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Konrad Hummel, Gerhard Timm (Ed.)

Demokratie und Wohlfahrtspflege

Mit einem Vorwort von Franziska Giffey

1. Edition 2020, ISBN print: 978-3-8487-6300-9, ISBN online: 978-3-7489-0406-9, https://doi.org/10.5771/9783748904069

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Nomos Demokratie und Wohlfahrtspflege SONDERBAND 2020 Blätter der Deutsche Zeitschrift für Soziale Arbeit wirtschaft Zeitschrift für Führungskräfte in sozialen Unternehmungen Konrad Hummel | Gerhard Timm [Hrsg.] Mit einem Vorwort von Franziska Giffey „Als die Nazis die Kommunisten holten, habe ich geschwiegen, ich war ja kein Kommunist. Als sie die Sozialdemokraten einsperrten, habe ich geschwiegen, ich war ja kein Sozialdemokrat. Als sie die Gewerkschaften holten, habe ich geschwiegen, ich war ja kein Gewerkschafter. Als sie mich holten, gab es keinen mehr, der protestieren konnte.“ (Martin Niemöller) „Geschichte wiederholt sich nicht, aber sie reimt sich.“ (unbekannte Quelle) Vorwort Franziska Giffey Über 4,4 Millionen Menschen engagieren sich haupt- und größtenteils ehrenamtlich in der Freien Wohlfahrtspflege. Nicht zu vergessen sind auch die ca. 100.000 Menschen, die die Wohlfahrtsverbände mit einem freiwilligen sozialen oder ökologischen Jahr oder im Rahmen eines Bundesfreiwilligendienstes unterstützen. Es ist die Solidarität mit den Benachteiligten der Gesellschaft, die die Freie Wohlfahrtspflege antreibt. Ihr unermüdlicher Einsatz in Initiativen, Hilfswerken, Alten- und Krankenhäusern, Kindertageseinrichtungen oder Selbsthilfegruppen ist Kennzeichen einer großartigen Bürgerbewegung im wahrsten Sinne. Und es zeigt, dass das Miteinander von öffentlicher und freier Wohlfahrtspflege in der Bundesrepublik unvermindert lebendig und leistungsfähig ist. Unsere Demokratie ist zwar insgesamt in einem guten Zustand, wie auch einige Autoren in diesem Sonderband herausarbeiten. Aber – egal ob im ländlichen Raum oder in sozialen Brennpunkten – es gibt bei einigen auch das Gefühl zurückzubleiben, abgehängt zu sein oder von Veränderungen überrollt zu werden. Und es ist gerade dieses Gefühl, das von Populisten gerne aufgegriffen und genutzt wird, um demokratische Errungenschaften in Frage zu stellen. Die Freie Wohlfahrtspflege in Deutschland kann hier einen entscheidenden Beitrag leisten, um demokratiefeindlichen Tendenzen entgegenzuwirken. Diese Zukunftsaufgabe betrifft alle Lebensbereiche – von den ganz Kleinen bis ins Seniorenalter. Die Wohlfahrtsverbände sind hier immer mit dabei, denn Kitas, Bildungsstätten und Seniorenheime liegen oftmals in ihrer Trägerschaft. Es ist eine dauerhafte Aufgabe, die Menschen in unserem Land immer wieder neu für die Demokratie und ihre Funktionsweisen zu sensibilisieren und demokratische Teilhabe für alle zu ermöglichen. Hierfür müssen Politik und Wohlfahrtspflege Hand in Hand arbeiten, um demokratisches Handeln und soziale Arbeit zu verbinden. Ich begrüße es sehr, dass sich die Wohlfahrtsverbände dabei bereits lange und intensiv beteiligen – etwa im Bereich von Aufklärungsarbeit und Empowerment sowie der Beteiligung an Entscheidungsprozessen. Sie entwickeln und erproben beispielsweise schon für Kinder innovative frühpädagogische Methoden, um demokratische Werte zu vermitteln und zu stärken. Das betrifft auch das soziale Umfeld aus Eltern, Familie, Erzieherinnen und Erziehern, die mit einbezogen werden müssen. Hier sollten wir ansetzen und erprobte Methoden bundesweit für alle sozialen Einrichtungen und Dienste weiter ausbauen. Der vorliegende Band beinhaltet eine Sammlung wertvoller und zum Teil auch streitbarer Beiträge zum Zusammenspiel von Wohlfahrt und Demokratie. Dabei gehen die Autorinnen und Autoren in ihren Aufsätzen auch auf Herausforderungen und Risiken ein. Es werden Vergangenheit, Gegenwart und Zukunft beleuchtet, bestehende Strukturen kritisch hinterfragt und Stellen aufgezeigt, an denen Handlungsbedarf besteht. Das Grundverständnis der Wohlfahrtsverbände beruht auf Teilhabe, statt nur auf Fürsorge. Damit sind sie insgesamt gut aufgestellt, um die oben geschilderten Zukunftsaufgaben zu bewältigen. Dieses Grundverständnis zeichnet für mich auch eine moderne soziale und an den Menschen orientierte Arbeit aus. Die Politik muss diesen Weg begleiten und Möglichkeiten finden, Demokratieförderung und sozialräumliches Engagement der Freien Wohlfahrtspflege nachhaltig zu unterstützen. Die Spitzenverbände der Freien und unabhängigen Wohlfahrtspflege sind mit ihrer wertgebundenen, gemeinwohlorientierten Ausrichtung sowohl Teil als auch Motor ständiger Veränderungen in der Gesellschaft. Wie sie den gesellschaftlichen Veränderungen gerecht werden und Angriffen auf unsere Demokratie entgegenwirken können, das sind Fragen, die auch in diesem Sammelband aufgeworfen werden. Vor allem aber sind es Herausforderungen, vor denen unsere Gesellschaft als Ganzes steht und an denen wir gemeinsam arbeiten müssen, um unsere demokratische Zukunft zu gestalten. Vorwort Inhalt Einführung Wohlfahrtsverbände in der Demokratiekrise: Was tun? 15 Konrad Hummel/Gerhard Timm Geschichte Demokratie und Wohlfahrt zwischen 1848 und 1933 47 Sabine Hering Ein Wohlfahrtsverband im Visier des autoritären Staates: Die Arbeiterwohlfahrt nach ihrer Gründung und während der Nazi- Diktatur 1919 bis 1945 65 Wolfgang Stadler Vorauseilender Gehorsam: Die Ausgrenzung des jüdischen Wohlfahrtsverbandes aus der Liga der freien Wohlfahrtsverbände im Frühjahr 1933 85 Manfred Kappeler Grundlagen und Theorie Krise der Demokratie oder Krise des Demos? 115 Rolf Frankenberger/Martin Seeleib-Kaiser Historischer Erfolg und ungewisse Zukunft. Ein kurzer Rückblick auf die Inkorporierung der Freien Wohlfahrtspflege in die staatliche Sozialpolitik I Holger Backhaus-Maul 9 Die Wohlfahrtsverbände als Akteure der Sozialwirtschaft 141 Rolf G. Heinze/Rabea Bieckmann Vom Fürsprecher zum Lautsprecher? – Wohlfahrtsverbände zwischen Fürsorge und Partizipation 169 Eva M. Welskop-Deffaa Wohlfahrtsverbände und rechtspopulistische Herausforderungen 189 Wolfgang Schroeder/Lukas Heller Wohlfahrtsverbände und die Dynamik des Engagements in der Gesellschaft 213 Ansgar Klein Die Wohlfahrtsverbände in einer europäischen Sozialunion 227 Bernd Schlüter Reflektierte Praxis und Perspektiven Soziale Arbeit als Demokratieförderung – Meilensteine und Handlungsleitlinien 245 Patrick Oehler In Sozialräumen denken – Stärke und/oder Bringschuld der Wohlfahrtsverbände? 271 Anselm Böhmer Lokale Demokratie und Sozialraumpolitik – ein Platz für die Wohlfahrtsverbände? 299 Reiner Prölß/Martina Haag/Dieter Rosner Wohlfahrt in einer pluralen Gesellschaft – Muslimische Wohlfahrt als Antwort auf gesellschaftliche Herausforderungen? 319 Anke Strube/Mehmet Koc/Wolfgang Kleemann/Aida Roumer Inhalt 10 Anwälte der Unerhörten – Unmittelbares Engagement für Demokratie 349 Maria Loheide/Ingo Grastorf/Natascha Gillenberg Anwalt der Armen und Partner der Politik im politischen Prozess: Sozialmonitoring als Erfolgsmodell? 