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Anna Geis, Partizipative Formate in der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik: die Politisierung des staatlichen Arkanbereichs? in:

Andreas Schäfer, David Meiering (Ed.)

(Ent-)Politisierung?, page 205 - 229

Die demokratische Gesellschaft im 21. Jahrhundert

1. Edition 2020, ISBN print: 978-3-8487-6301-6, ISBN online: 978-3-7489-0407-6, https://doi.org/10.5771/9783748904076-205

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Politisierung von (Un-)Sicherheit Anna Geis Partizipative Formate in der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik: die Politisierung des staatlichen Arkanbereichs? Einleitung Außen- und Sicherheitspolitik gelten selbst in modernen demokratischen Staaten als »Domänen« der Exekutive, in denen Parlamente, Bürgerschaft und (Medien-)Öffentlichkeit nur eine begrenzte Rolle spielen.1 Dieser Befund wurde nicht zuletzt in der Friedens- und Konfliktforschung in normativer Perspektive schon lange kritisch diskutiert.2 Er entspricht allerdings auch nur zum Teil der Realität. So gab es zum einen immer wieder in der Geschichte der Demokratien punktuell Ereignisse, die zu Politisierungsschüben, zu verstärkter Aufmerksamkeit in den Medien, zu großen Demonstrationen oder zu polarisierten Debatten in Parlamenten führten. In (West-)Deutschland waren etwa die Wiederbewaffnungsdebatte, rüstungspolitische Entscheidungen (z. B. der sog. NATO-Doppelbeschluss) oder internationale Kriegsereignisse Anlässe für eine Mobilisierung der Zivilgesellschaft, in der die rege Friedensbewegung eine wichtige Rolle spielte. Zum anderen ist es durch die immer engere Verzahnung von Innen- und Außenpolitik in Zeiten von Globalisierung, Transnationalisierung und Digitalisierung im Globalen Norden heute kaum noch möglich, einen abgeschotteten »Arkanbereich« des Politischen aufrechtzuerhalten oder zu argumentieren, es gebe »bürgerferne« Politikbereiche, für die sich nur ExpertInnen interessierten. Migration, Klimawandel, Freihandelsabkommen, nachrichtendienstliche Abhörskandale oder Terrorismus haben im letzten Jahrzehnt nicht nur in Deutschland polarisierende Debatten hervorgerufen. Außen- und sicherheitspolitische Themen, die oft als abstrakt und alltagsfern bezeichnet wurden, werden zunehmend auch im Alltag von Menschen spürbar. Alarmierende Metaphern wie die von einer »Welt aus den Fugen« (Frank-Walter Steinmeier) sind Indikatoren für einen politischen Diskurs, der das Krisenhafte, das Verunsichernde und Verängstigende der politischen Gegenwart zu fassen versucht. Die vermeintliche »Außen«-Politik dringt zunehmend in das »Innere« von Gesellschaften ein. Dies wiederum kann zu einer Mobilisierung und Politisierung führen, die fraglos auch normativ nicht wünschenswerte Folgen haben kann. 1. 1 Dieser Beitrag ist im Rahmen eines Forschungsprojekts zu Bürgerbeteiligung in der Au- ßen- und Sicherheitspolitik entstanden, das durch die Interne Forschungsförderung der Helmut-Schmidt-Universität/Universität der Bundeswehr Hamburg gefördert wurde. Ich danke Christian Opitz und Hanna Pfeifer für hilfreiche Anmerkungen zum Beitrag. 2 Siehe z. B. Müller, Risse-Kappen 1990; Czempiel 1996. Leviathan, 48. Jg., Sonderband 35/2020, S. 207 – 229 Bezugnehmend auf die Flüchtlingsdebatte in Deutschland diagnostizierte 2015 der damalige deutsche Innenminister Thomas de Maizière bei einer sicherheitspolitischen Konferenz in Berlin eine »Re-Politisierung« der Gesellschaft: »Jetzt stellen wir eine Re-Politisierung der Gesellschaft fest, teils mit den schlimmen Auswüchsen, über die ich gesprochen habe. Gleichzeitig aber auch mit sehr wichtigen und interessanten Debatten. Nun wird an jedem Küchentisch darüber diskutiert, was es bedeutet, wenn Krisen zu uns kommen: ›Wollen wir das, und was können wir dagegen tun?‹ Neben allen Sorgen hat diese Re-Politisierung aber auch eine positive Seite: Sie zeichnet eine bürgerliche, demokratische, tolerante und liberale Gesellschaft aus, und das ist etwas, das wir nutzen und aktiv fördern sollten. Damit dabei Sorgen und Fragen offen angesprochen werden können – aber die Sorgen nicht überhand nehmen, sondern die Zuversicht wächst.«3 Dieser Beitrag wird sich nicht mit einer Politisierung von »unten« auseinandersetzen, die sowohl von kosmopolitisch gesinnten Gruppierungen als auch populistischen Bewegungen, die auf Renationalisierung und eine gesellschaftliche Kultur der Angst und Ausgrenzung setzen, getragen werden kann. Vielmehr soll hier ein Phänomen näher beleuchtet werden, das bislang wenig beachtet wird in der allgemeinen Öffentlichkeit wie in politikwissenschaftlichen Fachdebatten: eine von »oben«, d. h. durch Regierungen oder der Exekutive zuzurechnenden Institutionen, angestoßene gewollte Öffnung von außen- und sicherheitspolitischen Debatten oder Strategiebildungsprozessen für bislang nicht daran beteiligte Akteure. Inwieweit solche Phänomene als ergebnisoffene »Politisierung«, oder als »Ent«oder »Schein«-Politisierung einzuordnen sind, ist fallweise zu diskutieren und hängt auch vom gewählten Politisierungsbegriff ab.4 Unter Rückgriff auf konzeptionelle Debatten, die vor allem in der britischen Politikwissenschaft geführt werden, soll der vorliegende Beitrag nicht nur auf dieses noch recht junge Phänomen aufmerksam machen, sondern auch die Schwierigkeiten aufzeigen, die bei der politikwissenschaftlichen Einordnung solcher Beteiligungsformate auftreten. Im Folgenden ist zunächst die zunehmende Bedeutung von öffentlicher Meinung und gesellschaftlicher Akteure in der Außen- und Sicherheitspolitik(forschung) zu skizzieren (2.), anschließend werden die Diagnose einer zunehmenden Politisierung der Sicherheitspolitik sowie entsprechende Politisierungsbegriffe erläutert (3.). Im Weiteren werden zwei prominente Beispiele von Beteiligungsformaten in der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik, der »Review-Prozess« von 2014 und der »Weißbuch-Prozess« von 2015-2016, näher beleuchtet (4.). Der »Review-Prozess« des Auswärtigen Amtes ist sehr gut erforscht und wird daher nur noch kurz behandelt; allerdings ist das Legitimationsnarrativ der Exekutive – »Deutschland muss mehr Verantwortung übernehmen in der Welt« –, das durch den Review- Prozess gestärkt werden sollte, auch für den nachfolgenden Weißbuch-Prozess relevant, in dem spezifischer über die Leitlinien der Sicherheitspolitik und die Rolle der Bundeswehr diskutiert wurde. Im folgenden Kapitel soll – aus Platzgründen und aus Mangel an Vergleichsdaten zu anderen Staaten – selektiv und explorativ 3 So Innenminister Thomas de Maizière 2015 auf einer Konferenz der Bundesakademie für Sicherheitspolitik, zitiert in Deutsches Forum Sicherheitspolitik 2015, S. 22. 4 Beveridge 2017; Landwehr 2017. 208 Anna Geis das Politisierungspotenzial der Beteiligungsformate betrachtet werden (5.). Der vorliegende Artikel versteht sich überwiegend als empirisch orientierter Beitrag; dennoch soll abschließend auch ein normatives Plädoyer für mehr Bürgerbeteiligungsformate in der Sicherheitspolitik begründet und zugleich problematisiert werden (6.). Die Zeiten ändern sich: die Öffnung des staatlichen »Arkanbereichs« Der Einfluss von Öffentlichkeit oder gar Bürgerbeteiligung auf Außen- und Sicherheitspolitik von Demokratien wurde in der Außenpolitikanalyse lange unterschätzt, auch wenn durchaus umfangreiche Umfragedaten in den westlichen Demokratien erhoben wurden. Ein Grund dafür war die relative Dominanz des (neo-)realistischen Paradigmas, das die Rolle von internationalen Machtstrukturen und von Elitenhandeln als entscheidende Faktoren in der Gestaltung von Au- ßenpolitik betrachtete. Aber auch jenseits neo-realistischer Perspektiven hielten sich solche Annahmen, wie Harald Müller und Thomas Risse-Kappen 1990 den Forschungsstand der vorherigen Jahrzehnte zusammenfassten: »Folgt man der These vom ›Primat der Außenpolitik‹ und dem realistischen Ansatz, dann haben Öffentlichkeit und Demokratie in der auswärtigen Politik nichts verloren. In der Tradition von Mills (1956) wurde auch von der Kritischen Außenpolitikforschung behauptet, die Konsensbildungsprozesse in bürgerlichen