Content

Christine Prokopf

Handeln vor der Katastrophe als politische Herausforderung

Mehr Vorsorge durch die Governance von Risiken

1. Edition 2020, ISBN print: 978-3-8487-6489-1, ISBN online: 978-3-7489-0535-6, https://doi.org/10.5771/9783748905356

Series: Sicherheit und Gesellschaft. Freiburger Studien des Centre for Security and Society, vol. 13

Bibliographic information
Handeln vor der Katastrophe als politische Herausforderung Mehr Vorsorge durch die Governance von Risiken Christine Prokopf Sicherheit und Gesellschaft. Freiburger Studien des Centre for Security and Society | 13 Sicherheit und Gesellschaft. Freiburger Studien des Centre for Security and Society herausgegeben von Prof. Dr. Hans-Helmuth Gander Prof. Dr. Walter Perron Prof. Dr. Ralf Poscher Prof. Dr. Gisela Riescher Prof. Dr. Thomas Würtenberger Band 13 BUT_Prokopf_6489-1.indd 2 02.03.20 11:12 2.Auflage Handeln vor der Katastrophe als politische Herausforderung Nomos Mehr Vorsorge durch die Governance von Risiken Christine Prokopf BUT_Prokopf_6489-1.indd 3 02.03.20 11:12 Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. Zugl.: Münster, Univ., Diss., 2019 ISBN 978-3-8487-6489-1 (Print) ISBN 978-3-7489-0535-6 (ePDF) 1. Auflage 2020 © Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2020. Gedruckt in Deutschland. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier. Onlineversion Nomos eLibrary BUT_Prokopf_6489-1.indd 4 02.03.20 11:12 Inhaltsverzeichnis Abbildungsverzeichnis 13 Tabellenverzeichnis 15 Abkürzungsverzeichnis 17 Handeln vor der Katastrophe als politische Herausforderung – mehr Vorsorge durch die Governance von Risiken? 1. 19 Einleitung und Forschungsfrage1.1. 19 Begriffliche Grundlagen1.2. 26 Katastrophe1.2.1. 26 Risiko1.2.2. 28 Empirische Ausgangsvermutung: Das Potential für Normwandel hin zu Katastrophenvorsorge durch internationale Einflüsse 1.3. 31 Die internationale Norm der Katastrophenvorsorge1.3.1. 31 Entwicklung der deutschen Politik im Bereich Katastrophen 1.3.2. 34 Fazit: Potential für Normwandel hin zu Katastrophenvorsorge 1.3.3. 41 Relevanz1.4. 42 Der Beitrag zum politikwissenschaftlichen Diskurs um zivile Sicherheit 1.4.1. 42 Gesellschaftliche Relevanz: Risikogovernance als Effizienzversprechen oder Verantwortungsdiffusion? 1.4.2. 47 Aufbau der Arbeit1.5. 52 5 Normen, Ideen und ihre Anwendung in dieser Arbeit: Risikogovernance als Idee hinter dem normativen Wandel hin zur Katastrophenvorsorge 2. 54 Normen und Ideen im Rahmen einer interpretativen Perspektive auf Normwandel 2.1. 55 Internationale Normen und ihre Wirkung in nationalen Kontexten 2.1.1. 57 Forschung zu Wandel in der Normenforschung in den Internationalen Beziehungen 2.1.1.1. 58 Der Übergang vom internationalen in den nationalen Kontext 2.1.1.2. 61 In den Mechanismen des Normwandels: Von Ideen, die auf Reisen gehen und übersetzt werden 2.1.2. 67 Eine interpretative Perspektive auf Normwandel und die Reise von Ideen: der Ansatz dieser Arbeit 2.1.3. 73 Normen, Ideen, Policies und die interpretative Herangehensweise: Die Operationalisierung für diese Arbeit 2.1.4. 78 Katastrophenvorsorge als politische Norm2.2. 79 Vorsorge vs. Bewältigung angesichts von Ungewissheit und Komplexität moderner Gesellschaften 2.2.1. 79 Definition von Katastrophenvorsorge2.2.2. 82 Gesellschaftliche Implikationen von Katastrophenvorsorge 2.2.3. 86 Politisches Handeln im Hinblick auf zukünftige Gefahren: Die Ideen der Risikogovernance, Gefahrenabwehr, Resilienz und des Allgefahrenansatzes als Regulierungsoptionen 2.3. 91 Risikogovernance2.3.1. 95 Gefahrenabwehr2.3.2. 111 Resilienz2.3.3. 115 Allgefahrenansatz2.3.4. 122 Erarbeitung der Heuristik2.3.5. 127 Internationaler Einfluss über Policies2.4. 133 Auswahl der Policies2.4.1. 133 Die Hochwasserrisikomanagement-Richtlinie der EU2.4.2. 135 Inhaltsverzeichnis 6 ISO-Standards: private Regulierung, politische Wirkung 2.4.3. 138 Die Entstehung des Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2.4.4. 142 Zusammenfassung2.5. 144 Normwandel untersuchen: Methodische Grundlagen dieser Arbeit 3. 146 Inhaltsanalyse von Dokumenten3.1. 146 Expert_inneninterviews3.2. 148 Umgang mit Fremddaten: Expert_inneninterviews zur HWRM-RL 3.3. 151 Inhaltsanalyse der Interviews und Strukturierung der Analyseergebnisse 3.4. 155 Reflexion der eigenen Forscherinnenperspektive3.5. 159 Risikogovernance: Eine Idee auf Reisen4. 161 Internationale Policies als Ideengeber für Normwandel4.1. 161 Die Hochwasserrisikomanagement-Richtlinie der EU und ihre Implementierung in Deutschland 4.1.1. 162 Die Standards ISO 31000:2009 und IEC/ISO 31010:2009-11 und ihre Referenz in der Risikoanalyse des BBK 4.1.2. 166 Das Sendai Framework for Disaster Risk Reduction und die Aushandlung der deutschen Position 4.1.3. 169 Risikogovernance in den internationalen Policies4.2. 172 Die Hochwasserrisikomanagement-Richtlinie der EU4.2.1. 172 Die Standards ISO 31000:2009 und IEC/ISO 31010:2009-11 4.2.2. 174 IEC/ISO 31010:2009-114.2.2.1. 175 ISO 31000:20094.2.2.2. 176 Das Sendai Framework for Disaster Risk Reduction4.2.3. 179 Fazit: Risikogovernance ist Grundidee in den untersuchten Policies 4.2.4. 183 Inhaltsverzeichnis 7 Risikogovernance: die Übersetzung in nationale Policies4.3. 185 Die Empfehlungen zur Umsetzung der Hochwasserrisikomanagement-Richtlinie, erarbeitet in der Bund/Länder-Arbeitsgruppe Wasser 4.3.1. 186 Empfehlungen zur Aufstellung von Hochwassergefahrenkarten und Hochwasserrisikokarten 4.3.1.1. 186 Empfehlungen zur Aufstellung von Hochwasserrisikomanagementplänen 4.3.1.2. 187 Vergleich und Rückbezug zur Heuristik4.3.1.3. 189 Die Methode für die Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz 4.3.2. 191 Publikation des BBK: Methode für die Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz 4.3.2.1. 192 Bericht an den Bundestag: Bundestagsdrucksache 14/4178 4.3.2.2. 194 Vergleich und Rückbezug zur Heuristik4.3.2.3. 198 Die Roadmap des European Forum for Disaster Risk Reduction 4.3.3. 201 Fazit: Risikogovernance ist als Idee im nationalen Kontext möglich 4.3.4. 205 Zwischenfazit: Internationaler Einfluss auf einen Normwandel hin zur Katastrophenvorsorge? 4.4. 208 Methodisches Zwischenspiel: Reflexion der Heuristik4.5. 211 In den Mechanismen des Normwandels: Analyse der Übersetzungsprozesse 5. 215 Die Hochwasserrisikomanagement-Richtlinie (HWRM-RL)5.1. 215 Die Entstehung der Empfehlungen der LAWA und die Implementierung der HWRM-RL in den deutschen Bundesländern 5.1.1. 216 Risiko in der Umsetzung der HWRM-RL5.1.2. 221 Risikogovernance von Hochwasserrisiken durch die HWRM-RL 5.1.2.1. 221 Gefahrenabwehr als Negativreferenz, Resilienz kaum vorhanden 5.1.2.2. 227 Die HWRM-RL im Spannungsfeld zwischen Europa und den deutschen Bundesländern 5.1.3. 229 Inhaltsverzeichnis 8 Kein signifikanter Wandel durch die HWRM-RL? Betonung der Kontinuität trotz Begrüßung der HWRM-RL 5.1.4. 232 HWRM-RL: Fazit, aktuelle Ergänzungen und methodische Reflexion 5.1.5. 236 Die Methode zur Risikoanalyse des Bundesamts für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (MRB) 5.2. 240 Entstehungsprozess und Umsetzung der Methode zur Risikoanalyse 5.2.1. 240 Risiko als Konzept5.2.2. 243 Risikoverständnis5.2.2.1. 243 Beziehung zu Resilienz und Gefahrenabwehr5.2.2.2. 247 Internationaler Einfluss5.2.3. 248 Bevölkerungsschutz – ein Politikfeld im Wandel5.2.4. 251 MRB: Fazit und methodische Reflexion5.2.5. 258 Das Sendai Framework for Disaster Risk Reduction (SFDRR) 5.3. 261 Die deutsche Position für Sendai und das SFDRR für Deutschland 5.3.1. 262 Konzepte im Fluss: Risiko zwischen Unklarheit und Flexibilität 5.3.2. 268 (K)ein Risikoverständnis?5.3.2.1. 268 Resilienz und Gefahrenabwehr: konzeptionelle Unklarheit 5.3.2.2. 271 Das SFDRR als internationaler Einfluss und die Verhandlung und Umsetzung des SFDRR als international beeinflusst 5.3.3. 273 Das SFDRR als Chance auf eine Politik der Katastrophenvorsorge? 5.3.4. 276 SFDRR: Fazit und methodische Reflexion5.3.5. 285 Zwischenfazit: Risikogovernance als Wegbereiter des Normwandels hin zur Katastrophenvorsorgepolitik? 5.4. 287 Inhaltsverzeichnis 9 Handeln vor der Katastrophe bleibt politische Herausforderung: Kaum Normwandel hin zu mehr Katastrophenvorsorge durch die Governance von Risiken 6. 290 Mehr Vorsorge durch mehr Risiko: die Vermutung und das Forschungsdesign 6.1. 290 Unterscheidung Norm – Idee – Policy6.1.1. 291 Die Normen: Katastrophenvorsorge und Katastrophenbewältigung 6.1.2. 293 Die Ideen: Risikogovernance, Gefahrenabwehr, Resilienz und der Allgefahrenansatz 6.1.3. 294 Die Policies: HWRM-RL, ISO 31000:2009 und IEC/ISO 31010:2009-11, SFDRR 6.1.4. 298 Interpretatives Forschungsdesign und methodische Vorgehensweise 6.1.5. 299 Forschungsergebnis: Etwas mehr Vorsorge durch die Idee der Risikogovernance, jedoch normative Kontinuität der Katastrophenbewältigung 6.2. 300 Der Einfluss der Idee der Risikogovernance durch internationale Policies: möglich, aber beschränkt 6.2.1. 300 Kaum Wandel: Die Gründe aus Perspektive der Übersetzer_innen 6.2.2. 304 Die Kontinuität der Idee der Gefahrenabwehr6.2.3. 307 Fazit: Kaum Hinweise auf normativen Wandel hin zur Katastrophenvorsorge 6.2.4. 309 Reflexion der Ergebnisse durch die Forschende6.2.5. 311 Beiträge zum wissenschaftlichen Diskurs und Erkenntnisse zur Wirkung in der politischen Praxis in Deutschland 6.3. 312 Verortung der Ergebnisse in der Normenforschung in den Internationalen Beziehungen 6.3.1 313 Beitrag zur Normenforschung in den Internationalen Beziehungen 6.3.2. 316 Beitrag zum Diskurs um zivile Sicherheit in Deutschland 6.3.3. 319 Risikogovernance in der politischen Praxis in Deutschland: Wünschenswerte Innovation für mehr Vorsorge und bewussten Umgang mit Verantwortung 6.3.4. 322 Inhaltsverzeichnis 10 Literaturverzeichnis7. 327 Anhang8. 359 Tabelle 1: Interviewleitfäden8.1. 359 Tabelle 2: Bezug der Fragen im Interviewleitfaden auf die Kategorien der Heuristik 8.2. 361 Tabelle 3: Liste der eigenen Expert_inneninterviews8.3. 362 Tabelle 4: Liste der Expert_inneninterviews aus anderen Projekten zur HWRM-RL 8.4. 362 Danksagung 365 Inhaltsverzeichnis 11 Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Beziehung zwischen Norm, Idee und Policy, abstrakt. Eigene Darstellung. 56 Abbildung 2: Beziehung zwischen den Normen, Ideen und Policies dieser Arbeit. Eigene Darstellung. 57 Abbildung 3: Katastrophenzyklus. Eigene Darstellung. 83 Abbildung 4: Ideen zur Regulierung von zukünftigen Gefahren. Eigene Darstellung. 92 Abbildung 5: Zyklusmodell der Risikogovernance. Eigene Darstellung. 102 Abbildung 6: Beziehung zwischen Norm, Idee und Policy sowie Darstellung der jeweiligen Hauptfoki. Eigene Darstellung. 292 13 Tabellenverzeichnis Tabelle 1: Gegenüberstellung von Katastrophenbewältigung und Katastrophenvorsorge als Normen. 85 Tabelle 2: Übersicht über die Kategorien der Heuristik. 130 Tabelle 3: Heuristik der Arbeit, welche die Ideen Risikogovernance, Gefahrenabwehr und Resilienz voneinander abgrenzt. 132 Tabelle 4: Übersicht über die in dieser Arbeit untersuchten Policies. 147 Tabelle 5: Risikogovernance in den untersuchten, internationalen Policies im Vergleich mit der Idee von Risikogovernance. 184 Tabelle 6: Risikogovernance in der HWRM-RL und in den analysierten Dokumenten der LAWA im Vergleich mit der Idee von Risikogovernance. 191 Tabelle 7: Risikogovernance in der ISO 31000:2009 und der IEC/ISO 31010: 2009 und in den analysierten Dokumenten des BBK und des BMI im Vergleich mit der Idee der Risikogovernance. 200 Tabelle 8: Risikogovernance im SFDRR und in der Roadmap des EFDRR im Vergleich mit der Idee von Risikogovernance. 204 Tabelle 9: Übersicht über Risikogovernance in allen analysierten Umsetzungsdokumenten im Vergleich mit der Idee von Risikogovernance. 207 15 Abkürzungsverzeichnis AA Auswärtiges Amt AKNZ Akademie für Krisenmanagement, Notfallplanung und Zivilschutz BBK Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe BMI Bundesministerium des Inneren BMZ Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung CBDRM Community Based Disaster Risk Management DIN Deutsches Institut für Normung e.V. DKKV Deutsches Komitee Katastrophenvorsorge e.V. EFDRR European Forum for Disaster Risk Reduction EU Europäische Union HFA Hyogo Framework for Action HWRM-RL Richtlinie 2007/60/EG des europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über die Bewertung und das Management von Hochwasserrisiken (EG-Hochwasserrisikomanagementrichtlinie) IEC International Electrotechnical Commission IKSR Internationale Kommission zum Schutz des Rheins IRGC International Risk Governance Council (heute: International Risk Governance Center) ISO International Organization for Standardization KRITIS Kritische Infrastrukturen KZV Konzeption Zivile Verteidigung LAWA Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft Wasser LÜKEX Länderübergreifende Krisenmanagementübung MRB Methode zur Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz OECD Organisation for Economic Co-operation and Development SFDRR Sendai Framework for Disaster Risk Reduction TC Technical Committee (der International Organization for Standardization) THW Technisches Hilfswerk 17 UN United Nations (Vereinte Nationen) UNISDR United Nations International Strategy for Disaster Risk Reduction UP KRITIS Umsetzungsplaner Kritische Infrastrukturen WTO World Trade Organization Abkürzungsverzeichnis 18 Handeln vor der Katastrophe als politische Herausforderung – mehr Vorsorge durch die Governance von Risiken? Einleitung und Forschungsfrage Deutschland muss sich als Staat, der einen hohen Anspruch an den Schutz seiner Bürger_innen hat und dessen technisch-infrastrukturelles Entwicklungsniveau ihn verwundbar macht, mit zukünftigen Gefahren auseinandersetzen. Dies gilt neben den klassischen Aufgaben der inneren Sicherheit auch für die Vorbereitung auf menschengemachte Katastrophen wie Industrieunfälle und ebenso im Hinblick auf Naturkatastrophen wie Überschwemmungen oder Sturmfluten. Durch den Klimawandel, die globale politische und ökonomische Vernetzung und die Digitalisierung – um nur drei der wichtigsten Faktoren zu nennen – vergrößert sich die Herausforderung, die diese politische Aufgabe darstellt. Doch wie reagieren auf zunehmend entgrenzte, vernetzte, komplexe und unberechenbare Gefahren? Man mag wie Emmott (2013) der Meinung sein, dass es dafür schon zu spät sei, oder wie Taleb (2008) denken, dass dieses Unterfangen aussichtslos sei. Dies ist jedoch für einen hochentwickelten Staat wie Deutschland bisher keine Option. Daher muss es sich damit auseinandersetzen, was bzw. wen es gegen welche zukünftigen Gefahren welcher Intensität schützen will. Diese Arbeit befasst sich mit den Regulierungsoptionen, die Deutschland für seine Politik im Hinblick auf Katastrophen zur Verfügung stehen. Davon ausgehend, dass Sicherheit für die eigenen Bürger erstrebenswert ist und durch konkretes politisches Handeln erreicht werden kann, stehen zwei unterschiedliche normative Ausrichtungen für diese Politik zur Verfügung. Sie kann entweder das Ziel verfolgen, Katastrophen möglichst gut zu bewältigen. Dies beinhaltet auch eine gute Vorbereitung auf den Katastrophenfall und bedeutet somit nicht, dass politisches Handeln erst nach dem Eintritt einer Katastrophe stattfindet. Politik kann andererseits auch das Ziel verfolgen, gegen Katastrophen vorzusorgen und somit zu vermeiden, dass diese überhaupt erst entstehen oder – wenn dies nicht zu vermeiden ist – Schäden entstehen. Diese normativen Orientierungen können sich aus der eigenen politischen Tradition entwickeln oder beispielsweise durch die Erfahrung von Extremereignissen weiterentwickelt werden. 1. 1.1. 19 Während in Deutschland traditionell eine Politik der Katastrophenbewältigung mit einem ausdifferenzierten, neben dem Staat zivilgesellschaftlich getragenen System des Bevölkerungsschutzes, existiert, spielen europäische Richtlinien und Mechanismen, aber auch internationale Verträge und Standards eine zunehmend wichtigere Rolle. In diesen nimmt der Begriff des Risikos eine zentrale Stelle ein. Der Fokus auf Risiken bietet, insbesondere in der Form von Risikogovernance, eine Möglichkeit, Vorsorge zu betreiben. Denn Risikogovernance meint eine Politik, die Risiken für die Gesellschaft betrachtet, diese abwägt und in einem Prozess, der unterschiedliche Akteure mit einbezieht, darüber entscheidet, welchem Risiko politische Priorität zuteil wird und es somit aktives vorsorgendes Handeln gegenüber diesem Risiko gibt. Deutschland setzt internationale Policies um, in denen der Risikobegriff zentral ist und über die somit das normative Ziel der Katastrophenvorsorge in das nationale System eingeführt werden könnte. Aus dem Interesse heraus, ob sich aus diesen Prozessen heraus Vorsorge in Deutschland zu einer politischen Priorität entwickelt, stellt die vorliegende Arbeit die folgende Forschungsfrage: Inwieweit gibt es einen Normwandel von der Katastrophenbewältigung hin zur Katastrophenvorsorge in der deutschen Politik, der auf internationale Einflüsse der Idee der Risikogovernance zurückzuführen ist? Die zentralen Begriffe und Annahmen der Forschungsfrage werden nun in den folgenden Absätzen hergeleitet. Katastrophenbewältigung und Katastrophenvorsorge Eine Unterscheidung, die für das Verständnis der Regulierungsoptionen zentral ist, ist die zwischen Katastrophenbewältigung und Katastrophenvorsorge. Traditionell wird in Deutschland ein Schwerpunkt auf Katastrophenbewältigung gelegt und responsives Handeln betrieben. Das umfasst sowohl die Reaktion auf Gefahren wie auch die Vorbereitung auf diese Reaktion (z.B. durch die Schaffung von Strukturen und Übungen). Das Handeln im Heute dient dazu, Gefahren zu antizipieren und die notwendigen Bewältigungskapazitäten vorzuhalten. Die Zukunft wird in diesem Fall als politischer Handlungsraum verstanden, auf den Staat und Gesellschaft sich vorbereiten müssen. Beispiele für Katastrophenbewältigung sind Notfallpläne in Unternehmen, die umzusetzen sind, wenn der Notfall eintritt, die Schulung in Erste-Hilfe-Kursen oder Zivilschutzeinheiten durch zivilgesellschaftliche Organisationen oder (staatliche) Institutionen wie das Technische Hilfswerk oder die Feuerwehren. Auch die staatliche Finanzierung des Wiederaufbaus nach einer Katastrophe ist eine Maßnahme der Kata- 1. Handeln vor der Katastrophe als politische Herausforderung 20 strophenbewältigung. Die Bevölkerung bleibt dabei nicht passiv, sondern engagiert sich beispielsweise ehrenamtlich in Zivilschutzeinheiten. Die Verantwortung für die Katastrophenbewältigung bleibt jedoch beim Staat. Im Unterschied zu Katastrophenbewältigung beschreibt Katastrophenvorsorge ein präventives Handeln, das die Zukunft zwar als Bezugsraum nutzt, die Notwendigkeit für politisches Handeln jedoch in der Gegenwart verortet. Katastrophenvorsorge setzt einen Schwerpunkt darauf, Katastrophen zu verhindern, sie abzumildern oder die mit ihnen verbundenen Risiken zu reduzieren. Es geht somit darum, Gefahrenereignisse gar nicht erst eintreten zu lassen oder, falls doch, Vorkehrungen dafür zu treffen, dass diese nicht zur Katastrophe führen. Beispiele für Katastrophenvorsorge sind, den Standort für ein Unternehmen nicht in ein Gefahrengebiet zu legen, technische Hochwasserschutzanlagen wie Deiche oder der Abschluss einer Elementarschadenversicherung. Die Bevölkerung ist für ihre eigene Vorsorge verantwortlich auf der Basis eines Bewusstseins für die möglichen Gefahren. Die Unterscheidung zwischen Katastrophenbewältigung und Katastrophenvorsorge ist theoretisch eindeutig, in der politischen Praxis werden die Strategien jedoch häufig miteinander verschränkt. Katastrophenvorsorge wird in Kapitel 2.2. genauer vorgestellt. In der Forschungsfrage wird der Wandel von der Bewältigung hin zur Vorsorge mit dem Risikobegriff und genauer der Idee Risikogovernance verknüpft. Vorsorge kann auf unterschiedliche Weise erreicht werden: Risikogovernance ist eine davon und scheint in den letzten Jahren in Deutschland angekommen und einflussreich zu sein. Risiko und Risikogovernance Diese Arbeit geht von der Beobachtung aus, dass der Begriff ‚Risiko‘ sich international und seit Anfang der 2000er Jahre auch in Deutschland als politischer Begriff immer mehr verbreitet. Auf internationaler Ebene treten unter dem Schlagwort ‚Risikogovernance‘ zunehmend Ansätze auf, die Risiko als Instrument der politischen Steuerung nutzen, wie das Modell des International Risk Governance Council.1 Auch in Deutschland lässt sich eine Verbreitung zumindest des Risikobegriffs beobachten, beispielsweise daran, dass der Begriff seit der neuen Strategie zum Schutz der Bevölkerung 2002 im Bereich des Zivil- und Katastrophenschutzes etabliert wurde (BBK 2010 b). Mit der oben genannten Forschungsfrage untersucht diese Arbeit, ob sich hinter der Verwendung des Begriffs ‚Risiko‘ ein Verständnis von Risikogovernance verbirgt, das ein Indiz für den einen normativen 1 Vgl. www.irgc.org (24.04.2017) 1.1. Einleitung und Forschungsfrage 21 Wandel von einer responsiven, auf die Bewältigung von Gefahren ausgerichteten Politik, zu einer präventiven Politik der Vorsorge zeigen würde. Für den Bereich der Hochwasserpolitik, das heißt eine spezielle und für Deutschland besonders relevante Gefahr, gibt es bereits eine wissenschaftliche Auseinandersetzung mit dem Aufkommen des Begriffs ‚Risiko‘ in politischen Dokumenten. Lange und Garrelts (2007) vergleichen die Hochwassergesetzgebung nach den Überschwemmungen von 2002 mit der Umsetzung der deutschen Küstenschutzpolitik durch die Bundesländer (vgl. auch ausführlicher Wiesner-Steiner et al. 2006) und finden heraus, dass die deutsche Hochwasserpolitik Ansätze eines Risikodiskurses aufweist. Sie kommen in der Analyse des deutschen Hochwasserschutzgesetzes von 2005 zum Ergebnis, dass „…real disasters, such as the extreme floods in Germany in August 2002, may help to undermine the so far dominant safety discourse and to establish elements of a risk discourse, demonstrating that risks are real and that ignoring them can lead to severe damage—not only in the future but even today—and that extreme events may occur anew even tomorrow.” (Lange und Garrelts 2007, S. 274). Lange und Garrelts (2007, S. 275) führen diesen Wandel hin zu ‚Risiko‘ auf das Eintreten des konkreten Extremereignisses und das Möglichkeitsfenster durch die Wahlen zum Bundestag 2005 zurück. Wie ich an anderer Stelle zeigen konnte (Prokopf 2016), ist neben Extremereignissen jedoch auch ein ideeller Wandel nötig, um Politikwandel zu erreichen. Auch Lange und Garrelts (2007, S. 276) betonen, dass eine Alternative bereits vorliegen muss, um von einem Möglichkeitsfenster zu profitieren. Für andere Bereiche der deutschen Politik, die sich mit Katastrophen auseinandersetzt, liegen keine Diskussionen ihrer Hinwendung zu ‚Risiko‘ und einem möglichen Wandel vor. Diese Arbeit leistet hier einen wissenschaftlichen Beitrag, indem sie sich sowohl der Hochwasserpolitik wie auch anderen Bereichen von Politik im Hinblick auf zukünftige Katastrophen in Deutschland zuwendet und den Einfluss internationaler Policies, in denen der Risikobegriff prominent verwendet wird, auf deutsche Politik zu verstehen sucht (vgl. zur Auswahl der Policies Abschnitt 2.4.1.). Sie öffnet den Fokus von der Hochwasserpolitik hin zu auf Katastrophen bezogene Politik im Allgemeinen, um eine weitreichendere Aussage machen zu können. Die politische Nutzung des Risikobegriffs soll in dieser Arbeit unter der Perspektive untersucht werden, ob sie ein Zeichen für einen normativen Wandel von einer reaktiv orientierten Bewältigungspolitik hin zu einer präventiv agierenden Vorsorgepolitik ist. 1. Handeln vor der Katastrophe als politische Herausforderung 22 Politik in Deutschland, die Katastrophen in den Blick nimmt, soll in dieser Arbeit hinsichtlich ihrer regulativen Aspekte2 betrachtet werden. Dass die tatsächliche Implementierung hier von großer Bedeutung ist und nicht nur die Umsetzung der Policies in ggf. folgenlose Gesetze oder Konzeptpapiere angesehen werden darf, betonen für das Feld der Hochwassserpolitik bereits Garrelts et al. (2008, S. 75): „Hier zeigt sich einmal mehr, dass institutionalisierte neue Diskurse in Gestalt beschlossener Programme oder Gesetze ihre Wirkung nicht automatisch im Maßstab 1:1 entfalten. In der so genannten Implementationsphase kommt es zu Modifikationen, sei es aufgrund sich verändernder Rahmenbedingungen, einer mangelnden Bestimmtheit von Rahmenprogrammen oder aufgrund von Widerständen der Adressaten.“ (ebd., S. 75) Um daher im Erkenntnisgewinn von der allein sprachlichen Nutzung des Risikobegriffs wegzukommen, der schlicht auch als ‚Trendsynonym‘ für den Gefahrenbegriff eingesetzt werden könnte, nutzt diese Arbeit die Idee der Risikogovernance. Über die Nutzung des Begriffs ‚Risiko‘ hinaus bedeutet die Umsetzung der Idee der Risikogovernance einen Wandel in der politischen Praxis. Denn Risikogovernance hat als Prämisse „that governance cannot, and indeed, should not, aim to eliminate all potential harms…“ (Rothstein et al. 2013, S. 215 f), sondern dass die Governance sich vorrangig mit den wahrscheinlichsten und zugleich auswirkungsreichsten negativen Ergebnissen beschäftigen sollte. Eine Entscheidungsfindung nach dem Modell der Risikogovernance verspricht Effizienz, Qualität und Rationalität. Der Vorteil für staatliches Handeln ist dabei, dass diese die Grenzen ihrer Verantwortung in einem solchen Governanceprozess klar benennen und so die Möglichkeit des eigenen Scheiterns und den entsprechenden Vertrauensverlust minimieren können (ebd.). Risikogovernance wird in Kapitel 2.3.1. im Detail vorgestellt. Normativer Wandel durch Ideen von Regulierung Die Analyse der Form und des Wandels staatlicher Regulierung ist eine zentrale Frage der Sozial- und Politikwissenschaften (Braithwaite et al. 2007, S. 1). Je nach Ausgangsvermutung werden dabei Ansätze gewählt, 2 Regulierung ist für diese Arbeit mit Braithwaite et al. (2007, S. 3) ein Untersystem von Governance: „Regulation can be conceived as that large subset of governance that is about steering the flow of events and behavior, as opposed to providing and distributing.“ 1.1. Einleitung und Forschungsfrage 23 die eher Stabilität bzw. inkrementelle Veränderungen erklären können oder die Wandel in den Blick nehmen. Diese Arbeit hat ein Interesse am von internationalen Einflüssen ausgehenden Wandel und verortet sich daher in der Normenforschung in den Internationalen Beziehungen (vgl. Kapitel 2.1.1.). Innerhalb dieser Diskussion interessiert sie sich vor allem für den Übergang von internationalen in den nationalen Kontext durch Übersetzungsprozesse und grenzt sich damit unter anderem von Ansätzen der Diffusionsforschung ab. Die Annahme, dass ein Prozess des Wandels vorliegt, speist sich aus der empirischen Ausgangsvermutung dieser Arbeit (vgl. Abschnitt 1.3.). Der Analyseprozess dieser Arbeit ist jedoch offen, so dass sie letztlich auch eine Stabilität der Norm der Katastrophenbewältigung zeigen könnte, wie sie beispielsweise durch strukturelle Faktoren im Sinne des (historischen) Institutionalismus oder durch Pfadabhängigkeiten erklärt werden könnten. Sollte sich die Annahme des Wandels daher als nicht oder weitestgehend nicht zutreffend erweisen, kann die Analyse dieser Arbeit erste Hinweise geben, wie diese Kontinuität erklärbar wäre. In der Forschungsfrage wird der Zusammenhang vermutet, dass die Idee der Risikogovernance zum normativen Wandel von Katastrophenbewältigung hin zu Katastrophenvorsorge beitragen kann. Neben dem bereits thematisierten inhaltlichen Unterschied zwischen Katastrophenvorsorge und Risikogovernance muss somit auch der Unterschied zwischen einer Norm und einer Idee diskutiert werden. Der Begriff der Norm wird in der wissenschaftlichen Literatur sehr weitreichend verwendet. In dieser Arbeit werden Normen, Ideen und Policies voneinander unterschieden. Sie teilen alle ihren präskriptiven Charakter, der zugleich Normalität wie Normativität impliziert. Während Normen jedoch in ihrem Charakter generell sind und auf einer abstrakten Ebene gesellschaftliche Wertorientierungen abbilden und Policies als Dokumente konkrete Handlungsrepertoires vermitteln, nehmen Ideen eine mittlere Position ein: Sie sind nicht in Objekten konkretisiert, ihre praktische Umsetzung (beispielsweise in einem Politikfeld oder im Hinblick auf einen spezifischen politischen Prozess) kann zur Etablierung einer neuen Norm beitragen, kann jedoch auch auf das spezifische Anwendungsfeld beschränkt bleiben. Die Idee der Risikogovernance, die zum Normwandel hin zur Katastrophenvorsorge beitragen kann, ist im übertragenen Sinne ein Werkzeug, um eine Politik der Katastrophenvorsorge zu erreichen. Sie ist jedoch weder das einzig mögliche Werkzeug, das zu diesem normativen Ziel beitragen kann, noch muss die Umsetzung dieser Idee zwingend zu einem Normwandel führen. Letzteres wäre beispielsweise der Fall, wenn Risiko- 1. Handeln vor der Katastrophe als politische Herausforderung 24 governance nur auf dem Papier oder nur in Ansätzen umgesetzt würde. Im Detail sind diese Überlegung Gegenstand von Kapitel 2.1., in dem die Begriffe von Norm und Idee definiert und theoretisch diskutiert werden. Diese Arbeit untersucht nur eine zeitlich begrenzte Phase des möglichen Normwandels, so dass sie einerseits davon ausgeht, dass die Norm durch ihre Infragestellung sichtbar wird. Andererseits ist die neue Norm nicht so handlungsleitend geworden, dass sie in Deutschland bereits unhinterfragt angewendet würde (vgl. Kapitel 1.3.). Diese Arbeit geht auch nicht davon aus, dass dies in Zukunft auf jeden Fall so sein wird. Sie untersucht konkret, ob die Idee von Risikogovernance, vermittelt über internationale Einflüsse oder verstärkt durch diese, Teil der deutschen Politik wird und so zu einem normativen Wandel hin zur Katastrophenvorsorge anstelle von Katastrophenbewältigung beiträgt. Sollte diese Arbeit einen Wandel hin zu präventiver statt reaktiver Politik im Hinblick auf Katastrophen erkennen, so wäre dies für das Politikfeld, das sich mit Katastrophen auseinandersetzt, im Einklang mit internationalen Entwicklungen (vgl. Kapitel 1.3.). Sie untersucht somit einen aktuellen Wandlungsprozess, der nicht abgeschlossen ist, und geht von der grundlegenden Vermutung aus, dass der Wandel hin zur Risikogovernance im internationalen Bereich bereits weitergehend vollzogen ist. Im Zentrum der Untersuchung stehen die Akteure, die als Mittler zwischen den internationalen Policies und der deutschen Politik agieren. Die Arbeit möchte herausfinden, ob der Begriff des Risikos von diesen Akteuren im Sinne eines politischen Steuerungsinstruments (d.h. als Risikogovernance) verstanden wird, ob er als Einfluss internationaler Policies wahrgenommen wird und ob die Akteure durch den Risikobegriff Veränderungen in der Implementierung von Politik im nationalen Raum wahrnehmen, die zukünftige Katastrophen in den Blick nimmt (vgl. Kapitel 5). Das ist von Bedeutung, da genau diese Akteure die Umsetzung der internationalen Policies durch ihre Übersetzungsarbeit entscheidend beeinflussen. Selbst wenn für sie gerade kein entscheidender Wandel passiert, kann ihre Sinngebung in Bezug auf das Politikfeld dieses entscheidend im Sinne eines normativen Wandels beeinflussen. Ein solches Überzeugtsein von Risikogovernance auf Seiten der Akteure ist somit die notwendige Basis für einen Normwandel auch in der späteren Implementierung. Um die Zentralität der Akteure und ihre Übersetzungsleistung angemessen untersuchen zu können, wählt diese Arbeit eine interpretative Forschungsperspektive (vgl. 2.1.3.). Ob durch den Begriff ‚Risiko‘ und die Idee der Risikogovernance ein Wandel ausgelöst wird, sollte allein deswegen schon genau untersucht 1.1. Einleitung und Forschungsfrage 25 werden, da, wie Huber und Rothstein in zwei Fallstudien herausgearbeitet haben, „while risk thinking, in principle, holds out the promise of organisational challenge, we argue that it can, in practice, become a force of organisational conservatism“ (Huber und Rothstein 2013, S. 666). Dies kann geschehen, da „risk assessment processes tended to filter and reinterpret problems in ways that fitted with dominant organisational understandings and power structures“ (ebd., S. 664). Sie unterscheiden für die Analyse die ideologische, methodologische sowie die organisationale Dimension, in denen diese Herausforderung stattfindet. In dieser Arbeit steht zuerst die ideologische Dimension im Vordergrund, die sich daraus ableitenden methodologischen und organisationalen Aspekte werden jedoch insbesondere im zweiten Analysekapitel der Arbeit (Kapitel 5) auch von Bedeutung sein. Nach dieser Plausibilisierung der Forschungsfrage werden im nächsten Abschnitt der Einleitung zwei zentrale Begriffe dieser Arbeit geklärt: Katastrophe und Risiko. Begriffliche Grundlagen Katastrophe Katastrophe ist ein zentraler Begriff dieser Arbeit.3 Was jedoch eine Katastrophe ausmacht und wie sie interpretiert wird, ist zeit- und kulturspezifisch. So kann dieser Zuschreibungsprozess von Sinn in unterschiedlichen Zeiten und Gesellschaften unterschiedliche Ergebnisse haben: Katastrophen und insbesondere Naturkatastrophen können als Strafe Gottes angesehen werden – man denke an die Geschichte von Noah aus dem Alten Testament, in der Gott eine Sintflut schickt. Eine andere Variante dieser Erzählung ist die sich rächende Natur, die als Strafe für Umweltzerstörungen mit Klimawandel reagiert. Eine in unserer Zeit eher verbreitete Wahrnehmung ist die der Katastrophe als natürliches oder technisches Ereignis. In diesem Sinne wäre das Erdbeben oder der Störfall in einer technischen Anlage an sich die Katastrophe. Ein solches Verständnis hat Auswirkungen auf die Vorstellung über die Handlungskapazität des Einzelnen und gesell- 1.2. 1.2.1. 3 Der Begriff Katastrophe wird in dieser Arbeit bedeutungsgleich mit dem englischen ‚disaster‘ verwendet. ‚Catastrophe‘ bzw. ‚catastrophic risk‘ wäre hingegen ein Ereignis oder eine Bedrohung, die gemäß Posner (2004, S. 6) das Überleben der Menschheit gefährdet, auch wenn die Wahrscheinlichkeit eines Eintritts relativ gering ist. Als Beispiel nennt Posner die Kollision der Erde mit einem Asteroiden. 1. Handeln vor der Katastrophe als politische Herausforderung 26 schaftlicher Institutionen, da insbesondere bei Naturkatastrophen dann nicht vorgesorgt werden kann, sondern allenfalls eine Vorbereitung auf das Management der Folgen möglich ist. In dieser Arbeit werden Katastrophen jedoch moderner sozialwissenschaftlicher Theoriebildung folgend als soziale Phänomene verstanden, wie es sich beispielsweise im umfassenden Handbuch von Wisner et al. (2011 b) ausdrückt. Die Katastrophe entsteht demnach daraus, dass ein (natürliches oder menschenverursachtes) Ereignis auf eine vulnerable, das heißt dafür anfällige, verwundbare Bevölkerung trifft. Ein Vulkanausbruch auf einer unbesiedelten Insel wäre in diesem Verständnis zwar eine Naturgefahr, die aber nicht zu einer Katastrophe führt. Aus der Vulnerabilität einer Bevölkerung leitet sich eine verstärkte gesellschaftliche Handlungskapazität ab, da nicht mehr nur das auslösende Ereignis, sondern insbesondere Faktoren, die diese Anfälligkeit steigern oder senken, beeinflussbar sind. So können Gesellschaften Katastrophen widerstehen, mit ihnen umgehen und sich von ihnen erholen (Wisner et al. 2011 a, S. 28–29) – oder eben auch für diese vorsorgen. Dieses Verständnis von Katastrophen öffnet den Raum für politisches Handeln. Wenn es zur Katastrophe kommt, ist diese in der Konsequenz ein politisches Versagen, beispielsweise verursacht durch „bad political prioritizations, erroneous calculations and lack of sufficient organisation or knowledge at the community level“ (Cedervall Lauta und Faure 2016, S. 179). Mit einem solchen Verständnis von Katastrophen ist Vorsorge möglich, die sich auf die Beeinflussung des Gefahrenereignisses an sich und/ oder die Vulnerabilität der Bevölkerung richten kann. Vulnerabilität gegenüber Naturereignissen ergibt sich dabei aus allen sozialen, politischen und ökonomischen Facetten der alltäglichen Lebenswelt. Die UN-Strategie für Katastrophenvorsorge drückt dies auf ihrer Webseite so aus: „A disaster's severity depends on how much impact a hazard has on society and the environment. The scale of the impact in turn depends on the choices we make for our lives and for our environment. These choices relate to how we grow our food, where and how we build our homes, what kind of government we have, how our financial system works and even what we teach in schools. Each decision and action makes us more vulnerable to disasters – or more resilient to them.“4 4 http://www.unisdr.org/who-we-are/what-is-drr (4.8.2016) 1.2. Begriffliche Grundlagen 27 Risiko Risiko ist ein schillernder Begriff: Er ist Teil des alltäglichen Sprachgebrauchs und kann sowohl positive wie negative Wertungen fassen (‚no risk no fun‘ bzw ‚no risk no profit‘). Das Denken in Risiken und nicht in (unspezifischen) Gefahren ermöglicht Menschen tagtäglich, Entscheidungen zu treffen.5 Die Gefahr, überfahren zu werden, besteht zum Beispiel immer beim Überqueren einer Straße, das Risiko in einer bestimmten Situation beim Überqueren der Straße überfahren zu werden, hängt jedoch von verschiedenen Faktoren wie dem Verkehr oder dem Vorhandensein eines Zebrastreifens ab. Risiko muss insbesondere vom Begriff der Gefahr abgegrenzt werden. Die Gefahr kann aus einer praxisorientierten Perspektive als Voraussetzung verstanden werden, dass überhaupt ein Risiko entstehen kann: Sie ist dann „Möglichkeit für das Entstehen eines Schadens“ (Schütte 2016, S. 500), die durch die Fragen nach der Ursache und dem Objekt der Gefährung in der Folge näher bestimmt werden kann. Es gibt jedoch (auch) keinen einheitlichen Gefahrenbegriff. In der wissenschaftlichen Diskussion bekannt, jedoch nicht unumstritten, ist die Herangehensweise von Luhmann (1991), Gefahren in ihrer Herkunft als systemextern zu beschreiben, während Risiken auf systeminterne Faktoren zurückzuführen sind. Für diese Arbeit soll für den Risikobegriff eine Handlungsorientierung in Anlehnung an Bonß (2011) gelten: Jede Auseinandersetzung mit einem spezifischen Risiko bezieht sich auf einen Entscheidungsprozess, in dem Verantwortung zugeschrieben werden kann und der eine Unsicherheit messbar macht (ebd., S. 50–52). In der Literatur, die mit dem Risikobegriff arbeitet, gibt es kein einheitliches Begriffsverständnis (für einen Überblick vgl. Boeckelmann und Mildner 2011), sondern eine Vielzahl von disziplinären Ansätzen, die das Forschungsgebiet unübersichtlich machen (Wandinger 2013, S. 101). Selbst die politikwissenschaftliche Perspektive ist divers: Kühn (2017) ordnet in seinem Überblick über theoretische Ansätze das Feld, indem er Abgrenzungslinien zieht zwischen 1.2.2. 5 Auch wenn im alltäglichen Sprachgebrauch nicht klar zwischen Gefahren und Risiken unterschieden wird (vgl. Bundesinstitut für Risikobewertung 26.02.2010). 1. Handeln vor der Katastrophe als politische Herausforderung 28 • dem Umgang mit Risiken, • dem Verständnis von Risiko als Sozialtechnologie sowie • Risikokulturen. Risiko als Gesellschaftsdiagnose und Objekt von Regulierung Die wohl prominenteste deutschsprachige Auseinandersetzung stammt von Ulrich Beck, der den Risikobegriff als erster ins Zentrum sozialwissenschaftlicher Analyse gerückt hat. Durch ihn wurde die Beschäftigung mit Risiken in der deutschen Soziologie in andere Bahnen gelenkt, als dies im angloamerikanischen Raum der Fall ist (Bonß und Zinn 2016, S. 94–95). In seiner Folge entstanden in der deutschen Risikosoziologie weitere Auseinandersetzungen, unter anderem die stark rezipierte durch Niklas Luhmann (Luhmann 1991). Auch wenn es in dieser Arbeit primär darum gehen wird, wie Risiken politisch bearbeitet werden können, und auch wenn die Diagnose der Veränderung und des Anstiegs globaler Risiken ‚nur‘ eine Hintergrundfolie darstellen, lassen sich ihre zentralen Themen – Katastrophen und Vorsorge – in der Beck’schen Analyse verorten. Beck hat mit seiner Diagnose der Risikogesellschaft (Beck 1986) und mit der Ausarbeitung der reflexiven Moderne darin die systematische Produktion von Risiken durch die Industriegesellschaft und damit neue Gleichund Ungleichheiten im globalen Maßstab angeprangert. Besonders bedeutend für diese Arbeit ist die Veränderung im Verhältnis zwischen Gesellschaft und Natur, die Beck im Übergang zur Risikogesellschaft diagnostiziert: „Überall haben wir es heute mit einem hochgradigen Kunstprodukt Natur zu tun, mit einer artifiziellen ‚Natur‘. An ihr ist kein Haar, keine Krume mehr ‚natürlich‘, wenn ‚natürlich‘ das Sich-Selbst-Überlassen-Bleiben der Natur meint“ (ebd., S. 108–109). In einer solchen Perspektive verortet sich Vorsorge für Katastrophen, wie sie in dieser Arbeit untersucht wird: Vorsorge ist überhaupt möglich und sinnvoll, da die Katastrophe beeinflussbar ist, da Naturgefahren als (produzierte) Risiken und nicht mehr als den menschlichen Gesellschaften externe Gefahren wahrgenommen werden. In diesem Sinne trägt diese Arbeit zur Wissenstheorie der Risikogesellschaft (Beck 1996, S. 34) bei. Für den in dieser Arbeit gelegten Schwerpunkt der Vorsorge ist interessant, wie Beck den Konflikt zwischen verschiedenen Zielen, auf die sich Vorsorge richten kann, beschreibt: „What is at stake in this new risk conflict …is not so much risk avoidance, as the distribution of risk, which means that it is about the architecture of risk definition in the face of the growing competition between overlapping discourses of risk… (ebd., S. 36, Hervorhebung im Original). Die Risikogesellschaft steht in einem Gegen- 1.2. Begriffliche Grundlagen 29 satz zum historischen Wohlfahrtsstaat und entwickelt sich jedoch auch gleichzeitig genau darin: „Only the two together – uncovered and comprehensively insured society – constitute the politically explosive force of risk society“ (ebd., S. 37, Hervorhebung im Original). Ewald (1993) spricht in diesem Zusammenhang vom auf Versicherungsmathematik gegründeten „Vorsorgestaat“. Obwohl diese Arbeit sich in gewisser Weise mit der Risikogesellschaft auseinandersetzt, teilt sie doch die Kritik an Becks Risikoverständnis, wie sie Weiland (2007, S. 47) formuliert hat, nämlich dass Risiken eben nicht wie in Becks Verständnis den Objekten eingeschrieben sind und somit objektiv. Stattdessen solle die Entscheidung ins Zentrum der Aufmerksamkeit rücken, die riskant ist. Diese Arbeit trägt dazu bei, indem sie durch den Schwerpunkt auf Regulierung von Risiken die Entscheidungsprozesse in den Blick nimmt und nicht die Risiken selbst. Damit stellt sie sich dem von Krücken (1997) in Rückgriff auf Luhmann und Ewald diagnostizierten Problemfeld der „wechselseitigen Verschränkung und Steigerung von Gestaltbarkeit und Selbstverunsicherung“ (ebd., S. 45) in der Gesellschaft. International entwickelt sich die Risikoperspektive unter einem Managementaspekt, der insbesondere in der amerikanischen Wissenschaft und global über Think Tanks und Diskurse und Praktiken internationaler Institutionen verbreitet wurde (Boudia 2013). In den 1990er Jahren rückt die Regulierung von Risiken in den Fokus der Sozialwissenschaften, doch sein interdisziplinärer Charakter erschwert die Bildung einer „epistemic community“ (Alemanno 2016, S. 193–194). Risiko ist dabei sowohl Objekt von Regulierung als auch Rechtfertigung (ebd., S. 197): „Risk constitutes an object of regulation to the extent a significant part of regulatory activity is framed in terms of risk. Risk provides a justification for regulatory action insofar as, by defining the object and purpose of regulation, it determines the boundaries of the state’s legitimate intervention in society.“ Mit dem zweiten Aspekt rückt Risiko nicht nur in das sozialwissenschaftliche, sondern auch zentral in das politikwissenschaftliche Interesse dieser Arbeit. Die Begründung staatlicher Intervention und somit Einschränkung menschlicher Freiheit kann sich idealtypisch auf die Begründungsstränge „risk to others“ und „risk to self“ stützen (ebd., S. 201; ausgeführt S. 198-200). Die Regulierung von Risiken stellt das deutsche Rechtssystem jedoch vor Herausforderungen (vgl. Di Fabio 1994). 1. Handeln vor der Katastrophe als politische Herausforderung 30 Empirische Ausgangsvermutung: Das Potential für Normwandel hin zu Katastrophenvorsorge durch internationale Einflüsse Diese Arbeit untersucht, inwiefern internationale Policies den Wandel hin zur Norm der Katastrophenvorsorge beeinflussen. Der Ausgangsvermutung liegt der Befund zugrunde, dass die internationale Politik im Hinblick auf Katastrophen einer anderen Norm folgt als die nationale deutsche Politik dies traditionell tut. Dieser Gegensatz soll in diesem Abschnitt der Arbeit verdeutlicht werden. Die internationale Norm der Katastrophenvorsorge Auf internationaler Ebene ist die Katastrophenvorsorge als Teil der globalen (nachhaltigen) Entwicklung zu sehen, welche enge Beziehungen zur humanitären Politik und der Bekämpfung des Klimawandels hat. Der Umgang mit Katastrophen als Feld der internationalen Politik existiert explizit seit der UN Dekade für die Reduzierung von Naturkatastrophen in den 1990ern. Der Risikobegriff war nicht von Anfang an zentral – so war das Ziel der internationalen UN-Dekade in den 1990ern noch die „Natural Disaster Reduction“ (United Nations General Assembly 1989). Das Politikfeld wird auf globaler Ebene durch die Ergebnisdokumente von drei Weltkonferenzen strukturiert: 1. 1994: Yokohama Strategy and Plan of Action for a Safer World. Guidelines for Natural Disaster Prevention, Preparedness and Mitigation (International Decade for Natural Disaster Reduction 1994) 2. 2005: Hyogo Framework for Action 2005 – 2015: Building the Resilience of Nations and Communities to Disasters (UNISDR 2005) 3. 2015: Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015 – 2030 (United Nations 2015 b) An den drei oben genannten internationalen Policies lässt sich die Entwicklung des Politikfeldes verfolgen: Es differenziert sich begrifflich6 immer weiter aus und auch inhaltlich wird immer detaillierter strukturiert, was die verschiedenen Akteure für eine bessere Katastrophenvorsorge tun sollen. Von einem primär auf die internationale Ebene und die Nationalstaaten bezogenen Rahmen wie noch in der Yokohama Strategy werden nach und nach alle Ebenen – im Hyogo Framework mit einem Schwerpunkt 1.3. 1.3.1. 6 Vgl. für den aktuellen Stand der Terminologie: https://www.unisdr.org/we/inform/ terminology (5.8.2016) 1.3. Empirische Ausgangsvermutung: Das Potential für Normwandel 31 auf der lokalen im Titel – und alle Arten von Akteuren einbezogen, im Sendai Framework z.B. verstärkt privatwirtschaftliche Akteure. Der Fokus auf Naturkatastrophen wird mit dem Sendai Framework zugunsten auch menschengemachter Katastrophen aufgegeben. Scolobig et al. (2015) stellen zudem heraus, dass sich das Politikfeld von einem ‚top-down‘ zu einem die Akteurskapazität der Betroffenen in den Mittelpunkt stellenden entwickelt. Im Sendai Framework führt dies letztlich zu einem Prozess der ‚Humanisierung‘, also der Konzentration auf die Sicherheit des Einzelnen anstelle der Resilienz von nationalen wie lokalen Gemeinschaften (Prokopf und Hantscher 2016). Diese Entwicklung ist bedeutsam für die Frage, wer für Katastrophenvorsorge verantwortlich ist. Wichtig für diese Arbeit ist, dass sich auf dieser globalen Ebene eine Bedeutungsverschiebung von Katastrophenbewältigung, wie sie noch in der Dekade in den 1990ern zentral war und sich beispielsweise im Namen der Dekade oder des UN-Büros spiegelt (nämlich jeweils für Disaster Reduction), immer weiter hin zur Katastrophenvorsorge feststellen lässt. Die Grundelemente von Katastrophenvorsorge waren jedoch bereits in der Yokohama-Strategie angelegt. Inwieweit das neueste Rahmenabkommen, das Sendai Framework for Disaster Risk Reduction, auf Katastrophenvorsorge hin angelegt ist, ist Bestandteil der Analyse dieser Arbeit. Auf europäischer Ebene ist das Verständnis als damit vergleichbares, eigenständiges Politikfeld hingegen nicht gegeben. Erste Tendenzen entwickelten sich langsam und waren getrieben von Ereignissen wie dem Seveso-Unglück (Boin et al. 2013, S. 22–25). Nach den Anschlägen des 11. September 2001 wurde ein erster Zivilschutzmechanismus ins Leben gerufen, der die Koordination der Mitgliedsstaaten in ihrer freiwilligen (gegenseitigen) Hilfe bei nationalen Großkatastrophen unterstützen sollte. Diese wurde jedoch innerhalb der EU kaum angenommen, so dass Boin et al. (2013, S. 44) von einem „tool looking for a goal“ sprechen. Seit 2014 gibt es den neu aufgelegten Zivilschutzmechanismus (Europäische Union 2013), der den für diese Arbeit entscheidenden Schritt von der Reaktion zur Vorsorge geht, da er unter anderem Katastrophenvorsorge als solidarische Aufgabe der europäischen Mitgliedsstaaten vorsieht. Er definiert Maßnahmen in den Bereichen Prevention, Preparedness und Response und versieht sie mit Finanzierung aus dem europäischen Budget. Im Mechanismus hängen Preparedness und Response eng zusammen, da ein europäischer Pool an freiwilligen Kräften zur Preparedness aufgebaut wird, der dann solidarisch für die Response eingesetzt werden kann. Nationale Preparedness wird hingegen nicht spezifisch gefördert. 1. Handeln vor der Katastrophe als politische Herausforderung 32 Für diese Arbeit ist insbesondere Kapitel 2 des Zivilschutzmechanismus mit den Artikeln 5 und 6 von Bedeutung. Dort wird der Bereich der Prevention ausformuliert. Die Mitgliedsstaaten werden darin verpflichtet, Risiken zu erfassen, zu kartieren und diese Informationen miteinander zu teilen. Zudem sollen sie Risikomanagementpläne erstellen und ihre Umsetzungskapazitäten regelmäßig überprüfen. Während die Vorlage und Überprüfung im Dreijahresrhythmus (zum ersten Mal zum 22. Dezember 2015) eine starke Verpflichtung ist, ist die Teilnahme an einem europäischen Peer-Review-Prozess freiwillig. Bossong und Hegemann (2016, S. 231–234) betonen jedoch, dass trotz der Guidelines der EU zur Erstellung von Risikoanalyse eine große Diversität in Europa herrscht, wie, in welchem Maße und im Hinblick auf welche Risiken Analysen durchgeführt werden. Sie bemerken, dass „empirical covergence remains, at best, a very long term ambition“ (ebd., S. 234). Sie begründen dies damit, dass Risikoanalysen zutiefst politische und umstrittene Instrumente darstellen (ebd., S. 237). Während sie ihnen daher keine Bedeutung für die Politik der inneren Sicherheit der EU zuschreiben, kommen sie zum Schluss, dass Risikoanalysen für den Bereich des Zivilschutzes und Katastrophenmanagements von signifikanter Bedeutung sind. Für diese Arbeit ist daher festzuhalten, dass im Bereich der Politik, die sich mit Katastrophen auseinandersetzt, der Risikobegriff und Elemente der Risikogovernance auf europäische Ebene von Bedeutung sind und sich so ein normativer Wandel weg von der Katastrophenbewältigung hin zur Katastrophenvorsorge zumindest in Ansätzen erkennen lässt. Die Europäische Union engagiert sich auch in anderen Richtlinien im Hinblick auf Katastrophen, die Ländergrenzen überschreiten oder einzelne Mitgliedsstaaten überfordern. Von besonderer Bedeutung ist hier die Hochwasserrisikomanagementrichtlinie (HWRM-RL) aus dem Jahr 2007 (Europäische Union 2007), die sich auf Überschwemmungen als Gefahr fokussiert. Es überrascht nicht, dass Flusshochwasser auch von der Europäischen Union als Thema aufgegriffen wurde: Die meisten großen Flusssysteme in Europa überschreiten Ländergrenzen und stellen so die internationale Kooperation vor Herausforderungen. Europäisches Parlament und Rat verabschiedeten daher 2007 die HWRM-RL (Europäische Union 2007). Diese ist von den Mitgliedsstaaten inzwischen implementiert worden. Mit ihrem Schwerpunkt auf Risikoanalyse und Management scheint sie eine Politik der Katastrophenvorsorge nahezulegen. Ob dies so ist, ist Bestandteil der Analyse dieser Arbeit. Zusammenfassend lässt sich schließen, dass es sowohl auf internationaler wie auch auf europäischer Ebene Zeichen eines Wandels hin zur Kata- 1.3. Empirische Ausgangsvermutung: Das Potential für Normwandel 33 strophenvorsorge als Norm der Politik im Hinblick auf Katastrophen gibt. Auch wenn die Bewältigung von Katastrophen weiterhin ihren Platz in den internationalen Abkommen zur Katastrophenvorsorge oder auch im europäischen Zivilschutzmechanismus hat, so lässt sich doch eine stärker werdende Schwerpunktsetzung auf Katastrophenvorsorge erkennen. Hinweise darauf sind unter anderem die Begriffs- und Konzeptentwicklung auf internationaler Ebene hin zu einem Politikfeld Katastrophenvorsorge im Sendai Framework for Disaster Risk Reduction und im Risikomanagement als Ziel der HWRM-RL. Deutschland musste die HWRM-RL der EU in nationales Recht implementieren und somit mindestens die Risikosprache übernehmen, die in dieser Richtlinie verwendet wird. Es wird auch regelmäßig seine Erfolge in der Umsetzung des Sendai Framework for Disaster Risk Reduction (SF- DRR) an UNISDR berichten und dort die deutsche Politik im Bereich Katastrophenvorsorge darstellen. Um den Raum und das Potential für einen Wandel hin zu Katastrophenvorsorge als Norm der Politik zu klären, sollen nun mit dem Bevölkerungsschutz und der Hochwasserpolitik die beiden Bereiche dargestellt werden, in denen diese beiden internationalen Policies umgesetzt werden.7 Entwicklung der deutschen Politik im Bereich Katastrophen In diesem Abschnitt der Arbeit werden die nationalen Politikfelder des Bevölkerungsschutzes und der Hochwasserpolitik – als das fachliche Feld mit den in Deutschland am relevantesten wahrgenommen Katastrophenereignissen8 – kurz vorgestellt. Ziel ist es, ihre grundlegende Ausrichtung auf Katastrophenbewältigung herauszuarbeiten und eventuelle Indizien für 1.3.2. 7 Die Umsetzung des EU-Zivilschutzmechanismus wird nicht dargestellt, da sie aus zeitlichen Gründen nicht Teil dieser Arbeit sein kann: Ihre Implementierungsphase überschnitt sich mit der Phase des Verfassens dieser Arbeit. 8 Explizite Vorsorge findet sich in Deutschland nicht im Katastrophenschutzrecht, sondern je nach Gebiet beispielsweise im Technik- und Umweltrecht (Kloepfer 2008 a, S. 12) bzw. im Raumordnungs- und Sicherheitsrecht (Ekardt 2008, S. 64– 68) statt. Insbesondere in den letzten beiden Bereichen führt dies rechtlich zu schwierigen Abwägungsfragen zwischen Sicherheit und Freiheit. Darf der Staat beispielsweise im Hochwassergesetz überhaupt Bürger_innen vor sich selbst schützen (da es dabei um Gefahren und nicht um sichere Beeinträchtigungen handelt) und wie ist dies damit abzuwägen, dass den Grundrechten auf Leben und Gesundheit „irreversible Schäden“ drohen (Ekardt 2008, S. 72–73)? 1. Handeln vor der Katastrophe als politische Herausforderung 34 eine Veränderung hin zur Vorsorge – transportiert unter anderem durch das Aufkommen einer Risikosprache – darzustellen. Bevölkerungsschutz in Deutschland: Schwerpunkt Katastrophenbewältigung Als das Thema der Katastrophenvorsorge durch die internationale Dekade auch Deutschland erreichte, stellen Dombrowsky und Brauner (1996) in einem ausführlichen sozialwissenschaftlichen Gutachten für das Deutsche IDNDR-Komitee für Katastrophenvorbeugung fest, dass das deutsche System des Katastrophenschutzes sich grundsätzlich von der Vorstellung, wie sie in der Dekade vertreten wurde, unterschied. Es sei interventionistisch und nicht präventiv angelegt (ebd., S. 9), und erfülle selbst damit nicht die Bedingungen eines wirksamen Katastrophenschutzes (ebd., S. 8). Es gebe kein „auf Daseinsvorsorge zielendes vorbeugendes Gefahrenmanagement“ (ebd., S. 9). Das deutsche System sei in seinen Kompetenzen zersplittert und in seinen Komponenten unkoordiniert (ebd., S. 11). Sie diagnostizieren weiter, dass es „in Deutschland keine Katastrophenvorbeugung gibt, sondern nur zahlreiche vorbeugende Maßnahmen und dafür geeignete Regelwerke in anderen, nicht ausdrücklich auf Katastrophenschutz bezogenen Zusammenhängen“ (ebd., S. 18). Im Hauptteil des Gutachtens fordern die Autoren daher eine umfassende Erneuerung des Systems Katastrophenschutz in Deutschland im Sinne einer Daseinsvorsorge, die sich mit Risiken, basierend auf einem sozialen Katastrophenbegriff, und nicht mit der Bewältigung von Großschadenslagen auseinandersetzt. Erst die Ereignisse des 11. September führten in Deutschland jedoch zu einer Neuorientierung des Zivil- und Katastrophenschutzes (vgl. Freudenberg 2011).9 Unter der Überschrift Bevölkerungsschutz werden in Deutschland seither zwei Felder staatlichen Handelns zusammengefasst: der Zivilschutz, der im Verteidigungsfall die Bevölkerung schützen soll, und der Katastrophenschutz, der bei ‚zivilen‘ Notfällen greift. Die Unterscheidung zwischen Zivil- und Katastrophenschutz ist insofern bedeutsam, als für den Zivilschutz der Bund, für den Katastrophenschutz allein die Länder zuständig sind (Pohlmann 2013; Voßschmidt 2016). Es handelt 9 Die alten Strukturen des Bevölkerungsschutzes waren in der Zeit des kalten Kriegs durch einen Fokus auf Zivilschutz konzentriert und in der öffentlichen Wahrnehmung ein „Stiefkind der Innenpolitik“ (Geier 2013, S. 27 nach Lars Clausen). Sie wurden in den 1990er Jahren angesichts der veränderten politischen Lage zurückgebaut. Eine Diskussion über die Zukunft des Zivil- und Katastrophenschutzes fand nicht statt (vgl. zur Entwicklung in der BRD und nach der Wende Geier 2013, S. 29–40). Erst die Terroranschläge des 11. Septembers 2001 in den USA und die Sommerhochwasser 2002 in Deutschland brachten die Veränderung. 1.3. Empirische Ausgangsvermutung: Das Potential für Normwandel 35 sich somit um ein nach dem Subsidiaritätsprinzip organisiertes Politikfeld (Ritgen 2013). Da es sich jedoch um die gleichen Reaktionsweisen handelt, die in Gang gesetzt werden, und nur die Ursache unterschiedlich ist, wird diese Unterscheidung in der Praxis nicht gelebt und es herrscht eine starke Verflechtung, so dass ein „Rechtsgebiet im Wandel“ (Gusy 2013 a) diagnostiziert wird.10 Der Bund stützt sein starkes (auch finanzielles) Engagement im Katastrophenschutz auf Artikel 35 Grundgesetz (diskutiert in Pohlmann 2013, S. 255–258). Einen Überblick über die seither bestehende Ordnung der Akteure und Strukturen des Politikfeldes gibt Geier (2017), der auch die Gefahrenabwehr einschließt und den institutionellen wie internationalen Kontext darstellt. Deutschland war in den letzten Jahrzehnten mit keiner Katastrophe konfrontiert, die es nicht bewältigen konnte. Die hohe Bewältigungskompetenz des Politikfeldes (Geier 2013, S. 40) beruht auch auf dem ehrenamtlichen Engagement zivilgesellschaftlicher Akteure. Für die Diskussion von Katastrophenvorsorge als Norm ist die Struktur des Politikfelds insofern bedeutsam, als dass sie letztlich in 16 Länderverfassungen verankert sein müsste. Jedoch sehen nur einige von ihnen „Gefährdungsanalysen“ und die „Festlegung von Schutzzielen“ (Pohlmann 2012, S. 67) vor. Meist beschränkt sich der Vorsorgeaspekt auf die Katastrophenbewältigung im Sinne der Einübung der bestehenden Reaktionsstrukturen, die auf lokaler Ebene auch zivilgesellschaftliche Akteure wie Hilfsorganisationen umfassen (ebd., S. 70). Das deutschen Recht schreibt zudem bestimmten Unternehmen Notfallpläne und Zusammenarbeit mit dem staatlichen Katastrophenschutz vor, dies gilt jedoch beispielsweise nicht für Betreiber kritischer Infrastrukturen wie Energieversorger (ebd., S. 70–71). Katastrophen können prinzipiell auch in vielen fachpolitischen Bereichen auftreten (z.B. Ernährung, Energie, Verkehr) und sind dort teilweise auch Gegenstand von Notfallplanung – jedoch für den Verteidigungsfall (Voßschmidt 2016, S. 430–449). Auf Bundesebene gibt es für diese Gesetze, welche die Bereiche Energie, Ernährung, Verkehr und Telekommunikation umfassen, die Versorgung der Bevölkerung sicherstellen sollen und Vorgaben für die in diesem Bereich tätigen Unternehmen geben. Nur im Ernährungsbereich bevorratet der Bund auch selbst (Pohlmann 2012, S. 79–84). Auch in diesen Gesetzen lässt sich durch die Legitimation über den Verteidigungsfall jedoch feststellen, dass die gleichwie verursachte Kri- 10 Siehe dazu auch die Beiträge von Meyer-Teschendorf und Stober in Kloepfer (2008 b). 1. Handeln vor der Katastrophe als politische Herausforderung 36 se bereits eingetreten sein oder unmittelbar bevorstehen muss und sie sich so im Bereich der Katastrophenbewätigung bewegen. Politisch-programmatisch wurde das Feld des Bevölkerungsschutzes 2002 durch die „Neue Strategie zum Schutz der Bevölkerung in Deutschland“ der Innenministerkonferenz neu bestimmt (BBK 2010 b) – auch wenn eine Weiterentwicklung aktuell dringend angemahnt wird (Lange und Endreß 2013 b, S. 579). In der Strategie von 200211 zeigt sich bei der Reflexion über die „Verwundbarkeit einer hochtechnisierten Gesellschaft am Beginn des 21. Jahrhunderts“ (BBK 2010 b, S. 69) ein sozialer Katastrophenbegriff, dessen konstruktivistischer Charakter außer Frage steht: „Es kann auch nicht außer Acht bleiben, dass sich die Wahrnehmung von natürlichen und technischen Gefahren angesichts der Häufung von Katastrophen weltweit verändert hat“ (ebd., S. 69). Die Strategie fordert in Abschnitt 3 Risikoanalysen als Ausgangspunkt für die Gefahrenabwehr und mischt in der Liste der potentiellen Auslöser Ereignisse aus dem Zivilschutz und aus dem Katastrophenschutz. Der Bevölkerungsschutz solle an Schutzzielen orientiert werden: „Ausgehend von der potenziellen Gefährdung und der Bevölkerungsdichte kommen Risikokategorien in Betracht, an denen die Versorgungsstufen ausgerichtet werden können.“ (ebd., S. 70). Für das Thema dieser Arbeit ist zudem interessant, dass dem Selbstschutz der Bürger_innen ein eigener, jedoch kurzer Abschnitt gewidmet wird, der einen deutlichen Appell zu mehr Selbstschutz – und so zu mehr Eigenverantwortung – enthält: „Der Fähigkeit der Bürger, sich und ihre Nachbarn vorbeugend und beim Eintritt von Gefahren zu schützen, ist wieder mehr Raum zu geben“ (ebd., S. 73).12 Im Hinblick auf Katastrophenvorsorge lässt sich zusammenfassen, dass durch die neue Strategie nationale Risikoanalysen eingeführt wurden, die ein breites Spektrum von Gefahren einschließen sollen und nicht mehr nach dem Anlass der Gefährdung differenzieren. Zudem gerät die Vulnerabilität kritischer Infrastrukturen und die soziale Natur von Katastrophen in den Blick, was eine Grundlage für vorsorgendes Denken darstellt. 11 Die Strategie wurde auf der Basis eines Gutachtens von Wolfram Geier, der später Abteilungsleiter im neuen Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe wurde, entwickelt. Im Gutachten schlägt Geier unter anderem vor, sich begrifflich und konzeptionell an den auf europäischer Ebene genutzten Begriff „civil protection“ anzulehnen, also Zivil- und Katastrophenschutz nicht mehr zu trennen und Zivil- statt Bevölkerungsschutz als Oberbegriff zu verwenden. Diesem Vorschlag folgte die beschlossene Strategie letztlich nicht. 12 Im Gutachten von Geier waren noch deutlich mehr partizipative und kommunikative Maßnahmen vorgesehen. 1.3. Empirische Ausgangsvermutung: Das Potential für Normwandel 37 Der Vorsorgeaspekt kommt so durch die Risikoanalyse und das mehrstufige Schutzkonzept stärker zum Tragen, auch wenn das Hauptaugenmerk weiterhin auf der Verbesserung der Kapazitäten zur Katastrophenbewältigung liegt. Basierend auf der Strategie wurde der Bevölkerungsschutz in den Folgejahren anpasst: 2004 wurde eine neue Institution geschaffen, das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK), das deutlich weitreichendere Befugnisse hat als seine Vorgängerinstitution13. 2009 wurde das Zivilschutz- und Katastrophenhilfegesetz novelliert (Deutscher Bundestag 2009 a) und der Bund erhielt auch rechtlich eine stärkere Rolle, die er de facto bereits innehatte und insbesondere durch das BBK ausübt.14 Für diese Arbeit ist insbesondere § 18 Absatz 1 des Gesetzes interessant, da dort zum ersten Mal die Risikoanalyse in Gesetzesform verankert wird: „Der Bund erstellt im Zusammenwirken mit den Ländern eine bundesweite Risikoanalyse für den Zivilschutz. Das Bundesministerium des Innern unterrichtet den Deutschen Bundestag über die Ergebnisse der Risikoanalyse nach Satz 1 ab 2010 jährlich. Im Jahr ihrer Fertigstellung unterrichtet es den Deutschen Bundestag darüber hinaus über die von der Schutzkommission erstellten Gefahrenberichte.“ (Deutscher Bundestag 2009 a, § 18) Die Methodologie für die Risikoanalyse wurde dann vom BBK entwickelt (BBK 2010 a) und 2010 dem Bundestag vorgestellt. Darin beruft sich das BBK unter anderem auf den internationalen Standard ISO 31000:2009 zu Risk Management (ebd., S. 17). Inzwischen ist beim BBK auch die Nationale Kontaktstelle für das Sendai Framework eingerichtet.15 Es könnte einen Normwandel hin zur Katastrophenvorsorge so noch umfassender voranbringen. Neben dem Katastrophen- und Zivil- bzw. später Bevölkerungsschutz gibt es jedoch mit der Hochwasserpolitik einen fachpolitischen Bereich, in dem Vorsorge nach Katastrophenereignissen in Deutschland politisch thematisiert wurde und der in den letzten Jahren durch den Risikobegriff der HWRM-RL möglicherweise einen Normwandel im Sinne dieser Arbeit er- 13 Das Bundesamt für Zivilschutz. 14 An der grundsätzlichen Teilung zwischen Bundes- und Länderverantwortung wurde nichts verändert, so dass die Rolles des Bundes nach der Einschätzung von Lange und Endreß (2013 a, S. 23) unklar bleibt. 15 Vgl. https://www.bbk.bund.de/DE/AufgabenundAusstattung/NationaleKontaktst elleSendai/NationaleKontaktstelleSendai_node.html (22.02.2018) 1. Handeln vor der Katastrophe als politische Herausforderung 38 fuhr. Die grundlegenden Entwicklungen sollen im folgenden Absatz dargestellt werden. Hochwasserschutz Die Naturkatastrophen, die Deutschland in den letzten Jahren am schwersten betroffen haben, waren Flusshochwasser. Deutschland ist auf Sturmfluten sehr gut vorbereitet, so dass es hier in den letzten Jahrzehnten zu keinen national als bedeutsam wahrgenommenen Katastrophen kam.16 Auch Hitzewellen, wie zuletzt 2003 und 2018, werden bisher wohl eher als singuläre Ereignisse bewertet – obwohl die Hitzewelle von 2003 gemessen an der Mortalität (vgl. Robine et al. 2007) die schwerste Naturkatastrophe der letzten Jahrzehnte in Deutschland war. Überschwemmungen durch Flusshochwasser hingegen traten wiederholt auf, zuletzt 2013 an der Donau und der Elbe, zuvor national wahrgenommen 2002 an der Elbe; dazu kommen die Hochwasser 2010 in Ostdeutschland und 2005 in Süddeutschland. Hochwasserpolitik wird jedoch auf Länderebene nicht unter dem Schirm von Katastrophenschutz betrieben, sondern ist in der Regel ein eigenes, an die Umwelt- oder Wasserinstitutionen angedocktes Politikfeld. Deswegen soll es neben dem Bevölkerungsschutz als zweites Politikfeld vorgestellt und auf Indizien des Wandels von Katastrophenbewältigung hin zu Katastrophenvorsorge als leitender Norm befragt werden. Der Rhein, das dritte große Flusssystem Deutschlands neben Donau und Elbe, war Anfang der 1990er Jahren von zwei großen Hochwassern betroffen, die weitreichende Überschwemmungen verursacht haben und politische Anpassungsmaßnahmen in der Hochwasserpolitik nach sich zogen. So formulierte die Länderarbeitsgemeinschaft Wasser, in der sich die für die Wasserwirtschaft zuständigen Länderministerien zusammengeschlossen haben, 1995 erstmals „Leitlinien für einen zukunftsweisenden Hochwasserschutz“ (LAWA 1995). Darin wurde nicht nur die Natürlichkeit des Hochwassers durch die menschliche Intervention in die Wasserläufe – wenn auch in eher schwacher Formulierung – infrage gestellt (ebd., S. 4– 6), sondern auch bereits über technischen Hochwasserschutz hinausgedacht. Der Vorsorgegedanke wurde explizit gemacht und in die Schlag- 16 Dies kann man unter anderem daran ablesen, dass in den Medien als Referenzereignis für Orkan Xaver im Dezember 2013 die Hamburger Sturmflut von 1962 genutzt wurde, (z.B. in Maier-Borst und Lüdemann 2013). 1962 traf die Sturmflut allerdings auf eine deutlich vulnerablere Bevölkerung als heute und forderte deswegen viele Opfer. 1.3. Empirische Ausgangsvermutung: Das Potential für Normwandel 39 worte Flächenvorsorge, Bauvorsorge, Verhaltensvorsorge und Risikovorsorge (ebd., S. 14) unterteilt. (Fluss-)Hochwasser ist somit nicht nur die als am relevantesten wahrgenommene Naturgefahr in Deutschland, sondern auch diejenige, in der Vorsorge bereits am längsten und stärksten politisch diskutiert wird. Im föderalen System Deutschlands liegt die Zuständigkeit für Hochwasserschutz bei den (betroffenen) Kommunen bzw. auf Länderebene. Erst unter dem Eindruck des Elbhochwassers 2002, das hohe ökonomische Schäden verursachte, wurde der Bund mit dem „Gesetz zur Verbesserung des vorbeugenden Hochwasserschutzes“ aktiv (Deutscher Bundestag 2005), das die für die Hochwasservorsorge relevanten Bundesgesetze änderte (z.B. das Wasserhaushaltsgesetz und das Raumordnungsgesetz). Neben anderen Änderungen wurde hier unter anderem ein nationaler Standard für den Hochwasserschutz, nämlich HQ10017, festgeschrieben, der mit der Pflicht zur Festlegung von Überschwemmungsgebieten und dortigen Nutzungseinschränkungen einhergeht (Garrelts et al. 2008, S. 74). Der Risikobegriff wird in den frühen Strategiedokumenten kaum bzw. nur als Synonym für Gefahr genutzt. Er wird explizit lediglich auf (Elementarschaden-)Versicherungslösungen bezogen. Die öffentliche Vorsorge wird hingegen mit Hochwasserschutz bezeichnet. Dennoch spielt Risiko als Begriff bereits eine Rolle im Diskurs der Praktiker. Der Beitrag von Lange und Garrelts argumentiert, dass sich, ausgelöst durch die Elbüberschwemmungen 2002, bereits ein inhaltlicher Wandel in der Hochwasserpolitik ankündigte. Laut den Autoren drückte er sich in der Ausweisung von potentiellen Überflutungsgebieten und genereller in der stärkeren Betonung von Vorsorge und Restrisiko aus. Risikogovernance, wie sie in der Fragestellung dieser Arbeit als Idee hinter dem normativen Wandel vermutet wird, kann in der deutschen Hochwasserpolitik vor der HWRM-RL jedoch nicht gefunden werden: Rothstein et al. (2011) argumentieren angesichts der Konsequenzen des Elbhochwassers von 2002 – eine Kompensation der Schäden richtete sich nicht nach der Vulnerabilität der Opfer –, dass die politische Entscheidungsfindung von eventuell vorhandenen, prozessualen Risikobewertungsmechanismen abgekoppelt ist (Rothstein et al. 2013, S. 227). Transparenz und Rechenschaftslegung nähmen in Deutschland andere, nicht zwingend risikobasierte Formen an (ebd., S. 226). So kommt erst durch die HWRM-RL Risikomanagement als explizit 17 D.h. dass im statistischen Mittel einmal alle 100 Jahre ein so starkes Hochwasser auftritt (und nicht einmal in 100 Jahren oder einmal in jedem Jahrhundert). H steht für hoch, Q ist die Abkürzung für den Abfluss. 1. Handeln vor der Katastrophe als politische Herausforderung 40 mit dem Risikobegriff arbeitende politische Strategie in Deutschland an – und dies obwohl nationale Experten bereits nach der Elbeflut 2002 eine stärkere Risikoorientierung gefordert hatten (vgl. Grünewald und Merz 2003) bzw. diese bereits in Ansätzen durch den „neuen“ Vorsorgeaspekt im Hochwasserschutzgesetz von 2005 umgesetzt sahen. Fazit: Potential für Normwandel hin zu Katastrophenvorsorge In den beiden vorigen Abschnitten wurde demonstriert, dass sich die deutsche Politik in den Bereichen Bevölkerungsschutz und Hochwasser internationalen Einflüssen ausgesetzt sieht, die zumindest eine andere Sprache mit sich bringen: Sie stellen Risiko ins Zentrum. Dieser Begriff ermöglicht eine Fokussierung auf Risiken und in der Konsequenz ein Handeln, das diese Risiken beeinflusst und nicht darauf wartet, dass diese sich als Katastrophen manifestieren. In beiden Politikfeldern hatten Katastrophenereignisse (die Hochwasser an Rhein und Elbe bzw. der 11. September) bereits dazu geführt, dass mit neuen Strategien ein politischer Wandel auf nationaler Ebene gedacht werden konnte. In beiden Politikfeldern konnte so gezeigt werden, dass Risiko und ein Vorsorgedenken dann zwar bereits erwähnt werden, für eine tatsächliche Umsetzung der Politik jedoch internationale Policies herangezogen wurden (wie der ISO 31000:2009 und der ISO/IEC 31010:2009-11) bzw. eine deutlich weitergehende Verbreitung veranlassten als die vorherigen Strategien (wie die HWRM-RL). Mit dem Sendai Framework for Disaster Risk Reduction steht nun eine Policy zur Umsetzung an, die potentiell die Grenzen zwischen den beiden (und weiteren, in dieser Arbeit nicht untersuchten) Politikfeldern aufbrechen und so den potentiellen Normwandel hin zu präventiver statt reaktiver Politik weiter voranbringen kann. Im Sendai Framework für Disaster Risk Reduction, in der Festschreibung der Risikoanalyse in der Hochwasserrisikomanagementrichtlinie und in der Methode zur Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz des BBK, die auf die internationalen Standards ISO 31000:2009 und IEC/ISO 31010:2009-11 (ISO 31000:2009; IEC/ISO 31010:2009-11) zurückgreift, zeigen sich so Potentiale für einen internationalen Einfluss auf deutsche Politik und für einen normativen Wandel hin zu Katastrophenvorsorge. 1.3.3. 1.3. Empirische Ausgangsvermutung: Das Potential für Normwandel 41 Relevanz Diese Arbeit verortet sich in der Normenforschung in den Internationalen Beziehungen und leistet dazu einen wissenschaftlichen Beitrag (vgl. im Detail Kapitel 2.1.1.). Darüber hinaus trägt sie durch das von ihr bearbeitete Thema zum noch jungen sicherheitspolitischen Diskurs um zivile Sicherheit bei. Zudem setzt sich sie sich damit auseinander, was die – zumindest international diagnostizierte – Politisierung von Katastrophenvorsorge für Gesellschaften bedeutet, wenn diese in Form von Risikogovernanceansätzen umgesetzt wird. Der Beitrag zum politikwissenschaftlichen Diskurs um zivile Sicherheit Dieser Abschnitt verdeutlicht so den inhaltlichen Beitrag, den diese Arbeit für die wissenschaftliche Diskussion um zivile Sicherheit leisten kann. Zivile Sicherheit ist ein noch junger und aktuell diskutierter Begriff im Feld der Sicherheitspolitik. Politik, die sich mit Katastrophen auseinandersetzt, kommt durch den Zusatz ‚zivil‘ in den Fokus der Sicherheitspolitik.18 In diesem Kapitel soll der Begriff zunächst vorgestellt werden, bevor die mit ihm assoziierten, aktuellen sicherheitspolitischen Herausforderungen skizziert werden, die auch für die politische Beschäftigung mit zukünftigen Katastrophen relevant sind. Ein weiterer Absatz beschäftigt sich mit einem Blick auf die politische Agenda zu ziviler Sicherheit. Der Begriff der zivilen Sicherheit Die Definition von ziviler Sicherheit ist nicht eindeutig. Sie kann auf der Ebene von Politkfeldern als Ergänzung zu innerer und äußerer Sicherheit verstanden werden und bezeichnet dann die nicht-polizeiliche und nichtmilitärische Gefahrenabwehr. Der Fokus liegt auf Unfällen, Natur- und technischen Katastrophen – für ein solches Verständnis vgl. beispielsweise Frevel (2016). Zivile Sicherheit hat jedoch darüber hinausgehende Bedeutung. Die systematischste deutschsprachige Auseinandersetzung mit dem neuen Begriff der zivilen Sicherheit haben Bossong und Hegemann (2017) 1.4. 1.4.1. 18 In einem anderen Sinne zivil bzw. zivilisiert soll Sicherheit im Sinne von Loader und Walker (2007) sein, denen es darum geht, die Notwendigkeit demokratischer Sicherheitspolitik als Stärkung des demokratischen Gemeinwesens zu argumentieren. 1. Handeln vor der Katastrophe als politische Herausforderung 42 vorgelegt. Sie unterscheiden drei Bedeutungsebenen: Als 1) Begriff im wissenschaftlichen Diskurs, der einen Wandel in der Sicherheitspolitik zu beschreiben sucht, als 2) Begriff, der von Sicherheitsbehörden für ein neues Arbeitsfeld genutzt wird, das den Zivilschutz ersetzt bzw. erweitert sowie 3) als Instrument der Forschungsförderung. Sie führen zudem mit der Technokratisierung und der Versicherheitlichung zwei aus ihrer Sicht problematische Effekte der Entwicklung von ziviler Sicherheit auf – nicht auf der begrifflichen Ebene, sondern im Hinblick auf die damit verbundenen Praktiken. Risikogovernance (vgl. Kapitel 2.3.1.) wird in dieser Arbeit als Idee thematisiert, die bereits Eingang in die Arbeit politischer Institutionen gefunden hat und die somit innerhalb der von Bossong und Hegemann (2017) analysierten operativen Ausrichtung der für zivile Sicherheit zuständigen politischen Institutionen genutzt wird. Zivile Sicherheit wird in diesem Kontext zwar als Begriff verwendet, ist jedoch in seiner Bedeutung unklar jenseits der Übertragung des neuen sicherheitspolitischen Fokus auf den eigenen Zuständigkeitsbereich. „Somit hilft das Konzept der zivilen Sicherheit nur bedingt, um veränderte Zuständigkeiten, Prozesse und Strukturen des Krisenmanagements zu erfassen – oder sie von ähnlich gelagerten Ideen, die die Reform eines zunehmend überkommenen Zivilschutzes verfolgen, abzugrenzen“ (ebd., S. 49). Dies gilt umso mehr, als im internationalen Vergleich begriffliche Probleme auftreten.19 Im englischen Sprachgebraucht existiert keine Übersetzung, die alle Bedeutungsebenen abdeckt oder klar definiert wäre. Ist der gesellschaftliche Aspekt eher durch das Adjektiv civil oder societal erfasst? Societal security wird in der wissenschaftlichen Diskussion mit den Versicherheitlichungsanalysen der Kopenhagener Schule verbunden, die Societal Security als Bedrohung einer kollektiven Identität anstelle einer Nation versteht (vgl. Waever 2008). Allerdings haben die Mitgliedsstaaten der International Standards Organization unter dem Titel Societal Security Standards u.a. zu Emergency Management, Mass Evacuation, aber auch Business Continuity formuliert, die sich eher im klassischen Krisenmanagement verorten lassen. Für civil security hingegen, das im Band von 19 Der Unterschied zwischen safety und security soll an dieser Stelle nicht im Detail diskutiert werden, da er für die Analyse der Arbeit nicht wesentlich ist. Safety bezieht sich in der Regel auf einen sicheren Zustand und auf die notwendigen Vorkehrungen, um diesen Zustand zu erhalten, während das zu untersuchende Politikfeld klar im Bereich der security im Sinne einer präventiven Kontrolle verortet werden kann. In einem engen Sinne wird safety sogar nur auf technischen Risiken ohne sozialen Einfluss angewandt (vgl. Bonß 2011, S. 45). 1.4. Relevanz 43 Bossong und Hegemann (2015 a) für die Analyse des EU-Krisen- und Katastrophenmanagement verwendet wird, konstatieren die Autoren, dass „the concept is seldom used explicitly and rarely, if ever, formally defined. However, the diverse usages are held together loosely by an emphasis on the need for comprehensive and joined-up all-hazard approaches, the dissociation from civil and military security and the need to award more attention to the role of citizens and the private sector” (Bossong und Hegemann 2015 b, S. 8). Auch im amerikanischen Kontext gab es Versuche, den Begriff zu etablieren (Dory 2003), die sich jedoch nicht durchgesetzt haben. Zivile Sicherheit als Ausdruck des erweiterten Sicherheitsbegriffs Sicherheit im 21. Jahrhundert ist ein weites Feld, insbesondere, wenn das Augenmerk auf die globale Ebene und bis hin zu Umweltproblemen ausgeweitet wird (vlg. die Beiträge in Brauch et al. 2008). Die Neufassung des Sicherheitsbegriffs als zivil verweist auf Veränderungen in der Bedrohungslage für Gesellschaften. Aus diesen resultiert zudem ein verändertes (subjektives) Sicherheitsbedürfnis. Häufig referierte Basis für die Entstehung eines Feldes zivile Sicherheit ist das Bewusstwerden neuer Herausforderungen für die gesellschaftliche Freiheit, das insbesondere durch das Ende des Ost-West-Konfliktes und Ereignisse wie die Terroranschläge vom 11. September 2001, in Deutschland auch durch die Sommerhochwasser 2002 angestoßen wurde (Lange und Endreß 2013 a, S. 14).20 Daase (2012, S. 24–25) systematisiert diese Erweiterung des Sicherheitsbegriffs, die auch einen Kerngehalt von ziviler Sicherheit darstellen: Es rücken zum einen die Gesellschaft und das Individuum mit allen bisher nicht sicherheitspolitisch erfassten Lebensbereichen als Schutzziele in den 20 Bevölkerungsschutz bzw. das Management und die Abwehr von Katastrophen sind in der deutschsprachigen wissenschaftlichen Diskussion erst in jüngster Zeit überhaupt als eigenständiges Politikfeld wahrgenommen worden, was sich unter anderem am Erscheinen von Lehrbüchern festhalten lässt. Zu nennen sind hier insbesondere Karutz et al. (2017) mit dem Titel „Bevölkerungsschutz – Notfallvorsorge und Krisenmanagement in Theorie und Praxis“ oder das als „Lehrstoffsammlung“ bezeichnete Kompendium von Kuhlmey und Freudenberg (2016). Katastrophenvorsorge ist jedoch kein zentraler Begriff der in beiden Bänden versammelten Beiträge. Für den österreichischen Kontext, vgl. Jachs (2011). Lange und Endreß (2013 b, S. 577) verstehen den Bevölkerungsschutz aus politikwissenschaftlicher Perspektive als Sub-System im Politikfeld der Inneren Sicherheit, das jedoch zu wenig politische Aufmerksamkeit finde – für einen Überblick über das Politikfeld Innere Sicherheit, vgl. Endreß (2013). 1. Handeln vor der Katastrophe als politische Herausforderung 44 Fokus. Zum anderen verschiebt sich die Gefahrendimension weg von der Bedrohung hin zu Verwundbarkeit und Risiko. Diese Arbeit setzt sich mit dieser veränderten Anforderung an Sicherheitspolitik auseinander, die „früher aktiv werden und ‚proaktive‘ Maßnahmen ergreifen [muss], um Sicherheit zu gewährleisten“ (ebd., S. 26), selbst wenn diese Entscheidungen ungewiss sind und das Risiko sich eventuell gar nicht manifestiert. Diese Erweiterung der Sicherheitspolitik ist als Wandlungsprozess hin zu einer „Sicherheitsgesellschaft“ (Groenemeyer 2010) beschrieben worden. Er geht mit teilweise gegensätzlich scheinenden Phänomenen einher, wie der Politisierung von Sicherheit bei einer gleichzeitigen Privatisierung bzw. Beteiligung von immer mehr Akteuren (vgl. auch Frevel und Wendekamm 2017) und der „Technisierung sozialer Kontrolle“ (Groenemeyer 2010, S. 13). Zivile Sicherheit soll dann „Gefährdungen, Bedrohungen und Risiken heterogener Herkunft in einen gleichen Gefährdungskontext“ überführen (Haverkamp et al. 2011, S. 9). Risiken können so in der ‚neuen‘ Politik der zivilen Sicherheit das Objekt von Regulierung werden. Offene Kommunikation über Risiken kann politisierend und die Bearbeitung von Risiken in Governanceprozessen potentiell demokratisierend wirken. Gleichzeitig ist zivile Sicherheit Ausdruck einer tiefgreifenden Transformation des (Un-)Sicherheitsbewusstseins, des Setzens auf Technisierungsprozesse zur Erhöhung von Sicherheit und einer neuen Sicherheitsarchitektur (ebd., S. 9–10). Letztere wird unter Schlagworten wie ‚vernetzte Sicherheit‘ neu aufgestellt (siehe z.B. die Vorschläge formuliert in Kairies-Lamp et al. 2017). Der erweiterte Fokus von Sicherheitspolitik ist im wissenschaftlichen Diskurs insbesondere in der Disziplin der Internationalen Beziehungen thematisiert worden, unter anderem in Konzepten wie menschliche Sicherheit, Sekuritisierung oder Sicherheitskultur. Als aktuelles Beispiel für neue theoretische Entwicklungen sei auf Berling (2016) verwiesen, während sich beispielsweise Bossong und Rhinard (2016) die EU-europäische Kooperation im Sicherheitsbereich als Gegenstand nehmen und eine Vielzahl theoretischer Zugänge darauf versammeln. Zivile Sicherheit bildet eine der derzeit spannendsten Entwicklung in der langen Beschäftigung mit dem Konzept der Sicherheit (vgl. für die ideengeschichtliche Perspektive Marciniak 2015, S. 22–42). Diese Arbeit bearbeitet den mit ziviler Sicherheit bezeichneten Wandel in der Sicherheitspolitik mit einem Schwerpunkt auf Katastrophen und einer Politik, die mit dem Risikobegriff arbeitet. Sie trägt mit ihrer Untersuchung somit dazu bei, das Feld der zivilen Sicherheit im Hinblick auf zukünftige Katastrophen wissenschaftlich zu bearbeiten. 1.4. Relevanz 45 Zivile Sicherheit als nationales Forschungsförderprogramm Dass das Konzept der zivilen Sicherheit in der deutschen Debatte präsent ist und weiter entwickelt wird, hängt jedoch nicht (nur) mit seiner sozialwissenschaftlichen Diskussion, sondern vor allem mit der unter seinem Namen betriebenen Wissenschafts- und Technologieförderung durch das deutsche Bundesministerium für Bildung und Forschung zusammen. Sie orientiert sich am Rahmenprogramm der Bundesregierung „Forschung für zivile Sicherheit“.21 Die Globalisierung bildet hierbei den Rahmen für die neuen Sicherheitsanforderungen. Durch sie „entstehen […] neue Verwundbarkeiten. Diese können sich auf die äußere und innere Sicherheit Deutschlands ebenso auswirken wie auf die individuelle Freiheit und Unversehrtheit seiner Bürgerinnen und Bürger“ (Bundesministerium für Bildung und Forschung 2012, S. 4). Das Sicherheitsobjekt ist daher in dieser programmatischen Vorgabe die gesellschaftliche Freiheit, die für das Wohlergehen der Zivilgesellschaft, der Wirtschaft und der Politik zentral ist. Das Spannungsfeld zwischen Freiheit und Sicherheit bildet dafür eine wichtige Hintergrundfolie: „Wir müssen neue Wege suchen, um unsere Freiheit und Rechtsstaatlichkeit zu sichern. Dabei sind Sicherheit und Freiheit kein Gegensatz. Sie stehen aber in einem Spannungsverhältnis. Zu wenig Sicherheit bedroht unseren freiheitlichen Lebensstil. Zu viel Sicherheit kann unsere persönliche Freiheit und das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gefährden“ (ebd., S. 4). Das Forschungsprogramm will sich mit konkreten Herausforderungen befassen zum „Schutz der Bevölkerung und der kritischen Infrastrukturen vor Bedrohungen durch Terrorismus, Sabotage, organisierte Kriminalität, Piraterie, aber auch vor den Folgen von Naturkatastrophen und Großunfällen“ (ebd., S. 2). Es will sich in seinen Forschungszwecken eindeutig zivil, d.h. nicht militärisch, positionieren und neben technischen Lösungen vor allem die Bedürfnisse der Endnutzer –neben Behörden mit Sicherheitsaufgaben auch zivilgesellschaftliche Akteure wie Hilfsorganisationen – und die gesellschaftliche Dimension mit einbeziehen (Roth 2014). Letzteres bedeutet jedoch keine kritische Perspektive auf Fragen von Legitimität und Gerechtigkeit, sondern nimmt gesellschaftliche Akzeptanz und die Vereinbarkeit mit ethischen Grundsätzen in den Blick, was sie über die Be- 21 Das erste Rahmenprogramm stammt aus dem Jahr 2007. 2012 wurde es für die Laufzeit von 2012 bis 2017 neu aufgelegt, vgl. https://www.bmbf.de/pub/Rahmen programm_Sicherheitsforschung_2012.pdf (05.02.2016) 1. Handeln vor der Katastrophe als politische Herausforderung 46 teiligung zivilgesellschaftlicher Akteure an Forschungsaktivitäten erreichen möchte (ebd., S. 286). Die dezidierte politische Strategie, eine wissenschaftliche Gemeinschaft rund um den Begriff der zivilen Sicherheit durch entsprechende Forschungsförderung seit 2007 zu schaffen, scheint aufzugehen (vgl. die Beiträge in Zoche et al. 2011; Winzer et al. 2010; Gusy et al. 2017). Auch wenn Baban (2014, S. 7) ihn noch nicht als prägend für die deutsche Rechtsordnung einschätzt, so ist mit dem Band von Gusy et al. (2017) der erste Schritt in diese Richtung getan. Neben einer Bestandsaufnahme wollen die Herausgeber „Wege zur Ausgestaltung des Rechts der Zivilen Sicherheit weisen“ (ebd., S. V). Die hier vorliegende Analyse möchte nicht das Recht, sondern Regulierungsoptionen im Bereich der zivilen Sicherheit aufzeigen und trägt so zu dieser Forschungsangenda bei. Diese Arbeit ist durch ihr Thema der politischen Bearbeitung von Katastrophen ein Beitrag zum wissenschaftlichen Diskurs um zivile Sicherheit, indem sie zur Frage beiträgt, wie der deutsche Staat seine Bürger_innen vor Katastrophen schützen oder dies bewusst unterlassen kann. Grundlegende Elemente der Diskussion, beispielsweise die Rolle des Individuums als Schutzziel oder sicherheitspolitischer Akteur, die Bedeutung nichtstaatlicher und privater Akteure sowie die Balance von Sicherheit und Freiheit finden sich in den für die Analyse verwendeten Konzepten wieder. Der diagnostizierte Wandel in der Sicherheitspolitik ist gleichzeitig Existenzbedingung und Möglichkeitsraum für den in der Arbeit untersuchten Normwandel. Gesellschaftliche Relevanz: Risikogovernance als Effizienzversprechen oder Verantwortungsdiffusion? Die gesellschaftliche Relevanz dieser Arbeit begründet sich einerseits mit dem neuen politisierten Charakter von Katastrophen(vorsorge)politik im Allgemeinen und andererseits aus der Frage nach der normativen Bewertung von Risikogovernance als politischer Strategie. Katastrophenvorsorge rückt aktuell in den Fokus der (globalen) Öffentlichkeit. Dies war zuvor anders: Hannigan (2012, S. 131–135) beschreibt den Diskurs um Disaster Risk Reduction als Schnittmenge der umfassenderen Diskurse zu „hazard risk and safety; humanitarian aid; international development; and environmentalism and global change“ (ebd., S. 131). Dieser verbreite sich jedoch nicht, da „most ongoing dialogue takes the form of coordinative rather than communicative discourse. That is, it oc- 1.4.2. 1.4. Relevanz 47 curs within the policy rather than the political or public sphere“ (ebd., S. 144–145). Mit der Weltkonferenz zur Katastrophenvorsorge in Sendai 2015 scheint der Diskurs mit seinen Schnittmengen jedoch nun in der politischen Sphäre angekommen zu sein. Die Verhandlungen wurden als „overly politicized“ (Prior und Roth 2015, S. 2) beschrieben. Es ist daher nötig, sich mit Katastrophenvorsorge als Politikfeld zu beschäftigen. In dieser Arbeit stehen die Policies, das heißt die politischen Inhalte selbst und ihre Umsetzung im Vordergrund. Sie wird zeigen, inwieweit Katastrophenvorsorge als politisches bzw. öffentliches Thema bereits in Deutschland angekommen ist und inwiefern der international zu beobachtende Politisierungsprozess auch für den nationalen deutschen Kontext zutrifft. Neben dem Thema der Katastrophenvorsorge steht in dieser Arbeit das Konzept der Risikogovernance als Möglichkeit für Regulierung im Fokus (vgl. ausführlicher Kapitel 2.3.1.). Lakoff (2010) stellt fest, dass „managing catastrophic risk will require the development of new regulatory norms and new organizational forms“ (ebd., S. 10), insbesondere da Katastrophen Situationen erzeugen, die durch große Ungewissheit gekennzeichnet sind und zu Kämpfen um und Neuverteilung von Macht führen (Button 2010, S. 16). Diese Arbeit postuliert Risikogovernance als ein Mittel, um Katastrophenvorsorge zu erreichen. Risikogovernance ist jedoch nicht unumstritten, da ihr Einsatz als politische Strategie Konsequenzen hat, die unterschiedlich und bis hin zum Risiko für die Demokratie bewertet werden können. Die Erkenntnis, dass Vorsorge sich auszahlt, ist bereits Common Sense, wie an Sprichwörtern wie ‚Vorsorge ist besser als Nachsorge‘, ‚A stitch in time safes nine‘ oder ‚Better safe than sorry‘ abgelesen werden kann. Vorsorge vermeidet den Verlust von Leben und anderen Schutzgütern. Risikogovernance basiert auf der Analyse von Risiken, um herauszufinden, welche Risiken mit welcher Wahrscheinlichkeit wie viel Schaden verursachen. Dieser Vergleich wird angestellt, um Sicherheit für die eigenen Bürger zu gewährleisten. Am Beispiel der Niederlande: „The main purpose of the NLNRA [Dutch National Risk Assessment, C.P.] […], is to help set the agenda for the Dutch government and assist in the identification of priorities concerning matters of national security. In this regard, it can be seen as the precursor to the national capability analysis and part of the SNV [Dutch National Safety and Security Strategy, C.P.]“ (Kerkhoffs 2017, S. 28). Auch die schwedische, norwegische, schweizerische und polnische Risikonanalyse verfolgen das Ziel, eine strategische Basis für die Politik zu bieten, um das eigene Schutzsystem zu verbessern und politische Prioritäten zu setzen (ebd., S. 33–39). Vergleichende Risikoanalysen werden inzwischen in einer Vielzahl europäischer Länder durchgeführt, Deutschland gehört jedoch bisher nicht dazu 1. Handeln vor der Katastrophe als politische Herausforderung 48 (ebd., S. 107–113). Durch die Analyse von Risiken, bevor diese eintreten, können sie als Mittel der Katastrophenvorsorge im Sinne dieser Arbeit genutzt werden (vgl. zu Katastrophenvorsorge Kapitel 2.2.) und dienen so dem Schutz der Bürger_innen durch den Staat. Die Vorteile einer solchen systematischen Herangehensweise sind, dass sie einen Abgleich mit den Vorsorge- und Bewältigungskapazitäten ermöglicht und politische Prioritätensetzung erlaubt, um diese Kapazitäten bestmöglich einzusetzen. Wird die Risikoanalyse im Rahmen eines Risikomanagements durchgeführt wie in dieser Arbeit argumentiert, wird sie zum Mittel der Vorsorge, da Risiken umgehend bearbeitet werden, bis sie als vertretbares Restrisiko betrachtet werden. Die Einführung von Risikogovernance bringt somit positiv ein Effizienzversprechen mit sich, da die wichtigsten (im Sinne von wahrscheinlichsten und schadensintensivsten) Risiken in einem gesellschaftlichen Prozess bearbeitet werden können, bevor sie eintreten und so weniger Kosten verursachen als ihre spätere Bewältigung (vgl. zur Effizienz Kelman 2013). Als Mittel staatlicher Regulierung im Rahmen der Risikogovernance ermöglicht sie Transparenz und Partizipation der Bürger_innen.22 Boyer-Villemaire et al. (2013) betonen, dass aktive Partizipation zumindest auf lokaler Ebene eine demokratische Notwendigkeit ist, zu besseren Entscheidungen führt und zu einer Umverteilung von Macht im Sinne eines Empowerments führen muss, um wirksam zu sein. Diesen Vorteilen einer risikobasierten Regulierung und dem Ruf nach aktiver Partizipation und Machtübertragung an die Zivilgesellschaft steht jedoch der Verdacht der Verantwortungsdiffusion oder gar Übertragung von Verantwortung weg vom Staat gegenüber. Risikogovernance ermöglicht es dem Staat, nach ökonomischen Effizienz- und Kosten-Nutzen-Gesichtspunkten zu agieren und seine eigene Verantwortung für die Bearbeitung von Risiken und die Bewältigung von Katastrophen zu beschränken: „Where should governments invest additional resources, across a risk portfolio, so to keep residual risks at a tolerable level on behalf of the public? As state funding becomes pressed, many governments are considering afresh the distribution of responsibilities between the various existing actors (and new ones) that deliver public risk management.“ (Rocks et al. 2017, S. 1688) 22 Dies soll jedoch nicht implizieren, dass Vorsorge mit Risikogovernance einfach zu erreichen wäre: Es ist methodisch anspruchsvoll, die Kosten-Nutzen-Relation von Vorsorgemaßnahmen abzuschätzen (vgl. Mechler 2005). Zusätzlich kompliziert ist der Vergleich verschiedener Arten von Vorsorgemaßnahmen (Kelman 2013). 1.4. Relevanz 49 Risikogovernance wäre damit die Übertragung der Prinzipien des aktivierenden Sozialstaats auf einen neuen Politikbereich. Dieser bedeutet in der Tendenz den „Übergang von der öffentlichen zur privaten Sicherheit, vom kollektiven zum individuellen Risikomanagement, von der Staatsversorgung zur Selbstsorge, von der Sozial-Versicherung zur Eigen-Verantwortung“ (Lessenich 2010, S. 564). Der Staat zieht sich nicht völlig aus seiner Aufgabe – in diesem Fall der Gewährung von Schutz für seine Bürger – zurück, sondern setzt auf die „Aktivierung von Eigenaktivität“ (ebd., S. 565). Noch weitergehend kann Risikogovernance auch als Teil der z.B. von Brown (2015) diagnostizierten Neoliberalisierung des staatlichen Handelns gesehen werden, in denen dieser die Grundwerte der Demokratie zugunsten einer tiefgehenden Marktlogik aufgibt. Der Wandel hin zur Vorsorge durch Risiko wäre in diesem Fall die Brücke dorthin, wie Power (2004, S. 17) es bereits zu Beginn der 2000er Jahre beschrieben hat: „This growth of risk talk at the centre of government and in regulatory organisations may be explained in terms of a growing consciousness of risk to the state for failure to deliver on public services. It may also have something to do with public perceptions of the state as a source of risk in the face of mismanaged crises.“ (ebd., S. 17) Grove (2012) hat dies bereits für den Bereich des Transfers von Katastrophenrisiken beschrieben: Die Transformation von Gefahren in Risiken (vgl. Kapitel 2.3.1.) sei Vorbedingung der Finanzialisierung von Katastrophen, die z.B. in der Form von Katastrophenversicherungen nur dann Chancen für die Bevölkerung mit sich bringt, wenn das menschliche Leben und nicht das Überleben von Staaten darin im Zentrum steht. Für die deutsche Hochwasserpolitik wurde die Möglichkeit, dass der Staat seine Verantwortung im Katastrophenfall begrenzen könnte, bereits kritisch unter einer Resilienzperspektive diskutiert (siehe Hutter et al. 2014). Wissen wird in der Konsequenz zu einer zentralen, aber umstrittenen Größe. Die Katastrophenvorsorge ist jedoch ein Bereich, in dem es kein sicheres Wissen geben kann und in dem das politisch-institutionelle Verständnis von und der Umgang mit wissenschaftlichen Erkenntnissen von höchster Bedeutung sind (Kuhlicke und Demeritt 2016).23 Dass gerade diejenigen, die diese Policies regulativ umsetzen, hier in einer entscheidenden 23 In ihrer Studie zeigen Kuhlicke und Demeritt, dass besseres, detailliertes Wissen über den Anstieg des Meeresspiegels durch den Klimawandel in England nur schwierig politisch implementiert werden konnte, da es zu Interessenkonflikten führte (Kuhlicke und Demeritt 2016). 1. Handeln vor der Katastrophe als politische Herausforderung 50 Position sind, wird durch die Argumentation von Best (2008) deutlich: Sie demonstriert die Grenzen dessen, was mit einer Risikoperspektive auf die Zukunft erfasst werden kann und schlägt Ambiguität als Kategorie vor, um die soziale Situiertheit, das heißt den „particular kind of interpretive and affective act“ (ebd., S. 371) heutigen Handelns mit Bezug auf die Zukunft stärker ins Bewusstsein zu bringen. Huber (2008) betont in diesem Kontext die Relevanz von institutionellen Prozessen, die beschränken, welches (existierende, neue oder alternative) Wissen und auch Wissen über Nichtwissen im politisch-institutionellen Umgang mit Risiken bedeutsam wird. Katastrophenvorsorge ist kein unpolitisches Feld (mehr). Die Vorteile einer vorsorgenden Politik müssen somit gegen die potentiell negativ wirkenden Aspekte abgewogen werden. Risikogovernance als Prozess bringt das Versprechen, dass staatliche Ressourcen effizient eingesetzt werden, um die wichtigsten Risiken zu bearbeiten. Dies gelingt jedoch nur mit einer aktiv teilnehmenden Bevölkerung, die nicht als passive Informationsempfänger, sondern als machtvolle Verantwortungsträger neben staatlichen Institutionen verstanden und mit Ressourcen ausgestattet werden müssen. Eine solche Responsibilisierung kann jedoch auch negativ als Rückzug des Staates aus seiner Verantwortung bewertet werden, in der Risikogovernance eine Technik neoliberaler Gouvernementalität darstellt, von der das Individuum aktiviert wird und keine Wahl hat als die Verantwortung zu übernehmen. Die Spannung zwischen diesen beiden Interpretationen, die zuerst und bereits seit mehr als zwei Jahrzehnten in der Sozialpolitik sichtbar wurde, ist nicht aufzulösen und letztlich eine Frage der Bewertung der Akteursqualität: „Welfare policy is either about enabling people to make responsible choices or it is a form of social engineering. If it is the former, then it must engage with behaviour and the moral decisions that people make. If it is the latter, then the debate is about what sort of society it wants to engineer and which set of moral codes it wishes to impose. The tension between these options can not be resolved; policy will either treat the poor as moral defectives or as moral agents“ (Deacon und Mann 1999, S. 433). Durch die Untersuchung dieser Arbeit kann eine Aussage getroffen werden, ob Risikogovernance sich überhaupt als Mittel der Politik in Deutschland etabliert und somit die großen Vorteile vorsorgenden Handelns in den deutschen Kontext überträgt. Sie kann zudem herausfinden, inwieweit eine Übertragung von Verantwortung an nicht-staatliche Akteure oder In- 1.4. Relevanz 51 dividuen überhaupt im politischen Möglichkeitsraum liegt – einerseits für die notwendige Stärkung (Empowerment) dieser Akteure, andererseits im Hinblick auf eine mögliche Verantwortungsdiffusion oder gar umfassende Übertragung von Verantwortung weg von staatlichen Institutionen auf das Individuum. Aufbau der Arbeit Das zweite Kapitel stellt die theoretischen Grundlagen der Arbeit vor. Es wird geklärt, was in dieser Arbeit unter einer Norm verstanden wird und wie in der Konsequenz normativer Wandel geschehen kann. Dazu stellt die Arbeit Bezüge zur Normwandelforschung in den Internationalen Beziehungen her, verortet sich in dieser und grenzt sich von anderen theoretischen Zugängen wie beispielsweise der Diffusionsforschung ab. Wie bereits argumentiert, benötigt Wandel jedoch zuerst eine neue Idee. Um diese theoretisch zu (er-)fassen, wird auf die ‚Übersetzungstheorie‘ von Sévon und Czarniawska zurückgegriffen, die im Anschluss vorgestellt wird. Sie erlaubt es, die Akteure ins Zentrum der Analyse zu stellen. Die Arbeit wird in einer interpretativen, moderat konstruktivistischen Forschungsperspektive verortet. Die beiden folgenden Unterkapitel konkretisieren die in der Arbeit untersuchten Normen und Ideen. Im zweiten Unterkapitel von Kapitel zwei steht daher die in dieser Arbeit postulierte Norm der Katastrophenvorsorge im Zentrum, die von der Katastrophenbewältigung abgegrenzt wird. Das dritte Unterkapitel von Kapitel zwei widmet sich der neuen Idee der Risikogovernance. Diese wird, basierend auf wissenschaftlicher Sekundärliteratur und Modellen der Politikberatung, als konzeptionelle Idee für die Regulierung von Risiken vorgestellt und von den konkurrierenden Ideen der Gefahrenabwehr, der Resilienz und des Allgefahrenansatzes abgegrenzt. Die Ideen werden in einer Heuristik anhand von Kategorien voneinander unterschieden, die im weiteren Verlauf der Arbeit als Analyseinstrument eingesetzt wird. Das vierte Unterkapitel von Kapitel zwei begründet die Auswahl der drei in dieser Arbeit untersuchten Policies. Jede dieser drei Policies wird danach kontextualisiert, um zu klären, wie sie regulatorisch wirken und somit Einfluss auf die nationale Politik nehmen können. Das dritte Kapitel erläutert die methodische Vorgehensweise der Untersuchung, wie Daten generiert und für die Analyse ausgewertet wurden. 1.5. 1. Handeln vor der Katastrophe als politische Herausforderung 52 Zudem reflektiert es die Bedingungen eines interpretativen Forschungsprozesses. Die Analyse unterteilt sich in zwei Schritte, die in den Kapiteln 4 und 5 zu finden sind. Das erste Unterkapitel von Kapitel 4 stellt die internationalen Policies vor, von denen in dieser Arbeit angenommen wird, dass sie die ideellen Grundlagen für den Wandel transportieren. Auf Basis der Heuristik, die in Kapitel zwei erarbeitet wurde, wird sodann analysiert, ob die drei ausgewählten internationalen Policies, in denen Risiko ein zentraler Begriff ist, auch die Idee von Risikogovernance transportieren. Im Vergleich mit den ‚Übersetzungsergebnissen‘, d.h. den entsprechenden Policy- Dokumenten aus dem deutschen Kontext, wird ein erster Schluss gezogen, ob und wie die Idee der Risikogovernance in der deutschen Politik angekommen ist. Während im ersten Analyseschritt die ideellen Leitlinien für die Arbeit politischer Strukturen im Fokus stehen, gibt der zweite Analyseschritt in Kapitel 5 der Sinngebung der politischen Akteure Raum. Im Mittelpunkt stehen die Personen, welche die internationalen Policies für den deutschen Kontext übersetzen bzw. übersetzt haben. Ihr Verständnis von Risiko, ihre Wahrnehmung der internationalen Policies und die von ihnen als bedeutend wahrgenommenen Aspekte eines möglichen Wandels im jeweiligen Politikfeld werden herausgearbeitet. Auf dieser Basis findet abschließend eine wissenschaftliche Reflexion statt, die Rückschlüsse darauf zulässt, ob, wie angenommen, ein Normwandel stattfindet und wie dieser sich charakterisieren lässt. Das letzte Kapitel der Arbeit rekapituliert das Forschungsdesign, fasst die Ergebnisse zusammen und beantwortet die Forschungsfrage. Es ordnet die Ergebnisse der Arbeit in ihren wissenschaftlichen Kontext ein und reflektiert sie kritisch im Hinblick auf die im Laufe der Arbeit aufgeworfene Kritik an der Regulierung mit Hilfe von Risiken. 1.5. Aufbau der Arbeit 53 Normen, Ideen und ihre Anwendung in dieser Arbeit: Risikogovernance als Idee hinter dem normativen Wandel hin zur Katastrophenvorsorge Im ersten Teil dieser Arbeit wurden die Begriffe Norm und Idee bereits kurz eingeführt und verwendet. In diesem Kapitel stehen sie nun im Mittelpunkt und werden sowohl theoretisch diskutiert wie auch auf diese Arbeit angewendet. Das erste Unterkapitel beschäftigt sich mit Normen und Ideen im Allgemeinen: Der folgende Abschnitt befasst sich mit dem wissenschaftlichen Diskurs um die Erforschung von Normen in den Internationalen Beziehungen und ordnet die vorliegende Arbeit in diesen Diskurs ein, bevor spezifischer auf die Frage der Normenwirkung im nationalen Kontext eingegangen wird, die in dieser Arbeit im Fokus steht. Der darauf folgende Abschnitt stellt das Verständnis von ‚Ideen‘ und ihrem Wandel in dieser Arbeit vor. Die Arbeit führt dazu zuerst den Begriff der Übersetzung ein. Sie stellt dann die hier angewandte theoretische Perspektive vor, den Ansatz der ‚globalen Reise von Ideen‘, der von Czarniawska und Sévon (1996 b; 2005 a) entwickelt wurde. Er bietet eine Möglichkeit, in die Mechanismen des Normwandels hinein zu blicken und erlaubt zu analysieren, ob durch neue Ideen die aktuelle Norm hinterfragt wird und sich so ein Normwandel abzeichnet. Danach wird die interpretative Forschungsperspektive vorstellt und Schlüsse für die Forschung zum Gegenstand „Katastrophenvorsorge“ gezogen. Zuletzt werden die theoretischen Grundlagen auf die vorliegende Arbeit hin operationalisiert. Im zweiten Unterkapitel werden die in dieser Arbeit untersuchten Normen inhaltlich rekonstruiert. Die Norm der Katastrophenvorsorge wird darin der Norm der Katastrophenbewältigung gegenübergestellt. Dabei wird insbesondere der Querschnittscharakter von Katastrophenvorsorge betont, der einen Wandel voraussetzungsvoll macht, aber gleichzeitig demonstriert, welch umfassende Konsequenzen ein normativer Wandel hin zu dieser für eine Gesellschaft hat. Im dritten Unterkapitel stehen die in dieser Arbeit verwendeten Ideen im Fokus. Risikogovernance, Gefahrenabwehr, Resilienz und der Allgefahrenansatz werden voneinander abgegrenzt und basierend auf der wissenschaftlichen Diskussion und der praktischen politischen Anwendung für diese Arbeit definiert. Der Schwerpunkt liegt dabei auf der Idee der Risiko- 2. 54 governance, da diese den normativen Wandel, der in dieser Arbeit untersucht wird, befördert. Zum Abschluss wird eine Heuristik entwickelt, mit deren Hilfe in der Analyse untersucht werden kann, ob und inwieweit die Ideen in den internationalen Policies vorkommen und in Umsetzungsdokumenten aus dem nationalen Kontext wieder aufgegriffen werden. Im vierten Unterkapitel werden die untersuchten Policies vorgestellt um zu klären, wie internationaler Einfluss durch sie ausgeübt werden kann. Der Risikobegriff nimmt in ihnen jeweils eine zentrale Stellung ein. In dieser Arbeit soll untersucht werden, ob eine Übernahme der spezifischen Idee der Risikogovernance, d.h. der Steuerung, die explizit Risiken nutzt, aus internationalen Policies geschieht. Der Forschungsstand zu den Policies, die zu diesem Zweck in dieser Arbeit untersucht werden, das heißt zur HWRM-RL, den Standards ISO 31000:2009 und IEC/ISO 31010:2009-11 und dem Sendai Framework for Disaster Risk Reduction, wird an dieser Stelle vorgestellt. Normen und Ideen im Rahmen einer interpretativen Perspektive auf Normwandel In der Regel werden Normen als Standards angemessenen Verhaltens umschrieben, was neben der Komponente der Regel deren Bewertung und eine Forderung über entsprechendes Verhalten enthält (Treiber 1973, S. 470). Für den Menschen als soziales Wesen sind Normen zentral für seine Identitätsbildung und so auch für den Konstruktionsprozess der sozialen Realität im Zuge des Sozialisationsprozesses (vgl. grundlegend Berger und Luckmann 2007). Die Übertragung auf die Welt der Staaten hat jedoch selbst nach mehr als zwei Jahrzehnten der Normenforschung in den Internationalen Beziehungen nicht zu einer einheitlichen Definition geführt: „current definitions, and the conceptual structure they imply, do not appear to allow for the incredible variety of norms, their diffusion and evolution, and state practices regarding these norms that are observed in the real world“ (Winston 2017, S. 639). Als kleinsten gemeinsamen Nenner erkennt sie die Formel „if [problem], [value] suggests [behavior]“ (ebd., S. 641). Hinter einer Norm kann sich sowohl Normalität im Sinne unhinterfragten Verhaltens wie auch Normativität im Sinne von positivem, erwünschten Verhalten verbergen (Björkdahl 2002, S. 14). Normen können drei Funktionen erfüllen: „Norms are typically portrayed as regulating, constituting or enabling actors in their environment“ (ebd., S. 15). Welche dieser Funktionen in der Forschung zu Normen 2.1. 2.1. Normen und Ideen im Rahmen einer interpretativen Perspektive auf Normwandel 55 jeweils untersucht wird, hängt mit der epistemologischen Perspektive zusammen (vgl. Kapitel 2.1.1.). In dieser Arbeit werden Normen von Ideen und Policies unterschieden. Diese begriffliche Klärung soll es ermöglichen, klarer zwischen dem zu unterscheiden, was Wiener (2009, S. 183–184) als Typen von Normen beschrieben hat. Sie unterscheidet zwischen Fundamentalnormen, Organisationsprinzipien und standardisierten Vorgehensweisen: • Fundamentalnormen sind sehr generell, Beispiele sind Demokratie oder Rechtsstaatlichkeit. Diese Art von Norm soll auch in dieser Arbeit als Norm bezeichnet werden mit dem konkreten Beispiel der Katastrophenvorsorge. • Organisationsprinzipien sind spezifischer als Fundamentalnormen und auch weniger umstritten, Beispiele sind Transparenz oder Gender Mainstreaming. Diese Art von Norm wird in dieser Arbeit als Idee bezeichnet mit den konkreten Beispielen der Risikogovernance, der Resilienz, der Gefahrenabwehr und des Allgefahrenansatzes. • Standardisierte Vorgehensweisen sind sehr spezifisch, Beispiele sind die proportionale Repräsentation oder die qualifizierte Mehrheitsentscheidung. Diese Art von Norm wird in dieser Arbeit als Policy bezeichnet mit den Beispielen der HWRM-RL, der ISO-Standards ISO 31000:2009 und IEC/ISO 31010:2009-11 sowie dem SFDRR. Neben der Klarheit in der Bezeichnung hat die in dieser Arbeit gewählte Unterscheidung den Vorteil, dass sie die Relation zwischen den Normen der drei Kategorien von Wiener explizit ins Auge fassen kann. Die Beziehung zwischen ihnen lässt sich wie folgt darstellen: Idee = Vorstellung davon, wie ein konkreter Sachverhalt geregelt werden sollte, trägt zur Umsetzung eines abstrakten Prinzips (= Norm) bei. Policy = Objekt/Dokument, enthält eine mögliche praktische Umsetzung einer Idee. Abbildung 1: Beziehung zwischen Norm, Idee und Policy, abstrakt. Eigene Darstellung. Abbildung 2: Beziehung zwischen den Normen, Ideen und Policies dieser Arbeit. Eigene Darstellung. Policy Idee Norm Policy Idee PolicyPolicy ISO 31000/ISO/ IEC31010 Risikogovernance Katastrophenvorsorge HWRM- RL SFDRR Gefahrenabwehr Katastrophenbewältigung Beziehung zwischen Norm, Idee und Policy, abstrakt. Eigene Darstellung. Abbildung 1: 2. Normen, Ideen und ihre Anwendung in dieser Arbeit 56 Bezogen auf die Untersuchung dieser Arbeit lassen sich diese allgemeinen Kategorien basierend auf der Ausgangsvermutung so füllen: Idee = Vorstellung davon, wie ein konkreter Sachverhalt geregelt werden sollte, trägt zur Umsetzung eines abstrakten Prinzips (= Norm) bei. Policy = Objekt/Dokument, enthält eine mögliche praktische Umsetzung einer Idee. Abbildung 1: Beziehung zwischen Norm, Idee und Policy, abstrakt. Eigene Darstellung. Abbildung 2: Beziehung zwischen den Normen, Ideen und Policies dieser Arbeit. Eigene Darstellung. Policy Idee Norm Policy Idee PolicyPolicy ISO 31000/ISO/ IEC31010 Risikogovernance Katastrophenvorsorge HWRM- RL SFDRR Gefahrenabwehr Katastrophenbewältigung Beziehung zwischen den Normen, Ideen und Policies dieser Arbeit. Eigene Darstellung. Ein weiterer Vorteil der Unterscheidung zwischen Normen, Ideen und Policies ist, dass sie es erlaubt, die Konkretisierung abstrakter Normen in den Blick zu nehmen. Diese Konkretisierung kann viele Formen annehmen: „Norms can be operationalized through constitutional documents and evaluation guidelines, through standardized procedures or informal ways of doing things, and are enacted locally in micro-practices“ (Huelss 2017, S. 383). Mit ihrem Fokus auf der Umsetzung von konkreten Policies trägt die Arbeit somit zur Schließung der von Huelss (2017) diagnostizierten Forschungslücke bei. Wie Normen jedoch über diese Unterscheidung hinaus überhaupt entstehen und wirken, ist Gegenstand der Theoriebildung in der Normenforschung in der Disziplin der Internationalen Beziehungen. Der Beitrag dieser Arbeit soll in im nächsten Abschnitt dieses Kapitels dargestellt werden. Internationale Normen und ihre Wirkung in nationalen Kontexten Die Übertragung von Normen auf die Welt der Internationalen Beziehungen – und somit weg von Individuen – auf eine Gesellschaft von Staaten geschah im Rahmen der konstruktivistischen Wende in der Politikwissenschaft. Die ersten Vertreter_innen versammelte beispielsweise Katzenstein Abbildung 2: 2.1.1. 2.1. Normen und Ideen im Rahmen einer interpretativen Perspektive auf Normwandel 57 (1996). Die Übertragung von der Sozialisierung des menschlichen Individuums auf die soziale Welt der (korporativen) Akteure und Staaten ist jedoch an einigen Stellen zumindest stark reflexionsbedürftig. So zeigt beispielsweise Epstein (2012), wie die Übertragung des Konzepts der Sozialisierung zu einer ‚Infantilisierung‘ des zu Sozialisierenden führt, dessen Perspektive in der Konsequenz nicht wahr- bzw. ernstgenommen wird. Die konstruktivistischen Versuche, das normgeleitete Verhalten von Staaten und Akteuren zu erklären, sind in mehreren Wellen vorangeschritten als Reaktion auf andere Forschungsepistemologien, aber auch auf die eigenen blinden Flecken (Widmaier und Park 2012). Normen sind heute ein allgegenwärtiges Forschungsobjekt im konstruktivistisch geprägten Teil politikwissenschaftlicher Forschung. Durch die kritische Nabelschau entwickelt sich das Forschungsfeld zudem immer weiter.24 Forschung zu Wandel in der Normenforschung in den Internationalen Beziehungen Diese Arbeit interessiert sich für den Wandel von und durch Normen. In ihrer Analyse bezieht sie freiwillige Verhaltensstandards mit ein und begrenzt sich nicht auf internationale Gesetze oder Vereinbarungen. Damit schließt sie an die neusten Entwicklungen in der internationalen Normenforschung an (Schapper 2013, S. 13). Der Wandel von internationalen Normen ist für diese Arbeit nur als Ausgangspunkt von Interesse (vgl. Kapitel 1.3.), da sie annimmt, dass der Normwandel hin zur Katastrophenvorsorge auf internationaler Ebene bereits stattfindet. Dennoch sollen an dieser Stelle zwei Modelle für den Wandel von Normen auf internationaler Ebene vorgestellt werden. Den wohl größten Einfluss auf die Normenforschung in den internationalen Beziehungen hatte die Entwicklung des Normenlebenszyklusmodells von Finnemore und Sikkink (1998). Sie gehen von einer Phase der Normemergenz aus, in der Normentrepreneure als wichtigste Akteure von der neuen Norm überzeugen möchten. Schaffen sie es, einen Wendepunkt zu erreichen, beginnt die Phase der Normkaskade, in der immer mehr Staaten die Norm übernehmen und es zu Sozialisierungseffekten kommt. Die Institutionalisierung einer neuen Norm ist jedoch erst mit der dritten Phase der Internalisierung vollendet, in der nicht mehr die Suche nach Anerken- 2.1.1.1. 24 Vgl. für die deutsche Forschungslandschaft z.B. die Diskussion in der Zeitschrift für Internationale Beziehungen angestoßen von Engelkamp et al. (2012). 