367 Thomas Becker Abschluss Perspektiven aus der Krise? Ein Gespräch mit den Herausgebern 389 Brigitte Reiser Autorinnen und Autoren 411 Inhalt 11 Einführung Wohlfahrtsverbände in der Demokratiekrise: Was tun? Konrad Hummel/Gerhard Timm Die Herausforderung, denen sich unsere Demokratie seit geraumer Zeit gegenübersieht, besteht in der Infragestellung des politischen Systems auf mindestens drei Ebenen: a) Zum einen wird generell die repräsentative Demokratie, ihre Parteien, ihr Rechtsstaat und ihr Verwaltungsapparat als Elitenstaat ‚derer da oben‘ kritisiert, b) zum anderen wird dem Miteinander der Völker, Religionen, Nationen und Volkswirtschaften eine Absage erteilt zugunsten eines ‚Wir zuerst‘, c) was drittens darin mündet, exklusiv zu sein, teils menschen(rechts)verachtend, gewaltbereit dem anderen, Fremden eine Absage zu erteilen und – was unsere Thematik angeht – die Wohlfahrt ausschließlich und standardisiert (nicht bedarfsorientiert) der eigenen ‚Volksgemeinschaft‘ zukommen zu lassen. Dies stellt die Rolle der Wohlfahrtsverbände im Geflecht repräsentativer Demokratie in Frage, reduziert die Wahlfreiheiten der NutzerInnen und KlientInnen, widerspricht den offen ausgelegten Leitbildern von Solidarität, Nächstenliebe und Subsidiarität und macht deshalb viele Angebote und letztlich Kernbereiche der Freien Wohlfahrt ‚überflüssig‘. Wie stellen sich die Verbände den Lehren ihrer Geschichte (siehe Zitat oben), der Gegenwart ökonomischer Herausforderungen und dem Vertrauens- und Legitimationsverlust in der Zukunft? Wir stellen diesen Herausforderungen unsere Analysen vom Wandel des sozialstaatlichen Zusammenhangs gegenüber. Danach ist unsere Gesellschaft nicht ein wenig und allmählich, sondern qualitativ folgenschwer älter, vielschichtiger und heterogener geworden als zu Zeiten, als die ‚Geschäftsgrundlagen‘ der Freien Wohlfahrtspflege sich etabliert haben. Dazu gekommen ist die Ökonomisierung aller Dienstleistungen, die Erosion der Mitgliederstrukturen und eine Verlagerung vieler sozialer Herausforderungen in die lokale sozialräumliche Ebene sowie raumbezogene Ungleichheit. Sich dem Wandel zu stellen und die politischen Gefahren zu erkennen, ist die doppelte Aufgabe der Verbände, dem dieses Buch dienen soll. 1.) 15 Die Verbände tun gut daran, im Geflecht der repräsentativen Demokratie ihre Rolle zu spielen, das Primat der Politik zu akzeptieren und dennoch mehr als nur Dienstleister zu sein. Sie tun gut daran, ihre eigenen Geschäftsmodelle, Leitbilder (besonders so sie noch paternalistisch-fürsorglich sind), Praxisstrukturen transparent zu machen (unter Teilhabe der Betroffenen), auf den Prüfstand zu stellen, falsche ‚Konkurrenzspiele‘ zu vermeiden, allen in der vielschichtigen Gesellschaft den Zugang zu ermöglichen und schließlich eine klare Grenzziehung zugunsten der offenen, menschenrechtsorientierten Gesellschaft vorzunehmen. Weder die Einzelbeiträge noch die Summe der Erkenntnisse in diesem Buch bieten Patentlösungen, wie unschwer vorauszusehen war. Der Geist des Buches lebt aber davon, dass historische, politische Analysen klären und nachdenklich machen können, dass engagierte Kolleginnen (aus der ‚Zunft‘ der Verbände) zeigen, dass der Diskurs angelaufen ist und die Verbände sich hier auf einem reflektierten guten Weg befinden. Ist das eigene Haus demokratisch bestellt? Fragen an die Herkunft. Oder: Mit Putnam (2001) Brücken bauen, Verbindungen schaffen – sind wir soweit? Die Annahme in diesem Sammelband ist, dass die Wohlfahrtsverbände in Deutschland ein wichtiger Bestandteil des sozialen Bundesstaates sind (Timm 2014), wie er in Art. 20 des Grundgesetzes gefordert ist. Die Verbände bilden eine Brücke zwischen Staat und Bürgerschaft und stellen selbst durch ihre Zusammenarbeit als Liga eine erfolgreiche Integration unterschiedlicher Glaubens- und Herkunftsgruppen in den bundesrepublikanischen Nachkriegssozialstaat dar. Die Herausgeber begnügen sich nicht mit dem Selbstverständnis der Wohlfahrtsverbände, sondern stellen Fragen an Vergangenheit, Gegenwart und Zukunft der Verbände im Kontext der Gesellschaft. Haben die Verbände ihre Lehren gezogen aus der Zwischenkriegsgeschichte? Funktioniert das mit den Verbindungen zwischen den Milieus, Glaubensgemeinschaften, Klassen, Geschlechtern? Stadler/Kappeler/Hering bearbeiten die vordemokratische Entstehung, die Ausgrenzung jüdischer Wohlfahrt und die Überwachungssituation der Arbeiterwohlfahrt. Hering zeigt auf, dass es Mitte des 19. Jahrhunderts religiöse, zum Teil sogar antidemokratische obrigkeitsstaatliche Motive waren, welche die Gründung der ersten Wohlfahrtsverbände initiierten. Erst in der Weimarer Republik gelingt ansatzweise die Wende dahingehend, dass die Wohl- 2.) Konrad Hummel/Gerhard Timm 16 fahrtsverbände am Aufbau der Demokratie teilnehmen können, wie es Alice Salomon und die Führer der jüdischen Wohlfahrtsbewegung gefordert hatten. Sehr bedenkenswert zitiert Kappeler zentrale Aussagen evangelischer und katholischer Wortführer der Verbände in der Weimarer Übergangszeit, die in sich aufhorchen lassen. Es wird nicht nur deutlich, wie leicht es Nationalsozialisten gefallen ist, in dieses autoritäre Staats- und Gesellschaftsverständnis einzudringen. Eine diffuse Mischung aus religiös-fürsorglicher Exklusivität und Loyalität bis Unterwürfigkeit zum Staat und das Pochen auf Ordnungsbilder ließ erste Bemühungen, wie sie etwa mit der AWO-Jugend(mädchen)arbeit beschrieben werden, ins Leere laufen. Wenn Kappeler in diesem Buch zitieren lässt, „man gestehe den Humanisten durchaus hilfreiches Handeln zu, aber wahre Caritas sei etwas ganz anderes“, so kommt dies einer deutschen Haltung nach dem Zweiten Weltkrieg noch sehr nahe, Zuwanderer z. B. seien durchaus nett, kinderlieb und solidarisch untereinander, aber soziales Handeln innerhalb unserer gelernten gesellschaftlichen Normen sei schon etwas anderes ….. Dieses ‚Drinnen‘ und ‚Draußen‘ aus einer vermeintlichen Volksgemeinschaft bleibt ein Problem auch nach dem ‚Abschütteln‘ der Gewaltorgien des Dritten Reiches. So sind die Verbände auf gewisse Art Opfer, aber auch Mittäter zugleich beim Blick zurück und angesichts ihrer mangelhaften Aufarbeitung einzelner Verantwortungsträger. Wie offen oder wie ‚staatsimmanent‘ werden die Verbände ihre Zukunft meistern, wenn sogar aus den eigenen Reihen von Mitgliedern, KundInnen und MitarbeiterInnen inzwischen der Ruf erschallt, dass die Wohlfahrt unseres Staates eben nicht für alle reichen könne und selbstredend klar ist, wer dann zuerst rausfällt? Beispiele dafür steuert Wolfgang Schroeder in diesem Band bei. Halten wir fest: Der Freien Wohlfahrtspflege ist es gelungen, in vielen Teilschritten (einmal mehr durch VordenkerInnen, einmal mehr durch die Praxis) Brücken zu bauen zwischen BürgerInnen und Staat, zwischen den großen Gruppen der Gesellschaft. Verbindungen und Verbindlichkeiten, mit denen Putnam eben auch Toleranz, Kooperation, Übernahme von Engagement, Teilhabe für alle, Eigenverantwortung meint – also die innere Seite der vielbeschworenen Subsidiarität, bei der eben alle mitmachen können und sollen – sind die eher offene Flanke in der Geschichte