die Vertragsreform nicht überstürzt erfolgen dürfe: „Hastig kann dies alles nicht ins Werk gesetzt werden. Zwanzig Jahre werde es dauern, bis das neue Europa laufen lerne, meinte Kommissionspräsident Delors. Wenn es etwas länger dauern sollte, wäre das auch nicht schlimm.“ 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 314 wegen sollten. Unterschiede zeigten sich nur insofern, als die regierungsfreundliche FAZ durchgängig die Verhandlungsstrategie der Bundesregierung unterstützte, während die SZ stärker die mit Frankreich eingegangenen Kompromisse kritisierte. Supranationale Akteure wie die europäischen Parteien wurden hingegen deutlich seltener thematisiert und in ihren Zielvorstellungen weniger ernst genommen. Auch die Forderung nach einer Stärkung des Europäischen Parlaments im Rahmen einer föderalistischen EU wurde von beiden deutschen Zeitungen zwar nachdrücklich befürwortet. Sie war jedoch nicht etwa mit einer Debatte über die mögliche Ausgestaltung einer gesamteuropäischen Demokratie verbunden, sondern erschien stets nur als ‚deutsche‘ Position, die es gegenüber der französischen Regierung durchzusetzen gelte. Die Debatte über die nationale Europapolitik „Völlig gegensätzlich“? Großer nationaler Konsens in der Europapolitik Die große Zustimmung, auf die die Verhandlungspositionen der Bundesregierung in den deutschen Medien stießen, führte dazu, dass auch in der zweiten Phase der Verhandlungen Kontroversen über die nationale Europapolitik in Deutschland fast vollständig ausblieben. Generell spielten in der Berichterstattung zur Europapolitik andere nationale Akteure als die Regierung nur eine sehr geringe Rolle. So ging die Süddeutsche Zeitung nach der Vorstellung des Delorsplans im April 1989 zunächst überhaupt nicht auf die Reaktionen im Inland ein, während die FAZ lediglich die wohlwollende Haltung der Regierung wiedergab.945 Nach dem Gipfel von Madrid im Juni 1989 berichtete die FAZ dann über Reaktionen sowohl aus den Regierungsparteien als auch aus der SPD, allerdings ohne dass dabei klare Gegensätze deutlich wurden.946 Vor dem Gipfel von Straßburg im Dezember fand sich in der Zeitung dann erstmals ein kurzer Artikel mit Kritik von Seiten der SPD, die eine sofortige Einberufung der Regierungskonferenz zur Währungsunion verlangte und Kohl vorwarf, mit sei- 4.1.2 945 FAZ 18.04.1989:13. Am Folgetag erschienen noch zwei weitere, recht kurze Artikel über die eher skeptischen Reaktionen des Wirtschaftsforschungsinstituts Ifo und des Bundesbankpräsidenten Karl Otto Pöhl (FAZ 19.04.1989:17a, FAZ 19.04.1989:17b). 946 FAZ 29.06.1989:1b. Die SPD-Vertreterin Wieczorek-Zeul wurde zudem gar nicht mit einer Äußerung zur Währungsunion zitiert, sondern nur zu der ebenfalls auf dem Gipfel verhandelten EG-Sozialcharta. 4.1 Deutschland 315 ner Forderung nach einer Stärkung des Europäischen Parlaments lediglich die Verhandlungen zu verschleppen.947 Nach dem Gipfel wurden jedoch erneut nur die Reaktionen aus der Regierungskoalition thematisiert.948 Die SZ schließlich erwähnte lediglich knapp am Ende eines längeren Artikels, dass Regierungsparteien und SPD auf die deutschlandpolitischen Beschlüsse in Straßburg einhellig positiv reagiert hätten.949 Erst im April 1990 konstatierte die SZ gewisse Differenzen zwischen Regierung und Opposition bei der Bewertung des ersten Gipfels von Dublin: Während die CDU/CSU-Bundestagsfraktion ihn als „Meilenstein auf dem Weg zur staatlichen Einheit Deutschlands und zur politischen Union Europas“ sehe, sei die SPD enttäuscht darüber, dass nicht sofort eine Regierungskonferenz zur Politischen Union einberufen worden war. Bemerkenswerterweise bezeichnete die SZ diese Positionen als „völlig gegensätzlich“ – was ein Indikator dafür sein kann, wie viel europapolitischen Konsens unter den nationalen politischen Akteuren die Zeitung üblicherweise erwartete.950 In den folgenden Monaten war die deutsche Opposition in der Debatte über die Vertragsreform wiederum fast vollständig abwesend. Auch im Bundestagswahlkampf spielten Kontroversen über die Europapolitik keine Rolle.951 Nach dem Gipfel von Rom im Dezember 1990 erklärte die SZ lediglich in einer Agenturmeldung, dass die SPD die Eröffnung der Regierungskonferenzen begrüßt, andere Beschlüsse des Gipfels jedoch als unzu- 947 FAZ 08.12.1989:5b. 948 FAZ 12.12.1989:5. 949 SZ 11.12.1989:1. Außerdem erschien in der SZ einige Tage nach dem Gipfel ein Interview mit dem ehemaligen SPD-Vorsitzenden Willy Brandt, in dem dieser Margaret Thatcher für ihre Vorbehalte gegenüber der Währungsunion kritisierte (SZ 14.12.1989:14). 950 SZ 30.04.1990:1. Auch diese Feststellung erschien jedoch lediglich in einem Absatz am Ende eines längeren Artikels und wurde von der Zeitung nicht weiter vertieft. 951 Der SPD-Kanzlerkandidat Oskar Lafontaine begründete seine Skepsis gegen- über der deutschen Wiedervereinigung zwar zuweilen durch ein Bekenntnis zu einem „Europa der Regionen“ (z. B. SZ 27.11.1990:3). Die Zeitungen griffen diese Gegenüberstellung jedoch kaum auf. Ein SZ-Leitkommentar am Vorabend der Wahl tat Lafontaines Äußerung, „daß er lieber an Europa und Europäer denke als an die Deutschen und ihr Vaterland“, als einen Kampf „gegen ein Gespenst von gestern“ ab, da Kohl die deutsche Einheit ohne „Hurra-Patriotismus und Nationalismus“ gelungen sei (SZ 01.12.1990:4). Zudem nannte SPD-Altkanzler Helmut Schmidt zwei Wochen vor der Bundestagswahl die Zustimmung der Bundesregierung zur Währungsunion sogar ausdrücklich als ein Beispiel für den „guten politischen Instinkt“ Kohls (FAZ 19.11.1990:5). 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 316 reichend kritisiert habe.952 Europapolitische Positionen anderer deutscher Oppositionsparteien wurden hingegen weder in der FAZ noch in der SZ thematisiert. Schärfer als SPD und Grüne profilierte sich eine andere politische Akteursgruppe: nämlich die Bundesländer, die Ende 1990 nicht nur eine Beteiligung an den EG-Regierungskonferenzen verlangten, sondern auch inhaltliche Forderungen zur Vertragsreform erhoben: etwa die Einrichtung eines ‚Regionalrats‘ (des späteren Ausschusses der Regionen) oder eine Umformulierung des Subsidiaritätsprinzips.953 Der nordrhein-westfälische Staatskanzlei-Chef Wolfgang Clement, der zusammen mit drei weiteren Vertretern der Bundesländer auf dem Gipfel in Rom anwesend war, deutete dabei sogar an, „daß die Länder ohne wirkliche Mitsprache den Verhandlungsergebnissen im Bundesrat nicht zustimmen könnten“, und drohte so indirekt mit einem Veto gegen die Vertragsreform.954 Eine größere Auseinandersetzung entstand jedoch auch hieraus nicht, da weder die Bundesregierung noch irgendein anderer Akteur den Positionen der Länder öffentlich widersprach. Insgesamt blieb die Europapolitik in Deutschland damit während der gesamten zweiten Verhandlungsphase ein unkontroverses Feld, in dem die Positionen der Bundesregierung nicht ernstlich herausgefordert wurden. Frankreich Die Debatte über die europäischen Verhandlungen „Mitterrand convoque l’Europe“: Der Gipfel von Straßburg als diplomatischer Erfolg Frankreichs In den französischen Medien hatte schon in der Berichterstattung über den Gipfel von Madrid im Juni 1989 deutlich eine mitgliedstaatlich-außenpolitische Perspektive vorgeherrscht. Dass Frankreich in der zweiten Jahreshälfte die Präsidentschaft im Europäischen Rat übernahm, begünstigte den Fokus auf Mitterrand und die eigene nationale Regierung noch wei- 4.2 4.2.1 952 SZ 17.12.1990:6. 953 SZ 26.10.1990:10b, FAZ 28.11.1990:6. 954 FAZ 17.12.1990:2a. Zugleich hob Clement allerdings auch hervor, es gehe den Ländern „nicht darum, die Politische Union aufzuhalten“, sondern nur „ein regionales Gegengewicht zu den europäischen Zentralinstanzen zu schaffen“. 4.2 Frankreich 317 ter. Das eigentlich dominante Thema waren Ende des Jahres jedoch die Entwicklungen in Osteuropa, die sehr schnell auch mit der Forderung nach einer EG-Vertragsreform in Verbindung gebracht wurden. So sprachen beide Zeitungen schon wenige Tage nach dem Fall der Berliner Mauer am 9. November wortgleich von der Notwendigkeit eines „nouvel ordre européen“.955 Am 12. November zitierte Le Monde ausführlich aus einer Stellungnahme Mitterrands, der die Umbrüche in Osteuropa mit den Verhandlungen über eine europäische Währungsunion in Zusammenhang brachte.956 Zwei Tage später entwarf ein Gastkommentar des Historikers Joseph Rovan die Vision einer „Allemagne libre dans l’Europe unie“ und forderte dafür auch von den Franzosen eine größere Integrationsbereitschaft: Le problème […] de l’unification des Allemands dans un seul Etat national ne se passera pas si l’union européenne est rapidement investie des pouvoirs essentiels (politique extérieure, monnaie, défense), mais les Français ne pourront pas indéfiniment refuser à la fois l’union européenne dotée d’attributs majeurs de souveraineté et la reconstitution d’un Etat national allemand souverain.957 Umgekehrt warnte Le Figaro in zahlreichen Artikeln, dass eine zunehmende Ostorientierung der Bundesregierung das deutsche Interesse an einer europäischen Währungsunion vermindern könnte.958 Zudem erschienen hier auch einige Leserbriefe, die vor einer Vormachtstellung Deutschlands warnten oder gar durch die mögliche Wiedervereinigung den Frieden in Europa gefährdet sahen.959 Dieser Diskurs blieb jedoch weitgehend auf die Leserbriefspalten beschränkt und wurde in anderen Kommentaren allenfalls angedeutet.960 Als das eigentlich zentrale Thema galten in beiden Zeitungen die deutsch-französischen Beziehungen – teils in der Hoffnung, dass eine verstärkte Zusammenarbeit zwischen den beiden Ländern eine Lösung für die unsichere politische Lage in Europa bieten würde, teils aus Sorge, dass die Entwicklungen in Deutschland den Erfolg der französischen Ratspräsidentschaft gefährden könnten. 955 LM 12.11.1989:1, LF 18.11.1989:1. 956 LM 12.11.1989:5, auch LM 12.11.1989:1. 957 LM 14.11.1989:2. 958 LF 13.11.1989:9, LF 13.11.1989:12a, LF 13.11.1989:12b, relativierend LF 14.11.1989:1a. 959 Z. B. LF 20.11.1989:2, LF 24.11.1989:2a, LF 29.11.1989:2. 960 Z. B. LF 14.11.1989:2, LF 24.11.1989:2b. 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 318 Auch dem kurzfristig anberaumten Treffen des Europäischen Rates, das am 18. November in Paris stattfand, schenkten die französischen Medien große Aufmerksamkeit. Beide Zeitungen hoben die aktive Rolle Mitterrands hervor, der sich für eine koordinierte Reaktion der EG auf die Ereignisse in Osteuropa und der DDR einsetze. Dies wurde besonders in mehreren Schlagzeilen deutlich, die den Staatspräsidenten in prominenter Form als Akteur benannten, etwa „M. Mitterrand organise à l’Elysée un ‚dîner des Douze‘“ oder „RDA: Mitterrand convoque l’Europe“.961 Zugleich betonte vor allem Le Monde auch, dass das Treffen dazu dienen sollte, den Anfang Dezember anstehenden Gipfel von Straßburg vor einer Überladung mit aktuellen Themen zu bewahren, die das französische Ziel der Währungsunion in den Hintergrund drängen könnten.962 Mehrere Artikel verwiesen in diesem Zusammenhang auf Margaret Thatcher, die die Entwicklungen zum Vorwand nutzen wolle, um weitergehende Integrationsprojekte im EG-Rahmen zu bremsen und stattdessen die Idee einer gro- ßen, auch den Osten Europas einschließenden Freihandelszone voranzutreiben.963 In dieser Debatte über Vertiefung und Erweiterung zeigten sich zum ersten Mal auch größere Divergenzen zwischen den beiden französischen Zeitungen: Während die regierungsnahe Le Monde Thatchers Haltung weiterhin klar ablehnte und wiederholt die Isolation Großbritanniens unterstrich,964 stieß sie im gaullistisch-konservativen Figaro vereinzelt durchaus auf Zustimmung: Ein Kommentar forderte, einen „libre-échange élargi à des nouveaux horizons“ als mögliche Alternative zur Vertiefung der EG wenigstens zu bedenken.965 Ein anderer erklärte die allzu technokratische Gemeinschaft rundheraus für „morte“ und sprach sich stattdessen für ein neues „Europe des cultures nationales“ aus.966 Allerdings wurde Thatcher in diesen Kommentaren jeweils nur am Rande erwähnt; in anderen Beiträgen, die ebenfalls die Vertiefung der EG einer raschen Osterweiterung unterordnen wollten, kam sie überhaupt 961 LM 15.11.1989:1, LF 14.11.1989:1b. 962 LM 15.11.1989:4, ähnlich auch LF 18.11.1989:4b, LF 20.11.1989:3. 963 LM 14.11.1989:5, LM 21.11.1989:1, LF 18.11.1989:4a. 964 Schon Anfang November hatte die Zeitung über ein mögliches „Europe sociale à onze“ berichtet (LM 01.11.1989:1); später veröffentlichte sie einen langen Artikel über eine internationale Umfrage, der zufolge die Zustimmung zur europäischen Integration in Großbritannien deutlich niedriger war als Frankreich, Spanien und Deutschland (LM 19.11.1989:6). 965 LF 20.11.1989:1. 966 LF 16.11.1989:2. 4.2 Frankreich 319 nicht vor.967 In beiden Zeitungen gab es zudem eine Reihe von Beiträgen, die gar keinen Widerspruch zwischen Vertiefung und Erweiterung sahen, sondern vielmehr die Vertragsreform als Chance beschrieben, um die Gemeinschaft als den „point fixe auquel pourrait s’accrocher le futur système européen“ zu etablieren.968 Ende November veröffentlichte Le Figaro schließlich eine internationale Umfrage, in der sich sich eine klare Mehrheit der Franzosen dafür aussprach, zunächst eine Politische Union in der EG zu verwirklichen, ehe eine Union zwischen den west- und osteuropäischen Staaten herbeigeführt würde.969 Kohls Zehn-Punkte-Plan vom 27. November 1989 führte noch einmal zu einer Verschärfung des Tonfalls. Beide französischen Zeitungen lehnten die vom Kanzler ins Auge genommene deutsche Einheit zwar nicht offen ab, begegneten ihr aber mit einiger Skepsis. Le Monde veröffentlichte beispielsweise einen Gastbeitrag von Édouard Balladur mit dem Titel „L’Europe sous la pression allemande“.970 Ein Figaro-Kommentar sprach gar vom „prélude à une véritable réunification de l’ancien IIIe Reich“, ein anderer verwies auf „les raisons légitimes qu’ont les Français […] d’être inquiets“.971 Die Frage, wie ein wiedervereinigtes Deutschland europäisch eingebunden werden könnte, rückte damit endgültig in den Mittelpunkt der französischen Europadebatte. Zahlreiche Kommentare präsentierten die Währungsunion als den entscheidenden Schritt.972 Allerdings hoben die französischen Zeitungen dabei weniger die praktischen Auswirkungen einer 967 So etwa in einem Gastbeitrag von Alain Madelin, dem Vizevorsitzenden des rechtsliberalen Parti Républicain (LF 23.11.1989:2). 968 So LM 23.11.1989:2, ähnlich LF 18.11.1989:1, LF 27.11.1989:2, ohne explizite Erwähnung der Vertragsreform auch LF 17.11.1989:2. 969 LF 29.11.1989:10. In Westdeutschland fiel das Ergebnis zu derselben Frage umgekehrt, insgesamt aber knapper aus. 970 LM 01.12.1989:1. 971 LF 29.11.1989:1, LF 06.12.1989:2, ähnlich auch LF 08.12.1989:2. Auch die Ende November im Figaro veröffentlichte Umfrage zeigte eine gemischte Haltung der Franzosen zur deutschen Wiedervereinigung: So wurden die Thesen, dass die deutsche Wiedervereinigung die Politische Union der EG erschweren und die französische Position in Europa schwächen würde, jeweils von einer relativen Mehrheit der Befragten unterstützt. Zugleich wurde die Wiedervereinigung aber auch von einer relativen Mehrheit als Chance für den Frieden in Europa gesehen (LF 29.11.1989:10). 972 LM 18.11.1989:4, LM 07.12.1989:1, LM 08.12.1989:1, LF 20.11.1989:3. Zudem berichtete Le Monde prominent über eine Debatte mit Valéry Giscard d’Estaing und Helmut Schmidt, in der Giscard erklärte, Kohl müsse auf dem Gipfel seine Bereitschaft zur Währungsunion zeigen (LM 30.11.1989:3). 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 320 gemeinsamen Währung hervor, sondern beschrieben stattdessen die deutsche Einwilligung in die Vertragsreform als eine Art diplomatischen Loyalitätstest, der die Absichten der Bundesregierung bei der Wiedervereinigung offenlegen würde. Auch ein Kommentar im Figaro sprach sich nun explizit gegen eine rasche EG-Erweiterung aus und bezeichnete stattdessen die Währungsunion als besten Weg, um die „volonté commune d’inscrire la réunification de l’Allemagne dans le cadre de la Communauté européenne“ zu verdeutlichen.973 Bezeichnenderweise wurde die Währungsunion dabei nicht nur als vorteilhaft für die Gemeinschaft insgesamt, sondern vor allem auch als ein wichtiges Projekt der französischen Regierung dargestellt. Erneut hoben mehrere Berichte die Rolle Mitterrands als Ratsvorsitzender hervor, der trotz der britischen, deutschen und teilweise auch niederländischen Vorbehalte die Einberufung der Regierungskonferenz durchsetzen wolle.974 Le Figaro hatte Mitte November in einem Artikel über die deutsche Position zum Straßburger Gipfel sogar von der „Union européenne proposée par M. Mitterrand“ gesprochen und dem französischen Staatspräsidenten damit implizit die Urheberschaft der Reformpläne zugeschrieben.975 Zugleich betonten die Zeitungen jedoch auch, dass die Umsetzung der französischen Ziele von Kohls Einverständnis abhängig sei: Ohne die Unterstützung des Kanzlers, so Le Monde, sei deshalb nicht nur Frankreichs Beziehung zu seinem wichtigsten europäischen Partner, sondern Mitterrands Europapolitik insgesamt gefährdet.976 Nachdem im April noch die grundsätzliche Zustimmung Kohls zum Delorsplan im Vordergrund gestanden hatte, thematisierten nun mehrere Kommentare seine wahltaktischen Bedenken gegen eine rasche Regierungskonferenz. Zugleich forderten sie, dass Kohl sich in Straßburg als „homme d’Etat“ erweisen und in den von Mitterrand gewünschten Zeitplan einwilligen solle – ein ungewöhnliches Beispiel für einen medialen Appell, der sich nicht an die eigene, sondern eine ausländische Regierung richtete.977 Dass Kohl Anfang Dezember tatsächlich in eine Eröffnung der Konferenz vor Ende 1990 einwilligte, kom- 973 LF 08.12.1989:1. 974 Besonders deutlich LM 08.12.1989:2b. 975 LF 18.11.1989:4c. 976 LM 09.12.1989:1, LM 10.12.1989:1b. 977 LM 07.12.1989:1, LM 08.12.1989:1. Ein späterer Artikel präzisierte noch, dass „une partie des milieux économiques et bancaires, relayés par la CSU bavaroise et l’extrême droite“ in Deutschland gegen die Währungsunion sei (LM 08.12.1989:2b). Zudem wurde verschiedentlich die Rolle der D-Mark als deutsches nationales Symbol sowie die deutsche Sorge, durch unzuverlässige Partner 4.2 Frankreich 321 mentierten beide französische Zeitungen letztlich aber wieder als einen Erfolg Mitterrands: Durch geschickte Diplomatie habe er eine Krise zwischen den beiden Ländern abgewendet und die französische Ratspräsidentschaft zu einem guten Ende geführt.978 Im Gegensatz zu der großen Aufmerksamkeit für Helmut Kohl wurde Margaret Thatcher und ihrer Verhandlungsposition im Vorfeld des Straßburger Gipfels nur wenig Bedeutung zugeschrieben. Deutungen entlang eines supranationalen Links-rechts-Gegensatzes zwischen Mitterrand und Thatcher fanden sich nur noch vereinzelt und in Bezug auf die umstrittene Sozialcharta, nicht auf die Währungsunion.979 Stattdessen erklärten die französischen Zeitungen Thatchers Widerstände nun vor allem mit ihrem grundsätzlichen Unwillen gegen eine Übertragung politischer Macht an supranationale Institutionen.980 Damit grenzten die französischen Zeitungen Thatchers Position auch von derjenigen der deutschen Regierung ab, die trotz Vorbehalten gegen die Währungsunion der wirtschaftlichen Integration grundsätzlich zustimme. Die britischen Gegenvorschläge zur Währungsunion spielten hingegen fast gar keine Rolle; der Lawson-Plan wurde vor dem Gipfel in keiner der beiden Zeitungen auch nur erwähnt. Thematisiert wurde lediglich die Frage, wie Frankreich und die übrigen EG-Staaten mit der Möglichkeit einer britischen Blockade umgehen sollten. Allerdings gingen beide Zeitungen davon aus, dass Thatcher in diesem Fall ohne Weiteres überstimmt werden könne. So erklärte Le Figaro, die in Straßburg diskutierten Vorschläge seien „de nature à recueillir l’agrément de onze États membres sur douze“,981 und ein Kommentar in Le Monde schlug vor, Thatcher angesichts der Bedeutung der Währungsunion für das deutsch-französische Verhältnis einfach zu ignorieren: Ihre Haltung „à vrai dire, importe en l’occurrence assez peu“.982 währungspolitische Stabilität zu verlieren, angesprochen (ebd., LM 10.12.1989:1b). 978 LM 08.12.1989:1–2, LM 08.12.1989:2b, LF 08.12.1989:6c, weniger deutlich LF 08.12.1989:6b. 979 LM 08.12.1989:2a. 980 LM 08.12.1989:2b, LF 05.12.1989:3, LF 08.12.1989:6d. 981 LF 08.12.1989:6a, ähnlich LF 08.12.1989:6c. 982 LM 07.12.1989:1. Ein weiterer Leitartikel erklärte, Thatchers Weigerung habe nur einen „caractère théorique“, da sie keine „automarginalisation“ riskieren werde (LM 10.12.1989:1b). Zudem sei Thatcher auch wegen des US-Präsidenten George Bush unter Druck, der zu einer beschleunigten europäischen Integration aufgerufen hatte (LM 06.12.1989:3); und auch Helmut Schmidt wurde mit der Äußerung zitiert, man solle mit der Währungsunion nicht auf Großbritannien warten, das gegebenenfalls später beitreten werde (LM 30.11.1989:3). Le Fi- 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 322 Die Ergebnisse des Straßburger Gipfels schließlich wertete Le Monde als weitgehenden Erfolg der französischen Regierung, deren Bilanz während der Ratspräsidentschaft „très consistant“ gewesen sei.983 Durch den Beschluss, Ende 1990 eine Regierungskonferenz einzuberufen, sei die EG „plus crédible“ geworden, da sie gezeigt habe „qu’elle entend se donner les moyens de ses ambitions: structurer autour d’elle une future grande Europe“.984 Zudem habe auch Kohl durch seine Zustimmung „l’épreuve de vérité“ überstanden und damit die Krise in den deutsch-französischen Beziehungen beigelegt.985 Kritischer äußerte sich hingegen Le Figaro: Auch hier wurde zwar ausführlich darüber berichtet, dass Mitterrand und Kohl bei der Währungsunion zu einer gemeinsamen Linie gefunden und diese gegen die britischen Widerstände durchgesetzt hätten.986 Ebenso wie die deutschen Zeitungen deutete Le Figaro die gemeinsame Linie als einen Kompromiss, bei dem Kohl in die Währungsunion, Mitterrand hingegen in die deutsche Wiedervereinigung eingewilligt habe.987 Ein Artikel verband diese Darstellung jedoch auch mit einer Kritik an der Kommunikationspolitik der französischen Regierung, die bei ihren öffentlichen Stellungnahmen zum Gipfel lediglich die Umsetzung ihrer eigenen Verhandlungsziele, nicht aber die damit verbundenen Zugeständnisse an Deutschgaro wiederum verwies auf den Druck, den der europafreundliche Flügel der Conservative Party auf Thatcher ausübe (LF 06.12.1989:6). Ähnliche Einschätzungen fanden sich auch nach dem Gipfel – unter anderem von Mitterrand, dem zufolge der britische „sens pratique“ Thatcher von einer Blockade abhalten werde (LM 12.12.1989:5, ähnlich LM 10.12.1989:3b). 983 LM 10.12.1989:1a. 984 Ebd. Obwohl auf dem Gipfel selbst nur der Eröffnungstermin der Konferenz festgelegt worden war, äußerte Le Monde bereits Vermutungen über den weiteren Zeitplan der Vertragsreform. Ein Artikel zitierte Mitterrand, der für das Inkrafttreten als „vœu optimiste“ Ende 1992, als „vœu, peut être plus réaliste“ Frühling 1994 nannte (LM 12.12.1989:5, ähnlich LM 10.12.1989:3b). 985 LM 10.12.1989:1a, ähnlich LM 10.12.1989:3b. Allerdings verwies Le Monde auch auf die zurückhaltende Reaktion in der konservativen deutschen Presse, speziell der FAZ. So seien „quelques commentateurs de droite“ unzufrieden damit, dass der Gipfel ein Bekenntnis zur Oder-Neiße-Linie gefordert habe, und die deutschen „milieux économiques et financiers“ hätten begrüßt, dass noch kein Endtermin für die Währungsunion festgelegt worden sei (LM 12.12.1989:6). 986 Vgl. LF 09.12.1989:2a, LF 09.12.1989:2b, LF 09.12.1989:2c. 987 Wiederholt zitierte Le Figaro dazu Mitterrand, der betonte, dass es nicht einmal „l’ombre d’un marchandage“ gegeben habe (LF 11.12.1989:6c, LF 11.12.1989:6b) – ganz ähnlich wie die Süddeutsche Zeitung, die ebenfalls in mehreren Artikeln hervorhob, dass die Beteiligten den von der Zeitung verwendeten Begriff „Kuhhandel“ ablehnten (SZ 11.12.1989:3, SZ 11.12.1989:4b, vgl. oben, Dritter Teil, Kapitel 4.1.1). 