2. Normen, Ideen und ihre Anwendung in dieser Arbeit 58 nung oder Reputation im Zentrum der Normübernahme steht, sondern Konformität als Motiv dominiert (ebd., S. 896–905). Das Modell von Finnemore und Sikking ist gut empirisch überprüfbar, so hat beispielsweise Bailey (2008) damit erklärt, warum die Anti-Walfang-Norm sich nicht institutionalisieren konnte. Es hat weiterhin ein Interesse an der Aktivität von transnationalen Akteuren beispielsweise in Transnational Advocacy Networks ausgelöst (Keck und Sikkink 1999). Diese Arbeit geht davon aus, dass internationale Policies zur Verbreitung von Normen beitragen können. Dies kann eine bewusste Strategie von (machtvollen) Akteuren sein, die damit eine neue normative Ordnung schaffen wollen, wie Best (2010) am Beispiel des Internationalen Währungsfonds gezeigt hat. Der Beitrag von Finnemore und Sikkink ist so weitreichend rezipiert worden, dass viele der von den beiden Autorinnen gemachten Annahmen kaum hinterfragt wurden (Engelkamp und Glaab 2015). Katastrophenvorsorge als Norm wurde bisher nicht mit dem Modell untersucht, so dass an dieser Stelle keine Aussage getroffen werden kann, ob es sich im Bereich der fortgeschrittenen Normemergenz oder bereits in der Phase der Normkaskade befindet. Eine internationale Norm ist jedoch kein statisches, über Zeit stabiles Konstrukt. Dass Normen sich nicht nur ändern können, sondern sich ständig in einem dynamischen Prozess befinden, haben Sandholtz und Stiles (2009) mit einem Zyklusmodell normativen Wandels herausgearbeitet. Der Wandlungsprozess einer Norm basiert dabei auf Argumentations- und Überzeugungsprozessen (Sandholtz 2009, S. 15), nachdem ein Konflikt zwischen Norm und Verhalten aufgetreten ist, dadurch, dass entweder eine Regelungslücke bestand oder verschiedene Normen konfligieren (ebd., S. 10). Solche Konflikte sind unumgänglich, Wandel ist somit allgegenwärtig (ebd., S. 6–7). Sandholtz und Stiles betonen damit die historische Kontingenz von Normen bzw. deren Entwicklung, da jeder Konflikt, der einen Wandel auslöst, sowie die Ergebnisse der vorherigen Argumentationsrunden die Norm entscheidend beeinflussen (Stiles et al. 2009, S. 325). Durch ihre langfristige Perspektive zeigen sie, dass auf internationaler Ebene insbesondere Souveränitätsnormen und liberale Normen sich als Konsens mächtiger Staaten (ebd., S. 333) herausgebildet haben und gleichzeitig ein Hauptgrund für Normkonflikte sind. Für diese Arbeit bedeuten ihre Erkenntnisse, dass Katastrophenvorsorge, wie es in Kapitel 2.2. als internationale Norm herausgearbeitet wird und im Bereich der liberalen Normen zu verorten ist, nicht als unumstritten verstanden werden kann und insbesondere nach einem auslösenden Ereignis Gegenstand von Konflikten sein kann. Diese herauszuarbeiten liegt jedoch jenseits der Analyse dieser Arbeit. 2.1. Normen und Ideen im Rahmen einer interpretativen Perspektive auf Normwandel 59 In der Normenforschung wurden verschiedene Logiken herausgearbeitet, worauf ein Wandel durch Normen beruhen kann, die mit unterschiedlichen epistemologischen Grundannahmen zusammengingen (Schapper 2013, S. 17–18). Rationalistische Ansätze betonen Zweckrationalität als Mechanismus, der regulativ wirkt, beispielsweise, wenn Sanktionen drohen. Konstruktivistische Ansätze wiederum betonen die konstitutive Wirkung von Normen auf Identitäten, wodurch die Angemessenheit des Handelns ins Zentrum der Aufmerksamkeit rückt. Wiener (2008) differenziert innerhalb der konstruktivistischen Ansätze zwischen der Logik der Angemessenheit und der Logik des Argumentierens und arbeitet damit heraus, dass Normen von ersterer als (stabile) Fakten betrachtet werden, während die Logik des Argumentierens ihre Umstrittenheit und somit Flexibilität betont. Diese doppelte Qualität von Normen fasst sie im Prinzip der Umstrittenheit zusammen. Die (internationale) Begegnung von Akteuren verschiedener Nationalitäten mit unterschiedlichen normativen Hintergründen schafft Raum für die Validierung oder Kontestation von Normen (vgl. ausführlich ebd.). Welche Perspektive von den Forschenden jeweils eingenommen wird, hängt vom Forschungsinteresse ab: “Conventional (or modern) constructivists focus on the structuring power of norms and their influence on state behaviour in world politics. Critical constructivists focus on the meaning of norms as constituted by and constitutive of specific use. The formers’ focus on reaction to norms is helpful to indicate the influence of one fundamental norm over another, say the power of human rights or […] in focusing on a specific decision-making situation in which norms guide processes of deliberation. The latter’s interest in relations to norms enhances the understanding of how intersubjectivity plays out in international relations and identifies avenues towards change based on normative structures as entailing meaning that is actually ‘in-use’. It is therefore receptive of the interrelation between agent-centred and structural change.” (Wiener 2009, S. 179, Hervorhebung im Original) Beide Logiken, die der Zweckrationalität und die der Angemessenheit finden sich in der Forschung zur Sozialisierung und zur Compliance wieder (vgl. Schapper 2013, S. 17–21). Compliance interessiert sich hauptsächlich für die Einhaltung institutionalisierter Normen, und ist somit für diese Arbeit von untergeordneter Bedeutung. Sozialisierung hingegen beschäftigt sich damit, wie neue Normen von einzelnen Staaten angenommen werden – so untersucht beispielsweise Xiaoyu (2012) die Sozialisierung von Staaten in die internationale Ordnung. Am bekanntesten in dieser Diskussion ist 2. Normen, Ideen und ihre Anwendung in dieser Arbeit 60 das Spiralmodell von Risse und Sikkink (1999), das aus der Empirie zu Menschenrechtsnormen abgeleitet einzelne Etappen vom repressiven Staat bis zum Staat mit normgeleiteten Handeln beschreibt. Das Modell ist jedoch zu voraussetzungsvoll, um die Analyse dieser Arbeit zu leiten. Auch in dieser Arbeit wird jedoch die Black Box Staat bzw. Akteur geöffnet und an einem konkreten Fall herausgearbeitet, wie die Übernahme (oder nicht) einer Norm erklärt werden kann. Sie setzt jedoch einen Schwerpunkt auf den nationalen Kontext. Im folgenden Abschnitt werden die spezifischen Ansätze vorgestellt, die sich mit der Wirkung internationaler Normen im lokalen bzw. nationalen Kontext beschäftigen und die vorliegende Arbeit darin verortet. Der Übergang vom internationalen in den nationalen Kontext Die Wirkung internationaler Normen auf den nationalen oder lokalen Kontext wird aus verschiedenen Blickwinkeln betrachtet: Aus einem Interesse an Wandel oder Stabilität heraus, mit einem Fokus auf die jeweiligen Akteure oder Strukturen sowie mit einem Blick auf (zumeist quantitativ evaluierten) Verbreitungsmuster oder die (zumeist qualitativ analysierte) Anwendung im lokalen Kontext. Die oben dargestellten Ansätze, die damit argumentieren, dass ein internationaler Normwandel ab einem gewissen Punkt fast automatisch die nationale Ebene beeinflusst, haben bereits zur Kenntnis genommen, dass die auf internationaler Ebene verbreitete Norm im nationalen oder lokalen Kontext nicht exakt übernommen wird: “In addition, international norms must always work their influence through the filter of domestic structures and domestic norms, which can produce important variations in compliance and interpretation of these norms” (Finnemore und Sikkink 1998, S. 893). Andere Ansätze stellen diesen Automatismus in Frage und formulieren Bedingungen für die Übernahme einer internationalen Norm durch einen Staat. Die Passung zwischen der neuen internationalen und der nationalen Norm spielt hierbei die bedeutendste Rolle, da nur eine hohe Passsung zur Übernahme der neuen Norm führt (Cortell und Davis Jr. 2000). Ist diese nicht gegeben, spielen andere Faktoren wie die Legitimität der neuen Norm oder des Normentstehungsprozesses und die Wahrnehmung der Konsequenzen einer Nicht-Übernahme auf die gobalen Machthierarchien eine Rolle (Foot und Walter 2012). Unter dem Begriff der Diffusionsforschung existiert ein Korpus an wissenschaftlicher Literatur, der sich insbesondere für die Mechanismen des 2.1.1.2. 2.1. Normen und Ideen im Rahmen einer interpretativen Perspektive auf Normwandel 61 Wandlungsprozesses interessiert, in dem eine neue Norm übernommen wird. Gilardi (2013) zeigt dessen Vorläufer in unterschiedlichen Disziplinen auf, die sich unter unterschiedlichen Begrifflichkeiten entwickelt haben und alle den auf Interdependenz oder auch Zwang beruhenden Transfer von einem Kontext in den anderen thematisiert haben. Was diffundiert ist dabei eine empirische Frage und wurde je nach Forschungstradition bzw. Subdisziplin unterschiedlich benannt und im Abstraktionsgrand unterschieden, vgl. z.B. die Policy Paradigms bei Hall, die als „set of ideas“ Politik beeeinflussen (Hall 1993, S. 290). In der Diffusionsforschung wurden vier verschiedene Mechanismen identifziert, die für Diffusion sorgen können: Wettbewerb, Lernen, Nachahmen sowie Zwang25 und Konditionalität (Jahn 2015). Worauf diese jeweils beruhen, wird unterschiedlich modelliert oder an Fallstudien herausgearbeitet: So arbeitet beispielsweise Ring (2014) mit Indikatoren aus den Bereichen Hierarchie, Nachbarschaft und Identität, während Fuchs (2007 b) in ihrer Untersuchung ähnlich gelagert kulturelle, ökonomische und mediale Relevanzfilter nutzt, diese jedoch um internationale Organisationen und nicht-staatliche Akteure ergänzt, die sich in ihrer empirischen Analyse auch als bedeutungsvoll für Diffusionsprozesse erweisen. Diese Arbeit verortet sich nicht explizit in der Diffusionsforschung, da sie statt der dort erarbeiteten Operationalisierungen (vgl. Jahn 2015, S. 258– 261) ein offeneres Forschungsdesign nutzt, das auch das Ergebnis eines Nicht-Wandels zulässt. Dennoch können die Ergebnisse der nationalen Fallstudie dieser Arbeit zum wissenschaftlichen Diskurs um Diffusion beitragen, indem sie Hinweise darauf liefern, welche Mechanismen bei der Umsetzung der untersuchten Policies in den deutschen Kontext zu beobachten sind, selbst wenn dies für den untersuchten normativen Wandel noch unklar bleiben muss. Es existieren für verschiedene Politikbereiche eine Reihe von (vergleichenden) Fallstudien, die fragen, wie weit der Einfluss einer internationalen Norm reicht und welche Rolle Faktoren des nationalen Kontexts spielen, z.B. Donà (2018) für den Einfluss der Frauenrechtskonvention auf Italien oder Kim (2014) für den Grad der Internalisierung der Politik der 25 Die Literatur zu Compliance soll an dieser Stelle nicht ausgeführt werden. Sie beschäftigt sich damit, wie internationale Vereinbarungen (nicht) befolgt werden und hat insbesondere im Hinblick auf europäische Rechtssetzung einen umfassenden Korpus an wissenschaftlicher Literatur hervorgebracht (siehe z.B. Haas 1998). Für diese Arbeit ist diese Literatur jedoch nicht zielführend, da ihr Interessensgegenstand, die Norm Katastrophenvorsorge, nicht so institutionalisiert ist, dass compliance erwartet werden könnte. 2. Normen, Ideen und ihre Anwendung in dieser Arbeit 62 internationalen Kooperation zur Bekämpfung von HIV/AIDS in Norwegen und Belgien. Heintz et al. (2006) formulieren am empirischen Beispiel der Institutionalisierung von Frauenrechten in Deutschland, der Schweiz und Marokko jedoch vier Caveats im Hinblick auf die Verbreitung von „globalen Erwartungsstrukuren“ – das bedeutet im Verständnis dieser Arbeit Normen: 1) Normeninhalte sind fluide; 2) Global Normen sind nicht zwingend bekannt oder werden nicht immer als relevant wahrgenommen; 3) Normen müssen lokal interpretiert werden, was ihre Bedeutung verändern kann; 4) Veränderungen im Sinne der internationalen Norm müssen nicht von dieser ausgelöst worden sein (ebd., S. 442–443). Diese Arbeit hat den Anspruch, mit ihrem Ansatz so offen zu sein, dass sie diese Punkte für den von ihr untersuchten Verändungsprozess berücksichtigen kann. Sie schließt damit an die internationale Forschung zur Lokalisierung und Übersetzung von Normen an. Denn auch die weitgehender rezipierte Lokalisierungsforschung im Anschluss an Acharya (2004, S. 242) befindet die bisher dargestellten Ansätze als ungenügend und argumentiert, dass in vielen Fällen weder eine klare Ablehnung oder vollständige Übernahme einer neuen Norm stattfindet, sondern aus dem Konflikt zwischen neuer Norm und bestehenden normativen und sozialen Ordnungen eine pfadabhängige eigene Form der Akzeptanz zwischen diesen beiden Polen entsteht: „localization describes a complex process and outcome by which norm-takers build congruence between transnational norms […] and local beliefs and practices. In this process, foreign norms, which may not initially cohere with the latter, are incorporated into local norms.“ (ebd., S. 241) In dieser Perspektive rücken somit Akteure in ihren sozialen Ordnungen und Identitäten in den Fokus, die nicht im strengen Sinne lokal, sondern auch national oder regional sein können – Acharya entwickelt seinen Ansatz am Beispiel von ASEAN. Lokalisierung wurde unter anderem am Beispiel der Post-Konflikt Gesellschaft des Kosovo (Groß 2015; Björkdahl und Gusic 2015) demonstriert oder zur Erklärung des Paradoxes der Nicht-Befolgung der Norm gegen Menschenschmuggel (Nakamura und Yamamoto 2009). Der Forschungsstrang schreibt sich ein in eine kontext- und kultursensitive (bottom-up) Perspektive, in der auf ähnliche Weise versucht wird, weg vom Bild des passiven Normempfängers zu kommen und die Varianz in der Normanpassung zu erklären (z.B. Vieira 2011; González 2016). Eine Kritik an der Forschung zur lokalen Anpassung an Normen ist, dass sie die Interaktionen zwischen globaler und regionaler/nationaler/lokaler Ebene 2.1. Normen und Ideen im Rahmen einer interpretativen Perspektive auf Normwandel 63 nicht berücksichtigt (Zimmermann 2017 a). In diesen komplexen Interaktionen können (auch lokale) Normen ein ideationaler Machtfaktor sein, der Legimität verleiht (Fuchs und Glaab 2011, S. 732–733). Zudem geht die Lokalisierungsforschung von der Annahme aus, dass eine neue Norm aus einem internationalen, westlich geprägten Kontext kommt. Clapp und Swanston (2009) zeigen jedoch, dass dies nicht immer der Fall ist. Diese Arbeit konzentriert sich auf einen möglichen Wandel hin zur Norm der Katastrophenvorsorge in Deutschland und wendet einen kultur- und kontextsensitiven Ansatz an, indem sie Faktoren herausarbeitet, welche die Übernahme der Norm oder deren Anpassung an den nationalen Kontext beeinflussen. Da der Wandlungsprozess jedoch noch nicht abgeschlossen ist, kann sie nur erste Einschätzungen liefern, ob es Anzeichen für eine Lokalisierung gibt. Durch die explizite Verortung in der Normenforschung der Internationalen Beziehungen und die Sensibilität für internationale Interaktionen – wenngleich aus der Perspektive der nationalen Akteure – trägt sie der formulierten Kritik Rechnung. Die Aufmerksamkeit für den (nationalen) Kontext drückt sich in dieser Arbeit zudem darin aus, dass sie einen Ansatz nutzt, der den Prozess der Übersetzung fokussiert. Die Begrifflichkeit der Übersetzung für einen Prozess, wie den in dieser Arbeit untersuchten, ist bereits etabliert: Zwingel (2012, S. 118–120) kritisiert den bisherigen Forschungsstand zu Normdiffusion und nutzt stattdessen den Begriff der Übersetzung: “I use the term ‘‘translation’’ here instead of ‘‘diffusion’’ because translation implies that differently contextualized norms may be translated into another realm, for example, from global to national or local to national, whereas diffusion assumes a oneway influence from global to non-global.” (ebd., S. 124) In dieser Arbeit geht es in Zwingels Terminologie um eine „impact translation“ (ebd., S. 125), in der Ideen in den nationalen Kontext übersetzt werden. Die Perspektive ermöglicht es, den Blick dafür zu schärfen, dass dieser Übersetzungsprozess „situated in and complicated by multiple other normative and material settings“ (ebd., S. 125) ist. Zimmermann (2017 b, S. 778) weist jedoch darauf hin, dass es sich dabei um einen dynamischen Prozess handeln kann, der auch „interactive translation loops“ hervorbringen kann. Sie untersucht jedoch einen Fall von aktiver Normpromotion durch internationale Akteure, was für diese Arbeit nicht zutrifft. Dennoch erlaubt der in dieser Arbeit abgedeckte Zeitraum, eventuelle Veränderungen in der Normumsetzung festzustellen, soweit sie bereits vorangeschritten sind. Auch Berger (2014) nutzt den Begriff der Übersetzung, die für 2. Normen, Ideen und ihre Anwendung in dieser Arbeit 64 ihn jedoch nur erfolgreich sein kann, wenn sie durch lokale Akteure vorgenommen wird. Er betont, dass der Übersetzungsprozess den Inhalt der Norm verändern und diese Veränderung auch substantiell sein kann (ebd., S. 38). Der in dieser Arbeit gewählte Ansatz für die Analyse von Übersetzungsprozessen (vgl. Abschnitt 2.1.2.) trägt dem Rechnung, auch wenn er zur besseren Unterscheidung zwischen Normen und Ideen differenziert und die Übersetzung auf die Ideen anwendet. Durch diese Unterscheidung wird noch deutlicher, dass es für die Norm an sich kein (globales) Original gibt, sondern Begriffe von einer Sprache in die andere ‚wandern‘ und dort eine transformative Kraft entfalten können (vgl. allgemeiner die kulturwissenschaftliche Perspektive von Lowenhaupt Tsing und Gluck 2009). Internationale Referenzen verweisen dann auch nicht auf Originalität, sondern auf Autorität (Berger 2014, S. 52–53). Einen Schwerpunkt auf die Akteure des Wandels setzt die Forschung rund um Norm-Entrepreneur_innen. Dabei kann es sich um Staaten (z.B. Müller und Wunderlich 2013; Ingebritsen 2016), nicht-staatliche Akteure wie Nichtregierungsorganisationen oder internationale Organisationen (Müller et al. 2013), Unternehmen (Wolf 2012) oder auch um Gruppen von oder einzelne Individuen (Partzsch 2014) handeln.26 In der internationalen Normenforschung wurde ihnen früh eine bedeutende Rolle insbesondere in der Entstehung einer neuen Norm (Finnemore und Sikkink 1998), aber auch – für diese Arbeit besonders interessant – als Vermittler zwischen internationaler und nationaler Ebene zugeschrieben: „Domestic norms, however, are deeply entwined with the workings of international norms. Many international norms began as domestic norms and become international through the efforts of entrepreneurs of various kinds. …. Even in situations where it might appear at first glance that international norms simply trump domestic norms, what we often see is a process by which domestic ‘norm entrepreneurs’ advocating a minority position use international norms to strengthen their position in domestic debates. In other words, there is a two-level norm game occurring in which the domestic and the international norm tables are increasingly linked.” (ebd., S. 893) Sie spielen auch eine wichtige Rolle in der Verbreitung von Normen bis hin zur die lokalen Ebene (Veneracion-Rallonza 2013). Auch in der (vergleichenden) Policy-Forschung haben Entrepreneur_innen Aufmerksam- 26 Dieselbe Bandbreite von Akteuren kann sich jedoch auch explizit oder implizit gegen einen Normwandel einsetzen, vgl. z.B. Jacob et al. (2017). 2.1. Normen und Ideen im Rahmen einer interpretativen Perspektive auf Normwandel 65 keit gefunden. Ihr Wirken lässt sich in viele etablierte Theorien von Stabilität und Wandel integrieren (Mintrom und Norman 2009). Während ein Normwandel immer über einen inkrementellen Wandel hinausgeht und so auch das Wirken von Normunternehmer_innen auf die Verbreitung und Durchsetzung einer Alternative abzielt (Partzsch 2014, S. 34), werden auch Policy-Entrepreneure dort vermutet, wo eine „disruption of established ways of doing things“ (Mintrom und Norman 2009, S. 650) beobachtet werden kann. Mintrom und Norman identifizieren vier zentrale Element ihres Wirkens: „displaying social acuity, defining problems, building teams, and leading by example” (ebd., S. 651). Dennoch gibt es Unterschiede zwischen Norm- und Policy-Entrepreneuren: “Beide versuchen (internationale) Politikprozesse nach ihren Vorstellungen zu beeinflussen. Sie agieren somit nicht an den (zwischen-)staatlichen Institutionen vorbei, sondern teilweise sogar aus ihnen heraus. … Die Forschung zu Policy Entrepreneurship versteht das individuelle Handeln dabei noch stärker strategisch; Alternativen bleiben auf (sub-)nationaler Ebene stärker sichtbar als bei einem internationalen Normwandel […]. Die Motivation sowohl der Policy als auch der Norm Entrepreneurs wird jedoch vorrangig als ideell, jedenfalls nicht primär materiell beschrieben. Sie werden vor allem als Vermittler/innen bestimmter Ideen charakterisiert.“ (Partzsch 2014, S. 39) Diese Arbeit nutzt einen Ansatz, der die zentrale Rolle von individuellen Akteuren für die Vermittlung zwischen internationaler und nationaler Ebene ins Zentrum stellt (vgl. Kapitel 2.1.2.). Ihre Ergebnisse können Hinweise liefern, ob im untersuchten Fall Entrepreneur_innen Policies oder Normen zu verbreiten suchen, wie sie dies gestalten und auf welche Hindernisse sie stoßen. Sie beschränkt sich jedoch nicht auf die Suche nach Normunternehmer_innen und ggf. die Analyse von deren Wirken, da sie zu verstehen sucht, inwieweit überhaupt ein Wandel existiert – eine Frage, die dem ‚Wie‘ des Wandels vorgelagert ist. Die Ausgangsvermutung dieser Arbeit ist, dass ein Prozess des Normwandels vorliegt (vgl. Kapitel 1.3). Sie stützt sich daher auf die bisher dargestellten Ansätze zum Normwandel aus den Internationalen Beziehungen und insbesondere auf die zur Übersetzung internationaler Normen in lokale (d.h. auch nationale) Zusammenhänge. Dennoch könnten ihre Ergebnisse auch für theoretische Zugänge von Bedeutung sein, die aus einem Interesse an Stabilität bzw. geringerem oder inkrementellem Wandel argumentieren – vor allem, wenn sie keinen starken Normwandelprozess im deutschen Kontext feststellen können. Ein Beispiel hierfür ist der wis- 2. Normen, Ideen und ihre Anwendung in dieser Arbeit 66 senschaftliche Diskurs um Pfadabhängigkeiten. Dabei handelt es sich um ein in vielen Disziplinen und nur unter anderem in der Politikwissenschaft genutztes und unterschiedlich defniertes Konzept, in dessen Kern die Erkenntnis steht, dass Geschichte bedeutsam ist (vgl. ausführlich Beyer 2015). Das Paradigma des rationalen Akteurs wird hierbei nicht, wie in den meisten Ansätzen zum Normwandel, über einen konstruktivistischen Ansatz in Frage gestellt. Anstelle dessen basieren Ineffizienzen und irrationale Entscheidungen allgemein auf der Historizität von Ereignissen oder spezifischer auf Sequenzen oder aus der Institutionenökonomie übertragenen Skaleneffekten, d.h. „steigenden Skalenerträgen, die aus Lern-, Koordinations-, und Netzwerkeffekten sowie der Nicht-Übertragbarkeit von Investitionen“ resultieren (Gerschewski 2016, S. 244). Um hierüber jedoch systematische Aussagen zu machen, müsste diese Arbeit einen anderen Ansatz verfolgen. Auch andere Ansätze aus der Institutionalismusforschung können angesichts des Designs dieser Arbeit nicht angewandt werden, da diese einen gesellschaftlichen Prozess untersuchen möchte und nicht die Stabilität einzelner Institutionen. Weiterhin würde die Frage nach einem ‚Regime der Katastrophenbewältigung‘ eine anders gelagerte Analyse nach sich ziehen müssen. Dennoch sollen am Ende dieser Arbeit die Faktoren für Stabilität, die sich in ihrer Analyse finden, systematisch offen gelegt werden, um als Grundlage für weitere Forschung dienen zu können. Ein anders gelagertes Forschungsinteresse beispielsweise im Sinne vorliegender Pfadabhängigkeit könnte diese als Indizien für eine vorliegende Persistenz nutzen und diese Arbeit als Argument für das Vorliegen einer potentiellen Alternative (vgl. den ersten Schritt des Analyseschemas von Sydow et al. 2009). Diese Arbeit verortet sich in der Normenforschung in den Internationalen Beziehungen und dabei insbesondere in der Diskussion um die Ankunft im lokalen (d.h. in diesem Fall nationalen) Kontext. Um die Übersetzung von Normen in den nationalen Kontext zu untersuchen, wird ein spezifischer Ansatz genutzt, der im folgenden Unterkapitel vorgestellt wird. In den Mechanismen des Normwandels: Von Ideen, die auf Reisen gehen und übersetzt werden Diese Arbeit verwendet die Übersetzung in den nationalen Kontext als Ansatz, um die black box des lokalen bzw. in diesem Fall nationalen Kontexts 2.1.2. 2.1. Normen und Ideen im Rahmen einer interpretativen Perspektive auf Normwandel 67 zu öffnen.27 Übersetzung als Ansatz wurde bisher nicht nur auf Normen (vgl. Kapitel 2.1.1.2.), sondern auch auf Ideen und Policies angewandt. Er wird im folgenden ersten Abschnitt kurz hergeleitet, bevor im zweiten Abschnitt der für die Analyse genutzte Ansatz vorgestellt wird, der auf die Übersetzung von Ideen abstellt. Bevor dies jedoch geschieht, muss kurz rekapituliert werden, wie Norm und Idee für diese Arbeit zusammenhängen (vgl. auch Kapitel 2.1.1.1.). Dies ist notwendig, da in anderen wissenschaftlichen Beiträgen nur einer der beiden Begriffe oder diese anders und nicht trennscharf verwendet werden. Während Normen vorgeben, wie eine (gesellschaftliche) Ordnung sein sollte und/oder gesellschaftliche Normalität beschreiben, bieten Ideen in der in dieser Arbeit vorgenommenen Unterscheidung genau eine Variante, wie ein bestimmter Sachverhalt geregelt werden kann. Ideen können somit zur Umsetzung einer Norm beitragen (oder auch nur beitragen wollen). In der Rechtfertigung der Idee kann auf die Norm verwiesen werden. So gibt es beispielsweise global verbreitete Vorgehensweisen, wie Unternehmen ihre Buchhaltung (‚Accouting‘) führen müssen, die der Vergleichbarkeit zwischen ihnen dienen. Diese können als Ideen verstanden werden, die die Norm der liberalen Marktordnung unterstützen. Ideen können unterschiedliche Komplexitätsgrade und Abstraktionslevel haben: Die Ideen von Regulierung, die in dieser Arbeit vorgeschlagen werden (Risikogovernance, Gefahrenabwehr, Resilienz und Allgefahrenansatz), sind deutlich abstrakter als beispielsweise die Idee, die Hälfte aller Positionen in einem Entscheidungsgremium mit Frauen zu besetzen, deren Umsetzung zum normativen Ziel der Geschlechtergerechtigkeit beiträgt. Übersetzung als Mechanismus der Übertragung in den nationalen Kontext Der Begriff der Übersetzung wie er hier verwendet wird, geht auf Latour zurück (Latour 1986). Er argumentiert in der Entwicklung seiner Gesellschaftstheorie dafür, von einem Diffusions- zu einem Übersetzungsverständnis überzugehen. Macht ist dann nicht mehr extern gegeben und 27 Die Institutionalisierung im Sinne einer Normalität gewordenen Implementierung von Normen ist eine mögliche Folge von Übersetzungsprozessen, steht jedoch nicht im Fokus des hier genutzten Ansatzes. In dieser Arbeit wird Norminstitutionalisierung auch darüber hinaus nicht weiter konzeptionalisiert, da für die untersuchte Norm der Katastrophenvorsoge noch nicht von einer erfolgreichen Institutionalisierung ausgegangen werden kann und sich diese Arbeit für das Vorhandensein oder nicht eines Wandels interessiert. Dies geht auch damit einher, dass die Implementierung der in dieser Arbeit untersuchten Policies explizit nicht systematisch untersucht wird. 2. Normen, Ideen und ihre Anwendung in dieser Arbeit 68 kann über strukturelle Faktoren analysiert werden, sondern entsteht als Konsequenz von Handlungen. Die Akteure rücken somit ins Zentrum der Aufmerksamkeit: „…the spread in time and space of everything – claims, orders, artefacts, goods – is in the hands of the people; each of this people may act in many different ways, letting the token drop, or modifying it, or deflecting it, or betraying it, or adding to it, or appropriating it.“ (ebd., S. 267) Latour nennt den Ansatz Übersetzung, da das, was weitergegeben wird, sich dadurch in der Regel verändert – erst, wenn dies nicht geschieht, ist es in besonderem Maße erklärungsbedürftig (ebd., S. 268). Eine Soziologie der Übersetzung interessiert sich dann dekonstruierend in besonderen Ma- ßen für die Dynamik und Fluiditität der Veränderung (Lendvai und Stubbs 2007). Auch wenn die Veränderung dabei unumgänglich ist, ist sie doch nicht mit Transformation gleichzusetzen: „The difference is a matter of agency and intent: translators customarily do not intend to transform conceptual meaning – to change its shape and content. The changes they invoke are matters of equivalence rather than difference, when equality (in the sense of mathematical identity properties) is not possible.“ (Yanow 2004, S. S16) Djelic (2008) differenziert den Prozess der Übersetzung noch weiter: „First, ‘translation’ is about the construction of an identifiable and attractively ‘packaged’ form or idea. This construction can build from and upon a local ‘object’ or experience. It can also take place in broader negotiation fora structured for that purpose […]. Second, ‘translation’ is about mediation—and our world is characterized by a dense ecology of carriers and mediators of all kinds […]. Third, ‘translation’ still needs to be understood in the more classical and habitual sense of local adaptation and transformation […].“ (ebd., S. 550) Diese Arbeit setzt einen starken Fokus auf die Akteure und die Träger von Ideen: „The actors who are more or less directly involved all have different interests and a different take on the process.“ (Djelic 552). Diese zu analysieren setzt ein interpretatives Verständnis von Geschichte voraus und hält anstelle von Pfadabhängigkeiten so nach Pfadgenerierungen Ausschau (ebd., S. 551). Dieses Verständnis von Übersetzung ist abzugrenzen von einem engeren Verständnis von Policy Translation, wie beispielsweise von Mukhtarov 2.1. Normen und Ideen im Rahmen einer interpretativen Perspektive auf Normwandel 69 (2014) vorgeschlagen. Zwar bezieht er sich auf einen Teil der gerade zitierten Literatur und wendet einen weiten Policy-Begriff an, der durchaus Überschneidungen mit den Begriffen dieser Arbeit enthält. Er geht jedoch überhaupt nicht mehr von einer Übertragbarkeit von Policies zugunsten einer hochgradigen Kontingenz aus (ebd., S. 78). Diese Arbeit interessiert sich für die Übersetzung von Ideen und den Einfluss internationaler Policies im Sinne von Dokumenten, die diese Idee darstellen. Diese Arbeit verfolgt nicht das Ziel, eine eigene ‚Theorie der Ideen‘ zu entwickeln. Ich nutze den Ansatz von Czarniawska und Sévon (vgl. Czarniawska und Sevón 1996 b, 2005 a) als konzeptionellen Rahmen, der erlaubt, Übersetzung als Mechanismus des Wandels in den Blick zu nehmen und dabei von der Analyse manifester Objekte wie den von mir untersuchten Policies auszugehen, mich dann jedoch davon zu lösen, um mentale Konstrukte der übersetzenden Akteure in den Blick zu nehmen, die das Neue darstellen, dessen jeder Wandel bedarf. Die Forscherinnen definieren Ideen als „images which become known in the form of pictures or sounds (words can be either one or another)“ (Czarniawska und Joerges 1996, S. 20). Die in dieser Arbeit untersuchten Ideen sind konzeptionell in ihrer Natur. Ich ziehe den Begriff der Idee jedoch dem des Konzepts vor, um in der Umsetzung der Idee den Raum für die Anpassung an den lokalen Kontext öffnen zu können und somit die Möglichkeit der Unklarheit, Mehrdeutigkeit und Interpretationsoffenheit zu betonen. Ideen haben in der Konsequenz eine gewisse Substanz, deren inhaltlichen Kern ich mit meinen Worten herausarbeiten möchte, um ein Bild von ihnen zu zeichnen (vgl. konkret die Erarbeitung in Kapitel 2.3.). Im folgenden Abschnitt werden die theoretischen Grundlagen des Ansatzes von Czarniawska und Sévon vorgestellt. Global Ideas: Das theoretische Konzept von Barbara Czarniawska und Guje Sévon Czarniawska als Organisationsforscherin und Sévon als Psychologin beschäftigen sich damit, wie sich Ideen in der globalen Wirtschaft verbreiten und lokal adaptiert werden. Am Anfang der Theoriebildung der Forscherinnen stand die Beobachtung, dass Ideen anscheinend reisen können: „… many organizations introduce the same changes at about the same time” (ebd., S. 16). Damit dies gelingen kann, durchläuft die Idee jedoch einen Prozess: Sie wird in ein Objekt transformiert, dann über Zeit und Raum hinweg übertragen, um sich dann als Idee wieder zu materialisieren (ebd., S. 18). Die Umwandlung von einer Idee in ein Objekt und an anderer Stelle wieder zurück verändert jedoch die Idee, deswegen richten die beiden 2. Normen, Ideen und ihre Anwendung in dieser Arbeit 70 Wissenschaftlerinnen ihren Blick auf den Übersetzungsprozess („translation“), der dort stattfindet, und wenden sich damit bewusst vom Diffusionsbegriff ab. Mit diesem Konzept beziehen die Autorinnen sich auf theoretische Grundlagen von Serres und Latour (Czarniawska und Sevón 1996 a, S. 6). Der Ausgang des Übersetzungsprozesses ist offen. Er kann von Ablehnung über Übertragung bis zur Transformation gehen (Czarniawska und Sevón 2005 b, S. 7–8). Dies hilft Czarniawska und Sévon sowie den Mitautor_innen ihrer Bände, wissenschaftstheoretisch oft Getrenntes zusammenzubringen, nämlich Objekte und subjektive Bedeutungszuschreibungen: “The translation model … can help us to reconcile the fact that a text is at the same time object-like and yet it can be read in differing ways” (Czarniawska und Joerges 1996, S. 23). Wie eine Studie über die Übersetzung von Managementpraktiken in kleinen amerikanischen NGOs zeigt (Powell et al. 1996), ist der Spielraum der Übersetzung dort am größten, wo es weder zu einer kompletten Ablehnung noch zu einer möglichst identischen Übernahme einer Idee kommt: Vielmehr werden in der Mitte dieses Kontinuums Ideen an die lokalen Umstände, Möglichkeiten und Praktiken angepasst (ebd., S. 254–255), denn dort sind oft verschiedene, sich überlappende Interessen involviert (ebd., S. 257). Der Ansatz besitzt eine Reihe von Elementen, die im Folgenden kurz vorgestellt werden. Die grundlegendste Frage ist, was Czarniawska und Sévon unter einer Idee verstehen und wie bzw. warum diese überhaupt wahrgenommen werden kann. Der Ideenbegriff der Autorinnen ist sehr breit und kann somit alle möglichen Gedankenkonstrukte fassen. Er ist jedoch eine Art kleinste Einheit, da sie betonen, dass oft viele Ideen zusammenkommen bzw. kombiniert werden müssen, damit eine konkrete Handlung stattfindet und in diesem Prozess immer wieder Übersetzungen stattfinden (vgl. für das Beispiel der Dampflokomotive Czarniawska und Joerges 1996, S. 42). Das Individuum nimmt eine Idee immer in verschiedenen Kontexten wahr, das heißt in seinen persönlichen, mit der Zeit entwickelten Heuristiken, die aber auch durch Gruppenzugehörigkeiten, Ideologien oder Medien beeinflusst sind (ebd., S. 27–29). Ideen werden wahrgenommen, wenn sie qualitativ besser erscheinen, wenn sie machtvoll-symbolisch sind oder dem ähnlich, was bereits vorhanden ist, d.h. sie haben „allies in other ideas … anchored in an institutional thought structure“ (Czarniawska und Sevón 2005 b, S. 9). Ideen müssen jedoch in Objekte – seien sie lingustisch oder beispielsweise Bilder – übersetzt werden, damit wir sie fassen können (Czarniawska und Joerges 1996, S. 32–33). Diese Objekte sind die Vehikel, die Ideen 2.1. Normen und Ideen im Rahmen einer interpretativen Perspektive auf Normwandel 71 transportieren – im Fall dieser Arbeit sind dies die untersuchten Policy-Dokumente. Damit lokalisieren die Autorinnen genau, wie Ideen den Kontext wechseln – nämlich nur eingeschrieben in Objekten: „…sociologists of translation emphasize that at the same time translation is inevitably material, because only a thing can be moved from one place to another and from one time to another. Ideas must materialize; symbols must be inscribed. A practice cannot travel; it must be simplified and abstracted into an idea, and thereby converted into words and images.“ (Czarniawska 2012, S. 27) Einer der wichtigsten Bestandteile des Ansatzes von Czarniawska und Sévon ist der Begriff der Fashion. Er liefert die Begründung, warum bestimmte Ideen sich verbreiten und andere hingegen nicht: „Fashion is the expression of what is modern, of what the community to which one belongs recently chose as the most valuable or exciting” (Czarniawska und Joerges 1996, S. 34). Durch Fashion entsteht ein zeitgebundenes Kollektiv, das bestimmt, was gerade gelernt oder imitiert werden sollte (Czarniawska und Sevón 2005 b, S. 9) und das so die institutionalisierte Ordnung der Dinge herausfordert (Czarniawska und Joerges 1996, S. 25). Fashion ist dabei in sich paradox und nimmt durch immer neue Übersetzungs- und Aushandlungsprozesse verschiedene Erscheinungsformen an: „Its constitutive paradoxes are invention and imitation, variation and uniformity, distance and interest, novelty and conservatism, unity and segregation, conformity and deviation, change and status quo, revolution and evolution. And it is indeed translation, side to side with negotiation, that is used to resolve these paradoxes in each practical action.” (Czarniawska 2005, S. 136–137) Das bedeutet, dass Fashion zwar einerseits die aktuelle Ordnung der Dinge herausfordert und somit für Wandel steht, langfristig jedoch genau diese (neue) institutionalisierte Ordnung der Dinge werden kann (Czarniawska und Joerges 1996, S. 35), denn erfolgreiche Ideen können sich institutionalisieren (ebd., S. 38). Eine zentrale Rolle für diese Arbeit spielt der Übersetzungsprozess. Denn es darf nach Czarniawska nicht nur darum gehen, darzustellen, was gerade in Mode ist, sondern „studies of fashion need to be firmly situated: what was the previous fashion? What is the accessible repertoire at the time?” (Czarniawska 2005, S. 145). Wandel ist immer ein Ergebnis von Intention (des/der Übersetzenden) und Kontingenz (Czarniawska und Joerges 1996, S. 47) und kann so nur auf der Ebene analysiert werden, auf 2. Normen, Ideen und ihre Anwendung in dieser Arbeit 72 der der lokalisierte Übersetzungsprozess stattfindet und sich ggf. im Aushandlungsprozess mit Gegenideen auseinandersetzen muss (ebd., S. 42). Um einen Wandel hervorzurufen, d.h. Handlungsfolgen zu haben, müssen die Ideen sich wieder materialisieren. Sie erweisen sich dann auch nicht mehr zwingend als das, was die Übersetzenden einmal damit intendiert haben (ebd., S. 39–41). Der Übersetzungsprozess geht immer mit einer Veränderung einher: „[…] any thing – an idea, a practice – moved from one place to another cannot reappear unchanged. To set something in a new place is to construct it anew“ (Czarniawska 2012, S. 27). Im Übersetzungsprozess haben die Übersetzer_innen daher eine zentrale Rolle, da sie sein Ergebnis entscheidend beeinflussen – wenn Ideen durch Objekte reisen, dann sind sie die „travel agents“ (Czarniawska und Sevón 2005 b, S. 11). Letztlich bestimmen also mehrere Faktoren den Übersetzungsprozess: die beteiligten Akteure, kontingente Strukturen, Ereignisse und die zur Verfügung stehende Fashion neuer Ideen (Czarniawska und Joerges 1996, S. 44). Der Übersetzungsprozess an sich sagt jedoch nur etwas über die Veränderung aus, die stattfindet und nicht über die Qualität des Ergebnisses: „The result of translation is always a change – a change in what was translated, and a change in the translator. The change may create improvement or deterioration, enrichment or impoverishment“ (Czarniawska 2012, S. 27). Der Ansatz von Czarniawska und Sévon wurde von ersterer selbst bereits auf einen Teilbereich des auch in dieser Arbeit interessierenden Risikomanagements angewendet in einem Beitrag, der sich dafür interessiert, warum die Rezeption der Basel II-Vorschriften in so kulturell-historisch unterschiedlichen nationalen Settings wie Schweden und Polen so ähnlich ist (ebd.). Er wurde bisher stark in der (interationalen politischen) Ökonomie rezipiert (vgl. z.B. Frenkel 2016; Persson und Napier 2018; Ozkan 2013). Im folgenden Abschnitt wird die interpretative Perspektive dieser Arbeit vorgestellt, welche die Analyse der Normen und Ideen leitet und mit dem herausgearbeiteten Verständnis von Normen und Ideen vereinbar ist. Eine interpretative Perspektive auf Normwandel und die Reise von Ideen: der Ansatz dieser Arbeit Der folgende Absatz stellt die ontologischen und epistemologischen Grundannahmen dieser Arbeit vor und verortet sich in der interpretativen Forschungsperspektive (vgl. einführend Yanow 2009). 2.1.3. 2.1. Normen und Ideen im Rahmen einer interpretativen Perspektive auf Normwandel 73 Die konstruktivistische Ontologie besteht aus Diskursen, hier verstanden als die Gesamtheit der Aussagen zu einem Thema, einschließlich Praktiken und Artefakten28, da daraus Rückschlüsse auf die jeweilige Konstruktion eines Gegenstandes gezogen werden können und sie als Basis dienen, um Bedeutungsverschiebungen und Machtstrukturen zu analysieren. „New ideas take root within preconstituted discursive terrains, and so they have to nod to at least some recognizable references and to the boundaries of what can and cannot be said, even when they aim to challenge these boundaries “ (Epstein 2010, S. 183). Dementsprechend wird sich diese Arbeit neben den zu untersuchenden Policies mit deren Reflexion durch die beteiligten Akteure beschäftigen, die Rückschlüsse auf die zugrundeliegenden Normen und einen eventuellen Normwandel zulassen. Die in dieser Arbeit untersuchte Norm betrifft die Frage, wie in der deutschen Gesellschaft mit zukünftigen Katastrophen umgegangen werden sollte. Das Ausgangsinteresse lässt sich jedoch nicht in einem öffentlichen Diskurs über Katastrophenvorsorge untersuchen, da dieser durch die Struktur des Phänomens Katastrophe nicht existiert: Wird die Katastrophe selbst in den ersten Tagen während oder nach ihrem Auftreten zum „totalen Thema“ (vgl. Hauswald 2005) im Diskurs, erlischt das Interesse in der Regel relativ schnell, sogar bei einer so massiven Katastrophe wie dem Erdbeben 2011 in Japan (Aoyagi 2014). Katastrophenvorsorge beschäftigt sich jedoch im Vorfeld einer (neuen) Katastrophe und eventuell auch im Nachgang zu einem Extremereignis damit, wie zukünftig Katastrophen verhindert oder ihre Folgen abgemindert werden bzw. wie Menschen sich auf diese vorbereiten können. Ein solcher öffentlicher Diskurs wird nur selten in den Medien und auf nationaler Ebene geführt (vgl. z.B. die Untersuchung von Pasquaré und Oppizzi 2012 für geologische Gefahren in Italien). Gerade der Katastrophenbegriff mag hier nicht förderlich sein, da Katastrophen in der Regel als ‚ferne‘ Ereignisse berichtet werden (vgl. Henn und Vowe 2015). So werden Bezüge zwischen unterschiedlichen Themen der Vorsorge in Deutschland nicht unter einem gemeinsamen Oberbegriff hergestellt, der den Diskurs als solchen konstituieren würde, sondern sie 28 Diese Aussage ist als der Versuch einer umfassenden Begriffsbestimmung zu werten, der für diese Arbeit zugrunde liegt, obwohl sie insbesondere Praktiken und Artefakte nicht untersuchen kann. Andere Autor_innen haben jedoch deutlich engere Verständnisse der konstruktivistischen Ontologie im Allgemeinen und von Diskursen im Speziellen. Inwiefern das Verständnis bei den diversen Autor_innen innerhalb der konstruktivistischen Normenforschung variiert, soll an dieser Stelle nicht dargestellt werden, da diese Diskussion für die Arbeit keine Relevanz hat. 2. Normen, Ideen und ihre Anwendung in dieser Arbeit 74 sind – wenn überhaupt vorhanden – jeweils sehr spezifisch. Auf lokaler Ebene jedoch können konkrete Anpassungsmaßnahmen durchaus kontrovers diskutiert werden – hier spielt es eine große Rolle, ob die Diskutierenden kürzlich von einem Extremereignis betroffen waren. Auch die Berichterstattung über Katastrophen an anderen Orten kann eine Diskussion über die eigene Vorsorge anregen, dies ist jedoch gesellschaftlich voraussetzungsvoll, wie van Belle (2015) illustriert. Diese Arbeit verortet sich metatheoretisch in soziologischen Praxistheorien wie der von Giddens (Giddens 2006). Mit seiner Sozialtheorie überwindet er die Trennung von akteurs- und strukturdeterminierten Ansätzen, indem er auf die Dualität von Strukturen verweist. Es wird von einer Ko‑Konstituierung von Akteuren und Strukturen ausgegangen, für die Normen und Regeln einen entscheidenden Stellenwert einnehmen: „Aus konstruktivistischer Sicht sind Akteure immer regelgeleitete Akteure. Normen und Regeln geben Akteuren vor, was sie tun sollen. … [I]ndem Regeln Akteuren Handlungs- bzw. Wahlmöglichkeiten eröffnen, verleihen sie diesen Akteuren erst Akteursqualität. …. Gleichzeitig bilden Regeln und die mit ihnen verbundenen Praktiken häufig erkennbare Handlungsmuster aus, die […] die Struktur bilden, in welche die Handlungen von Akteuren eingebettet sind“ (Ulbert 2003, S. 409–410). Akteure besitzen demnach handlungspraktisches Wissen und Bewusstsein und sind so zu Intentionalität und Reflexion fähig (Walgenbach 1999, S. 358). Dies kann in eine „diskursive Bewusstheit“ übergehen (ebd., S. 359), welche in dieser Arbeit unter anderem damit erfasst wird, indem Interviews mit Akteuren geführt werden und von den Interviewten eine Reflexionsleistung über ihre (professionellen) Wertvorstellung und deren Ver- änderung erfragt wird, ohne dass diese notwendigerweise vorher bereits über diese reflektiert haben, da sie dem Alltagshandeln zugeordnet sind. Die Arbeit stellt damit einen Versuch dar, „‘the social construction of‘ all the way down to the actors‘ identity“ (Epstein 2010, S. 189) in den Blick zu nehmen. Das bedeutet „shifting the focus from actors to speaking subjects, and to how they position themselves discursively. A discourse study observes how the actor constitutes itself by taking on a particular discourse, by stepping into its subject position, from which it speaks as the subject – the I/we – of that discourse” (ebd., S. 189). 2.1. Normen und Ideen im Rahmen einer interpretativen Perspektive auf Normwandel 75 Normen können dann im Sinne von Giddens Modalitäten als „virtuelle Ordnungen“ (Walgenbach 1999, S. 362) verstanden werden, die sich in sozialen Praktiken realisieren und in Interaktionen Wirklichkeit gewinnen (ebd., S. 363). Die Handlungskapazität von Akteuren in Bezug auf diese Regeln ergibt sich dann aus Ressourcen, deren Materialität jedoch nicht darüber täuschen sollte, dass sie nur aus der Bewusstheit als Struktur praktisch wirkmächtig werden (ebd., S. 361–362). In diesem Sinne sollen in dieser Arbeit Strukturen nur über ihr Bewusstsein für die beteiligten Akteure untersucht werden, das diese in der Reflexionsübung des Interviews mit der Forscherin äußern. Um die Veränderungen im Politikfeld zu erfassen, sollen in dieser Arbeit die Bedeutungszuweisungen analysiert werden, die diejenigen Akteure vornehmen, welche die ‚neuen‘ risikobasierten Politiken in den politischen Strukturen umsetzen müssen. Durch die Konfrontation mit einer neuen Idee setzen sie sich mit den Strukturen auseinander und überschreiten so die Schwelle vom reflexiven zum diskursiven Bewusstsein dieser Strukturen. Wie nehmen diese Individuen in den Strukturen ihrer Verwaltungen, Behörden und Ministerien die neuen Policies wahr und setzen sie um? Sie haben eine zentrale Rolle in der Auseinandersetzung mit den auf einer anderen Norm basierenden Ideen, die von den Policies transportiert werden. In Abwesenheit eines öffentlichen Diskurses zu diesem Thema werden die in dieser Arbeit befragten Akteure zu Schlüsselakteuren. Die Policies bringen normativ anders verortbare Ideen mit sich, welche sie in die bestehenden Strukturen einfügen müssen, was von den Akteuren reflektiert wird. Diese Strukturen zu erkennen und in einem sozialwissenschaftlichen Forschungsprozess zu abstrahieren und zu generalisieren, ist jedoch nicht trivial. Als Forscherin muss ich entscheiden, wie Argumente, die in der kommunikativen Interaktion mit mir als Forschende geäußert werden und die Existenz und den Wandel von Strukturen thematisieren, sich zur Begrenztheit des Bewusstseins der einzelnen Akteure verhalten (vgl. ebd., S. 360). Die interpretative Forschungsperspektive ermöglicht diesen „Nachvollzug des subjektiv gemeinten Sinns als auch die Rekonstruktion des latenten Sinns und des damit einhergehenden impliziten Wissens der in der Sozialwelt Handelnden […]“ (Rosenthal 2011, S. 19) und kann so über die ‚Wiedergabe‘ von Äußerungen im Sinne der Rhetorik der Interviewten hinausgehen. Fischer, eine der frühen treibenden Kräfte hinter dem „agumentative turn“ (Fischer und Forester 1993) in der Policy-Analyse, unterscheidet zwei Ebenen der Argumentation in Bezug auf Policies: „The logic of policy argu- 2. Normen, Ideen und ihre Anwendung in dieser Arbeit 76 mentation shifts from first-order to second-order discourse, that is, from the concrete situational context to the societal context as a whole“ (Fischer 2007, S. 233). Diese Unterscheidung ist für die vorliegende Arbeit bedeutsam, um zu entscheiden, ob Aussagen Aspekte der Policy zum Inhalt haben oder ob ihre normativen Grundlagen besprochen oder sogar in Frage gestellt werden. Mit Hilfe dieser Unterscheidung kann der Einfluss internationaler Policies qualitativ unterschiedlich erfasst werden. Eine zentrale Frage ist im Anschluss, ob sich Praktiken zwar verändert haben, dies aber ‚nur‘ eine Verschiebung im Gegenstandsbereich bzw. in der technischen Herangehensweise bedeutet, oder ob nun andere Normen den Praktiken zugrunde liegen. Das ermöglicht letztlich eine Einschätzung, ob mit der (möglichen) Begriffsveränderung hin zur Risikosprache auch eine Normveränderung einhergeht. Fischer verortet sich selbst in einer interpretativen Forschungsperspektive, die auch hier eingenommen werden soll. Diese Arbeit nutzt eine interpretative Methodologie im Sinne von Schwartz-Shea und Yanow (2012). So zielt die Untersuchung insbesondere darauf ab, Bedeutung zu verstehen; sie nimmt daher das Wissen der Befragten ernst und versteht diese nicht als Forschungsobjekte. Das bedeutet jedoch nicht, dass ein Wandel nur vorliegen kann, wenn er von den Befragten auch gesehen wird oder vorliegen muss, wenn er im Interview ausgedrückt wird. Die Leistung von mir als Forscherin ist eine abstrahierende, kontextualisierende und generalisierende, die mir letztlich eine Schlussfolgerung ermöglicht. Es wird jedoch explizit keine theoretische Vorannahme gemacht oder eine Hypothese aufgestellt. Umso mehr muss während des Forschungsprozesses eine ständige Reflexion der Veränderung meiner eigenen Wissensbestände als Forschende erfolgen. Die Reflexion ist zentral für eine interpretative Perspektive und zugleich eine der Forderungen, mit der die konstruktivistische Normenforschung die post-strukturalistische Kritik aufnimmt, nämlich die nach einer größeren Reflexivität des/der Forschenden (ebd., S. 100–104), da die Praxis des Forschens zugleich politisches Handeln ist (Engelkamp et al. 2012). Obwohl sie es nicht so nennen, ist die Herangehensweise von Czarniawska und Sévon eine interpretative im Sinne der oben beschriebenen Forschungsperspektive. Ihr Ziel ist es, den Akteuren gut zuzuhören, die in Übersetzungs- und Verhandlungsprozesse involviert sind, und sie als Expert_innen für die eigene Sinngebung zu begreifen – gefasst in der Formel „[n]ot because they know better but because they know“ (Czarniawska und Joerges 1996, S. 15, Hervorhebung im Original). Im Gegensatz dazu cha- 2.1. Normen und Ideen im Rahmen einer interpretativen Perspektive auf Normwandel 77 rakterisiert die Rolle des_der Forschenden, diese Sinngebungsprozesse systematisch zu reflektieren (ebd., S. 15–16). Normen, Ideen, Policies und die interpretative Herangehensweise: Die Operationalisierung für diese Arbeit Da sich der Begriff des Risikos bereits in mehreren Dokumenten aus dem Bereich der Katastrophenvorsorge und –bewältigung findet, ist die Ausgangsvermutung dieser Arbeit, dass es einen normativen Wandlungsprozess von Katastrohenbewältigung zu Katastrophenvorsorge gibt (vgl. Kapitel 1.3.), in welchem dem Übersetzungsprozess eine bedeutende Rolle zukommt. Welche Ideen finden sich im politischen Umgang mit (möglichen) Katastrophen und sollen in dieser Arbeit daher untersucht werden? Diese Arbeit stellt vier Ideen vor: Risikogovernance, Resilienz, Gefahrenabwehr und den Allgefahrenansatz (vgl. im Detail Kapitel 2.3.). Die grundlegende Vermutung ist, dass es eine neue Fashion gibt – nämlich Risikogovernance. Auch Resilienz hat als Idee ein gewisses Fashion-Potential und könnte im Wandlungsprozess eine Rolle spielen. Die Idee der Gefahrenabwehr steht für die kontingenten Strukturen, die in diesem Bereich in Deutschland vorgefunden werden können. Die Ideen werden in Kapitel 2.3. aus der Literatur hergeleitet, in Beziehung gesetzt und voneinander abgegrenzt. Die untersuchten Objekte, die Ideen transportieren, sind die drei internationalen Policies, deren Bedeutung in Kapitel 2.4. vorgestellt wird – die Hochwasserrisikomanagementrichtlinie der EU, die Standards ISO 31000:2009 und ISO/IEC 31010:2009-11 und das Sendai Framework for Disaster Risk Reduction. Bei zweien dieser Objekte sind bereits Ergebnisse des Übersetzungsprozesses wieder als Objekte – d.h. in diesem Fall Texte – identifizierbar, die somit etwas über den Übersetzungsprozess aussagen können. Nur für das Sendai Framework ist dies noch nicht greifbar. Diese Arbeit setzt einen Schwerpunkt auf die Perspektive der Travel Agents, d.h. auf die Akteure, die die Übersetzung beeinflussen. Welche Einflüsse nehmen sie selbst? Wo sehen sie Kontingenz oder Wandel? Wie nehmen sie Risikogovernance und eventuell Resilienz wahr? Dies soll letztlich eine qualitative Einordnung des Wandlungsprozesses ermöglichen: Die übersetzenden Akteure können Hinweis darauf geben, warum das Ergebnis auf dem Papier so zustande kam und welche Bedeutung die jeweilige Idee für die Umsetzung der Politik hat. Weiterhin soll die Analyse im Sinne der systematischen Reflexion einen Hinweis darauf geben, ob ein 2.1.4. 2. Normen, Ideen und ihre Anwendung in dieser Arbeit 78 Wandlungsprozess im Hinblick die Norm, mit Katastrophen umzugehen, erkennbar ist. Es geht beim zu untersuchenden Normwandel darum, ob das deutsche politische System seinen Fokus auf Katastrophenbewältigung und Vorbereitung auf Katastrophenbewältigung verlässt und sich in Richtung einer (langfristigen) Katastrophenvorsorge im Sinne von Prevention und Risk Reduction bewegt (vgl. Kapitel 2.2.1.). Die Einführung von Elementen der Risikogovernance in den untersuchten Übersetzungsprozessen ist hierfür die Basis, deren Akzeptanz in der Implementierung wäre ein stärkerer Hinweis darauf, ebenso wie eine entsprechende Wahrnehmung der zentralen Akteure. Deswegen ist die verwendete Ideenperspektive die Möglichkeit, die Hinterfragung der Norm und die Tendenz eines Normwandels zu fassen und so – wenn es ihn denn gibt – in die Mechanismen des Normwandels hinein zu blicken. Der Aufbau der empirischen Analyse der Arbeit orientiert sich an diesem theoretischen Ansatz. Kapitel 4 untersucht, ob die vorgestellten Policies die Idee der Risikogovernance transportieren und wie diese in den nationalen Kontext übersetzt wurde. Kapitel 5 stellt den Sinngebungsprozess der Übersetzer_innen in den Vordergrund und sucht über diese zu verstehen, ob und inwieweit der normative Wandel durch die neue Idee der Risikogovernance beeinflusst wird. Im nächsten Kapitel steht die Norm der Katastrophenvorsorge in der Abgrenzung zur Katastrophenbewältigung im Zentrum. Sie wird als Norm präventiv agierender Politik für zukünftige Katastrophen definiert. Katastrophenvorsorge als politische Norm Im ersten Teil dieses Unterkapitels soll zuerst die Definition von Vorsorge Raum erhalten. Sie wird als Norm für den Umgang mit zukünftigen Gefahren vorgestellt und von der Bewältigung unterschieden. Im zweiten Abschnitt des Kapitels wird Katastrophenvorsorge präzisiert und illustriert, wie die Norm Gesellschaft anders strukturiert bzw. strukturieren würde. Vorsorge vs. Bewältigung angesichts von Ungewissheit und Komplexität moderner Gesellschaften Die Normen der Vorsorge und Bewältigung beziehen sich die Zukunft als politisches Handlungsfeld und postulieren unterschiedliche Umgangsweisen mit zukünftigen Gefahren. Für die Unterscheidung zwischen ihnen 2.2. 2.2.1. 2.2. Katastrophenvorsorge als politische Norm 79 sind zwei grundlegende Elemente moderner Gesellschaften von besonderer Bedeutung, die durch aktuelle, globale Veränderungsprozesse noch verstärkt werden (angelehnt an Habegger 2008)29: Ungewissheit und Komplexität. Vorsorge geht produktiv mit diesen um und nimmt sie als Herausforderungen an, die mit entsprechenden Verfahren bearbeitbar sind und somit keine unüberwindbaren Probleme darstellen. Im Gegensatz dazu problematisiert Bewältigung diese Elemente und setzt angesichts von Ungewissheit und Komplexität auf die Stärkung der Bewältigungskapazität, da diese Elemente zukünftige Katastrophen verstärken werden. Das erste Element ist die Ungewissheit. Um jedoch produktiv mit Ungewissheit umzugehen, muss diese für einen normativen Ansatz basierende auf Vorsorge als potentiell reflektierbares Nichtwissen verstanden werden. Wehling (2011, S. 537–538) unterscheidet drei Dimensionen des Nichtwissens: 1) Wissen des Nichtwissens (wie viel wissen über das eigene Nichtwissen?), 2) Intentionalität (kann Nichtwissen bestimmten sozialen Akteuren zugerechnet werden?) und 3) zeitliche Stabilität (kann Nichtwissen in Wissen verwandelt werden?). Auf zukünftige Gefahren bezogen ließen sich auf dieser Basis folgende Fragen stellen: Welche Gefahren sind noch nicht bekannt oder wurden bisher vernachlässigt? Wie gehen verschiedene Akteure der Katastrophenvorsorge damit um, dass sie bisher ungekannte Gefahren abschätzen müssen? Welche Entwicklungen (wie beispielsweise der Klimawandel) beeinflussen möglicherweise Gefahren und wie viel ist über diese bereits bekannt? Vorsorge bedeutet in der Konsequenz, Entscheidungen unter Bedingungen des Nichtwissens zu treffen, dessen Definition und Bewertung Gegenstand politischer Auseinandersetzungen und Deutungskämpfe ist (ebd., S. 538–540). Ein normativer Ansatz, basierend auf Vorsorge, zeichnet sich dadurch aus, dass er produktiv mit dem Nichtwissen umgeht. Das Nichtwissen kann sich inhaltlich in einem Folgeschritt auf alle Bereiche von Ungewissheit, d.h. unsicherem Wissen über die Zukunft beziehen. Brannigan (2011, S. 106) nennt sieben unterschiedliche Typen von Ungewissheit, die von einem Mangel an Wissen über grundlegende (naturwissenschaftliche) 29 Habegger (2008, S. 17) sieht drei Elemente: „Three interlinked elements are constitutive of today’s risk landscape: interdependency, complexity and uncertainty, all of which are amplified by an increased dynamic of global change.“ In dieser Arbeit wird Interdependenz nicht separat beleuchtet, da sie für die Autorin Teil der Komplexität ist. 2. Normen, Ideen und ihre Anwendung in dieser Arbeit 80 Zusammenhänge bis zur normativen Unsicherheit, welche politischen Handlungsentscheidungen getroffen werden sollten, reichen.30 Das zweite grundlegende Element, mit dem ein normatives Verständnis basierend auf Vorsorge produktiv umgeht, ist die Komplexität. Technisch hochentwickelte Gesellschaften basieren auf komplexen, interdependenten Systemen, in denen ein Ereignis eine Kaskade von Folgen auslösen kann. Dieses Argument wird insbesondere in Bezug auf kritische Infrastrukturen deutlich gemacht (z.B. Kadri et al. 2014) und ist daher besonders für hochtechnisierte Gesellschaften relevant, in denen Elektrizität eine zentrale Rolle spielt31 (Birkmann et al. 2010). In Deutschland wird die Erkenntnis, dass Gefahren interdependent sind, in der Politikberatung bereits unter einer Risikoperspektive diskutiert, sie wird jedoch nur auf internationale Fälle angewendet (siehe z.B. Beisheim 2013). Der produktive Umgang mit Komplexität ist herausfordernd: Komplexität zu modellieren, um die Folgen eines Ereignisses oder einer (politischen) Entscheidung zu simulieren, bedarf insbesondere im Umweltbereich noch weiterer Entwicklung (vgl. beispielsweise die Modelle in Chen et al. 2013). Die unterschiedlichen Perspektiven, Werte und Prioritäten von Stakeholdern in solche Modelle so zu integrieren, dass diese ein handhabbares Werkzeug für politische Entscheider sind, scheint bisher nicht möglich, wenn auch erstrebenswert (Laniak et al. 2013, S. 18). Dennoch geht Vorsorge produktiv mit Komplexität um, indem sie diese akzeptiert und Prozesse schafft, in denen der Komplexität Rechnung getragen werden kann. Wie genau eine auf der Norm der Vorsorge basierende Politik produktiv mit Ungewissheit und Komplexität umgehen kann, wird in dieser Arbeit am Beispiel der Idee der Risikogovernance und im Vergleich mit anderen Ideen herausgearbeitet, die Grundlage für politischen Regulierungsstrategien darstellen (vgl. Kapitel 2.3.). 30 Diese Typen sind: “epistemic – Lack of understanding of basic rules of nature; aleatory – Lack of adequate data for use in analysis; teleological – Lack of knowledge of human intentions with regard to future actions; measurement – Problems in precision and accuracy in data development; normative – Lack of consensus as to the truly desired social course of action; jurisdictional – Lack of understanding as to who actually makes decisions; regulatory – Lack of understanding as to whether compliance with a standard will actually abate the hazard.” (Brannigan 2011, S. 106). 31 Als Beispiel dafür, dass dies durchaus ein wahrscheinliches Risiko ist, sei an den Schneefall im Münsterland 2005 erinnert, der Strommasten einknicken ließ und so zu einem längeren, in diesem Fall jedoch noch regional begrenzten Stromausfall führte. Vgl. http://www.schneechaos-muensterland.de (01.02.2020) 2.2. Katastrophenvorsorge als politische Norm 81 Vorsorge ist in vielen Bereichen zu finden: In der Raumplanung bestimmt sie, wie Land genutzt und wo gebaut werden darf, in der Architektur besteht sie in Vorgaben, wie gebaut werden muss. Als Hygienevorschrift verhindert sie Epidemien und Krankheiten, als Sicherheitsvorschrift am Flughafen Terrorismus und beim Großereignis Massenpaniken. Die Produkte, die wir nutzen, sollen „safe by design“ sein, d.h. die Risiken neuer Entwicklungen müssen getestet werden, bevor sie auf den Markt kommen. Wie Vorsorge innerhalb dieser Regeln jeweils aussieht, ist kulturspezifisch (vgl. z.B. Vogel 2015 für die Unterschiede in der Umsetzung des "precautionary principle" in Europa und den USA). All diesen Bereichen ist gemeinsam, dass sie auf die Vermeidung von Risiken im Rahmen alltäglicher bzw. normalisierter Handlungen abzielen. Durch die begriffliche Präzisierung auf Katastrophenvorsorge wird die Norm jedoch explizit auf Bereiche bezogen, die nicht in den Bereich alltäglichen Handelns und Erfahrens fallen. Diese Arbeit untersucht, ob es in der deutschen Politik einen normativen Wandel von der Katastrophenbewältigung hin zu Katastrophenvorsorge gibt. Sie postuliert damit zwei normativ unterschiedliche, gesellschaftliche Herangehensweisen an zukünftige Gefahren, nämlich Katastrophenbewältigung und Katastrophenvorsorge und fragt, ob sich das handlungsleitende Prinzip ändert.32 Definition von Katastrophenvorsorge Katastrophenvorsorge wird oft im Rahmen eines Zyklusmodells abgegrenzt (z.B. in Wisner und Adams 2002, S. 3): Auf ein Ereignis, das zu einer Katastrophe führt, folgt die Wiederaufbau- und Rehabilitationsphase, die sich mit einer Phase der Vorsorge für die potentielle nächste Katastrophe überschneidet33 (vgl. Abb. 3). 2.2.2. 32 Diese Dualität bedeutet nicht, dass es im Hinblick auf zukünftige Gefahren nicht auch andere normative Ordnungen geben kann. 33 Die Trennung der Phasen ist jedoch eine analytische und Vorsorge ist idealerweise in allen präsent, da im Sinne des „build back better“-Prinzips die Vorsorge bereits in die Wiederaufbauphase integriert werden sollte, vgl. Lamond et al. (2013). 2. Normen, Ideen und ihre Anwendung in dieser Arbeit 82 Abbildung 3: Katastrophenzyklus. Eigene Darstellung. Bewältigung Vorsorge Prävention Reaktion Vorbereitung/ Preparedness Risikoreduzierung Folgenabmilderung Wiederaufbau Rehabilitation Ereignis Katastrophenzyklus. Eigene Darstellung. Unter Katastrophenvorsorge sollen in dieser Arbeit alle Arten des Handelns in Bezug auf Gefahren gefasst werden, die vor einem eventuellen Eintritt stattfinden und ihre Wirkung ausüben. Katastrophenvorsorge kann in unterschiedliche Handlungsstrategien geteilt werden. Diese Unterscheidungen sind im englischen Sprachgebrauch besser ausdifferenziert und gebräuchlicher. Dort findet man unter anderem: • Prävention: das Verhindern einer Katastrophe durch Einfluss auf eine der beiden Komponenten, d.h. auf das Gefahrenereignis an sich oder auf die potenziell betroffene Bevölkerung. • Folgenabmilderung (Mitigation): die Beeinflussung der Bedingungen oder von Elementen des zukünftigen Gefahrenereignisses, um sein Schadenspotenzial zu verringern. Abbildung 3: 2.2. Katastrophenvorsorge als politische Norm 83 • Risikoreduzierung: die Beeinflussung der (sozialen) Ursachen von Katastrophen, beispielsweise durch Verringerung von Vulnerabilität oder Exposition. Am Beispiel von Flusshochwasser wäre die Umsiedlung eines Dorfes aus einem Überflutungsgebiet eine Maßnahme der Prävention, während die Steuerung der Flutwelle über die Nutzung von Poldern und Retentionsflächen unter Mitigation zu fassen wäre. Risikoreduzierung im Kontext von Hochwasser wäre der Bau eines Deichs oder die Ansiedlung von Infrastruktur in Überschwemmungsgebieten, die durch Hochwasser keine oder wenig Schäden erleidet – wie zum Beispiel Parkplätze. Handeln nach der Norm der Katastrophenvorsorge oder der Norm der Katastrophenbewältigung nimmt immer zukünftige Gefahren in den Blick, die (potentiell) katastrophische Entwicklungen oder Ereignisse sind. Die Unterscheidung zwischen ihnen ist daher nicht zeitlich zu verstehen, d.h. es geht nicht darum, Handeln vor der Katastrophe und Handeln nach der Katastrophe voneinander zu unterscheiden. Zwar findet Katastrophenvorsorge per Definition vor der Katastrophe statt, doch auch die Vorbereitung auf den Katastrophenfall, die als normativem Ziel der Katastrophenbewältigung zuzuordnen ist, ist zeitlich vor einem Katastrophenereignis anzusetzen. Die Unterscheidung ist vielmehr inhaltlicher Natur dahingehend, dass das Katastrophenereignis durch Katastrophenvorsorge erst gar nicht mehr eintritt bzw. weniger stark ausfällt, während die Katastrophenbewältigung darauf setzt, die Katastrophe möglichst gut zu verarbeiten, wenn sie eintritt. Diese Unterscheidung lässt sich in zwei Aspekten ausdifferenzieren: Katastrophenvorsorge und Katastrophenbewältigung sind unterschidlich im Hinblick auf das politische Handlungsziel, das sie verfolgen und im Hinblick auf ihren Zukunftsbezug, also wie zukünftige Gefahren konzeptionell verstanden werden (vgl. Tabelle 1): 2. Normen, Ideen und ihre Anwendung in dieser Arbeit 84 Dimension Norm Zukunftsbezug Ziel Katastrophenbewältigung Zukünftige Katastrophe Vorbereitung auf ein sich ereignendes Gefahrenereignis Katastrophenvorsorge Aktuell bestehendes Risiko bzw. Vulnerabilität Beeinflussung des Gefahrenereignisses oder der Verwundbarkeiten, die zur Katastrophe führen könnten Gegenüberstellung von Katastrophenbewältigung und Katastrophenvorsorge als Normen. Eine an der Norm der Katastrophenbewältigung ausgerichtete Politik zielt darauf ab, die negativen Konsequenzen aus einem Ereignis für die betroffenen Menschen bzw. Güter einzudämmen und so die Katastrophe besser zu bewältigen. Dies beinhaltet, sich auf ein sich möglicherweise ereignendes Gefahrenereignis möglichst gut vorzubereiten, um dann im Moment (oder Prozess) des Eintritts effektiv und effizient handeln zu können. Die dennoch entstandenen Schäden werden im Anschluss wieder behoben. Zeitlich bedeutet dies, dass eine Politik der Katastrophenbewältigung ganz explizit nicht erst nach der Katastrophe ansetzt, auch wenn sie dort einen Schwerpunkt setzt. Sie bedeutet, Handeln vor der Katastrophe auf den Moment bzw. Zeitraum der Katastrophe und ihre Bewältigung in diesem auszurichten. Für die Katastrophenbewältigung relevant ist der Begriff der Preparedness – die Vorbereitung auf den Eintritt eines Gefahrenereignisses, um sein Schadenspotenzial zu verringern. Darunter fällt beispielsweise der Katastrophenschutz oder ein Fluchtplan. Preparedness wird für diese Arbeit zur Norm der Katastrophenbewältigung gezählt, obwohl er in der wissenschaftlichen Literatur teilweise für ein komplett anderes Politikverständnis verwendet wird (vgl. Abschnitt 2.3.4. zum Allgefahrenansatz). Das Handeln in Bezug auf Katastrophen, das unter der Norm der Katastrophenvorsorge gefasst werden kann, hat das Ziel, das sich möglicherweise ereignende Gefahrenereignis im Vorhinein zu beeinflussen oder die Verwundbarkeiten zu verändern, die dazu führen, dass es überhaupt erst zu einer Katastrophe kommen kann. Katastrophenvorsorge versucht daher einen der Bestandteile der Katastrophe – das Ereignis und/oder die Verwundbarkeit – zu verändern. Idealerweise bleibt die Katastrophe aus, da das Ereignis gar nicht erst oder nur in begrenztem Maße eintritt oder die Menschen bzw. Güter nicht betreffen kann. Zeitlich findet Katastrophen- Tabelle 1: 2.2. Katastrophenvorsorge als politische Norm 85 vorsorge vor der möglichen Katastrophe statt und alle Handlungen haben einen Effekt in der Gegenwart. Im Umkehrschluss geht es bei Katastrophenvorsorge also explizit nicht • um Katastrophenschutz, der zwar vor dem Ereignis aufgebaut wird, aber nur im Ereignisfall aktiv wird (d.h. im Sinne von Preparedness, siehe unten), • um Katastrophenmanagement während des Schadensereignisses und • um die Katastrophenbewältigung, das heißt den Wiederaufbau bzw. die Rehabilitation nach dem Ereignis (vgl. Abb. 3). Eine konkrete technische Maßnahme muss je nach Inhalt entweder der Katastrophenvorsorge oder der Katastrophenbewältigung zugerechnet werden. Beispiele sind das Verlegen der Ölheizung aus dem Keller in ein höhergelegenes Stockwerk (Katastrophenvorsorge, da Risikoreduzierung) oder das Aufbewahren aller wichtigen Dokumente an einem Ort in der Wohnung, an dem sie schnell greifbar sind, falls diese evakuiert werden muss (Katastrophenbewältigung, da Vorbereitung auf den konkreten Katastrophenfall). Übergreifend und definitorisch nicht immer eindeutig werden die Begriffe Disaster Risk Reduction und Disaster Risk Management verwendet. Letzterer bezieht sich insbesondere auf den organisationalen Prozess, der dann wiederum Prävention, Mitigation und Risikoreduzierung, aber eben auch die Vorbereitung auf das Katastrophenereignis umfassen kann (vgl. für eine solche Definition z.B. UNISDR 2009, S. 10); ersterer stellt dagegen das normative Ziel der Vorsorge klarer. In beiden wird die zentrale Stellung des Risikobegriffs deutlich, die im deutschen Begriff Katastrophenvorsorge nicht ersichtlich wird. Die Ausgangsvermutung dieser Arbeit ist, dass ein Wandel von einer Politik der Katastrophenbewältigung hin zu einer Politik der Katastrophenvorsorge stattfindet, der einen normativen Wandel von einer reaktiven hin zu einer präventiven Politik im Hinblick auf Katastrophen bedeutet. Der nächste Abschnitt illustriert, worin sich eine solchermaßen veränderte Gesellschaft zeigen könnte. Gesellschaftliche Implikationen von Katastrophenvorsorge Diese Arbeit untersucht den möglichen Wandel hin zu einer durch die Norm der Katastrophenvorsorge strukturierten Politik anhand von Policies, die explizit zukünftige Gefahren in den Blick nehmen und dabei (potentiell) auf den Begriff des Risikos setzen. Mit dem Bevölkerungsschutz und 2.2.3. 2. Normen, Ideen und ihre Anwendung in dieser Arbeit 86 der Hochwasserpolitik betrachtet diese Arbeit dabei zwei Politikfelder, in denen sie vermutet, dass der Wandel hin zur Katastrophenvorsorge sich bereits bemerkbar macht (vgl. Kapitel 1.3.). Ein umfassender normativer Wandel hin zur Katastrophenvorsorge würde jedoch bedeuten, Vorsorge als handlungsleitende Norm in (noch mehr) verschiedenen Politikfeldern zu etablieren. Ein starkes Zeichen für einen normativen Wandel wäre somit, wenn Vorsorge sich auch in anderen Politikfeldern zeigen würde. Neben dem in dieser Arbeit untersuchten Vehikel von Policies, die zentral den Risikobegriff benutzen, können auch andere (politische) Handlungsstrategien zu diesem Wandel beitragen. Dieser wäre zudem nicht auf die in dieser Arbeit untersuchte, nationale Ebene beschränkt, sondern könnte sich auf allen Ebenen des politischen Systems zeigen. Die folgenden Absätze illustrieren anhand von anderen Politikfeldern, Handlungsstrategien und Ebenen, wie Katastrophenvorsorge als Norm deutlich weitere Teile politischen Handelns und gesellschaftlichen Lebens strukturieren könnte. Sie erläutern zudem, warum Hinweise auf diese Bereiche in der Datenbasis dieser Arbeit zwar mit in die Schlussreflexion einfließen, sie jedoch nicht explizit im Fokus dieser Arbeit stehen. Ein Beispiel ist die Klimawandelpolitik. In der internationalen Politik haben Katastrophenvorsorgepolitik und Klimawandelpolitik viele Berührungspunkte, ohne dass diese bisher systematisch in Verbindung gebracht werden (vgl. O'Brien und O'Keefe 2015, S. 281–283). Mercer (2010) schließt aus ihrer Forschung auf lokaler Ebene, dass eine Integration von Klimawandelanpassungs- und Katastrophenvorsorgeprogramm sinnvoll sei: Der Klimawandel würde dadurch von den Menschen als eine Gefahr anerkannt, benötige jedoch den für die lokalen Gemeinschaften unabdingbaren Einbezug aller Vulnerabilitätsfaktoren, den der Blickwinkel der Katastrophenvorsorge mitbringe. Gall et al. (2014, S. 11) sind hingegen skeptisch, da die Integration von Klimawandelanpassung und Nachhaltigkeit auf allen politischen Ebenen nur mehr Komplexität schaffe, obwohl das akute Katastrophenmanagement und nicht die Katastrophenvorsorge immer noch im Fokus der meisten Betroffenen stünde. Aktuell erforscht unter anderem ein von der Europäischen Union gefördertes Projekt34 die Schnittstelle mit dem Ziel, kohärentere Herangehensweisen an Katastrophenvorsorge, Klimawandelanpassung und Resilienzförderung zu entwickeln. Schließlich gibt es innerhalb der wissenschaftlichen Diskussion um den Klimawandel einen Bewertungsstreit über Anpassung. Er basiert auf 34 ESPREssO (Enhancing Synergies for disaster PRevention in the EurOpean Union), vgl. http://www.espressoproject.eu/ (05.03.2018). 2.2. Katastrophenvorsorge als politische Norm 87 der Frage, ob durch den Fokus auf Adaption die Prävention der weiteren Klimaveränderung zulasten von vulnerablen Bevölkerungsgruppen gar nicht mehr angestrebt würde. Die Forderung nach Resilienz wird hier entsprechend interpretiert (Methmann und Oels 2015). Die Risikosprache spielt im Bereich der internationalen Klimapolitik jedoch bisher eine untergeordnete Rolle. So wird zwar von Climate Risk gesprochen und dieses sogar indiziert35, im Paris Agreement (United Nations 2015 a) ist es hingegen kein zentraler Begriff. Dort wird das Risiko, das durch den Klimawandel entsteht, zwar angesprochen und in den angestrebten Kooperationsmechanismen zwischen den Unterzeichnerstaaten wird der Begriff zentraler, doch letztlich wird der Klimawandel dort nicht unter einer Risikoperspektive betrachtet. Damit fällt Klimawandelpolitik aus dem Ansatz dieser Arbeit, die den Normwandel über die Verbreitung des Risikobegriffs betrachtet. Sie wird jedoch in ihrer Analyse aufmerksam dafür sein, ob Klimawandelpolitik von den von ihr befragten Akteuren als Feld der Veränderung hin zur Katastrophenvorsorge wahrgenommen wird. Ein zweites Beispiel für ein Politikfeld, in dem eine Hinwendung zur Katastrophenvorsorge ein Indiz für einen weitergehenden normativen Wandel wäre, ist der Bereich des Schutzes Kritischer Infrastrukturen. Die Forschung beschäftigt sich in Deutschland seit den 2000er-Jahren mit den Auswirkungen, die eine Unterbrechung insbesondere der Stromversorgung haben könnte (Birkmann et al. 2010), egal worauf diese beruht – sei es eine Naturkatastrophe, ein Unfall oder ein terroristischer Anschlag. Die Entwicklungen im Politikfeld unterstützen die grundlegende Vermutung, dass ein ideeller Wandel hin zur Risikogovernance stattfindet. In der Regel wird der Schutz kritischer Infrastrukturen nämlich mit Hilfe eines Risikomanagementkreislaufs konzeptionalisiert, wie er auch in dieser Arbeit angewandt wird (vgl. Kapitel 2.3.1.). Dies ist auch in der Deutschen Strategie zum Schutz kritischer Infrastrukturen (Bundesministerium des Inneren 2009, 2009, S. 10–11) der Fall. Darin kommt dem Staat in der Selbstwahrnehmung im Hinblick auf kritische Infrastrukturen eine Steuerungs- und Unterstützungsfunktion im Prozess des Schutzes kritischer Infrastrukturen zu. Die Wahrnehmung ist jedoch die, dass „die Verantwortung für die Sicherheit, Zuverlässigkeit und Verfügbarkeit dieser Infrastrukturen zunehmend in private, zumindest aber geteilte Verantwortung über[geht]. Staatliche Aufgaben beziehungsweise 35 Z.B. https://germanwatch.org/de/11366 (16.12.2019) 2. Normen, Ideen und ihre Anwendung in dieser Arbeit 88 Aufgaben der öffentlichen Hand bewegen sich damit vorrangig im Rahmen einer Gewährleistung, allenfalls der Sicherstellung der Versorgung in Krisenzeiten, wenn übliche Marktmechanismen nicht mehr funktionieren“ (Bundesministerium des Inneren 2009, S. 6). Staatliches Handeln wird somit auf den Bereich der Preparedness und der Krisenreaktion beschränkt. Auch wenn der Risikobegriff, der in dieser Arbeit als Indikator für einen ideellen Wandel dient, in diesem Politikbereich bereits verbreitet ist, rückt die Selbstbeschränkung des Staates auf Katastrophenbewältigung und auch die fehlende Referenz auf internationale Policy-Vorbilder in der deutschen Strategie sie aus dem Fokus dieser Arbeit. Da der Schutz kritischer Infrastrukturen jedoch ein aktuelles politisches Thema gerade für die Akteure des Bevölkerungsschutzes ist, werden Hinweise auf den Bereich der kritischen Infrastrukturen, die in den Interviews genannt werden, auf eine mögliche Verbreitung von Katastrophenvorsorge als Norm hin reflektiert. Wenn Katastrophenvorsorge als Norm quer über verschiedene Politikbereiche umgesetzt würde, hätte dies einen Einfluss auf die Handlungsoptionen sowie alle Ebenen des politischen Systems. Dies soll im Folgenden an zwei Beispielen illustriert werden, für deren Akzeptanz bzw. Verbreitung es in Deutschland bisher wenig Hinweise gibt. Versicherungen – als Beispiel für Handlungsoptionen – bieten eine Möglichkeit, Risiken offensiv anzugehen und anzunehmen (vgl. Baker und Simon 2002). Versicherungen werden nicht nur als Ausgleichsmöglichkeit für Schäden gesehen, sondern auch als Chance für Vorsorge und Risikoreduzierung (Surminski und Thieken 2017) – auch wenn die tatsächliche Umsetzung voraussetzungsvoll ist, wie Surminski et al. (2015) am Beispiel von Hochwasserversicherungssystemen zeigen. Versicherungsmodelle sind zudem durch die unterschiedlichen Bedeutungen der Risikobzw. Versicherungssprache und die kulturellen Unterschiede der Bevölkerungen nicht einfach übertragbar oder skalierbar (Huber 2011). Beispiele dafür, wie diese funktionieren könnten, sehen oft den Staat in der Pflicht als letzten Rückversicherer bei Großkatastrophen (z.B. Schwarze und Wagner 2004). Andere Möglichkeiten der Rückversicherung sind Kapitalmarktlösungen in Form von so genannten Cat-Bonds, wie sie von Rückversicherern emittiert werden.36 Die zunehmende Finanzialisierung von Katastrophen wird jedoch in der Wissenschaft nicht nur als Chance gese- 36 Z.B. von der Munich Re: https://www.munichre.com/de/ir/bonds/insurance-link ed-securities/index.html (01.03.2018) 2.2. Katastrophenvorsorge als politische Norm 89 hen, sondern auch kritisch als Biopolitik untersucht (Grove 2012, 2016). Versicherungen bzw. der Aufbau von Versicherungssystemen wird in Deutschland bisher als Aufgabe der Entwicklungszusammenarbeit wahrgenommen, beispielsweise in der Finanzierung der InsuResilience Global Partnership37, die Systeme der Risikofinanzierung und –versicherung für Entwicklungsländer unterstützt. Dennoch wäre ein starkes Plädoyer für die Verbreitung von Versicherungslösungen auch im nationalen Kontext ein Indiz für einen Wandel hin zur Katastrophenvorsorge. Wenn Katastrophenvorsorge als Norm politisches und gesellschaftliches Handeln leiten würde, wäre es zudem auf allen Ebenen des politischen Systems zu finden. Eines der in der Praxis genutzten Konzepte der lokalen Umsetzung von Katastrophenvorsorge, zu denen auch ein umfassender Forschungsstand existiert, ist das Community Based Disaster Risk Management (CBDRM), das in einer großen Menge von manuals, Trainings und best-practice-Beispielen konkretisiert ist. Die lokale Umsetzung wird teilweise für die in dieser Arbeit untersuchten Policies schon angestrebt, beispielsweise, wenn das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe seine Methode zur Risikoanalyse auf die Anwendung in der Kommune hin überarbeitet. Auch die HWRM-RL sieht einen Partizipationsprozess vor, der in der Praxis (auch) auf der lokalen Ebenen stattfindet. Soweit dies auf der Basis der Herangehensweise dieser Arbeit und des genutzten Materials erfassbar ist, wird der Aspekt der lokalen Umsetzung für diese Policies daher mitbetrachtet. Der abstrakte Charakter der Norm der Katastrophenvorsorge, der sich in der praktischen Diversität der in diesem Abschnitt erläuterten Beispiele zeigt, verweist bereits darauf, dass diese für ihre Verbreitung auf sie unterstützende Ideen angewiesen ist, da sie im jeweiligen Politikfeldkontext auf unterschiedlichen Wegen zu erreichen ist. Generell können verschiedene Ideen zur Übernahme der Norm der Katastrophenvorsorge beitragen. In dieser Arbeit wird die Idee der Risikogovernance als Wegbereiter analysiert, die im folgenden Kapitel von konkurrierenden Ideen abgegrenzt wird, wie zukünftige Gefahren, die zu Extremereignissen führen können, regulatorisch bearbeitet werden können. 37 http://www.insuresilience.org/(01.03.2018) 2. Normen, Ideen und ihre Anwendung in dieser Arbeit 90 Politisches Handeln im Hinblick auf zukünftige Gefahren: Die Ideen der Risikogovernance, Gefahrenabwehr, Resilienz und des Allgefahrenansatzes als Regulierungsoptionen Diese Arbeit fragt, ob es einen normativen Wandel hin von der Katastrophenbewältigung zur Katastrophenvorsorge gibt, der durch die Idee der Risikogovernance in internationalen Policies beeinflusst wird. In diesem Kapitel werden als konzeptionelle Basis der Arbeit vier Ideen vorgestellt, wie zukünftige Gefahren regulatorisch bearbeitet werden können: Risikogovernance, Gefahrenabwehr, Resilienz und der Allgefahrenansatz. Sie werden als essentiell unterschiedliche Ansätze von Regulierung präsentiert, auch wenn sich in der politischen Praxis in der Regel Mischformen finden werden. Es wird definiert, was eine (regulierende) Politik, die sich auf diese Ideen stützt, jeweils ausmacht. Dieses Kapitel geht in fünf Schritten vor. Zuerst sucht es den Kern der Idee von Risikogovernance zu identifizieren, um ihr dann drei alternative Ideen gegenüberzustellen, die nicht zu einer Verbreitung der Norm der Katastrophenvorsorge beitragen würden. In der Darstellung liegt ein Schwerpunkt auf Risikogovernance, da diese im Zentrum des Interesses dieser Arbeit steht. Zum Abschluss werden die grundlegenden konzeptionellen Unterschiede der vier Ideen in einer Heuristik zusammengefasst. Bevor die vier Ideen Risikogovernance, Gefahrenabwehr, Resilienz und Allgefahrenansatz jedoch einzeln dargestellt werden, sollen sie zuvor noch im Hinblick auf ihre ontologische Perspektive und die Art des Handelns, die sie intendieren, unterschieden und zueinander in Beziehung gesetzt werden. Die Unterscheidung der Ideen voneinander: Ontologische Perspektiven und politische Handlungsstrategien Wieso kann sich eine Arbeit, die Risiko begrifflich ins Zentrum stellt und erforschen will, sich nicht konzeptionell auf Risikogovernance beschränken? Dies ist zum einen der Fall, da die Arbeit einen ideellen Wandel hin zur Risikogovernance vermutet und so auch erfassen können muss, was vor der Veränderung war und möglicherweise auch in neuem Gewand persistent ist. Dies rückt die Idee der Gefahrenabwehr mit ins Rampenlicht. Zum anderen ist, wenn von Naturkatastrophen oder Klimawandel gesprochen wird, im wissenschaftlichen Diskurs häufig der Begriff der Resilienz zu finden, der als weitere konkurrierende Idee aufbereitet werden soll. In den letzten Jahren ist zudem ein Forschungsstrang prominenter geworden, der in dieser Arbeit unter der Idee des Allgefahrenansatzes präsen- 2.3. 2.3. Die Ideen: Risikogovernance, Gefahrenabwehr, Resilienz und der Allgefahrenansatz 91 tiert werden soll. Gemeinsam ist allen Ideen, dass sie als Basis für Regulierung und so als Steuerungsinstrumente staatlicher Akteure dienen können. Damit geht einher, dass eine auf einer der vier Ideen basierende Regulierung jeweils unterschiedliche normative Ziele verfolgt. Diese Arbeit wählt als Unterscheidungsmerkmal einerseits die ontologische Perspektive auf die Welt, die als Angelpunkt dient: Ist Sicherheit möglich und anzustreben, oder leben wir in einer von Unsicherheit geprägten Welt? Das zweite Unterscheidungsmerkmal betrifft die Art des politischen Handelns im Hinblick auf diesen Angelpunkt, das entweder im Sinne der Vorsorge die Form einer Anpassung annehmen kann oder auf eine (zukünftige) Reaktion abzielt. Mit Hilfe dieser Unterscheidungsmerkmale lassen sich die vier Ideen voneinander abgrenzen (vgl. Abb. 4). Abbildung 4: Ideen zur Regulierung von zukünftigen Gefahren. Eigene Darstellung. Allgefahrenansatz Ontologische Perspektive Po lit is ch e H an dl un gs st ra te gi e Sicherheit Anpassen Unsicherheit Reagieren Gefahrenabwehr Risikogovernance Resilienz Ideen zur Regulierung von zukünftigen Gefahren. Eigene Darstellung. Risikogovernance im Sinne dieser Arbeit strebt Sicherheit als Ziel an, indem politisches Handeln die Gefahr und ihr Schadenspotenzial so anzupassen sucht, dass die zukünftigen Ereignisse gar nicht mehr stattfinden oder we- Abbildung 4: 2. Normen, Ideen und ihre Anwendung in dieser Arbeit 92 niger Schaden verursachen (vgl. Kapitel 2.3.1.). Sie trägt so zur Katastrophenvorsorge bei. Gefahrenabwehr im Sinne dieser Arbeit strebt auch Sicherheit als Ziel an, jedoch indem politisches Handeln das Ziel verfolgt, auf die absehbare (zukünftige) Gefahr adäquat zu reagieren und für diese Reaktion Vorkehrungen zu treffen (vgl. Kapitel 2.3.2.). Sie fokussiert somit auf Katastrophenbewältigung. Resilienz im Sinne dieser Arbeit geht von einer durch Unsicherheit geprägten Welt aus, in der Sicherheit nicht möglich ist. Politisches Handeln hat dann das Ziel, Gesellschaft bestmöglich an das Leben in Unsicherheit anzupassen, im Sinne einer „Orientierung in Richtung eines Zustands oder einer Bedingung, die aktiv erreicht werden sollen“ (Fekete et al. 2016, S. 220) anstelle der Steuerung auf ein normatives Ziel hin. Der Zustand, der erreicht werden soll, ist gesellschaftliche Widerstandsfähigkeit bzw. Resistenz gegen Gefahrenereignisse (vgl. Kapitel 2.3.3.). Im Unterschied zur Risikogovernance trägt sie nicht zur Verbreitung von Katastrophenvorsorge als Norm bei, da das Katastrophenereignis an sich für sie nicht mehr relevant ist. Der Allgefahrenansatz geht von einer durch Unsicherheit geprägten Welt aus, in der Sicherheit nicht möglich ist. Politisches Handeln verfolgt dann das Ziel, auf alle möglichen, immer neuen Gefahren zu reagieren, um das Schlimmste – beispielsweise das Zusammenbrechen der Gesellschaft – zu verhindern, sei es durch politisches Handeln vor einer möglicherweise eintretenden Notsituation oder durch die Einübung der schnelle Reaktion, die greift, sobald der Notfall eintritt und dessen Entwicklung in eine Katastrophe zu verhindern sucht (vgl. Kapitel 2.3.4.). Im Unterschied zur Gefahrenabwehr zielt der Allgefahrenansatz nicht auf Katastrophenbewältigung, da die Katastrophe zum permanenten Grundzustand geworden ist und so gar nicht mehr bewältigt werden kann. Resilienz und der Allgefahrenansatz tragen somit weder zum Wandel hin zur Norm der Katastrophenvorsorge noch zur Stabilität der Norm der Katastrophenbewältigung bei.38 Sie haben jedoch einen legitimen Platz in dieser Arbeit, da sie der Abgrenzung und begrifflichen Klarheit dienen. Ihre Ausformulierung ermöglicht zudem die Übertragung der Unterschei- 38 Welchen Normen Resilienz und der Allgefahrenansatz dienen ist nicht Teil der Untersuchung dieser Arbeit. Sie könnten ausgehend von den Darstellungen in Kapitel 2.3.3. und 2.3.4. als Katastrophenresistenz und Katastrophenrobustheit beschrieben werden, dies müsste jedoch an anderer Stelle weitergehend untersucht werden. 2.3. Die Ideen: Risikogovernance, Gefahrenabwehr, Resilienz und der Allgefahrenansatz 93 dung der vier Ideen auf andere Sicherheitskontexte und das Nachdenken über alternative politische Steuerungsmöglichkeiten. Die folgenden Unterkapitel stellen die vier Ideen vor und leiten daraus jeweils Grundsätze für eine politische Regulierung ab. Aus der Sekundärliteratur wird dazu der aktuelle Stand der Forschung zu den Ideen erarbeitet. In einer vergleichenden Heuristik werden abschließend die wesentlichen Unterschiede zwischen ihnen herausgearbeitet. Die Heuristik ist somit gleichzeitig Instrument der Definition der Wesenskerne der Ideen wie auch der Unterscheidung zwischen ihnen. Die Heuristik dient für den Folgeschritt der Arbeit zudem als Analyseinstrument, mit dem das Vorhandensein der Ideen in Textdokumenten überprüft wird (vgl. ausführlich Kapitel 3.1.). Die wissenschaftliche sowie politikberatende Literatur zu den Ideen wurde in allen Fällen umfassend rezipiert, stellt sich jedoch unterschiedlich dar in ihrem Umfang, ihrer Widerspruchsfreiheit und ihrer Klarheit im Hinblick auf die Anwendung auf zukünftige Katastrophen. Jeder der Begriffe birgt dabei eigene Herausforderungen: • Risikogovernance: Die Idee der Risikogovernance musste von der Beschäftigung mit Risiken allgemein unterschieden werden. Da das Konzept aus dem ökonomischen Bereich stammt, dient diese Perspektive als Ausgangspunkt für die spätere wissenschaftliche Befassung mit der politischen Anwendbarkeit. Für die möglichst präzise Darstellung in dieser Arbeit werden zwei Schlüsselpublikationen identifiziert und deren Verständnis von (politischer) Risikogovernance umfassend dargestellt. • Resilienz: Zu diesem Begriff existiert ein zu umfassender Korpus an wissenschaftlicher Sekundärliteratur, als dass dieser vollständig dargestellt werden könnte. Resilienz ist wissenschaftlich umstritten, sowohl in ihrer Bedeutung wie auch in ihrer normativen Bewertung. Die Darstellung beschränkt sich auf eine Diskussion der Entwicklung und einen Überblick über die grundlegenden wissenschaftlichen Diskussionsstränge sowie auf eine Anwendung auf die für diese Arbeit zentrale Frage nach dem Umgang mit zukünftigen Gefahren. • Gefahrenabwehr: Hier wird der Versuch unternommen, das klassische Schutzverständnis in Deutschland zu rekonstruieren. Er stammt nicht in erster Linie aus der wissenschaftlichen Diskussion, sondern aus dem Polizei- und Ordnungsrecht und dessen institutioneller Verankerung. Zur besseren Verdeutlichung wird zudem auf wissenschaftliche Literatur zurückgegriffen, die sich politik- und sozialwissenschaftlich mit 2. Normen, Ideen und ihre Anwendung in dieser Arbeit 94 dem spezifischen System der Gefahrenabwehr in Deutschland auseinandersetzt. • Allgefahrenansatz: Zu diesem Begriff besteht kein umfassender Korpus an Sekundärliteratur, seine inhaltliche Definition in dieser Arbeit ergibt sich aus den oben getroffenen Abgrenzungen der Ideen. Er bezieht sich auf den – bisher jedoch nicht umfassenden – wissenschaftlichen Forschungsstand zu Notsituationen, die jedoch nicht zu einem Ausnahmezustand führen und in denen die Handlungsstrategien der Präemption, Precaution und Preparedness genutzt werden. In dieser Arbeit wird er jedoch von Resilienz als Strategie abgegrenzt. In der Darstellung wird der Schwerpunkt auf die Idee der Risikogovernance gesetzt, da das Interesse am Risikobegriff und der Idee der Risikogovernance Ausgangspunkte dieser Arbeit sind. Die einzelnen Kategorien der Heuristik, das heißt die Kriterien, mit denen die Unterschiedlichkeit der Ideen verdeutlicht werden kann, wurden aus der Befassung mit der Idee der Risikogovernance entwickelt und in der Auseinandersetzung mit den konkurrierenden Ideen Gefahrenabwehr, Resilienz und Allgefahrenansatz überarbeitet und ergänzt. Die Abgrenzung der Ideen voneinander und ihr In-Beziehung-Setzen sind Leistungen dieser Arbeit. Sie sind Konstruktionen, deren Quellen offengelegt werden, um intersubjektiv nachvollziehbar zu sein. Sie sind somit im besten Sinne wissenschaftliches Argument, das diskutier- und angreifbar ist. Risikogovernance Die Idee der Risikogovernance bildet den Schwerpunkt dieses konzeptionellen Kapitels und soll daher in diesem Unterkapitel ausführlich vorgestellt werden. Nach einer Begriffsklärung steht als erstes die Entwicklung von Risikogovernance als staatlicher Regulierungsstrategie insbesondere im angelsächsischen Raum im Fokus. Danach werden die Kerninhalte der Idee der Risikogovernance dargestellt und für diese Arbeit definiert. Als dritter Abschnitt schließt sich die wissenschaftliche Bewertung der Regulierung, basierend auf der Idee der Risikogovernance, an, bevor mit dem Aspekt der Verantwortung für die politikwissenschaftliche Kritik besonders relevante Konsequenzen der Idee der Risikogovernance herausgearbeitet werden. Der Abschnitt schließt mit der Frage der Übertragbarkeit der im angelsächsischen Raum entstandenen Idee auf den deutschen Kontext und die Katastrophenvorsorge in Deutschland. 2.3.1. 2.3. Die Ideen: Risikogovernance, Gefahrenabwehr, Resilienz und der Allgefahrenansatz 95 Risiko Risikogovernance setzt sich aus den Begriffen Risiko und Governance zusammen. Eine umfassende, alle Disziplinen umfassende Auseinandersetzung mit dem Risikobegriff würde den Rahmen dieser Arbeit sprengen. Stattdessen sollen im Folgenden die Dimensionen des Risikobegriffs kurz vorgestellt werden. Slovic et al. (2010, S. 21) unterscheiden drei Dimensionen des Umgangs mit Risiken. Für die Autor_innen hat Risiko eine 1) analytische, eine 2) affektiv-heuristische und eine 3) politische, d.h. Aushandlungskomponente.39 1) Bei der analytischen Dimension geht es um Wissen über das Risiko. Risiko wird hier mit der Formel: ‚Risiko = Schaden (mal) Eintrittswahrscheinlichkeit‘ erfasst.40 So lassen sich Risiken quantifizieren und in vergleichbare Zahlen umwandeln, die Grundlagen für Handlungsentscheidungen bieten. Zu dieser Grundformel können beliebig Faktoren oder andere Variablen hinzugefügt werden, so dass in der praktischen Anwendung komplexe Modellierungen hinter einem letztlich mit einer Zahl bezeichneten Risiko stehen, die wiederum auf bestimmten Informationen, Schätzungen und auch normativen Bewertungen (z.B. über den Wert eines Menschenlebens) beruht. Eine solche Analyse bildet die Basis von ökonomischen Risikomanagementsystemen, wie sie in Unternehmen angewandt werden (vgl. z.B. Hopkin 2010). Risiken können darin jedoch nicht nur negativ im Sinne von Gefahren, sondern auch positiv im Sinne von Chancen oder als zu kontrollierende Unsicherheiten kategorisiert werden (ebd., S. 13). Risikoberechnungen bzw. –modellierungen sind ein Kernbestandteil von Ansätzen der Risikogovernance. 2) Die zweite Dimension ist die affektive. Die Psychologie beschäftigt sich damit, wie wir alltäglich Risikoentscheidungen treffen, ohne lange zu reflektieren. Slovic et al. (2010) erklären mit der Affektheuristik, warum Menschen mit Entscheidungen, die sie innerhalb von Sekunden treffen, oft richtig liegen: Auf der Basis der persönlichen Geschichte, von Erlebnissen aus erster, zweiter oder dritter Hand mit denen ein bestimmtes Gefühl verbunden ist, Wertvorstellungen sowie Wissen über Schäden und Eintrittswahrscheinlichkeiten kombinieren Menschen Gefühle und Analyse, um schnell zu einer Entscheidung zu kommen. Slovic et al. nennen diese 39 Vgl. für eine ähnliche Unterscheidung die Unterteilung im Lexikonbeitrag von Bora in Information Theory, Decision Theory and Social Problem (Bora 2007, S. 3927–3928). 40 Vgl. für eine frühe sozialwissenschaftliche Auseinandersetzung mit dieser Formel Kaufmann 2012 b, S. 267 [1973]. 2. Normen, Ideen und ihre Anwendung in dieser Arbeit 96 Erfahrungsbasis den „affect pool“ (2010, S. 25). Sie zeigen aber auch auf, welche Probleme daraus entstehen: So können Menschen beispielsweise Zahlen und Statistiken in der Regel nicht richtig einschätzen (Slovic 2010). Auch starke Gefühle oder körperliche Zustände wie die Angst vor Terrorismus oder großer Hunger, aber auch die Konzentration auf den Moment und nicht auf die langfristigen Folgen können dazu führen, dass Menschen ‚irrationale‘ Entscheidungen treffen (Slovic et al. 2010, S. 33– 36). Ein weiteres Problem ist die Manipulierbarkeit affektiver Risikoentscheidungen, die sich daraus ergibt (ebd., S. 33). Für diese Arbeit ist besonders relevant, dass das Bewusstsein für ein Risiko, das hauptsächlich über eigenes Erleben entsteht, nicht dazu führt, dass Menschen sich aktiv auf den möglichen Eintritt von Risiken vorbereiten – Wachinger et al. (2013, S. 1054) nennen dies das „risk perception paradox“. 3) Slovic et al. nennen als dritte Dimension die politische, derer wir uns bewusst werden, „when our ancient instincts and our modern scientific analysis clash“ (Slovic et al. 2010, S. 21). Die politische Seite von Risiko verweist auf die gesellschaftlichen Prozesse, die ablaufen, um Entscheidungen über Risiken zu treffen. Hier fließen gesellschaftliche Normen und Werte genauso ein wie die Organisation von Entscheidungsprozessen und die Implementierung von Entscheidungen. Für die politisch Verantwortlichen ist sie die große Herausforderung: „Policymakers have the complex task of defining which impact they want to assess, how to evaluate it, and what is a tolerable level of risk“ (Settele und Larbey 2015, S. 3). Sich mit den Inhalten dieser politischen Dimension auseinanderzusetzen, ist das zentrale Ziel dieser Arbeit. Für die Politikwissenschaft41 notieren Renn et al. ein Interesse an der sozialen Risikobewertung (Renn et al. 2007, S. 25), die auf sozialem Nutzen und Fairness als grundlegenden Einheiten, in denen Risiko gemessen wird, und auf einem gruppenspezifischen, multidimensionalen Risikobegriff aufbauen. So bearbeite die Politikwissenschaft das Grundproblem der Komplexität. Die soziale Risikobewertung soll soziale Gerechtigkeit, politische Akzeptanz und Legitimation hervorbringen, indem sie Risiken politisch bearbeitet, d.h. diese reguliert, kommuniziert und Konflikte managt. 41 Der Risikobegriff ist inzwischen auch in der Disziplin der Internationalen Beziehungen angekommen, ist hier jedoch noch von untergeordneter Bedeutung, vgl. als einen der wenigen systematischen Beiträge Daase et al. (2002). So beschäftigt sich beispielsweise Corry (2012) damit, ob es statt einer Sekuritisierung inzwischen eine Riskifizierung gibt. Grande und Zangl (2011) beschäftigen sich damit, ob neue globale Risiken zu Formen einer „preventive governance“ führen. 2.3. Die Ideen: Risikogovernance, Gefahrenabwehr, Resilienz und der Allgefahrenansatz 97 Auf einem analytischen Risikobegriff aufbauende Konzepte dienen dabei als Basis, die in diesem Fall um die soziale Erfahrbarkeit von Risiken ausgedehnt wird (ebd., S. 24). Die sozialwissenschaftliche Auseinandersetzung mit Risiken kann dabei auf einen umfassenden Theoriekanon zurückgreifen (vgl. ebd., Kap. 2.3.4.), die den Umgang mit Risiken aus ihrer jeweiligen Sicht beleuchten. Die Ansätze müssen sich jedoch den Vorwurf gefallen lassen, dass sie nur schwer für die Politik nutzbar sind: „Das liegt im Wesentlichen daran, dass ihre Empfehlungen weitgehend auf prozessuale Verfahren zur Bewertung der Risikoakzeptanz beschränkt sind, deren Ergebnisse zwar immer offen sind, aber keine Lösungen garantieren. … Die meisten sozialwissenschaftlichen Risikoanalytiker favorisieren zudem Modelle einer diskursiven Risikopolitik, in deren Rahmen politische Entscheidungen unter Einbeziehung der Betroffenen gefällt werden. Solche Modelle sind immer offen und mögen in Einzelfällen Akzeptanz eher zerstören als schaffen“ (ebd., S. 59– 60). Diese Arbeit setzt sich jedoch nicht mit Risiken an sich oder dem Risikobegriff auseinander, sondern rückt Ansätze der Risikogovernance in den Fokus. Sie betrachten Risiko nicht nur als Objekt von Regulierung – dies wäre eine ontologische Festlegung auf das in diesem Abschnitt dargestellte – sondern nutzt zudem das Charakteristikum der Aushandelbarkeit und Behandelbarkeit von Risiken als Mittel der Regulierung. Governance Der zweite Wortteil von Risikogovernance, Governance, ist ein Sammelbegriff für die verschiedenen Arten, wie öffentliche Angelegenheiten im Zusammenspiel unterschiedlicher staatlicher und nicht-staatlicher Akteure geregelt werden können und die nicht in den Bereich des klassischen, hierarchischen staatlichen Regierens (Government) fallen. Idealtypisch ist die Beteiligung verschiedener Akteure aus Staat, Markt und Netzwerke öffentlicher und privater Akteure bzw. Kombinationen aus diesen (Baker 2014, S. 100; Lynn 2014, S. 51–52). Governance ist inzwischen eine weit verbreitete, aber ebenso ausdifferenzierte und teilweise umstrittene Perspektive der Politik- und Sozialwissenschaften (vgl. die Beiträge in Levi-Faur 2014). Insbesondere bei der Diskussion der Entwicklung moderner westlicher Staaten hat sich der Begriff der Governance als forschungsleitend erwiesen, mit dem Umweltbereich als besonders relevantem Politikfeld (vgl. Baker 2014, S. 101). In der Kombination mit dem Wort Risiko entsteht Risikogovernance: Diese gibt der Regelsetzung so ein Objekt, aber weder eine nor- 2. Normen, Ideen und ihre Anwendung in dieser Arbeit 98 mative Orientierung (wie in Good Governance) noch eine Strukturvorgabe (wie in Multi-level Governance). Auch die Annahme, dass Governance nur Steuerung von oben, also top-down, impliziert (vgl. z.B. das Verständnis in Fekete et al. 2016, S. 220), widerspricht der Offenheit des Konzept, das auch als participatory Governance umgesetzt werden kann. Die Entwicklung von Risikogovernance als internationale Fashion in der Regulierung Die im Folgenden vorgestellte spezifische Idee von Risikogovernance beruht auf dem, was aus der Unternehmensführung als Risikomanagement bekannt ist und wie es beispielsweise von Hopkin (2010) beschrieben wird. Insbesondere für die Finanz- und Versicherungsindustrie ist es existentiell, neue Risiken zu erkennen (siehe z.B. Käslin 2008). Risikogovernance geht jedoch über die Unternehmenswelt hinaus: Forscher haben eine Entwicklung hin zur Risikogovernance herausgearbeitet, die Gesellschaften und Staaten verändert hat. Allen voran hat sich Power in „The audit society“ (Power 1999) und „Organized uncertainty“ (Power 2007) prominent damit beschäftigt, wie die britische und amerikanische Gesellschaft und ihre Organisationen einschließlich der Unternehmen begonnen haben, sich konstant selbst zu überwachen. Grundlegend ist dabei eine Kosten-Nutzen-Logik, die Chancen und negative Konsequenzen abzuwägen sucht. Die Selbstüberwachung, ob diese Logik auch stringent eingehalten wird, stellt die Basis dar, durch die sich der Staat habe wandeln können und heute Risikogovernance betreibe: „The regulatory state is becoming a risk management state. Operating in an indirect manner, states are trading depth for breadth in their operations, functioning via an enormous variety of risk regulation regimes.“ (Power 2004, S. 23) Power nimmt in seinen Ausführungen hauptsächlich die mit dem Risikomanagement einhergehenden Probleme in den Blick und beschreibt Staaten als diejenigen, die mit Risikogovernance ihren Regelungsbereich ausdehnen. Liberale Risikoregime haben dabei drei Funktionen: „… ways of gathering information, ways of setting standards, goals, or targets, and ways of changing behaviour to meet the standards or targets“ (Hood et al. 2001, S. 21). Auch eine Übertragung von Verantwortung für die Risikobearbeitung weg von staatlicher Regulierung kann für Staaten eine Reihe von Vorteilen haben: „The careful allocation of responsibility for risk management has the potential to produce greater economic benefits by allowing risks to be 2.3. Die Ideen: Risikogovernance, Gefahrenabwehr, Resilienz und der Allgefahrenansatz 99 managed at the level of society where it will be most effective. This can include reducing unnecessary reliance on government involvement in individual’s lives, thereby building a more resilient society and allowing opportunities for adaptive behaviour. Regulation has to be examined for its potential to displace entrepreneurial activity which can potentially address risks and minimise negative externalities more effectively through the development of private or market based solutions.“ (Bounds 2010, S. 25) Durch die Fashion der Risikogovernance geraten Autoritäten jedoch selbst unter Druck, ihre eigene regulative Arbeit an der Kosten-Nutzen-Logik auszurichten und sich für ihre Entscheidungen zu rechtfertigen (Sunstein 2002): „The ostensible rationale for risk-based regulation is that it can maximise the benefits of regulation while minimising the burdens on those regulated by offering 'targeted' and 'proportionate' interventions“ (Rothstein et al. 2011, S. 188). Eine mögliche Konfliktlinie verläuft in der Konsequenz zwischen den Regulierenden, die sich auf Experten und deren Risikokalkulationen stützen, einerseits und demokratischen Ansprüchen an Transparenz, Rechtfertigung (accountability) und Partizipation andererseits (Jasanoff 2010, S. 19–22). Rothstein et al. (2006) beschreiben letztere als gesellschaftliche und institutionelle Risiken (ebd., S. 99) und argumentieren, dass dadurch ein Prozess der ‚Risikokolonialisierung‘ ausgelöst wird, „whereby risk increasingly comes to define the object, methods and rationale of regulation“ (ebd., S. 93). So müssen auch Staaten ihre eigenen Risiken in einem komplexen Governanceprozess bearbeiten. Die bis hierhin skizzierten Entwicklungen zum Aufkommen und der Wirkmächtigkeit der Idee der Risikogovernance lassen sich jedoch hauptsächlich für den anglo-amerikanischen Raum und einige andere OECD- Staaten feststellen42, zudem wenden internationale Organisationen wie die OECD oder die WTO ihre Grundprinzipien an und fordern sie ein (Rothstein et al. 2011, S. 188).43 Auch das Aufkommen von nicht-technischen Standards, wie sie in dieser Arbeit durch die ISO-Standards untersucht 42 Zu Frankreich vergleiche Borraz (2008), der zwar keine so ausgedrückte Hinwendung zur Risikogovernance, jedoch die gleichen grundlegenden Mechanismen findet, zudem die Charakterisierung als „neurotic state“ in Rothstein et al. (2011, S. 195–199). 43 „The WTO, for example, forced the EU to adopt risk assessment as the basis for import restrictions of meat containing artificial beef hormones following a successful complaint by the United States over the EU's prior ban.“ (Rothstein et al. 2011, S. 188). 2. Normen, Ideen und ihre Anwendung in dieser Arbeit 100 werden, können als Elemente von Risikogovernance verstanden werden. Ein Indikator dafür wäre der von Ponte et al. (2011 a, S. 292–293) diagnostizierte „managerialism“, der in der Entstehung und Umsetzung von Standards zum Tragen kommt und auf die bereits von Power (1999) diagnostizierte Auditkultur aufbaut. Dort, wo sich in Deutschland risikobasierte Regulierung findet, ist diese vermutlich durch internationale Einflüsse entstanden: „For example, the Basel-II Accords turned the previously opaque world of financial services regulation into a risk-based approach under the supervision of BaFin, which was established as one of the few fully-fledged regulatory agencies in Germany“ (Rothstein et al. 2013, S. 225). Rothstein et al. (2013) nennen drei kontextuelle Faktoren, von denen sie annehmen, dass sie der Entwicklung von Risikogovernance als Leitidee der Regulierung in Deutschland entgegenstehen: Die starke Rolle der Judikative, das fragmentierte föderale System und die korporatistische Tradition, in der Konflikte zwischen Stakeholdern ausgehandelt oder, wenn eine Aushandlung nicht möglich ist, politische Entscheidungen getroffen werden (ebd., S. 225–227). Doch was bedeutet die Governance von Risiken neben einer Kosten-Nutzen-Orientierung inhaltlich konkret und welche Konsequenzen und Möglichkeiten bringt sie für regulierende Akteure mit sich? Kernelemente von Risikogovernance als Regulierungsidee Im Kern handelt sich bei Risikogovernance um ein Zyklusmodell des Risikomanagements, in dem die Steuerung des Prozesses, die konstante Kommunikation zwischen den Beteiligten und die Transparenz in den einzelnen Schritten eine zentrale Rolle spielen (vgl. Abb. 5): 2.3. Die Ideen: Risikogovernance, Gefahrenabwehr, Resilienz und der Allgefahrenansatz 101 Abbildung 5: Zyklusmodell der Risikogovernance. Eigene Darstellung. Idee = Vorstellung davon, wie ein konkreter Sachverhalt geregelt werden sollte, trägt zur Umsetzung eines abstrakten Prinzips (= Norm) bei. Policy = Objekt/Dokument, enthält die praktische Umsetzungsvorschrift einer Idee. Abbildung 6: Beziehung zwischen Norm, Idee und Policy sowie Darstellung der jeweiligen Hauptfoki. Eigene Darstellung. Risikoidentifizierung Risikoanalyse Risikobewertung Risikobearbeitung Überprüfung der Ergebnisse Steuerung Kommunikation Transparenz Policy ISO 31000/ISO/ IEC31010 Idee Risikogovernance Norm Katastrophenvorsorge Policy HWRM-RL Policy SFDRR Zyklusmodell d r Risikogov rn nce. Eigene Darstellung. Im Folgenden sollen zwei als politikberatend einzustufende Publikationen zu Risk Governance als Beispiel für die globale Hinwendung zur Risikogovernance als Steuerungsinstrument. vorgestellt werden. Dabei handelt es sich zum einen um das explizit für Entscheider_innen44 vorgesehene Konzept des Think Tanks International Risk Governance Council (IRGC) (Renn und Walker 2008), zum anderen um eine Veröffentlichung der OECD (OECD 2010)45. Abbildung 5: 44 Vgl. https://www.irgc.org/about/mission-and-purpose/ (18.08.2016): „IRGC’s mission includes developing concepts of risk governance, anticipating major risk issues, and providing risk governance policy advice for key decision-makers.“. 45 Beides sind umfassende Publikationen und bei weitem nicht die einzigen, welche die Idee von Risk Governance zusammenfassen und ihre Umsetzung propagieren. Die Darstellung kann deshalb an dieser Stelle nur kursorisch und für die eigene wissenschaftliche Auseinandersetzung damit problemzentriert auf die Forschungsfrage dieser Arbeit hin rfolgen. 2. Normen, Ideen und ihre Anwendung in dieser Arbeit 102 Das IRGC geht auf eine Initiative der Schweizer Regierung zurück und ist inzwischen in das International Risk Governance Center der École Polytechnique Fédérale de Lausanne überführt. Risikogovernance nach dem IRGC (Renn und Walker 2008; Renn 2008; Aven und Renn 2010) ist ein Zyklusmodell, in dem verschiedene Arten von Wissen relevant werden können und das dadurch offen für den Einschluss aller Stakeholder ist, die es durch konstante Kommunikation zu integrieren sucht. Im ersten Schritt steht die Wahrnehmung der Gefahr (Pre-Assessment), die dann umfassend evaluiert und so in ein Risiko transformiert wird (Risk Appraisal). Dieses Risiko wird im dritten Schritt bewertet (Tolerability and Acceptability Judgement) und anschließend gemäß der Bewertung gemanagt (Risk Management). Dann beginnt der Prozess von vorne, um den Erfolg des Risikomanagements zu überprüfen und gegebenenfalls neue Maßnahmen zu ergreifen, veränderte Situationen zu erfassen und neue Gefahren mit in den Governanceprozess aufzunehmen. Die Phasen des IRGC-Modells finden sich ähnlich in anderen Modellen (vgl. auch die vergleichende Darstellung in Beisheim et al. 2012). In der späteren wissenschaftlichen Diskussion wurde das Modell des IRGC explizit um eine inklusive, partizipative Komponente erweitert (Renn et al. 2011; Klinke und Renn 2012; Renn 2015 b). Die Publikation der OECD „Risk and regulatory policy. Improving the governance of risk“ (OECD 2010) entwickelt kein eigenes Konzept von Risikogovernance im engeren Sinne, sondern bezieht sich auf bereits existierende sowie Praxisbeispiele von Risikogovernance. Ihr Ziel ist „to assist policy analysts in OECD governments to consider how to develop, or improve, the design of a coherent risk governance policy for managing regulation and improving the welfare of citizens“ (ebd., S. 3). In 7 Kapiteln auf insgesamt ca. 250 Seiten Text unterschiedlicher Autor_innen werden verschiedene Aspekte vorgestellt, die Regierungen helfen sollen, ihre Regulierungstätigkeit an Risiken auszurichten. Im Vorwort werden sowohl die Kernelemente als auch die Vorteile für Regierungen, Bürger_innen und private Akteure thematisiert: „An OECD survey revealed that very few countries have attempted to develop a coherent policy on the management of risks through regulation. Yet it is precisely because regulation is so often relied upon to address risks that improvements to the risk governance frameworks has such potential to improve social welfare, by ensuring that regulatory approaches are efficient, effective and account for risk/risk tradeoffs across policy objectives. Risk-based approaches to the design of regulation and compliance strategies can also provide better protec- 2.3. Die Ideen: Risikogovernance, Gefahrenabwehr, Resilienz und der Allgefahrenansatz 103 tions from hazards, more efficient services from government and reduced costs to business.“ (ebd., S. 5) Die in der Publikation vorgestellten Aspekte gehen über die reinen Mechanismen der Analyse und des Managements von Risiken und ihrer institutionellen Verankerung hinaus, indem sie unter anderem betonen, dass das jeweilige Governancearrangement vom politisch-kulturellen Kontext abhängt. Ein weiterer Kernaspekt ist die Sinnhaftigkeit einer zentralen, übergreifenden Steuerung der Risikopolitik, unter anderem, um in allen Politikbereichen nach den gleichen Grundlagen zu arbeiten, Trade-offs zwischen verschiedenen Risiken zu entscheiden und Interdependenzen Rechnung tragen zu können. Auch der innerorganisatorische Risikoaspekt wird diskutiert, nämlich, dass etwas auf eine bestimmte Art zu regulieren (oder auch nicht) ein Risiko für die Regulierungsinstanz an sich darstellt, da sie an ihrer Regulierung gemessen wird. Auf dieser Grundlage wird für die Analyse dieser Arbeit Risikogovernance folgendermaßen charakterisiert: • Orientierung an Risiken, d.h. der probabilistischen Bewertung von Gefahren • Management hoher Risiken unter Berücksichtigung der Interdependenzen zwischen verschiedenen Risiken • Zyklische Organisation des Risikogovernanceprozesses • Effizienz durch Kosten-Nutzen-Orientierung • Effektivität durch Nutzung unterschiedlicher Governanceoptionen • Berücksichtigung sozialer Bewertungen bei der Beurteilung von Risiken • Kommunikation und Transparenz des Prozesses zur innerorganisatorischen Risikogovernance Risikogovernance impliziert somit eine Entscheidungsperspektive. Bei dieser Entscheidung wird Ungewissheit über die Zukunft, d.h. das Nicht-Wissen-können akzeptiert und in der Konsequenz Wege gesucht, die Ungewissheit einzuhegen. Bezogen auf den für diese Arbeit grundlegenden sozialen Katastrophenbegriff kann dies bedeuteten, dass „…the modern disaster is mismanagement of risk…“ (Cedervall Lauta und Faure 2016, S. 179). Ein solcher, über Risiken definierter Katastrophenbegriff impliziert gleichzeitig eine „Normalisierung“ von Katastrophen, was die Verantwortung für deren Bewältigung auf alle gesellschaftlichen Akteure verteilt (Cedervall Lauta 2015, S. 142–144). 2. Normen, Ideen und ihre Anwendung in dieser Arbeit 104 Wissenschaftliche Rezeption: Vorteile von und Kritik an Risikogovernance Risikogovernance wird in der wissenschaftlichen Rezeption46 als Mittel hervorgehoben, um bei verschiedenen Arten von Risiken „ex-ante“ zu handeln und dennoch regulative Überreaktion zu vermeiden (Castellano 2011; Posner 2004) – selbst wenn dies für als „low risks“ charakterisierte Risiken bedeutet, keine oder kaum Ressourcen für deren Bearbeitung bereitzustellen (Black und Baldwin 2012). Risikogovernance sucht einen Weg, mit Nichtwissen umzugehen, indem (wissenschaftliche wie sozio-politische) Bewertungen von Risiken – in der Form von Unsicherheit und Ambiguität (vgl. Renn et al. 2011) – bewusst gemacht werden und Handlungen mit leiten. Der Komplexität und Interdependenz sucht es durch den Blick auf systemische47 und emergente Risiken Rechnung zu tragen, auch wenn diese eine große Herausforderung für Ansätze der Risikogovernance darstellen (Käslin 2008; Castellano 2011), da sie von den letztlich individuellen Risikoeinschätzungen (von der Wissenschaftler_innen, Regulierenden, Bürger_innen, Wirtschaftsakteure z.B. bei Versicherungen etc.) abhängt (vgl. z.B. Eller et al. 2013; Renn 2015 a). An diesen Herausforderungen setzt die wissenschaftliche Kritik an Risikogovernance an. Diese nimmt unter anderem in den Blick, dass Menschen dem vorgeblich „rationalen“ Verfahren kaum gerecht werden können und wichtige Aspekte vernachlässigen werden (Berger et al. 2010). Weiterhin wurde bereits früh angemerkt, dass der Schwerpunkt des Risikomanagements auf der Aushandlung der sozialen Konflikte liegen sollte und nicht auf Wahrscheinlichkeitsberechnungen (Rayner und Cantor 1987). Auch Partizipation darin ist jedoch keine universelle Lösungsstrategie für repräsentative Demokratien (Rayner 2007), so dass es durch Risikogovernance zu einem „decline of democracy“ komme (Cedervall Lauta und Faure 2016, S. 182). Voss (2008) arbeitet zudem heraus, dass gerade die am stärksten vulnerablen Menschen nicht an gesellschaftlich-politischen Prozessen partizipieren und so ihre hohe Vulnerabilität nicht dazu führt, dass ihre Handlungskapazität gestärkt wird. Boholm et al. (2012) kritisieren Modelle wie das des IRGC als dekontextulisiert und fordern eine kontext- und kultursensible Perspektive auf die Mikroebene, auf der ganz 46 Nicht jede wissenschaftliche Beschäftigung mit Risk Governance bezieht sich auf dieses Verständnis, manchmal wird der Begriff auch als Übergriff für eine Regulierung von Risiken allgemein verwendet, z.B. im Sammelband von Fra.Paleo (2015). 