der Verbände. Strube u. a. prüfen, wie neue – religiös motivierte – Gruppeninteressen einer bunter gewordenen Republik zu integrieren sind. Das beginnt nicht nur beim Anliegen der Wohlfahrt für Muslime. Es hat auch zu tun mit Selbsthilfegruppen, eigensinnigen, ‚widerspenstigen‘ Gruppen der Gesellschaft, von Kirchenmeinungen abweichenden Beratungen, dem langen Wohlfahrtsverbände in der Demokratiekrise: Was tun? 17 Weg zu Gender und Interessen der Gruppen vielfältiger sexueller Identität. Es hat zu tun mit der Dynamik von Sozialräumen, Vielfaltsquartieren (Hummel 2019), raumbezogener Ungleichheit, die sich lange Zeit den Verbänden entzogen hat, obwohl diese von Kirchengemeinde und Ortsverein kommend, besser verstehen müssten als andere, um was es geht. Für Strube u.a. ist es wichtig, mit diesem ‚anderen‘ Ansatz bei muslimischen Dienstleistern auf Augenhöhe zu reden. Zwischen den Zeilen bleibt die Frage, warum sind Verbände, ihre MitarbeiterInnen und KundInnen so lange bei MigrantInnen und Andersgläubigen unterrepräsentiert gewesen. Sind Demokratie und Rechtstaat sichere Rahmenbedingungen der Wohlfahrtspflege? Oder: Sozialstaat und Verbände sind mittendrin. Frankenberger/Seeleib-Kaiser machen in diesem Buch den ganz nüchternen Versuch, Krisenindikatoren der Demokratie abzuarbeiten, und kommen zu dem Schluss, dass Deutschland keinerlei Indiz auf eine grundsätzliche Demokratiekrise aufweist (wie beispielsweise Ungarn oder die Türkei). Das ist wichtig, um den ganzheitlich- psychologischen Charakter der tatsächlichen Krise in diesem Land richtig einzuordnen, auch wenn es uns auf den ersten Blick wenig weiterhilft. Soziale Gerechtigkeit ist mithin weniger eine objektive empirische Größe als eine ‚gefühlte‘, nicht minder wirksame Wahrnehmung. Die letzten Jahre haben zur ‚Krise der Demokratie‘ eine umfangreiche Literatur und Beschäftigung mit der Demokratie selbst hervorgebracht. Dabei wird der rein wissenschaftliche Rahmen schnell gesprengt – wie er z. B. mit der ersten Großstadtstudie zur lokalen Demokratie noch publiziert worden war (van Deth 2014). Bis dahin wurde das Paradoxon beschworen, die überwiegende Mehrzahl der Menschen seien sehr zufrieden mit der Demokratie im Land, aber im Detail dann doch nicht berechenbar, vom Wutbürger über die „ungeladenen Außenseiter“ (ebd.: 167), dem Erstarken des Rechtspopulismus bis zu den auffälligen Abweichungen der Einstellungen in unterschiedlichen Wohnbezirken. Hellhörig hätte damals schon machen müssen, dass sich in bestimmten Quartieren innere und in anderen Wohnlagen äußere Abwendungen von der Demokratie verfestigt haben, die mit Sachfragen nichts zu tun haben. Während die einen nicht mehr zur Wahl gehen, doppelt so viele von ihnen (im Unterschied zu befragten BürgerInnen anderswo) kein Vertrauen in Politik haben und auch doppelt so viele über keine Nachbarschaftskontakte verfügen (van Deth 2014), wenden die anderen in sehr homogenen Quartieren sich ab. Sie fühlen sich zu wenig respektiert (40 % zu 10 % bei 3.) Konrad Hummel/Gerhard Timm 18 anderen Gruppen), halten die Migrantenfrage für die zentrale Frage der Politik (während weltoffene Bürger die Klimapolitik dort sehen) und wenden sich rechtsnationalen Politikangeboten zu (Faus/Storks 2019). Während die meisten Demokratiepublikationen der letzten Jahre allgemeiner sich am Niveau der Weltoffenheit oder Fremdenfeindlichkeit, letztlich der Integration der Republik, abarbeiteten, widmeten sich nur einige dem wirklichen Verstehen der Ausgegrenzten (typisch dafür vielleicht die Diakoniekampagne „Die Unerhörten“ – vgl. dazu den Beitrag von Loheide u. a. in diesem Band). Aus USA und Frankreich kamen beindruckende Literaturbeispiele über die abgehängten (Trump-)Wähler oder die Verbitterten des französischen Nordostens. Die Göttinger Forschungsgruppe um Walter gab nicht den (mittelständischen) Wutbürgern, dafür aber den ‚Entbehrlichen‘ in den alten Arbeiterquartieren eine Stimme (Walter 2011). Und für eine ‚dritte Generation‘ von Zuwanderern gilt, dass sie Demokratie transnational in Frage stellen. Sie reagieren auf ‚ihre Heimatpolitik von Erdogan‘ und bringen sie in Stellung gegenüber der deutschen Demokratie. Die Integrationspolitik und Flüchtlingsfrage hat vermutlich die notwendigen Positionsklärungen nur beschleunigt und forciert, weshalb die Friedrich-Ebert-Stiftung gleich auf der einen Skala die „national orientierten“ und am anderen Ende die „weltoffenen“ konstruiert (statistisch interessanterweise ähnlich groß!) (vgl. Faus 2019). Dazwischen die verunsicherte Mitte, aus der heraus ständig ‚Ausreißversuche‘ erfolgen wie die Gelbwesten in Frankreich. Wie fragil das alles geworden ist, zeigt, dass solche ‚Ausreißversuche‘ derzeit durch nichts und niemanden ‚repräsentativ‘ aufgefangen werden und hoffnungslos verbittert, hassgeprägt und antistaatlich enden. Die Polarisierung der Gesellschaft bedeutet in der Folge, dass alle sich absetzen in der Annahme, die anderen würden sie diskriminieren oder bevorzugt werden. Der an- und wahrgenommenen Wut und Kränkung auf der einen Seite der Gesellschaft steht eine Identitätspolitik intellektueller moderner Gruppen gegenüber, die ständig und überall Diskriminierung, Rassismus und Entwertung ortet und die sozialen Trennungsmauern der Gesellschaft massiv weiter verstärkt (Scheu 2019/Krohn 2018 und 2019). Gefühlt sind die Gewinner von heute nicht mehr „die Kapitalisten“, sondern die „Bildungsbürger mobiler multikultureller Art“. „Die verhassten Weltbürger“ spiegelt die ZEIT Ende 2018 ihrer Leserschaft die Sicht der „Einfachen“ auf die „Gebildeten“ (Soboczynski 2018). Vorsichtig formuliert ein ökobeseelter Selbstversucher: „Man muss aufpassen, dass man nicht zum Bild einer Bionade-Bourgeoisie beiträgt, die allen kleinen Leuten erklärt, wie es zu gehen hat“ (Krohn 2019). Wohlfahrtsverbände in der Demokratiekrise: Was tun? 19 Wer über die ‚Unerhöhrten‘ oder ‚Abgehängten‘ redet, muss gleichzeitig über die ‚Besserwisser‘ und ‚Nestflüchter‘ reden, muss sich auf die Suche nach der ‚Mitte‘ der Gesellschaft machen. Allen aber, ob einfach-gebildeten, national-mittelständischen oder weltoffenen BürgerInnen ist gemeinsam, dass sie miteinander verbunden sein wollen, dass sie Zusammenhalt suchen. Alle drei Gruppen der Friedrich- Ebert-Studie suchen mehrheitlich den gesellschaftlichen Zusammenhalt. Aber jede Gruppe versteht etwas anderes darunter und tut Unterschiedliches selbst dafür. In der politischen Diskussion wird dieser Punkt von gemeinsamen Vorstellungen, von Erwartungen und ‚Versprechungen‘ der Demokratie zu wenig reflektiert. Dies ist der Referenzpunkt der Gleichheits-/Ungleichheitsdiskussion in der Demokratie. Wie weit entfernt sich jede Gruppe vom Zusammenhalt der Gesellschaft, wie trägt sie zum Zusammenhalt bei, wie sehr setzt sie sich ab? Die klassischen Fördermechanismen können Ungleichheit in diesem Sinne verschärfen: Kein Weiter so! Es ist bitter und bezeichnend für die deutsche Sozialstaatsentwicklung, dass schon 1977 vor den Anfängen raumbezogener Ungleichheit gewarnt worden war (Herlyn 1977). Dort kommt