Demokratien – und damit erst recht in nicht-demokratischen Systemen – fänden nur innerhalb der Machteliten statt. Fragen der auswärtigen Politik seien weit entfernt von den alltäglichen Interessen der Durchschnittsbürger, deren Kenntnisstand gering. Die öffentliche Meinung bleibe damit der Manipulation durch die Eliten in jeder gewünschten Richtung ausgeliefert. Öffentlichkeit finde nicht statt (…)«.5 Einige Akteure insbesondere der frühen Außenpolitikforschung vertraten zudem eine normative Haltung, die sich im »Elitenmodell« widerspiegelt und als sog. »Almond-Lippmann-Konsens« vielfach zitiert wurde: Demnach sei die Öffentlichkeit in ihrer großen Mehrheit schlecht informiert und könne gar keine kohärenten Einstellungen entwickeln; daher sei es für eine gute Diplomatie durchaus wünschenswert, dass sich Eliten nicht an der wankelmütigen öffentlichen Meinung orientierten in der komplexen Außenpolitik.6 Liberale Ansätze der Außenpolitikforschung, die nach 1990 zunehmend prominenter wurden, haben dagegen auf die zentrale Bedeutung innenpolitischer Faktoren für die Formulierung der Au- ßenpolitik hingewiesen, die nicht nur Interessengruppen, Parlamente und weitere »Veto-Spieler« umfassen, sondern auch die Bürgerschaft und die öffentliche Meinung.7 Auch im engeren Bereich der Sicherheitspolitik haben schließlich sozial- 2. 5 Müller, Risse-Kappen 1990, S. 382 f. 6 Robinson 2008, S. 139 f. 7 So z. B. Müller, Risse-Kappen 1990, S. 384-388. Im Kontext des »demokratischen Friedens« siehe dezidiert und in normativer Absicht auch Czempiel 1996; Czempiel bezeichnete die real-existierenden westlichen Demokratien als »kollektivierte Monarchien« (S. 86) und argumentierte, dass nur eine konsequente Demokratisierung dieser Demo- Partizipative Formate in der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik 209 Leviathan, 48. Jg., Sonderband 35/2020 konstruktivistische Studien zur sog. »strategischen Kultur« die Rolle von öffentlicher Meinung in der Gestaltung demokratischer Sicherheitspolitik gewürdigt.8 Diese hier sehr vereinfacht dargestellten Debatten über die Rolle von öffentlicher Meinung oder Bürgerschaft in der Außen- und Sicherheitspolitik haben inzwischen durch wissenschaftliche und politische Diskussionen über Globalisierung, Politisierung von internationalen Institutionen und fortschreitende Digitalisierung neue Impulse erhalten. Wie bereits in der Einleitung dargelegt, dringen Entscheidungen internationaler Institutionen und grenzüberschreitende Phänomene derart spürbar in das »Innere« von Staaten ein, dass eine Auseinandersetzung mit Globalisierungsthemen und Demokratiedefiziten internationaler Institutionen zunehmend auf die mediale Agenda rückt. BürgerInnen, AktivistInnen und ExpertInnen werden in diesen Perspektiven deutlich wichtiger als Akteursgruppen, die auch auf außen- und sicherheitspolitische Entscheidungen Einfluss nehmen können, indem sie z. B. über Social Media Medienkampagnen initiieren oder unterstützen; auf die Straße gehen, um gegen Freihandelsabkommen oder Umweltzerstörung zu demonstrieren; rund um symbolisch aufgeladene Ereignisse wie G-7/8- Gipfeltreffen protestieren, oder – dies gilt vor allem für die organisierte Zivilgesellschaft und wissenschaftliche ExpertInnen – zu Konsultationen, Dialogforen und politischen Verhandlungsprozessen eingeladen werden. Auch der Erfolg linksund rechtspopulistischer Bewegungen in zahlreichen Demokratien weltweit zählt zu den Politisierungsphänomenen, die durch die Transnationalisierung und Globalisierung von Politik befördert werden. Die Politisierungsdiagnose wird in der Politikwissenschaft inzwischen nicht nur auf den breiteren Außenpolitikbereich ausgeweitet, sondern auch auf die Sicherheitspolitik. Eine Abgrenzung zwischen den Politikbereichen sowie zwischen »Innen« und »Außen« ist zunehmend schwierig, dennoch gilt Sicherheitspolitik vielen auf den ersten Blick als ein Politikfeld, in dem eine Beteiligung von Akteuren außerhalb enger staatlicher Fachzirkel unwahrscheinlich ist. Dies wird u. a. auch auf eine besondere »Logik« zurückgeführt, die der Sicherheitspolitik zugeschrieben wird.9 Erstens würden Entscheidungsprozesse im Sicherheitsbereich in der Regel durch einen relativ exklusiven Kreis von (Fach-)PolitikerInnen, BürokratInnen und Elikratien, die auch eine stärkere Partizipation in der Außen- und Sicherheitspolitik impliziere, das Friedenspotenzial von Demokratien fördere. 8 Siehe beispielsweise für europäische Staaten Biehl, Giegerich, Jonas (Hrsg.) 2013. 9 Diese Fragen werden intensiv in den ausdifferenzierten Forschungszweigen der Security Studies bzw. der Critical Security Studies erörtert. So standen seit Ende des Kalten Krieges insbesondere die Themenkomplexe Wandel des Sicherheitsbegriffs (von »eng« zu »breit«) im Fokus, ebenso die nationalstaatliche und internationale Institutionalisierung eines »besonderen« Politikfeldes bzw. seine zunehmende Entgrenzung in Folge von Globalisierung und der Verzahnung von Innen- und Außenpolitik sowie die diskursive Konstruktion von Bedrohungen und die »Versicherheitlichung« von immer weiteren Themen, welche zur Stärkung der Staatsapparate beitrage. Siehe zum Beispiel Buzan, Waever, De Wilde 1998; Fischer, Masala (Hrsg.) 2016; Hughes, Meng 2011 und Schlag, Junk, Daase 2016. 210 Anna Geis ten in Polizei, Militär und Nachrichtendiensten geprägt. Damit verbunden sei zweitens eine starke Wissensasymmetrie zwischen sicherheitspolitischen Eliten und der Bürgerschaft. Wissen und Informationen seien nicht nur exklusiv, sondern in einem hohen Maß vertraulich und geheim, da beispielsweise durch Diplomatie hinter verschlossenen Türen, nicht-öffentliche Verhandlungen unter NATO- Partnern und die Arbeit von Nachrichtendiensten hervorgebracht. Solange sich das eigene Land nicht im Krieg befindet, herrsche auch ein begrenztes Interesse von BürgerInnen an ihren Streitkräften und an auswärtiger Sicherheitspolitik. Drittens seien sicherheitspolitische Fragen oft mit einer besonderen Bedrohungslage, Dringlichkeit und mit Entscheidungsdruck verbunden, sodass sich zeitintensive Beteiligung von Bürgerschaft kaum realisieren lasse, vor allem nicht in Krisenzeiten. Viertens seien auch die sozialen Phänomene »Unsicherheit« und »Nichtwissen« im Bereich der Sicherheitspolitik besonders relevant (wenngleich diese in jedem Politikfeld existieren). So gehe es häufig um intentional herbeigeführte Gefährdungen durch andere Akteure (nicht ›lediglich‹ Risiken etwa durch Technologiefehler); um klandestine Praktiken von nicht-staatlichen wie staatlichen Akteuren in der inneren und äußeren Sicherheit, die verborgen bleiben sollen. Die zunehmende Integration von Sicherheitspolitik durch Bündnisse und internationale Organisationen wie NATO und Europäische Union ebenso wie das wachsende Outsourcing an private Sicherheits- und Militärfirmen erhöhten ebenfalls die Intransparenz des sicherheitspolitischen Feldes. Gleichzeitig dürfte die Wissensasymmetrie zwischen BürgerInnen und Staat in dem Maße wachsen, indem immer neue elaborierte staatliche Überwachungstechnologien etabliert werden.10 All diese Annahmen über die (vermeintliche) Besonderheit der Sicherheitspolitik sind auch kritisch zu betrachten. Da solche Argumentationen auch von politischen Akteuren selbst vorgebracht werden, sind sie auch als Selbstlegitimationspraktiken zu betrachten, die mit solchen Narrativen verbunden sind. Sie können daher auch der Selbstabschottung von Eliten gegenüber der Bürgerschaft und der Entpolitisierung dienen. Jüngste empirische Studien zur Politisierung von Sicherheitspolitik etwa in Parlamenten legen nahe, dass Sicherheitspolitik nicht nur »au- ßergewöhnlich« ist. Wie Hendrik Hegemann zutreffend argumentiert: »Politicisation researchers […] might want to revisit their argument that security is different and eludes public contestation […], while scholars of security politics should move beyond the emphasis on exception, technocracy or governmentality and acknowledge a broader variety of security politics«.11 Verstärkte Politisierung der Sicherheitspolitik? Insbesondere in der britischen politikwissenschaftlichen Debatte um (Ent-)Politisierungsphänome in den zeitgenössischen Demokratien wird politischen Eliten 3. 