47 D.h. „non-simple risks“, bei denen kein einfacher kausaler Zusammenhang zugrunde liegt (vgl. van Asselt und Renn 2011, S. 438). 2.3. Die Ideen: Risikogovernance, Gefahrenabwehr, Resilienz und der Allgefahrenansatz 105 konkrete Risiken, und nicht Risiken im Allgemeinen, Teil der sozialen, interaktiven Praxis sind. Doch auch aus der Makroperspektive wird Kritik ge- äußert, da die Gefahr des methodologischen Nationalismus gesehen wird, die nicht zu den aktuellen Problemen der Weltgesellschaft passt (Hagmann und Cavelty 2012; Beck 2015). Wenn (staatliches) Risikomanagement jedoch nicht eine explizite Form von Risikogovernance annimmt, läuft es Gefahr, die Regulierten zu vergessen. Nationale Risikoanalysen (z.B. in der Form von Risikoregistern) werden dann (unter anderem) dafür kritisiert, apolitisch zu agieren (Hagmann und Cavelty 2012). Die Inklusion und Partizipation der Regulierten ist für Ansätze der Risikogovernance so herausfordernd wie nötig und vorteilhaft (Renn und Schweizer 2009, Renn 2015 a, 2015 b). Dies gilt umso mehr, wenn, wie in der Fallstudie von Kuhlicke et al. (2016), die Schuldzuschreibung für (wahrgenommenes) politisches Scheitern bei den Teilnehmer_innen am Partizipationsprozess gesucht wird. Verantwortung als zentrales politikwissenschaftliches Interesse Der Aspekt der Governance betont bereits die Möglichkeit, dass Risiken nicht vom Staat gemanagt werden müssen48 und rückt Risikogovernance in das Interesse kritischer politikwissenschaftlicher Forschung. Verantwortung kann im Prozess der Risikogovernance auf andere als staatliche Akteure übertragen werden. Walker et al. (2010, S. 24) stellen die möglichen positiven wie negativen Konsequenzen gegenüber, wenn in Governanceprozessen über verschiedenen Ebenen und in Netzwerken die Verantwortung nicht mehr allein beim Staat liegt. Positiv nennen sie, dass dies zu Empowerment führt, zu effektiverem Handeln an mehr Stellen, lokaler Entscheidungsfindung und letztlich mehr Ressourcen, die dafür eingesetzt werden. Negativ schlagen hingegen zu Buche, dass Verantwortung dann nicht mehr klar zugeordnet wird und eine Fragementierung von Policy-Gestaltung und ihrer Implementierung auftritt. Weiterhin fürchten sie eine Individualisierung von Problemen, so dass diejenigen, die sowieso schon zu wenig Ressourcen haben und marginalisiert sind, noch verwundbarer werden (ebd., S. 24). Wenn staatliche Regulierungsinstanzen Verantwortung für Regulierung übernehmen, gehen sie jedoch auch selbst Risiken ein (Black 2010, S. 186): „the risks the regulator faces in failing to achieve its objectives“ (ebd., S. 48 Staaten können jedoch durch Risikogovernance Handlungsfähigkeit verlieren, wenn sie Objekt der Regulierung auf europäischer oder internationaler Ebene werden, siehe für das Beispiel der Finanzmarktregulierung Wilhelm (2017). 2. Normen, Ideen und ihre Anwendung in dieser Arbeit 106 188). Risikogovernance wäre dann im Sinne von Hood (2011) eine legitime „blame avoidance“-Strategie49, die es ermöglicht, Prioritäten zu setzen und die eigene Reputation zu schützen.50 Durch Risikogovernance ist es letztlich möglich, ein „optimal portfolio of risks“ zu bearbeiten, anstatt eine „zero risk“-Strategie zu verfolgen (Graham 2010, S. 239). Staaten können so die Grenzen ihrer Möglichkeiten deutlich machen, ihre Bevölkerungen zu beschützen (Borraz 2008, S. 26). Dies ist auch normativ sinnvoll, da aus juristischer Persepektive Risikominimierung als Staatsziel der Freiheit abträglich ist (Thiel 2012, S. 88). Entscheidungen wie das Setzen von Schutzzielen51 können jedoch auch als „exclusive responsibility of electorally accountable policy makers“ (Majone 2010, S. 123) angesehen werden, die nach Rayner (2007) nicht durch partizipative Elemente ersetzt werden sollte. Es gibt also zwei Verantwortungsmechanismen, die einen Risikogovernanceansatz von anderen Ansätzen der Regulierung von Risiken unterscheiden (vgl. auch Borraz 2013, S. 250–251; Rothstein et al. 2011, S. 191): • Nicht-staatliche Akteure übernehmen im Governanceprozess Verantwortung für die Bearbeitung von Risiken. Dies ist kritisch in den Worten von Huber und Rothstein (2013, S. 670) eine „externalisation of responsibilities for adverse events onto others“, kann jedoch im Sinne des Governancebegriffs auch neutral bzw. positiv gewertet werden. • Staaten setzen Prioritäten, welche Risiken bis zu welchem Schutzniveau durch Regulierung bearbeitet werden und machen so explizit, bis zu welchen Grenzen sie Verantwortung übernehmen. Die stringente Umsetzung eines Risikogovernanceansatzes, der die positiven Aspekte einer Integration nicht-staatlicher Akteure mit einer klaren Verantwortungszuschreibung kombiniert, ist praktisch jedoch selbst in einem System schwierig, das als offen für Ansätze der Risikogovernance gilt, wie die Fallstudie zum Wassermanagement in England von Watson et 49 Vgl. dazu nicht legitime Strategien bei Bounds (2010, S. 30), der aufzählt: “delaying the release of information; simple rebuttal of demands for public disclosure; organisational reorientation to disguise responsibility for risks; service abandonment to avoid the consequences of a wrong decision; the adoption of a procedural checklist approach as a substitute for substantive action, and; finally just making excuses.“ 50 So definiert beispielsweise das Bundesamt für Ausfuhrkontrolle in der Anwendung ihres Risikomanagementsystems „negative Auswirkungen auf die Reputation der Behörde“ (Motel und Richter 2016, S. 76) als Risiko. 51 Vgl. zur Komplexität dieses Prozesses am Beispiel der Schweiz Hess (2008). 2.3. Die Ideen: Risikogovernance, Gefahrenabwehr, Resilienz und der Allgefahrenansatz 107 al. (2009)52 zeigt. Im Folgenden soll daher kurz der Forschungsstand zur Übertragbarkeit auf Deutschland und auf Katastrophenvorsorge dargestellt werden. Übertragbarkeit von Risikogovernance auf den deutschen Kontext Sind nun Ansätze von Risikogovernance überhaupt auf den spezifischen politisch-kulturellen Kontext von Deutschland übertragbar? Rothstein et al. machen deutlich, dass dies keine einfach zu beantwortende Frage ist: eine Untersuchung der tiefen Strukturen sei nötig, um hinter die offensichtlichen Unterschiede zu schauen, da „differences in the organization of corporatist rule-making and compensation have significant consequences for the framing of risk trade-offs“ (Rothstein et al. 2015, S. 16). Die Logik eines auf Zivilrecht53 gründenden Systems mache es unwahrscheinlich, dass eine auf interpretierbaren Prinzipien basierende Regulierung einfach eingeführt werden könne (ebd., S. 17). Ein genauerer Blick auf Deutschland zeigt jedoch, dass die deutschen Bundesländer durchaus risikobasierte Regulierungen in ihrer Arbeitssicherheitspolitik einführen, da sie sich davon mehr Effizienz und bessere öffentliche Rechenschaftslegung versprechen (Paul und Huber 2015, S. 12–16). Daneben fanden sich in den korporatistisch organisierten Teilen der Arbeitssicherheitspolitik wider Erwarten auch risikobasierte Ansätze, die dort allerdings andere Funktionen übernehmen – sie dienen der Rechenschaftslegung gegenüber den anderen Parteien und so der Stabilisierung dieser Beziehungen; anstelle der Rationalisierung der regulativen In- 52 Watson et al. (2009) erläutern die Schwierigkeiten eines solchen institutionellen Wandels: „While it is true that more non‐state actors are now engaged in aspects of water management, they have tended to be assigned to the job of 'rowing' within the reformed governance arrangements, while the task of 'steering' remains firmly in the hands of powerful government departments and technically oriented public agencies. … This […] is problematic for a number of reasons. First, it effectively reduces public accountability because central government is able to deflect the blame when things go wrong towards the numerous other actors that are involved in policy implementation, rather than to the state actors that are responsible for policy making. Second, it denies those involved in implementation the flexibility to address local circumstances and needs as policy itself continues to be set by the bureaucratic structures and processes of the EA [Environmental Agency, C.P.] and central government. Third, there is a clear democratic deficit in the sense that those who are being given more responsibility for implementing river basin management and flood‐risk policies have little influence over the direction or content of those same policies.“ (Watson et al. 2009, S. 458). 53 Zu den Möglichkeiten und Grenzen des Risikorechts vgl. Bora (1999). 2. Normen, Ideen und ihre Anwendung in dieser Arbeit 108 tervention zielten sie auf die Rationalisierung des Politikprozesses, indem die Basis für die Intervention gelegt wird (ebd., S. 14-24, 27). Das Nebeneinander unterschiedlicher Rationalitäten im gleichen Politikfeld und die spezifisch korporatistische Nutzung von Risikoansätzen führen Paul und Huber (2015, S. 28) zum Schluss, dass eine „wider comparative agenda would therefore need to examine not only the structural conditions for the adoption of risk-based tools in various types of regulatory settings, but also the policy-specific conditions which make risk-based thinking attractive for various reasons.“ Für den Bereich der Katastrophenvorsorge wurden bisher vor allem in der Hochwasserpolitik Erkenntnisse gewonnen, ob und wie Risikogovernance sich in Deutschland verbreitet. So schließt Krieger (2011), dass bis 2005 folgende Faktoren dafür verantwortlich waren, dass sich in Deutschland kein „angelsächsisches“ Modell der Risikogovernance durchsetzt: • Das (Selbst- und Öffentlichkeits-)Verständnis als schützender Staat – bis zur Grenze eines hundertjährigen Hochwassers (Krieger 2013, S. 244– 245) • Eine Verwaltungsgerichtsbarkeit, die als rechtliche Basis klare Abgrenzungen wie das hundertjährige Hochwasser verlangt – einen Indikator, der die Gefahr misst und nicht die potentiellen Schäden (ebd., S. 247) • Die Logik des Förderalismus, die dafür verantwortlich ist, dass keine zentrale Allokation von Ressourcen auf besonders risikobehaftete Gebiete stattfindet und Verantwortlichkeiten insbesondere für Versagen nicht klar zugerechnet werden können (ebd., S. 249–250) Risiko, wie es durch die Risikoanalyse in der EU-Hochwasserdirektive vorgeschrieben wird, werde stattdessen genutzt, „[to] formally establish the state as an actor that commits to providing safety – within clearly (probabilistically) defined boundaries.“ (ebd., S. 252). Der Blick auf die rechtliche Lage ist daher spannend. Im Grundgesetz ist der Schutz der Freiheit höher gewertet als der Schutz vor Risiken (d.h. nicht beweisbaren Gefahren), was sich aus seinem Entstehungskontext erklärt (Huber 2009, S. 28). Erst in den 1970er Jahren entwickelte sich die Schutzpflicht des Staates, die mit Ausnahme des Vorsorgeprinzips individuell einklagbar ist (ebd., S. 30–31). In den letzten 20 Jahren hat sich daher als Instrument der Risikoregulierung das Setzen von Prinzipien durch die Legislative durchgesetzt, die von der Verwaltung in konkrete Risikoentscheidungen überführt werden (ebd., S. 32–33). Für die spätere Hochwasserpolitik wurde unter anderem untersucht, ob die HWRM-RL der EU in Deutschland für Anpassungsdruck hin zur Risi- 2.3. Die Ideen: Risikogovernance, Gefahrenabwehr, Resilienz und der Allgefahrenansatz 109 kogovernance gesorgt hat (vgl. im Detail Kapitel 2.4.2.). In ihrer Studie stellen Paul et al. (2015) Ansätze für einen ideationalen und prozessualen Policy-Wandel durch die HWRM-RL fest. Auch hier zeigte sich, dass manche Elemente bereits vorher zu finden waren: Paul et al. (2015, S. 8) nennen einzelne Bundesländer und Gemeinden, die Risiko- und Kosten-Nutzen-Abwägungen erstellen, um zu entscheiden, wo sie ihre Ressourcen im Hochwasserschutz einsetzen. Letztlich bedeuten die diskutierten Forschungsergebnisse, dass Ansätze der Risikogovernance in Deutschland einerseits bereits zu finden sind, andererseits durch internationale Impulse verbreitet werden können, auch wenn sie dabei eine ‚spezifisch deutsche Form‘ annehmen. Für diese Arbeit bleibt abschließend kurz zu diskutieren, wie sich die Idee der Risikogovernance und die Norm der Katastrophenvorsorge zueinander verhalten. Aus der theoretischen Perspektive ist Risikogovernance die (neue) Idee, die durch ihre Ankunft im nationalen Kontext Deutschland eine Veränderung hervorbringen kann, indem nicht mehr der Idee der Gefahrenabwehr (vgl. Kapitel 2.3.2.) gefolgt wird. Die mögliche Norm der Katastrophenvorsorge hingegen ist die Richtung des Wandels, zu welchem die Idee der Risikogovernance beitragen kann. Wichtig ist an dieser Stelle, dass zwar mehr Risikogovernance zu mehr Katastrophenvorsorge führen kann, jedoch nicht zwangsläufig, z.B., wenn sich die Idee nicht verbreiten und – letztlich – so keine Akzeptanz und Anwendung finden kann. Dies muss in den folgenden Analyseschritten explizit reflektiert werden und schließt sich als abschließende Bewertungsleistung an die folgenden Analyseschritte an. Prinzipiell ist es auch möglich, dass andere Ideen zu einer Verbreitung von Katastrophenvorsorge als Norm führen, die jedoch außerhalb des Untersuchungsbereichs dieser Arbeit liegen und durch ihr Instrumentarium nicht wahrgenommen werden können. Dieses Instrumentarium soll nun durch drei weitere Ideen ergänzt werden, die in Reinform nicht zu einem normativen Wandel hin zur Katastrophenvorsorge beitragen. Zuerst steht im folgenden Absatz die Idee der Gefahrenabwehr im Fokus. Sie unterscheidet sich von der Idee der Risikogovernance: Auch eine Politik, die sich an der Idee der Gefahrenabwehr ausrichtet, möchte Sicherheit für die Bürger_innen erreichen. Im Gegensatz zur Idee der Risikogovernance nimmt es jedoch nicht heutige Risiken in den Blick, sondern zukünftige Gefahren (vgl. Tabelle 1). 2. Normen, Ideen und ihre Anwendung in dieser Arbeit 110 Gefahrenabwehr Der Begriff der Gefahrenabwehr rückt anstelle von Risiken Gefahren ins Zentrum, die abgewehrt und nicht gemanagt werden sollen. Er soll in dieser Arbeit genutzt werden, um die normale, eingeführte Art und Weise zu beschreiben, wie die deutsche politische Ordnung im Hinblick auf Katastrophen aufgestellt ist. In der Regel wird Gefahrenabwehr in der praktischen Arbeit genutzt, um die Phase der Reaktion beispielsweise nach einer Katastrophe zu beschreiben (zum Beispiel Mildner 2013). Der Begriff der Gefahrenabwehr ist jedoch in erster Linie ein juristischer Begriff, der mit dem Gefahrenabwehrrecht ein Rechtsgebiet bezeichnet, welches das Polizei- und Ordnungsrecht umfasst. Es ist die Aufgabe der Akteure in diesem Feld, „von der Allgemeinheit oder dem einzelnen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht wird“ (Götz und Geis 2017, S. 39). Gefahrenabwehr unterscheidet sich von den anderen in dieser Arbeit verwendeten Ideen dahingehend, dass Gefahrenabwehr „bloß bestandkonservierend“ (ebd., S. 40) ist und sich damit von Aufgaben unterscheidet, die „als Vorsorge, Planung und Lenkung zu Eingriffen in das ökonomische wie außerökonomische gesellschaftliche Geschehen“ (ebd., S. 40) darüber hinausgehen. Die Abgrenzung zur Vorsorge ist jedoch fließend (vgl. Thiel 2012, Kapitel 2.B.I.), insbesondere im Umweltrecht, das sich „zunehmend in Richtung eines Gefahrenvorsorgerechts“ (ebd., S. 67) entwickelt. Hierdurch gerate auch der Risikobegriff immer mehr in den Fokus. Aktuell wird die Geltung dieser Abgrenzung in der Rechtswissenschaft jedoch auch im Hinblick auf polizeiliche Strukturen und die Ausweitung der polizeilichen Sicherheit hin zu Prävention angesichts neuer Gefahren durch Terrorismus kritisch diskutiert (zum Beispiel von Welsch 2013). Für diese Arbeit soll jedoch die analytische Trennung aufrechterhalten und Gefahrenabwehr explizit nicht als Vorsorge im Sinne des vorgestellten Verständnisses von Katastrophenvorsorge definiert werden. Der Fokus auf Gefahrenabwehr bedeutet jedoch nicht, dass politisches Handeln erst dann stattfindet, wenn die Gefahr eintritt. Der entscheidende Unterschied ist, dass Gefahrenabwehr sich auf die zukünftig eintretende Gefahr vorbereitet und diese nicht zu verhindern sucht. Angesichts neuer Bedrohungen wie beispielsweise Terrorismus gewinnen Akteursnetzwerke dabei an Bedeutung (vgl. Kaufmann 2012 a), auch wenn solche Ansätze der vernetzten Sicherheit aus verfassungsrechtlicher und aus einer Effizienzperspektive kritisch hinterfragt werden müssen (Schmid 2012). Akteursnetzwerke müssen genauso vor dem Eintritt der Gefahr geschaffen 2.3.2. 2.3. Die Ideen: Risikogovernance, Gefahrenabwehr, Resilienz und der Allgefahrenansatz 111 und eingeübt werden wie funktionierende Einsatzführungsstrukturen54, die in komplexen Situationen Entscheidungsprozesse strukturieren, da gerade die Komplexität von Gefahrenlagen häufig zu Fehlentscheidungen führt (Schaub 2013). Das System der Gefahrenabwehr in Deutschland Für die Umsetzung der Gefahrenabwehr existiert ein etabliertes System in Deutschland, das in Abschnit 1.3.2. als Teil des nationalen Bevölkerungsschutzes angesprochen wurde. Im föderalen System Deutschlands ist Gefahrenabwehr Ländersache und dementsprechend auch im Recht der Bundesländer geregelt. Der Katastrophenschutz, der im besonderen Fokus dieser Arbeit steht, ist ein „besonderer Fall“ der Gefahrenabwehr (Ritgen 2013, S. 152), der neben der „allgemeinen und besonderen Gefahrenabwehr (Ordnungsbehördenrecht, Polizeirecht)“ (Voßschmidt 2016, S. 410) steht. Die Kompetenzen innerhalb der Bundesländer sind in den jeweiligen Gesetzen unterschiedlich geregelt. Die lokale Ebene, d.h. Städte, Gemeinden, Kreise, kreisfreie Städte, spielt jedoch eine hervorzuhebende Rolle, da sie in der Regel mit den untersten Katastrophenschutzbehörden die ausführenden Strukturen stellt (Kutschker und Glade 2016, S. 478–479; Ehl 2016). Je größer der von der Schadenslage betroffene Raum, desto höher die Ebene, die zusätzlich aktiv wird. Eine bisher wissenschaftlich kaum bearbeitete Herausforderung ist dabei, die Einsatzplanung über alle Verwaltungsebenen zu vernetzen (Kutschker und Glade 2016, S. 483). Die Rolle des Bundes beschränkt sich theoretisch auf eine Unterstützung der in den Ländern vorgehaltenen Kapazitäten für den Katastrophenschutz im Rahmen des so genannten ‚Doppelnutzens‘ für den Zivilschutz (Ritgen 2013, S. 157–158). Durch die in Kapitel 1.3.2. beschriebenen Veränderungen im Rahmen der neuen Strategie von 2002 bringt er sich jedoch über das BBK und die AKNZ weitergehend ein, unter anderem mit nationalen Übungen (LÜKEX), dem gemeinsamen Melde- und Lagezentrum oder technischen Systemen und Dienstleistungen. Im Vergleich mit der Organisation der Gefahrenabwehr in anderen Ländern weist das deutsche System eine Besonderheit auf (Hegemann und Bossong 2013, S. 21–22)55: Es setzt sehr stark auf ehrenamtliches Engage- 54 Vgl. Birkhäuser (2015, S. 355–356) für einen Überblick über die Forschungslandschaft. 55 Die Studie von Hegemann und Bossong (2013) fokussiert unter dem englischen Schlagwort civil security hauptsächlich auf den Bevölkerungsschutz und nicht die allgemeine Gefahrenabwehr. 2. Normen, Ideen und ihre Anwendung in dieser Arbeit 112 ment in Institutionen, die zentral für den Katastrophenschutz- wie das THW – oder für die allgemeine Gefahrenabwehr sind – wie die freiwilligen Feuerwehren. In beiden Bereichen sind die Hilfsorganisationen (z.B. Malteser, Arbeiter-Samariter-Bund, Deutsches Rotes Kreuz) aktiv, entweder als Sozialunternehmer wie in den Rettungsdiensten oder auf ehrenamtlicher Basis in den Einheiten des Katastrophenschutzes. Dieser Unterschied ist bedeutsam für die aufzustellende Heuristik, da das starke und institutionell strukturierte zivilgesellschaftliche Engagement ein deutscher Sonderfall ist, der für eine allgemeine, potentiell auf andere Länder übertragbare Idee von Gefahrenabwehr nicht als definitorischer Bestandteil gesetzt werden kann. Daher soll Gefahrenabwehr als Idee in dieser Arbeit so verstanden werden, dass die Bürger_innen zwar Schutzziel sind, jedoch keine aktive Rolle in der Politik einnehmen. Begriffliche Präzisierungen: Gefahr und Gefahrenabwehr Im Folgenden soll zuerst auf Gefahr und dann auf die Abwehr von Gefahren als staatliche Aufgabe eingegangen werden, um den Begriff für diese Arbeit genauer zu definieren. Nach Schütte (2016, S. 500) sind Gefahren „eine notwendige kausale Bedingung für Schäden“. Will man diese analysieren, so geraten die „Möglichkeiten des Zusammentreffens von Gefahrenträgern in Zeit und Raum“ (ebd., S. 502) im Rahmen einer Gefährdungsanalyse in den Fokus. „Gefährdung beschreibt somit zusammenfassend die Interaktion […] der Gefahrenträger, nicht aber den Schaden, der gegebenenfalls aus der Kollision erwächst“ (ebd., S. 502). Dies unterscheidet die Gefahren- und Gefährdungsanalyse von der Risikoanalyse, die den möglichen Schaden und die Eintrittswahrscheinlichkeit mit in den Blick nimmt. Aus juristischer Sicht ist eine Gefahr „eine Sachlage […], die bei ungehindertem Fortgang der Ereignisse mit hinreichender Wahrscheinlichkeit (oder mit Sicherheit) zu einem Schaden an dem vom jeweiligen Regelwerk geschützten Rechtsgütern […] führen wird…“ (Thiel 2012, S. 51–52). Gefahrenabwehr beschreibt in der Konsequenz das Handeln angesichts der festgestellten Gefahr. Um angesichts von Gefahren zu handeln, ist deren Bewertung nötig, was, im Gegensatz zur Risikoanalyse mit ihrem expliziten Prozess, auf Intuition und Erfahrung basiert (vgl. z.B. aus Unternehmensperspektive Hille 2004). Das Ziel des abwehrenden Handelns ist der Schutz vor der festgestellten Gefahr, wobei aus juristischer Perspektive die öffentliche Sicherheit und die öffentliche Ordnung geschützt werden soll (Thiel 2012, S. 52). Handelnder Akteur ist dabei in erster Linie der Staat, der dies als Leistung für seine Bürger_innen erbringt: 2.3. Die Ideen: Risikogovernance, Gefahrenabwehr, Resilienz und der Allgefahrenansatz 113 „So ist zum Beispiel Schutz eine Maßnahme durch den Versorger und beinhaltet weniger die aktive Beteiligung der Bevölkerung. Auch Gefahrenabwehr und Rettung stellt in klassischer Sicht des Versorgerprinzips dar, dass sich Menschen auf einen Leiter oder einen Versorger verlassen.“ (Fekete et al. 2016, S. 220) Dies unterscheidet die Gefahrenabwehr nach Fekete et al. (2016) von der Resilienz, die auf einer „Aktivierung aller“ im Hinblick auf einen aktiv zu erreichenden Zustand verstanden wird (ebd., S. 220–221). Sicherheit ist jedoch im deutschen Recht kein Grundrecht, sondern ein „Gemeinwohlgut“, das den Status quo des Lebensstandards erhalten und andere Gemeinwohlwerte wie Freiheit und Gerechtigkeit sichern soll (Thiel 2012, S. 147). Sie wird durch die Sicherheitsbedürfnisse der Menschen, die im politischen Prozess berücksichtigt werden, legitimiert und ist zugleich essentielle Voraussetzung für das Funktionieren der Demokratie (ebd., S. 152). Unger (2008, S. 89) drückt dies im Hinblick auf Katastrophen so aus: „Schutz und Hilfe für die Bevölkerung zu leisten, ist eine der vornehmsten Aufgaben des Staates. Durch nichts verliert er das Vertrauen seines Staatsvolkes schneller, als durch Hilflosigkeit bei einer Katastrophe.“ Eine begriffliche Alternative zur Gefahrenabwehr wäre damit ggf. der Schutz vor Gefahren oder – nach Bröckling (2012) Hygiene56. Dies wirft jedoch die Frage auf, ob Gefahrenabwehr als Idee unabhängig vom konkreten Rechtsgebiet und dem deutschen Gefahrenabwehrsystem auch auf andere Politikbereiche übertragbar, das heißt abstrahierbar ist. Für die Unterscheidung der grundlegenden Ideen dieser Arbeit, wie Politik mit zukünftigen Katastrophen umgehen kann, ist in diesem Sinne festzuhalten, dass Gefahrenabwehr 56 Bröckling (2012) unterscheidet drei „Präventionsregime“, die er mit Hygiene, Immunisierung und Precaution benennt. Für Hygiene formuliert er das Ziel der Gefahrenabwehr, auch wenn das von ihm beschriebene Regime Ansätze von Gefahrenabwehr und Risikogovernance (beide im Sinne dieser Arbeit) enthält: „Die Hygiene richtet sich auf die Eliminierung bekannter Gefährdungen. Die Risiken, die im Rahmen des Immunisierungsdispositivs gemanagt werden, bleiben, obwohl sie sich beständig neu konfigurieren, weitgehend im Rahmen von Wahrscheinlichkeitskalkülen berechenbar“ (Bröckling 2012, S. 99). Paradoxerweise ordnet er das risk assessment als Verfahren der Zukunftsvorschau dann jedoch dem Immunisierungsdispositiv zu, das Ähnlichkeiten mit dem hat, was in dieser Arbeit mit Resilienz bezeichnet wird (Bröckling 2012, S. 104). Obwohl Bröckling also einen ähnlichen Konzeptionalisierungsversuch unternimmt wie diese Arbeit, den er argumentativ aus dem Gesundheits- und dem Sicherheitsbereich ableitet, ist seine Konzeptionalisierung nicht direkt auf diese Arbeit übertragbar. 2. Normen, Ideen und ihre Anwendung in dieser Arbeit 114 • den Anspruch an den Staat erhebt, Schutz für seine Bürger_innen zu bieten, • Gefahren und konkrete Gefährdungen erkennen und abwehren will, • sich auf diese (Abwehr-)Reaktion vorbereitet und • letztlich auf den Erhalt des Status quo abzielt. Mit einer solchen Beschreibung der Kerncharakteristika ist die Idee der Gefahrenabwehr auf andere fachpolitische Politikbereiche wie die in dieser Arbeit explizit angesprochene Hochwasserpolitik übertragbar. Während die Gefahrenabwehr davon ausgeht, erkennen zu können, welche Gefahren wem oder was schaden, gibt es mit dem Konzept der Resilienz auch die gegensätzliche Perspektive, die Gefahren gar nicht mehr zu erkennen sucht. Resilienz, die stattdessen die Problematik sozialer Vulnerabilität explizit in den Blick nimmt, soll nun im Folgenden vorgestellt werden. Resilienz Als dritte Idee soll in diesem Abschnitt Resilienz vorgestellt werden. Sie zielt auf gesellschaftliche Widerstandsfähigkeit in einer unsicheren Welt (vgl. Abb. 4) und nimmt so weder Gefahren noch Risiken in den Blick, sondern die Vulnerabilität57 von Gesellschaft. Resilienz ist jedoch kein eindeutig definierter Begriff, der in der Wissenschaft in den letzten knapp 20 Jahren jedoch eine immer weitergehende Verbreitung gefunden hat (Baban 2014, S. 9). Seine Unklarheit ist dabei Chance und Herausforderung zugleich für interdisziplinäre Forschung (vgl. zum Beispiel Fekete 2013 aus der Perspektive der Risikoforschung) und Quelle seines Erfolgs in der Wissenschaftslandschaft (Meyen et al. 2017). Resilienz dient mittlerweile als Kernbegriff für Forschungsverbünde mit Projekten unterschiedlicher Disziplinen (zum Beispiel Böschen et al. 2017 b). Bröckling (2017, S. 1) erkennt in Resilienz für die ersten beiden Dekaden des 21. Jahrhundert gar 2.3.3. 57 Oft wird Vulnerabilität als Gegenbegriff oder zweite Seite der Medaille von Resilienz beschrieben. Vulnerabilität hat den Vorteil, deutlich einfach greifbar zu sein. Vulnerabilität als Konzept ist für diese Arbeit jedoch nicht bedeutungstragend, da darauf keine eindeutige Regulierungsstrategie aufbaut. Die Analyse von Vulnerabilität spielt in allen vorgestellten Ideen eine mehr oder weniger explizite Rolle. Die wissenschaftliche und praktische Anwendung von Vulnerabilität ist zudem nicht einfach, da beispielsweise vulnerable Gruppen sich teilweise nicht über ‚einfache‘ Merkmale definieren lassen (siehe Steinführer und Kuhlicke 2012). 2.3. Die Ideen: Risikogovernance, Gefahrenabwehr, Resilienz und der Allgefahrenansatz 115 einen „Schlüsselbegriff […], in [… dem] sich die Signatur einer Zeit paradigmatisch verdichtet“. Er sei zugleich diagnostisch wie transformativ.58 Quellen und Entwicklung von Resilienz Resilienz hat die Welt der Sozialwissenschaften auf zwei Weisen betreten: Einerseits als Konzept zur Analyse von sozialen oder sozial-ökologischen Systemen, andererseits als Begriff des politischen Diskurses und somit als Forschungsobjekt, dessen Bedeutung und Implikationen mehr oder weniger kritisch untersucht werden. Durch Forscher_innen, die zur Resilienz gegenüber Katastrophen forschen, wurde sie jüngst als Konzept in der Disziplin der Internationalen Beziehungen eingeführt und mit bereits vorhandenen Konzepten wie Sekuritisierung oder Intervention verknüpft (vgl. Bourbeau 2015; Chandler 2012).59 Als Konzept hat Resilienz zwei Quellen: In der Psychologie bezeichnet es die Kapazität des Individuums, Schockzustände zu überstehen. Dieser Forschungsstrang soll in dieser Arbeit jedoch nicht ausgeführt werden, da er für sie nicht relevant ist. In den Sozialwissenschaften wird der Begriff der Resilienz aus der ökologischen Diskussion übertragen und gemeinhin auf einen Beitrag von Holling (1973) zurückgeführt. Er definiert diese als „… the capacity of a system to absorb disturbance and reorganize while undergoing change so as to still retain essentially the same function, structure, identity, and feedbacks. […] [T]he focus is on the dynamics of the system when it is disturbed far from its modal state” (Walker et al. 2004, S. 2). Umstritten ist dabei, inwieweit er sich nur auf die Widerstandskraft von Systemen bezieht oder auch deren Adaption hin zu einem neuen Stabilitätszustand oder gar die Transformation in ein neues System mit einbezieht (siehe z.B. Folke et al. 2010 für einen integrierten Ansatz). Ein weiterer möglicher Bezugspunkt für Resilienz sind technische Systeme, wie dies beispielsweise in seiner Anwendung auf den Bereich der kritischen Infrastrukturen deutlich wird. Auch Organisationen können resilient sein, was jedoch konkret auf ganz unterschiedliche Weisen erreicht werden kann (vgl. Bargstedt et al. 2014). Maclean et al. (2016, S. 527) kritisieren die 58 Wenn man der Argumentation von Prior et al. (2015) folgt, wiederholt Geschichte sich hier jedoch: “The rise or this concept is associated with distributed governance, self-organization and people-centred approaches to natural hazard management based on individual responsibility, characteristics that we show are reminiscent of medieval-style natural hazard civil security.” (Prior et al. 2015, S. 139–140). 59 Chandler hat inzwischen auch eine wissenschaftliche Zeitschrift zu Resilience etabliert. 2. Normen, Ideen und ihre Anwendung in dieser Arbeit 116 Macht- und Politikblindheit der psychologischen und sozio-ökologischen Ansätze und plädieren dafür, dass sich unter anderem die Politikwissenschaft stärker einbringt. Dies geschieht beispielsweise über an Foucault angelehnte Analysen wie von Kaufmann und Blum (2012). Inwieweit dieses ursprünglich auf ökologische Systeme ausgelegte Konzept auf soziale Systeme bzw. Gesellschaften angewandt werden kann, wird in der Wissenschaft intensiv diskutiert. Die Anwendung auf sozial- ökologische Systeme ist bereits weiter verbreitet. Diese Perspektive stellt die Interdependenzen zwischen Mensch und Umwelt in den Vordergrund (vgl. Folke et al. 2010), wobei nicht grundsätzlich davon ausgegangen werden kann, dass mehr ökologische Resilienz auch mehr soziale Resilienz bedeutet (vgl. dazu Adger 2000). Einer der ersten, der Resilienz auf der Basis der Definition von Holling rein gesellschaftlich nutzte, war Wildavsky (1988), der es als Gegenkonzept zu Antizipation in die verwaltungswissenschaftliche Literatur einführte. Er argumentiert, dass Gesellschaften freie Ressourcen haben müssen, um resilient gegen neue Bedrohungen zu sein, da nicht alle Risiken antizipierbar seinen. Die US-amerikanische Katastrophensoziologie baut seither auf seine theoretischen Grundlagen. Weniger normativ sehen Endreß und Rampp (2015) ein großes Potential für eine analytische Anwendung von Resilienz auf soziale Systeme, wenn sie postulieren, dass die soziologische Theoriebildung potentiell „unter Bezugnahme auf dieses Konzept […] Prozesse der Wahrnehmung, der Bedingungen, Verläufe und Wirkungen von Gefahren, Krisen und Risikokonstellationen in gesellschaftlichen Verhältnissen“ (ebd., S. 36) betrachten könnte. Resilienz kann so als Analysekriterium dienen, ist in seiner Operationalisierung jedoch anspruchsvoll (siehe z.B. Marg 2016). In der interdisziplinären Betrachtung bieten Böschen et al. (2017 a, S. 222–223) zwei Unterscheidungskriterien für Resilienzkonzepte aus den Geistes- und Sozialwissenschaften an, die sie zu vier Typen kombinieren. So untersuchen Resilienzverständnisse entweder die Struktur oder die Dynamik einer Entität und fokussieren dabei entweder geschlossen auf die Resilienz des Systems oder beziehen offen den Kontext mit ein. Baban (2014, S. 11–13) unterscheidet in der deutschen sozialwissenschaftlichen Diskussion im Bereich der zivilen Sicherheit zwei unterschiedliche Resilienzbegriffe: die Freiburger Schule, die sich mit Resilienz in der offenen Gesellschaft beschäftigt (vgl. Gander et al. 2012) und den Begriff der Resilient Society (vgl. Gusy 2013 b). Resilienz ist dort „Reservekompetenz der Reservekompetenz“ (ebd., S. 1000), die nur dann zum Einsatz kommt, wenn der Staat in seinen Sicherheitsaufgaben doppelt versagt, zuerst in der Prävention und dann in der Katastrophenbewältigung. In beiden Fällen ist 2.3. Die Ideen: Risikogovernance, Gefahrenabwehr, Resilienz und der Allgefahrenansatz 117 Resilienz jedoch gemein, dass sie ein „Komplement zur Prävention“ (Baban 2014, S. 12) ist, entweder als immer vorhandene oder eben als nur im Notfall aktivierte Fähigkeit der Bevölkerung. Dies betont auch Bröckling (2017, S. 3): „Sie [Resilienz, C.P.] ist weniger negativistisch, aber dafür defensiver: Soll Prävention negative Zukünfte unwahrscheinlicher machen, so soll Resilienzförderung wahrscheinlicher machen, dass die befürchteten negativen Zukünfte nicht noch negativer ausfallen. Während Prävention heute interveniert, damit morgen die befürchteten Schäden nicht eintreten, will Resilienzförderung heute dazu befähigen, die möglicherweise morgen eintretenden Schäden besser zu bewältigen.“ Wichtig für die analytische Klarheit des so auch in dieser Arbeit angewandten Begriffs ist, dass Resilienz an sich in einem vorstaatlichen Raum situiert ist, da die andauernde Unsicherheit nicht mehr umfassend durch politische Steuerungsansprüche und wissenschaftlichen Fortschritt bearbeitet werden kann. Bonß bewertet diese Entwicklung als ambivalent: „… sie läuft einerseits auf eine Aufgabe wissenschaftlicher und staatlicher Kompetenz- und Verantwortungsräume hinaus. Auf der anderen Seite können hierdurch aber auch die Möglichkeiten und die Stärkung privater Widerständigkeit gefördert werden, wobei dies allerdings nur dann Sinn macht, wenn hierdurch nicht nur die ‚einfache‘, sondern die ‚reflexive‘ Resilienz gefördert [sic!] und damit zumindest ein Rest an alten Präventions- und Steuerungsansprüchen erhalten bleibt“ (Bonß 2015, S. 29–30). Resilienz gegen Katastrophen als politische Strategie: Argument und Kritik Resilienz wird bereits explizit als politische Strategie eingesetzt.60 So argumentiert beispielsweise Helm (2015) dafür, dass Resilienz Teil einer mehrschichtigen Strategie politischen Sicherheitsmanagements sein kann. Resilienz gegen Katastrophen konkret zu fördern bedeutet für Aldrich (2012), 60 Die wissenschaftliche Auseinandersetzung mit Politik, die sich dezidiert unter den Leitbegriff der Resilienz stellt, wird unter anderem kritisch aus einer an Foucault angelehnten Gouvernementalitätsperspektive betrieben z.B. bei Grove (2014) für das Katastrophenmanagement, Joseph (2013) in Bezug auf britische Politik oder bei Methmann und Oels (2015) in Bezug auf die internationale Klimapolitik. Coaffee und Fussey (2015) betonen, dass jegliche Analyse von Resilienz die politischen Praktiken und nicht nur die Rhetorik in den Blick nehmen muss. 2. Normen, Ideen und ihre Anwendung in dieser Arbeit 118 das soziale Kapital von Menschen zu stärken. Für ihn hat sich soziales Kapital als einzige Quelle von Resilienz gegenüber Katastrophen so bestätigt, dass er die einzige Aufgabe der Politik darin sieht, dass „decision makers in the public and private sectors […] design and apply new policy instruments that strengthen social capital before and after crises (ebd., S. 151). Damit konzentriert Aldrich sich in der Terminologie von Keck und Sakdapolrak (2013) auf die Förderung der „adaptive“ und der „transformative capacities“ der sozialen Akteure, d.h. auf ihre Fähigkeit, aus Erfahrungen zu lernen und ihr System zu verändern, indem sie für die Zukunft vorsorgende Institutionen schaffen (ebd., S. 14). Netzwerke sind dabei von besonderer Bedeutung, brauchen aber sowohl die Möglichkeit, sich im Katastrophenfall zu entfalten wie auch vor und nach der Katastrophe förderliche Bedingungen, die politisch gestaltet werden müssen (Tierney 2014, S. 168– 169). Dabei geht es um mehr als das pure Überleben, nämlich darum, das Wohlbefinden der Menschen zu stärken (vgl. Gowan et al. 2015 mit einem Bezug auf Gesundheitsaspekte). Dies bedeutet im Umkehrschluss, dass sich die Rolle des Staates dahingehend verändert und darauf beschränkt, Resilienz zu fördern. Gegen diesen Optimismus weist jedoch Tierney (2014, S. 237) darauf hin, dass kurzfristige Anpassung im Sinne von Resilienz gerade die langfristige Transformation verhindert und dass besonders gesellschaftlich dominante Strukturen besonders resilient sein können – somit kommt es nicht zu einem Empowerment, das Transformation ermöglicht. Weniger kritisch, aber in die gleiche Richtung argumentierend, betont Fjäder (2014, S. 128): “[Resilience] requires the nation-state to agree on a new social contract with its citizens, based on a mutual understanding that acknowledges at least a partial shift from prevention of threats to management of the impacts of threats”. Auch Voss (2008) betont die Notwendigkeit, dass für Resilienz als Ziel der Politik eine inklusive Partizipation notwendig ist, die sogar die Mensch-Natur-Dualität überwinden sollte, damit Resilienz kein „Mythos“ (Kuhlicke 2013) bleibt, der in erster Linie die Machthierarchien zwischen den Akteuren des Systems be- oder verstärkt (vgl. auch Cannon und Müller-Mahn 2010; Grove 2014). Praktiker bewerten Resilienz jedoch gerade wegen der Betonung von Partizipation und Kommunikation als Chance (Prior et al. 2015, S. 153): „resilience proponents highlight a variety of practical activities (including preparedness, household planning, risk dialogue and information sharing with technical experts and so on) that can empower people and help them to personally control their experience of hazard consequences.” 2.3. Die Ideen: Risikogovernance, Gefahrenabwehr, Resilienz und der Allgefahrenansatz 119 Doch was bedeutet eine auf Resilienz gegen Katastrophen abzielende Politik konkret? Dies ist bisher weitgehend unklar. Für den Bereich des Bevölkerungsschutzes in Deutschland identifizieren Krings und Mayer (2014) ein Potential im Resilienzbegriff, schließen jedoch, dass noch herausgearbeitet werden muss, was Resilienz dann konkret bedeuten kann. Eine Konsequenz legen die sicherheitspolitisch orientierten Beiträge von Elran (2012) und Longstaff (2012) nahe: Eine Stärkung von Resilienz kann nur im lokalen Kontext erfolgen und kommt dabei im Idealfall ‚von unten‘. Die soziale Resilienz von Gemeinschaften stärken dann „cohesiveness“, „shared ideology“, „leadership“, „civic involvement and active public participation“ sowie das Bewusstsein, dass Katastrophen geschehen können (Elran 2012, S. 295). Longstaff (2012, S. 267) verweist unter anderem auf den Wert von Diversität und Robustheit in menschlichen Systemen, die auf Lernen und Problemlösungen hin orientiert sind und Gelegenheiten für Selbstorganisation schaffen. In der Beschäftigung mit Katastrophen ist Resilienz eine Forderung der internationalen Politik, in der der Fokus jedoch zunehmend von Gemeinschaften auf den Einzelnen rückt (Prokopf und Hantscher 2016). Im Bezug auf den Staat kommt Marg (2016, S. 573–574) beispielsweise zur Erkenntnis, dass staatliche Intervention nach der Katastrophe, in seinem Fall Wiederaufbauzahlungen an flutbetroffene Unternehmen, die Resilienz der Unternehmen für zukünftige Naturgefahren gesenkt haben. In den Sozialwissenschaften dominieren jedoch Untersuchungen, welche die unter dem Banner von Resilienz geführten Politiken kritisch daraufhin untersuchen, ob diese tatsächlich Resilienz fördern und somit die potentiell Betroffenen empowern bzw. wie das konkret möglich ist (vgl. die Forderung in Medd und Marvin 2005). Scolobig et al. (2015) weisen in diesem Zusammenhang darauf hin, dass oft eine Kluft zwischen Rhetorik und Praxis besteht: Bei der Umsetzung von „people centred approaches“ in der Katastrophenvorsorge stellt sich heraus, dass die Übertragung der Verantwortung von staatlichen Autoritäten auf die Gesellschaften „is likely to be ineffective unless deeper changes at the institutional and cultural level that truly foster transformative participation are forthcoming“ (ebd., S. 210). Kernelemente von Resilienz als Regulierungsidee in Abgrenzung zu Risikogovernance Die Prinzipien für die Verwendung von Resilienz als mögliches Ziel einer Regulierung sollen für diese Arbeit aus dem bis hierhin dargestellten Verständnis abgeleitet werden. Dies bedeutet nicht zwingend, dass eine solche Politik das explizite Ziel der Resilienz haben muss oder dass jede Politik, 2. Normen, Ideen und ihre Anwendung in dieser Arbeit 120 die Resilienz als Politikziel formuliert, auch so handelt: Anderson (2015) weist darauf hin, dass Resilienz, wenn sie explizit als Ziel von Politik genannt wird, sehr unterschiedliche Dinge beinhalten kann, die nichts mit den Ursprüngen des Begriffs zu tun haben müssen. Er verdeutlicht dies am Beispiel des individuellen Subjekts61: „The ‘resilient subject’ is, among other things: a subject who is encouraged to make preparations; a subject who is to be protected by the state (specifically emergency services); a subject who is a member, or may become a member, of different kinds of community; and a subject who accepts state help in order to return to a pre-emergency normality.” (ebd., S. 61) Im Bezug auf die Beschäftigung mit zukünftigen Gefahren bedeutet Resilienz in der Zusammenschau der bisherigen Ausführungen, dass • von staatlicher Seite die allgemeine Bewältigungskapazität einer Gesellschaft oder Gemeinschaft gesteigert wird, ohne dass sich dies auf eine spezifische Gefahrenlage bezieht; • dies in einem Menschen und Gemeinschaften bestärkenden Prozess geschieht (‚Empowerment‘) und • die Verantwortung der Gefahrenbewältigung von staatlichen auf gesellschaftliche Akteure, Gruppen und Individuen übertragen wird. Die Beziehung zwischen Risikogovernance und Resilienz und die Abgrenzung voneinander ist uneindeutig und Gegenstand der wissenschaftlichen Debatte. Renn und Klinke (2015) beziehen Resilienz auf Ansätze der Risikogovernance und beschreiben sie als deren normatives Ziel: „It is seen as a property of risk-absorbing systems to withstand stress (objective resilience) but also the confidence of risk management actors to be able to master crisis situations (subjective resilience)“ (ebd., S. 21). Die Auseinandersetzung mit Übergängen zwischen Risikogovernance und Resilienz wird in der Beschäftigung mit den Politikfeldern relevant, die in dieser Arbeit eine Rolle spielen. In seiner Arbeit zur Hochwasserpolitik diskutiert Krieger (2016) die Beziehung von Risiko im Sinne der Risikogovernance und Resilienz und betont, dass die Unterschiedlichkeit stark von den Definitionen abhängt und manchmal gar nicht vorliegt, da Risikoansätze bereits begonnen hätten, sich mit der Komplexität und ihren Folgen auseinanderzusetzen (ebd., S. 341). Die „[c]entralized science-driven, risk-based 61 Temporalitäten und Subjektivierungen sollten daher gemäß Dunn Cavelty et al. (2015) besonders im Zentrum der Forschung stehen, wenn sie Resilienz in den Blick nimmt. 2.3. Die Ideen: Risikogovernance, Gefahrenabwehr, Resilienz und der Allgefahrenansatz 121 assessment and forward-looking preventive governance” werde nur im radikal unterschiedlichsten Verständnis “replaced by a decentralized, trialand-error approach to governance“ (ebd., S. 340). Auch für den in dieser Arbeit untersuchten Bereich der internationalen Standardsetzung, die, wie oben argumentiert, eher dem Bereich der Risikogovernance zuzuordnen ist, ist die Frage der Beziehung zwischen beiden Konzepten relevant. Es zeichnen sich nämlich Entwicklungstendenzen in Richtung von Resilienz ab: „… in some realms governing through standards may be reaching its limits. Despite the dynamism of standard making and management, it is becoming clearer that standards are unable to substantially address some of the more complex social and environmental problems and systemic financial risk. Also, as many sustainability standards arose as a consequence of social pressure and activism, sustaining such pressure in the long term poses serious challenges“ (Ponte et al. 2011 a, S. 299– 300). Es bleibt festzuhalten, dass im Hinblick auf Risikogovernance und Resilienz als theoretische Konstrukte die Definition und Abgrenzung des_r jeweiligen Autor_in entscheidend ist. Diese Arbeit verfolgt dennoch das Ziel, aus den dargestellten Ideen abgeleitete bzw. ableitbare sowie voneinander unterscheidbare Charakteristika einer Regulierung zu gewinnen, die dann unabhängig von der Wortwahl auf Aussagen zur Katastrophenvorsorgepolitik in Deutschland angewandt werden können. Allgefahrenansatz In diesem Abschnitt soll als letzte der vier Ideen der Allgefahrenansatz vorgestellt werden. Dieser wird zuerst vom Ausnahmezustand abgegrenzt und über den Begriff der Notsituation (emergency) hergeleitet. Danach werden die dazu in der Literatur diskutierten politischen Strategien vorgestellt. Der Absatz endet mit einer Definition für diese Arbeit und einer Erklärung zur vorgenommenen Benennung. Notsituationen ohne Ausnahmezustand Der Allgefahrenansatz bezieht sich auf politisches Handeln, das davon ausgeht, dass die Zukunft unsicher ist. Er nimmt ernst, dass sie möglicherweise Gefahren bereithält, zu denen bisher keine Erfahrungswerte vorliegen oder die zwar eine geringe Wahrscheinlichkeit, aber ein hohes Schadens- 2.3.4. 2. Normen, Ideen und ihre Anwendung in dieser Arbeit 122 potential haben. Eine solche Situation kann auf zwei Arten politisch bearbeitet werden: Entweder als Ausnahme zur ‚normalen‘ Politik oder als Bestandteil von ‚normaler‘ Politik. Werden Notsituationen als Ausnahmen zur normalen Politik verstanden, ist der Ausnahmezustand das politische Mittel der Wahl, in dem demokratische Rechte und Verfahren zugunsten einer größeren Exekutivkompetenz außer Kraft gesetzt werden. Diese dient dazu, die Kontrolle wieder zu erlangen und zur ‚normalen‘ Politik zurückzukehren. In der politikwissenschaftlichen Analyse und Kritik werden Ausnahmezustände insbesondere im Rekurs auf Carl Schmitt und Georgio Agamben konzeptionalisiert (z.B. Förster 2017). In dieser Arbeit steht jedoch der zweite Aspekt im Vordergrund, nämlich, dass die unsichere Zukunft als Bestandteil der ‚normalen‘ Politik bearbeitet wird. Dieser erfährt erst seit einigen Jahren ein größeres wissenschaftliches Interesse, auch wenn das Phänomen an sich nicht neu ist: „Emergencies have long been governed in ways that do not fit with the ‘state of exception’. New or redeployed ways of governing in and through emergencies have emerged in relation to changes in how life and events are problematized and rendered actionable.“ (Adey et al. 2015, S. 4) Eine Notsituation ist dabei über mehrere Charakteristika definiert. Auslöser ist ein Ereignis, das als Störung des Normalen beschrieben werden kann: „As a term of and for governance, emergency is typically used to name a discrete event that breaks with, interrupts, or overturns a supposedly stable everyday“ (Anderson 2017, S. 469), das nicht vorhersebar ist. Anderson betont, dass es sich dabei um eine (bestreitbare) diskursive Zuschreibung handelt, dass ein solches Ereignis passiert ist, gerade passiert oder passieren wird, das umgehendes Handeln erforderlich macht (ebd., S. 469). Spezifisch für eine solche Notsituation ist – im Unterschied zur Katastrophe –, dass Hoffnung existiert, dass das Handeln einen Unterschied bewirken wird, der die Katastrophe abwendet (ebd., S. 470). Im Gegensatz zum Ansatz der Gefahrenabwehr können die Auslöser für Notsituationen nicht durch Analyse erkannt werden, beispielsweise basierend auf bisheriger Erfahrung. Die Ausrufbarkeit einer Notsituation beruht auf ihrer Vorstellbarkeit, beispielsweise über Simulationen und Szenariotechnik (Opitz und Tellmann 2010, S. 28–31). Anderson (2010, S. 779) bennent „performing, calculating and imagining“ als Handlungsweisen, die unterschiedliche Zukünfte präsent machen in „affects, epistemic objects and materialities“. Die Populärkultur und Medien spielen dabei eine wichtige Rolle, wie Werber (2016) am Beispiel der aktuellen Avengers- 2.3. Die Ideen: Risikogovernance, Gefahrenabwehr, Resilienz und der Allgefahrenansatz 123 Filme demonstriert: Diese machen durch premediation eine Welt vorstellbar, in der die Notsituation zum Dauerzustand geworden ist und die politische Ordnung, wie sie aktuell besteht, dieser nicht mehr Herr werden kann. Im Gegensatz zum Ausnahmezustand, der sich nur auf den juristischen Bereich bezieht, sind diese vorstellbaren Gefahren „distributed, quotidian emergency[ies, C.P.]“, die sich in allen gesellschaftlichen Bereichen manifestieren können (Adey et al. 2015, S. 13). Da der darauf reagierende Allgefahrenansatz im normalen politischen Prozess umgesetzt wird, sind gesellschaftliche Konflikte über seine Ausgestaltung im politischen Diskurs zu finden: „Disputes about emergency management today tend to focus on a different set of problems: how to best allocate resources or delegate responsibility for the political administration of emergency in the face of an uncertain future“ (Collier und Lakoff 2015, S. 46). Precaution, Preemption und Preparedness als politische Handlungsstrategien Für den in dieser Arbeit gewählten Fokus von besonderer Relevanz sind die Regulierungsoptionen, die sich für politisches Handeln aus dieser Art von Notsituation ergeben. Sie schließt sich der Kritik von Collier und Lakoff (2015, S. 7–9) an, dass auch die politischen Strategien als Teil normaler Politik und nicht als andauernder Zustand der entstehenden Krise und somit als Ausnahme analysiert werden sollten, um Temporalitäten, Akteure und das Entstehen von Handlungsoptionen zu verstehen. Nach Opitz und Tellmann (2010, S. 46) wird durch die Anrufung der Notsituation das Rechnen mit dem Schlimmstmöglichen zur Maxime von Politik, die einen „gouvernementalen Appell, die Gegenwart im Lichte eines möglichen, aber unwahrscheinlichen Ereignisses zu regieren“ darstellt: „Das radikal Unbekannte und Unerwartete wird nur angerufen, um desto effektiver sozial mit ihm zu rechnen“ (ebd., S. 46). Das damit verbundene Wissensregime beschreibt Collier (2008) als Enactment. Aus der empirischen Analyse der Entwicklung der Notfallplanung in den USA haben Collier und Lakoff (2015, S. 30) die Reduzierung von Vulnerabilität im Hinblick auf zukünftige Notsituationen und die Einübung der schnellen Notfallreaktion als politische Handlungsstrategien herausgearbeitet. Letztere hat Lakoff bereits vor mehr als 10 Jahren mit dem Begriff Preparedness bezeichnet: „preparedness typically approaches events whose probability is not calculable but whose consequences could be catastrophic“ (Lakoff 2007, S. 247). Bröckling (2012) nutzt für die Beschreibung politischen Handelns, das auf das Verhindern der Entstehung von Notsituationen zielt den Begriff Precaution. Er formuliert als normatives Ziel, 2. Normen, Ideen und ihre Anwendung in dieser Arbeit 124 einen Aufschub zu erlangen durch einen entgrenzten und entfesselten Aktivismus, der aus der Angst heraus präemptiv das Schlimmste verhindern möchte (ebd., S. 100–102). Preemption wird von einigen Autoren jedoch als eigener, dritter Ansatz für politisches Handeln verstanden, der sich von Precaution dadurch unterscheidet, dass Precaution beispielsweise im Sinne des Vorsorgeprinzips62 durch Nicht-Handeln den Status quo erhalten möchte, während Präemption63 auf aktives Handeln setzt, um beispielsweise durch einen Präventivschlag oder Geo-Engineering eine Notsituation gar nicht erst zustande kommen zu lassen, dabei aber den Status quo verändert. Die „shared emphasis [of precaution and preemption, C.P.] on potential or actual threat means that both break with the logic of risk“ (Anderson 2010, S. 790). Precaution und Preemption unterscheiden sich von Preparedness darin, dass letztere „aims to stop the effects of an event disrupting the circulations and interdependencies that make up a valued life“ (ebd., S. 790). Auch diese setzt dabei jedoch bereits vor einem Ereignis durch die Einübung und die Vorbereitung an, wie Boyle und Speed (2018) am Beispiel kritischer Infrastruktur in Kanada demonstrieren: Das Ziel ist nicht mehr deren Schutz, sondern die Vorbereitung auf deren Störung. Precaution, Preemption und Preparedness schließen sich nicht gegenseitig aus, sondern werden je nach Gegenstandsbereich angewendet oder kombiniert. In dieser Arbeit werden sie von Resilienz unterschieden. Dies ist jedoch nicht unumstritten. Nach ihrer Diskussion der drei hier vorgestellten politischen Handlungsstrategien erklären etwa Blum et al. (2016, S. 158) Preparedness zu einem Modus von Resilienz: „Vielmehr bezeichnet preparedness eine Eigenschaft und ein Telos des Regierens, Ungewissheit resp. Unsicherheit nicht auszuschalten, sondern sich ihr auszusetzen, von als objektive Möglichkeiten vorgestellten Bedrohungsszenarien zu lernen und damit vorausschauend umzugehen.“ (ebd., S. 158) 62 Zum Vorsorgeprinzip an sich und seiner Anwendung gibt es einen umfassenden Korpus an Sekundärliteratur. Das Prinzip wird in der Regel auf neue Technologien angewandt, deren Effekte unklar oder vermutlich negativ sind, die jedoch, im Gegensatz zum hier verwendeten allgemeinen Gefahrenbegriff, durch gesetzliche Mittel verhinderbar sein müssen, damit das Prinzip Wirkung entfalten kann. 63 Der ‚Krieg gegen den Terror‘ ist sicher das bekannteste Beispiel für Präemption in der jüngeren Geschichte, die politische Handlungsstrategie lässt sich jedoch auch in anderen Regulierungsbereichen nachweisen wie beispielsweise der Finanzmarktregulierung oder der Gesundheitspolitik. 2.3. Die Ideen: Risikogovernance, Gefahrenabwehr, Resilienz und der Allgefahrenansatz 125 Die Akzeptanz von Unsicherheit als politische Strategie wird von den Autor_innen – wie auch hier – als gemeinsames Merkmal gesehen. Diese Arbeit unterscheidet Resilienz jedoch von Preparedness, da sie unter ersterer eine generelle Stärkung gesellschaftlicher Widerstandsfähigkeit versteht ohne das Ziel, eine bestimmte Situation zu bewältigen, während zweitere auf die Reaktion auf bestimmte Notsituationen ausgelegt ist, die zwar unterschiedliche Auslöser haben können, in ihren Wirkungen und Effekten jedoch als ähnlich verstanden werden. Sie folgt Collier und Lakoff darin, dass Preparedness im politischen Diskurs als staatliche Verantwortung wahrgenommen wird: „Government is held responsible for reducing vulnerability to such events as well as for ensuring the operation of critical systems in their wake“ (Collier und Lakoff 2015, S. 20). Der Allgefahrenansatz als Verbindung der politischen Handlungsstrategien Um der englischsprachigen Begriffsvielfalt zwischen Precaution, Preemption und Preparedness, die dem Wortsinn nach auch für Gefahrenabwehr relevant ist, zu entgehen, beschreibt diese Arbeit die vorgestellten politischen Handlungsoptionen zusammenfassend als Allgefahrenansatz. Der Begriff soll ausdrücken, dass dem unsicheren Grundzustand der Welt damit begegnet wird, dass alle nur denkbaren Gefahren erfasst werden und auf diese reagiert wird – im Vorhinein oder nach der die Normalität störenden Notsituation. Dies ist ein Unterschied zur Gefahrenabwehr, die durchaus Ähnlichkeiten mit der politischen Strategie der Preparedness hat, jedoch darauf fokussiert, Gefahren zu bewältigen, wenn sie sich realisieren. Ein weiterer Unterschied ist, dass die abzuwehrende Gefahr im Allgefahrenansatz nicht mehr eindeutig zu bestimmen ist: „In the government of emergencies, multiple ambiguities co-exist and trouble any sense of a stable, secure ‘object’ that is nothing but the secondary effect of government action“ (Adey et al. 2015, S. 12). Mit der Bezeichnung als Allgefahrenansatz rückt somit das (ungewisse) Objekt der Regulierung in den Fokus. Der Begriff ist auch eine englisch Übersetzung, nämlich von All-Hazards-Approach (Lakoff 2007). An die Stelle der Resilienz, die sich, wie in Kapitel 2.3.3. ausgeführt, in Anpassungs- und Transformationsfähigkeit ausdrückt, tritt Robustheit als erstrebenswerter Zustand. Der Allgefahrenansatz im Sinne dieser Arbeit definiert sich somit als • Reaktion auf die konstitutive Unsicherheit der Zukunft, welche die • Handlungsstrategien der Precaution, Preemption und Preparedness nutzt, • um alle möglichen bzw. vorstellbaren Notsituationen zu vermeiden oder zu bearbeiten • mit dem Ziel, die Katastrophe zu verhindern. 2. Normen, Ideen und ihre Anwendung in dieser Arbeit 126 Auch wenn ein politisches Handeln nach dem Allgefahrenansatz in Deutschland a priori nicht ausgeschlossen werden kann – insbesondere in Bereichen der inneren Sicherheit wie der Terrorismusabwehr – so ergibt sich aus der Ausgangsvermutung dieser Arbeit kein Hinweis, dass im Bereich der auf Katastrophen ausgerichteten Politik ein Allgefahrenansatz im beschriebenen Sinne umgesetzt wird. Dieser wird daher, im Gegensatz zur Gefahrenabwehr und zur Resilienz, nicht aktiv in die Untersuchung dieser Arbeit einbezogen. Im folgenden Absatz sollen die Ideen, wie sie in dieser Arbeit verstanden werden, in Form einer Heuristik gegenübergestellt werden. Sie macht transparent, an welchen Prinzipien und Grundsätzen eine Regulierung, die aus dem gerade dargestellten wissenschaftlichen Vorverständnis heraus den oben vorgestellten Konzepten folgt, jeweils analytisch erkennbar wäre. Im Hinblick auf die Reflexion meiner Vorgehensweise in dieser Arbeit ist jedoch festzuhalten, dass die Heuristik meine – wissenschaftlich fundierte – Konstruktion ist und ihre Validität sich in der Untersuchung bewähren muss. Erarbeitung der Heuristik Risikogovernance, Gefahrenabwehr, Resilienz und der Allgefahrenansatz werden im Folgenden in der Übersicht anhand von neun Kategorien einander gegenübergestellt, die im weiteren Verlauf als Analyseheuristik dienen sollen. Die Kategorien ermöglichen und präzisieren zum einen den Vergleich, wie er oben bereits angeklungen ist. Sie ermöglichen aber auch eine Gegenüberstellung in Aspekten, die vor allem für die differenzierte Erfassung von Elementen der Risikogovernance von hoher Bedeutung sind. Im Zentrum dieser Arbeit steht die Frage nach der politischen Bearbeitung von zukünftigen Gefahren und Katastrophen. Die vier vorgestellten Ideen haben den Anspruch, andersgeartete Arten des Regulierens zu ermöglichen. Dabei sind sie einerseits im Hinblick auf das (Schutz-)Ziel unterschiedlich, das sie anstreben, das wiederum ein Ausdruck der Grundidee ist, wie zukünftige Gefahren und Katastrophen politisch bearbeitet werden sollten (Kategorie 1). Andererseits unterscheiden sie sich im Hinblick auf den Regulierungsprozess dahingehend, dass sie dem Staat und nicht-staatlichen Akteuren unterschiedliche Rollen zuweisen (Kategorien 2 und 3). Die Chance zur Durchsetzung normativer politischer Ziele wie so- 2.3.5. 2.3. Die Ideen: Risikogovernance, Gefahrenabwehr, Resilienz und der Allgefahrenansatz 127 ziale Gerechtigkeit lässt sich damit bei unterschiedlichen Akteuren verorten. In Kapitel 2.2.1. wurden Ungewissheit und Komplexität als Herausforderungen für Katastrophenvorsorge identifiziert. Neben den aus dem Risikobegriff erarbeiteten Merkmalen sollen auch diese nutzbar gemacht werden, denn die vorgestellten Ideen stellen unterschiedliche Ansätze bereit, wie Regulierung unter Bedingungen von Komplexität (Kategorie 4) und Nichtwissen/Ungewissheit (Kategorie 5) funktioniert. Diese Arbeit geht dabei in Abgrenzung beispielsweise zu Kolliarakis (2013) davon aus, dass unter Bedingungen von Ungewissheit unterschiedliche Handlungsoptionen möglich sind. Die verwendeten Ideen unterscheiden sich dadurch voneinander, in welchem Maße sie sicheres Wissen suchen und Nichtwissen als grundsätzliche Prämisse akzeptieren. Im Hinblick auf Komplexität sind die Ideen danach voneinander abgrenzbar, ob sie versuchen, sich auf konkrete, fassbare Gefahren auszurichten oder ob sie von einer abstrakten, generellen Gefahr ausgehen, die auf verschiedene, vielleicht bisher gänzlich unbekannte und somit unvorhersehbare Weise erscheinen kann. Dies sind fundamental unterschiedliche Weisen, mit Komplexität umzugehen: Während die erste Richtung Komplexität und ihre Konsequenzen so weit wie möglich erfassen möchte, geht die zweite davon aus, dass dies nicht oder nur bedingt möglich ist. Ein auf der Idee der Gefahrenabwehr basierender Ansatz versucht in der Zusammenschau der Kategorien 4 und 5, alle potentiell relevanten Gefährdungen vorherzusehen und sich auf deren Eintritt vorzubereiten. Die Katastrophe bleibt ontologisch die Extremsituation, die eine spezifische Vorbereitung erfordert. Politik, basierend auf der Idee der Risikogovernance, möchte hingegen konkrete Gefährdungen für eine Gesellschaft angehen, akzeptiert dabei jedoch als Prämisse, dass der Blick in die Zukunft dadurch stark beeinträchtigt wird, dass diese prinzipiell unbekannt ist. Ontologisch werden zukünftige Katastrophen so zu normalen Ereignissen, mit denen zu rechnen ist. Eine auf der Idee Resilienz basierende Vorgehensweise reagiert auf das Nichtwissen über die Zukunft damit, dass sie keine konkret vorstellbaren Gefährdungen in den Blick nimmt, sondern die generelle Reaktionsfähigkeit auf alle möglichen Gefahren. Katastrophen werden so in gewisser Weise negiert, da sie unter Bedingungen von Resilienz gar nicht passieren. Eine vorsorgende Politik zeichnet sich dadurch aus, dass sie die Bedingungen von Ungewissheit und Komplexität akzeptiert und produktiv mit ihnen umgeht (vgl. Kapitel 2.2.1.). Darin unterscheidet sie sich von den anderen beiden Ideen. Präventives, vorsorgendes Handeln im Sinne der Definition dieser Arbeit ist basierend auf der Idee der Risikogovernan- 2. Normen, Ideen und ihre Anwendung in dieser Arbeit 128 ce möglich. Das bedeutet jedoch nicht, dass die Idee von Risikogovernance dazu vollständig oder hegemonial umgesetzt sein muss. Die Kategorien 6 und 7 nehmen den jeweiligen Stellenwert von Partizipation sowie Kommunikation und Transparenz für die vier Ideen in den Blick und sollen so Unterschiede in den politischen Verfahren herausarbeiten. Diese sind von Bedeutung, da auch die Regulierungsentscheidung Konsequenzen hat und zu sozialen Konflikten führen kann: „… every regulatory approach entails new consequences, which can be found in the realm of unspecific non-knowledge. They consequently provoke effects that cannot be known in advance and that will raise serious problems of risk and danger, thereby leading to social protest and conflict.“ (Bora 2007, S. 3931) Für die politische Akzeptanz und Legitimation von Entscheidungen sind diese Kategorien somit von besonderer Bedeutung, da sie klären, wie unterschiedlich der sozio-politischen Ambiguität in der politischen Bearbeitung von zukünftigen Gefahren Rechnung getragen wird. Das Spannungsfeld zwischen Sicherheit und Freiheit liegt jeglicher Regulierung zugrunde. Die vier Ideen unterscheiden sich darin, welche Seite sie tendenziell bevorzugen bzw. ob sie einen Ausgleich suchen (Kategorie 8). Ob diese Kategorie für die Analyse trägt, ist noch unklar, da das Spannungsfeld in der Regel nicht in Policy-Dokumenten angesprochen wird, sondern eher in Begründungsargumentationen im Entstehungsprozess von Policies. Nichtsdestotrotz soll die Kategorie hier aufgenommen werden, da sie eine deutlichere Unterscheidung der Ideen voneinander ermöglicht. In Kategorie 9 wird der für diese Arbeit zentrale Verantwortungsaspekt hervorgehoben. Diese Kategorie fasst somit einige Ergebnisse anderer Kategorien, vor allem 2, 3, 4 und 5 unter einer Querschnittsperspektive zusammen. Sie dient insbesondere dazu, ein Augenmerk auf den Aspekt der Verantwortung zu legen, da Verantwortungsverschiebungen, wie dargestellt, wichtige Punkte in der wissenschaftlichen Diskussion um Risikogovernance und auch Resilienz darstellen und somit die Relevanz dieser Arbeit mit begründen. 2.3. Die Ideen: Risikogovernance, Gefahrenabwehr, Resilienz und der Allgefahrenansatz 129 Die Kategorien sind in Kurzform noch einmal in folgender Übersicht erklärt (vgl. Tabelle 2): Nr. Kategorie Definition 1 Ziel von Risikoregulierung Welche Art der Bearbeitung von zukünftigen Gefahren wird mit der Regulierung verfolgt? 2 Rolle des Staates Welche Rolle spielt der Staat im Prozess der Regulierung eines Risikos? 3 Rolle nicht-staatlicher Akteure und Individuen Welche Rolle spielen Individuen, zivilgesellschaftliche und private Akteure? 4 Ontologie der Katastrophe Wie werden mögliche Katastrophen wahrgenommen? 5 Umgang mit Unsicherheit/ Nichtwissen Wie wird damit umgegangen, dass es kein sicheres Wissen über zukünftige Gefahren geben kann? 6 Partizipation Ist Partizipation in der Bearbeitung von Risiken erwünscht? 7 Kommunikation und Transparenz Welche Bedeutung hat die (transparente) Kommunikation zwischen Staat und Gesellschaft? 8 Beziehung zwischen Freiheit und Sicherheit Wie stellt sich das Spannungsfeld jeglicher Regulierung, die Beziehung zwischen Freiheit und Sicherheit, dar? 9 Verantwortung für die Sicherheit der Bürger_innen Wer trägt letztlich die Verantwortung für die Sicherheit der Bürger_innen? Übersicht über die Kategorien der Heuristik. Füllt man diese Kategorien mit den Erkenntnissen der Darstellung der Ideen, so ergeben sich Verständnisse von Risikogovernance, Gefahrenabwehr, Resilienz und dem Allgefahrenansatz, die wie Steckbriefe gelesen werden können, um die vier Ideen voneinander abzugrenzen und ihre Unterschiedlichkeit herauszuarbeiten (vgl. Tabelle 3): Tabelle 2: 2. Normen, Ideen und ihre Anwendung in dieser Arbeit 130 Risikogovernance Gefahrenabwehr Resilienz Allgefahrenansatz Ziel von Risikoregulierung Grundlegender Schutz Umfassender Schutz (Gesellschaftlicher) Selbstschutz Verhindern der Katastrophe Rolle des Staates Entscheidung über die Objekte und Grenzen des Schützenswerten Schutz der Bevölkerung und ihrer Lebensgrundlagen Förderung der Widerstandskraft und Selbsthilfefähigkeit der Gesellschaft Vermeiden der Notsituation soweit möglich bei gleichzeitiger Vorbereitung auf ihren Eintritt Nicht-staatliche Akteure und Individuen Teilnahme am Diskurs über Risiken, Objekte und Grenzen des Schützenswerten Engagement möglich und positiv, aber nicht zwingend Eigenverantwortung für (Steigerung von) Bewältigungskapazitäten (individuell, sozial und institutionell) Primat staatlichen Handelns Ontologie der Katastrophe Normalisierung des Katastrophenfalls: Die Wahrscheinlichkeit der Katastrophe ermöglicht ihre Vermeidung durch vorsorgendes Handeln. Extremisierung des Katastrophenfalls: Katastrophe wird durch die Reaktion auf akute Gefahren vermieden. Negierung des Katastrophenfalls: Katastrophe kann dadurch gar nicht erst auftreten, da die Gesellschaft flexibel auf Störungen reagiert. Allgegenwart des Katastrophenfalls: Die Katastrophe ist jederzeit möglich und muss verhindert werden. 2.3. Die Ideen: Risikogovernance, Gefahrenabwehr, Resilienz und der Allgefahrenansatz 131 Risikogovernance Gefahrenabwehr Resilienz Allgefahrenansatz Umgang mit Unsicherheit/Nichtwissen Akzeptiert: Einhegung durch Kalkulation Negativ: Streben nach möglichst umfassendem Wissen Absolut: Grundprämisse Inakzeptabel: Darf nicht zur Katastrophe führen Partizipation + - ++ - Kommunikation und Transparenz ++ - + ++ Beziehung zwischen Freiheit und Sicherheit Kontinuierlicher Aushandlungsprozess Freiheit als letztes Ziel aller Sicherheit Sicherheit als letztes Ziel aller Freiheit Absolutes Primat der Sicherheit Verantwortung für die Sicherheit der Bürger_innen Aufgeteilt zwischen Staat, Gesellschaft und anderen Akteuren einschließlich Marktakteuren Beim (demokratisch handelnden) Staat Bei der Gesellschaft Beim Staat Legende: – = nicht bedeutsam; + = bedeutsam; ++ = sehr bedeutsam Heuristik der Arbeit, welche die Ideen Risikogovernance, Gefahrenabwehr und Resilienz voneinander abgrenzt. Ideen reisen jedoch nur, wenn sie in ein Objekt transformiert werden – für diese Arbeit in der Form von Policies. Für alle Policies ist ein Verständnis nötig, welche Idee von Regulierung im Hinblick auf zukünftige Gefahren der reine Text nahelegt und ob so tatsächlich davon ausgegangen werden kann, dass die Policy die Idee der Risikogovernance transportiert. Um dies zu analysieren, wird im ersten Schritt der Analyse die erarbeitete Heuristik auf die Policies dieser Arbeit angewendet (siehe Kapitel 4). Damit soll ermittelt werden, ob die Policies, obgleich sie alle den Begriff des Risikos pro- Tabelle 3: 2. Normen, Ideen und ihre Anwendung in dieser Arbeit 132 minent verwenden, tatsächlich Risikogovernance im Sinne der hier vorgestellten Idee verkörpern und wie viel Risikogovernance sie überhaupt in die deutsche Politik einbringen können. Welche Policies für diese Arbeit ausgewählt wurden und warum diese Einfluss auf (nationale bzw. deutsche) Politik nehmen, wird im folgenden Unterkapitel dargestellt. Internationaler Einfluss über Policies In diesem Kapitel wird in einem ersten Schritt die Auswahl der Policies begründet. Die Hochwasserrisikomanagement-Richtlinie der EU, die Standards ISO 31000:2009 und ISO/IEC 31010:2009-11 zu Risikomanagement und das Sendai Framework for Disasater Risk Reduction haben gemein, dass Risiko in ihnen als zentraler Begriff auftaucht und dass sie in die deutsche Politik eingeflossen sind oder einfließen. Danach wird der Entstehungskontext der Policies kurz vorgestellt sowie – soweit vorhanden – der jeweilige wissenschaftliche Forschungsstand dazu dargestellt, der sich analytisch oder kritisch mit den Auswirkungen für die nationale Implementierung der untersuchten Policy auseinandersetzt. Dies ist stark kontextabhängig, so dass die drei Unterkapitel inhaltlich jeweils unterschiedliche Akzente setzen. Auswahl der Policies Zur Untersuchung der genannten Forschungsfrage werden drei internationale Policies in den Fokus genommen, die sich durch die prominente Verwendung des Risikobegriffs auszeichnen: • Die Hochwasserrisikomanagementrichtlinie der EU (Europäische Union 2007) gibt Risikokartierungen und Risikomanagement von Flussgebietseinheiten einen zentralen Platz. • Die ISO-Standards 31000:2009 und IEC/ISO 31010:2009-11 (ISO 31000:2009; IEC/ISO 31010:2009-11) tragen Risikomanagement bzw. Risikoanalyse im Titel – sie sind für die Forschungsfrage dieser Arbeit von Bedeutung, da die Methode zur Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz (MRB) des Bundesamts für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK 2010 a) sich explizit auf sie bezieht. • Das Sendai Framework for Disaster Risk Reduction (United Nations 2015 b) trägt im Gegensatz zu seinen Vorgängerabkommen den Risikobegriff im Titel. 2.4. 2.4.1. 2.4. Internationaler Einfluss über Policies 133 Die drei internationalen Policies unterscheiden sich jedoch in wichtigen Faktoren: Sie sind auf verschiedenen Ebenen verortet (international und EU-europäisch), haben unterschiedliche Verbindlichkeitsgrade (von einer Implementierungsverpflichtung bis zur Freiwilligkeit) und stammen aus unterschiedlichen institutionellen Settings (internationale Institutionen und private Governance). Diese Arbeit geht trotz der Prominenz des Risikobegriffs in allen drei Policies nicht von der Prämisse aus, dass alle internationalen Policies Risikogovernance enthalten und transportieren, sondern untersucht dies empirisch (vgl. Kapitel 4.). Eine entscheidende Frage ist, ob durch diese konzeptionell geleitete Auswahl der Policies eine Aussagekraft gegeben ist, die über ihre jeweilige Implementierung hinausgeht. Politik im Hinblick auf Katastrophen ist in Deutschland kein eigenes Politikfeld. Neben dem Bevölkerungsschutz, der Elemente der Katastrophenvorsorge aufnimmt, existieren in diversen Politikfeldern vorsorgende Politikansätze oder könnten dies zumindest tun. Gleichzeitig ist der Bereich dadurch zu umfassend, um vollständig analysiert zu werden. Diese Analyse hat dennoch eine Aussagekraft für das Feld der auf Katastrophen gerichteten Politik im Allgemeinen, da einerseits mit dem Bevölkerungsschutz die wichtigsten institutionellen Strukturen, die sich explizit mit diversen Katastrophen beschäftigen, betrachtet werden. Andererseits wird das Beispiel der Hochwasserpolitik eine der wichtigsten Naturgefahren für Deutschland in die Untersuchung einbezogen. Durch die Hochwassererfahrungen der letzten Jahrzehnte ist es ein auch in der öffentlichen Wahrnehmung wichtiger Politikbereich, in dem Vorsorge gefordert und bereits ein expliziter Risikoansatz implementiert werden sollte, da dies durch die europäische Richtlinie verpflichtend vorgegeben ist. Die Ergänzung durch das Sendai Framework bringt zum einen mögliche Veränderungen hin zu einem tatsächlichen Politikfeld bzw. einer expliziten Querschnittsperspektive Katastrophenvorsorge in den Blick. Zum anderen ermöglicht sie es, den aktuellen Stand des Veränderungsprozesses zu erfassen, da sie – im Gegensatz zu den anderen beiden Policies von 2007 bzw. 2008 – aus dem Jahr 2015 stammt und sich so in den ersten Ansätzen ihrer Implementierung ein normativer Wandel bereits deutlicher zeigen könnte. Dass die Umsetzung des Sendai Framework gerade erst begonnen wurde, birgt in der Analyse einige Schwierigkeiten, andererseits aber auch den Vorteil, dass die Akteure sich gerade mitten im Prozess der konzeptionellen Übertragung auf Deutschland befinden und ihre Sinngebung so eine hohe Aussagekraft hat. 2. Normen, Ideen und ihre Anwendung in dieser Arbeit 134 Die Hochwasserrisikomanagement-Richtlinie der EU Angesichts der großen Relevanz der Naturgefahr Flusshochwasser für Mitteleuropa gibt es einen umfangreichen Korpus an wissenschaftlicher Sekundärliteratur, die sich im Allgemeinen mit der Naturgefahr beschäftigt.64 Aus politikwissenschaftlicher Sicht werden Fragen der Kommunikation mit und Partizipation von Stakeholdern mehr oder weniger kritisch diskutiert (z.B. Geaves und Penning-Rowsell 2016; Cassel et al. 2013; Challies et al. 2016; Fleischhauer et al. 2012; Newig et al. 2014), die Entstehung und Umsetzung der HWRM-RL analysiert (z.B. Dworak und Görlach 2005; Heintz et al. 2012; Müller 2013; Mostert et al. 2009) und durch Hochwasserereignisse ausgelöste Änderungen im Verhältnis der politischen Akteure (z.B. Vulturius 2013) oder im politischen Risikomanagement (z.B. Thieken et al. 2016) thematisiert. Der Begriff des Risikos spielte in den meisten dieser Beiträge bereits eine mehr oder weniger große Rolle. Die HWRM-RL entstand nach Klijn et al. (2008, S. 307) aus einem „common but larger context of scientific and public debate on how to best deal with flood risks“. Die Autoren sehen einen „move towards comprehensive flood risk management“ (ebd., S. 308) in den EU-Mitgliedsstaaten, welcher sich für sie über ein Management der Überschwemmungsrisiken (und nicht der Überschwemmungen selbst), einen Einbezug aller möglichen Maßnahmen und einen zyklischen Managementprozess definiert (ebd., S. 309). Für die Entwicklung bis 2005 kommen sie jedoch zur Erkenntnis, dass Hochwasserrisikomanagement sich zwar in immer mehr nationalen Politiken findet, aber eine Umsetzung, die allen Kriterien gerecht wird, jedoch noch in den Kinderschuhen steckt (ebd., S. 317). Dieses Er- 2.4.2. 64 Vergleiche für die Beiträge deutscher Forschung die Einträge in der Umweltforschungsdatenbank UFORDAT des Umweltbundesamts bzw. die Datenbankauszüge von 2013 zu Hochwasserforschung an der Donau bzw. Elbe (https://www.u mweltbundesamt.de/themen/nachhaltigkeit-strategien-internationales/informatio n-als-instrument/umweltforschungsdatenbank-ufordat, 07.01.2017). Ein weiterer bedeutender Literaturkorpus ist von Praktikern verfasst oder spezifisch auf diese zugeschnitten – vgl. z.B. den umfangreichen Sammelband Heimerl und Meyer (2014), die auch Hochwasserrisikomanagement und die Umsetzung der HWRM- RL thematisieren oder die diversen Fachzeitschriften aus dem Bereich der Wasserwirtschaft. Die sozialwissenschaftliche Literatur ist im Vergleich daher eher klein und hat einen Schwerpunkt auf geographischen Arbeiten, die sich aktuell beispielsweise mit Bewusstsein und Lernen der Bevölkerung (z.B. Marg 2016; Kuhlicke und Steinführer 2006; Wachinger et al. 2013), mit spezifischen Vorsorgemaßnahmen und Instrumenten (z.B. Kreibich et al. 2015; Evers und Krause 2010) oder gar mit beidem (Kruse 2010) beschäftigen. 2.4. Internationaler Einfluss über Policies 135 gebnis kann das Projekt STAR-FLOOD (Gralepois et al. 2016) erklären, das in sechs europäischen Ländern (ohne Deutschland) die langfristige Entwicklung vom Hochwasserschutz hin zu möglicherweise diverseren Formen des Risikomanagements analysiert hat. Die Autor_innen kommen zu dem Ergebnis, dass Pfadabhängigkeiten eine entscheidende Rolle spielen und sich die Hochwasserpolitik zwar in allen Staaten hin zu mehr Offenheit verändert hat, dass die Veränderungen jedoch inkrementell sind und Hochwasserschutz weiterhin die zentrale Rolle spielt: „…we can conclude that the rise of the FRM [Flood Risk Management, C.P.] discourse has not led to a replacement of flood defense as a dominant strategy. Rather, it has shifted its position from a solo strategy to a central strategy within the FRM framework“ (ebd. o. S.). Ob und wie die HWRM-RL darin eine Rolle spielt bzw. ob sie einen verändernden Effekt hat, wird nicht thematisiert. Die HWRM-RL stellt die europäischen Staaten vor multiple Herausforderungen: Mostert et al. (2009) betonen die Bedeutung der wissenschaftlichen Forschung aller Disziplinen nicht nur angesichts der benötigten Fülle an Informationen, sondern auch wegen der Herausforderung, diese auf das partizipative Management von Überschwemmungen auszurichten. Müller (2013) stellt hingegen die technischen Herausforderungen der internationalen Kooperation in den Vordergrund mit einem Schwerpunkt auf den unterschiedlich gelagerten Zuständigkeiten und der Diversität der verwendeten Daten, welche die Kooperation (noch) hemmen. Hartmann und Driessen (2017) zeigen auf, dass die Hochwasserrisikomanagementpläne eine neue Art der Governance verlangen, die sich von den zuvor schon unterschiedlichen Ansätzen in den Bereichen Raumplanung und Wasserwirtschaft unterscheidet und von beiden Disziplinen erfordert, ihre Ansätze zu einer „comprehensive and integrated spatial water governance“ (ebd., S. 151) zusammenzubringen. Partizipation ist hierbei ein wichtiger, jedoch durch die HWRM-RL unterdefinierter Faktor, da die „directive does not explicitly name the reasons for ‘active involvement’ (i.e. increase support, increase quality, approve decisions, educate citizens/stakeholders)“ (Hartmann und Spit 2016, S. 365). Auch die von der HWRM-RL geforderte Partizipation der Betroffenen stellt die lokalen Implementierenden vor Herausforderungen, da sie zwar mit Gefahren- und Risikokarten nun starke Instrumente an der Hand haben, diese jedoch nicht aktiv nutzen (Kjellgren 2013). Die Gründe dafür sind nach Kjellgrenz (2013) die Annahme, dass der Bevölkerung Interesse und Bewusstsein dafür fehlen, die Furcht vor negativen Reaktionen, das Fehlen der notwendigen Kommunikationsfähigkeiten bei den Implementierenden selbst und die mangelnde Verpflichtung bzw. Unterstützung von höheren Ebenen. Dass die 2. Normen, Ideen und ihre Anwendung in dieser Arbeit 136 von der HWRM-RL angeregte Nutzung von Modellen und Szenarien von den Implementierenden, die keine Experten in Modellierung sind, zu kritisch oder zu wenig kritisch betrachtet wird, ist nach Kjellgren (2016) nicht der Fall. Dass es in der Hochwasserpolitik durch die HWRM-RL zu einem Wandel hin zum strategischen Einsatz von Risiko65 kommt, zeigen bereits mehrere Untersuchungen. An dieser Stelle sollen zwei im Besonderen vorgestellt werden, die sich mit der Entwicklung (auch) in Deutschland beschäftigt haben und deren Daten für diese Arbeit genutzt werden können (vgl. Kapitel 3.3.). Heintz et al. (2012) untersuchen, ob und wie es durch die HWRM-RL zu einem Politikwandel in Deutschland gekommen ist. Sie definieren dazu Elemente eines „security approach“, der für den klassischen Hochwasserschutz in Deutschland steht, im Gegensatz zu einem „risk approach“, den sie an das Modell des International Risk Governance Council (IRGC) (vgl. Kapitel 2.3.1.) anlehnen und den sie in der HWRM-RL umgesetzt sehen (ebd., S. 139–141). In einer Fallstudie untersuchten die Autor_innen unter anderem die Akzeptanz des Risikoansatzes in HWRM-RL bei Implementierenden im Rheineinzugsgebiet. Während sie einerseits eine hohe Akzeptanz der HWRM-RL zeigen können, stellen sie im Hinblick auf die Implementationsabsicht Unterschiede fest: Während ein Teil der Befragten insbesondere das partizipative Element ablehnt und weiter auf eine Erstellung der Risikomanagementpläne ‚von oben‘ setzt, möchten andere diese nutzen, um Hochwasserpolitik im Sinne der HWRM-RL neu auszurichten (ebd., S. 143–146). Auch Paul et al. (2015) setzen sich mit der Implementierung der HWRM-RL auseinander: Sie fragen, ob durch die HWRM-RL ein Europäisierungsdruck hin zu risikobasierter Hochwasserpolitik erfolgt. In der Analyse der Misfits (ebd., S. 6–10) ergeben sich für Deutschland ideationale und prozedurale Misfits im Abgleich mit der „soft governance“ des harmonisierenden Risikoansatzes der HWRM-RL. In der Analyse des Implementierungsprozesses stellen die Autor_innen einen Wandel fest: „Both the more finegrained probability assessment and the novel impact assessment considerably transformed the German understanding of floods from hazards to events bearing actuarial risk“ (ebd., S. 11). 65 Die Differenzierung zwischen Risiko- und Sicherheitsansatz in Bezug auf die HWRM-RL hat Wagner (2008) bereits vorgelegt, um aus politikwissenschaftlicher Sicht der juristischen Meinung zu widersprechen, dass die HWRM-RL sich für Deutschland als bedeutungslos erweisen werde. 2.4. Internationaler Einfluss über Policies 137 Dieser Wandel werde von den Implementierenden willkommen geheißen und mit der Hoffnung auf eine stärkere Koordinierung oder sogar Zentralisierung der Hochwasserpolitik verbunden (ebd., S. 11, 14). Der Anpassungsdruck erzeuge keine Konflikte, da einige Vorreiter eine Chance sahen, ihre bereits risikobasierten Ansätze im ganzen Bundesgebiet zum Vorbild zu machen (ebd., S. 14). Für diese Arbeit ist bedeutsam, dass Paul et al.ebd. in ihren Daten einen Europäisierungsprozess ausmachen können, der zu einer Anpassung hin zu Risikogovernance führt und dies nicht nur im „weichen“ Bereich der Worte, sondern absehbar auch im „harten“ der finanziellen Förderinstrumente (ebd., S. 15–16). Dieselbe Forscherin hat in einem zweiten Beitrag (Paul 2016), basierend auf denselben Ausgangsdaten, den Diffusionsprozess mit Hilfe des Isomorphismus genauer analysiert. Sie kommt zum Ergebnis (vgl. im Folgenden ebd., S. 337–339), dass es zu kurz gegriffen wäre, die Verbreitung risikobasierter Regulierung im Bereich der Hochwasserpolitik als erzwungenen Isomorphismus durch die EU zu betrachten, da dieser durch mimetischen Isomorphismus (d.h. die Orientierung an Vorreitern) verstärkt wurde. Zudem werde die risikobasierte Herangehensweise von den Akteuren als positiv für ihre eigene Funktion angesehen, da sie beispielsweise Transparenz und eine Begrenzung der eigenen Verantwortung (zugunsten von Eigenverantwortung der Bürger_innen) bzw. Vereinheitlichung ermögliche. Dabei sei der Föderalismus kein Hemmschuh, da Akteure wie das Umweltministerium oder die LAWA risikobasierte Ansätze im Mehrebenensystem strategisch nutzten. Interessant für diese Arbeit ist, dass die Autorin über die Hochwasserpolitik hinaus eine Verbreitung von risikobasierten Ansätzen diagnostiziert (ebd., S. 344–346). Zusammenfassend kann an dieser Stelle festgehalten werden, dass nach dem aktuellen Stand der wissenschaftlichen Forschung die HWRM- RL von den implementierenden Akteuren unterschiedlich aufgenommen wurde, generell jedoch der Wandel hin zum Risiko positiv wahrgenommen wird. Ob sich dieser jedoch in den umfassenderen, normativen Wandel hin zur Katastrophenvorsorge einordnen lässt, wird diese Arbeit zeigen. ISO-Standards: private Regulierung, politische Wirkung In diesem Abschnitt der Arbeit wird herausgearbeitet, wie die Standards ISO 31000:2009 und IEC/ISO 31010:2009-11 politische Wirkung entfalten 2.4.3. 2. Normen, Ideen und ihre Anwendung in dieser Arbeit 138 können und wie dieser Einfluss aus einer sozialwissenschaftlichen Perspektive bewertet wird. Die International Organization for Standardization (ISO) ist eine internationale Nichtregierungsorganisation, die „nonmarket private standard-setting“ (Büthe und Mattli 2013, S. 29) betreibt. Deutsches Mitglied ist das Deutsche Institut für Normung e.V. (DIN), das nach eigenen Angaben 2.000 zahlende Mitglieder hat.66 Der für das DIN im Technical Committee 262 und so in der Konsequenz an der Überarbeitung des ISO 31000:2009 teilnehmende Normenausschuss ‚Organisationsprozesse‘67 setzt sich zu 68 % aus Vertretern der Wirtschaft und „Anwendern“ zusammen.68 Die Übertragung des ISO 31000:2009 nach Deutschland als DIN ISO 31000 existierte für zwei Jahre als Entwurf mit nationalem Vorwort und Anmerkungen, wurde dann jedoch komplett zurückgenommen (Herdmann 2012, S. 1). Kritikpunkte des in Deutschland zuständigen DIN-Komitees waren unter anderem, dass keine klare Abgrenzung bzw. Verbindung zu anderen Managementnormen bestünde, dass die Abwägung ökonomischer Risiken gegen soziale Risiken den deutschen Gesetzen zu folgen habe und nicht der Norm und dass diese implizit ein potentiell zertifizierbares Managementsystem enthalte, obwohl sie dies explizit ablehne (Herdmann 2012). Zum Zeitpunkt des Verfassens der Arbeit befand der ISO 31000:2009 sich in einem Revisionsprozess, der mit der Veröffentlichung am 15. Februar 2018 abgeschlossen wurde. Das Ziel einer ‚begrenzten‘ Überarbeitung war vorher angesichts der Vielzahl der Kommentare69 zu deren Entwurf gescheitert (DIN e.V. 2015, S. 17–18). Während das DIN bei der Erarbeitung des ISO 31000:2009 noch eine Beobachterrolle eingenommen hatte, beteiligt es sich seit 2013 an der Überarbeitung (vgl. Herdmann und Jovanovic 2014, S. 8) und wird die überarbeitete Fassung von 66 http://www.din.de/de/mitwirken/din-mitgliedschaft (9.9.2016). Das DIN wirbt für die Mitgliedschaft auf dieser Seite unter anderem damit: „Die DIN-Mitgliedschaft ist die ordnungspolitische Grundentscheidung für die Selbstverwaltung im Bereich der Normung und sichert die Möglichkeit zur Einflussnahme auf normungspolitische Entscheidungen. DIN-Mitglied sein heißt, den Erfolg unserer Volkswirtschaft mitzugestalten und die Wettbewerbsfähigkeit unserer Wirtschaft zu fördern. Damit wird auch die Position des eigenen Unternehmens gestärkt.“ 67 Die Teilnehmer im für den ISO31000:2009 verantwortlichen Untergremium NA 175-00-04 werden auf der Webseite nicht nach ihrer organisationalen Herkunft spezifiziert. 68 Vgl. http://www.din.de/de/mitwirken/normenausschuesse/naorg (9.9.2016) 69 Nämlich 656, vgl. Tranchard (2015). 2.4. Internationaler Einfluss über Policies 139 2018 in eine deutsche Norm überführen.70 Der Vorsitzende des Technical Comitee ISO/TC 262, Kevin Knight, kündigte für diese nicht nur begriffliche Klärungen und substantielle Änderungen in Richtung einer besseren Implementierbarkeit an, sondern berichtet auch von öffentlicher Nachfrage nach einer Überarbeitung des Standards: „A need was also expressed by risk practitioners, especially in the G20 economies, for a high-level document that reflects the way risk is managed in multinational organizations and national governments, as well as how risk management should be incorporated into the governance and management systems of organizations“ (Tranchard 2015). Der ISO 31000:2009 wird in der Praxis akzeptiert und bereits von anderen Akteuren (wie z.B. Auditorvereinigungen) aufgegriffen (Purdy 2010, S. 886). Die wissenschaftliche Literatur – theoretisch wie praktisch orientiert – ist bisher eher rar. Als eine der wenigen demonstrieren Sepp Neves et al. (2015), wie der Standard auf das Risiko von Ölverschmutzungen des Meeres angewandt werden kann und übertragen den Standard so in den Bereich des öffentlichen Interesses. In der kritischen Evaluation sticht insbesondere die Diskussion der verwendeten Begrifflichkeiten ins Auge, die aus wissenschaftlicher (Aven 2011) wie anwendungspraktischer (Leitch 2010) Sicht in Frage gestellt werden. Dies ist nicht verwunderlich, da sich in der Verwendung und auch Kritik von Definitionen und Begrifflichkeiten spezifische Vorverständnisse von Risiko spiegeln, während der ISO 31000:2009 das Ergebnis eines weitreichenden Diskussionsprozesses ist, der unterschiedliche Lesarten aufnehmen muss. Lalonde und Boiral (2012) schließlich kritisieren die durch die Standardisierungsperspektive ermöglichte strategische Umsetzung, in der Risikomanagement eine (im Extremfall) formal-mechanistisch oder symbolisch eingesetzte Organisationsstrategie ist und nicht eine (von den handelnden Menschen zu verinnerlichende) Praxis. Bei aller Kritik ist jedoch auch die Kontingenz des Entstehungsprozesses ein wichtiger Faktor: Lalonde und Boiralebd. (2012) betonen, dass die im ISO 31000:2009 vorgesehenen Schritte des Risikomanagements auf bisherigen wissenschaftlichen Erkenntnissen basieren (ebd., S. 275; 278); ebenso betonen Aven (2011) und Leitch (2010) die Nähe zum australisch-neuseeländischen Standard für Risikomanagement. Aus einer soziologischen Perspektive ist ein Standard „a rule for common and voluntary use, decided by one or several people or organizations“ 70 Vgl. https://isotc262.files.wordpress.com/2017/12/germany-weis-2017-12-26.pdf (13.08.2018) 2. Normen, Ideen und ihre Anwendung in dieser Arbeit 140 (Brunsson et al. 2012, S. 616). Aus einer Organisationsperspektive lassen sich in der Konsequenz drei Blickwinkel unterscheiden: Standards wirken auf Organisationen, werden von Organisationen produziert und sind drittens in sich eine Form von Organisation insbesondere auf internationaler Ebene (ebd., S. 614, 621). Brunsson et al. (2012) beschreiben, wie dieser Anwendungsprozess einen Wandel auslösen kann, er „results from the process through which those general rules becomes applied to specific organizations – or ‚translated‘ into localized rules.“ (ebd., S. 621). Sie betonen, dass diese Übersetzung nicht nur in eine Richtung funktioniert, da die Organisationen Standards einerseits in Praktiken übersetzen, andererseits aber auch ihre Praktiken in die Kategorien und Sprache des Standards zurückübersetzen, um Rechenschaft abzulegen (ebd., S. 622). So können sie institutionalisiertes Verhalten und organisationale Identitäten herausfordern und verändern (ebd., S. 620). Diese Arbeit nimmt genau diesen Übersetzungsprozess für die Anwendung des ISO 31000:2009 und des ISO/IEG 31010:2009-11 in den Blick. Aus sozialwissenschaftlicher Perspektive sind Standards der ISO wie die untersuchten ISO 31000:2009 und IEC/ISO 31010:2009-11 Teil der „Privatization of Regulation“ (Büthe und Mattli 2013). Aus der Perspektive der Global Governance handelt es sich dabei um einen Bereich, in dem Unternehmen strukturelle Macht nutzen (Fuchs 2007 a, S. 119–131). Diese kommt umso mehr zum Tragen, wenn von privaten Akteuren verhandelte Standards von öffentlichen Akteuren implementiert werden, wie dies in der vorliegenden Untersuchung der Fall ist. Standardsetzung durch die ISO wird insbesondere in den Fällen als problematisch diskutiert, in denen keine technischen Standards, sondern Prozesse und so letztlich soziale Probleme geregelt werden sollen – eine Entwicklung, die auf den ISO 31000:2009 und den IEC/ISO 31010:2009-11 auch zutrifft und ausgehend vom ISO-Standard 9000 zum Qualitätsmanagement (Cascio 1993) insbesondere die ISO-Standards 14000 (Environmental Management System) und 26000 (Social Responsibility) in den (kritischen) Blick der Wissenschaft bringt (Murphy und Yates 2009, S. 68–88). So steht zum einen ihre Effektivität in Frage, wie von Zobel (2015) für den weit verbreiteten ISO 14000 am Beispiel von schwedischen Unternehmen belegt. Als problematisch erkannt wurden weiterhin die Implikationen für Entwicklungsländer, die, wie von Clapp (1998) am Beispiel des ISO 14000 demonstriert, ihre Interessen nicht angemessen in den Entstehungsprozess der Norm einbringen konnten und deren Inhalt nicht zum internationalen Ziel der Verbreitung von Umweltschutz und entsprechender Technologie gemäß der Agenda 21 beiträgt. 2.4. Internationaler Einfluss über Policies 141 Ein weiterer Kritikstrang beschäftigt sich mit dem demokratietheoretischen Problem der Deregulierung bzw. dem Verlust nationaler Regulierungskompetenz (vgl. z.B. Bennett 2001) und der daraus folgenden Depolitisierung (Ponte et al. 2011 a, S. 299) durch Standards. In einer analytischen Perspektive fragt Kerwer (2005), wie eine demokratische Rechenschaftslegung internationaler Standardsetzung funktionieren kann, während Hahn und Weidtmann (2015) am Beispiel des ISO 26000 zeigen können, dass der Versuch einer umfassenden Inklusion von Stakeholdern in den deliberativ angelegten Verhandlungsprozess im Vergleich zu früheren Standardsetzungsprozessen durchaus zu einer hohen prozessualen Legitimität führte. Allerdings ist durch die auf Drängen der zivilgesellschaftlichen Akteure vereinbarte Nicht-Zertifizierbarkeit die Effektivität dieses Standards fraglich (Castka und Balzarova 2008). In einer kritischen Perspektive wird Standardsetzung hingegen unter den Vorzeichen post-politischen Regierens untersucht, das Ungleichheit und Macht verschleiert (Garsten und Jacobsson 2013) sowie Standardsetzung als neoliberale Regierungstechnologie aufdeckt (Higgins und Tamm Hallström 2007; vgl. auch die Beiträge in Ponte et al. 2011 b). Der ISO 31000:2009, der im Fokus dieser Arbeit steht, ist – in den Kategorien von Brunsson et al. (2012, S. 616–617) – ein Standard, der einen Prozess regulieren will und somit nicht technisch ist. Seine politische Wirkung innerhalb des deutschen Bevölkerungsschutzes ist Gegenstand dieser Arbeit. Diese kann somit Hinweise liefern, ob diese Kritikpunkte für die Anwendung des ISO 31000:2009 und des ISO/IEC 31010:2009-11 im deutschen Bevölkerungsschutz zutreffen. Die Entstehung des Sendai Framework for Disaster Risk Reduction Das SFDRR ist ein Rahmenabkommen, das auf der dritten World Conference on Disaster Risk Reduction in Sendai (Japan) im März 2015 ausgehandelt wurde. Deutschland nahm an der Konferenz sowie an den Vorbereitungstreffen aktiv teil. Die Verhandlungen auf der Weltkonferenz in Sendai waren stark davon beeinflusst, dass sie als Auftakt für die Verhandlung und letztlich Teil der globalen Agenda 2030, insbesondere der Sustainable Development Goals (SDGs) und der Klimaverhandlungen, angesehen wurden. Dadurch erhielten sie von den verhandelnden Regierungen eine höhere Priorität und es kam zu einer Politisierung. Der politische Charakter spiegelte sich beispielsweise darin, dass der Text des Abkom- 2.4.4. 2. Normen, Ideen und ihre Anwendung in dieser Arbeit 142 mens nur zu 68% vorher ausgehandelt werden konnte und erhebliche 32% erst auf der Konferenz verhandelt wurden (Interview 5). Diese Politisierung hat die Festlegung eines starken Mechanismus zur Rechenschaftslegung, der eigentlich das Ziel von UNISDR war, verhindert. Der den Verhandlungen zugrundeliegende politische Konflikt entstand daraus, dass sowohl die Industrienationen wie auch die Gruppe der Entwicklungs- und Schwellenländer bestimmte Festlegungen für die späteren Verhandlungen im selben Jahr zu den SDGs und auf der Pariser Klimakonferenz vermeiden wollten. Die Industrienationen wollten keine konkreten Zusagen im Hinblick auf die Finanzierung von Katastrophenvorsorgeaktivitäten und Technologietransfer machen, um ihre Verhandlungspositionen in den parallel laufenden Vorverhandlungen zu diesen anderen Abkommen nicht zu kompromittieren (Interview 5). Wenn sie diese Zusagen nicht erhielten, wollten die G77, ein Zusammenschluss von inzwischen über 100 Entwicklungs- und Schwellenländern, sich jedoch nicht auf messbare Indikatoren festlegen lassen, an deren Erreichen sie zukünftig gemessen werden könnten (Interview 5). So wurde die Indikatorenentwicklung auf die Arbeit einer Arbeitsgruppe nach der Konferenz verschoben. Die Strategie der G77, das Prinzip der Common but Differentiated Responsibilities aus den Klimaverhandlungen in den Bereich der Katastrophenvorsorge zu übertragen und als Argument zu nutzen, warum sie mehr Unterstützungszusagen für den Bereich der Katastrophenvorsage benötigten, scheiterte (Interview 1, 5, 7). An der Schnittstelle zwischen Wissenschaft und Politik sehr engagierte Wissenschaftler formulieren viele Kritikpunkte, in denen das SFDRR nicht so weit geht, wie es ohne den Politisierungsprozess eventuell gekommen wäre. So analysiert Briceño (2015, S. 202): „Among the shortcomings, three main issues appear to be missing: prioritization in the implementation of the recommended actions; quantified targets; and a plan for the implementation of the framework.” Die Verbindung zu anderen Teilen der ‚Agenda 2030‘, das heißt unter anderem den SDGs und dem Pariser Klimaabkommen, wird als ungenügend angesehen, da beispielsweise der Klimawandel im Abschnitt zu den Risikofaktoren durchaus erwähnt wird, jedoch keine enge Verbindung zur Klimawandelanpassung geschaffen wird, wenn Handlungsprioritäten genannt werden – obwohl beide Politikbereiche hier das gemeinsame Ziel der Vulnerabilitätsreduktion haben (Kelman 2015). Auch Mysiak et al. (2015) waren im Hinblick auf die weiteren zu verhandelnden Abkommen 2015 (insbesondere die SDGs und die UNFCCC) enttäuscht und formulierten den Auftrag an die wissenschaftlich-zivilgesellschaftliche Katastrophenvorsorgegemeinschaft, die Regie- 2.4. Internationaler Einfluss über Policies 143 rungen dann immerhin für dieses Ergebnis zur Rechenschaftslegung zu zwingen. Erste wissenschaftliche Auseinandersetzungen mit den vom SFDRR formulierten Anforderungen an Governance und Rechenschaftslegung sind enttäuscht, da sie zwar ein weitergehendes Bewusstsein für die Notwendigkeit von effizienten Governancestrukturen erkennen, jedoch im gesamten Katastrophenvorsorgebereich zu schwache Accountability-Strukturen sehen – sei es im juristischen Bereich, im Bezug auf internationale Organisationen oder in nationalen Regulierungsstrukturen (Raju und da Costa 2018). Auch die lokale Partizipation, die sich aus wissenschaftlicher Sicht im SF- DRR mit den entsprechenden Ressourcen, der Verantwortung und einem Empowerment dazu finden sollte, ist nach Tozier de la Poterie und Baudoin (2015) nicht ausreichend: So habe sich der Ansatz für die Einbeziehung der lokalen Ebene mit jedem internationalen Abkommen hin zu mehr Top-Down-Politik verändert. Munene et al. (2018) schlagen adaptive Governance als ein Mechanismus zur Implementierung des SFDRR vor, um die Beziehung zwischen Entwicklung und Katastrophenrisiken zu stärken, den sie im SFDRR als möglich angelegt sehen. Für diese Arbeit ist somit festzuhalten, dass das SFDRR keinen starken Mechanismus zur Rechenschaftslegung hat und wenig Vorgaben zur gesamtgesellschaftlichen Governance von Katastrophenrisiken macht, die bei der Implementierung in Deutschland berücksichtigt werden müssten. Für die Analyse dieser Arbeit bedeutet dies, dass der internationale Einfluss durch das SFDRR stark von der Umsetzung im nationalen Kontext abhängt. Zusammenfassung In diesem Kapitel wurde dargelegt, dass Katastrophenvorsorge als Norm präventiven politischen Handelns im Hinblick auf Katastrophen verstanden werden kann. Der sich abzeichnende Veränderungsprozess, der sich unter anderem am Aufkommen von Risikoansätzen ablesen lässt, kann, muss jedoch nicht in jedem Fall zu einem solchen normativen Wandel führen. So bedeutet dieses Potential noch keinen Wandel in der deutschen Politik, weg von der Abwehr konkreter Gefahren hin zu einer strategischen Nutzung des Risikos in Form von Risikogovernance, das als eine Idee vorgestellt wurde, auf der eine Regulierung in der normativen Logik der Katstrophenvorsorge basieren kann. 2.5. 2. Normen, Ideen und ihre Anwendung in dieser Arbeit 144 Internationale Policies spielen in diesem offenen Veränderungsprozess eine Rolle. Drei dieser Policies wurden im letzten Teil vorgestellt. Sie werden im weiteren Verlauf der Arbeit daraufhin untersucht, wie sie den Ver- änderungsprozess beeinflussen. Eine Voraussetzung dafür ist, dass sie nicht nur den Risikobegriff, sondern auch Kernelemente einer spezifischen Idee von Risikogovernance transportieren, so dass diese die nationale Politikformulierung beeinflussen kann. Dies ist die Basis für einen Normwandel, wie er in dieser Arbeit untersucht wird, jedoch alleine nicht ausreichend: Sich auf ein Katastrophenereignis vorzubereiten, erfordert auch Kenntnisse über mögliche zukünftige Gefahren, die in ‚Risikosprache‘ gefasst werden können. Erst wenn auch das Handeln auf die Risiken ausgerichtet wird, ist ein Wandel hin zur Katastrophenvorsorge erreicht. Welches Verständnis der Bearbeitung bzw. Regulierung von Risiken sie dabei jeweils transportieren und wie dieses dann in den nationalen Umsetzungsprozessen verarbeitet wurde bzw. wird, ist Gegenstand dieser Analyse. Doch wie lässt sich ein im Hinblick auf den Normwandel noch offener Veränderungsprozess analytisch erfassen? Die methodische Herangehensweise wird im nächsten Kapitel präsentiert. 2.5. Zusammenfassung 145 Normwandel untersuchen: Methodische Grundlagen dieser Arbeit In diesem Kapitel wird die methodische Vorgehensweise für die Erhebung und Auswertung der Daten vorgestellt. Diese Arbeit geht in einem analytischen Zweischritt vor. Im ersten Schritt nutzt sie die in Kapitel 2.3.5 erarbeitete Heuristik als Analyseinstrument, um Risikogovernance in den Objekten, in denen sie reist, aufzuspüren. Der Grad des Vorhandenseins der Idee der Risikogovernance in den Policies wird sodann mit ihrer Präsenz in den Ergebnissen der Übersetzungsprozesse – soweit vorhanden – verglichen (Kapitel 4). Dies ermöglicht eine Aussage darüber, ob die Ideen im Übersetzungsprozess verändert und inwieweit sie überhaupt übernommen wurden. Im zweiten Schritt der Analyse steht die Perspektive der Übersetzer_innen im Mittelpunkt, die über eigene und fremde Expert_inneninterviews erhoben wurde (Kapitel 5). Ziel ist es, die Ergebnisse des ersten Analyseschritts mit ihrer Hilfe zu erklären und darüber hinaus weitergehende Schlüsse über das Vorliegen eines Normwandels zu ziehen. Das nun folgende Unterkapitel geht auf die Methoden ein, die für die verschiedenen Analyseschritte genutzt werden, und reflektiert die damit verbundenen Herausforderungen und Schwierigkeiten. Inhaltsanalyse von Dokumenten Im ersten Analyseschritt (Kapitel 4) wird eine Dokumentenanalyse durchgeführt und dafür eine qualitative, inhaltsanalytische Vorgehensweise genutzt. Die Kategorien der Heuristik dienen dabei als Kategorien für eine deduktive Inhaltsanalyse auf die Idee der Risikogovernance hin, um die relevanten Textstellen zu identifizieren, die eine Zuordnung zur Idee der Risikogovernance erlauben. In einem zyklischen Analyseprozess wurden die Ergebnisse dann für jedes einzelne Dokument verdichtet, so dass die Bewertung möglich war, ob und inwiefern die Idee der Risikogovernance im jeweiligen Dokument präsent ist. Die Auswahl der Dokumente ergibt sich dabei aus dem theoretischen Ansatz dieser Arbeit einerseits und andererseits möglichen ‚Eintrittspunkten‘ für Risikogovernance in den deutschen Kontext über Policies, die mit dem Risikobegriff arbeiten. Um die ‚Reise‘ der Idee nachzuvollziehen, muss in einem ersten Schritt bestimmt werden, 3. 3.1. 146 ob und wenn ja, wie viel Risikogovernance in den internationalen Policies transportiert wird, die in dieser Arbeit als die reisenden Objekte verstanden werden. In einem zweiten Schritt werden dann auch – soweit vorhanden – die nationalen Umsetzungsdokumente dieser Analyse unterzogen, um im Vergleich schließen zu können, inwieweit die nationale Adaption der Policies weiterhin Risikogovernance enthält. Insgesamt werden so neun Dokumente der Inhaltsanalyse unterzogen (vgl. Tabelle 4). Reisende Objekte: Internationale Policies Übersetzung in den deutschen bzw. europäischen Kontext Hochwasserrisikomanagementrichtlinie (EU) Empfehlung zur Aufstellung von Hochwassergefahrenkarten (LAWA) Empfehlung zur Aufstellung von Hochwasserrisikomanagementplänen (LA- WA) ISO 31000:2009 (International Standards Organisation) IEC/ISO 31010:2009-11 (International Standards Organisation) Methode für die Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz (BBK) Drucksache 14/4178 (Bundestag) Sendai Framework for Disaster Risk Reduction (UN) 2015-2020 Roadmap for the Implementation of the Sendai Framework (European Forum for Disaster Risk Reduction) Übersicht über die in dieser Arbeit untersuchten Policies. Die Darstellung der Ergebnisse ist nach Analyseschritten gegliedert und stellt somit erst den Umfang der Idee der Risikogovernance in den internationalen Policies dar. Im zweiten Schritt wird dargelegt, inwieweit die Idee der Risikogovernance sich in den nationalen Umsetzungsdokumenten wiederfindet. Die Darstellung innerhalb der Analyseschritte orientiert sich nicht an der Dokumentenstruktur, sondern fasst die grundlegenden Ergebnisse im Hinblick auf das Vorhandensein von Risikogovernance zusammen. Für einen schnellen Überblick über die Ergebnisse werden Vergleichstabellen genutzt. In diesen werden die Kategorien der Heuristik zur Bewertung des Vorhandenseins der Idee der Risikogovernance genutzt. Tabelle 4: 3.1. Inhaltsanalyse von Dokumenten 147 Expert_inneninterviews Um die Ergebnisse der Dokumentenanalyse zu erklären, ist ein Blick in die Mechanismen des Übersetzungsprozesses nötig. Dies ist der zweite Analyseschritt (Kapitel 5). Das Material für diesen Analyseschritt wird für zwei der drei untersuchten Policies über eigene Expert_inneninterviews erhoben (zur Verwendung von Fremddaten, d.h. Expert_inneninterviews geführt in anderen Projekten, vgl. den folgenden Abschnitt). Zur Vorbereitung auf die Interviews und für die Erstellung des Interviewleitfadens wurde das sehr praxisnahe Werk von Gläser und Laudel (2010, v.a. Kapitel 4) genutzt. In den Interviews interessiert die Reflexionsleistung der Beteiligten darüber, welche Themen und Konzepte für sie relevant sind und wie sie für sich Kontinuität und Wandel im von ihnen verantworteten Arbeitsbereich, aber auch in ihrer politischen Umgebung wahrnehmen. Die Methode der Expert_inneninterviews zur Datenerhebung wurde gewählt, da die Inhalte bisher nicht als Daten vorliegen und durch den Fokus auf die Reflexionsleistung auch nicht durch andere Methoden, wie beispielsweise Beobachtung, erhebbar sind. Für eine der Policies lagen jedoch vergleichbar geführte Interviews vor, die für diese Arbeit zweitausgewertet wurden (vgl. Abschnitt 3.3.). Es wurden acht Interviews mit ingesamt neun Personen durchgeführt, jeweils vier pro verbliebener internationaler Policy: Vier Interviews mit (ehemaligen) Mitarbeitern des BBK und des BMI, die zentral am Prozess der Entwicklung und Einführung der Methode zur Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz beteiligt waren, sowie vier Interviews mit insgesamt fünf Personen, die entweder im Vorfeld der Weltkonferenz in Sendai an der Erstellung der deutschen Position mitwirkten oder aktuell an der Umsetzung des SFDRR in Deutschland arbeiten. Es konnten jeweils Personen interviewt werden, die in den Übersetzungsprozess involviert waren und/oder diesen verantwortlich steuerten. Gleichzeitig wurden aus forschungspragmatischen Gründen nicht alle Personen befragt, die am Übersetzungsprozess beteiligt waren. Die Interviews wurden persönlich und vor Ort geführt, aufgezeichnet und für die Auswertung transkribiert. Den Interviewten wurde eine anonymisierte Darstellung zugesichert. Teilweise wurde von den Interviewten auch eine Bereitschaft zur namentlichen Nennung signalisiert, die jedoch aus Gründen der Einheitlichkeit in der Arbeit nicht umgesetzt wird. Da es sich um ein überschaubares Politikfeld mit profilierten und teilweise langjährigen Führungspersönlichkeiten in Ministerien und Behörden handelt, mögen einzelne Interviewte für ‚Insider‘ des Feldes aus den von ihnen zitierten Aussagen in der Analyse erkennbar 3.2. 3. Normwandel untersuchen: Methodische Grundlagen dieser Arbeit 148 sein. Um diesen Kreis möglichst gering zu halten, werden in der Liste der Interviews (vgl. Anhang, Tabelle 3) nicht die konkreten Institutionen genannt, sondern nur eine Zuordnung zu der jeweils im Fokus des Interviews stehenden internationalen Policy vorgenommen. Bei den Interviewanfragen musste eine Balance gefunden werden zwischen der forschungsethisch notwendigen Offenheit über das Erkenntnisinteresse der Untersuchung und der Beschränkung dieser Information, um valide Aussagen zu erhalten, die nicht – im schlimmsten Fall – intendieren, die genaue Forschungsfrage der Arbeit zu rekonstruieren und zu beantworten. Aus dieser Abwägung heraus wurde in den Anfragen zwar erst einmal nur auf die im Mittelpunkt des Interviews stehende Policy verwiesen, auf Nachfragen hin jedoch auch bereits das Interesse an einem Wandel hin zu einer Risikoorientierung offengelegt, ohne jedoch auf den Governancebegriff einzugehen. Es wurden offene Leitfadeninterviews geführt. Der Interviewleitfaden (vgl. Anhang, Tabelle 1) wurde spezifisch auf den Kontext des Übersetzungsprozesses hin erstellt, um das „Betriebswissen“ (Meuser und Nagel 2009, S. 471) der Befragten möglichst umfassend zu erfahren. Zu Beginn des Interviews wurde nach der Rolle des_der Experten_in im Übersetzungsprozess und dem Ablauf des Übersetzungsprozesses gefragt. Dies sollte einerseits Wissen über die Expert_innen generieren, andererseits diente es der (Selbst-)Bestätigung der Expert_innen als solche durch die Reflexion der eigenen Rolle im und um den Übersetzungsprozess. Zum dritten ermöglichte es in Ansätzen eine Prozessanalyse des Übersetzungsprozesses (vgl. Treib 2014, S. 213–215). Die drei folgenden Teile des Interviewleitfadens orientierten sich an den Kategorien der Heuristik (vgl. Anhang, Tabelle 2). Sie fragen zuerst nach der Übersetzung der internationalen Policy und der Wahrnehmung von Kontinuität und Wandel durch die internationale Policy, ohne den Risikobegriff ins Zentrum zu stellen, gehen dann auf den Risikobegriff ein und im letzten Teil auf die Beziehung zu nicht-staatlichen Akteuren und der Öffentlichkeit. Die Trennung zwischen dem ersten und dem zweiten Teil der Fragen hat den Sinn, die Wahrnehmung von Kontinuität und Wandel zuerst unabhängig vom Risikokonzept zu erfragen und so auch die grundlegende Vermutung dieser Arbeit zu testen. Der Interviewleitfaden wurde für jede_n Interviewte_n neu angepasst – d.h. um Fragen zur eigenen Person und zur Rolle und, soweit bekannt, spezifischen Aspekten im Politikfeld erweitert. Ziel war es dabei, im Interview ein Forum für die eigenen Ansichten der Befragten, für die Darstellung der eigenen Rolle im Politikfeld und für die Bewertung von Kontinuität und Wandel zu bieten. 3.2. Expert_inneninterviews 149 In der Interviewsituation selbst wurde auf Themenangebote und inhaltliche Schwerpunktsetzungen der Interviewten mit Rückfragen eingegangen und der Leitfaden umgestellt, wenn Fragen bereits beantwortet und direkt anschlussfähig waren. Insbesondere die eigenen Themensetzungen der Interviewten sind von besonderer Bedeutung für diese Arbeit, da es im Sinne der Theorie nicht darum geht, abzufragen, welche Wissensbestände vorhanden sind, sondern eigene Strukturierungen, Priorisierung und Problemwahrnehmung zu erfahren, die in den Übersetzungsprozess eingeflossen sind. Der Status der Expert_innen dieser Arbeit ist somit nicht (nur) der von Expert_innen mit Wissen über einen bestimmten Themenbereich. Die Expert_innen sind handelnde Akteure als Übersetzer_innen, die ihre eigenen Einstellungen, Sinngebungen und ihr Kontextwissen in diese Übersetzungsprozesse einbringen und diese maßgeblich gestalten. Die in der Konsequenz sehr offen gestaltete Interviewsituation erlaubte die Reflexion über den Übersetzungsprozess sowie die eigene Rolle und Positionierung darin, welche für die Forscherin als Brücke nötig sind, um das angestrebte Verständnis des Übersetzungsprozesses zu erreichen. Die daraus folgende Offenheit ist einerseits potentiell problematisch, da der Interviewleitfaden so eine weniger wichtige Rolle spielt als klassischerweise in leitfadengestützten Interviews. Die Einordnung der Interviews als leitfadengestützt lässt sich jedoch als solche verteidigen, da alle vorbereiteten Fragen behandelt wurden. Andererseits wird die Offenheit des leitfadengestützten Interviews dem Expert_innenstatus der Befragten generell gerecht: „Auch wenn es paradox klingen mag, es ist gerade der Leitfaden, der die Offenheit des Interviewverlaufs gewährleistet. Durch die Arbeit am Leitfaden macht sich die Forscherin mit den anzusprechenden Themen vertraut, dies bildet die Voraussetzung für eine „lockere“ unbürokratische Führung des Interviews. Erfüllungsbedingung ist allerdings, daß [sic!] – obwohl in die Leitfadenkonstruktion Annahmen über den inhaltlichen Zusammenhang von Themen im Sinne von Sachaffinitäten eingehen – der Leitfaden nicht als zwingendes Ablaufmodell des Diskurses gehandhabt wird.“ (Meuser und Nagel 1991, S. 449) Der Form dieser Arbeit diente der offene Leitfaden im Besonderen, da die Erfassung der Sinngebung durch die Übersetzer_innen davon profitiert, wenn diese ihre eigene Perspektiven und Prioritäten möglichst breit darstellen können. 3. Normwandel untersuchen: Methodische Grundlagen dieser Arbeit 150 Umgang mit Fremddaten: Expert_inneninterviews zur HWRM-RL Zur HWRM-RL wurden bereits in zwei Projekten Interviews mit umsetzenden Akteuren in Deutschland geführt, deren Ergebnisse dann auch unter dem Schlagwort der Risikoanalyse veröffentlicht wurden. Um hier eine erneute Befragung der Expert_innen zu vermeiden und forschungsökonomisch einen Schwerpunkt auf die Übersetzung der anderen beiden Policies legen zu können, wurden beide Projekte angefragt, ob sie ihre Interviewtranskripte für eine Sekundärauswertung zur Verfügung stellen könnten. Dies wurde in beiden Projekten positiv beantwortet, so dass für die Übersetzung der HWRM-RL keine eigenen Interviews mehr geführt wurden. Im Folgenden werden die beiden Projekte im Hinblick auf ihre Übereinstimmung mit dieser Arbeit vorgestellt werden, die es erlaubte, die dort generierten Daten für diese Arbeit zu nutzen. Das erste Projekt ist das dreijährige HowSAFE71 (How States Account for Failure in Europe, 2013 – 2016). Hochwasser war dabei einer von sechs Politikbereichen neben Arbeitssicherheit, medizinischer Versorgung, Strafrechtspflege, Ausbildung und Lebensmittelsicherheit, die vergleichend über vier Länder (Deutschland, Großbritannien, Frankreich und die Niederlande) untersucht wurden. Das Projekt wurde im Rahmen der Open Research Area von den vier nationalen Forschungsförderungsorganisationen der Mitgliedsländer, unter anderem der Deutschen Forschungsgemeinschaft, finanziert. Der inhaltliche Fokus war breiter als der dieser Arbeit: „Wie der Staat mit Fehlern und Fehlentwicklungen umgeht bzw. wie er Entscheidung trifft, was überhaupt als ‚Fehler’ bzw. als ‚Erfolg’ gelten kann, dem liegt ein grundlegendes Verständnis von staatlichen Interventionsmöglichkeiten zugrunde, die es näher zu untersuchen gilt. Dabei kann beobachtet werden, wie die Grenzen der Governance, die durch solche risikobasierte Verfahren vorab festgelegt werden, mit den grundlegenden Traditionen, Normen und institutionalisierten Rechenschaftspflichten der Staaten kollidieren, ebenso wie mit tradierten gesellschaftlichen Werten und Erwartungen darüber, wie man mit Fehlern umgeht. Diese Grenzen variieren je nach Land und Politikbereich. Um diese Variationen zu erklären, wird mit How SAFE eine vergleichende Studie vorgelegt, die jene institutionellen Faktoren identifi- 3.3. 