4.2 Frankreich 323 land thematisiert habe.988 Ein Leitkommentar erklärte zudem, angesichts der schnellen Umbrüche in Osteuropa könne die von Kohl durchgesetzte Verschiebung der Regierungskonferenz bis Ende 1990 dazu führen, dass sich bis zu deren Eröffnung die politischen Bedingungen bereits vollkommen geändert hätten.989 Ein weiterer Kommentar bezweifelte schließlich, ob die Währungsunion tatsächlich noch „aussi important qu’on nous le dit“ sei. Angesichts der deutschen Wiedervereinigung, die womöglich zu einem NATO-Austritt Deutschlands führen könne, stelle sich viel dringender die Frage nach der künftigen Organisation des europäischen Verteidigungssystems – und nach der Rolle, die Frankreich darin spielen werde.990 Le Figaro griff damit eine Problematik auf, die der gaullistische Oppositionspolitiker Édouard Balladur bereits einige Wochen zuvor in einem Gastbeitrag angesprochen hatte,991 und setzte sie explizit in den Kontext der EG-Vertragsreform. In den folgenden Monaten sollte dieses Thema zu einem zentralen Aspekt in der französischen Debatte über die Verhandlungen werden. „Ne pas trop charger la barque“: Skepsis gegenüber der institutionellen Reform Anders als an der Währungsunion zeigten die französischen Medien an den Vorschlägen zur institutionellen Reform nur wenig Interesse. Insbesondere die Stärkung der demokratischen Legitimation der EG, die in Deutschland als Hauptmotiv der Politischen Union galt, spielte hier nur eine untergeordnete Rolle. So berichtete Le Figaro Mitte November zwar in einem Artikel, dass sich der ELDR für eine „Union fédérale européenne“ ausgesprochen habe; an konkreten Reformvorschlägen nannte die Zeitung dabei aber nur „un renforcement substantiel des prérogatives de la Commission et du Parlement de la Communauté“.992 Etwas ausführlicher behandelt wurden die Vorschläge, die französische Politiker vorbrachten. 988 LF 11.12.1989:6c. Auch andere Artikel beschrieben Kohl als den eigentlichen Gewinner des Straßburger Gipfels, ohne damit notwendigerweise eine Kritik an Mitterrand zu verbinden (LF 11.12.1989:6a). 989 LF 11.12.1989:1. 990 LF 09.12.1989:1. 991 LF 18.11.1989:7. Weitere Kommentare im Figaro hatten das Argument Balladurs aufgegriffen (z. B. LF 24.11.1989:2b). 992 LF 16.11.1989:8. Nahezu die Hälfte des Berichts, der ein Klausurtreffen der liberalen Fraktion zum Anlass hatte, befasste sich ohnehin mit den Vorgängen in Osteuropa und der DDR, nicht mit der EG-Reform. Zudem stand im Mittel- 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 324 So sprach sich der französische Senatspräsident Alain Poher in einem Interview mit Le Figaro für einen „Sénat européen“ – eine zweite Kammer des Europäischen Parlaments, die sich aus Vertretern der nationalen Parlamente zusammensetzen sollte – aus,993 was auch Le Monde in einem Bericht aufgriff.994 Ein weiterer Artikel, den Le Monde über die Resolution des Europäischen Parlaments vom 23. November veröffentlichte, zitierte ebenfalls ausschließlich französische Akteure.995 Dass sich auch Helmut Kohl den Forderungen des Parlaments anschloss, spielte vor dem Gipfel hingegen kaum eine Rolle. Ein Figaro-Kommentar deutete dies lediglich als Verzögerungstaktik des Kanzlers und als „une nouvelle manifestation de mauvais vouloir de la RFA pour la création de cette ‚union économique et monétaire‘ qui tient tant au cœur de M. Mitterrand“.996 Le Monde wiederum thematisierte Kohls Junktim erst in der Berichterstattung nach dem Gipfel und schränkte zudem gleich ein, dass die Regierungskonferenz darauf achten werde „à ne pas trop charger la barque“. In den Verhandlungen solle es zwar um eine „étape importante vers l’union politique“ gehen, aber „sans qu’il s’agisse pour autant, à ce stade, de tracer les contours de cette union politique“.997 Auch der Vorschlag Jacques Delors’, parallel zu der Regierungskonferenz über die Währungsunion eine zweite Konferenz über die Politische Union abzuhalten, fand punkt des Textes mit Fraktionschef Valéry Giscard d’Estaing bezeichnenderweise ein bekannter französischer Politiker, sodass sich der Artikel letztlich auch in die Debatte über den Zustand der deutsch-französischen Beziehungen einfügte. 993 LF 15.11.1989:8. 994 LM 21.11.1989:9. Anlass des Berichts war das erste Treffen der Konferenz der Europaausschüsse der nationalen Parlamente der EG (COSAC), das am 16./17. November stattfand. Sein Hauptthema war die Kritik am „déficit démocratique“ der EG, wobei Le Monde aber auch hervorhob, dass über die Lösungsvorschläge (Stärkung des Europäischen Parlaments oder „Sénat européen“) keine Einigkeit unter den COSAC-Delegierten bestehe. 995 LM 25.11.1989:12. Als Einzelforderungen des Parlaments nannte der Artikel das Mitentscheidungsverfahren, ein Mitspracherecht bei der Ernennung der Kommission sowie die Beteiligung an einer möglichen Regierungskonferenz zur Währungsunion. Außerdem wurden die Abgeordneten Valéry Giscard d’Estaing, Laurent Fabius und Maurice Duverger mit weitergehenden Vorschlägen sowie Jacques Delors und die französische Europaministerin Edith Cresson mit Reaktionen angeführt. Größere Aufmerksamkeit fanden in beiden Zeitungen allerdings ohnehin François Mitterrand und Helmut Kohl, die einen Tag zuvor im Europäischen Parlament aufgetreten waren, um über die Ergebnisse des Gipfels vom 18. November zu sprechen (LF 22.11.1989:4, LM 24.11.1989:4). 996 LF 08.12.1989:2. 997 LM 10.12.1989:3b. 4.2 Frankreich 325 sich im Figaro überhaupt nicht. Le Monde wiederum berichtete darüber erst mit einigen Tagen Verzögerung anlässlich einer Debatte im Europäischen Parlament, bei der Außenminister Roland Dumas die Abschlussbilanz der französischen Ratspräsidentschaft vorstellte – und verwies nun darauf, dass Mitterrand und Giscard d’Estaing zuvor bereits ähnliche Ideen geäußert hätten.998 Insgesamt folgten beide französischen Zeitungen also auch in Bezug auf die institutionelle Reform recht konsequent der Linie, den französischen Präsidenten als wichtigsten Akteur auf europäischer Ebene zu porträtieren und die französische europapolitische Agenda implizit mit dem gesamteuropäischen Interesse gleichzusetzen. In den Meinungstexten zeigten sich allerdings – ähnlich wie schon in der Debatte über Vertiefung oder Erweiterung der EG – gewisse Unterschiede zwischen der linksliberalen und integrationsfreundlichen Le Monde und dem konservativ-gaullistischen Figaro: So unterstützte Le Monde nicht nur nachdrücklich das Ziel der Währungsunion, sondern veröffentlichte auch einen Gastbeitrag des linksgerichteten Europaabgeordneten und Politikwissenschaftlers Maurice Duverger, der als Reaktion auf die Entwicklungen in Osteuropa eine „Europe plus large, plus démocratique, plus unie“ forderte, was sich vor allem in einer Stärkung des Europäischen Parlaments niederschlagen müsse.999 Le Figaro hingegen äußerte sowohl vor als auch nach dem Gipfel von Straßburg in mehreren Kommentaren Skepsis gegenüber einem europäischen „super-Etat“.1000 Ein Leitkommentar des Mitherausgebers Alain Peyrefitte argumentierte, dass die „fuite en avant vers la supranationalité“ keine adäquate Antwort auf den „réveil des nationalités“ in Osteuropa sein könne.1001 Dieser Topos einer Gegenüberstellung von westeuropäischer Integration und dem Zusammenbruch der Sowjetunion ging, wie oben beschrieben, auf Margaret Thatchers Brügge-Rede zurück und fand sich unter den hier untersuchten Zeitungen sonst nur in der Times. Dass Peyrefittes Beitrag im Figaro ihn explizit aufgriff, ist somit eines der wenigen deutlichen Beispiele für einen gemeinsamen, europäisch-weltanschaulich geprägten national- 998 LM 14.12.1989:8. 999 LM 23.11.1989:2. Dabei regte Duverger explizit an, dass das Parlament zur Durchsetzung seiner Demokratisierungsagenda notfalls eine institutionelle Krise herbeiführen sollte: „Les révolutions de l’Europe de l’Est rappellent opportunément que la liberté doit se conquérir quand elle n’est pas spontanément accordée.“ 1000 LF 23.11.1989:2, LF 12.12.1989:2. 1001 LF 12.12.1989:1 (Hervorh. i. O.). 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 326 konservativen Deutungsrahmen. In der FAZ, der dritten hier untersuchten konservativen Zeitung, kam er allerdings nicht vor. „CEE de la défense“: Außen- und Verteidigungspolitik als Kern der Politischen Union Mit dem Ende der französischen EG-Ratspräsidentschaft ließ in den ersten Monaten des Jahres 1990 auch das Interesse der französischen Zeitungen an Europapolitik allgemein merklich nach. Soweit sie thematisiert wurde, standen nun außerdem nicht mehr Wirtschafts- und Währungsfragen, sondern vor allem der Zusammenbruch des Ostblocks im Vordergrund. So nannte Anfang Januar eine Figaro-Kurzmeldung über den Beginn der irischen EG-Ratspräsidentschaft als Prioritäten des irischen Premierministers Charles Haughey den Umgang mit Osteuropa sowie den Umweltschutz. Die Vertragsreform wurde hingegen nicht erwähnt.1002 Auch Mitterrand selbst sprach sich in seiner Neujahrsansprache wenige Wochen nach dem Gipfel von Straßburg für die Gründung einer neuen „confédération européenne“ aus, die außer den EG-Mitgliedstaaten auch die jungen osteuropäischen Demokratien umfassen sollte.1003 Obwohl dieses Konzept sehr vage blieb,1004 bot es wenigstens in der Theorie eine Antwort auf das zuvor in den französischen Medien diskutierte Dilemma zwischen Vertiefung und Erweiterung der EG. Folgte man Mitterrands Logik, so waren die beiden Ziele keine Alternativen, sondern eher zwei Seiten derselben Medaille. Entsprechend hob Le Monde in einer Analyse hervor, dass die Verhandlungen über die Währungsunion auch ein Mittel seien, 1002 LF 02.01.1990:3. 1003 LF 01.01.1990:1b, LM 02.01.1990:1. Beide Zeitungen druckten die Ansprache auch im Wortlaut ab (LF 01.01.1990:6, LM 02.01.1990:5). 1004 Le Monde brachte es mit Gorbatschows Formulierung einer „maison commune européenne“ sowie mit dem „processus d’Helsinki“, also der KSZE in Verbindung (LM 02.01.1990:1). In einem anderen Artikel zitierte Le Monde Jacques Delors, der das Konföderationskonzept mit den Gesprächen zwischen EG und EFTA über eine engere wirtschaftliche Zusammenarbeit assoziierte (LM 03.01.1990:4). In einem dritten Bericht hieß es, die französische Europaabgeordnete Simone Veil halte Mitterrands Vorschlag für unnötig, da es ja schon den Europarat gebe (LM 05.01.1990:7). Tatsächlich beschlossen die KSZE-Mitgliedstaaten Ende November 1990 in der Charta von Paris eine institutionelle Fortentwicklung der Organisation, die 1995 in die Umbenennung in OSZE mündete; die Gespräche zwischen EG und EFTA wiederum führten 1992 zur Gründung des Europäischen Wirtschaftsraums. 4.2 Frankreich 327 um die Integrationsdynamik der EG zu beweisen und dadurch ihre Vorreiterrolle bei der Neugestaltung des Kontinents insgesamt zu bekräftigen: „L’architecture de la future Europe dépendra pour une large part de l’aptitude des Douze à se mobiliser“.1005 Auch Le Figaro erklärte in einem Leitkommentar, dass die EG den Osteuropäern als „phare“ dienen könne.1006 Dass Helmut Kohl am 4. Januar nach einem Treffen mit Mitterrand ebenfalls der Idee einer gesamteuropäischen Konföderation zustimmte, nahmen beide Zeitungen zudem zum Anlass, um erneut die wiederhergestellten guten deutsch-französischen Beziehungen zu thematisieren.1007 Wie Le Monde hervorhob, verband Mitterrand mit dem Vorschlag einer europäischen Konföderation allerdings noch ein weiteres Ziel: die Überwindung der europäischen „‚dépendance‘ envers les superpuissances“, insbesondere der verteidigungspolitischen Abhängigkeit von den USA im Rahmen der NATO.1008 Tatsächlich rückte die Frage nach dem künftigen westeuropäischen Verteidigungssystem in den folgenden Monaten immer mehr ins Zentrum der französischen Debatte.1009 Doch während der Figaro-Gastbeitrag, mit dem Édouard Balladur diese Diskussion im November 1989 angestoßen hatte, noch ein stärkeres transatlantisches Engagement Frankreichs gefordert hatte,1010 ging es nun – in Übereinstimmung mit der Agenda der Regierung – vor allem um mehr europäische Eigenständigkeit. So stellten mehrere Artikel in Le Monde den amerikanisch dominierten Nordatlantikpakt als primäres sicherheitspolitisches Forum in Frage1011 1005 LM 06.01.1990:3a. In einem ähnlichen Sinn zitierte Le Monde auch Jacques Delors (LM 03.01.1990:4) sowie Mitterrand und Kohl (LM 06.01.1990:3b). Le Figaro erwähnte in einem anderen Zusammenhang, dass Mitterrand für die nächsten Jahre eine EG-Erweiterung explizit ausschließe und als Priorität das „renforcement des structures des Douze“ sehe (LF 06.01.1990:6). 1006 LF 01.01.1990:1a. 1007 LF 05.01.1990:6, LM 06.01.1990:3b. Einige Wochen später nahm auch der nordrhein-westfälische Ministerpräsident Johannes Rau in einem Gastbeitrag für Le Monde auf Mitterrands Vorschlag einer Konföderation Bezug, der die beste Möglichkeit zur Einbindung Deutschlands in Europa sei. Allerdings setzte Rau diesen Vorschlag unmittelbar mit einem „système fédéral“ der EG gleich, in dem nach deutschem Vorbild gleichermaßen die supranationalen Institutionen und die regionalen Gebietskörperschaften gestärkt werden sollten – was kaum etwas mit Mitterrands ursprünglichen Konzept zu tun hatte (LM 15.03.1990:2). 1008 LM 02.01.1990:1. 1009 Vgl. z. B. LM 11.04.1990:2a, LF 03.05.1990:2. 1010 LF 18.11.1989:7. 1011 LM 11.04.1990:2b, LM 21.04.1990:1, LM 28.04.1990:1–2. 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 328 und konfrontierten ihn mit der Idee einer rein europäischen „CEE de la défense“.1012 Auch Balladur selbst sprach sich in einem neuen Figaro-Kommentar dafür aus, im nächsten Schritt vor allem die Westeuropäische Union als „pilier européen“ der NATO zu stärken.1013 Dass es dabei freilich nicht nur um europäische, sondern mindestens ebenso sehr um nationale Interessen ging, wurde an einem anderen Figaro-Kommentar deutlich: Ganz in der Tradition Charles de Gaulles beschrieb dieser ein geeintes und von USA und Sowjetunion unabhängiges Europa als die beste Möglichkeit, um den globalen Einfluss Frankreichs zu steigern. Nur wenn das Land „choisit de confondre pour l’essentiel sa diplomatie nationale et la politique étrangère de l’Europe unie“, könne es seine außenpolitische „position de leader“ zurückgewinnen.1014 Auch die Debatte über eine Politische Union der EG, die Anfang 1990 einsetzte, stand in Frankreich ganz im Zeichen der Außen- und Verteidigungspolitik. Hingegen wurde die Resolution des Europäischen Parlaments vom 14. März, die vor allem auf die institutionelle Reform abzielte, in Le Monde nur knapp als Nebenaspekt in einem längeren Text über das Verhältnis zwischen den Abgeordneten und der Europäischen Kommission erwähnt.1015 Le Figaro wiederum berichtete zwar ausführlich über die zeitgleich stattfindende Kontroverse über einen möglichen Umzug des Parlamentssitzes von Straßburg nach Brüssel.1016 Die Forderungen des Par- 1012 So die Formulierung in einem unter Pseudonym erschienenen Gastkommentar eines „haut responsable de la défense“ (LM 11.04.1990:2b, ähnlich schon LM 10.04.1990:6). Daneben wurden in Le Monde auch bilaterale Kooperationsprogramme mit Deutschland (z. B. die deutsch-französische Brigade in LM 18.04.1990:2) und Großbritannien (LM 10.04.1990:6, LM 12.04.1990:5) diskutiert. 1013 LF 21.03.1990:2. Im Einzelnen schlug Balladur eine „Union européenne“ mit drei „cercles“ vor: erstens die Währungsunion im EG-Rahmen, zweitens die militärische Integration im Rahmen der WEU sowie drittens eine „coopération politique, diplomatique et culturelle“, die alle europäischen Unterzeichnerstaaten der KSZE-Schlussakte umfassen sollte und die Balladur mit dem Konzept einer europäischen „confédération“ gleichsetzte. 1014 LF 15.03.1990:2. 1015 LM 14.03.1990:10. 1016 LF 14.03.1990:8, LF 15.03.1990:1, LF 15.03.1990:6, LF 16.03.1990:12. Wenig überraschend wurde die Diskussion über den Sitz des Parlaments (die auch in späteren Monaten immer wieder breiten Raum in der europapolitischen Berichterstattung beider französischen Zeitungen einnahm) vor allem als Frage widerstreitender nationaler Interessen zwischen Frankreich und Belgien beschrieben. 4.2 Frankreich 329 laments nach zusätzlichen Kompetenzen waren für die Zeitung jedoch kein Thema – ebenso wenig wie das belgische Memorandum vom 20. März, das erst mit einem Monat Verspätung in einem Nebensatz Erwähnung fand.1017 Größeres Interesse erregte lediglich die deutsch-französische Initiative vom 18. April, wobei auch hier besonders die verteidigungspolitischen Elemente hervorgehoben wurden: So zitierte Le Monde Mitterrand mit der Forderung, die Europäer sollten sich darauf vorbereiten „à jouer un rôle accru pour leur propre défense“,1018 und ein Figaro- Leitkommentar hob die Chance hervor, nun den „indispensable ‚pilier européen‘ de la défense commune de la ‚famille atlantique‘“ aufzubauen und dadurch das „diktat américain“ zu überwinden.1019 „Resceller le couple franco-allemand“: Deutsch-französische Beziehungen als Hauptthema der Berichterstattung Das Kohl/Mitterrand-Schreiben vom 18. April war zwar der erste Vorstoß zur Politischen Union, der auf einige Aufmerksamkeit stieß. Ähnlich wie die deutschen interessierten sich jedoch auch die französischen Zeitungen weniger für seine genauen Inhalte als vielmehr für seine Aussagekraft in Bezug auf das diplomatische Verhältnis zwischen den beiden Ländern. Noch Ende März hatte der frühere gaullistische Premierminister Michel Debré in einem dramatisch formulierten Gastbeitrag im Figaro gewarnt, durch die absehbare deutsche Wiedervereinigung sei die EG „vouée à la domination germanique“, sodass jegliche Vertiefung der Integration lediglich den „ambitions des milieux dirigeants de l’Allemagne“ in die Hände spiele.1020 Solch scharfe Angriffe blieben allerdings eine Ausnahme, andere Kommentare betonten eher die Notwendigkeit guter nachbarschaftlicher Beziehungen.1021 Dies war auch das zentrale Deutungsmuster für die gemeinsame Initiative zur Politischen Union, deren „objectif prioritaire“ es 1017 Konkret erwähnte Le Figaro in einem Artikel über das deutsch-französische Schreiben vom 18. April, dass auch andere Mitgliedstaaten wie Belgien und Italien bereits „initiatives ou […] plaidoyers pour l’union européenne“ vorgebracht hätten, ging aber nicht auf deren Inhalt ein (LF 20.04.1990:4). 1018 LM 21.04.1990:1, vgl. auch LM 20.04.1990:1, LM 25.04.1990:4. 1019 LF 20.04.1990:1b, vgl. auch LF 30.04.1990:3b. 1020 LF 20.03.1990:2. Als Alternative forderte Debré eine stärkere Zuwendung nach Afrika sowie eine „France forte“, die durch eine intensivierte Industriepolitik entstehen sollte. 1021 So etwa LF 24.04.1990:1: „Quand le couple franco-allemand va, tout va.“ 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 330 sei „de resceller le couple franco-allemand après les malentendus de l’hiver“.1022 Eine ganze Reihe von fast wortgleichen Überschriften in beiden Zeitungen betonte die „cordialité retrouvée“, „entente retrouvée“ oder „harmonie retrouvée“ zwischen den beiden Regierungen.1023 Anlässlich eines Treffens zwischen Kohl und Mitterrand kurz vor dem Dubliner Gipfel widmeten beide Zeitungen dem deutsch-französischen Verhältnis noch einmal ausführliche Themenseiten, die jeweils auf eine sehr optimistische Interpretation der bilateralen Beziehungen hinausliefen.1024 Dennoch waren sich beide französischen Zeitungen auch darin einig, dass eine endgültige Lösung der deutschen Frage noch ausstand. Vor allem Le Monde hielt eine intensivierte europäische Integration für unverzichtbar, um einem Wiederaufleben des Nationalismus vorzubeugen. So analysierte ein Kommentar, Deutschland sei trotz der Aussicht auf die Wiedervereinigung „aussi peu romantique, aussi peu militariste“ wie nie zuvor, müsse wegen seiner Größe aber dennoch in ein „système de garanties et de contrepoids“ eingebunden werden. Europa stehe deshalb vor der Entscheidung zwischen einer „union continentale, qui […] saurait prendre conscience à tous ses peuples de leur identité commune“ oder einer „balkanisation qui équivaudrait à un suicide collectif“.1025 Etwas kritischer gab sich Le Figaro. Auch hier fasste ein Artikel die Logik hinter den Verhandlungen zur Politischen Union kurz in dem Satz zusammen: „Pour que la réunification allemande ne déstabilise pas le Vieux Continent, la construction européenne doit être renforcée.“1026 Ein anderer Beitrag verkündete nach dem Dubliner Gipfel, mit der „adhésion, en apparence complète, de la République fédérale aux projets plus ambitieux de l’union“ sei es gelungen, die „crise de la réunification allemande“ zu überwinden.1027 Darüber hinaus fand sich jedoch immer wieder auch Skepsis, ob die deutschen und französischen Interessen tatsächlich so einfach auf 1022 So LF 28.04.1990:2b, ähnlich schon LF 20.04.1990:4, LF 20.04.1990:1a, LF 25.04.1990:1 sowie LM 26.04.1990:3c. 1023 LF 27.04.1990:3b, LF 30.04.1990:3c, LM 28.04.1990:2. 1024 LF 25.04.1990:25, LF 25.04.1990:2b, LF 25.04.1990:2a; LF 26.04.1990:3d, LF 26.04.1990:3b, LF 26.04.1990:3c, LF 26.04.1990:3e; LM 28.04.1990:2. Tatsächlich behandelte die Seite in Le Monde vor allem verschiedene multilaterale Verteidigungsprojekte, die nur vage mit einer deutsch-französischen Annäherung und dem Ziel der Politischen Union assoziiert wurden. Ebenfalls zum bilateralen Treffen: LF 27.04.1990:3b, LF 27.04.1990:3a. 1025 LM 28.04.1990:1–2, ähnlich auch LF 28.04.1990:2a. 1026 LF 28.04.1990:2b. 1027 LF 30.04.1990:3a, ähnlich auch LF 30.04.1990:3c. 4.2 Frankreich 331 einen gemeinsamen Nenner zu bringen seien. So erklärte die Zeitung, dass sich die beiden Länder über die künftige Gestalt der geplanten Europäischen Union uneins seien: Während Frankreich „son modèle traditionnel de pouvoir centralisé“ verteidige, setze Deutschland auf ein „système fédéral ou confédéral“.1028 Auch in Bezug auf die Stärkung des Europäischen Parlaments äußerte Le Figaro Zweifel, wie weit die Gemeinsamkeiten zwischen der deutschen und französischen Regierung tatsächlich gingen.1029 „Régime parlementaire“, „gouvernement responsable“, „directoire francoallemand“: Ausweitung der Debatte zur Politischen Union Die Zweifel, die Le Figaro im April 1990 an der Vereinbarkeit der deutschen und französischen Positionen zeigte, spiegelten sich auch in einer größeren Skepsis in Bezug auf die Verwirklichungschancen der Politischen Union wider. Dies wurde etwa in der Berichterstattung über Margaret Thatcher deutlich, die als Hauptantagonistin des deutsch-französischen Duos die einzige politische Akteurin war, die neben Mitterrand und Kohl regelmäßig im Zusammenhang mit dem ersten Dubliner Gipfel genannt wurde. So zitierten beide Zeitungen Thatchers Weigerung, über die „problèmes ésotériques“ zu diskutieren, die das deutsch-französische Schreiben aufgeworfen habe.1030 Wie schon in der Vergangenheit schrieb Le Monde diesen Einwänden jedoch keine allzu große Bedeutung zu, sondern verwies auf die Isolation der britischen Premierministerin1031 und sagte mehrfach voraus, dass Großbritannien an den Verhandlungen teilnehmen und zuletzt nachgeben würde.1032 Entsprechend zuversichtlich waren auch die Einschätzungen von Le Monde nach dem Gipfel: Ein Leitartikel hob die rasche Weiterentwicklung der Pläne zur europäischen Integration in den letzten Monaten hervor, „comme si elle obéissait naturellement à la logique des événements, en occurrence à la marche des deux Allemagnes vers leur unité“.1033 Ein anderer Bericht erklärte lapidar, das „projet franco-allemand est bel et bien sur les rails“.1034 1028 LF 20.04.1990:4. 1029 LF 20.04.1990:1b, LF 28.04.1990:2b. 1030 LM 21.04.1990:5, fast wortgleich LF 20.04.1990:4, LF 21.04.1990:2, LF 28.04.1990:2a. 1031 LM 21.04.1990:5. 1032 LM 26.04.1990:3a, LM 27.04.1990:1, LM 28.04.1990:3. 1033 LM 02.05.1990:1. 1034 LM 02.05.1990:3. 