10 Vgl. Hempel, Krasmann, Bröckling 2011. 11 Hegemann 2018, S. 187. Partizipative Formate in der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik 211 Leviathan, 48. Jg., Sonderband 35/2020 eine Tendenz zur Entpolitisierung unterstellt.12 Die Motive dafür können vielfältig sein, etwa dass durch Delegation an Expertengremien oder (vermeintlich) unpolitische Institutionen die Effektivität der Politik erhöht werden könne, indem Materien der parteipolitischen Auseinandersetzung entzogen werden. Da »Politisierung« in der Praxis oft einen negativen Beiklang hat, kann »Entpolitisierung« als Strategie von Eliten aus deren Sicht durchaus normativ wünschenswert sein – in der Wissenschaft wird dies oft anders bewertet.13 Der vorliegende Beitrag befasst sich mit einem anders gelagerten Phänomen, das m.E. in der Form noch wenig erfasst wurde: einer »Politisierung von oben« im Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik. Für eine systematische Betrachtung oder gar Typologisierung fehlt es bislang u. a. noch an entsprechenden Vergleichsdaten. Daher sind die Überlegungen in diesem Beitrag eher explorativ. »Politisierung von oben« ist auf Basis oft genutzter Politisierungsbegriffe per se schwer zu fassen, da diese Begriffe an ein »Sphären«-Denken (oder »Arenen«) gekoppelt sind. Als Beispiele seien hier die Politisierungsbegriffe von Colin Hay und Michael Zürn genannt. Hay unterscheidet drei Sphären, zwischen denen sich Politisierungs- bzw. Entpolitisierungsprozesse vollziehen können: »private sphere«, »public sphere«, »governmental sphere« – eine Politisierung findet statt, wenn eine Thematik aus der privaten Sphäre in die öffentliche und von dort in die Regierungssphäre gelangt – ein Thema, das entpolitisiert werden soll, geht den umgekehrten Weg.14 Die allzu schematische Unterscheidung der drei Sphären ist zwar für ihre künstliche Trennung von in der Realität vernetzten Sphären kritisiert worden; zudem wird darauf hingewiesen, dass ein Thema zugleich politisiert und entpolitisiert werden kann durch unterschiedliche Akteure.15 Ungeachtet solcher kritischen Anmerkungen wird Hays Modell vielfach aufgriffen. Eine »Politisierung« aus der Kernsphäre der Politik heraus, der »governmental sphere«, klingt allerdings zunächst nicht naheliegend. Es könnte daher m. E. eine konzeptionelle Erweiterung bedeuten, auch solche Strategien zu theoretisieren. Michael Zürn definierte im Kontext von Studien zur Politisierung der Weltpolitik den Begriff wie folgt: »Politisierung soll definiert werden als der Prozess, mittels dessen Entscheidungskompetenzen und die damit verbundenen autoritativen Interpretationen von Sachverhalten in die politische Sphäre gebracht werden, d. h. entweder in das politische Teilsystem (...) oder in den politischen Raum (...) transportiert werden.«16 Diese Definition (wie auch Hays Modell) lässt noch nicht erkennen, dass sich solche Prozesse selten harmonisch entfalten; den meisten Politisierungsbegriffen ist ein Fokus auf Konflikte zu eigen.17 Politisierung kann ein Indikator dafür sein, dass eine Thematik, eine Institution, ein Akteur usw. nunmehr 12 Zum Beispiel Flinders, Buller 2006; kritisch dazu Hay 2014, S. 301. 13 Jenkins 2011, S. 156. 14 Hay 2007, S. 79; dazu Buller et al. 2019, S. 13-16; Wood, Flinders 2014, S. 153-155. 15 Beveridge 2017; Buller et al. 2019, S. 16 f. 16 Zürn 2013, S. 19. 17 Siehe die Diskussion verschiedener Begriffe in Rauh 2016, S. 7-26. 212 Anna Geis als legitimationsbedürftig angesehen und von unterschiedlichen Akteuren in einer Gesellschaft zum Gegenstand kontroverser öffentlicher Debatten gemacht wird. Politisierungsprozesse zeigen daher oft Legitimitätsdefizite an. Während in der Literatur meist davon ausgegangen wird, dass solche Anstöße aus der Gesellschaft heraus kommen, etwa durch Protestgruppen, NGOs oder Medien, befasst sich der vorliegende Beitrag mit Initiativen aus der Exekutive heraus, ein wichtiges Thema in die Gesellschaft tragen zu wollen. Wie die folgende Betrachtung des deutschen Review-Prozesses 2014 und des Weißbuch-Prozesses 2015-2016 zeigt, ist allerdings nicht immer leicht einzuordnen, inwieweit es sich um Grade von Politisierung handelt oder um Entpolitisierung. Entpolitisierung verweist auf Versuche von Akteuren, die Umstrittenheit und Kontingenz politischer Entscheidungen quasi unsichtbar zu machen, z. B. indem man auf »Sachzwänge« oder auf »Alternativlosigkeit« verweist und damit politische Kontroversen erst gar nicht zuzulassen versucht.18 In der Debatte um (Ent-)Politisierungsbegriffe wurden unterschiedliche Strategien bzw. Taktiken identifiziert, die von politischen Eliten genutzt werden. Flinders und Buller19 unterscheiden drei »Entpolitisierungstaktiken« von PolitikerInnen, die sie anhand britischer Politikfelder illustrieren: Die regierenden Eliten können Macht und Verantwortung an neue Institutionen abgeben (»institutional«); sie können neue Entscheidungsregeln einführen, die ein »Uns sind die Hände gebunden« gegenüber der Gesellschaft suggerieren (»rule-based«); und sie können durch rhetorische Verweise auf übergeordnete »Sachzwänge« oder »Notwendigkeiten« ideologische Narrative zu verändern suchen (»preference-shaping«). Als Beispiel hierfür wird die Globalisierungs-Erzählung genannt, welche die neo-liberale Politik in Großbritannien legitimieren sollte. Für den speziellen Kontext der deutschen Außenund Sicherheitspolitik ist die Taktik des »preference-shaping« durchaus relevant, da es hier um das neue Narrativ des »mehr Verantwortung übernehmen in der Welt« geht«, wie in Kapitel 4 zu erläutern ist. »In practice, preference-shaping depoliticisation tactics involve the construction of a new ›reality‹ in which the role of national politicians, particularly at the national level, is presented as having been, to some extent, eviscerated by external forces or broad societal factors. (…) The significant aspect of this third tactic is that it relies on the dissemination of normative beliefs that may be extremely powerful even though the empirical evidence on which they are based is debated — the creation of what could be termed an atmythsphere.«20 Da gerade sicherheitspolitische Themen sehr lange als Arkanbereich des Politischen, als Domäne des Staates galten, hat es entsprechend lange gedauert, bis auch in den Sozialwissenschaften eine Politisierungsperspektive auf dieses Feld eingenommen wurde. In der oben angesprochenen britischen Debatte um (Ent-)Politisierung hat die Außen- und Sicherheitspolitik keine explizite Rolle gespielt (abseits von europapolitischen Fragen), da es eher um die neo-liberale 18 Jenkins 2011, S. 159 f. 19 Flinders, Buller 2006. 20 Flinders, Buller 2006, S. 308; Hervorhebung im Original. Partizipative Formate in der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik 213 Leviathan, 48. Jg., Sonderband 35/2020 Transformation der britischen Innenpolitik ging. Wie Jonas Hagmann et al. 2018 in ihrer Einleitung zu einem Sonderheft zur Politisierung von Sicherheitspolitik erläutern, sind die in Kapitel 2 kurz genannten »Besonderheiten« sicherheitspolitischer Praktiken sicherlich keine reine Fiktion. Es ist demnach nicht offensichtlich oder naheliegend, in welcher Form diese Praktiken etwa im Sinne von mehr Bürgerbeteiligung demokratisiert werden könnten.21 Um den Politisierungsbegriff für die Sicherheitspolitik empirisch nutzbar zu machen, schlagen Hagmann et al. auf Basis existierender Analyseansätze drei miteinander verwandte (und teils schwer unterscheidbare) Indikatoren vor, um unterschiedliche Formen und Grade von Politisierung identifizieren zu können: das Ausmaß der Polarisierung und Kontestation zwischen unterschiedlichen Akteuren und ihren Meinungen; die Relevanz und Sichtbarkeit eines Themas in der Öffentlichkeit; das Spektrum und die Diversität der Akteure, die im Feld aktiv sind. Politisierungsprozesse in der Sicherheitspolitik beinhalten demnach Veränderungen auf folgenden drei Ebenen: »issues becoming more divisive or controversial; actors becoming more aware and politically engaged; and the shifting of security themes and issues from executive secrecy or expert specialisms into more prominent public arenas.