71 http://www.kcl.ac.uk/sspp/departments/geography/research/Research-Domains/R isk-and-Society/projects/howsafe/index.aspx (03.01.2017) 3.3. Umgang mit Fremddaten: Expert_inneninterviews zur HWRM-RL 151 ziert, die die Verbreitung der risikobasierten Verfahren befördern bzw. behindern;…“72 Die Arbeitsdefinition von Risikogovernance lautet: „… risk-based approaches focus governance efforts on those potential adverse outcomes that exceed acceptable levels of risk based on assessments of their probability and impact.“73 Da diese Idee von Risikogovernance auch diesem Projekt zugrunde liegt und Hochwasserpolitik aus den in Kapitel 1.3. genannten Gründen von hoher Relevanz für die hier vorgelegte Arbeit ist, sind die von diesem Forschungsverbund erarbeiteten Ergebnisse von grundlegender Bedeutung. Dies gilt umso mehr, als die methodische Vorgehensweise, durchgeführt durch das deutsche Projektteam an der Universität Bielefeld, Expert_inneninterviews in deutschen Länderministerien und bei weiteren Akteuren umfasst, die Hochwasserpolitik umsetzen. Da der Forschungsverbund europäisch vergleichend angelegt ist, spielt die HWRM- RL in diesen Interviews eine prominente Rolle. Daher bietet sich die Chance, forschungspragmatisch auf die Materialien, die von HowSAFE bereits erarbeitet wurden, zurückzugreifen und einer Sekundäranalyse zu unterziehen.74 Sie werden genauso der Inhaltsanalyse wie die explizit für diese Arbeit geführten Interviews unterzogen (vgl. dazu den folgenden Abschnitt). Deren Ergebnisse werden sodann mit Hilfe der hier angewendeten Analyseperspektive, die in der Heuristik gebündelt und entwickelt wurde, interpretiert. Durch die eigene Analyse – anstelle einer bloßen Rezeption und Wiedergabe der veröffentlichen Ergebnisse – können den Unterschieden in der Fragestellung und im tiefergehenden Verständnis von Risikogovernance (vgl. zum Verständnis in dieser Arbeit Kapitel 2.3.1.) Rechnung getragen werden. Für die Inhaltsanalyse stehen Interviews zur Verfügung, die von der Projektbearbeiterin Dr. Paul geführt wurden. Dabei handelt es sich um elf Interviews mit insgesamt 14 Personen aus einem deutschen Kontext (1 Bundes-, 4 Landes- und 5 lokale Ebene sowie 1 international mit Sitz in Deutschland) sowie ein Hintergrundinterview auf EU-Ebene75. Sechs In- 72 http://www.kcl.ac.uk/sspp/departments/geography/research/Research-Domains/R isk-and-Society/projects/howsafe/germandef.aspx (03.01.2017) 73 http://www.kcl.ac.uk/sspp/departments/geography/research/Research-Domains/R isk-and-Society/projects/howsafe/index.aspx (03.01.2017) 74 Ich danke Prof. Michael Huber und Dr. Regine Paul von der Universität Bielefeld herzlich für die Unterstützung! 75 Das Hintergrundinterview ist für die Fragestellung dieser Arbeit nicht relevant und wird daher nicht in die Analyse einbezogen. 3. Normwandel untersuchen: Methodische Grundlagen dieser Arbeit 152 terviews liegen als Transkripte vor und können so direkt inhaltsanalytisch ausgewertet werden. Bei fünf Interviews liegen Zusammenfassungen der Interviewerin vor, da keine Erlaubnis zur Audioaufnahme gegeben wurde. Diese sind auf die Forschungsfragen des Projekts hin zugeschnitten. Sie werden dennoch inhaltsanalytisch analysiert, jedoch in der Interpretation der Daten im Zweifelsfall weniger stark gewichtet. Mit der eigenen Analyse können die durch HowSAFE aus den Interviews gewonnen Erkenntnisse ergänzt werden, da die vorliegende Arbeit durch den Fokus auf den Einfluss internationaler Policies eine engere Fragestellung verfolgt. Zudem ergänzt der Blick auf den Übersetzungsprozess durch nationale Implementierende die Frage nach den institutionellen Determinanten, die in HowSAFE im Zentrum der Analyse stehen. Wenngleich die Unterschiede im Detail in Fragestellung und Forschungsinteresse somit eine Herausforderung für die Sekundäranalyse des Materials darstellen, so rechtfertigen sie doch gleichzeitig die erneute Beschäftigung mit Risikogovernance in der deutschen Hochwasserpolitik. Ergänzend zu den Daten aus HowSAFE, die 2013 und 2014 erhoben wurden, stehen für diese Arbeit Interviews zur Verfügung, die Marc Daniel Heintz 2009 im Rahmen einer Masterarbeit am Geographischen Institut der Universität Bonn erhoben hat und die später im Rahmen gemeinsamer Arbeit in Heintz et al. (2012) und Heintz und Pohl (2014) publiziert wurden, wie bereits in Kapitel 2.4.2. inhaltlich beschrieben.76 Als Zielsetzung der Studie wird dort genannt, „die Akzeptanz der Richtlinie sowie Chancen und Probleme bei der Implementation zu erkunden“ (ebd., S. 270). Heintz interviewte 21 Personen in 17 Interviews, von denen 15 für diese Arbeit als Transkript und zwei als ausführliche Mitschrift vorliegen. Die Interviews sind auf der Bundeslandesebene (9) und darunter (7) angesiedelt, wobei dies im ersten Fall Ministerien und Fachbehörden, im zweiten lokale und regionale Akteure wie Bezirksregierungen umfasst. Ein Interview umfasst einen internationalen Akteur mit Sitz in Deutschland. Die Interviews konzentrieren sich auf den süddeutschen Raum und auf das Rheineinzugsgebiet. Zusätzlich zu den Interviews liegt der Fragenkatalog vor, in dem neben den konkreten Leitfragen auch die Fragestellung der Arbeit und ihre Operationalisierung über Unterfragen vorgestellt werden. Demnach war ein Hauptanliegen der Arbeit herauszufinden, ob durch die HWRM-RL der 76 Ich danke Marc Daniel Heintz und Dr. Klaus Pukall (geb. Wagner) herzlich für die Unterstützung! 3.3. Umgang mit Fremddaten: Expert_inneninterviews zur HWRM-RL 153 Risikoansatz im deutschen Hochwasserschutz verankern wird. Später wird dies so ausgedrückt: „Zwar finden sich in der HWRM-RL zahlreiche Elemente des Risikoansatzes wieder – so etwa das systematische Vorgehen, die Berücksichtigung von Extremereignissen und die Beteiligung lokaler Akteure. Jedoch stellt sich die Frage, wie das Konzept der Richtlinie in der Wasserwirtschaftsverwaltung ankommt. Gerade die offenen Vorgaben mit großem Interpretationsspielraum lassen eine erfolgreiche Implementation als fraglich erscheinen“ (ebd., S. 272). Die Interviews selbst sind policy-orientiert und fragen in der Regel einmal relativ spät im Gespräch direkt nach der Begrifflichkeit Risiko. Die in der Bewertung der Ergebnisse deutlich werdende Sympathie für den Risikoansatz spiegelt sich nicht in den gestellten Fragen wieder. Der Risikoansatz, der von Heintz in Anlehnung an Wagner (2008) operationalisiert wird, ist nicht identisch mit dem in dieser Arbeit verwendeten Ansatz von Risikogovernance, doch es gibt eine große Schnittmenge. Zudem lässt sich die potentielle Passung der Interviews daran erkennen, dass Heintz Implementierende aus der Wasserwirtschaft befragt: Der Fragenkatalog macht deutlich, dass der Forscher diese in der Schlüsselposition für den potentiellen, von ihm untersuchten Paradigmenwechsel sieht. Dies ist im Einklang mit der in dieser Arbeit verwendeten theoretischen Herangehensweise, die sich für die „Übersetzung“ von Ideen interessiert. Methodisch soll auch mit diesen Interviews verfahren werden, wie bereits für HowSAFE beschrieben: Analyse der Daten mit dem inhaltsanalytischen Analyseinstrumentarium und Interpretation im Licht der aufgestellten Heuristik. Durch die Analyse der beiden vorgestellten Interviewkorpora kann erhoben werden, wie die HWRM-RL von den Implementierenden verstanden und übersetzt wird; so kann letztlich in dieser Arbeit eine Aussage darüber getroffen werden, ob die internationale Policy hier zu einer Verbreitung von Risikogovernance in der deutschen Hochwasserpolitik führt. Dies wird auch dadurch begünstigt, dass die Interviews mit einem Abstand von ca. vier Jahren geführt wurden und so in gewissem Maße sogar eine Analyse möglich ist, ob die Ergebnisse sich im Zeitverlauf verändert haben. Bei Schlussfolgerungen aus dem Vergleich muss jedoch kritisch reflektiert werden, inwieweit die Ergebnisse aussagekräftig sind. Auch wenn die Analyse mit dem Instrumentarium dieser Arbeit die Grundlagen für den Vergleich legt, unterscheiden sich die beiden Studien doch in ihrem For- 3. Normwandel untersuchen: Methodische Grundlagen dieser Arbeit 154 schungsinteresse einerseits und der nicht-identischen Gruppe der befragten Übersetzer_innen andererseits. Inhaltsanalyse der Interviews und Strukturierung der Analyseergebnisse Die selbst geführten Expert_inneninterviews und die zur Verfügung gestellten Interviews aus den anderen Projekten werden inhaltsanalytisch ausgewertet. Um der den Daten innewohnenden Offenheit Rechnung zu tragen, die so bedeutsam für die Rekonstruktion der Sinngebung der befragten Übersetzer_innen ist, wurde ein Auswertungsverfahren in Anlehnung an Gläser und Laudel (2010) gewählt. Diese diskutieren ihren eigenen Ansatz in Abgrenzung zur weit verbreiteten Vorgehensweise von Mayring (2016), da dessen Vorgehensweise nicht darauf ausgelegt sei, komplexe Informationen zu extrahieren und so für „mechanismensorientierte Erklärungsstrategien“ nicht brauchbar sei (Gläser und Laudel 2010, S. 199). Stattdessen schlagen sie ein vierstufiges Verfahren für die qualitative Inhaltsanalyse von Expert_inneninterviews vor, das aus der Vorbereitung der Extraktion, der Extraktion, der Aufbereitung der Daten und der Auswertung besteht (ebd., Kapitel 5). Parallel zur interpretativen Forschungsperspektive dieser Arbeit kommt somit ein Verfahren der Datenauswertung zum Tragen, das sich des Stellenwerts der Interpretation durch die Forscherin im Auswertungsprozess bewusst ist und dieses durch die Offenlegung der Analyseschritte intersubjektiv nachvollziehbar zu machen sucht. Der argumentative Charakter der Forschungsergebnisse wird dadurch betont: „Dass die jeweiligen Interpretationen durch verschiedene Forscher unterschiedlich vorgenommen werden, ist wahrscheinlich. Das systematische Vorgehen der qualitativen Inhaltsanalyse ermöglicht es aber zumindest, diese Interpretation zu kommunizieren“ (ebd., S. 206). Im Folgenden sollen in diesem Sinne die vier Schritte der Analyse so vorgestellt werden, wie sie konkret für diese Arbeit gegangen wurden. 1. Schritt: Vorbereitung der Extraktion Um die Extraktion zu strukturieren, wird nicht auf die Heuristik als Basis eines Kategoriensystems zurückgegriffen, da dies ein zu deduktives Verfahren wäre, das der notwendigen Offenheit für den Sinngebungsprozess der Interviewten nicht gerecht geworden wäre. Die Formulierung der Forschungsfrage enthält keine Variablen im strengen Sinn eines Kausalmechanismus wie im Beispiel von Gläser und Laudelebd. (2010), dennoch wurden die dort angesprochenen Aspekte (z.B. Wandel, internationale Ebene) 3.4. 3.4. Inhaltsanalyse der Interviews und Strukturierung der Analyseergebnisse 155 und Konzepte (Risiko) als Grundlage für das thematische Codieren gewählt. Diese wurden ergänzt um weitere Aspekte (z.B. Übersetzungsprozess) und Konzepte (u.a. Resilienz, Gefahrenabwehr, nicht-staatliche Akteure, Öffentlichkeit) des theoriegeleiteten Forschungsdesigns. In diesem Prozess konnte das theoretische Wissen als Vorbereitung auf die nächsten Schritte noch einmal explizit mobilisiert werden (vgl. ebd., S. 208). Danach wurden die Transkripte der selbst geführten Interviews einer ersten Lektüre unterzogen, um weitere relevante, da in mehreren Transkripten auftauchende, Aspekte zu identifizieren und in Schritt 2 systematisch zu extrahieren. Dies betraf beispielsweise die Rolle von Ereignissen, der Wissenschaft und Einzelpersonen sowie Zeit- und Strukturaspekte. Diese wurden als Vorbereitung für die Extraktion als Kategoriensystem in der Software MAXQDA hinterlegt. 2. Schritt: Extraktion Im Prozess der Extraktion wurden Passagen aus den Interviewtranskripten den Kategorien in MAXQDA zugeordnet (vgl. für die Einsatzmöglichkeiten des Programms für qualitative Analysen Kuckartz 2016). Es handelt sich somit um eine Variante des thematischen Codierens. Da alle Interviews von mir selbst und innerhalb eines begrenzten Zeitraums kodiert wurden, kann von einer Stringenz in der Kodierung ausgegangen werden, auch wenn diese von Lernprozessen beeinflusst wurde. Als wichtigste Ver- änderung der thematischen Codekategorien kann festgehalten werden, dass im Hinblick auf die verwendeten Konzepte eine übergeordnete Kategorie geschaffen wurde, um unklare, aber konzeptionell bedeutsame Textpassagen aufzunehmen. Dies wurde insbesondere bei der Auswertung der nicht selbst geführten Interviews wichtig. Im Gegensatz zur Vorgehensweise von Gläser und Laudel (2010), die mit einem selbst geschriebenen Programm arbeiten, wurden die Textbestandteile zwar mit Hilfe des Programms extrahiert, jedoch darin nicht inhaltlich zusammengefasst. Dies wurde als separater Arbeitsschritt nach der vollständigen Extrahierung der relevanten Textpassagen durchgeführt. Die Aussagen aus den Interviews wurden dabei auf ihre wesentlichen Elemente für die Beantwortung der Forschungsfrage verkürzt und in eigenen Worten gefasst. Dabei lag besonderes Augenmerk auf der Verwendung von Begriffen und der konkreten Formulierung in den Aussagen der Interviewten. Hilfreich für meine eigene Sensibilisierung war in diesem Zusammenhang der Beitrag von Fekete (2012): Er untersucht darin die Zielformulierungen für Risikomanagementprozesse und unterscheidet zwischen Verben, die einen Glauben in Risikokontrolle ausdrücken (z.B. control, manage, govern) von solchen, die 3. Normwandel untersuchen: Methodische Grundlagen dieser Arbeit 156 er eher als passiv wahrnimmt (z.B. adapt, accept) (ebd., S. 69). Während der Zusammenfassung der Inhalte aus den Interviews habe ich daher in diesem Schritt darauf geachtet, die Aussagen von dem_der Interviewten nicht zu verändern. Im Zweifelsfall wurde im Transkript der erweiterte Kontext der Aussage herangezogen. 3. Schritt: Aufbereitung Der Schritt der Aufbereitung der extrahierten Inhalte ist sehr spezifisch auf das eigene Forschungsprojekt anzupassen. Gläser und Laudel (2010, S. 230) formulieren vier in der Regel notwendige Schritte: Die Zusammenfassung verstreuter Informationen, die Zusammenfassung bedeutungsgleicher Informationen, die Korrektur offensichtlicher Fehler und das Beibehalten verschiedenartiger Informationen. Nach dem Ausprobieren mehrerer Varianten hat es sich als hilfreich erwiesen, innerhalb der codierten Themen zu arbeiten und für jedes Thema einen oder mehrere kurze Texte zu verfassen, die alle Positionen und Sinngebungen der Interviewten beinhalten, gleiche Positionen zusammenfassen und gegensätzliche Positionen pointiert als solche darstellen. Die Sinnstrukturen aus den Interviews wurden somit daraufhin zusammengefasst, welche Aussagen zum Übersetzungsprozess an sich gemacht wurden, welche Akteure, Strukturen und Ereignisse als relevante Kontextfaktoren des Politikfeldes identifiziert wurden und welche Aussagen zu Risiko, Risikogovernance, Resilienz und Gefahrenabwehr gemacht wurden. Auch die Perspektive der Übersetzer_innen auf einen möglichen Wandel und Verweis auf internationale Einflüsse wurden zusammengefasst. Der Schritt der Zusammenfassung dient dazu, die Übersetzer_innen als Gruppe analysierbar zu machen, da das Ziel dieser Arbeit nicht ist, die Sinngebung einzelner Übersetzer_innen darzustellen. Zudem sollen Zusammenhänge zwischen einzelnen Aspekten herausgearbeitet werden. 4. Schritt: Auswertung Die so für jede Policy entstandenen überindividuellen Aussagen wurden dann im letzten Schritt im Hinblick auf die Forschungsfrage ausgewertet. Die Phase der Aufbereitung ist von der Auswertung dahingehend zu unterscheiden, dass in der Aufbereitung noch in den immanenten Strukturen der Interviews gearbeitet wurde. Die Auswertung jedoch orientiert sich streng am Erkenntnisinteresse, das in der Forschungsfrage formuliert ist. Um diese zu beantworten, wurden die in Schritt 3 erstellten Kurzzusammenfassungen auf die folgenden Aspekte befragt: 3.4. Inhaltsanalyse der Interviews und Strukturierung der Analyseergebnisse 157 a) Wie lief der Übersetzungsprozess ab? b) Welches konzeptionelle Verständnis von Risiko liegt vor, d.h. ist es im Sinne der Idee von Risikogovernance (vgl. Kapitel 2.3.1.)? c) Liegt ein konzeptionelles Verständnis von Resilienz und Gefahrenabwehr vor, einschließlich der Beziehung zu Risiko und wenn ja, wie stellt es sich dar? d) Wird den internationalen Policies und/oder anderen internationalen Strukturen Einfluss zugeschrieben? e) Kann auf einen normativen Wandel geschlossen werden kann, der von den Übersetzer_innen als solcher wahrgenommen oder auch nicht wahrgenommen wird? Die Auswertung und in der Konsequenz die Darstellung der Ergebnisse geht in dreierlei Weise über eine Neustrukturierung der Zusammenfassungen hinaus. Zum einen, indem sie aus dem Verständnis des Übersetzungsprozesses heraus die offenen Fragen, die sich aus der Dokumentenanalyse ergeben haben, zu beantworten sucht. Zum anderen, indem sie die Ergebnisse der Aufbereitung mit den konzeptionellen Ideen vergleicht und somit die Bedeutung der Übersetzer_innen für das Ergebnis des Übersetzungsprozesses explizit macht. Zum Dritten nimmt sie die (ausgesprochene) Bewertung von Kontinuität und Wandel der Übersetzer_innen wahr, kontextualisiert diese jedoch mit Ereignissen sowie strukturellen und akteursbezogenen Aspekten, um letztlich eine eigene Bewertung von Kontinuität und Wandel vorzunehmen. Zusammengenommen ermöglichen diese vier Auswertungsschritte eine Beantwortung der Forschungsfrage. Dass die Auswertung selektiert und zusammenfasst, ist jedoch nicht nur forschungspragmatische Notwendigkeit: „This selectivity and summarizing mean that the researcher-analyst is not producing a mirror image or tape recording of what he or she saw and heard. Instead, he or she is contributing to shaping the way the policy issue is perceived and acted on. The written (or oral) report is itself a form of world-making (in Nelson Goodman's [197877] phrase), and in it the researcher-analyst's own interpretive frame or lens is embedded.“ (Yanow 2000, S. 87) Durch die sprachliche Darstellung möchte ich daher die von mir vorgenommenen Abwägungen und Bewertungen möglichst explizit machen. 77 Referenziert als: Goodman, Nelson (1978). Ways of worldmaking. Indianapolis: Hackett. 3. Normwandel untersuchen: Methodische Grundlagen dieser Arbeit 158 Reflexion der eigenen Forscherinnenperspektive Um der interpretativen Forschungsperspektive gerecht zu werden, braucht es neben dem offenen Analyseprozess eine zweite wichtige Grundkomponente, nämlich Reflexivität. „The enactment of reflexitiy […] is woven into the writing of the manuscript itself, along with the manifestions of other criteria and standards that have been followed. (Schwartz-Shea und Yanow 2012, S. 128). Ich habe durch meine Interviewstrategie und meine Interpretation starken Einfluss auf die Untersuchungsergebnisse genommen, daher habe ich im Sinne einer interpretativen Forschungsperspektive mein eigenes Vorgehen immer wieder reflektiert: Im Verlauf dieser Arbeit mache ich daher am Ende einiger Absätze Reflexionen explizit, die mein Verständnis des Gegenstands beeinflussen, und/oder ich reflektiere, wo durch mich als Forscherin mein Gegenstand – d.h. die Personen, die ich interviewt habe und deren Aussagen – beeinflusst wurden. Mein Ziel ist es, mein Argument so weit wie nur möglich intersubjektiv nachvollziehbar zu machen. Objektivität kann nicht Ziel einer interpretativen Policy-Analyse sein: “First, in producing a report, the analyst is himself engaged in interpretive acts. Whether reporting on observations, on interviews, or on documents, the analyst presents his interpretation of what he has seen, done, heard, and/or read. Second, the reader of this report also interprets. And so we have not only the immediacy of first-level interpretations (made by actors in the situation) and the less proximate characteristic of second-level interpretations (made by the nonparticipating researcher-analyst), but the reader's even more distant third level. … What this underscores is that Policy analysis cannot be conducted from a position external to what is being studied. Although interpretive analysis uses systematic, rigorous methods, these methods do not lead to universal, objective claims.” (Yanow 2000, S. 18) Eine zusätzliche Komplikation ergibt sich daraus, dass ich mit der Forschungsfrage nach Normwandel ein Phänomen bearbeite, das schwer erfassbar ist. Im Kern biete ich die Konstruktion von Ideen an und untersuche anhand dieser die Umsetzung internationaler Policies in Deutschland. Diese Analyse ist an sich erst einmal recht konventionell. Ich setze sie jedoch durch die Frage nach Normwandel in eine Perspektive, die ihr mehr Relevanz und einen größeren Kontext gibt: „…interpretative researchers see the research world and the researcher as entwined, with evidence being brought into existence through the framing of a research question and tho- 3.5. 3.5. Reflexion der eigenen Forscherinnenperspektive 159 se actions in the research setting that act on that framing“ (Schwartz-Shea und Yanow 2012, S. 79). In dieser Arbeit konstruiere ich Katastrophenvorsorge als mögliche neue Norm. Die Arbeit ist also im besten Sinne Argument. 3. Normwandel untersuchen: Methodische Grundlagen dieser Arbeit 160 Risikogovernance: Eine Idee auf Reisen Ist Risikogovernance tatsächlich eine Idee auf Reisen durch die für diese Arbeit ausgewählten internationalen Policies? Der erste Schritt der Analyse wird in diesem Kapitel sein, die Frage zu beantworten, ob es internationale Einflüsse gibt und ob sich darin die Idee der Risikogovernance findet. Ihre Beantwortung bildet die Grundlage dafür, im zweiten Analyseschritt (vgl. Kapitel 5) in den Übersetzungsprozess zu schauen und so eine Aussage über einen möglichen normativen Wandel treffen zu können. Im ersten Unterkapitel werden die bereits vorgestellten internationalen Policies daraufhin analysiert, ob sie als Objekte, die auf Reisen gehen können, überhaupt Risikogovernance transportieren. Im Anschluss kann durch den Vergleich mit nationalen Dokumenten geklärt werden, wie der Übersetzungsprozess im Hinblick auf die Idee verlaufen ist, d.h. ob die Idee der Risikogovernance – soweit vorhanden – überhaupt angekommen ist. Für diesen Schritt bildet das Sendai Framework eine Ausnahme, da dort noch kein solches Dokument vorliegt. Dies wird an der entsprechenden Stelle in der Arbeit reflektiert. Methodisch wird im folgenden Unterkapitel der Text der Policies mit Hilfe der in Kapitel 2.3.5. erarbeiteten Heuristik analysiert. Dazu wurden die Kategorien der Heuristik als erstes, grobes Codeschema auf der Basis der oben erarbeiteten, ausführlichen Diskussion der jeweiligen Ideen verwendet. Dies ermöglichte neben dem im Folgenden dargestellten Fokus auf Risikogovernance eine Kontrolle, ob sich in den Policies hinter dem Begriff des Risikos dennoch die Ideen der Gefahrenabwehr, der Resilienz oder des Allgefahrenansatzes verbergen. Während die Heuristik zur vergleichenden Interpretation eingesetzt wird, orientiert sich die Darstellung der Analyseergebnisse nicht an deren einzelnen Kategorien, sondern gibt ein synthetisiertes Gesamtbild. Internationale Policies als Ideengeber für Normwandel Das folgende Unterkapitel stellt die Struktur der Dokumente der Policies vor, die in dieser Arbeit als internationale Einflüsse untersucht werden, und auch die der Dokumente, über die die nationale Implementierung 4. 4.1. 161 vorgenommen wird, damit der_die Leser_in die Ergebnisse der Analyse einordnen kann. Die Hochwasserrisikomanagement-Richtlinie der EU und ihre Implementierung in Deutschland Die Hochwasserrisikomanagementrichtlinie der EU (Europäische Union 2007) muss von den Mitgliedsstaaten, so auch von Deutschland, in nationales Recht umgesetzt werden. Sie wurde nach dem Mitentscheidungsverfahren78 verabschiedet. Sie besteht aus einer ausführlichen Darlegung der Gründe für die Richtlinie (25 Punkte), dem Text der Richtlinie selbst und einem Anhang von einer Seite. In der Begründung wird dargelegt, warum Hochwasser eine Gefahr ist, bei der Handlungsbedarf besteht, und warum dieser auf europäischer Ebene verortet wird.79 Zudem wird die Komplementarität zur Wasserrahmenrichtlinie und zu den zu diesem Zeitpunkt vorliegenden Kooperationsansätzen im Katastrophenschutz dargelegt. Sodann werden die wesentlichen Inhalte der Richtlinie – die Erstellung von Hochwasserrisikokarten und Hochwasserrisikomanagementplänen – erläutert und kommentiert. Dabei wird explizit auf den Vorsorgecharakter des Hochwasserrisikomanagements verwiesen, der letztlich Ziel der Richtlinie ist: „Bei den Hochwasserrisikomanagementplänen sollte der Schwerpunkt auf Vermeidung, Schutz und Vorsorge liegen.“ (Europäische Union 2007, S. L288/28, Punkt 14) Die Richtlinie legt einen dreistufigen Prozess fest, in dem von den Mitgliedsstaaten zuerst eine vorläufige Bewertung des Hochwasserrisikos erstellt werden muss, soweit diese noch nicht vorliegt (Kapitel II). Für die Gebiete, in denen „potenzielles signifikantes Hochwasserrisiko besteht oder für wahrscheinlich gehalten werden kann“ (Europäische Union 2007, S. L228/30, Artikel 5), müssen Hochwassergefahrenkarten und Hochwasserrisikokarten (Kapitel III) erstellt werden. Die Schutzgüter, im Begrün- 4.1.1. 78 Sie stammt aus dem Jahr 2007 und so aus der Zeit vor den Veränderungen durch den Vertrag von Lissabon. Die Dokumente des Verfahrens sind auf der Webseite der EU nachvollziehbar: http://ec.europa.eu/environment/water/flood_risk/key_d ocs.htm (06.01.2017) 79 Die Auswertung der Internetkonsultation der Öffentlichkeit bestätigt die Meinung der Kommission, vgl. http://ec.europa.eu/environment/water/flood_risk/pd f/evaluation_consultation.pdf (06.01.2017) 4. Risikogovernance: Eine Idee auf Reisen 162 dungsteil noch als „menschliche Gesundheit und das menschliche Leben, die Umwelt, das Kulturerbe, wirtschaftliche Tätigkeiten und die Infrastrukturen“ (Europäische Union 2007, S. L288/27, Punkt 3) definiert, werden hier über die Zahl der Einwohner, die Art der wirtschaftlichen Tätigkeiten, möglicherweise umweltverschmutzende Anlagen und Naturschutzgebiete gemäß zweier älterer Richtlinien und eine Residualkategorie operationalisiert (Europäische Union 2007, S. L288/31, Artikel 6 Absatz 5). Die Karten sollen für jeweils drei Szenarien mit unterschiedlichen Eintrittswahrscheinlichkeiten aufgestellt werden. Dabei ist nur der mittlere Wert eines mindestens hundertjährlichen Hochwassers verpflichtend festgelegt. Auf dieser Basis sind Hochwasserrisikomanagementpläne zu erstellen (Kapitel IV): „Die Hochwasserrisikomanagementpläne erfassen alle Aspekte des Hochwasserrisikomanagements, wobei der Schwerpunkt auf Vermeidung, Schutz und Vorsorge, einschließlich Hochwasservorhersagen und Frühwarnsystemen, liegt…“ (Europäische Union 2007, S. L288/31, Artikel 7 Absatz 3). Konkret sollen darin Ziele des Hochwasserrisikomanagement festgelegt und ein priorisierter Maßnahmenkatalog einschließlich einer Umsetzungsund Monitoringstrategie dargestellt werden (Europäische Union 2007, S. L288/34, Anhang). Diese sind also nicht zentral vorgegeben, sondern sollen „sich nach den lokalen und regionalen Gegebenheiten richten“ (Europäische Union 2007, S. L288/29, Punkt 24). Die HWRM-RL enthält einen konkreten Zeitplan, bis wann die einzelnen Schritte zum ersten Mal ausgeführt worden sein und in welchem Turnus sie jeweils überprüft und aktualisiert (Kapitel VIII) werden müssen.80 Zudem enthält die Richtlinie noch Übergangsbestimmungen beispielsweise dazu, welche bereits bestehenden Materialien verwendet werden dürfen. Ein Kapitel ist der Abstimmung mit den Vorgaben der Wasserrahmenrichtlinie und der Information der Öffentlichkeit gewidmet (Kapitel V). Die Information der Öffentlichkeit wird für alle Karten und Pläne vorgesehen, während die „aktive Einbeziehung der interessierten Stellen“ (Europäische Union 2007, S. L288/32, Ar- 80 Der erste Durchgang sollte zum 22.12.2015 erfolgt sein, dies lässt sich jedoch zum aktuellen Zeitpunkt (09.04.2018) auf den Seiten der EU nicht im Detail nachvollziehen. Dort wird als aktueller Implementationsstand die Erstellung der Hochwasserrisikomanagementpläne berichtet, vgl. http://ec.europa.eu/environm ent/water/flood_risk/implem.htm (09.04.2018). Die deutschen Hochwasserrisikomanagementpläne sind veröffentlicht: http://www.wasserblick.net/servlet/is/1487 48/ (09.04.2018). 4.1. Internationale Policies als Ideengeber für Normwandel 163 tikel 10 Absatz 2) nur für die Erstellung der Hochwasserrisikomanagementpläne vorgeschrieben und nicht im Detail ausgeführt wird. An mehreren Stellen wird das Ziel der Kooperation zwischen den einzelnen Mitgliedsstaaten sowie innerhalb der Flussgebietseinheiten betont. Der Begriff des Risikos spielt in allen Teilen der Richtlinie eine entscheidende Rolle. Die HWRM-RL wurde in Deutschland im Gesetz zur Neuregelung des Wasserrechts (Deutscher Bundestag 2009 b) vom 31. Juli 2009 in nationales Recht umgesetzt, in dem insbesondere das Wasserhaushaltsgesetz, aber auch die verweisenden Gesetze wie das Baugesetz angepasst wurden. Die Inhalte der Richtlinie wurden dabei zusammengefasst, begrifflich-konzeptionell jedoch direkt übernommen. Dies ist beispielsweise an der identischen Nennung der Schutzgüter (§ 73) erkennbar, die in dieser Formulierung neu in die nationale Gesetzgebung kommen, oder an der Forderung nach der Förderung „der aktiven Beteiligung der interessierten Stellen“ (§ 79). Interessant ist, dass über den Standard des hundertjährlichen Hochwassers hinaus, der zuvor schon Bestandteil der deutschen Gesetzgebung war, keine Vorgabe zu Standards für die Ereignisszenarien mit niedrigerer bzw. höherer Wahrscheinlichkeit gemacht werden. Das Gesetz geht hier nicht über eine Wiedergabe der HWRM-RL hinaus. Dies änderte sich erst durch das Gesetz zur weiteren Verbesserung des Hochwasserschutzes und zur Vereinfachung von Verfahren des Hochwasserschutzes (Hochwasserschutzgesetz II) aus dem Jahr 2017, in dem für das Extremszenario in § 74 ein Wiederkehrintervall von mindestens 200 Jahren festgelegt wurde (Deutscher Bundestag 2017). Mit der HWRM-RL und ihrer Implementierung im deutschen Wasserhaushaltsgesetz hat sich die Art und Weise, Hochwasser zu regulieren, auf dem Papier massiv hin zu einer Zielorientierung verändert (Hartmann und Albrecht 2014). Der bereits im Bericht des Deutschen Komitees für Katastrophenvorsorge e.V. (DKKV) (2003) zum Elbhochwasser 2002 geforderte Schwenk zur Risikoorientierung anstelle einer Sicherheitsorientierung ist durch die Vorgabe der HWRM-RL in deutsches Recht eingeflossen. Wie die HWRM-RL allerdings tatsächlich implementiert wird, zeigt sich nicht im Gesetzestext, denn dafür sind die Länder zuständig. Daher ist es interessant, die Arbeit der Bund-Länderarbeitsgemeinschaft Wasser im Hinblick auf die Umsetzung der HWRM-RL zu analysieren. Dort wurde 2008 die „Strategie zur Umsetzung der Hochwasserrisikomanagement- Richtlinie“ verabschiedet. Obwohl diese in mehreren Dokumenten offiziell als Literatur zitiert wird (z.B. in LAWA 2013), konnte sie für diese Arbeit von der LAWA nicht zur Verfügung gestellt werden: sie sei nicht 4. Risikogovernance: Eine Idee auf Reisen 164 öffentlich, da die konkrete Umsetzung in den einzelnen Ländern erfolgt sei.81 Jedes Bundesland hat so seine eigene Implementierungsstrategie. Ver- öffentlicht sind hingegen die „Empfehlungen zur Aufstellung von Hochwassergefahrenkarten und Hochwasserrisikokarten“ (LAWA 2010) und die „Empfehlungen zur Aufstellung von Hochwasserrisikomanagementplänen“ (LAWA 2013). Das Dokument der LAWA (2010) zur Gestaltung der Hochwassergefahren- und -risikokarten umfasst etwa 40 Seiten und erklärt im ersten Teil die Anforderungen der HWRM-RL; im Hauptteil gibt es Empfehlungen für die Erstellung und Gestaltung der Karten. Das Dokument schließt mit kurzen Absätzen zur Öffentlichkeitsarbeit und zu den potentiellen Nutzergruppen der Karten. Das Dokument der LAWA (2013) zu den Hochwasserrisikomanagementplänen ist mit über 90 Seiten mehr als doppelt so lang, jedoch nur, da als Anhang umfassende Maßnahmenkataloge bereitgestellt werden, die deutsche und EU-Kategorien einander zuordnen. Im Textteil wird zuerst Hochwasserrisikomanagement als Zyklusmodell mit Maßnahmen für alle Bestandteile des Zyklus vorgestellt. In einem zweiten großen Teil wird eine detaillierte Vorgehensweise zur Erstellung von Hochwasserrisikomanagementplänen vorgegeben. Kürzere Absätze beziehen sich auf die zu beteiligenden Stakeholder, die Öffentlichkeitsbeteiligung und die strategische Umweltprüfung. Der Text schließt mit Anweisungen für die Berichterstattung an die EU-Kommission. Für den Fokus dieser Arbeit, der einen eventuellen Normwandel beobachten möchte, ist spannend, dass beide Dokumente der LAWA das Wort „Empfehlung“ im Titel tragen. Während jedoch das Dokument zur Erstellung der Gefahren- und Risikokarten (LAWA 2010) tatsächlich Empfehlungen formuliert und soll-Formulierungen nutzt („Die nachfolgenden Empfehlungen dienen der bundeseinheitlichen Gestaltung der Hochwassergefahrenkarten und der Hochwasserrisikokarten und sollten übernommen werden, soweit die Länder nicht andere Verfahren anwenden“ ebd., S. 19), ist die Ansprache im Dokument zu den Risikomanagementplänen (LAWA 2013) deutlich vorschreibender („In Deutschland werden für das Hochwasserrisikomanagement folgende grundlegende Ziele festgelegt“ ebd., S. 10). Inzwischen zeigt sich zudem über die reine Implementierung der für die Berichtspflichten notwendigen Maßnahmen hinaus, dass die Produkte aus der Richtlinie auch für die nationale Politik genutzt werden: Die nun für das gesamte Bundesgebiet vorhandenen Hochwassergefahrenund Hochwasserrisikokarten für das Szenario HQextrem werden aktuell für 81 Per Email von der LAWA vom 26.09.2016 4.1. Internationale Policies als Ideengeber für Normwandel 165 die Priorisierung von Maßnahmen im Rahmen des Nationalen Hochwasserschutzprogramms verwendet (LAWA 2014). Hinzu kommen die explizit formulierten Anforderungen an Partizipation, die für ein traditionell ohne partizipative Elemente regiertes Politikfeld herausfordernd sind und bisher unterschiedlich gelöst werden (vgl. Newig et al. 2014). Die Standards ISO 31000:2009 und IEC/ISO 31010:2009-11 und ihre Referenz in der Risikoanalyse des BBK Die Standards ISO 31000:2009 und IEC/ISO 31010 der International Standards Organisation wurde von der deutschen Katastrophenschutzbehörde BBK verwendet, um ihre Methode für die Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz (MRB) zu entwickeln. Die relevanten Dokumente sollen in diesem Kapitel vorgestellt und verglichen werden. Der Titel des Standards ISO 31000:2009 lautet „Risk Management – Principles and guidelines“ (ISO 31000:2009). Er wird ergänzt durch den ISO Guide 73 „Risk management – Vocabulary“ (ISO GUIDE 73:2009) und den IEC/ISO 31010:2009-11 Standard „Risk management – Risk assessment techniques“ (IEC/ISO 31010:2009-11), auf die im Standard ISO 31000:2009 verwiesen wird.82 Alle drei Dokumente wurden 2009 veröffentlicht.83 Der Text des ISO 31000:2009 beginnt mit einem Vorwort und einer graphischen Darstellung der Bezüge der einzelnen Bestandteile der Norm. Danach folgen die 5 Hauptkapitel.84 Im ersten Kapitel zur Reichweite wird unter anderem präzisiert, dass der Standard nicht für die Zertifizierung gedacht ist (ISO 31000:2009, S. 1). Im zweiten Abschnitt werden die Grundbegriffe definiert, mit jeweils einem Verweis auf die Referenzstelle der Definition im ISO Guide 73. Im dritten Teil werden 11 Prinzipien definiert, die als Grundlage für effektives Risikomanagement beschrieben werden, unter anderem „Risk management is part of decision making“ und „Risk management takes human and cultural factors into account“ (ebd., S. 7–8). 4.1.2. 82 Ich danke dem Deutschen Institut für Normung e.V., die mir die Normen für diese Forschungsarbeit zur Verfügung gestellt haben. 83 Frank Herdmann ist stellvertretender Obmann des Normenausschusses NA 175-00-04 AA und war an der Kommentierung der Norm aktiv beteiligt. Diese Informationen sind daher glaubwürdig, obwohl auf der Seite des DIN e.V. nicht mehr nachvollziehbar. 84 Siehe Purdy (2010) für eine Zusammenfassung der einzelnen Teile und eine Rückbindung an den Entstehungsprozess. 4. Risikogovernance: Eine Idee auf Reisen 166 Er verweist Organisationen bereits auf Annex A, wenn sie weitere Hinweise benötigen, wie Risikomanagement umzusetzen ist (ebd., S. 8). Der vierte Abschnitt (ebd., S. 8–13) beschreibt, dass Risikomanagement als zyklischer, sich immer wieder selbst verbessernder Prozess in die Managementstrukturen eines Unternehmens mit dem Ziel eingeführt werden sollte, dass „information about risk derived from the risk management process is adequately reported and used as a basis for decision making and accountability at all relevant organizational levels“ (ebd., S. 8). Der fünfte Abschnitt des Normtextes füllt den konkreten Risikomanagementprozess mit strukturellem Leben (ebd., S. 13–21). In einer Grafik (ebd., S. vii) wird anschaulich präzisiert, dass die Prinzipien das Risikomanagement innerhalb einer Organisation bei der Einführung leiten sollten, während der konkrete Risikomanagementprozess das Erkennen von und Umgehen mit Risiken zum Ziel hat, das im organisationsweiten Risikomanagement eingebettet ist. Der IEC/ISO Standard 31010:2009-11 ergänzt den ISO 31000:2009 als „supporting standard“ (IEC/ISO 31010:2009-11, S. 7), indem er Techniken für die Risikoanalyse vorstellt und Hinweise darauf gibt, wie diese auszuwählen sind. Gut 15 Seiten Normtext stehen daher auch einem umfangreichen Anhang von etwa 70 Seiten gegenüber, in welchem Methoden der Risikoanalyse im Detail vorgestellt und tabellarisch miteinander verglichen werden. In den ersten vier Abschnitten der Norm werden die Inhalte des ISO 31000:2009 kurz wiedergegeben (ebd., S. 7–11), im fünften Abschnitt geschieht dies ausführlicher für den Teilbereich der Risikoanalyse, der im IEC/ISO 31010:2009-11 genauer spezifiziert werden soll (ebd., S. 11–17). Dazu dient vor allem Kapitel 6 (ebd., S. 17–20), das den Auswahlprozess thematisiert und klärt, dass die Auswahl vom jeweiligen Kontext des Einsatzes abhängig ist und von den zur Verfügung stehenden Informationen und Ressourcen. Es wird dezidiert auf die Herausforderungen der Unsicherheit und Komplexität (ebd., S. 18–19) – vgl. Kapitel 2.2.1. dieser Arbeit – verwiesen. Dass der ISO 31000:2009 und der ISO/IEC 31010:2009-11 überhaupt einen Einfluss auf die Katastrophenvorsorge in Deutschland haben können, ist ihrer Nutzung durch das BBK in seiner Methode zur Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz (MRB) geschuldet (BBK 2010 a). Deren „methodische[s] Vorgehen [ist] am internationalen Standard des Risikomanagements und der Risikoanalyse orientiert“ (ebd., S. 16) – die Fußnote verweist auf den ISO 31000:2009 und den ISO/IEC 31010:2009-11. Konsequenterweise sind die internationalen Standards dann auch in der Unterrichtung des Bundestags gemäß dem geänderten Zivilschutzgesetz 4.1. Internationale Policies als Ideengeber für Normwandel 167 2009 referenziert, als im ersten Bericht zur Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz die MRB für die vom Gesetz geforderte gemeinsame Risikoanalyse von Bund und Ländern vorgestellt wird (Deutscher Bundestag 2010)85. Die Referenz ist dort sogar ausführlicher: Einmal ähnlich wie in der Darstellung der MRB (Deutscher Bundestag 2010, S. 15), beim zweiten Mal in der Diskussion der Rahmenbedingungen mit dem Hinweis darauf, dass die Risikoanalyse kein Selbstzweck, sondern Basis für Risikomanagement sei86 (Deutscher Bundestag 2010, S. 15), drittens wenn die den Vergleich verschiedener Risiken ermöglichende Risikomatrix als Ergebnisprodukt der Risikoanalyse mit explizitem Seitenverweis auf die Inhalte des ISO 31010:2009-11 gerechtfertigt wird (Deutscher Bundestag 2010, S. 16). Somit lässt sich schließen, dass auch die konkret vorgestellte Technik der Risikoanalyse aus dem IEC/ISO 31010:2009-11 übernommen wurde. In den jährlich folgenden Risikoberichten sowie im 2016 herausgegebenen Leitfaden zur Umsetzung der MRB auf Stadt- bzw. Kreisebene wird der ISO 31000:2009 nicht mehr direkt referenziert. Im Gegensatz zu den anderen beiden in dieser Arbeit analysierten Policies wurden die ISO-Standards freiwillig genutzt. Es handelt sich bei ihnen in erster Linie nicht um politische Dokumente, da sie für die Nutzung von privaten Akteuren, d.h. in der Regel Unternehmen, intendiert sind und auch von diesen verhandelt werden. Durch die Nutzung in der Risikoanalyse des BBK können sie nun eine politische Wirkung entfalten. 85 Es gab bereits vorher eine Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern, jedoch nicht in der Risikoanalyse, sondern nur in der Gefahrenanalyse; die neue Methode schreibe zudem die Risikostudien der Akademie für Krisenmanagement, Notfallplanung und Zivilschutz fort und ergänze sie durch eine wissenschaftliche Methode der Risikoanalyse (vgl. Deutscher Bundestag 2010, S. 11). 86 Im Text: „Die Analyse von Risiken ist somit kein Selbstzweck, sondern Teilaspekt eines umfassenden Risikomanagements, das aus der Identifizierung, der Analyse, der Bewertung, der Behandlung und der Beobachtung von Risiken sowie den Regelungen für die Einbindung von Experten und Betroffenen besteht.“ In der Fußnote zu diesem Satz: „Es gibt zahlreiche Ansätze für Risikomanagement. Für die Methode Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz wurde der aktuelle Stand der internationalen Diskussion, der sich in der ISO 31000 ‚Risk management: principles and guidelines‘ widerspiegelt, zu Grunde gelegt.“ (Deutscher Bundestag 2010, S. 15). 4. Risikogovernance: Eine Idee auf Reisen 168 Das Sendai Framework for Disaster Risk Reduction und die Aushandlung der deutschen Position Als dritte Policy wird das Sendai Framework for Disaster Risk Reduction (SFDRR) vorgestellt und kontextualisiert. Was den Verpflichtungsgrad der Umsetzung betrifft, befindet es sich zwischen der von den EU-Mitgliedsstaaten verpflichtend umzusetzenden HWRM-RL und den freiwillig zu übernehmenden ISO-Standards. Im Gegensatz zu den beiden anderen Policies ist seine Umsetzung noch am Anfang, so dass an dieser Stelle ausführlicher auf die deutsche Position und Rolle im Aushandlungsprozess eingegangen wird, um einen Eindruck über die Bedeutung für die deutsche Politik zu gewinnen. Informationen dazu werden bereits aus den für diese Arbeit geführten Expert_inneninterviews entnommen (vgl. Kapitel 3.2.), da sie nicht anderweitig öffentlich bzw. publiziert verfügbar sind. Der Text des SFDRR ist in sechs Kapitel unterteilt: Auf die Präambel folgt die Darstellung von erwartetem Ergebnis und Zielformulierung, danach werden handlungsleitende Prinzipien und die inhaltlichen Prioritäten für Handlungen dargestellt, bevor auf die Rolle der Stakeholder und schlussendlich die internationale Kooperation und die globale Partnerschaft eingegangen wird. Wichtig sind dabei noch die in Absatz 18, d.h. nach dem Ziel des Abkommens, fomulierten Ziele – auch wenn diese entweder sehr schwach formuliert sind oder noch gar keine Zielwerte vorlegen, sondern nur eine substantielle Veränderung fordern. Die einzelnen Teile werden dabei nicht stringent voneinander abgeleitet bzw. durchdekliniert. So ist vor allem, wie schon von Pearson und Pelling (2015) angemerkt, unklar, wie genau die formulierten Prioritäten zu den Zielen beitragen. Drei der vier Prioritäten beziehen sich auf Katastrophenrisiken, die (1) verstanden, deren (2) Management durch stärkere Governance verbessert und in deren (3) Reduktion investiert werden soll(en), um Resilienz zu schaffen. Die vierte Priorität bezieht sich auf eine bessere Vorbereitung auf Katastrophen und effektiven, die Situation verbessernden Wiederaufbau. Das SFDRR möchte Katastrophenrisiken und Verluste in jeder Hinsicht substanziell reduzieren und setzt das Ziel: “Prevent new and reduce existing disaster risk through the implementation of integrated and inclusive economic, structural, legal, social, health, cultural, educational, environmental, technological, political and institutional measures that prevent and reduce hazard exposure and vulnerability to disaster, increase preparedness for response and recovery, and thus strengthen resilience.” (United Nations 2015 b, Sp. 12) 4.1.3. 4.1. Internationale Policies als Ideengeber für Normwandel 169 Der Begriff des Risikos findet sich innerhalb des SFDRR durchgehend. Viele der Begrifflichkeiten waren jedoch bereits im Vorfeld verhandelt worden. Die deutsche Delegation hatte sich beispielsweise für das aus ihrer Sicht holistischere, den Zykluscharakter betonende Risikomanagement statt Risikoreduzierung stark gemacht, konnte sich damit jedoch letztlich nicht durchsetzen (Interview 5). Nur wenn ein politischer Konflikt vorlag, wurde er erst auf der Weltkonferenz selbst gelöst, wie beispielsweise der um den Governance-Begriff und die Stärkung der Governance-Kapazitäten, der für die G77 zu stark mit dem Begriff der Good Governance verknüpft war (Interview 5), der als Entwicklungskonditionalität verwendet wird. Im Gegensatz zu seinen Vorgängern ist das Sendai Framework eine internationale Policy, die die deutsche Politik beeinflussen könnte bzw. sollte. Dies hängt mit der Erweiterung des Anwendungsbereiches zusammen, der postuliert wird und deutlich breiter und für Industrieländer relevanter ist als noch im Hyogo Framework: „The present Framework will apply to the risk of small-scale and largescale, frequent and infrequent, sudden and slow-onset disasters caused by natural or man-made hazards, as well as related environmental, technological and biological hazards and risks. It aims to guide the multihazard management of disaster risk in development at all levels as well as within and across all sectors.” (United Nations 2015 b, S. 11) Insbesondere die Referenz auf menschengemachte und ökologische, technologische und biologische Risiken stärkt diese Relevanz. Das Abkommen wird zwar weiterhin im Bereich der Entwicklung verortet, der inzwischen jedoch durch den Kontext der globalen Nachhaltigkeitsziele anders – auch die industrialisierten Gesellschaften einschließend – definiert werden muss. Dieser neue Fokus konnte in den Verhandlungen so stark gemacht werden, da die Dreifachkatastrophe von Fukushima als sehr nah wahrgenommen wurde und so ein neues Bewusstsein für die Verletzlichkeit auch der deutschen Gesellschaft entstand (Interview 7). Die deutschen Verhandlungspositionen waren im Vorfeld in einer Arbeitsgruppe aus Außenministerium, Entwicklungsministerium und Innenministerium konsensual abgestimmt worden (Interview 5). Die Rolle des Innenministeriums darin war, die Perspektive der nationalen Politik zu vertreten. Es stellte einerseits die Stärken des deutschen Katastrophenschutzsystems heraus, insbesondere im Hinblick auf den Aspekt der gesellschaftlichen Verankerung von Katastrophenvorsorge. Andererseits agierte es die deutsche Verhandlungsposition begrenzend im Hinblick darauf, was 4. Risikogovernance: Eine Idee auf Reisen 170 in Deutschland umsetzbar sowie mit Entwicklungen auf der europäischen Ebene vereinbar wäre (Interview 1, 5). Die wichtigsten zehn Verhandlungspunkte wurden im November 2014 auf einer der Vorbereitungskonferenzen in Genf vorgetragen (Schütz 2014). Diese umfassten unter anderem ein starkes Lobbying für Preparedness-Ansätze mit einem Verweis auf das institutionalisierte Ehrenamtssystem in Deutschland, das Werben für einen umfassenden Ansatz der Bearbeitung von Katastrophen unter dem Schlagwort des Disaster Risk Management und die Forderung nach einer Betonung der nationalen Plattformen und einer Klärung ihrer Rolle. Im Vorverhandlungsprozess wurde die in internationalen Verhandlungen und dem Themenbereich internationale Katastrophenvorsorge eher unerfahrene Arbeitsgruppe jedoch von der Bedeutung für die SDG-Verhandlungen und der sich daraus ergebenden Politisierung überrascht, weshalb sie aktiv die Abstimmung mit für den SDG-Prozess zuständigen Kolleg_innen suchte (Interview 5). Die Kooperation in der interministeriellen Arbeitsgruppe wird nun für die Umsetzung des Sendai Framework fortgesetzt, wobei teilweise keine personelle Kontinuität besteht und der Umsetzungsprozess so erst mit etwas Verzögerung in Gang kam (Interview 1, 7). Er geht auch mit einem institutionellen Wandel einher: Vorher war mit dem Deutschen Komitee Katastrophenvorsorge ein Verein als nationale Plattform benannt. Durch dessen Finanzierung durch das Auswärtige Amt für diese Aufgabe wurde eine Verortung der politischen Umsetzungsverantwortung für die Vereinbarungen zur Katastrophenvorsorge in der internationalen Kooperation deutlich. Die Umsetzung des Sendai Frameworks für die nationale Politik Deutschlands wird nun vom Bundesinnenministerium verantwortet und von seiner Geschäftsbereichsbehörde, dem Bundesamt für Bevölkerungsschutz, umgesetzt. Dieses dient auch als „national focal point“ im Sinne des SFDRR und baut die nationale Plattform auf (Interview 7). In Deutschland gibt es bisher noch keine festgeschriebene Umsetzungsstrategie für das SFDRR, die Gegenstand der Untersuchung in dieser Arbeit sein könnte. Ein Referenzpunkt für die nationale Prioritätensetzung wird dabei die Entwicklung auf europäischer Ebene sein, an der deutsche Akteure bereits mitwirken (Interview 6 a). Das European Forum for Disaster Risk Reduction umfasst dabei nationale Akteure aber auch Vertreter anderer Regionalorganisationen wie die Europäische Kommission oder den Europarat.87 Auf dem Treffen im Oktober 2016 in Helsinki wurde eine Roadmap des Forums für die Implementierung des SFDRR für 2015 87 http://www.preventionweb.net/organizations/8679/profile (20.04.2017) 4.1. Internationale Policies als Ideengeber für Normwandel 171 bis 2020 erarbeitet. Diese soll im weiteren Verlauf dieser Arbeit als Ersatz für ein deutsches Umsetzungsdokument verwendet werden, in der Annahme, dass seine Schwerpunktsetzung auch die Umsetzung in Deutschland beeinflussen wird. Den Ergebnissen kann jedoch in der Konsequenz nicht die gleiche Aussagekraft zugesprochen werden. Diese Arbeit wird dem noch offenen Umsetzungsprozess Rechnung tragen, indem in der Analyse (vgl. Kapitel 5.3.) Erkenntnisse aus der Verhandlungsphase im Hinblick auf die Forschungsfrage als Indikatoren für die Umsetzung betrachtet und auf eventuelle Kontinuitäten befragt werden. Risikogovernance in den internationalen Policies Inwieweit enthalten die im vorherigen Kapitel vorgestellten Policies nicht nur den zentralen Begriff Risiko, sondern transportieren auch die Idee der Risikogovernance? Diese Frage wird in den folgenden Abschnitten analysiert. Die Hochwasserrisikomanagement-Richtlinie der EU Die HWRM-RL schreibt den Mitgliedsstaaten der EU explizit und detailliert ein Verfahren vor, mit dem Hochwassergefahrenkarten, Hochwasserrisikokarten und darauf basierende Hochwasserrisikomanagementpläne erarbeitet werden müssen. Die Staaten werden so in die Pflicht genommen, ein Risikomanagement durchzuführen, dessen Schutzziele und Grenzwerte sie explizit selbst festlegen: „Daher sollten die Ziele des Hochwasserrisikomanagements von den Mitgliedstaaten selbst festgelegt werden und sich nach den lokalen und regionalen Gegebenheiten richten“ (Europäische Union 2007, S. L288 28). Der von der Richtlinie vorgegebene Rahmen für die Schutzziele ist weit gefasst: „der Schwerpunkt [liegt] auf der Verringerung potenzieller hochwasserbedingter nachteiliger Folgen für die menschliche Gesundheit, die Umwelt, das Kulturerbe und wirtschaftliche Tätigkeiten und, sofern angebracht, auf nicht-baulichen Maßnahmen der Hochwasservorsorge und/oder einer Verminderung der Hochwasserwahrscheinlichkeit“ (Europäische Union 2007, S. L288 31). 4.2. 4.2.1. 4. Risikogovernance: Eine Idee auf Reisen 172 Insbesondere die letzten beiden Punkte verweisen auf den sozialen Katastrophenbegriff der HWRM-RL, der bereits im zweiten Absatz der Richtlinie ausformuliert wird (Europäische Union 2007, S. L288 27). Die Richtlinie beschreibt ein Zyklusmodell von Gefahrenanalyse, Risikoanalyse, Risikomanagement. Die Mitgliedsstaaten müssen alle 6 Jahre Bericht erstatten und ihre Daten und Pläne aktualisieren. Gefahren werden durch das Modell in Risiken überführt, um diese kalkulierbar zu machen und Entscheidungen über ihre weitere Bearbeitung zu treffen. Eine analytische Definition von Risiko wird dabei direkt in Artikel 2 der Richtlinie gegeben (Europäische Union 2007, S. L288 29). Um die Unsicherheit über zukünftige Hochwasser einzuhegen, müssen von den Ländern drei Szenarien erstellt werden, für die jedoch keine spezifischen Vorgaben gemacht werden, außer dass das mittlere Szenario ≥ HQ 100 sein muss. Sie entspricht damit voll der oben beschriebenen Grundidee von Risikogovernance und zeigt ein Verständnis von Hochwasser, das als normalisiert angesehen werden kann: Hochwasser werden als nicht verhinderbar beschrieben, allerdings könnten menschliches Handeln die Wahrscheinlichkeit des Auftretens erhöhen und die nachteiligen Auswirkungen verstärken (Europäische Union 2007, S. L288 27). Die HWRM-RL stellt an mehreren Stellen Beziehungen zu den Auswirkungen des Klimawandels her und verweist für die Implementierung auf weitere Richtlinien, die sich auf Gewässer beziehen, allen voran die Wasserrichtlinie. Obwohl sich die HWRM-RL so im Gegensatz zu den anderen beiden Policies mit einer spezifischen Gefahr beschäftigt, stellt sie dennoch Beziehungen zu angrenzenden Bereichen her, mit denen Interdependenzen bestehen. Die HWRM-RL postuliert keinen umfassenden Schutz der Bevölkerung trotz des oben angeführten weiten Rahmens, der für mögliche Schutzziele gesteckt wird. Dies wird darin deutlich, dass die Entscheidungsperspektive betont wird: Risiken können als nicht signifikant eingestuft und Flächen dann aus dem Management ausgenommen werden, wenn die Gebiete dünn bevölkert oder unbewohnt sind oder „beschränkte[n] wirtschaftliche[n] oder ökologische[n] Wert“ haben (Europäische Union 2007, S. L288 28). Zudem sollen die „besten Verfahren und die besten verfügbaren Technologien“ genutzt werden, die jedoch „keine übermäßigen Kosten im Bereich des Hochwasserrisikomanagements verursachen“ (Europäische Union 2007, S. L288 28), d.h. ökonomische Effizienz ist ein legitimes Kriterium in der Entscheidung innerhalb der Risikomanagementpläne. So ermöglicht die Aufstellung der Hochwasserrisikomanagementpläne den Staaten, ihre Verantwortungsübernahme zu begrenzen. Die HWRM-RL ist in dieser Hinsicht sehr transparent formuliert. 4.2. Risikogovernance in den internationalen Policies 173 Die HWRM-RL hat einen autoritativen Charakter, da sie von den Mitgliedsstaaten umgesetzt werden muss, die Europäische Kommission konkrete Vorgaben zu Formaten dafür gibt und sie dem jeweils aktuellen Forschungsstand anpassen darf. Während die Information der Öffentlichkeit in Artikel 10 (Europäische Union 2007, S. L288 32) zwingend vorgeschrieben wird, bezieht sich diese Pflicht jedoch nur auf die Information über die Ergebnisse der Analyse- und Strategieprozesse. Transparenz im Sinne der Risikogovernance ist also in der Richtlinie gegeben. Nicht-staatliche Akteure werden als „interessierte Stellen“ im gleichen Artikel zwar als Stakeholder erwähnt, ihre Partizipation soll jedoch ‚nur‘ gefördert werden und dies lediglich bei der „Erstellung, Überprüfung und Aktualisierung der […] Hochwasserrisikomanagementpläne“ (Europäische Union 2007, S. L288 32). Eine Partizipation bei der Bewertung der Gefahren und in der Erstellung der Risikokarten ist nicht explizit vorgesehen. Auch bei der Implementierung wird nur der Staat mit seinen Behörden gefordert. In diesem Punkt unterschreitet die HWRM-RL die von der Idee der Risikogovernance geforderte Beteiligung der Stakeholder am Diskurs und nimmt diese auch nicht in die Verantwortung für die Umsetzung von Risikomanagement. Abschließend kann die HWRM-RL der Europäischen Union als Objekt bewertet werden, das die Idee von Risikogovernance transportiert und die Staaten der Europäischen Union für diesen spezifischen Bereich zwingt, sie auch umzusetzen. Einzig die schwache Referenz auf nicht-staatliche Akteure und eine komplett fehlende Referenz auf ökonomische Akteure schwächt den Eindruck der umfassenden Umsetzung von Risikogovernance: So wird die staatliche Entscheidungshoheit über Schutzziele und Grenzen des Schutzes explizit gemacht, es wird jedoch nicht weiter referiert, wer ggf. für die Umsetzung an die Stelle des Staates tritt, wo dessen Verantwortung aufhört oder dass nicht-staatliche Akteure in die Umsetzung der Politik einbezogen werden sollen, um ihnen Verantwortung zu übertragen. Die Standards ISO 31000:2009 und IEC/ISO 31010:2009-11 Das BBK bezieht sich in seiner Publikation der Methode für die Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz (MRB) (BBK 2010 a) auf den ISO 31000:2009 und den IEC/ISO 31010:2009-11. Es liegt in der Natur dieser ISO-Standards, dass sie sich nicht explizit an Staaten richten und so auch wenig bis gar nicht zum spezifischen Verhältnis staatlicher, privater und zivilgesell- 4.2.2. 4. Risikogovernance: Eine Idee auf Reisen 174 schaftlicher Akteure und Herausforderungen staatlicher Autortäten wie dem Problem von Sicherheit und Freiheit äußern, da sie eine ‚neutrale‘ Organisationsperspektive formulieren möchten. Für den Zweck der Analyse wird in beiden ISO-Standards die Organisation mit dem Staat gleichgesetzt. Der IEC/ISO 31010:2009-11 wird hier zuerst untersucht, da sein Fokus – Risikoanalyse – sich direkt in der vom BBK entwickelten MRB spiegelt. IEC/ISO 31010:2009-11 Im IEC/ISO 31010:2009-1188 wird im Sinne der Heuristik ein grundlegender Schutz als Ziel von Risikoregulierung definiert, da ein Analyseprozess beschrieben wird, dessen Ziel es ist, zu entscheiden, ob ein Risikoniveau akzeptabel bzw. tolerierbar ist oder ob es „behandelt“ werden muss (z.B. IEC/ISO 31010:2009-11, S. 6). Die aus dem Prozess resultierende Handlung der Organisation soll eine Entscheidung sein, wie weiter mit dem analysierten Risiko umgegangen wird und welche Prioritäten auf der Basis von (im Vorfeld definierten) Risikokriterien gesetzt werden sollten. So sei ein Ziel von Risikoassessment, „providing information that will help evaluate whether the risk should be accepted when compared with pre-defined criteria“ (ebd., S. 8). Die Rolle der Organisation stellt sich in diesem Dokument also klar als Entscheidung über das Schützenswerte dar; der Schutz selbst steht nicht im Zentrum, auch wenn die Behandlung des Risikos als obligatorischer nächster Schritt des Prozesses dargestellt wird (ebd., S. 10– 11). Der IEC/ISO 31010:2009-11 äußert sich durch seinen technischen Fokus nicht explizit zur Relation der Organisation mit anderen Akteuren in diesem Prozess. Sie verortet sich klar in einem normalisierten Katastrophenbegriff: „All activities of an organization involve risks that should be managed“ (ebd., S. 6) – wobei diese Verortung hauptsächlich durch den Verweis auf den Prozess des Risikomanagement als Ganzes passiert, der im IEC/ISO 31000:2009 beschrieben wird. Gut die Hälfte aller vorgenommenen Kodierungen im IEC/ISO 31010:2009-11 bezieht sich auf die Frage, wie mit Unsicherheit und Nichtwissen umgegangen wird. Die Richtlinie beschreibt in Abschnitt 5.3 (ebd., S. 12–15) detailliert den Prozess, in dem erst nach umfassendem Wissen 4.2.2.1. 88 Es wurde nur der Haupttext der Richtlinie analysiert und nicht der umfassende, einzelne Methoden der Risikoanalyse beschreibende und systematisierende Anhang. 4.2. Risikogovernance in den internationalen Policies 175 über und Verständnis von möglichen Gefahren im jeweils spezifischen Handlungskontext gestrebt wird, um die Gefahren anschließend durch kalkulatorische oder andere Verfahren einzuschätzen und miteinander vergleichen zu können sowie anhand der aus dem Kontext entwickelten Kriterien zu bewerten. Diese Handhabbarmachung ist der Aussagekern der Richtlinie, der detailliert und Schritt für Schritt beschrieben wird. Der Prozess der Risikoanalyse ist sehr differenziert dargestellt und enthält beispielsweise auch Anmerkungen zur Datenkritik. Unsicherheit und Komplexität werden dabei explizit und mit dem Auftrag angesprochen, dass die Unsicherheit innerhalb der Risikoanalyse an die Entscheider_innen kommuniziert werden müsse (ebd., S. 19). Partizipation von und Kommunikation mit anderen Stakeholdern werden hingegen nicht ausführlich besprochen, jedoch wird gerade die Partizipation in dem ihr gewidmeten Absatz stark gemacht. Sie steht direkt vor der detaillierten Prozessbeschreibung (ebd., S. 9). Der IEC/ISO 31010:2009-11 verortet sich als Unterstützung der Logik und Prinzipien des ISO 31000:2009. In der folgenden Analyse soll geklärt werden, ob durch den ISO 31000:2009 noch eine andere Schwerpunktsetzung vorgenommen wird. ISO 31000:2009 Der ISO 31000:2009 steht wie auch der IEC/ISO 31010:2009-11 für ein Verständnis von grundlegendem, aber nicht umfassendem Schutz, da durch den Risikomanagementprozess entschieden wird, welche Risiken wie bearbeitet werden. Die Effektivität und Performance der Organisation sind dabei entscheidende Werte für alle Entscheidungen im Risikomanagementzirkel. In der Zielformulierung betont der Text des Standards jedoch weitere Dimensionen: Durch das Risikomanagement entstehen der Organisation viele Vorteile, wie beispielsweise mehr Vertrauen ihrer Stakeholder oder innerorganisatorisches Lernen (ISO 31000:2009, S. V–VI). Auch hier wird die Entscheidungsperspektive stark gemacht: Was genau in der jeweiligen Organisation als Ziel des Risikomanagements erarbeitet wird, ist erst einmal nicht relevant, da diese Entscheidung spezifisch und letztlich politisch ist: „The organization should define criteria to be used to evaluate the significance of risk. The criteria should reflect the organization's values, objectives and resources“ (ebd., S. 17). Die Entscheidungsfunktion setzt dabei an unterschiedlichen Stellen im zyklischen Modell des Risikomanagements an: Neben der Entscheidung für die Einführung eines 4.2.2.2. 4. Risikogovernance: Eine Idee auf Reisen 176 solchen Systems müssen in der Evaluierung des Kontexts und der Definition der Kriterien für die Risikoanalyse genauso Entscheidungen getroffen werden wie in der Bewertung der Risiken. Auch der ISO 31000:2009 beschreibt einen normalisierten Katastrophenfall – bereits der dritte Satz der Einleitung postuliert: „All activities of an organization involve risk.“ (ebd., S. V). Konsequenterweise soll Risiko in alle Steuerprozesse der Organisation integriert werden: „Risk management should be embedded in all the organization's practices and processes in a way that it is relevant, effective and efficient. The risk management process should become part of, and not separate from, those organizational processes“ (ebd., S. 11). Auch die Kalkulierbarkeit als Art und Weise des Umgangs mit der Unsicherheit als Grundfunktion jedes Risikomanagements wird detailliert beschrieben: Auf der Basis eines möglichst umfassenden Wissens und Kontexts wird Risiko „analyzed by determining consequences and their likelihood, and other attributes of the risk“ (ebd., S. 18). Auch in diesem ISO-Standard lässt sich der Prozess beobachten, dass eine möglichst große und diverse Wissensbasis (explizit einschließlich unterschiedlicher Wahrnehmungen)89 geschaffen werden soll, die dann durch Risiken strukturiert und priorisiert wird. Der Eindruck des ISO 31000:2009 als Inbegriff von Normalisierung und Kalkulierbarkeit wird jedoch durch eine Unschärfe im begrifflichen Teil etwas in Frage gestellt, in dem Risiko als „effect of uncertainty on objectives“ (ebd., S. 1) definiert wird, der erst einmal nicht kalkulierbar ist90. Es wird jedoch an gleicher Stelle betont, dass er positiv wie negativ sein kann und oft mit Ereignissen und deren Konsequenzen in Verbindung gebracht wird, die ihrerseits wieder als Wahrscheinlichkeiten ausgedrückt werden (ebd., S. 1). Im Sinne der Risikogovernance trifft jedoch zu, dass der Standard kein enges Verständnis von Kalkulierbarkeit in einem ausschließlich mathematischen Sinne hat, sondern auch qualitative Analyse zulässt (ebd., S. 18). Unsicherheit soll jedoch nicht nur durch Kalkulation eingehegt, sondern auch explizit thematisiert werden. So schreibt der ISO 31000:2009 89 Vgl. dazu die Präzisierungen, welcher Kontext in den Prozess einbezogen werden sollte: „the social and cultural, political, legal, regulatory, financial, technological, economic, natural and competitive environment, whether international, national, regional or local; key drivers and trends having impact on the objectives of the organization; and relationships with, perceptions and values of external stakeholders.“ (ISO 31000:2009, S. 15). 90 Die zugehörige Definition von Unsicherheit ist „… the state, even partial, of deficiency of information related to, understanding or knowledge of an event, its consequence, or likelihood.“ (ISO 31000:2009, S. 2). 4.2. Risikogovernance in den internationalen Policies 177 als Prinzip vor, dass „[r]isk management explicitly takes account of uncertainty, the nature of that uncertainty, and how it can be addressed“ (ebd., S. 7). Kommunikation und Konsultation mit den Stakeholdern einer Entscheidung finden sich an mehreren Stellen des ISO 31000:2009. Es wird dabei aber explizit „an input to decision making, not joint decision making“ angestrebt (ebd., S. 4). Partizipation ist deshalb durchaus vorhanden, Kommunikation jedoch von höherer Bedeutung. Sie zieht sich wie ein roter Faden durch den Standard und soll sich genauso durch den beschriebenen Managementprozess ziehen (ebd., S. 14–15). Kommunikation wird sehr umfassend gedacht: „Risk management recognizes the capabilities, perceptions and intentions of external and internal people that can facilitate or hinder achievement of the organization's objectives“ (ebd., S. 8). Kommunikation hat dabei die Funktionen der Inklusion und der Transparenz (ebd., S. 8) und dient so der „good governance“ (ebd., S. 23). Abschließend können die beiden untersuchten Standards ISO 31000:2009 und IEC/ISO 31010:2009-11 eindeutig als Objekte bewertet werden, welche die Idee der Risikogovernance im Sinne dieser Arbeit transportieren. Betrachtet man dies anhand der in Kapitel 2.3.1. formulierten Merkmale, so handelt es sich bei den Standards um Risikogovernance in Reinform. Zudem lässt sich in beiden die zyklische Struktur wiederfinden, die durch Kommunikation offen für den Einfluss von Stakeholdern ist und mit deren Hilfe Gefahren in Risiken transformiert werden. Auch die starke Betonung des Kontexts und die Notwendigkeit einer zentralen Steuerung des Prozesses finden sich wieder. Im ISO 31000:2009 wird zudem expliziert thematisiert, dass Risikogovernance Risiken für die Organisation schafft, die wiederum mitgemanagt werden müssen: „Risk treatment itself can introduce risks. A significant risk can be the failure or ineffectiveness of the risk treatment measures“ (ebd., S. 19). Einige Aspekte weisen jedoch über Risikogovernance hinaus: So wird im ISO 31000:2009 bereits eingangs betont, dass ein Risikomanagementsystem gemäß dem Standard die „organizational resilience“ (ebd., S. VI) verbessern kann. Komplett über die drei beschriebenen Ideen geht wiederum der ambivalente Risikobegriff der Standarddokumente hinaus, der auch positive Effekte als Risiken bezeichnet. 4. Risikogovernance: Eine Idee auf Reisen 178 Das Sendai Framework for Disaster Risk Reduction Im Gegensatz zur HWRM-RL und den untersuchten ISO-Richtlinien beschreibt das SFDRR kein Verfahren der Risikoanalyse und des Risikomanagements. Dies ist seinem Charakter als internationale Vereinbarung (vgl. Kapitel 2.4.4.) geschuldet. Dennoch ist Risiko ein zentraler Begriff im SF- DRR und der Risikobegriff bestimmt international das Politikfeld (vgl. Kapitel 1.3.1.). An dieser Stelle soll nun überprüft werden, inwieweit es Elemente der Idee von Risikogovernance im Sinne dieser Arbeit transportiert. Das Abkommen verwendet dabei nicht die gleiche Sprache wie die anderen Dokumente bzw. die verwendete Sekundärliteratur. So wird Risikoanalyse (bzw. Risk Analysis) zu Risk Assessment und Disaster Risk Governance wird dann verwendet, wenn ein expliziter Bezug zu staatlichen Institutionen hergestellt wird, d.h. im Sinne von Government. Das Management von Risiken wird manchmal spezifisch mit Disaster Risk Management beschrieben, oft wird jedoch mit Disaster Risk Reduction ein vom normativen Ziel her gedachter Begriff genutzt, der als übergreifender Verweis auf das Feld dient. Wie auch die anderen analysierten Policies geht das SFDRR davon aus, dass Katastrophen immer weiter und verstärkt auftreten. Es postuliert aktiv eine Politik, sich nicht nur auf deren Eintritt vorzubereiten, sondern in der tagtäglichen Politik vorzusorgen. Dies wird sogar als Innovation des SF- DRR interpretiert: Die UN Sondergesandte für Katastrophenvorsorge, Margareta Wahlström, drückt dies im offiziellen Vorwort als „strong emphasis on disaster risk management as opposed to disaster management“ (United Nations 2015 b, S. 5) aus. Es gibt keinen expliziten Verweis auf den Umgang mit Unsicherheit, jedoch beschäftigt sich die erste der im SF- DRR festgelegten Prioritäten explizit damit, Katastrophenrisiken zu verstehen, um diese danach – dies ist die zweite Priorität – managen zu können. So lässt sich in der Vereinbarung durchaus ein Umgang mit Unsicherheit feststellen, der diese durch Kalkulation einhegen will: Wissenschaftsinstitutionen werden aufgefordert, als Grundlage dafür „guidance on methodologies and standards for risk assessments, disaster risk modelling and the use of data” bereitzustellen (United Nations 2015 b, S. 16). Einschränkend muss jedoch angemerkt werden, dass das SFDRR den Prozess des Risikomanagements nicht explizit thematisiert und einen Schwerpunkt auf den Wissens- und Informationsaspekt legt. Bei letzterem wird explizit der Beitrag verschiedener Wissensarten neben dem wissenschaftlichen (z.B. lokales und indigenes Wissen sowie Praktiken, United Nations 2015 b, S. 15) betont, um dieses sehr umfassend einzusetzen: 4.2.3. 4.2. Risikogovernance in den internationalen Policies 179 “Such knowledge can be leveraged for the purpose of pre-disaster risk assessment, for prevention and mitigation and for the development and implementation of appropriate preparedness and effective response to disasters” (United Nations 2015 b, S. 14). Das SFDRR legt ein sehr umfassendes Schutzziel fest: “It is urgent and critical to anticipate, plan for and reduce disaster risk in order to more effectively protect persons, communities and countries, their livelihoods, health, cultural heritage, socioeconomic assets and ecosystems, and thus strengthen their resilience” (United Nations 2015 b, S. 10). Im SFDRR findet kein Platz, dass Risikomanagement auch bedeutet, Risiken zu akzeptieren und dafür Grenzwerte festzulegen bzw. sogar nach Kosten-Nutzen-Aspekten zu entscheiden. Dies mag dem politischen Charakter des Dokuments geschuldet sein, der die Relevanz von Katastrophenvorsorge betonen und das Thema in die internationale Agenda einbringen will. Eine stärkere Betonung der Risikoakzeptanz könnte dieses Anliegen eventuell schwächen. Generell bekommen Staaten die „primary responsibility“ (United Nations 2015 b, S. 13) für Katastrophenvorsorge im oben genannten umfassenden Sinne übertragen. Die Rolle staatlicher Institutionen wird insbesondere in Priorität zwei – „Strengthening risk governance to manage disaster risks“ – detailliert ausgeführt. Darin wird zwar ein hohes Engagement aller Ebenen, Politikbereiche und Institutionen vorgeschrieben, auffällig ist jedoch, dass dem Staat hier vor allem die Planungs- und Koordinationskompetenz zugeschrieben wird: „Clear vision, plans, competence, guidance and coordination within and across sectors, as well as participation of relevant stakeholders, are needed“ (United Nations 2015 b, S. 17). Es liegt wiederum in der Natur der internationalen Vereinbarung, dass konkrete Handlungsziele in allen Prioritäten nur für staatliche Institutionen vorgegeben werden können, da es sich um ein Abkommen zwischen Staaten handelt. Dennoch bekommen nicht-staatliche Akteure und die lokale Bevölkerung im SFDRR eine große Rolle zugewiesen. So wird Kommunikation mit dem Ziel der Bewusstseinsschaffung und der Information über Risiken zwar an mehreren Stellen betont, der Aspekt der Partizipation nicht-staatlicher Akteure und der Bevölkerung, die zudem noch „full und meaningfull“ (United Nations 2015 b, S. 11) sein soll, nimmt jedoch einen viel breiteren Raum ein. Im Sinne der Risikogovernance ist vor allem wichtig, dass die Bevölkerung auch an Entscheidungsprozessen beteiligt werden soll: 4. Risikogovernance: Eine Idee auf Reisen 180 “To assign, as appropriate, clear roles and tasks to community representatives within disaster risk management institutions and processes and decision-making through relevant legal frameworks, and undertake comprehensive public and community consultations during the development of such laws and regulations to support their implementation.” (United Nations 2015 b, S. 17) Die starke Partizipationsanforderung an nicht-staatliche Akteure und gesellschaftliche Gruppen zeigt sich auch in Kapitel V. des SFDRR, in dem definiert wird, was die beteiligten Staaten von den jeweiligen Akteuren einfordern sollten. Sie werden als „enabler“ bezeichnet, deren „commitment, goodwill, knowledge, experience and resources will be required“ (United Nations 2015 b, S. 23). Dabei werden nach dem generellen Verweis auf nicht-staatliche Akteure verschiedene Gruppen spezifisch angesprochen91, zudem die Wissenschaft, die Wirtschaft und die Medien. Das Aufgabenportfolio für zivilgesellschaftliche Akteure wird dabei als sehr umfassend dargestellt: „Civil society, volunteers, organized voluntary work organizations and community-based organizations to participate, in collaboration with public institutions, to, inter alia, provide specific knowledge and pragmatic guidance in the context of the development and implementation of normative frameworks, standards and plans for disaster risk reduction; engage in the implementation of local, national, regional and global plans and strategies; contribute to and support public awareness, a culture of prevention and education on disaster risk; and advocate for resilient communities and an inclusive and all-of-society disaster risk management that strengthen synergies across groups, as appropriate.” (United Nations 2015 b, S. 23) Sie sollen also sowohl an der Risikoanalyse als auch an deren Implementierung im Risikomanagement teilnehmen. Während die Wissenschaft zu allen Aspekten von Katastrophenvorsorge arbeitet und diese Ergebnisse zur Verfügung stellen soll und die Medien über Risiken informieren und ein Bewusstsein schaffen sollen, ist die Darstellung der Rolle der Wirtschaft besonders interessant. Sie wird im Absatz zu den Stakeholdern damit beauftragt, Risikomanagement für ihre eigenen Aktivitäten einzuführen – ein nicht überraschender Verweis darauf, dass staatliche Verantwortung an 91 Frauen, Kinder und Jugendliche, Menschen mit Behinderung und deren Organisationen, alte Menschen, Indigene und Migranten. 4.2. Risikogovernance in den internationalen Policies 181 dieser Stelle nicht greift. Spannend ist, dass darüber hinaus jedoch an mehreren Stellen des SFDRR eine partizipative Rolle für die Wirtschaft vorgesehen wird. Dies geht über den schon in vorherigen internationalen Vereinbarungen enthaltenen „risk transfer“ durch Finanzinstrumente wie Versicherungen hinaus, welche die finanziellen Auswirkungen von Katastrophen auf Regierungen und die Gesellschaft reduzieren sollen (United Nations 2015 b, S. 19). In der dritten Handlungspriorität, die der Investition in Katatastrophenvorsorge zum Zweck der Resilienz gewidmet ist, wird privatem Investment neben dem öffentlichen eine große Rolle zugesprochen: „Public and private investment in disaster risk prevention and reduction through structural and non-structural measures are essential to enhance the economic, social, health and cultural resilience of persons, communities, countries and their assets, as well as the environment. These can be drivers of innovation, growth and job creation. Such measures are cost-effective and instrumental to save lives, prevent and reduce losses and ensure effective recovery and rehabilitation.“ (United Nations 2015 b, S. 18) Private Investitionen in Katastrophenvorsorge werden hier als im Eigeninteresse der Wirtschaft dargestellt, da sie Innovation, Wachstum und die Schaffung von Arbeitsplätzen mit sich bringen. Letztlich kann diese starke Stellung der Stakeholder so interpretiert werden, dass die Verantwortung für Katastrophenvorsorge durchaus zwischen staatlichen, nicht-staatlichen und Marktakteuren aufgeteilt werden soll, auch wenn staatliche Akteure die Hauptverantwortung zugesprochen bekommen. Interessanterweise gibt es im SFDRR einen expliziten Hinweis auf einen Konflikt zwischen Sicherheit und Freiheit, nämlich wenn die Frage der Umsiedlung aus Gründen der Katastrophenvorsorge angesprochen wird: “To formulate public policies, where applicable, aimed at addressing the issues of prevention or relocation, where possible, of human settlements in disaster risk-prone zones, subject to national law and legal systems.” (United Nations 2015 b, S. 18) Eine Umsiedlung wird dadurch möglich und der Rechtsvorbehalt abgeschwächt, so dass dies im Sinne einer Aushandlung interpretiert werden kann. Zusammenfassend kann das SFDRR eingeschränkt als Objekt betrachtet werden, das die Idee der Risikogovernance transportiert. Dies ist der Fall, 4. Risikogovernance: Eine Idee auf Reisen 182 da es Risikomanagement prozedural nicht stärker definiert und es so nicht vollständig im Sinne des Begriffs dieser Arbeit transportiert. Andererseits lässt sich insbesondere in der expliziten Rolle für nicht-staatliche Akteure und Marktakteure sowie der Verantwortungsteilung mit staatlichen Akteuren eine Schwerpunktsetzung feststellen, welche die Idee der Risikogovernance stützt und teilweise sogar über diese hinausgeht. Fazit: Risikogovernance ist Grundidee in den untersuchten Policies Im Vergleich der Ergebnisse auf ihren ideellen Gehalt an Risikogovernance ergibt sich über die drei Policies hinweg folgendes Bild: Risikogovernance HWRM- RL der EU ISO 31000:2009 IEC/ISO 31010:2009- 11 Sendai Framework for Disaster Risk Reduction Ziel von Risikoregulierung Grundlegender Schutz Nicht eindeutig, Tendenz zu umfassendem Schutz X X - Rolle des Staates Entscheidung über die Objekte und Grenzen des Schützenswerten X X X Nicht eindeutig, Tendenz zu Resilienz Nicht-staatliche Akteure und Individuen Teilnahme am Diskurs über Risiken, Objekte und Grenzen des Schützenswerten Keine Aussage (X) Beschränkte Rolle, nur Input (X) Beschränkte Rolle, nur Input (X) Geht darüber hinaus Vorsorgeprinzip Normalisierung des Katastrophenfalls X X X X Umgang mit Unsicherheit/ Nichtwissen Akzeptiert: Einhegung durch Kalkulation X X X X Partizipation + + + (nur im Sinne von Input) + (nur im Sinne von Input) ++ Kommunikation und Transparenz ++ ++ ++ ++ ++ 4.2.4. 4.2. Risikogovernance in den internationalen Policies 183 Risikogovernance HWRM- RL der EU ISO 31000:2009 IEC/ISO 31010:2009- 11 Sendai Framework for Disaster Risk Reduction Beziehung zwischen Freiheit und Sicherheit Kontinuierlicher Aushandlungsprozess Keine Aussage Keine Aussage Keine Aussage X Verantwortung für die Sicherheit der Bürger_innen Aufgeteilt zwischen Staat, Gesellschaft und anderen Akteuren einschließlich Marktakteuren Staaten als Adressaten der Richtlinie Keine Aussage Keine Aussage X Legende: X = Vorhanden; (X) = nicht vollständig im Sinne von Risikogovernance vorhanden; – = nicht vorhanden Risikogovernance in den untersuchten, internationalen Policies im Vergleich mit der Idee von Risikogovernance. Durch den unterschiedlichen Charakter der Policies ergeben sich unterschiedliche Schwerpunktsetzungen: Während die HWRM-RL und die ISO-Standards ein spezifisches Managementmodell beschreiben, ist das Sendai Framework stärker auf die Governance fokussiert, da es die Rolle einzelner Stakeholder stark in den Blick nimmt. Während die HWRM- RL sich auf ein Politikfeld konzentriert, transportieren die ISO-Standards und das Sendai-Framework potentiell die Grundlagen für eine zentrale, verschiedene Risiken übergreifende Governance. Alle drei Policies weichen in einzelnen Punkten von der Idee der Risikogovernance ab, insbesondere wenn es um das Ziel von Risikoregulierung und die Rolle von Staaten und nicht-staatlichen Akteuren und Individuen geht: Die HWRM-RL und das Sendai Framework formulieren (erstere jedoch nur tendenziell) ein umfassenderes Schutzziel als nur den Schutz vor den wahrscheinlichsten und größten Risiken. Auch die Rolle des Staates und die Frage nach der letztlichen Verantwortung für die Sicherheit wird nicht eindeutig beantwortet. Während der Staat in der HWRM-RL und in den ISO-Standards eindeutig die Verantwortung für die Definition und Begrenzung der Schutzziele bekommt, bleibt in beiden unklar, inwiefern er die Verantwortung für die Umsetzung der Politik mit anderen Akteuren teilt. Im Sendai Framework ist diese Verantwortungsteilung eindeutig, jedoch um den Preis, dass nicht klar ist, ob Staaten ihre Verantwortung dadurch begrenzen können, indem sie die Kriterien für die Bewertung der Risiken bestimmen. Wichtigstes Ergebnis des Vergleichs ist, dass alle drei Policies entscheidende Kernelemente der Idee von Risikogovernane transportieren – im Tabelle 5: 4. Risikogovernance: Eine Idee auf Reisen 184 Falle des Sendai Framework neben der Idee von Preparedness. Sie propagieren ein normalisiertes Katastrophenverständnis, in dem im Sinne von Vorsorge auf die Risiken bzw. auf einzelne Risikofaktoren eingewirkt werden soll, um das Auftreten der Katastrophe an sich zu beeinflussen. Die grundlegenden Mechanismen der Risikogovernance, d.h. die Transformation von Gefahren in Risiken, werden von allen drei Policies vertreten. Die Transparenz solcher Prozesse wird in allen drei Policies stark gemacht und Partizipation gefordert – diese wird insbesondere im Sendai Framework so stark betont, dass von dort auch ein Resilienzverständnis übernommen werden könnte. In allen drei Policies ist auf die eine oder andere Weise ein zyklisches Modell zugrunde gelegt, in dem die Risikobewertung und ihr Management zyklisch erneuert oder zumindest (im SFDRR) nach einer Katastrophe in den Wiederaufbau einbezogen werden müssen. Abschließend können die drei Policies als Objekte bewertet werden, welche die Idee der Risikogovernance auf ihre jeweils spezifische Weise transportieren. Sie beinhalten dabei jedoch jeweils nicht sämtliche Merkmale der Idee, wie sie in Kapitel 2.3.1. beschrieben wurde. Dies kann damit begründet werden, dass sie auf ihren jeweiligen Kontext zugeschnitten sind und in diesem sinnhaft sein müssen. Für die Bewertung ist jedoch entscheidend, dass sie alle in ihrer grundlegenden Aussage die Idee der Risikogovernance und somit ein Verständnis von Katastrophenvorsorge im Sinne dieser Arbeit transportieren und – von der Tendenz zur Resilienz im SF- DRR abgesehen – keine der anderen Ideen. Risikogovernance: die Übersetzung in nationale Policies Czarniawska und Sevón (1996 b) (vgl. Kapitel 2.1.2.) weisen darauf hin, dass eine Idee, die reist, im lokalen Kontext wieder übersetzt werden muss und sich dann anders, nämlich an diesen angepasst, darstellt, wenn dieser Übersetzungsprozess vollzogen ist. Dies bedeutet, dass das vorläufige Ende eines Übersetzungsprozesses wieder in Objekten nachvollzogen werden kann. Diese sind in dieser Arbeit strategische Dokumente, die als Leitlinien für die Umsetzung in die nationale politische Praxis dienen. Sie sollen daher in diesem Unterkapitel einer Analyse unterzogen werden, welche Idee einer Regulierung von zukünftigen Gefahren sie transportieren. In der Auswertung der Ergebnisse wird bereits differenziert, ob sich in den Texten der nationalen Policies im Vergleich zu den internationalen ein unterschiedliches Verständnis von Regulierung feststellen lässt. Für die Implementierung der HWRM-RL werden zwei zentrale Dokumente der 4.3. 4.3. Risikogovernance: die Übersetzung in nationale Policies 185 Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft Wasser untersucht. Die Quellenanalyse zu den ISO-Standards wird durch die Publikation der MRB des BBK einerseits und die Unterrichtung des Bundestags durch die Bundesregierung andererseits ergänzt, in denen jeweils der ISO 31000:2009 explizit referenziert wird. Für das SFDRR liegt bisher kein Strategie- oder Implementierungsdokument vor, stattdessen wird näherungsweise auf die Roadmap des European Forum for Disaster Risk Reduction zurückgegriffen. Die Empfehlungen zur Umsetzung der Hochwasserrisikomanagement-Richtlinie, erarbeitet in der Bund/ Länder-Arbeitsgruppe Wasser Da die Strategie der LAWA für die Umsetzung der HWRM-RL von 2008 für diese Arbeit nicht zugänglich gemacht wurde, werden zwei Dokumente der Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft Wasser für die Analyse der Umsetzung der Risikogovernanceidee in der Implementierung genutzt, die eher technischer Natur sind. Sie klären, wie Hochwassergefahren- und -risikokarten erstellt und wie Hochwasserrisikomanagementpläne gemäß der Richtlinie und in Abstimmung mit der Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie formuliert werden sollen. Beide Dokumente referieren zuerst den jeweiligen Teil der HWRM-RL, zum Teil mit den dort verwendeten Worten. Empfehlungen zur Aufstellung von Hochwassergefahrenkarten und Hochwasserrisikokarten Das Dokument zur Erstellung der Gefahren- und Risikokarten (LAWA 2010) listet detailliert auf, welche Daten wie erfasst und dann in Kartenform dargestellt werden müssen. Durch den Prozess der Entwicklung von Risikokarten, basierend auf den Gefahrenkarten, bietet es die Möglichkeit, das Wissen über die Gefahren in Relation zur betroffenen Bevölkerung und Landnutzung zu setzen. Mit dieser Transformation von Gefahren in Risiken wird ein Kerninhalt der Idee von Risikogovernance übernommen. Aus der HWRM-RL wird die Verpflichtung, die Öffentlichkeit zu informieren, mit einem eigenen Gliederungspunkt stark gemacht. Es handelt sich jedoch um Kommunikation, die nur in eine Richtung verläuft: Sobald die Karten fertig gestellt sind, werden sie der Öffentlichkeit kommuniziert; 4.3.1. 4.3.1.1. 4. Risikogovernance: Eine Idee auf Reisen 186 als Vermittlungswege werden das Internet, klassische Aushänge und ähnliches sowie Veranstaltungen im Rahmen von Hochwasserpartnerschaften und Stakeholderforen benannt (ebd., S. 25). In Kapitel 6 des Dokuments (ebd., S. 26–29) werden die „potentiellen Nutzer“ der Karten beschrieben mit Referenz auf die Hochwasserrisikomanagementpläne, zu denen diese beitragen. Die Gruppen, zentral um die Wasserwirtschaft herum angeordnet, werden abwechselnd als „Fachdisziplinen“, „Politikbereiche“ und „beteiligte Stellen und Akteure“ beschrieben (ebd., S. 26). Die „Betroffenen“ werden sowohl in einem eigenen Absatz referiert wie auch unter dem Bereich der kommunalen Planung subsumiert. Mit der Versicherungswirtschaft wird auch explizit ein ökonomischer Akteur benannt. Im Hinblick auf den Verantwortungsaspekt, der für die Beurteilung der Verbreitung von Risikogovernance von großer Bedeutung ist, ist diese Darstellung uneindeutig. Sie sieht zwar eine klare Federführung bei der (öffentlichen) Wasserwirtschaft und so eine staatliche Verantwortung für den Prozess vor. Es wird jedoch nicht eindeutig zwischen staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren unterschieden. Empfehlungen zur Aufstellung von Hochwasserrisikomanagementplänen Das Dokument zur Aufstellung der Hochwasserrisikomanagementpläne (LAWA 2013) ist deutlich umfangreicher und detaillierter. Hauptziel des Dokuments ist, die Erstellung von Hochwasserrisikomangementplänen anzuleiten und die Maßnahmen und Kategorien der Richtlinie mit den bisherigen Kategorien der LAWA und denen der Wasserrahmenrichtlinie zu verbinden. Das Zyklusmodell des Risikomanagements wird auch graphisch explizit gemacht (ebd., S. 9), so dass Hochwasser an einem Punkt darin auftritt, dies jedoch ein normales und zu erwartendes Ereignis ist. Das Zyklusmodell spiegelt sich auch in den Zielen, die für Hochwasserrisikomanagement in Deutschland verbindlich vorgegeben werden: • „Vermeidung neuer Risiken (im Vorfeld eines Hochwassers) im Hochwasserrisikogebiet • Reduktion bestehender Risiken (im Vorfeld eines Hochwassers) im Hochwasserrisikogebiet • Reduktion nachteiliger Folgen während eines Hochwassers • Reduktion nachteiliger Folgen nach einem Hochwasser“ (ebd., S. 10) Interessant ist, dass keine verbindlichen Schutzziele festgelegt werden unter dem Hinweis darauf, dass die HWRM-RL diese zwar qualitativ, aber 4.3.1.2. 4.3. Risikogovernance: die Übersetzung in nationale Policies 187 nicht quantitativ vorgebe (ebd., S. 8) und dass „sich im Hinblick auf die differenzierte Zuordnung von Maßnahmen zu bestimmten Schutzgütern gezeigt [habe], dass sich grundsätzlich alle Maßnahmen positiv auf die Verminderung hochwasserbedingter, nachteiliger Folgen aller o. g. Schutzgüter auswirken“ (ebd., S. 10). Diese Schutzgüter seien nach der HWRM- RL die menschliche Gesundheit, die Umwelt, das Kulturerbe, wirtschaftliche Tätigkeit und erhebliche Sachwerte. Dies ist bemerkenswert, da die politische Entscheidung des Festlegens und Priorisierens von Schutzgütern (und gegebenenfalls Grenzen des Schutzes) somit komplett vermieden wird. Diese Formulierung weist in der Konsequenz auf ein eher umfassendes Schutzverständnis hin, auch wenn dieses nicht explizit formuliert wird. Auch für die Priorisierung der Maßnahmen in den Hochwasserrisikomanagementplänen werden nur sehr allgemeine Kriterien genannt: Wirksamkeit, Umsetzbarkeit bzw. Umsetzungsreihenfolge und Synergien mit der Wasserrahmenrichtlinie sowie abgeschwächt Wirtschaftlichkeit; es solle keine „allgemein gültige Maßnahmenreihenfolge“ geben, sondern dies solle gemäß der „regionalen Gegebenheiten“ im jeweiligen Prozess erfolgen (ebd., S. 28). Das Dokument lässt somit ein Vorgehen nach der Idee der Risikogovernance zu, da unter Wirtschaftlichkeitserwägungen Kosten mit Nutzen verglichen werden können oder eine Konzentration auf hohe Risiken mit dem Argument der Wirksamkeit möglich ist; es schreibt diese jedoch nicht vor. Im Gegensatz zu dieser Unklarheit ist die Verantwortung staatlicher Institutionen für den Prozess der Erstellung von Hochwasserrisikomanagementplänen klar herausgestellt. Der Kommunikation mit der Öffentlichkeit wird auch in diesem Dokument ein hoher Stellenwert eingeräumt: „Für eine erfolgreiche und nachhaltige Umsetzung der HWRM-RL ist es wichtig, die Öffentlichkeit über den Prozess der Umsetzung der Richtlinie zu informieren und sie in den Umsetzungsprozess einzubeziehen“ (ebd., S. 33). Transparenz erhält generell einen hohen Wert, da unter anderem die Ziele in den Hochwasserrisikomanagementplänen so festgelegt werden sollen, „dass sie hinsichtlich des Ergebnisses transparent und überprüfbar sind“ (ebd., S. 25). Das Einbeziehen der Öffentlichkeit und nicht-staatlicher Akteure in den Umsetzungsprozess wird im Folgenden jedoch nur als Information und Möglichkeit zur Stellungnahme vorgeschrieben, während eine „aktive Beteiligung der interessierten Stellen“ darüber deutlich hinausgehen könne, jedoch in der Umsetzung den konkret Implementierenden überlassen wird. Die Einbeziehung über Diskussionsforen wird jedoch empfohlen (ebd., S. 25). Die als wesentlich angesehenen nicht-staatliche Akteure werden dabei definiert als „anerkannte Verbände (z.B. Land- 4. Risikogovernance: Eine Idee auf Reisen 188 und Forstwirtschaft, Umweltverbände, Organisationen des Kulturgüterschutzes, maßgebliche Vertreter der Wirtschaft und des Handels) sowie im Einzelfall festzulegende weitere Interessensgruppen“ (ebd., S. 25). Das Maß ihrer Partizipation ist variabel. Es kann die Einbeziehung „in geeigneter Form bei der Aufstellung angemessener Ziele und der Aufstellung des Maßnahmenplanes sowie der Priorisierung von Maßnahmen“ (ebd., S. 25) umfassen. Es muss jedoch nicht so weit gehen, da bei der „Beteiligung der interessierten Stellen“ bereits Ziele der Hochwasserrisikomanagementpläne als „Diskussionsgrundlage in den Beteiligungsrunden“ vorgegeben werden können (ebd., S. 26), die somit als Anker institutionell erstrebenswerte Kontinuitäten schaffen können. Im Hinblick auf die Verantwortung, welche nicht-staatliche Akteure im Rahmen der Risikobearbeitung generell zugeschrieben bekommen, wird an mehreren Stellen auf die Eigenvorsorge von Privatpersonen und Betrieben verwiesen, die mit der Landnutzung einhergeht und die auch die Vorbereitung auf den Katastrophenfall umfasst (ebd., S. 22). Zusammenfassend lässt sich argumentieren, dass beide Dokumente der LAWA Kernelemente der Idee von Risikogovernance transportieren: Gefahren werden in Risiken überführt und in einem nächsten Schritt gemanagt; Kommunikation und Transparenz haben einen hohen Stellenwert in diesem Prozess. Gerade im zweiten Dokument wird der Zykluscharakter betont, so dass Hochwasser zu etwas Normalem, zu Erwartendem werden. Jedoch geht das in den beiden Dokumenten beschriebene Verfahren einen entscheidenden Schritt nicht weit genug, um tatsächlich als Risikogovernance zu gelten: Sie verweigern sich der Definition von Schutzgütern, die eine klare Priorisierung und in der Konsequenz Begrenzung von Verantwortung ermöglichen. Auch wenn die Eigenvorsorge als Aspekt genannt wird, so wird die Verantwortung klar auf staatlicher Seite verortet und nicht geteilt. Dies spiegelt sich auch in den Mitwirkungrechten (und nicht -pflichten) nicht-staatlicher Akteure. Vergleich und Rückbezug zur Heuristik Vergleicht man die HWRM-RL mit den Empfehlungsdokumenten der LA- WA, so findet sich eine große Übereinstimmung in den Handlungsschritten, die aus dem autoritativen Charakter der Richtlinie erklärt werden kann. Während die Richtlinie jedoch eindeutig eine Idee von Risikogovernance transportiert, sind im Übersetzungsprozess entscheidende Änderungen vorgenommen worden, die differenziert betrachtet werden müssen. 4.3.1.3. 4.3. Risikogovernance: die Übersetzung in nationale Policies 189 Die Idee der Risikogovernance kann durch die Empfehlungen umgesetzt werden: Gefahren werden in Risiken konvertiert, die in einem zyklisch gedachten Modell gemanagt werden und so von der Katastrophe als Normalfall ausgehen. Durch Transparenzanforderungen werden auch die Risiken des Prozesses selbst gemanagt, was in der Übersetzung im Vergleich zum Übersetzungsobjekt HWRM-RL noch verstärkt wurde. Im Übersetzungsprozess werden jedoch entscheidende Aspekte anders ausgelegt: Durch die Verweigerung einer inhaltlichen Schutzzieldefinition und die Übertragung auf die jeweiligen Arenen der Implementierung werden die Anforderungen an ein zentrales, Interdependenzen berücksichtigendes Risikomanagement nicht erfüllt, die in der HWRM-RL noch deutlich stärker zutage traten. Auch der Einfluss der Stakeholder auf die Bewertung der Risiken, der eine mögliche Verantwortungsübernahme in der Implementierung ermöglichen würde, ist der konkreten Implementierung überlassen. Die Kommunikation mit den Stakeholdern, aber auch mit der Öffentlichkeit ist hingegen stärker formuliert als in der HWRM- RL, jedoch – anders als eigentlich im Kern der Idee von Risikogovernance – oft als reine Information nach außen und nicht zur Beeinflussung des Risikomanagementprozesses. Gerade in den beiden beschriebenen Verantwortungsmechanismen – der Übertragung von Verantwortung an Wirtschaft und Gesellschaft und der expliziten Begrenzung staatlicher Verantwortlichkeit – kann auf Basis der Empfehlungsdokumente also von denjenigen, die die HWRM-RL jeweils konkret implementieren, Risikogovernance betrieben werden. Dies muss jedoch nicht der Fall sein. Effizientes Handeln durch die Konzentration auf hohe Risiken und die Relation von Kosten und Nutzen ist möglich, aber nicht zwingend vorgeschrieben. Zusammenfassend ergibt sich im Hinblick auf die in Kapitel 2.3.5. aufgestellte Heuristik folgendes Bild: Risikogovernance HWRM-RL der EU LAWA: Karten LAWA: Risikomanagement Ziel von Risikoregulierung Grundlegender Schutz Nicht eindeutig, Tendenz zu umfassendem Schutz Keine Aussage Nicht eindeutig, Tendenz zu umfassendem Schutz Rolle des Staates Entscheidung über die Objekte und Grenzen des Schützenswerten X Keine Aussage - 4. Risikogovernance: Eine Idee auf Reisen 190 Risikogovernance HWRM-RL der EU LAWA: Karten LAWA: Risikomanagement Nicht-staatliche Akteure und Individuen Teilnahme am Diskurs über Risiken, Objekte und Grenzen des Schützenswerten Keine Aussage Unklar X Vorsorgeprinzip Normalisierung des Katastrophenfalls X X X Umgang mit Unsicherheit/Nichtwissen Akzeptiert: Einhegung durch Kalkulation X X X Partizipation + + + + Kommunikation und Transparenz ++ ++ ++ ++ Beziehung zwischen Freiheit und Sicherheit Kontinuierlicher Aushandlungsprozess Keine Aussage Verantwortung für die Sicherheit der Bürger_innen Aufgeteilt zwischen Staat, Gesellschaft und anderen Akteuren einschließlich Marktakteuren Staaten als Adressaten der Richtlinie Keine Aussage Beim Staat, aber basierend auf Eigenvorsorge Legende: X = Vorhanden; (X) = nicht vollständig im Sinne von Risikogovernance vorhanden; – = nicht vorhanden Risikogovernance in der HWRM-RL und in den analysierten Dokumenten der LAWA im Vergleich mit der Idee von Risikogovernance. Die Methode für die Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz In diesem Abschnitt werden zwei Dokumente analysiert. Einerseits eine Publikation des BBK, nämlich die Methode für die Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz (MRB) und andererseits die Bundestagsdrucksache, mit der die MRB an den Bundestag berichtet und kontextualisiert wurde. Die Analyse der Dokumente legt eine jeweils parallele Beziehung nahe: Während der ISO 31000:2009 und der Bericht an den Bundestag einen (mehr oder weniger) umfassenden Blick auf den Risikomanagementprozess ermöglichen, konkretisieren der IEC/ISO 31010:2009-11 und die MRB des BBK den Prozess der Risikoanalyse. Tabelle 6: 4.3.2. 4.3. Risikogovernance: die Übersetzung in nationale Policies 191 Publikation des BBK: Methode für die Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz Im Vergleich zum IEC/ISO 31010:2009-11 beschreibt die MRB des BBK genau eine Variante der Risikoanalyse92, deren Auswahlprozess, Stärken und Schwächen nicht im Text reflektiert werden – im Gegensatz zu den Anforderungen hierzu im IEC/ISO 31010:2009-11 (IEC/ISO 31010:2009-11, S. 17–19). Daher konzentriert sich die Analyse im Folgenden auf die ergänzenden Absätze zu Einleitung, Risikomanagement und Ausblick. Auch die MRB beschwört eine Entscheidungsperspektive herauf, denn diese „kann als Grundlage für Entscheidungen in Risikomanagement, Notfallplanung und Krisenmanagement dienen. Hierzu zählt die Priorisierung von Maßnahmen zur Minimierung von Risiken und zur Vorbereitung auf unvermeidbare Ereignisse und deren Bewältigung“ (BBK 2010 a, S. 40). Grundlegender Schutz als Ziel von Risikoregulierung wird explizit gemacht, da „ein vollständiger Schutz der Bevölkerung durch staatliche Einrichtungen nicht gewährleistet werden kann“ (ebd., S. 46–47). Durch die Anwendung auf das Feld des Bevölkerungsschutzes wird das Ziel der Risikoanalyse, der Schutz der Bevölkerung93, deutlich gemacht (ebd., S. 15), doch der Schwerpunkt liegt klar auf der Entscheidungsperspektive: „Die Aufbereitung und Bereitstellung der Ergebnisse der Risikoanalyse für politische Entscheidungsträger und die Bevölkerung ist wichtiger Bestandteil des Risikomanagements“ (ebd., S. 15). Die Rolle des Staates ist festgelegt als desjenigen, der Schutzziele definiert, die dann in Kombination mit der „neutralen“ Risikoanalyse zu einer Risikobewertung führen (ebd., S. 46). Im Gegensatz zum IEC/ISO 31010:2009-11, in der Schutzziele (Risk Criteria) von Beginn des Analyseprozesses an Teil der Risikoanalyse sind, unterscheidet die MRB des BBK also zwischen neutraler Analyse und politischer Bewertung. Die Rolle anderer Akteure in diesem Prozess der Bewertung wird im Dokument nicht thematisiert. In der MRB wird die Risikoanalyse als kontinuierliche Aufgabe innerhalb des Risikomanagements beschrieben, die regelmäßig wiederholt und an die neuen politischen Rahmenbedingungen angepasst werden muss 4.3.2.1. 92 Diese ist auch im Anhang der ISO 31010:2009 beschrieben und wird vom BBK explizit referenziert. 93 Auch der Risikobegriff wird daher anders definiert: Während Risiken in den ISO- Standards der Organisation Schaden wie auch Nutzen bringen können (vgl. den ISO GUIDE 73:2009, S. 1), sind Risiken im Bevölkerungsschutz immer gefährlich. 4. Risikogovernance: Eine Idee auf Reisen 192 (ebd., S. 17, 40). Dies ist ein Indiz für ein normalisiertes Katastrophenverständnis, das sich auch in der Entscheidung für eine auf einer Risiko-Matrix beruhenden Methode widerspiegelt, in der Gefahrenszenarien verglichen werden können: Es ist das bestehende Risiko, das ins Zentrum rückt und nicht die zukünftige Katastrophe. Wie im IEC/ISO 31010:2009-11 steht der Prozess, umfassendes Wissen zu sammeln (ebd., S. 21-22, 51) und dieses im Anschluss durch Kalkulation handhabbar zu machen, im Zentrum des Dokuments. Im Gegensatz zur Offenheit des IEC/ISO-Standards wird Kalkulation jedoch explizit über Eintrittswahrscheinlichkeit und Schadensausmaß bestimmt. Ungewissheit wird als bestimmendes Merkmal von Risiko akzeptiert, ihr soll durch möglichst umfassende Informationen begegnet werden, deren Defizite durch „begründete Annahmen und Schätzungen“ ausgeglichen werden (ebd., S. 17): „Letztlich geht es darum, zu entscheiden, mit welchem Maß an Ungewissheit die (Mehrheit der) Gesellschaft zurzeit leben kann“ (ebd., S. 47). Unsicherheit wird also, wie in der Heuristik postuliert, durch Kalkulation eingehegt. Partizipation spielt dabei nur eingeschränkt eine Rolle. Zwar können die Informationen „gezielt durch Wissensträger aus Wissenschaft, Wirtschaft und anderen Bereichen ergänzt werden“ (ebd., S. 21) und es sollen verschiedene Ressorts eingebunden werden (ebd., S. 21, 51); von einer Einbeziehung betroffener Akteure ist jedoch keine Rede. Die politisch Verantwortlichen agieren „stellvertretend für die Bürger“ (ebd., S. 46) in der Risikobewertung, dies jedoch erst nach dem neutralen Prozess der Risikoanalyse. Die Partizipationsanforderungen des IEC/ISO 31010:2009-11 nimmt die MRB des BBK so nicht auf. Kommunikation wird zwar gefordert, jedoch nur und ganz explizit in einer die Ergebnisse der Risikoanalyse und insbesondere Risikobewertung legitimierenden, akzeptanzbeschaffenden Weise (ebd., S. 46). Dies führt zurück zum Aspekt der Verantwortung für den Schutz der Bevölkerung: Da dieser so legitimerweise nicht für alle Risiken vom Staat übernommen werden kann, ist die Bevölkerung hier selbst in der Pflicht: „eine entsprechende ereignisabhängige Vorbereitung der Bürger (Auf- und Ausbau der Selbsthilfefähigkeiten) [wird] gefordert und gefördert…“ (ebd., S. 47). Um den Einfluss des IEC/ISO 31010:2009-11 auf die MRB des BBK im Übersetzungsprozess zu bewerten, wie sie sich nach der Analyse der Texte darstellt, soll nun kurz reflektiert werden, ob die vom Standard gestellten Ansprüche dort abgebildet werden: 4.3. Risikogovernance: die Übersetzung in nationale Policies 193 „In particular, those carrying out risk assessments should be clear about 1. the context and objectives of the organization, 2. the extent and type of risks that are tolerable, and how unacceptable risks are to be treated, 3. how risk assessment integrates into organizational processes, 4. methods and techniques to be used for risk assessment, and their contribution to the risk management process, 5. accountability, responsibility and authority for performing risk assessment, 6. resources available to carry out risk assessment, 7. how the risk assessment will be reported and reviewed.“ (IEC/ISO 31010:2009-11, S. 8) (Aufzählungszeichen in Zahlen verändert, C.P.) Zielgruppe der MRB des BBK sind Bevölkerungsschützer auf allen Verwaltungsebenen, dies trifft also zu. Durch die Veröffentlichung können 1., 4. und 5. als erfüllt betrachtet werden. Die MRB des BBK macht jedoch keine Aussagen zu 2., 3., 6. und 7. Andererseits bezieht sie sich explizit auf die Richtlinie und nutzt ein in ihr vorgestelltes Verfahren. Betrachtet man also nur die beiden Texte nebeneinander, so ist ein klarer Einfluss erkennbar, der jedoch begrenzt ist, da er einige vom Standard thematisierte und dort auch priorisierte Aspekte nicht abdeckt. Die MRB des BBK benötigt die Einbringung in den politischen Prozess als Kontext. Im folgenden Abschnitt soll geklärt werden, ob dadurch noch eine andere Schwerpunktsetzung vorgenommen wird. Bericht an den Bundestag: Bundestagsdrucksache 14/4178 Will man den ISO 31000:2009 auf eine Anwendung durch den Staat beziehen, muss hinterfragt werden, wer eine zentrale Managementrolle hat und wer ‚nur‘ die Risikoanalyse ausführt. Im vorliegenden Fall wird dem Bundestag jährlich über die Risikoanalyse und ihre Anwendung berichtet, so dass dieser hier repräsentativ die Rolle des Managers einnimmt, während dem Innenministerium und der untergeordneten Behörde BBK die Rolle der Analyse zukommt. Diese scheinbar klare und alleinige Zuordnung ist allerdings kritisch zu hinterfragen, betrachtet man die Betonung und Ausdifferenzierung des einzubeziehenden Kontexts im Risikomanagementprozess, wie er vom ISO 31000:2009 postuliert wird. Für die steuernden Managementaspekte, die im ISO 31000:2009 genannt werden (ISO 4.3.2.2. 4. Risikogovernance: Eine Idee auf Reisen 194 31000:2009, S. 8–9), ist der Bundestag jedoch zweifelsfrei die entscheidende Instanz, u.a. durch seine Rolle der Ressourcenallokation und Verantwortungsübertragung. Im folgenden Absatz wird es daher darum gehen, inwieweit sich im kontextualisierten Bericht über die MRB an den Bundestag der starke Managementaspekt des ISO 31000:2009 wiederfindet und ob dort eventuell der ambivalente Risikobegriff übernommen wurde. Mit der Drucksache 14/4178 wurde die vom BBK entwickelte MRB dem Bundestag vorgelegt. Hierin wird wieder die vom BBK ausgewählte konkrete Analysemethode detailliert beschrieben und kann so in der Analyse ausgelassen werden94. Die Drucksache beinhaltet eine Kurz- und eine Langfassung, die mit der eben genannten Ausnahme beide in die Analyse einbezogen wurden. Sie unterscheidet sich von der MRB des BBK durch die politische Einordnung, die sie vornimmt. Diese wirft ein anderes Licht auf das Ziel, das mit der Risikoanalyse und dem Risikomanagement erreicht werden soll: „Kritische Infrastrukturen und eine gut geschützte Bevölkerung sind daher unverzichtbar für die Funktionsfähigkeit, die Produktivität und die Fortentwicklung von Staat, Wirtschaft und Gesellschaft. Sichere Infrastrukturen und ein hohes Schutzniveau sind in diesem Zusammenhang auch ein wichtiger psychologischer Faktor; einerseits für den Wirtschaftsstandort Deutschland, an dem es sich dank hervorragender Infrastrukturen erfolgreich produzieren lässt, andererseits für den Bürger, der ohne Mühe jederzeit über sauberes Trinkwasser, ein vielfältiges Lebensmittelangebot, gute Verkehrsverbindungen u. v. m. sicher verfügen und sich so hierzulande wohl und geborgen fühlen kann. Dass dies so bleibt ist eines der wichtigsten Schutzziele des Staates, wobei der Vielfalt der Gefährdungen sowohl auf nationaler Ebene als auch auf Ebene der Bundesländer und Regionen nachhaltig begegnet werden muss.“ (Deutscher Bundestag 2010, S. 7) (Hervorhebung der Autorin) Der Schutz der Bevölkerung wird hier in einer umfassenden Weise als oberstes Schutzziel des Staates definiert. Wie bereits in der MRB des BBK ist der Risikobegriff durch das Politikfeld negativ besetzt, d.h. aus dem Risikomanagement werden keine positiven Effekte erwartet, sondern nur 94 Auch nicht einbezogen wurden vom Text deutlich abgetrennte Kästen zur Deutschen Anpassungsstrategie Klimawandel, zu Kritischen Infrastrukturen und zu Pandemien, da sie einen klaren Verweischarakter haben und so nicht zur Beantwortung der Frage beitragen, welcher Umgang mit zukünftigen Gefahren die Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz prägt. 4.3. Risikogovernance: die Übersetzung in nationale Policies 195 eine Verhinderung der Katastrophe und einen Erhalt des Status quo. In der Darstellung der staatlichen Rolle wird dieses Ziel durch eine teilweise enge Verkopplung der Rolle als Entscheider, der plant und Prioritäten setzt, und als Beschützer seiner Bevölkerung vor Gefahren ausgedrückt. Zusätzlich finden sich ungefähr gleiche viele Stellen, die sich sprachlich der Risikomanagementsprache mit ihrer Entscheidungsperspektive bedienen, wie Passagen, die den Schutz der Bevölkerung vor Gefahren in den Vordergrund stellen. So lässt sich aus der Analyse des Dokuments letztlich nicht entscheiden, ob die Bevölkerungsschutzpolitik in der Folge „risikound bedarfsorientiert“ oder „bedrohungsgerecht … für alle zu erwartenden Schadenslagen“ handelt bzw. mit „Vorsorgeplanung“ oder „Abwehrplanung“ beschäftigt ist (Deutscher Bundestag 2010, S. 3). Dennoch ist zu bemerken, dass die Entscheidungsperspektive expliziter formuliert wird: „Auf allen administrativen Ebenen können die mit Hilfe der Risikoanalyse jeweils generierten Erkenntnisse als Grundlage für die politisch Verantwortlichen dienen, um über den Umgang mit den identifizierten Risiken zu entscheiden“ (Deutscher Bundestag 2010, S. 4). Der Übergang ist sprachlich an manchen Stellen jedoch fließend. Im Bericht werden an verschiedenen Stellen umfassend konkrete Gefahren genannt, die Deutschland bereits betroffen haben oder realistischerweise betreffen könnten (Deutscher Bundestag 2010, S. 7). Sie werden jedoch nur selten mit der Risikoperspektive der MRB in Verbindung gebracht, die dort, wo sie genannt wird, abstrakt bleibt. Dies ist einerseits logisch, da noch keine Risikoanalysen durchgeführt wurden und die Gefahren so noch nicht in Relation zueinander gesetzt werden können. Andererseits deutet sich eine Schwerpunktsetzung durch den wiederholten Verweis auf die Verwundbarkeit kritischer Infrastrukturen bereits an, die auch mit der Verwundbarkeit der Bevölkerung – also einem Maß für das Schadensausmaß – in Verbindung gebracht werden (Deutscher Bundestag 2010, S. 7). Letztlich ist die Frage des Vorsorgeprinzips jedoch aus dem Text nicht zu entscheiden, da sowohl Argumentationen vorliegen, die auf eine Extremisierung – d.h. auf den katastrophischen Charakter der möglichen Ereignisse – hinweisen wie auch Argumente für die Risikoanalyse, die eine Normalisierungsperspektive impliziert. In Bezug auf den Umgang mit Unsicherheit und Nichtwissen wird betont, dass der Weg zu mehr Wissen bereits beschritten wurde und die ‚neue‘ Risikoanalyse nun den entscheidenden Schritt weitergehe: „Im Rahmen des Risikomanagements ist es zentrale Aufgabe, belastbare Informationen zu Gefahren, Risiken und vorhandenen Fähigkeiten und damit als transparente Entscheidungsgrundlagen bei komplexen 4. Risikogovernance: Eine Idee auf Reisen 196 Themen und Problemlagen bereitzustellen. Nur so kann über den Umgang mit Risiken angemessen entschieden werden. Risikoanalysen mit Bestimmung der Eintrittswahrscheinlichkeit sowie vorausschauender und strukturierter Ermittlung des Schadensausmaßes, mit dem bei Eintritt unterschiedlicher Gefahren zu rechnen ist, sind dafür ein unverzichtbares Instrument.“ (Deutscher Bundestag 2010, S. 4) Dieser kalkulierende Umgang mit Risiken findet sich jedoch nicht einheitlich innerhalb des Dokuments, wie sich dies beispielsweise durch den Begriff „Gefahrenabwehr“ (Deutscher Bundestag 2010, S. 5) ausdrückt, die das Ziel jeglicher Befassung mit zukünftigen Gefahren sei. Hier lässt sich eine sprachliche Parallele zur Risikodefinition des ISO 31000:2009 ziehen. Letztlich kann auch hier festgestellt werden, dass ein Unwissen einhegender Ansatz nur beim direkten Bezug auf die MRB feststellbar ist, während in der politischen Einbettung durch die Breite der erwähnten Gefahren und der Betonung von deren Komplexität die Akzeptanz von Unwissen eher nicht opportun scheint. Angesichts der zu treffenden Entscheidungen sei es „zentrale Aufgabe, belastbare Informationen zu Gefahren, Risiken und vorhandenen Fähigkeiten und damit als transparente Entscheidungsgrundlagen bei komplexen Themen und Problemlagen bereitzustellen“ (Deutscher Bundestag 2010, S. 12). Bei allen Unterschieden zum ISO 31000:2009 findet sich in der Bundestagsdrucksache jedoch der zyklische Charakter der Risikoanalyse wieder: „Die Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz ist eine Daueraufgabe und als Prozess zu verstehen. Erkenntnisse, verwendete Daten und methodisches Vorgehen sind regelmäßig zu überprüfen, zu aktualisieren und ggf. an neue Rahmenbedingungen anzupassen. Nur so kann eine realistische Einschätzung der aktuellen Risiken erfolgen, die je nach bereits erfolgter Maßnahmen im Rahmen des Risiko- und Krisenmanagements zu einer Veränderung (im besten Falle Verbesserung) der Risikolandschaft führt. (Deutscher Bundestag 2010, S. 29) Auch Risikomanagement wird in der Bundestagsdrucksache thematisiert, allerdings hauptsächlich in der Langfassung des Berichts (insbesondere Deutscher Bundestag 2010, S. 12), so dass sich zumindest sagen lässt, dass es keine zentrale Forderung des Dokuments ist. Der Bericht an den Bundestag macht im Gegensatz zur MB eine stärkere Aussage über die Eigenverantwortung der Bevölkerung für den Teil des Risikos, das der Staat nicht übernehmen will: 4.3. Risikogovernance: die Übersetzung in nationale Policies 197 „Ein vollständiger Schutz der Bevölkerung kann durch staatliche Vorsorge alleine nicht gewährleistet werden. Deshalb muss zusätzlich zur staatlichen Vorhaltung eine entsprechende ereignisabhängige Vorbereitung der Bürger (Auf- und Ausbau der Selbsthilfefähigkeiten) gefordert und gefördert werden“ (Deutscher Bundestag 2010, S. 6, 30 identisch). Damit ist explizit nicht das System der im Bevölkerungsschutz aktiven zivilgesellschaftlichen Organisationen gemeint, die an anderer Stelle in ihrer Verantwortung erwähnt werden (Deutscher Bundestag 2010, S. 9). Die Eigenverantwortung der Bevölkerung kann nach dem Text daraus entstehen, dass die Bevölkerung auch Empfänger der Risikokommunikation ist, denn: „Eine aktive Risikokommunikation schafft ein Risikobewusstsein und kann somit dazu beitragen, dass die Selbsthilfefähigkeit der Bevölkerung und der Vorsorgegedanke gestärkt werden“ (Deutscher Bundestag 2010, S. 6, 30 identisch). Eine Beteiligung an der Diskussion über konkrete Schutzziele oder Restrisiken wird hingegen nicht gefordert, dies bleibt „fachübergreifender Expertise“ und „interdisziplinäre[r] und behörden- übergreifende[r] Zusammenarbeit“ überlassen (Deutscher Bundestag 2010, S. 6). Die Verantwortung für den Schutz der Bevölkerung bleibt so letztlich im etablierten System der politischen Institutionen und des Katstrophenschutzes. Im Vergleich zwischen dem ISO 31000:2009 und der Bundestagsdrucksache lässt sich festhalten, dass in beiden die politische Verantwortung in Form des Risikomanagements Thema ist, die im ISO 31000:2009 jedoch deutlich stärker formuliert wird, als sie in der Bundestagsdrucksache umgesetzt wird. Insbesondere, dass die Notwendigkeit von Kommunikation über den ganzen Zyklus hinweg im Text des ISO-Standards stark betont wird, spiegelt sich in der politischen Darstellung nicht wider. Auch die Normalisierungsperspektive und die Einhegung von Unsicherheit durch die Risikoanalyse werden in der Drucksache nicht so stringent formuliert wie im Text des ISO-Standards 31000:2009. Vergleich und Rückbezug zur Heuristik Die beiden politischen Dokumente aus dem deutschen Bevölkerungsschutz sind nicht so eindeutig der Idee der Risikogovernance zuzuordnen wie die untersuchten ISO-Standards. Der Übersetzungsprozess hat die Idee signifikant verändert. Insbesondere dort, wo ein direkter Bezug auf die ISO-Standards hergestellt wird, sind jedoch die gleichen Elemente auffind- 4.3.2.3. 