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 332 Im Figaro hingegen hieß es zwar ebenfalls, dass Thatcher dank des sprichwörtlichen britischen Pragmatismus bereits wisse, dass sie sich den Verhandlungen nicht entziehen könne.1035 Die Zeitung unterstrich jedoch stärker den Unsicherheitsfaktor, der durch die britische Ablehnung entstehe und die Politische Union noch zum Scheitern bringen könne.1036 Entsprechend konstatierte Le Figaro nach dem Gipfel deshalb auch nur „une avancée majeure par rapport au Conseil européen de Strasbourg“.1037 Daneben hob die Zeitung – ähnlich wie die FAZ in Deutschland – hervor, wie unklar die in Dublin diskutierten Vorschläge im Einzelnen noch seien und betonte den Gegensatz zwischen „une union économique dont on connaît bien les détails […] et une union politique dont on ne connaît presque rien“.1038 Insbesondere wenn es um „abandons réels de souveraineté“ gehe, sei deshalb noch mit schwierigen Diskussionen zu rechnen.1039 Die Skepsis in Bezug auf die Erfolgschancen der Politischen Union ging auch damit einher, dass das Interesse des Figaro an den weiteren Verhandlungen in den Wochen zwischen den beiden Dubliner Gipfeln wieder deutlich nachließ. Ähnlich wie die deutschen Medien berichtete die Zeitung nur sehr vereinzelt über die geplanten Reformen.1040 In Le Monde nahm die Aufmerksamkeit für die institutionelle Neuordnung der EG in dieser Zeit hingegen deutlich zu. Dabei stechen vor allem mehrere Interviews und Gastkommentare heraus, mit denen die Zeitung ein Forum zur Meinungsäußerung über die Politische Union bot: Bereits im April erschienen drei lange europapolitische Interviews mit Valéry Giscard d’Estaing, Ruud Lubbers sowie dem ehemaligen französischen Außenminister 1035 LF 21.04.1990:2, ähnlich auch LF 24.04.1990:1, LF 30.04.1990:3d. 1036 Z. B. LF 28.04.1990:2b. Ein Kommentar begrenzte diese Unsicherheit ausdrücklich auf die Politische Union, da diese eine Reform der bestehenden Verträge erforderlich mache, während die Währungsunion auch durch einen gesonderten Vertrag der übrigen elf EG-Mitgliedstaaten möglich sei (LF 28.04.1990:2a, ähnlich auch LF 30.04.1990:1). 1037 LF 30.04.1990:3a. 1038 Ebd., ähnlich schon LF 27.04.1990:3b. 1039 LF 30.04.1990:1. 1040 Erst kurz vor dem Gipfel im Juni erschien wieder ein etwas ausführlicherer Bericht über die Positionen Jacques Delors’ zur Politischen Union (LF 19.06.1990:7). Generell legte Le Figaro, ähnlich wie die deutschen Zeitungen, den Schwerpunkt in der Berichterstattung zum zweiten Dubliner Gipfel auf die Diskussion über die Finanzhilfen an die Sowjetunion (vgl. LF 23.06.1990:2, LF 25.06.1990:3c, LF 26.06.1990:4b). Demgegenüber thematisierte Le Monde die Angelegenheit zwar als Test für eine mögliche gemeinsame Außenpolitik der EG, schrieb ihr insgesamt aber weniger Bedeutung zu (LM 27.06.1990:1). 4.2 Frankreich 333 Jean François-Poncet;1041 im Zeitraum um den zweiten Dubliner Gipfel folgten Interviews mit François Mitterrand und dem niederländischen Au- ßenminister Hans van den Broek1042 sowie ausführliche Gastbeiträge des britischen Außenministers Douglas Hurd, des französischen Conseiller d’État Raphaël Hadas-Lebel sowie des Politikwissenschaftlers und Europaabgeordneten Maurice Duverger.1043 Dabei wurde nun erstmals auch die Stärkung des Europäischen Parlaments durch das Mitentscheidungsverfahren breiter diskutiert und in den meisten Kommentaren unterstützt.1044 Lediglich Hurd verteidigte den Ministerrat als wichtigstes Entscheidungsorgan der EG, da die Minister durch die nationalen Parlamente legitimiert seien.1045 Van den Broek hingegen erklärte explizit, dass eine Aufwertung des Rates, die das Europäische Parlament und die Kommission schwächen würde, kaum mit dem „souhait d’un contrôle parlementaire plus étendu“ vereinbar wäre.1046 Als eine andere Möglichkeit, die nationalen Parlamente einzubinden, fand sich zudem in mehreren Beiträgen erneut der Vorschlag eines aus nationalen Abgeordneten zusammengesetzten Senats, der jedoch nicht auf einhellige Zustimmung stieß.1047 Die detaillierteste Konzeption einer institutionellen Ordnung für die Politische Union bot Duverger, dessen Entwurf eines „régime parlementaire“ (in dem die Kommission zum „gouvernement responsable“ werden und das Europäische Parlament mit dem Ministerrat für die Gesetzgebung zuständig sein sollte) sehr nahe am deutschen Föderalismus lag, den zur selben Zeit auch die FAZ als Modell für die europäische Integration beschrieb.1048 Darüber hinaus zog nun auch das „principe de subsidiarité“ in den Diskurs von Le Monde ein – als neues europapolitisches Schlagwort, das sowohl Hurd als auch Hadas-Lebel in ihren Gast- 1041 LM 19.04.1990:1, LM 27.04.1990:1, LM 29.04.1990:3. 1042 LM 20.06.1990:1–4, LM 26.06.1990:5. 1043 LM 23.06.1990:1, LM 26.06.1990:2, LM 30.06.1990:2. 1044 Etwa bei Hadas-Lebel (LM 26.06.1990:2), van den Broek (LM 26.06.1990:5) und Duverger (LM 30.06.1990:2). 1045 LM 23.06.1990:1. 1046 LM 26.06.1990:5). Beide Außenminister lagen damit natürlich auf der Linie ihrer jeweiligen Regierungen. 1047 Befürwortet wurde ein solcher Senat von Mitterrand (LM 20.06.1990:1–4) und Hadas-Lebel (LM 26.06.1990:2) sowie in etwas abgewandelter Form von van den Broek (LM 26.06.1990:5), ablehnend äußerte sich Duverger (LM 30.06.1990:2). 1048 Bei der Funktionsbeschreibung des Rates nannte Duverger sogar ausdrücklich den deutschen Bundesrat als Vorbild (LM 30.06.1990:2). 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 334 kommentaren aufgriffen, wobei beide allerdings auch auf die Schwierigkeiten bei seiner Umsetzung verwiesen.1049 Insgesamt war die Debatte zur institutionellen Reform in Le Monde im Frühsommer 1990 damit deutlich lebhafter, aber auch vielfältiger und widersprüchlicher als in allen anderen untersuchten Zeitungen. Nach wie vor als unproblematisch galt hingegen die Währungsunion, deren Vorbereitungen, wie die Zeitung mehrfach erklärte, bis auf einige politische Fragen weitgehend abgeschlossen seien.1050 Entsprechend groß war deshalb auch die Befremdung, mit der Le Monde den Major-Plan aufnahm, der kurz vor dem zweiten Dubliner Gipfel im Juni 1990 vorgestellt wurde: Ein Bericht über den Vorschlag betonte seine Aussichtslosigkeit und endete mit der Feststellung, die britische Initiative „laisse un peu perplexe“.1051 Nach dem Gipfel hob Le Monde schließlich hervor, dass Kohl die Währungsunion nun endgültig akzeptiert habe und Thatcher mit ihrem Gegenentwurf nicht auf Zustimmung gestoßen sei.1052 Und auch Le Figaro, der den Major-Plan vor dem Gipfel als Ausdruck einer verhärteten britischen Position beschrieben hatte,1053 konstatierte im Nachhinein eine „attitude plus et plus européenne de Margaret Thatcher“, die zur Währungsunion zwar weiterhin ihre eigenen Ansichten vertrete, aber offenbar bereit sei, sich auf die Verhandlungen in der Regierungskonferenz einzulassen.1054 Auch die Debatte über die institutionelle Reform verband sich letztlich allerdings wieder mit der Frage der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, deren Ausgestaltung Le Monde unmittelbar nach dem ersten Dubliner Gipfel als wichtigste noch zu verhandelnde Frage der Politischen Union bezeichnete.1055 In den Mittelpunkt der französischen Diskussion rückte nun der Vorschlag, den Europäischen Rat zum zentralen außenpoliti- 1049 LM 23.06.1990:1, LM 26.06.1990:2. Schon zuvor hatte Le Monde in einem ausführlichen Artikel die Bedeutung des Prinzips erläutert und es als wichtiges Mittel beschrieben, um eine nationalistische Gegenbewegung zur vertieften Integration zu verhindern (LM 22.06.1990:7). 1050 LM 20.06.1990:7, LM 27.06.1990:1. 1051 LM 22.06.1990:21. Die Tatsache, dass Major den Vorschlag nur wenige Stunden vor dem Gipfel an Delors übermittelt habe, ohne ihn zuvor mit anderen Mitgliedstaaten abzusprechen, nahm der Artikel als Indiz dafür, dass es der britischen Regierung eigentlich nur darum gehe „de ne pas apparaître à court d’idées face au plan Delors“. 1052 LM 27.06.1990:1, LM 28.06.1990:6. 1053 LF 25.06.1990:3a, relativierend LF 25.06.1990:1. 1054 LF 27.06.1990:3, ähnlich LF 26.06.1990:4a. 1055 LM 02.05.1990:3, LM 02.05.1990:1. 4.2 Frankreich 335 schen Entscheidungsorgan zu machen. Diese Aufwertung des wichtigsten intergouvernementalen Gremiums der EG stand ebenso wie die Forderung nach mehr europäischer Eigenständigkeit in der Verteidigungspolitik ganz in der Tradition der Europapolitik Charles de Gaulles und war bereits im März 1990 in einem der Figaro-Gastbeiträge des gaullistischen Abgeordneten Balladur unterstützt worden.1056 Nachdem im Juni auch Präsident Mitterrand in einem Interview mit Le Monde die besondere Legitimität des Europäischen Rates hervorgehoben hatte – „Le Conseil européen est qualifié pour mener à bien cette tâche, car ses dirigeants sont issus du suffrage universel et conduisent les affaires de leur propre pays“ –,1057 griffen mehrere Berichte dies als wichtige französische Forderung auf.1058 Wieder einmal bestimmte damit ein Vorhaben der eigenen nationalen Regierung auch die Schwerpunkte der medialen Berichterstattung. Demgegenüber fand zum Beispiel die Forderung des Europäischen Parlaments, die Gestaltung der gemeinsamen Außenpolitik vollständig der Kommission zu übertragen, in den französischen Zeitungen so gut wie keinerlei Aufmerksamkeit. Allerdings gab vor allem Le Monde durchaus auch wieder, dass die von Mitterrand angestrebte Aufwertung des Europäischen Rates nicht unumstritten war. So lehnte etwa Maurice Duverger diesen Vorschlag in seinem Gastbeitrag explizit ab, da dadurch der Europäische Rat gegenüber den anderen Organen der EG zu viel Macht gewönne.1059 Noch wichtiger als dieses institutionelle Ungleichgewicht nahm Le Monde allerdings das Misstrauen kleinerer Staaten, dass eine Aufwertung des Europäischen Rates den Regierungen der großen Länder mehr Gewicht geben würde. Ein Artikel identifizierte die Sorge vor einem „directoire franco-allemand“ sogar als die größte Herausforderung in den Verhandlungen des zweiten Dubliner Gipfels.1060 1056 LF 21.03.1990:2. 1057 LM 20.06.1990:1–4. 1058 LM 24.06.1990:4, LM 27.06.1990:1, LF 26.06.1990:4a. 1059 In seinem Vergleich zwischen der EG und einem föderalen Regierungssystem beschrieb Duverger den Europäischen Rat als „chef d’État collégial de la Communauté“, der durch eine weitere Stärkung zu einem „président de type gaullien“ aufgewertet zu werden drohe (LM 30.06.1990:2). In ähnlicher Weise erwähnte Le Figaro, dass Jacques Delors von der Stärkung des Europäischen Rates einen Einflussverlust der Kommission befürchte (LF 26.06.1990:4a). 1060 LM 24.06.1990:4. Le Figaro fokussierte die Berichterstattung hingegen stark auf Frankreich, Deutschland und Großbritannien und erwähnte die Bedenken der kleineren Länder überhaupt nicht. 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 336 „Finalité fédérale“: Mitterrands Föderalismus als rhetorische Strategie oder antigaullistisches Fanal Große Aufmerksamkeit erregte in der französischen Öffentlichkeit schließlich eine Äußerung François Mitterrands, der sich in Dublin zu einer „finalité fédérale“ der Politischen Union bekannte. Zwar unterstrichen beide Zeitungen, dass Mitterrand mit dieser Formulierung keine neuen inhaltlichen Forderungen verbinde, und relativierten damit ihre praktische Tragweite.1061 Dennoch sah Le Monde sie als einen Ausdruck des Verhandlungsgeschicks Mitterrands, der dadurch die Bedenken vor einer Schwächung der Kommission zerstreut habe.1062 Anders als in den deutschen Medien wurde die Idee einer föderalen Union in Le Monde also zunächst nicht als ein Ziel für sich, sondern nur als – in erster Linie rhetorisches – Zugeständnis an die kleineren Mitgliedstaaten beschrieben. Ein Leitartikel hob sogar explizit hervor, dass die Integrationsdynamik stärker durch äußere Ereignisse wie die deutsche Wiedervereinigung getragen werde als durch eine Utopie: Diskussionen über ein mögliches föderales Endziel seien deshalb „assez théoriques et vaines“ und letztlich „un inutile débat“.1063 Dieses Herunterspielen stand zwar in einem gewissen Widerspruch zu der sonstigen Haltung von Le Monde, die der Debatte über unterschiedliche Konzeptionen zur Politischen Union in den Wochen zuvor ja gerade besonders viel Platz eingeräumt hatte. Es fügte sich andererseits jedoch gut in die grundsätzlich regierungsfreundliche Linie der Zeitung ein, da es ihr ermöglichte, Mitterrands Äußerung zur „finalité fédérale“ als strategischen Kunstgriff anzuerkennen, ohne ihn damit gleich auf eine spezifisch föderalistische Integrationsagenda festzulegen. Deutlich feindseliger fiel hingegen die Reaktion im Figaro aus. Dieser hatte schon vor dem Gipfel Kritik an den „ambiguïtés“ der französischen Regierung geübt, die weder zur künftigen Rolle des Europäischen Parlaments noch zum Verhältnis zwischen europäischer Währungsunion und nationaler Wirtschaftspolitik eindeutig Stellung beziehen wolle.1064 Das föderalistische Bekenntnis Mitterrands nahm die Zeitung nun zum Anlass für einen neuen Leitkommentar von Alain Peyrefitte, der sehr deutliche Ähnlichkeiten mit den nationalkonservativen Argumentationsmustern in der Times aufwies: In scharfen Worten griff er den vermeintlich sozialis- 1061 LM 27.06.1990:1, LF 26.06.1990:4a, LF 26.06.1990:4b. 1062 LM 28.06.1990:6. 1063 LM 28.06.1990:1. 1064 LF 25.06.1990:3b. 4.2 Frankreich 337 tisch geprägten „internationalisme supranationaliste“ des Staatspräsidenten an und warnte, dass die Franzosen nicht akzeptieren würden „que leur pays se dissolve dans l’Europe comme un morceau de sucre dans le café“. Zudem verwies er erneut auf den Zusammenbruch der Sowjetunion und die Unabhängigkeitsbestrebungen in Quebec, die die natürliche Stärke nationaler Identitäten und damit die Unmöglichkeit supranationaler Integration belegten.1065 Mit dem Verweis auf Mitterrands Sozialismus, der impliziten Gleichsetzung der EG mit der Sowjetunion sowie dem Bekenntnis zu einem vermeintlich natürlichen Nationalismus zeigte Peyrefittes Beitrag gleich drei Argumentationsmuster, die ansonsten vor allem in der Times auftraten. Wie schon im Kommentar desselben Autors nach dem Gipfel von Straßburg1066 zeigten sich hier also erneut Elemente einer länderübergreifenden nationalkonservativen Diskurslinie. Allerdings blieben diese starken Ähnlichkeiten zu Argumentationsmustern der Times eine Ausnahme. Zwar mehrten sich auch sonst im Lauf des Jahres 1990 die integrationskritischen Stimmen im Figaro: Nachdem die Zeitung zuvor zwar öfters die Erfolgschancen der Vertragsreform angezweifelt, diese in der Sache jedoch unterstützt hatte, spielten nun Argumente der nationalen Souveränität eine immer größere Rolle. Anders als in der Times richtete sich die Kritik jedoch fast ausschließlich gegen François Mitterrand, nicht gegen andere integrationsfreundliche Akteure wie Helmut Kohl oder Giulio Andreotti. Letztlich folgte der Diskurs des Figaro deshalb weniger einer gesamteuropäisch-weltanschaulichen Linie als vielmehr der parteiinternen Dynamik des gaullistischen RPR, das sich bis Ende 1990 ebenfalls zunehmend europaskeptisch positionierte und die französische Regierung für ihre Bereitschaft zu einem Verzicht auf nationale Hoheitsrechte angriff. Dazu passt auch, dass die Ablehnung des Supranationalismus im Figaro auf Meinungsartikel begrenzt blieb und sich kaum auf die Berichterstattung über die zwischenstaatlichen Verhandlungen auswirkte. Im Mittelpunkt standen hier nach wie vor die von Frankreich vorangetriebenen Integrationsvorhaben wie die Währungsunion und die gemeinsame Außenpolitik, während die Vorbehalte Margaret Thatchers weiterhin vor allem als ein Hindernis erschienen, das die übrigen Mitgliedstaaten zu überwinden hätten. Obwohl Le Figaro in Bezug auf die Bedeutung der nationalen Souveränität bei der künftigen Ausgestaltung der EG also durchaus ähnliche Positionen vertrat wie die Thatcher-Regierung, beschrieb die Zeitung 1065 LF 28.06.1990:1. 1066 LF 12.12.1989:1. 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 338 die Verhandlungen weiterhin nach einem mitgliedstaatlich-außenpolitischen Deutungsmuster: als eine diplomatische Auseinandersetzung zwischen nationalen Regierungen, nicht als ein gesamteuropäisch-weltanschauliches Ringen zwischen (linken) Integrationsbefürwortern und nationalkonservativen Souveränisten. Insofern war es für den Figaro auch kein Widerspruch, Mitterrand für sein Bekenntnis zur „finalité fédérale“ zu kritisieren, aber dennoch einen diplomatischen Erfolg Frankreichs in den Gesprächen über die EG-Reform für wünschenswert zu halten. „Accélérer la cadence européenne“: Französische Vorreiterrolle und Desinteresse für supranationale Institutionen Der Fokus auf den Begriff der „finalité fédérale“ führte keineswegs dazu, dass die institutionelle Reform und die Überwindung des EG-Demokratiedefizits in der französischen Berichterstattung über die Vertragsverhandlungen an Bedeutung gewonnen hätten. Im Mittelpunkt stand für die französischen Medien – wie für die französische Regierung – vielmehr weiterhin die gemeinsame Außenpolitik. So nannte ein Leitartikel im Figaro als die drei hauptsächlichen Reformbereiche „la monnaie, la politique étrangère, la défense“, wobei im weiteren Verlauf des Textes die Bezeichnung „union politique“ quasi als Synonym für den zweiten dieser Bereiche verwendet wurde. Dass es in den Gesprächen zur „union politique“ auch darum gehe, „[d’]accroître les pouvoirs du Parlement [européen]“, wurde nur am Rande erwähnt.1067 In ähnlicher Form teilte auch Le Monde seine Berichterstattung nach dem Gipfel von Rom in zwei große Artikel auf, von denen der eine der Währungsunion und der andere der gemeinsamen Au- ßen- und Sicherheitspolitik gewidmet war.1068 Eine Äußerung Delors’, der die Außenpolitik als „poumon de la relance européenne“ bezeichnete, wurde in beiden Zeitungen wiederholt aufgegriffen.1069 Zudem zitierte Le Figaro aus einer Rede des französischen Premierministers Michel Rocard, der die europäische Kooperation als Priorität der französischen Verteidigungspolitik beschrieb,1070 Le Monde berichtete anlässlich eines bilateralen 1067 LF 27.10.1990:1. Der dritte Bereich, „la défense“, war dem Leitartikel zufolge noch überhaupt kein Bestandteil der Verhandlungen, müsse es jedoch werden. 1068 LM 30.10.1990:8a, LM 30.10.1990:8c. 1069 LM 12.10.1990:1, ähnlich LF 25.10.1990:5 sowie (ohne Verweis auf Delors) LM 24.10.1990:8, LF 27.10.1990:2. 1070 LF 23.10.1990:1. 4.2 Frankreich 339 Treffens zwischen Mitterrand und Andreotti über die diesbezüglichen italienischen Vorschläge,1071 und auch die zur selben Zeit eskalierende Golfkrise nahmen beide Zeitungen wiederholt als wichtigen Beleg für die Notwendigkeit oder auch als Testfeld für eine gemeinsame außenpolitische Linie der EG.1072 Wie bereits erwähnt, sahen beide Zeitungen dabei recht gute Aussichten auf Verhandlungsfortschritte, auch wenn die Berichterstattung meist eher vage blieb. Die einzige offene Frage, die wiederholt thematisiert wurde, war die außenpolitische Rolle des Europäischen Rates. Als wichtigste Konfliktparteien erschienen dabei die Kommission und die französische Regierung: So berichtete etwa Le Monde, dass sich Delors gegen die „idée chère aux Français et aux Allemands d’un super secrétariat installé aux côtés du Conseil européen“ wende und stattdessen selbst an der Durchführung der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik beteiligt sein wolle.1073 Le Figaro wiederum zitierte den französischen Außenminister Roland Dumas, der die zentralen Entscheidungen dem Europäischen Rat vorbehalten wolle „puisque c’est là que siègent les instances les plus élevées de nos pays“.1074 Die Vorbehalte kleinerer Mitgliedstaaten spielten nun hingegen keine Rolle mehr. Auch andere institutionelle Reformen, speziell die künftigen Kompetenzen des Europäischen Parlaments, waren in den französischen Medien erneut nur wenig präsent. Vor allem Le Figaro widmete ihnen fast überhaupt keine Aufmerksamkeit, sondern thematisierte stattdessen nur die diplomatische Auseinandersetzung zwischen Frankreich und Belgien über den künftigen Sitz des Parlaments, die nun als „bataille du siège“ ihren festen Teil in der Berichterstattung hatte.1075 Etwas ausführlicher fand sich die Frage der künftigen institutionellen Rolle des Parlaments in Le Monde, wo etwa über einen Vorschlag der Kommission zur Einführung des Mitent- 1071 LM 10.10.1990:11. Im Einzelnen handelte es sich dabei um die Einführung einer neuen Ratsformation der Verteidigungsminister, was Mitterrand unterstütze, sowie um einen gemeinsamen Sitz der EG im UN-Sicherheitsrat, die Mitterrand abgelehnt und auch Andreotti als „problème pas actuel“ abgetan habe. 1072 LM 12.10.1990:1 (als Zitat von Jacques Delors), LM 30.10.1990:1, LM 30.10.1990:8c, LF 29.10.1990:5b. 1073 LM 24.10.1990:8; ähnlich auch LF 25.10.1990:5, wo der Konflikt zu Frankreich aber weniger herausgehoben wurde. 1074 LF 27.10.1990:2a. 1075 So LF 10.10.1990:1, LF 27.10.1990:2b, LF 27.10.1990:2a, LF 29.10.1990:5a; vgl. auch LM 01.12.1990:2. 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 340 scheidungsverfahrens und zur Beteiligung der Abgeordneten an der Ernennung des Kommissionspräsidenten berichtet wurde.1076 Als Akteur spielte das Parlament allerdings auch hier kaum eine Rolle – anders als etwa Jacques Delors, der immer wieder mit eigenen Initiativen zur Vertragsreform zitiert wurde.1077 Lediglich ein einziger Artikel über ein interinstitutionelles Treffen vor dem Gipfel von Rom erwähnte die Unzufriedenheit der Europaabgeordneten mit dem intergouvernementalen Verfahren der Vertragsreform. Doch auch dieser Text befasste sich zum größeren Teil mit den Positionen der französischen Regierung und der Kommission, weniger mit den Forderungen der Parlamentarier selbst.1078 Gleichsam als eine implizite Begründung für dieses geringe Interesse fanden sich in beiden Zeitungen Anspielungen auf das (in der französischen Berichterstattung schon zuvor recht verbreitete) Bild des Europäischen Parlaments als wenig bedeutsamer Papiertiger. So zitierte Le Monde eine Äußerung Jacques Delors’, der die Entscheidungsschwäche und die „discussions byzantines“ unter den Europaabgeordneten kritisierte.1079 Und Le Figaro kontrastierte in einem Artikel die Forderungen des Parlaments mit einer ironischen Bemerkung des französischen Europaabgeordneten Claude Cheysson: „‚Le Parlement n’a pas de pouvoir et n’est pas prêt d’en avoir‘“.1080 Als neues Motiv erschien zudem in einzelnen Artikeln die Frage, ob eine Stärkung des Europäischen Parlaments womöglich zu Lasten der nationalen Parlamentarier gehen würde. Diese Diskussion knüpfte zum einen an das generelle Problem der Kompetenzverteilung zwischen der EG und ihren Mitgliedstaaten an. Zum anderen machte sie sich aber auch an dem konkreten Vorschlag eines europäischen Senats fest, der in den französischen Medien noch immer als möglicher, wenn auch zunehmend unwahr- 1076 LM 24.10.1990:8. Außerdem solle das Parlament über eine Art „impôt communautaire“ bestimmen können. Das Initiativrecht in der Gesetzgebung wolle die Kommission hingegen für sich behalten. 1077 Vgl. außer dem schon genannten Interview LM 24.10.1990:8 (mit neuen Vorschlägen der Kommission zur Politischen Union), LM 25.10.1990:8, LM 27.10.1990:8 (zur Währungsunion). Der Figaro zitierte Delors etwas seltener, illustrierte aber beispielsweise seinen Bericht über den Gipfel von Rom mit einem Foto von Delors und Thatcher als „deux personnages clés de la CEE“ (LF 27.10.1990:2a). 1078 LM 25.10.1990:8. Ähnlich auch LF 23.11.1990:9, wo die Forderungen des Parlaments – formuliert durch Giscard d’Estaing – mit den Positionen der Kommission und der italienischen Ratspräsidentschaft kontrastiert wurden. 1079 LM 25.10.1990:8. 1080 LF 22.10.1990:12. 