«22 Beispiele für Politisierungsprozesse in der Sicherheitspolitik sind die gesellschaftlichen Kontroversen rund um nachrichtendienstliche Abhörpraktiken, welche durch die Informationen des Whistleblowers Edward Snowden befeuert wurden; die partizipative Öffnung von staatlichen Strategieentwicklungsprozessen, wie sie in verschiedenen westlichen Demokratien in den letzten Jahren zu beobachten sind; sowie erfolgreiche Versuche westlicher Parlamente, ihre Kontrollrechte wahrzunehmen, etwa in Form von Untersuchungsausschüssen im Kontext von Militäreinsätzen oder den Forderungen nach mehr parlamentarischer Kontrolle.23 In jüngster Zeit betreiben auch populistische Bewegungen und Parteien nicht nur in Staaten des Globalen Nordens, sondern auch des Südens eine Politisierung von Außenpolitik, wozu auch Fragen der Sicherheitspolitik gehören. Es ist zu betonen, dass Politisierung von Außen- und Sicherheitspolitik keineswegs nur normativ wünschenswerte Folgen zeitigt. Auch wenn Matthias Ecker-Ehrhardt und Michael Zürn noch 2013 auf Basis empirischer Studien resümierten, »(d)er Wunsch und die Bereitschaft zur Politisierung des Globalen wächst«,24 so erscheint es im Rückblick doch allzu optimistisch, durch die wachsende Politisierung der internationalen Politik die Förderung »kosmopolitischer« Einstellungen von BürgerInnen zu erwarten.25 Der Aufschwung populistischer Bewegungen führt vor Augen, dass Politisierung von unten und Aktivierung von zivilgesell- 21 Siehe Hagmann, Hegemann, Neal 2018, S. 10-16. 22 Ebd., S. 12. 23 Vgl. ebd., S. 16-21. Siehe hierzu auch Wagner, Raunio 2017. 24 Ecker-Ehrhardt, Zürn 2013, S. 367. 25 Vgl. ebd., S. 352 f. 214 Anna Geis schaftlichen Bewegungen auch zu Renationalisierung und Ablehnung internationaler Verantwortungsübernahme führen kann. Im folgenden Kapitel wird nun einer der oben genannten Phänomenbereiche von Politisierung, die partizipative Strategieentwicklung, für den Fall Deutschland näher betrachtet. Dieses Phänomen ist besonders interessant für eine Perspektive der »Politisierung von oben«, weil solche Strategieentwicklungen auch in Demokratien traditionell als interne Aufgabe der Exekutive betrachtet wurden. Legitimationsbedürftige deutsche Außen- und Sicherheitspolitik: vom Review- Prozess zum Weißbuch-Prozess Während eine Politisierung auch von Außen- und Sicherheitspolitik in den meisten westlichen Demokratien zu beobachten ist, dürften länderspezifische institutionelle Opportunitätsstrukturen und politische Kulturen empirisch einen erheblichen Einfluss auf die Ausprägung konkreter Politisierungsprozesse ausüben. In Deutschland finden Politisierungsprozesse »von oben« im Kontext einer seit Jahrzehnten verankerten, historisch begründeten Kultur der militärischen Zurückhaltung statt. Diese Kultur befindet sich zwar seit der Wiedervereinigung ebenfalls im langsamen Wandel und sollte auch nicht mit Pazifismus verwechselt werden, jedoch finden »robuste« Militäreinsatze der Bundeswehr oder ein starkes internationales Engagement der Bundeswehr keine Mehrheiten in der Bevölkerung.26 Inwieweit dies als problematisch empfunden wird, hängt naturgemäß von der politischen Auffassung und der Akteursperspektive ab. Was allerdings für die Thematik der Politisierung besonders relevant ist: Die Bundesregierung sieht sich seit Jahren schon konfrontiert mit einer aus ihrer Sicht immer problematischeren »Kluft« zwischen den Erwartungen externer Partnerstaaten, dass der größte Mitgliedsstaat der EU und einer der wohlhabendsten Staaten der Erde – der gerne als größter Profiteur der Globalisierung bezeichnet wird – international »mehr Verantwortung« übernehmen müsse, auch in militärischer Hinsicht, und den »hinterher hinkenden« Einstellungen einer deutschen Bevölkerungsmehrheit, die dies tendenziell ablehnt. Den Deutschen wird daher oft pauschal vorgeworfen, sie »drückten« sich vor schwierigen Aufgaben und hingen einem zunehmend weltfremden Bild einer zivilen Weltordnungspolitik an. Die Eigenarten deutscher sicherheitspolitischer Debatten seit der Wiedervereinigung sind von verschiedenen BeobachterInnen aus Medien, Wissenschaft und Militär ausführlich problematisiert worden.27 Sie zeichnen ein sehr kritisches Bild von PolitikerInnen, die ihren WählerInnen die Wahrheit über einige Militäreinsätze kaum zutrauen; von strategieunfähigen Eliten in Politik, Militär und Wissenschaft, die den heutigen sicherheitspolitischen Herausforderungen nicht gewachsen seien; und von einer (freundlich) desinteressierten Bevölkerung, die sich lieber 4. 26 Jacobi, Hellmann, Nieke 2011. 27 Dazu ausführlich Geis 2018. Partizipative Formate in der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik 215 Leviathan, 48. Jg., Sonderband 35/2020 »einnischen statt einmischen« wolle.28 Die Diskursoffensive der deutschen Exekutive im Zuge der Münchner Sicherheitskonferenz 2014 und auch der vom Auswärtigen Amt organisierte »Review«-Prozess sollten daher eine als »zögerlich« wahrgenommene Mehrheit in der Bevölkerung für die Einschätzung sensibilisieren, dass Deutschland aufgrund seines weiter gestiegenen politischen »Gewichts« in der Welt und aufgrund seiner Stellung als Globalisierungsprofiteur weltweit »mehr Verantwortung« übernehmen solle bzw. geradezu müsse, was auch den Einsatz militärischer Mittel einschließen kann.29 Im Kontext internationaler Krisen wie der Finanz-, Ukraine- und sog. Flüchtlingskrise steht die Rolle Deutschlands wieder vermehrt zur Debatte. In einer sich stark wandelnden Umwelt, zu der auch der Bedeutungsverlust enger Partnerstaaten gezählt wird, sind deutlicher als vorher Forderungen von außen zu vernehmen, die mehr deutsches Engagement erwarten. Dies geht oft einher mit dem faktischen Konstatieren eines Hegemonie- oder Führungsstatus Deutschlands innerhalb der EU, der jedoch gleichzeitig kontrovers beurteilt wird. Vor diesem Hintergrund ergibt sich für die deutsche Regierung die grundlegende Herausforderung, wie die in Meinungsumfragen ermittelte Kluft zwischen außenpolitischen Vorstellungen der Eliten und der BürgerInnen in einer demokratischen Gesellschaft adressiert werden kann. Das Auswärtige Amt, seinerzeit unter Leitung von Frank-Walter Steinmeier, organisierte daher einen Selbstverständigungsprozess namens »Review 2014 – Außenpolitik weiter denken«: Die traditionell von der Exekutive dominierte Außenpolitik sollte stärker in die allgemeine Öffentlichkeit getragen werden. Der Review-Prozess bestand aus drei Phasen, die unterschiedliche Akteure einbezogen, u. a. nationale und internationale FachexpertInnen, die breitere deutsche Öffentlichkeit und schließlich auch interne Abteilungen des Auswärtigen Amtes.30 Die Öffentlichkeitsbeteiligung erfolgte in Form von rund 60 Veranstaltungen, die alle der Auseinandersetzung mit Kritik und Fragen der BürgerInnen dienen sollten. Der Prozess wurde medial intensiv in digitaler Form begleitet.31 Den Bedarf für solche Beteiligungsformen formulierte Steinmeier selbst, und zwar unter Bezugnahme auf die eingeholten Expertisen und Umfragen zur Sicht der Deutschen auf die Außenpolitik: »So tief ist der Graben zwischen Erwartungen im In- und im Ausland, zwischen außenpolitischen Eliten und breiter Öffentlichkeit. Ein Ingenieur würde vielleicht sagen: Guten Ge- 28 So Bertram 2015. 29 Zur Debatte über »mehr Verantwortung übernehmen« siehe Hellmann, Jacobi, Stark Urrestarazu 2015 und Roos, Rungius 2016. 30 Vgl. AA 2015, S. 20. 31 Eine ausführliche Darstellung und Bewertung des Review-Prozesses kann hier nicht geleistet werden, siehe dazu Geis, Pfeifer 2017. Der vorliegende Beitrag strebt demnach auch keinen Vergleich des Review- und des Weißbuch-Prozesses an. Letzterer ist jedoch ohne ersteren nicht zu verstehen, da das übergreifende Narrativ des »Mehr Verantwortung übernehmen« gerade auch auf die Sicherheitspolitik (Rolle der Bundeswehr) abzielt. 216 Anna Geis wissens würd ich über den Graben keine Brücke bauen. Doch Politik hat keine Wahl – sie muss sich über solche Gräben bewegen, um überhaupt handlungsfähig zu sein.