Herlyn aufgrund seiner Studien zum Schluss, dass sich „ein egalitärer Ansatz politischer Strategie verbietet, die Gleichverteilung propagiert, jedoch Ungleichheit schafft“ (ebd.: 586), wenn man bürgernah den Gruppen helfen will, die von Defiziten in der Versorgungssituation geprägt sind. Wenn eine benachteiligte Personengruppe ‚festhängt‘ in ihrer Gruppe, an ihrem Arbeitsplatz, in ihrem Quartier, das längst geprägt ist von Problemen und Vielfalt, verschärfen individuelle Förderungen und egalitäre Leistungen die Ungleichheit. Ein wirksamer Sozialstaat wird oft vor der Entscheidung stehen, ‚egalitär zu liefern‘ oder ‚gezielt asymmetrisch‘ und strukturell raumbezogen zu unterstützen. Es kann für die Klärung von Gleichheit und Zusammenhalt zentral sein, ob es ernsthaft darum geht, Lebenschancen nachzubessern oder Versorgung aufrechtzuerhalten. Im Kern tauchte dies in der Hartz IV-Debatte ebenso auf wie es auch Gegenstand offensiver Entwicklungspolitik ist. Und es steckt in jeder Qualitätsdebatte, z. B. von Erziehungsdienstleistungen: Verwahrt der Kindergarten und stellt die Berufstätigkeit der Mutter sicher oder/und entfaltet er alle Chancen des Kindes? Das ist nicht immer und jederzeit das gleiche. Steht die Demokratie im Mittelpunkt der Bemühungen, muss es um die Chancen gehen, um die „Versprechungen“ des „demokratischen und sozialen Bundesstaates“ (Art. 20 GG) – Versprechungen, die nur mit den Betroffenen eingelöst werden können und nur erfolgreich sind, wenn viele Konrad Hummel/Gerhard Timm 20 andere Gruppen den Erfolg solcher Bemühungen auch wollen und unterstützen. Es geht um ein ‚Sozialstaatsprinzip‘ und damit um das jeweils gültige Paradigma, an dem Verbände erheblich mitwirken. Deshalb haben wir deutsche Sozialstaatsgeschichte nachzuzeichnen versucht und fragen, ob sich nicht das Sozialstaatsparadigma insgesamt ändert. Ist nicht Misstrauen entstanden, weil die Akteure die Weiterentwicklung der sozialen Fragen nicht wahrgenommen haben? Beseitigen vorrangig die Wohlfahrtsverbände die Armut oder ist dies wieder verstärkt Sache des Staates durch zahllose Sozial- und Reformgesetze geworden? Ist es Aufgabe der Verbände, Kindergärten zu stellen? Bleibt es ohne Folgen für die Verbände, wenn neben ihnen Kirchen, Parteien und Gewerkschaften ebenfalls mitgliederschwächer werden? Muss ein demokratischer Wohlfahrtsverband jede Beratung leisten oder nur die, die ihm seine Kirche erlaubt? Wenn sozialpsychiatrische Dienste bei einem Verband besser angesiedelt sind als bei der öffentlichen Hand – dann warum? Handelt ein Verband in einem schwierigen Stadtquartier, wenn er die Not sieht oder wenn er den Auftrag hat und handelt er neben, mit oder im Zweifel auch parallel zu einem anderen Verband? Wie engagiert versorgt er Flüchtlinge, wenn ein Teil seiner Mitglieder und KundInnen dies ablehnt? Das sind Fragen an die Wohlfahrtsverbände, mit denen sie sich in ihrer täglichen Praxis befassen müssen. Wie also stellen die Wohlfahrtsverbände ihre Balance her zwischen Auftragsökonomie und Werteorientierung, zwischen Grundgesetzloyalität und Mitgliederloyalität, zwischen autonomer Handlungssouveränität und Kooperation mit staatlicher Sozialplanung, woher beziehen sie die Legitimität für sozial bedrohte Menschen und Räume zu sprechen und wenn, mit welchen Ressourcen und Macht können sie dies tun? Und wie, fragen Heinze/Bieckmann, werden sie all dem als große Arbeitgeberverbände gerecht? Die Herausgeber sehen insoweit einen Paradigmenwechsel des Sozialstaatsprinzips, als sich der Handlungsrahmen und die Problemlösungsmuster in den letzten 70 Jahren grundlegend geändert haben. Es gilt nicht mehr der ‚geschlossene‘ nationalstaatliche Rahmen und mit geldgestützten Transferleistungen ist es nicht mehr getan. Wer in den Bildungswegen schon abhängt, braucht nicht mehr ‚Bargeld‘ oder Mitleid, sondern gezielte Bildungsinfrastruktur, und wer in normativen Konflikten einer Einwanderungsgesellschaft verhakt ist, braucht nicht mehr Willkommensappelle, 4.) Wohlfahrtsverbände in der Demokratiekrise: Was tun? 21 sondern ein klares Regelwerk aus Sprachkursen, sozialer Kontrolle und Wohnungspolitik. Wer in Brennpunktquartieren helfen will, braucht nicht mehr Dienstleistungsaufträge, sondern mehr Zielvereinbarungen und kommunale Absprachen. Das Soziale ist nicht mehr die Reparatureinrichtung des Arbeits- und Finanzmarktes. Das Soziale hat an Eigenständigkeit und Fachlichkeit gewonnen und zielt auf eine gelingende Lebensführung, deren finanzielle Seite Sache des Sozialstaates ist, aber dessen Ausfüllung ein Gestaltungsauftrag ist, der permanent Einmischung, Vernetzung und die Klärung eigener Wertepositionen erfordert. Wie der Zusammenhalt der Gesellschaft und eine Atmosphäre der Ermutigung gelingen kann, ist eine Frage, die über die Anwaltsfunktion für ‚Schwächere‘ hinausgeht. Das Sozialstaatsprinzip meint heute strategisches Handeln hinsichtlich der individuellen und kollektiven Gestaltung von Lebensbedingungen, womit das unmittelbare Helfen und die Notlagenarbeit als Alleinstellungsmerkmal in den Hintergrund rücken. Schlüter zeigt mit Blick auf Gesamteuropa, dass die Qualität der Daseinsvorsorge, das Gerechtigkeitsempfinden und letztlich die Demokratie oft noch wichtiger sind für das Zusammenleben als einzelne Transferleistungen und Dienste. Diese Botschaft haben die Gelbwesten in Frankreich sehr klargemacht. Steuern, Spritpreise und Verkehrsfragen waren für sie Kernfragen der Gerechtigkeit im Land, ungleiche Geldverteilung als ungleiche Entscheidungschancen (Guilluy 2018). Es mag leichter sein, den Gestaltungsauftrag auszufüllen, wenn man über Immobilien oder Dienstleistungen verfügt. Umgekehrt aber gilt: Welcher Verband auch immer über Ressourcen verfügt, es erleichtert es ihm nicht und entbindet ihn auch nicht davon, zum Gestaltungsauftrag Position zu beziehen. Die bestgemeinte Hilfe nutzt wenig, wenn KlientInnen sich ungerecht behandelt fühlen oder ohnmächtig sind, nicht beteiligt werden oder keine Perspektive sehen. Das gehäufte Auftreten solcher Dissonanzen ist offenkundig Bestandteil der Demokratiekrise. Wir deklinieren im Nachfolgenden die Sozialstaatsentwicklung der Republik durch, weisen auf die sozialen Spaltungen innerhalb der (Stadt-)Gesellschaften hin und zeigen die Schnittstelle von Demokratiekrise und wohlfahrtsverbandlichem Selbstverständnis auf. Was in einer vielschichtig gewordenen Gesellschaft soziale Gleichheit bedeutet, ist widersprüchlich geworden – vielleicht verschärft eine klassische Dienstleistung unter ungleichen Lebensbedingungen die Unterschiede in der Gesellschaft sogar mehr, als uns recht sein kann. Vielleicht ist Helfen um jeden Preis in manchen Fällen ein Belassen der Ursachen von Leid und Abhängigkeit. Wir gehen davon aus, dass zum sozialstaatlichen Paradigmenwechsel gehört, dass die Fragen des Zusammenlebens und Zusammenhalts der Ge- Konrad Hummel/Gerhard Timm 22 sellschaft und der demokratischen Grundwerte unserer Gesellschaft der sozialen Fürsorglichkeit und Gleichheitsvorstellung vorgeschaltet werden müssen, quasi vor die Klammer gezogen