4. Risikogovernance: Eine Idee auf Reisen 198 bar: Die probabilistische Bewertung von Gefahren, die den Kontext stark berücksichtigt und letztlich eine Entscheidung über Schutzziele und Risikobearbeitung ermöglicht. Parallel dazu lassen sich jedoch auch Belege für eine Gefahrenorientierung und das Streben nach umfassendem politischem Handeln auf diese zukünftigen Gefahren hin finden. Auch der Idealfall des Zyklusmodells wird angesprochen, er steht jedoch nicht im Zentrum der Dokumente. Insgesamt lässt sich festhalten, dass sich in beiden Dokumenten aus dem nationalen Kontext weitere zentrale Bestandteile einer Risikogovernance nicht finden, insbesondere die starke Betonung von Kommunikation und Transparenz und die Nutzung unterschiedlicher Governanceoptionen. Eine zentrale Risikosteuerung wird nur indirekt thematisiert, da das Ziel der Publikationen die gemeinsame Risikoanalyse von Bund und Ländern ist, die Voraussetzung für eine entsprechende Governance wäre. Auch die Risiken der Risikoanalyse (wenn schon nicht Governance) werden nicht thematisiert. In Bezug auf eine Politik, die sich an Risikogovernance orientiert, wurden in Kapitel 2.3.1. zwei Verantwortungsmechanismen explizit benannt, nämlich die Übergabe von Verantwortung an nicht-staatliche Akteure und das Setzen von Prioritäten und Grenzen bei der Bearbeitung von Risiken. Der erste Aspekt findet sich in den beiden nationalen Dokumenten nur an den (wenigen) Stellen, an denen die Eigenverantwortung der Bevölkerung betont wird. Der zweite Aspekt wird abstrakt als politisches Entscheiden thematisiert, das auf Basis einer Risikoanalyse möglich sei. Zusammenfassend lässt sich also werten, dass die MRB des BBK per se und ihre politische Nutzbarmachung zwar die Grundvoraussetzung für eine Politik auf der Basis von Risikogovernance bilden, diese jedoch nicht explizit fordern. Stattdessen schließen sie gerade in der Beschreibung der Ausgangslage in Deutschland an Vorstellungen an, die sich eher im Bereich der Gefahrenabwehr verorten lassen: Es muss ein umfassendes Wissen über zukünftige Gefahren für die deutsche Bevölkerung erreicht werden, deren Schutz oberstes politisches Ziel und auch staatliche Aufgabe ist. Fasst man dieses Ergebnis mit Hilfe der in Kapitel 2.3.5. aufgestellten Heuristik zusammen, so ergibt sich folgende Übersicht: 4.3. Risikogovernance: die Übersetzung in nationale Policies 199 Ri sik og ov er na nc e IS O 3 10 00 :2 00 9 IE C/ IS O 3 10 10 :2 00 9- 11 M et ho de zu r R isik oa na ly se d es BB K U nt er ric ht un g de s B un de st ag s Zi el v on R isi ko re gu lie ru ng G ru nd le ge nd er S ch ut z x x x (x ) Ro lle d es S ta at es En tsc he id un g üb er d ie O bj ek te u nd G re nz en d es S ch üt ze ns w er te n x x (x ) (x ) N ic ht -st aa tli ch e A kt eu re un d In di vi du en Te iln ah m e a m D isk ur s ü be r Ri sik en , O bj ek te u nd G re nze n de s S ch üt ze ns w er te n (x ) Be sc hr än kt e R ol le, n ur In pu t (x ) Be sc hr än kt e R ol le, n ur In pu t - - Vo rs or ge pr in zi p N or m ali sie ru ng d es K at as tro ph en fa lls x x x (x ) U m ga ng m it U ns ic he rh ei t/ N ic ht w iss en Ak ze pt ie rt: E in he gu ng d ur ch Ka lk ul at io n x x x (x ) Pa rt iz ip at io n + + (n ur im S in ne vo n Ko m m un ik at io n) + (n ur im S in ne vo n Ko m m un ik at io n) - - K om m un ik at io n un d Tr an sp ar en z ++ ++ ++ + + Be zi eh un g zw isc he n Fr ei he it un d Si ch er he it Ko nt in ui er lic he r A us ha nd lu ng sp ro ze ss Ke in e A us sa ge Ve ra nt w or tu ng fü r d ie S ich er he it de r B ür ge r_ in ne n Au fg et eil t z w isc he n St aa t, G ese lls ch af t u nd an de re n Ak te ure n ein sc hl ie ßl ich M ar kt ak te ur en Ke in e A us sa ge (x ) (n ur B ev öl ke ru ng ) (x ) (n ur B ev öl ke ru ng un d Zi vi lg es ell sc ha ft) Le ge nd e: X = Vo rh an de n; (X ) = n ich t v ol lst än di g im S in ne vo n Ri sik og ov er na nc e v or ha nd en ; – = n ich t v or ha nd en Ri sik og ov ern an ce in d er IS O 31 00 0: 20 09 u nd d er IE C/ IS O 31 01 0: 2 00 9 un d in d en an al ys ier ten D ok um en ten d es BB K un d de s B M I i m V erg lei ch m it de r I de e d er Ri sik og ov ern an ce . Ta be lle 7 : 4. Risikogovernance: Eine Idee auf Reisen 200 Abschließend können die Standards ISO 31000:2009 und IEC/ISO 31010:2009-11 als Vertreter der Risikogovernanceidee gewertet werden, deren Übersetzung in den deutschen Kontext jedoch wichtige Elemente der Risikogovernance abschwächt. Das Analyseergebnis bestätigt die Erwartungen dieser Arbeit somit in der Hinsicht, dass es in der deutschen Katastrophenvorsorge Tendenzen zu einer Regulierung gibt, die Risikogovernance nutzt. Auch die Grundannahme, dass internationale Einflüsse – in diesem Fall die beiden analysierten ISO-Standards – hier eine wichtige Rolle spielen könnten, ist weiterhin plausibel. Die Roadmap des European Forum for Disaster Risk Reduction Es existiert bislang kein deutsches Umsetzungsdokument für das SFDRR. An dieser Stelle soll ersatzweise die Roadmap des European Forum for Disaster Risk Reduction (EFDRR) zur Implementierung des SFDRR 2015-2020 analysiert werden. Die Roadmap des EFDRR verweist in vielen Aspekten auf den Text des Sendai Framework und betont einführend beispielsweise gleichermaßen die Wichtigkeit der Partizipation der Stakeholder wie auch die Hauptverantwortung des Staates für Katastrophenvorsorge. Die sehr umfassenden Schutzziele des Sendai Framework werden nicht wortwörtlich wiederholt, jedoch wird die Betroffenheit Europas durch Katastrophen insbesondere im Licht des nun holistischeren Katastrophenverständnisses des SFDRR mit europäischen Beispielen dargestellt. Die Roadmap konzentriert sich auf die Umsetzung von zwei Zielen: Die Entwicklung von Katastrophenvorsorgepolitiken und –strategien und die Integration von Katastrophenvorsorge in relevante andere Politikbereiche. In allen Bereichen wird jeweils die Rolle des EFDRR bzw. europäischer Kooperation zusätzlich zu den Vorgaben für nationale Politik hervorgehoben. Diese wurde jedoch bei der Analyse ausgespart. Insbesondere das erste Ziel legt einen deutlichen Schwerpunkt auf die Rolle staatlicher Institutionen in ihrer Verantwortung, das Verfahren für die Erstellung von Katastrophenvorsorgestrategien zu organisieren: „As basis for the implementation roles and responsibilities must be sorted out…“ (European Forum for Disaster Risk Reduction 2016, S. 4). Dies wird auch dadurch deutlich, dass das erste Unterziel, die Governance, den Staat als Regulierer in die Pflicht nimmt: „Good governance, including proper laws, regulations, designated responsibilities, cooperation and reviewing, is fundamental for the ef- 4.3.3. 4.3. Risikogovernance: die Übersetzung in nationale Policies 201 fective implementation of the Sendai Framework, as well as, national and local level strategies. Strengthening governance to manage disaster risk is a priority of action in the Sendai Framework.” (ebd., S. 4) Dazu werden unterschiedliche staatliche Ebenen und Gruppen explizit angesprochen, wie beispielsweise Raumplaner, die in die nationalen Plattformen integriert werden sollten (ebd., S. 7). Die lokale Ebene wird im Dokument konsequent neben der nationalen Ebene genannt. Nicht-staatliche Akteure sollen dezidiert Verantwortung bekommen, am Risikomanagement und an der Umsetzung der Katastrophenvorsorgepolitik teilzunehmen, wobei die Roadmap mehrmals die klare Zuweisung von Rollen und Verantwortungen als zwingend notwendig betont und nicht nur die Inklusion aller Stakeholder fordert, sondern auch deren Empowerment, um diese Rolle auch übernehmen zu können. Während die Partizipationsanforderung so höher ausgestaltet wird, als dies im Sinne eines Risikogovernanceansatzes sein müsste, werden staatliche Institutionen vor allem in ihrer Rolle als Regulierer angesprochen, wie dies im Sinne der Risikogovernance zu erwarten wäre. Die Zuordnung ist jedoch nicht eindeutig feststellbar, da in der zweiten Priorität die Verantwortung der nichtstaatlichen Akteure einerseits und von Wirtschaftsakteuren andererseits noch einmal stark betont wird: „National governments, which are primarily responsible for disaster risk reduction, are encouraged to call for a definition of responsibilities across institutions and stakeholders to manage risk. This will help make stakeholder interaction with state institutions more predictable, especially interactions with private corporations which are responsible for a significant amount of risk management and mitigation.” (ebd., S. 6) Die Rolle der Wirtschaft wird als bisher beschränkt beschrieben, obwohl mit Wirtschaftswachstum die Notwendigkeit einhergehe, sich für Katastrophenvorsorge zu engagieren (ebd., S. 7). Während die Wirtschaft aufgefordert wird, sich einzubringen, und dies insbesondere, wenn sie öffentliche Leistungen erbringe (z.B. Infrastruktur betreibe), sollen staatliche Institutionen auf allen Ebenen mit dieser kooperieren und von dortigen guten Praktiken lernen – genannt werden unter anderem freiwillige Standards und Mechanismen des Risikotransfers. Somit geht die Rolle der Stakeholder wie schon im Sendai Framework über eine reine Teilnahme am Risikomanagement hinaus und die Verantwortung wird zwischen dem Staat, nicht-staatlichen Akteuren und der Wirtschaft aufgeteilt. Kommunikation und Transparenz, beispielsweise im 4. Risikogovernance: Eine Idee auf Reisen 202 Hinblick auf Bewusstseinsbildung bei der eigenen Bevölkerung, werden hingegen nicht als Handlungsprioritäten erwähnt. Die Roadmap des EFDRR transportiert eindeutig ein normalisiertes Katastrophenverständnis, bei dem durch Kalkulation Risiken eingehegt werden sollen, und vermittelt somit Kernelemente von Risikogovernance. Das SFDRR habe “disaster risk management actors with a series of new guidelines” (ebd., S. 1) ausgestattet. Ein Abschnitt des Dokuments widmet sich der Analyse von Risiken als grundlegend für politische Entscheidungen, sie ermöglichten „informed decision making about the focus and actions needed“ (ebd., S. 5). In den direkt folgenden Ausführungen wird darauf verwiesen, dass dies in Europa bereits anerkannt sei und die Roadmap verweist auf die HWRM-RL und die „guidelines for risk assessment“ der Europäischen Kommission (Europäische Kommission 2010). Die Wichtigkeit des Prinzips der Kalkulierbarkeit wird im folgenden Abschnitt deutlich, in dem die Entwicklung von Datenbanken über Verluste durch Katastrophen als Priorität verankert wird. Diese seien nicht nur wichtig, um einen Vergleichswert zu haben, an dem die Ziele des SFDRR gemessen werden könnten. Sie könnten auch dazu genutzt warden, “to assess the costs and benefits of disaster risk management, to demonstrate the need for public and private investment, and to show the need for risk-sharing and social protection mechanisms“ (European Forum for Disaster Risk Reduction 2016, S. 5). Zusammenfassend können der starke Fokus auf Daten und Risikoanalyse sowie die Lokalisierung der Hauptverantwortung auf staatlicher Seite bei gleichzeitiger umfassender und verantwortungsvoller Rolle für nichtstaatliche Akteure und vor allem die Wirtschaft so interpretiert werden, dass die Idee der Risikogovernance in großen Teilen vertreten wird. Auffällig ist jedoch, dass zwar die Vulnerabilität europäischer Gesellschaften herausgestellt, jedoch keine explizite Schutzzielformulierung verwendet wird. Vergleich und Rückbezug zur Heuristik Das SFDRR und in noch stärkerem Maße das EFDRR transportieren Kernideen von Risikogovernance, auch wenn beide keine Anleitungen für die Einrichtung eines entsprechenden Verfahrens sind. In einigen Punkten weichen beide jedoch von der Idee der Risikogovernance ab, etwa in der umfassenden Schutzzieldefinition des SFDRR oder in der bedeutenden und verantwortungsvollen Rolle für nicht-staatliche Akteure und die Wirtschaft – ein Aspekt, der im EFDRR noch deutlicher zutage tritt und an die Grenze zur Resilienz vordringt. Doch gerade die Betonung des Verantwortungsaspekts setzt indirekt Grenzen für die staatliche Verantwortung, so 4.3. Risikogovernance: die Übersetzung in nationale Policies 203 dass im Mittel durchaus eine Verortung in der Risikogovernance vorgenommen werden kann. Im Rückgriff auf die Heuristik können die Ergebnisse wie folgt zusammengefasst werden: Risikogovernance Sendai Framework for Disaster Risk Reduction European Forum for Disaster Risk Reduction Ziel von Risikoregulierung Grundlegender Schutz - - Rolle des Staates Entscheidung über die Objekte und Grenzen des Schützenswerten Nicht eindeutig, Tendenz zu Resilienz Nicht eindeutig, Tendenz zu Risikogovernance Nicht-staatliche Akteure und Individuen Teilnahme am Diskurs über Risiken, Objekte und Grenzen des Schützenswerten (X – geht darüber hinaus) (X – geht darüber hinaus) Vorsorgeprinzip Normalisierung des Katastrophenfalls X X Umgang mit Unsicherheit/Nichtwissen Akzeptiert: Einhegung durch Kalkulation X X Partizipation + ++ ++ Kommunikation und Transparenz ++ ++ - Beziehung zwischen Freiheit und Sicherheit Kontinuierlicher Aushandlungsprozess X Keine Aussage Verantwortung für die Sicherheit der Bürger_innen Aufgeteilt zwischen Staat, Gesellschaft und anderen Akteuren einschließlich Marktakteuren X X Legende: X = Vorhanden; (X) = nicht vollständig im Sinne von Risikogovernance vorhanden; – = nicht vorhanden Risikogovernance im SFDRR und in der Roadmap des EFDRR im Vergleich mit der Idee von Risikogovernance. Vergleicht man die beiden Dokumente und versteht – im Sinne der theoretischen Herangehensweise – das SFDRR als Objekt, das Elemente von Risikogovernance transportiert, und die Roadmap des EFDRR als Ergebnis des (in diesem Fall europäischen) Übersetzungsprozesses, so lässt sich feststellen, dass gerade die Elemente in der Übersetzung stark gemacht wur- Tabelle 8: 4. Risikogovernance: Eine Idee auf Reisen 204 den, die für Risikogovernance stehen. Teilweise sind diese in der Roadmap des EFDRR stärker im Sinne der Risikogovernance formuliert als im SF- DRR. Aus dem starken Verweis auf die Vorarbeiten auf (EU‑)europäischer Ebene zur Risikoanalyse lässt sich ableiten, dass dies möglich war, weil die Fashion der Risikogovernance dort bereits als Organsationsprinzip genutzt wird und so eine hohe Übereinstimmung zwischen den Aspekten im SF- DRR, die die Idee der Risikogovernance transportieren, und bereits etablierten Ideen vorhanden war. Da die Roadmap des EFDRR keine deutsche Übertragung des SFDRR ist, könnten jedoch in der nationalen Umsetzung noch andere Schwerpunkte gesetzt werden. Letztlich kann das EFDRR für diesen nationalen Übersetzungsprozess als eine Verstärkung der Risikogovernanceidee verstanden werden. Inwieweit sich dieser Einfluss in der deutschen Politik nachweisen lassen wird, ist eine empirische Frage, die zu diesem Zeitpunkt noch nicht geklärt werden kann. Fazit: Risikogovernance ist als Idee im nationalen Kontext möglich Im Vergleich der Ergebnisse der Übersetzungsprozesse lässt sich für die Umsetzung der HWRM-RL und für die MRB eine entscheidende Gemeinsamkeit finden: Beide transportieren noch die Idee von Risikogovernance mit den Kerninhalten aus jeweils dem Objekt, mit dem die Idee im nationalen Kontext ankam. In beiden Fällen wird sie jedoch in den Umsetzungsdokumenten so abgeschwächt, dass eine Regulierung nach der Idee der Risikogovernance mit ihnen möglich wäre, aber nicht zwingend ist. Für das Sendai Framework kann bisher keine entsprechende Aussage getroffen werden, da der Umsetzungsprozess noch nicht weit genug fortgeschritten ist. Interessant ist jedoch, dass die Roadmap des EFDRR die Idee der Risikogovernance stärker formuliert, als dies im Sendai Framework der Fall ist und so die ‚Schwäche‘ des SFDRR im Hinblick auf den Transport der Idee von Risikogovernance – im Vergleich mit der HWRM-RL und den ISO-Standards – in gewisser Weise zu kompensieren scheint. Ob die Idee der Risikogovernance in der Umsetzung hier wieder abgeschwächt werden wird, wie dies bei den anderen beiden Policies der Fall war, ist eine noch zu treffende politisch-strategische Entscheidung. Erste Hinweise auf die Beantwortung der Frage werden jedoch im zweiten Analyseschritt dieser Arbeit herausgearbeitet. Die Ergebnisse für den nationalen Kontext lassen sich unter Rückgriff auf die Heuristik in der folgenden, vergleichenden Tabelle abbilden: 4.3.4. 4.3. Risikogovernance: die Übersetzung in nationale Policies 205 Ri sik og ov er na nc e LA W A: K ar te n LA W A: Ri sik om an ag em en t M et ho de zu r R isi ko an al ys e d es BB K U nt er ric htu ng d es Bu nd es ta gs Eu ro pe an F oru m fo r D isa st er R isk Re du ct io n Zi el v on R isi ko re gu lie ru ng G ru nd leg en de r S ch ut z Ke in e Au ssa ge N ich t e in de utig , T en de nz zu u m fa sse nde m S ch ut z X (X ) - Ro lle d es S ta at es En tsc he id un g üb er d ie O bj ek te u nd G re nz en de s S ch üt ze ns w er te n Ke in e Au ssa ge - (X ) (X ) N ich t e in de utig , T en de nz zu R isi ko go ve rn an ce N ic ht -st aa tli ch e Ak te ur e u nd In di vi du en Te iln ah m e a m D isk ur s üb er R isi ke n, O bj ek te un d G re nz en d es Sc hü tz en sw er te n U nk lar X - - (X ) G eh t d ar üb er hi na us Vo rs or ge pr in zi p N or m ali sie ru ng d es Ka ta str op he nf all s X X X (X ) X U m ga ng m it U nsic he rh ei t/N ic ht w iss en Ak ze pt ier t: Ei nh eg un g du rc h Ka lk ul at io n X X X (X ) X Pa rt iz ip at io n + + + - - ++ 4. Risikogovernance: Eine Idee auf Reisen 206 Ri sik og ov er na nc e LA W A: K ar te n LA W A: Ri sik om an ag em en t M et ho de zu r R isi ko an al ys e d es BB K U nt er ric htu ng d es Bu nd es ta gs Eu ro pe an F oru m fo r D isa st er R isk Re du ct io n K om m un ik at io n un d Tr an sp ar en z ++ ++ ++ + + - Be zi eh un g zw isc he n Fr ei he it un d Si ch er he it Ko nt in ui er lic he r A us ha nd lu ng sp ro ze ss Ke in e Au ssa ge Ke in e A us sa ge Ke in e A us sa ge Ve ra nt w or tu ng fü r d ie S ic he rh ei t de r B ür ge r_ in ne n Au fg et eil t z w isc he n St aa t, G es ell sc ha ft un d an de re n Ak te ur en ei nsc hl ieß lic h M ar kt ak te ur en Ke in e Au ssa ge Be im S ta at , ab er b as iere nd au f E ige nv or so rg e (X ) (n ur B ev öl ke ru ng ) (X ) (n ur B ev öl ke ru ng u nd Zi vi lg es ell sc ha ft) X Le ge nd e: X = Vo rh an de n; (X ) = n ich t v ol lst än di g im S in ne vo n Ri sik og ov er na nc e v or ha nd en ; – = n ich t v or ha nd en Üb ers ich t ü be r R isi ko go ve rn an ce in al len an al ys ier ten U m set zu ng sd ok um en ten im V erg lei ch m it de r I de e v on R isi ko go ve rn an ce . Ta be lle 9 : 4.3. Risikogovernance: die Übersetzung in nationale Policies 207 Die Ergebnisse zeigen, dass mit der Umsetzung der internationalen Policies eine Regulierung, basierend auf der Idee der Risikogovernance, möglich ist, jedoch nicht zwingend vorgeschrieben wird. Damit weicht sie von den internationalen Policies ab. Dies betrifft im Bericht an den Bundestag sogar den Kern von Risikogovernance, die Transformation von Gefahren in Risiken und so die Normalisierung von Katastrophen. Die Rolle der Bevölkerung bzw. der Zivilgesellschaft in der Bearbeitung von Risiken wird jedoch durchgehend betont. Hier kommt eventuell der lokale Kontext, in der die Zivilgesellschaft in der Katastrophenbewältigung bereits im traditionellen Sicherheitsverständnis eine wichtige Rolle hatte, der Idee der Risikogovernance zugute. Im Hinblick auf Risikogovernance als reisende Idee könnte man dies auf verschiedene Weisen interpretieren: Als Zeichen, dass die für den Übersetzungsprozess Verantwortlichen an bestehende Ideen anknüpfen wollen und müssen, um die neue Idee in der Breite verständlich und umsetzbar zu machen. Andererseits wäre genauso denkbar, dass sie der neuen Idee selbst ablehnend gegenüberstehen und so versuchen diese, so weit wie möglich, abzuschwächen, ohne sie jedoch ganz umdefinieren oder weglassen zu können, da sie gesetzlichen Vorgaben folgen müssen. Der zweite Analyseschritt dieser Arbeit wird dazu eine eindeutigere Antwort formulieren. Diese Arbeit interessiert sich jedoch nicht für die Einführung von Risikogovernance im Sinne einer Implementationsstudie, die sich als nächsten Schritt die politische Praxis der Umsetzung ansehen würde. Sie hat stattdessen das Ziel, den möglicherweise unterliegenden normativen Wandlungsprozess zu untersuchen, der von einer über eine Policy hinausgehenden Bedeutung wäre. Daher sollen als Fazit des ersten Analyseschritts die Ergebnisse dieses Unterkapitels im Hinblick auf die Forschungsfrage ausgewertet werden, um anschließend im zweiten Analyseschritt (vgl. Kapitel 5) zu erarbeiten, wie diese Ergebnisse zustande gekommen sind und was sie für die Implementierungspraxis bedeuten. Zwischenfazit: Internationaler Einfluss auf einen Normwandel hin zur Katastrophenvorsorge? Die Forschungsfrage dieser Arbeit ist, ob sich ein normativer Wandel hin zur Katastrophenvorsorge durch internationale Einflüsse feststellen lässt, die die Idee der Risikogovernance transportieren. Für ein erstes Fazit zur Forschungsfrage nach dem ersten Analyseschritt kann diese in zwei Aspek- 4.4. 4. Risikogovernance: Eine Idee auf Reisen 208 te geteilt werden: Der Frage nach dem internationalen Einfluss und dem Rückschluss auf den untersuchten Normwandelprozess. Einfluss durch die internationalen Policies Damit es zu einem internationalen Einfluss kommen kann, müssen die untersuchten internationalen Policies die Idee der Risikogovernance transportieren. Dies ist, wie im bisherigen Verlauf von Kapitel 4 gezeigt, weitestgehend der Fall. Die Hochwasserrisikomanagementrichtlinie der EU, die Standards ISO 31000:2009 und IEC/ISO 31010:2009-11 und das Sendai Framework for Disaster Risk Reduction transportieren als Objekte Grundideen von Risikogovernance – teilweise mit einer Tendenz zum Risikomanagement wie in den Standards, teilweise mit einer Betonung der Governanceaspekte, wenn, wie im SFDRR, die nicht-staatlichen Akteure explizit Verantwortung zugesprochen bekommen. Damit dieser Einfluss zum Tragen kommen kann, müssen diese Kernelemente sich auch in den nationalen Policies wiederfinden lassen. Dies ist im Hinblick auf die Transformation von Gefahren in Risiken und die Normalisierung von Katastrophen durchaus der Fall. Bei der Frage nach der Verantwortung für die Steuerung des Risikogovernanceprozesses und für dessen Durchführung und Umsetzung ist das Bild jedoch weniger eindeutig. So sehen zwar alle Umsetzungsdokumente eine (mehr oder weniger starke) Rolle für ökonomische und zivilgesellschaftliche Akteure vor und verweisen auf die Eigenverantwortung der Bevölkerung. Die Rolle des Staates wird jedoch nicht klar im Hinblick auf das Setzen von Prioritäten und Standards im Risikomanagementprozess und auf dessen Umsetzung hin unterschieden. Dies wird jedoch auch von den internationalen Policies nicht gefördert, wenn beispielsweise in der HWRM-RL und im SFDRR sehr umfassende Schutzziele formuliert werden, ohne dass Abwägungen und Prioritätensetzungen zwischen diesen thematisiert werden. So findet sich die Begrenzung staatlicher Verantwortung, die theoretisch als wichtiger Bestandteil der Idee von Risikogovernance herausgearbeitet wurde, nur in den ISO-Standards und kann so auch nur in der MRB des BBK weitergegeben werden. Selbst dort zeigt sich jedoch, dass diese Möglichkeit neben ein umfassendes Verständnis staatlicher Verantwortung gestellt und so für die nationale Umsetzung deutlich abgeschwächt wird. Im Hinblick auf die Forschungsfrage lässt sich also schließen, dass durch die internationalen Policies durchaus ein Einfluss feststellbar ist. Kernelemente der Idee von Risikogovernance werden in den nationalen Kontext übertragen. Dennoch lassen sich im Vergleich der jeweiligen Dokumente deutliche Unterschiede erkennen, was der Anpassung des Übersetzungs- 4.4. Internationaler Einfluss auf einen Normwandel hin zur Katastrophenvorsorge? 209 prozesses geschuldet ist. Die Frage, die mit Hilfe der Dokumentenanalyse jedoch nicht beantwortet werden kann, ist, wie diese Unterschiede zu bewerten sind: Bedeuten sie eine Ablehnung der umfassenden Idee der Risikogovernance oder passen sie die Idee so an den nationalen Kontext an, dass ihre Kernelemente nun politisch wirksam werden können? Dieses Verständnis wird erst der zweite Analyseschritt ermöglichen. In der Reflexion dieses Ergebnisses muss zudem berücksichtigt werden, dass der grundlegende Vergleich nur für zwei der drei Policies durchgeführt werden konnte. Zudem konnte bereits in Kapitel 1.3.2. gezeigt werden, dass in den betroffenen Politikfeldern die Nutzung der Risikosprache durch die untersuchten Policies zwar deutlich intensiviert und konzeptionalisiert wurde, dass der Begriff jedoch bereits im Politikfeld verwendet wurde. Für eine abschließende Beurteilung der Frage, inwieweit internationaler Einfluss generell eine Rolle gespielt hat und ob die hier untersuchten internationalen Policies tatsächlich einen entscheidenden Beitrag in der Entwicklung des Politikfeldes gebracht haben, muss so auch auf den zweiten Teil der Analyse verwiesen werden. In diesem sind tiefere Einblicke in die Entwicklung der Politikfelder möglich und auch Ergebnisse aus der nationalen Vorbereitung auf die Verhandlung und erste Hinweise auf die Umsetzung des SFDRR können berücksichtig werden. Beitrag zum Normwandel Das Erkenntnisinteresse dieser Arbeit liegt darin, ob sich ein Normwandel von reaktiver Katastrophenbewältigung hin zu einer präventiv gedachten Katastrophenvorsorge abzeichnet. Das Ergebnis des ersten Analyseteils ist im Hinblick auf die Übersetzung der neuen Idee (als Voraussetzung für normativen Wandel) ambivalent. Die strategische Nutzung von Risiko als Instrument der Steuerung wird mit den nationalen Dokumenten nicht als zwingend umzusetzen vorgeschrieben und diese bieten so viel Spielraum dafür, neue Ideen wie die der Risikogovernance nicht zu übernehmen. Doch der Umsetzungsspielraum, den die nationalen Dokumente gewähren, kann auch für eine Form der Übernahme genutzt werden, da er gro- ßen Raum für nachgelagerte regionale oder lokale Übersetzungsprozesse lässt. Letztere werden wiederum von den Sinngebungsprozessen der darin beteiligten Akteure bestimmt. Auch wenn die schwache Übersetzung der Idee in die nationalen Umsetzungsdokumente gegen einen Normwandel spricht, setzt dies nicht die im Design dieser Arbeit angelegten Argumente außer Kraft, warum die internationalen Policies und ihre nationale Umsetzung trotzdem einen 4. Risikogovernance: Eine Idee auf Reisen 210 Normwandel hin zur Katastrophenvorsorge stützen können. So haben alle drei internationalen Policies und die Umsetzungsdokumente, soweit sie existieren, eine präventive Ausrichtung und setzen auf ein Handeln in der Gegenwart, das die Katastrophe in ihren Bestandteilen selbst beeinflusst. Auch bleibt in beiden nationalen Umsetzungsprozessen, bei der HWRM- RL wie bei den ISO-Standards, erhalten, dass diese nur in der Kooperation zwischen fachlich verschiedenen Akteuren umgesetzt werden können, die ihre jeweilige Expertise einbringen und zusammen die Risiken einschätzen, bewerten und bearbeiten. Dies schließt an die Querschnittsperspektive an, die Katastrophenvorsorge und eine darauf ausgerichtete Politik definiert und nicht nur auf Katastrophenreaktionsfähigkeit abzielt. Im Ergebnis bleibt so ein Potential für Normwandel bestehen. Die schwache Übersetzung, die keine zwingende Umsetzung der Idee der Risikogovernance verlangt, spricht jedoch gegen einen schnellen und umfassenden Wandel. Wie die in diesem Zwischenfazit dargestellten Tendenzen jedoch qualitativ einzuordnen sind, also ob sich tatsächlich kein umfassender Wandel andeutet und welche Rolle die Policies spielen, kann allein anhand der Texte und einer Analyse mit Hilfe der Heuristik nicht entschieden werden. Daher wird im zweiten Analyseschritt diesen Ergebnissen der Sinngebungsprozess der beteiligten Akteure gegenübergestellt. Bevor diese Arbeit sich jedoch der Perspektive der am Übersetzungsprozess beteiligten Akteure zuwendet, wird im nächsten Absatz die Anwendbarkeit der Heuristik reflektiert. Methodisches Zwischenspiel: Reflexion der Heuristik Jedes Analyseergebnis kann nur so gut sein wie das Instrument, auf dem es beruht. In Sinne der interpretativen Forschungsperpektive dieser Arbeit soll nun die Heuristik, die für die Dokumentenanalyse genutzt wurde, kritisch reflektiert werden. In der Rückschau erwies sich die Heuristik als valides Instrument, das ein fundiertes Verständnis der politischen Dokumente ermöglichte und erlaubte, den Vergleich zwischen ihnen trotz ihres unterschiedlichen Charakters durchzuführen. Als besonders hilfreich und bedeutungstragend im Hinblick auf Risikogovernance erwies sich die Frage an den Text, welches Verständnis von Katastrophen sich darin spiegelt, d.h. ob für den Ernstfall geplant wird, ob die mögliche Katastrophe als Ereignis beeinflusst oder ob letztlich gar nicht mehr für spezifische Katastrophen geplant werden sollte. Eine zweite Kategorie, die sich als ebenso bedeutsam erwies, war die zum Umgang mit Unsicherheit, bei dem sich im 4.5. 4.5. Methodisches Zwischenspiel: Reflexion der Heuristik 211 Fall von Risikogovernance eine Einhegung durch Kalkulation, d.h. eine Transformation von Gefahren in Risiken, zeigen sollte. Insbesondere der Aspekt der Kalkulation war hierbei entscheidend für die Einordnung, die sich jedoch an manchen Stellen aus durchaus schwierig erwies: Auch für eine Idee der Gefahrenabwehr müssen viele Informationen gesammelt werden. Teilweise wurde der weitere Umgang mit diesen Informationen, d.h. ob danach ein Bewertungsprozess stattfindet, nicht thematisiert, obwohl er durchaus möglich wäre. Von großer Bedeutung für die Idee der Risikogovernance hatte sich theoretisch die Frage nach ihrem Ziel – einem grundlegenden, aber eben nicht umfassenden Schutz – herausgestellt. Diese Kategorie der Heuristik erwies sich in der Arbeit mit ihr als bedeutsam, da durch sie gezeigt werden konnte, dass nur eines der Umsetzungsdokumente diese Einschränkung umfassend transportiert. Stattdessen wurden in den anderen Fällen sehr umfassende Schutzziele formuliert und dies auf einer so generellen Ebene, dass dadurch kaum ein Aspekt des menschlichen Lebens in seiner natürlichen und technischen Umwelt ausgeschlossen werden konnte. In der Reflexion stellt sich nun die Frage, inwieweit eine Beschränkung auf einen grundlegenden Schutz eventuell im nationalen Kontext gar nicht sagbar ist. Wenn eine solche Aussage intendiert ist, könnte sie indirekt über den Aspekt der Eigenverantwortung der Bevölkerung thematisiert werden. Dieser ist durchgehend genannt, jedoch nicht in den Vordergrund gestellt worden. Näheren Aufschluss zu dieser Frage wird der zweite Analyseschritt bringen. Ein weiterer Punkt der Heuristik betraf die Rolle des Staates als Beschützer oder ‚nur‘ Setzer von Schutzzielen. Hier zeigte sich die Heuristik als nicht differenziert genug. Alle internationalen Policies richten sich an Staaten oder wurden hier in ihrer Anwendung durch Staaten analysiert. Somit schrieben sie diesen aus ihrem grundlegenden Charakter heraus eine Rolle als Umsetzer zu und betonten somit die staatliche Verantwortung oft in Kombination mit den genannten umfassenden Schutzzielen. In der Ausführung dieser Umsetzungsrolle ist der Aspekt des Bestimmens von Grenzen der Schutzverantwortung dann, wie dargestellt, nicht von besonderer Bedeutung. Wie dieses Analyseergebnis jedoch zu verstehen ist, wird erst der zweite Teil der Analyse erklären können. Dies gilt gleichermaßen für ein Problem, das sich im Laufe des Analyseprozesses in der Heuristik zeigte. So ist es theoretisch möglich, Risikogovernance über eine geteilte Verantwortung zwischen Staat, Gesellschaft und Wirtschaft zu konzeptionalisieren, in der der Staat insbesondere Verantwortung für das Setzen von Standards übernimmt. In der Praxis, d.h. in den Dokumenten, war dies je- 4. Risikogovernance: Eine Idee auf Reisen 212 doch schwer zu verorten, da der Staat Umsetzungsverantwortung be-/ erhielt und die Grenzen zwischen dem Setzen politischer Prioritäten und deren Umsetzung sprachlich nicht so klar gezogen wurden, dass immer eindeutig unterschieden hätte werden können, ob die Verantwortung für die Umsetzung nun geteilt wird oder ob letztlich der Staat rechenschaftspflichtig bleiben sollte. Im Hinblick auf die Rolle und Beteiligung von nicht-staatlichen Akteuren weist die Heuristik in der Reflexion zu viele sich überlappende Kategorien auf. Als bedeutungstragend für das Ergebnis der Analyse erwies sich die Frage, wie viel Transparenz und Kommunikation einerseits und Partizipation andererseits in den Dokumenten gefordert bzw. gefördert wurden. Hier konnte bei den einzelnen Policies ein aussagekräftiges Ergebnis erreicht werden. Diese beiden Kategorien überschnitten sich jedoch mit der Frage, welche Rolle nicht-staatliche Akteure generell im Prozess haben sollten. Hier zeigte sich, dass der theoretisch herausgearbeitete Unterschied – keine Rolle, eine Rolle im Diskurs über Grenzwerte mit Beteiligung an der Umsetzung bzw. die entscheidende Rolle – in der Praxis schwer entscheidbar ist. Die Kategorie überschnitt sich weiterhin mit der bereits angesprochenen Problematik von geteilter Verantwortung, aber staatlicher Hauptverantwortung für die Steuerung des Risikomanagementprozesses. Das grundlegende, politikwissenschaftlich analysierbare Dilemma zwischen Sicherheit und Freiheit wurde in den analysierten Dokumenten mit einer Ausnahme nicht thematisiert. Dieses Ergebnis ist überraschend, da in einem politischen Bereich, der sich mit der Frage beschäftigt, wie Sicherheit erreicht werden kann, der Bezug zur Freiheit einen hohen Stellenwert haben sollte. Über die einzelnen Kategorien der Heuristik hinaus stellt sich die Frage, ob diese dem theoretischen Anspruch an Risikogovernance, nämlich dass diese dem lokalen Kontext angepasst werden muss, überhaupt gerecht werden konnte. Letztlich zeigte sich in den stark bedeutungstragenden Kategorien ein eher mechanistisches Verständnis von Risikogovernance, das auf die Einführung eines Risikomanagementsystems in einem diverse Akteure einschließenden Governancekontext abzielt. Hier stieß das Instrument an sich an seine Grenzen, die nun durch den zweiten, deutlich induktiveren, Analyseschritt ausgeglichen werden sollen. Er basiert auf der Auswertung von Interviews mit an der Übersetzung beteiligten Akteuren, bei denen die Heuristik zwar die Erstellung des Interviewleitfadens leitete. Angesicht der benannten Schwierigkeiten in der Anwendung wurden die Interviews jedoch über den Leitfaden hinausgehend als Forum für die Interviewten geführt und folgten den von ihnen angebotenen Themen. In- 4.5. Methodisches Zwischenspiel: Reflexion der Heuristik 213 dem die Interviewten so ihre eigenen Schwerpunkte setzen konnten, wird ihr Sinngebungsprozess zu den Entwicklungen, die sich in ihrem Politikfeld abspielen, darin deutlich (vgl. ausführlicher Kapitel 3.2.). Ziel des zweiten Analyseschritts ist es im Folgenden, das Ergebnis des ersten Analyseschritts zu verstehen. 4. Risikogovernance: Eine Idee auf Reisen 214 In den Mechanismen des Normwandels: Analyse der Übersetzungsprozesse In diesem Abschnitt stehen die Sinngebungsprozesse der jeweiligen Übersetzer der Policies im Fokus. Diese wurden in Experteninterviews erhoben bzw. stehen als solche zur Verfügung95. Die Darstellung der Ergebnisse folgt in den drei Unterkapiteln zu den einzelnen Policies. In diesen werden in jeweils vier Schritten die einzelnen Aspekte der Forschungsfrage analysiert: Zuerst wird jeweils der Übersetzungsprozess aus der Perspektive der Übersetzer_innen dargestellt, dann folgt der Abgleich zwischen den von den Befragten verwendeten Begriffen und den Konzepten dieser Arbeit. Im dritten Schritt wird das Potential für internationalen Einfluss untersucht, um abschließend die Frage nach dem normativen Wandel sowohl aus der Perspektive der Übersetzer_innen wie auch für diese Arbeit zu beantworten. Das Kapitel schließt mit einer vergleichenden Perspektive auf die Ergebnisse zu den einzelnen Policies. Die Hochwasserrisikomanagement-Richtlinie (HWRM-RL) Dieser Abschnitt beruht auf der Analyse zweier Interviewkorpora, die im Rahmen anderer Forschungsprojekte entstanden sind, inhaltlich jedoch ähnliche Fragestellungen verfolgten.96 Es handelt sich um zwei große Korpora, die zu unterschiedlichen Zeitpunkten der Implementation der HWRM-RL geführt wurden. In der folgenden Darstellung der Analyseergebnisse wird sich jeweils die Reflexion der zeitlichen Entwicklung und inhaltlichen Unterschiede zwischen den beiden Korpora finden. Unterschiede können dabei dem verschiedenen geographischen Fokus (Rhein- und Donaugebiet vs. Rhein- und Elbegebiet), der zugrundeliegenden Forschungsfrage (Fokus auf der HWRM-RL vs. Fokus auf Risikogovernance) oder der Zusammensetzung der Gruppe der Befragten geschuldet sein, die im ersten Korpus auch Implementierende unterhalb der Länderebene systematisch einschließt. Trotz aller Unterschiede lässt sich aus der Gesamt- 5. 5.1. 95 Zur methodischen Vorgehensweise der Analyse siehe Kapitel 3. 96 Zur inhaltlichen Methodenkritik nach der Analyse der beiden Interviewkorpora vergleiche Abschnitt 5.1.5. 215 heit der Interviews ein repräsentatives Bild für die Beantwortung der Forschungsfrage gewinnen: In beiden Projekten wurden für die Bearbeitung dieser Forschungsfrage maßgebliche Personen befragt, nämlich diejenigen, die die HWRM-RL in Deutschland umsetzen. Auf eine Beschränkung auf die nationale Ebene (n = 2 Interviews) oder auf Mitarbeitende an den in Kapitel 4.3.1. analysierten Dokumenten der LAWA (n unklar, jedoch mindestens 4 Interviewte) wurde angesichts der Länderzuständigkeit für Wasserpolitik und der Unterschiede zwischen den beiden Korpora zugunsten eines umfassenderen Bildes verzichtet. Im ersten Abschnitt wird der Prozess der Übersetzung der HWRM-RL in die oben analysierten LAWA-Dokumente und der Umsetzung darüber hinaus in den unterschiedlichen Bundesländern thematisiert, bevor in den folgenden Absätzen auf die Wahrnehmung des Risikobegriffs im Rahmen der HWRM-RL durch die Befragten und den wahrgenommenen internationalen Einfluss der HWRM-RL eingegangen wird. Das Unterkapitel zur HWRM-RL schließt mit der Bewertung des Wandels durch die HWRM-RL und einer Reflexion der Ergebnisse. Die Entstehung der Empfehlungen der LAWA und die Implementierung der HWRM-RL in den deutschen Bundesländern Für die deutschen Bundesländer, die in Deutschland für Hochwasserschutz zuständig sind bzw. diese Zuständigkeit an untere Ebenen weitergeben, ist die HWRM-RL nicht überraschend gekommen: Sie hatten sich bereits in der Entstehung der HWRM-RL eingebracht. Die LAWA diente zu diesem Zeitpunkt bereits der Abstimmung einer Position, auch wenn auf europäischer Ebene die deutsche Position von der Bundesebene vertreten wird. Die Diskussion und Zusammenführung der Kommentierungen des Richtlinienentwurfs erwiesen sich jedoch einerseits als schwierig, da diese schnell, d.h. innerhalb von wenigen Monaten im Jahr 2006 stattfinden mussten. Zudem gab es mit Bayern mindestens ein Bundesland, das sich gegen die Richtlinie überhaupt positionierte, da es diese für überflüssig hielt: „Hintergrund war die Angst, […] dass wir Aktendämme bauen statt tatsächliche Hochwasserdämme“ (Interview 13). Manche Bundesländer und insbesondere Bayern brachten sich auch über andere Kanäle wie Stakeholdermeetings oder die eigenen Landesvertretungen auf europäischer Ebene ein und versuchten so, die Richtlinie zu verhindern bzw. inhaltlich zu beeinflussen. 5.1.1. 5. In den Mechanismen des Normwandels: Analyse der Übersetzungsprozesse 216 Inhaltlich möchten die Bundesländer eine möglichst offene Richtlinie, in der sie später große Teile der bisherigen Politik unterbringen können. Sie sprachen sich daher gegen Festlegungen beispielsweise auf spezifische Datenerhebungsverfahren oder Maßnahmenkategorien aus. Die Durchsetzung dieser inhaltlichen Position wird im Nachhinein als erfolgreich bewertet: „Manche Dinge, die einfach aus unserer Sicht nicht sinnvoll oder überflüssig sind, die konnten wir dann eliminieren“ (Interview 16 a). In den Interviews wird deutlich, dass die Bundesländer damit letztlich auch eine noch stärkere Orientierung auf Risikogovernance hin verhindert haben, beispielsweise in den Ausführungen zu den Risikomanagementplänen: „… was zu Beginn drin stand, dass die ganzen Maßnahmen unter Kosten-Nutzen-Aspekt zu beurteilen sind und hierzu auch Schadenspotenzialbetrachtungen notwendig sind“ (Interview 16 b). In der Implementierung der HWRM-RL übernimmt die Bundesebene keine Übersetzungsarbeit, da die Richtlinie wortgetreu in deutsches Recht übernommen wird. Die Erarbeitung der LAWA-Papiere, die in Kapitel 4.3.1. bereits analysiert wurden, ist somit der entscheidende Übersetzungsschritt. Die LAWA wird dabei als Instrument wahrgenommen, um Vergleichbarkeit zwischen den Bundesländern zu erreichen: „…beim Hochwasserschutz an Ländergrenzen halt zu machen, ist eigentlich idiotisch. … Und die LAWA ist im Prinzip nur die Hilfskrücke, um das einheitlicher zu gestalten“ (Interview 36). Ein weiterer Aspekt ist es, doppelte Arbeit zu vermeiden, wenn Länder erst eigene Herangehensweisen entwickeln und diese dann für die Berichterstattung an gemeinsame Formulare anpassen müssen: „…in unserem föderalen System wäre das schön, wenn zumindest innerhalb Deutschlands die Länder-Arbeitsgemeinschaft gemeinsame Vorlagen und Vorgaben machen würde, aber das ist auch schwierig“ (Interview 13). Die Wasserrahmenrichtlinie dient den Übersetzer_innen hier als Negativreferenz. Die Papiere der LAWA behalten dennoch den Status von Empfehlungen und stehen neben bereits vor der HWRM-RL oder vor der Erstellung der LAWA-Papiere etablierten Vorgehensweisen in den einzelnen Bundesländern: „Wir sind aber bei der Aufstellung des Rahmens [der LAWA-Empfehlungen, C.P.] nicht immer schnell genug gewesen, um das, was die Länder schon hatten, tatsächlich dann auch einzuholen“ (Interview 36). In den Interviews werden die Papiere der LAWA genutzt, um den jeweiligen Interviewer_innen zu erklären, wie die HWRM-RL umgesetzt wird und welche Neuerungen sie mit sich bringt. Dies zeigt, dass sie als für die Praxis bedeutsam wahrgenommen werden. Es wird darauf verwiesen, dass die LAWA-Papiere die inhaltlichen Neuerungen für die Hochwasserpolitik 5.1. Die Hochwasserrisikomanagement-Richtlinie (HWRM-RL) 217 thematisieren und systematisieren. Dabei wird insbesondere auf die Festschreibung der interdisziplinären Herangehensweise, weg von einer ausschließlichen Zuständigkeit der Wasserwirtschaft für Hochwasser als neuen Standard verwiesen, der sich jedoch auch in der LAWA erst durchsetzen musste: „…am Anfang der Kommunikation [haben] auch innerhalb der LA- WA […] die Wasserwirtschaftsvertreter immer gesagt „Ja klar, das ist doch logisch, das ist ein wasserwirtschaftlicher Fachplan.“ In meinen Augen ist es kein wasserwirtschaftlicher Fachplan und diese Meinung hat sich jetzt mittlerweile eigentlich auch verbreitet. Auch dieses neueste Papier, an dem die LAWA gerade arbeitet, zu den Hochwasserrisikomanagementplänen, zeigt diese ganze Bandbreite der Akteure auf.“ (Interview 14) Für die Zusammenarbeit in diesem erweiterten Kreis von Akteuren müssen auch finanzielle Mittel bereitgestellt werden – „bei der Haushaltslage, die wir jetzt haben, die sich sicher noch verschlechtern wird, da konnte uns eigentlich nichts Besseres passieren (Interview 9)“. Die Liste der einzubindenden Stakeholder insbesondere auf lokaler Ebene wird in den Interviews genauso als Referenz zitiert wie die Abbildung der Komponenten des Risikomanagements. Die Papiere werden weiterhin als sinnvoll für die Arbeit auf lokaler Ebene angesehen, um das Spektrum möglicher Handlungsbereiche für die Hochwasserrisikomanagementpläne zu öffnen. Die Erstellung der LAWA-Papiere als Prozess der Standardsetzung führt jedoch auch zu inhaltlichen Konflikten, die nicht gelöst werden können und für die so kein gemeinsamer Standard gefunden wird. Dies betrifft beispielsweise die Definition des von der HWRM-RL geforderten Extremereignisses, für das Risikogebiete definiert werden müssen. Hier kommt weder eine Einigung auf eine bestimmte Jährlichkeit (z.B. 200- oder 1000jährliches Hochwasser) oder auf eine inhaltliche Definition (z.B. Überschreiten der Höhe und daher Versagen des technischen Hochwasserschutzes) zustande. Ein anderer Konfliktpunkt ist die Frage, ab wann ein signifikantes Risiko vorliegt: „Das ist diskutiert worden […] im Hochwasserausschuss als ich noch dort war und auch danach. Aber man kam nicht überein, […] die einen meinten, man muss über die Zahl der betroffenen Einwohner gehen und da eben eine gewisse Zahl annehmen, ab wann es signifikant ist, andere sagen, nee, das […] können auch […] umweltgefährdende Industriebetriebe, die wassergefährdende Stoffe lagern oder sowas, und […] [wieder andere] dass man es monetär macht, also über 5. In den Mechanismen des Normwandels: Analyse der Übersetzungsprozesse 218 die Schadenshöhe. Das wurde kontrovers diskutiert und man hat einfach keinen gemeinsamen Nenner gefunden.“ (Interview 25) Diese Nicht-Regelungen werden von den Interviewten unterschiedlich bewertet, entweder positiv als Offenheit für lokale Gegebenheiten oder negativ als vorhersehbare Bruchstellen der Karten und Pläne, die für die Erfüllung der HWRM-RL erstellt werden müssen. Die Übersetzungsarbeit in der LAWA baut teilweise nicht direkt auf der Rezeption der HWRM-RL auf, sondern bezieht Vorreitermodelle aus der Zeit vor oder nach der HWRM-RL mit ein. Neben dem Aktionsplan Hochwasser des Rheins, für den bereits ein Einfluss auf die Erstellung der HWRM-RL beschrieben wurde, wird in den Interviews auf das gemeinsame Engagement von Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz an der Sieg verwiesen. Die beiden Bundesländer hatten dort die Umsetzung der HWRM-RL auf der Basis eines bestehenden Hochwasseraktionsplans geprobt und brachten diese Erfahrungen in die LAWA ein, die dort als Basis für die Empfehlungen zur Erstellung von Hochwasserrisikomanagementplänen rezipiert wurde: „das LAWA-Papier, was im Moment diskutiert wird, beinhaltet wesentliche Teile dieser Arbeit, die wir hier an der Sieg gemeinsam mit Rheinland-Pfalz gemacht haben“ (Interview 21 a). Die Risikodefinition wurde aus diesem Modell zwar nicht übernommen, verbreitet sich jedoch durch die Diskussion in der LAWA und wird so einflussreich. Die Übersetzungsarbeit der LAWA und der beteiligten Übersetzer_innen in den Bundesländern endete jedoch nicht mit der Erstellung der beiden analysierten Papiere. So wurden diese einerseits auf europäischer Ebene vorgestellt, um sich vor ihrer Verbreitung in Deutschland der Passung mit der Richtlinie rückzuversichern. Andererseits sehen die Übersetzer_innen sich mit den Anforderungen des EU-Implementierungsprozesses konfrontiert, der im Rahmen der Common Implementation Strategy der Wasserrahmenrichtlinie durchgeführt wird und in den sie sich mit dem Ziel einbringen, die Offenheit der HWRM-RL einerseits und ihre Beschränkung auf Flusshochwasser andererseits zu erhalten. Für die Zukunft erwarten die Übersetzer_innen eine negative Reaktion der europäischen Institutionen auf die Unterschiede in der Umsetzung in den einzelnen Bundesländern und in der Konsequenz weitere Arbeit im Rahmen der LA- WA, um die Implementierung der HWRM-RL in Deutschland zu vereinheitlichen: „Da stellen wir uns im Prinzip schon darauf ein für die nächste Berichtsperiode, dass wir diese Unterschiede dann durch die Arbeit der 5.1. Die Hochwasserrisikomanagement-Richtlinie (HWRM-RL) 219 LAWA aufheben […], indem wir die Papiere, die wir für die einzelnen Teile der Risikomanagement-Richtlinie schon erstellt haben, dann nochmal anpassen werden und methodische Hinweisen ergänzen müssen. So dass dann […] die Ländergrenzen nicht mehr so deutlich im Berichtsformat zu sehen sind.“ (Interview 36) Die Diversität in der Implementierung der HWRM-RL wird insbesondere im ersten Interviewkorpus sehr ausführlich thematisiert. Sie betrifft unter anderem die folgenden Aspekte: • Herangehensweise zur Bestimmung der Gebiete, die im Rahmen der HWRM-RL betrachtet werden, d.h. die vorläufige Risikobewertung (u.a. historische Daten, Modellierungen, Schadenspotentiale) • Umfang der daraus resultierenden Gewässerabschnitte, die in die HWRM-RL einbezogen werden • Politische Ebene der Definition von Risikoabschnitten an Gewässern und Mitwirkungsmöglichkeiten der darunterliegenden Ebenen • Methode der Erstellung der Hochwasserrisikokarten (Datenverschneidung, lokale Plausibilisierung, …) • Definition von Schaden in Bezug auf die vorgegebenen Schutzgüter (monetär, wertebezogen, …) sowie von den Hochwasserjährlichkeiten/-szenarien über und unter HQ100 • Zeitpunkt der Mitwirkung der Kommunen und der Bevölkerung (ab der ersten Kartenerstellung zur Plausibilisierung, erst in der Erstellung der Hochwasserrisikomanagementpläne, …) • Einflussmöglichkeit von Kommunen und der Bevölkerung (Empfänger von Informationen, institutionalisierte Hochwasserpartnerschaften, …) • Detailgrad der Maßnahmen in den Hochwasserrisikomanagementplänen • Umsetzungsintention der Maßnahmen in den Hochwasserrisikomanagementplänen Während ein Teil dieser Diversität aus den oben angesprochenen Regelungslücken der LAWA erklärt werden kann, spielen für die Umsetzung auch historische Kontinuitäten eine große Rolle, „weil die Herangehensweise in den Ländern ja tradiert ist, wie man so was macht“ (Interview 36). Zudem wird eine unterschiedliche Geschwindigkeit in der Implementierung festgestellt,... je nach personeller und finanzieller Kraft in den Ländern und natürlich auch unterschiedlichen Schadenspotenzialen, die in den einzelnen Ländern vorhanden sind“ (Interview 36). Als Fazit zum Übersetzungsprozess lässt sich somit formulieren, dass die Dokumente der LAWA einen Minimalkonsens unter den fachlichen Expert_innen der Bundesländer darstellen; insbesondere im Hinblick auf die 5. In den Mechanismen des Normwandels: Analyse der Übersetzungsprozesse 220 Umsetzung des neuen Ansatzes auf Risikobasis und für die Beteiligung anderer fachpolitischer Bereiche und verschiedener Akteure werden sie von diesen als relevant und autoritativ dargestellt. Es kann somit von einer grundlegenden Relevanz der Inhalte dieser beiden Dokumente für die Hochwasserpolitik in Deutschland ausgegangen werden. Die Bedeutung der LAWA wird in beiden Interviewkorpora ähnlich dargestellt, auch wenn der erste Interviewkorpus hier durch die Fragen einen deutlich grö- ßeren Fokus setzt und nur in diesem die Beteiligung an der Entstehung der HWRM-RL thematisiert wird. Im zweiten Interviewkorpus wird verstärkt auf das zu diesem Zeitpunkt gerade in der LAWA diskutierte nationale Hochwasserschutzprogramm97 eingegangen. Die hier angesprochenen Unterschiede und Uneinigkeiten zwischen den Bundesländern werden für diese neue Diskussion als weiterhin bestehend dargestellt. Im folgenden Abschnitt soll nun überprüft werden, welches Risikoverständnis die Interviewten in der HWRM-RL sehen und bei ihrer eigenen Arbeit in deren Implementierung umsetzen. Risiko in der Umsetzung der HWRM-RL Risikogovernance von Hochwasserrisiken durch die HWRM-RL Im Gegensatz zu den anderen beiden untersuchten Policies betrifft Risiko in der HWRM-RL nur den Bereich des (Fluss-)Hochwassers. Der Gegenstandsbereich der Interviews ist daher Fachpolitik, in der die Übersetzer_innen jedoch klar herausarbeiten, was die Bearbeitung von Hochwasserrisiken im Sinne der HWRM-RL im Vergleich zum Hochwasserschutz bedeutet: Es geht um die Vermeidung und Verminderung von Schäden an den in der HWRM-RL klar definierten Schutzgütern: Mensch, Wirtschaft, Umwelt und Kulturgut. Dieses Ziel kann mit verschiedenen Maßnahmen erreicht werden, die Mittel zu diesem Zweck darstellen und nicht mehr per se sinnhaft sind. „Unter Hochwasserschutz wird sehr viel verstanden, der reine technische Schutz und Hochwasserrisikomanagement, da sind die anderen Belange mit drin, Raumordnung, Katastrophenschutz und so weiter, das gehört alles zum Risikomanagement“ (Interview 21 b). Dies bedeutet somit nicht, dass frühere Prioritäten von Hochwasserpolitik wie 5.1.2. 5.1.2.1. 97 Dieses ist nicht Teil der in dieser Arbeit vorgenommenen Studie, die Ergebnisse aus der Analyse der Interviews werden jedoch in Abschnitt 5.1.5. dieses Kapitels zur Überprüfung der Argumentation zu einem Wandel genutzt. 5.1. Die Hochwasserrisikomanagement-Richtlinie (HWRM-RL) 221 technischer Hochwasserschutz (z.B. Deiche, die vor einem als Jährlichkeit beschriebenen Hochwassermaß schützen) oder Wasserrückhalte in der Fläche (z.B. Retentionsräume am Oberlauf von Flüssen) nicht mehr zwingend Mittel der Wahl sind. Sie werden jedoch auf das neue Ziel der Schadensvermeidung an Schutzgütern hin ausgerichtet und durch andere Maßnahmen ergänzt, die aus anderen fachpolitischen Feldern kommen (z.B. Katastrophenschutz) und andere Akteure einschließlich der potentiell betroffenen Bevölkerung miteinschließen. Risikogovernance stellt sich somit für die Umsetzung der HWRM-RL nicht als allgemeine Risikogovernance dar, die ein umfassendes Bild über alle Risiken für ein Schutzgut geben möchte98, sondern bleibt auf ein spezifisches Risiko, nämlich die Folgen von Flusshochwasser, beschränkt. Innerhalb dieser Beschränkung entspricht das Verständnis der Übersetzer_innen von Risiko in der HWRM-RL jedoch in nahezu allen Teilen der Idee der Risikogovernance. So sehen sie in der HWRM-RL eine Möglichkeit, das Hochwasserrisiko systematisch und flächendeckend zu erfassen – in der Sprache der Risikogovernance also ein umfassendes Assessment durchzuführen. Die kalkulatorischen Mittel, die dazu eingesetzt werden, sind unterschiedlich. Modellierungen werden als komplex und schwierig, aber als Königsweg beschrieben: „Wir wollen versuchen, […] die Modellierung für die verschiedenen Hochwasserszenarien nach dem derzeitigen Stand der Technik zu machen […,] das erfordert einfach sehr viel Aufwand und Zeit“ (Interview 14). Diese können dem Zyklus der HWRM- RL auch gerecht werden, indem sie zur konstanten Evaluierung der Maßnahmen und so zur Re-Evaluierung des Risikos genutzt werden. Zudem ermöglichen sie Kosten-Nutzen-Entscheidungen oder zumindest die Prüfung auf ihre Wirkungen im Hinblick auf die in den Hochwasserrisikomanagementplänen erarbeiteten Maßnahmen: „Mit diesem Modell, was jetzt aufgebaut wurde, wo dann auch die Gelände-Daten alle eingeflossen sind, ist es jetzt auch möglich, unsere Maßnahmen, die wir zur Abfluss-Verbesserung machen wollen, auf ihre Wirkung hin [zu] überprüfen […]“ (Interview 36). 98 Zur Illustration: Dies würde bedeuten, für eine potentiell von Flusshochwasser betroffene Siedlung auch andere Risiken mit einzubeziehen, beispielsweise Naturrisiken wie Erdrutsche oder auch politische Risiken wie demographische Ver- änderungen und in der Abwägung aller Risiken zu entscheiden, welche wie bearbeitet werden müssen. Dies könnte dann auch darin münden, in der Abwägung der Risiken eine Siedlung aufzugeben, anstattt sie zu schützen und so den Schutz der dort lebenden Bevölkerung (als das in diesem Beispiel in Frage stehende Schutzgut) durch eine Umsiedlung zu erreichen. 5. In den Mechanismen des Normwandels: Analyse der Übersetzungsprozesse 222 Die HWRM-RL sieht drei Szenarien für die Hochwasserrisikokarten vor, darunter ein nicht näher definiertes Extremszenario über dem HQ100-Szenario. Das HQ100-Szenario ist für den deutschen Kontext von großer Bedeutung, da es in vielen Fällen der Ausweisung von Überschwemmungsgebieten zugrunde liegt, für die besondere rechtliche Regeln (z.B. Neubauverbote) gelten: „Alle Maßnahmen, die dann hinterher zu ergreifen sind, sind zunächst mal darauf auszurichten, dass die Risiken, also insbesondere natürlich die Eintrittswahrscheinlichkeit und die Schadenspotentiale in diesen Risikogebieten sozusagen zurückgehen. Die Überschwemmungsgebiete sind dann in der Regel sozusagen Teile dieser Risikogebiete, die liegen in diesen. … Insoweit ist das sozusagen eine etwas deutsch typische Mischung aus diesem […] Risikogebietsansatz und der Definition von festen, sozusagen Überschwemmungsgebieten, an denen dann unmittelbar auch Verbote und so weiter anknüpfen.“ (Interview 33). In den Interviews wird das Extremereignisszenario unterschiedlich definiert, entweder als Szenario mit sehr höher Jährlichkeit (HQ200 – HQ1000) oder – basierend auf der Kritik, dass bei solchen Jährlichkeiten die Ungenauigkeit zu groß ist – als Szenario, in dem der technische Hochwasserschutz versagt. Von den meisten Befragten wird diese Auffächerung in drei Szenarien als prinzipiell sinnvoll erachtet, da sie klar darstellt, dass absoluter Schutz nicht möglich ist: „Der absolute Schutz ist nicht zu erreichen und wenn man die Deiche und Dämme noch so hoch [baut] […]. Ich verweise auf die legendäre Sintflut, die in der Bibel erwähnt ist. Das ist dann das Extremhochwasser, das man betrachten muss. Nun mag man dran glauben oder nicht, aber das ist eine Abwägung zwischen Wirtschaftlichkeit und Risiko.“ (Interview 15) Letztlich zeigt sich darin, dass für die Übersetzer_innen – übereinstimmend mit der Idee der Risikogovernance – das Extremereignis keines mehr ist, sondern eine Normalisierung stattfindet. Die Idee der Risikogovernance wird insbesondere in der Frage der Verantwortung für die Bearbeitung von Hochwasserrisiken und der Rolle nicht-staatlicher Akteure deutlich. Aus der HWRM-RL an sich ergibt sich eine Grundverantwortung der staatlichen Institutionen für den Prozess der Analyse von Risiken – letztlich in Karten dargestellt – und der Entscheidung über deren Behandlung – in den Hochwasserrisikomanagementplänen. Durch die Auswahl der Gewässer bzw. Gewässerabschnitte, die mit 5.1. Die Hochwasserrisikomanagement-Richtlinie (HWRM-RL) 223 Hilfe der HWRM-RL bearbeitet werden und die Hoheit über den Einsatz der (Flächennutzungs-)Daten, mit deren Hilfe das Risiko kalkuliert wird, nehmen sie grundsätzliche Entscheidungen über die Definition der Schutzgüter vor – im Rahmen dessen, was die HWRM-RL vorgibt: „Wir haben eine Methode entwickelt, wo wir sagen, da haben wir wirklich die Schadensschwerpunkte erreicht, wissen natürlich, wir haben ganz viele abgeschnitten. Dort wo […] keine Zentren sind, wo kleine Orte sind, dort sind natürlich auch Schäden […]“ (Interview 13). Die HWRM-RL nimmt den staatlichen Institutionen diese Entscheidung auch nicht ab, da diese Definition den Akteuren selbst überlassen wird: In den Interviews findet sich dies in der Diskussion um die Frage, was ein signifikantes Risiko ist und ob es sinnvoll ist, dieses zentral festzulegen, denn „es ist immer noch keiner so weit gekommen zu sagen, diese Kriterien […] können wir jetzt vorgeben, diese Kriterien sollten angenommen werden […] [um] das Risiko abzuleiten…“ (Interview 25). Die zentrale Verantwortung staatlicher Institutionen für den Gesamtprozess wird auch durch die starke Beteiligung anderer Akteure nicht geschwächt, sondern eher noch herausgearbeitet: „Mit dem Prozess hier führe ich […] von staatlicher Seite eine Abschlussklammer um den ganzen Prozess, indem ich […] das denen nicht alleine überlasse, was sie tun, sondern […] sie quasi noch an die Hand nehme, bis dann schwarz auf weiß in einem Plan drinsteht, was zu tun ist.“ (Interview 16 b) Über ihre eigenen Institutionen hinaus ist für die Übersetzer_innen klar, dass die Entscheidungen über die Tragbarkeit von Risiken im gesellschaftlichen Diskurs entschieden werden muss: „Das muss einem bewusst sein, Leben ohne Risiko gibt’s nicht. Die Frage ist nur, […] wo sehe ich mich als Gesellschaft verpflichtet, hier Risikominimierung zu betreiben und was ist aus gesellschaftspolitischer Sicht […] das Risiko, das der Einzelne dann für sich tragen muss beziehungsweise, wo er selber Vorkehrungen treffen muss?“ (Interview 16 a) Die Übersetzer_innen betonen in der Konsequenz die Verantwortung einer Vielzahl anderer Akteure, die am Prozess der Analyse der Risiken und an deren Bearbeitung teilnehmen sollen: entweder auch staatliche Akteure, aber auf einer anderen Ebene (z.B. Kommunen) oder in einem anderen fachpolitischen Feld (z.B. Raumordnung) oder nicht-staatliche Akteure (lokale zivilgesellschaftliche Akteure, aber auch Öffentlichkeit). Die Be- 5. In den Mechanismen des Normwandels: Analyse der Übersetzungsprozesse 224 fragten halten die Beteiligung anderer Akteure jedoch für unterschiedlich wichtig. Der Steuerungsanteil ist höher in Modellen, in denen die anderen Akteure nicht an der Erstellung der Pläne beteiligt werden, während eine Beteiligung bereits ab der (Plausibilisierung der) Kartenerstellung mehr Verantwortung an andere und so ggf. auch an nicht-staatliche Akteure überträgt. Hier werden in manchen Regionen sogar Versuche der Institutionalisierung über Hochwasserpartnerschaften unternommen, mit denen die Verantwortung aus den Institutionen der Übersetzer_innen, d.h. den Länderministerien und -behörden, auf lokale Akteure in ihrer Diversität übertragen werden kann: „[Die] Hochwassergefahrenkarten, die werden auch über diese Hochwasserpartnerschaften plausibilisiert. Hat den Vorteil, dass […] wir [… ein, C.P.] etabliertes Forum haben, um die interessierten Stellen einzubeziehen und zwar frühzeitig einzubeziehen in die Diskussion.“ (Interview 16 a) Insbesondere die Eigenverantwortung der Bevölkerung für die Vorsorge gegen Restrisiken, aber auch allgemein gegen Hochwasserrisiken, wird von den Befragten betont und als zwingend notwendig bewertet. Eigenvorsorge kann verschiedene Formen annehmen: Im ersten Interviewkorpus werden vor allem Bauvorsorge (z.B. Kacheln des Kellers und Verlegen der Ölheizung ins Obergeschoss) und Verhaltensvorsorge (vorbereitet sein auf den Katastrophenfall) genannt. Im zweiten Interviewkorpus wird das Thema der Versicherung ausführlich diskutiert, die ein Mittel des Risikotransfers darstellt, dessen Verbreitung von den Übersetzer_innen als bedeutendes Desiderat dargestellt wird, das mit anderen Arten der Eigenvorsorge verkoppelt werden sollte. Für Eigenverantwortung bedarf es in den Augen der Übersetzer_innen jedoch ein Bewusstsein für die Risiken. Dieses entstehe ohne Zutun der Akteure nur durch das wiederholte Erleben von Extremereignissen. Da die Interviewten von einem bereits sehr guten Level des durch den Staat garantierten technischen Hochwasserschutzes ausgehen, begreifen sie ihre Hauptaufgabe in der Kommunikation der Risiken. Diese nehmen sie durch den Schritt der Erstellung der Risikokarten auch als zentralen Inhalt der HWRM-RL wahr: „Wenn ich mein Risiko kenne und die Länder haben jetzt die Hochwassergefahren- und Risikokarten veröffentlicht, dann weiß ich genau, wo liegt mein Grundstück. Liegt es im Risikogebiet, dann kann ich mich entscheiden“ (Interview 36). Nur die Kenntnis des Risikos schafft also die für Vorsorge nötige Handlungsfähigkeit. Das Extremszenario spielt in diesem Zusammenhang für die Übersetzer_innen eine besondere Rolle, da es eine Bewusstseinsbildung für 5.1. Die Hochwasserrisikomanagement-Richtlinie (HWRM-RL) 225 Restrisiken erlaubt, die bestehen, falls der technische Hochwasserschutz nicht ausreicht und so die Schutzillusion der Menschen zerstört. Sogar das Spannungsfeld zwischen Freiheit und Sicherheit wird in den Interviews thematisiert, beispielsweise wenn die Übersetzer_innen es als legitim darstellen, dass potentiell Betroffene um ein Restrisiko wissen, aber beschlie- ßen, damit zu leben. Im Gegensatz zu den beiden anderen in dieser Arbeit betrachtete Policies müssen sich die Übersetzer_innen bei der HWRM-RL mit der Richtlinie und ihrem Risikobegriff auseinandersetzen, da sie zur Umsetzung verpflichtet sind. Ein Verständnis des Risikobegriffs der HWRM-RL bedeutet also in diesem Fall noch nicht, dass sie von der Idee der Risikogovernance überzeugt sind. In den Interviews zeigt sich kein einheitliches Bild, jedoch eine große Dominanz der positiven Bewertung der HWRM-RL, die sich über die Zeit, d.h. vom ersten zum zweiten Interviewkorpus, noch verstärkt. Insbesondere die Offenheit der HWRM-RL wird positiv wahrgenommen, d.h. dass sie es ermöglicht, den Vorsorgeaspekt zu stärken und Verantwortung an andere Akteure zu übertragen. Auch den Risikobegriff an sich bewerten die Interviewten größtenteils sehr positiv, „dass es tatsächlich auch darum geht, sich mit dem Gesamtaspekt des Hochwasserereignisses auseinanderzusetzen, der letztendlich das Risiko in sich birgt“ (Interview 14). Die Übersetzer_innen sind sich dabei darüber im Klaren, dass die Bewusstseinsbildung der Bevölkerung weg von einem Schutzverständnis hin zu einem Bewusstsein für das Risiko und entsprechender Vorsorge ein langfristiger und herausfordernder Prozess ist, der viel Kommunikation erfordert: „das Problem ist, dass die Bevölkerung oft nicht kapiert, es gibt keinen hundertprozentigen Schutz“ (Interview 33). Auch die Integration der Katastrophe als Normalereignis durch die systematische Berücksichtigung des Katastrophenschutzes findet Anklang. Die gro- ße Mehrheit der Befragten ist so von der Idee der Risikogovernance überzeugt, wie sie sich in der HWRM-RL darstellt, auch wenn in einzelnen Punkten der Umsetzung unterschiedliche Ansätze bestehen. Die Übersetzer_innen denken jedoch kaum über ‚ihr‘ Feld des Hochwassers hinaus: Der Hinweis, dass die HWRM-RL sich zu sehr auf Hochwasser fokussiert und eine umfassendere Betrachtung zusammen mit anderen Risiken sinnvoll wäre, findet sich nur vereinzelt: „Man könnte höchstens sich überlegen, ob man jetzt, wenn man […] die Zieldiskussion führt, dass […] man das jetzt in einem Aufwasch macht und dann auch abwägt zwischen verschiedenen Risiken, die man jetzt erstmalig gemeinsam darstellt…“ (Interview 16 a). 5. In den Mechanismen des Normwandels: Analyse der Übersetzungsprozesse 226 Gefahrenabwehr als Negativreferenz, Resilienz kaum vorhanden Trotz der Dominanz der Idee der Risikogovernance finden sich in beiden Interviewkorpora auch Hinweise auf andere Überzeugungen. Die Befragten, die diese äußern, verstehen die Idee der Risikogovernance, wie sie sich in der HWRM-RL findet, sind jedoch nicht vollständig von ihr überzeugt. Ihre inhaltlichen Präferenzen können mit den Ideen der Gefahrenabwehr und der Resilienz erfasst werden. Präferenzen für Regulierung, die komplett in der Idee der Gefahrenabwehr verhaftet sind, gibt es nicht bei den Interviewten. Dennoch sind einige skeptisch, ob sich Risiko als Begriff durchsetzen und kommuniziert werden kann, da er häufig als schwer verständlich oder unklar abgelehnt wird: „Ich find’s den richtigen Weg, stelle aber fest, keiner will diese Begriffe haben, weil sie elendig viel zu lang sind. Wenn Sie jedes Mal sagen müssen, ich rede über die EG-Hochwasserrisikomanagementrichtlinie. Sie glauben gar nicht, wie lange ich geübt habe, bis ich den Satz so sagen kann.... Wir müssen halt immer Sätze sagen wie ‚Wir machen Hochwasserschutz und Hochwasserschutz ist Bildung von Risikobewusstsein und Risikomanagement‘. Dazu müssen wir es halt ein bisschen teilen. Im Prinzip find ich’s gut, weil der Begriff Risiko ja einfach zeigt, absoluten Schutz gibt’s nicht und wir haben jahrzehntelang geglaubt, wir bieten absoluten Schutz.“ (Interview 13) Doch auch wenn die Übersetzer_innen von der Idee der Risikogovernance überzeugt sind, nimmt die Idee der Gefahrenabwehr einen großen Raum ein. Sie ist negativ konnotiert als Maxime politischen Handelns und Entscheidens: „[Unterschiedliche Schutzgrade] würde ich mir wünschen, aber ich glaube, dass man das politisch nicht durchsetzen kann. […] Dass der Staat unterschiedliche Schutzgrade fördert, das halte ich für sehr, sehr schwierig“ (Interview 14). Dies gilt sowohl nach Extremereignissen, d.h. unter Bedingungen hoher öffentlicher Aufmerksamkeit, als auch im politischen Alltag, in dem Machbarkeitserwägungen oder andere politische Motive anstelle von Wirksamkeit politische Entscheidungen lenken, denn „wenn dann ein Staatssekretär sagt: ‚Ihr kriegt euren Hochwasserschutz‘, dann ist das schon mal schwer, dagegen zu argumentieren“ (Interview 10). Dadurch steht sie einer konsequenten Umsetzung der Idee der Risikogovernance im Weg, da die Bevölkerung sich weiterhin auf den Schutz durch den Staat verlässt, beispielsweise im Wiederaufbau nach einem Extremereignis, und daher keine Notwendigkeit der eigenen Vorsorge sieht: 5.1.2.2. 5.1. Die Hochwasserrisikomanagement-Richtlinie (HWRM-RL) 227 „Auch so eine Elementarschadensversicherung, die wird nicht funktionieren, solange der Staat hinterher immer wieder eintritt. Also solange da nicht eine Erklärung kommt ‚Ihr habt euch zu versichern. Wir weisen darauf hin, in den und den Gebieten bestehen Risiken, da müsst ihr euch versichern.‘ […] Es wird nie passieren, dass der Staat nicht irgendwo einschreiten muss […]. Aber dann müssen wir uns eben auf die sozialen Härten beschränken.“ (Interview 37) Hinzu kommt, dass sich dieser Wiederaufbau in der bisherigen Erfahrung der Übersetzer_innen nicht am Prinzip der Schadensminimierung orientiert – dies wäre beispielsweise möglich durch Bauvorsorge oder sogar das Aufgeben von Besiedlung nach dem Extremereignis –, sondern lediglich den vorherigen Zustand wiederherstellt: „Nach 2002 ist zum Beispiel an den besonders schadensträchtigen Zuflüssen von der Elbe alles wieder eins zu eins aufgebaut worden. Mit Geld, was jetzt teilweise wieder […] [den, C.P.] Bach runtergegangen ist“ (Interview 33). Insbesondere im zweiten Interviewkorpus wird deutlich, dass sich die Übersetzer_innen eine stärkere Orientierung der Politik auf Risikovermeidung wünschen. Diskutiert werden Optionen wie eine Versicherungspflicht, die die Kosten für wassernahes Bauen sichtbar macht, oder andere Formen der bereits im Wasserhaushaltsgesetz festgeschriebenen Eigenvorsorge, aber auch politischen Zwangsmaßnahmen wie Enteignungen. Resilienz wird in den Interviews so gut wie nicht thematisiert, was jedoch in der Methode der Analyse von Sekundärdaten begründet sein kann – in beiden Projekten wurde keine Frage nach Resilienz gestellt. Explizit genannt wird der Begriff nur in einem Interview im zweiten Interviewkorpus, in dem eine Anerkennung der menschlichen Lebensrealität gefordert wird: Menschen leben gerne am und mit dem Wasser, daher sollten auf bereits besiedelten Flächen neue Gebäude durchaus entstehen, aber so, dass sie resilient gegen Hochwasser sind. Das Beispiel lässt sich jedoch auch als baulich vorsorgende Form der Schadensvermeidung unter den Risikoansatz fassen, da weiterhin ausdrücklich die Hochwassergefahr adressiert wird. Stärker in Richtung der Resilienzidee geht die selten genannte Kritik, dass der Risikoansatz der HWRM-RL zu sehr den Menschen in den Blick nimmt und so vernachlässigt, Flächen ohne Bebauung zu erhalten, die ebenfalls einen Wert an sich darstellen, beispielsweise für den Naturschutz. Zusammenfassend lässt sich bei den befragten Übersetzer_innen mehrheitlich eine Überzeugung von der Idee der Risikogovernance erkennen. Dies ist angesichts der verpflichtenden Implementierung der HWRM- RL eine Voraussetzung für einen Normwandel, da somit für diese Analyse 5. In den Mechanismen des Normwandels: Analyse der Übersetzungsprozesse 228 angenommen werden kann, dass die HWRM-RL nicht als Pflichtaufgabe mit Minimalaufwand umgesetzt wird, sondern die Übersetzer_innen von ihrer Sinnhaftigkeit und somit vom Risikoansatz überzeugt sind. Die HWRM-RL im Spannungsfeld zwischen Europa und den deutschen Bundesländern Im Gegensatz zu den anderen beiden in dieser Arbeit untersuchten Policies ist mit der HWRM-RL die Verpflichtung verbunden, sie in deutsches Recht umzusetzen und zu implementieren. Über die Implementierung muss Deutschland auf europäischer Ebene Bericht erstatten. Ob sie als internationale Policy einen Einfluss hat, lässt sich so weitestgehend aus der Überzeugung vom Risikogovernanceansatz schließen, wie sie im vorherigen Abschnitt erläutert wurde, in der Diskussion mit der Analyse des Wandels wie sie im übernächsten Abschnitt vorgenommen wird. Der Fokus auf internationale Aspekte in diesem Abschnitt ist dennoch hilfreich, um das Spannungsfeld besser zu verstehen, in dem sich die Rezeption der Richtlinie bewegt. Generell wird die HWRM-RL dabei als Kompromiss zwischen unterschiedlichen Verständnissen der EU-Mitgliedsstaaten von Wasserrecht und Hochwasserpolitik wahrgenommen. In der Bewertung der internationalen Bedeutung der HWRM-RL lassen sich zwei Perspektiven unterscheiden. Die erste Perspektive ist, dass die Implementierung der HWRM-RL Kräfte und finanzielle Mittel bindet, die dann nicht für die Implementierung von Hochwasserpolitik zu Verfügung stehen: „Die Richtlinie gibt vor, Bewertung der Hochwasserrisiken, Aufstellung von Hochwasserkarten und Verfassung von Hochwasserrisikomanagementplänen. Dann ist man fertig, dann hat man die Richtlinie erfüllt. Wenn man dann einen Plan hat im Ergebnis, hat sich nirgendwo der Hochwasserschutz auch nur ein bisschen verändert, sondern der muss ja umgesetzt werden, durch baulichen Hochwasserschutz und Vorsorgemaßnahmen. … Das ist auch alles Geld und zwar vermutlich ein Haufen Geld […]. Insgesamt wird natürlich die Verwaltung durch diese Neusortierung der zum großen Teil schon vorhandenen Informationen daran gehindert, ihre bisherigen Hochwasserschutzstrategien wirklich mit Nachdruck umzusetzen.“ (Interview 11) Vertreter_innen dieser Perspektive betonen, dass die internationale Kooperation der Bundesländer in internationalen Flussgebietsgemeinschaften be- 5.1.3. 5.1. Die Hochwasserrisikomanagement-Richtlinie (HWRM-RL) 229 reits vor der HWRM-RL etabliert und erfolgreich war, wenn sie auf langfristigen Prozessen und der persönlichen Bekanntschaft der Akteure beruht: „Aber die Richtlinie hat für diese [internationale, C.P.] Zusammenarbeit, das behaupte ich jetzt einfach mal, nichts zu tun, sondern man braucht einen langen Atem und man braucht auch die entsprechenden Persönlichkeiten auf jeder Seite. Wenn das harmoniert, dann funktioniert’s.“ (Interview 12) Befragte, die diese Perspektive vertreten, lehnen die HWRM-RL daher ab. Im Vergleich ist diese Position im ersten Interviewkorpus noch stärker vertreten und wird im zweiten, der zur Zeit der Erstellung der Hochwasserrisikomanagementpläne entsteht, verdrängt. Wenn darin Gegnerschaft zur HWRM-RL ausgedrückt wird, geschieht dies über die pragmatische Position, dass die Inhalte sowieso bereits in der deutschen Politik umgesetzt werden. Die zweite Perspektive kann als europäische beschrieben werden: Sie geht zwar nicht davon aus, dass die HWRM-RL für Deutschland unbedingt nötig war, betont jedoch die Unterstützung der Kooperation zwischen den EU-Mitgliedsstaaten als positiven Effekt der Vergleichbarkeit, die durch die HWRM-RL erreicht wird: „Also es [die HWRM-RL, C.P.] ist für uns im Grunde genommen nichts Neues. Das sind Dinge, die wir sowieso […] tun. Aber es gibt sicherlich Länder, nicht Deutschland, sondern südeuropäische Länder zum Beispiel, für die ist es wirklich eine Neuerung. Und da macht es sicherlich Sinn, dort einen Rahmen vorzugeben, dass sich eben jedes Land in Europa mit dem Thema beschäftigt und das in einer einheitlichen Art und Weise.“ (Interview 16 a) Diese Interviewten ordnen die HWRM-RL für sich als ein europäisches Phänomen ein: Sie antwortet auf einen übernationalen Anlass, nämlich wiederholte Flussüberschwemmungen mit hohen Schäden in Europa, und wurde in der Ausformulierung stark von den Erfahrungen der internationalen Flussgebietsgemeinschaften und vor allem der Internationalen Kommission zum Schutz des Rheins (IKSR) beeinflusst99, die mit ihrem nach den Rheinhochwassern in den 1990er Jahren entwickelten Aktionsplan 99 Dieser Einfluss wird in den Interviews unter anderem auf die Mitgliedschaft der EU in der IKSR zurückgeführt und auf personelle Überschneidungen zwischen Delegierten bei der IKSR und der EU. 5. In den Mechanismen des Normwandels: Analyse der Übersetzungsprozesse 230 eine Vorreiterrolle einnimmt. Eine solche europäische Perspektive trägt dazu bei, die HWRM-RL generell positiv zu bewerten und für die eigene Arbeit die damit verbundenen Chancen zu nutzen: „Ich finde immer, man muss gucken, dass man diese Richtlinie dazu nutzt, das, was man für notwendig erachtet, auch damit in den Vordergrund zu stellen, und das meine ich, kann man auch mit dieser Richtlinie ganz gut tun“ (Interview 21 a). Viele der Interviewten haben bereits Erfahrung mit der Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie gesammelt und ziehen ihre jeweiligen Hoffnungen und/oder Befürchtungen aus dem Vergleich mit ihr: Die HWRM- RL wurde deutlich schneller erstellt und verabschiedet, sie ist inhaltlich kürzer und thematisch fokussierter. Die Beziehung zwischen den beiden Richtlinien ist einerseits eng, was sich auch an ihrer gemeinsamen Implementierung zeigt, zudem „war [es] im Grunde schon so, dass bei der Wasserrahmenrichtlinie eigentlich am Anfang auch Hochwasser mit integriert werden sollte, was damals nicht gelungen ist auf der EU-Ebene“ (Interview 24). Andererseits fokussiert die HWRM-RL (Hochwasser-)Ereignisse mit Blick auf Schutzgüter und nicht den Zustand von Gewässern, und beruht so auf einem anderen Blickwinkel. An der HWRM-RL selbst werden vor allem die kurzen Umsetzungsfristen bemängelt, die in Flächenländern schwierig qualitativ hochwertig einzuhalten sind. Außerdem rückt durch die geringen inhaltlichen Vorgaben der HWRM-RL die Implementierungsstrategie der EU in den Blick, in der eine Ausweitung der Richtlinie auf andere Überschwemmungsarten ‚durch die Hintertür‘ befürchtet wird: „die Hauptkritik […] muss man bei der Umsetzung anlegen, weil hier die Kommission durch praktisch alle Dinge, die im Vorfeld bei der Einführung der Richtlinie als Problem erkannt und in der Formulierung dann weicher gemacht worden sind, jetzt wieder zugekleistert werden.“ (Interview 14) Im zweiten Interviewkorpus hat sich dies soweit konkretisiert, dass ein Verfahren der EU-Kommission befürchtet wird, da Deutschland Oberflächenwasser nicht im Rahmen der HWRM-RL bearbeitet. Eine zweite Befürchtung sind späte formale Vorgaben, welche die Anerkennung von zeitlich vor der HWRM-RL erstellten Karten und Plänen sowie die in der LAWA vereinbarten Berichtsformalitäten in Frage stellen: „Die Berichtspflichten, die dann gegenüber der EU entstanden sind durch die Richtlinie, werden durch Berichtsformate erst sukzessive aufgebaut. Ich kann aber nicht warten, bis die EU die Berichtsformate […] alle fertig hat und 5.1. Die Hochwasserrisikomanagement-Richtlinie (HWRM-RL) 231 dann erst anfangen…“ (Interview 36). Generell überwiegen in den Interviews jedoch die positiven Bewertungen der HWRM-RL auch und gerade im Vergleich mit der Wasserrahmenrichtlinie, deren Umsetzung als komplizierter wahrgenommen wird. Die HWRM-RL wird als Chance für mehr politische Legitimität des eigenen fachlichen Bereichs und entsprechende finanzielle Mittel gesehen. Eine in diesem Zusammenhang geäußerte Hoffnung in Bezug auf die europäische Ebene ist dabei, neue Impulse (‚Best Practices‘) von anderen EU-Mitgliedsstaaten zu erhalten oder den im Rahmen der HWRM-RL festgestellten Bedarf über den Strukturfonds zu finanzieren, wie dies bereits in manchen Bundesländern umgesetzt wird. Zusammenfassend wird die HWMR-RL für die internationale Kooperation als nicht negativ, sondern höchstens bedeutungslos bewertet. Der Zwang, die HWRM-RL umsetzen zu müssen, wird eher als Chance denn als Hindernis gesehen, vor allem da ihre Umsetzung trotz offener Fragen in der Implementierungsstrategie als weniger aufwändig wahrgenommen wird als die Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie. In beiden Interviewkorpora überwiegt somit die positive Beurteilung der HWRM-RL durch die Übersetzer_innen, sowohl im Hinblick auf die Inhalte, die mit der Risikoperspektive einhergehen, wie auch in der Wahrnehmung als europäische Richtlinie. Der nächste Abschnitt soll klären, ob diese positive Bewertung als etwas Neues oder als Teil des Alten verstanden werden kann. Kein signifikanter Wandel durch die HWRM-RL? Betonung der Kontinuität trotz Begrüßung der HWRM-RL In beiden Interviewkorpora finden sich Aussagen darüber, ob mit der HWRM-RL ein inhaltlicher Wandel einhergeht. Die Befragten sind sich dabei sehr einig, dass dies im Grunde nicht der Fall ist. Sie beziehen sich dabei auf die Policy-Entwicklungen innerhalb der LAWA Anfang der 2000er Jahre und parallele, sich gegenseitig befruchtende Entwicklungen in den internationalen Flussgebietsgemeinschaften, nachdem dort große Hochwasserereignisse stattgefunden haben: „Alle internationalen Flussgebiete haben Hochwasseraktionsprogramme oder Hochwasseraktionspläne in unterschiedlicher Qualität und Tiefe. Auf diesen Arbeiten wird aufgebaut für die Umsetzung der Hochwasserrisikomanagementrichtline…“ (Interview 33) Dadurch kann die Umsetzung der HWRM-RL auch auf der bisherigen Politik aufbauen und vieles, was dort bereits umgesetzt wurde, wird nun zu- 5.1.4. 5. In den Mechanismen des Normwandels: Analyse der Übersetzungsprozesse 232 sätzlich an die EU berichtet. Im Gegensatz zu den Befürchtungen zur Zeit der Ankündigung der Richtlinie und der ersten Kommentierung durch die Bundesländer, wird sie in der Umsetzung nicht als problematisch wahrgenommen: „…wir fangen da überhaupt nicht bei null an, das heißt […] die Richtlinie ist […] faktisch noch mal das Sahnehäubchen […] auf das, was wir bisher schon gemacht haben…“ (Interview 33). Die Betonung der Kontinuität findet sich insbesondere bei Übersetzer_innen, die selbst schon lange in diesem Bereich und auf unterschiedlichen Ebenen in der Policy-Entwicklung der Hochwasserpolitik arbeiten: „Es gibt keine Neuerung, sondern das Ganze gab es schon. Das hat angefangen hier in Rheinland-Pfalz mit der Regierungserklärung der Ministerin Martini 1994, die war dann Grundlage für die LAWA-Leitlinien für einen zukunftsweisenden Hochwasserschutz und diese waren dann wieder Grundlage für die Broschüre „Grundlagen für den Hochwasseraktionsplan Rhein“. Das zieht sich so durch. Nach dem Elbehochwasser gab es einen LAWA-ad-hoc-Ausschuss Hochwasser, da war ich Vorsitzender, da haben wir dann eine Handlungsanleitung zur Umsetzung der LAWA-Leitlinie für zukunftsweisenden Hochwasserschutz [erarbeitet, C.P.].“ (Interview 9) So wird die HWRM-RL als neuer Impuls innerhalb der Kontinuität der Hochwasserpolitik verstanden, die jedoch im Gegensatz zu bisherigen Impulsen eine ereignisunabhängige Priorisierung der Hochwasserpolitik darstellt. In ihrer Funktion als Übersetzer_innen ermöglicht die HWRM- RL den Befragten eine Reflexion ihrer eigenen Arbeit: „Die Hochwasserrisikomanagementrichtlinie war schon ein Anstoß, auch noch mal drüber nachzudenken über das Hochwasserrisiko, das Hochwassergeschehen in seinem Land und in seinem Wirkungsbereich und ich halte es unterm Strich für eine ganz gute Sache, dass sie gekommen ist, weil man den Blick verstärkt drauf richten kann.“ (Interview 25) „Die Europäische Hochwassermanagementrichtlinie hat uns eigentlich gezeigt, dass alle zwar traditionell schon im Hochwasserschutz eine Menge gemacht haben, ganz besonders natürlich Objektschutz und unmittelbaren passiven Schutz. Aber hat eben auch gezeigt, dass wir bei den übergreifenden also den überregionalen Hochwasserplanungen durchaus noch Verbesserungsbedarf haben.“ (Interview 37) Der Neuigkeitswert der HWRM-RL wird vor allem auf die Betonung des Risikokonzepts bezogen, das den Vorsorgeaspekt der Hochwasserpolitik 5.1. Die Hochwasserrisikomanagement-Richtlinie (HWRM-RL) 233 verstärkt und es so ermöglicht, andere Prioritäten zu setzen, auch wenn „90 Prozent der Ziele, […] die zu erreichen sind, da wir das ja nicht erst seit gestern machen, sondern seit Mitte der 90er Jahre, die [sind] alle schon bei uns irgendwo festgelegt“ (Interview 16 a). Durch die HWRM-RL erhalten diese jedoch neues politisches Gewicht: „Inzwischen sehe ich den Vorzug der Richtlinie, weil das uns ermöglicht, wegzugehen von dem Wunsch vieler, einen Schutz zu kriegen, hin zu der Frage, wie gehen wir mit Risiken um. Also das ist ein tatsächlicher Umschwung, den wir hier mit der Richtlinie erreichen, den wir auch gern allein geschafft hätten. Aber wo ich glaube, da hilft uns die Richtlinie tatsächlich.“ (Interview 13) Dies gilt umso mehr, als im Vergleich mit den 1990er Jahren die aktuelle Politik nicht als mutig genug wahrgenommen wird, für den Bereich des Hochwassers auch Ziele anzustreben, deren Erreichbarkeit ungewiss ist. Eher im Gegenteil werden fehlender politischer Wille und in der Konsequenz fehlende finanzielle Mittel als Hinderungsfaktor für eine auf Risiken ausgerichtete Hochwasserpolitik gesehen. Dieser sei sehr stark von Extremereignissen abhängig, „weil Politiker, die denken sowieso nur in Wahlzeiträumen und da ist es immer hilfreich, wenn zwischendurch ein Hochwasser kommt, damit man für den Haushaltsplan ein bisschen Rückenwind bekommt“ (Interview 36). Die HWRM-RL hat nun das Potential, Hochwasserpolitik von der laut der Übersetzer_innen relativ schnell schwindenden Bewusstseinsbildung durch die Hochwassererfahrung abzukoppeln, denn „jetzt gibt es eine Richtlinie und da müssen die Sachen gemacht werden und da kann man sich immer darauf auch berufen, wir sind verpflichtet es zu tun“ (Interview 25). Die HWRM-RL unterstützt somit einen generell bereits bestehenden Prozess der Veränderung, indem sie ihn thematisch schärft und die politischen Handlungsmöglichkeiten der Übersetzer_innen erweitert. Im Gegenzug bringt sie konkrete inhaltliche Aspekte und Vorgaben mit sich, die so bisher nicht in der Hochwasserpolitik zu finden waren und von den Interviewten als Erweiterung der bisherigen Politik eingeordnet werden. Dabei lassen sich zwei Richtungen dieser Erweiterung unterscheiden. Die erste Richtung sind die Auswirkungen der Internationalität der Richtlinie, die mit den Schlagworten Vergleichbarkeit, Systematik und Vereinheitlichung beschrieben werden. Im Sinne der Forschungsfrage dieser Arbeit ist dabei am bedeutsamsten, dass diese Vereinheitlichung auch die Schutzziele betrifft: 5. In den Mechanismen des Normwandels: Analyse der Übersetzungsprozesse 234 „In der Vergangenheit war das sicherlich so, dass sehr stark der Fokus auf dem Schutz von Besiedlung, von Werten, von Infrastrukturen und so weiter gelegen hat. Jetzt ist aber im Grunde der Zielkanon der Hochwasserrisikomanagementrichtlinie mit Umwelt, mit dem Mensch, dem Kulturgut und wirtschaftlichen Tätigkeiten, […] das sind sozusagen die vier Schutzgüter, an denen wir uns jetzt orientieren. Und das sind ja auch im Grunde sozusagen die Maßstäbe für die Bewertung des Risikos und […] die Definition von Risiko. Also insoweit […] sind wir da jetzt sehr europäisch angeglichen vom Grundsatz her.“ (Interview 33) Dadurch wird der Risikoansatz gestärkt und in den Maßnahmen zumindest potentiell eine andere Politik ermöglicht, die einen stärkeren Akzent auf Vorsorge setzt. Die HWRM-RL geht jedoch nicht so weit, dass von europäischer Ebene Schutzlevel oder Maßnahmen vorgegeben werden. Diese Zurückhaltung ist mit einem kultursensitiven Verständnis von Risikogovernance jedoch durchaus vereinbar. Die zweite Erweiterung der bisherigen Politik, die sich laut den Übersetzer_innen aus der HWRM-RL ergibt, sind Veränderungen in der Zuständigkeit, Verortung und Beteiligung an Hochwasserpolitik. So betonen sie die Vorgaben aus der HWRM-RL, Hochwasserereignisse umfassend zu betrachten und nicht nur aus der Perspektive der Wasserwirtschaft: „Ich muss die Raumordnung einbeziehen, ich muss den Katastrophenschutz einbeziehen. Ich muss die Wasserwirtschaft und muss auch den Naturschutz einbeziehen. So dass ich mehr so einen intermodalen Ansatz habe“ (Interview 36). Im Hinblick auf Verortung und Beteiligung wird die lokale Ebene mit den Kommunen als Akteuren gestärkt, da „… man die unterste Ebene beteiligt bei den Maßnahmen, die man nachher noch in die Hochwasserrisiko-Managementpläne einbringt“ (Interview 32 a). Auch die Öffentlichkeit wird stärker in den Blick genommen als vorher: „Das ist ein Paradigmenwechsel, […] das Risikobewusstsein der Bevölkerung zu erhöhen, das ist sicherlich ein added value der Hochwasserrisikomanagement- Richtlinie, weil jetzt flächendeckend diese Karten erstens gemacht werden, zweitens auch veröffentlicht werden müssen“ (Interview 33). Dieser positive Aspekt kann jedoch auch zu ungewollten Folgen führen: „Deshalb sind diese Hochwassergefahrenkarten und Risikokarten auch eine Chance, […] neu in den Dialog einzutreten. Wobei sie sind in einer gewissen Weise auch mit Vorsicht zu genießen, weil der Bürger dann wieder gleich ein Anspruchsdenken hat“ (Interview 4). In der Summe tragen diese Veränderungen zu einer Hochwasserpolitik bei, die stärker an der Idee der Risikogo- 5.1. Die Hochwasserrisikomanagement-Richtlinie (HWRM-RL) 235 vernance orientiert ist; im Sinne der Forschungsfrage dieser Arbeit unterstützen sie den normativen Wandel. Ob sich aus diesen beiden inhaltlichen Erweiterungsrichtungen, die Risikogovernance als Regulierungsmodell fordert oder zumindest ermöglichen, tatsächlich ein Wandel hin zu mehr Vorsorge in der Hochwasserpolitik ergibt, kann aus den Interviews nicht geschlossen werden.100 Für die in dieser Arbeit gestellte Forschungsfrage ist jedoch bedeutsam, dass die Übersetzer_innen in der Selbstwahrnehmung die Idee der Risikogovernance vertreten und die HWRM-RL als positive Unterstützung ihrer Arbeit bewerten. Für einen Wandel hin zur Risikogovernance sprechen auch die Aspekte, die von ihnen als Veränderungen der bisherigen Politik wahrgenommenen werden. HWRM-RL: Fazit, aktuelle Ergänzungen und methodische Reflexion Als Fazit zur HWRM-RL lässt sich festhalten, dass die Übersetzer_innen – wenn auch teilweise nach anfänglicher Skepsis – diese begrüßen und als Chance für ihr Politikfeld begreifen. In der Einschätzung der Neuerungen legen sie einen Schwerpunkt auf die Beteiligung verschiedenster Akteure und die mögliche Bewusstseinsbildung in der Öffentlichkeit. Sie verstehen und übersetzen die Richtlinie als ein Instrument der Risikogovernance, das den Weg, den die deutsche Hochwasserpolitik bereits seit einigen Jahren eingeschlagen hat, unterstützt und ihm politische Bedeutung verleiht, unabhängig von dem Ereignis Extremhochwasser- auch wenn ein solches weiterhin ein großes politisches Mobilisierungspotential besitzt, wie am nationalen Hochwasserschutzprogramm nach den großen Überschwemmungen 2013 erkennbar ist. Als herausfordernder wird die Überwindung von Bundeslands- bzw. Zuständigkeitsgrenzen beschrieben. Die Kooperation über die Akteure der Wasserwirtschaft hinaus wird hingegen als gewinnbringend wahrgenommen, insbesondere auf lokaler Ebene. In der Analyse zeigt sich, dass die Übersetzer_innen sich grundlegender Herausforderungen bewusst sind, zu denen sie neben den in der Sekundärliteratur genannten (vgl. Kapitel 2.4.2.) vor allem den engen zeitlichen Rahmen in einem Flächenland hinzufügen. Sie können diese jedoch auf der Basis der von ihnen in der LAWA erarbeiteten Übersetzungen angehen. 5.1.5. 100 Zu diesem Zweck könnten beispielsweise die Hochwasserrisikomanagementpläne analysiert werden, die inzwischen deutschlandweit veröffentlicht sind. 5. In den Mechanismen des Normwandels: Analyse der Übersetzungsprozesse 236 Als europäische Richtlinie muss die HWRM-RL flächendeckend implementiert und zyklisch aktualisiert werden und kann so zumindest für den Bereich des Hochwassers als für Deutschland bedeutende Naturgefahr zu einer Verbreitung des Risikogovernanceansatzes beitragen. Die Übersetzer_innen bewerten ihre durch die HWRM-RL erzwungene Kooperation mit anderen fachpolitischen Bereichen als positiv, verbleiben selbst jedoch in der Wasserwirtschaft verortet. Die HWRM-RL hat so zwar Potential, einen normativen Wandel hin zu mehr Vorsorge mit zu gestalten, ein direkter Einfluss über ihr Politikfeld hinaus lässt sich jedoch zumindest aus dem analysierten Material nicht ableiten. Außerhalb des eigentlichen Forschungsgegenstands dieser Arbeit sollen an dieser Stelle zwei weitere Entwicklungen dargestellt werden, die dazu dienen, die Aussagen über einen generellen Wandel in der deutschen Hochwasserpolitik zu überprüfen. 2014 wurde von der LAWA ein nationales Hochwasserschutzprogramm beschlossen (LAWA 2014). Dieses wurde in der Arbeitsgruppe diskutiert, als der zweite Interviewkorpus erhoben wurde, so dass sich dort – auch aufgrund des Fokus der Forschungsfrage, die diesen Interviews zugrunde lag – viele Aussagen zu diesem Programm finden. Generell zeigt sich auch darin die Wirkungskraft von Extremereignissen, da sein Erscheinen auf der politischen Agenda im direkten Zusammenhang mit den großen Hochwassern im Sommer 2013 an Donau und Elbe verbunden wird. Als nationales Programm hat es den Vorteil, potentiell Maßnahmen initiieren zu können, die sonst Konflikte zwischen Oberliegern und Unterliegern eines Flusssystems hervorrufen könnten. Im Sinne der Verbreitung von Risikogovernance ist bemerkenswert, dass dieses nationale Programm (Mindest-)Wirksamkeitskriterien festlegt und zusätzlich Machbarkeit als Kriterium nutzt, um Maßnahmen zu selektieren und zu priorisieren. Somit setzt es Grenzen, bis wann ein Risiko gemanagt werden muss. Dies war von den Interviewten im zweiten Korpus gefordert worden, die Umsetzung sei aufgrund unterschiedlicher Herangehensweisen in den einzelnen Bundesländern jedoch schwierig. Der Bund beteiligt sich finanziell an diesem Programm, jedoch – dies ist Kritik eines Teils der Interviewten – nicht um mehr Vorsorge im Sinne dieser Arbeit zu ermöglichen, sondern nur im technischen Hochwasserschutz. Ein anderer Teil der Interviewten betont jedoch die Länderkompetenz im Politikfeld und die Intention, die eigenen politischen Prioritäten beizubehalten. Für das Forschungsinteresse dieser Arbeit, die nach einem normativen Wandel durch mehr Risikogovernance fragt, ist das nationale Hochwasserschutzprogramm von 2014 letztlich eher eine Bestätigung, da Elemente von Risikogovernance auch auf dieser Ebene in eine Policy aufgenommen werden. 5.1. Die Hochwasserrisikomanagement-Richtlinie (HWRM-RL) 237 Die LAWA hat für den zweiten Zyklus der HWRM-RL neue gemeinsame Vorgaben erarbeitet, die im März 2017 als neue Empfehlung herausgegeben wurden (LAWA 2017). Diese betreffen zum einen das Verfahren zur Überprüfung der Risikogebiete, in dem explizit eine Bewertung durch lokale Expertise gefordert wird. Zum anderen argumentiert das Dokument, inwiefern keine anderen Überschwemmungsarten separat für die HWRM- RL erfasst werden müssen. Die Empfehlungen erklären zudem, dass für den 3. Zyklus bundesweit gemeinsame Signifikanzkriterien für die Risikofeststellung angestrebt werden, und stellen diese für alle Schutzgüterarten bereits für einen Einsatz auch im 2. Zyklus dar. Die LAWA – und somit als Teilmenge auch die in den ausgewerteteten Interviews befragten Übersetzer_innen – hat sich somit mit den noch in den Interviews geäußerten Desideraten auseinandergesetzt und arbeitet auf deutschlandweit einheitliche Vorgehensweisen und Kritierien hin. Somit verstärkt sich der internationale Einfluss der HWRM-RL. Die Einführung von expliziten Signifikanzkriterien und die Betonung der lokalen Expertise verkleinern zudem den Spielraum, den die ersten Empfehlungen noch für eine Umsetzung der HWRM-RL ohne eine klare Orientierung auf Risikogovernance hin gewährten. Methodische Reflexion In der Reflexion erweist sich die Analyse von zwei verschiedenen, nicht selbst erhobenen Korpora von Interviews als zielführend. Die Forschungsfragen und Interviewleitfäden der beiden anderen Projekte sind nah genug am Erkenntnisinteresse dieser Arbeit, um aus ihnen adäquate Ergebnisse ableiten zu können. Einschränkungen ergeben sich insbesondere im Hinblick auf die Einschätzung von Resilienz, da dies in beiden Korpora nicht abgefragt wurde. Im Vergleich mit den von mir selbst geführten Interviews zu den anderen Policies ergibt sich zudem eine größere Diversität der Befragten. Dies ermöglicht einerseits klare Schlüsse, wenn sich Einschätzungen mehrmals wiederholen und so bestätigen, andererseits mussten auch gegensätzlichen Aussagen bearbeitet werden. So wirkten beispielsweise Mitarbeiter in mittleren und unteren Wasserbehörden nicht an der Entstehung der HWRM-RL mit und verneinten Einflussmöglichkeiten auf deren Ausgestaltung, die andere Befragte mit Verweis auf ihre eigene Tätigkeit oder die LAWA durchaus bestätigten. In den wesentlichen Ergebnissen waren beide Korpora ähnlich. Durch die zeitliche Differenz können einige Entwicklungen nachvollzogen werden, beispielsweise den steigenden Zuspruch zur HWRM-RL. Einige Aspekte konnten nicht im Vergleich der beiden Korpora analysiert werden, da diese thematisch unterschiedliche 5. In den Mechanismen des Normwandels: Analyse der Übersetzungsprozesse 238 Schwerpunkte setzen. So konzentriert sich der erste Korpus auf die HWRM-RL und erlaubt eine Analyse der Möglichkeit der Befragten, Einfluss auf die Entstehung der HWRM-RL zu nehmen. Zudem wird die inhaltliche Bedeutung der HWRM-RL deutlich ausführlicher von den Befragten besprochen. Es wurde jedoch nur in einer Frage gegen Ende des jeweiligen Interviews explizit nach dem Risikoansatz der Richtlinie gefragt. Im zweiten Korpus dominiert hingegen die Fragestellung der Risikogovernance in ihren diversen Bestandteilen, während die HWRM-RL zum Nebenaspekt wird. So können andere Akteure wie Versicherungen, zum Interviewzeitpunkt aktuelle Entwicklungen wie das nationale Hochwasserschutzprogramm und die explizite Frage nach Kosten-Nutzen-Abwägungen einen größeren Raum einnehmen. Insgesamt schätze ich die Ergebnisse der Analyse als für meine Fragestellung aussagekräftig ein. Diese Arbeit nutzt die Daten der Studien von Heintz mit verschiedenen Co-Autoren (Heintz et al. 2012; Heintz und Pohl 2014) und Paul et al. (Paul et al. 2015; Paul 2016) und bestätigt – in ihrer eigenen theoretischen Sprache – deren Ergebnisse. Der Mehrwert dieser Arbeit ist, dass sie durch die Kombination der beiden Korpora zeigen kann, dass die von Heintz et al. (2012) noch herausgearbeiteten Unterschiede im Hinblick auf die Akzeptanz partizipativer Methoden mit der Zeit abnehmen und der Aspekt der Teilhabe, aber auch Verantwortungsübernahme lokaler Akteure für die Interviewten deutlich an Bedeutung gewinnt. Letztlich ist seine Aufnahme in die letzte Empfehlung der LAWA von 2017 (LAWA 2017) ein Bestätigung dieser Ergebnisse. Der von Paul et al. (2015) herausgearbeitete Wandel in der Hochwasserpolitik durch die positive Rezeption des Risikoansatz der HWRM-RL kann mit der Analyse dieser Arbeit, die beide Korpora kombiniert, tiefergehend erklärt werden: Der Wandel beruht auf der von vielen Interviewten wahrgenommenen Kontinuität zur Hochwasserpolitik in Deutschland vor der HWRM-RL, deren bereits bestehender Wandel durch die Richtlinie weiterentwickelt und verstärkt wird. Ob sich ein solcher Wandel hin zur Risikogovernance auch in anderen Politikfeldern finden lässt, in denen weniger Implementationsverpflichtung herrscht, wird nun als erstes anhand des Politikfelds Bevölkerungsschutz untersucht. 5.1. Die Hochwasserrisikomanagement-Richtlinie (HWRM-RL) 239 Die Methode zur Risikoanalyse des Bundesamts für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (MRB) Das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe hat eine Methode zur Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz (MRB) publiziert, in der es explizit auf die ISO-Standards 31000:2009 und IEC/ISO 31010:2009-11 verweist. Der folgende Abschnitt der Analyse basiert auf der Auswertung von vier Interviews mit (ehemaligen) Mitarbeitern des BBK und des BMI, die zentral am Prozess der Entwicklung und Einführung der MRB beteiligt waren. Es konnten die relevanten, d.h. den Übersetzungsund Umsetzungsprozess steuernden Beteiligten befragt werden. Im ersten Unterabschnitt sollen im Sinne einer Prozessanalyse die von den Expert_innen geschilderten Entstehungs- und Umsetzungsprozesse der MRB dargestellt werden, um ein grundlegendes Verständnis für diese zu schaffen. Er bildet die Grundlage, um im zweiten und dritten Unterabschnitt die Fragen nach dem Verständnis von Risiko und der Bewertung des internationalen Einflusses durch die ISO-Richtlinien und ggf. andere internationale Einflüsse zu beantworten. Im vierten Unterabschnitt steht die Frage nach dem wahrgenommenen Wandel des eigenen Feldes Bevölkerungsschutz im Mittelpunkt, aus dem Schlüsse auf den in dieser Arbeit untersuchten normativen Wandel gezogen werden. Entstehungsprozess und Umsetzung der Methode zur Risikoanalyse Die Aufgabe der Entwicklung einer Methode zur Risikoanalyse wurde vom BMI an das BBK übertragen. Im Vorwort des Dokuments selbst wird ein Entschluss von Bund und Ländern im September 2006 als Startpunkt genannt (BBK 2010 a, S. 11) und als Teil der Umsetzung der Neuen Strategie zum Schutz der Bevölkerung dargestellt, die Risikoanalysen vorsieht. Die Übersetzer_innen sind sich des politischen Prozesses, der in der Auseinandersetzung um Kompetenzen im Zivil- und Katastrophenschutz zwischen Bund und Ländern abläuft, durchaus bewusst und nehmen den Auftrag der Länder an den Bund, eine Methode zur Risikoanalyse zu entwickeln, als Strategie wahr, zunächst selbst keine aufwändigen Risikoanalysen durchführen zu müssen. Die Erstellung zwischen BMI und BBK lief arbeitsteilig ab: Während das BBK die konkrete Methode erarbeitete, zeichnete das BMI für den politischen Teil des Textes verantwortlich, in dem Kontext und Hintergrund dargestellt werden: 5.2. 5.2.1. 5. In den Mechanismen des Normwandels: Analyse der Übersetzungsprozesse 240 „…diese ganzen Dinge müssen ja ressortabgestimmt werden, das heißt, da müssen alle anderen Ministerien auch zustimmen und [das BMI kennt] Empfindlichkeiten und rote Linien usw. deutlich besser.“ (Interview 8) Das BBK setzte bei seiner Erarbeitung auf die Expertise im eigenen Haus und an der Akademie für Krisenmanagement, Notfallplanung und Zivilschutz (AKNZ). Die inhaltliche Ausrichtung wird von der viele Bereiche umfassenden Expertise der beiden Institutionen beeinflusst, die unter anderem auch daher rührt, dass dort befristete Mitarbeiter mit unterschiedlichen fachlich-wissenschaftlichen Hintergründen und dadurch auch unterschiedlichem konzeptionellen Wissen beschäftigt sind. „Wir sind also hausintern auch schon übergreifend, interdisziplinär unterwegs und haben auch Einfluss im Bereich Schutz kritischer Infrastruktur, das wir hier auch schon zusammengeführt haben.“ (Interview 4) Die Übersetzer_innen betonen, dass die MRB durch diesen Austausch besser geworden ist und auch auf die Arbeit des BBK im Allgemeinen zurückgewirkt hat. Auch über das BBK hinaus gab es Mitwirkung im Rahmen eines „fachlichen Netzwerks“ (Interview 4) von Geschäftsbereichsbehörden und Institutionen und später weiterer Stakeholder wie Verbände und Vereine, z.B. der Arbeitsgemeinschaft der Berufsfeuerwehr im Bund. Die Übersetzer_innen beschreiben einen offenen, konstruktiven Prozess, in dem das BBK die Partizipation der anderen Stakeholder aktiv gesucht hat und sich des Querschnittsaspekts sehr bewusst war. Die Partizipation der Länder jedoch fand nicht innerhalb dieses Prozesses statt. Sie werden als Beobachter wahrgenommen, welche die Ergebnisse des Prozesses zur Kenntnis nahmen, ohne eine konkrete Umsetzungsabsicht erkennen zu lassen. Zudem findet sich dort auch nicht die Querschnittsorientierung wieder, da hauptsächlich die Innenministerien der Bundesländer involviert sind. Die Bewertung dieser Vorgehensweise der Länder – ob sie auf Zeit spielen oder ob sie die MRB durchaus nutzen wollen – ist für die Interviewten uneindeutig. Als die MRB erstellt ist, setzen BMI und BBK diese für die Bundesebene um und erarbeiten Szenarien. Sie nutzen dabei weiterhin das fachliche Netzwerk des Erstellungsprozesses: „…auf der Bundesebene, wo wir den gesetzlichen Auftrag haben, Risikoanalysen und Zivilschutz durchzuführen, da gibt es jetzt einen Lenkungskreis […] und da sind alle relevanten Ressorts drin vertreten, das 5.2. Die Methode zur Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz (MRB) 241 BMI koordiniert, aber alle Ressorts, die in irgendeiner Form wichtig sind für die jeweilige Szenarioentwicklung und deren Geschäftsbereichsbehörden, die notwendig sind, um das tatsächliche Schadensausmaß berechnen zu können und ähnliches, sind dann darin. Auf Bundesebene haben wir das umgesetzt, dass wir das immer gemeinsam betrachten.“ (Interview 3) Da jedoch diese Institutionen für die Erstellung (Personal-)Ressourcen zur Verfügung stellen müssen und die Szenarien sehr detailliert erarbeitet werden, ist ein umfassender, vergleichender Blick auf die Risiken, aus dem politische Prioritäten abgeleitet werden können, voraussetzungsvoll: „Das würde natürlich voraussetzen, dass man in endlicher Zeit mit dem, was einen bedroht, halt eben auch fertig wird.“ (Interview 8) Auch das Ziel der Bewertung der Ausstattung des Bundes ist schwierig: „Was wir in der Bewertung machen können auf Bundesebene, das ist relativ einfach, wir kennen die Bundesressourcen. Aber wir können damit nicht sagen, diese sind hinreichend. Sondern wir sagen, das ist das Top oben drauf und das, was darunter ist bei den Ländern, das fehlt uns, das wissen wir nicht.“ (Interview 4) Ein Grund dafür liegt darin, dass die Länder die entwickelte MRB bisher nicht flächendeckend und vergleichbar umgesetzt haben: „Das Angebot an die Länder ist jedes Mal: Nehmt euch das, adaptiert das auf eure Bedarfslage und arbeitet damit. Also das Szenario ist da, die Art, wie man zum Schadensausgleich gekommen ist, alles ist da, es muss halt adaptiert werden auf einen urbanen Bereich vielleicht oder eben so wie der Bund arbeitet, auf Länderebene arbeiten. Das ist bis heute nicht passiert.“ (Interview 4) In den Augen der Interviewten verhindert dies eine umfassende politische Bewertung der Ergebnisse, aus denen Handlungsschlüsse gezogen werden könnten. Dennoch sehen die Interviewten eine Wirkung ihrer Arbeit in der Bewusstseinsbildung bei den an der Szenarioerstellung Beteiligten, aber auch durch den Dialog mit anderen politischen Akteuren einschließlich der Länder über die erarbeiteten Szenarios. Diese Ausgangslage beeinflusst den späteren bzw. aktuellen Einsatz der MRB. Darin wurde die Matrix, mit der unterschiedliche Risiken bzw. Szenarien verglichen werden sollten, aufgegeben. Zudem wurde die MRB als Angebot für die kommunale Ebene umgearbeitet und erprobt, da dort eine Nachfrage besteht (BBK 2016). 5. In den Mechanismen des Normwandels: Analyse der Übersetzungsprozesse 242 Um die Forschungsfrage dieser Arbeit zu beantworten, soll im folgenden Abschnitt das Risikoverständnis der als Übersetzer_innen agierenden Interviewten analysiert werden und die Wahrnehmung der Rolle internationaler Einflüsse genauer untersucht werden, bevor dann im letzten Abschnitt ein möglicher Wandel hin zur Risikogovernance diskutiert wird. Risiko als Konzept Risikoverständnis Dieser Abschnitt fokussiert auf die Sinngebung der Übersetzer_innen und zeigt zunächst, welches Verständnis von Risiko ihre Arbeit prägt. Zentrales Ergebnis ist, dass die Übersetzer_innen tatsächlich einen Risikobegriff vertreten, wie er in der konzeptionellen Erfassung von Risikogovernance herausgearbeitet wurde. Risiko unterscheidet sich für die Befragten klar vom vorher dominanten Gefahrenbegriff, denn er basiert auf dem klassischen Risikoverständnis von Eintrittswahrscheinlichkeit und Schadensausmaß: „Gefährdung ist ja noch nicht Risiko, sondern da sage ich, die Gefahr könnte gefährlich werden, wenn sie denn auf Schutzgut trifft. Aber eine ganz klare Risikoanalyse, wo ich […] Szenarien ganz konkret beschreibe und nicht im Ungefähren bleibe, […] wo ich dann das Schadensausmaß bestimme, eine Eintrittswahrscheinlichkeit bestimme, da wo es möglich ist, und damit arbeite, das ist konkreter und greifbarer.“ (Interview 4) Die Beschränkung auf die beiden Elemente Schadensausmaß und Eintrittswahrscheinlichkeit, wie sie noch in der Publikation der MRB in der Form der Risikomatrix zu finden ist, wird jedoch als zu praxisfern oder undifferenziert abgelehnt. Als Ziel der Risikoanalyse wird von den Befragten eine systematische Auseinandersetzung mit Risiken formuliert. Das Instrument dafür sind Szenarien, die mit Hilfe von Schutzzieldefinitionen einen Soll- Ist-Vergleich ermöglichen. Sie benennen Schutzgüter (Mensch, Umwelt, Versorgung, Wirtschaft, Sicherheit und Ordnung, immaterielle Werte) und definieren Schwellenwerte. Ein Ziel der Risikoanalyse ist so, ein Bewusstsein für Risiken, aber auch für Restrisiken herzustellen, für die nicht vorgesorgt werden kann bzw. die nicht vermieden werden können: „… wenn es [in der Risikoanalyse] herauskommt, dass da ein erhebliches Risiko besteht, dann wird man sich auch von Seiten der Politik 5.2.2. 5.2.2.1. 5.2. Die Methode zur Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz (MRB) 243 überlegen, wie kann ich dieses Risiko vermeiden. Teilweise kann es vermieden werden, teilweise aber auch nicht.“ (Interview 8) Die Übersetzer_innen haben – über die Entwicklung der MRB hinaus – den vollen Risikogovernancezyklus im Blick. Dies zeigt sich in der Reflexion der ursprünglichen Idee, wie die MRB eingesetzt werden sollte. So sollte sie dem planerischen Handeln zum Schutz der Bevölkerung dienen und, einmal von den Ländern durchgeführt, regelmäßig aktualisiert und angepasst werden: „Und jedes Bundesland hat eine Risikoanalyse zu erarbeiten nach […] einer vergleichbaren Methodik und in einem Rhythmus […] zu berichten, und diese Berichte würden dann zum Beispiel auch vom Bund zusammengeführt werden können. Wir hätten ein einheitliches Bild, ein halbwegs einheitliches oder zumindest vergleichbares Bild, was die Risikolandschaft Deutschland betrifft.“ (Interview 3) Die Risikoanalyse ist für sie somit nur ein Teilschritt in einem politischen Prozess, der zu einer Bewertung von Risiken führt: „Das ist die Forderung des Gesetzes […], dass die Ergebnisse auch bewertet werden.“ (Interview 4) Zentrale Elemente von Risikogovernance sind zudem die Kommunikation mit allen Stakeholdern und – in einem reduzierten Maße – ihre Partizipation. Die Übersetzer_innen betonen die Wichtigkeit von Transparenz und offener Kommunikation unter den politischen Akteuren als Voraussetzung für den Einsatz von Risikoanalysen als Instrument des Risikomanagements. Die Partizipation verschiedener Akteure in der Szenarioerstellung auf Bundesebene je nach dem zu analysierenden Risiko wird als besonders positiv hervorgehoben: „Die Risikoanalysen sind [...], je nachdem, wer der oder die Risk Owner waren, von unterschiedlichen Bereichen bearbeitet worden. Die systematische Auseinandersetzung mit den Auswirkungen, mit den Wahrscheinlichkeiten und so weiter und so fort, die führt automatisch dazu, dass man auch Lücken aufdeckt, und das wird dann zwar nicht immer thematisiert, aber es ist dann eben bekannt und es wird reagiert darauf. Insofern denke ich, bringt das für die beteiligten Institutionen […] schon eine ganze Menge.“ (Interview 8) Auch in der Weiterentwicklung der MRB als Instrument für die lokale Ebene wird die umfassende Inklusion kommunaler und zivilgesellschaftlicher Akteure betont: 5. In den Mechanismen des Normwandels: Analyse der Übersetzungsprozesse 244 „Der Katastrophenschützer macht diese Analyse ja nicht alleine, der ist auch nicht für alle Fachlagen alleine zuständig. Aber er muss es koordinieren können, er muss die richtigen Fragen stellen können und die richtigen Leute ansprechen. Dann funktioniert das auch. Zunächst mal muss er es wollen.“ (Interview 4) Diese Kernelemente der Idee der Risikogovernance spiegeln sich auch in der Anwendung der MRB, soweit diese in der Hand der zentralen übersetzenden Akteure liegt; dies zeigt, dass ihr Verständnis des Prozesses der Risikogovernance nahesteht. Eine vollkommene Übereinstimmung ist jedoch nicht festzustellen, da die Kommunikation mit der Öffentlichkeit aus der Erfahrung mit fehlgeschlagenen Versuchen heraus ambivalent bewertet wird. Sie wird als herausfordernd empfunden, da die Bevölkerung den Wert einer Risikoanalyse schwer für sich einschätzen könne, auch wenn gleichzeitig immer mehr öffentliche Risikokommunikation stattfindet und eingefordert wird. Zudem wird die Risikowahrnehmung der Bevölkerung als irrational beschrieben: „Bei der Risikowahrnehmung in der Bevölkerung [gibt es] natürlich andere Schwerpunkte als das, was als Ergebnis einer Risikoanalyse rauskommt. Zum Beispiel die Gefahr oder die Befürchtung, was radiologische Gefahren anbetrifft, die ist im Vergleich zu anderen Gefahren […] total überzogen.“ (Interview 8) Positiv wird hingegen die Bewusstseinsbildung für Risiken bewertet, die durch Kommunikation und Partizipation eintritt. Für den separaten Bereich des Schutzes kritischer Infrastrukturen wird von den Übersetzer_innen darauf hingewiesen, dass hier in der Kooperation zwischen Staat und Unternehmen Risikogovernance angestrebt wird. Sie halten eine Integration der beiden politischen Handlungsfelder für wünschenswert, bemerken jedoch, dass die staatlichen Institutionen sich dann stärker als politische Akteure und nicht nur als Organisatoren des Prozesses einbringen und beispielsweise Erwartungen formulieren müssten: „Was wir uns zum Beispiel wünschen, ist, dass alles, was wir unter kritischer Infrastruktur fassen würden, dass die zum Beispiel ein vergleichbares Risikomanagement haben, das heißt, die überprüfen sich alle selber: Welche Risiken haben sie denn? Wie können sie diese Risiken minimieren? Und […] wenn dann doch irgendetwas passiert, wie sieht das eigene Krisenmanagement aus und wie halte ich meine Kernbereiche aufrecht und wie stabilisiere ich den Betrieb dann in der Kri- 5.2. Die Methode zur Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz (MRB) 245 se und nach der Krise wieder zu einem Normalbetrieb? Das würden wir uns auf jeden Fall wünschen, dass es das gäbe.“ (Interview 3) Die konzeptionelle Arbeit mit Risiko wird von den Interviewten als Mittel verstanden, Politik bereits vor dem Eintritt der Katastrophe präventiv anzusetzen: „Primäres Ziel einer guten Politik muss natürlich Prävention sein, […] also Risikovermeidung“ (Interview 8). Katastrophenvorsorge durch Risikomanagement wird so bereits gedacht und für die eigene Arbeit als solche reflektiert – auch wenn betont wird, dass vorsorgende Arbeit wie in der Risikoanalyse nur ein Teil des Bevölkerungsschutzes sein kann, der weiterhin in besonderem Maße für die Vorbereitung auf die Reaktion auf Katastrophen verantwortlich zeichnet. Risikoanalyse nimmt für die Übersetzer_innen dabei eine Brückenfunktion zu anderen fachlichen Bereichen der Politik ein, auch wenn die Herausforderung formuliert wird, dass bisher keine begriffliche Einigung über Begriffe wie Prävention oder Vorsorge besteht. „Das Problem ist eigentlich, dass unter dem Begriff häufig etwas Unterschiedliches verstanden wird. Sie glauben gar nicht, wie viel Mühe das bereitet hat, dass wir das für die Community geklärt haben: Prävention als Verhinderung, Vorsorge als ein Element, was lange, lange bevor ein Ereignis stattfindet, sich auf Dinge vorbereitet, aber auch im Sinne der Vorbereitung, Schäden zu mindern oder möglicherweise Katastrophe auch nicht eintreten zu lassen durch eine gute Vorsorge, dann die Bewältigung und dann der entsprechende Wiederaufbau mit lessons learnt, das hat ewig gedauert und es ist bis heute noch nicht drin.“ (Interview 3) Im Vergleich mit anderen Akteuren auf allen politischen Ebenen wird von den Übersetzer_innen hervorgehoben, dass sich die Vorstellung des Katastrophenzyklus im engen Feld des Katastrophenschutzes weiter verbreitet und so die Grundlage für Risikomanagement gegeben wäre: „Wir kommen auch immer mehr in diesen Risiko- und Krisenmanagementkreislauf rein, wo früher die klassische Katastrophenschutzbehörde immer gesagt hat: So, der Ausschnitt. … Heute guckt man mehr nach links, man guckt mehr nach rechts, und man guckt auch was Folgen betrifft und was Wiederaufbau betrifft.