«32 Steinmeier betonte zudem, dass Außenpolitik inklusiver werden, in der »Mitte der Gesellschaft« ausgehandelt werden müsse. Seit Beendigung des Review-Prozesses, in dem es nicht um die Ausformulierung einer staatlichen Strategie ging, sondern eher um einen allgemeineren öffentlichen Selbstverständigungsprozess – wieviel Verantwortung sollte und könnte Deutschland in der Welt übernehmen? –, führt das Auswärtige Amt weiterhin kleinere Formate von Dialogforen mit BürgerInnen durch, die allerdings medial wenig beachtet werden.33 Den Review-Prozess des Auswärtigen Amtes kann man teilweise als »topdown« organisierten Versuch einer Politisierung von Außenpolitik deuten, in dem der Begriff der Verantwortung im doppelten Sinne relevant wurde: Zum einen wollte das Auswärtige Amt seine Politik gegenüber der Bürgerschaft direkt verantworten und diese einladen, genauer über ihre außenpolitischen Einstellungen und ihre Identität zu reflektieren. Zum anderen wurde innerhalb dieses Prozesses der Begriff auch als inhaltlich-normativer Bezugspunkt der außenpolitischen Debatte quasi schon »gesetzt«: Der Selbstverständigungsdiskurs sollte nicht völlig ergebnisoffen sein, sondern die Bevölkerung intensiver mit der Vorstellung konfrontieren, dass Deutschland der Verantwortung gegenüber den Partnerstaaten gerecht werden und mehr Verantwortung in der globalisierten Welt übernehmen »müsse«.34 Unter Rückgriff auf die Überlegungen von Flinders und Buller zu Entpolitisierungstaktiken könnte man hier zumindest Ansätze eines »preference-shaping« durch die Exekutive erkennen, da ein Wandel der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik gegenüber der Bevölkerung als unausweichlich dargestellt wird. Einem ergebnisoffenen Diskurs, der die Kontingenz politischer Entscheidungen betont, entsprach der Review-Prozess damit nicht. Auch im »harten Kern« von Außenpolitik, der auswärtigen Sicherheitspolitik, fand im Anschluss an den Review-Prozess ein bis dahin für Deutschland einzigartiger kommunikativer Öffnungsprozess statt, der von der gleichen, zuvor schon durch die Exekutive etablierten Erzählung des »Mehr Verantwortung übernehmen« eingerahmt wurde. Im Sommer 2016 sollte ein neues Weißbuch zur Sicherheitspolitik und Zukunft der Bundeswehr fertiggestellt sein, das letzte Weißbuch stammte aus dem Jahr 2006. Verteidigungsministerin Ursula von der Leyen kündigte an, dass das neue Strategiedokument nicht hinter verschlossenen Türen in den Fachzirkeln, sondern in einem »breiten und inklusiven Prozess« entstehen solle: »Wir möchten viele verschiedene Meinungen hören«.35 Die Öffnung von Strategiebildungsprozessen über bürokratisch-ministerielle Zirkel hinaus ist auch der 32 Rede von Außenminister Frank-Walter Steinmeier anlässlich der Eröffnung der Konferenz »Review 2014 (Steinmeier 2014). 33 Dazu Adebahr, Brockmeier, Li 2018; Pfeifer, Opitz, Geis 2020. 34 Roos, Rungius 2016, S. 62. 35 Von der Leyen zum Auftakt des Weißbuch-Prozesses am 17.2.2015, siehe https://www. bmvg.de/de/themen/weissbuch/perspektiven/statement-der-ministerin-zum-auftakt-desweissbuchprozesses-10980 (Zugriff vom 03.06.2020). Siehe dazu auch aus sehr unter- Partizipative Formate in der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik 217 Leviathan, 48. Jg., Sonderband 35/2020 Einsicht geschuldet, dass der Legitimationsbedarf auch für Politikbereiche steigt, die einst als Domäne der Exekutive akzeptiert waren. Wie es der Diplomat Thomas Bagger (seinerzeit verantwortlich für den Review-Prozess und eingebunden in den Weißbuch-Prozess) beschreibt: »Die Politik hingegen muss Handeln begründen. Ihr ist deshalb besonders – und spürbar immer stärker – an einer möglichst breit angelegten Einbeziehung der Öffentlichkeit gelegen. Denn politische Handlungsfähigkeit ist auch in der Außen- und Sicherheitspolitik immer enger an innenpolitische Zustimmung geknüpft.«36 In demokratischen Gesellschaften sollten sicherheitspolitische Strategiedokumente der Regierung nicht lediglich Referenzdokumente für die interne Regierungskommunikation darstellen und für die Öffentlichkeit auch nicht bloß nachlesbare Zusammenfassungen von Leitlinien und politischen Vorhaben für die Zukunft sein – sondern diese sollten idealerweise eine grundlegende öffentliche Debatte anregen. In Weißbüchern zur Sicherheitspolitik werden nicht nur Strategien und politische Maßnahmen in eine narrative Form gebracht, sondern hier sind auch normative Selbstbeschreibungen einer politischen Gemeinschaft zu finden. In hoch komprimierter Weise werden hier Freund- und Feindbilder, Politik- und Weltbilder ausgedrückt, die nicht alle konsensfähig sind. Das Weißbuch 2016 ist ein Dokument der gesamten Bundesregierung, nicht eines Ministeriums, was entsprechende intensive interne Abstimmungsprozesse erforderlich machte. Unter der Leitung von Brigadegeneral Carsten Breuer koordinierte die Projektgruppe Weißbuch im Verteidigungsministerium den von Ministerin von der Leyen gewünschten »inklusiven« Prozess und auch den nachfolgenden Schreibprozess, der in enger Abstimmung mit dem Auswärtigen Amt erfolgte. Die Projektgruppe sollte »ein Produkt möglichst aus einem Guss (…) erstellen, in dem sich alle, die wir mit einbeziehen, auch wahrgenommen fühlen.«37 Für diesen sog. »Weißbuch-Prozess« wurde eine eigene Webseite erstellt, die auch eine interaktive Dialogfunktion enthielt und so auch für BürgerInnenmeinungen offen war. Kernelement der zwischen Februar und Oktober 2015 stattfindenden Inklusion waren letztlich jedoch zehn, teils öffentliche, ExpertInnen- Workshops mit nationaler und internationaler Beteiligung zu sehr unterschiedlichen Themen des Weißbuchs und mit unterschiedlichen TeilnehmerInnen, die das Verteidigungsministerium (BMVg) in Zusammenarbeit mit Partnern durchführte.38 Alle Workshops wurden ausführlich protokolliert und intern in der Projektgruppe ausgewertet. Bei dieser Form der Partizipation wurden rund 1800 TeilnehmerInnen gezählt, u. a. VertreterInnen aller Bundestagsfraktionen, aus Ministerien, Wissenschaft, Medien, Stiftungen, Think Tanks, Kirchen, Industrieverbänden schiedlichen Blickwinkeln die Beiträge in dem Band von Jacobi, Hellmann (Hrsg.) 2018. 36 Bagger 2018, S. 113. 37 Geyr 2015. 38 Ein kurzer Einblick unter https://www.bmvg.de/de/themen/weissbuch/perspektiven (Zugriff vom 03.06.2020). 218 Anna Geis sowie der Bundeswehr. Hochrangige VertreterInnen des Verteidigungsministeriums nahmen selbst teil, oft auch die Ministerin.39 Begleitend führte die Projektgruppe zusätzlich viele Hintergrund- und Fachgespräche im In- und Ausland sowie Vortrags- und Diskussionsveranstaltungen mit BürgerInnen in Deutschland durch. Allerdings blieb die Nutzung der Webseitendialogfunktion durch die BürgerInnen, die zu Beginn des Prozesses noch etwas reger war, hinter den Hoffnungen der Projektgruppe zurück.40 Rund um das Weißbuch wurden schließlich im November 2015 sowie zum Erscheinen im Juli 2016 zwei kurze Erklär-Videos (simpleshow) veröffentlicht, die sich wohl eher an (bislang) Nichtinteressierte und junge Menschen richten, denen die Entstehung wie die Inhalte des Weißbuches erklärt werden sollten.41 Im Unterschied zum Review-Prozess des Auswärtigen Amts, der eher eine Selbstverständigungsdebatte über die deutsche Außenpolitik darstellte, lief der sog. »Weißbuch-Prozess« auf ein konkretes »Produkt« hinaus, ein hochrangiges Strategiedokument der Regierung, mit einem klaren Zeitrahmen für die Beteiligungsphase wie für den Schreibprozess. Rückblickend sind sich viele ProtagonistInnen und BeobachterInnen des Weißbuch-Prozesses einig, dass auch das nächste Weißbuch nur noch partizipativ entstehen, man also hinter die gemachten Erfahrungen nicht mehr zurückfallen könne.42 Welche Motivation hat die Exekutive, den Kreis der Beteiligten zu öffnen? Brigadegeneral Carsten Breuer und Christoph Schwarz, seinerzeit Leiter bzw. Referent der Projektgruppe Weißbuch in der Abteilung Politik des BMVg, betonen u. a. die Notwendigkeit einer verstetigten öffentlichen Debatte in der Sicherheitspolitik: »Fortsetzung und Verstetigung der sicherheitspolitischen Debatte haben in diesem Zusammenhang erhebliche Bedeutung. Die Einbindung sicherheitspolitischer Experten und interessierter Öffentlichkeit ist dabei nicht etwa Teil einer ›Erziehungskampagne‹ (Gunther Hellmann), sondern entspringt der Erkenntnis um die Begrenztheit eigener Einsicht. So umfangreich die Kommunikation rund um das neue Weißbuch auch war – mehr als 6500 Teilnehmer in unterschiedlichen Formaten –, so vermessen wäre es davon auszugehen, auf diese Weise die Mehrheitsmeinung in unserem Lande in die eine oder andere Richtung bewegen zu können. Es musste vielmehr darum gehen, die Eintrittsschwelle in den sicherheitspolitischen Diskurs zu senken, um durch die Diskussion Perspektiven zu ändern, neue Impulse und Anregungen zuzulassen.