4.2 Frankreich 341 scheinlicher Bestandteil einer institutionellen Reform genannt wurde. So erklärte der französische Außenminister Dumas in einer Parlamentsdebatte, die „idée d’une seconde chambre pour l’Europe“ sei zwar „séduisante“, stoße aber auf „des obstacles pratiques“.1081 Jacques Delors sprach sich in seinem Interview in Le Monde gegen einen Senat aus, da dieser nur dazu führen würde „[à] affaiblir encore plus le Parlement européen, qui doit au contraire être renforcé“.1082 Wenig später stellte ein Artikel fest, dass der Vorschlag einer institutionellen Einbeziehung der nationalen Parlamente zuletzt kaum weiterverfolgt worden sei, da das Europäische Parlament darin eine mögliche Konkurrenz sehe. Lediglich die französische Europaministerin Elisabeth Guigou stehe weiterhin hinter der Idee.1083 Laurent Fabius (der zu dieser Zeit sowohl Präsident der französischen Nationalversammlung als auch Europaabgeordneter war) hob in seinem Interview hingegen hervor, dass es in der Debatte über das europäische „déficit de contrôle démocratique“ nicht um einen Machtkonflikt zwischen nationalem und europäischem Parlament gehe. Ziel sei vielmehr, überhaupt eine parlamentarische Kontrolle anstelle der „toute-puissance de la technocratie“ sicherzustellen.1084 Sowohl in Bezug auf die gemeinsame Außenpolitik als auch auf die Kompetenzen des Europäischen Parlaments erschien die französische Regierung in den französischen Medien also eher nicht als eine Befürworterin starker supranationaler Institutionen. Dennoch blieb die Vorstellung, dass Frankreich in den Verhandlungen eine Vorreiterrolle einnehme, weit verbreitet. Dies zeigte sich insbesondere auch im Gebrauch des Begriffs „fédéral“, der nun – nach Mitterrands Bekenntnis zu einer „finalité fédérale“ im Juni – vor allem in Le Monde immer wieder positiv mit der französischen Regierung in Verbindung gebracht wurde. Im Hintergrund stand dabei meist das schon früher diskutierte Dilemma zwischen einer Vertiefung der EG durch die Vertragsreform einerseits und einer raschen Erweiterung zur Integration der osteuropäischen Staaten andererseits. So sprach sich ein Kommentar für eine gleichzeitige Fortentwicklung von EG und 1081 LM 12.10.1990:10a. 1082 LM 12.10.1990:1. 1083 LM 25.10.1990:8. Als zentrales Argument Guigous wurde die mangelnde Bereitschaft der nationalen Öffentlichkeiten zu einer Legitimierung der Europapolitik allein über das Europäische Parlament genannt. Dass sich die britische Regierung noch sehr viel deutlicher gegen eine Stärkung des Europäischen Parlaments aussprach und auf der Souveränität der nationalen Parlamente beharrte, wurde in dem Artikel hingegen nicht erwähnt. 1084 LM 12.10.1990:10c. 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 342 KSZE aus und unterschied dabei zwischen „l’Europe des Douze, à vocation fédérale“ und „celle des Trente-cinq, essentiellement intergouvernementale“.1085 Diese Doppelstrategie wurde „des européistes aussi fervents que MM. Kohl, Mitterrand et Andreotti“ zugeschrieben, wobei der Kommentar jedoch vor allem Mitterrand eine Führungsrolle zuschrieb: L’Allemagne unifiée et la Grande-Bretagne […] hésitent encore à franchir le saut qualitatif qui transformera la Communauté en une union fédérale. La France, elle, n’a aujourd’hui pas d’autre choix que d’en être le plus ardent promoteur.1086 Die supranationalen Akteure wurden in dem Kommentar hingegen nur am Rand erwähnt, und auch eine Auseinandersetzung damit, welche institutionellen Reformen für eine „union fédérale“ nötig seien, blieb weitgehend aus. Andere Artikel blieben ähnlich uneindeutig. So sprach sich Delors in seinem Interview gegen „un saut fondamental vers un système fédéraliste où la Commission deviendrait un gouvernement à part entière“ aus, da dafür „[l]es esprits ne sont pas mûrs“.1087 Ein anderer Artikel sprach hingegen durchaus von Delors’ Bestrebungen „pour aller vers une structure fédérale“.1088 An wieder anderer Stelle wurde „Europe fédérale“ als Gegenbegriff zum britischen Wunsch einer nur lose integrierten gesamteuropäischen Freihandelszone verwendet.1089 Explizit abgelehnt wurde eine europäische „fédération“ schließlich in zwei Gastbeiträgen der gaullistischen Oppositionspolitiker Alain Juppé und Charles Pasqua in Le Monde, die sich beide für eine intergouvernementale Struktur der EG aussprachen, die eine rasche Osterweiterung ermöglichen sollte.1090 Letztlich verwies das Schlagwort „fédéral“ in der französischen Öffentlichkeit damit nicht nur auf die zwischenstaatliche Debatte über die institutionelle Gestalt der EG, sondern vor allem auf eine inner- 1085 LM 12.10.1990:2. Bemerkenswerterweise erschien der Kommentar unter der Überschrift „N’enterrons pas la CEE“ – als stünde in den Verhandlungen nicht die Aufwertung der außenpolitischen Rolle der EG, sondern vielmehr deren Entmachtung zugunsten der KSZE zur Diskussion. 1086 Ebd. 1087 LM 12.10.1990:1; ähnlich auch ein Artikel Ende November, der Delors’ Formulierung einer „Europe de la nécessité“ als „d’une toute autre inspiration que le fédéralisme militant des années 60“ beschrieb (LM 24.11.1990:10). 1088 LF 25.10.1990:5. 1089 LM 01.11.1990:7, ähnlich LM 03.11.1990:1. 1090 LM 30.10.1990:2, LM 14.11.1990:2. 4.2 Frankreich 343 staatliche Auseinandersetzung zwischen Regierung und Opposition über die Priorität von Vertragsreform oder Erweiterung der Gemeinschaft.1091 „Débat franco-français“: Die Assisen als französisches Projekt in der Berichterstattung von Le Monde Nach dem Europäischen Rat von Rom herrschte in beiden französischen Zeitungen eine recht positive Einschätzung seiner Ergebnisse vor. Besonders optimistisch war dabei wieder einmal Le Monde, die in Artikelüberschriften hervorhob, dass der Gipfel einen „calendrier balisant la voie vers l’Union économique et monétaire“ sowie einen „consensus […] sur la nécessité d’une politique étrangère et de sécurité commune“ erreicht habe.1092 Aber auch für Le Figaro war nun das „dossier UEM […] quasiment bouclé“, wenn auch bei der Politischen Union noch Klärungsbedarf bleibe.1093 In den folgenden Wochen ließ das Interesse an der Vertragsreform allerdings in beiden Zeitungen deutlich nach. Im November 1990 stellten zahlreiche europapolitische Artikel stattdessen wieder den Umgang mit den osteuropäischen Staaten und die KSZE in den Vordergrund, während die EG meist nur noch am Rande erwähnt wurde.1094 Auch die Treffen der europäischen Parteienfamilien, die in dieser Zeit stattfanden, zogen kaum Aufmerksamkeit auf sich. So wurde die ELDR-Konferenz überhaupt nicht erwähnt, und auch zu BSPEG1095 und EVP erschien jeweils nur ein einzelner Artikel in Le Monde. Letzterer berichtete in wohlwollender Form über die Resolution, in der die christdemokratischen Parteivertreter eine „Constitution fédérale de l’union européenne“ forderten. Er schloss jedoch mit dem bezeichnenden Satz: „Reste à savoir ce que les chefs de gouvernement 1091 Siehe hierzu unten, Dritter Teil, Kapitel 4.2.2. 1092 LM 30.10.1990:8a, LM 30.10.1990:8c, vgl. auch LM 30.10.1990:1. Darüber hinaus druckte Le Monde Ausschnitte der Schlussfolgerungen des Gipfels im Wortlaut ab – was sonst nur die beiden britischen Zeitungen taten, wo diese Schlussfolgerungen vor allem aufgrund Thatchers Weigerung, sie mitzutragen, besonderen Nachrichtenwert erlangten (LM 30.10.1990:8b, TT 29.10.1990:7c, TG 29.10.1990:6). 1093 LF 29.10.1990:5b. 1094 So z. B. LM 20.11.1990:6, LM 22.11.1990:1a, LM 23.11.1990:1a, LF 30.11.1990:2. 1095 LM 13.12.1990:4a. 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 344 issus de la famille [démocrate-chrétienne] feront de ce texte.“1096 Am Ende, daran ließ die Zeitung auch hier keinen Zweifel, waren eben doch die nationalen Regierungen der Mitgliedstaaten, nicht die europäischen Parteien für die Vertragsreform ausschlaggebend. Eine deutliche Abweichung von dieser mitgliedstaatlich-außenpolitischen Perspektive bot lediglich ein neuer Gastkommentar von Maurice Duverger, der Ende November aus Anlass der europäischen Assisen erschien. Der Europaabgeordnete zitierte darin den italienischen Ministerpräsidenten Andreotti, der in den Assisen die „expression de la volonté populaire que réside dans les Parlements des Etats et dans le Parlement européen“ sah, und kritisierte das „déficit démocratique“, das durch die Übertragung von Kompetenzen der nationalen Parlamente auf Kommission und Ministerrat entstehe, ohne dass diese wirkungsvoll durch das Europäische Parlament kontrolliert werden könnten. Zuletzt drohte Duverger sogar, dass das Europäische Parlament gegenüber den nationalen Regierungen notfalls eine „stratégie de crise fondatrice“ anwenden und im Rahmen seiner bestehenden Kompetenzen europapolitische Vorhaben blockieren könnte, um seine Forderungen zur Vertragsreform zu erzwingen.1097 Diese konfrontative Linie fügte sich erkennbar in die Tradition der europäischen Föderalisten um Altiero Spinelli ein, die 1984 ebenfalls versucht hatten, einen vom Europäischen Parlament ausgearbeiteten Vertragsentwurf durchzusetzen.1098 In der übrigen Berichterstattung zu den Assisen (die in Le Monde, nicht aber im Figaro breiten Raum einnahm) spielte der Gegensatz zwischen Abgeordneten und Regierungen allerdings zunächst kaum eine Rolle. Vielmehr betonte ein Artikel, dass die Idee für die Assisen von einer Rede von François Mitterrand im Oktober 1989 ausgegangen sei – und vereinnahmte damit die ganze Veranstaltung als diplomatischen Erfolg der französischen Regierung.1099 1096 LM 18.11.1990:4. Zudem lag der Schwerpunkt des Artikels – wie in den französischen Berichten zur Politischen Union üblich – auf der gemeinsamen Au- ßenpolitik, während etwa die Stärkung des Europäischen Parlaments nur am Rande erwähnt wurde. Le Figaro thematisierte den EVP-Gipfel überhaupt nicht, sondern veröffentlichte nur einen Kurzbericht über ein Papier zur europäischen Verteidigungspolitik, das eine deutsch-französische Gruppe von CDU/CSU-, CDS- und UDF-Abgeordneten verabschiedet hatte (LF 16.11.1990:9). 1097 LM 29.11.1990:2. 1098 Vgl. hierzu oben, Erster Teil, Kapitel 4.4.2, sowie ausführlicher Müller 2016. 1099 LM 28.11.1990:7. 4.2 Frankreich 345 Zudem knüpfte der Bericht an die Debatte über die gegensätzlichen Interessen zwischen europäischen und nationalen Parlamentariern an, die bereits vor dem Gipfel von Rom in den französischen Zeitungen verschiedentlich angeklungen war, und thematisierte ausführlich die Befürchtung der französischen nationalen Abgeordneten, durch die Vertragsreform an europapolitischem Einfluss zu verlieren. Als mögliche Gegenmaßnahme wurde noch einmal der französisch-britische Vorschlag zu einem „Sénat européen“ mit Delegierten der nationalen Parlamente beschrieben, aber auch das Modell eines regelmäßig tagenden „Congrès“, der sich – wie die Assisen – sowohl aus nationalen als auch aus europäischen Abgeordneten zusammensetzen sollte.1100 Über letzteren Vorschlag hatten die französischen Zeitungen bereits zuvor verschiedentlich berichtet, allerdings stets im Rahmen der nationalen europapolitischen Debatte: Im Juni hatte der französische Außenminister Roland Dumas den „congrès“ in einer Aussprache im französischen Parlament erstmals als mögliche Alternative zu einem europäischen Senat ins Spiel gebracht,1101 im Oktober hatte er dieses Modell ausdrücklich unterstützt.1102 Später hatte die Regierungspartei PS den Vorschlag in einer europapolitischen Deklaration aufgegriffen, nachdem sich unter anderem Jacques Delors gegen das Senatsmodell ausgesprochen hatte.1103 Ein Sprecher der gaullistischen Oppositionspartei RPR wiederum hatte den „congrès“ als wirkungsloses „pandémonium“ verworfen.1104 Auch die Berichterstattung über die Assisen war in Le Monde nun vor allem von dieser Frage der „institutionnalisation souhaitée par les Français“1105 dominiert – wobei die Zeitung zugleich keinen Hehl daraus machte, dass die entsprechenden Vorschläge außerhalb Frankreichs kaum eine Rolle spielten. Mehrere Berichte zu dem Thema zitierten ausschließlich französische Akteure, ein Artikel sprach sogar explizit von einem „débat franco-français“.1106 Ein ähnliches Muster fand sich auch in Zusammenhang mit der Sitzordnung der Assisen, die sich nicht an den nationalen Delegationen, sondern den europäischen Parteifamilien orientierte: Auch hierzu hob der Bericht besonders hervor, dass es sich um eine Initiative des französischen Parlamentspräsidenten Laurent Fabius gehandelt ha- 1100 Ebd. 1101 LF 28.06.1990:5. 1102 LF 11.10.1990:9, LM 12.10.1990:10a. 1103 LM 23.11.1990:10. 1104 LM 29.11.1990:13c. 1105 So LM 02.12.1990:6b, ähnlich LM 30.11.1990:6a. 1106 LM 29.11.1990:13b. 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 346 be und dass das RPR, das keiner der großen europäischen Familien angehörte, damit unzufrieden sei.1107 Auch nach dem Parlamentariertreffen änderte sich dieser Fokus nur geringfügig. Dass sich die Assisen zuletzt nicht für die Einrichtung eines europäischen Senats oder „Congrès“ ausgesprochen hatten, beschrieb Le Monde als Erfolg der „plus pro-européens“, die dadurch eine Schwächung des Europäischen Parlaments befürchtet hätten.1108 Dass die Forderung der Europaabgeordneten nach einer „Europe fédérale“ in der Abschlusserklärung auch von den meisten nationalen Parlamentariern mitgetragen wurde, sah die Zeitung als eine „surprise“ – ebenso wie die Tatsache, dass die Delegierten zuletzt tatsächlich nicht nach nationaler Herkunft, sondern entlang ihrer europäischen Parteilinien abgestimmt hatten. Wie sehr dies die Zeitung überraschte, wurde auch an der Art der Berichterstattung selbst deutlich. Diese stellte selbst nämlich durchaus die nationalen Delegationen in den Vordergrund und erklärte, dass „tous les Allemands, tous les Belges et tous les Italiens“ für die Abschlusserklärung gestimmt hätten, während sich „la délégation du grand-duché [du Luxembourg]“ enthalten habe.1109 Ansonsten galt das Hauptaugenmerk jedoch erneut den französischen Repräsentanten: So behandelte beispielsweise ein Artikel den anekdotischen Umstand, dass Valéry Giscard d’Estaing seine Rede bei den Assisen in vier Sprachen gehalten hatte, bezeichnete den Politiker dabei aber nicht entsprechend seinem aktuellen Amt als Fraktionsvorsitzenden der Liberalen im Europäischen Parlament, sondern nur als „ancien président de la République“.1110 Ein weiterer Bericht thematisierte, dass sich die große Mehrheit der französischen Delegierten bei der Abstimmung über die Abschlusserklärung enthalten hatte, und gab aus diesem Anlass zahlreiche Erklärungen französischer Abgeordneter wieder.1111 Parlamentarier anderer 1107 Ebd. Dass die letztlich symbolische Frage der Sitzordnung nicht nur in der französischen, sondern auch in der britischen Presse recht große Aufmerksamkeit auf sich zog (TT 29.11.1990:23, TG 05.12.1990:6), kann auch als Indiz für die Schwierigkeiten der Zeitungen im Umgang mit dem besonderen Format der Assisen als Zwischenmodell zwischen Diplomatie und Parlamentarismus dienen. 1108 So LM 02.12.1990:6b, ähnlich LM 30.11.1990:6a. 1109 LM 02.12.1990:6b. 1110 LM 30.11.1990:6b. 1111 LM 02.12.1990:6a. Im Figaro erschien einige Tage später ein Artikel, der die Enthaltung der französischen Sozialisten in den Assisen als „embarras“ für Jean-Pierre Cot, den aus Frankreich stammenden sozialistischen Fraktionsvorsitzenden im Europäischen Parlament, beschrieb (LF 06.12.1990:8a). 4.2 Frankreich 347 Länder kamen in der Berichterstattung hingegen fast überhaupt nicht vor. Sogar ein Artikel, der das dänische Modell als Vorbild dafür beschrieb, wie ein nationales Parlament die eigene Regierung in europapolitischen Fragen kontrollieren könne, zitierte zu diesem Thema mit Laurent Fabius und Jacques Delors ausschließlich Politiker französischer Herkunft.1112 Trotz der ungewöhnlich ausführlichen Berichterstattung über die Assisen blieb Le Monde letztlich also bei einer klar nationalen Perspektive: Ähnlich wie bei der Darstellung der Treffen des Europäischen Rates standen auch hier die Vertreter des eigenen Landes mit ihren Positionen im Vordergrund, nur dass es sich statt um Regierungsmitglieder eben um Abgeordnete handelte. Allerdings zeigte sich die Zeitung bei der Bewertung des Parlamentariertreffens deutlich aufgeschlossener als etwa die FAZ in Deutschland: Während diese den Wirklichkeitssinn der Delegierten in Frage stellte,1113 lehnte Le Monde die weitgehenden Forderungen der Assisen nicht grundsätzlich ab. Ein Artikel verwies zwar auf die abwertende Einschätzung des italienischen Außenministers Gianni De Michelis „que les parlementaires européens ‚confondent leurs désirs et la réalité‘“. Le Monde machte sich diese Position allerdings nicht selbst zu eigen, sondern zitierte auch die ironische Replik des Präsidenten des Europäischen Parlaments Enrique Barón Crespo: „jusque-là, le réalisme en matière de construction européenne était le monopole de Mme Thatcher“.1114 Ein anderer Artikel unterstrich die demokratische Legitimation der Assisen, indem er darauf hinwies, dass ihre Abschlusserklärung zwar nicht bindend sei und von den Regierungen ignoriert werden könne – aber nur „[à] moins qu’au bout de quarante ans de construction européenne, l’avis des élus soit pour la première fois véritablement entendu“.1115 Insgesamt nahm Le Monde die Assisen also vor allem als ein französisches Projekt wahr und zitierte in seiner Berichterstattung dazu auch vor allem französische Akteure. Gleichzeitig berichtete Le Monde jedoch auch ausführlicher über die Veranstaltung als jede andere hier untersuchte Zeitung und war letztlich eher bereit, den Forderungen der versammelten Abgeordneten eine besondere Legitimität zuzugestehen. 1112 LM 30.11.1990:6a. 1113 FAZ 29.11.1990:3b, vgl. oben, Dritter Teil, Kapitel 4.1.1. 1114 LM 29.11.1990:13a. 1115 LM 02.12.1990:6b. 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 348 „Nous étions contents de la laisser se battre pour nous“: Thatchers Abwahl als Niederlage der europäischen Nationalkonservativen? Weitaus mehr Aufmerksamkeit als die Assisen zog in Le Monde die Regierungskrise in Großbritannien auf sich, die sich im November 1990 in beiden französischen Zeitungen rasch zum zentralen Thema der europapolitischen Berichterstattung entwickelte. Schon anlässlich des Gipfels von Rom Ende Oktober war die Außenseiterrolle Margaret Thatchers immer wieder erwähnt worden: So kritisierte Jacques Delors etwa im Interview in Le Monde, Thatcher vollziehe mit ihrem Nationalismus einen „retour à des positions que je croyais abandonnées“ und „affiche avec enthousiasme et dynamisme sa différence“.1116 Andere Berichte unterstrichen allerdings auch, dass Großbritannien bei den Integrationsplänen zwar bremse, aber derzeit keine allzu großen Divergenzen mit den übrigen Mitgliedstaaten zeige.1117 Auch nach dem Gipfel widmeten die französischen Zeitungen Thatcher mehrere Schlagzeilen, ohne zu einer eindeutigen Einschätzung zu kommen: So sprach Le Figaro vom „‚splendide isolement‘ de la Dame de fer“, relativierte dann aber: „Malgré les profonds désaccords, tous les ponts ne sont pas rompus“.1118 Ganz ähnlich erklärte auch Le Monde, Thatcher sei in Rom „complètement isolée“ gewesen und mit ihrem Versuch gescheitert, die Debatte von der Vertragsreform abzulenken;1119 ein Leitartikel hingegen konstatierte, Thatcher wolle trotz ihres Widerspruchs zu den Reformplänen keine „bouderie stérile“ betreiben, sondern „jouer le jeu, avec l’espoir d’en influencer autant que possible le cours“.1120 Ein weiterer Bericht hob zudem erneut die Ähnlichkeiten zwischen Thatchers europapolitischer „vision“ und jener des General de Gaulle hervor und betonte: On aurait tort de considérer avec dédain son plaidoyer passionné pour l’Europe des patries. Mme Thatcher se sent aussi européenne que MM. Kohl, Mitterrand ou Delors. Simplement, elle a une autre idée de l’Europe […].1121 1116 LM 12.10.1990:1. 1117 LM 27.10.1990:8, ähnlich LF 27.10.1990:2a. Ein Leitartikel in Le Monde hob zudem den britischen Beitritt zum EWS als eine gute Nachricht hervor (LM 19.10.1990:1). 1118 LF 29.10.1990:5b. 1119 LM 30.10.1990:8a. 1120 LM 30.10.1990:1. 1121 LM 01.11.1990:7. 4.2 Frankreich 349 Diese Anerkennung von Thatchers Positionen als anderen Vorstellungen grundsätzlich gleichwertige „idée de l’Europe“ und die Anspielung auf De Gaulle deuteten noch einmal einen Deutungsrahmen an, in dem Thatcher nicht nur die Rolle als Vertreterin des britischen Interesses, sondern als Repräsentantin der europäischen Nationalkonservativen zukam. Allerdings wurden diese Parallelen zwischen Thatcher und den französischen Gaullisten in Le Monde nicht vertieft. Ein Artikel, der nach Thatchers Rücktritt den Einfluss der britischen Premierministerin auf die wirtschaftsliberale Linie der französischen Oppositionsparteien thematisierte, betonte sogar ausdrücklich: Référence […] en matière de libéralisme, Mme Thatcher ne l’est pas devenue, en revanche, pour la droite française en matière européenne. M. Balladur estime que le débat […] sur cette question ne doit rien aux positions proclamées par le premier ministre britannique […].1122 Etwas ausführlicher erschienen die Parallelen zwischen britischen Konservativen und französischen Gaullisten hingegen im Figaro. In einem Text über die außen- und europapolitischen Positionen von Jacques Chirac erwähnte die konservative Zeitung unter anderem auf dessen Forderung nach einer „monnaie commune“ statt einer „monnaie unique“ und zitierte den RPR-Chef mit dem Satz: „Margaret Thatcher n’a pas toujours tort.“1123 Wenige Tage später brachte ein Kommentar diese Aussage Chiracs auch explizit mit dem britischen Hard-ECU-Plan und der „vieille polémique sur la supranationalité“ in Verbindung.1124 Wenigstens in einigen Artikeln zeigte sich an dieser Stelle also erneut ein gesamteuropäisch-weltanschauliches Deutungsmuster für die Vertragsverhandlungen. Insgesamt blieb dies in der Berichterstattung jedoch eine Ausnahme, und auch eine vertiefte inhaltliche Auseinandersetzung mit den konkreten Alternativvorschlägen Thatchers fehlte in den französischen Zeitungen erneut. 1122 LM 24.11.1990:8. Lediglich ein Europaabgeordneter des Front National, Yvan Blot, wurde mit einer wohlwollenden Äußerung über Thatchers Verteidigung der „Europe des patries face à l’Europe fédérale et cosmopolite“ zitiert. 1123 LF 03.11.1990:7. 1124 LF 07.11.1990:2. Als weiteren Unterstützer Thatchers und Chiracs nannte Le Figaro den deutschen Bundesbankchef Pöhl, der die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates in Rom als ungenügend „pour une décision de portée aussi vaste que le lancement de l’union monétaire“ bezeichnet habe. Dass Pöhl wenige Monate zuvor den Hard-ECU-Plan öffentlich abgelehnt hatte, erwähnte der Artikel hingegen nicht. 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 350 Die britische Regierungskrise im November selbst wurde in Le Monde und Le Figaro aufmerksam mitverfolgt. Dabei verwiesen sie ebenso wie die deutschen Medien vor allem in den ersten Tagen immer wieder auf die Europapolitik, speziell Thatchers Ablehnung der Währungsunion, als den zentralen Konflikt, der zum Rücktritt Geoffrey Howes und den weiteren Verwerfungen in der Conservative Party geführt habe.1125 Später wurde dies allerdings relativiert, da Thatcher selbst sich nicht als „anti-européenne“ verstehe und die Europapolitik auch nicht als wichtigen innerparteilichen Gegensatz ansehe.1126 Als weitere Argumente der Thatcher-Gegner wurden nun vermehrt der Konflikt um die poll tax sowie die schlechten Umfragewerte der Partei genannt.1127 In einigen Artikeln wurden die europapolitischen Gegensätze sogar überhaupt nicht mehr erwähnt. Auch nach Thatchers Rücktritt nannten viele Rückblick-Artikel zwar die Europapolitik als wichtiges Thema ihrer Regierungszeit, rückten sie aber nicht in den Vordergrund.1128 Berichte über die Reaktionen anderer europäischer Politiker gaben allerdings prominent die Äußerungen des französischen Außenministers Dumas und des belgischen Ministerpräsidenten Martens wieder, die erwarteten, dass die britische Regierung ohne Thatcher kompromissbereiter würde.1129 Beide Zeitungen sahen dies grundsätzlich als positive Entwicklung;1130 ähnlich wie in den deutschen Medien fand sich vereinzelt aber auch die Einschätzung, dass Thatchers europapo- 1125 Z. B. LM 03.11.1990:1, LM 03.11.1990:6b, LM 03.11.1990:6c, LM 03.11.1990:6a, LM 04.11.1990:5, LM 06.11.1990:8, LM 15.11.1990:5, LM 21.11.1990:6; LF 03.11.1990:2, LF 15.11.1990:6, LF 16.11.1990:4, LF 21.11.1990:4b, LF 22.11.1990:8. Vor allem Le Monde gebrauchte zudem das Wort „pro-européens“ wiederholt als generischen Begriff für die innerparteilichen Gegner Thatchers (z. B. LM 09.11.1990:8, ähnlich LM 14.11.1990:5, LM 16.11.1990:5). Seltener fand sich auch „anti-Européens“ als Bezeichnung für den Thatcher-freundlichen Flügel (so LF 05.11.1990:7). 