“ (Interview 3) Außerhalb dieses engen Kreises wird jedoch keine im Sinne einer Norm umfassende Verbreitung von Katastrophenvorsorge durch Risikomanagement wahrgenommen. Dies wird daran festgemacht, dass die Bundesländer teilweise die entwickelte MRB nicht anwenden und im Extremfall so- 5. In den Mechanismen des Normwandels: Analyse der Übersetzungsprozesse 246 gar den Risikobegriff ablehnen, aber auch auf Bundesebene keine politische Bewertung der Ergebnisse der Risikoanalysen vorgenommen wird. Die Übersetzer_innen vermuten ein fehlendes Bewusstsein für Risiken, fehlenden politischen Willen und fehlende Ressourcen als Gründe. Das Instrument des Risikomanagements wird nicht genutzt, da es zu gro- ßen Bedarf offen legen würde: „Der Prozess, der ist eigentlich nicht so wirklich weit fortgeschritten, weil – das ist jetzt aber […] meine persönliche Meinung – niemand ein Interesse daran hat, diesen Abgleich zu machen, weil jeder fürchtet, und wahrscheinlich zu Recht, dass dann doch erhebliche Anstrengungen erforderlich wären, um bestimmte Schutzziele zu erreichen.“ (Interview 8) Beziehung zu Resilienz und Gefahrenabwehr Resilienz wurde im theoretischen Teil dieser Arbeit diskutiert (vgl. Kapitel 2.3.3.), ist in der MRB des BBK jedoch kaum zu finden. Von den Übersetzer_innen wird es als noch nicht etabliert betrachtet, jedoch als inzwischen so präsent, dass er in den Sprachgebrauch aufgenommen werden muss, was sich beispielsweise in der Aufnahme in das Glossar des BBK widerspiegelt. Als definitorisches Element wird insbesondere Vulnerabilität genannt. Im Gegensatz zu Risiko als Steuerungsinstrument kommt Resilienz als Idee im Verständnis der Interviewten nicht die regulierende Rolle zu, die in der theoretischen Auseinandersetzung dieser Arbeit herausgearbeitet wurde. Dennoch sehen die Interviewten durchaus einen politisch-strategischen Mehrwert in dem Konzept: Es kann genutzt werden, um bestehende, als zentral für den deutschen Bevölkerungsschutz wahrgenommene Ansätze zur Selbsthilfefähigkeit der Bevölkerung und die starke Rolle des Ehrenamts in Deutschland mit einer neuen Sprache zu fassen: „Wir sind jetzt gerade dabei und gucken, welche Arbeitsfelder […] zwar nicht unter dem Label Resilienz laufen, die aber von dem, was sie tun, Resilienz erzeugen würden. Und das müssen wir jetzt mal intelligent zusammenpacken und dann einen Fahrplan entwickeln und dann […] ist man ganz gut dabei.“ (Interview 3) Die positive Konnotation des Begriffs und die Flexibilität der ihm zuzuordnenden Inhalte werden dabei als Chance wahrgenommen: 5.2.2.2. 5.2. Die Methode zur Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz (MRB) 247 „Abwehr und Schutz sind Begriffe, die aus meiner Sicht nicht alle Gedanken wiedergeben der Anpassungsfähigkeit, Transformationsfähigkeit, Flexibilität, die viele eben auch in Resilienz hineinbringen.“ (Interview 2) In den Interviews wird jedoch keine Überzeugung der Interviewten sichtbar, dass es der richtige Weg wäre, die Verwundbarkeitsdimension von Resilienz umfassend anstelle der bisherigen Ereignisorientierung einzusetzen. Die im theoretischen Teil mit dem Begriff Gefahrenabwehr assoziierten Inhalte sind hingegen in den Interviews auffindbar. So beobachten die Interviewten Sicherheit bzw. Schutz als Erwartung der Bevölkerung an den deutschen Staat: „Die Bevölkerung … möchte sich sicher fühlen. Es darf möglichst nichts passieren und der Staat soll Vorsorge treffen, dass nichts passiert. Und wenn was passiert, dann soll der Staat gefälligst sehen, dass einem geholfen wird. Also möglichst keine Eigeninitiative…“ (Interview 8) Zum anderen verweisen sie auf das gut funktionierende, etablierte System des deutschen Zivil- und Katastrophenschutzes als Kernaufgabe des Bevölkerungsschutzes: „Der deutsche Katastrophenschutz oder das Gesamtsystem ist eines der stärksten in der Welt. Das ist so“ (Interview 3). Die Idee der Gefahrenabwehr wird so als verbreitete Schutznorm verstanden, die weiterhin als Kern des eigenen Politikfelds wahrgenommen wird, trotz der eigenen Reflexion, dass ein umfassender Schutz in Extremsituationen nicht möglich ist. Als Fazit ist hervorzuheben, dass bei den Übersetzer_innen dennoch eine Überzeugung vom Risikobegriff wie auch ein Verständnis von Risikogovernance zu finden ist. Inwieweit dies auf internationale Einflüsse im Allgemeinen und die untersuchten ISO-Richtlinien im Speziellen zurückzuführen ist, wird im nächsten Abschnitt thematisiert. Internationaler Einfluss In der Beschreibung des Entstehungsprozesses der MRB werden internationale Faktoren nur auf Nachfrage benannt. Für diejenigen, die den Prozess der Entwicklung der MRB entscheidend mitgestalten, sind interne und nationale Austauschprozesse in der Reflexion von größerer Bedeutung als internationale. Ein internationaler Einfluss ist jedoch durchaus mög- 5.2.3. 5. In den Mechanismen des Normwandels: Analyse der Übersetzungsprozesse 248 lich, auch wenn er von den Interviewten nicht als charakterisierendes Element für den Prozess beschrieben wird. Die Interviewten sehen auf Nachfrage einen starken internationalen Einfluss auf ihre Arbeit. Sie verorten diesen jedoch nicht in den untersuchten ISO-Standards: „Es sind viele Prozesse im Fluss gewesen zu der Zeit, ohne die jetzt im Einzelnen aufführen zu können“ (Interview 4). Ein eindeutiger Einfluss wäre auch gar nicht möglich, da „der Risikomanagementzyklus in dieser ISO-Norm und auch Risikogovernance wie von IRGC vertreten keinerlei Novum ist, sondern einfach nur ein Aufnehmen der erkannten, bekannten Kreisläufe. Von daher ist die Frage nicht so ganz einfach zu beantworten, weil das grundsätzliche Denken auch in Vorgängerpublikationen des BBK schon längst enthalten war. Eine andere Frage ist, inwiefern es bereits in allen Köpfen [war, C.P.].“ (Interview 2) Zudem sei zeitlich gar keine direkte Übersetzung der ISO-Standards möglich, da es „einen viel längeren Vorentwicklungsprozess“ (Interview 2) gab, für den die Inhalte der ISO-Standards dann jedoch so relevant waren, dass sie am Schluss mit aufgenommen wurden. Der zyklische Prozess, wie er in der Risikogovernance, aber auch im Katastrophenzyklus angelegt ist, wird als etwas beschrieben, dessen Akzeptanz unter anderem von der Umsetzung der HWRM-RL positiv beeinflusst wurde. Als Quelle für Inspirationen für die konkrete Erstellung der MRB des BBK nennen die Übersetzer_innen neben eigener Recherche und fachlichem Austausch vor allem die Orientierung an Nachbarstaaten, die Risikoanalyse und Risikomanagement bereits umgesetzt hatten: „man hat natürlich bei der Methode schon darauf geschielt, was gibt es schon, was gibt es anderswo, es hat zum Beispiel […] mit den Niederlanden sehr, sehr viel Kontakt gegeben, auch was die Methode anbetrifft, weil die Niederländer eben deutlich weiter waren.“ (Interview 8) Dies gibt der MRB auch Legitimität: „[Andere Staaten] sind auch so unterwegs, warum sollen wir es genau umgekehrt machen, um dann mit dem Rücken an der Wand zu stehen und uns rechtfertigen zu müssen.“ (Interview 4) Für Risiko und Resilienz werden von den Übersetzer_innen parallele Prozesse reflektiert, die beide Ideen als ursprünglich im internationalen Raum verbreitet wahrnehmen. Als Objekte, mit denen die Ideen reisen, werden insbesondere wissenschaftliche Publikationen genannt, aber auch die Ver- 5.2. Die Methode zur Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz (MRB) 249 öffentlichungen und Policies internationaler Institutionen sowie Institutionen oder Initiativen, in denen Deutschland international kooperiert. In der Konsequenz führte dies zu einer stark verzögerten Ankunft des Risikobegriffs in der deutschen Politik, während der Resilienzbegriff dort noch nicht angekommen ist. Die Veröffentlichung der ISO-Standards 31000:2009 und IEC/ISO 31010:2009-11 werden so als parallele Entwicklungen auf internationaler Ebene eingeordnet: „… unter Betrachtung des Risiko- und Krisenmanagementkreislaufs [hat man international] das Thema immer ganzheitlicher betrachtet und […] man sieht, auch wenn man formal administrativ gesetzlich nicht zuständig ist, dass die Prävention im Bereich des Katastrophenschutzes nicht außen vor gelassen werden kann.“ (Interview 3) Das BBK selbst ist nicht in erster Linie internationaler Akteur, engagiert sich jedoch in einigen Bereichen der internationalen Kooperation, was sich auch in der Abteilung für Internationales widerspiegelt. Die Mitarbeiter_innen werden als international vernetzt und auf Tagungen und Konferenzen präsent beschrieben: „Es ist wirklich dann so, dass Dinge zusammenkommen. Kollegen sind irgendwo, auf einer internationalen Tagung oder haben Kontakt zu jemandem, oder man stößt bei einer Recherche auf diese Quellen und sagt: Das […] passt ganz gut. Und dann macht man das.“ (Interview 3) Als wichtiger Resonanzraum wird die Europäische Union genannt, der jedoch vor allem nach der Erstellung der MRB relevant wurde. Dort musste sichergestellt werden, dass die europäischen Regelungen zum überarbeiteten Zivilschutzmechanismus (vgl. Kapitel 1.3.1.) der deutschen Vorgehensweise nicht entgegenliefen. Das BBK und das BMI sind eingeschränkt auch in der internationalen Normung aktiv, jedoch aus Ressourcenmangel nicht so umfassend wie von den Interviewten gewünscht. Sie geben das deutsche Modell der Risikoanalyse in der (deutschen) Globalen Initiative für Katastrophenrisikomanagement (GIKRM) an andere Staaten weiter. Generell wird die internationale Kooperation als „Geben und Nehmen“ (Interview 4) charakterisiert. Zusammenfassend lässt sich so ein deutlicher internationaler Einfluss festhalten, wenngleich dieser nicht auf die in dieser Arbeit fokussierten ISO-Standards 31000:2009 und IEC/ISO 31010:2009-11 zurückgeführt wird, sondern auf einen generellen Hinwendungsprozess zu Risiko im in- 5. In den Mechanismen des Normwandels: Analyse der Übersetzungsprozesse 250 ternationalen Raum, vergleichbar mit dem, der aktuell zu Resilienz stattfindet. Bevölkerungsschutz – ein Politikfeld im Wandel Die Übersetzer_innen betonen in den Interviews die Differenz zwischen dem, was mit Hilfe der Risikoanalyse möglich wäre und politisches Ziel sein sollte, und der begrenzten Wirkung, die tatsächlich der Fall ist und als politische Entscheidung verstanden wird. Sie erklären dies mit den Strukturen des Politikfelds Bevölkerungsschutz und seiner spezifischen Entstehungsgeschichte. Die Frage nach dem Wandel der handlungsleitenden Norm kann somit nur im größeren Kontext der Wandlung des Politikfeldes Bevölkerungsschutz verortet werden. Dieser Bezug wird von den Übersetzer_innen sogar stark betont. Das Politikfeld sei dabei – in der Rückschau – langfristig stark von (Nicht-)Ereignissen beeinflusst worden. Als letzte große Wendepunkte werden der Anschlag auf das World Trade Center 2001 und das Sommerhochwasser in Deutschland 2002 genannt, die den nach dem Kalten Krieg begonnenen Rückbau von Strukturen und Kapazitäten im Zivil- und Katastrophenschutz in Frage stellten. In der Neuaufstellung des Zivilschutzes auf Bundesebene, die in der ‚Neuen Strategie zum Schutz der Bevölkerung‘ von 2002 formuliert wird, wird auch das Erscheinen des Risikobegriffs verortet: „In dieser neuen Strategie ist auch die Risikoanalyse als quasi Grundlage für planerisches Handeln auf diesem Sektor dann das erste Mal aufgetaucht.“ (Interview 8). Hatte vorher ein Rückbau der Strukturen stattgefunden, wurde nun unter anderem mit der Gründung des BBK und einer Neuausrichtung der Kooperation zwischen Bund und Ländern ein Veränderungsprozess initiiert, der mit der Neufassung des Zivilschutzgesetzes 2007 abgeschlossen wurde. Die Festschreibung der gemeinsamen Risikoanalyse darin (§ 18 Zivilschutzgesetz) wird erst im Innenausschuss des Bundtags um den jährlichen Bericht über dessen Ergebnisse ab dem Jahr 2010 ergänzt. Risikoanalyse als Bestandteil deutscher Bevölkerungsschutzpolitik ist somit Teil eines Wandels, der durch ein ‚Möglichkeitsfenster‘ Anfang der 2000er Jahre ausgelöst wurde. Aus dieser Erfahrung heraus wird von den Interviewten ein starker Wandel im Politikfeld auch von einem (zukünftigen) Ereignis abhängig gemacht: „Es muss einiges passieren und zwar über einen längeren Zeitraum und dann wird reagiert. Das Problem im Katastrophenschutz ist, ir- 5.2.4. 5.2. Die Methode zur Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz (MRB) 251 gendwo findet eine Katastrophe statt, die Leute sind betroffen […] zwei Wochen oder drei Wochen oder vielleicht auch zwei Monate, wenn es etwas Größeres war, dann baut das langsam wieder ab, sowohl im Bewusstsein der Bevölkerung als auch im Bewusstsein der Politik.“ (Interview 8) Auch wenn die Grundlage für eine gemeinsame Risikoanalyse von Bund und Ländern existiert, bräuchte es eine „größere Lage“ (Interview 3) oder einen spürbaren Ausfall kritischer Infrastrukturen, um sich an diese zu erinnern und sie umzusetzen. Die Referenz auf das Fehlen national bedeutsamer Ereignisse wird auch genutzt, um die geringe Relevanzzuschreibung für den Bevölkerungsschutz in der deutschen Politik zu erklären: „Wir haben in Deutschland eigentlich keine echten Katastrophen in den letzten Jahren gehabt, eigentlich seit dem Zweiten Weltkrieg“ (Interview 4). Vor diesem Hintergrund stellt sich nun die Frage, ob sich ein tiefergehender, ggf. sogar normativer Wandlungsprozess feststellen lässt. Dieses Kapitel hat bisher bereits geklärt, dass die MRB zwar Effekte auf diejenigen hat, die im BBK, BMI und anderen nationalen Institutionen mit ihr arbeiten. Gleichzeitig hat sie aber keine so weite Verbreitung gefunden, dass bereits von einem Wandlungsprozess ausgegangen werden kann. Im Folgenden werden daher die von den Interviewten als zentral wahrgenommenen Kontinuitäts- und Veränderungsprozesse in ihrem Politikfeld dargestellt und daraufhin befragt, ob sie Teil eines Normwandels hin zu einer präventiven Politik im Hinblick auf Katastrophen sein könnten. Der von den Interviewten als besonders zentral herausgestellte Strukturfaktor, der das Politikfeld Bevölkerungsschutz prägt, ist die föderale Ordnung Deutschlands. Zivilschutz als Bundeskompetenz, Katastrophenschutz als Länderkompetenz und Teil der allgemeinen Gefahrenabwehr auf der lokalen Ebene führen zu einem komplexen System, in dem sich der Normwandel durchsetzen müsste. Die Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern wird als Folge der neuen Strategie von 2002 als „vertrauensvoller und intensiver“ dargestellt, in der diese sich als „Partner an der Politik“ wahrnähmen (Interview 8). Doch auch wenn die Zusammenarbeit „grundsätzlich gut“, „konstruktiv und manchmal auch ergebnisoffen“ sei, pochten die Länder im Zweifelsfall auf ihre Zuständigkeit (Interview 4). Ein Wandel hin zu einem zentralistischen System ist für die Interviewten nicht absehbar und wird so umfassend auch als nicht gewünscht beschrieben: „Wenn Sie die Bewältigung von Schadenslagen vergleichen in anderen Ländern […], dann sehen Sie, dass zentralistische Länder nicht im An- 5. In den Mechanismen des Normwandels: Analyse der Übersetzungsprozesse 252 satz besser aufgestellt sind, auch wenn das immer schnell gemeint wird.“ (Interview 3) Innerhalb des komplexen föderalen Systems wird durchaus eine Veränderung im Hinblick auf die Durchführung von Risikoanalysen und so hin zu einer präventiven Politik festgestellt: „Es ist eine Langzeitwirkung, weil wir haben heute noch immer mit einzelnen Behörden und auch Länderministerien das Problem, dass sie sagen: Das ist doch gar nicht unser Thema. Wir sind dafür da, wenn es kracht. Dafür haben wir die Vorsorge zu treffen und dann muss der Katastrophenschutz funktionieren. … Was sich aber, wenn ich den Zeitraum von 2000 bis heute betrachte, […] peu à peu einschleicht, ist, dass man zum Beispiel Prävention mehr Raum widmet, obwohl immer formal gesagt wird, für Prävention seien die Innenministerien und die Katastrophenschutzbehörden nicht zuständig.“ (Interview 3) In diesem System gibt es Vorreiter: So nennen die Interviewten einzelne Bundesländer, die bereits seit Ende der 1990er Jahre Risikoanalysen durchführen. Es gibt aber auch bis heute noch Katastrophenschutzbehörden, die Prävention nicht als Teil ihrer Aufgabe sehen. Die Suche nach Ursachen für diese Differenzen führt weg von strukturellen Faktoren hin zu einzelnen Akteuren: „Wir haben Mitarbeiter in Behörden, die sind sehr zugänglich für so eine Thematik, die greifen das auf, die sehen das, die geben das auch nach unten weiter auf die untere Verwaltungsebene. Und wir haben Bereiche, die sind nach wie vor sehr statisch, klammern sich genau an ihren gesetzlichen Auftrag. Ein Stück weit hängt das immer von den handelnden Personen auch ab, die sie vor Ort haben und die in Verantwortung sind.“ (Interview 3) Eine andere Argumentationslinie, von der in den Interviews berichtet wird, ist, dass manche Länder ihre Zuständigkeit für Risikoanalyse ablehnen, da die tatsächliche Zuständigkeit auf der lokalen Ebene liegt – und so auch die (Wissens-)Voraussetzungen für eine länderweite Risikoanalyse gar nicht gegeben wären. Eine Veränderung beobachten die Interviewten in der Konsequenz auf der lokalen bzw. kommunalen Ebene. Hier nehmen sie ein großes Interesse einzelner Kreise oder Kommunen an der eigenen Arbeit im Bereich Risikoanalyse wahr, die aktiv nach einer Möglichkeit suchen, die Risikoanalyse einschließlich einer Bewertung für sich durchzuführen. Das BBK arbeitet – mit der Zustimmung der jeweiligen Bundesländer – in der Konsequenz mit einzelnen Gebietseinheiten zusammen. 5.2. Die Methode zur Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz (MRB) 253 Das kann zumindest als Indiz gewertet werden, dass sich die Idee der Prävention gerade auf der Ebene der direkt betroffenen Einheiten verbreitet. Auch die Bundesebene selbst kann in der Gesamtschau nicht als Vorreiter verstanden werden. Dort werden zwar – bis 2016 jährlich – Risikoanalysen für Zivilschutz und auch Katastrophenschutzszenarien durchgeführt, doch da keine politische Bewertung vorgenommen wird, kann die Durchführung der Risikoanalyse nicht als Zeichen für eine Verbreitung von Risikogovernance und in der Konsequenz die Norm der Katastrophenvorsorge angesehen werden. In den Interviews wird eine Diskrepanz deutlich zwischen dem, was die Übersetzer_innen mit ihrer Arbeit erreichen wollen, und dem, was sie im Moment als politisch möglich betrachten. Trotzdem vertreten Sie die Idee weiter, ob nun aus Pflichtgefühl oder aus Überzeugung: „Solange das Gesetz besteht, wird es angewendet. Das ist die Forderung des Gesetzes, jetzt mal ganz formal gesprochen, und wir werden immer weiter verstärkt darauf hinwirken, dass die Ergebnisse auch bewertet werden.“ (Interview 4) Zusammenfassend kann die föderale Ordnung Deutschlands als struktureller Faktor verstanden werden, der eine Verbreitung der Idee von Risikogovernance – in diesem Fall in Form der MRB – nicht verhindert, aber in der Gesamtbetrachtung zu einem uneinheitlichen Bild führt. Ein zweiter struktureller Faktor bezieht sich auf die Frage, wer für eine präventive Politik im Hinblick auf zukünftige Katastrophen überhaupt zuständig ist. Die Struktur des Politikfeldes wird von der klassischen Aufteilung zwischen Katastrophenschutz einerseits und (durchaus präventiv agierender) Fachpolitik andererseits bestimmt. Dies ‚kollidiert‘ mit dem Querschnittscharakter von Katastrophenvorsorge (vgl. Kapitel 2.2.2.). Dabei sollte in der Reflexion der Interviewten der Katastrophenschutz grundsätzlich darüber informiert sein, welche präventiven Fachpolitiken gemacht werden und wo in der Konsequenz im Katastrophenfall Lücken entstehen können. Andererseits wird die Ressortzuständigkeit der Innenministerien hinterfragt, da diese nicht die Steuerungskompetenz für alle nötigen Bereiche hätten: „Wenn ich so eine Querschnittsaufgabe habe wie Bevölkerungsschutz, dann kann eine Querschnittsaufgabe eigentlich nur immer on top aufgehangen sein und nicht irgendwo in der Linie“ (Interview 3). Dies gelte auch deswegen, weil bei präventivem Handeln verschiedene Interessen ausgeglichen werden müssten. Als Beispiel wird die Frage der kritischen Infrastrukturen genannt, bei der Kosten für die Unterneh- 5. In den Mechanismen des Normwandels: Analyse der Übersetzungsprozesse 254 men gegen Sicherheitsinteresse sowohl der Bevölkerung als auch der Unternehmen abzuwägen sind. Neben strukturellen gibt es im Hinblick auf die beteiligten Akteure weitere Entwicklungen, in denen sich Hinweise auf einen beginnenden normativen Wandel finden könnten. Dies betrifft einerseits die Rolle von nicht-staatlichen Akteuren, andererseits die Kommunikation mit und Erwartungen an die Öffentlichkeit. Folgt man dem theoretischen Konzept dieser Arbeit, würde eine klassisch auf Gefahrenabwehr ausgelegte Politik der Katastrophenbewältigung die Verantwortung für diese beim Staat belassen und keinen größeren Wert auf die Partizipation nicht-staatlicher Akteure legen. In dieser Hinsicht entspricht das deutsche System jedoch von vorneherein nicht den Kriterien, da es eine langjährige Zusammenarbeit von zivilgesellschaftlichen Organisationen und staatlichen Behörden zum Zweck des Katastrophen- und Zivilschutzes gibt. Die Interviewten sehen hier keinen Wandel und betonen, dass die Probleme der Organisationen im Hinblick auf sinkende Ehrenamtsbereitschaft und die Aussetzung der Wehrpflicht als gemeinsames Problem angesehen werden, bei dessen Lösung der Staat diese unterstützt. Etwas anders wird die Situation von den Interviewten bei wirtschaftlichen Akteuren wahrgenommen, die erst durch die vermehrte Beschäftigung mit kritischen Infrastrukturen expliziter in die Verantwortung genommen werden. Hier erkennen die Interviewten einen deutlichen Wandel: „Das hat sich schon erheblich entwickelt und das hat klar dazu geführt, dass die Zusammenarbeit zwischen staatlichen Akteuren und nichtstaatlichen Akteuren deutlich besser geworden ist und überhaupt erstmal etabliert wurde. Vorher spielte es natürlich auch eine Rolle, aber eher so, dass der Staat irgendwas dekretiert hat im Rahmen von Sicherheitsgesetzen oder Sicherungsgesetzen, Arbeitssicherheitsgesetz oder irgendwie sowas, oder irgendwelche Leistungsgesetze, die weitere Auswirkungen auf die Industrie hatten. Aber das war staatliches Einwirken auf die, aber nicht der Dialog und die Zusammenarbeit, und das hat sich dann doch auch deutlich geändert.“ (Interview 8) Die Interviewten beobachten hier den Konflikt eher zwischen einem Resilienz- und einem Risikogovernanceansatz, da sie nach einem in den letzten Jahren sehr partizipativen Ansatz nun mehr Versuche sehen, „doch regulativ wieder tätig zu werden“ (Interview 2) und bei manchen Unternehmen selbst den Wunsch nach „harten Gesetzen“ (Interview 3), die für alle gleich gelten, wahrnehmen. Im Sinne einer Entwicklung hin zur Risikogover- 5.2. Die Methode zur Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz (MRB) 255 nance wäre zu werten, dass es eine Tendenz zur zukünftig expliziteren Formulierung von „Erwartungshaltung vom Staat an die Wirtschaftsunternehmen“ (Interview 3) gibt. Letztlich ist aus den Interviews jedoch nicht entscheidbar, ob sich aus dieser Entwicklung eine Tendenz zur Risikogovernance und in der Konsequenz zu einer Politik der Katastrophenvorsorge ablesen lässt. Der Fokus der für diese Arbeit geführten Interviews, die vom BBK entwickelte MRB,– so viel lässt sich aus den Interviews ablesen – arbeitet teilweise mit vergleichbaren Methoden und Zielen wie die Entwicklungen im Bereich Kritische Infrastrukturen, wird jedoch nicht als solche dort verwendet. Betrachtet man in der Akteursperspektive keine verfassten Gruppen, sondern die Bevölkerung im Allgemeinen, finden sich in der Wahrnehmung der Interviewten keine Anzeichen dafür, dass sich der Status der Selbsthilfe hin zu mehr Eigenverantwortung verändert hätte. Versuche, die Bevölkerung zur Bevorratung zu animieren, werden mit Verweis auf die „Aktion Eichhörnchen“ (Interview 2) in den 1960er Jahren als kontingent und wegen der Schutzerwartung der Bürger_innen an den Staat im Prinzip als erfolglos beschrieben. Ein Wandel hat es laut den Interviews jedoch in Bezug auf die Kommunikation mit der Öffentlichkeit stattgefunden: „Es wird seit Jahren deutlich mehr über Risiko gesprochen in der Öffentlichkeit. Das hat auch damit zu tun, dass die Medien sehr stark auf diese Themen anspringen […] und dass sich die Behörden nach Jahren der Scheu, über solche Themen offen zu sprechen, heute viel, viel offener zeigen und sich auch gezwungen gesehen haben, sich mit dem Thema intensiver zu befassen.“ (Interview 3) Die Interviewten sehen bei verschiedenen Akteuren des Politikfelds Bevölkerungsschutz die Tendenz, Risiko zu thematisieren und ein Bewusstsein für Risiken zu schaffen. Dies verändert die Kommunikation mit der Bevölkerung über Risiken z.B. durch (Online-)Informationsangebote von Behörden wie dem BBK unter dem Schlagwort „Vorsorge und Selbsthilfe“101 oder durch den Leitfaden Krisenkommunikation des BMI (Bundesministerium des Inneren 2014). Das Verständnis für die Bedeutung von Risikokommunikation als Teil von Risikomanagement hängt in der Breite jedoch von einzelnen Personen ab: „Wo die politische Ebene […] so ein Vorgehen beschlossen hat, funktioniert das ganz gut, dass man […] die Risikoanalyse nur als einen Be- 101 Vgl. https://www.bbk.bund.de/DE/Ratgeber/Ratgeber.html (08.03.2018) 5. In den Mechanismen des Normwandels: Analyse der Übersetzungsprozesse 256 standteil, als ein Instrumentarium begreift für den gesamten Managementkreislauf. Dort wo man sagt, über Risiko da rede ich nur im ganz kleinen Kreis und ich mache keine Risikokommunikation, schon gar nicht mit der Öffentlichkeit, dort hängt es nach wie vor ziemlich fest.“ (Interview 3) Auf der Seite der Bevölkerung sind die Interviewten skeptisch im Hinblick auf Rationalität und Interesse an Wissen über Risiken, wie sie im Bevölkerungsschutz, d.h. für mögliche Katastrophen, eine Rolle spielen, und einer aktiven Teilnahme am Risikodiskurs. Auch ein Bewusstsein für die Grenzen der staatlichen Möglichkeiten wird als von der Bevölkerung nicht erwünscht wahrgenommen: „[Bei einer noch nie dagewesenen, schweren Katastrophe] stößt man eben an die Grenzen und dann ist es eben erforderlich, dass die Bürger sich selber zu helfen wissen. Dieses Bewusstsein ist nicht besonders weit verbreitet.“ (Interview 8) So ergibt sich aus den Interviews, dass Risikokommunikation eine Herausforderung für einen normativen Wandel durch Risikogovernance hin zur Katastrophenvorsorge ist. In der Zusammenschau der strukturellen und der akteursbezogenenen Faktoren lässt sich politischer Wille als Kriterium benennen, der für einen Wandel hin zu einer präventiven Politik im Bevölkerungsschutz bisher fehlt. Es wurden drei Entwicklungen skizziert, die in der Summe gegen eine weitere Verbreitung der (umfassenden) Idee von Risikogovernance sprechen, da sie nur mit – im Moment nicht erkennbarem – politischem Willen umzusetzen wären. Dies betrifft einerseits die zentrale Steuerung auf der jeweiligen politischen Ebene, andererseits den Willen, Ergebnisse der Risikoanalyse zu bewerten und drittens die Einführung einer offenen Risikokommunikation. So fehlen auch die entsprechenden Ressourcen, denn: „Wenn Sie für ein Thema Mittel brauchen, müssen sie dafür kämpfen gehen, beim Finanzminister. Wenn das nicht abgestimmt ist ganz oben […], passiert nicht allzuviel“ (Interview 3). Politische Priorität wird von den Interviewten im Moment bei der Umsetzung der Konzeption Zivile Verteidigung gesehen (Bundesministerium des Inneren 2016), welche die Notfallvorsorge in den Mittelpunkt stellt und dabei von einem Zivilschutzszenario, d.h. einem Angriff auf die Zivilbevölkerung Deutschlands, ausgeht und sich strategisch auf neue Bedrohungen (z.B. hybride Bedrohungen, Angriffe auf IT-Infrastruktur oder kritische Infrastruktur) ausrichtet. Die eigene Arbeit ist für die Übersetzer_innen trotzdem sinnhaft, da sie sich bewusst sind, dass der 5.2. Die Methode zur Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz (MRB) 257 richtige Zeitpunkt für die Idee hinter der Risikoanalyse noch nicht gekommen sein mag: „… es gibt eine Wellenbewegung, mal ist es günstig und dann ist es auch schon wieder weg“ (Interview 4). Dass es dennoch eine gewisse Verbreitung der Idee der Risikogovernance und so eine Tendenz zu mehr präventiver anstelle von bewältigender Politik gibt, kann in letzter Konsequenz an Einzelpersonen festgemacht werden. Die Idee von Risiko als Steuerungselement der Politik war von der Wissenschaft in den deutschen politischen Raum gekommen: „wenn man sich sozialwissenschaftlich mit dem Thema beschäftigt, kommt man eigentlich nicht drum herum, Risikoanalysen als eine Ausgangsbasis überhaupt für alles Weitere zu begreifen und auch zu fordern.“ (Interview 3) In den Interviews finden sich Beispiele für die starke Rolle von Einzelpersonen, die das neue Konzept von Risiko von der Wissenschaft in die politische Arbeit transferieren: auf der Bundesebene in der Erstellung der Neuen Strategie von 2002, aber auch später im BBK, wo Mitarbeiter mit einem beruflichen Hintergrund in der Wissenschaft, aber ganz unterschiedlichen Disziplinen, arbeiten. Die in dieser Arbeit als ‚Übersetzer_innen‘ Interviewten sind eine Teilmenge dieser Einzelpersonen. Ihre Übersetzungsleistung wird nun fortgesetzt von Einzelpersonen, die in ihren Behörden oder Institutionen Risikoanalyse und -management etablieren, ohne dass dies bereits als Standard in die Verwaltungsausbildung eingeflossen wäre; oder die als Politiker_innen für ihren Bereich aktive Risikokommunikation betreiben und sich gezielt dafür schulen. Die Stärkung solcher Institutionalisierungen von Risikomanagementkonzepten wird in den Interviews von den vom Risikokonzept überzeugten Übersetzer_innen als Vision geäu- ßert. MRB: Fazit und methodische Reflexion Als Zwischenfazit ist festzuhalten, dass die Befragten vom Risikobegriff überzeugt sind und ihn konzeptionell so vertreten, dass er weitgehend mit Risikogovernance übereinstimmt. Sie sehen konzeptionelle Arbeit mit dem Risikobegriff als Mittel der Katastrophenvorsorge, d.h. als Mittel einer Politik, die weit vor einem möglichen Katastropheneintritt ansetzt. Die wissenschaftliche Diskussion und die praktisch-politische Nutzung von Risiko im internationalen Raum hatten Einfluss auf die Integration von Risikoanalysen in die politische Strategie im Bevölkerungsschutz und auf die 5.2.5. 5. In den Mechanismen des Normwandels: Analyse der Übersetzungsprozesse 258 Erstellung der MRB des BBK, die sich letztlich parallel in den ISO-Standards und in der deutschen Entwicklung der MRB ausdrücken. In der Reflexion der Entwicklung ‚ihres‘ Politikfeldes sehen die Befragten einen ereignisgetriebenen Wandel, der für einen neuen Veränderungsschub erst wieder einer großen Katastrophe bedürfte. Auch wenn Risikoanalyse und -management, und so letztlich die Kernelemente der Idee der Risikogovernance, sich immer weiter verbreiten, fehlen in weiten Teilen der politische Wille und die entsprechenden Ressourcen, Risikoanalysen über Fach- und föderale Ebenengrenzen hinweg vergleichend durchzuführen, die Ergebnisse zu bewerten und eine offene Risikokommunikation mit der Bevölkerung zu führen. Bisher lässt sich auch über die Kerngruppe der hier befragten Übersetzer_innen hinaus keine weitere Verbreitung der Idee der Risikogovernance feststellen. Im Hinblick auf die Forschungsfrage, ob sich ein normativer Wandel hin zur Katastrophenvorsorge über die Einführung von Risikogovernance abzeichnet, ist die MRB, so wie sie im Moment politisch genutzt wird, kein Anzeichen. Der mögliche Einfluss der ISO 31000: 2009 und IEC/ISO 31010: 2009 wurde insbesondere aus demokratietheoretischer Perspektive kritisiert (vgl. Kapitel 2.4.3.). Die Kritik an den in den ISO-Standards verwendeten Begrifflichkeiten ist in der Analyse dieser Arbeit nicht bedeutsam, da die Standards nicht als einzige internationale Einflussquelle genannt werden. Zudem erfolgt eine konventionelle Risikodefinition entlang der etablierten Formen von Eintrittswahrscheinlichkeit und Schadensausmaß. Der Kritikpunkt der formal-mechanistischen Umsetzung trifft jedoch auf die untersuchte Übernahme der Standards in der MRB insoweit zu, als sie – zumindest im Moment – mehr symbolische Bedeutung hat und nicht im ‚System Bevölkerungsschutz‘ verinnerlicht ist. Die Ergebnisse dieser Arbeit können die Kritik sogar noch dadurch verschärfen, dass in der Untersuchung klar wurde, dass selbst der Risikomanagementprozess bisher ausbleibt und nur Risikoanalysen vorgenommen werden, die jedoch ohne politische Konsequenzen bleiben. Dies mag darin begründet sein, dass es keinen nationalen Standard der Risikoanalyse gab, der den ISO-Standards vorausging, und so auf keine Tradition zurückgegriffen werden konnte, um Kontinuität herzustellen. Deren Effektivität ist somit im analysierten Kontext nicht gegeben. Dies löst viele der demokratietheoretischen Probleme, die normalerweise mit der Übernahme von (privaten) Standards in die politische Regulierung einhergehen: Wenn die Risikoanalyse keine weitergehende politische Bedeutung hat, versucht sie gar nicht mehr, ein soziales Problem zu lösen, sondern dient anderen Zielen, wie beispielsweise der Bewusstseinsbildung 5.2. Die Methode zur Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz (MRB) 259 der beteiligten (Regierungs-)Akteure. Aus einer kritischen demokratischen Perspektive hätte eine umfassendere Umsetzung der ISO-Standards jedoch Vorteile: Sie könnte in diesem Fall durchaus zu einer Politisierung anstelle einer Depolitisierung führen, beispielsweise, wenn Lücken zwischen vorhandenen und notwendigen Kapazitäten zum Management von Risiken (oder auch nur – abgeschwächter – zur zukünftigen Bewältigung von Gefahren) sichtbar werden würden. Durch die Festlegung des jährlichen Berichts an den Bundestag ist die Verankerung im politischen System durchaus gegeben und würde das Risikomanagement zu einer genuin politischen Aufgabe machen. Der Prozess der demokratischen Rechenschaftslegung hätte daneben auch durch Elemente der Kommunikation und Transparenz, aber auch der sozialen Bewertung von Risiken, die der Idee der Risikogovernance eigen sind, gefördert werden können. Die nicht umfassende Umsetzung der ISO 31000:2009 und somit gerade der mangelnde Einfluss führen somit eher zu einer Entsagung nationaler Regulierungskompetenz und verstärken demokratietheoretische Probleme, statt sie zu lösen. Auch die explizite Einbeziehung zivilgesellschaftlicher Akteure in die Risikoanalysen findet nicht statt. Da letztere im Moment sowieso nicht effektiv für mehr Risikomanagement sorgen, wäre der Legitimitätsgewinn der Analysen durch eine derartige Veränderung aus kritischer Sicht ein Gewinn und würde sie dem Vorwurf post-politischen Regierens entziehen. Abschließend lässt sich so sagen, dass der ISO 31000: 2009 und IEC/ISO 31010: 2009 zwar in der MRB übersetzt wurden, diese Übersetzung jedoch ohne Konsequenzen bleibt, da sie – im Gegensatz zu einem gelungenen Lokalisierungsprozess – außerhalb des bisher und weiterhin bestehenden Systems des Bevölkerungsschutzes steht. Der Einfluss der ISO-Standards über das Vorliegen der Übersetzung hinaus auf eine Verbreitung der Idee der Risikogovernance ist somit kaum gegeben. Methodische Reflexion Durch die Forschungsfrage dieser Arbeit habe ich in den Interviews nach der Bedeutung der Katastrophenvorsorge für die eigene Arbeit gefragt und – in der Regel nach kurzem Nachdenken – eine Antwort bekommen. Es ist daher wichtig zu wissen, dass der Begriff der Katastrophenvorsorge von mir als Interviewerin aufgebracht wurde und vorher nur in einem der Interviews ‚von alleine‘ zur Sprache kam. Er ist als Begriff weder Teil des Auftrags (d.h. Zivilschutz und Katastrophenhilfe) noch des Selbstverständnisses des BBK, sondern wird in der Regel mit dem Deutschen Komitee Katastrophenvorsorge e.V. bzw. dessen Vorgängerorganisation in Verbin- 5. In den Mechanismen des Normwandels: Analyse der Übersetzungsprozesse 260 dung gebracht. Dennoch haben die Interviewten in der Reflexion die Arbeit des BBK als teilweise der Katastrophenvorsorge dienend identifiziert: „Vieles von dem, was wir wiederum machen an konzeptioneller Entwicklung, an planerischer Entwicklung, ist Vorsorge, ist nicht unmittelbar Einsatz und Bewältigung, sondern ist Vorsorge. Und so gesehen, auch wenn der Begriff bei uns im Haus eher selten benutzt wird, machen wir ganz viel Katastrophenvorsorge oder tragen dazu bei.“ (Interview 3) Der nächste Abschnitt wird sich mit der Frage beschäftigen, wie das Sendai Framework for Disaster Risk Reduction zur Verbreitung von Risikogovernance beitragen kann. Das Sendai Framework for Disaster Risk Reduction (SFDRR) Im Gegensatz zu den beiden bisher analysierten Bereichen gibt es für das Sendai Framework for Disaster Risk Reduction (SFDRR) erst Anfänge einer Umsetzung in Deutschland. Zudem stellte sich in den Interviews heraus, dass es in diesem Fall eigentlich zwei Übersetzungsprozesse gibt: Einen vor der Weltkonferenz, in dem sich die drei beteiligten Ministerien Auswärtiges Amt (AA), Ministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) und Innenministerium (BMI) auf die deutsche Position zum Entwurf des Nachfolgedokuments für das Hyogo Framework of Action (HFA) einigten. Ein zweiter nach der Weltkonferenz, der das SFDRR für Deutschland umsetzt. Es konnten vier Interviews mit insgesamt fünf Personen geführt werden, die entweder im Vorfeld der Konferenz an der Erstellung der deutschen Position beteiligt waren oder aktuell an der Umsetzung des SFDRR in Deutschland arbeiten. In den Interviews zeichnet sich ein umfassendes Bild ab, zudem konnten für beide Prozesse verantwortliche Personen als Expert_innen befragt werden. Der Umsetzungsprozess ist dabei noch nicht so weit, wie ich dies im Vorfeld erwartet hätte. Die Interviews wurden Ende 2016 bzw. im ersten Quartal 2017 geführt. Darin wurde auch reflektiert, dass das „Sendai-Rahmenwerk zwei Jahre alt [ist] und jetzt müssen wir auch mal richtig anfangen“ (Interview 7). ‚Richtig anzufangen‘ bedeutete in diesem Fall konkret die Etablierung einer ‚Koordinierenden Geschäftsstelle Sendai‘ beim BBK. Im ersten Abschnitt werden nun die beiden Übersetzungsprozesse – vor der Weltkonferenz einerseits und für das SFDRR in Deutschland andererseits – dargestellt. Darauf folgt eine Reflexion darüber, wie sich das Risiko- 5.3. 5.3. Das Sendai Framework for Disaster Risk Reduction (SFDRR) 261 konzept und die Verwendung der anderen beiden Ideen Resilienz und Gefahrenabwehr in den Interviews darstellte. Im dritten Unterabschnitt steht die internationale Dimension im Fokus. Der Abschnitt zieht einerseits Schlüsse über die letztlich wenig vorhandenen Möglichkeiten für das SF- DRR, Einfluss auf die deutsche Politik auszuüben und klärt andererseits die Bedeutung des in Abschnitt 4.3.3. analysierten EFDRR und weiterer internationaler Faktoren. Der vierte Unterabschnitt fasst die Ergebnisse der Analyse auf die Frage hin zusammen, ob es Indizien für einen normativen Wandel hin zu mehr Politik der Katastrophenvorsorge gibt. Die deutsche Position für Sendai und das SFDRR für Deutschland Die deutsche Position für die Weltkonferenz in Sendai wurde ab 2014 von einer interministeriellen Arbeitsgruppe mit Mitgliedern aus AA, BMZ und BMI vorbereitet. Weiterhin gehörte ein Vertreter des Deutschen Komitees Katastrophenvorsorge e.V. (DKKV) zur Gruppe. Beratende Institutionen wie das Deutsche Rote Kreuz (für das AA) oder die Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) kamen stellenweise hinzu. Die in den Interviews referierte, abgestimmte deutsche Position ist inhaltlich die, die auch auf der Vorbereitungskonferenz im November 2014 in Genf für Deutschland vorgetragen wird und auf der Seite von ISDR abrufbar ist.102 Dort werden 10 inhaltliche Forderungen aufgeführt – hier verkürzt dargestellt: 1. Änderung der Terminologie von Disaster Risk Reduction zu Disaster Risk Management 2. Kohärenz zu den Sustainable Development Goals und den Klimawandel-Verhandlungen 3. Umfassende konzeptionelle Nutzung von Risikomanagement in humanitärer Hilfe und Entwicklungszusammenarbeit 4. Preparedness als Zielvorgabe 5. Erwähnung von Konflikt und Fragilität als Risikotreiber 5.3.1. 102 Third United Nations World Conference on Disdaster Risk Reduction. Preparatory Committee – Geneva, 17-18 November 2014. Statement of the Federal Republic of Germany delivered by Mr. Andreas Schütz, German Federal Foreign Office, Division for Humanitarian Assistance and Humanitarian Demining, download: http://www.preventionweb.net/files/globalplatform/141117statemen tofthegermanyduringth.pdf (16.08.2017) 5. In den Mechanismen des Normwandels: Analyse der Übersetzungsprozesse 262 6. Erwähnung, dass Industrieländer Katastrophenrisiken immer mehr ausgesetzt sind 7. Definition und Betonung der Rolle der nationalen Plattformen 8. Stärkere Betonung und Ausdifferenzierung der Rolle der Zivilgesellschaft und Vorschlag der Institutionalisierung von Freiwilligenarbeit 9. Begrüßung des inklusiven Charakters des Dokuments 10. Forderung eines klareren Überprüfungsmechanismus Die Zusammenarbeit in der interministeriellen Arbeitsgruppe wird in den Interviews durchgehend als sehr konsensual beschrieben. In der Erstellung der deutschen Position findet eine erste Übersetzung statt, die jedoch auf wenig Vorerfahrung mit dem Vorgängerframework zugreifen kann: „Und wir haben […] sozusagen erstmal geschaut, […] wie jeder, der von dem Thema keine Ahnung hat […]: Was finden wir gut, was ist mit der Position in Deutschland übereinstimmend und wo sehen wir rote Linien. … Dann haben wir sozusagen unsere Hauptpunkte zusammengetragen als Gruppe und die auch innerhalb abgestimmt.“ (Interview 5) Die Verhandlung des Abkommens wird von den Mitgliedern der Arbeitsgruppe generell als technisches Thema wahrgenommen, die spätere Politisierung der Verhandlungen überrascht die Gruppe daher. Prinzipiell steht die Arbeitsgruppe dem Dokument positiv gegenüber. Auf der Basis ihres fachlichen Vorwissens erarbeitet sie sich selbst Wissen zum Thema und Positionierungen, die mit den Themen ihrer Ministerien korrespondieren: „Jeder bringt sich ein mit Sachen, damit man das auch wieder intern gut rechtfertigen kann“ (Interview 7). Fachlicher Input wird auch von der Beteiligung des DKKV erwartet, das als Vertreter der Zivilgesellschaft und nationale Plattform Deutschlands für das HFA an der Arbeitsgruppe teilnimmt. Das DKKV hat dieses bei seinen Mitgliedern abgefragt, aber „das war relativ unspezifisch, sowohl im nationalen als auch im internationalen Bereich“ (Interview 1). Es enttäuscht daher in mancher Hinsicht die Erwartungen. Die abgestimmte deutsche Position spiegelt einerseits die deutsche Politik bzw. politische Prioritäten der einzelnen Ministerien (z.B. 2,4,5,9,10). Andererseits werden auch eigene Unklarheiten und Verändungswünsche in die Verhandlungen eingebracht, z.B. in der Frage der nationalen Plattformen: „Wir müssen es irgendwie anders regeln und wenn es irgendwo in dem Rahmenwerk steht, dann ist das auch einfacher, jemanden zu finden, der das macht“ (Interview 7). 5.3. Das Sendai Framework for Disaster Risk Reduction (SFDRR) 263 Für diese Forschungsarbeit ist die Rolle des BMI in der Arbeitsgruppe von besonderer Bedeutung, da dieses die innenpolitische Perspektive vertritt. Das BMI bringt das deutsche Bevölkerungsschutzsystem und die starke Rolle der Zivilgesellschaft in die Position ein, hält sich aber generell zurück und achtet nur darauf, dass die Forderungen der anderen Mitglieder der Arbeitsgruppe nicht so weit gehen, dass sie im Inneren Probleme bereiten würden: „Also es war so eine Doppelrolle zwischen, auf der einen Seite die roten Linien beachten und verteidigen, was wäre zu viel und auf der anderen Seite […] auch zu werben, das machen wir im Inneren schon und damit können wir auch werben nach außen hin.“ (Interview 5) Dies geschieht aus der Grundhaltung, dass Deutschland im Inneren das zukünftige SFDRR bereits erfüllt: „Für das BMI war das [neue Abkommen] nie so wirklich wichtig, weil man in Deutschland auch immer so ein bisschen auf dem Standpunkt steht: Brauchen wir ja eigentlich nicht, erfüllen wir ja. Darüber kann man streiten, aber das war so grob die Position, dass man gesagt hat: Naja, eigentlich erfüllen wir da viel von und da gibt es andere Länder, die da noch viel mehr machen müssen.“ (Interview 1) Dass es sich doch intensiv damit beschäftigen muss, hängt auch damit zusammen, dass sich der Innenausschuss des Bundestages mit der europäischen Position zum zukünftigen Abkommen befasst. Nachfragen nach der zukünftigen innenpolitischen Implementierung werden von den anderen Mitgliedern der Arbeitsgruppe jedoch oft als ins Leere laufend wahrgenommen. Diese Unterschiede zwischen der – etablierten – externen Wirkung des zukünftigen SFDRR mit Deutschland in der Geberrolle und einer zusätzlichen internen Wirkung nach Deutschland hinein zeigen sich letztlich auch in der Selbstverpflichtung Deutschlands, die auf der Weltkonferenz vom hochrangigsten deutschen Vertreter, dem parlamentarischen Staatssekretär des BMZ, Thomas Silberhorn, vorgetragen wird103. Die explizite Selbstverpflichtung bezieht sich inhaltlich nur auf die deutsche internationale Kooperation, d.h. die externe Dimension des zukünftigen SFDRR. Dennoch bildet diese Selbstverpflichtung die Grundlage für die auch innenpolitische Arbeit zur Implementierung des SFDRR: 103 Germany: Statement made at the Third UN World Conference on Disaster Risk Reduction (WCDRR). Online abrufbar unter: http://www.preventionweb.net/e nglish/professional/policies/v.php?id=44060 (16.08.2017) 5. In den Mechanismen des Normwandels: Analyse der Übersetzungsprozesse 264 „Wir brauchen ja eine neue Stelle, wir brauchen Büros, wir brauchen Leute, wir brauchen Geld dafür und wir haben keine gesetzliche Verpflichtung, aber wir sind gegenüber den Vereinten Nationen eine Selbstverpflichtung eingegangen. Das ist immer noch besser, als zu sagen, wäre schön, wenn wir es hätten.“ (Interview 7) Zusammenfassend lässt sich für den ersten Übersetzungsprozess so festhalten, dass die Übersetzer_innen dem zukünftigen SFDRR positiv gegen- überstehen und es für ihre eigenen politischen Prioritäten nutzbar machen wollen. Für die in dieser Arbeit besonders interessierende innenpolitische Perspektive lässt sich dieser Schluss jedoch nur bedingt halten, da nicht mit substanziellen Konsequenzen für die deutsche Politik gerechnet wird und dem SFDRR so keine herausragende Bedeutung zugeschrieben wird. Nach der Einigung auf das SFDRR auf der Weltkonferenz in Sendai und seine Anerkennung durch die UN-Generalversammlung wird es nun – auf Basis der eingegangenen Selbstverpflichtung – auch in Deutschland umgesetzt. Die folgenden Ausführungen beschränken sich dabei weitestgehend auf den innenpolitischen Bereich, da dieser für die Beantwortung der Forschungsfrage dieser Arbeit relevant ist. Zum Zeitpunkt der für diese Arbeit geführten Interviews, d.h. ungefähr zwei Jahre nach der Weltkonferenz, ist von außen noch keine innenpolitische Umsetzungsbemühung erkennbar, es gibt beispielsweise noch keinen National Focal Point wie vom SFDRR gefordert. Auch wenn noch keine strukturellen Veränderungen stattgefunden haben, befinden sie sich jedoch in fortgeschrittener Planung. Seit 2016 ist das BBK, das im ersten Übersetzungsprozess nur indirekt durch den engen Kontakt zum BMI beteiligt war, zusammen mit dem BMI mit den ersten Umsetzungsschritten betraut und nimmt für Deutschland an der Arbeitsgruppe zu den Indikatoren zur Erfolgsmessung für das SFDRR teil. Damit wird es erstmals auf internationaler Ebene sichtbar. Es soll zukünftig die ‚Koordinierende Geschäftsstelle Sendai‘ betreiben, die sowohl den National Focal Point beinhaltet wie auch für die nationale Plattform verantwortlich zeichnet. Die inhaltliche Lenkung und Verantwortung hat die im Vorfeld der Weltkonferenz etablierte interministerielle Arbeitsgruppe, in der weiterhin die drei Ministerien AA, BMZ und BMI mit ihren Beratungsinstitutionen mitwirken. Die für den Übersetzungsprozess in der Innenpolitik zuständigen Mitarbeiter_innen sind somit im BMI und BBK zu finden. Interessant ist, dass im BMI und auch im BBK keine personelle Kontinuität zu dem Prozess besteht, der vor der Weltkonferenz stattfand. Die zum Zeitpunkt der Interviews dort mit der Umsetzung des Sendai-Prozesses in Deutschland beauftragten Personen konnten für diese Arbeit befragt werden. Sie werden 5.3. Das Sendai Framework for Disaster Risk Reduction (SFDRR) 265 weiterhin eine wichtige Rolle im Umsetzungsprozess spielen, so dass ihre Perspektive auf den Prozess als Einblick in den Übersetzungsprozess über den Moment des Interviews hinaus valide ist. Die Befragten schreiben sich selbst entweder Verwaltungswissen oder Fachwissen im Bereich der Katastrophenvorsorge zu und betonen das in Deutschland vorhandene Fachwissen zum Thema Katastrophenvorsorge und die Notwendigkeit, dass zukünftige Mitarbeiter_innen an der Umsetzung darüber verfügen. Die Befragten stellen die innenpolitische Dimension des SFDRR als neuen Möglichkeitsraum, aber auch als herausfordernd dar: „Es kann viel Potential drinstecken, entscheidend wird sein, wie man es entwickelt und man wird jetzt nicht riesig anfangen“ (Interview 6 a). Die freiwillige Selbstverpflichtung Deutschlands wird dabei als Legitimation gesehen, dass nun Ressourcen für die Umsetzung eingesetzt werden, die jedoch unsicher sind: „Wenn gekürzt werden muss, dann fliegt sowas als erstes wieder raus, aber zumindest kommt es erstmal rein“ (Interview 7). Im Ausblick auf den Umsetzungsprozess betonen die Befragten, dass es in Deutschland keinen nationalen Katastrophenvorsorgeplan geben kann, wie ihn das SFDRR eigentlich fordert: „Katastrophenschutz ist immer Ländersache hier in Deutschland, das wird es auch bleiben. Das heißt der Bund kann dann nur empfehlen und auch keine Weisungen geben, das darf man alles nicht vergessen.“ (Interview 6 b) Bund und Länder müssen sich so auf eine Umsetzungsstrategie einigen. Die Befragten sind sich einig, dass dies ein langwieriger Prozess sein wird, insbesondere, da die innenpolitische Priorität aktuell auf anderen Prozessen wie der Umsetzung der Konzeption Zivile Verteidigung liege. Sie betonen jedoch, dass für diesen auch genug Zeit ist, da die ersten Berichte erst 2020 erstellt werden müssen. Die dafür notwendigen Veränderungen sind vor allem struktureller Natur: „Jedes der 16 Länder wird irgendjemanden beauftragen müssen, in welchem Ministerium oder in welcher Behörde auch immer, eine Federführung für diese Thematik zu haben. Und alleine das wird ein langer Prozess und es wird halt auch nicht die gleiche Behörde und das gleiche Ministerium in jedem Bundesland sein, zwangsläufig.“ (Interview 6 b) Die Zivilgesellschaft bzw. nicht-staatliche Akteure sollen erst in einem zweiten Schritt über die nationale Plattform integriert werden. 5. In den Mechanismen des Normwandels: Analyse der Übersetzungsprozesse 266 Für die Betrachtung des Übersetzungsprozesses sind jedoch vor allem die inhaltlichen Vorstellungen der Übersetzer_innen von Bedeutung. Im Hinblick auf die mit dem SFDRR einhergehenden Berichtspflichten wird dabei eine Kontinuität zum Übersetzungsprozess vor der Weltkonferenz hergestellt. Deutschland setze die Inhalte des SFDRR bereits um, jedoch auf der Basis anderer Ideen, so dass die Berichtenden nachdenken, „wie stellt man das so zusammen, dass klar ist, in welchem Bezug das auch alles zu Sendai steht“ (Interview 6 a). Die Interdisziplinarität von Katastrophenvorsorge kommt der Arbeit so zugute, denn „man hat es bloß nicht unter dem Label von Sendai und im Rahmen dieses Rahmenabkommens gesehen und deshalb ist die Begrifflichkeit eine andere.... Der Punkt wird sein, wie man all das, was bereits existiert, was auch bereits an Sachen in Deutschland durchgeführt wird, wie man das in dieses Rahmenwerk als Umsetzung mit einbaut. In vieler Hinsicht wird Deutschland nicht das Rad neu erfinden müssen, um das Rahmenwerk zu erfüllen.“ (Interview 6 b) Hier zeigt sich bereits eine konzeptionell-begriffliche Flexibilität, die in Abschnitt 5.3.2. detaillierter analysiert wird. Als Beispiele für die Umsetzungsebene werden das BBK mit seinen diversen Abteilungen oder auch die Kommunen genannt, wenn dort Stadtplanung beispielsweise bereits Veränderungen durch den Klimawandel berücksichtigt. Dennoch gibt es unter den Übersetzer_innen Ideen für die weitere Umsetzung, auch wenn der nationalen Geschäftsstelle nur begrenzte Ressourcen zur Verfügung stehen. Als erste Ansatzpunkte werden der Aufbau von Netzwerken und Pilotprojekte mit motivierten Bundesländern oder Kommunen gesehen. Auch das Netzwerk des DKKV soll weiterhin genutzt werden. Ausgehend von der Prämisse, dass Deutschland im Vergleich mit anderen Ländern eher kleine Probleme hat und sich deren Komplexität bewusst ist, könne das SFDRR trotzdem noch für Problemstellungen sensibilisieren. Als Beispiel wird genannt, dass die deutschen Gesetze so geändert werden können, dass nach einer Katastrophe mit staatlichen Geldern nicht ein identischer, sondern ein katastrophensensibler Wiederaufbau im Sinne des ‚build back better‘-Prinzips ermöglicht wird oder dass die Gesetze der Bundesländer in bestimmten Punkten harmonisiert werden könnten. Ob es zu einer Setzung als Schwerpunktthema im Sinne eines Aktionsplans kommen könnte, wird von den Befragten unterschiedlich beurteilt. Zusammenfassend lässt sich für den Übersetzungsprozess in Deutschland festhalten, dass offen ist, wie eine nationale, Bund und Länder umfassende Umsetzungsstrategie aussehen kann. Es gibt keine Tendenz, konkre- 5.3. Das Sendai Framework for Disaster Risk Reduction (SFDRR) 267 te Ideen aus dem SFDRR zu übersetzen. Stattdessen zeichnet sich ab, dass Beiträge zum großen Thema Katastrophenvorsorge gesammelt und dann in der Berichterstattung an die Konzepte, Begrifflichkeiten und Ziele des SFDRR angepasst werden. Konzepte im Fluss: Risiko zwischen Unklarheit und Flexibilität (K)ein Risikoverständnis? In beiden Übersetzungsprozessen, sowohl vor als auch nach der Weltkonferenz, wäre eine Auseinandersetzung mit dem Risikobegriff zu erwarten, da dieser das Feld der internationalen Katastrophenvorsorgepolitik bereits seit einigen Jahren vor der Konferenz in Sendai prägte und im SFDRR, wie in Abschnitt 4.2.3. analysiert, zentral ist. In den Interviews zeichnet sich jedoch ab, dass der Risikobegriff für die Befragten nicht bedeutungstragend ist und dass es keine klare Definition bzw. Einigung auf eine Definition gibt. Der Vergleich zwischen der aufgestellten Heuristik für Risikogovernance und dem Risikobegriff der Übersetzer_innen fällt somit schwer. Ein Teil der Befragten definiert Risiko über Eintrittswahrscheinlichkeit und Schadensausmaß und betont, dass es sich durch die noch gegebene, staatliche Letztverantwortung von Resilienz unterscheidet. Auf dieser Basis wird eine Unterscheidung vom Katastrophenschutz vorgenommen, der sich auf die Ereignisbewältigung stützt, während die Beschäftigung mit Risiken früher anfängt. Ein anderer Teil der Befragten hat jedoch keinen so klaren eigenen Risikobegriff, sondern setzt diesen in enge Beziehung mit Konzepten und Begriffen, mit denen bereits individuell oder im fachlichen Kontext gearbeitet wurde wie Vulnerabilität, Resilienz, globale Herausforderungen oder Prävention. Es lässt sich jedoch festhalten, dass, über diese unterschiedlichen Verständnisse hinweg, der internationale Fokus auf den Risikobegriff generell als positiv und unterschiedlich zum vorherigen Rahmenabkommen wahrgenommen wird. Positiv wird assoziiert, „dass der Blick stärker vorausschauend ist“ (Interview 5). Im Vorfeld der Weltkonferenz einigte sich die Arbeitsgruppe, unter dem Stichwort ‚Katastrophenrisikomanagement‘ den Katastrophenzyklus komplett in den Fokus zu stellen und für diesen Begriff, statt nur für die Reduzierung von Risiken einzutreten: „Wir haben unter Risikomanagement verstanden: Planung, Durchführung und Verbesserung von Strategien, Verfahren und Maßnahmen 5.3.2. 5.3.2.1. 5. In den Mechanismen des Normwandels: Analyse der Übersetzungsprozesse 268 zur Vermeidung, Prävention sowie Vorbereitung auf Katastrophen jeglicher Art und zu deren Bewältigung. Dazu war der komplette Zyklus mit Planung, Durchführung, Verbesserung und Vermeidung/Prävention. Das war für uns, was wir unter Katastrophenrisikomanagement verstanden haben, eben nicht nur Reduzierung, sondern den kompletten Zyklus.“ (Interview 5) So konnten sich alle Beteiligten mit ihrer bereits existierenden fachlichen Arbeit und ihrem Vorwissen darin wiederfinden. Diese Vorgehensweise passt zur Bearbeitung als technisches und nicht politisches Thema. Der „ganzheitliche Ansatz“ (Interview 7) macht das Konzept gleichzeitig anschlussfähig an andere Konzepte wie Resilienz oder Vulnerabilität, denn die Betonung von Katastrophenrisikomanagement wird verstanden als „nachhaltiges und vorausschauendes Risikomanagement, also bestehende Risiken reduzieren, die Entstehung von neuen Risiken vermeiden, die Widerstandsfähigkeit von Staaten und Bevölkerung gegen- über Katastrophen zu stärken und Resilienz stärken“ (Interview 5). Dabei gibt es nicht nur eine konzeptionelle Unklarheit in der Abgrenzung von Risiko und Resilienz, wie sie in diesem Zitat deutlich wird. Eingebettet in die Zyklusperspektive wird in den Interviews mehrmals auf die Schwerpunktsetzung auf Preparedness verwiesen und erklärt, dass damit Maßnahmen des Katastrophenschutzes gemeint sind – und damit wird eher eine Verortung im Bereich der Gefahrenabwehr vorgenommen. Die Rolle der Zivilgesellschaft, deren Kommunikation und Mitwirkung für eine Risikogovernance im Sinne dieser Arbeit nötig wäre, wird zwar als Erfolgsbedingung betont, jedoch nur allgemein in dem Sinn, dass „Risikoreduzierung oder -management in der Gesamtgesellschaft verankert“ (Interview 5) sein muss. Aus der innenpolitischen Perspektive wird Risiko in die Kontinuität bereits bestehender Entwicklungen im Bereich des Hochwasserschutzes, aber auch eines generellen Paradigmenwechsels im Bevölkerungsschutz gestellt: „Das ist ja das, was wir schon seit einer ganzen Weile machen, Risikoanalysen, […] sich vorher gedanklich damit auseinanderzusetzen, was könnte passieren und was machen wir dann. Das ist eben nicht, erst passiert was und jetzt räumen wir auf, das hat sich schon in den letzten Jahren ziemlich verändert“ (Interview 7) Im Sinne dieser Arbeit lässt sich hier jedoch keine Politik der Katastrophenvorsorge erkennen, da der Fokus immer noch auf der Bewältigung nach der Katastrophe liegt und nicht auf ihrer Verhinderung oder Vermin- 5.3. Das Sendai Framework for Disaster Risk Reduction (SFDRR) 269 derung im Vorfeld. Die Perspektive, dass bereits auf einen politischen Wandel aufgebaut werden kann, setzt sich auch in der Umsetzung des SF- DRR in Deutschland fort. So werden sowohl die gesellschaftlichen Vulnerabilitäten als bekannt wahrgenommen („kritische Infrastruktur, Energieversorgung, Internet, was auch immer“ Interview 6 b) als auch die Unterschiedlichkeit der Bedrohungslagen im Vergleich zu weniger entwickelten Ländern, die sich auch in der Flexibilität der Definition der Indikatoren zur Messung der Erfolge des SFDRR niederschlägt. Die Befragten bewerten es als positiv, dass das Denken in Risikomodellen in Deutschland etabliert ist und insbesondere die kommunale Ebene aus den Erfahrungen der letzten Jahre heraus Risiken analysiert, um präventive Politik zu betreiben und auch die Ländergesetze bereits Ansätze für die Betrachtung des Katastrophenzyklus beinhalten. Der als entscheidend wahrgenommene Aspekt ist dabei, dass dies meist nicht unter dem Schlagwort Risiko geschieht. Dies verhindere ein Risikobewusstsein der Bevölkerung und Risikokommunikation mit ihr. Die Befragten sehen die Risikokommunikation verstanden als Kommunikation über gesellschaftliche Vulnerabilität durchaus als Teil ihrer Arbeit in der Umsetzung des SFDRR, jedoch als sehr langwierigen Prozess mit unklarem Ausgang: „Es gehört einfach ein anderes Bewusstsein dazu, ich glaube nicht, dass es das in Deutschland gibt, ich glaube auch nicht, dass man es so schnell wieder kreieren kann, bis 2030.“ (Interview 6 b) Wie bereits eingangs des Absatzes angesprochen, fällt ein Vergleich des Risikobegriffs mit dem in dieser Arbeit verwendeten Konzept schwer. Im Hinblick auf die Wandlungsperspektive (vgl. ausführlicher Absatz 5.3.4.) lässt sich festhalten, dass präventives Handeln in Bezug auf Katastrophen als in Deutschland etabliert angesehen wird, mit einer besonderen Schwerpunktsetzung auf dem bereits zivilgesellschaftlich verankerten Katastrophenschutz. Dennoch lässt sich über das Schlagwort Risikoanalyse hinaus keine Idee der Risikogovernance erkennen aufgrund der fehlenden Aussagen dazu, wie Risikoanalyse vorgenommen wird und wie sie in einen Regulierungsprozess, aber auch einen gesellschaftlichen Kommunikationsprozess eingebunden wird. Dies wäre die Voraussetzung dafür, sie mit dem in den Interviews stark betonten Katastrophenzyklus in Verbindung zu bringen. Risiko wird in der Konsequenz zwar als bedeutender, für Prävention stehender Zentralbegriff des SFDRR akzeptiert, der gut mit der nationalen Politik in Beziehung gesetzt werden kann, um gegen ihn zu berichten. Er hat aber keine konzeptionelle Bedeutung für die Umsetzung des 5. In den Mechanismen des Normwandels: Analyse der Übersetzungsprozesse 270 SFDRR in Deutschland und muss so nicht dahingehend operationalisiert werden. Resilienz und Gefahrenabwehr: konzeptionelle Unklarheit Resilienz im SFDRR wird als dort stärker vertreten wahrgenommen als vorher im HFA. Wie der Risikobegriff wird auch der Begriff der Resilienz von den Befragten nicht einheitlich genutzt. So steht er zum Teil für alle Aspekte des Handelns vor der Katastrophe, zum Teil wird er zur Beschreibung der gesellschaftlichen Eigenverantwortung genutzt, wie er – ähnlich, aber umfassender – auch in dieser Arbeit operationalisiert und kritisch reflektiert wurde: „Ich finde den Resilienzbegriff im Prinzip gut, aber wenn man den aus dieser Warte heraus sieht, dass das eventuell eine Methode sein kann für staatliche Einrichtungen, die Aufgaben an Privathaushalte, also tatsächlich an den Einzelnen […] abzugeben, finde ich das... Also Katastrophenvorsorge ist eine staatliche Aufgabe.“ (Interview 1) Spannend ist jedoch, dass der Begriff an manchen Stellen nicht genutzt wurde, an denen man ihn hätte einsetzen können. Beispielsweise wenn über die fehlende Katastrophenerfahrung der deutschen Bevölkerung reflektiert wird, die mehr eigenverantwortliches Handeln des Einzelnen verhindert, oder wenn das deutsche Katastrophenschutzsystem mit einer breiten zivilgesellschaftlichen Basis und den Vorteilen gesellschaftlicher Nähe und Eigenverantwortung beschrieben wird. Wenn der Begriff genutzt wird, wird das Konzept generell positiv referiert, entweder als (entwicklungs‑)politischer Mainstream oder auch ‚nur‘ als aktuelles Buzzword. Auch die Beziehung zum Risikokonzept wird unterschiedlich definiert, beispielsweise Risiko als Konzept neben Resilienz, das eine klare staatliche Letztverantwortung ermöglicht oder als komplementäres Konzept, in dem nur über die Kombination aus der Stärkung der gesellschaftlichen Widerstandskräfte gemeinsam mit der Reduzierung von Risiken überhaupt ein angemessenes Maß an Vorsorge erreicht werden kann: „Es ist für mich der Fortschritt, dieser vorausschauende Aspekt und die Konzentration auf Risiken und eben auch auf Resilienzstärkung und das Verständnis, dass es in Zukunft, wenn man die Resilienz nicht stärkt und auch nichts gegen die wachsenden Risiken unternimmt, exponentiell höhere menschliche und wirtschaftliche Kosten entstehen würden.“ (Interview 5) 5.3.2.2. 5.3. Das Sendai Framework for Disaster Risk Reduction (SFDRR) 271 Beide Konzepte dienen in letzterem Verständnis der Vorsorge, also dem Handeln bereits vor der Katastrophe, sie werden vom Katastrophenschutz und auch dem (katastrophensensiblen) Wiederaufbau unterschieden. In der potentiellen Anwendung des Konzepts auf Deutschland werden die für Resilienz zentralen Aspekte von gesellschaftlicher Eigenverantwortung und einem politischen Willen, ein Bewusstsein für die gesellschaftlichen Verwundbarkeiten zu schaffen, jedoch als nicht vorhanden und auch nicht erwünscht wahrgenommen. Gefahrenabwehr wird als Konzept nicht direkt angesprochen. Aus dem ersten Übersetzungsprozess wird eine Einigung und Schwerpunktsetzung auf Katastrophenschutz/Preparedness berichtet. Dies ist ein Indiz dafür, dass die Vorbereitung auf den Eintritt der Katastrophe als (immer noch) wichtigstes Element der deutschen Politik im Hinblick auf Naturkatastrophen wahrgenommen wird: „Uns ist Preparedness wichtig. Wir wollen vor die Lage kommen, wie man so sagt“ (Interview 1). Diese Schwerpunktsetzung will Deutschland nach außen wie auch im Inneren fortsetzen. Von den Übersetzer_innen im zweiten Übersetzungsprozess wird diese Schwerpunktsetzung teilweise als problematisch wahrgenommen, da dies auch zum bereits angesprochenen fehlenden Risikobewusstsein der Bevölkerung und zur Vermeidung von Risikokommunikation führt. Wenn das für eine Orientierung auf Gefahrenabwehr hin zentrale Ziel der Sicherheit von ihnen explizit angesprochen wird, werden mögliche Veränderungen durch das SFDRR in enge Verbindung mit der Umsetzung der ‚neuen‘ Konzeption Zivile Verteidigung (KZV) gestellt. Die Übersetzer_innen sind sich einer ‚klassischen‘ sicherheitspolitischen Komponente ihres Politikfeldes durchaus bewusst, auch wenn diese im SFDRR nicht explizit angesprochen wird: „Bevölkerungsschutz hat auch eine ganz starke sicherheitspolitische Komponente, die ist aber natürlich bei Sendai ein Stück außen vor. Aber ich denke, die muss man mitdenken bei der ganzen Thematik.“ (Interview 6 a) Sie verweisen darauf, dass es in der Politikformulierung bereits Anzeichen für eine Veränderung gibt, die jedoch bisher noch nicht umgesetzt wurden: „In der KZV steht, Deutschland braucht eine andere Debatte über das Thema Sicherheitskultur und Eigenverantwortung der Bevölkerung. Steht in einem Satz drin. Ich meine, das ist etwas, das noch ein bisschen aussteht.“ (Interview 6 a) 5. In den Mechanismen des Normwandels: Analyse der Übersetzungsprozesse 272 Die Befürchtung der für die Umsetzung des SFDRR in Deutschland verantwortlichen Übersetzer_innen ist daher, dass diese Debatte in der politischen Praxis nicht gewollt ist. Gleichzeitig wird auch keine Tendenz in Richtung einer noch weitergehenden Versicherheitlichung des Themas im Sinne einer in Kapitel 2.3.4. als Allgefahrenansatz bezeichneten Veränderung gesehen. Dies wird daran festgemacht, dass es keine Bereitschaft gibt, das für das bisher Undenkbare, d.h. „Schadenslagen, mit denen man normalweise nicht rechnet“ (Interview 6 b) zu planen und zu üben. In der Zusammenschau der Verwendung der konzeptionellen Begriffe und daraus abgeleiteten Implikationen zeigt sich, dass keine klare konzeptionelle Unterscheidung zwischen Risiko, Resilienz und Gefahrenabwehr vorgenommen wird. Die konzeptionelle Unklarheit wird in der geplanten praktischen Umsetzung des SFDRR als Flexibilität wahrgenommen, wenn von den Übersetzer_innen beispielsweise darauf verwiesen wird, dass dies ermöglicht, Politik, die unter anderen konzeptionellen Vorzeichen umgesetzt wird, auf das SFDRR zu beziehen. Es gibt jedoch Unterschiede zwischen den beiden Übersetzungsprozessen: Während vor der Weltkonferenz klar das deutsche Verständnis von Gefahrenabwehr im Fokus steht, so haben die an der Umsetzung arbeitenden Übersetzer_innen eine kritische Haltung zur bisherigen Konzentration auf Katastrophenschutz und wünschen sich mehr Risikobewusstsein, -kommunikation und Eigenverantwortung. Auch wenn letztere nicht mit dem Resilienzbegriff in Verbindung gesetzt wird, so lässt sich doch eine kritische Haltung gegenüber einem Schwerpunkt auf einer Politik der Katastrophenbewältigung erkennen. Eine starke Überzeugung von Risiko oder gar Risikogovernance als Idee lässt sich jedoch nicht in dem Maße feststellen, wie es nötig wäre, um das SFDRR für die deutsche Politik als Risikogovernanceansatz zu übersetzen. Doch bedeutet dies, dass das SFDRR keinen Einfluss auf deutsche Politik haben wird? Diese Frage beantwortet der nächste Abschnitt. Das SFDRR als internationaler Einfluss und die Verhandlung und Umsetzung des SFDRR als international beeinflusst In den beiden Übersetzungsprozessen lassen sich unterschiedlich starke internationale Einflüsse verfolgen. So erfolgt die Entwicklung der deutschen Position ohne explizit referierten internationalen Einfluss. Das zukünftige SFDRR ist zwar Thema auf europäischer Ebene, es wird allerdings nur dadurch in Deutschland relevant, weil es im Innenausschuss des Bundestags 5.3.3. 5.3. Das Sendai Framework for Disaster Risk Reduction (SFDRR) 273 aufgegriffen wird und das zukünftige Abkommen neben dem Bereich der internationalen Kooperation deswegen stärker als innenpolitisch relevant wahrgenommen wird. Die interministerielle Arbeitsgruppe ist zu diesem Zeitpunkt jedoch bereits unter Beteiligung des BMI eingerichtet. Die Zuständigkeit der Europäischen Kommission und ihr Engagement für das SF- DRR wird jedoch generell hinterfragt: „Die EU hat auch noch mal ein Statement [vor der Weltkonferenz, C.P.] abgegeben, da gibt es immer mal wieder Schwierigkeiten zwischen den Mitgliedsstaaten. Also vor allem wir regen uns immer so auf, sagen, die EU ist ja gar nicht Mitglied der Vereinten Nationen, wieso gibt die ein Statement ab? [...] Ja, solange da nichts drinsteht, was wir nicht unterstützen könnten, ist es nicht so tragisch, aber im Grunde ist es fruchtlos.“ (Interview 7) Deutschland bringt sich mit seiner Position in den internationalen Verhandlungsprozess ein. Dort tritt es in politischen Fragen während der Weltkonferenz im Verbund mit den anderen europäischen bzw. entwickelten Ländern auf. Gerade im Hinblick auf die für diese Arbeit interessanten konzeptionellen Forderungen beispielsweise nach Katastrophenrisikomanagement kann es sich in den Vorverhandlungen nicht durchsetzen: Es gibt der starken Positionierung von UNISDR für den Begriff Disaster Risk Reduction und gegen eine Neufassung der Terminologie im Vorfeld der Weltkonferenz nach. Im zweiten Übersetzungsprozess ist die Schwerpunktsetzung darauf, dass Deutschland eher andere beeinflussen will, als selbst beeinflusst zu werden. So erhält die Rolle Deutschlands als Geber in der internationalen Kooperation und als mögliches Vorbild für weniger entwickelte Länder mehr Gewicht als die innenpolitische Umsetzung des SFDRR. Dies zeigte sich in der Diskussion der Indikatoren, an der Deutschland zwar teilnahm, aber entwickelte und weniger entwickelte Länder als nicht mit denselben Indikatoren vergleichbar begreift. Es wird so seinen Berichtspflichten nachkommen und ein positives Bild der Katastrophenvorsorge in Deutschland zeichnen. Politisch legt es jedoch den Fokus darauf, Wissen und Erfahrung weiterzugeben: „es wird auch ein bisschen darum gehen zu gucken, was haben wir schon, was können wir auch gut, wo kann man vielleicht auch bei Sendai sagen, da sind wir Vorbild oder wo kann Deutschland Policy-Anreize geben, weil wir da bereits Erfahrung haben.“ (Interview 6 a) 5. In den Mechanismen des Normwandels: Analyse der Übersetzungsprozesse 274 In der Gesamtschau der bisherigen Ergebnisse muss der mögliche Einfluss des SFDRR auf deutsche Innenpolitik einerseits und als Trägerdokument des Risikoanasatzes als eher gering eingeschätzt werden. Ein weiteres Indiz dafür ist, dass als Vorschlag für eine gemeinsame Strategie mit den Ländern erwogen wird, die Berichterstattung über den eigenen Fortschritt in der Umsetzung des SFDRR als Mitteilungspflicht zu verstehen: „Wir machen das ja sowieso aus anderen, etwas bindenderen Geschichten. Um das, was wir ohnehin machen, auch nach außen besser verkaufen zu können, sind wir diese kleine Mitteilungspflicht eingegangen, dass ihr [die Bundesländer, C.P.] uns jetzt berichten müsst…“ (Interview 7) Dies mag den Notwendigkeiten einer pragmatischen Politik im föderalen System geschuldet sein, doch sind die Bundesländer bzw. Ländervertreter bisher nicht international in Erscheinung getreten, obwohl das SFDRR Wert auf die regionale Komponente legt. Der internationale Einfluss des SFDRR muss jedoch nicht direkt sein, sondern kann auch über die EU oder Nachbarländer ausgeübt werden. Gelegenheiten zum Austausch und zur Koordination mit anderen Ländern gibt es zum einen in der Arbeitsgruppe des Rats der EU zur Civil Protection, andererseits im European Forum (EFDRR), das geographisch Europa abdeckt und so über die EU und ihre Mitgliedsstaaten hinausgeht. Deutschland ist in beiden Gremien präsent. Die Befragten sehen diesen Austausch als willkommen, jedoch nicht als essentiell an: „Und sonst sind die Aktivitäten auf EU-Ebene noch relativ überschaubar, sagen wir mal so. Aber sie sind wahrscheinlich auch gar nicht so erforderlich, also wenn man sich im Forum ab und zu trifft so ein-, zweimal im Jahr und die persönlichen Netzwerke pflegt und sowieso schon einige kennt in der Zusammenarbeit.“ (Interview 7) Inhaltlich wird sowohl die Möglichkeit genannt, dass direkte Forderungen des SFDRR, aber auch Synergien mit anderen Politikfeldern wie Klimawandel auch auf EU-Ebene bearbeitet werden als auch, dass sowohl die Schwerpunktsetzung der EU beispielsweise auf Schadensdatenbanken wie auch die Roadmap des EFDRR zukünftige inhaltliche Schwerpunkte auch für die Umsetzung in Deutschland geben können. Das in Teil 4.3.3. analysierte EFDRR kann so als bedeutsam eingeordnet werden, jedoch nicht so weitgehend, als dass es Deutschland inhaltlich beschränken oder sehr stark beeinflussen würde. 5.3. Das Sendai Framework for Disaster Risk Reduction (SFDRR) 275 Dennoch orientieren sich die Übersetzer_innen an internationalen Beispielen, insbesondere an Nachbarländern, und recherchieren diese aktiv. In den Interviews verweisen sie auf Umsetzungsmodelle aus anderen Ländern wie beispielsweise, dass Frankreich stark auf Daten der Versicherungswirtschaft zurückgreift, um seinen Erfolg im Bereich der Katastrophenvorsorge zu messen. Auch die zum Zeitpunkt der Interviews geplante Umsetzung in zwei Schritten, in der erst die staatlichen Stellen involviert werden und dann in der Folge ein Forum zum Austausch mit der Zivilgesellschaft geschaffen wird, ist von internationalen Beispielen inspiriert. Diese werden als „realistische Wege“ (Interview 6 b) rezipiert, die den eigenen Vorstellungen ähnlich sind. Die europäischen Nachbarn sind auch das Vergleichsmaß für den Fortschritt des Umsetzungsprozesses: „Viele Andere sind auch nicht wesentlich weiter. Manche haben ihre National Focal Points schon, manche haben ihre rudimentären Ansätze für die nationalen Plattformen, sind aber auch nicht wahnsinnig weit. Es sind teilweise langwierige Prozesse, gerade bei föderalen Strukturen wie bei uns, aber auch in einigen anderen Nachtbarländern dauert das eh länger.“ (Interview 6 b) Zusammenfassend lässt sich für die Frage des internationalen Einflusses feststellen, dass im Umsetzungsprozess aktuell mehr internationale Einflüsse berichtet werden als im Aushandlungsprozess. Diese ergeben sich jedoch weitestgehend nicht direkt aus dem SFDRR als internationaler Policy, sondern aus der Umsetzung in Europa bzw. anderen europäischen Staaten. Sie bewegen sich zudem in einem sehr limitierten Rahmen, da generell kein starker internationaler Einfluss durch das SFDRR feststellbar ist. Das SFDRR als Chance auf eine Politik der Katastrophenvorsorge? Kann das SFDRR zu einem normativen Wandlungsprozess hin zu einer Politik der Katastrophenvorsorge beitragen? Im Gegensatz zu den anderen beiden Policies, bei denen an dieser Stelle der durch sie (nicht) ausgelöste bzw. verstärkte Wandel aus der Perspektive der Übersetzer_innen diskutiert werden konnte, ist dies für das SFDRR noch nicht möglich. Dieses Kapitel hat somit einen stärker diskutierenden und abwägenden Charakter. In den Interviews werden die neue Relevanz für die Innenpolitik und die Schaffung einer staaatlichen Stelle für die Umsetzung als Faktoren genannt, die dazu beitragen bzw. beitragen könnten. Diese wird im ersten Teil dieses Unterkapitels dargestellt. In der Analyse der Interviews ergeben 5.3.4. 5. In den Mechanismen des Normwandels: Analyse der Übersetzungsprozesse 276 sich jedoch inhaltliche Argumente im Hinblick auf die Umsetzungsstrategie und die Beziehung zum Klimawandel, die eher gegen einen Beitrag zum Normwandel sprechen. Von den Befragten werden zudem auch die Bedeutung von (fehlenden) Ereignissen, von Akteuren und von Strukturen des Politikfelds auf eine Weise präsentiert oder diskutiert, die gegen eine substantielle Veränderung spricht. Daher werden im zweiten, umfassenderen Unterkapitel die Argumente gegen einen Wandel hin zur Katastrophenvorsorge durch das SFDRR dargestellt. Das SFDRR als Beitrag zum Normwandel hin zur Katastrophenvorsorge Die Grundlage dafür, dass das SFDRR zu einem möglichen Normwandel beitragen kann, ist bei den Befragten insofern gegeben, als sie das SFDRR als unterschiedlich zum vorhergehende Rahmenabkommen HFA wahrnehmen. So wird es einerseits als von Bedeutung für die Innenpolitik wahrgenommen und andererseits wird es als Policy gesehen, die das Handlungsfeld weiter in Richtung des Handelns vor der Katastrophe verschiebt, „dass man weiter vor der Katastrophe anfängt, sich darauf vorzubereiten“ (Interview 1). Es wird bereits als Erfolg wahrgenommen, dass es ein Abkommen gibt, das sich einem so langfristigen Politikziel widmet, welches in sich schon den kurzfristigen, auf Wiederwahl zielenden Logiken der Politik widerspricht. Für einen Wandel unabhängig von der Wahrnehmung der Beteiligten spricht, dass sich die deutsche Politik stark in die Aushandlung des SFDRR eingebracht hat, das Rahmenabkommen begrüßt und mit einer freiwilligen Selbstverpflichtung unterstützt. Das wichtigste Argument für einen Wandel ist, dass für die Implementierung neue institutionelle Strukturen geschaffen werden, die politisch stärker sind als die vorherigen. Unter dem HFA war das Deutsche Komitee Katastrophenvorsorge (DKKV), ein eingetragener Verein mit persönlichen und institutionellen Mitgliedern aus der deutschen Zivilgesellschaft, als nationale Plattform Deutschlands bestimmt, die auch über die Situation in Deutschland an UNISDR berichtete. Das DKKV wurde für diesen Auftrag vom Auswärtigen Amt finanziert, war jedoch in seiner politischen Wirkung ein schwacher Akteur: „Die nationale Plattform ist in der Regel eine staatliche Einrichtung, […] das war immer ein Webfehler des DKKV, weil […; das DKKV ist] aufgetreten mit staatlichen Akteuren […; und] konnte nie wirklich Absprachen treffen, das musste dann immer mühsam zurückspielen.“ (Interview 1) 5.3. Das Sendai Framework for Disaster Risk Reduction (SFDRR) 277 Im Abstimmungsprozess vor der Weltkonferenz kann es die gesetzten Erwartungen als Repräsentation der Zivilgesellschaft einerseits und als Think Tank, der geballtes, konzeptionelles, überereignisorientiertes Fachwissen zur Verfügung stellt andererseits, nicht erfüllen. Die Rolle der nationalen Plattformen wird im SFDRR gestärkt, was zur politischen Entscheidung führt, eine andere Institution mit dieser Aufgabe zu betrauen. Während das DKKV und sein fachliches Netzwerk weiterhin bestehen und sich nach der Weltkonferenz in Sendai neu ausrichten, um sich im fachpolitischen Diskurs in Deutschland weiterhin einbringen zu können, sieht die politische Seite, im Vergleich der Institutionen, das BBK als am meisten geeignet an, um die Umsetzung des SFDRR in Deutschland durchzuführen: Es ist staatlich und an das BMI angebunden, über das es auch vor der Weltkonferenz in geringem Maße an der interministeriellen Arbeitsgruppe beteiligt war. Zudem kann es den Prozess unabhängig von der Tagespolitik führen. Das BBK hat auch ein Eigeninteresse, diese Aufgaben zu übernehmen: „Es könnte im besten Falle eine tragende Säule auch für das BBK werden für die Zukunft, weil es natürlich in alle Arbeitsbereiche des Hauses mit reinreicht“ (Interview 6 a). Mitte 2017 entsteht so im BBK die ‚Koordinierende Geschäftsstelle Sendai‘, die sowohl den vom SFDRR geforderten National Focal Point enthält als auch die nationale Plattform aufbauen wird. Sie soll sich national und international vernetzen, um das SFDRR in Deutschland umzusetzen und mit den außenpolitischen Akteuren zu kooperieren, die das SFDRR in der Entwicklungszusammenarbeit und humanitären Hilfe nutzen. Neben einem potentiell politisch stärkeren Akteur für die Implementierung im Inneren steigt so auch der Stellenwert der innenpolitischen Dimension des SFDRR, die vor dem SFDRR im Vergleich zur äußeren als kaum vorhanden wahrgenommen worden war. Diese wird im Interview als dringend nötig bezeichnet: „Die nationale Plattform ist ein ganz wichtiger Bestandteil dieses Rahmenwerks […], um Anreize zu liefern, um eine ganz aktive, beratende, strategische Rolle zu haben, um auch den Ministerien auf die Finger zu klopfen und zu sagen: Mensch, hier müsst ihr mehr machen, hier müsst ihr mehr finanzieren, hier habt ihr selber noch nicht umgesetzt.“ (Interview 5) Eine zweite strukturelle Veränderung ergibt sich daraus, dass die interministerielle Arbeitsgruppe weiterbesteht und als Lenkungsgremium für die neue Geschäftsstelle im BBK fungiert. Dies bietet die Chance, dass das Thema Katastrophenvorsorge durch die kontinuierliche Zusammenarbeit auf der politischen Agenda auch der beteiligten Ministerien bleibt und durch 5. In den Mechanismen des Normwandels: Analyse der Übersetzungsprozesse 278 die von den Befragten immer wieder betonte konsensuale Natur der Zusammenarbeit nicht durch Kompetenzstreitigkeiten behindert wird. Betrachtet man die föderalen Strukturen, ist unklar, wie anschlussfähig das SFDRR ist und wie viel es verändern könnte. Potentiale werden von den Befragten insbesondere auf kommunaler Ebene gesehen, die unter der Länderebene für die Umsetzung der allgemeinen Gefahrenabwehr zuständig ist. Die Befragten erwarten auf lokaler und Länderebene Vorreiter, die sich ihrer Vulnerabilität bewusst sind und im Hinblick auf Katastrophenvorsorge proaktiv agieren wollen: „Da wird es sehr unterschiedliche Entwicklungen geben innerhalb Deutschlands. […] Potential ist viel da“ (Interview 6 b). Dies gelte insbesondere, wenn es gelingt, begrifflich an bereits etablierte Konzepte wie Nachhaltigkeit anzuschließen. Argumente gegen das SFRDD als Beitrag zum Normwandel Es gibt jedoch mehr Argumente, die annehmen lassen, dass die Umsetzung des SFDRR nicht zu einem Normwandel hin zu einer Politik der Katastrophenvorsorge beitragen wird. Politische Inhalte können jedoch als Folge des Forschungsdesigns dieser Arbeit nicht analysiert werden, da bisher kein Umsetzungsdokument vorliegt. So können nur die Annahmen, Pläne und Absichten, die in den Interviews geäußert wurden, betrachtet werden. Dabei zeigt sich vor allem in der inhaltlichen Strategie bisher keine starke Umsetzung des SFDRR, die Voraussetzung für einen Beitrag zum untersuchten Normwandel wäre. Der Ansatz besteht darin, bereits bestehende Politik zusammenzufassen und gegen das SFDRR zu berichten. Das SFDRR wird so nicht als etwas Neues, Anderes gesehen, sondern als politische Inhalte, die bereits in Deutschland umgesetzt werden: „Wir machen das ohnehin, weil wir es auch schon intern müssen“ (Interview 7). So kann das SFDRR potentiell genutzt werden, um deutsche Politik im internationalen Raum besser zu präsentieren: „Ich nutze auch die Sachen, die wir ohnehin machen im Bevölkerungsschutz, in der Katastrophenhilfe, hier intern, um zu sagen, darum ist Sendai doch gar nicht so ein großes Problem, wir machen es sowieso schon. Wir verkaufen das manchmal im Ausland ein bisschen schlecht.“ (Interview 7) Dieselbe Haltung drückt sich in dem Anliegen aus, bei der Umsetzung des SFDRR konzeptionell dort anzusetzen, wo bereits im weitesten Sinne vorsorgende Politik implementiert wird: „Ich meine, man muss auch eine Kommune, zum Beispiel, dort abholen, wo sie bereits mit bestimmten Begrifflichkeiten arbeitet, also 5.3. Das Sendai Framework for Disaster Risk Reduction (SFDRR) 279 wenn es dann um die nachhaltige Stadt geht oder […] die resiliente Stadt. Dass man an bestehende Konzepte und Begrifflichkeiten anknüpft, dass man sagt, all das hat schon etwas mit Katastrophenvorsorge zu tun, […] darum wird es vor allem gehen, wenn es auf die lokale Ebene geht.“ (Interview 6 a) Denn für die Berichterstattung ist die nationale Ebene auf Daten und Informationen von den Ländern und Kommunen angewiesen. Diese pragmatische politische Strategie spricht dafür, dass durch die Umsetzung des SFDRR keine veränderte Politik zu erwarten ist. Der Fokus in der Berichterstattung wird ‚nur‘ verbreitert von Katastrophenschutz hin zu Bevölkerungsschutz und nachhaltiger Entwicklung im Allgemeinen. Das SFDRR wird hingegen nicht als inhaltlicher Test für den Katastrophen- und Bevölkerungsschutz verstanden – auch wenn in den Interviews teilweise über diese Möglichkeit reflektiert wird. Auch ein zweiter inhaltlicher Aspekt spricht eher gegen einen Beitrag der SFDRR-Implementierung zu einem Normwandel hin zur Katastrophenvorsorge. In den Interviews wird die Sorge geäußert, dass Katastrophenvorsorge vom Klimawandel „einkassiert“ (Interview 1) wird und auch, dass es wichtig ist, die politischen Institutionen, die in Deutschland Klimapolitik machen, mit einzubeziehen und eine „Kohärenzherstellung“ (Interview 6 a) anzustreben. Dies ist letztlich neben einer inhaltlichen auch eine Ressourcenfrage: „Die größte Priorität wird auch weiterhin beim Klimaschutz bleiben. Wobei es da natürlich unheimlich viele Querverbindungen gibt. Die Frage wird, ob man es hinkriegt, ein Konzept zu entwickeln, […] wo die Synergien von vorn herein mitangedacht sind […]. Da hängen auch viele Gelder dran, also Klimaschutz kriegt natürlich wesentlich mehr Geld als Sendai jemals kriegen wird in irgendeiner Form.“ (Interview 6 b) Im Hinblick auf die Fragestellung ist unklar, ob dies positiv oder negativ für einen Wandel hin zu Katastrophenvorsorge wäre (vgl. auch die Überlegungen in Kapitel 2.2.2.). Einerseits ist eine Politik, die Anpassung an den Klimawandel als Ziel hat, als im Vorhinein von möglichen durch den Klimawandel beeinflussten Ereignissen, die zur Katastrophe werden können, zu bewerten und würde so zu Katastrophenvorsorge beitragen. Andererseits sind nicht alle Katastrophen vom Klimawandel beeinflusst und für einen Beitrag zum hier untersuchten normativen Wandel müsste zumindest ein Bewusstsein der politischen Akteure bestehen, welches Veränderungspotential ihre Politik im Hinblick auf Katastrophen bedeutet. Dies 5. In den Mechanismen des Normwandels: Analyse der Übersetzungsprozesse 280 scheint jedoch zumindest im Moment nicht der Fall zu sein, wie sich am Beispiel der interministeriellen Arbeitsgruppe zeigen lässt: „Das Umweltministerium ist immer mal dabei in unserer interministeriellen Arbeitsgruppe, die wollen aber gar nicht aktiv mitarbeiten, weil sie meinen, der Fokus [des SFDRR] ist ja gar nicht so sehr die Naturkatastrophe und der Klimawandel, sondern […] es berührt sich zwar, aber wir haben unsere eigene Gruppe. [Die Kolleg_innen im Umweltministerium] sehen sich nicht in erster Linie betroffen.“ (Interview 7) Auch die von den Befragten in den Interviews hervorgehobene Bedeutung von Ereignissen spricht eher gegen einen Wandel hin zu Katastrophenvorsorge. Hier rücken insbesondere die fehlenden, national bedeutsamen Katastrophenereignisse in den Fokus. Katastrophenereignisse werden von den Befragten als wirkungsmächtiger wahrgenommen als politische Vereinbarungen – als Beispiel wird die Dreifachkatastrophe von Fukushima genannt, die ein verstärktes Bewusstsein für kaskadische Risiken und die Vulnerabilität von Industriegesellschaften geschaffen hat, das sich auch im SFDRR niederschlägt. Dennoch betonen die Befragten, dass selbst Katastrophenereignisse in Deutschland kaum die föderalen Zuständigkeiten verändern könnten. Die für Deutschland als am relevantesten wahrgenommene Naturgefahr sind Hochwasserereignisse, denn „das ist etwas, wo am Ende doch der Innenminister zusehen muss, dass er da zumindest Gelder verteilt“ (Interview 7). In der Rückschau werden die nach Hochwassern angestoßenen politischen Veränderungen (z.B. die Gründung des BBK) als wichtigste politische Änderungen der letzten Jahre verstanden, während gleichzeitig von den Befragten reflektiert wird, dass der Erfahrungsraum durch diese Fokussierung beschränkt ist. Der in der Wahrnehmung der Interviewten katastrophenarme Kontext Deutschlands führt auch dazu, dass es in der deutschen Bevölkerung wenig Bewusstsein für Risiken und Vulnerabilitäten und wenig Bereitschaft für Eigenvorsorge gibt. Dies steht im Gegensatz zur in den Interviews weithin betonten Verankerung des Katastrophenschutzes in der (organisierten) Zivilgesellschaft. Das Argument des fehlenden öffentlichen Bewusstseins, das gegen einen normativen Wandel spricht, wird jedoch durch den Hinweis abgeschwächt, dass Deutschland regional ganz unterschiedliche Vorsorgetraditionen bzw. -kulturen hat. Dies wird am Beispiel unterschiedlicher Flusssysteme belegt: „Was wir wissen, ist, dass es beispielweise an der Mosel eine andere Herangehensweise gibt wie zum Beispiel an der Elbe. … Dass es an der Mosel besser funktioniert mit dem Hochwasserschutz als an der Elbe“ (Interview 1). 5.3. Das Sendai Framework for Disaster Risk Reduction (SFDRR) 281 Gegen einen normativen Wandel spricht auch, dass der Begriff der Katastrophenvorsorge als nicht verbreitet angesehen und kein politischer Wille gesehen wird, dies zu verändern, da dies Kosten für die Menschen verursacht. Zudem sei „Politik hier natürlich sehr zurückhaltend, weil man eigentlich alles vermeidet, um die Bevölkerung in irgendeiner Form zu beunruhigen“ (Interview 6 b). Auch für den Umsetzungsprozess des SFDRR in Deutschland wird das Hineinwirken in die Öffentlichkeit, wenn überhaupt, auf einen späteren Zeitpunkt verschoben und von einer generellen gesellschaftlichen Debatte über die eigene Sicherheitskultur abhängig gemacht. Im Hinblick auf die Akteure stellt sich als erstes die Frage, ob mit der neuen Geschäftsstelle tatsächlich ein starker Akteur geschaffen wurde. Dies ist zum Zeitpunkt des Verfassens dieser Arbeit noch offen. In den Interviews wird das Potential dafür betont, auch wenn dies ein langfristiger Prozess ist: „Im Prinzip reden wir jetzt erstmal von einer kleinen koordinierenden Geschäftsstelle mit National Focal Point, man wird es nicht ohne Netzwerke im Land schaffen und man wird auch sicherlich bestimmte Pilotprojekte fahren.“ (Interview 6 a) Fest steht jedoch, dass die Aufgabe der koordinierenden Geschäftsstelle herausfordernd ist, da sie nicht nur ihr eigenes Feld bestellen, sondern auch die Kohärenz zu anderen Politikbereichen im Blick behalten muss. Dies gilt für den Bereich des Klimawandels, aber auch für Entwicklungen im Bereich der Sustainable Development Goals: „Das ist auch eine relativ große Aufgabe, die dieser nationalen Plattform zulaufen wird, zu verfolgen, was passiert da und in welchen Kategorien, in welchen Terminologien bewegen die sich“ (Interview 6 a). Und auch die Koordination unter den staatlichen Stakeholdern wird als „unendlich viel Arbeit“ (Interview 6 b) beschrieben, „diese vielen unterschiedlichen Interessenslagen, diese vielen verschiedenen unterschiedlichen Ebenen überhaupt in irgendeiner Form immer wieder an einen Tisch zu kriegen, zu koordinieren und auch überhaupt den Dialog zu führen.“ (Interview 6 b) Die zukünftige Stärke der koordinierenden Geschäftsstelle hängt zudem von ihrer wahrgenommenen Legitimität ab, die vom BMI abgeleitet ist. Hier spricht die Einschätzung der Befragten eher gegen eine starke Position und somit eher gegen ein hohes Wandlungspotential. Denn beim Thema Katastrophenvorsorge verlässt sich das BMI auf die fachliche Arbeit 5. In den Mechanismen des Normwandels: Analyse der Übersetzungsprozesse 282 seiner Geschäftsbereichsbehörde BBK, wird aber wegen anderer innenpolitischer Prioritäten – unter anderem die Implementierung der Konzeption Zivile Verteidigung – die Implementierung von Sendai nicht mit hoher Priorität vorantreiben. Das SFDRR wird als freiwillige Selbstverpflichtung eingeordnet, die zwar die Schaffung der Geschäftsstelle und das Befassen mit dem Thema Katastrophenvorsorge legitimiert, aber keine politische Priorität hat. Eine weitere Aufgabe der Geschäftsstelle wird die Organisation der nationalen Plattform sein, die auch nicht-staatliche Akteure integriert. Auch wenn die Befragten dem Engagement von Zivilgesellschaft, Wissenschaft und Wirtschaft prinzipiell positiv gegenüberstehen und auch angeben, die internationale Präsenz und Arbeit der Zivilgesellschaft zu unterstützen, ist deren Integration nach Ansicht der Befragten keine Priorität für die neue Geschäftsstelle, sondern muss hinter die Vernetzung mit den staatlichen Akteuren auf allen Ebenen zurücktreten. Als Fazit zum neu geschaffenen Akteur der koordinierenden Geschäftsstelle ist somit festzuhalten, dass dieser durch seinen politischen Charakter und seine politische Vernetzung das Potential hat, dem Thema Katastrophenvorsorge in Deutschland mehr politische Bedeutung zu verschaffen, dass dies jedoch mit Blick auf die strukturellen Abhängigkeiten und die inhaltlichen bereits festgelegten Prioritäten nicht wahrscheinlich ist. Das Politikfeld ist weiterhin in Bezug auf nicht-staatliche Akteure durch eine paradox anmutende Situation geprägt. Insbesondere auf die Freiwilligen- bzw. Ehrenamtsstrukturen im Katastrophenschutz wird in den Interviews immer wieder und mit Nachdruck verwiesen. Zudem gibt es sehr aktive wirtschaftliche (z.B. Gesamtverband der deutschen Versicherungswirtschaft), wissenschaftliche (z.B. United Nations University) und zivilgesellschaftliche Akteure (z.B. Deutsches Rotes Kreuz), die auch in den Interviews genannt werden. Diese hätten unter dem HFA ihre eigenen Kompetenzen im Bereich Katastrophenvorsorge stark ausgebaut. Sie sollen jedoch nicht zentral in die Umsetzung des SFDRR eingebunden werden. Mit Versicherungsakteuren, die einerseits über viele Daten verfügen, die beim Handeln vor der Katastrophe helfen könnten, und andererseits mit ihren Produkten ein klassisches Element von Risikogovernance anbieten, werden kaum Chancen der verstärkten politischen Zusammenarbeit gesehen – was beispielsweise über eine Pflichtversicherung gegen Elementarschäden möglich wäre. Dies wird als kontingent beschrieben, da in Deutschland eine Distanz zwischen Politik und Wirtschaft traditionell gegeben sei. 5.3. Das Sendai Framework for Disaster Risk Reduction (SFDRR) 283 Betrachtet man als letzten Punkt die Strukturen, in denen das SFDRR umgesetzt werden muss, so gerät einerseits die Zusammenarbeit der staatlichen Institutionen auf nationaler Ebene in den Blick, andererseits das föderale Mehrebenensystem. Während die weitergeführte Zusammenarbeit von AA, BMZ und BMI im Steuerungsgremium für die neue Geschäftsstelle als positives Zeichen für eine kohärente Umsetzung des SFDRR in Deutschlands Innen- und Außenpolitik gesehen werden kann, so ist dies im Hinblick auf die Fragestellung des normativen Wandels eher ambivalent zu bewerten: Es ist ein Fortschritt im Vergleich zur früheren Situation der Umsetzung des HFA, da dort mehr politische Kraft gebündelt wird. Andererseits wird die Verfestigung auf die drei Ministerien dem Querschnittscharakter des Themas Katastrophenvorsorge kaum gerecht. Zwar wird von den Befragten wahrgenommen, dass Katastrophenvorsorge auch andere ministerielle Resorts betrifft und ihre Beteiligung gerade im Hinblick auf das Klimawandelpolitik umsetzende Umweltministerium moniert. Gerade diese Beteiligung würde jedoch den Wandel hin zur Vorsorge stärken, der gut mit der Anpassungspolitik in der Klimawandelpolitik vereinbar ist. So ist im Hinblick auf den untersuchen normativen Wandel die Steuerungsgruppe eher als nicht-fördernde Struktur zu werten. Auch der Föderalismus wirkt eher gegen einen normativen Wandel, allerdings in erster Linie dadurch, dass die Ebenen unter der nationalen das SFDRR bisher kaum umsetzen und das SFDRR so seine mögliche Wirkung gar nicht erst entfalten kann. Dass diese Situation so ist, hängt mit dem Charakter des SFDRR als internationales Abkommen zusammen. Dieses wurde ohne Länderbeteiligung ausgehandelt und auch die Selbstverpflichtung des Bundes bezieht die Länder erst einmal nicht ein: „Das müssen wir uns auch ein bisschen als Bund ankreiden, das Ganze ist gelaufen, auch die Abstimmung, völlig ohne Länderbeteiligung. Wir haben gesagt, wir machen das, aber wir haben uns mitverpflichtet für die Länder, was eigentlich auch nicht geht.“ (Interview 7) Die Zuständigkeit für politisches Handeln in Bezug auf Katastrophen wird weiterhin bei den Ländern liegen und der Bund kann diese nur bitten, das SFDRR umzusetzen. Auch wenn einige Länder bereits Interesse am SF- DRR signalisiert hätten, seien diese in der Regel skeptisch gegenüber Zusatzaufgaben, die nicht mit mehr Ressourcen einhergehen. Dennoch könne die Umsetzung des SFDRR sogar positiv auf die Koordinierung zwischen Bund und Ländern wirken, da es für das Thema sensibilisieren und Möglichkeiten der Unterstützung eröffnen könnte. Im Ganzen muss jedoch die bisher fehlende föderale Beteiligung und die bisher nicht exis- 5. In den Mechanismen des Normwandels: Analyse der Übersetzungsprozesse 284 tierende Verpflichtung der Ebenen unter der nationalen auf die Umsetzung des SFDRR hin als Zeichen gewertet werden, dass das SFDRR in der föderalen Struktur Deutschlands keinen Wandel hin zu einer Politik der Katastrophenvorsorge bewirken kann. In der Gesamtschau der Argumente, die für oder gegen das SFDRR als Beitrag zum normativen Wandel hin zur Katastrophenvorsorge in Deutschland sprechen, überwiegen die gegen eine hohe Bedeutung des SF- DRR. Es scheint zum aktuellen Zeitpunkt unwahrscheinlich, dass das Abkommen zu einer präventiveren Politik im Hinblick auf Katastrophen in Deutschland führen kann. SFDRR: Fazit und methodische Reflexion Beim SFDRR wurde als Ausgangslage identifiziert, dass die im Moment noch in den Anfängen befindliche Umsetzung im nationalen Kontext entscheidend dafür sein wird, ob es Einfluss auf deutsche Politik nehmen kann. Dies hängt einerseits am schwachen Prozess der Rechenschaftslegung gegenüber dem internationalen Rahmenabkommen, andererseits daran, dass kein organisationaler Prozess zum Risikomanagement vorgegeben wird. Die Bilanz dieser Untersuchung fällt eher ernüchternd aus: In der Gesamtschau der in diesem Abschnitt erarbeiteten Ergebnisse fällt vor allem auf, dass das SFDRR zwar mehr politische Aufmerksamkeit und Umsetzungswille erhält als sein Vorgängerrahmenabkommen HFA, dass seine Möglichkeiten der Einflussnahme in Deutschland jedoch eher als gering eingeschätzt bzw. direkt so geplant werden. Dies lässt sich unter anderem daran ablesen, dass der inhaltliche Schwerpunkt eher auf die Sammlung von Berichtsinhalten aus vielen der Katastrophenvorsorge nahen Politikbereichen gelegt wird anstelle einer eigenständigen Umsetzungspolitik für das SFDRR. Die Übersetzer_innen werden zwar durch die Schaffung der nationalen Plattform die Akteure der Katastrophenvorsorge in Deutschland über die politischen Akteure hinaus zusammenbringen, eine Einbeziehung der Öffentlichkeit wird jedoch in die fernere Zukunft verschoben. Somit kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Umsetzung des SFDRR in Deutschland der Idee der (Katastrophen‑)Risikogovernance folgt, die Risiken nach der Analyse zueinander in Beziehung setzt statt zu sammeln und auch nicht-staatliche Akteure und die Öffentlichkeit verantwortlich einbezieht. Für die nationale Politik wird das SFDRR daher vermutlich relativ bedeutungslos bleiben und die mit ihm verbundenen Chancen werden nicht genutzt werden. 5.3.5. 5.3. Das Sendai Framework for Disaster Risk Reduction (SFDRR) 285 Damit geht einher, dass Risiko kein zentrales und auch kein klares Konzept für die Übersetzer_innen ist und so die Voraussetzungen für eine Übersetzung des SFDRR als Risikogovernanceansatz fehlen. Ähnliches gilt für Resilienz, so dass letztlich eine starke Traditionslinie zum bisher schon etablierten Verständnis hergestellt wird, das in dieser Arbeit als Gefahrenabwehr bezeichnet wird und auf den Schutz der Bevölkerung gerichtet ist. Dies betrachten jedoch gerade die Übersetzer_innen des zweiten Übersetzungsprozesses kritisch, so dass in Zukunft Veränderungen durchaus stattfinden können, die hier ihren Anfang finden. Dafür müsste jedoch das SF- DRR als internationaler Einfluss neu gedacht werden, was sich bisher in den Umsetzungsstrategien nicht erkennen lässt. Die Frage, ob durch den internationalen Einfluss des SFDRR Risikogovernance in Deutschland eingeführt und verbreitet wird, ist daher für den Moment mit einem nein zu beantworten. Diese Arbeit fragt jedoch weitergehend, ob es in Deutschland einen normativen Wandel hin zur Katastrophenvorsorge im Sinne präventiver Politik gibt. Während die Antwort auf den Einfluss des SFDRR auf einen solchen Wandel hier – differenziert, aber in Übereinstimmung mit der Frage zum internationalen Einfluss und zur Risikogovernance – eher negativ ausfällt, fiel in den Interviews auf, dass von den Befragten Risikoanalyse und der Risikobegriff generell als in der deutschen Politik etabliert betrachtet werden und ein Wandel hin zur Anwendung von Risiko diagnostiziert wird. Der Risikobegriff wird als Voraussetzung dafür verstanden, dass Fachpolitik für die Berichterstattung gegen das SFDRR nutzbar gemacht werden kann. Auch wenn das SFDRR von den Befragten nicht als Policy-Vehikel für Wandel verstanden wird, gehen sie dennoch von einem Wandel hin zu einer Politik der Katastrophenvorsorge aus und sehen die Norm im Fluss. Dieses dissonant scheinende Ergebnis könnte im Gesamtkontext dieser Arbeit so bewertet werden, dass tatsächlich ein normativer, aber langsamer Wandel im Gang ist, der vom SFDRR zumindest nach dem Stand dieser Arbeit nicht in großem Maße befördert werden wird. Methodische Reflexion Bei der Bewertung der Analyse der Umsetzung des SFDRR in Deutschland sind zwei Besonderheiten zu beachten: Zum einen, dass in diesem Abschnitt zwei Übersetzungsprozesse untersucht wurden: der eine zur Aushandlung, der andere zur Umsetzung des SFDRR. Zum anderen gilt es zu bedenken, dass das SFDRR erst im Jahr 2015 ausgehandelt und die koordinierende Geschäftsstelle 2017 eingerichtet wurde, so dass die Aussagen 5. In den Mechanismen des Normwandels: Analyse der Übersetzungsprozesse 286 über den Umsetzungsprozess nur vorläufig sein können und Tendenzen formulieren. Der Begriff der Katastrophenvorsorge war unter anderem durch den entsprechenden Namensteil des DKKV, der das Vorgängerabkommen HFA in Deutschland repräsentierte, bei den Interviewten stärker verbreitet als in den Interviews zu den anderen beiden analysierten Policies. Er diente den Befragten jedoch nicht als Referenzpunkt. Diese sprachen eher über ‚Sendai‘ und trennten teilweise nicht klar zwischen Katastrophenschutz, Bevölkerungsschutz und Katastrophenvorsorge. Zwischenfazit: Risikogovernance als Wegbereiter des Normwandels hin zur Katastrophenvorsorgepolitik? In der Gesamtschau der Analyse der Sinngebungsprozesse der Übersetzer_innen der drei in dieser Arbeit untersuchten Policies zeigt sich ein gemischtes Bild im Hinblick auf die Idee der Risikogovernance. Während die Übersetzer_innen der HWRM-RL und der MRB vom Risikoansatz und so letztlich von der Idee der Risikogovernance überzeugt sind, ist dies beim SFDRR eher nicht der Fall. Die Erstgenannten stellen eine Kontinuität zur vorherigen Politik in ihrem jeweiligen Feld her. Dies ist beim SF- DRR nicht so einfach möglich, da es kein Pendant zu den strategischen Entwicklungen in der Hochwasserpolitik in den 1990ern/2000ern und der Neuausrichtung des Feldes des Bevölkerungsschutzes gibt. Es existiert auch hier mit dem DKKV eine Institution, die vorher schon im Politikfeld aktiv war. Diese hat jedoch den Risikobegriff im Gegensatz zu den LAWA-Leitlinien von 1995 und der neuen Strategie zum Zivil- und Katastrophenschutz von 2002 nicht in den Vordergrund ihrer Arbeit gerückt. Das führt dazu, dass der Risikobegriff in den Übersetzungsprozessen vor und nach dem SFDRR nicht zentral ist, im Gegensatz zu den anderen beiden Bereichen. Die strategischen Neuausrichtungen, die sich nun als entscheidend dafür herausstellen, dass die Übersetzer_innen von der Idee der Risikogovernance überzeugt sind und sie verbreiten, reagierten auf Extremereignisse wie die Hochwasser in den 1990ern am Rhein und 2002 an der Elbe und die Terroranschläge in New York 2001. Auch von den Übersetzer_innen wird die Kraft solcher Ereignisse herausgestellt, wenn sie betonen, dass in ihrem jeweiligen Feld Extremereignisse die Umsetzung der jeweiligen Policies voranbringen würden. Es bleibt jedoch offen, um welche Ereignisse es sich handeln müsste, da die Hochwasser an Elbe und Donau 2013 letztlich keinen großen katalytischen Effekt zeigten – das neue nationale Hochwas- 5.4. 5.4. Risikogovernance als Wegbereiter des Normwandels? 287 serprogramm fokussiert im Titel weiterhin den Hochwasserschutz, auch wenn Wasserrückhalt eine der drei Programmlinien ist. In allen drei Übersetzungsprozessen wird zudem deutlich, dass politischer Wille und politische Prioritätensetzung in vielen Fällen nicht vorhanden sind, obwohl sie die entscheidenden Faktoren für die Umsetzung der Risikogovernance aus den jeweiligen Policies wären. Er führt laut den Übersetzer_innen dazu, dass im Hochwasserbereich Entscheidungen nach politischen Kriterien und somit oft im Sinne der Idee der Gefahrenabwehr getroffen werden. In der Risikoanalyse führt er dazu, dass die Bundesländer sich nicht auf eine verpflichtende Umsetzung der Risikoanalyse auf Länderebene einigen und so jedes Bundesland für sich selbst festlegt, ob und wie es Risikoanalysen durchführt. Am deutlichsten spiegelt sich die Bedeutung des Faktors politischer Wille in der Umsetzung des SFDRR. Diese ist gewiss stärker als vorher, da nun eine staatliche Stelle die Umsetzung des SFDRR vornimmt. Die Übersetzer_innen sehen sich jedoch kaum in der Position, das SFDRR für eine aktive (Um-)Gestaltung von Politik in Deutschland zu nutzen. Diese Arbeit fragt, ob die untersuchten internationalen Policies einen Einfluss auf deutsche Politik haben, indem sie mehr Risikogovernance in sie einbringen. • Das ist bei der HWRM-RL der Fall, da diese in Deutschland implementiert werden muss. In der Analyse der Interviews konnte gezeigt werden, dass die Idee der Risikogovernance, die von ihr transportiert wird, im Zeitverlauf immer stärker unterstützt wird. • Beim ISO 31000:2009 und IEC/ISO 31010:2009-11 konnte kein direkter Einfluss auf die MRB gezeigt werden. Die Übersetzer_innen sehen (unspezifizierte) internationale Entwicklungen der Idee der Risikogovernance als gemeinsamen Hintergrund für alle Dokumente. Auch wenn die Personen, welche die MRB entwickelt haben und politisch vertreten, von dieser überzeugt sind und beispielsweise mit dem Zuschnitt auf die Anwendung in Kommunen immer neue Wege suchen, diese einflussreich zu machen, kann bisher keine so systematische und flächendeckende Umsetzung erreicht werden wie ein Gesetz – denn das ist die Implementierung der HWRM-RL in deutsches Wasserrecht letztlich – erreichen kann. • Beim SFDRR kann aufgrund seiner Aktualität nur auf den potentiellen Einfluss geschlossen werden. Auch wenn die Idee der Risikogovernance darin enthalten ist und mit der neuen, staatlichen Verantwortung für seine Umsetzung in Deutschland die Voraussetzungen für einen stärkeren politischen Einfluss gegeben sind, ruft die Analyse der Übersetzungsprozesse eher ein gemischtes Bild hervor: Die Idee der Ri- 5. In den Mechanismen des Normwandels: Analyse der Übersetzungsprozesse 288 sikogovernance wird von den Übersetzer_innen kaum vertreten und der Risikobegriff wird nicht als zentral angesehen. Andererseits ist der Prozess noch am Anfang und somit offen für Veränderungen, sollte – beispielsweise durch ein Extremereignis – eine politische Priorität auf ihn gelegt werden. In der Zusammenschau der Übersetzungsprozesse zeigen sich für eine positive Beantwortung der Forschungsfrage dieser Arbeit schwierige Voraussetzungen. Internationale Einflüsse, die Risikogovernance nach Deutschland bringen, können sich nur unter sehr speziellen Voraussetzungen durchsetzen: Sie müssen auf vorherigen strategischen Entwicklungen im jeweiligen Politikfeld aufbauen, die selbst jeweils wiederum stark von Extremereignissen abhängig sind, die sie auslösen. Hinzu kommt, dass sie politische Priorität – beispielsweise über die Form als Gesetz – mit sich bringen müssen. Im folgenden Schlusskapitel sollen die Ergebnisse der beiden Analyseteile aufeinander bezogen werden, um die Beantwortung der Forschungsfrage zu ermöglichen, die nach Hinweisen auf einen Normwandel hin zur Katastrophenvorsorge fragt. 5.4. Risikogovernance als Wegbereiter des Normwandels? 289 Handeln vor der Katastrophe bleibt politische Herausforderung: Kaum Normwandel hin zu mehr Katastrophenvorsorge durch die Governance von Risiken In diesem abschließenden Kapitel werden zuerst das Forschungsdesign und die Analyse dieser Arbeit kurz rekapituliert. Anschließend werden die Übersetzung der Ideen und der normative Wandel bewertet, um die eingangs gestellte Forschungsfrage zu beantworten. Weiterhin wird der Beitrag der Ergebnisse dieser Arbeit zur Forschung über Normwandel in den Internationalen Beziehungen und zum wissenschaftlichen Diskurs zu ziviler Sicherheit in Deutschland erläutert. Die Arbeit schließt mit einer Reflexion zu den gesellschaftlichen Auswirkungen der Verbreitung von Risikogovernance als Mittel der Vorsorge durch die untersuchten internationalen Policies in Deutschland. Mehr Vorsorge durch mehr Risiko: die Vermutung und das Forschungsdesign Diese Arbeit hat die folgende Forschungsfrage gestellt: Inwieweit gibt es einen Normwandel von der Katastrophenbewältigung hin zur Katastrophenvorsorge in der deutschen Politik, der auf internationale Einflüsse der Idee der Risikogovernance zurückzuführen ist? Ihr lag eine Beobachtung zugrunde: In immer mehr Politikfeldern und insbesondere in denen, die sich mit dem Umgang mit zukünftigen Gefahren auseinandersetzen, spielt der Begriff des Risikos eine Rolle in zentralen Policy-Dokumenten. Auf internationaler und europäischer Ebene gilt dies jedoch deutlich umfassender als auf der nationalen Ebene in Deutschland. Dennoch lässt sich auch in Deutschland eine Verbreitung der Risikoterminologie beobachten, oft in Zusammenhang mit der Umsetzung internationaler Policies. Der Risikobegriff in diesen Policies kann die Idee der Risikogovernance transportieren. Risikogovernance impliziert die Analyse und Bewertung sowie das Management von Risiken in einem kontinuierlichen Prozess, der nicht auf ihr Eintreten wartet. Dies unterscheidet sie von der bisher in Deutschland vorherrschenden Idee der Gefahrenabwehr. Eine an 6. 6.1. 290 der Idee der Gefahrenabwehr orientierte Politik nimmt Gefahren statt Risiken in den Blick und bereitet sich auf deren Eintritt vor. Regulierende Politik, die sich auf eine dieser beiden Ideen stützt, verfolgt damit jeweils unterschiedliche normative Ziele. Diese Arbeit hat zwei unterschiedlichen Normen für den Umgang mit zukünftigen Gefahren herausgearbeitet: Katastrophenvorsorge und Katastrophenbewältigung. Während Katastrophenbewältigung auf die Reaktion auf zukünftig auftretende Gefahren abzielt und sich darauf möglichst umfassend vorbereitet, wirkt politisches Handeln, das sich an der Norm der Katastrophenvorsorge orientiert, bereits in der Gegenwart anpassend oder sogar transformierend. Es verfolgt das Ziel, Gefahren gar nicht erst entstehen oder zur Katastrophe werden zu lassen, indem sie verhindert werden oder das mit ihnen einhergehende Risiko reduziert wird. Im Hinblick auf die politische Bearbeitung von zukünftigen (Natur-)Katastrophen, die im Sinne dieser Arbeit treffender als Sozialkatastrophen beschrieben werden, kann eine regulierende Politik, die sich auf die Idee der Risikogovernance stützt, zu einem Normwandel beitragen: Statt sich allein auf die Reaktion auf Gefahren und somit die Katastrophenbewältigung vorzubereiten, kann durch die Bearbeitung von Risiken Katastrophenvorsorge ins Zentrum der Aufmerksamkeit rücken. Mit ihrer Forschungsfrage trägt diese Untersuchung zum wissenschaftlichen wie politisch-praktischen Diskurs um zivile Sicherheit bei. Über die Analyse der Bedeutung der Idee der Risikogovernance für den deutschen Kontext hinausgehend beschäftigt sie sich mit der Art und Weise, wie Sicherheit vor zukünftigen Gefahren erreicht werden kann und dem Ausmaß der staatlichen Verantwortung für den Schutz seiner Bürger_innen, welches mit den unterschiedlichen normativen Zielen einhergeht. Die Idee der Risikogovernance verspricht nämlich einerseits Effizienz: Risiken werden bewertet und priorisiert, knappe Ressourcen auf dieser Basis effizient eingesetzt. Andererseits droht eine Verantwortungsdiffusion, wenn die Bearbeitung von Risiken weg von staatlichen an nicht-staatliche Akteure oder die Bevölkerung übertragen wird. Wie die Idee der Risikogovernance in Deutschland umgesetzt wird – wenn überhaupt – ist somit über den wissenschaftlichen Diskurs hinaus von Bedeutung für die Gesellschaft. Unterscheidung Norm – Idee – Policy Für diese Arbeit wurden Normen von Ideen und Policies unterschieden (vgl. Kapitel 2). Die Beziehung zwischen Norm, Idee und Policy ist in der 6.1.1. 