«43 Der damalige Abteilungsleiter Politik des BMVg, Géza von Geyr, erläuterte auf die Frage nach dem Zweck der Inklusion weiterer Akteure, dass es auch um die Einbeziehung unterschiedlicher Wissensarten gehe, neben militärischen, wissen- 39 Vgl. Keller 2015. 40 Hintergrundgespräch der Autorin mit einem Vertreter der Projektgruppe im Februar 2019. Dieser Teil des Webseitenauftritts scheint heute auch nicht mehr zugänglich zu sein. 41 Beide Videos finden sich auf https://www.bmvg.de/de/mediathek/uebersicht (Zugriff vom 03.06.2020). 42 So in Hintergrundgesprächen der Autorin mit Vertretern des BMVg im April 2018 und Februar 2019, so auch der Tenor verschiedener Beiträge in Jacobi, Hellmann (Hrsg.) 2018. 43 Breuer, Schwarz 2016, S. 85. Partizipative Formate in der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik 219 Leviathan, 48. Jg., Sonderband 35/2020 schaftlichen, politischen Fachwissen solle quasi auch das »Bürgerfachwissen« eingebracht werden. »Wir wollen möglichst viele gute, haltbare, weiterführende Gedanken: zur Sicherheitspolitik, zur Verortung der Bundeswehr, zu Plausibilitäten, zu Trends, zu Perspektiven. Daraus wollen wir dann Gewissheit schaffen, dass wir die richtigen Wege gehen werden in den kommenden Jahren. […] Wir brauchen vieles, um einen kompletten Blick zu haben: Von der Tiefenschärfe, die uns Experten geben können, die in den Details beheimatet sind, über die besondere Expertise aus dem parlamentarischen Raum, die spezifischen Erfahrungen von NGOs, bis zu Einstellungen, die sich zeigen, wenn man gewissermaßen der Bevölkerung auf den Puls fühlt: Wie deren Befindlichkeiten sind, deren Sorgen, die Bedrohungsvorstellungen, gegen die wir ja schützen sollen. All das zusammen ergibt ein komplettes Bild.«44 Im Kontext der Weißbuch-Erarbeitung wurde immer wieder auf die Notwendigkeit hingewiesen, eine breite Beteiligung an der Debatte über die Sicherheitspolitik in Deutschland anzuregen. Dies hat sich auch schon in der Vergangenheit als Herausforderung erwiesen, und letztlich hat sich nach der Veröffentlichung des Weißbuches im Juli 2016 auch nicht wirklich eine intensive Debatte entsponnen (wenige Tage nach Veröffentlichung banden der Terroranschlag in Nizza und der versuchte Putsch in der Türkei die Medienaufmerksamkeit). Welche Aufgaben dem eigenen Militär zugeordnet, in welche Auslandseinsätze – oder auch Inlandseinsätze – deutsche Soldaten und Soldatinnen entsendet werden sollen, ist gerade in Deutschland aus historischen Gründen eine besonders sensible Frage. So wird es zumindest in Wissenschaft und Praxis häufig behauptet. Demnach sollte man auch leidenschaftliche kontroverse Debatten über Einsätze der Bundeswehr erwarten. Die schleichende Ausdehnung der Militäreinsätze der Bundeswehr seit den 1990er Jahren war auch keineswegs unkontrovers. Allerdings ist die von vielen ExpertInnen in Politik, Medien und Wissenschaft seit langem geforderte »große sicherheitspolitische Debatte« ausgeblieben. Warum genau diese ausgeblieben ist, obwohl auch viele PolitikerInnen sie seit vielen Jahren fordern, ist erst einmal unklar. Die Forderung wird immer wieder, auch von höchsten AmtsträgerInnen, erhoben. So formulierte etwa der damalige Bundespräsident Joachim Gauck in seiner viel beachteten Eröffnungsrede zur Münchner Sicherheitskonferenz 2014: »[…] Dabei brauchen wir solche Debatten – im Bundestag wie übrigens überall: in Kirchen und Gewerkschaften, bei der Bundeswehr, in den Parteien, in den Verbänden. Denn Außenpolitik soll doch nicht eine Sache von Experten oder Eliten sein – und Sicherheitspolitik schon gar nicht. Das Nachdenken über Existenzfragen gehört in die Mitte der Gesellschaft. Was alle angeht, das soll von allen beraten werden.«45 Die Mahnungen der politischen Exekutive, Deutschland brauche eine auch von der breiten Bevölkerung mitgetragene Debatte über Außen- und Sicherheitspolitik, sind bei näherer Betrachtung auch mit der klaren Erwartung verbunden, dass die Bürgerschaft die von politischen Eliten vorgetragene Position, Deutschland müsse international mehr Verantwortung übernehmen, so auch für sich übernehmen sollte. Während einige den »Vorbildcharakter« des partizipativen Weißbuch- 44 Geyr 2015. 45 Gauck 2014. 220 Anna Geis Prozessexperiments loben,46 sprechen kritische BeobachterInnen der Beteiligungsformate des Auswärtigen Amts und des Verteidigungsministeriums von »Erziehungskampagnen«.47 Mehr Politisierung wagen in der Sicherheitspolitik Inwiefern handelt es sich bei dem »Weißbuch-Prozess« um ein Phänomen der Politisierung? Zieht man die von Hagmann et al. vorgeschlagenen drei Indikatoren zur Erfassung von Politisierungsprozessen in der Sicherheitspolitik heran (siehe Kapitel 3), ergibt sich grob folgendes Bild: Erstens lässt sich das Ausmaß der Polarisierung und Kontestation zwischen unterschiedlichen Akteuren und ihren Meinungen schwer einschätzen, da das Kernelement des Prozesses aus nur teilweise öffentlichen ExpertInnen-Workshops bestand, die intern im BMVg protokolliert und ausgewertet wurden. Wie polarisiert dort das vertretene Meinungsspektrum gewesen ist, ist ohne teilnehmende Beobachtung schwerlich zu rekonstruieren. KritikerInnen des Weißbuch-Prozesses bemängeln jedoch, dass regierungskritische oder anderweitig »dissidente« Meinungen bzw. Akteure etwa aus der Friedensbewegung nicht eingeladen worden seien.48 Weder die Entstehung des Weißbuches noch seine Veröffentlichung haben zu einer »großen«, langanhaltenden medialen Debatte geführt oder zu einer regen Aktivität auf der geschalteten Webseite oder gar zu einer Mobilisierung auf der Straße. Der Grad der Politisierung dürfte in dieser ersten Dimension daher begrenzt sein. Eine präzisere Einordnung könnte jedoch nur aus einem Vergleich mit ähnlichen Prozessen in anderen Staaten gewonnen werden. Mit Ausnahme der Schweiz – die auch bereits aufgrund ihrer direktdemokratischen Verfassung einen hohen Politisierungsgrad zulässt – liegen solche Erkenntnisse bislang nicht vor.49 Zweitens, was die Relevanz und Sichtbarkeit eines Themas in der Öffentlichkeit anbelangt, so hat das BMVg sich hier bemüht, mehr Öffentlichkeit zu erzeugen und die sicherheitspolitische Debatte in der Breite zu fördern, auch durch flankierende Diskussionsveranstaltungen mit Parteien, Gewerkschaften und BürgerInnen. Die Relevanz und Sichtbarkeit der sicherheitspolitischen Themen dürfte in den Jahren 2015 bis 2016 bereits als hoch eingestuft werden, wie auch die im ersten Kapitel zitierte Rede des damaligen Innenministers de Maizière von der »Sicherheitspolitik am Küchentisch« nahelegt, die vor allem durch die Flüchtlingsdebatte befördert wurde. Der Grad der Politisierung in der zweiten Dimension ist daher höher einzuschätzen. Drittens, hinsichtlich des Spektrums und der Diversität der Akteure, die im Feld aktiv sind, mag der Weißbuch-Prozess verdeutlicht haben, dass an Sicherheitspoli- 5. 46 Vgl. Keller 2015. 47 Siehe Jacobi, Hellmann 2018. 48 Dies bemängelte etwa der Arbeitskreis Darmstädter Signal, siehe https://www.darmsta edter-signal.de/positionen/weissbuch_2016/ (Zugriff am 03.06.2020). 49 Zur Schweiz siehe Hagmann, Hegemann, Neal 2018, S. 18-20. Partizipative Formate in der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik 221 Leviathan, 48. Jg., Sonderband 35/2020 tik weit mehr Akteure und auch BürgerInnen interessiert sind, als gemeinhin angenommen wird. »Der Prozess hat auch gezeigt, dass die sicherheitspolitische Szene in Deutschland größer und vitaler ist als oft beklagt wird. Sicherheitspolitik, auch das ist deutlich geworden, ist kein reiner Elitendiskurs – es besteht Anteilnahme und Interesse der Bevölkerung; nicht erst, seit die Flüchtlingsströme das Bewusstsein für Konflikte in der Welt erhöht haben.