werden. Es geht heute um Inklusion und nicht mehr um Integration. Es geht um Partizipation und nicht um Fürsorge. In der Tat, das ist wohl das entscheidende Scharnier: Unsere Demokratie ist auf eine partizipative, teilhabeorientierte, emanzipative Wohlfahrtspflege angewiesen, die gleichsam als Kollateralnutzen demokratisches Bewusstsein und Bedürfnis erzeugt. Umgekehrt ist kaum vorstellbar, dass sich eine solche Freie Wohlfahrtspflege, eine solche soziale Arbeit in einem autoritären System entfalten könnte. Auch und gerade in der Verschiedenartigkeit der Lebensstile und Lebens- sowie Leidenssituationen gilt das Leitbild einer inklusiven Gesellschaft. Das bedeutet auch, sich mit Unterschieden und Ungleichheiten auf der Grundlage unverzichtbarer Grundwerte zu arrangieren. Und es bedeutet, die Chancen zu verbessern, selbst an den Lebenssituationen etwas zu verbessern, statt die Versorgung im Gegenwartsbezug zu optimieren. Neuere Studien, die wir zitierend einbeziehen (Faus/Storks 2019) konstatieren alle möglichen Spaltungen, Untergruppierungen und Milieus der Gesellschaft. Der verbindende Punkt aller Gruppen bleibt aber der Wunsch nach Zusammenhalt, nach Gemeinschaftlichkeit in je verschiedensten Formen. Auf der Suche danach und der Gestaltung solch inklusiver Gesellschaften können Wohlfahrtsverbände eine unverwechselbare Rolle spielen. Dies ist auch Arbeit an kollektiver Vertrauensbildung, die uns im Rahmen der Demokratiekrise ständig mehr verlorengeht und beispielsweise die Parteien und vermeintlichen ‚Eliten‘ im Kern treffen will. Diese Vertrauensbildung meint nicht konkurrenzorientierten Wettbewerb, welcher Verband das meiste Vertrauen gewinnt, sondern Arbeit an einer Atmosphäre, in der auf vielen Feldern der Kooperation (Senett 2017) Vertrauen wachsen kann. In der sozialstaatlichen Geschichte der Republik konnten die Wohlfahrtsverbände mit ‚geliehenem Vertrauen‘ arbeiten, weil sie quasi von Anfang an gesetzt waren. In den 1950er Jahren der deutschen Republik haben sich ordnungspolitische Bausteine so zueinander gefügt, dass sie zusammen ein für mehrere Jahrzehnte stabiles soziales System ergaben. Dem Grundgesetz folgte die ‚soziale Marktwirtschaft‘ und die Wende der Sozialdemokratie im Godesberger Programm sowie die ‚Installation‘ der Wohlfahrtsverbände als privilegierte Dienstleister zwischen Individuen und Staat. Sie waren Garanten gegen den ‚totalen Staat‘ des Dritten Reiches und sorgten für eine glaubens- und milieunahe Grundversorgung. Wohlfahrtsverbände in der Demokratiekrise: Was tun? 23 Das Sozialstaatsgebot als Anspruch auf eine Balance aus Freiheit, Sicherheit und größtmöglicher sozialer Gleichheit wurde für alle deutschen ‚BundesbürgerInnen‘ gewährleistet. Außerhalb standen ‚Gastarbeiter‘ und solche mit eingeschränkten Rechten, z. B. wegen ihrer sexuellen Identität (§ 175 Homosexualität), oder eingeschränkten Wahlrechten (Behinderte). Aber auch für sie waren die Wohlfahrtsverbände Ansprechpartner, zugeordnet nach Gruppen (Italiener zur Caritas, Türken zur AWO usw.). Vom Wandel sind alle Betroffen, was den Blick über die ‚KlientInnen‘ hinauslenken sollte, oder: Die Wohlfahrtsverbände als Akteure in der Gesellschaft. Die bürgerlichen Grundrechte haben sich erweitert, die Zuwanderung hat die Gesellschaft sehr viel heterogener und die Zuordnung nach Gruppen fließender gemacht. Die Wohlfahrtsverbände gibt es immer noch, aber sie sind faktisch Dienstleister einer offenen Gesellschaft mit Rechtsansprüchen geworden (beispielsweise nach Kindergartenplätzen oder Beratungsstellen). Neben ihnen sind andere Träger entstanden ohne weltanschauliche Bindungen und ohne den Status der Gemeinnützigkeit. Sie selbst sind nicht mehr in dem Maße mitglieder- und ehrenamtsgetragene Sozialverbände, sondern professionelle Großorganisationen mit bürgerschaftlich Engagierten, die dies zunehmend temporär und ‚projektbezogen‘ sind, insgesamt mit abnehmender Verbindlichkeit. Das Sozialstaatsgebot gilt in der Wahrnehmung heute für jeden Einzelnen, der in Not geraten ist, einschließlich derer, die in Afrika an Hunger oder im Mittelmeer an Schleusern und Asylpolitik leiden. So erscheint es vielen auf der sozialen Verliererseite im Land eine grobe Ungerechtigkeit, dass Flüchtlinge vermeintlich mehr Aufmerksamkeit bekommen als Einheimische. Deutsch-türkischen BürgerInnen erscheint es ungerecht, dass russlanddeutsche Zuwanderer sofort Stimm- und Wahlrechte erhalten und sie nicht und so grenzen sich viele ‚Notleidende‘ voneinander ab, sind aber möglicherweise ‚KundInnen‘ desselben Verbandes. Es scheint ein jeder mit dem Sozialstaat und damit der Wohlfahrtspflege in Kontakt zu kommen im Laufe seines Lebens, sei es über Kindereinrichtungen, Ausbildungshilfen, chronischen Medizinproblemen oder Pflege, und die staatlichen Mittel werden den Ansprüchen scheinbar in keiner Weise mehr gerecht. So dienen auch die Wohlfahrtsverbände mit ihren Einrichtungen allen und appellieren doch, dass die besonders Armen nicht von ‚allen anderen‘ vergessen werden (z. B. Kinderarmut) und dass wir mit 5.) Konrad Hummel/Gerhard Timm 24 der Europäisierung neue Not in Nachbarländern erkennen sollen und mit der Globalisierung den Blick in Abgründe von Krieg und Not richten. Während unsere eigene Erwartung an den Sozialstaat permanent gestiegen ist, sollen wir die viel größere Not Dritter auch noch einbeziehen und berücksichtigen. Für die Ängstlichen und vermeintlich Vergessenen und „Unerhörten“ (so die Diakonie-Kampagne) sind die Grenzen dieser deutschen Solidargemeinschaft (oder Volksgemeinschaft, wie einige gerne sagen würden) längst unerträglich gesprengt. Die Aufforderung, solidarisch in einem die Nation überschreitenden Sinne zu sein, gilt als Zumutung und Zynismus aufseiten der Wohlstandsgewinner. Es ist eben ‚nichts mehr in Ordnung‘, keine Stabilität des Systems mehr gegeben. Das Grundgesetz enthält eine Dynamik, in der die individuellen Grundrechte (allein schon bei der Gleichheit von Mann und Frau) und Wahlfreiheiten das feste Ordnungsgefüge einer Nachkriegsgesellschaft sprengen; die Integration der europäischen Integration tut ein Übriges dazu und die Globalisierung des Arbeitsmarktes macht es unumkehrbar. Die ersten Milieuanalysen einer zu Wohlstand gekommenen bundesrepublikanischen Gesellschaft zeigen schon seit zwei Jahrzehnten, dass Eingriffe in die Lebensweisen zunehmend Protestgründe sein werden, mehr als sinkende Standards allein (vgl. Vester 2001). Wie viel Geld in der Kasse ist oder für Miete da ist, ist das eine, wichtiger ist geworden, dass der eigene Lebensstil nicht dauernd in Frage gestellt wird. Dies ist in einer dynamischen Gesellschaft, die für Bildung, Vielfaltstoleranz und Klima Anstrengungen abverlangt, konfliktreich. Die Wohlfahrtsverbände sind nicht mehr unhinterfragte Säulen eines stabilen Staatsgefüges, das ein hohes Versorgungsniveau erreicht hat. Sie fügen dem Staat nicht mehr unhinterfragt und unablässig den Mehrwert von Glauben, Kontemplation, Helfern und Sozialraumnachbarschaften hinzu. Während eine Freiwillige Feuerwehr noch akzeptiert wird als