6.1. Mehr Vorsorge durch mehr Risiko: die Vermutung und das Forschungsdesign 291 folgenden Grafik dargestellt, die zugleich definiert, welche Norm, Idee und Policies jeweils im Hauptfokus dieser Arbeit stehen: Abbildung 5: Zyklusmodell der Risikogovernance. Eigene Darstellung. Idee = Vorstellung davon, wie ein konkreter Sachverhalt geregelt werden sollte, trägt zur Umsetzung eines abstrakten Prinzips (= Norm) bei. Policy = Objekt/Dokument, enthält die praktische Umsetzungsvorschrift einer Idee. Abbildung 6: Beziehung zwischen Norm, Idee und Policy sowie Darstellung der jeweiligen Hauptfoki. Eigene Darstellung. Risikoidentifizierung Risikoanalyse Risikobewertung Risikobearbeitung Überprüfung der Ergebnisse Steuerung Kommunikation Transparenz Policy ISO 31000/ISO/ IEC31010 Idee Risikogovernance Norm Katastrophenvorsorge Policy HWRM-RL Policy SFDRR Beziehung zwischen Norm, Idee und Policy sowie Darstellung der jeweiligen Hauptfoki. Eigene Darstellung. Als theoretische Basis für den Ideenbegriff wurden die Arbeiten von Czarniawska und Sevón (Czarniawska und Sevón 1996 b, 2005 a) verwendet, die Ideen ins Zentrum der Aufmerksamkeit stellen und deren etwaige globale Verbreitung in den Blick nehmen. Neue Ideen kommen in der Ausgangsvermutung dieser Arbeit aus dem internationalen Raum in der Form von Policies. Die Policies werden im Sinne der Theorie von Czarniawska und Sevón (Czarniawska und Sevón 1996 b, 2005 a) so verstanden, dass sie die Objekte sind, durch die Ideen sich von einem in ein anderes Umfeld bewegen können, dort aber jeweils wieder für den eigenen Kontext übersetzt werden. Der Begriff der Übersetzung in den lokalen Kontext findet sich jedoch auch in anderen Ansätzen zur Erfassung von Normwandel (vgl. Kapitel 2.1.1.2.). Personen, die an dieser Übersetzung von Policies in den nationalen Kontext beteiligt sind, werden in dieser Arbeit davon abgeleitet als Übersetzer_innen bezeichnet. Ein Normwandel ist ein langfristiger und nicht direkt beobachtbarer Prozess. Ideen und Policies haben einen höheren Konkretisierungsgrad. Ihre Veränderung ist daher einfacher zu beobachten. Mit der Ausgangsvermutung dieser Arbeit wurde der Wandel von Policies aus Ausgangspunkt gewählt und analysiert, ob es dadurch zu einem Wandel in den politisches Handeln leitenden Ideen kam. Ein solcher Wandel würde auf eine Veränderung auch in den normativen Zielen der auf zukünftige Katastrophen bezogenen Politik hinweisen. Dies impliziert für die vorliegende Untersu- Abbildung 6: 6. Handeln vor der Katastrophe bleibt politische Herausforderung 292 chung eine Richtung für den Normwandel, der vom Policy-Wandel ausgeht und über einen Ideenwandel hin zu einem (langfristigen) Normwandel führt. Diese Richtung für den Normwandel hat sich aus der Ausgangsvermutung dieser Arbeit ergeben, die auf der Beobachtung eines Policy-Wandels basierte und dessen Konsequenzen analysiert hat: Eine Ver- änderung in der konkreten Politikformulierung in der Form von neuen Gesetzen oder Leitlinien existiert erst einmal nur auf dem Papier, hängt aber von ihrer Implementierung ab. In der Umsetzung dieser Policies lässt sich erkennen, welche Idee als Vorstellung davon, welches Ziel diese Umsetzung mit welchen Mitteln verfolgt, angewendet wird und inwieweit sie sich durchsetzt. So wurde letztlich ein Rückschluss auf den vermuteten Normwandel möglich. Der Ansatz dieser Arbeit bedeutet jedoch nicht, dass jeglicher Normwandel seinen Ausgangspunkt in einem Policy- oder Ideen-Wandel hat oder von diesen aus untersucht werden muss. Je nach Untersuchungsinteresse und -gegenstand sind auch in ‚umgekehrter‘ Richtung verlaufender Wandel, parallellaufende Veränderungsprozesse oder voneinander unabhängige Entwicklungen konzeptionalisierbar bzw. lassen sich empirisch finden (vgl. Kapitel 2.1.). Die Normen: Katastrophenvorsorge und Katastrophenbewältigung Die Normen der Katastrophenvorsorge und Katastrophenbewältigung unterscheiden sich voneinander im Hinblick darauf, welches Ziel sie verfolgen und wie sie den Zukunftsbezug herstellen (vgl. Kapitel 2.2.). Die Unterscheidung lässt sich folgendermaßen klären: Dimension Norm Zukunftsbezug Ziel Katastrophenbewältigung Zukünftige Katastrophe Vorbereitung auf sich ereignendes Gefahrenereignis Katastrophenvorsorge Aktuell bestehendes Risiko bzw. Vulnerabilität Beeinflussung des Gefahrenereignisses oder der Verwundbarkeiten, die zu Katastrophen führen könnten Gegenüberstellung von Katastrophenbewältigung und Katastrophenvorsorge als Normen 6.1.2. Tabelle 1: 6.1. Mehr Vorsorge durch mehr Risiko: die Vermutung und das Forschungsdesign 293 Die Unterscheidung ist nicht zeitlich zwischen Handeln in der Gegenwart und Handeln in der Zukunft, sondern ob ein Handeln vor der Katastrophe stattfindet, um diese zu verhindern, abzumildern oder die aktuell bestehenden Risiken zu reduzieren und so Katastrophenvorsorge betreibt. Im Gegensatz dazu zielt Katastrophenbewältigung auf ein Handeln angesichts von (zukünftigen) Katastrophen, das heißt die Vorbereitung auf das Katastrophenereignis mit dem Ziel der bestmöglichen Bewältigung steht im Fokus des Handelns. Die Ideen: Risikogovernance, Gefahrenabwehr, Resilienz und der Allgefahrenansatz Diese Arbeit hat aus der wissenschaftlichen Diskussion vier konzeptionelle Ideen herausgearbeitet, die voneinander unterschiedliche Ansätze darstellen, wie Gesellschaften unter Bedingungen von Komplexität und Unsicherheit zukünftige Gefahren politisch bearbeiten können: Streben sie nach Sicherheit und halten diese auch für erreichbar oder ist Unsicherheit für sie konstitutiv? Bereiten sie sich darauf vor, in der Zukunft auf Gefahren zu reagieren oder streben sie in der Gegenwart eine Anpassung bzw. Transformation an, die das Auftreten der Gefahr oder ihre Entwicklung zu einer Katastrophe verhindert? Aus diesen Unterscheidungen ergaben sich vier verschiedene Ideen, die als Basis für politische Regulierung dienen können (siehe Abb. 4). 6.1.3. 6. Handeln vor der Katastrophe bleibt politische Herausforderung 294 Abbildung 4: Ideen zur Regulierung von zukünftigen Gefahren. Eigene Darstellung. Allgefahrenansatz Ontologische Perspektive Po lit is ch e H an dl un gs st ra te gi e Sicherheit Anpassen Unsicherheit Reagieren Gefahrenabwehr Risikogovernance Resilienz Ideen zur Regulierung von zukünftigen Gefahren. Eigene Darstellung. Die Ideen wurden aus der wissenschaftlichen Diskussion und der (politischen) Praxis hergeleitet, voneinander abgegrenzt und diskutiert (vgl. Kapitel 2.3.). Risikogovernance wurde als Idee herausgearbeitet, welche die Herausforderungen des Nicht-Wissens und der Komplexität aktiv angeht und die Elemente zukünftiger Katastrophen zu erkennen und vorsorgend zu behandeln sucht. Ihre Verbreitung würde zu einem Normwandel hin zur Katastrophenvorsorge beitragen. In Abgrenzung dazu wurde Gefahrenabwehr als Idee dargestellt, die auf die Bewältigung von Katastrophen und auf die Vorbereitung auf deren Eintreten fokussiert ist. Ihre Persistenz wäre als Zeichen zu werten, dass die Norm der Katastrophenbewältigung in Deutschland weiterhin handlungsleitend ist. Beiden Ideen gemein ist der Fokus auf Sicherheit, der in der Form ziviler Sicherheit ein Ausgangsinteresse dieser Arbeit darstellt. Tritt jedoch Unsicherheit an die Stelle von Sicherheit, rücken zwei andere Ideen in den Fokus der Aufmerksamkeit. Resilienz wurde als dritte Idee dargestellt, in der keine aktive staatliche Politik – weder auf die sich ereignende noch auf die zukünftig möglichen Abbildung 4: 6.1. Mehr Vorsorge durch mehr Risiko: die Vermutung und das Forschungsdesign 295 Katastrophen hin – mehr stattfindet. Ziel ist stattdessen eine Anpassung der Gesellschaft, um sie widerstandsfähig gegenüber Störungen jeglicher Art zu machen, vor allem durch die Stärkung des sozialen Kapitals. Auch für den Allgefahrenansatz als vierte Idee ist Unsicherheit konstitutiv, die zu einer Allgegenwart von katastrophischen Notsituationen führt, auf die ständig – mit unterschiedlichen politischen Strategien – reagiert werden muss. Die konzeptionellen Ideen, ihre Abgrenzung und ihre Relation zueinander sind eine Konstruktionsleistung dieser Arbeit, die sich so bisher nicht in der wissenschaftlichen Literatur findet. Dort werden sie nicht trennscharf definiert und die Beziehung zwischen ihnen bleibt, wenn überhaupt herausgearbeitet, oft unklar. Die Trennung ist dennoch analytisch, so dass sich in der politischen Praxis immer Mischformen finden. Auf der Basis der Diskussion der einzelnen Ideen wurde eine Heuristik erstellt, mit deren Hilfe die Ideen im Verlauf der Untersuchung erfasst werden konnten (vgl. Tabelle 3): Risikogovernance Gefahrenabwehr Resilienz Allgefahrenansatz Ziel von Risikoregulierung Grundlegender Schutz Umfassender Schutz (Gesellschaftlicher) Selbstschutz Verhindern der Katastrophe Rolle des Staates Entscheidung über die Objekte und Grenzen des Schützenswerten Schutz der Bevölkerung und ihrer Lebensgrundlagen Förderung der Widerstandskraft und Selbsthilfefähigkeit der Gesellschaft Vermeiden der Notsituation soweit möglich bei gleichzeitiger Vorbereitung auf ihren Eintritt Nicht-staatliche Akteure und Individuen Teilnahme am Diskurs über Risiken, Objekte und Grenzen des Schützenswerten Engagement möglich und positiv, aber nicht zwingend Eigenverantwortung für (Steigerung von) Bewältigungskapazitäte n (individuell, sozial und institutionell) Primat staatlichen Handelns 6. Handeln vor der Katastrophe bleibt politische Herausforderung 296 Risikogovernance Gefahrenabwehr Resilienz Allgefahrenansatz Ontologie der Katastrophe Normalisierung des Katastrophenfalls: Die Wahrscheinlichkeit der Katastrophe ermöglicht ihre Vermeidung durch vorsorgendes Handeln. Extremisierung des Katastrophenfalls: Katastrophe wird durch die Reaktion auf akute Gefahren vermieden. Negierung des Katastrophenfalls: Katastrophe kann dadurch gar nicht erst auftreten, da die Gesellschaft flexibel auf Störungen reagiert. Allgegenwart des Katastrophenfalls: Die Katastrophe ist jederzeit möglich und muss verhindert werden. Umgang mit Unsicherheit/Nichtwissen Akzeptiert: Einhegung durch Kalkulation Negativ: Streben nach möglichst umfassendem Wissen Absolut: Grundprämisse Inakzeptabel: Darf nicht zur Katastrophe führen Partizipation + - ++ - Kommunikation und Transparenz ++ - + ++ Beziehung zwischen Freiheit und Sicherheit Kontinuierlicher Aushandlungsprozess Freiheit als letztes Ziel aller Sicherheit Sicherheit als letztes Ziel aller Freiheit Absolutes Primat der Sicherheit Verantwortung für die Sicherheit der Bürger_innen Aufgeteilt zwischen Staat, Gesellschaft und anderen Akteuren einschließlich Marktakteuren Beim (demokratisch handelnden) Staat Bei der Gesellschaft Beim Staat Heuristik der Arbeit, welche die Ideen Risikogovernance, Gefahrenabwehr und Resilienz voneinander abgrenzt. Legende: – = nicht bedeutsam; + = bedeutsam; ++ = sehr bedeutsam Mit dieser Heuristik ließ sich die in dieser Arbeit gestellte Forschungsfrage bearbeiten, da sie das Vorkommen der Idee von Risikogovernance differenziert erfassen kann, welches Voraussetzung für den in der Frage vermuteten Einfluss der internationalen Policies ist. Die Verbreitung der Idee der Risikogovernance wäre in der Folge ein Indiz dafür, dass ein Normwandel hin zur Katastrophenvorsorge im Gang ist. Durch die Gegenüberstellung der Idee der Risikogovernance mit drei anderen Ideen erlaubt sie es zu- Tabelle 3: 6.1. Mehr Vorsorge durch mehr Risiko: die Vermutung und das Forschungsdesign 297 dem, zu einem der Ausgangsvermutung widersprechenden Ergebnis zu gelangen – entweder im Sinne einer Kontinuität der Idee der Gefahrenabwehr oder durch das Erkennen anderer Ideen (Resilienz bzw. Allgefahrenansatz), die Sicherheit nicht mehr für erreichbar halten und von einer von Unsicherheit als Grundannahme geprägten Politik zeugen. Die Policies: HWRM-RL, ISO 31000:2009 und IEC/ISO 31010:2009-11, SFDRR Für die Untersuchung wurden drei potentielle ‚Einstiegspunkte‘ für Risikogovernance in Deutschland gewählt in der Form von internationalen Policies, in denen der Risikobegriff eine zentrale Stellung einnimmt: Die Hochwasserrisikomanagement-Richtlinie der EU, die Standards ISO 31000:2009 und IEC/ISO 31010:2009-11, die als Referenz in der vom Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe entwickelten Methode für die Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz dienen sowie das Sendai Framework for Disaster Risk Reduction, ein internationales Rahmenabkommen zur Katastrophenvorsorge. Diese Policies sind keine Fallstudien, sondern eher ‚Schlüssellöcher‘, deren fokussierender Blick einen Eindruck über den Prozess ermöglicht. Um eine weitergehende Aussage als für ein Politikfeld treffen zu können, aber dennoch den gleichen Prozess zu beobachten, sind alle Policies zumindest potentiell und unter anderem mit der Bearbeitung von (Natur-)Katastrophen beschäftigt und verorten sich damit im Bereich der zivilen Sicherheit.104 Gleichzeitig wurde darauf geachtet, bei der Auswahl der Policies unterschiedliche Arten von Regulierungsdokumenten zu wählen, die auf verschiedenen Ebenen ihren Ausgangspunkt haben, unterschiedliche Verpflichtungsgrade in der Umsetzung mit sich bringen, einen größeren Zeitraum abdecken und mehrere Politikfelder bzw. größere Bereiche betreffen. 6.1.4. 104 Und nicht beispielsweise im Terrorismus oder der Finanzmarktregulierung, in denen der Risikobegriff in der jüngeren Politik auch eine zentrale Bedeutung hat. 6. Handeln vor der Katastrophe bleibt politische Herausforderung 298 Interpretatives Forschungsdesign und methodische Vorgehensweise Um die Forschungsfrage zu beantworten, wurde ein Forschungsdesign in einer interpretativen Forschungstradition gewählt (vgl. Kapitel 2.1.3 und 2.1.4.). Dies geschah im Bewusstsein, dass sie es ermöglicht, nicht direkt beobachtbare Sinngebungsprozesse zu untersuchen. Zudem erlaubt sie, eine offene Forschungsperspektive einzunehmen. Dies wird nicht nur dem Untersuchungsgegenstand des normativen Wandels gerecht, sondern erlaubt es, grundlegend neues Wissen zu erarbeiten, auf dessen Basis nun in einem Folgeschritt spezifische Modelle beispielsweise der Normdiffusion angewandt werden könnten. Als Materialbasis für die Untersuchung wurden neben wissenschaftlicher Sekundärliteratur Dokumente aus dem politischen Prozess rund um die ausgewählten Policies sowie Interviews mit den Personen, die für die Übertragung der Policies und der in ihnen transportierten Ideen in den deutschen Kontext verantwortlich waren, genutzt. Diese Personen werden als Übersetzer_innen bezeichnet, da sie das Objekt Policy in den nationalen Kontext bringen. Sie sind Schlüsselakteure, die beeinflussen, wie die neue Idee, die ggf. mit der Policy transportiert wird, in diesem neuen Kontext interpretiert wird. Die Analyse (vgl. Kapitel 3 zur methodischen Vorgehensweise) ging in zwei Schritten vor. Im ersten Schritt wurde in Kapitel 4 anhand von Dokumenten überprüft, ob die internationalen Policies überhaupt die Idee der Risikogovernance transportieren und wie diese Idee – soweit vorhanden – in nationale Policies übersetzt wurde. Der zweite Analyseschritt in Kapitel 5 nahm die Sinngebungsprozesse der Akteure in diesem Übersetzungsprozess in den Blick, um in die Mechanismen des potentiellen Normwandels zu blicken und letztlich eine Aussage darüber treffen zu können, ob es sich tatsächlich um einen Fall von Normwandel handelt oder das Aufkommen des Risikobegriffs als deutlich weniger fundamentaler Politikwandel verstanden werden muss, der auf einzelne Politikbereiche begrenzt bleibt – wenn überhaupt. In der Reflexion haben sich die Ideen und die daraus abgeleitete Heuristik generell als geeignetes Analyseinstrument erwiesen: Bedeutungsinhalte, die nicht zwingend mit dem jeweiligen Schlagwort in unmittelbarer textlicher Nähe oder überhaupt nicht verbunden waren, konnten den Konzepten eindeutig zugewiesen werden. Die so geordneten Bedeutungsinhalte ermöglichten zu analysieren, ob und inwieweit eine der Ideen einem Text oder einer Interviewpassage zugrunde lagen. Im nächsten Unterkapitel wird die Forschungsfrage im Lichte der Ergebnisse dieser Arbeit differenziert beantwortet. 6.1.5. 6.1. Mehr Vorsorge durch mehr Risiko: die Vermutung und das Forschungsdesign 299 Forschungsergebnis: Etwas mehr Vorsorge durch die Idee der Risikogovernance, jedoch normative Kontinuität der Katastrophenbewältigung Diese Arbeit hat die Forschungsfrage gestellt, inwiefern es einen normativen Wandel hin zur Katastrophenvorsorge gibt und zwar durch eine Verbreitung der Idee der Risikogovernance durch internationale Policies. Eine in dieser Arbeit angenommene Voraussetzung für den vermuteten Normwandel ist somit ein Wandel in den Ideen, auf denen die regulierende Politik im Hinblick auf Katastrophen konkret beruht. Indem die Idee der Risikogovernance ins Zentrum dieser Arbeit gestellt wurde, wollte sie herausfinden, ob die Verwendung von Risiko als politischer Strategie einen normativen Wandel hin zur Katastrophenvorsorge bringt, indem sich Katastrophenvorsorge als handlungsleitende Norm in den Politikfeldern Bevölkerungsschutz und Hochwasserpolitik zu etablieren beginnt. Diese Arbeit hat dafür die Übersetzung der Idee der Risikogovernance in den nationalen Kontext analysiert, um festzustellen, ob dieser zu einem Normwandel beiträgt. Der folgende Absatz beantwortet die Forschungsfrage differenziert, indem er in einem ersten Schritt den zwar möglichen, jedoch beschränkten Einfluss der Idee der Risikogovernance durch die analysierten internationalen Policies darstellt. Danach werden die aus der Perspektive der Übersetzer_innen zentralen Gründe dargestellt, die einer weiteren Verbreitung der Idee der Risikogovernance entgegenstehen. Im dritten Abschnitt wird die Beziehung zwischen der für Kontinuität stehenden Idee der Gefahrenabwehr und der Idee der Risikogovernance aus der Perspektive der Übersetzer_innen dargestellt. Der letzte Abschnitt fasst zusammen, wie das Ergebnis der Arbeit, nämlich dass es kaum Hinweise auf einen Normwandel hin zur Katastrophenvorsorge in den untersuchten Politikfeldern Hochwasserschutz und Bevölkerungsschutzt gibt, einzuordnen ist. Der Einfluss der Idee der Risikogovernance durch internationale Policies: möglich, aber beschränkt Damit die Idee der Risikogovernance überhaupt Einfluss haben kann, muss sie sich in den internationalen Policies und in deren Übersetzung in den nationalen Kontext wiederfinden. Die für diese Arbeit ausgewählten internationalen Policies wurden daher analysiert, ob sie die Ideen der Risikogovernance, Gefahrenabwehr und Resilienz beinhalten. Sie konnten alle 6.2. 6.2.1. 6. Handeln vor der Katastrophe bleibt politische Herausforderung 300 drei als Träger der Idee der Risikogovernance identifiziert werden. Allen Policies ist gemeinsam, dass sie Vorsorgehandeln ins Zentrum ihres Interesses stellen und nicht Ereignisbewältigung, wie dies für ein Schutzverständnis im Sinne der Gefahrenabwehr erwartbar wäre. Auf der anderen Seite betonen sie jedoch auch die staatliche Hauptverantwortung für den von ihnen vorgeschlagenen Prozess – im Falle des ISO 31000:2009 und des IEC/ISO 31010:2009-11 gilt dies, versteht man staatliche Institutionen als Anwender des Prozesses. Das Maß und der jeweils gesetzte Schwerpunkt sind dabei jedoch unterschiedlich: Während die HWRM-RL die Risikoanalyse besonders in den Fokus stellt, legt der ISO 31000:2009 einen starken Akzent auf den zyklischen Gesamtprozess und das Risikomanagement. Das SFDRR hingegen gibt keinen Prozess der Risikoanalyse und des Risikomanagements vor, betont dafür jedoch die Beteiligung nicht-staatlicher Akteure deutlich stärker, als dies in den anderen beiden Dokumenten der Fall ist. Es rückt dadurch den Governance-Aspekt stärker in den Fokus. Eine Idee muss jedoch im – in diesem Fall nationalen – Zielkontext wieder übersetzt werden und kann dabei in ihrem Bedeutungsgehalt verändert werden, je nachdem, wer sie übersetzt. Für die HWRM-RL und den ISO 31000:2009 konnte anhand der Dokumente, die das Ergebnis einer solchen Übersetzung sind, gezeigt werden, dass die Übersetzer_innen die Idee von Risikogovernance in den nationalen Kontext übertragen haben. Jedoch haben sie dabei Anpassungen vorgenommen, so dass bei der HWRM-RL eine Umsetzung im nationalen Kontext auch so möglich ist, dass die Kernidee der Risikogovernance nicht oder nur in Ansätzen übernommen wird. Auch in der MRB – als Übertragung des ISO 31000:2009 und des IEC/ISO 31010:2009-11 – zeigt sich eine Anpassung: der Bericht an den Bundestag betont die Verantwortung des Staates für den Schutz seiner Bürger_innen. Das SFDRR wurde bisher nicht in ein Dokument für die nationale Umsetzung übersetzt. Als Ersatz wurde der aktuelle europäische Umsetzungsplan analysiert, der sich in den Interviews auch als relevante Referenz herausstellte. Er verortet die Umsetzung des SFDRR sogar stärker in der Risikogovernance, als dies die internationale Policy selbst macht. Die Umsetzung auf dem Papier wird von den Personen beeinflusst, die für die Übersetzung der Ideen aus den internationalen Policies in den nationalen Kontext politisch verantwortlich sind bzw. waren. Die Übersetzer_innen sind von der Idee der Risikogovernance überzeugt. Von ihnen werden für den jeweiligen Bereich diverse Faktoren genannt, wieso risikobasiertes Denken für sie positiv ist bzw. wäre, sei es der Abgleich zwischen vorhandenen und für die Bearbeitung der analysierten, relevanten Risiken 6.2. Forschungsergebnis: Normative Kontinuität der Katastrophenbewältigung 301 eigentlich notwendigen Kapazitäten durch die MRB oder durch die Möglichkeit, politisches Handeln auf die Gebiete mit dem größten Risiko zu fokussieren durch die HWRM-RL. Im Bezug auf die HWRM-RL und die MRB legen die Übersetzer_innen in ihren Aussagen dabei eine Kontinuität dar, in der der erste Impuls hin zu einer konzeptionellen Verwendung von Risiko bereits vor der internationalen Policy stattfand. Im nationalen Kontext konstruieren sie einen roten Faden seit mehreren Extremereignissen der 1990er und frühen 2000er Jahre, nach denen der Risikobegriff in den nationalen Diskurs und das jeweilige Politikfeld eingeführt wurden. Auch andere internationale Einflussmöglichkeiten wie Kooperationen in internationalen Flussgebietsgemeinschaften und Fachkonferenzen werden als prägend für die eigenen Erfahrungen und Wissensbestände genannt. Letztlich ist für die Übersetzer_innen der Transfer der Idee der Risikogovernance auf ihr eigenes Politikfeld aus ihrer jeweiligen Perspektive ein folgerichtiger Schritt. Die Anpassung an den lokalen Kontext entstand aus der Perspektive der Übersetzer_innen für beide Policies aus der Notwendigkeit, an bisherige politische Traditionen (wie unterschiedliche Methoden der Risikofeststellung in den Bundesländern) und politische Ordnungen (wie dem Auftrag des Staats, seine Bürger_innen zu schützen) anzuschließen. Diese als Abschwächung der HWRM-RL und der ISO-Standards lesbaren Anpassungen sind somit nicht als Versuch zu werten, Risikogovernance zu delegitimieren. Trotz der Abschwächungen übertragen die Übersetzer_innen Kernelemente der Idee von Risikogovernance, wie sie in der Heuristik herausgearbeitet wurden, in den deutschen nationalen Kontext. Diese Grundlage für einen Einfluss der internationalen Policies ist also gegeben. Beim SFDRR gibt es eine solche Kontinuität nicht, da die Politik zuvor unter dem Schlagwort der Katastrophenvorsorge und nicht von einer staatlichen Institution durchgeführt wurde. Risiko ist daher für die Übersetzer_innen keine naheliegende Idee für die Umsetzung des SFDRR, auch wenn sie die Idee kennen. Betrachtet man die einzelnen Komponenten der Idee der Risikogovernance, tritt der Aspekt der Effektivität im untersuchten Material sehr deutlich zutage und ist Grundlage für die Überzeugung der Übersetzer_innen von der Idee der Risikogovernance. Effizienz ist hingegen kein dominanter Aspekt, obwohl die Ineffizienz anderer Politiken betont wird, beispielsweise, wenn Schutzmaßnahmen kritisiert werden, die keine Steuerung der Hochwasserwelle erlauben. Während der zyklische Prozess und die Kosten-Nutzen-Orientierung von den Übersetzer_innen wertgeschätzt wird, sind andere, für die Idee der Risikogovernance konstitutive Elemente, nur 6. Handeln vor der Katastrophe bleibt politische Herausforderung 302 in Maßen innerhalb des jeweiligen Politikfeldes vertreten (z.B. die Berücksichtigung der Interdependenz zwischen verschiedenen Risiken in der MRB und die soziale Bewertung bei der Beurteilung von Risiken durch die Umsetzung der HWRM-RL). Die für die Risikogovernance charakteristischen Elemente der Nutzung unterschiedlicher Governanceoptionen und damit einhergehenden Anforderungen an Kommunikation und Transparenz scheinen hingegen für die Übersetzer_innen in der Umsetzung der untersuchten Policies nicht durchsetzbar. Dies bedeutet, dass gerade die für Risikogovernance herausgearbeiteten neuen Verantwortungsmechanismen, nämlich die Übernahme von Verantwortung durch nicht-staatliche Akteure und die Begrenzung der eigenen Verantwortung durch den Staat, in der Umsetzung der Idee der Risikogovernance in Deutschland bisher nicht zum Tragen kommen. Ein tatsächlicher Wandel hin zur Risikogovernance lässt sich nur bei der HWRM-RL zeigen. Durch den Vergleich zwischen den beiden Interviewkorpora, die mit zeitlichem Abstand erhoben wurden und durch den Ausblick auf die 2017 erstellten neuen Empfehlungen (LAWA 2017) kann diese Arbeit einen immer stärker werdenden Einfluss der HWRM-RL und damit der Idee der Risikogovernance belegen. Die Übersetzer_innen haben die HWMR-RL als Chance für ihr Politikfeld begriffen, um unabhängig von möglichen Extremereignissen politische Priorität für ihr Politikfeld zu erhalten. Die Idee der Risikogovernance hat einen strukturierenden Einfluss auf deutsche Hochwasserpolitik insbesondere innerhalb der Bundesländer und verändert diese hin zu einer Regulierung, die Risiken und nicht mehr Gefahren ins Zentrum stellt, auch wenn Veränderungen durch den Prozess der Lokalisierung durch die Übersetzer_innen sichtbar werden: einerseits durch eine Herstellung der Kontinuität zur früheren deutschen Hochwasserpolitik und andererseits durch eine lokal angepasste Umsetzung insbesondere im Hinblick auf Partizipation. Diese wird meist auf das Risiko Hochwasser reduziert. Es gibt jedoch bereits Ansätze, die den Risikobegriff und darauf basierende politische Regulierung darüber hinausgehend produktiv nutzen: So zeigt sich, dass bei der Umsetzung der HWRM-RL Risikoanalysen auf lokaler Ebene über das einzelne Risiko (nämlich des Hochwassers) hinausgedacht werden können. Auch wenn dies bisher nur in Einzelfällen passiert, ist es möglich, die Komplexität und damit einhergehende Interdependenzen in einem konkreten Kontext sichtbar zu machen und für die Bearbeitung mitzudenken, in dem sowieso schon viele Akteure koordiniert zusammenarbeiten. In der Zusammenschau gibt es somit Ansätze eines – durch internationale Policies erzwungenen bzw. verstärkten – fachpolitischen Wandels hin 6.2. Forschungsergebnis: Normative Kontinuität der Katastrophenbewältigung 303 zur Idee der Risikogovernance, von dem diejenigen, die den konkreten Bereich steuern, auch überzeugt sind. Dieser Wandel umfasst jedoch nicht alle Aspekte der Idee der Risikogovernance gleichermaßen. Die Grundlagen für einen Einfluss der internationalen Policies sind also gegeben, ein tatsächlicher Wandel hin zur Umsetzung der Idee der Risikogovernance lässt sich jedoch nur von einer Policy ausgehend zeigen. Im folgenden Abschnitt werden die aus der Sicht der von der Idee der Risikogovernance überzeugten Übersetzer_innen entscheidenden Faktoren dargestellt, wieso die Policies wenig Einfluss haben. Kaum Wandel: Die Gründe aus Perspektive der Übersetzer_innen Der internationale Einfluss der Policies auf die Verbreitung der Idee der Risikogovernance in der deutschen Politik ist beschränkt. Dies hängt einerseits damit zusammen, dass nur die HWRM-RL mit einer Umsetzungsverpflichtung einhergeht, während die Selbstverpflichtungen Deutschlands, Risikoanalysen durchzuführen und gegen eine rechtlich nicht verpflichtende internationale Vereinbarung wie das SFDRR zu berichten, keine Basis für umfassendes Engagement darstellen. Auch wenn die Übersetzung der internationalen Policies Risikogovernance weitestgehend transportiert, wird diese bislang nicht zwingend vorgeschrieben und so in ihrer Wirkung eingeschränkt. Die Übersetzer_innen sind überzeugt von der Sinnhaftigkeit der Idee der Risikogovernance und vertreten diese aktiv, jedoch haben sie zentrale Hinderungsfaktoren identifiziert, warum diese nur eingeschränkt zu einem Wandel in den Ideen führt, die Politik regulieren. Das föderale System Deutschlands Von den Übersetzer_innen wird das deutsche föderale System als Hindernis oder zumindest Herausforderung für eine deutschlandweite, stringente Umsetzung von Risikogovernance im jeweiligen Politikfeld bzw. Arbeitsbereich genannt. Selbst bei der Umsetzung der HWRM-RL musste ein national einheitliches Vorgehen in der LAWA erst in mehreren Schritten und über einen geraumen Zeitraum erarbeitet werden. Bei der Umsetzung der SFDRR steht das föderale System einer nationalen Umsetzungsstrategie entgegen, während im Hinblick auf eine nationale Risikoanalyse die Innenministerkonferenz zwar eine Erstellung der MRB in Auftrag gegeben, sich jedoch nicht auf ihre Implementierung in den Bundesländern verständigt hat. Den befragten (und von der Idee überzeugten) Akteuren 6.2.2. 1) 6. Handeln vor der Katastrophe bleibt politische Herausforderung 304 gelingt es nicht oder nur schwer, diese Strukturen für die Verbreitung der Idee der Risikogovernance zu nutzen. Dabei werden nicht föderale Strukturen im Allgemeinen als problematisch beschrieben. Diese werden generell als effektiv wahrgenommen und würden auch ermöglichen, dass Einzelne zu Vorreitern werden. Hier werden beispielsweise Kommunen genannt, die ein Risikomanagement einführen oder Bundesländer, die eine frühe und umfassende Partizipation der Bevölkerung und diverser lokaler Akteure in der ersten Implementierungsrunde der HWRM-RL umsetzten. Kritisch ist aus der Perspektive der Übersetzer_innen vor allem die Schwierigkeit der politischen Entscheidungsfindung im Hinblick auf nationale bzw. einheitliche Strategien, die zwischen den Bundesländern und teilweise in Zusammenarbeit mit dem Bund erarbeitet werden müssen. Politische Entscheidungsträger_innen und Bereitschaft zur Risikokommunikation Die Übersetzer_innen stellen keine Verbreitung der Idee der Risikogovernance in der letztlich für budgetäre Entscheidungen verantwortlichen Sphäre der gewählten Politiker_innen fest. Dies wird in einen engen Zusammenhang mit der fehlenden Bereitschaft gestellt, über Gefahren und (Rest-)Risiken offen mit der Gesellschaft zu kommunizieren. Ein in den Interviews in diesem Zusammenhang oft gebrauchter Ausdruck ist das ‚Fehlen des politischen Willens‘. Damit geht für die Übersetzer_innen die Diagnose einher, dass offene Kommunikation von Risiken über einzelne Politikfelder wie die Hochwasserpolitik hinaus politisch nicht angestrebt wird. Ob es nun um Hochwasser, Bevölkerungsschutz oder auch generell Naturgefahren geht: Aus der Perspektive der Übersetzer_innen fehlt die Überzeugung im politischen Raum, um in diesen Feldern die Orientierung an der Risikogovernance konsequent umzusetzen. Die Übersetzer_innen konstruieren hier einen Unterschied zwischen sich selbst als fachlich kompetenten Verwaltungsangehörigen und Politiker_innen, die gewählt werden müssen. Als Beispiel nennen sie den Wiederaufbau nach Hochwassern, der Mittel bindet, die besser für Vorsorge ausgegeben werden sollten. Sie bemängeln, dass dieser Wiederaufbau oft noch nicht einmal auf eine Weise durchgeführt wird, die zukünftig Risiken verringert. Auch die politische Entscheidung, aus der Risikoanalyse keine Konsequenzen zu ziehen und damit kein politisches Risikomanagement aufzubauen, oder Risikoanalysen konsequent in allen Bundesländern umzusetzen, wird als Beispiel für die Begrenzung der Verbreitung von Risikogovernance beschrieben. Im Hinblick auf die Umsetzung des SFDRR zeigt sich, dass die politische 2) 6.2. Forschungsergebnis: Normative Kontinuität der Katastrophenbewältigung 305 Priorität der beteiligten Akteure auf anderen Maßnahmen wie der Umsetzung der Konzeption Zivile Verteidigung liegt, die eine deutlich stärkere Sicherheitsorientierung hat und somit weiter die Idee der Gefahrenabwehr in den Vordergrund stellt. Insbesondere der produktive Umgang mit Nichtwissen wird als politisch nicht durchsetzbar beschrieben: Unsicherheit und Ambiguität in der Risikobewertung sollten für einen Risikogovernanceansatz bewusst gemacht werden, um Handlungen leiten zu können. Die Übersetzer_innen betonen jedoch, dass dies politisch kein gangbarer Weg scheint, da eine Sensibilisierung der breiten Öffentlichkeit den (Wiederwahl-)Logiken des politischen Systems entgegensteht. Der von der Risikogovernance daher eigentlich ermöglichte Blick auf systemische und emergente Risiken wird daher nicht umgesetzt. Somit wird ein für Risikogovernance zentraler Aspekt – die Umsetzung als umfassender gesellschaftlicher Prozess, der auf offener Kommunikation beruht –, dessen Akzeptanz eine wichtige Voraussetzung für eine Verbreitung von Risikogovernance wäre, von den Übersetzer_innen als nicht vorhanden beschrieben.105 Sie sehen auch in der Zukunft keine Chance dafür, so es nicht zu einem die gesamte Bevölkerung betreffenden Extremereignis kommen sollte. Gesellschaftlicher Diskurs Auch auf der Ebene des gesellschaftlichen Diskurses können die Policies kaum oder keine Veränderung bewirken, wie in den Interviews reflektiert wird. So kann zwar gerade im Fall von Hochwasser durch die umfangreichere Beteiligung der Bevölkerung das Bewusstsein für Gefahren und (Rest-)Risiken gestärkt werden. Doch auch hier wird – wie in den anderen beiden untersuchten Politikfeldern – von den Interviewten die weithin herrschende Meinung beschrieben, dass im Notfall der Staat für den Schutz der Bevölkerung verantwortlich sei bzw. die Konsequenzen trage. Die Übersetzer_innen sähen dies gerne anders, insbesondere solle sich die Bevölkerung der vorhandenen Risiken bewusst werden. Gleichzeitig kön- 3) 105 Dies spricht zudem auch für die nähere Zukunft gegen eine Nutzung von Resilienz als politischer Strategie, da Kommunikation und Wissen über Risiken auch eine Voraussetzung dafür sind, dass die Bevölkerung, das heißt die potentiell Betroffenen, Eigenverantwortung übernimmt. Dies gilt auch, obwohl Eigenverantwortung teilweise gesetzlich festgelegt ist (im Hochwasserschutz) oder Instrumente dafür vorhanden sind (wie Versicherungen oder Hinweise zur individuellen Vorbereitung auf Katastrophen, die ein entsprechendes Bewusstsein schaffen sollen). 6. Handeln vor der Katastrophe bleibt politische Herausforderung 306 nen auch sie selbst sich nicht dem Diskurs entziehen, dass Deutschland, seine staatlichen Institutionen und die Zivilgesellschaft im Bereich der Katastrophenbewältigung sehr gut vorbereitet sind, beispielsweise durch starke ehrenamtliche Strukturen im Bevölkerungsschutz oder einen funktionierenden Hochwasserschutz. Die in dieser Arbeit herausgearbeitete Gegensätzlichkeit dieser beiden Positionen im Hinblick auf den Umgang mit Katastrophen ist für die Interviewten in der Praxis keine – denn auch eine vorsorgende Politik benötigt noch Bewältigungskapazitäten für die (Rest-)Risiken. Die politische Prioritätensetzung ist für sie entscheidend. Die Kontinuität der Idee der Gefahrenabwehr Der beschränkte Einfluss der Idee der Risikogovernance führt zu einer Kontinuität der Idee der Gefahrenabwehr, die von den Übersetzer_innen als eine Kontinuität bisheriger politischer Praxis dargestellt wird. Die Idee der Gefahrenabwehr findet sich insbesondere als Lokalisierungsnotwendigkeit. In den nationalen Übersetzungsdokumenten der internationalen Policies wird Risikogovernance mit Gefahrenabwehr zusammengebracht, so dass diese kein einheitliches Bild vermitteln. Die Idee der Gefahrenabwehr als sicherheitsorientiert und bestandskonservierend findet sich in der Perspektive der Übersetzer_innen dann auch nicht nur negativ referenziert als das Andere, das es zu überholen gilt. Aktueller Hochwasserschutz und Bevölkerungsschutz werden eher als auf einem guten Stand bzw. gut funktionierend beschrieben, jedoch als nicht ausreichend im Hinblick auf die Komplexität der Bedrohungen und zukünftige Entwicklungen wie beispielsweise den Klimawandel. Im Bevölkerungsschutz wird insbesondere das Engagement der Bürger_innen als Erfolgsfaktor beschrieben und somit ein Aspekt, der in der Idee der Risikogovernance deutlich zentraler ist, in der Umsetzung dieser im Politikfeld jedoch bisher keine größere Rolle spielt. Insbesondere in der Diskussion über die Umsetzung des SFDRR zeigt sich, dass das deutsche System der Gefahrenabwehr als vorbildlich empfunden wird und durch Vorsorge lediglich ergänzt werden sollte, die jedoch – aus den im Absatz zur Idee der Risikogovernance genannten Gründen – gerade nicht basierend auf einer breiten Beteiligung der Bevölkerung umgesetzt werden kann. Das Sicherheitsbedürfnis der Menschen, das eine Politik basierend auf der Idee der Gefahrenabwehr legitimiert, wird als eine staatliche Verantwortung für die Sicherheitsgewährleistung wahrgenommen, die – trotz des Engagements einzelner Bürger_innen – kaum überwindbar scheint. Dieses Paradox, das durch das 6.2.3. 6.2. Forschungsergebnis: Normative Kontinuität der Katastrophenbewältigung 307 spezifisch deutsche System der Gefahrenabwehr entsteht, charakterisiert den in dieser Arbeit untersuchten ideellen Wandel, ist jedoch in anderen nationalen Gefahrenabwehrsystemen so nicht vorhanden bzw. nicht so stark, so dass die Idee der Gefahrenabwehr dennoch als allgemeine Idee für die weitere Forschung genutzt werden kann, um politisches Handeln gegenüber zukünftigen Gefahren zu untersuchen. Die Kontinuität der Idee der Gefahrenabwehr und ihre Fortschreibung in der Umsetzung von Policies, welche die Idee der Risikogovernance transportieren, bedeutet für die Übersetzer_innen zugleich eine Fortschreibung der bisherigen politischen Praxis. Die internationale Kooperation ist für die Übersetzer_innen der HWRM-RL in Deutschland beispielsweise keine Quelle von Problemen, da hier auf einer als sehr gut wahrgenommenen Kontinuität aufgebaut wird. Für die Umsetzung der Partizipationsanforderungen gibt es in den einzelnen Bundesländern unterschiedliche Ansätze, was im Einklang mit dem Text und der Übersetzung der HWRM-RL steht und so an bereits bestehende Traditionen bzw. Vorgehensweisen angepasst werden konnte. Die hohen Hochwasserschutzstandards in Deutschland werden durch die Umsetzung der HWRM-RL nicht grundsätzlich in Frage gestellt: ihre Aufrechterhaltung ist mit der HWRM-RL vereinbar, da sie Karten für mehrere Szenarien verlangt und somit den deutschen Standard HQ100 in die Erstellung von Hochwasserrisikomanagementplänen einschließen kann. Auch bei den bisherigen Ansätzen und Plänen zur Umsetzung des SFDRR setzen die Übersetzer_innen eher auf die Kontinuität bisheriger politischer Praxis: Ihr Ziel ist es, Politikergebnisse aus unterschiedlichen Bereichen mit der Sprache des SFDRR in Einklang zu bringen und damit die Rechenschaftslegung zu bestreiten. Die normative Kontinuität im Hinblick auf die Idee der Gefahrenabwehr zeigt somit auch die dominante Herangehensweise an Nicht-Wissen und Komplexität in der deutschen Gesellschaft: Gefahrenabwehr möchte Nicht-Wissen, soweit rational möglich, vermeiden, sie strebt nach einem umfassenden Wissen über mögliche Gefahren für die Gesellschaft. Dass die Komplexität der modernen Gesellschaft dies jedoch schwierig bis unmöglich macht, wird nicht explizit reflektiert oder gar in politische Instrumente umgesetzt, die verschiedene Gefahren in Beziehung setzen. Das Potential von Katastrophenvorsorge als Querschnittsaufgabe, die unterschiedliche fachliche Perspektiven zusammenbringen kann, wird somit nicht benötigt. Dies trägt dazu bei, dass Katastrophenvorsorge an sich nicht als eigenständiges Thema verstanden wird, das einen Beitrag leisten kann, sondern eher als Sammlung diverser Fachpolitiken, wie dies in den Interviews zur Umsetzung des SFDRR sehr deutlich wird. 6. Handeln vor der Katastrophe bleibt politische Herausforderung 308 Fazit: Kaum Hinweise auf normativen Wandel hin zur Katastrophenvorsorge Hinweise auf einen umfassenden, politikfeldübergreifenden normativen Wandel von der Katastrophenbewältigung hin zur Katastrophenvorsorge lassen sich aus der Analyse dieser Arbeit nur wenige ableiten. Ein Wandel hin zur Katastrophenvorsorge durch die Idee der Risikogovernance in internationalen Policies ist somit nur in einem sehr geringen Umfang gegeben. Im theoretischen Teil dieser Arbeit (vgl. Kapitel 2.2.2.) wurde anhand des Klimawandels und der Kritischen Infrastrukturen diskutiert, dass ein Wandel hin zu Katastrophenvorsorge als Norm sich dadurch zeigen könnte, dass er weitere Politikfelder strukturiert. Auf beide Bereiche wurde von den für diese Arbeit Interviewten Bezug genommen. Die Referenz auf den Klimawandel war dabei auf zwei Weisen zu finden: Einerseits als Faktor, der die Planung für zukünftige Gefahren schwieriger macht und zu mehr Extremereignissen auch in Deutschland führen wird. Andererseits als Politikfeld, für das im nationalen Rahmen kein größeres Interesse an einer Kooperation mit den Akteuren des Bevölkerungsschutzes besteht. Vor allem in der Diskussion zur Umsetzung des SFDRR wurden die Verschränkung mit der Klimawandelpolitik und die enge Kooperation mit den dafür zuständigen politischen Akteuren als in der Sache wünschenswert beschrieben. Dass es dazu (bisher) nicht gekommen ist, wird mit dem Machtungleichgewicht zwischen Klimawandelpolitik und Politik, die sich mit Katastrophen auseinandersetzt, begründet, da für den Klimawandel deutlich größere (auch finanzielle) Ressourcen zur Verfügung stehen. Die einzige Chance für eine an der Norm der Katastrophenvorsorge ausgerichtete Klimawandelpolitik wird darin gesehen, dass Vorsorge in die Klimawandelpolitik (somit jedoch auch deren Begrifflichkeiten und Logiken) in der Form der Anpassungspolitik integriert wird. Die Übersetzer_innen verweisen somit darauf, wie eine weitere Verbreitung der Norm in einem anderen Politikfeld möglich wäre und dass sie einen Einfluss ihres eigenen Bereichs dort für sinnvoll halten. Dieser existiert jedoch bisher nicht. Die Referenz auf die Politik zum Schutz Kritischer Infrastrukturen wurde auf ähnliche Weise hergestellt. Einerseits als Faktor, der die deutsche Gesellschaft verwundbar macht. Andererseits als Politikbereich, der im Moment mehr politische Priorität hat als Politik, die sich mit Katastrophen auseinandersetzt und zudem nach anderen Prinzipien bearbeitet wird. Insbesondere die deutlich größere Rolle, die privaten Akteuren in dieser Politik zugeschrieben wird, wurde in den Interviews positiv bewer- 6.2.4. 6.2. Forschungsergebnis: Normative Kontinuität der Katastrophenbewältigung 309 tet bei einer gleichzeitigen Kritik daran, dass das staatliche Engagement im Moment zu wenig Regeln vorgibt, um eine kohärente und für alle geltende Politik zum Schutz Kritischer Infrastrukturen zu gestalten. In dieser Bewertung zeigt sich einerseits die Überzeugung der Übersetzer_innen von den Grundprinzipien der Idee der Risikogovernance. Andererseits zeigt sich darin, dass es konkrete Vorstellungen davon gibt, dass und wie eine Politik Kritischer Infrastrukturen auf Katastrophenvorsorge hin ausgerichtet werden kann und dies auch sollte. Für beide Politikfelder, Klimawandel und Kritische Infrastrukturen, lässt sich somit zeigen, wie die Norm Katastrophenvorsorge darin Wirkung entfalten könnte, die jedoch bisher nicht umgesetzt ist. Die Perspektiven für eine solche Umsetzung werden im Hinblick auf Kritische Infrastrukturen optimistischer bewertet. Der Wandel hin zur Katastrophenvorsorge wird in den Interviews jedoch nicht durch ein starkes Plädoyer für den Einsatz von Versicherungslösungen gestützt. Der Ruf nach diesen findet sich zwar darin und wird von fachpolitischer Seite insbesondere im Bereich des Hochwassers sehr positiv bewertet, die Chancen für deren verpflichtende Einführung werden jedoch als gering angesehen. Dennoch lässt sich feststellen, dass Versicherungen von den Interviewten als ein Zukunftsthema bewertet werden, zu dem immer wieder Gespräche und Kooperationen mit privaten Akteuren – d.h. in der Regel Versicherungen – stattfinden, die jedoch bisher nicht zu einem Ergebnis geführt haben, das die Einführung einer Pflichtversicherung absehbar machen würde. Dennoch wird der Prozess als offen betrachtet, so dass er durchaus ein Indiz für einen – wenn auch in den Anfängen befindlichen – Prozess des normativen Wandels hin zur Katastrophenvorsorge gewertet werden kann. Die lokale Ebene wird in den Interviews zu allen in dieser Arbeit untersuchten Policies als Möglichkeitsraum für Katastrophenvorsorge dargestellt. Teilweise wurden die Policies wie im Fall der MRB in den Interviews als auf lokaler Ebene nachgefragt beschrieben, teilweise zeigen sie vor allem im lokalen Kontext ihre Wirkung wie in der HWRM-RL, während für die Umsetzung des SFDRR die lokale Ebene von den Interviewten als Möglichkeitsraum für neue Ansätze und Pilotprojekte betrachtet wird und explizit angesteuert werden soll. Im Hinblick auf einen normativen Wandel hin zur Katastrophenvorsorge kann die lokale Ebene somit eher als Vorreiter gesehen werden als die in dieser Arbeit eigentlich untersuchte nationale sowie die föderale Ebene. Dass Katastrophenvorsorge dort, wo der Schutz der Menschen tagtäglich gewährleistet werden muss, nachgefragt bzw. genutzt wird, ist im Hinblick auf den normativen Wandel als positives Zeichen zu werten. 6. Handeln vor der Katastrophe bleibt politische Herausforderung 310 Jenseits der in dieser Arbeit untersuchten Politikfelder lassen sich aus der Perspektive der Interviewten somit Chancen für einen normativen Wandel hin zur Katastrophenvorsorge feststellen, vor allem, wenn die lokale Ebene und das Engagement und Interesse von Wirtschaftsakteuren betrachtet werden. Das eher negative Fazit zur Forschungsfrage, inwieweit Katastrophenvorsorge sich als Norm durch den Einfluss internationaler Policies verbreitet, kann damit etwas abgeschwächt werden. Es zeigt sich jedoch in keiner Referenz ein starker Hinweis auf einen bereits vollzogenen Normwandel. Es besteht somit weiterer Forschungsbedarf, um diese Tendenzen systematisch zu analysieren und tatsächlich zu bewerten. Reflexion der Ergebnisse durch die Forschende Es liegt in der Natur des Forschungsdesigns dieser Arbeit, dass für die Beantwortung der Forschungsfrage die Perspektiven der Interviewten eine zentrale Rolle spielen. Ihre Reflexion über die Bedeutung der Risikogovernance in ihrem jeweiligen Arbeitsbereich und die hauptsächlich als strukturelle Faktoren präsentierten Hemmschuhe sind die Basis für die im letzten Abschnitt präsentierte Schlussfolgerung, dass es zwar weiterhin Chancen für einen normativen Wandel hin zur Katastrophenvorsorge gibt, bisher Risikogovernance zumindest über den Weg internationaler Policies jedoch kein Wegbereiter dafür ist. Die Reflexion der Ergebnisse durch die Forscherin bestätigt diesen Eindruck. Diese Bewertung speist sich aus den ‚weichen‘ Faktoren rund um die geführten Interviews: Zwar waren die Befragten gerne bereit, über ihre Tätigkeit und ihre Perspektive auf die jeweilige Policy zu sprechen, Risikogovernance oder auch nur der Risikobegriff waren darin aber erst auf die Fragen durch die Interviewerin ein Thema. Diese wurden jedoch bereitwillig und ausführlich beantwortet, so dass die Rolle als Übersetzer_innen eindeutig sichtbar wurde. Auch im ersten Schritt der in dieser Arbeit vorgenommenen Analyse der nationalen Policies finden sich keine starken Argumente, die eine wichtige Rolle der Idee der Risikogovernance erkennen lassen. Ähnliches trifft für den Begriff der Katastrophenvorsorge zu, der sich an sich als schwierig herausstellte: Er ist in Deutschland nicht verbreitet und wird – wenn genutzt – hauptsächlich auf das internationale Geschehen bezogen. Im Rückblick wäre daher die allgemeinere Bezeichnung der beiden Normen als Vorsorge und Bewältigung sinnvoller gewesen, da dies zudem ihre Übertragbarkeit auf andere Politikfelder leichter verständlich machen 6.2.5. 6.2. Forschungsergebnis: Normative Kontinuität der Katastrophenbewältigung 311 würde. Doch auch mit dieser allgemeineren Bezeichnung ließen sich aus der Analyse dieser Arbeit keine starken Anzeichen für einen normativen Wandel ablesen. Bei der Forscherin verfestigte sich der Eindruck, dass dies insbesondere am Glauben an die Stärke des deutschen Systems der Gefahrenabwehr und der wasserwirtschaftlichen bzw. jeweiligen Fachpolitik begründet ist. Das heißt allgemeiner in der Überzeugung von der Handlungs- und Reaktionsfähigkeit des staatlichen Systems, das auf den Fall der Fälle vorbereitet ist und bisher nicht versagt hat. Dies wurde unter anderem in der Reflexion deutlich, dass es eine große, also nie dagewesene Katastrophe benötigen würde, um substantielle Änderungen im Umgang mit Katastrophen zu erreichen. Dass selbst die Übersetzer_innen diese Stärke des deutschen politischen Systems betonen, lieg einerseits in der Natur der Sache: Sie leisten mit ihrer Arbeit einen Beitrag dazu. Andererseits macht es das im Hinblick auf die Forschungsfrage pessimistische und zum Teil paradox anmutende Ergebnis dieser Arbeit verständlich: Selbst die Expert_innen innerhalb des Systems, die mit einer anderen Idee – nämlich der Idee der Risikogovernance – arbeiten und sich daher eine andere normative Ausrichtung der Politik vorstellen können, diese positiv bewerten und auch an Schlüsselstellen tätig sind, um einen Wandel als Normunternehmer_innen voranzutreiben, sehen anscheinend keine starke Notwendigkeit dafür, da das System so, wie es ist, bisher immer funktioniert hat. Oder sie bewerten ihre eigenen Einflussmöglichkeiten als zu gering, wenn sie die beschränkten Möglichkeiten ihres eigenen Handelns betonen. Beiträge zum wissenschaftlichen Diskurs und Erkenntnisse zur Wirkung in der politischen Praxis in Deutschland In diesem Abschnitt werden zuerst die Ergebnisse der Arbeit in den Forschungsstand zur Normenforschung in den Internationalen Beziehungen eingeordnet. Darauf wird der Beitrag der Arbeit zu diesem wissenschaftlichen Diskurs dargestellt. Im dritten Teil werden die Erkenntnisse zum besseren Verständnis ziviler Sicherheit in Deutschschland vorgestellt. Zuletzt wird auf die Chancen durch und die Kritik an Risikogovernanceansätzen eingegangen und ihre Pertinenz für die in dieser Arbeit vorgenommene Analyse überprüft. 6.3. 6. Handeln vor der Katastrophe bleibt politische Herausforderung 312 Verortung der Ergebnisse in der Normenforschung in den Internationalen Beziehungen Das Ergebnis der Untersuchung zur Verbreitung der Idee der Risikogovernance hätte stärker ausfallen müssen, um von einem Beitrag der Idee der Risikogovernance zur Verbreitung der Norm der Katastrophenvorsorge zu sprechen. Der Fokus der Arbeit auf den Normwandel wäre im Nachhinein so besser als Frage nach der Normstabilität gestellt gewesen, dies hätte jedoch ein anders angelegtes Forschungsdesign benötigt. Die spezifischen Ergebnisse dieser Arbeit lassen sich dennoch in das Spektrum der Normenforschung in den Internationalen Beziehungen einordnen und können die Basis für weitergehende Untersuchungen bieten. Die in Abschnitt 6.2.2. genannten Stabilitätsfaktoren, die aus den Interviews mit den Übersetzer_innen herausgearbeitet wurden, sind vor allem struktureller Natur. Weitergehende Analysen können diese als Ausgangspunkt nutzen, um aus einer historisch-institutionalistischen oder einer diskursiv-institutionalistischen Perspektive zu analysieren, woher die Stärke dieser Strukturen stammt oder welche diskursiven Strukturen den Status quo erhalten. Aus dem in dieser Arbeit analysierten Material könnte beispielsweise die Entstehung eines von zivilgesellschaftlichen Organisationen getragenen Katastrophenschutzes nach dem zweiten Weltkrieg als Indiz für eine wegweisende historische Entscheidung vermutet werden, die noch heute zu positiven Skaleneffekten führt und einem starken Wandel entgegensteht. Spannend wäre es zudem, eine Analyse anzuschließen, die den Bereich der Katastrophenvorsorge auf Pfadabhängigkeiten hin analysiert. Der Nachweis der Persistenz der Katastrophenbewältigung bei gleichzeitigem Vorliegen der Alternative (nämlich Katastrophenvorsorge) ist mit dieser Arbeit erbracht, so dass die Voraussetzungen hierfür gegeben sind. Von den in der Diffusionsforschung genannten Mechanismen für Normdiffusion – Wettbewerb, Lernen, Nachahmen und Zwang – lassen sich in der Verbreitung der Idee der Risikogovernance vor allem das Nachahmen für die MRB (beispielsweise beim Verweis auf die Orientierung an Nachbarländern) und Zwang für die HWRM-RL (durch ihren Status als europäische Richtlinie) erkennen. Im Hinblick auf das SFDRR ist die Situation unklarer, da diese durch den aktuell laufenden Umsetzungsprozess auch noch nicht abschließend analysierbar ist. Internationale Organisationen, die in Diffusionsprozessen eine wichtige Rolle spielen können, finden sich vor allem in der Analyse der Umsetzung der HWRM-RL mit der EU, während UNISDR von den Interviewten nicht als einflussreich wahrgenommen wird. Internationale nicht-staatliche Akteure spielen in der vor- 6.3.1 6.3. Beiträge zum wissenschaftlichen Diskurs und Erkenntnisse 313 gelegten Analyse keine Rolle, da es im Material keinen Verweis darauf gibt, dass sich das BBK als Institution beispielsweise in den Normungsprozess zur Überarbeitung der ISO 31000:2009 eingebracht hat. Auch andere internationale nicht-staatliche Akteure wurden nicht prominent referenziert. Katastrophenvorsorge als Norm ist zudem kein Bestandteil europäischer Identität. Diese Arbeit hat einen Schwerpunkt auf die lokale Anpassung der Ideen der Risikogovernance gelegt, die sie über einen Übersetzungsansatz erfasst hat. Alle Aussagen über einen davon beeinflussten Normwandel unterliegen somit den von Heintz et al. (2006, S. 442–443) formulierten Einschränkungen in besonderem Maße: 1) Normeninhalte sind fluide: Das Forschungsdesign trug dieser Einschränkung bereits Rechnung indem es einen theoretischen Ansatz nutzte, der davon ausgeht, dass Ideen aus Artefakten übersetzt werden und so nie identisch sein können. Für die Analyse wurden dennoch sowohl die Norm der Katastrophenvorsorge wie auch die Idee der Risikogovernance inhaltlich definiert, um insbesondere letztere in Policy-Texten und in den Interviews mit den Übersetzer_innen identifizieren zu können. Im Hinblick auf die drei Policies zeigte sich, dass in der nationalen Übersetzung jeweils unterschiedliche Aspekte der Idee der Risikogovernance zum Tragen kamen. Gerade im SFDRR und seiner Umsetzung zeigt sich die Fluidität der Inhalte hinter der Idee des Risikos. Für die abstraktere Norm der Katastrophenvorsorge lässt sich dies aus den Ergebnissen dieser Arbeit nicht zeigen, da letztlich (noch) keine spezifisch deutsche Version der Norm der Katastrophenvorsorge existiert. 2) Global Normen sind nicht zwingend bekannt oder werden nicht immer als relevant wahrgenommen: Katastrophenvorsorge als Norm ist den Übersetzer_innen der ISO-Standards und des SFDRR bekannt und wird auch als relevant für die eigene Arbeit angesehen. Sie steht jedoch neben der Norm der Katastrophenbewältigung, die auch als wichtig wahrgenommen wird. 3) Normen müssen lokal interpretiert werden, was ihre Bedeutung ver- ändern kann: Dies war eine Prämisse dieser Arbeit und bildete sich daher im theoretischen Ansatz ab. Die Analyse dieser lokalen Übersetzung zeigte, dass eine Bedeutungsveränderung vor allem in dem Sinne stattfindet, dass ein Anschluss an bisherige Praktiken gesucht wird. Für das SFDRR zeigte sich darüber hinaus, dass die Interpretation der Policy im Wesentlichen nicht im Sinne der hier gezeigten Norm der Katastrophenvorsorge stattfindet. 6. Handeln vor der Katastrophe bleibt politische Herausforderung 314 4) Veränderungen im Sinne der internationalen Norm müssen nicht von dieser ausgelöst worden sein: Für den Bereich des Hochwassers wurden von den Übersetzer_innen bedeutende nationale Einflussfaktoren für einen Wandel berichtet, auch wenn der internationale Einfluss durch die HWRM-RL dennoch eine wichtige Rolle spielt, da er nicht nur die Umsetzung beeinflusst, sondern vor allem auch in den anderen Politikbereichen als Vorreiter referenziert wird. Mit den Ergebnissen dieser Arbeit lässt sich allerdings kaum Wandel hin zur Katastrophenvorsorge zeigen, ganz gleich ob von der internationalen Norm oder von national oder subnational bedeutsamen Ereignissen ausgelöst. Die Idee der Risikogovernance, ihre lokale Übersetzung und die durch sie ausgelöste Bedeutungsveränderung standen im Fokus dieser Arbeit. Der Blick auf den Übersetzungsprozess hat sich als geeignet erwiesen, um die Mechnismen hinter der lokalen Anpassung zu verstehen. Die Übersetzer_innen haben bei zwei der drei untersuchten Policies (HWRM-RL und SFDRR) die Kongruenz mit bisherigen Praktiken aktiv hergestellt bzw. machen dies noch, so dass dies als ein Hinweis auf Lokalisierungsprozesse im Sinne von Acharya (2004) verstanden werden kann. Beim SFDRR könnte dies noch gelingen. Eine erneute Analyse nach den ersten Umsetzungsjahren der bis 2030 laufenden internationalen Vereinbarung könnte dies zeigen. Für die Norm der Katastrophenvorsorge kann jedoch bisher kein übergreifender Lokalisierungsprozess beobachtet werden, da diese bisher nicht in die Katastrophenbewältigung integriert oder mit dieser verschmolzen wurde, auch wenn sie den Übersetzer_innen bekannt ist. Sie kann somit kaum als ideationaler Machtfaktor für diese Gruppe von Akteuren verstanden werden, der Legimitität verleihen könnte. Sind die Übersetzer_innen dennoch Norm- oder Policy-Entrepreneur_innen im nationalen Kontext? In der Analyse haben sich Hinweise ergeben, dass dies eine lohnenswerte Untersuchungsperspektive sein könnte. So stellten sich Einzelne der Übersetzer_innen in ihrer beruflichen Arbeit, aber auch ihrem nebenberuflichen Engagement als sehr aktiv in der Verbreitung der Idee der Risikogovernance und in der Schaffung von Aufmerksamkeit für die Bedeutung von Katastrophenvorsorge heraus. Sie sind zuversichtlich, dass die Zeit für die Idee der Risikogovernance und für Katastrophenvorsorge kommen wird, engagieren sich und mahnen zu Geduld mit politischen Prozessen. Ein Fokus auf Normunternehmer_innen hätte jedoch die Ergebnisse dieser Arbeit nicht so ermöglicht, wie sie sich nun darstellen, da nicht alle Übersetzer_innen als Entrepreneur_innen eingeordnet werden können, die sich aktiv und aus Überzeugung für Katastrophenvorsorge einsetzen. 6.3. Beiträge zum wissenschaftlichen Diskurs und Erkenntnisse 315 Auch wenn die Literatur zur Normenforschung in den Internationalen Beziehungen keine eindeutigen Kriterien hervorgebracht hat, wann ein Normwandel vorliegt und wie die lokale Anpassung einer Norm für diesen zu werten ist, hat die Verortung in dieser Literatur eine Analyse ermöglicht, die internationalen Einfluss über den eines konkreten Policy-Dokuments hinaus erfassbar gemacht hat. Während für die Idee der Risikogovernance ein Einfluss in einzelnen Politikfeldern gezeigt werden konnte, ist dies für die Norm der Katastrophenvorsorge, die abstrakter Natur ist, nicht gegeben. Strukturelle Faktoren sorgen für eine hohe Stabilität der Norm der Katastrophenbewältigung. Ein von der Idee der Risikogovernance in den untersuchten Politikfeldern ausgehender Einfluss auf andere Politikfelder als Beitrag zu einer Verbreitung der Norm der Katastrophenvorsorge ist nicht zu erwarten. Beitrag zur Normenforschung in den Internationalen Beziehungen Jenseits der inhaltlichen Anknüpfungspunkte, die sich aus den empirischen Erkenntnissen dieser Arbeit gewinnen lassen, trägt diese darüber hinaus zum theoretischen Erkenntisstand in der Normenforschung in den Internationalen Beziehungen bei. Die Arbeit leistet einen Beitrag zur Diskussion um die nationale Wirkung internationaler Normen und hier insbesondere Ansätzen, die auf die lokale Übersetzung internationaler Normen abstellen. Während für die Idee der Risikogovernance die Anschlussfähigkeit an verschiedene Fachpolitiken gegeben ist und die lokale Übersetzung die spezifischen Bedingungen des jeweiligen Politikbereichs, aber auch der internationalen Policy spiegelt, lässt sich auf der Ebene der Norm der Katastrophenvorsorge keine lokale Übersetzung feststellen, da national (weiterhin) die Norm der Katastrophenbewältigung dominiert. Dieses differenzierte Ergebnis konnte nur ermittelt werden, indem diese Arbeit zwischen Normen, Ideen und Policies unterschieden hat, die je nach Autor_in und Verständnis alle als Normen (jedoch auf verschiedenen Ebenen) bezeichnet werden könnten. Erst aus der Beschäftigung mit allen drei Ebenen und der Reflexion ihrer Beziehungen zueinander konnte ein umfassendes Bild gewonnen werden. Dieses verlässt die binäre Fragestellung nach dem Vorliegen (oder nicht) eines Wandels und kann differenziert beantworten, in welchem fachpolitischen Bereich und durch welche Anwendungsvorschrift es zu einem Wandel kommt und wie dieser jeweils aussieht, obgleich sie für die abstrakteste Ebene (in diesem Fall die Norm der Katastrophenvorsorge) keine umfas- 6.3.2. 6. Handeln vor der Katastrophe bleibt politische Herausforderung 316 sende gesellschaftliche Veränderung feststellen kann. Der Ansatz dieser Arbeit ermöglicht somit, ein detailliertes und in diesem Fall letztlich uneindeutiges Bild zu zeichnen. Im Gegensatz zu beispielsweise Ansätzen der Diffusionsforschung, die durch die formale und teilweise auch praktische Umsetzung der Policies auf eine erfolgreiche Diffusion dieser Policies und in der Konsequenz der Idee der Risikogovernance geschlossen hätte, konnte durch den Ansatz dieser Arbeit mit seinem Fokus auf der lokalen Übersetzung von Normen und Ideen gezeigt werden, dass dies nicht ausreichend ist, um eine gesellschaftliche Veränderung zu erreichen. Für die Normenforschung in den Internationalen Beziehungen möchte diese Arbeit somit den Impuls geben, die unterschiedlichen Abstraktionsebenen dessen, was unter Normen gefasst wird, für den jeweils untersuchten Fall zu differenzieren, ihre Beziehung zueinander zu reflektieren und bereits im Forschungsdesign die potentielle Uneindeutigkeit zu berücksichtigen, die durch die Verbreitung (oder auch nicht) der Norm(en) und der zu ihrer Umsetzung beitragenden Ideen und Policies entsteht. Eine Beschränkung des Forschungsdesigns dieser Arbeit ist, dass sie die entgegengesetzte ‚Reiserichtung‘ von Normen nicht systematisch untersucht hat. Das Ergebnis dieser Arbeit, die Nicht-Übernahme der Norm der Katastrophenvorsorge, hat für Deutschland nicht nur keine negativen Konsequenzen auf internationaler Ebene. Akteure aus Deutschland, darunter einige der Übersetzer_innen, sind im Gegenteil aktiv daran beteiligt, die Stärke des deutschen Gefahrenabwehrsystems international zu kommunizieren und so eine alternative Norm, nämlich die in Deutschland dominante der Katastrophenbewältigung, zu verbreiten. Aus dieser Erkenntnis heraus appelliert diese Arbeit daran, die Bewegung von Normen und Ideen zwischen internationaler und nationaler/lokaler Ebene stärker als Interaktion statt als einseitige Diffusion oder Lokalisierungsnotwendigkeit zu konzeptionalisieren. Mit einer solchen Vorgehensweise ist ein stärkerer Beitrag zur Debatte um die Kontestation von Normen (für einen Überblick vgl. Lantis 2017) möglich: Das internationale Handeln der Übersetzer_innen für die Katastrophenbewältigung richtet sich nicht gegen die Norm der Katastrophenvorsorge und ist keine explizite Ablehnung – denn dies sind teilweise die selben Personen, die Katastrophenvorsorge im Prinzip positiv beurteilen. Dennoch lässt es sich als Form der Normkontestation verstehen. Die Ergebnisse dieser Arbeit geben somit einen Anstoß, Forschungsansätze zu wählen, die offen für paradoxe und uneindeutige Dynamiken sind, die sich aus ebenenübergreifenden Interaktionen ergeben können. 6.3. Beiträge zum wissenschaftlichen Diskurs und Erkenntnisse 317 Diese Arbeit hat insbesondere drei strukturelle Aspekte herausgearbeitet, die speziell für den Wandel der hier untersuchten Normen und Ideen bedeutsam sind. Für weitere Untersuchungen, die sich der lokalen Übersetzung von Normen in Deutschland widmen, sollten diese – unter anderen und angepasst auf den jeweiligen Fall – berücksichtigt und analysiert werden. So wurden Aspekte des Föderalismus von den Übersetzer_innen thematisiert, die in der Summe zur Normstabilität beitragen. Dies muss jedoch nicht immer der Fall sein, da, wie sich in einigen Interviews darüber hinaus zeigte, auch Räume für Vorreiter und best practices im Sinne der neuen Norm ergeben. Die Komplexität des föderalen Systems sollte jedoch für auf Deutschland bezogene Untersuchungen explizit in den Blick genommen werden. Beim Blick auf die Interaktion mit der internationalen Ebene muss zudem berücksichtigt werden, dass insbesondere in Fällen mit Länderkompetenz wie dem hier untersuchten auf allen politischen Ebenen internationale Interaktionen stattfinden können und von der in der internationalen Politik bedeutsamsten nationalen Ebene sehr unterschiedliche Impulse wie Initiative, Steuerung oder Koordination, aber auch Verzögerung, Verhinderung oder Verwässerung ausgehen können – oder auch mehrere, eventuell sogar gegensätzliche. Die Ergebnisse dieser Arbeit sind somit ein Hinweis darauf, wie lohnenswert es sein könnte, föderale Dynamiken in der auf den Fall Deutschland bezogenen Normenforschung explizit in den Blick zu nehmen und dabei offen für Uneindeutigkeit oder paradoxe Ergebnisse zu sein. Ob und wie sich die Ergebnisse dieser Arbeit auch in anderen Ländern mit föderaler Gliederung und Aufgabenteilung zeigen, kann an dieser Stelle nicht beantwortet werden. Unterschiedliche Funktionsweisen dieser Systeme, aber auch die Geltung oder nicht der hier untersuchten Normen machen einen Vergleich schwierig: Risikogovernance ermöglicht beispielsweise, verschiedene Akteure und Ebenen einzubeziehen und die Verbreitung dieser Idee könnte somit die Funktionsweise eines föderales System beeinflussen. Vergleichende Untersuchungen dieser möglichen Wirkung der Verbreitung von Risikogovernance sind jedoch bisher ein Forschungsdesiderat. Der zweite strukturelle Einflussfaktor, den diese Arbeit identifiziert hat, ist die Bereitschaft zur Risikokommunikation, auf die in den Interviews häufig mit dem (fehlenden) politischen Willen verwiesen wurde. Inwieweit dieser Faktor auf andere Fälle der Übersetzung bzw. Lokalisierung von Normen übertragbar wäre, ist fraglich, da er im Untersuchungsmaterial sehr spezifisch auf die Kommunikation von Risiken bezogen wurde. Spannender wäre an dieser Stelle sicher der Vergleich mit anderen Ländern. Daraus könnten ggf. Impulse erarbeitet werden, wie politische Risikokom- 6. Handeln vor der Katastrophe bleibt politische Herausforderung 318 munikation gelingen kann, die ja nicht auf die Themen der hier untersuchten Policies beschränkt ist, sondern alle Themen betrifft, bei denen das Gefühl von (Un-)Sicherheit bedeutsam ist. Der Vergleich könnte zudem Klarheit bringen, ob die vermuteten Risiken von Risikokommunikation wie zum Beispiel eine gefährdete Wiederwahl sich tatsächlich nachweisen lassen. Der dritte strukturelle Einflussfaktor, der hier herausgearbeitet wurde, war das Fehlen eines öffentlichen Diskurses zu zukünftigen Gefahren bzw. Katastrophen. Dieses Fehlen trifft sicher nicht auf alle Fälle möglichen Normwandels in Deutschland zu, sondern ist manchmal sehr präsent, aktuell etwa bei Migrations- und Umweltthemen. Dass und wie der Diskurs dann Einfluss hat, ist in diesen Fällen gut fassbar und auch wissenschaftlich belegt. Interessanter für den Vergleich mit dieser Arbeit wären daher Fälle erfolgreichen Normwandels in Deutschland oder ggf. auch in anderen Ländern, die nicht von einem entsprechend öffentlichen Diskurs getragen wurden. Daraus könnten sich Impulse für Policy- bzw. Norm-Entrepreneur_innen ergeben, die einen Normwandel hin zur Vorsorge oder einen Ideenwandel hin zur Risikogovernance aktiv vorantreiben möchten. In den Interviews wurde wiederholt thematisiert, dass eine Veränderung der diskursiven Situation erwartet wird, sobald Deutschland von einer oder wiederholten großen Katastrophen getroffen wird. Ob die beiden Hitzesommer 2018 und 2019 bereits eine Veränderung angestoßen haben, wäre in diesem Kontext eine spannende Forschungsfrage für zukünftige Diskursanalysen. Neben dem soeben dargestellten Beitrag zur Normenforschung in den Internationalen Beziehungen geben die Ergebnisse dieser Arbeit auch Impulse und Reflexionsanstöße für den Diskurs zur zivilen Sicherheit in Deutschland. Beitrag zum Diskurs um zivile Sicherheit in Deutschland Diese Arbeit hat ihren wissenschaftlichen Beitrag auch im noch jungen wissenschaftlichen Diskurs um zivile Sicherheit verortet (vgl. Kapitel 1.4.1.). Sie trägt zur Analyse von Wandel in der Sicherheitspolitik bei, der auf einem erweiterten Sicherheitsbegriff basiert und erst Raum für einen normativen Wandel wie den hier untersuchten schafft. Auch wenn dieser Raum zwar existiert, bisher aber nicht vom normativen Wandel hin zur Katastrophenvorsorge besetzt ist, hat sie einen ideellen Wandel hin zur Risikogovernance feststellen können, der zumindest einen Teil dieses Mög- 6.3.3. 6.3. Beiträge zum wissenschaftlichen Diskurs und Erkenntnisse 319 lichkeitsraums nutzt. Der Begriff der zivilen Sicherheit wird jedoch in diesem Diskurs nicht als hilfreich empfunden, um Veränderungen in den Prozessen, Strukturen und Zuständigkeiten des Krisenmanagements zu analysieren (Bossong und Hegemann 2017, S. 49). Der Beitrag dieser Arbeit liegt darin, dass sie genau dies zu erreichen sucht durch die Unterscheidung von vier Ideen, auf deren Basis Regulierung aufbauen kann und die einen Vergleich zwischen den bisherigen Strukturen und drei verschiedenen Richtungen einer möglichen Veränderung erlauben. Mit Hilfe dieser Ideen lassen sich politische Strategien analysieren, ob sie darauf abzielen, die Bürger_innen vor Katastrophen zu schützen oder dies (teilweise) bewusst unterlassen zugunsten prioritisierter Bearbeitung von Risiken oder der Stärkung der allgemeinen gesellschaftlichen Resilienz. Die Ideen erlauben weiterhin eine Einordnung, welche Rolle dem Staat und seinen Institutionen, dem Individuum, privaten und nicht-staatlichen Akteuren zugesprochen wird bzw. werden kann. Die Ideen wurden in Kapitel 2.3. voneinander unterschieden und in Beziehung gesetzt. Auch wenn die Unterscheidung im Hinblick auf die Untersuchung dieser Arbeit aufgestellt wurde, so lässt sie sich auf andere Gegenstände aus dem Bereich der zivilen Sicherheit übertragen. Dies gilt in erster Linie für die Dimensionen, anhand derer sich die politischen Handlungsstrategien unterscheiden lassen: Streben Sie normativ Sicherheit an und halten diese als Ziel so für erreichbar oder ist Unsicherheit ein konstitutiver Faktor der ontologischen Weltsicht? Ist die bevorzugte Handlungsoption für die politische Bearbeitung eine Reaktion auf zukünftige Gefahren oder wird eine gegenwartsbezogene Strategie der Anpassung favorisiert? Diese Unterscheidungen können die Analyse von Kontinuität und vor allem Wandel im Feld der zivilen Sicherheit leiten, gleich welches Thema dort genau im Fokus stehen soll. Die von dieser Arbeit identifizierten Ideen sind ein Ansatz, der verschiedene Regulierungsmöglichkeiten voneinander unterscheidet. Auch diese sind übertragbar auf andere Felder, müssen jedoch ggf. an das Thema angepasst werden. Eine Sicherheit anstrebende Anpassung gegenwärtiger Politik ist beispielsweise auch ohne den Risikobegriff denkbar, wenn an seine Stelle andere Instrumente treten, die jedoch die gleichen Ziele verfolgen. Dies gilt insbesondere bei der Übertragung in andere kulturelle Kontexte, vor allem wenn diese den Raum der westlich-liberalen Demokratien verlässt. Die vier in dieser Arbeit verwendeten Ideen bereichern den politischen Diskurs um zivile Sicherheit: Sie ermöglichen ein strukturiertes Nachdenken über alternative Politik bei denjenigen, die beispielsweise in politi- 6. Handeln vor der Katastrophe bleibt politische Herausforderung 320 schen Institutionen aus dem Bereich der zivilen Sicherheit politische Strategien entwickeln oder durch Forschungsförderprogramme die zukünftige Ausrichtung ziviler Sicherheitspolitik beeinflussen. Letzteres gilt in besonderem Maße für die konkrete Erforschung der gesellschaftlichen Dimension ziviler Sicherheitspolitik, da die erarbeitete Unterscheidung zur Beantwortung der politisch bereits aufgeworfenen Fragen beitragen kann: „Wie stellen wir uns eine sichere Gesellschaft in Zukunft vor? Wie müssen Sicherheitsmaßnahmen gestaltet werden, damit sie die grundrechtliche Freiheitssphäre der Bürgerinnen und Bürger wahren und Bedrohungen verringern? Sind wir bereit, Unsicherheiten zu ertragen? Diese Fragen formulieren eine große Herausforderung an die Sicherheitsforschung. Sowohl die Risiken als auch moderne Sicherheitslösungen sind häufig komplex, mitunter nur schwer begreifbar“ (Bundesministerium für Bildung und Forschung 2012, S. 9). Die in dieser Arbeit vorgelegte Diskussion der Idee der Risikogovernance und die Untersuchung ihres Potentials für Wandel in der deutschen Politik im Hinblick auf Katastrophen lässt sich bereits im Forschungsschwerpunkt „Umgang mit Risiken und Quantifizierbarkeit von Sicherheit“ (ebd., S. 10) verorten. Zu zwei weiteren Forschungsschwerpunkten (ebd., S. 12–13) können aus dieser Arbeit Erkenntnisse gewonnen werden, um sie stärker an die gesellschaftliche Realität in Deutschland anzupassen. Zum einen zum Forschungsschwerpunkt „Kommunikation“. Dieser enthält die Risiko- und Krisenkommunikation mit der Bevölkerung, die in dieser Arbeit von den Interviewten als zugleich schwierig von Seiten der Bevölkerung, die hohe Schutzerwartungen an den Staat heranträgt, gleichzeitig jedoch auch als schwer politisch umsetzbar dargestellt wurde, da sie von politischen Entscheidungsträgern nicht unterstützt und umgesetzt würde. Diese Ergebnisse lassen beispielsweise nur einen pessimistischen Blick auf die angestrebten Potentiale neuer Medien zu. Ähnliches gilt für die im Forschungsschwerpunkt „Stärkung der Widerstandsfähigkeit (Resilienz)“ angestrebte Stärkung der Selbsthilfekapazität der Bevölkerung. Die Erkenntnisse dieser Analyse zeigen, dass Forschung zu diesen Aspekten nicht auf der Ebene der Entwicklung von Materialien oder Handlungsanweisungen oder auch auf Einzelprojekte ohne Wirkung in der Fläche ansetzen darf, da die durchaus erkannten Herausforderungen von so grundlegender Natur sind, dass sie politischen Wandel erfordern. Jenseits dieser konkreten Beispiele kann der Ansatz dieser Arbeit auch in anderen im Rahmenprogramm der Bundesregierung formulierten Forschungsthemen einen Beitrag leisten, da er die grundlegende Ausrichtung von ziviler Si- 6.3. Beiträge zum wissenschaftlichen Diskurs und Erkenntnisse 321 cherheitspolitik auf ein konzeptionelles Fundament stellt jenseits der Sammlung „strategisch wichtiger Themen und Forschungsfragen“ und künftigem Forschungsbedarf aus Sicht der Forschung (vgl. ebd., S. 10). Neben diesem wissenschaftlichen und potentiell politischen Beitrag hat diese Arbeit jedoch auch die Idee der Risikogovernance als Mittel zur Katastrophenvorsorge ins Zentrum gestellt. Diese muss jedoch kritisch im Hinblick auf ihre gesellschaftlichen Auswirkungen analysiert werden. Risikogovernance in der politischen Praxis in Deutschland: Wünschenswerte Innovation für mehr Vorsorge und bewussten Umgang mit Verantwortung Das neue politische Interesse an ziviler Sicherheit kann zu veränderten Handlungsstrategien führen, die kritisch auf ihre gesellschaftlichen Wirkungen hin überprüft werden müssen – selbst wenn der Diskurs um Katastrophenvorsorge im deutschen Kontext bisher nicht politisiert ist, wie auf internationaler Ebene. Risikogovernance kann eine dieser neuen Handlungsstrategien sein. Diese Arbeit entstand aus dem Interesse an Katastrophenvorsorge: Auch wenn große Katastrophen in Deutschland glücklicherweise seltene Ereignisse sind, beschäftigen wir uns als Gesellschaft mit enormem Aufwand mit ihnen. Der Begriff des Risikos spielt in Deutschland eine immer zentralere Rolle in der Frage, wie wir mit ihnen umgehen. Schon durch die Wahl ihres Themas und ihr Forschungsdesign hat diese Arbeit somit Stellung bezogen: Sie bewertet Vorsorge als Norm grundsätzlich positiv und ist daher interessiert daran, ob diese sich weiter verbreitet. Die Arbeit soll jedoch kein Plädoyer dafür sein, dass jegliche Katastrophenbewältigung unterbleiben und durch ‚reine‘ Vorsorge ersetzt werden sollte. Denn auch eine gute Katastrophenbewältigung ist ein legitimes gesellschaftliches Ziel. Das Argument dieser Arbeit soll vielmehr dazu dienen, den Raum des gesellschaftlichen Diskurses zu öffnen und weist darauf hin, dass die deutsche Gesellschaft und Politik durch eine stärkere Konzentration auf Vorsorge andere Schwerpunkte setzen könnten und insbesondere in der Gegenwart handlungsfähiger werden. Die Hoffnung, welche die Themenwahl dieser Arbeit inspiriert hat, war also: Dass Katastrophenvorsorge uns als Gesellschaft fähig macht, vorsorgend im Heute zu handeln, um das Morgen zu verändern. Diese Fähigkeit ist angesichts der aktuellen gesellschaftlichen Herausforderungen dringend nötig. Neue Gefahren entstehen, denen wir als Gesell- 6.3.4. 6. Handeln vor der Katastrophe bleibt politische Herausforderung 322 schaft nicht mit bisherigem Erfahrungswissen begegnen können. Ihr Charakter ist systemisch, so dass sie nicht als einzelne Gefahren isoliert werden können, sondern gemeinsam betrachtet werden müssen. Die Ressourcen, die für ihre Bearbeitung benötigt werden, sind nicht ausreichend, so dass politische Prioritätensetzung – beispielsweise in der Form von Regulierung – nötig ist. Diese neuen Gefahren sind im Hinblick auf den Klimawandel oder die Datenökonomie bereits Teil des Diskurses, in anderen Bereichen erhalten sie weniger Aufmerksamkeit. Vorsorge ermöglicht es, nicht auf das Eintreten der Gefahren zu warten. Natürlich existieren Politikansätze, die der Norm der Vorsorge zuzuordnen sind, in den genannten Bereichen bereits – genauso wie im Bereich der Katastrophen. In der politischen Praxis stehen sie neben Ansätzen, die der Norm der Bewältigung (oder anderen Normen) zuzuordnen sind. Ein Ziel dieser Arbeit ist, die Unterschiedlichkeit dieser Ansätze erfassbar zu machen. Darüber hinaus konnte sie zeigen, dass dort, wo Vorsorge über eine internationale Policy Teil der deutschen Politik wird, die mit ihr einhergehenden Chancen nicht umfassend genutzt werden. Als konkreten Ansatzpunkt dafür hat diese Arbeit den zentralen Begriff des Risikos gewählt, da dieser sich bereits im fachpolitischen Diskurs verschiedener Politikfelder finden ließ, meist in Zusammenhang mit einer internationalen Policy. Eine Regulierung mit Hilfe von Risiken, d.h. basierend auf der Idee der Risikogovernance, kann zu einer an der Norm der Vorsorge ausgerichteten Politik beitragen. Risikogovernance verspricht einige Vorteile wie die systematische Analyse von Risiken und die Möglichkeit des Vergleichs von Risiken zur politischen Prioritätensetzung, um Kapazitäten zur Vorsorge bestmöglich einzusetzen. Dies spart nicht nur Kosten für die spätere Bewältigung und ist somit effizient. Durch Transparenz und Partizipation am Prozess der Risikoanalyse und des Risikomanagements kann zudem ein Verfahren mit hoher demokratischer Qualität geschaffen werden, dessen Entscheidungen nicht nur besser sind, sondern die Bürger_innen sogar fördern und stärken. Es ist wichtig (oder wäre es gewesen), in der Bewertung von Risiken alle gesellschaftlichen Interessen einzubinden sowie unterschiedliche Priorisierungen von Risiken und die Verteilung der Ressourcen für ihre Behandlung politisch auszuhandeln. Dies zeigt sich in manchen Bereichen wie dem Klimawandel bereits im öffentlichen Diskurs, wenn die Abholzung von Wald für den Kohleabbau oder die Priorisierung von Klimarettung über schulische Bildung zum Konflikt werden. Die Idee der Risikogovernance ermöglicht es im Prinzip, solche Konflikte – die im Kern Konflikte über die Bewertung von unter- 6.3. Beiträge zum wissenschaftlichen Diskurs und Erkenntnisse 323 schiedlichen Risiken und die Verteilung von Resourcen zu deren Bearbeitung sind – in einem politischen Verfahren zu bearbeiten. Den Vorteilen von Risikogovernance stehen Nachteile und Gefahren gegenüber, insbesondere die mögliche Übertragung von Verantwortung weg vom Staat, die als Teil aktivierender Sozialpolitik oder als neoliberales Regieren kritisiert wird. Die Anforderungen an einen Prozess der Risikogovernance, der seine Vorteile nutzt, die Nachteile aber nicht zugunsten verringerter staatlicher Verantwortung ausnutzt, sind hoch. Das Ergebnis der Analyse dieser Arbeit ist in diesem Sinne besorgniserregend: Partizipation nicht-staatlicher Akteure und insbesondere von betroffenen Individuen wird nur bei einer der drei Policies umgesetzt, nämlich der HWRM- RL. Dort findet sie jedoch in den meisten Bundesländern innerhalb etablierter politischer Verfahren statt, so dass der Verdacht der Verantwortungsdiffusion dort nicht zutreffend scheint. Die Fälle, in denen die lokale Beteiligung an der Risikoanalyse und an den Risikomanagementplänen mehrere Risiken mit einbezog, werden von den Interviewten als positive Vorreiter beschrieben. Umgekehrt bedeutet dies jedoch, dass die Idee der Risikogovernance, soweit sie durch einzelne Policies in Deutschland eingeführt und umgesetzt wird, gerade durch die fehlende Qualität des demokratischen Prozesses eines ihrer wichtigsten Versprechen nicht halten kann. Das, was sie eigentlich ausmacht, nämlich, dass verschiedene Wissensbestände und soziale Bewertungen in sie einfließen können und so einen demokratischen Diskurs und eine partizipative Entscheidungsfindung ermöglichen, findet nicht statt. Risikogovernance droht somit tatsächlich, nur noch ein organisatorisches Verfahren zu sein, dessen Ergebnis jedoch, wie an der MRB gezeigt, dann keine politische Bedeutung mehr bekommt. So droht die Gefahr, dass dort, wo Risikogovernance oder Ansätze davon in Deutschland umgesetzt werden, die Regulierten komplett oder zu sehr außen vor gelassen werden und die Chancen der Idee der Risikogovernance nicht zum Tragen kommen. Den Übersetzer_innen der hier untersuchten Policies, die diejenigen sind, die durch ihre Übersetzungsleistung machtvoll etwas an dieser Situation verändern könnten, sehen sich bereits mit so vielen Hindernissen auf dem Weg zur Umsetzung der Idee der Risikogovernance konfrontiert, dass die bedeutungsvolle Teilhabe der Bevölkerung und einer Diversität nicht-staatlicher Akteure keine hohe Priorität für sie haben. Dies ist schade, da gerade die mit dem demokratischen Diskurs und der partizipativen Teilhabe einhergehenden Prozesse für ein Bewusstsein für Katastrophenrisiken und in der Konsequenz für die Politisie- 6. Handeln vor der Katastrophe bleibt politische Herausforderung 324 rung von Katastrophenvorsorge in der deutschen Öffentlichkeit sorgen könnten, die es bisher so nicht gibt. Veranwortung ist ein zentraler Begriff für die Politikwissenschaft. In der Idee der Risikogovernance ist sie dahingehend zentral, dass sie einerseits übertragbar ist und dort liegen sollte, wo ein Risiko am besten bearbeitet werden kann. Die Ergebnisse dieser Arbeit führen zur Ermutigung, die Idee der Risikogovernance verantwortungsvoll umzusetzen, um die mit ihr einhergehenden Chancen zu nutzen. Dies bedeutet, Verantwortung für die Prozesse zu übernehmen, die bereits eingeführt sind und diese zu mehr als einem organisatorischen Verfahren zu machen. Andererseits bedeutet die Etablierung eines Risikogovernanceprozesses die Übernahme von Verantwortung für diesen Prozess, also auch dafür, ihn nicht zu missbrauchen. Dies bedeutet, bei der Einführung oder Überarbeitung bestehender Verfahren nicht verantwortungsblind zu werden und sich die möglichen negativen Folgen bewusst zu machen, wenn Verantwortung zu stark auf nicht-staatliche Akteure übertragen wird. Wenn wie im Bereich des Schutzes Kritischer Infrastrukturen die beteiligten nicht-staatlichen Akteure staatliche Regulierung (und somit Verantwortungsübernahme) fordern, sollte dies als Warnsignal verstanden werden. Nur ein verantwortungsbewusster Umgang mit der Idee der Risikogovernance kann dafür sorgen, dass die positiven Seiten der in dieser Arbeit benannten Verantwortungsaspekte zum Tragen kommen: Empowerment für diejenigen, die (neu) Veranwortung übernehmen und staatliche Handlungsfähigkeit durch ein Verfahren, das Prioritätensetzung in der Verteilung von Ressourcen nachvollziehbar machen und gesellschaftlich fundieren kann. Die in dieser Arbeit als Übersetzer_innen interviewten Personen sind (unter anderen) dafür an einer Schlüsselstelle und müssen sich, wenn sie sich die Umsetzung der Idee der Risikogovernance auf die Fahnen schreiben, an ihrem Handeln messen lassen. Denn sie beeinflussen die Umsetzung von Policies maßgeblich und haben so (mit) die Macht darüber, wie diese praktisch interpretiert werden: “At the higher managerial levels, executives have considerable latitude in allocating resources, constructing programs, assigning personnel, focusing inspection and enforcement programs, choosing where and how to expend the agency’s efforts, and setting the nature and style of their interactions with the regulated community.” (Sparrow 2000, S. 4) Der Verweis auf die Tücken des deutschen föderalen Systems, den fehlenden politischen Willen zur Risikokommunikation und ein mangelndes Bewusstsein der Öffentlichkeit für Katastrophenrisiken durch den fehlenden 6.3. Beiträge zum wissenschaftlichen Diskurs und Erkenntnisse 325 gesellschaftlichen Diskurs dienen bisher als Erklärung für eine aus Verantwortungssicht nicht überzeugende Umsetzung der Idee der Risikogovernance. Dabei könnte diese eine Innovation für mehr Vorsorge sein, die ein effektives und effizientes Handeln vor der Katastrophe ermöglicht. 6. Handeln vor der Katastrophe bleibt politische Herausforderung 326 Literaturverzeichnis Acharya, Amitav (2004): How Ideas Spread: Whose Norms Matter? Norm Localization and Institutional Change in Asian Regionalism. In: International Organization 58 (2), S. 239–275. Adey, Peter; Anderson, Ben; Graham, Stephen (2015): Introduction. Governing Emergencies: Beyond Exceptionality. In: Theory, Culture & Society 32 (2), S. 3– 17. Adger, W. Neil (2000): Social and ecological resilience: are they related? In: Progress in Human Geography 24 (3), S. 347–364. Aldrich, Daniel P. (2012): Building resilience. Social capital in post-disaster recovery. Chicago, London: University of Chicago Press. Alemanno, Alberto (2016): Risk and regulation. In: Adam Burgess, Alberto Alemanno und Jens Zinn (Hg.): Routledge handbook of risk studies. London: Routledge, S. 191–203. Anderson, Ben (2010): Preemption, precaution, preparedness. Anticipatory action and future geographies. In: Progress in Human Geography 34 (6), S. 777–798. Anderson, Ben (2015): What Kind of Thing is Resilience? In: Politics 35 (1), S. 60– 66. Anderson, Ben (2017): Emergency futures: Exception, urgency, interval, hope. In: The Sociological Review 65 (3), S. 463–477. Aoyagi, Midori (2014): Mass Media Coverage on Climate Change Issues and Public Opinion in Japan. In: Development and Society 43 (2), S. 207–217. Aven, Terje (2011): On the new ISO guide on risk management terminology. In: Reliability Engineering & System Safety 96 (7), S. 719–726. Aven, Terje; Renn, Ortwin (2010): Risk management and governance. Concepts, guidelines and applications. Berlin, Heidelberg: Springer. Baban, Constance P. (2014): Gesellschaftliche Resilienz. Grundlagen für die zivile Sicherheit. BIGS Standpunkt (6). Hg. v. Brandenburgisches Institut für Gesellschaft und Sicherheit. Potsdam. Bailey, Jennifer L. (2008): Arrested Development. The Fight to End Commercial Whaling as a Case of Failed Norm Change. In: European Journal of International Relations 14 (2), S. 289–318. Baker, Susan (2014): Governance. In: Carl Death (Hg.): Critical environmental politics. London, New York: Routledge, Taylor & Francis Group, S. 100–110. Baker, Tom; Simon, Jonathan (Hg.) (2002): Embracing risk: the changing culture of insurance and responsibility. Chicago: University of Chicago Press. Bargstedt, Uwe; Horn, Günter; van Vegten, Amanda (Hg.) (2014): Resilienz in Organisationen stärken. Vorbeugung und Bewältigung von kritischen Situationen. Frankfurt am Main: Verlag für Polizeiwissenschaft. 7. 327 BBK (2010 a): Methode für die Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz. Bonn. Online verfügbar unter http://www.bbk.bund.de/SharedDocs/Downloads/BBK/DE/Pub likationen/Wissenschaftsforum/Bd8_Methode-Risikoanalyse-BS.pdf?__blob=pub licationFile, zuletzt geprüft am 09.08.2016. BBK (2010 b): Neue Strategie zum Schutz der Bevölkerung in Deutschland. 2. Auflage. Bonn. Online verfügbar unter http://www.bbk.bund.de/SharedDocs/Down loads/BBK/DE/Publikationen/Wissenschaftsforum/Band-4_NeueStrategie.pdf?__ blob=publicationFile, zuletzt geprüft am 04.04.2018. BBK (2016): Leitfaden Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz. Ein Stresstest für die Allgemeine Gefahrenabwehr und den Katastrophenschutz. Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe. Online verfügbar unter https://www.b bk.bund.de/SharedDocs/Downloads/BBK/DE/Publikationen/Praxis_Bevoelkeru ngsschutz/Band_16_Risikoanalyse_im_BS.pdf?__blob=publicationFile, zuletzt geprüft am 14.08.18. Beck, Ulrich (1986): Risikogesellschaft: Auf dem Weg in eine andere Moderne. Frankfurt a.M.: Suhrkamp. Beck, Ulrich (1996): Risk Society and the Provident State. In: Scott Lash, Bronislaw Szerszynski und Brian Wynne (Hg.): Risk, Environment and Modernity. Towards a New Ecology. London: Sage Publications, S. 27–43. Beck, Ulrich (2015): Emancipatory catastrophism. What does it mean to climate change and risk society? In: Current Sociology 63 (1), S. 75–88. Beisheim, Marianne (Hg.) (2013): Der »Nexus« Wasser-Energie-Nahrung. Wie mit vernetzten Versorgungsrisiken umgehen? Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik und Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit. Beisheim, Marianne; Rudloff, Bettina; Ulmer, Kathrin (2012): Risiko-Governance: Umgang mit globalen und vernetzten Risiken. Berlin: Forschungsgruppe Globale Fragen, Stiftung Wissenschaft und Politik und Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit. Bennett, Dave (2001): ISO and the WTO: a report to the International Confederation of Free Trade Unions' Working Party on Health, Safety, and Environment. In: New solutions: a journal of environmental and occupational health policy 11 (2), S. 197–201. Berger, Alan; Brown, Case; Zeckhauser, Richard (2010): The Five Neglects: Risks Gone Amiss. In: Howard Kunreuther und Michael Useem (Hg.): Learning from Catastrophes. Strategies for Reaction and Response. New Jersey: Pearson Education, S. 83–99. Berger, Peter L.; Luckmann, Thomas (2007): Die gesellschaftliche Konstruktion der Wirklichkeit. Eine Theorie der Wissenssoziologie. 21. Auflage. Frankfurt am Main: Fischer Taschenbuch-Verlag. Berger, Tobias (2014): Globals norms and local courts. Translating the rule of law in rural Bangladesh. Dissertation. Freie Universität Berlin, Berlin. Berling, Trine Villumsen (2016): The international political sociology of security. Rethinking theory and practice. London, New York: Routledge. 7. Literaturverzeichnis 328 Best, Jacqueline (2008): Ambiguity, Uncertainty, and Risk. Rethinking Indeterminacy. In: International Political Sociology 2 (4), S. 355–374. Best, Jacqueline (2010): Bringing Power Back In: The IMF's Constructivist Strategy in Critical Perspective. In: Rawi Abdelal, Mark Blyth und Craig Parsons (Hg.): Constructing the international economy. Ithaca [u.a.]: Cornell University Press. Beyer, Jürgen (2015): Pfadabhängigkeit. In: Georg Wenzelburger und Reimut Zohlnhöfer (Hg.): Handbuch Policy-Forschung. Wiesbaden: Springer VS, S. 149–171. Birkhäuser, Benedikt (2015): Analyse von Einsätzen der Gefahrenabwehr. Vorschlag eines Konzeptes aus organisationswissenschaftlicher Perspektive. In: Thomas Jäger (Hg.): Handbuch Sicherheitsgefahren. Wiesbaden: Springer VS, S. 355–361. Birkmann, Jörn; Bach, Claudia; Guhl, Silvie; Witting, Maximilian; Welle, Thorsten; Schmude, Miron (2010): State of the art der Forschung zur Verwundbarkeit kritischer Infrastrukturen am Beispiel Strom/Stromausfall. Berlin: Forschungsforum Öffentliche Sicherheit. Björkdahl, Annika (2002): Norms in International Relations. Some Conceptual and Methodological Reflections. In: Cambridge Review of International Affairs 15 (1), S. 9–23. Björkdahl, Annika; Gusic, Ivan (2015): ‘Global’ norms and ‘local’ agency: Frictional peacebuilding in Kosovo. In: Journal of International Relations and Development 18 (3), S. 265–287. Black, Julia (2010): Risk-Based Regulation. Choices, Practices and Lessons Learnt. In: OECD (Hg.): Risk and regulatory policy. Improving the governance of risk. Paris: OECD, S. 185–228. Black, Julia; Baldwin, Robert (2012): When risk-based regulation aims low: Approaches and challenges. In: Regulation & Governance 6 (1), S. 2–22. Blum, Sabine; Endreß, Martin; Kaufmann, Stefan; Rampp, Benjamin (2016): Soziologische Perspektiven. In: Rüdiger Wink (Hg.): Multidisziplinäre Perspektiven der Resilienzforschung. Wiesbaden: Springer, S. 151–177. Boeckelmann, Lukas; Mildner, Stormy-Annika (2011): Unsicherheit, Ungewissheit, Risiko. Die aktuelle wissenschaftliche Diskussion über die Bestimmung von Risiken. Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik und Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit. Online verfügbar unter http://docplayer.org /4490080-Unsicherheit-ungewissheit-risiko.html, zuletzt geprüft am 12.02.2016. Boholm, Åsa; Corvellec, Hervé; Karlsson, Marianne (2012): The Practice of Risk Governance: Lessons from the Field. In: Journal of Risk Research 15 (1), S. 1–20. Boin, Arjen; Ekengren, Magnus; Rhinard, Mark (2013): The European Union as Crisis Manager. Patterns and Prospects. Cambridge: Cambridge University Press. Bonß, Wolfgang (2011): (Un-)Sicherheit in der Moderne. In: Peter Zoche, Stefan Kaufmann und Rita Haverkamp (Hg.): Zivile Sicherheit. Gesellschaftliche Dimensionen gegenwärtiger Sicherheitspolitiken. Bielefeld: transcript Verlag, S. 43–69. 7. Literaturverzeichnis 329 Bonß, Wolfgang (2015): Karriere und sozialwissenschaftliche Potenziale des Resilienzbegriffs. In: Martin Endreß und Andrea Maurer (Hg.): Resilienz im Sozialen. Wiesbaden: Springer Fachmedien, S. 15–31. Bonß, Wolfgang; Zinn, Jens (2016): Risk and theory in Germany. In: Adam Burgess, Alberto Alemanno und Jens Zinn (Hg.): Routledge handbook of risk studies. London: Routledge, S. 94–108. Bora, Alfons (1999): Rechtliches Risikomanagement. Form, Funktion, und Leistungsfähigkeit des Rechts in der Risikogesellschaft. Berlin: Duncker & Humblot. Bora, Alfons (2007): Risk, Risk society, Risk Behavior, and Social Problems. In: George Ritzer (Hg.): The Blackwell encyclopedia of sociology. Malden: Blackwell, S. 3926–3932. Borraz, Olivier (2008): Les politiques du risque. Paris: Presses de Sciences Po. Borraz, Olivier (2013): Pour une sociologie critique des risques. In: Dominique Bourg, Pierre-Benoît Joly und Alain Kaufmann (Hg.): Du risque à la menace. Penser la catastrophe. Paris: Presses universitaires de France, S. 237–256. Böschen, Stefan; Binder, Claudia R.; Rathgeber, Andreas (2017 a): Resilienzkonstruktionen. Divergenz und Konvergenz von Theoriemodellen - Eine konzeptionell-empirische Analyse. In: GAIA - Ecological Perspectives for Science and Society 26 (1), S. 216–224. Böschen, Stefan; Vogt, Markus; Binder, Claudia R.; Rathgeber, Andreas (2017 b): Resilienz ‐ Analysetool sozialer Transformationen? In: GAIA - Ecological Perspectives for Science and Society 26 (1), S. 164–165. Bossong, Raphael; Hegemann, Hendrik (Hg.) (2015 a): European civil security governance. Diversity and cooperation in crisis and disaster management. Basingstoke, Hampshire, New York: Palgrave Macmillan. Bossong, Raphael; Hegemann, Hendrik (2015 b): Introduction: European Civil Security Governance - Towards a New Comprehensive Policy Space? In: Raphael Bossong und Hendrik Hegemann (Hg.): European civil security governance. Diversity and cooperation in crisis and disaster management. Basingstoke, Hampshire, New York: Palgrave Macmillan, S. 1–23. Bossong, Raphael; Hegemann, Hendrik (2016): EU internal security goverance and national risk assessments. Towards a common technocratic model? In: European Politics and Society 17 (2), S. 226–241. Bossong, Raphael; Hegemann, Hendrik (2017): Die Politik der zivilen Sicherheit: Bedeutungen und Wirkungen eines aufstrebenden Begriffs. In: Zeitschrift für Au- ßen- und Sicherheitspolitik 10 (1), S. 39–65. Bossong, Raphael; Rhinard, Mark (Hg.) (2016): Theorizing internal security in the European Union. Oxford: Oxford University Press. Boudia, Soraya (2013): La genèse d'un gouvernement par le risque. In: Dominique Bourg, Pierre-Benoît Joly und Alain Kaufmann (Hg.): Du risque à la menace. Penser la catastrophe. Paris: Presses universitaires de France, S. 47–76. 7. Literaturverzeichnis 330 Bounds, Gregory M. (2010): Challenges to Designing Regulatory Policy Frameworks to Manage Risks. In: OECD (Hg.): Risk and regulatory policy. Improving the governance of risk. Paris: OECD, S. 15–44. Bourbeau, Philippe (2015): Resilience and International Politics: Premises, Debates, Agenda. In: International Studies Review 17 (3), S. 374–395. Boyer-Villemaire, Ursule; Benavente, Javier; Cooper, J. Andrew G.; Bernatchez, Pascal (2013): Analysis of power distribution and participation in sustainable natural hazard risk governance: a call for active participation. In: Environmental Hazards 13 (1), S. 38–57. Boyle, Philip J.; Speed, Shannon T. (2018): From protection to coordinated preparedness. A genealogy of critical infrastructure in Canada. In: Security Dialogue 49 (3), S. 217–231. Braithwaite, John; Coglianese, Cary; Levi-Faur, David (2007): Can regulation and governance make a difference? In: Regulation & Governance 1 (1), S. 1–7. Brannigan, Vincent (2011): Paradigms lost: emergency safety regulation under sicentific and technical uncertainty. In: Alberto Alemanno (Hg.): Governing disasters. The challenges of emergency risk regulation. Cheltenham: Edward Elgar, S. 101–114. Brauch, Hans Günter; Oswald Spring, Úrsula; Mesjasz, Czeslaw; Grin, John; Dunay, Pál; Behera, Navnita Chadha et al. (Hg.) (2008): Globalization and environmental challenges. Reconceptualizing security in the 21st century. Berlin, New York: Springer. Briceño, Sálvano (2015): What to Expect After Sendai. Looking Forward to More Effective Disaster Risk Reduction. In: International Journal of Disaster Risk Science 6 (2), S. 202–204. Bröckling, Ulrich (2012): Dispositive der Vorbeugung. Gefahrenabwehr, Resilienz, Precaution. In: Christopher Daase, Philipp Offermann und Valentin Rauer (Hg.): Sicherheitskultur. Soziale und politische Praktiken der Gefahrenabwehr. Frankfurt am Main, New York: Campus Verlag, S. 93–108. Bröckling, Ulrich (2017): Resilienz. Über einen Schlüsselbegriff des 21. Jahrhunderts. Soziopolis. Freiburg. Online verfügbar unter http://www.soziologie.uni-fr eiburg.de/personen/broeckling/broeckling-resilienz, zuletzt geprüft am 06.01.2018. Brown, Wendy (2015): Undoing the demos. Neoliberalism's stealth revolution. Brooklyn, New York, Cambridge, Massachusetts: Zone Books; MIT Press. Brunsson, Nils; Rasche, Andreas; Seidl, David (2012): The Dynamics of Standardization. Three Perspectives on Standards in Organization Studies. In: Organization Studies 33 (5-6), S. 613–632. Bundesinstitut für Risikobewertung (26.02.2010): „Risiko“ oder „Gefahr“? Experten trennen nicht einheitlich. Online verfügbar unter http://www.bfr.bund.de/d e/presseinformation/2010/04/_risiko__oder__gefahr___experten_trennen_nicht _einheitlich-48560.html, zuletzt geprüft am 12.02.2016. 7. Literaturverzeichnis 331 Bundesministerium des Inneren (2009): Nationale Strategie zum Schutz Kritischer Infrastrukturen (KRITIS-Strategie). Berlin. Online verfügbar unter http://www.b mi.bund.de/SharedDocs/Downloads/DE/Broschueren/2009/kritis.pdf?__blob=p ublicationFile, zuletzt geprüft am 03.05.2017. Bundesministerium des Inneren (2014): Leitfaden Krisenkommunikation. Berlin. Online verfügbar unter https://www.bmi.bund.de/SharedDocs/downloads/DE/p ublikationen/2014/leitfaden-krisenkommunikation.pdf?__blob=publicationFile, zuletzt geprüft am 08.03.2018. Bundesministerium des Inneren (2016): Konzeption Zivile Verteidigung (KZV). Online verfügbar unter https://www.bmi.bund.de/SharedDocs/downloads/DE/p ublikationen/2016/konzeption-zivile-verteidigung.pdf?__blob=publicationFile, zuletzt geprüft am 08.03.2018. Bundesministerium für Bildung und Forschung (2012): Forschung für die zivile Sicherheit 2012 - 2017. Rahmenprogramm der Bundesregierung. Bonn, Berlin. Online verfügbar unter https://www.bmbf.de/pub/Rahmenprogramm_Sicherhe itsforschung_2012.pdf, zuletzt geprüft am 05.02.2016. Büthe, Tim; Mattli, Walter (2013): The new global rulers. The privatization of regulation in the world economy. Princeton: Princeton University Press. Button, Gregory (2010): Disaster culture. Knowledge and uncertainty in the wake of human and environmental catastrophe. Walnut Creek: Left Coast Press. Cannon, Terry; Müller-Mahn, Detlef (2010): Vulnerability, resilience and development discourses in context of climate change. In: Natural Hazards 55 (3), S. 621– 635. Cascio, Joe (1993): International environmental management standards (ISO 9000's less tractable siblings). In: Proceedings of the 1993 IEEE International Symposium on Electronics and The Environment. Electronics and the Environment. San Francisco, 2-4 May 1993, S. 27–28. Cassel, Martin A.; Hinsberger, Marco (2013): Flood partnerships. A participatory approach to develop and implement the Flood Risk Management Plans. In: Journal of Flood Risk Management. Castellano, Giuliano G. (2011): Rising from the ashes: a governance perspective on emerging systemic risks. In: Alberto Alemanno (Hg.): Governing disasters. The challenges of emergency risk regulation. Cheltenham: Edward Elgar, S. 246– 262. Castka, Pavel; Balzarova, Michaela A. (2008): Social responsibility standardization: Guidance or reinforcement through certification? In: Human Systems Management 27, S. 231–242. Cedervall Lauta, Kristian (2015): Disaster law. Milton Park, Abingdon, Oxon, New York: Routledge. Cedervall Lauta, Kristian; Faure, Michael G. (2016): Disaster risk management. In: Adam Burgess, Alberto Alemanno und Jens Zinn (Hg.): Routledge handbook of risk studies. London: Routledge, S. 179–188. 7. Literaturverzeichnis 332 Challies, Edward; Newig, Jens; Thaler, Thomas; Kochskämper, Elisa; Levin-Keitel, Meike (2016): Participatory and collaborative governance for sustainable flood risk management. An emerging research agenda. In: Environmental Science & Policy 55, S. 275–280. Chandler, David (2012): Resilience and human security: The post-interventionist paradigm. In: Security Dialogue 43 (3), S. 213–229. Chen, Shaoqing; Chen, Bin; Fath, Brian D. (2013): Ecological risk assessment on the system scale: A review of state-of-the-art models and future perspectives. In: Ecological Modelling (250), S. 25–33. Clapp, Jennifer (1998): The Privatization of Global Environmental Governance: ISO 14000 and the Developing World. In: Global Governance 4 (3), S. 295–316. Clapp, Jennifer; Swanston, Linda (2009): Doing away with plastic shopping bags: International patterns of norm emergence and policy implementation. In: Environmental Politics 18 (3), S. 315–332. Coaffee, Jon; Fussey, Peter (2015): Constructing resilience through security and surveillance: The politics, practices and tensions of security-driven resilience. In: Security Dialogue 46 (1), S. 86–105. Collier, Stephen J. (2008): Enacting catastrophe. Preparedness, insurance, budgetary rationalization. In: Economy and Society 37 (2), S. 224–250. Collier, Stephen J.; Lakoff, Andrew (2015): Vital Systems Security. Reflexive Biopolitics and the Government of Emergency. In: Theory, Culture & Society 32 (2), S. 19–51. Corry, Olaf (2012): Securitisation and 'Riskification'. Second-order Security and the Politics of Climate Change. In: Millennium - Journal of International Studies 40 (2), S. 235–258. Cortell, Andrew P.; Davis Jr., James W. (2000): Understanding the Domestic Impact of International Norms. A Research Agenda. In: International Studies Review 2 (1), S. 65–87. Czarniawska, Barbara (2005): Fashion in Organizing. In: Barbara Czarniawska und Guje Sevón (Hg.): Global ideas. How ideas, objects and practices travel in the global economy. Malmö: Liber , S. 129–146. Czarniawska, Barbara (2012): Operational Risk, Translation, and Globalization. In: Contemporary Economics 6 (2), S. 26–39. Czarniawska, Barbara; Joerges, Bernward (1996): Travels of Ideas. In: Barbara Czarniawska und Guje Sevón (Hg.): Translating Organizational Change. Berlin, New York: De Gruyter, S. 13–48. Czarniawska, Barbara; Sevón, Guje (1996 a): Introduction. In: Barbara Czarniawska und Guje Sevón (Hg.): Translating Organizational Change. Berlin, New York: De Gruyter, S. 1–12. Czarniawska, Barbara; Sevón, Guje (Hg.) (1996 b): Translating Organizational Change. Berlin, New York: De Gruyter. Czarniawska, Barbara; Sevón, Guje (Hg.) (2005 a): Global ideas. How ideas, objects and practices travel in the global economy. Malmö: Liber. 7. Literaturverzeichnis 333 Czarniawska, Barbara; Sevón, Guje (2005 b): Translation is a Vehicle, Imitation its Motor, and Fashion Sits at the Wheel. In: Barbara Czarniawska und Guje Sevón (Hg.): Global ideas. How ideas, objects and practices travel in the global economy. Malmö: Liber, S. 7–12. Daase, Christopher (2012): Sicherheitskultur als interdisziplinäres Forschungsprogramm. In: Christopher Daase, Philipp Offermann und Valentin Rauer (Hg.): Sicherheitskultur. Soziale und politische Praktiken der Gefahrenabwehr. Frankfurt am Main, New York: Campus Verlag, S. 23–44. Daase, Christopher; Feske, Susanne; Peters, Ingo (Hg.) (2002): Internationale Risikopolitik. Der Umgang mit neuen Gefahren in den internationalen Beziehungen. Baden-Baden: Nomos. Deacon, Alan; Mann, Kirk (1999): Agency, Modernity and Social Policy. In: Journal of Social Policy 28 (3), S. 413–435. Deutscher Bundestag (2005): Gesetz zur Verbesserung des vorbeugenden Hochwasserschutzes, vom 03.05.2005 (BGBl. I S. 1224). Deutscher Bundestag (2009 a): Gesetz über den Zivilschutz und die Katastrophenhilfe des Bundes (Zivilschutz- und Katastrophenhilfegesetz - ZSKG), vom 25.03.1997 (BGBl. I S. 726), das zuletzt durch Artikel 2 Nummer 1 des Gesetzes vom 29.07.2009 (BGBl. I S. 2350) geändert worden ist. Deutscher Bundestag (2009 b): Gesetz zur Neuregelung des Wasserrechts, vom 31.07.2009 (BGBl. I S. 2585). Deutscher Bundestag (2010): Unterrichtung durch die Bundesregierung. Bericht über die Methode zur Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz 2010. Fundstelle: Drucksache 17/4178. Deutscher Bundestag (2017): Gesetz zur weiteren Verbesserung des Hochwasserschutzes und zur Vereinfachung von Verfahren des Hochwasserschutzes. (Hochwasserschutzgesetz II), vom 30.06.2017 (BGBl. I S. 2193). Deutsches Komitee für Katastrophenvorsorge e. V. (DKKV) (Hg.) (2003): Hochwasservorsorge in Deutschland. Lernen aus der Katastrophe 2002 im Elbegebiet. Bonn: DKKV, Der Vorstand. Di Fabio, Udo (1994): Risikoentscheidungen im Rechtsstaat. Zum Wandel der Dogmatik im öffentlichen Recht, insbesondere am Beispiel der Arzneimittel- überwachung. Tübingen: J.C.B. Mohr (Paul Siebeck). DIN e.V. (Hg.) (2015): Jahresbericht 2015. DIN-Normenausschuss Organisationsprozesse (NAOrg). Djelic, Marie-Laure (2008): Sociological studies of diffusion. Is history relevant? In: Socio-Economic Review 6 (3), S. 538–557. 7. Literaturverzeichnis 334 Dombrowsky, Wolf R.; Brauner, Christian (1996): Defizite der Katastrophenvorsorge in Industriegesellschaften am Beispiel Deutschlands. Untersuchungen und Empfehlungen zu methodischen und inhaltlichen Grundsatzfragen; Gutachten im Auftrag des Deutschen IDNDR-Komitees für Katastrophenvorbeugung e.V. Bonn: Deutsches IDNDR-Komitee. Online verfügbar unter http://www.bbk.bun d.de/SharedDocs/Downloads/BBK/DE/FIS/DownloadsInformationsangebote/D ownloadsKritischeInfrastrukturen/DownloadsProjekte/KatastrophenschutzGuta chtenNotfallseelsorge.pdf?__blob=publicationFile, zuletzt geprüft am 04.04.2018. Donà, Alessia (2018): How do international norms matter? The impact of the Convention on the Elimination of all Forms of Discrimination Against Women in Italy. In: Italian Political Science Review 48 (2), S. 221–241. Dory, Amanda J. (2003): American civil security. The US public and homeland security. In: Washington Quarterly 21 (1), S. 37–52. Dunn Cavelty, Myriam; Kaufmann, Mareile; Søby Kristensen, Kristian (2015): Resilience and (in)security: Practices, subjects, temporalities. In: Security Dialogue 46 (1), S. 3–14. Dworak, Thomas; Görlach, Benjamin (2005): Flood risk management in Europe the development of a common EU policy. In: International Journal of River Basin Management 3 (2), S. 97–103. Ehl, Frank (2016): Krisenmanagement auf kommunaler Ebene. In: Marcel Kuhlmey und Dirk Freudenberg (Hg.): Krisenmanagement - Bevölkerungsschutz. Lehrstoffsammlung. Berlin: Duncker & Humblot, S. 357–372. Ekardt, Felix (2008): Katastrophenvermeidung und Katastrophenvorsorge: Möglichkeiten, Grenzen und Vorgaben - unter besonderer Berücksichtigung des Klimawandels und des Konflikts um das Luftsicherheitsgesetz. In: Michael Kloepfer (Hg.): Katastrophenrecht: Grundlagen und Perspektiven. Baden-Baden: Nomos, S. 61–76. Eller, Eric; Lermer, Eva; Streicher, Bernhard; Sachs, Rainer (2013): Psychologische Einflüsse auf die individuelle Einschätzung von Risiken. Hg. v. Münchener Rückversicherungs-Gesellschaft. München. Elran, Meir (2012): Societal Resilience: A Key Reponse to Severe Terror. In: Hans- Helmuth Gander, Walter Perron, Ralf Poscher, Gisela Riescher und Thomas Würtenberger (Hg.): Resilienz in der offenen Gesellschaft. Symposium des Centre for Security and Society. Baden-Baden: Nomos, S. 291–299. Emmott, Stephen (2013): Zehn Milliarden. Berlin: Suhrkamp. Endreß, Christian (2013): Die Vernetzung einer gesamtstaatlichen Sicherheitsarchitektur. Das Politikfeld Innere Sicherheit im Spannungsverhältnis von politischen Interessen und sich wandelnden Bedrohungen. Frankfurt am Main: Peter Lang. Endreß, Martin; Rampp, Benjamin (2015): Resilienz als Perspektive auf gesellschaftliche Prozesse. Auf dem Weg zu einer soziologischen Theorie. In: Martin Endreß und Andrea Maurer (Hg.): Resilienz im Sozialen. Wiesbaden: Springer Fachmedien, S. 33–56. 7. Literaturverzeichnis 335 Engelkamp, Stephan; Glaab, Katharina (2015): Writing Norms. In: Alternatives: Global, Local, Political 40 (3-4), S. 201–218. Engelkamp, Stephan; Glaab, Katharina; Renner, Judith (2012): In der Sprechstunde. In: Zeitschrift für Internationale Beziehungen 19 (2), S. 101–128. Epstein, Charlotte (2010): Moby Dick or Moby Doll? Discourse, or How to Study the "Social Construction of" All the Way Down. In: Rawi Abdelal, Mark Blyth und Craig Parsons (Hg.): Constructing the international economy. Ithaca [u.a.]: Cornell University Press, S. 175–193. Epstein, Charlotte (2012): Stop Telling Us How to Behave. Socialization or Infantilization? In: International Studies Perspectives 13 (2), S. 135–145. Europäische Kommission (2010): EU Commission Staff Working Paper - Risk Assessment and Mapping Guidelines for Disaster Management. SEC(2010) 1626 final. Brüssel. Online verfügbar unter https://ec.europa.eu/echo/files/about/COM M_PDF_SEC_2010_1626_F_staff_working_document_en.pdf, zuletzt geprüft am 17.06.2019. Europäische Union (2007): Richtlinie 2007/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über die Bewertung und das Management von Hochwasserrisiken. (2007/60/EG), vom 23.10.2007 (Abl. L 288/27). Europäische Union (2013): Decision No 1313/2013/EU of the European Parliament and of the Council of 17 December 2013 on a Union Civil Protection Mechanism. (1313/2013/EU), vom 17.12.2013 (Abl. L 347/924). European Forum for Disaster Risk Reduction (2016): Roadmap for the Implementation of the Sendai Framework. Hg. v. Seventh Annual Meeting of the European Forum for Disaster Risk Reduction (EFDRR). Helsinki. Online verfügbar unter http://www.preventionweb.net/files/48721_efdrr2016session21efdrrroadm ap20152.pdf, zuletzt geprüft am 20.04.2017. Evers, Mariele; Krause, Kai-Uwe (2010): Ein integratives Planungsinstrument für das Hochwasserrisikomanagement. In: Raumforschung und Raumordnung 68 (5), S. 409–418. Ewald, François (1993): Der Vorsorgestaat. Frankfurt am Main: Suhrkamp. Fekete, Alexander (2012): Safety and security target levels. Opportunities and challenges for risk management and risk communication. In: International Journal of Disaster Risk Reduction 2, S. 67–76. Fekete, Alexander (2013): Schlüsselbegriffe im Bevölkerungsschutz zur Untersuchung der Bedeutsamkeit von Infrastrukturen - von Gefährdung und Kritikalität zu Resilienz und persönlichen Infrastrukturen. In: Christoph Unger, Thomas Mitschke und Dirk Freudenberg (Hg.): Krisenmanagement - Notfallplanung - Bevölkerungsschutz. Festschrift anlässlich 60 Jahre Ausbildung im Bevölkerungsschutz, dargebracht von Partnern, Freunden und Mitarbeitern des Bundesamtes für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe. Berlin: Duncker & Humblot, S. 327–340. Fekete, Alexander; Grinda, Christiane; Norf, Celia (2016): Resilienz in der Risikound Katastrophenforschung: Perspektiven für disziplinübergreifende Arbeitsfelder. In: Rüdiger Wink (Hg.): Multidisziplinäre Perspektiven der Resilienzforschung. Wiesbaden: Springer, S. 215–231. 7. Literaturverzeichnis 336 Finnemore, Martha; Sikkink, Kathryn (1998): International Norm Dynamics and Political Change. In: International Organization 52 (4), S. 887–917. Fischer, Frank (2007): Deliberative Policy Analysis as Pratical Reasoning: Integrating Empirical and Normative Arguments. In: Frank Fischer, Gerald Miller und Mara S. Sidney (Hg.): Handbook of public policy analysis. Theory, politics, and methods. Boca Raton: CRC/Taylor & Francis, S. 223–236. Fischer, Frank; Forester, John (Hg.) (1993): The Argumentative turn in policy analysis and planning. Durham: Duke University Press. Fjäder, Christian (2014): The nation-state, national security and resilience in the age of globalisation. In: Resilience 2 (2), S. 114–129. Fleischhauer, Mark; Greiving, Stefan; Flex, Florian; Scheibel, Marc; Stickler, Therese; Sereinig, Norbert et al. (2012): Improving the active involvement of stakeholders and the public in flood risk management - tools of an involvement strategy and case study results from Austria, Germany and Italy. In: Natural Hazards and Earth System Science 12 (9), S. 2785–2798. Folke, Carl; Carpenter, Stephen R.; Walker, Brian; Scheffer, Marten; Chapin, Terry; Rockström, Johan (2010): Resilience Thinking: Integrating Resilience, Adaptability and Transformability. In: Ecology and Society 15 (4). Online verfügbar unter https://www.ecologyandsociety.org/vol15/iss4/art20/, zuletzt geprüft am 14.08.2018. Foot, Rosemary; Walter, Andrew (2012): Global norms and major state behaviour. The cases of China and the United States. In: European Journal of International Relations 19 (2), S. 329–352. Förster, Annette (2017): Die Normalisierung der Ausnahme? 15 Jahre Ausnahmezustand in den USA. In: Matthias Lemke (Hg.): Ausnahmezustand. Theoriegeschichte, Anwendungen, Perspektiven. Wiesbaden: Springer VS, S. 303–319. Fra.Paleo, Urbano (Hg.) (2015): Risk Governance. The Articulation of Hazard, Politics and Ecology. Dordrecht, Heidelberg, New York, London: Springer. Frenkel, Michal (2016): The Politics of Translation. How State-Level Political Relations Affect the Cross-National Travel of Management Ideas. In: Organization 12 (2), S. 275–301. Freudenberg, Dirk (2011): Bevölkerungsschutz in Deutschland - Der 11. September 2001 als Trigger für die Transformation der deutschen Sicherheitsarchitektur. In: Thomas Jäger (Hg.): Die Welt nach 9/11. Auswirkungen des Terrorismus auf Staatenwelt und Gesellschaft. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 702–716. Frevel, Bernhard (2016): Sicherheit. Ein (un)stillbares Grundbedürfnis. Wiesbaden: Springer VS. Frevel, Bernhard; Wendekamm, Michaela (Hg.) (2017): Sicherheitsproduktion zwischen Staat, Markt und Zivilgesellschaft. Wiesbaden: Springer VS. Fuchs, Doris (2007 a): Business power in global governance. Boulder: Lynne Rienner Publishers. 7. Literaturverzeichnis 337 Fuchs, Doris (2007 b): Determinanten der Diffusion: eine empirische Analyse politikfeldübergreifender Dynamiken. In: Katharina Holzinger, Helge Jörgens und Christoph Knill (Hg.): Transfer, Konvergenz und Diffusion von Politiken. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 180–199. Fuchs, Doris; Glaab, Katharina (2011): Material power and normative conflict in global and local agrifood governance: The lessons of ‘Golden Rice’ in India. In: Food Policy 36 (6), S. 729–735. Gall, Melanie; Cutter, Susan L.; Nguyen, Khai Hoan (2014): Governance in Disaster Risk Management. Peking: Integrated Research on Disaster Risk (IRDR). Gander, Hans-Helmuth; Perron, Walter; Poscher, Ralf; Riescher, Gisela; Würtenberger, Thomas (Hg.) (2012): Resilienz in der offenen Gesellschaft. Symposium des Centre for Security and Society. Baden-Baden: Nomos. Garrelts, Heiko; Lange, Hellmuth; Flitner, Michael (2008): Anpassung an den Klimawandel: Siedlungsplanung in Flussgebieten. Wandel und Herausforderungen im Politikfeld Hochwasserschutz. In: RaumPlanung 137, S. 72–76. Garsten, Christina; Jacobsson, Kerstin (2013): Post-Political Regulation. Soft Power and Post-Political Visions in Global Governance. In: Critical Sociology 39 (3), S. 421–437. Geaves, Linda H.; Penning-Rowsell, Edmund C. (2016): Flood Risk Management as a public or a private good, and the implications for stakeholder engagement. In: Environmental Science & Policy 55, S. 281–291. Geier, Wolfram (2013): Bevölkerungsschutz, Politik und Wissenschaft - analytischzeitgeschichtliche Aspekte bei der Betrachtung eines Stiefkindes der Innenpolitik. In: Hans-Jürgen Lange, Christian Endreß und Michaela Wendekamm (Hg.): Versicherheitlichung des Bevölkerungsschutzes. Wiesbaden: Springer VS, S. 27– 47. Geier, Wolfram (2017): Strukturen, Zuständigkeiten, Aufgaben und Akteure. In: Harald Karutz, Wolfram Geier und Thomas Mitschke (Hg.): Bevölkerungsschutz. Notfallvorsorge und Krisenmanagement in Theorie und Praxis. Berlin, Heidelberg: Springer, S. 93–128. Gerschewski, Johannes (2016): Pfadabhängigkeit in der Vergleichenden Politikwissenschaft. In: Hans-Joachim Lauth, Marianne Kneuer und Gert Pickel (Hg.): Handbuch Vergleichende Politikwissenschaft. Wiesbaden: Springer VS, S. 235– 245. Giddens, Anthony (2006): The constitution of society. Introduction of the theory of structuration. Berkeley: University of California Press. Gilardi, Fabrizio (2013): Transnational diffusion: Norms, ideas, and policies. In: Walter Carlsnaes, Thomas Risse-Kappen und Beth A. Simmons (Hg.): Handbook of international relations. 