«50 Auch in der dritten Dimension könnte man daher eine gewisse Politisierung feststellen, da bewusst zahlreiche unterschiedliche Akteure durch das BMVg angesprochen und einbezogen werden sollten. Über das tatsächliche Ausmaß der Resonanz in der Bürgerschaft sowie umgekehrt auch der Rückkopplung von Strategiebildung an die in Umfragen gemessene öffentliche Meinung lässt sich allerdings streiten. Wie Klaus Naumann zurecht feststellt, greift das Verständnis von Öffentlichkeitsbeteiligung in den partizipativen Strategieprozessen der Bundesregierung zu kurz. Es fehlt an einer systematischen Verankerung von gesellschaftlichen Dialogen und der Adressierung der Bürgergesellschaft, die im Rahmen des aktuellen »Resilienz«-Diskurses zu einem zentralen Bestandteil von Sicherheitspolitik werden müsste.51 Der Schlüsselbegriff der Resilienz, in anderen Bereichen schon weit länger bekannt, ist erst jüngst in die internationale Sicherheitspolitik importiert worden. Auch in den Weißbüchern verschiedener westlicher Demokratien und in der Global Strategy der Europäischen Union von 2016 ist dieser Begriff neuerdings sehr prominent. So misst auch das Weißbuch Deutschlands der »Resilienz« eine hohe Bedeutung bei, die öffentlich kaum diskutiert wurde: »Neben einem wirkungsvollen Beitrag zur Abschreckung strebt Resilienz auch den Ausbau der Widerstands- und Adaptionsfähigkeit von Staat und Gesellschaft gegenüber Störungen, etwa durch Umweltkatastrophen, schwerwiegende Systemfehler und gezielte Angriffe, an. Ziel ist es, Schadensereignisse absorbieren zu können, ohne dass die Funktionsfähigkeit von Staat, Wirtschaft und Gesellschaft nachhaltig beeinträchtigt wird. Der Ausbau der Gesamtresilienz ist dabei das Produkt der fortschreitenden Resilienzbildung in den genannten Bereichen.«52 Obwohl die physischen Risiken für BürgerInnen der EU (vor der COVID-19-Pandemie) relativ niedrig waren, wurden in Umfragen gleichzeitig sehr hohe Werte bei Angst- und Bedrohungsgefühlen der BürgerInnen gemessen.53 Viele dieser BürgerInnen, die deutschen eingeschlossen, richten ihre Sicherheitserwartungen ausschließlich an den Staat und sind sich nicht bewusst, dass auch sie selbst nunmehr für ihre Sicherheit in die Verantwortung genommen werden sollen. So sieht das deutsche Weißbuch eine wichtige Rolle vor für die BürgerInnen in der gemeinsamen – gesamtgesellschaftlichen – Sicherheitsvorsorge. Was dies genauer bedeuten soll, da der Resilienzbegriff auch auf das Alltagsleben abzielt, sollte auch mit den BürgerInnen selbst erörtert werden, deren Widerstandsfähigkeit gegenüber Risiken und künftigen Krisen verbessert werden soll. Schließlich führt der neoliberal 50 Keller 2015. 51 Vgl. Naumann 2018, S. 190, 195. 52 BMVg 2016, S. 49. 53 Vgl. Kinnvall, Manners, Mitzen 2018, S. 249. 222 Anna Geis konnotierte Begriff zu diversen Paradoxien in der Praxis, wie Ulrich Bröckling pointiert formuliert: » (...) vorbereitet zu sein auf etwas, auf das man sich nicht vorbereiten kann. Politisch folgt daraus eine gegenläufige Doppelstrategie, die auf der einen Seite dramatische Gefährdungsszenarien an die Wand malt und Sicherungssysteme ausbaut, auf der anderen vor Panikmache warnt und die stoische Tugend ›heroischer Gelassenheit‹ (...) anmahnt. Auf der psychologischen Ebene entspricht dem eine nicht minder gegenläufige Haltung, die gesteigerte Aufmerksamkeit mit besonnenem Gleichmut verbindet.«54 Fachbegriffe aus dem sicherheitspolitischen Diskurs wie eben jene »Resilienz« oder die »hybriden Bedrohungen«, die es überall abzuwehren gelte, haben eine unmittelbare Relevanz für das zunehmend versicherheitlichte Alltagsleben. Was sie bedeuten sollen, zumal in einer liberal-demokratischen Gesellschaft, dürfte den wenigsten Menschen klar sein. Insofern wäre eine weiter greifende Politisierung der Sicherheitspolitik, als sie mit dem Weißbuch-Prozess erzielt wurde, sinnvoll. Dies führt mich abschließend zu einigen normativen Überlegungen. Schlussbetrachtung: Mehr Demokratie wagen in der Sicherheitspolitik Eine »große« sicherheitspolitische Debatte, wie sie so oft angemahnt wird in Deutschland, wäre auch jenseits eines konkreten Strategiedokuments gewiss wünschenswert, aber sie wird auch immer unwahrscheinlicher angesichts des anhaltenden Strukturwandels demokratischer Öffentlichkeiten in Zeiten von Digitalisierung und Vervielfältigung öffentlicher Foren und Arenen. Die gegenwärtige »große Debatte« über die Bekämpfung der COVID-19-Pandemie zeigt, dass diese nicht strukturell unmöglich sind, wenn eine Krise Politik, Gesellschaft und Alltagsleben bis in die privateste Sphäre hinein existenziell berührt. Anlässe für »gro- ße« sicherheitspolitische Debatten gäbe es sicherlich genug: Resilienz, Bilanz der Militäreinsätze, Rückwirkungen der Militäreinsätze auf die deutsche Gesellschaft, Privatisierung der Sicherheit, mangelnde Abwehrbereitschaft der Bundeswehr sind nur einige der Themen. In Fachzirkeln werden sie diskutiert, in der breiteren Öffentlichkeit nicht. Anstatt dem Ideal einer großen sicherheitspolitischen Debatte anzuhängen, die womöglich auch noch konsensorientiert ablaufen sollte, ist viel mehr über kleine dezentralisierte Formate der Dialoge und der Beteiligung von Bürgerinnen nachzudenken, um solche Fragen und andere zu erörtern. Einen Konsens wird es nicht geben können. Auch schon vor der rasanten Entwicklung der Digitalisierung ließ sich eine starke Ausdifferenzierung von Akteuren, Foren und Arenen beobachten, die alle zusammen ebenfalls Bestandteil »der Öffentlichkeit« sind, jedoch ihrerseits spezifischere Fachöffentlichkeiten oder Teilöffentlichkeiten bilden. Gerade die sicherheitspolitische Debatte in Deutschland wird weiterhin oft als wenig öffentlichkeitswirksam beschrieben, da sie vor allem zwischen einer begrenzten Zahl von ExpertInnen stattfinde und die Medien ihre Aufmerksamkeit eher punktuell auf Skandale, etwa im Militär, oder auf Gewaltereignisse wie Terroranschläge richte. 6. 54 Bröckling 2017. Partizipative Formate in der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik 223 Leviathan, 48. Jg., Sonderband 35/2020 Allerdings werden in der Gesellschaft auch über viele andere relevante Themen keine »großen« Debatten geführt, etwa über die Bildungspolitik. Eine Möglichkeit, mehr Öffentlichkeit zu schaffen in der Außen- und Sicherheitspolitik, läge daher in Formaten von Bürgerbeteiligung bzw. Dialogforen, die auch eine Politisierung fördern könnten. Die Erstellung eines Weißbuches kann dazu ein guter Kristallisationspunkt sein, wie Géza von Geyr als Abteilungsleiter Politik im BMVg konstatierte: »Insofern glaube ich, dass der sogenannte Weißbuch-Prozess, den wir jetzt begonnen haben, fast genauso wichtig ist wie später das neue Weißbuch selbst. Denn mit diesem Prozess starten wir einen breiten Diskurs mit vielfältigen Aktivitäten, wir wollen ein Maximum an Expertise aufnehmen. Das ergibt eine Wechselwirkung auch in die Gesellschaft hinein.