Grundlage eines sicheren Staatswesens, haben sich Zweifel in das Sozialstaatsgebilde geschlichen, deren Repräsentanten eben auch die Wohlfahrtsverbände sind. Die Verbände kämpfen selbst wie die Parteien um Mitglieder, um Akzeptanz, mit Kommerzialisierung und müssten doch ihren ‚KundInnen‘, KlientInnen und PatientInnen noch mehr an Solidarität zumuten in einer offenen Gesellschaft, in der es nicht nur ‚die Gewinner‘ und ‚die Verlierer‘ gibt, sondern vielerlei Not- und Bedarfssituationen. Sie müssten ihren Mitgliedern, KlientInnen und MitarbeiterInnen selbstverständlich vermitteln, dass heutige Demokratien zwingend offene Systeme und nicht mehr selbstbezogen sind (vgl. Willke 2016). Wohlfahrtsverbände in der Demokratiekrise: Was tun? 25 Als zentrale unverwechselbare Ressource galt jahrzehntelang für die Wohlfahrtsverbände das Sozialkapital – die Mitglieder, die Ehrenamtlichen, die Freiwilligen, die Helfer, langjährige Fachkräfte, verbundene Unternehmer (vgl. Wendt 2014). Genau dieses hat sich umgekehrt: Heute stehen die professionellen MitarbeiterInnen und Dienstleistungen im Mittelpunkt und die bürgerschaftlich Engagierten eher am Rande. Dies hat die Tendenz, Verbände zu Fachverbänden zu machen, was ihnen gleichzeitig aber einiges an demokratischer Schubkraft, Legitimität und Integrationswirkung entzieht. Welche Gerechtigkeitsbotschaft haben die Verbände und mischen sie sich damit in den gesellschaftlichen Diskurs ein? Was ein jahrhundertelanger philosophisch-politischer Diskurs um Gerechtigkeit war, etwa zwischen Liberalen wie John Stuart Mills („gerecht ist, wenn jeder seine Chance hat“) und Linken wie Karl Marx oder John Rawls („gerecht ist, wenn gleiche Voraussetzungen für ein freies Leben herrschen“), ist mit der Verschiebung der ideologischen Weltkarten um 1990 nicht mehr nur ein Richtungs- und Parteienstreit, sondern sehr konkret geworden. Es geht nicht nur um Lebensstile (Vester 2001), sondern auch um selbstbewusste neue Ansprüche behinderter Menschen, die sich in der UN-Behindertenkonvention niederschlagen und mit dem Hinweis auf Behindertenwerkstätten, Förderschulen und Sonderpädagogen eher Ablehnung als Dankbarkeit und Zustimmung hervorrufen. Zur Gerechtigkeit gehören Teilhabechancen. In jeder individuellen Begegnung zwischen BürgerInnen und Wohlfahrtseinrichtung tauchen solche Fragen auf und werden, gewaltbereinigt und ‚streng demokratisch‘, oft mit Kompromissen ‚gelöst‘. Die Wohlfahrtsverbände entziehen sich notgedrungen oft den konkreten Fragen, was gerecht und gleich heute bedeutet, indem sie in der Regel darauf verweisen, dass die Mittel begrenzt sind und der Staat ihnen nicht genug Geld gibt für die Soziale Arbeit. ‚Gerecht‘, so bleibt es im Gedächtnis, wird im Bundestag diskutiert und mit Leistungsgesetzen umgesetzt. Zum Beispiel gibt dieser Staat mehr denn je für ‚das Soziale‘ aus und doch sind seine BürgerInnen überzeugt, dass es sozial immer ungerechter zugeht (Cremer 2018). Gerechtigkeit ist so anspruchsreich und subjektiv geworden, dass es im Zweifel auch einmal im Einzelfall kontrovers, also auch mit Grenzziehungen, diskutiert werden muss – Alltagspraxis in jedem verbandlichen Kindergarten, ungeübte Praxis auf politischer Ebene. 6.) Konrad Hummel/Gerhard Timm 26 Gleichzeitig stehen die Verbände als ‚Konzerne‘ und ‚Agenten‘ des Staates in der Kritik. Sie sollen soziale Stabilisatoren sein und höchst individuelle Bedürfnisse befriedigen: Deutsche Rentner ‚warten‘ im spanischen Mallorca, russlanddeutsche ‚Rückkehrer‘, irakische Flüchtlinge und bulgarische EU-Zuwanderer gehören zu ‚anspruchsberechtigten KundInnen‘, Ostdeutsche erwarten das gleiche Wohlstandsniveau wie im Westen, deutsche Konzerne arbeiten in Indonesien, Kinder studieren in Princeton, Muslime wollen gen Osten beerdigt werden, Frauen sollen – auch in Wohlfahrtsverbänden! – in Führungspositionen kommen und Homosexuelle am Traualtar eine Ehe schließen können. Das Durchschnittsalter ist in den Jahrzehnten um 20 Jahre gestiegen und intergenerative Gerechtigkeit (Grundrente lässt grüßen) ein weiteres Thema. Wahlfreiheiten und Rechtsansprüche überall, offene Grenzen in Europa, Patchwork-Familien werden zur Regel. Was will die Aufzählung? Dieser Explosion von Ansprüchen und Gerechtigkeitsdiskussionen stehen Einrichtungen gegenüber, die zunehmend weniger verbindlich in ihren Milieus – geschweige denn der Bevölkerung – verankert sind, sondern zu professionellen Dienstleistern werden, deren MitarbeiterInnen im Zweifel immer mehr angewiesen sind auf Richtlinien, Leitgedanken ‚von oben‘. Aus der vermeintlich ‚stabilen Ordnung‘ der Nachkriegsrepublik ist eine ‚stabile Unordnung‘ geworden auf hohem Versorgungsniveau. Zu dieser Gesellschaft reicht die Antwort, die Notleidenden dort hinein ‚zu integrieren‘ nicht mehr. Die Verbände suchen ihre Antwort darauf, während viele Menschen immer systemkritischer werden. Selbst weitgreifende Gesellschaftsanalysen können den Wandel nicht mit einer zentralen Ursache beschreiben. Globalisierung, Ungleichheit, demographischer Wandel, Diversität oder Heterogenität unserer Gesellschaft sind einzelne Elemente einer Analyse der ‚stabilen Unordnung‘. Kaum einer widerspricht dem Postulat, dass Armut vor 50 Jahren eher ein größeres Problem war als heute – dennoch ist Ungleichheit zu einem integralen Aspekt des Vertrauensverlustes in unseren Sozialstaat geworden. Neu ist, dass all diese Entwicklungen in ihrer Dynamik sich gegenseitig beschleunigend verbinden und mit ihnen ein wahrgenommener Mangel an Eindeutigkeit, Führung und Geborgenheit verbunden ist. Sind die Verbände mitverantwortlich dafür, sinnstiftende Antworten zu geben? Einer der Wohlfahrtsverbandsforscher, auf den sich viele zitierend beziehen, Backhaus-Maul, beschreibt und verteidigt den Sonderstatus der Freien Wohlfahrt: ‚Korporatismus‘. Neuerdings mag man ihm eine progressive Rollenzuordnung anfügen: Freie Wohlfahrt als Teil des Dritten Wohlfahrtsverbände in der Demokratiekrise: Was tun? 27 oder Non-Profit-Sektors in Verbindung mit Vereinen, Genossenschaften, neuen sozialen Start-ups. Ob das so tragfähig ist, muss sich erweisen. In jedem Fall geht damit einher, dass sie dann mitverantwortlich sind für die Sinn- und Wertstiftung unserer Demokratie, weil nur sie diesen dritten Sektor ‚öffnet‘ und sichert. Wohlfahrtsverbände im europäischen Demokratieverbund und zwischen Gesellschaft und Markt Wo sind die Verbände in einer Gesellschaft, die sich in einem größeren europäischen Gebilde wiederfinden muss und die gleichzeitig hoch individualisiert und auf höchst verschiedenen Feldern engagiert ist? Schlüter gibt hier wichtige Einblicke. Hier ist die Europäische Gemeinschaft das Lernfeld. Den großen Errungenschaften der europäischen Sozialpolitik (z. B. Freizügigkeit der Arbeitsmärkte), einem lebendigen Wirtschafts- und Sozialausschuss mit ‚Semester-Berichterstattung‘ und Sozialfondsmittel, stehen immer mehr ‚Schlupflochpolitiken‘ gegenüber. Da kürzen autoritäre Mitgliedsstaaten ihre Leistungen und nehmen EU-Mittel auf, da leidet Infrastruktur wie auch beim deutschen Bahn- und