1126 LM 14.11.1990:5, ähnlich LF 21.11.1990:4a sowie bereits LM 03.11.1990:6c. 1127 LM 16.11.1990:5, LM 21.11.1990:6, LM 22.11.1990:1b, LM 22.11.1990:3, LF 15.11.1990:6, LF 17.11.1990:2, LF 19.11.1990:2b, LF 22.11.1990:8. 1128 LM 23.11.1990:1b, LM 23.11.1990:2, LF 23.11.1990:5, LM 24.11.1990:1b, LF 23.11.1990:2, LF 23.11.1990:3, LF 23.11.1990:4b. 1129 LF 23.11.1990:4a, LM 24.11.1990:1b, LM 24.11.1990:6; ähnlich auch LF 24.11.1990:5b, LM 24.11.1990:10, LM 24.11.1990:9. Relativierend dazu stellte ein Leitartikel in Le Monde fest, Thatcher habe für die anderen EG-Staaten zuletzt ohnehin an Bedeutung verloren, da sie sich letztlich immer wieder auf Zugeständnisse habe einlassen müssen, die sie zuvor abgelehnt hatte (LM 24.11.1990:1a). 1130 Z. B. LF 23.11.1990:4c. 4.2 Frankreich 351 litisches Bremsen durchaus „d’appréciables vertus“ gehabt habe.1131 Explizite Unterstützung fand Thatcher im Figaro durch Alain Peyrefitte, der schon in früheren Beiträgen immer wieder auf Argumentationsmuster der britischen Konservativen zurückgegriffen hatte. In einem Leitkommentar lobte er die zurückgetretene Premierministerin nun für ihre Erfolge gegen Sozialismus und „eurocratie“: [E]lle luttait en fait pour toutes les vieilles nations d’Europe. Elle avait l’audace de proclamer que les États-Unis d’Europe ne sauraient se construire sur le modèle des États-Unis d’Amérique. Nous étions parfois bien contents de la laisser se battre pour nous.1132 Wer mit diesem „nous“ genau gemeint war – ob Frankreich als eine andere der „vieilles nations“ oder die Gaullisten als Teil einer europaweiten nationalkonservativen Bewegung –, ließ der Kommentar allerdings offen. Ein einzelner Artikel ging schließlich auch auf den sonst ebenfalls nur in den britischen Medien verbreiteten ‚Guter-Europäer‘-Topos ein und erklärte, dass Großbritannien die EG-Richtlinien zuverlässiger umsetze als andere Mitgliedstaaten und deshalb eigentlich als „l’un des meilleurs élèves de la classe européenne“ gelten müsse.1133 In der Berichterstattung über Thatchers Nachfolgekandidaten Michael Heseltine, Douglas Hurd und John Major spielte die Europapolitik wiederum nur eine untergeordnete Rolle; in Profildarstellungen bezeichnete Le Monde jeden der drei als „pro-européen“.1134 Nach der Wahl Majors am 27. November beschrieb ein Leitartikel diesen als europapolitisch „relativement flou“,1135 ein Porträt sprach von seiner „discrétion de chat sur ses convictions européennes“.1136 Seine ersten europapolitischen Äußerungen zwischen der Wahl und dem Gipfel von Rom wenige Wochen später wer- 1131 So LM 24.11.1990:9 (vgl. ähnlich auch FAZ 29.11.1990:3a). 1132 LF 23.11.1990:1. 1133 LF 24.11.1990:5b. 1134 LM 24.11.1990:7a, LM 24.11.1990:7b, LM 24.11.1990:7c, ähnlich auch LF 24.11.1990:5a. Ein anderer Artikel erwähnte, dass Geoffrey Howe Heseltine als „le ‚meilleur européen‘ des trois“ bezeichnet habe (LM 27.11.1990:5); ein weiterer betonte, dass Major die Unterstützung der „droite nationaliste et anti-europénne du parti“ habe (LM 28.11.1990:3). In vielen Berichten über die Nachfolgefrage trat die Europapolitik jedoch wieder hinter anderen Aspekten, besonders die Wahlaussichten der Conservative Party, zurück (z. B. LM 25.11.1990:3, LF 27.11.1990:8). 1135 LM 29.11.1990:1. 1136 LM 29.11.1990:6. Darüber hinaus nahm der Artikel Majors Wahl jedoch auch zum Anlass, erstmals den nach ihm benannten Vorschlag für einen „écu dur“ 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 352 teten die französischen Zeitungen jedoch klar als ein Zeichen für Verhandlungswillen. So stellte Le Figaro fest, dass Major eine „Europe fédérale“ und eine „monnaie européenne unique“ weiterhin ablehne, sich dabei aber „plus constructif“ zeige als seine Vorgängerin.1137 Ein anderer Artikel resümierte: „Sur l’Europe, il ne renie rien de l’héritage thatchérien. Mais il est moins dogmatique.“1138 Auffälligerweise wurde diese erwartete Kompromissbereitschaft Majors auch im Figaro einhellig positiv bewertet; ein Leitkommentar nannte die „intransigeance anti-européenne“ gar als einen der zentralen Fehler Thatchers.1139 Sorgen, dass mit Major die nationalkonservative Position im Europäischen Rat geschwächt würde, fanden sich hingegen nicht. Auch wenn mehrere Texte vor allem im Figaro also einen länderübergreifenden nationalkonservativen Diskurs andeuteten, folgte der größere Teil der Berichterstattung in beiden französischen Zeitungen letztlich einem mitgliedstaatlich-außenpolitischen Deutungsmuster. Le Figaro sah zwar Parallelen zwischen Thatcher und den französischen Gaullisten und äußerte in verschiedenen Kommentaren auch Sympathie für sie. Trotzdem behandelte die Zeitung ihre Abwahl nicht in erster Linie als eine Niederlage der europäischen Nationalkonservativen, sondern als innerbritische Angelegenheit, die für den Rest der EG vor allem insofern relevant war, als sie die Verhandlungen zwischen den Regierungen vereinfachte. Bezeichnend war in diesem Sinn die Formulierung eines Artikels, der nach Majors genauer zu erklären. Le Monde wertete den Major-Plan nun durchaus wohlwollend als „une solution pragmatique, à l’anglaise“. Zugleich äußerte die Zeitung jedoch auch die Vermutung, der Plan habe für Major vielleicht nur einen strategischen Zweck gehabt, um Thatchers grundsätzliche Ablehnung einer gemeinsamen Währung zu überwinden, und sei nach ihrem Rücktritt obsolet geworden (LM 29.11.1990:6, ähnlich auch LF 30.11.1990:6). 1137 So LF 01.12.1990:3, ähnlich LF 29.11.1990:1, LF 29.11.1990:10a, LM 30.11.1990:5. 1138 LF 28.11.1990:4a. Ganz ähnlich formulierte Le Monde, dass Major nicht Thatchers „esprit de croisade“ besitze (LM 06.12.1990:1). Auch der italienische Au- ßenminister Gianni De Michelis bestätigte diese Einschätzung in einem Interview (LM 13.12.1990:1). Dass von Major nur ein versöhnlicherer Stil, keine inhaltliche Änderung der britischen Position zu erwarten sei, wurde von den französischen Zeitungen damit erklärt, dass der britische Premierminister auf den weiterhin europaskeptischen Diskurs in der Conservative Party Rücksicht nehmen müsse (LM 15.12.1990:4, ähnlich LF 14.12.1990:3a). Mit dieser Gegenüberstellung von Stil und Substanz der britischen Europapolitik griffen sie ein Thema auf, das zur selben Zeit auch in der britischen Presse zentral war (siehe unten, Dritter Teil, Kapitel 4.3.2). 1139 LF 28.11.1990:1. 4.2 Frankreich 353 Amtsantritt eine „attitude plus positive de la Grande-Bretagne envers l’Europe“ erwartete – und damit metonymisch die britische Regierung mit dem ganzen Land gleichsetzte.1140 Umgekehrt blieb auch die linksliberale Le Monde bei einem weitgehend intergouvernementalen Interpretationsrahmen, selbst als sie Anfang Dezember einen langen Artikel über die Europapolitik des britischen Oppositionsführers Neil Kinnock veröffentlichte. Der Labour-Chef, so war darin zu lesen, halte britische Politiker grundsätzlich für „plus pragmatiques“ und rechne den „vastes projets, allemands et français, d’intégration européenne“ keine hohe Bedeutung zu – eine Einstellung, die die Zeitung etwas distanziert als „pas […] moins nuancée que celle du gouvernement conservateur“ bezeichnete, „même si les réserves portent sur des sujets différents“.1141 Obwohl Le Monde der britischen Opposition mit dem Artikel ungewöhnlich viel Platz einräumte, fügte sich die Darstellung also nicht in ein Deutungsmuster gesamteuropäisch-weltanschaulicher Unterschiede ein. Dass Kinnock zur gleichen Parteienfamilie gehörte wie etwa François Mitterrand, spielte nahezu keine Rolle. „Il faut parier sur l’Allemagne“: Diplomatische Beziehungen im Zentrum der Berichterstattung zum zweiten Gipfel von Rom Nach dem ersten Dubliner Gipfel hatte das deutsch-französische Verhältnis für die europapolitische Debatte in Frankreich etwas an Bedeutung verloren. In der Berichterstattung über den zweiten Dubliner Gipfel im Juni erschienen Kohl und Mitterrand meist als Partner; die überwundene diplomatische Krise erschien jedoch nicht mehr als ein zentrales Motiv. Erst der Vollzug der deutschen Wiedervereinigung bewirkte, dass die bilateralen Beziehungen zwischen den beiden Ländern im Oktober 1990 erneut an medialer Präsenz gewannen. Bemerkenswerterweise änderte sich dabei allerdings die Rollenverteilung zwischen den beiden französischen Zeitungen: Hatte zuvor Le Monde die Entwicklungen in Deutschland meist wohlwollend begleitet, während Le Figaro eine gewisse Skepsis zeigte, so war es nun genau umgekehrt. In den Wochen vor dem ersten Gipfel von Rom äu- ßerte sich die gaullistische Zeitung durchaus positiv über den Bundeskanzler, der eine „Allemagne unifiée et Europe unie“ anstrebe, und verwies auf die deutsch-französische Kooperation in den Reformverhandlungen: Nach 1140 LF 01.12.1990:3. 1141 LM 07.12.1990:6. 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 354 der Wiedervereinigung, so Le Figaro, wolle Kohl nun „accélérer […] la cadence européenne, sous une double commande franco-allemande“.1142 Le Monde hingegen äußerte nun wiederholt Sorgen über die künftige deutsche Rolle in Europa, wobei sowohl eine zu mächtige als auch eine abwesende, desinteressierte oder nach Osten orientierte Bundesregierung als ein Risiko für die EG beschrieben wurden.1143 Auch Jacques Delors hob in einem Interview hervor, die deutsche Wiedervereinigung sei zwar grundsätzlich vorteilhaft, aber nur, sofern dies nicht zu Lasten des „rythme d’intégration“ der EG gehe.1144 Im Mittelpunkt dieser neuen Zweifel standen die schwierigen Verhandlungen über die gemeinsame Währung, in denen sowohl der Zeitplan als auch die genaue Ausgestaltung zwischen Deutschland und Frankreich umstritten waren. So zitierte und übernahm Le Monde in mehreren Artikeln eine Einschätzung Mitterrands, nach der die Gespräche zur Politischen Union weitaus einfacher voranschritten als jene zur Währungsunion.1145 Jacques Delors erklärte in dem Interview, die Festlegung eines festen Datums für den Übergang zur zweiten Stufe der Währungsunion „est devenue un test de la confirmation de la volonté allemande de construire l’Europe“.1146 Dass Kohl Mitte Oktober tatsächlich einen festen Zeitplan akzeptierte, wertete ein Leitartikel in Le Monde ausdrücklich als gute Nachricht.1147 Weiterhin fand sich aber immer wieder Misstrauen gegenüber dem deutschen Einfluss auf die institutionelle Ausgestaltung: So kritisierte etwa der sozialistische Politiker Laurent Fabius in einem Interview die „augmentation des exigences allemandes“ in Bezug auf die Unabhängigkeit der nationalen Zentralbanken. Im Gegenzug forderte er, dass nun auch Deutschland auf Frankreich zugehen und sich zur Souveränitätsteilung in anderen Bereichen, „particulièrement la sécurité“, bereit erklären 1142 LF 18.10.1990:3, ähnlich LF 27.10.1990:1, LF 27.10.1990:2a, LF 19.11.1990:2a. 1143 LM 12.10.1990:1, LM 12.10.1990:10c. 1144 LM 12.10.1990:1. 1145 LM 10.10.1990:11 (mit ausdrücklichem Verweis auf Mitterrand), LM 19.10.1990:1, LM 27.10.1990:8. Auch ein Artikel im Figaro beschrieb die Politische Union als wenig konfliktbelastet, allerdings auch noch sehr unklar (LF 25.10.1990:5). Ein anderer Artikel hingegen folgte dem traditionellen Narrativ und bezeichnete die Verhandlungen zur Währungsunion als weit fortgeschritten, die gemeinsame Außenpolitik hingegen als „plus confuse“ (LF 27.10.1990:1). 1146 LM 12.10.1990:1. 1147 LM 19.10.1990:1. Zugleich bemängelte der Leitartikel allerdings auch, dass dieses Datum erst 1994 sein sollte, statt mit dem Abschluss des Binnenmarktprojekts 1993 zusammenzufallen. 4.2 Frankreich 355 solle.1148 Auch der schon erwähnte Leitartikel nannte neben Großbritannien ausgerechnet Frankreich als ein Land, das gegenüber der Währungsunion skeptisch eingestellt sei.1149 Nach dem ersten Gipfel von Rom traten diese Bedenken allerdings rasch wieder in den Hintergrund. Stattdessen hob Le Monde nun nur noch hervor, dass Mitterrand entscheidenden Einfluss auf den beschlossenen Zeitplan ausgeübt habe, und ging weder auf die vorherigen deutsch-französischen Spannungen noch überhaupt auf die Frage der institutionellen Ausgestaltung der Währungsunion ein.1150 Erst nach dem britischen Regierungswechsel geriet die bilaterale Zusammenarbeit zwischen Frankreich und Deutschland in den Tagen vor dem zweiten Römer Gipfel im Dezember 1990 wieder in den Hauptfokus der Berichterstattung. Besonders Le Figaro äußerte sich dabei weiterhin sehr positiv zu der neuen europäischen Rolle des wiedervereinigten Nachbarlands. Ein Kommentar über Kohls Wahlsieg bei den Bundestagswahlen Anfang Dezember hob die Bundesregierung als ein „élément de l’unification harmonieuse de la Communauté européenne“ hervor.1151 Ein anderer empfahl der französischen Regierung explizit, sich außenpolitisch an den erstarkten Nachbarn anzulehnen: „Il faut parier sur l’Allemagne“.1152 Damit einher ging auch ein klar intergouvernementales Verständnis der europäischen Integration, in dessen Mittelpunkt letztlich nationale französische Machtpolitik stand: Il est certain que le rêve français d’ordonner la construction européenne doit être abandonné. […] Il reste que la France demeure un partenaire économique et politique fondamental pour l’Allemagne. […] Il reste, plus que jamais, que le nouvel axe Bonn-Paris doit constituer l’épine dorsale d’une Europe qui demeure en construction […]1153 1148 LM 12.10.1990:10c, zur Kritik an den deutschen Forderungen zur Währungsunion ähnlich auch LM 19.10.1990:1. 1149 LM 19.10.1990:1. 1150 LM 30.10.1990:8a, ebenfalls positiv zur Währungsunion: LM 30.10.1990:1. 1151 LF 03.12.1990:6a, ähnlich LF 03.12.1990:6b. 1152 LF 04.12.1990:2. Umgekehrt sah ein anderer Artikel die deutsch-französische Zusammenarbeit aber auch im Interesse von Helmut Kohl, der nach seiner Wiederwahl bei der Bundestagswahl Anfang Dezember 1990 vor großen Herausforderungen stehe (LF 03.12.1990:6b). 1153 LF 04.12.1990:2, ähnlich LF 06.12.1990:3, LF 12.12.1990:2. Andere Kommentare sahen die neue deutsche Hegemonie kritischer. Auch sie stellten jedoch nicht die europäische Integration in Frage, sondern forderten lediglich die französische Regierung zu größeren Anstrengungen auf: „Il serait suicidaire pour la France de jeter la construction européenne aux orties. Mais comment 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 356 Demgegenüber fanden sich in Le Monde weiterhin etwas häufiger Anspielungen auf die Sorge vor einer neuen deutschen Hegemonie. Vor dem Hintergrund einer generell positiven Einschätzung der Vertragsreformen1154 galt eine vertiefte europäische Integration jedoch auch hier als geeignete Strategie für dauerhaft gute bilaterale Beziehungen.1155 Auf besonderes Interesse stieß dabei das Schreiben zur Politischen Union, das Kohl und Mitterrand am 6. Dezember veröffentlichten: So erklärte Le Monde, die gemeinsame Initiative widerlege „l’idée que l’unification de l’Allemagne avait durablement émoussé l’entente entre Paris et Bonn et compromis la capacité du ‚couple‘ franco-allemand à faire avancer l’Europe“.1156 Zwar stellten beide französischen Zeitungen auch einige Interessenunterschiede zwischen den beiden Regierungen fest, insbesondere was die Rolle der nationalen Parlamente und der Regionen sowie die Sicherheitspolitik betraf.1157 Diese Gegensätze wurden in der Berichterstattung jedoch als überbrückbar angesehen und weniger hervorgehoben als zur selben Zeit in FAZ und SZ. Gegenüber der Zufriedenheit über das gute bilaterale Verhältnis spielten die konkreten Inhalte des gemeinsamen Vorschlags wieder einmal nur eine untergeordnete Rolle. Als sein Kernstück und „élément déterminant, fédérateur, de l’union politique européenne“ beschrieben die französischen Zeitungen erneut die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik.1158 Ganz auf der Linie des mitgliedstaatlich-außenpolitischen Deutungsmusters kam es für Le Monde dabei aber wiederum vor allem darauf an, ob sich die eigene Regierung mit ihren Zielen durchgesetzt habe. So interpretierte sie die Einwilligung, den Bereich der gemeinsamen Außenpolitik auch auf die Beziehungen zu den ehemaligen Kolonien in Afrika pourrait-elle accepter que s’échafaude sous ses yeux, et sans réagir, une Europe allemande, de l’Atlantique à l’Oural? Elle ne doit plus se laisser distancer. Il ne tient qu’à elle“ (LF 11.12.1990:1, ähnlich LF 11.12.1990:4b, LF 11.12.1990:4a). 1154 Unter anderem veröffentlichte Le Monde mehrere Umfragen, die eine große Zustimmung der französischen oder europäischen Befragten zu der geplanten Reform zeigten (LM 05.12.1990:8, LM 13.12.1990:4c). Auch im Figaro bezeichnete ein Kommentar den „processus de la construction communautaire“ als „vital pour le maintien de la stabilité de notre continent tout entier“ (LF 12.12.1990:2). 1155 LM 07.12.1990:8, LM 14.12.1990:2. 1156 LM 09.12.1990:1, ähnlich LF 10.12.1990:6, LF 14.12.1990:1. 1157 LM 09.12.1990:1, LF 10.12.1990:6, LF 12.12.1990:2. 1158 LM 14.12.1990:1, ähnlich LF 14.12.1990:1 sowie unter Verweis auf Vertreter der französischen Regierung LF 05.12.1990:6. 4.2 Frankreich 357 auszudehnen, als ein Zugeständnis Mitterrands.1159 Ein Erfolg sei hingegen, dass der gemeinsame Vorschlag eine „relation organique claire“ zwischen der Politischen Union und der WEU vorsehe, was „les chances d’une future défense européenne“ verbessere. In der „véritable course de vitesse […] entre la référence à l’OTAN et la référence à l’Europe“ begünstige diese Formulierung die „européens“, zu denen die französische Regierung zähle, gegenüber den „atlantistes“ wie Großbritannien.1160 Die Reaktionen der übrigen Mitgliedstaaten auf das deutsch-französische Schreiben beschrieben die französischen Zeitungen hauptsächlich als positiv. Als mögliche Gegner nannte Le Monde lediglich Großbritannien und die Niederlande, wenn auch aus unterschiedlichen Gründen: Während Großbritannien eine gemeinsame EG-Außenpolitik grundsätzlich ablehne und stattdessen nur eine diplomatische Zusammenarbeit im Rahmen der EPZ und der NATO unterstütze, missbilligten die Niederlande die vorgesehene Schlüsselrolle des Europäischen Rates.1161 Insbesondere letztere Frage galt als Schlüsselthema für den zweiten Gipfel in Rom, wobei die niederländische Position wie schon im Juni mit der Sorge vor einer künftigen Dominanz der großen Mitgliedstaaten begründet wurde.1162 Argumente der europäischen Demokratie spielten hingegen kaum eine Rolle; lediglich eine kurze Agenturmeldung griff ein Zitat des niederländischen Außenministers Van den Broek auf, für den die Stärkung des Europäischen Rates „ne constitue pas un gage de démocratisation des institutions européennes“.1163 Le Figaro wiederum nahm die niederländische Kritik zum Anlass für eine sehr allgemeine Betrachtung über die Vielzahl an Europakonzeptionen, wobei die Zeitung sowohl nationale als auch parteipolitische Gegensätze thematisierte: 1159 LM 09.12.1990:1. 1160 Dass das gemeinsame deutsch-französische Schreiben explizit auch eine Stärkung der NATO zum Ziel erklärte, solle hingegen nur etwaigen negativen Reaktionen der ‚Atlantiker‘ vorbeugen (ebd., ähnlich LF 10.12.1990:6). Ein Kommentar im Figaro hingegen erklärte „le vieux débat entre l’‚Europe atlantique‘ et l’‚Europe européenne‘“ generell für überholt und begrüßte, dass die deutsche und französische Regierung NATO und WEU gleichermaßen in den Blick nähmen (LF 12.12.1990:2). 1161 LM 14.12.1990:1, ähnlich auch LF 14.12.1990:3b. 1162 LM 14.12.1990:1, LM 16.12.1990:3. 1163 LM 11.12.1990:3. Ein Figaro-Kommentar wiederum sprach nur allgemein von einem „déficit démocratique“ der EG, das es zu lösen gelte, ohne auf konkrete Reformvorschläge einzugehen (LF 12.12.1990:2). 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 358 Les conceptions de l’Europe varient encore d’un bout à l’autre du continent. Il y [sic] les fédéralistes (Italie, Benelux), les régionalistes (l’Allemagne), les nationalistes (la Grande-Bretagne), les atlantistes (Danemark, Pays-Bas, Grande-Bretagne), les neutres (l’Irlande), sans compter tous ceux qui peuvent varier selon l’équipe gouvernementale en place: si les démocrates-chrétiens sont, par exemple, de farouches partisans des „États-unis d’Europe“, si les socialistes sont assez largement intégrationnistes, ce n’est pas le cas des gaullistes ou des conservateurs …1164 Eine detailliertere Analyse dieser sich überlagernden Kontrastlinien blieb allerdings aus – und auch eine intensive Auseinandersetzung mit der von den Niederlanden geforderten Aufwertung des Europäischen Parlaments gab es in den französischen Zeitungen nicht. Als wichtigster institutioneller Konflikt galt vielmehr das Verhältnis zwischen dem Europäischen Rat und der Europäischen Kommission, die einen Verlust ihres traditionellen Initiativmonopols befürchte. Mit seinen Einwänden gegen den deutsch-französischen Vorschlag war Kommissionspräsident Jacques Delors auch der einzige europapolitische Akteur, der in den französischen Medien regelmäßig neben den Regierungen der Mitgliedstaaten in Erscheinung trat.1165 Allerdings stellten sich beide untersuchten Zeitungen in dem Konflikt hinter die eigene Regierung: Ein Figaro-Leitkommentar argumentierte, die Außenpolitik sei „aussi près à la souveraineté des États“, dass eine Übertragung von Kompetenzen auf die Kommission wenigstens kurzfristig nicht möglich sei.1166 Le Monde wiederum zitierte die französische Europaministerin Guigou, es sei „pas pensable […] de déléguer à un organisme supranational des pouvoirs qui appartiennent actuellement aux chefs d’État et de gouvernement“. Aus Sicht von François Mitterrand spreche sogar die demokratische Legitimität für eine Stärkung des Europäischen Rates, da dieser aus „personnalités qui sont élues au suffrage universel“ bestehe und deshalb am besten geeignet sei „de faire accepter par les opinions publiques les avancées européennes“.1167 Nicht weiter problematisiert wurde dabei, dass dieses Argument so nur im politischen System Frankreichs Sinn ergab, da nur hier die Außenpolitik die besondere Domäne eines direkt gewählten Staatspräsidenten war. Auch dass Helmut Kohl als wichtigster Verbündeter Mitterrands bei der 1164 LF 14.12.1990:3b. 1165 LF 14.12.1990:1, LM 14.12.1990:1, LM 16.12.1990:3, ähnlich schon LF 01.12.1990:6, LF 10.12.1990:6, LM 09.12.1990:1. 1166 LF 14.12.1990:1. 1167 LM 16.12.1990:3. 4.2 Frankreich 359 Demokratisierung der EG eigentlich ebenfalls auf das Europäische Parlament statt den Europäischen Rat setzte, wurde in den französischen Zeitungen kaum thematisiert. Vielmehr stellte Le Monde die Zitate Guigous und Mitterrands nicht als nationale Position Frankreichs, sondern als Verteidigung des gemeinsamen deutsch-französischen Vorschlags dar. Der Kontext musste den Leser deshalb vermuten lassen, dass auch die deutsche Bundesregierung die von Mitterrand vertretene Sichtweise teilte. Zu einem Konfliktthema wurde in Le Monde hingegen noch einmal das andere große Projekt der Vertragsreform: die Währungsunion. Nachdem diese im Oktober erstmals in einzelnen Texten auf Vorbehalte gestoßen war, äußerten nun mehrere Artikel offene Kritik. So stellte ein Kommentar in Zweifel, ob eine einheitliche Währung ohne eine gemeinsame Sozialund Budgetpolitik erfolgreich sein könne,1168 ein anderer lehnte die Währungsunion unter Berufung auf die nationale Souveränität rundheraus ab.1169 Vor allem aber übernahm die Zeitung die Forderung des französischen Finanzministers Pierre Bérégovoy, dass es neben der Europäischen Zentralbank ein „gouvernement économique“ durch den Europäischen Rat und den Ministerrat geben müsse. Ganz im Sinne des mitgliedstaatlich-außenpolitischen Paradigmas wurden die verschiedenen Ansichten in dieser Debatte meist als nationale Positionen gedeutet. Insbesondere postulierte Le Monde einen kulturellen Gegensatz zwischen dem deutschen „extrémisme dans le discours de l’indépendance [de la banque centrale]“ und der französischen Tradition, die durch eine enge Zusammenarbeit zwischen Regierung und Zentralbank geprägt sei.1170 Ein gesamteuropäisch-parteipolitischer Deutungsrahmen fand sich hingegen nur in einzelnen Artikeln: So erschien die Forderung, dass die Aufgabenstellung der Zentralbank neben der Preisstabilität auch die Beschäftigungsrate berück- 1168 LM 15.12.1990:1. 