«55 Allerdings zeigt gerade die voranschreitende »Versicherheitlichung« der Gesellschaften des Globalen Nordens, dass sicherheitspolitische Diskurse ja permanent stattfinden, dabei allerdings tendenziell die staatlichen Apparate gestärkt werden (sollen). Eine Politisierung der Sicherheitspolitik sollte auch Gegendiskurse und kritische Auseinandersetzung in der Bürgerschaft ermöglichen. Insgesamt haben die Experimente mit Beteiligungsprozessen in der Außen- und Sicherheitspolitik verdeutlicht, dass auch dieses Feld als verstärkt legitimationsbedürftig wahrgenommen wird, und zwar von Bürgerschaft und Exekutive. Auch wenn die moderate Politisierungsdiagnose »von oben« Anlass gibt, eine verstärkte Einbindung auch von individuellen BürgerInnen in Konsultationen über Außenund Sicherheitspolitik zu erwarten, so bleiben die empirischen Befunde bislang eher ernüchternd, wie James Headley und Joe Burton in einer internationalen Studie über solche Prozesse bilanzieren: »However, we have also seen that the wider idea of democratic participation is lacking. In order to reinvigorate democracy in foreign policy, governments need to explore ways in which individual citizens, and not just ›stakeholders‹, can be involved in the policy process, and to open up spaces for discussion and debate. It seems that the public are not necessarily apathetic and ignorant, and do not necessarily believe that foreign affairs are irrelevant or too complex«.56 Wie realistisch sind weitere Experimente mit Bürgerbeteiligung im Bereich der Sicherheitspolitik? Abschließend sei hier an einige Überlegungen von Friedbert Rüb zum Regieren unter Bedingungen wachsender Komplexität, Dynamik und steigenden Zeitdrucks angeknüpft:57 Im vorliegenden Beitrag war viel von der Exekutive, von ExpertInnen und von BürgerInnen die Rede, das Parlament kam fast nicht vor. Selbstverständlich bietet der Bundestag eine repräsentative Arena zur Erörterung sicherheitspolitischer Fragen, zumal Deutschland relativ weitgehende parlamentarische Kontrollrechte im Bereich von Militäreinsätzen besitzt. Allerdings finden auch hier kaum sicherheitspolitische Grundsatzdebatten statt, wie Bundespräsident Gauck in seiner Eröffnungsrede zur Münchner Sicherheitskonferenz 2014 beklagte. Auch das Weißbuch wird als Dokument der Exekutive nicht im 55 Geyr 2015. 56 Headley, Burton 2012, S. 248. 57 Vgl. Rüb 2011. 224 Anna Geis Bundestag debattiert oder zum Anlass regelmäßiger »Überprüfungen« genommen. Eine Alternative zur Organisation aufwändiger Bürgerbeteiligungsformate könnte daher zunächst auch in der Stärkung parlamentarischer Arbeit liegen. Allerdings argumentiert Friedbert Rüb, dass die Beschleunigung von Politik auch zur einer Entparlamentarisierung und »Verexekutivierung« von Politik führe58 – vor dem Hintergrund müssten die besonders »langsamen« Bürgerbeteiligungsprozesse gerade in der Sicherheitspolitik eher als Fremdkörper wahrgenommen werden von der Exekutive. Das scheint jedoch in den oben skizzierten Beteiligungsprozessen nicht der Fall zu sein. Interessanterweise scheinen die partizipativen Formate auch nicht vom Regierungsstil eines bestimmten Ministers/einer Ministerin abzuhängen, zumindest wenn man den Einschätzungen von weiteren Beteiligten an diesen Formaten trauen darf: So betont eine Reihe von Akteuren der Exekutive, dass zukünftige Strategiebildungsprozesse nicht mehr wie früher hinter geschlossenen Türen stattfinden könnten, sondern nur noch partizipativ zu denken seien. Es bleibt zum einen zu sehen, ob dies eine verallgemeinerungsfähige Einschätzung ist, die über den speziellen deutschen Kontext hinaus reicht. Wie gezeigt, versuchen Teile der deutschen Elite die Bevölkerung seit Jahren von der Notwendigkeit eines stärkeren Wandels der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik zu überzeugen, der laut Umfragen zumindest teils sehr skeptisch betrachtet wird. Solche Prognosen der außen- und sicherheitspolitischen deutschen Akteure sind möglicherweise auch in anderer Hinsicht zu optimistisch. Die wachsende Beschleunigung und Komplexität von Politik stärkt tendenziell die Exekutiven, wie Friedbert Rüb argumentiert – allerdings bleibt demokratische Politik legitimationsbedürftig und damit abhängig von öffentlicher Zustimmung, Akzeptanz und Vertrauen. Dies wiederum spricht für weitere Experimente mit Beteiligungsprozessen. Der »Verexekutivierung« steht also immer noch eine »Veröffentlichung« entgegen. Wie Beteiligungsprozesse in Zukunft konkret aussehen werden, erscheint im Zuge der COVID-19-Pandemiebekämpfung allerdings offen zu sein. In entsprechenden Expertenzirkeln wird daher eine intensivere Umstellung auf digitale Formen von Beteiligung erörtert.59 Inwieweit sich diese tiefgreifende, weltweite Krisenerfahrung und die Stärkung der Exekutiven auf die zukünftige Gestaltung von Außen- und Sicherheitspolitik auswirken wird, lässt sich derzeit noch gar nicht abschätzen. Literatur AA (Auswärtiges Amt) 2015. Review 2014. Außenpolitik weiterdenken. Krise, Ordnung, Europa. 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Diese Phänomene zeigen zum einen die steigende Legitimationsbedürftigkeit dieses vermeintlichen Arkanbereichs des Politischen an; zum anderen rücken vor dem Hintergrund neuerer Konzepte der internationalen Sicherheitspolitik, wie »Resilienz« oder »hybride Bedrohungen«, zunehmend die BürgerInnen selbst in den Fokus von Sicherheitspolitik. Stichworte: Außen- und Sicherheitspolitik, Weißbuch-Prozess, Politisierung, Bürgerbeteiligung, Öffentlichkeit, Deutschland Participatory Formats in German Foreign and Security Policy: the Politicisation of the Core State Realm? Summary: Foreign and security policy are considered as »domains« of the state executive, even within modern democracies. Parliaments, citizens and media publics seem to play a limited role. However, more recent research has identified a growing politicisation trend also within foreign and security politics. This contribution deals with a (moderate) politicisation from »above« in Germany: the inclusion of hitherto not included actors into foreign and security policy debates and strategy document development. To what extent such phenomena can be regarded as »politicisation« is discussed by using the examples of the »Review Process« (2014) and the German »White Paper Process« (2015-2016). These phenomena show that also the formerly »secluded« issue areas of foreign and security policy are in need of an enhanced legitimation; in addition, against the background of new concepts of international security discourses such as »resilience« and »hybrid threats«, citizens themselves become more and more the focus of security policies. Keywords: Foreign and security policy, German White Paper process, politicisation, citizen participation, public, Germany Partizipative Formate in der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik 229 Leviathan, 48. Jg., Sonderband 35/2020

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Abstract

Contradictory trends of depoliticisation and (re-)politicisation seem to characterise current democratic society. Protest movements and populism polarise opinions on both the streets and social media, while anonymous algorithms or scientific expertise threaten to technocratise political decision-making. At the same time, these phenomena raise the question of democratic theoretical standards of evaluation. This special volume provides a conceptual framework for the analysis and interpretation of these processes and relates previously unconnected fields of research. Theoretical perspectives and empirical findings thus form a debate on the understanding as well as the manifestations and dynamics of politics in the 21st century. With contributions by Priska Daphi, Beth Gharrity Gardner, Anna Geis, Samuel Greef, Simon Hegelich, Eva Her-schinger, Fabienne Marco, David Meiering,Michael Neuber, Orestis Papakyriakopoulos, Friedbert W. Rüb, Linda Sauer, Andreas Schäfer, Wolfgang Schroeder, Hanna Schwander, Grit Straßenberger, Jennifer Ten Elsen, Lena Ulbricht and Claudia Wiesner.

Zusammenfassung

Widersprüchliche Tendenzen der Ent- und (Re-)Politisierung prägen die gegenwärtige demokratische Gesellschaft. Protestbewegungen und Populismus polarisieren auf der Straße und in sozialen Medien, während anonyme Algorithmen oder wissenschaftliche Expertise politisches Entscheiden zu technokratisieren drohen. Zugleich werfen diese Phänomene die Frage nach den demokratietheoretischen Beurteilungsmaßstäben auf. Der Sonderband liefert einen konzeptuellen Rahmen für die Analyse und Deutung dieser Prozesse und setzt bisher unverbundene Forschungsfelder in Beziehung. Theoretische Perspektiven und empirische Befunde verbinden sich so zu einer Debatte um das Verständnis sowie die Erscheinungsformen und Dynamiken von Politik im 21. Jahrhundert. Mit Beiträgen von Priska Daphi, Beth Gharrity Gardner, Anna Geis, Samuel Greef, Simon Hegelich, Eva Her-schinger, Fabienne Marco, David Meiering,Michael Neuber, Orestis Papakyriakopoulos, Friedbert W. Rüb, Linda Sauer, Andreas Schäfer, Wolfgang Schroeder, Hanna Schwander, Grit Straßenberger, Jennifer Ten Elsen, Lena Ulbricht und Claudia Wiesner.