2. Auflage. Thousand Oaks, California: Sage Publications, S. 453–477. Gläser, Jochen; Laudel, Grit (2010): Experteninterviews und qualitative Inhaltsanalyse als Instrumente rekonstruierender Untersuchungen. 4. Auflage. Wiesbaden: VS-Verlag für Sozialwissenschaften. 7. Literaturverzeichnis 338 González, Thalia (2016): From Global to Local: Domestic Human Rights Norms in Theory and Practice. In: Howard Law Journal 59 (2), S. 373–412. Götz, Volkmar; Geis, Max-Emanuel (2017): Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht. Ein Studienbuch. 16., neu bearbeitete Auflage. München: C.H. Beck. Gowan, Monica E.; Sloan, Jeff A.; Kirk, Ray C. (2015): Prepared for what? addressing the disaster readiness gap beyond preparedness for survival. In: BioMed Central public health 15, S. 1139. Graham, John (2010): Why Governments Need Guidelines for Risk Assessment and Management. In: OECD (Hg.): Risk and regulatory policy. Improving the governance of risk. Paris: OECD, S. 237–247. Gralepois, Mathilde; Larrue, Corinne; Wiering, Mark; Crabbé, Ann; Tapsell, Sue; Mees, Hannelore; Ek, Kristina; Szwed, Malgorzata (2016): Is flood defense changing in nature? Shifts in the flood defense strategy in six European countries. In: Ecology and Society 21 (4). Online verfügbar unter https://doi.org/10.5751/ES-089 07-210437, zuletzt geprüft am 17.04.2018. Grande, Edgar; Zangl, Bernhard (2011): Varieties of Preventive Governance in World Risk Society. Paper presented at the annual meeting of the International Studies Association Annual Conference "Global Governance: Political Authority in Transition", Montreal. Ludwig-Maximilians-Universität München, Geschwister Scholl Institut für Politikwissenschaft. Online verfügbar unter http://c itation.allacademic.com/meta/p_mla_apa_research_citation/5/0/0/7/5/pages5007 56/p500756-1.php, zuletzt geprüft am 11.08.2016. Groenemeyer, Axel (2010): Wege der Sicherheitsgesellschaft. Transformationen der Konstruktion und Regulierung von Unsicherheiten. In: Axel Groenemeyer (Hg.): Wege der Sicherheitsgesellschaft. Gesellschaftliche Transformationen der Konstruktion und Regulierung innerer Unsicherheiten. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 7–19. Groß, Lisa (2015): The journey from global to local: Norm promotion, contestation and localisation in post-war Kosovo. In: Journal of International Relations and Development 18 (3), S. 311–336. Grove, Kevin (2012): Preempting the next disaster. Catastrophe insurance and the financialization of disaster management. In: Security Dialogue 43 (2), S. 139–155. Grove, Kevin (2014): Agency, affect, and the immunological politics of disaster resilience. In: Environment and Planning D: Society and Space 32 (2), S. 240–256. Grove, Kevin (2016): Catstrophe insurance and the biopolitics of climate change adaption. In: Shannon O'Lear und Simon Dalby (Hg.): Reframing climate change. Constructing ecological geopolitics. Abingdon, Oxon, New York: Routledge. Grünewald, Uwe; Merz, Bruno (2003): Hintergrund, Zielsetzung und Vorgehensweise. In: Deutsches Komitee für Katastrophenvorsorge e. V. (DKKV) (Hg.): Hochwasservorsorge in Deutschland. Lernen aus der Katastrophe 2002 im Elbegebiet. Bonn: DKKV, Der Vorstand, S. 8–25. Gusy, Christoph (2013 a): Katastrophenschutzrecht - Zur Situation eines Rechtsgebietes im Wandel. In: Hans-Jürgen Lange, Christian Endreß und Michaela Wendekamm (Hg.): Versicherheitlichung des Bevölkerungsschutzes. Wiesbaden: Springer VS, S. 207–220. 7. Literaturverzeichnis 339 Gusy, Christoph (2013 b): Resilient Societies. Staatliche Katastrophenschutzverantwortung und Selbsthilfefähigkeit der Gesellschaft. In: Dirk Heckmann, Ralf P. Schenke und Gernot Sydow (Hg.): Verfassungsstaatlichkeit im Wandel. Festschrift für Thomas Würtenberger zum 70. Geburtstag. Berlin: Duncker et Humblot, S. 995–1010. Gusy, Christoph; Kugelmann, Dieter; Würtenberger, Thomas (Hg.) (2017): Rechtshandbuch Zivile Sicherheit. Berlin, Heidelberg: Springer. Haas, Peter M. (1998): Compliance with EU directives. Insights from international relations and comparative politics. In: Journal of European Public Policy 5 (1), S. 17–37. Habegger, Beat (2008): Risk Analysis and Management in a Dynamic Risk Landscape. In: Beat Habegger (Hg.): International handbook on risk analysis and management. Professional experiences. Zürich: Center for Security Studies, S. 13– 32. Hagmann, Jonas; Dunn Cavelty, Myriam (2012): National risk registers. Security scientism and the propagation of permanent insecurity. In: Security Dialogue 43 (1), S. 79–96. Hahn, Rüdiger; Weidtmann, Christian (2015): Transnational Governance, Deliberative Democracy, and the Legitimacy of ISO 26000. Analyzing the Case of a Global Multistakeholder Process. In: Business & Society 55 (1), S. 90–129. Hall, Peter A. (1993): Policy Paradigms, Social Learning, and the State. The Case of Economic Policymaking in Britain. In: Comparative Politics 25 (3), S. 275–296. Hannigan, John A. (2012): Disasters without borders. The international politics of natural disasters. Cambridge: Polity Press. Hartmann, Thomas; Albrecht, Juliane (2014): From Flood Protection to Flood Risk Management. Condition-Based and Performance-Based Regulations in German Water Law. In: Journal of Environmental Law 26 (2), S. 243–268. Hartmann, Thomas; Driessen, Peter (2017): The flood risk management plan. Towards spatial water governance. In: Journal of Flood Risk Management 10 (2), S. 145–154. Hartmann, Thomas; Spit, Tejo (2016): Legitimizing differentiated flood protection levels – Consequences of the European flood risk management plan. In: Environmental Science & Policy 55, S. 361–367. Hauswald, Rico (2005): Das totale Thema: Die Flut und der diskursive Ausnahmezustand. In: Dominik Schrage (Hg.): Die Flut. Diskursanalysen zum Dresdner Hochwasser im August 2002. Münster: Monsenstein und Vannerdat, S. 33–60. Haverkamp, Rita; Kaufmann, Stefan; Zoche, Peter (2011): Einführung in den Band. In: Peter Zoche, Stefan Kaufmann und Rita Haverkamp (Hg.): Zivile Sicherheit. Gesellschaftliche Dimensionen gegenwärtiger Sicherheitspolitiken. Bielefeld: transcript Verlag, S. 9–18. Hegemann, Hendrik; Bossong, Raphael (2013): ANVIL Analysis of Civil Security Systems in Europe. Country Study: Germany. Hamburg: Institute for Peace Research and Security Policy at the University of Hamburg. 7. Literaturverzeichnis 340 Heimerl, Stephan; Meyer, Heribert (Hg.) (2014): Vorsorgender und nachsorgender Hochwasserschutz. Ausgewählte Beiträge aus der Fachzeitschrift Wasserwirtschaft. Wiesbaden: Springer Vieweg. Heintz, Bettina; Müller, Dagmar; Schiener, Heike (2006): Menschenrechte im Kontext der Weltgesellschaft. Die weltgesellschaftliche Institutionalisierung von Frauenrechten und ihre Umsetzung in Deutschland, der Schweiz und Marokko. In: Zeitschrift für Soziologie 35 (6), S. 88. Heintz, Marc Daniel; Hagemeier-Klose, Maria; Wagner, Klaus (2012): Towards a Risk Governance Culture in Flood Policy—Findings from the Implementation of the “Floods Directive” in Germany. In: Water 4 (1), S. 135–156. Heintz, Marc Daniel; Pohl, Jürgen (2014): Akzeptanz und Umsetzung der EG- Hochwasserrisikomanagement-Richtlinie in der Wasserwirtschaftsverwaltung. In: Stephan Heimerl und Heribert Meyer (Hg.): Vorsorgender und nachsorgender Hochwasserschutz. Ausgewählte Beiträge aus der Fachzeitschrift Wasserwirtschaft. Wiesbaden: Springer Vieweg, S. 270–275. Helm, Patrick (2015): Risk and resilience: strategies for security. In: Civil Engineering and Environmental Systems 32 (1-2), S. 100–118. Henn, Philipp; Vowe, Gerhard (2015): Facetten von Sicherheit und Unsicherheit. Welches Bild von Terrorismus, Kriminalität und Katastrophen zeigen die Medien? In: Medien & Kommunikationswissenschaft 63 (3), S. 341–362. Herdmann, Frank (2012): ISO 31000 and DIN. Memo for G31000 - Global Institute for Risk Management Standards. Berlin: Auxilium Management Service.. Online verfügbar unter http://herdmann.de/pdf/AMS%20-%20ISO%2031000%20an d%20DIN.pdf, zuletzt geprüft am 09.09.2016. Herdmann, Frank; Jovanovic, Alexandar (2014): Risikomanagement nach ISO 31000 in Deutschland. Stand und Herausforderungen. Präsentation am Steinbeis-Tag 2014. Berlin: Auxilium Management Service. Stuttgart, 26.09.2014. Hess, Josef Th. (2008): Schutzziele im Umgang mit Naturrisiken in der Schweiz. Dissertation. ETH Zürich, Zürich. Online verfügbar unter http://e-collection.lib rary.ethz.ch/eserv/eth:31113/eth-31113-02.pdf, zuletzt geprüft am 09.02.2016. Higgins, Winton; Tamm Hallström, Kristina (2007): Standardization, Globalization and Rationalities of Government. In: Organization 14 (5), S. 685–704. Hille, Ralf (2004): Risikobewertung und Gefahrenabwehr. In: Technische Überwachung 45 (1-2), S. 43–48. Holling, Crawford S. (1973): Resilience and Stability of Ecological Systems. In: Annual Review of Ecology and Systematics 4 (1), S. 1–23. Hood, Christopher (2011): The Blame game. Spin, Bureaucracy, and Self-Preservation in Government. Princeton: Princeton University Press. Hood, Christopher; Rothstein, Henry; Baldwin, Robert (2001): The government of risk. Understanding risk regulation regimes. Oxford, New York: Oxford University Press. Hopkin, Paul (2010): Fundamentals of Risk Management. Understanding, Evaluating and Implementing Effective Risk Management. London: Kogan Page Limited. 7. Literaturverzeichnis 341 Huber, Michael (2008): Fundamental Ignorance in the Regulation of Reactor Safety and Flooding: Risks of Knowledge Management in the Risk Society. In: Nico Stehr und Bernd Weiler (Hg.): Who Owns Knowledge? Knowledge and the law. New Brunswick: Transaction Publishers, S. 107–123. Huber, Michael (2011): Insuring climate change. Managing Political and Economic Uncertainties in Flood Management. In: Gabriele Gramelsberger und Johann Feichter (Hg.): Climate change and policy. The calculability of climate change and the challenge of uncertainty. Heidelberg, New York: Springer, S. 145–158. Huber, Michael; Rothstein, Henry (2013): The risk organisation: or how organisations reconcile themselves to failure. In: Journal of Risk Research 16 (6), S. 651–675. Huber, Peter (2009): Risk Decisions in German Constitutional and Administrative Law. In: Gordon R. Woodman und Diethelm Klippel (Hg.): Risk and the law. London: Routledge Cavendish. Huelss, Hendrik (2017): After decision-making. The operationalization of norms in International Relations. In: International Theory 9 (3), S. 381–409. Hutter, Gérard; Leibenath, Markus; Mattissek, Annika (2014): Governing Through Resilience? Exploring Flood Protection in Dresden, Germany. In: Social Sciences 3 (2), S. 272–287. Ingebritsen, Christine (2016): Norm Entrepreneurs. Scandinavia’s Role in World Politics. In: Cooperation and Conflict 37 (1), S. 11–23. International Decade for Natural Disaster Reduction (1994): Yokohama Strategy and Plan of Action for a Safer World. Guidelines for Natural Disaster Prevention, Preparedness and Mitigation. Online verfügbar unter http://www.preventio nweb.net/files/8241_doc6841contenido1.pdf, zuletzt geprüft am 04.08.2016. Jachs, Siegfried (2011): Einführung in das Katastrophenmanagement. Hamburg: Tredition. Jacob, Suraj; Scherpereel, John A.; Adams, Melinda (2017): Will rising powers undermine global norms? The case of gender-balanced decision-making. In: European Journal of International Relations 23 (4), S. 780–808. Jahn, Detlef (2015): Diffusion. In: Georg Wenzelburger und Reimut Zohlnhöfer (Hg.): Handbuch Policy-Forschung. Wiesbaden: Springer VS, S. 247–276. Jasanoff, Sheila (2010): Beyond Calculation. A Democratic Response to Risk. In: Andrew Lakoff (Hg.): Disaster and the politics of intervention. New York: Columbia University Press, S. 15–40. Joseph, Jonathan (2013): Resilience as embedded neoliberalism: a governmentality approach. In: Resilience 1 (1), S. 38–52. Kadri, Farid; Birregah, Babiga; Châtelet, Eric (2014): The Impact of Natural Disasters on Critical Infrastructures. A Domino Effect-based Study. In: Journal of Homeland Security and Emergency Management 11 (2), S. 217–241. Kairies-Lamp, Nina; Schuster, Ferdinand; Kaufhold, Christian; Gerding, Christian (2017): Vernetzte Sicherheit – eine Herausforderung für Bund, Länder und Kommunen. In: Public Governance. Zeitschrift für öffentliches Management 13 (2), S. 6–12. 7. Literaturverzeichnis 342 Karutz, Harald; Geier, Wolfram; Mitschke, Thomas (Hg.) (2017): Bevölkerungsschutz. Notfallvorsorge und Krisenmanagement in Theorie und Praxis. Berlin, Heidelberg: Springer. Käslin, Bruno (2008): Early Detection and Management of Emerging Risks in the Financial Services Industry: Lessons from the Insurance Business. In: Beat Habegger (Hg.): International handbook on risk analysis and management. Professional experiences. Zürich: Center for Security Studies, S. 155–174. Katzenstein, Peter J. (Hg.) (1996): The culture of national security. Norms and identity in world politics. New York: Columbia University Press. Kaufmann, Florentin von (2012 a): Bevölkerungsschutz in Zeiten der asymmetrischen Bedrohung - bedingt einsatzklar? In: Jochen Kleinschmidt, Falko Schmid, Bernhard Schreyer und Ralf Walkenhaus (Hg.): Der terrorisierte Staat. Entgrenzungsphänomene politischer Gewalt. Stuttgart: Steiner, S. 73–96. Kaufmann, Franz-Xaver (2012 b): Sicherheit als soziologisches und sozialpolitisches Problem. Untersuchungen zu einer Wertidee hochdifferenzierter Gesellschaften. Berlin, Münster: Lit Verlag. Kaufmann, Stefan; Blum, Sabine (2012): Governing (In-)Security: The Rise of Resilience. In: Hans-Helmuth Gander, Walter Perron, Ralf Poscher, Gisela Riescher und Thomas Würtenberger (Hg.): Resilienz in der offenen Gesellschaft. Symposium des Centre for Security and Society. Baden-Baden: Nomos, S. 235–257. Keck, Margaret E.; Sikkink, Kathryn (1999): Transnational advocacy networks in international and regional politics. In: International Social Science Journal 51 (159), S. 89–101. Keck, Markus; Sakdapolrak, Patrick (2013): What is social resilience? Lessons learned and ways forward. In: Erdkunde 67 (1), S. 5–19. Kelman, Ilan (2013): Disaster Mitigation is Cost Effective. Washington:World Bank. Online verfügbar unter http://siteresources.worldbank.org/EXTNWDR20 13/Resources/8258024-1352909193861/8936935-1356011448215/8986901-138056 8255405/WDR14_bp_Disaster_Mitigation_is_Cost_Effective_Kelman.pdf, zuletzt geprüft am 12.02.2018. Kelman, Ilan (2015): Climate Change and the Sendai Framework for Disaster Risk Reduction. In: International Journal of Disaster Risk Science 6 (2), S. 117–127. Kerkhoffs, Theo J. (2017): Evaluating the Dutch National Risk Assessment. Drawing Lessons from a Comparison with European Counterparts. Master thesis. Radboud University, Nijmegen. Online verfügbar unter https://theses.ubn.ru.nl/ bitstream/handle/123456789/4564/16_17_016%20mathesis%20Theo%20Kerckh offs_4780884_-_Evaluating_the_Dutch_National_Risk_Assessment.pdf?sequenc e=1, zuletzt geprüft am 20.07.2018. Kerwer, Dieter (2005): Rules that Many Use. Standards and Global Regulation. In: Governance 18 (4), S. 611–632. Kim, Young Soo (2014): International norms and distinctive policy choices in global AIDS funding. Comparative case studies of Norway and Belgium. In: Comparative European Politics 12 (3), S. 319–342. 7. Literaturverzeichnis 343 Kjellgren, Stina (2013): Exploring local risk managers' use of flood hazard maps for risk communication purposes in Baden-Württemberg. In: Natural Hazards and Earth System Science 13 (7), S. 1857–1872. Kjellgren, Stina (2016): Chance at foresight - risk of misuse? An empirical study of scenario simulation for natural hazard risk management. Dissertation. Universität Stuttgart, Stuttgart. Online verfügbar unter https://elib.uni-stuttgart.de/handl e/11682/9096, zuletzt geprüft am 05.04.2018. Klijn, Frans; Samuels, Paul; van Os, Ad (2008): Towards flood risk management in the EU. State of affairs with examples from various European countries. In: International Journal of River Basin Management 6 (4), S. 307–321. Klinke, Andreas; Renn, Ortwin (2012): Adaptive and Integrative Governance on Risk and Uncertainty. In: Journal of Risk Research 15 (3), S. 273–292. Kloepfer, Michael (2008 a): Einführung. In: Michael Kloepfer (Hg.): Katastrophenrecht: Grundlagen und Perspektiven. Baden-Baden: Nomos, S. 9–14. Kloepfer, Michael (Hg.) (2008 b): Katastrophenrecht: Grundlagen und Perspektiven. Baden-Baden: Nomos. Kolliarakis, Georgios (2013): Der Umgang mit Ungewissheit in der Politik ziviler Sicherheit. In: Sabina Jeschke, Eva-Maria Jakobs und Alicia Dröge (Hg.): Exploring Uncertainty. Ungewissheit und Unsicherheit im interdisziplinären Diskurs. Wiesbaden: Springer Gabler, S. 313–332. Kreibich, Heidi; Bubeck, Philip; van Vliet, Mathijs; Moel, Hans de (2015): A review of damage-reducing measures to manage fluvial flood risks in a changing climate. In: Mitigation and Adaptation Strategies for Global Change 20 (6), S. 967–989. Krieger, Kristian (2011): Putting varieties of risk-based governance into institutional context. The case of flood management regimes in Germany and England in the 1990 s and 2000 s. Dissertation. King's College, London. Online verfügbar unter https://kclpure.kcl.ac.uk/portal/files/12927680/Studentthesis-Kristian_Krie ger_2012.pdf, zuletzt geprüft am 19.04.2018. Krieger, Kristian (2013): The limits and variety of risk-based governance: The case of flood management in Germany and England. In: Regulation & Governance 7 (2), S. 236–257. Krieger, Kristian (2016): Resilience and risk studies. In: Adam Burgess, Alberto Alemanno und Jens Zinn (Hg.): Routledge handbook of risk studies. London: Routledge, S. 335–343. Krings, Susanne; Mayer, Julia (2014): Resilienz im Bevölkerungsschutz. In: Uwe Bargstedt, Günter Horn und Amanda van Vegten (Hg.): Resilienz in Organisationen stärken. Vorbeugung und Bewältigung von kritischen Situationen. Frankfurt am Main: Verlag für Polizeiwissenschaft, S. 113–128. Krücken, Georg (1997): Risikotransformation. Die politische Regulierung technisch-ökologischer Gefahren in der Risikogesellschaft. Opladen: Westdeutscher Verlag. Kruse, Sylvia (2010): Vorsorgendes Hochwassermanagement im Wandel. Ein sozial-ökologisches Raumkonzept für den Umgang mit Hochwasser. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. 7. Literaturverzeichnis 344 Kuckartz, Udo (2016): Qualitative Inhaltsanalyse. Methoden, Praxis, Computerunterstützung. 3., überarbeitete Auflage. Weinheim, Basel: Beltz Juventa. Kuhlicke, Christian (2013): Resilience: a capacity and a myth: findings from an indepth case study in disaster management research. In: Natural Hazards 67 (1), S. 61–76. Kuhlicke, Christian; Callsen, Ines; Begg, Chloe (2016): Reputational risks and participation in flood risk management and the public debate about the 2013 flood in Germany. In: Environmental Science & Policy 55, S. 318–325. Kuhlicke, Christian; Demeritt, David (2016): Adaptive and risk-based approaches to climate change and the management of uncertainty and institutional risk: The case of future flooding in England. In: Global Environmental Change 37, S. 56–68. Kuhlicke, Christian; Steinführer, Annett (2006): Wie vorbereitet ist die Bevölkerung auf ein Hochwasserrisikomanagement? Lehren aus dem Hochwasser 2002. In: Robert Jüpner (Hg.): Beiträge zur Konferenz "Strategien und Instrumente zur Verbesserung des Vorbeugenden Hochwasserschutzes". 23. - 25. November 2006 in Tangermünde. Aachen: Shaker. Kuhlmey, Marcel; Freudenberg, Dirk (Hg.) (2016): Krisenmanagement - Bevölkerungsschutz. Lehrstoffsammlung. Berlin: Duncker & Humblot. Kühn, Florian P. (2017): Risikopolitik. Eine Einführung. Wiesbaden: Springer VS. Kutschker, Thomas; Glade, Thomas (2016): Unwetter! - Starkregen als Herausforderung für den anwendungsbezogenen Bevölkerungsschutz. In: Marcel Kuhlmey und Dirk Freudenberg (Hg.): Krisenmanagement - Bevölkerungsschutz. Lehrstoffsammlung. Berlin: Duncker & Humblot, S. 465–489. Lakoff, Andrew (2007): Preparing for the Next Emergency. In: Public Culture 19 (2), S. 247–271. Lakoff, Andrew (2010): Introduction. In: Andrew Lakoff (Hg.): Disaster and the politics of intervention. New York: Columbia University Press, S. 1–12. Lalonde, Carole; Boiral, Olivier (2012): Managing risks through ISO 31000. A critical analysis. In: Risk Management 14 (4), S. 272–300. Lamond, Jessica; Mannakkara, Sandeeka; Wilkinson, Suzanne (2013): Build Back Better principles for post‐disaster structural improvements. In: Structural Survey 31 (4), S. 314–327. Lange, Hans-Jürgen; Endreß, Christian (2013 a): Bevölkerungsschutz als integraler Bestandteil der Sicherheitsarchitektur. In: Hans-Jürgen Lange, Christian Endreß und Michaela Wendekamm (Hg.): Versicherheitlichung des Bevölkerungsschutzes. Wiesbaden: Springer VS, S. 9–25. Lange, Hans-Jürgen; Endreß, Christian (2013 b): Der Bevölkerungsschutz im System der Inneren Sicherheit. In: Christoph Unger, Thomas Mitschke und Dirk Freudenberg (Hg.): Krisenmanagement - Notfallplanung - Bevölkerungsschutz. Festschrift anlässlich 60 Jahre Ausbildung im Bevölkerungsschutz, dargebracht von Partnern, Freunden und Mitarbeitern des Bundesamtes für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe. Berlin: Duncker & Humblot, S. 559–581. 7. Literaturverzeichnis 345 Lange, Hellmuth; Garrelts, Heiko (2007): Risk Management at the Science–Policy Interface: Two Contrasting Cases in the Field of Flood Protection in Germany. In: Journal of Environmental Policy & Planning 9 (3-4), S. 263–279. Laniak, Gerard F.; Olchin, Gabriel; Goodall, Jonathan; Voinov, Alexey; Hill, Mary; Glynn, Pierre et al. (2013): Integrated environmental modeling. A vision and roadmap for the future. In: Environmental Modelling & Software 39, S. 3–23. Lantis, Jeffrey S. (2017): Theories of International Norm Contestation: Structure and Outcomes (Oxford Research Encyclopedia of Politics). Online verfügbar unter https://www.oxfordre.com/politics/politics/view/10.1093/acrefore/978019022 8637.001.0001/acrefore-9780190228637-e-590, zuletzt geprüft am 18.08.2019. Latour, Bruno (1986): The Powers of Association. In: John Law (Hg.): Power, Action and Belief. A New Sociology of Knowledge? London: Routledge & Kegan Paul Books, S. 264–280. LAWA (1995): Leitlinien für einen zukunftsweisenden Hochwasserschutz. Hochwasser - Ursachen und Konsequenzen. Im Auftrag der Umweltministerkonferenz. Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft Wasser. LAWA (2010): Empfehlungen zur Aufstellung von Hochwassergefahrenkarten und Hochwasserrisikokarten. Beschlossen auf der 139. LAWA-VV am 25./26. März 2010 in Dresden. Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft Wasser. Dresden. LAWA (2013): Empfehlungen zur Aufstellung von Hochwasserrisikomanagementplänen. Beschlossen auf der 146. LAWA-VV am 26. / 27. September 2013 in Tangermünde. Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft Wasser. Magdeburg. LAWA (2014): Nationales Hochwasserschutzprogramm. Kriterien und Bewertungsmaßstäbe für die Identifikation und Priorisierung von wirksamen Maßnahmen sowie ein Vorschlag für die Liste der prioritären Maßnahmen zur Verbesserung des präventiven Hochwasserschutzes. Beschlossen auf der Sonderkonferenz der LAWA-VV am 29. September 2014 in Berlin. Bund/ Länder-Arbeitsgemeinschaft Wasser. Kiel. LAWA (2017): Empfehlungen für die Überprüfung der vorläufigen Bewertung des Hochwasserrisikos und der Risikogebiete nach EU-HWRM-RL. Beschlossen auf der 153. LAWA-Vollversammlung, 16./17. März 2017 in Karlsruhe. Bund/ Länder-Arbeitsgemeinschaft Wasser. Dresden. Leitch, Matthew (2010): ISO 31000:2009 - The new international standard on risk management. In: Risk Analysis 30 (6), S. 887–892. Lendvai, Noémi; Stubbs, Paul (2007): Policies as Translation: situating trans-national social policies. In: Susan M. Hodgson und Zoe Irving (Hg.): Policy Reconsidered: meanings, politics and practices. Bristol: Policy Press, S. 173–189. Lessenich, Stephan (2010): Soziologie der Sozialpolitik. In: Georg Kneer und Markus Schroer (Hg.): Handbuch Spezielle Soziologien. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 555–568. Levi-Faur, David (Hg.) (2014): The Oxford handbook of governance. New York: Oxford University Press. Loader, Ian; Walker, Neil (2007): Civilizing security. Cambridge: Cambridge University Press. 7. Literaturverzeichnis 346 Longstaff, Patricia H. (2012): Complexity and Resilience: Concepts for Community Security. In: Hans-Helmuth Gander, Walter Perron, Ralf Poscher, Gisela Riescher und Thomas Würtenberger (Hg.): Resilienz in der offenen Gesellschaft. Symposium des Centre for Security and Society. Baden-Baden: Nomos, S. 259– 279. Lowenhaupt Tsing, Anna; Gluck, Carol (Hg.) (2009): Words in motion. Toward a global lexicon. Durham, London: Duke University Press. Luhmann, Niklas (1991): Soziologie des Risikos. Berlin: De Gruyter. Lynn, Laurence E. (2014): The Many Faces of Governance: Adaptation? Transformation? Both? Neither? In: David Levi-Faur (Hg.): The Oxford handbook of governance. New York: Oxford University Press, S. 49–64. Maclean, Kirsten; Ross, Helen; Cuthill, Michael; Witt, Bradd (2016): Converging disciplinary understandings of social aspects of resilience. In: Journal of Environmental Planning and Management 60 (3), S. 519–537. Maier-Borst, Haluka; Lüdemann, Dagny (2013): Alles nur Alarmismus? In: ZEIT online, 06.12.2013. Online verfügbar unter http://www.zeit.de/wissen/2013-12/or kan-xaver-faq, zuletzt geprüft am 10.11.2014. Majone, Giandomenico (2010): Strategic Issues in Risk Regulation and Risk Management. In: OECD (Hg.): Risk and regulatory policy. Improving the governance of risk. Paris: OECD, S. 93–131. Marciniak, Angela (2015): Politische Sicherheit. Zur Geschichte eines umstrittenen Konzepts. Frankfurt am Main, New York: Campus Verlag. Marg, Oskar (2016): Resilienz von Haushalten gegenüber extremen Ereignissen. Schadenserfahrung, Bewältigung und Anpassung bei Hochwasserbetroffenheit. Wiesbaden: Springer VS. Mayring, Philipp (2016): Einführung in die qualitative Sozialforschung. 6., neu ausgestattete Auflage. Weinheim: Beltz. Mechler, Reinhard (2005): Cost-benefit Analysis of Natural Disaster Risk Management in Developing Countries. Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit GmbH. Online verfügbar unter http://pure.iiasa.ac.at/7320/1/Cost-B- A.pdf, zuletzt geprüft am 12.02.2018. Medd, Will; Marvin, Simon (2005): From the Politics of Urgency to the Governance of Preparedness. A Research Agenda on Urban Vulnerability. In: Journal of Contingencies and Crisis Management 13 (2), S. 44–49. Mercer, Jessica (2010): Disaster risk reduction or climate change adaptation: Are we reinventing the wheel? In: Journal of International Development 22 (2), S. 247– 264. Methmann, Chris; Oels, Angela (2015): From 'fearing' to 'empowering' climate refugees: Governing climate-induced migration in the name of resilience. In: Security Dialogue 46 (1), S. 51–68. 7. Literaturverzeichnis 347 Meuser, Michael; Nagel, Ulrike (1991): ExpertInneninterviews - vielfach erprobt, wenig bedacht. Ein Beitrag zur qualitativen Methodendiskussion. In: Detlef Garz und Klaus Kraimer (Hg.): Qualitativ-empirische Sozialforschung. Konzepte, Methoden, Analysen. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 441– 471. Meuser, Michael; Nagel, Ulrike (2009): Das Experteninterview - konzeptionelle Grundlagen und methodische Anlagen. In: Susanne Pickel, Gert Pickel, Hans- Joachim Lauth und Detlef Jahn (Hg.): Methoden der vergleichenden Politikund Sozialwissenschaft. Neue Entwicklungen und Anwendungen. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 465–479. Meyen, Michael; Karidi, Maria; Hartmann, Silja; Weiß, Matthias; Högl, Martin (2017): Der Resilienzdiskurs. Eine Foucault’sche Diskursanalyse. In: GAIA - Ecological Perspectives for Science and Society 26 (1), S. 166–173. Mildner, Sven (2013): Public participation in the fight against flood. Opportunities and risks of a collaborative Internet platform for security coordination. In: Thomas Köhler und Nina Kahnwald (Hg.): GeNeMe '13 - Gemeinschaften in Neuen Medien. An der Technischen Universität Dresden : am 07. und 08. Oktober 2013 in Dresden. Technische Universität Dresden. Dresden: TUDpress Verlag der Wissenschaften GmbH, S. 13–21. Mintrom, Michael; Norman, Phillipa (2009): Policy Entrepreneurship and Policy Change. In: Policy Studies Journal 37 (4), S. 649–667. Mostert, Erik; Junier, Sandra J. (2009): The European flood risk directive: challenges for research. In: Hydrology and Earth System Sciences Discussions 6 (4), S. 4961– 4988. Motel, Jens; Richter, Martin (2016): Risikomanagement in einer Bundesbehörde. In: Verwaltung & Management 22 (2), S. 73–82. Mukhtarov, Farhad (2014): Rethinking the travel of ideas. Policy translation in the water sector. In: Policy & Politics 42 (1), S. 71–88. Müller, Harald; Below, Alexis; Wisotzki, Simone (2013): Beyond the State: Nongovernmental organizations, the European Union, and the United Nations. In: Harald Müller und Carmen Wunderlich (Hg.): Norm dynamics in multilateral arms control. Interests, conflicts, and justice. Athens: University of Georgia Press, S. 296–336. Müller, Harald; Wunderlich, Carmen (Hg.) (2013): Norm dynamics in multilateral arms control. Interests, conflicts, and justice. Athens: University of Georgia Press. Müller, Uwe (2013): Implementation of the flood risk management directive in selected European countries. In: International Journal of Disaster Risk Science 4 (3), S. 115–125. Munene, Martin Brown; Swartling, Åsa Gerger; Thomalla, Frank (2018): Adaptive governance as a catalyst for transforming the relationship between development and disaster risk through the Sendai Framework? In: International Journal of Disaster Risk Reduction 28, S. 653–663. 7. Literaturverzeichnis 348 Murphy, Craig; Yates, JoAnne (2009): The International Organization for Standardization (ISO). Global governance through voluntary consensus. London, New York: Routledge. Mysiak, Jaroslav; Surminski, Swenja; Thieken, Annegret; Mechler, Reinhard; Aerts, Jeroen C. J. H. (2015): Brief Communication. Sendai Framework for Disaster Risk Reduction – success or warning sign for Paris? In: Natural Hazards and Earth System Sciences Discussions 3 (6), S. 3955–3966. Nakamura, Ayako; Yamamoto, Hiraku (2009): Protecting Human Rights in a “Post-Unilateral” International Society. The Localization of Global Norms and the Limits and Prospects of Global Governance. In: Interdisciplinary Information Sciences 15 (2), S. 147–162. Newig, Jens; Challies, Edward; Jager, Nicolas; Kochskämper, Elisa (2014): What Role for Public Participation in Implementing the EU Floods Directive? A Comparison With the Water Framework Directive, Early Evidence from Germany and a Research Agenda. In: Environmental Policy and Governance 24 (4), S. 275– 288. O'Brien, Geoff; O'Keefe, Phil (2015): Climate Governance and Climate Change and Society. In: Urbano Fra.Paleo (Hg.): Risk Governance. The Articulation of Hazard, Politics and Ecology. Dordrecht, Heidelberg, New York, London: Springer, S. 277–292. OECD (Hg.) (2010): Risk and regulatory policy. Improving the governance of risk. Paris: OECD. Opitz, Sven; Tellmann, Ute (2010): Katastrophale Szenarien – Gegenwärtige Zukunft in Recht und Ökonomie. In: Leviathan: Berliner Zeitschrift für Sozialwissenschaft/Sonderheft (25), S. 27–52. Ozkan, Umut Riza (2013): Translating travelling ideas. The introduction of unemployment insurance in Turkey. In: Global Social Policy 13 (3), S. 239–260. Partzsch, Lena (2014): Die neue Macht von Individuen in der globalen Politik. Wandel durch Prominente, Philanthropen und Social Entrepreneurs. Baden-Baden: Nomos. Pasquaré, Federico A.; Oppizzi, Paolo (2012): How do the media affect public perception of climate change and geohazards? An Italian case study. In: Global and Planetary Change 90-91, S. 152–157. Paul, Regine (2016): Entgegen aller Wahrscheinlichkeiten? Erklärungsansätze für die Diffusion risikobasierter Regulierung im föderalen System Deutschlands. In: Der moderne Staat 9 (2), S. 325–353. Paul, Regine; Bouder, Frédéric; Wesseling, Mara (2015): Risk-based governance against national obstacles? Comparative dynamics of Europeanization in Dutch, French, and German flooding policies. In: Journal of Risk Research, S. 1–20. Paul, Regine; Huber, Michael (2015): Risk-based Regulation in Continental Europe? Explaining the Corporatist Turn to Risk in German Work Safety Policies. In: European Policy Analysis 1 (2), S. 5–33. 7. Literaturverzeichnis 349 Pearson, Lucy; Pelling, Mark (2015): The UN Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015–2030: Negotiation Process and Prospects for Science and Practice. In: Journal of Extreme Events 2 (1), S. 1571001-1–1571001-12. Persson, Martin E.; Napier, Christopher J. (2018): R. J. Chambers on Securities and Obscurities. Making a Case for the Reform of the Law of Company Accounts in the 1970 s. In: Abacus 54 (1), S. 36–65. Pohlmann, Kristine (2012): Rechtliche Rahmenbedingungen der Katastrophenbewältigung. Frankfurt: Peter Lang. Pohlmann, Kristine (2013): Bundeskompetenzen im Bevölkerungsschutz. In: Hans- Jürgen Lange, Christian Endreß und Michaela Wendekamm (Hg.): Versicherheitlichung des Bevölkerungsschutzes. Wiesbaden: Springer VS, S. 249–266. Ponte, Stefano; Gibbon, Peter; Vestergaard, Jakob (2011 a): Conclusion: The Current Status, Limits and Future of 'Governing through Standards'. In: Stefano Ponte, Peter Gibbon und Jakob Vestergaard (Hg.): Governing through Standards. Origins, Drivers and Limitations. Basingstoke: Palgrave Macmillan, S. 289–303. Ponte, Stefano; Gibbon, Peter; Vestergaard, Jakob (Hg.) (2011 b): Governing through Standards. Origins, Drivers and Limitations. Basingstoke: Palgrave Macmillan. Posner, Richard A. (2004): Catastrophe. Risk and response. Oxford, New York: Oxford University Press. Powell, Walter W.; Gammal, Denise L.; Simard, Caroline (1996): Close Encounters: The Circulation and Reception of Managerial Practices in the San Francisco Bay Area Nonprofit Community. In: Barbara Czarniawska und Guje Sevón (Hg.): Translating Organizational Change. Berlin, New York: De Gruyter, S. 233–258. Power, Michael (1999): The audit society. Rituals of verification. Oxford, New York: Oxford University Press. Power, Michael (2004): The risk management of everything. Rethinking the politics of uncertainty. London: Demos. Power, Michael (2007): Organized uncertainty. Designing a world of risk management. Oxford, New York: Oxford University Press. Prior, Tim; Roth, Florian (2015): Global Disaster Politics Post Sendai. Zürich: Center for Security Studies. Online verfügbar unter http://www.css.ethz.ch/content/ dam/ethz/special-interest/gess/cis/center-for-securities-studies/pdfs/CSSAnalyse17 3-EN.pdf, zuletzt geprüft am 05.08.2016. Prior, Timothy; Roth, Florian; Herzog, Michael (2015): Transformation in European Natural Hazard Management: There and Back again. In: Raphael Bossong und Hendrik Hegemann (Hg.): European civil security governance. Diversity and cooperation in crisis and disaster management. Basingstoke, Hampshire, New York: Palgrave Macmillan, S. 138–159. 7. Literaturverzeichnis 350 Prokopf, Christine (2016): International river governance: Extreme events as a trigger for discursive change in the Rhine river basin. In: Philipp Pattberg und Fariborz Zelli (Hg.): Environmental Politics and Governance in the Anthropocene. Institutions and legitimacy in a complex world. Abingdon, New York: Taylor and Francis, S. 145–163. Prokopf, Christine; Hantscher, Sinja (2016): Individuen im Spannungsfeld zwischen Sicherheit und Resilienz: Eine Analyse anhand des Wandels der internationalen Abkommen zur Katastrophenvorsorge. In: Gabriele Abels (Hg.): Vorsicht Sicherheit! Legitimationsprobleme der Ordnung von Freiheit. Baden- Baden: Nomos, S. 239–257. Purdy, Grant (2010): ISO 31000:2009 - Setting a new standard for risk management. In: Risk Analysis 30 (6), S. 881–886. Raju, Emmanuel; da Costa, Karen (2018): Governance in the Sendai. A way ahead? In: Disaster Prevention and Management: An International Journal 27 (3), S. 278– 291. Rayner, Steve (2007): The rise of risk and the decline of politics. In: Environmental Hazards 7 (2), S. 165–172. Rayner, Steve; Cantor, Robin (1987): How Fair Is Safe Enough? The Cultural Approach to Societal Technology Choice. In: Risk Analysis 7 (1), S. 3–9. Renn, Ortwin (2008): Concepts of Risk: An Interdisciplinary Review. Part 2: Integrative Approaches. In: GAIA - Ecological Perspectives for Science and Society 17 (2), S. 196–204. Renn, Ortwin (2015 a): Risikowahrnehmung in der Bevölkerung – Implikationen für das Sicherheitsempfinden. In: Zeitschrift für Außen- und Sicherheitspolitik 8 (1), S. 49–67. Renn, Ortwin (2015 b): Stakeholder and Public Involvement in Risk Governance. In: International Journal of Disaster Risk Science 6 (1), S. 8–20. Renn, Ortwin; Klinke, Andreas (2015): Risk Governance and Resilience: New Approaches to Cope with Uncertainty and Ambiguity. In: Urbano Fra.Paleo (Hg.): Risk Governance. The Articulation of Hazard, Politics and Ecology. Dordrecht, Heidelberg, New York, London: Springer, S. 19–41. Renn, Ortwin; Klinke, Andreas; van Asselt, Marjolein (2011): Coping with Complexity, Uncertainty and Ambiguity in Risk Governance: A Synthesis. In: Ambio: A Journal of the Human Environment 40 (2), S. 231–246. Renn, Ortwin; Schweizer, Pia-Johanna (2009): Inclusive Risk Governance: Concepts and Application to Environmental Policy Making. In: Environmental Policy and Governance (19), S. 174–185. Renn, Ortwin; Schweizer, Pia-Johanna; Dreyer, Marion; Klinke, Andreas (2007): Risiko. Über den gesellschaftlichen Umgang mit Unsicherheit. München: Oekom. Renn, Ortwin; Walker, Katherine D. (Hg.) (2008): Global risk governance. Concept and practice using the IRGC framework. Dordrecht: Springer. 7. Literaturverzeichnis 351 Ring, Jonathan Jacob (2014): The diffusion of norms in the international system. PhD thesis. University of Iowa. Online verfügbar unter http://ir.uiowa.edu/etd/1 386., zuletzt geprüft am 27.07.2018. ISO 31000:2009, 15.11.2009: Risk management — Principles and guidelines. IEC/ISO 31010:2009-11, November 2009: Risk management – Risk assessment techniques. ISO GUIDE 73:2009, 2009: Risk management — Vocabulary. Risse, Thomas; Sikkink, Kathryn (1999): The socialization of international human rights norms into domestic practices. Introduction. In: Thomas Risse, Stephen C. Ropp und Kathryn Sikkink (Hg.): The power of human rights. International norms and domestic change. Cambridge: Cambridge University Press, S. 1–38. Ritgen, Klaus (2013): Katastrophenschutz im europäischen Mehrebenensystem. In: Christoph Unger, Thomas Mitschke und Dirk Freudenberg (Hg.): Krisenmanagement - Notfallplanung - Bevölkerungsschutz. Festschrift anlässlich 60 Jahre Ausbildung im Bevölkerungsschutz, dargebracht von Partnern, Freunden und Mitarbeitern des Bundesamtes für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe. Berlin: Duncker & Humblot, S. 149–165. Robine, Jean-Marie; Cheung, Siu Lan; Le Roy, Sophie; van Oyen, Herman; Herrmann, Francois R. (2007): Report on excess mortality in Europe during summer 2003. EU Community Action Programme for Public Health, Grant Agreement 2005114. Online verfügbar unter http://ec.europa.eu/health/ph_projects/2005/ac tion1/docs/action1_2005_a2_15_en.pdf, zuletzt geprüft am 03.01.2017. Rocks, Sophie A.; Schubert, Iljana; Soane, Emma; Black, Edgar; Muckle, Rachel; Petts, Judith et al. (2017): Engaging with Comparative Risk Appraisals: Public Views on Policy Priorities for Environmental Risk Governance. In: Risk analysis : an official publication of the Society for Risk Analysis 37 (9), S. 1683–1692. Rosenthal, Gabriele (2011): Interpretative Sozialforschung. Eine Einführung. 3., aktualisierte und ergänzte Auflage. Weinheim: Juventa-Verlag. Roth, Gabriele (2014): Aktuelle Weichenstellung in der zivilen Sicherheitsforschung. In: Christopher Daase, Stefan Engert und Georgios Kolliarakis (Hg.): Politik und Unsicherheit. Strategien in einer sich wandelnden Sicherheitskultur. Frankfurt am Main, New York: Campus-Verlag, S. 281–288. Rothstein, Henry; Beaussier, Anne-Laure; Borraz, Olivier; Bouder, Frédéric; Demeritt, David; Haan, Maarten de; Huber, Michael; Paul, Regine; Wesseling, Mara (2015): When ‘Must’ Means ‘Maybe’: Varieties of Risk Regulation and the Problem of Trade-offs in Europe. HowSAFE Workig Paper No. 1. Online verfügbar unter https://pdfs.semanticscholar.org/6efe/83fceb9435c14309c742de83dacef1a8 430 c .pdf , zuletzt geprüft am 26.01.2020.Rothstein, Henry; Borraz, Olivier; Huber, Michael (2011): From the ‘Neurotic’ to the ‘Rationalising’ State. In: Chiara de Franco und Christoph O. Meyer (Hg.): Forecasting, warning, and responding to transnational risks. Houndmills, Basingstoke, Hampshire, New York: Palgrave Macmillan, S. 187–207. Rothstein, Henry; Borraz, Olivier; Huber, Michael (2013): Risk and the limits of governance. Exploring varied patterns of risk-based governance across Europe. In: Regulation & Governance 7 (2), S. 215–235. 7. Literaturverzeichnis 352 Rothstein, Henry; Huber, Michael; Gaskell, George (2006): A theory of risk colonization: The spiralling regulatory logics of societal and institutional risk. London: LSE Research Online.. Online verfügbar unter http://eprints.lse.ac.uk/2675, zuletzt geprüft am 14.05.2018. Sandholtz, Wayne (2009): Explaining International Norm Change. In: Wayne Sandholtz und Kendall W. Stiles (Hg.): International norms and cycles of change. Oxford, New York: Oxford University Press, S. 1–26. Sandholtz, Wayne; Stiles, Kendall W. (Hg.) (2009): International norms and cycles of change. Oxford, New York: Oxford University Press. Schapper, Andrea (2013): Globale Normen zwischen Anspruch und Wirklichkeit. In: Andrea Schapper, Andrea Fleschenberg dos Ramos Pinéu und Marianne Kneuer (Hg.): Globale Normen zwischen Anspruch und Wirklichkeit. Baden- Baden: Nomos, S. 9–34. Schaub, Harald (2013): Der Mensch als Problem und Problemlöser. Der Systemische Ansatz für Führung und Krisenmanagement. In: Christoph Unger, Thomas Mitschke und Dirk Freudenberg (Hg.): Krisenmanagement - Notfallplanung - Bevölkerungsschutz. Festschrift anlässlich 60 Jahre Ausbildung im Bevölkerungsschutz, dargebracht von Partnern, Freunden und Mitarbeitern des Bundesamtes für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe. Berlin: Duncker & Humblot, S. 193–209. Schmid, Falko (2012): Netzwerke zur Gefahrenabwehr und Terrorismusbekämpfung. Staatliche Sicherheit zwischen Leistungszwang und Trennungsgebot. In: Jochen Kleinschmidt, Falko Schmid, Bernhard Schreyer und Ralf Walkenhaus (Hg.): Der terrorisierte Staat. Entgrenzungsphänomene politischer Gewalt. Stuttgart: Steiner, S. 49–72. Schütte, Marc (2016): Grundbegriffe des Bevölkerungsschutzes - Zusammenhänge zwischen Gefahr, Risiko, Krise und Desaster. In: Marcel Kuhlmey und Dirk Freudenberg (Hg.): Krisenmanagement - Bevölkerungsschutz. Lehrstoffsammlung. Berlin: Duncker & Humblot, S. 497–532. Schütz, Andreas (2014): Germany: Statement made at the Preparatory Committee (PrepCom 2) of the Third UN World Conference on Disaster Risk Reduction. Online verfügbar unter http://preventionweb.net/go/40540, zuletzt geprüft am 04.05.2017. Schwartz-Shea, Peregrine; Yanow, Dvora (2012): Interpretive research design. Concepts and processes. New York: Routledge. Schwarze, Reimund; Wagner, Gert G. (2004): In the Aftermath of Dresden: New Directions in German Flood Insurance. In: Geneva Papers 29 (2), S. 154–168. Scolobig, Anna; Prior, Tim; Schröter, Dagmar; Jörin, Jonas; Patt, Anthony (2015): Towards people-centred approaches for effective disaster risk management: Balancing rhetoric with reality. In: International Journal of Disaster Risk Reduction 12, S. 202–212. Sepp Neves, Antonio Augusto; Pinardi, Nadia; Martins, Flavio; Janeiro, Joao; Samaras, Achilleas; Zodiatis, George; Dominicis, Michela de (2015): Towards a common oil spill risk assessment framework - Adapting ISO 31000 and addressing uncertainties. In: Journal of Environmental Management 159, S. 158–168. 7. Literaturverzeichnis 353 Settele, Josef; Larbey, Ruth (2015): Integrating environmental risk assessment in the real world. Bristol: Science for Environment Policy.. Online verfügbar unter http://ec.europa.eu/environment/integration/research/newsalert/pdf/integrating _environmental_risk_assessment_53si_en.pdf, zuletzt geprüft am 09.02.2016. Slovic, Paul (2010): The More Who Die, the Less We Care. In: Paul Slovic (Hg.): The Feeling of Risk. New Perspectives on Risk Perception. London: Earthscan Publications, S. 69–78. Slovic, Paul; Finucane, Meliassa L.; Peters, Ellen; MacGregor, Donald G. (2010): Risk as Analysis and Risk as Feelings: Some Thoughts about Affect, Reason, Risk and Rationality. In: Paul Slovic (Hg.): The Feeling of Risk. New Perspectives on Risk Perception. London: Earthscan Publications, S. 21–36. Sparrow, Malcolm K. (2000): The regulatory craft. Controlling risks, solving problems, and managing compliance. Washington: Brookings Institution Press. Steinführer, Annett; Kuhlicke, Christian (2012): Soziale Verwundbarkeit gegen- über Hochwasser. Lehren aus der Elbeflut 2002. In: GAIA - Ecological Perspectives for Science and Society 21 (3), S. 202–209. Stiles, Kendall W.; Sandholtz, Wayne (2009): Cycles of International Norm Change. In: Wayne Sandholtz und Kendall W. Stiles (Hg.): International norms and cycles of change. Oxford, New York: Oxford University Press; Oxford University Press, S. 323–338. Sunstein, Cass R. (2002): Risk and Reason. Safety, Law, and the Environment. Cambridge: Cambridge University Press. Surminski, Swenja; Aerts, Jeroen C. J. H.; Botzen, Wouter J. W.; Hudson, Paul; Mysiak, Jaroslav; Pérez-Blanco, Carlos D. (2015): Reflections on the current debate on how to link flood insurance and disaster risk reduction in the European Union. In: Natural Hazards 79 (3), S. 1451–1479. Surminski, Swenja; Thieken, Annegret H. (2017): Promoting flood risk reduction. The role of insurance in Germany and England. In: Earth's Future 5 (10), S. 979– 1001. Sydow, Jörg; Schreyögg, Georg; Koch, Jochen (2009): Organizational Path Dependence: Opening the Black Box. In: Academy of Management Review 34 (4), S. 689– 709. Taleb, Nassim Nicholas (2008): Der schwarze Schwan. Die Macht höchst unwahrscheinlicher Ereignisse. München: Hanser. Thieken, Annegret H.; Kienzler, Sarah; Kreibich, Heidi; Kuhlicke, Christian; Kunz, Michael; Mühr, Bernhard; Müller, Meike; Otto, Antje; Petrow, Theresia; Pisi, Sebastian; Schröter; aki (2016): Review of the flood risk management system in Germany after the major flood in 2013. In: Ecology and Society 21 (2). Thiel, Markus (2012): Die Entgrenzung der Gefahrenabwehr. Grundfragen von Freiheit und Sicherheit im Zeitalter der Globalisierung. Tübingen: Mohr Siebeck. Tierney, Kathleen J. (2014): The social roots of risk. Producing disasters, promoting resilience. Stanford: Stanford University Press. 7. Literaturverzeichnis 354 Tozier de la Poterie, Arielle; Baudoin, Marie-Ange (2015): From Yokohama to Sendai. Approaches to Participation in International Disaster Risk Reduction Frameworks. In: International Journal of Disaster Risk Science 6 (2), S. 128–139. Tranchard, Sandrine (2015): The revision of ISO 31000 on risk management has started. Online verfügbar unter http://www.iso.org/iso/home/news_index/news_ archive/news.htm?refid=Ref1963, zuletzt geprüft am 09.09.2016. Treib, Oliver (2014): Methodische Spezifika der Policy-Forschung. In: Klaus Schubert und Nils C. Bandelow (Hg.): Lehrbuch der Politikfeldanalyse. 3., aktualisierte und überarbeitete Auflage. Berlin: De Gruyter Oldenbourg, S. 211–230. Treiber, Hubert (1973): Norm. In: Werner Fuchs, Rolf Klima, Rüdiger Lautmann, Otthein Rammstedt und Hans Wienold (Hg.): Lexikon zur Soziologie. Opladen: Westdeutscher Verlag, S. 470. Ulbert, Cornelia (2003): Sozialkonstruktivismus. In: Siegfried Schieder und Manuela Spindler (Hg.): Theorien der Internationalen Beziehungen. Opladen: Budrich, S. 391–420. Unger, Christoph (2008): Ist Deutschland auf Katastrophen vorbereitet? In: Michael Kloepfer (Hg.): Katastrophenrecht: Grundlagen und Perspektiven. Baden-Baden: Nomos, S. 89–103. UNISDR (Hg.) (2005): Hyogo Framework for Action 2005-2015: Building the Resilience of Nations and Communities to Disasters. Online verfügbar unter http:// www.unisdr.org/files/1037_hyogoframeworkforactionenglish.pdf, zuletzt geprüft am 04.08.2016. UNISDR (Hg.) (2009): 2009 UNISDR Terminology on Disaster Risk Reduction. Geneva. United Nations (2015 a): Paris Agreement, vom 12.12.2015. Online verfügbar unter https://unfccc.int/sites/default/files/english_paris_agreement.pdf, zuletzt geprüft am 16.08.2018. United Nations (2015 b): Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015 – 2030. Online verfügbar unter http://www.preventionweb.net/files/43291_sendai frameworkfordrren.pdf, zuletzt geprüft am 20.04.2016. United Nations General Assembly (1989): International Decade for Natural Disaster Reduction (A-RES-44-236), vom 22.12.1989. van Asselt, Marjolein B.A; Renn, Ortwin (2011): Risk Governance. In: Journal of Risk Research 14 (4), S. 431–449. van Belle, Douglas A. (2015): Media's role in disaster risk reduction. The third-person effect. In: International Journal of Disaster Risk Reduction 13, S. 390–399. Veneracion-Rallonza, Lourdes (2013): Grounding the International Norm on Women, Peace and Security: The Role of Domestic Norm Entrepreneurs and the Challenges Ahead. In: Femina Politica (2), S. 67–85. Vieira, Marco Antonio (2011): Southern Africa's response(s) to international HIV/ AIDS norms. The politics of assimilation. In: Review of International Studies 37 (1), S. 3–28. 7. Literaturverzeichnis 355 Vogel, David (2015): The politics of precaution. Regulating health, safety, and environmental risks in Europe and the United States. Princeton: Princeton University Press. Voss, Martin (2008): The vulnerable can′t speak. An integrative vulnerability approach to disaster and climate change research. In: Behemoth. A Journal on Civilisation 1 (3), S. 39–56. Voßschmidt, Stefan (2016): Rechtsgrundlagen des Bevölkerungsschutzrechtes unter besonderer Berücksichtigung der Bundeskompetenzen im Bevölkerungsschutz. In: Marcel Kuhlmey und Dirk Freudenberg (Hg.): Krisenmanagement - Bevölkerungsschutz. Lehrstoffsammlung. Berlin: Duncker & Humblot, S. 388– 464. Vulturius, Gregor (2013): Policy change and policy learning for enhanced flood policies at local, subnational and EU level. In: E. Carina H. Keskitalo (Hg.): Climate Change and Flood Risk Management. Adaptation and Extreme Events at the Local Level. Cheltenham, Northampton: Edward Elgar Publishing, S. 121–149. Wachinger, Gisela; Renn, Ortwin; Begg, Chloe; Kuhlicke, Christian (2013): The Risk Perception Paradox-Implications for Governance and Communication of Natural Hazards. In: Risk Analysis 33 (6), S. 1049–1065. Waever, Ole (2008): The Changing Agenda of Societal Security. In: Hans Günter Brauch, Úrsula Oswald Spring, Czeslaw Mesjasz, John Grin, Pál Dunay, Navnita Chadha Behera, Béchir Chourou, Patricia Kameri-Mbote, P.H. Liotta (Hg.): Globalization and environmental challenges. Reconceptualizing security in the 21st century. Berlin, New York: Springer, S. 581–593. Wagner, Klaus (2008): Der Risikoansatz in der europäischen Hochwassermanagementrichtlinie. In: Natur und Recht 30 (11), S. 774–779. Walgenbach, Peter (1999): Giddens Theorie der Strukturierung. In: Alfred Kieser (Hg.): Organisationstheorien. 3., überarbeitete und erweitertete Auflage. Stuttgart: Kohlhammer, S. 355–375. Walker, Brian; Holling, Crawford S.; Carpenter, Stephen R.; Kinzig, Ann (2004): Resilience, Adaptability and Transformability in Social–ecological Systems. In: Ecology and Society 9 (2). http://www.ecologyandsociety.org/vol9/iss2/art5, zuletzt geprüft am 19.04.2018. Walker, Gordon; Whittle, Rebecca; Medd, Will; Watson, Nigel (2010): Risk Governance and Natural Hazards. CapHaz-Net. Online verfügbar unter https:// eprints.lancs.ac.uk/id/eprint/49475/, zuletzt geprüft am 26.01.2030. Wandinger, Thomas M. (2013): Bedrohung, Gefahr, Risiko - Grundlage allen konzeptionellen Denkens. In: Christoph Unger, Thomas Mitschke und Dirk Freudenberg (Hg.): Krisenmanagement - Notfallplanung - Bevölkerungsschutz. Festschrift anlässlich 60 Jahre Ausbildung im Bevölkerungsschutz, dargebracht von Partnern, Freunden und Mitarbeitern des Bundesamtes für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe. Berlin: Duncker & Humblot, S. 93–147. Watson, Nigel; Deeming, Hugh; Treffny, Raphael (2009): Beyond Bureaucracy? Assessing Institutional Change in the Governance of Water in England. In: Water Alternatives 2 (3), S. 448–460. 7. Literaturverzeichnis 356 Wehling, Peter (2011): Vom Risikokalkül zur Governance des Nichtwissens. Öffentliche Wahrnehmung und soziologische Deutung von Umweltgefährdungen. In: Matthias Groß (Hg.): Handbuch Umweltsoziologie. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 529–548. Weiland, Sabine (2007): Politik der Ideen. Nachhaltige Entwicklung in Deutschland, Großbritannien und den USA. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. Welsch, Peter (2013): Der tendenzielle Fall der Freiheit. Die Ausweitung der staatlichen Überwachung von Fernmeldeverkehr, Wohnung und Computer in der Bundesrepublik Deutschland durch G-10, „Großen Lauschangriff“ und Online- Durchsuchung. Marburg: Tectum Verlag. Werber, Niels (2016): Hulking out. Störung, Ausnahmefall und Normalisierung. In: Behemoth. A Journal on Civilisation 9 (1), S. 108–124. Widmaier, Wesley W.; Park, Susan (2012): Differences Beyond Theory. Structural, Strategic, and Sentimental Approaches to Normative Change. In: International Studies Perspectives 13 (2), S. 123–134. Wiener, Antje (2008): The Invisible Constitution of Politics. Contested Norms and International Encounters. Cambridge: Cambridge University Press. Wiener, Antje (2009): Enacting meaning-in-use. Qualitative research on norms and international relations. In: Review of International Studies 35 (01), S. 175. Wiesner-Steiner, Andreas; Lange, Hellmuth; Haarmann, Marion (2006): Klimawandel und Risikomanagement im norddeutschen Küstenschutz. Eine Diskursanalyse. In: Historical Social Research 31 (2), S. 132–179. Wildavsky, Aaron (1988): Searching for Safety. New Brunswick, Oxford: Transaction Publishers. Wilhelm, Benjamin (2017): Regieren durch Risiko. Staatlichkeit im europäischen Finanzregulierungsdiskurs. In: Jens Maeße, Hanno Pahl und Jan Sparsam (Hg.): Die Innenwelt der Ökonomie. Wissen, Macht und Performativität in der Wirtschaftswissenschaft. Wiesbaden: Springer VS, S. 477–497. Winston, Carla (2017): Norm structure, diffusion, and evolution. A conceptual approach. In: European Journal of International Relations 24 (3), S. 638–661. Winzer, Petra; Schnieder, Eckehard; Bach, Friedrich-Wilhelm (Hg.) (2010): Sicherheitsforschung - Chancen und Perspektiven. Berlin: Springer. Wisner, Ben; Adams, John (2002): Environmental health in emergencies and disasters. A practical guide. Geneva: World Health Organization. Wisner, Ben; Gaillard, Jean-Christophe; Kelmann, Ilan (2011 a): Framing disaster. Theories and stories seeking to understand hazards, vulnerability and risk. In: Ben Wisner, Jean-Christophe Gaillard und Ilan Kelmann (Hg.): Handbook of hazards and disaster risk. Abingdon, New York: Routledge, S. 18–33. Wisner, Ben; Gaillard, Jean-Christophe; Kelmann, Ilan (Hg.) (2011 b): Handbook of hazards and disaster risk. Abingdon, New York: Routledge. 7. Literaturverzeichnis 357 Wolf, Klaus Dieter (2012): Unternehmen als Normunternehmer: Global Governance und das Gemeinwohl. In: Claudia Baumgart-Ochse, Niklas Schörnig, Simone Wisotzki und Jonas Wolff (Hg.): Auf dem Weg zu Just Peace Governance. Beiträge zum Auftakt des neuen Forschungsprogramms der HSFK. Baden-Baden: Nomos, S. 255–274. Xiaoyu, Pu (2012): Socialisation as a Two-way Process. Emerging Powers and the Diffusion of International Norms. In: The Chinese Journal of International Politics 5 (4), S. 341–367. Yanow, Dvora (2000): Conducting Interpretative Policy Ananlysis. Thousand Oaks: Sage Publications. Yanow, Dvora (2004): Translating Local Knowledge at Organizational Peripheries. In: British Journal of Management 15 (1), S. S9–S25. Yanow, Dvora (2009): Interpretive Ways of Knowing in the Study of Politics. In: Susanne Pickel, Gert Pickel, Hans-Joachim Lauth und Detlef Jahn (Hg.): Methoden der vergleichenden Politik- und Sozialwissenschaft. Neue Entwicklungen und Anwendungen. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 429–439. Zimmermann, Lisbeth (2017 a): Global norms with a local face. Rule-of-law promotion and norm-translation. Cambridge: Cambridge University Press. Zimmermann, Lisbeth (2017 b): More for Less. The Interactive Translation of Global Norms in Postconflict Guatemala. In: International Studies Quarterly 61 (4), S. 774–785. Zobel, Thomas (2015): The impact of ISO 14001 on corporate environmental performance. A study of Swedish manufacturing firms. In: Journal of Environmental Planning and Management 59 (4), S. 587–606. Zoche, Peter; Kaufmann, Stefan; Haverkamp, Rita (Hg.) (2011): Zivile Sicherheit. Gesellschaftliche Dimensionen gegenwärtiger Sicherheitspolitiken. Bielefeld: transcript Verlag. Zwingel, Susanne (2012): How Do Norms Travel? Theorizing International Women’s Rights in Transnational Perspective. In: International Studies Quarterly 56 (1), S. 115–129. 7. Literaturverzeichnis 358 Anhang Tabelle 1: Interviewleitfäden Methode zur Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz des BBK 1. In welcher Zeit waren/seit wann sind Sie beim BBK und was war/ist Ihre Aufgabe dort? 2. Das BBK hat 2010 die Methode zur Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz erstellt. In welchem Kontext fand dies statt? 3. Was ist/war Ihre Rolle in der Erstellung/Weiterentwicklung/Umsetzung der Methode zur Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz? Bzw. hatten Sie eine Rolle in der… 4. Können Sie mir beschreiben, wie die Methode organisatorisch zustande kam? 5. Was sind aus Ihrer Sicht die Kerninhalte der Methode zur Risikoanalyse? 6. Stellte sie eine Veränderung zu vorher dar? 7. Wenn ja, inwiefern? Wenn nein, wie kommt das? 8. Wie sehen Sie die Beziehung zwischen Risikoanalyse und Bevölkerungsschutz? 9. Die Methode beruft sich unter anderem auf zwei ISO-Richtlinien zu Risikomanagement bzw. zur Risikoanalyse. Wie kam das? 10. Hat es inhaltlich etwas verändert, dass der Risikobegriff nun prominent im Titel steht? 11. Welche Rolle spielt aus Ihrer Sicht Risikomanagement im Vergleich zur Risikoanalyse? 12. Hatte die Methode Auswirkungen auf die Arbeit innerhalb des BBK? 13. Hatte die Methode Auswirkungen auf die Zusammenarbeit mit anderen Akteuren? 14. Wie sieht globaler gesehen die Aufgabenverteilung zwischen den staatlichen Institutionen und Akteuren der Zivilgesellschaft aus? 15. Gibt es eine Erwartung an die Wirtschaft? 16. Hat sich im Zuge der Veränderungen etwas an der Beziehung zur Öffentlichkeit verändert? 17. Jetzt haben wir viel über Risiko gesprochen – identifizieren Sie sich und Ihre Arbeit/die Arbeit des BBK denn auch mit dem Begriff Katastrophenvorsorge? 8. 8.1. 359 Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 1. Was ist/war Ihre Rolle in der Vorbereitung/Aushandlung/Umsetzung der Weltkonferenz in Sendai bzw. des Sendai Framework for Disaster Risk Reduction? 2. Wie lief der Vorbereitungsprozess vor der Weltkonferenz auf nationaler Ebene? 3. Welche deutschen Akteure waren in Sendai präsent? 4. Welche Positionen oder Rollen haben diese vertreten? 5. Was sind aus Ihrer Sicht die Kernpunkte des Sendai Framework? 6. Stellt es eine Veränderung zu vorher dar? 7. Wie beurteilen Sie die Passung zur deutschen Politik auf nationaler Ebene, also nicht in der Entwicklungspolitik bzw. Humanitären Hilfe? 8. Wird das Sendai Framework Ihrer Meinung nach die nationale Politik beeinflussen? 9. Das Sendai Framework trägt als erstes Disaster Risk Reduction im Titel – welche inhaltlichen Elemente verbinden Sie damit? 10. Hat es inhaltlich etwas verändert, den Risikobegriff ins Zentrum zu stellen? 11. Können Sie mir bereits etwas zur Umsetzung von Sendai in Deutschland sagen? 12. Wessen Zuständigkeiten sind inhaltlich davon betroffen (, auf Bundes- oder ggf. auch Länderebene)? 13. Hat das Sendai Framework Auswirkungen auf die Zusammenarbeit zwischen den (politischen) Akteuren? 14. Disaster Risk Reduction als all-of-society engagement – wie steht Deutschland in dieser Hinsicht da? 15. Wird das Sendai Framework hier mittel- oder langfristig die Rollen verändern? 8. Anhang 360 Tabelle 2: Bezug der Fragen im Interviewleitfaden auf die Kategorien der Heuristik Bezug zur Kategorie der Heuristik Ziel der Interviewfragen Inhaltlicher Bezug der Interviewfragen Methode zur Risikoanalyse des BBK: 6, 7, 8, 10 Sendai Framework: 6, 7, 8, 10 Gibt es aus der Sicht des Interviewten durch die Policy eine Herausforderung der bisherigen Art, Katastrophenvorsorge umzusetzen? Andere Problemdefinitionen? Andere Verfahren? Wenn ja, gibt es auch Wandel? Wenn nein, wieso nicht? Ziel von Risikoregulierung Methode zur Risikoanalyse des BBK: 5, 9, 11 Sendai Framework: 5, 9 Was möchte die Policy regeln, welches Problem? Wie möchte die Policy das Problem regeln? Ziel von Risikoregulierung Vorsorgeprinzip Umgang mit Unsicherheit/Nichtwissen Beziehung zwischen Freiheit und Sicherheit Methode zur Risikoanalyse des BBK: 12, 13 Sendai Framework: 11, 12, 13 Welche Auswirkung hat die Umsetzung der Policy in der eigenen Organisation und anderen Organisationen? Vorsorgeprinzip Umgang mit Unsicherheit/Nichtwissen Methode zur Risikoanalyse des BBK: 14, 15 Sendai Framework: 14, 15 Welche Auswirkungen hat die Umsetzung der Policy auf die Beziehung zu und die Interaktion mit anderen Akteuren und der Öffentlichkeit? Verändern sich die Rollen? Rolle des Staates Rolle nicht-staatlicher Akteure und Individuen Partizipation Kommunikation und Transparenz Verantwortung für die Sicherheit der Bürger_innen 8.2. 8. Anhang 361 Tabelle 3: Liste der eigenen Expert_inneninterviews Nr. Datum Zuordnung Internationale Policy [keine Angabe der Institution zur Sicherstellung der Anonymität] 1 14.12.2016 SFDRR 2 16.12.2016 ISO 31000:2009 3 20.1.2017 ISO 31000:2009 4 20.1.2017 ISO 31000:2009 5 3.2.2017 SFDRR 6 a 7.3.2017 SFDRR 6 b 7.3.2017 SFDRR 7 21.3.2017 SFDRR 8 22.3.2017 ISO 31000:2009 Tabelle 4: Liste der Expert_inneninterviews aus anderen Projekten zur HWRM-RL Nr. Projekt Datum Ebene 9 Heintz 14.10.09 Landesebene 10 Heintz 14.10.09 Landesebene 11 Heintz 21.10.09 Landesebene 12 Heintz 28.10.09 Landesebene 13 Heintz 03.11.09 Landesebene 14 Heintz 03.11.09 Landesebene 15 Heintz 17.11.09 Mittlere Ebene, Land 16 a Heintz 20.11.09 Landesebene 16 b Heintz 20.11.09 Landesebene 17 Heintz 23.11.09 Lokale Ebene 18 Heintz 25.11.09 Lokale Ebene 19 Heintz 27.11.09 Mittlere Ebene, Land 20 Heintz 17.12.09 Mittlere Ebene, Land 21 a Heintz 11.11.09 Landesebene 21 b Heintz 11.11.09 Landesebene 22 Heintz 02.12.09 Mittlere Ebene, Land 23 Heintz 11.12.09 Lokale Ebene 24 Heintz 16.12.09 Internationale Ebene 25 Heintz 28.10.09 Landesebene 8.3. 8.4. 8. Anhang 362 Nr. Projekt Datum Ebene 26 HowSAFE 19.02.2013 Lokale Ebene 27 HowSAFE 11.04.2013 Lokale Ebene 28 HowSAFE 15.04.2013 Mittlere Ebene, Land 29 HowSAFE 30.04.2013 Lokale Ebene 30 HowSAFE 02.05.2013 Lokale Ebene 31 HowSAFE 10.03.2014 Internationale Ebene 32 a HowSAFE 13.03.2014 Landesebene 32 b HowSAFE 13.03.2014 Landesebene 33 HowSAFE 17.03.2014 Bundesebene 34 HowSAFE 24.03.2014 Internationale Ebene 35 HowSAFE 07.04.2014 Landesebene 36 HowSAFE 08.04.2014 Landesebene 37 HowSAFE 08.04.2014 Landesebene 8. Anhang 363 Danksagung Zum Abschluss dieser Arbeit bleibt mir noch, den vielen Menschen zu danken, die diese Arbeit ermöglicht haben. Meiner Doktormutter Doris Fuchs danke ich für ihre Bereitschaft, sich auf das Thema einzulassen, den Freiraum, meine eigenen (Um-)Wege zu gehen und natürlich ihre Betreuung über die Jahre hinweg. Ich habe durch die Arbeit an ihrem Lehrstuhl für Internationale Beziehungen und Nachhaltige Entwicklung an der WWU Münster viel über das System Wissenschaft gelernt und hatte die Chance, meinen Horizont um viele neue und spannende Themen zu erweitern. Der Globus wird für mich nun immer einen Riss haben. Den Mitgliedern der Forschungsgruppe „Internationale und Europäische Governance“ am Institut für Politikwissenschaft danke ich für ihre stets konstruktiven kritischen Fragen, die mich immer wieder herausgefordert und meine Arbeit besser gemacht haben. Besonders hervorheben möchte ich meinen Zweitbetreuer Prof. Oliver Treib: Danke, dass du vor allem für die methodischen Fragen immer ansprechbar warst. Meine Kolleg_innen am Lehrstuhl und am Institut haben mit mir die Sorgen und Nöte des Doktorandenlebens, aber vor allem auch die vielen vielen schönen Momente geteilt. Anne, Antonia, Benedikt, Berenike, Caro, Christiane, Kathi, Le Anh, Manon, Pia, Sinja, Stephan und Tobi – ohne euch wäre mein Leben um so viele spannende Diskussionen, lustige Abende und absurdes Wissen ärmer gewesen. Ihr seid zu Freund_innen geworden – was kann ich mehr sagen. Entschuldigen möchte ich mich an dieser Stelle bei Alva, Barbara, Carolin, Julia, Meike, Milena und Rebecca für kurzfristige Rechercheaufträge und die Herausforderungen, vor die euch manchmal gestellt habe. Ihr habt mir sehr geholfen! Den Studierenden des Studiengangs Internationale und Europäische Governance danke ich dafür, dass die Arbeit mit ihnen mir das geben konnte, was die Arbeit an einer Dissertation (oft) nicht kann: Das Gefühl, für andere Menschen etwas Sinnvolles zu tun und die Möglichkeit, Dinge von der to do-Liste zu streichen. Das Deutsche Institut für Normung (DIN) e.v. hat mir für die Auswertung im Rahmen dieser Arbeit die Texte der ISO-Standards zur Verfügung gestellt. Prof. Michael Huber und Dr. Regine Paul vom Forschungsprojekt 365 HowSAFE sowie Marc Daniel Heintz haben mir die von ihnen geführten Expert_inneninterviews für eine Zweitauswertung überlassen. Vielen Dank an Sie alle für diese Unterstützung der Grundpfeiler meiner Arbeit. Weiterhin bin ich bei meinen Interviewanfragen immer auf offene Ohren gestoßen. Meinen Interviewpartner_innen danke ich für ihre Bereitschaft, mich bei dieser Forschungsarbeit zu unterstützen und ihre Offenheit in den Antworten auf meine vielen (Nach-)Fragen. Prof. Kristian Cedervall Lauta danke ich für die freundliche Aufnahme in seinem Team während meines Forschungsaufenthalts an der Universität Kopenhagen. Es war ein inspirierendes Umfeld und das vor allem wegen Kristian selbst, Karoliina, Kristoffer, Nathan und Silje. Thank you for the input and a really good time! Ich weiß, dass sich neben mir drei Personen sehr gut im Text meiner Arbeit auskennen: Vielen Dank an Martina und an meine Eltern für ihr (wiederholtes) Lesen und Kommentieren sowie das Eliminieren der schlimmsten Schachtelsätze. Sebastian, ohne deine Unterstützung wäre diese Arbeit nicht fertig geworden. Olivia, du hast mir den Termin für die Abgabe vorgegeben. Ihr seid mein Leben! Danksagung 366

Abstract

How do we as a society cope with future hazards? In an increasing number of German policy areas, ‘risk’ is a key term in important policy documents. Risk may then give rise to the idea of risk governance, which implies the analysis, assessment and management of risks in a sustained societal process. This conceptualisation of risk governance allows us to normatively focus political action on disaster prevention instead of on coping with disasters after they have occurred. This study analyses policy translation from an international to a national level in terms of the EU flood risk management directive, the approach to risk analysis used by the German Federal Agency for civil protection and the Sendai Framework for Disaster Risk Reduction to find out if the potential of risk governance is being exploited and how extensively responsibility is being transferred from the state to citizens in this process. Finally, the author concludes that several important factors hinder a normative shift towards disaster prevention.

Zusammenfassung

Wie gehen wir als Gesellschaft mit zukünftigen Gefahren um? Der Begriff des Risikos wird in der Politikformulierung zunehmend wichtig. Dahinter kann die Idee der Risikogovernance stehen: Sie beschreibt die Analyse und Bewertung sowie das Management von Risiken als einen kontinuierlichen, gesellschaftlichen Prozess. Eine solche Idee der Risikogovernance erlaubt es, politisches Handeln normativ auf Katastrophenvorsorge anstelle von Katastrophenbewältigung auszurichten. Die Arbeit untersucht anhand der Übersetzung dreier Policys von der internationalen auf die nationale Ebene – der EU-Hochwasserrisikomanagementrichtline, der Methode für die Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz und des Sendai Framework for Disaster Risk Reduction –, ob dieses Potential von Risikogovernance genutzt wird und inwieweit in diesem Prozess Verantwortung vom Staat an die Bürger übertragen wird. Sie arbeitet schließlich mehrere Faktoren heraus, die einem Normwandel hin zu mehr Katastrophenvorsorge entgegenstehen.

References
Acharya, Amitav (2004): How Ideas Spread: Whose Norms Matter? Norm Localization and Institutional Change in Asian Regionalism. In: International Organization 58 (2), S. 239–275.
Adey, Peter; Anderson, Ben; Graham, Stephen (2015): Introduction. Governing Emergencies: Beyond Exceptionality. In: Theory, Culture & Society 32 (2), S. 3–17.
Adger, W. Neil (2000): Social and ecological resilience: are they related? In: Progress in Human Geography 24 (3), S. 347–364.
Aldrich, Daniel P. (2012): Building resilience. Social capital in post-disaster recovery. Chicago, London: University of Chicago Press.
Alemanno, Alberto (2016): Risk and regulation. In: Adam Burgess, Alberto Alemanno und Jens Zinn (Hg.): Routledge handbook of risk studies. London: Routledge, S. 191–203.
Anderson, Ben (2010): Preemption, precaution, preparedness. Anticipatory action and future geographies. In: Progress in Human Geography 34 (6), S. 777–798.
Anderson, Ben (2015): What Kind of Thing is Resilience? In: Politics 35 (1), S. 60–66.
Anderson, Ben (2017): Emergency futures: Exception, urgency, interval, hope. In: The Sociological Review 65 (3), S. 463–477.
Aoyagi, Midori (2014): Mass Media Coverage on Climate Change Issues and Public Opinion in Japan. In: Development and Society 43 (2), S. 207–217.
Aven, Terje (2011): On the new ISO guide on risk management terminology. In: Reliability Engineering & System Safety 96 (7), S. 719–726.
Aven, Terje; Renn, Ortwin (2010): Risk management and governance. Concepts, guidelines and applications. Berlin, Heidelberg: Springer.
Baban, Constance P. (2014): Gesellschaftliche Resilienz. Grundlagen für die zivile Sicherheit. BIGS Standpunkt (6). Hg. v. Brandenburgisches Institut für Gesellschaft und Sicherheit. Potsdam.
Bailey, Jennifer L. (2008): Arrested Development. The Fight to End Commercial Whaling as a Case of Failed Norm Change. In: European Journal of International Relations 14 (2), S. 289–318.
Baker, Susan (2014): Governance. In: Carl Death (Hg.): Critical environmental politics. London, New York: Routledge, Taylor & Francis Group, S. 100–110.
Baker, Tom; Simon, Jonathan (Hg.) (2002): Embracing risk: the changing culture of insurance and responsibility. Chicago: University of Chicago Press.
Bargstedt, Uwe; Horn, Günter; van Vegten, Amanda (Hg.) (2014): Resilienz in Organisationen stärken. Vorbeugung und Bewältigung von kritischen Situationen. Frankfurt am Main: Verlag für Polizeiwissenschaft.
BBK (2010a): Methode für die Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz. Bonn. Online verfügbar unter http://www.bbk.bund.de/SharedDocs/Downloads/BBK/DE/Publikationen/Wissenschaftsforum/Bd8_Methode-Risikoanalyse-BS.pdf?__blob=publicationFile, zuletzt geprüft am 09.08.2016.
BBK (2010b): Neue Strategie zum Schutz der Bevölkerung in Deutschland. 2. Auflage. Bonn. Online verfügbar unter http://www.bbk.bund.de/SharedDocs/Downloads/BBK/DE/Publikationen/Wissenschaftsforum/Band-4_NeueStrategie.pdf?__blob=publicationFile, zuletzt geprüft am 04.04.2018.
BBK (2016): Leitfaden Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz. Ein Stresstest für die Allgemeine Gefahrenabwehr und den Katastrophenschutz. Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe. Online verfügbar unter https://www.bbk.bund.de/SharedDocs/Downloads/BBK/DE/Publikationen/Praxis_Bevoelkerungsschutz/Band_16_Risikoanalyse_im_BS.pdf?__blob=publicationFile, zuletzt geprüft am 14.08.18.
Beck, Ulrich (1986): Risikogesellschaft: Auf dem Weg in eine andere Moderne. Frankfurt a.M.: Suhrkamp.
Beck, Ulrich (1996): Risk Society and the Provident State. In: Scott Lash, Bronislaw Szerszynski und Brian Wynne (Hg.): Risk, Environment and Modernity. Towards a New Ecology. London: Sage Publications, S. 27–43.
Beck, Ulrich (2015): Emancipatory catastrophism. What does it mean to climate change and risk society? In: Current Sociology 63 (1), S. 75–88.
Beisheim, Marianne (Hg.) (2013): Der »Nexus« Wasser-Energie-Nahrung. Wie mit vernetzten Versorgungsrisiken umgehen? Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik und Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit.
Beisheim, Marianne; Rudloff, Bettina; Ulmer, Kathrin (2012): Risiko-Governance: Umgang mit globalen und vernetzten Risiken. Berlin: Forschungsgruppe Globale Fragen, Stiftung Wissenschaft und Politik und Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit.
Bennett, Dave (2001): ISO and the WTO: a report to the International Confederation of Free Trade Unions' Working Party on Health, Safety, and Environment. In: New solutions: a journal of environmental and occupational health policy 11 (2), S. 197–201.
Berger, Alan; Brown, Case; Zeckhauser, Richard (2010): The Five Neglects: Risks Gone Amiss. In: Howard Kunreuther und Michael Useem (Hg.): Learning from Catastrophes. Strategies for Reaction and Response. New Jersey: Pearson Education, S. 83–99.
Berger, Peter L.; Luckmann, Thomas (2007): Die gesellschaftliche Konstruktion der Wirklichkeit. Eine Theorie der Wissenssoziologie. 21. Auflage. Frankfurt am Main: Fischer Taschenbuch-Verlag.
Berger, Tobias (2014): Globals norms and local courts. Translating the rule of law in rural Bangladesh. Dissertation. Freie Universität Berlin, Berlin.
Berling, Trine Villumsen (2016): The international political sociology of security. Rethinking theory and practice. London, New York: Routledge.
Best, Jacqueline (2008): Ambiguity, Uncertainty, and Risk. Rethinking Indetermi¬nacy. In: International Political Sociology 2 (4), S. 355–374.
Best, Jacqueline (2010): Bringing Power Back In: The IMF's Constructivist Strategy in Critical Perspective. In: Rawi Abdelal, Mark Blyth und Craig Parsons (Hg.): Constructing the international economy. Ithaca [u.a.]: Cornell University Press.
Beyer, Jürgen (2015): Pfadabhängigkeit. In: Georg Wenzelburger und Reimut Zohlnhöfer (Hg.): Handbuch Policy-Forschung. Wiesbaden: Springer VS, S. 149–171.
Birkhäuser, Benedikt (2015): Analyse von Einsätzen der Gefahrenabwehr. Vorschlag eines Konzeptes aus organisationswissenschaftlicher Perspektive. In: Thomas Jäger (Hg.): Handbuch Sicherheitsgefahren. Wiesbaden: Springer VS, S. 355–361.
Birkmann, Jörn; Bach, Claudia; Guhl, Silvie; Witting, Maximilian; Welle, Thor¬sten; Schmude, Miron (2010): State of the art der Forschung zur Verwundbarkeit kritischer Infrastrukturen am Beispiel Strom/Stromausfall. Berlin: Forschungsforum Öffentliche Sicherheit.
Björkdahl, Annika (2002): Norms in International Relations. Some Conceptual and Methodological Reflections. In: Cambridge Review of International Affairs 15 (1), S. 9–23.
Björkdahl, Annika; Gusic, Ivan (2015): ‘Global’ norms and ‘local’ agency: Frictional peacebuilding in Kosovo. In: Journal of International Relations and Development 18 (3), S. 265–287.
Black, Julia (2010): Risk-Based Regulation. Choices, Practices and Lessons Learnt. In: OECD (Hg.): Risk and regulatory policy. Improving the governance of risk. Paris: OECD, S. 185–228.
Black, Julia; Baldwin, Robert (2012): When risk-based regulation aims low: Approaches and challenges. In: Regulation & Governance 6 (1), S. 2–22.
Blum, Sabine; Endreß, Martin; Kaufmann, Stefan; Rampp, Benjamin (2016): Soziologische Perspektiven. In: Rüdiger Wink (Hg.): Multidisziplinäre Perspektiven der Resilienzforschung. Wiesbaden: Springer, S. 151–177.
Boeckelmann, Lukas; Mildner, Stormy-Annika (2011): Unsicherheit, Ungewissheit, Risiko. Die aktuelle wissenschaftliche Diskussion über die Bestimmung von Risiken. Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik und Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit. Online verfügbar unter http://docplayer.org/4490080-Unsicherheit-ungewissheit-risiko.html, zuletzt geprüft am 12.02.2016.
Boholm, Åsa; Corvellec, Hervé; Karlsson, Marianne (2012): The Practice of Risk Governance: Lessons from the Field. In: Journal of Risk Research 15 (1), S. 1–20.
Boin, Arjen; Ekengren, Magnus; Rhinard, Mark (2013): The European Union as Crisis Manager. Patterns and Prospects. Cambridge: Cambridge University Press.
Bonß, Wolfgang (2011): (Un-)Sicherheit in der Moderne. In: Peter Zoche, Stefan Kaufmann und Rita Haverkamp (Hg.): Zivile Sicherheit. Gesellschaftliche Dimensionen gegenwärtiger Sicherheitspolitiken. Bielefeld: transcript Verlag, S. 43–69.
Bonß, Wolfgang (2015): Karriere und sozialwissenschaftliche Potenziale des Resilienzbegriffs. In: Martin Endreß und Andrea Maurer (Hg.): Resilienz im Sozialen. Wiesbaden: Springer Fachmedien, S. 15–31.
Bonß, Wolfgang; Zinn, Jens (2016): Risk and theory in Germany. In: Adam Burgess, Alberto Alemanno und Jens Zinn (Hg.): Routledge handbook of risk studies. London: Routledge, S. 94–108.
Bora, Alfons (1999): Rechtliches Risikomanagement. Form, Funktion, und Leistungsfähigkeit des Rechts in der Risikogesellschaft. Berlin: Duncker & Humblot.
Bora, Alfons (2007): Risk, Risk society, Risk Behavior, and Social Problems. In: George Ritzer (Hg.): The Blackwell encyclopedia of sociology. Malden: Blackwell, S. 3926–3932.
Borraz, Olivier (2008): Les politiques du risque. Paris: Presses de Sciences Po.
Borraz, Olivier (2013): Pour une sociologie critique des risques. In: Dominique Bourg, Pierre-Benoît Joly und Alain Kaufmann (Hg.): Du risque à la menace. Penser la catastrophe. Paris: Presses universitaires de France, S. 237–256.
Böschen, Stefan; Binder, Claudia R.; Rathgeber, Andreas (2017a): Resilienzkonstruktionen. Divergenz und Konvergenz von Theoriemodellen - Eine konzeptionell-empirische Analyse. In: GAIA - Ecological Perspectives for Science and Society 26 (1), S. 216–224.
Böschen, Stefan; Vogt, Markus; Binder, Claudia R.; Rathgeber, Andreas (2017b): Resilienz ‐ Analysetool sozialer Transformationen? In: GAIA - Ecological Perspectives for Science and Society 26 (1), S. 164–165.
Bossong, Raphael; Hegemann, Hendrik (Hg.) (2015a): European civil security governance. Diversity and cooperation in crisis and disaster management. Basingstoke, Hampshire, New York: Palgrave Macmillan.
Bossong, Raphael; Hegemann, Hendrik (2015b): Introduction: European Civil Security Governance - Towards a New Comprehensive Policy Space? In: Raphael Bossong und Hendrik Hegemann (Hg.): European civil security governance. Diversity and cooperation in crisis and disaster management. Basingstoke, Hampshire, New York: Palgrave Macmillan, S. 1–23.
Bossong, Raphael; Hegemann, Hendrik (2016): EU internal security goverance and national risk assessments. Towards a common technocratic model? In: European Politics and Society 17 (2), S. 226–241.
Bossong, Raphael; Hegemann, Hendrik (2017): Die Politik der zivilen Sicherheit: Bedeutungen und Wirkungen eines aufstrebenden Begriffs. In: Zeitschrift für Außen- und Sicherheitspolitik 10 (1), S. 39–65.
Bossong, Raphael; Rhinard, Mark (Hg.) (2016): Theorizing internal security in the European Union. Oxford: Oxford University Press.
Boudia, Soraya (2013): La genèse d'un gouvernement par le risque. In: Dominique Bourg, Pierre-Benoît Joly und Alain Kaufmann (Hg.): Du risque à la menace. Penser la catastrophe. Paris: Presses universitaires de France, S. 47–76.
Bounds, Gregory M. (2010): Challenges to Designing Regulatory Policy Frameworks to Manage Risks. In: OECD (Hg.): Risk and regulatory policy. Improving the governance of risk. Paris: OECD, S. 15–44.
Bourbeau, Philippe (2015): Resilience and International Politics: Premises, Debates, Agenda. In: International Studies Review 17 (3), S. 374–395.
Boyer-Villemaire, Ursule; Benavente, Javier; Cooper, J. Andrew G.; Bernatchez, Pascal (2013): Analysis of power distribution and participation in sustainable natural hazard risk governance: a call for active participation. In: Environmental Hazards 13 (1), S. 38–57.
Boyle, Philip J.; Speed, Shannon T. (2018): From protection to coordinated preparedness. A genealogy of critical infrastructure in Canada. In: Security Dialogue 49 (3), S. 217–231.
Braithwaite, John; Coglianese, Cary; Levi-Faur, David (2007): Can regulation and governance make a difference? In: Regulation & Governance 1 (1), S. 1–7.
Brannigan, Vincent (2011): Paradigms lost: emergency safety regulation under sicentific and technical uncertainty. In: Alberto Alemanno (Hg.): Governing disasters. The challenges of emergency risk regulation. Cheltenham: Edward Elgar, S. 101–114.
Brauch, Hans Günter; Oswald Spring, Úrsula; Mesjasz, Czeslaw; Grin, John; Dunay, Pál; Behera, Navnita Chadha et al. (Hg.) (2008): Globalization and environmental challenges. Reconceptualizing security in the 21st century. Berlin, New York: Springer.
Briceño, Sálvano (2015): What to Expect After Sendai. Looking Forward to More Effective Disaster Risk Reduction. In: International Journal of Disaster Risk Science 6 (2), S. 202–204.
Bröckling, Ulrich (2012): Dispositive der Vorbeugung. Gefahrenabwehr, Resilienz, Precaution. In: Christopher Daase, Philipp Offermann und Valentin Rauer (Hg.): Sicherheitskultur. Soziale und politische Praktiken der Gefahrenabwehr. Frankfurt am Main, New York: Campus Verlag, S. 93–108.
Bröckling, Ulrich (2017): Resilienz. Über einen Schlüsselbegriff des 21. Jahrhunderts. Soziopolis. Freiburg. Online verfügbar unter http://www.soziologie.uni-freiburg.de/personen/broeckling/broeckling-resilienz, zuletzt geprüft am 06.01.2018.
Brown, Wendy (2015): Undoing the demos. Neoliberalism's stealth revolution. Brooklyn, New York, Cambridge, Massachusetts: Zone Books; MIT Press.
Brunsson, Nils; Rasche, Andreas; Seidl, David (2012): The Dynamics of Standardization. Three Perspectives on Standards in Organization Studies. In: Organization Studies 33 (5-6), S. 613–632.
Bundesinstitut für Risikobewertung (26.02.2010): „Risiko“ oder „Gefahr“? Experten trennen nicht einheitlich. Online verfügbar unter http://www.bfr.bund.de/de/presseinformation/2010/04/_risiko__oder__gefahr___experten_trennen_nicht_einheitlich-48560.html, zuletzt geprüft am 12.02.2016.
Bundesministerium des Inneren (2009): Nationale Strategie zum Schutz Kritischer Infrastrukturen (KRITIS-Strategie). Berlin. Online verfügbar unter http://www.bmi.bund.de/SharedDocs/Downloads/DE/Broschueren/2009/kritis.pdf?__blob=publicationFile, zuletzt geprüft am 03.05.2017.
Bundesministerium des Inneren (2014): Leitfaden Krisenkommunikation. Berlin. Online verfügbar unter https://www.bmi.bund.de/SharedDocs/downloads/DE/publikationen/2014/leitfaden-krisenkommunikation.pdf?__blob=publicationFile, zuletzt geprüft am 08.03.2018.
Bundesministerium des Inneren (2016): Konzeption Zivile Verteidigung (KZV). Online verfügbar unter https://www.bmi.bund.de/SharedDocs/downloads/DE/publikationen/2016/konzeption-zivile-verteidigung.pdf?__blob=publicationFile, zuletzt geprüft am 08.03.2018.
Bundesministerium für Bildung und Forschung (2012): Forschung für die zivile Sicherheit 2012 - 2017. Rahmenprogramm der Bundesregierung. Bonn, Berlin. Online verfügbar unter https://www.bmbf.de/pub/Rahmenprogramm_Sicherheitsforschung_2012.pdf, zuletzt geprüft am 05.02.2016.
Büthe, Tim; Mattli, Walter (2013): The new global rulers. The privatization of regulation in the world economy. Princeton: Princeton University Press.
Button, Gregory (2010): Disaster culture. Knowledge and uncertainty in the wake of human and environmental catastrophe. Walnut Creek: Left Coast Press.
Cannon, Terry; Müller-Mahn, Detlef (2010): Vulnerability, resilience and development discourses in context of climate change. In: Natural Hazards 55 (3), S. 621–635.
Cascio, Joe (1993): International environmental management standards (ISO 9000's less tractable siblings). In: Proceedings of the 1993 IEEE International Symposium on Electronics and The Environment. Electronics and the Environment. San Francisco, 2-4 May 1993, S. 27–28.
Cassel, Martin A.; Hinsberger, Marco (2013): Flood partnerships. A participatory approach to develop and implement the Flood Risk Management Plans. In: Journal of Flood Risk Management.
Castellano, Giuliano G. (2011): Rising from the ashes: a governance perspective on emerging systemic risks. In: Alberto Alemanno (Hg.): Governing disasters. The challenges of emergency risk regulation. Cheltenham: Edward Elgar, S. 246–262.
Castka, Pavel; Balzarova, Michaela A. (2008): Social responsibility standardization: Guidance or reinforcement through certification? In: Human Systems Management 27, S. 231–242.
Cedervall Lauta, Kristian (2015): Disaster law. Milton Park, Abingdon, Oxon, New York: Routledge.
Cedervall Lauta, Kristian; Faure, Michael G. (2016): Disaster risk management. In: Adam Burgess, Alberto Alemanno und Jens Zinn (Hg.): Routledge handbook of risk studies. London: Routledge, S. 179–188.
Challies, Edward; Newig, Jens; Thaler, Thomas; Kochskämper, Elisa; Levin-Keitel, Meike (2016): Participatory and collaborative governance for sustainable flood risk management. An emerging research agenda. In: Environmental Science & Policy 55, S. 275–280.
Chandler, David (2012): Resilience and human security: The post-interventionist paradigm. In: Security Dialogue 43 (3), S. 213–229.
Chen, Shaoqing; Chen, Bin; Fath, Brian D. (2013): Ecological risk assessment on the system scale: A review of state-of-the-art models and future perspectives. In: Ecological Modelling (250), S. 25–33.
Clapp, Jennifer (1998): The Privatization of Global Environmental Governance: ISO 14000 and the Developing World. In: Global Governance 4 (3), S. 295–316.
Clapp, Jennifer; Swanston, Linda (2009): Doing away with plastic shopping bags: International patterns of norm emergence and policy implementation. In: Environmental Politics 18 (3), S. 315–332.
Coaffee, Jon; Fussey, Peter (2015): Constructing resilience through security and surveillance: The politics, practices and tensions of security-driven resilience. In: Security Dialogue 46 (1), S. 86–105.
Collier, Stephen J. (2008): Enacting catastrophe. Preparedness, insurance, budgetary rationalization. In: Economy and Society 37 (2), S. 224–250.
Collier, Stephen J.; Lakoff, Andrew (2015): Vital Systems Security. Reflexive Biopolitics and the Government of Emergency. In: Theory, Culture & Society 32 (2), S. 19–51.
Corry, Olaf (2012): Securitisation and 'Riskification'. Second-order Security and the Politics of Climate Change. In: Millennium - Journal of International Studies 40 (2), S. 235–258.
Cortell, Andrew P.; Davis Jr., James W. (2000): Understanding the Domestic Impact of International Norms. A Research Agenda. In: International Studies Review 2 (1), S. 65–87.
Czarniawska, Barbara (2005): Fashion in Organizing. In: Barbara Czarniawska und Guje Sevón (Hg.): Global ideas. How ideas, objects and practices travel in the global economy. Malmö: Liber , S. 129–146.
Czarniawska, Barbara (2012): Operational Risk, Translation, and Globalization. In: Contemporary Economics 6 (2), S. 26–39.
Czarniawska, Barbara; Joerges, Bernward (1996): Travels of Ideas. In: Barbara Czarniawska und Guje Sevón (Hg.): Translating Organizational Change. Berlin, New York: De Gruyter, S. 13–48.
Czarniawska, Barbara; Sevón, Guje (1996a): Introduction. In: Barbara Czarniawska und Guje Sevón (Hg.): Translating Organizational Change. Berlin, New York: De Gruyter, S. 1–12.
Czarniawska, Barbara; Sevón, Guje (Hg.) (1996b): Translating Organizational Change. Berlin, New York: De Gruyter.
Czarniawska, Barbara; Sevón, Guje (Hg.) (2005a): Global ideas. How ideas, objects and practices travel in the global economy. Malmö: Liber.
Czarniawska, Barbara; Sevón, Guje (2005b): Translation is a Vehicle, Imitation its Motor, and Fashion Sits at the Wheel. In: Barbara Czarniawska und Guje Sevón (Hg.): Global ideas. How ideas, objects and practices travel in the global economy. Malmö: Liber, S. 7–12.
Daase, Christopher (2012): Sicherheitskultur als interdisziplinäres Forschungsprogramm. In: Christopher Daase, Philipp Offermann und Valentin Rauer (Hg.): Sicherheitskultur. Soziale und politische Praktiken der Gefahrenabwehr. Frankfurt am Main, New York: Campus Verlag, S. 23–44.
Daase, Christopher; Feske, Susanne; Peters, Ingo (Hg.) (2002): Internationale Risikopolitik. Der Umgang mit neuen Gefahren in den internationalen Beziehungen. Baden-Baden: Nomos.
Deacon, Alan; Mann, Kirk (1999): Agency, Modernity and Social Policy. In: Journal of Social Policy 28 (3), S. 413–435.
Deutscher Bundestag (2005): Gesetz zur Verbesserung des vorbeugenden Hochwasserschutzes, vom 03.05.2005 (BGBl. I S. 1224).
Deutscher Bundestag (2009a): Gesetz über den Zivilschutz und die Katastrophenhilfe des Bundes (Zivilschutz- und Katastrophenhilfegesetz - ZSKG), vom 25.03.1997 (BGBl. I S. 726), das zuletzt durch Artikel 2 Nummer 1 des Gesetzes vom 29.07.2009 (BGBl. I S. 2350) geändert worden ist.
Deutscher Bundestag (2009b): Gesetz zur Neuregelung des Wasserrechts, vom 31.07.2009 (BGBl. I S. 2585).
Deutscher Bundestag (2010): Unterrichtung durch die Bundesregierung. Bericht über die Methode zur Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz 2010. Fundstelle: Drucksache 17/4178.
Deutscher Bundestag (2017): Gesetz zur weiteren Verbesserung des Hochwasserschutzes und zur Vereinfachung von Verfahren des Hochwasserschutzes. (Hochwasserschutzgesetz II), vom 30.06.2017 (BGBl. I S. 2193).
Deutsches Komitee für Katastrophenvorsorge e. V. (DKKV) (Hg.) (2003): Hochwasservorsorge in Deutschland. Lernen aus der Katastrophe 2002 im Elbegebiet. Bonn: DKKV, Der Vorstand.
Di Fabio, Udo (1994): Risikoentscheidungen im Rechtsstaat. Zum Wandel der Dogmatik im öffentlichen Recht, insbesondere am Beispiel der Arzneimittelüberwachung. Tübingen: J.C.B. Mohr (Paul Siebeck).
DIN e.V. (Hg.) (2015): Jahresbericht 2015. DIN-Normenausschuss Organisationsprozesse (NAOrg).
Djelic, Marie-Laure (2008): Sociological studies of diffusion. Is history relevant? In: Socio-Economic Review 6 (3), S. 538–557.
Dombrowsky, Wolf R.; Brauner, Christian (1996): Defizite der Katastrophenvorsorge in Industriegesellschaften am Beispiel Deutschlands. Untersuchungen und Empfehlungen zu methodischen und inhaltlichen Grundsatzfragen; Gutachten im Auftrag des Deutschen IDNDR-Komitees für Katastrophenvorbeugung e.V. Bonn: Deutsches IDNDR-Komitee. Online verfügbar unter http://www.bbk.bund.de/SharedDocs/Downloads/BBK/DE/FIS/DownloadsInformationsangebote/DownloadsKritischeInfrastrukturen/DownloadsProjekte/KatastrophenschutzGutachtenNotfallseelsorge.pdf?__blob=publicationFile, zuletzt geprüft am 04.04.2018.
Donà, Alessia (2018): How do international norms matter? The impact of the Convention on the Elimination of all Forms of Discrimination Against Women in Italy. In: Italian Political Science Review 48 (2), S. 221–241.
Dory, Amanda J. (2003): American civil security. The US public and homeland security. In: Washington Quarterly 21 (1), S. 37–52.
Dunn Cavelty, Myriam; Kaufmann, Mareile; Søby Kristensen, Kristian (2015): Resilience and (in)security: Practices, subjects, temporalities. In: Security Dialogue 46 (1), S. 3–14.
Dworak, Thomas; Görlach, Benjamin (2005): Flood risk management in Europe - the development of a common EU policy. In: International Journal of River Basin Management 3 (2), S. 97–103.
Ehl, Frank (2016): Krisenmanagement auf kommunaler Ebene. In: Marcel Kuhlmey und Dirk Freudenberg (Hg.): Krisenmanagement - Bevölkerungsschutz. Lehrstoffsammlung. Berlin: Duncker & Humblot, S. 357–372.
Ekardt, Felix (2008): Katastrophenvermeidung und Katastrophenvorsorge: Möglichkeiten, Grenzen und Vorgaben - unter besonderer Berücksichtigung des Klimawandels und des Konflikts um das Luftsicherheitsgesetz. In: Michael Kloepfer (Hg.): Katastrophenrecht: Grundlagen und Perspektiven. Baden-Baden: Nomos, S. 61–76.
Eller, Eric; Lermer, Eva; Streicher, Bernhard; Sachs, Rainer (2013): Psychologische Einflüsse auf die individuelle Einschätzung von Risiken. Hg. v. Münchener Rückversicherungs-Gesellschaft. München.
Elran, Meir (2012): Societal Resilience: A Key Reponse to Severe Terror. In: Hans-Helmuth Gander, Walter Perron, Ralf Poscher, Gisela Riescher und Thomas Würtenberger (Hg.): Resilienz in der offenen Gesellschaft. Symposium des Centre for Security and Society. Baden-Baden: Nomos, S. 291–299.
Emmott, Stephen (2013): Zehn Milliarden. Berlin: Suhrkamp.
Endreß, Christian (2013): Die Vernetzung einer gesamtstaatlichen Sicherheitsarchitektur. Das Politikfeld Innere Sicherheit im Spannungsverhältnis von politischen Interessen und sich wandelnden Bedrohungen. Frankfurt am Main: Peter Lang.
Endreß, Martin; Rampp, Benjamin (2015): Resilienz als Perspektive auf gesellschaftliche Prozesse. Auf dem Weg zu einer soziologischen Theorie. In: Martin Endreß und Andrea Maurer (Hg.): Resilienz im Sozialen. Wiesbaden: Springer Fachmedien, S. 33–56.
Engelkamp, Stephan; Glaab, Katharina (2015): Writing Norms. In: Alternatives: Global, Local, Political 40 (3-4), S. 201–218.
Engelkamp, Stephan; Glaab, Katharina; Renner, Judith (2012): In der Sprechstunde. In: Zeitschrift für Internationale Beziehungen 19 (2), S. 101–128.
Epstein, Charlotte (2010): Moby Dick or Moby Doll? Discourse, or How to Study the "Social Construction of" All the Way Down. In: Rawi Abdelal, Mark Blyth und Craig Parsons (Hg.): Constructing the international economy. Ithaca [u.a.]: Cornell University Press, S. 175–193.
Epstein, Charlotte (2012): Stop Telling Us How to Behave. Socialization or Infantilization? In: International Studies Perspectives 13 (2), S. 135–145.
Europäische Kommission (2010): EU Commission Staff Working Paper - Risk Assessment and Mapping Guidelines for Disaster Management. SEC(2010) 1626 final. Brüssel. Online verfügbar unter https://ec.europa.eu/echo/files/about/COMM_PDF_SEC_2010_1626_F_staff_working_document_en.pdf, zuletzt geprüft am 17.06.2019.
Europäische Union (2007): Richtlinie 2007/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über die Bewertung und das Management von Hochwasserrisiken. (2007/60/EG), vom 23.10.2007 (Abl. L 288/27).
Europäische Union (2013): Decision No 1313/2013/EU of the European Parliament and of the Council of 17 December 2013 on a Union Civil Protection Mechanism. (1313/2013/EU), vom 17.12.2013 (Abl. L 347/924).
European Forum for Disaster Risk Reduction (2016): Roadmap for the Implementation of the Sendai Framework. Hg. v. Seventh Annual Meeting of the European Forum for Disaster Risk Reduction (EFDRR). Helsinki. Online verfügbar unter http://www.preventionweb.net/files/48721_efdrr2016session21efdrrroadmap20152.pdf, zuletzt geprüft am 20.04.2017.
Evers, Mariele; Krause, Kai-Uwe (2010): Ein integratives Planungsinstrument für das Hochwasserrisikomanagement. In: Raumforschung und Raumordnung 68 (5), S. 409–418.
Ewald, François (1993): Der Vorsorgestaat. Frankfurt am Main: Suhrkamp.
Fekete, Alexander (2012): Safety and security target levels. Opportunities and challenges for risk management and risk communication. In: International Journal of Disaster Risk Reduction 2, S. 67–76.
Fekete, Alexander (2013): Schlüsselbegriffe im Bevölkerungsschutz zur Untersuchung der Bedeutsamkeit von Infrastrukturen - von Gefährdung und Kritikalität zu Resilienz und persönlichen Infrastrukturen. In: Christoph Unger, Thomas Mitschke und Dirk Freudenberg (Hg.): Krisenmanagement - Notfallplanung - Bevölkerungsschutz. Festschrift anlässlich 60 Jahre Ausbildung im Bevölkerungsschutz, dargebracht von Partnern, Freunden und Mitarbeitern des Bundesamtes für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe. Berlin: Duncker & Humblot, S. 327–340.
Fekete, Alexander; Grinda, Christiane; Norf, Celia (2016): Resilienz in der Risiko- und Katastrophenforschung: Perspektiven für disziplinübergreifende Arbeitsfelder. In: Rüdiger Wink (Hg.): Multidisziplinäre Perspektiven der Resilienzforschung. Wiesbaden: Springer, S. 215–231.
Finnemore, Martha; Sikkink, Kathryn (1998): International Norm Dynamics and Political Change. In: International Organization 52 (4), S. 887–917.
Fischer, Frank (2007): Deliberative Policy Analysis as Pratical Reasoning: Integrating Empirical and Normative Arguments. In: Frank Fischer, Gerald Miller und Mara S. Sidney (Hg.): Handbook of public policy analysis. Theory, politics, and methods. Boca Raton: CRC/Taylor & Francis, S. 223–236.
Fischer, Frank; Forester, John (Hg.) (1993): The Argumentative turn in policy analysis and planning. Durham: Duke University Press.
Fjäder, Christian (2014): The nation-state, national security and resilience in the age of globalisation. In: Resilience 2 (2), S. 114–129.
Fleischhauer, Mark; Greiving, Stefan; Flex, Florian; Scheibel, Marc; Stickler, Therese; Sereinig, Norbert et al. (2012): Improving the active involvement of stakeholders and the public in flood risk management - tools of an involvement strategy and case study results from Austria, Germany and Italy. In: Natural Hazards and Earth System Science 12 (9), S. 2785–2798.
Folke, Carl; Carpenter, Stephen R.; Walker, Brian; Scheffer, Marten; Chapin, Terry; Rockström, Johan (2010): Resilience Thinking: Integrating Resilience, Adaptability and Transformability. In: Ecology and Society 15 (4). Online verfügbar unter https://www.ecologyandsociety.org/vol15/iss4/art20/, zuletzt geprüft am 14.08.2018.
Foot, Rosemary; Walter, Andrew (2012): Global norms and major state behaviour. The cases of China and the United States. In: European Journal of International Relations 19 (2), S. 329–352.
Förster, Annette (2017): Die Normalisierung der Ausnahme? 15 Jahre Ausnahmezustand in den USA. In: Matthias Lemke (Hg.): Ausnahmezustand. Theoriegeschichte, Anwendungen, Perspektiven. Wiesbaden: Springer VS, S. 303–319.
Fra.Paleo, Urbano (Hg.) (2015): Risk Governance. The Articulation of Hazard, Politics and Ecology. Dordrecht, Heidelberg, New York, London: Springer.
Frenkel, Michal (2016): The Politics of Translation. How State-Level Political Relations Affect the Cross-National Travel of Management Ideas. In: Organization 12 (2), S. 275–301.
Freudenberg, Dirk (2011): Bevölkerungsschutz in Deutschland - Der 11. September 2001 als Trigger für die Transformation der deutschen Sicherheitsarchitektur. In: Thomas Jäger (Hg.): Die Welt nach 9/11. Auswirkungen des Terrorismus auf Staatenwelt und Gesellschaft. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 702–716.
Frevel, Bernhard (2016): Sicherheit. Ein (un)stillbares Grundbedürfnis. Wiesbaden: Springer VS.
Frevel, Bernhard; Wendekamm, Michaela (Hg.) (2017): Sicherheitsproduktion zwischen Staat, Markt und Zivilgesellschaft. Wiesbaden: Springer VS.
Fuchs, Doris (2007a): Business power in global governance. Boulder: Lynne Rienner Publishers.
Fuchs, Doris (2007b): Determinanten der Diffusion: eine empirische Analyse politikfeldübergreifender Dynamiken. In: Katharina Holzinger, Helge Jörgens und Christoph Knill (Hg.): Transfer, Konvergenz und Diffusion von Politiken. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 180–199.
Fuchs, Doris; Glaab, Katharina (2011): Material power and normative conflict in global and local agrifood governance: The lessons of ‘Golden Rice’ in India. In: Food Policy 36 (6), S. 729–735.
Gall, Melanie; Cutter, Susan L.; Nguyen, Khai Hoan (2014): Governance in Disaster Risk Management. Peking: Integrated Research on Disaster Risk (IRDR).
Gander, Hans-Helmuth; Perron, Walter; Poscher, Ralf; Riescher, Gisela; Würtenberger, Thomas (Hg.) (2012): Resilienz in der offenen Gesellschaft. Symposium des Centre for Security and Society. Baden-Baden: Nomos.
Garrelts, Heiko; Lange, Hellmuth; Flitner, Michael (2008): Anpassung an den Klimawandel: Siedlungsplanung in Flussgebieten. Wandel und Herausforderungen im Politikfeld Hochwasserschutz. In: RaumPlanung 137, S. 72–76.
Garsten, Christina; Jacobsson, Kerstin (2013): Post-Political Regulation. Soft Power and Post-Political Visions in Global Governance. In: Critical Sociology 39 (3), S. 421–437.
Geaves, Linda H.; Penning-Rowsell, Edmund C. (2016): Flood Risk Management as a public or a private good, and the implications for stakeholder engagement. In: Environmental Science & Policy 55, S. 281–291.
Geier, Wolfram (2013): Bevölkerungsschutz, Politik und Wissenschaft - analytisch-zeitgeschichtliche Aspekte bei der Betrachtung eines Stiefkindes der Innenpolitik. In: Hans-Jürgen Lange, Christian Endreß und Michaela Wendekamm (Hg.): Versicherheitlichung des Bevölkerungsschutzes. Wiesbaden: Springer VS, S. 27–47.
Geier, Wolfram (2017): Strukturen, Zuständigkeiten, Aufgaben und Akteure. In: Harald Karutz, Wolfram Geier und Thomas Mitschke (Hg.): Bevölkerungsschutz. Notfallvorsorge und Krisenmanagement in Theorie und Praxis. Berlin, Heidelberg: Springer, S. 93–128.
Gerschewski, Johannes (2016): Pfadabhängigkeit in der Vergleichenden Politikwissenschaft. In: Hans-Joachim Lauth, Marianne Kneuer und Gert Pickel (Hg.): Handbuch Vergleichende Politikwissenschaft. Wiesbaden: Springer VS, S. 235–245.
Giddens, Anthony (2006): The constitution of society. Introduction of the theory of structuration. Berkeley: University of California Press.
Gilardi, Fabrizio (2013): Transnational diffusion: Norms, ideas, and policies. In: Walter Carlsnaes, Thomas Risse-Kappen und Beth A. Simmons (Hg.): Handbook of international relations. 2. Auflage. Thousand Oaks, California: Sage Publications, S. 453–477.
Gläser, Jochen; Laudel, Grit (2010): Experteninterviews und qualitative Inhaltsanalyse als Instrumente rekonstruierender Untersuchungen. 4. Auflage. Wiesbaden: VS-Verlag für Sozialwissenschaften.
González, Thalia (2016): From Global to Local: Domestic Human Rights Norms in Theory and Practice. In: Howard Law Journal 59 (2), S. 373–412.
Götz, Volkmar; Geis, Max-Emanuel (2017): Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht. Ein Studienbuch. 16., neu bearbeitete Auflage. München: C.H. Beck.
Gowan, Monica E.; Sloan, Jeff A.; Kirk, Ray C. (2015): Prepared for what? addressing the disaster readiness gap beyond preparedness for survival. In: BioMed Central public health 15, S. 1139.
Graham, John (2010): Why Governments Need Guidelines for Risk Assessment and Management. In: OECD (Hg.): Risk and regulatory policy. Improving the governance of risk. Paris: OECD, S. 237–247.
Gralepois, Mathilde; Larrue, Corinne; Wiering, Mark; Crabbé, Ann; Tapsell, Sue; Mees, Hannelore; Ek, Kristina; Szwed, Malgorzata (2016): Is flood defense changing in nature? Shifts in the flood defense strategy in six European countries. In: Ecology and Society 21 (4). Online verfügbar unter https://doi.org/10.5751/ES-08907-210437, zuletzt geprüft am 17.04.2018.
Grande, Edgar; Zangl, Bernhard (2011): Varieties of Preventive Governance in World Risk Society. Paper presented at the annual meeting of the International Studies Association Annual Conference "Global Governance: Political Authority in Transition", Montreal. Ludwig-Maximilians-Universität München, Geschwister Scholl Institut für Politikwissenschaft. Online verfügbar unter http://citation.allacademic.com/meta/p_mla_apa_research_citation/5/0/0/7/5/pages500756/p500756-1.php, zuletzt geprüft am 11.08.2016.
Groenemeyer, Axel (2010): Wege der Sicherheitsgesellschaft. Transformationen der Konstruktion und Regulierung von Unsicherheiten. In: Axel Groenemeyer (Hg.): Wege der Sicherheitsgesellschaft. Gesellschaftliche Transformationen der Konstruktion und Regulierung innerer Unsicherheiten. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 7–19.
Groß, Lisa (2015): The journey from global to local: Norm promotion, contestation and localisation in post-war Kosovo. In: Journal of International Relations and Development 18 (3), S. 311–336.
Grove, Kevin (2012): Preempting the next disaster. Catastrophe insurance and the financialization of disaster management. In: Security Dialogue 43 (2), S. 139–155.
Grove, Kevin (2014): Agency, affect, and the immunological politics of disaster resilience. In: Environment and Planning D: Society and Space 32 (2), S. 240–256.
Grove, Kevin (2016): Catstrophe insurance and the biopolitics of climate change adaption. In: Shannon O'Lear und Simon Dalby (Hg.): Reframing climate change. Constructing ecological geopolitics. Abingdon, Oxon, New York: Routledge.
Grünewald, Uwe; Merz, Bruno (2003): Hintergrund, Zielsetzung und Vorgehensweise. In: Deutsches Komitee für Katastrophenvorsorge e. V. (DKKV) (Hg.): Hochwasservorsorge in Deutschland. Lernen aus der Katastrophe 2002 im Elbegebiet. Bonn: DKKV, Der Vorstand, S. 8–25.
Gusy, Christoph (2013a): Katastrophenschutzrecht - Zur Situation eines Rechtsgebietes im Wandel. In: Hans-Jürgen Lange, Christian Endreß und Michaela Wendekamm (Hg.): Versicherheitlichung des Bevölkerungsschutzes. Wiesbaden: Springer VS, S. 207–220.
Gusy, Christoph (2013b): Resilient Societies. Staatliche Katastrophenschutzverantwortung und Selbsthilfefähigkeit der Gesellschaft. In: Dirk Heckmann, Ralf P. Schenke und Gernot Sydow (Hg.): Verfassungsstaatlichkeit im Wandel. Festschrift für Thomas Würtenberger zum 70. Geburtstag. Berlin: Duncker et Humblot, S. 995–1010.
Gusy, Christoph; Kugelmann, Dieter; Würtenberger, Thomas (Hg.) (2017): Rechtshandbuch Zivile Sicherheit. Berlin, Heidelberg: Springer.
Haas, Peter M. (1998): Compliance with EU directives. Insights from international relations and comparative politics. In: Journal of European Public Policy 5 (1), S. 17–37.
Habegger, Beat (2008): Risk Analysis and Management in a Dynamic Risk Landscape. In: Beat Habegger (Hg.): International handbook on risk analysis and management. Professional experiences. Zürich: Center for Security Studies, S. 13–32.
Hagmann, Jonas; Dunn Cavelty, Myriam (2012): National risk registers. Security scientism and the propagation of permanent insecurity. In: Security Dialogue 43 (1), S. 79–96.
Hahn, Rüdiger; Weidtmann, Christian (2015): Transnational Governance, Deliberative Democracy, and the Legitimacy of ISO 26000. Analyzing the Case of a Global Multistakeholder Process. In: Business & Society 55 (1), S. 90–129.
Hall, Peter A. (1993): Policy Paradigms, Social Learning, and the State. The Case of Economic Policymaking in Britain. In: Comparative Politics 25 (3), S. 275–296.
Hannigan, John A. (2012): Disasters without borders. The international politics of natural disasters. Cambridge: Polity Press.
Hartmann, Thomas; Albrecht, Juliane (2014): From Flood Protection to Flood Risk Management. Condition-Based and Performance-Based Regulations in German Water Law. In: Journal of Environmental Law 26 (2), S. 243–268.
Hartmann, Thomas; Driessen, Peter (2017): The flood risk management plan. Towards spatial water governance. In: Journal of Flood Risk Management 10 (2), S. 145–154.
Hartmann, Thomas; Spit, Tejo (2016): Legitimizing differentiated flood protection levels – Consequences of the European flood risk management plan. In: Environmental Science & Policy 55, S. 361–367.
Hauswald, Rico (2005): Das totale Thema: Die Flut und der diskursive Ausnahmezustand. In: Dominik Schrage (Hg.): Die Flut. Diskursanalysen zum Dresdner Hochwasser im August 2002. Münster: Monsenstein und Vannerdat, S. 33–60.
Haverkamp, Rita; Kaufmann, Stefan; Zoche, Peter (2011): Einführung in den Band. In: Peter Zoche, Stefan Kaufmann und Rita Haverkamp (Hg.): Zivile Sicherheit. Gesellschaftliche Dimensionen gegenwärtiger Sicherheitspolitiken. Bielefeld: transcript Verlag, S. 9–18.
Hegemann, Hendrik; Bossong, Raphael (2013): ANVIL Analysis of Civil Security Systems in Europe. Country Study: Germany. Hamburg: Institute for Peace Research and Security Policy at the University of Hamburg.
Heimerl, Stephan; Meyer, Heribert (Hg.) (2014): Vorsorgender und nachsorgender Hochwasserschutz. Ausgewählte Beiträge aus der Fachzeitschrift Wasserwirtschaft. Wiesbaden: Springer Vieweg.
Heintz, Bettina; Müller, Dagmar; Schiener, Heike (2006): Menschenrechte im Kontext der Weltgesellschaft. Die weltgesellschaftliche Institutionalisierung von Frauenrechten und ihre Umsetzung in Deutschland, der Schweiz und Marokko. In: Zeitschrift für Soziologie 35 (6), S. 88.
Heintz, Marc Daniel; Hagemeier-Klose, Maria; Wagner, Klaus (2012): Towards a Risk Governance Culture in Flood Policy—Findings from the Implementation of the “Floods Directive” in Germany. In: Water 4 (1), S. 135–156.
Heintz, Marc Daniel; Pohl, Jürgen (2014): Akzeptanz und Umsetzung der EG-Hochwasserrisikomanagement-Richtlinie in der Wasserwirtschaftsverwaltung. In: Stephan Heimerl und Heribert Meyer (Hg.): Vorsorgender und nachsorgender Hochwasserschutz. Ausgewählte Beiträge aus der Fachzeitschrift Wasserwirtschaft. Wiesbaden: Springer Vieweg, S. 270–275.
Helm, Patrick (2015): Risk and resilience: strategies for security. In: Civil Engineering and Environmental Systems 32 (1-2), S. 100–118.
Henn, Philipp; Vowe, Gerhard (2015): Facetten von Sicherheit und Unsicherheit. Welches Bild von Terrorismus, Kriminalität und Katastrophen zeigen die Medien? In: Medien & Kommunikationswissenschaft 63 (3), S. 341–362.
Herdmann, Frank (2012): ISO 31000 and DIN. Memo for G31000 - Global Institute for Risk Management Standards. Berlin: Auxilium Management Service.. Online verfügbar unter http://herdmann.de/pdf/AMS%20-%20ISO%2031000%20and%20DIN.pdf, zuletzt geprüft am 09.09.2016.
Herdmann, Frank; Jovanovic, Alexandar (2014): Risikomanagement nach ISO 31000 in Deutschland. Stand und Herausforderungen. Präsentation am Steinbeis-Tag 2014. Berlin: Auxilium Management Service. Stuttgart, 26.09.2014.
Hess, Josef Th. (2008): Schutzziele im Umgang mit Naturrisiken in der Schweiz. Dissertation. ETH Zürich, Zürich. Online verfügbar unter http://e-collection.library.ethz.ch/eserv/eth:31113/eth-31113-02.pdf, zuletzt geprüft am 09.02.2016.
Higgins, Winton; Tamm Hallström, Kristina (2007): Standardization, Globalization and Rationalities of Government. In: Organization 14 (5), S. 685–704.
Hille, Ralf (2004): Risikobewertung und Gefahrenabwehr. In: Technische Überwachung 45 (1-2), S. 43–48.
Holling, Crawford S. (1973): Resilience and Stability of Ecological Systems. In: Annual Review of Ecology and Systematics 4 (1), S. 1–23.
Hood, Christopher (2011): The Blame game. Spin, Bureaucracy, and Self-Preservation in Government. Princeton: Princeton University Press.
Hood, Christopher; Rothstein, Henry; Baldwin, Robert (2001): The government of risk. Understanding risk regulation regimes. Oxford, New York: Oxford University Press.
Hopkin, Paul (2010): Fundamentals of Risk Management. Understanding, Evaluating and Implementing Effective Risk Management. London: Kogan Page Limited.
Huber, Michael (2008): Fundamental Ignorance in the Regulation of Reactor Safety and Flooding: Risks of Knowledge Management in the Risk Society. In: Nico Stehr und Bernd Weiler (Hg.): Who Owns Knowledge? Knowledge and the law. New Brunswick: Transaction Publishers, S. 107–123.
Huber, Michael (2011): Insuring climate change. Managing Political and Economic Uncertainties in Flood Management. In: Gabriele Gramelsberger und Johann Feichter (Hg.): Climate change and policy. The calculability of climate change and the challenge of uncertainty. Heidelberg, New York: Springer, S. 145–158.
Huber, Michael; Rothstein, Henry (2013): The risk organisation: or how organisations reconcile themselves to failure. In: Journal of Risk Research 16 (6), S. 651–675.
Huber, Peter (2009): Risk Decisions in German Constitutional and Administrative Law. In: Gordon R. Woodman und Diethelm Klippel (Hg.): Risk and the law. London: Routledge Cavendish.
Huelss, Hendrik (2017): After decision-making. The operationalization of norms in International Relations. In: International Theory 9 (3), S. 381–409.
Hutter, Gérard; Leibenath, Markus; Mattissek, Annika (2014): Governing Through Resilience? Exploring Flood Protection in Dresden, Germany. In: Social Sciences 3 (2), S. 272–287.
Ingebritsen, Christine (2016): Norm Entrepreneurs. Scandinavia’s Role in World Politics. In: Cooperation and Conflict 37 (1), S. 11–23.
International Decade for Natural Disaster Reduction (1994): Yokohama Strategy and Plan of Action for a Safer World. Guidelines for Natural Disaster Prevention, Preparedness and Mitigation. Online verfügbar unter http://www.preventionweb.net/files/8241_doc6841contenido1.pdf, zuletzt geprüft am 04.08.2016.
Jachs, Siegfried (2011): Einführung in das Katastrophenmanagement. Hamburg: Tredition.
Jacob, Suraj; Scherpereel, John A.; Adams, Melinda (2017): Will rising powers undermine global norms? The case of gender-balanced decision-making. In: European Journal of International Relations 23 (4), S. 780–808.
Jahn, Detlef (2015): Diffusion. In: Georg Wenzelburger und Reimut Zohlnhöfer (Hg.): Handbuch Policy-Forschung. Wiesbaden: Springer VS, S. 247–276.
Jasanoff, Sheila (2010): Beyond Calculation. A Democratic Response to Risk. In: Andrew Lakoff (Hg.): Disaster and the politics of intervention. New York: Columbia University Press, S. 15–40.
Joseph, Jonathan (2013): Resilience as embedded neoliberalism: a governmentality approach. In: Resilience 1 (1), S. 38–52.
Kadri, Farid; Birregah, Babiga; Châtelet, Eric (2014): The Impact of Natural Disasters on Critical Infrastructures. A Domino Effect-based Study. In: Journal of Homeland Security and Emergency Management 11 (2), S. 217–241.
Kairies-Lamp, Nina; Schuster, Ferdinand; Kaufhold, Christian; Gerding, Christian (2017): Vernetzte Sicherheit – eine Herausforderung für Bund, Länder und Kommunen. In: Public Governance. Zeitschrift für öffentliches Management 13 (2), S. 6–12.
Karutz, Harald; Geier, Wolfram; Mitschke, Thomas (Hg.) (2017): Bevölkerungsschutz. Notfallvorsorge und Krisenmanagement in Theorie und Praxis. Berlin, Heidelberg: Springer.
Käslin, Bruno (2008): Early Detection and Management of Emerging Risks in the Financial Services Industry: Lessons from the Insurance Business. In: Beat Habegger (Hg.): International handbook on risk analysis and management. Professional experiences. Zürich: Center for Security Studies, S. 155–174.
Katzenstein, Peter J. (Hg.) (1996): The culture of national security. Norms and identity in world politics. New York: Columbia University Press.
Kaufmann, Florentin von (2012a): Bevölkerungsschutz in Zeiten der asymmetrischen Bedrohung - bedingt einsatzklar? In: Jochen Kleinschmidt, Falko Schmid, Bernhard Schreyer und Ralf Walkenhaus (Hg.): Der terrorisierte Staat. Entgrenzungsphänomene politischer Gewalt. Stuttgart: Steiner, S. 73–96.
Kaufmann, Franz-Xaver (2012b): Sicherheit als soziologisches und sozialpolitisches Problem. Untersuchungen zu einer Wertidee hochdifferenzierter Gesellschaften. Berlin, Münster: Lit Verlag.
Kaufmann, Stefan; Blum, Sabine (2012): Governing (In-)Security: The Rise of Resilience. In: Hans-Helmuth Gander, Walter Perron, Ralf Poscher, Gisela Riescher und Thomas Würtenberger (Hg.): Resilienz in der offenen Gesellschaft. Symposium des Centre for Security and Society. Baden-Baden: Nomos, S. 235–257.
Keck, Margaret E.; Sikkink, Kathryn (1999): Transnational advocacy networks in international and regional politics. In: International Social Science Journal 51 (159), S. 89–101.
Keck, Markus; Sakdapolrak, Patrick (2013): What is social resilience? Lessons learned and ways forward. In: Erdkunde 67 (1), S. 5–19.