1169 LM 04.12.1990:2. 1170 LM 07.12.1990:33. Das in den deutschen Zeitungen verbreitete Argument, dass die Bundesrepublik mit dem Verzicht auf die D-Mark bereits ein entscheidendes Opfer bringe und entsprechend auch ein besonderes Anrecht habe, mit ihren Forderungen nach einer weiteren Ausgestaltung der Vertragsreform berücksichtigt zu werden, erwähnte Le Monde hingegen nicht einmal andeutungsweise – mit Ausnahme einer Kurzmeldung über eine Äußerung des CDU/CSU-Fraktionsvorsitzenden Dregger, der eine Revision der französischen Verteidigungspolitik im Rahmen einer europäischen Sicherheitsunion zur Bedingung für die gemeinsame Währung machte (LM 13.12.1990:4b). 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 360 sichtigen sollte, auch in dem Bericht von Le Monde über den Kongress des BSPEG.1171 Im Figaro spielte die Währungsunion hingegen generell keine zentrale Rolle mehr. Ein Kommentar äußerte sich sehr positiv zu dem Modell einer unabhängigen Europäischen Zentralbank nach deutschem Vorbild.1172 Ansonsten wurde das Thema jedoch nur noch am Rande erwähnt: Ein weiterer Beitrag bezeichnete die Vorbereitungen zur Währungsunion als „chose faite“,1173 der Vorstoß Bérégovoys wurde überhaupt nicht behandelt. Die Ergebnisse des Dezember-Gipfels schließlich nahmen Le Monde und Le Figaro durchaus positiv auf. Allerdings hoben sie die Eröffnung der Regierungskonferenzen nicht als ein zentrales Ereignis hervor, sondern betonten eher die Kontinuität der Verhandlungen. Insbesondere fanden sich hier im Gegensatz zu den deutschen Zeitungen keine euphorischen Zitate über die historische Bedeutung des Gipfels – was offenbar daran lag, dass Mitterrand, anders als Kohl, keine solche Äußerungen gemacht hatte. Stattdessen erwähnte Le Figaro lediglich, dass Jacques Delors Kohls Formulierung eines „sommet historique“ für verfrüht halte, da der endgültige Erfolg der Reform noch nicht gesichert sei.1174 Auch Le Monde verwies noch einmal auf die verbleibenden offenen Fragen zur Politischen Union.1175 Als wichtigste Neuheit des Gipfels sah Le Monde die „grande amabilité“ Majors, der durch seinen freundlicheren Tonfall den „premier sommet consensuel […] depuis fort longtemps“ ermöglicht habe.1176 Genauere Erklärungen zu den britischen Positionen fanden sich in der Berichterstattung allerdings weiterhin nicht. Le Figaro wiederum legte den Schwerpunkt der Berichterstattung gar nicht allein auf die Eröffnung der Regierungskonferenzen, sondern auch auf Themen wie die Golfkrise oder die laufenden GATT-Verhandlungen – und, wieder einmal, auf die „bataille 1171 LM 13.12.1990:4a. 1172 LF 13.12.1990:2. 1173 LF 14.12.1990:1. Andere Artikel erwähnten allerdings Majors Gegenvorschlag einer „‚monnaie commune‘, donc parallèle“ als noch offenen Verhandlungspunkt (LF 14.12.1990:3b). Ein Kommentar behauptete sogar, die EG plane „[l]a mise en place d’une ‚monnaie commune‘, que deviendra peut-être, un jour, une ‚monnaie unique‘“ – und suggerierte damit, offenbar irrtümlich und ohne Major explizit zu erwähnen, dass der Hard-ECU-Plan die eigentliche Grundlage der Verhandlungen wäre (LF 12.12.1990:2). 1174 LF 17.12.1990:6b. 1175 LM 16.12.1990:3, LM 18.12.1990:5, ähnlich auch LF 17.12.1990:6b. 1176 LM 16.12.1990:1b. 4.2 Frankreich 361 du siège“, also die Frage nach dem Sitz des Europäischen Parlaments.1177 Ausführlich gaben beide Zeitungen schließlich die Stellungnahme Jacques Delors’ wieder, in der dieser seine „méfiance“ gegenüber der britischen Regierung ausdrückte und vor einer „crise politique“ warnte, falls Major seinen Hard-ECU-Plan weiterverfolgen würde.1178 Die Eröffnung der Regierungskonferenzen, das wurde aus der Berichterstattung deutlich, war für die französischen Zeitungen lediglich ein weiterer Schritt in einem langen Verhandlungsprozess – wobei das Hauptinteresse nach wie vor weniger der Reform der EG selbst galt als vielmehr den diplomatischen Beziehungen zwischen ihren wichtigsten Mitgliedstaaten. Die Debatte über die nationale Europapolitik „La droite qui s’indigne et la gauche qui se tait“: Belebung der Debatte ohne klaren inhaltlichen Kristallisationspunkt Während der zweiten Phase der Verhandlungen belebte sich in Frankreich nicht nur die Berichterstattung über die zwischenstaatlichen Gespräche, sondern auch die Auseinandersetzung über die nationale Europapolitik – ohne freilich die Intensität der britischen Debatte zu erreichen. So berichteten die Zeitungen nach dem Fall der Berliner Mauer über die Reaktionen der französischen Opposition auf den Pariser Gipfel im November,1179 über eine Europadebatte im französischen Senat,1180 über eine Debatte in der französischen Nationalversammlung zu Kohls Zehn-Punkte-Plan zur deutschen Wiedervereinigung1181 sowie kurz vor dem Gipfel von Straßburg über ein Treffen Mitterrands mit Vertretern der übrigen Parteien.1182 Le Figaro veröffentlichte zudem ein langes Interview mit dem RPR- Vorsitzenden Jacques Chirac zu außenpolitischen Themen.1183 Auch in der Berichterstattung über den Gipfel sowie über eine Europadebatte der Nationalversammlung wenige Tage später wurden die Reaktionen der französischen Parteien thematisiert.1184 4.2.2 1177 LF 15.12.1990:2, LF 17.12.1990:6a. 1178 LM 18.12.1990:5, ähnlich LF 17.12.1990:6b. 1179 LF 21.11.1989:9a. 1180 LF 21.11.1989:9b. 1181 LM 01.12.1989:3. 1182 LF 06.12.1989:7, LM 07.12.1989:3. 1183 LF 28.11.1989:6. 1184 LM 12.12.1989:48b, LM 14.12.1989:9, LF 12.12.1989:7. 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 362 Allerdings spielten inhaltliche Positionen zur Vertragsreform in diesen Texten nur eine eher untergeordnete Rolle. Sofern Oppositionspolitiker überhaupt mit konkreten Forderungen zitiert wurden, blieben diese entweder weitgehend unspezifisch1185 oder betrafen die nationale Situation Frankreichs.1186 Im Zentrum der Debatte stand hingegen die Frage, ob die Regierung genügend Einsatz gezeigt habe, um der französischen Diplomatie Geltung zu verschaffen. So sprach etwa Chirac im Figaro-Interview die Währungsunion nur ganz am Rande an und hob stattdessen die Veränderungen in Osteuropa, die deutsch-französischen Beziehungen sowie die Forderung nach einem größeren diplomatischen Gewicht des eigenes Landes hervor: „[L]a France doit porter un grand dessein et être le moteur de la nouvelle construction européenne“.1187 Der PCF-Fraktionschef André Lajoinie wurde nach dem Gipfel von Straßburg mit der Äußerung zitiert, Mitterrand habe durch sein Nachgeben gegenüber Kohl eine „soumission de la France à cette Europe inféodée au capital allemand“ befördert.1188 Der RPR-Generalsekretär Alain Juppé kritisierte, dass sich Kohl mit der Forderung durchgesetzt habe, die Regierungskonferenz erst nach der deutschen Wahl abzuhalten, sodass die Bilanz der französischen Ratspräsidentschaft „proche de zéro“ sei.1189 Demgegenüber verwies ein PS-Vertreter auf das große „engagement international“ Mitterrands,1190 und auch der CDS- Vorsitzende Pierre Méhaignerie bezeichnete den Gipfel als „un succès pour le président de la République“.1191 Auch wenn die Zeitungen den Reaktionen der französischen Parteien zu europapolitischen Ereignissen in der Berichterstattung nun einen grö- ßeren Raum einräumten, waren diese Parteipositionen nur selten das Thema von Meinungsartikeln. Eine Ausnahme bildete ein Kommentar im Figaro, der den Umgang der französischen Regierungspartei mit den Umstürzen in Osteuropa kritisierte. Der PS bleibe konkrete Vorschläge schuldig, wie Frankreich mit der Aussicht auf ein gestärktes, wiedervereinigtes 1185 Le Figaro zitierte beispielsweise einen Sieben-Punkte-Plan Jacques Chiracs zur Stärkung der EG, dessen erster Punkt sich auf „Accélérer la mise en œuvre de l’Europe“ beschränkte (LF 12.12.1989:7). 1186 So forderte Pierre Méhaignerie, die im Delorsplan vorgesehene Unabhängigkeit der französischen Zentralbank möglichst bald umzusetzen (LM 12.12.1989:48b). 1187 LF 28.11.1989:6. 1188 LM 12.12.1989:48b. 1189 Ebd. 1190 Ebd.; ähnlich auch LF 12.12.1989:6. 1191 LF 11.12.1989:12. 4.2 Frankreich 363 Deutschland umgehen solle. Stattdessen dominiere eine „lecture idéologique“, da die Parteispitze fürchte „que les événements en Europe centrale desservent la cause socialiste et renforcent, au contraire, l’Europe du libre- échange“. Mit dieser Kritik machte Le Figaro der französischen Regierungspartei implizit zum Vorwurf, in eine gesamteuropäisch-weltanschauliche Auseinandersetzung verwickelt zu sein, statt mit diplomatischem Geschick das französische nationale Interesse zu vertreten – und verteidigte damit letztlich ein mitgliedstaatlich-außenpolitisches Verständnis der europäischen Integration: Verra-t-on émerger cette « volonté politique commune » entre la France et l’Allemagne? N’est-ce pas prendre le risque d’une Europe dominée par le deutschemark? Quelle part, alors, reviendra aux relations entre Paris et Londres? […] Autant de questions auxquelles il serait vain de chercher un début de réponse dans les rangs du PS. On leur préfère, à propose de l’Europe, les proclamations anticapitalistes et socialistes.1192 Obwohl die Auseinandersetzung mit der französischen Europapolitik also etwas an Intensität gewann, zeigte sich darin kein klarer inhaltlicher Kristallisationspunkt. Die Politiker-Stellungnahmen, die die Zeitungen zitierten, blieben heterogen und nahmen oft ganz unterschiedliche Aspekte in den Blick. Zudem kam es – trotz der deutlichen Kritik der Opposition an der diplomatischen Leistung der Regierung – kaum zu Konflikten über Sachfragen. An welchen Stellen sich die Europapolitik einer möglichen RPR-Regierung von der Linie Mitterrands genau unterscheiden würde, blieb weitgehend unklar. Ein anderer Figaro-Leitkommentar über die französischen Reaktionen auf den Pariser Gipfel im November 1989 übte deshalb ganz generell Kritik an der Form der Auseinandersetzung über die nationale Europapolitik: Einerseits fehle Mitterrand „l’imagination à la hauteur de la circonstance“, andererseits finde aber auch die ihn kritisierende Opposition keinen konkreten Ansatzpunkt und überschätze zudem den Einfluss, den Frankreich in der EG ausüben könne. Die Folge davon sei „le caractère un peu irréel et souvent approximatif du débat entre la droite qui s’indigne et la gauche qui se tait“.1193 1192 LF 08.12.1989:10 (Hervorh. i. O.). 1193 LF 21.11.1989:1. Lobend erwähnte der Kommentar nur Valéry Giscard d’Estaing: Mit seiner Forderung, Finanzhilfen für die osteuropäischen Länder bedingungslos bereitzustellen (und nicht nur im Gegenzug für demokratische Reformen, wie vom Europäischen Rat vereinbart), habe er „l’angle d’attaque le plus aigu contre le président“ gefunden und damit die Grundlage für „un vrai débat“ gelegt. 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 364 Dieser Topos eines unzureichenden nationalen Europadiskurses, der nicht auf der Höhe der realen politischen Veränderungen sei und die Bürger letztlich vor vollendete Tatsachen stelle, kam in den französischen Medien – vor allem im Figaro – auch in den folgenden Monaten immer wieder vor. Anlässlich einer Parlamentsdebatte vor dem Gipfel von Dublin im April analysierte die Zeitung, Mitterrand habe bislang auf die Entwicklungen in Deutschland nur reagiert und es deshalb nicht geschafft, „le reproche de passivité historique qu’on lui a adressé“ zu überwinden. Vor allem mangele es der Regierung an einem „plan d’ensemble“, der die französische Öffentlichkeit beruhigen könnte: Bref, le président na pas produit, à l’heure sensible, la grande explication publique qui eût donné à l’opinion le sentiment anticipateur et rassurant que la France jouait la première sur la carte de l’histoire européenne, sans attendre qu’elle se décante.1194 Diese Kritik des Figaro deckte sich teilweise mit der Argumentationslinie der Opposition, die der Regierung in der Parlamentsdebatte europapolitische „inertie“ vorwarf.1195 Teilweise klang darin aber auch eine darüber hinausgehende Kritik an, die die fehlende öffentliche Debatte als ein grundsätzliches Problem für die Legitimität der französischen Europapolitik sah. Diese Diskurslinie verschwand in der Folge niemals vollständig aus den französischen Medien und gewann vor allem in der dritten Phase der Vertragsverhandlungen – unmittelbar vor dem Gipfel von Maastricht 1991 – noch größeres Gewicht. „Retour du discours ‚national‘“: Rechtsruck des RPR und weitere Spaltung der Opposition Die anfangs noch sehr unspezifische Kritik der gaullistischen Opposition an der Vertragsreform konkretisierte sich in den ersten Monaten des Jahres 1990. Nicht zuletzt unter dem Druck des Front National betonte das RPR zunehmend die Bedeutung der nationalen Souveränität und versuchte Gegenvorschläge zu den Reformplänen der Regierung zu entwickeln. Ein wichtiger Anlass dafür war die Debatte der Nationalversammlung vor dem Gipfel von Dublin im April, in der Jacques Chirac ein Alternativmodell zur Währungsunion präsentierte. Diesem Entwurf zufolge sollte die neue 1194 LF 10.04.1990:7. 1195 LF 11.04.1990:1,LF 11.04.1990:8a, LF 11.04.1990:8c. 4.2 Frankreich 365 Gemeinschaftswährung die nationalen Währungen nicht ablösen, sondern nur ergänzen und parallel zu diesen zirkulieren.1196 Dieser Vorschlag einer „monnaie commune“ statt „monnaie unique“ lehnte sich also an die zur selben Zeit in Großbritannien diskutierten Alternativen zur Währungsunion an; insbesondere nahm er zentrale Bestandteile des wenige Monate später vorgestellten Hard-ECU-Plans vorweg. Die Konkretisierung der Gegensätze zwischen der Regierung und der gaullistischen Opposition führte auch unter den französischen Zeitungen zu einer stärkeren Polarisierung. In Le Monde stieß der Vorschlag zur „monnaie commune“ auf starke Kritik; ein Kommentar beschrieb ihn als „retour du discours ‚national‘“, mit dem das RPR auf die Erstarkung des Front National reagiere.1197 Le Figaro hingegen ließ deutliche Sympathien für Chirac erkennen. Anlässlich der Parlamentsdebatte im April druckte die Zeitung nicht nur ein längeres wörtliches Zitat aus der Rede des RPR- Vorsitzenden ab,1198 sondern beschrieb seine Position auch als „solution ouverte et pragmatique, également éloignée du repli sur l’Hexagone et de la descente à tout va vers la supranationalité“.1199 Auch dass Chirac einige Wochen später in einer Rede die angeblich geplanten „transferts de souveraineté sans aucun contrôle“ kritisierte und einen Vorschlag für einen europäischen Senat aus nationalen Parlamentariern vorlegte, beschrieb Le Figaro wohlwollend als Zeichen für die „volonté [du RPR] d’être à nouveau le fer de lance de la droite parlementaire“.1200 Implizit lobte die Zeitung die gaullistische Partei also dafür, den europaskeptischen Diskurs nicht allein der extremen Rechten zu überlassen. Explizit wurde der Front National in dieser Zeit allerdings in keinem einzigen Figaro-Artikel zur Europapolitik erwähnt. Doch nicht nur in der Berichterstattung zu den französischen Parteien, sondern auch in Meinungsartikeln ließ Le Figaro nun eine größere Nähe zu europaskeptischen Positionen erkennen. So erschien etwa ein Gastkommentar mit der Forderung, dass französische Gerichte die Möglichkeit bekommen sollten, EG-Rechtsakte auf ihre Konformität mit der französi- 1196 Innerhalb des RPR ging dieser Vorschlag zurück auf ein Memorandum, das Edouard Balladur im Januar 1988 verfasst hatte (Maricot 2010:189; zu den europapolitischen Neupositionierungen des RPR während der Maastricht-Verhandlungen vgl. allgemein ebd.:197–233). 1197 LM 12.04.1990:10a. 1198 LF 11.04.1990:8b. 1199 LF 10.04.1990:7. 1200 LF 05.05.1990:8. 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 366 schen Verfassung zu prüfen – ein Vorschlag, der gegen den zu dieser Zeit bereits etablierten Vorrang des Europarechts verstoßen hätte.1201 Die zunehmend auf nationale Souveränität ausgerichtete Linie des RPR verschärfte allerdings auch die bereits zuvor vorhandenen europapolitischen Konflikte zwischen den Gaullisten und den zentristischen Oppositionskräften UDF und CDS. Diese oppositionsinterne Spaltung stand in Le Monde regelmäßig im Mittelpunkt der Berichterstattung über die nationalen europapolitischen Auseinandersetzungen. So hatte die Zeitung schon nach dem Gipfel von Straßburg in etwas spöttischem Tonfall erklärt, dass zwar sowohl das CDS als auch das RPR die Regierung kritisiert, dabei aber selbst „des positions sensiblement différentes“ eingenommen hätten.1202 Auch nach der Parlamentsdebatte im April stellte Le Monde fest, es seien die „divisions de l’opposition“, die einen nationalen Konsens in der Europapolitik erschütterten.1203 Kurz danach zitierte die Zeitung aus einer Rede, in der der CDS-Parteivorsitzende Pierre Méhaignerie davor warnte, zu Wahlkampfzwecken Europaskepsis zu schüren.1204 Noch ein weiteres Mal zeigte sich die Spaltung der französischen Opposition in den Reaktionen auf den gemeinsamen Vorschlag Helmut Kohls und François Mitterrands zur Politischen Union. So berichtete Le Monde, dass UDF und CDS die Initiative der beiden Regierungen unterstützten; das RPR hingegen kritisiere die „précipitation“, mit der Mitterrand sich Kohl angeschlossen habe.1205 Und auch in zwei Interviews, die Le Monde 1201 LF 25.04.1990:6. Der Gastkommentar stand im Kontext einer zu dieser Zeit diskutierten Verfassungsreform, die überhaupt zum ersten Mal eine gerichtliche Kontrolle von französischen Rechtsakten auf ihre Verfassungsmäßigkeit (exception d’inconstitutionnalité) ermöglichen sollte. Mit einer Ausweitung dieser Verfassungskontrolle auch auf EG-Rechtsakte wäre Frankreich weiter gegangen als etwa das deutsche Bundesverfassungsgericht, das 1986 in seinem Solange-II-Urteil auf eine Prüfung von Europarecht anhand der deutschen Grundrechte im Regelfall verzichtet hatte. Im Juni 1990 schloss Justizminister Pierre Arpaillange eine Anwendung der Verfassungskontrolle auf bereits ratifizierte internationale Verträge sowie auf EG-Verordnungen allerdings aus (vgl. Mbongo 1999:134–135). Letztlich kam es zu der Anfang der 1990er Jahre diskutierten Verfassungsreform überhaupt nicht; die exception d’inconstitutionnalité wurde in Frankreich erst 2008 eingeführt. 1202 LM 14.12.1989:9. 1203 LM 12.04.1990:10b. 1204 LM 17.04.1990:14. 1205 LM 21.04.1990:5. Die Zustimmung der UDF-Europaabgeordneten Valéry Giscard d’Estaing und Simone Veil zu der Initiative wurde einige Tage später noch einmal in einer eigenen Kurznachricht behandelt, die allerdings nicht weiter auf parteipolitische Fragen einging (LM 26.04.1990:3b). 4.2 Frankreich 367 mit den UDF-Politikern Valéry Giscard d’Estaing und Jean François-Poncet führte, fragte die Zeitung nach Chiracs Währungsplan und der „résurgence nationaliste“ in der gaullistischen Partei.1206 Beide spielten deren Bedeutung allerdings herunter: So erklärte Giscard d’Estaing, es sei nur „normal“, dass in einer unklaren Lage wie der gegebenen jede Partei auf „son comportement instinctif“ zurückfalle, was jedoch nicht der Arbeit an einer gemeinsamen Oppositionslinie entgegenstehe.1207 François-Poncet wiederum erklärte, da die Vollendung des Binnenmarkts eine Einheitswährung letztlich ohnehin unvermeidlich mache, diene Chiracs Vorschlag wohl nur dazu, „les sensibilités de certains au sein du RPR“ zu beruhigen.1208 Während Le Monde also versuchte, den europapolitischen Gegensätzen in der Opposition Sichtbarkeit zu verleihen, spielte Le Figaro diese eher herunter. So schrieb die Zeitung nach der Parlamentsdebatte zum Gipfel von Straßburg nur von einem „débat […] animé à droite“, in dem sich „les différences qui ont toujours existé entre les Français sur la construction européenne“ widerspiegelten.1209 Anlässlich der Parlamentsdebatte im April konstatierte Le Figaro sogar „intentions […], pour l’essentiel, identiques“ aller großen Parteien im französischen Parlament; die existierenden Konflikte beschränkten sich „sur certaines modalités“.1210 Dennoch kam auch Le Figaro nicht umhin, die Währungsunion als „un nouveau sujet de division“ für die Opposition zu bezeichnen.1211 Wenn Außenminister Roland Dumas ein „accroissement des pouvoirs de l’Europe“ anstrebe, stoße er bei CDS- und UDF-Politikern wie Pierre Méhaignerie und Alain Lamassoure auf Unterstützung, während Chirac die Einheitswährung und ein „système d’Europe fédérale“ strikt ablehne.1212 Wenige Tage später berichtete die Zeitung allerdings schon wieder über Versuche der Gaullisten, die „divergences d’appréciation entre compagnons“ zu überwinden, und zitierte den RPR-Generalsekretär Alain Juppé, der erklärte: „Il n’y a pas de raison pour camper sur nos divergences.“1213 Sogar Pierre Méhaigneries Äußerungen, dass die Europaskepsis des RPR vor allem wahltaktische Gründe habe, deutete Le Figaro als Zeichen, dass 1206 So die Formulierung im Interview mit Giscard d’Estaing (LM 19.04.1990:1). 1207 Ebd. 1208 LM 29.04.1990:3. 1209 LF 06.12.1989:7. 1210 LF 11.04.1990:8a, ähnlich auch LF 11.04.1990:8c. 1211 LF 10.04.1990:7. 1212 LF 11.04.1990:8a. 1213 LF 26.04.1990:6. 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 368 das CDS die Hoffnung auf eine gemeinsame Linie der Opposition nicht aufgegeben habe: Le CDS « ne désespère pas » de ramener le RPR sur des positions plus proches des siennes. Méhaignerie se demande malgré tout si « la résistance du RPR n’est pas due au fait que l’idée nationale est plus populaire et plus électorale que l’idée européenne ».1214 In anderen Figaro-Artikeln über integrationsfreundliche Äußerungen von UDF-Politikern (etwa die Unterstützung von Giscard d’Estaing für die deutsch-französische Initiative zur Politischen Union)1215 wurden die inneroppositionellen Konflikte schließlich überhaupt nicht erwähnt. Obwohl die französischen Parteien also durchaus unterschiedliche europapolitische Positionen vertraten und beide Zeitungen in der Berichterstattung auch immer wieder darauf zurückkamen, blieb die Intensität der Debatte weit hinter jener in Großbritannien zurück. Insbesondere gab es weiterhin kaum Meinungsartikel oder Gastkommentare zur Europapolitik der französischen Parteien. Nach dem April-Gipfel des Europäischen Rates verschwanden die parteipolitischen Auseinandersetzungen über die französische Europapolitik schließlich fast vollständig aus dem Pressediskurs: Die Darstellung zu beiden Dubliner Gipfeln konzentrierte sich ausschließlich auf die zwischenstaatlichen Verhandlungen. Umgekehrt verlor die Europapolitik auch für die Berichterstattung über die französischen Parteien an Bedeutung. Als es Ende Juni – genau zeitgleich mit dem zweiten Dubliner Gipfel – zur Gründung eines festen Bündnisses aus RPR und UDF unter der Bezeichnung „Union pour la France“ kam, veröffentlichte Le Figaro darüber zwar einen langen Bericht, ging darin aber überhaupt nicht auf die europapolitischen Uneinigkeiten zwischen den beiden Parteien ein.1216 Nicht zuletzt diese Diskontinuität der europapolitischen Debatte in Frankreich zeigt, dass die Auseinandersetzung zwischen den französischen Parteien als weitgehend losgelöst von den gleichzeitigen Entwicklungen auf EG-Ebene wahrgenommen wurde. Auch wenn in der Debatte immer wieder auf europäische Beschlüsse wie das Binnenmarkt-Projekt oder den Delorsplan Bezug genommen wurde, wurden Chiracs Vorstöße jeweils aus der innerstaatlichen französischen Situation – vor allem der gaullistischen Souveränismus-Tradition sowie dem Druck des Front National – heraus verstanden. Dass sie konkrete Auswirkungen auf die Verhandlungen ha- 1214 LF 16.04.1990:5. 1215 LF 26.04.1990:3a. 1216 LF 27.06.1990:8. 