Nahverkehr und darf Lidl ungestraft Lebensmitteldumping in Nachbarstaaten durchziehen – und eine EU schaut zu mit allzu oft sprachlosen Wohlfahrtsverbänden (Schlüter führt dies in diesem Band breit aus). Hier ist die Stimme der Wohlfahrtsverbände als nicht profitorientierte Interessenverbände notwendiger denn je auf neuem Terrain, der transnationalen Sozialpolitik. Und hier hat sich die politische Struktur nicht mitentwickelt im vielleicht etwas selbstgerechten Deutschland. Einen gemeinsamen Wirtschafts- und Sozialausschuss kennt die Bundesrepublik nicht. Auf lokaler Ebene sind gemeinsame Ausschüsse wie ein Jugendhilfe-Ausschuss gekennzeichnet von strategischer Schwäche der Verbände gegen- über der Sozialplanung von Kommunen, Ländern und Bund. Oft scheint es, dass Wohlfahrtsverbände in eine Art ‚zivilgesellschaftliche Lobbystruktur‘ gehen, also zu einer Art Greenpeace für Benachteiligte gegenüber dem Staat werden. Die Gefahr liegt freilich auf der Hand, bei anderen die soziale Schieflage zu erkennen, aber in der eigenen Arbeitsmarkt- oder Trägerpolitik zu übersehen. Da zur Demokratiekrise definitiv gehört, dass die sozialen Nationalstaaten der Europäischen Union dem Tempo der Globalisierung kaum nachkommen, ihre Bindungskräfte schwächeln und sich der Chor der Unzufriedenen von Rechts und Links ständig vergrößert, ist zu wenig spürbar, 7.) Konrad Hummel/Gerhard Timm 28 dass die Wohlfahrtsverbände sich sowohl vom Staat als auch vom ‚Chor‘ unabhängiger machen und selbst an den Bindungskräften der Gesellschaft arbeiten. Wo haben die Verbände ungewollt sogar an der Demokratiekrise mitgewirkt, weil sie einem ökonomistischen Weltbild, einer anonymen Versorgung mit gestiegenem Misstrauen, einem Gefühl von Entwertung und Kontrolle, einer Absetzbewegung in abgehobene Eliten, einer Entpolitisierung möglicherweise nicht entschieden genug Paroli geboten haben? Wo haben Verbände vielleicht lieber Dienstleistungsaufträge gegen Geld erfüllt oder Marktinvestitionen getätigt, anstatt neue Brennpunkte aufzuspüren, z. B. raumbezogene Ungleichheit in Städten oder Zuwanderungsprobleme? Den Verbänden wurde im Staat Gemeinnützigkeit zugebilligt und darauf vertraut, dass dies dem Staat und dem sozialen Geschehen ihre HelferInnen, Mitglieder und Freiwillige zuführen würde. Wo sich Wohlfahrtsverbände selbst schwertaten aufgrund ihrer ideellen Ausrichtung, fanden diese Bereiche im Zweifel im ‚Nachbarverband‘ ihren Platz (klassisches Beispiel: die Schwangerschaftsberatung). Fürsorglich war für alle gesorgt, unabhängig von den jeweiligen Rechtslagen. Die Wohlfahrtsverbände sind inzwischen weder ‚alleinstehend‘ noch ‚eindeutig‘. An ihren Rändern gibt es kommerzielle Klinikanbieter, wirtschaftlich ausgerichtete Sozialstations- und Weiterbildungsträger, Kindergärten mit höchst diversen pädagogischen Ausrichtungen, Beratungsstellen im Auftrag von Staat und Kommune. Gelegentlich flammen Appelle auf für Alleinerziehende, gegen Armut oder zugunsten von Asylrechten, sozusagen der Anspruch das ‚Gewissen der Nation‘ zu sein, um ihr eigentliches Standbein neben der Ökonomie aufrechtzuerhalten. Aber selbst hier taucht die Frage auf, ob die Verbände an eine weltweite Gerechtigkeitsvorstellung anknüpfen (etwa wie Brot für die Welt und Misereor) oder an eine innerdeutsche Verteilungsgerechtigkeit mit Vorstellung einer bisher hochgehaltenen deutschen Mittelklassenintegration (Bude 2019) ‚glauben‘. Es stellt sich ebenso die Frage, wie die Verbände auf die globale Herausforderung des Klimawandels und den absehbar damit einhergehenden sozialen Verwerfungen umgehen. Jetzt sich engagieren, um das Schlimmste zu verhindern, oder warten bis es eintritt und dann mit den bewährten Methoden die Folgen abmildern? Das Vertrauen schwindet, wie es generell in Parteien und Politiker der Demokratie in einem Maß geschwunden ist, das die demokratische Grundordnung zur Disposition stellen könnte. Wohlfahrtsverbände und Politik gehen auf Distanz zueinander und nicht jeder Politiker ist mehr erwünscht als Verbandsvorsitzender. Die enge Verzahnung löst sich zunehmend. Wohlfahrtsverbände in der Demokratiekrise: Was tun? 29 Konzepte werden entworfen (vgl. Sozialräume bei Böhmer in diesem Band), die Subsidiarität beschwören, wobei damit immer zunächst ‚nur‘ der Vorrang der Verbände gegenüber dem Staat gemeint ist, obwohl die Kommunen heute für sich gegenüber Land, Bund und EU selbst auf Subsidiarität pochen. Einige Einrichtungen und Dienste suchen ihr Glück und ihre Glaubwürdigkeit im ökonomischen Wirtschaften außerhalb der Gemeinnützigkeit oder testen neue Wege der Gemeinwohlökonomie (BdW 2018), andere verteidigen ihre Sonderstellung in einem europäischen Marktdenken der Europäischen Union. Die Nervosität gegenüber marktwirtschaftlichen Ansätzen ist derart gewachsen, dass inzwischen in der sich zuspitzenden Krise der Altenpflege eine Abkehr von privaten Investoren gefordert wird. Was vor 25 Jahren noch ein Ziel der Pflegeversicherungsreformen war, um Investoren zu gewinnen, wird nun als Gefahr wahrgenommen. In den letzten 20 Jahren hat es einige Aufbrüche gegeben, die zu würdigen sind, aber die sich nicht in einer breiten öffentlichen Selbstverständnisdebatte widerspiegeln. Es geht immer wieder um: die Anerkennung der Vielfalt der Gesellschaft, die emanzipierten BürgerInnen-Mitsprache-Wünsche, den Wunsch nach mehr Gemeinschaftlichkeit und den gestiegenen Stellenwert der Menschenrechte. Engagierte Verbandsmanager stellen soziale Arbeit letztlich als „Koproduktion“ gegen sozialräumliche Abspaltungen dar (Brocke 2002), was geregelte vertragliche Beziehungen mit Städten und Staat erfordert. Gemeinsam ist diesen Debatten, dass sie sich frei machen wollen vom Gegensatz ‚Staat‘ und ‚BürgerIn‘ und der Position der Verbände zwischendrin. Sie holen die Gesellschaft in den Fokus, deren Widersprüche und Erwartungen miteinander zu thematisieren sind. Auf der Grundlage von Grund- und Menschenrechten ist ein humanes Miteinander zu organisieren mit so viel Gemeinschaftlichkeit als möglich und so viel Vielfalt als nötig. Letztlich kommen wir um eine neue Verantwortungsteilung zwischen Staat und Gesellschaft nicht herum (Priddat 2006). Neue Kooperationsmodelle sind gefragt, neue Solidaritäten. Die Antwort ist radikal subsidiär lösungsorientiert mit mehr Eigen- und Selbstverantwortung, als bisher diskutiert. Es geht von einem Menschenund Bürgerbild aus, bei dem diese BürgerInnen durchaus ‚rechnen‘ können, d. h. wirtschaftliches Handeln zu den Selbstverständlichkeiten eines nichtstaatlichen Sozialbetriebes gehören muss. Es geht von einem Grad an sozialem Bewusstsein aus, dass angestellte MitarbeiterInnen der Verbände nicht untertariflich bezahlt werden können. Es geht von einem Bewusstsein aus, dass Brennpunkte erkannt und angegangen werden müssen, unabhängig davon, ob der Staat diese Aufgabenfelder ‚entdeckt‘ hat. Konrad Hummel/Gerhard Timm 30 Und um bestimmte Gruppen zu befähigen („capability“ bei Amartya Sen 1999 und 2017), müssen sie mehr erhalten als andere, um dann selbst besser agieren zu können. Es geht also auch um