4.2 Frankreich 369 ben könnten, erwarteten die Zeitungen nicht; tatsächlich wurde diese Möglichkeit nicht einmal thematisiert. Die europapolitische Position des RPR interessierte lediglich im Kontext der nationalen französischen Parteipolitik, nicht etwa als Teil eines gesamteuropäisch-weltanschaulichen Alternativentwurfs zum Delorsplan. Wie oben bereits dargestellt, zogen die französischen Zeitungen deshalb auch keine systematische Verbindung zwischen den Gaullisten und der britischen Conservative Party. Nachdem die britische Regierung Ende Juni ihren Hard-ECU-Plan vorgestellt hatte, kam Le Monde zwar in einem Artikel noch einmal kurz darauf zurück, dass auch Chirac eine „idée très proche“ zur „ligne de conduite du RPR“ gemacht habe.1217 Insgesamt aber blieben für die Zeitungen die französische Parteipolitik und die zwischenstaatlichen Verhandlungen zwei weitgehend getrennte Sphären. „Une vraie frontière“: Polarisierung der Europadebatte auf nationaler Ebene Zu einer Wiederbelebung der innerfranzösischen Debatte zur Vertragsreform kam es Ende Juni nach dem zweiten Dubliner Gipfel anlässlich einer Regierungserklärung des Außenministers Roland Dumas im französischen Senat. Im Mittelpunkt stand dabei die „finalité fédérale“ des europäischen Integrationsprozesses, zu der sich Mitterrand in Dublin bekannt hatte und die auch Dumas nun in seiner Regierungserklärung noch einmal unterstrich.1218 Während der PS und einige UDF-Vertreter dies unterstützten, lehnten RPR und PCF „toute esquisse de ‚supranationalité‘“ scharf ab.1219 In der Folge verschärften sich auch zwischen den Zeitungen wieder die Gegensätze: Le Monde nutzte den Anlass, um erneut etwas spöttisch auf die Spaltung der bürgerlichen Parteien und auf die ungewöhnliche Einigkeit 1217 LM 23.06.1990:4. 1218 Im Einzelnen erklärte Dumas laut Le Monde, die Regierung wolle „[p]arvenir à une communauté unique, à finalité fédérale, qui soit dotée d’institutions communes agissant chacune dans son domaine de compétences et dans le plein respect […] du rôle des Etats“ (LM 29.06.1990:7). Zugleich hob Dumas hervor, dass diese föderale Finalität nicht im Widerspruch zu der – von Mitterrand bereits ein halbes Jahr zuvor vorgeschlagenen – Idee einer gesamteuropäischen „confédération“ stehe, die auch die osteuropäischen Staaten umfassen solle (ebd., ähnlich auch LM 27.06.1990:1). 1219 So kritisierte der RPR-Senator Emmanuel Hamel die „diktats de Bruxelles“ und warnte, das Konzept einer Föderation impliziere „‚que les souverainetés nationales disparaîtront, que la politique étrangère de la France ne sera plus décidée librement par elle mais par d’autres qu’elle‘“ (LM 29.06.1990:7). 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 370 zwischen Gaullisten und Kommunisten hinzuweisen.1220 Im Figaro hingegen griff ein Leitkommentar von Alain Peyrefitte die „dérive supranationale“ Mitterrands scharf an und forderte die „droite républicaine“, also RPR und UDF, auf, dem Front National nicht „le monopole du patriotisme“ zu überlassen.1221 Eine Parlamentsdebatte im Oktober bot neuen Anlass zur Gegenüberstellung der unterschiedlichen Positionen: So betonte Le Monde, dass die große Mehrheit in der französischen Nationalversammlung die europäische Integration unterstütze1222 und zitierte ausführlich aus einer Rede Dumas’, der für die Regierungspositionen warb.1223 Auf der anderen Seite unterstrich die Zeitung den neuen Rechtskurs der Gaullisten: Auf die Forderung des PS-Abgeordneten Charles Josselin, „sur le chemin d’une Europe à finalité fédérale“ voranzuschreiten, habe es „cris sur les bancs du RPR“ gegeben.1224 Vor allem aber hob die Zeitung erneut die Uneinigkeit der Oppositionsparteien vor, die selbst anerkennten „que c’est l’Europe qui fait le plus d’ombre à la belle unité de l’Union pour la France“.1225 Neben dem Gegensatz zur UDF kam es im Herbst 1990 jedoch auch zu Konflikten innerhalb des RPR, da eine Gruppe von hochrangigen Mitgliedern um den früheren Arbeitsminister Philippe Séguin und den früheren Innenminister Charles Pasqua sich für eine noch stärker europaskeptische Parteilinie einsetzte, in der die Vertragsreform vollständig hinter das Ziel der Osterweiterung zurückgestellt würde. In dieser Auseinandersetzung diente Le Monde als Plattform: Nachdem der RPR-Generalsekretär Alain Juppé Ende Oktober in einem Gastkommentar die offizielle Parteilinie be- 1220 Ebd. 1221 LF 28.06.1990:1. Nebenbei kritisierte Peyrefitte auch Delors, der sich kurz zuvor für Brüssel statt Straßburg als Sitz des Europäischen Parlaments ausgesprochen hatte. In der gleichen Ausgabe berichtete Le Figaro darüber, dass dieselbe Kritik auch von einem RPR-Abgeordneten in der französischen Nationalversammlung geübt worden war (LF 28.06.1990:7). 1222 LM 10.10.1990:12. Auch später berichtete Le Monde immer wieder über proeuropäische Entwicklungen in der französischen Parteienlandschaft, etwa über die Gründung der Kleinpartei „Rassemblement pour l’Europe fédérale“ (LM 26.10.1990:6, auch LF 03.11.1990:5) oder über eine Umfrage unter den französischen Grünen, die „[à] la différence de leurs collègues d’outre-Rhin“ mehrheitlich ein „gouvernement européen“ unterstützten (LM 05.12.1990:8). 1223 LM 12.10.1990:10a. 1224 LM 12.10.1990:10b. 1225 LM 10.10.1990:12, ähnlich auch LM 12.10.1990:10b. 4.2 Frankreich 371 schrieben hatte,1226 bot die Zeitung auch Pasqua Raum, um in einem Gastbeitrag das „Europe de l’apartheid“ zu kritisieren, das nur die EG umfasse und den Osten ausgrenze, und unter expliziter Bezugnahme auf Charles de Gaulle eine „union de tous les Etats de notre continent, ‚de l’Atlantique à l’Oural‘“ anstelle der „constitution d’un Etat unique, intégré, fédéral, sur le modèle des Etats-Unis d’Amérique“ zu fordern.1227 In der Folge wurde Pasqua sowohl von UDF-Politikern als auch von dem RPR-Vorsitzenden Chirac scharf kritisiert, was sowohl Le Monde als auch Le Figaro in mehreren Artikeln aufgriffen.1228 Dennoch gelang es der europaskeptischen Gruppe, starken Einfluss auf die Position des RPR zu nehmen: In einem „Manifeste pour l’union des Etats de l’Europe“, das die Partei am 5. Dezember 1990 verabschiedete, sprach sie sich gegen eine weitere Vertiefung der EG und für eine gesamteuropäische „confédération“ souveräner Staaten aus, die in der Währungs- und Verteidigungspolitik zusammenarbeiten, aber keine weiteren Kompetenzen an supranationale Organe abgeben solle.1229 Beide französischen Zeitungen druckten ausführliche Zitate aus diesem Manifest ab1230 und behandelten es in mehreren Berichten und Meinungsartikeln. Dabei zeigten sich wieder einmal die unterschiedlichen parteipolitischen Sympathien der Zeitungen: So deutete Le Monde das Manifest als Zeichen für die Entwicklung Chiracs zu einer „conception beaucoup plus gaullienne et beaucoup moins supranationale de l’Europe“.1231 Mit seinem „patriotisme lyrique de la plus pure veine du gaullisme national“ greife das RPR nicht nur den PS an, sondern setze sich auch weiter von der UDF ab.1232 Ein Leitartikel kritisierte scharf, dass die Gaullisten durch ihr Manifest die ideologische Nachfolge der zurückgetretenen britischen Premierministerin anträten, offenbar um potenzielle Wähler des rechtsextremen 1226 LM 30.10.1990:2. Im Einzelnen sprach sich Juppé für mehr europäische Zusammenarbeit aus „dès lors que […] la France conserve la maîtrise de l’essentiel“, unter anderem „le droit de décider elle-même de la paix et de la guerre“ und „le pouvoir d’émettre sa propre monnaie parallèlement à la monnaie commune européenne“. 1227 LM 14.11.1990:2. Zugleich lehnte Pasqua auch ein „Europe ‚concentrique‘“ ab, das um die EG aufgebaut würde, und stellte sich damit implizit gegen die offizielle Linie der französischen Regierung, gleichzeitig eine föderale EG und eine gesamteuropäische Konföderation anzustreben. 1228 LM 24.11.1990:12, LF 23.11.1990:8, LF 26.11.1990:9. 1229 Vgl. Maricot 2010:205–208. 1230 LF 06.12.1990:8b, LM 06.12.1990:10b. 1231 LM 06.12.1990:10a, ähnlich LM 07.12.1990:9a. 1232 LM 07.12.1990:9b. 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 372 Front National für sich zurückzugewinnen. Europa habe jedoch „plus besoin d’action et de réflexion que de querelles théologiques lourdes et d’arrière-pensées électorales“.1233 Auf der anderen Seite lobte Le Figaro das Manifest als innerparteilichen „compromis“, mit dem Chirac auf Séguin und Pasqua zugehe und so die Konflikte innerhalb des RPR befrieden könne.1234 Zugleich bemühte die Zeitung sich in den folgenden Tagen erneut, die Gegensätze zwischen RPR und UDF zu relativieren. So sprach ein Artikel über die Reaktionen in RPR und UDF auf das Manifest von „des tonalités différentes, mais sur un fond commun“;1235 ein anderer betonte, die Opposition wolle „atténuer ses divergences“, wenn auch „sur la monnaie, sur le fédéralisme et sur l’élargissement de la Communauté“ weiter Uneinigkeit bestehe.1236 Daneben veröffentlichte die Zeitung ein Doppelinterview mit Michèle Alliot- Marie, der europapolitischen Sprecherin des RPR, und dem UDF-Abgeordneten und früheren Europaminister Bernard Bosson „[pour] confronter leurs analyses, tout en soulignant ce qui peut les rapprocher“.1237 Und schließlich berichtete Le Figaro in mehreren Artikeln über einen letztlich gescheiterten Versuch Valéry Giscard d’Estaings, im Europäischen Parlament eine gemeinsame Fraktion von Liberalen, Christdemokraten und Konservativen zu gründen – was implizit auch als europäische Fortsetzung der Zusammenarbeit von RPR und UDF beschrieben wurde.1238 Lediglich ein einzelner Artikel im Figaro bot eine deutlich schärfere Darstellung der Konflikte und sprach von „une vraie frontière“, die durch die französische Opposition verlaufe und ein gemeinsames europapolitisches Programm 1233 LM 07.12.1990:1. Mit dieser Positionierung kritisierte Le Monde nicht nur das RPR, sondern stützte implizit auch wieder die französische Regierung, da schließlich nur diese in den Verhandlungen die geforderte „action“ zeigen konnte. 1234 LF 29.11.1990:10b, ähnlich LF 05.12.1990:9b. 1235 LF 06.12.1990:8c. 1236 LF 05.12.1990:1. 1237 LF 05.12.1990:9a. Tatsächlich unterstrichen Alliot-Marie und Bosson zwar ihre Gegensätze in bestimmten Grundsatzfragen (etwa der Währungspolitik oder dem Bekenntnis zu einer „Europe fédérale“ bzw. „Europe des États“), betonten jedoch auch, dass sie „au-delà de la théorie“ gar nicht so viel trenne: Unter anderem seien beide gegen die „déviation technocratique“ der EG, für eine Stärkung des Europäischen Parlaments und für mehr Zusammenarbeit in der Verteidigungspolitik. 1238 LF 11.12.1990:8, LF 12.12.1990:7, LF 13.12.1990:7. 4.2 Frankreich 373 vorerst unmöglich mache.1239 Wenige Tage später folgte hierauf jedoch wiederum ein Interview mit dem RPR-Abgeordneten Édouard Balladur, der einen „travail de clarification“ ankündigte, um die europapolitischen Positionen von RPR und UDF miteinander zu versöhnen.1240 Insgesamt sahen also beide Zeitungen das RPR-Manifest als einen wichtigen Beitrag zur französischen europapolitischen Debatte an. Wie schon in der ersten Jahreshälfte wurde die Positionierung der Gaullisten jedoch fast ausschließlich im Rahmen der nationalen Parteienkonkurrenz interpretiert und nicht mit der anstehenden Eröffnung der Regierungskonferenzen zur Vertragsreform in Verbindung gebracht. Insbesondere kam es in keiner der beiden Zeitungen zu einem Vergleich des Manifests mit dem neuen gemeinsamen Vorschlag zur Politischen Union, den François Mitterrand und Helmut Kohl nur einen Tag später, am 6. Dezember 1990, veröffentlichten. Die nationale Europapolitik, in der die französischen Parteien alternative Integrationskonzepte vorschlugen, und die Europapolitik des Europäischen Rates, in der die verschiedenen nationalen Regierungen miteinander verhandelten, erschienen in der Berichterstattung wieder einmal als zwei fast vollständig voneinander getrennte Bereiche. Dass die französischen Oppositionsparteien nun ein größeres Interesse für das Thema der europäischen Integration zeigten und das RPR eine eigene, von der Regierungslinie abweichende Position entwickelte, führte mithin nur zu einer stärkeren Politisierung und Polarisierung der Europadebatte auf nationaler Ebene – nicht zur Entwicklung von europäisch-weltanschaulichen Deutungsrahmen oder einer grenzüberschreitenden Debattenstruktur. „Personne n’en a jamais débattu“: Topos der unzureichenden Debatte Im Vergleich mit den Debatten innerhalb der französischen Opposition spielte der Parti socialiste nur eine untergeordnete Rolle im Europadiskurs 1239 LF 14.12.1990:8. Interessanterweise bezeichnete Le Figaro die beiden Lager dabei als „[e]uropéens-fédéralistes“ und „européens-nationalistes“ – was offenbar implizieren sollte, dass auch das RPR trotz seines „rejet de toute intégration de la Communauté européenne au détriment des souverainetés nationales“ keineswegs europafeindlich sei. Diese Darstellung entsprach einerseits der gaullistischen Parteirhetorik, die sich ja ausdrücklich für eine „union des États de l’Europe“ einsetzte. Andererseits weist sie aber auch auffällige Ähnlichkeiten zu dem Topos des ‚good Europeanism‘ auf, mit dem in Großbritannien die Times die konservative Regierung in Schutz nahm. 1240 LF 18.12.1990:8. 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 374 der französischen Zeitungen. Die Partei kam kaum als Akteur mit eigenen Positionen vor, sondern trat hinter der Europapolitik der Regierung um Präsident Mitterrand zurück. Meinungsäußerungen von PS-Politikern zur Vertragsreform erschienen in den Medien deshalb vor allem im Kontext der Debatte über die zwischenstaatlichen Verhandlungen, nicht über die nationale Europapolitik. Auf größeres Interesse stieß der PS lediglich insofern, als es auch hier zu parteiinternen Spannungen kam. Insbesondere die national-souveränistische Parteiströmung Socialisme et République um Verteidigungsminister Jean-Pierre Chevènement stellte sich gegen den Kurs Mitterrands und lehnte jegliche Übertragung von weiteren Kompetenzen an die EG strikt ab. Aber auch sonst herrschte im PS keineswegs Einigkeit über das Ausmaß an Supranationalität, auf das Frankreich sich einlassen sollte.1241 Von den Zeitungen wurden diese Konflikte allerdings weitaus seltener thematisiert als die Spaltung zwischen den Oppositionsparteien. Gerade Le Monde, das die Gegensätze zwischen RPR und UDF regelmäßig hervorhob, relativierte die Gegensätze innerhalb des PS: Im Oktober 1990 konstatierte ein Artikel, es gebe zwar weiterhin „des divergences“, doch nur die Gruppe um Chevènement sei „irréductible“.1242 Anlässlich einer europapolitischen Erklärung, die die Partei am 21. November 1990 verabschiedete, betonte Le Monde, diese sei letztlich von allen Parteiströmungen angenommen worden, nur die „amis de M. Chevènement“ seien wegen dessen „hostilité […] à une union monétaire qui ne s’accompagne pas, selon lui, d’un contrôle démocratique réel“ der Abstimmung ferngeblieben.1243 Als zweites innerparteiliches Konfliktthema galt die Rolle der nationalen Parlamente, die insbesondere Laurent Fabius im Rahmen einer Institutionalisierung der Assisen stärker in die EG-Politik einbinden wollte, während Jacques Delors dadurch eine Schwächung des Europäischen Parlaments befürchtete. Wie Le Monde darstellte, wurde dieser Gegensatz in der Erklärung vom 21. November durch einen Kompromiss gelöst, indem die Partei sich zwar für häufigere Treffen nationaler Abgeordneter, aber gegen eine „institution supplémentaire de la Communauté“ aussprach.1244 1241 Zu Chevènements europapolitischen Positionen vgl. Guérot 1996:537–545; zu den unterschiedlichen parteiinternen Strömungen vgl. Wielgoß 2002:78–79, 117–118. 1242 LM 10.10.1990:12. 1243 LM 23.11.1990:10. 1244 Ebd., vgl. auch LM 28.11.1990:7. 4.2 Frankreich 375 Le Figaro thematisierte die PS-internen Gegensätze kaum häufiger als Le Monde, allerdings mit ungleich schärferen Begriffen. Offenbar in dem Versuch, die Regierungspartei als ähnlich zerstritten wie die Opposition darzustellen, betonte die konservative Zeitung vor allem die Rolle Chevènements. So hieß es etwa Mitte Dezember 1990, die Positionen von Fabius und Chevènement seien „aux antipodes“1245 und zwischen Delors und Chevènement gebe es „[r]ien en commun“.1246 Ein Artikel brachte sogar eine mögliche „axe Chevènement-Séguin“ ins Spiel und verwies auf die europa- und verteidigungspolitischen Gemeinsamkeiten der national-souveränistischen Parteiflügel von PS und RPR.1247 Zugleich kritisierte Le Figaro allerdings auch stärker als Le Monde die Rolle von Präsident Mitterrand. Dieser sei für die Linie des PS ausschlaggebend, vermeide angesichts der parteiinternen Uneinigkeiten jedoch eine klare Festlegung. Dadurch gelinge es ihm „tout à la fois à défendre l’idée de la nation, à préserver la construction européenne et à appeler de ses vœux la mise en place d’une confédération européenne“.1248 Mit dieser Kritik am „flou“ des Präsidenten1249 griff Le Figaro den Topos der unzureichenden Europadebatte auf, der bereits seit Ende 1989 immer wieder vorkam. Eine ähnliche Stoßrichtung besaß auch ein Interview mit Alain Lamassoure über das Budget der EG, das die Zeitung im Oktober veröffentlicht hatte. Der UDF-Europaabgeordnete beschrieb darin das Eigenmittelsystem der EG als „complètement obscur“ und kritisierte die fehlende öffentliche Diskussion darüber: „Personne n’en a jamais débattu“.1250 In dem Artikel über die Spaltungen innerhalb des PS ging Le Figaro allerdings noch einen Schritt weiter und beschrieb die fehlende Debatte als direkten Grund für die wachsende Europaskepsis in der Partei. So sei der PS seit den 1980er Jahren immer europafreundlicher geworden, ohne dies jedoch jemals auf einem Parteitag zu beschließen. Auch dass die Partei mit Delors und Chevènement zwei radikal unterschiedliche Positionen umfasse, bringe die Auseinandersetzung nicht voran: Ce face-à-face entre les deux hommes parviendrait presque à donner l’illusion d’un débat. Or le débat n’a jamais eu lieu. Le grand virage européen du début des années 80, tout comme la conversion à l’écono- 1245 LF 06.12.1990:8a. 1246 LF 15.12.1990:7a. 1247 LF 15.12.1990:7b. 1248 LF 15.12.1990:7a. 1249 Ebd. 1250 LF 25.10.1990:6. 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 376 mie de marché, n’a été évoqué ni au congrès de Toulouse ni au congrès de Lille […]. Ce qui explique qu’à date fixe le PS soit saisi d’un prurit anti-européen.1251 Doch nicht nur im Figaro, auch in Le Monde fand sich im Lauf des Jahres 1990 erstmals der Topos einer unzureichenden nationalen Auseinandersetzung über die Europapolitik. Anlass war hier die Europadebatte der Nationalversammlung im Oktober, deren Zustandekommen Le Monde zunächst etwas spöttisch, aber durchaus positiv kommentiert hatte: [L]es députés français débattront de l’Europe pour la troisième fois en moins d’un an. On n’était pas habitué à ce rythme. L’Europe a plus de trente ans, mais le Palais-Bourbon la découvre tout juste.1252 Dieses größere Interesse erklärte Le Monde damit, dass die Europapolitik nun auch „l’essentiel de la souveraineté d’une nation: sa monnaie, sa politique étrangère, sa défense“ betreffe. Es sei deshalb „temps d’ouvrir un débat“, wobei die häufigeren Debatten in der Nationalversammlung der Anfang von „une nouvelle ère“ für die europapolitische Auseinandersetzung in den französischen Institutionen sein könnten.1253 Zwei Tage später schlug dieser Optimismus allerdings in Enttäuschung darüber um, dass die große Mehrheit der Abgeordneten bei der Parlamentsdebatte nicht anwesend gewesen war. Ein Bericht übte deshalb deutliche Kritik: Alors que les parlementaires français ne cessent de dénoncer l’amoindrissement de leurs pouvoirs face aux instances européennes, ils ne sont généralement qu’une poignée à confronter leur point de vue, dans l’hémicycle, avec les ministres intéressés. Cela n’enlève rien à la qualité des discussions.1254 Auch wenn die französischen Zeitungen also zu recht unterschiedlichen Einschätzungen kamen, wer für die unzureichende europapolitische Debatte verantwortlich sei – der oppositionsnahe Figaro kritisierte vor allem die unklare Position von Präsident Mitterrand, die regierungsfreundliche Le Monde hingegen das mangelnde Interesse der Parlamentarier –, so zeigten sie doch beide die Einschätzung, dass die öffentliche Debatte über die europäische Integration nicht mit den politischen Entwicklungen Schritt halte. Auch wenn diese Metakritik des öffentlichen Diskurses in Frank- 1251 LF 15.12.1990:7a. 1252 LM 10.10.1990:12. 1253 Ebd. 1254 LM 12.10.1990:10b. 4.2 Frankreich 377 reich zunächst nur auf einzelne Artikel beschränkt blieb, wurde sie doch zu einem wiederkehrenden Topos der Debatte über die Vertragsreform. Dieser Topos der fehlenden Debatte (der, wie unten noch gezeigt wird, in etwas unterschiedlicher Form auch in den beiden anderen untersuchten Ländern auftrat) lässt sich als ein Zeichen dafür verstehen, dass auch in den Zeitungen selbst ab der zweiten Phase der Verhandlungen zum Vertrag von Maastricht ein gewisses Bewusstsein für die sich öffnende Kluft zwischen der Funktionsweise des politischen Systems und den Strukturen der öffentlichen Auseinandersetzung darüber entstand. Dass sich diese Kritik vor allem gegen Mitterrand oder die Abgeordneten der Nationalversammlung richtete, zeigt jedoch, dass die Zeitungen vor allem eine höhere Intensität der nationalen Europadebatte einforderten. Ein Verfassungsmoment, der zu einer transnational-weltanschaulichen Debatte in einer gesamteuropäisch-innenpolitischen Öffentlichkeit geführt hätte, befand sich offenbar jenseits des Erwartungshorizonts der Redakteure. Großbritannien Die Debatte über die europäischen Verhandlungen „An overpowering unified Germany“: Der Mauerfall als Anlass zu beschleunigter oder verlangsamter Integration? In Großbritannien war der Anfang der zweiten Phase der Vertragsverhandlungen vor allem von den europapolitischen Uneinigkeiten innerhalb der Conservative Party geprägt. Wie oben beschrieben, dominierten diese auch die Debatte über die Kampfabstimmung um den Parteivorsitz, bei der sich Thatcher am 5. Dezember 1989 gegen Anthony Meyer durchsetzte. Doch obwohl auf diese Weise europapolitische Fragen allgemein in den britischen Medien sehr präsent waren, wurden die Ereignisse in Osteuropa und der Fall der Berliner Mauer hier seltener mit der europäischen Integration in Verbindung gebracht als in Deutschland oder Frankreich. Besonders in der regierungsnahen Times unterschieden sich auch die Argumentationsmuster deutlich von jenen auf dem Kontinent: Einzelne Artikel griffen zwar Helmut Kohls Wunsch nach einer europäischen Einbindung der 4.3 4.3.1 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 378 deutschen Wiedervereinigung auf.1255 Vor allem aber erschienen die Umwälzungen in Ostdeutschland als ein willkommenes Argument für Margaret Thatcher, um eine Verlangsamung des „French-led drive“ zur Währungsunion zu erwirken.1256 Dass die erwartete Wiedervereinigung und der damit verbundene Machtgewinn Deutschlands gerade kein Anlass für eine vertiefte europäische Integration seien, betonten gleich mehrere Times-Meinungsartikel. Nachdem etwa der irische Publizist Conor Cruise O’Brien bereits Ende Oktober vor einem „Fourth Reich“ gewarnt hatte,1257 erklärte er einige Tage nach dem Mauerfall, es sei „much less likely that the new Germany would dissolve into a united Europe than that it would dominate it“. Bis die Frage der deutschen Wiedervereinigung geklärt sei, sei es in Bezug auf die europäische Einigung deshalb „wiser to slow down“.1258 Ähnlich äu- ßerte sich der Thatcher-nahe Abgeordnete Norman Tebbit in einem Gastkommentar,1259 und auch ein Leitartikel wandte sich explizit gegen „the idea of using the EC to ‚anchor‘ West Germany“.1260 Tatsächlich fand sich in der Times im November 1989 nur ein einziger Kommentar, der sich ausdrücklich für ein stärker integriertes Europa als „safe haven for a united Germany“ aussprach – Autor des Textes war der Thatcher-Herausforderer Anthony Meyer.1261 Der Guardian gab sich hingegen deutlich offener für die Idee, dass das wiedervereinigte Deutschland erfolgreich in „a Community pledged to move towards federal union“ eingebunden werden könne.1262 Tatsächlich hatte die Zeitung schon anlässlich des Madrider Gipfels im Juni 1989 die 1255 TT 14.11.1989:9, TT 18.11.1989:7, TT 23.11.1989:10. Später verwiesen in der Times auch eine Analyse der US-amerikanischen Europapolitik (TT 06.12.1989:16) und eine Übersichtsdarstellung der Konfliktlinien auf dem Straßburger Gipfel (TT 08.12.1989:14a) auf einen Zusammenhang zwischen den Umstürzen in Osteuropa und einer Intensivierung der europäischen Integration. 1256 TT 13.11.1989:1. 1257 TT 31.10.1989:18. 1258 TT 17.11.1989:16. 1259 TT 21.11.1989:14b: „if such a [European] superstate were created, it would be a superstate dominated by Germany“. 1260 TT 08.12.1989:15a. 1261 TT 30.11.1989:14. 1262 So TG 14.11.1989:1a, ähnlich TG 13.11.1989:24 (als Beschreibung der französischen Position), TG 13.11.1989:1 (als Beschreibung der Kommissionsposition), TG 23.11.1989:8 (als Beschreibung der Position Helmut Kohls). 4.3 Großbritannien 379 Währungsunion als ein Mittel zur Einbindung der wirtschaftlich erstarkenden Bundesrepublik beschrieben: [R]eforms that supposedly affront our national identity – like a single currency – may be the vital ties that bind all of us, West Germany especially, a decade on.1263 Nach dem Mauerfall sahen zwar auch hier mehrere Kommentare die Aussicht auf „an overpowering unified Germany“ mit Sorge.1264 Zugleich sagte der Guardian jedoch auch voraus, dass mit dem Bedeutungsverlust des Ost-West-Konflikts nun die EG zum „dominant focus for European foreign policy and security“ würde, und beklagte „the unreality of the British debate on foreign policy“, die dem nicht hinreichend Rechnung trage.1265 Ein Gastkommentar des deutschen Publizisten Theo Sommer beschrieb eine aus der EG entwickelte Politische Union als wesentlichen Bestandteil der europäischen Ordnung nach dem Kalten Krieg: „a common European roof […] under which it simply will not matter whether Germany is united or divided“.1266 Wie ein solches vertieftes und nach Osten erweitertes „new Europe“ aussehen könnte, behandelte der Guardian auf mehreren Themenseiten unter dem Titel „Europe tomorrow“, die in den Tagen vor dem Straßburger Gipfel erschienen.1267 Eine Grafik erläuterte detailliert die denkbare Ausgestaltung eines „three-tier Europe“ aus „concentric circles“ mit einer föderalen „European Union“ im Zentrum, die von einem „European Economic Space“ und einem „Common European Home“ umgeben sein würde.1268 Vor allem aber kritisierte die Zeitung erneut die 1263 TG 28.06.1989:22. 1264 TG 10.11.1989:16, ähnlich TG 11.11.1989:1. 1265 TG 11.11.1989:3. 1266 TG 04.12.1989:19. 1267 Zum Konzept der Serie TG 04.12.1989:21. Einige Artikel der Serie beschrieben auch die Frage, inwiefern die Gesellschaften in Europa eine gemeinsame europäische Identität entwickelten (TG 04.12.1989:23a, TG 07.12.1989:10). Obwohl der Guardian dabei vor überzogenen Erwartungen warnte, setzte er sich mit diesem Fokus implizit von dem in der Times vorherrschenden Diskurs ab, der nationale Identitäten als quasi unveränderlich beschrieb. 1268 TG 04.12.1989:22d, ähnlich TG 04.12.1989:22c. Die „European Union“ entsprach dabei einer um Österreich, Norwegen, Ungarn und Zypern erweiterten EG, der „European Economic Space“ umfasste die EFTA-Staaten und den größten Teil Mittel- und Osteuropas einschließlich der Schweiz und der Türkei, das „Common European Home“ auch die Sowjetunion und Jugoslawien. Als offen beschrieb der Guardian die Zuordnung Großbritanniens (zwischen EU und „EES“), des Baltikums (zwischen „EES“ und „Common European Home“) sowie der Diktaturen in Rumänien und Albanien. 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 380 Selbstisolierung der britischen Regierung, die sich als Einzige in der EG gegen die Währungsunion stelle und deshalb womöglich bald nur noch dem zweiten Ring, dem „European Economic Space“, angehören werde.1269 Insgesamt werde ohne einen Positionswechsel Thatchers ein Voranschreiten der übrigen EG-Staaten ohne Großbritannien immer wahrscheinlicher. Der Europäische Rat von Straßburg sei – so die Überschrift eines Leitartikels – „[t]he last chance to join the team“.1270 Einen vergleichsweise großen Stellenwert nahm in beiden Zeitungen die Debatte über das Verhältnis zwischen Vertiefung und Osterweiterung der EG ein. Die Grundlinien waren dabei klar: Während Thatcher die Osterweiterung anstelle einer weiteren Vertiefung anstrebe, wollten andere Akteure beide Ziele erreichen und sähen die mögliche Erweiterung deshalb als Anlass, gerade jetzt schnelle Fortschritte bei der Integrationstiefe zu erzielen.1271 Implizit war diese Debatte allerdings auch in einen breiteren wirtschafts- und sozialpolitischen Diskurs eingebettet: Hatte Thatcher die europäische Integration schon in ihrer Brügge-Rede als ein sozialistisch inspiriertes Projekt gekennzeichnet, so gewann dieser Topos vor dem Gipfel von Straßburg durch die Diskussion über eine EG-Sozialcharta noch weiter an Gewicht. Demgegenüber erschien eine rasche Erweiterung um die osteuropäischen Länder, die sich anschickten, die kommunistischen Regime zu überwinden und sich der freien Marktwirtschaft zu öffnen, als naheliegender wirtschaftsliberaler Alternativentwurf.1272 In Meinungsartikeln zu dieser Frage zeigte sich allerdings kein deutlicher Links-rechts-Gegensatz. Im Wesentlichen folgten diese zwar der erwartbaren Linie der jeweiligen Zeitung.1273 Teilweise waren sie ihr jedoch auch genau entgegengesetzt: So unterstützten zwei Kommentare im Guardian Thatchers Argu- 1269 TG 04.12.1989:22b, ähnlich TG 04.12.1989:22c. 1270 TG 08.12.1989:22, ähnlich auch TG 10.11.1989:2, TG 28.11.1989:20, TG 04.12.1989:22c. 1271 So explizit z. B. TT 07.12.1989:8. Tatsächlich schlug Thatcher bereits Mitte November 1989 in einer Unterhausdebatte vor, die osteuropäischen Länder ähnlich wie die Türkei an die EG zu assoziieren (TG 15.11.1989:6b, TG 15.11.1989:24). 1272 Explizit fand sich eine solche Verbindung zwischen der EG-Sozialcharta und den Entwicklungen in Osteuropa z. B. in TT 06.12.1989:8a. 1273 Beispielsweise hob ein Times-Kommentar hervor, dass die Entwicklungen in Osteuropa nicht als Argument für mehr Integration taugten (TT 07.12.1989:14). 4.3 Großbritannien 381 ment, dass die Erweiterung wichtiger als die Vertiefung der EG sei,1274 während ein Gastbeitrag in der Times betonte, dass die marktwirtschaftlichen Reformen in Osteuropa keineswegs in Widerspruch zu mehr Integration im Westen stünden.1275 Und auch die Auswahl der Akteure in der Berichterstattung über die Frage von Vertiefung und Erweiterung folgte keinem klar gesamteuropäisch-weltanschaulichen Schema. Als wichtige Gegenspieler Thatchers traten zwar immer wieder die französische Regierung1276 und die Europäische Kommission1277 auf, die in den britischen Medien üblicherweise als sozialistisch markiert waren. Aber auch die Benelux-Länder oder der liberale deutsche Außenminister Genscher wurden als Befürworter einer raschen Vertiefung der EG genannt1278 – und nur ein einziges Mal die sozialdemokratische Fraktion im Europäischen Parlament.1279 Alles in allem erschien auch dieser Konflikt also vor allem als eine Frage nationaler Positionen, die die britische Regierung in Gegensatz zu nahezu allen übrigen EG-Akteuren brachte. Noch einmal ein völlig anderes Deutungsmuster bot schließlich ein Times-Leitartikel nach dem Gipfel von Straßburg: Diesem zufolge liege die zunehmende Ostorientierung der EG vor allem im Interesse Deutschlands, das darin die Chance sehe „to return to its traditional heartland under EC auspices“. Frankreich wiederum akzeptiere diese Politik, um Deutschland in der EG zu halten. Für die Zukunft deute sich jedoch „a much-needed Anglo-French entente“ an, um das deutsche Streben nach Osten auszubalancieren. Von einem britisch-französischen Konflikt über das Verhältnis von Vertiefung und Erweiterung war hier erst einmal keine Rede mehr. Stattdessen ging es – wieder einmal – vor allem um die Überwindung der britischen Isolation in der Europapolitik: Angesichts der gemeinsamen Interessen in der deutschen Frage, so spekulierte die Times, könne es That- 1274 In einem Fall geschah dies in Form ausdrücklicher Unterstützung für Thatchers Antiföderalismus (TG 11.12.1989:19b), im anderen Fall mit dem distanzierenden Hinweis, dass die Premierministerin die Sozialcharta in Wirklichkeit „for the wrong reasons“ bremse (TG 07.12.1989:11). 1275 TT 08.12.1989:12, ähnlich schon TT 04.12.1989:12. 1276 TG 23.11.1989:20, TG 04.12.1989:23b, TT 06.12.1989:8b, TT 08.12.1989:14a. 1277 TG 15.11.1989:10, TG 17.11.1989:11, TT 06.12.1989:8b, TT 08.12.1989:14a. 1278 TG 15.11.1989:10 (Benelux), TG 30.11.1989:10 (Genscher). Insgesamt wurde die deutsche Position allerdings ambivalent gesehen: Ein anderer Artikel thematisierte zum Beispiel auch die Sorge der Kommission, dass Deutschland wegen der Priorität für die nationale Wiedervereinigung die Verhandlungen zum Schengener Abkommen bremsen könnte (TG 16.12.1989:6). 1279 TT 06.12.1989:8b. 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 382 cher mit ihrer Annäherung an Frankreich gelingen „to win support for the flexible partnership she prefers to the vision of a federal Community“.1280 „Break the momentum of the Delors plan“: Hoffnung auf deutsche Unterstützung für britische Alternativen Die Sorge vor einer neuen deutschen Hegemonie hinderte die Times allerdings nicht daran, Deutschland in einer anderen Frage als wichtigen möglichen Verbündeten für Großbritannien zu betrachten: Die Bundesregierung, besonders aber Bundesbankpräsident Karl Otto Pöhl wurden immer wieder als Kritiker der Währungsunion und als Sympathisanten des Competing-Currencies-Plans erwähnt, den der neue britische Finanzminister John Major einige Wochen vor dem Gipfel von Straßburg präsentiert hatte. Als zentraler Alternativvorschlag zum Delorsplan wurde der Competing-Currencies-Plan rasch zum Hauptbezugspunkt in der britischen Berichterstattung über das Treffen in Straßburg. Im Mittelpunkt standen dabei allerdings weniger seine Inhalte als seine Erfolgsaussichten, die als Gradmesser für die britische Isolation auf europäischer Ebene behandelt wurden. Wenig überraschend unterschied sich die Einschätzung zwischen den beiden untersuchten Zeitungen in dieser Hinsicht diametral: So sprach der oppositionsnahe Guardian schon Ende November von dem „already much ridiculed ‚competing currencies‘ plan“,1281 mit dem Thatcher lediglich die Verhandlungen zu verzögern suche, um die Spaltungen innerhalb ihres eigenen Kabinetts zu verschleiern.1282 Die Regierung selbst beschreibe den Vorschlag zwar als Zeichen ihrer „leadership role in Europe“.1283 Tatsächlich sei seine Annahme aber so gut wie ausgeschlossen. Sollte er dennoch in das Verhandlungsmandat der Regierungskonferenz aufgenommen werden, so sei dies lediglich als „face-saver“ zu verstehen, den die übrigen Regierungen Thatcher zugestanden.1284 Die regierungsfreundliche Times sah in dem Plan hingegen ein „clear, magisterial statement of policy“, durch das Thatcher den drohenden Souveränitätsverlust abwenden und die EG-Verhandlungen über die Wäh- 1280 TT 11.12.1989:13. 1281 TG 20.11.1989:24. 1282 TG 04.12.1989:22b. 1283 TG 08.12.1989:12. 1284 TG 07.12.1989:20b. 4.3 Großbritannien 383 rungsunion in eine neue Richtung lenken könne.1285 Schon frühzeitig berichtete die Zeitung darüber, dass einflussreiche deutsche Medien den Competing-Currencies-Plan begrüßten. Auch Helmut Kohl selbst wolle einen Konflikt mit Thatcher über die Währungsunion vermeiden, um angesichts der Entwicklungen in Osteuropa die Einigkeit der EG nicht zu gefährden.1286 In diesem Sinne deutete die Times auch die deutsch-französischen Spannungen im Vorfeld des Straßburger Gipfels: Als Kohl Anfang Dezember einen festen Zeitplan für die Regierungskonferenz zunächst ablehnte, machte die Zeitung mit der Überschrift „Kohl breaks with Paris on Delors plan“ auf.1287 Ein weiterer Bericht erklärte unter dem Titel „Change of tack by Kohl boosts Thatcher“, die deutsche Position könne „break the momentum of the Delors plan“ und „help Britain’s rival plan for economic and monetary union“.1288 Auch die gemeinsame deutsch-französische Position kurz vor dem Gipfel änderte nichts an der Erwartung der Times, dass Kohl letztlich Thatcher unterstützen werde.1289 Der Guardian hingegen zog die Möglichkeit eines Zerwürfnisses zwischen Bonn und Paris, von dem die britische Regierung profitieren könnte, lediglich in einzelnen Artikeln kurz nach dem Fall der Berliner Mauer in Betracht.1290 Später betonte er hingegen die Solidität der deutsch-franzö- 1285 TT 07.12.1989:14. Diese Position teilte auch Michael Heseltine, einer der Wortführer des europafreundlichen Flügels der Conservative Party: In einem Gastkommentar verglich er den Delorsplan mit der Gemeinsamen Agrarpolitik und betonte, die britische Regierung dürfe nicht den Fehler wiederholen, nicht mit eigenen Alternativvorschlägen an den Verhandlungen beteiligt zu sein (TT 29.11.1989:14). 1286 TT 18.11.1989:7. Demgegenüber berichtete der Guardian, dass die deutsche Regierung in Sachen Währungsunion „somewhat divided“ sei und Bundesbankpräsident Pöhl „sympathy“ für den britischen Alternativvorschlag hege; wahrscheinlich werde jedoch die Bundesregierung den Schulterschluss mit Frankreich suchen und sich deshalb über die Bundesbank hinwegsetzen (TG 14.11.1989:24). 1287 TT 07.12.1989:1. 1288 TT 07.12.1989:8. Innerhalb der Bundesregierung wiederum sah die Times eine Spaltung zwischen Genscher und Kohl: Während der Außenminister eher integrationsfreundlich sei, versuche der Kanzler die Regierungskonferenz aus Wahlkampfgründen zu verzögern, da die deutsche Öffentlichkeit die Währungsunion ablehne (TT 07.12.1989:1, ähnlich schon TT 18.11.1989:7, speziell zu Kohl TT 09.12.1989:12). 1289 TT 08.12.1989:14a, TT 08.12.1989:15a. 1290 TG 14.11.1989:24, TG 18.11.1989:7. Später erschien nur noch ein einzelner Artikel, der nach dem Gipfel von Straßburg die Zweifel der Bundesbank an der 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 384 sischen Allianz1291 und konstatierte, durch sein Bekenntnis zu einer Fortsetzung der europäischen Integration habe Kohl „killed any lingering hopes in Downing Street that the Federal Republic would join Britain in trying to slow the momentum of European union“.1292 Dass Kohl sich nicht auf ein genaues Datum für die Eröffnung der Regierungskonferenz einlassen wolle, kommentierte die Zeitung zwar mit der Feststellung: „Britain yesterday took comfort from reports of an alleged overnight breach between […] Kohl and the French […]“.1293 Allerdings habe der Kanzler zugleich erstmals ein konkretes Zieldatum für das Inkrafttreten der Vertragsreform genannt – womit sich Thatcher, die die Währungsunion ganz verhindern wolle, doch wieder in einer „minority of one“ befinde.1294 Und auch sonst betonte der Guardian vor dem Gipfel von Straßburg immer wieder, dass sich Thatchers Hoffnungen auf eine Unterstützung durch Deutschland zerschlagen hätten und Kohl und Mitterrand gemeinsam auf eine Lösung durch mehr Supranationalismus hinarbeiteten.1295 Der Competing-Currencies-Plan diente den britischen Medien also vor allem zum Anlass, um die Auseinandersetzung über die europapolitische Isolation Großbritanniens fortzusetzen, die schon zuvor im Zentrum der Debatte über die Vertragsreform gestanden hatte. Weniger als um die konkreten Implikationen verschiedener Modelle der währungspolitischen Integration ging es darum, ob Thatcher mit ihrer Herangehensweise erfolgreich die diplomatische Unterstützung anderer Mitgliedstaaten erreichen könne oder nicht. Jenseits der Perspektive auf die eigene nationale Diplomatie kam die Zukunft der EG in der britischen Debatte hingegen fast überhaupt nicht vor. Selbst als der US-amerikanische Präsident George Bush sich dafür aussprach, als Reaktion auf die Ereignisse in Osteuropa die europäische Integration zu intensivieren, wurde dies in den britischen Medien primär auf die britische Verhandlungsposition bezogen und als schwerer Rückschlag für Thatcher gedeutet.1296 Währungsunion ansprach und die Aussicht auf eine künftige deutsch-britische Allianz für den Competing-Currencies-Plan als nicht ganz unrealistisch erscheinen ließ (TG 11.12.1989:7a). 1291 TG 15.11.1989:10. 1292 TG 23.11.1989:20. 1293 TG 08.12.1989:12. 1294 TG 07.12.1989:20a. 1295 TG 28.11.1989:20, TG 02.12.1989:3b, TG 04.12.1989:22b, TG 08.12.1989:1. 1296 TG 05.12.1989:1, TT 05.12.1989:1, TT 06.12.1989:8b. Schon im November hatte der Guardian eine Äußerung Bushs über „the importance of ‚unity and integration‘ in the European Community“ als „certain to be interpreted as a nudge 4.3 Großbritannien 385 Die starke Fokussierung auf die eigene Regierung führte auch dazu, dass der Straßburger Gipfel in den britischen Medien nur selten als bilateraler Kompromiss zwischen Deutschland und Frankreich interpretiert wurde. Die Berichte der Times über die Ergebnisse des Gipfels erwähnten zwar die Unterstützung der Staats- und Regierungschefs für die deutsche Wiedervereinigung zusammen mit dem Beschluss zur Einberufung der Regierungskonferenz zur Währungsunion.1297 Doch anders als in der französischen und deutschen Presse fanden sich kaum Hinweise darauf, dass es sich dabei um einen ‚Kuhhandel‘ zwischen Paris und Bonn handele. Vielmehr erschienen die Währungsunion und die Reaktion der EG auf den Fall der Mauer in der Times als zwei weitgehend separate Themen, die gewissermaßen nur zufällig auf demselben Gipfel verhandelt worden waren.1298 Etwas deutlicher wurde der Zusammenhang im Guardian, der bereits vor dem Pariser Gipfel Mitte November ankündigte, außer der offiziell vorgesehenen Diskussion über Ostdeutschland sei dort auch „politicking“ zur Währungsunion zu erwarten.1299 Nach dem Gipfel von Straßburg erklärte ein Bericht, die deutsch-französische Allianz sei die Basis der EG, auch wenn niemand von einem „deal“ sprechen wolle.1300 Ein Leitartikel kritisierte schließlich sogar explizit, dass das öffentliche Hauptinteresse in Großbritannien allein dem „behaviour and demeanour of Mrs Margaret Thatcher“ gelte, obwohl diese auf europäischer Ebene eigentlich nur ein „muted bystander“ sei und Straßburg vor allem im Licht des deutsch-französischen Verhältnisses verstanden werden müsse. Allerdings befasste sich auch dieser Text letztlich mehr mit Thatchers Irrelevanz als mit der Bedeutung des deutsch-französischen Kompromisses selbst.1301 An dieser Irrelevanz ließ die Zeitung freilich nicht den Hauch eines Zweifels. Ein Artikel sprach von einem „undoubted diplomatic setback“ für Thatcher und betonte, der Competing-Currencies-Plan habe keine ernst zu nehmenden Erfolgsaussichten mehr; Thatchers Kritik an der Währungsunion sei bloß „ritualistic“ und werde von den übrigen Mitgliedstaato Mrs Thatcher to be a better European“ gewertet (TG 17.11.1989:10). Die Times wiederum berichtete später auch prominent über Bushs Klarstellung, dass er mit seiner Äußerung nicht die britische Premierministerin habe angreifen wollen (TT 06.12.1989:1, auch TT 06.12.1989:11). 1297 TT 09.12.1989:1. 1298 Ausnahmen waren etwa TT 07.12.1989:1, TT 09.12.1989:8a. 1299 TG 18.11.1989:24. 1300 TG 09.12.1989:1a. 1301 TG 11.12.1989:18b. 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 386 ten überhaupt nicht beachtet.1302 Ein Leitartikel fasste lakonisch zusammen: For years, the Community has been threatening to leave Britain behind. This weekend there were no such threats. Britain was simply left behind.1303 Die Times hingegen verbreitete auch nach dem Gipfel weiterhin Optimismus in Bezug auf mögliche künftige Allianzen der britischen Regierung: Thatchers Haltung in Straßburg sei weniger aggressiv gewesen als in der Vergangenheit und deshalb auch gut aufgenommen worden.1304 Zwar habe Großbritannien sich als einziges Land gegen die Regierungskonferenz zur Änderung des EWG-Vertrags ausgesprochen, doch könne es in den folgenden Monaten noch weiter für seine Alternativen zur Währungsunion werben.1305 Ein Leitartikel erklärte sogar, nach dem Fall der Berliner Mauer seien alle vorherigen Planungen „threatened with obsolescence“ und insbesondere der Delorsbericht „a prime candidate for rethinking“.1306 Insgesamt zeigte die Diskussion über den Competing-Currencies-Plan und den Gipfel von Straßburg also das bereits vertraute Muster: Während der oppositionsnahe Guardian die britische Isolierung als Versagen der Thatcher-Regierung kritisierte und eine diplomatische Kehrtwende einforderte, äußerte sich die regierungsnahe Times zuversichtlich, dass Großbritannien Verbündete unter den übrigen EG-Regierungen finden werde, um die Integrationspläne zu stoppen. Beide Darstellungen folgten jedoch einem mitgliedstaatlich-außenpolitischen Deutungsrahmen, der die Verhandlungen als Ringen zwischen unterschiedlichen nationalen Interessen behandelte und die diplomatische Position des eigenen Landes in den Mittelpunkt stellte. „Channel psychology“: Isolation, Nationalismus und Abwertung ausländischer Akteure in der Times Der Optimismus, den die Times nach dem Straßburger Gipfel in Bezug auf mögliche britische Verbündete geäußert hatte, währte allerdings nicht 1302 TG 09.12.1989:1a, ähnlich TG 09.12.1989:7a. 1303 TG 11.12.1989:18b. 1304 TT 11.12.1989:1, TT 11.12.1989:8. 1305 TT 09.12.1989:1, TT 09.12.1989:8a. 1306 TT 11.12.1989:13. 4.3 Großbritannien 387 lang. Während der ersten Jahreshälfte 1990 sahen die britischen Medien die Regierung europapolitisch zunehmend unter Druck. Die anlaufende Debatte über eine Politische Union stieß zwar generell nur auf begrenzte Aufmerksamkeit;1307 sie verdeutlichte aber, dass das Vorhaben der Vertragsreform nicht ohne Weiteres zum Erliegen kommen würde. Bereits mehrere Wochen vor dem ersten Dubliner Gipfel im April 1990 verschärfte sich die Debatte über die britische Isolation deshalb noch einmal. So begann der Guardian darüber zu spekulieren, dass die übrigen Mitgliedstaaten bereits auf einen Sturz Thatchers zählten, um dann mit der Vertragsreform voranzuschreiten.1308 Aber auch die Times äußerte nun in mehreren Artikeln die Besorgnis, dass der irische Premierminister Charles Haughey als Gastgeber des Dubliner Gipfels im April die Konfrontation suchen würde: Anlässlich eines Treffens der beiden Regierungschefs einige Tage vor dem Gipfel hieß es, die „already strained relations“ im bilateralen Verhältnis näherten sich dem „breaking point“.1309 Diese verstärkte Isolationssorge führte in der Times zu widersprüchlichen Reaktionen. Einerseits fanden sich nun auch hier einige Artikel, in denen eine konstruktivere Haltung der Regierung in der gesamteuropäischen Debatte gefordert wurde.1310 Anderseits erschien auch wieder vermehrt der Topos, dass Thatcher eigentlich eine vorbildliche Europapolitik betreibe und von ihren Gegnern zu Unrecht der Europaskepsis bezichtigt werde. Neu war allerdings der aggressivere Tonfall, mit dem dieses letztere Argument nun einherging. Anders als im Vorjahr wurde es nicht mehr nur als rhetorische Verteidigung vorgebracht, sondern auch als Angriff auf die anderen EG-Staaten. So endete ein Kommentar, der die französische und britische Haltung zur NATO verglich, mit der Bemerkung, wenn alle übrigen Länder so wie Frankreich auf eine „purely national defence, linked in 1307 Dazu mehr im folgenden Abschnitt. 1308 TG 28.03.1990:23. Andere Artikel beschrieben, wie die europafreundlichen Minister John Major und Douglas Hurd einen „U-turn“ der britischen Europapolitik vorbereiteten, den sie wegen Thatcher jedoch noch nicht vollziehen könnten (TG 02.04.1990:20, ähnlich TG 02.04.1990:8, TG 03.04.1990:8, TG 27.04.1990:24). Auch sonst war die britische Isolation weiterhin ein gängiges Thema im Guardian (TG 30.03.1990:8, TG 31.03.1990:6, TG 21.04.1990:6). 1309 TT 11.04.1990:7, ähnlich TT 10.04.1990:6, TT 21.04.1990:1. Auch im Guardian erschien Haughey (TG 11.04.1990:20, einschränkend TG 21.04.1990:24) neben Kohl (TG 24.03.1990:6, TG 31.03.1990:24) und Mitterrand (TG 27.03.1990:6) als einer der Politiker, die Thatcher in Bedrängnis brachten. 1310 So etwa in mehreren Kommentaren des Publizisten Ronald Butt (TT 11.04.1990:12, TT 25.04.1990:12). 4. Die zweite Phase der Verhandlungen 388 a sort of loose co-operation with their allies“ setzen würden, gäbe es „no effective defence of Western Europe at all“.1311 Ein anderer Kommentar wies im Zusammenhang mit der Währungsunion darauf hin, dass Deutschland anders als Großbritannien erst spät die private Nutzu