bewusst ungleiches Handeln, um gleiche Entwicklungschancen herzustellen. Es steht den Verbänden gut an, genau hinzuschauen, wie und wo es um Gerechtigkeit und Gleichheit geht, um sich vom populistischen ‚Gleiches für alle im Sozialstaat‘ abzusetzen. Und es steht ihnen gut an, mitzuwirken am politischen Diskurs von der lokalen bis zur europäischen Ebene mit konkreten Hinweisen und Anregungen. Dies gilt im Übrigen auch im Hinblick auf Problemlagen, die zumindest zunächst keinen unmittelbar sozialen Bezug haben, wie den Klimawandel. Wo spielt die Musik? In Brüssel, in Berlin? Oder spielt sie lokal, vor Ort, im Sozialraum? Und wo verorten sich Verbände in Zukunft in der Dynamik kommender, heterogener lokaler Sozialräume? Die Sozialräume sind Gegenstand der Betrachtung in diesem Band aus unterschiedlicher Sicht, der des engagierten Kommunaldezernenten (Prölß/Haug/Rosner), der eines abwägenden Sozialwissenschaftlers (Böhmer) und der zweier engagierter Verbandsstrateginnen (Welskop-Deffaa und Loheide). Es kommt durchaus verschiedenes heraus und Böhmer erinnert daran, dass Sozialraumorientierung ‚klassische‘ Sozialpolitik und individuelle Unterstützung nicht vergessen darf. Die Sozialräume könnten einen Test auf Demokratie in der Gegenwart sein. Sie sind heute nicht als kleine Ausgaben des alten national geschlossenen Sozialstaates zu sehen. Sie sind umgekehrt das nächstliegende Sozialgebilde einer offenen Gesellschaft, in der sich Menschen, Strukturen und Normen in aller Vielfalt und zum Teil in aller Widersprüchlichkeit erlebbar aufeinander beziehen – eine Art ‚vorstaatlicher Raum‘, in dem vieles (mehr) gelingen kann als im nationalstaatlichen Rahmen, aber auch viele Standards und Regelungen höchst ungleich und brisant nebeneinander ausgehalten werden müssen. Wie gehen Wohlfahrtsverbände mit Sozialstrukturen um, in denen nicht immer ‚auf den Vater Staat‘ gewartet werden kann? Der Umgang mit der Flüchtlingsfrage war ein Vorgeschmack auf die Notwendigkeit einer eigenständigen Position. Hier ging zunächst vieles Spontane an den Verbänden vorbei, in der Mittelfrist waren es aber wiederum überwiegend die Verbände, die verlässliche Strukturen für Engagement zur Verfügung gestellt haben. 8.) Wohlfahrtsverbände in der Demokratiekrise: Was tun? 31 Ein relevantes Beispiel aktiven Gegensteuerns durch ‚ungleiches Handeln‘ zugunsten von weniger Ungleichheit ist die Stadtentwicklung geworden. Die europäische Stadt ist die größte soziale Integrationsmaschine unserer Gesellschaft – so man sie lässt. Wenn aber die Rahmenbedingungen dieses ‚urbanen Typs‘ sich verändern und die ‚nationale‘ Integrationspolitik widersprüchlich bis unklar ist, versagt diese Maschine und führt zu neuen Verwerfungen und Siedlungsformen, die wir seit längerem beobachten können. Mit ‚neuen Verwerfungen‘ ist gemeint, dass sich die hinreichend bekannten Probleme städtischer Segregation entlang der Armutsentwicklung vor allem infolge von industriellen Arbeitsmarkt- und Arbeitsplatzveränderungen multipliziert haben mit der Zuwanderungsproblematik. Helmut Häussermann (2002) brachte die „Integrationskrise“ der Städte zuerst auf den Punkt und nahm darauf Bezug, dass die europäische Stadt nicht mehr ihre soziale Integrationskraft aufbieten kann, wenn sich Armuts- und Segregationsverwerfungen in ihren ‚Mauern‘ manifestieren, wenn aus sozialen raumbezogene Distanzen würden. Sie muss, was wir für die Politik der Wohlfahrtsverbände in diesem Band deklamieren, inklusiver denken, weil die klassische Integration nicht mehr funktioniert, keinen klaren gesellschaftlichen Kern und keine gesellschaftliche Mitte mehr hat. Das ‚alte Arbeiterviertel‘ war ein Bestandteil der Gesellschaft und Teil der Gesamtstadt. Das moderne Vielfalts- und Armenviertel ist es nicht mehr. Es ist Gegenstand von Abgrenzung aller anderen in der Gesellschaft. Und vor allem scheint sich diese Entwicklung beschleunigt zu verfestigen. Inzwischen bilanziert das Wissenschaftszentrum Berlin am Beispiel von 74 Städten die fortschreitende Aufspaltung der Städte (Helbig 2018). Ganz aktuell hat die Wüstenrot Stiftung (Teilhabeatlas 2019) in einer umfassenden Studie zu Armut und Partizipation den Blick auf die wirklich scharfen sozialen Brüche der Gesellschaft gerichtet, die eben nicht zwischen Stadt und Land oder zwischen bestimmten Gruppen verlaufen, sondern innerhalb wachsender Stadtstrukturen – ein Feld, in dem Wohlfahrtsverbände sich beweisen können, in dem sie sich von den herrschenden Klischees lösen, wonach ‚die‘ Stadt sich von ‚dem‘ Land unterscheidet, diese und jene Gruppen zwingend different sind. Macron (2019) spricht in Frankreich diese Quartiers-/Banlieue-Entwicklung sogar als Sezession, als ein Wegbrechen aus gesamtstaatlichen Strukturen, an, wo Normen nicht mehr gelten. Und auch wohlfahrtstaatliches Handeln ist Teil einer herrschenden Norm, volatil unter solchen Bedingungen. In den letzten Jahrzehnten gleicht auch der Wohnungsmarkt in Konrad Hummel/Gerhard Timm 32 Deutschland sozial nicht mehr aus, sondern grenzt ab. Der soziale Wohnungsbau wurde reduziert und dem Markt überlassen. Das alles thematisieren deutsche Wohlfahrtsverbände zuerst sozialstaatlich- sozialpädagogisch. Es drehe sich um ‚Brennpunkte‘, die besonderer Zuwendung bedürften – anders als z. B. Frankreich. In Frankreich wird das Problem vorderhand als staats- und verfassungsrechtliches Problem wahrgenommen. Damit rücken andere Fragen, wie beispielsweise die des Wahlrechts, der Bildungsgleichheit oder der Sicherheit in den Vordergrund. Entsprechend fallen uns bei französischen Problemquartieren zuerst Polizei-, Gewalt- und Rassismusprobleme ein. Macron spricht von der „Wiedereroberung“ der Banlieues, während in Deutschland „Quartiersmanager“ gefordert werden. Doch der freundliche Schein trügt. Deutschland bekommt keine guten Zeugnisse im internationalen Vergleich (Saunders 2011), wenn es um soziale Integration geht. Heterogen gewordene Viertel benötigen mindestens eine klare ordnungspolitische Strategie, rechtliche Fairness und eine Perspektive eigenverantwortlichen Handelns. Die ganze Ambivalenz deutscher Fürsorglichkeit war in den Jahren 2015–2019 nachzuzeichnen von der Willkommenskultur bis zu den Ankerzentren nach vier Jahren. Segregierte Stadtentwicklung ist nicht eigentlich Ursache, sondern Konsequenz einer unzureichenden Politik. Sie wird aber in der weiteren Folge selbst Ursache für Verwerfungen. Längst kann nachgewiesen werden, dass ganze (Jugend-)Generationen geprägt sind von solchen Quartieren und ihren Normen (Kurtenbacher 2017). Besonders eben dort, wo sich Soziales und Kulturelles überlagert: In Köln Chorweiler ist der Anteil der Sozialwohnungen bei 80 % (Köln 7,4 %), der Migrantenanteil inzwischen bei 77 % zu 35% in Köln. Die WZB-Studie stellt fest, dass Kinderarmut in solchen Quartieren zunimmt. Während sozialpolitische Maßnahmen noch greifen mögen in homogenen ‚Armutsquartieren‘, droht in gemischten Vielfaltsquartieren der staatliche Interventionsmechanismus ganz zu scheitern. Und damit greifen auch wohlfahrtsverbandliche Maßnahmen zu kurz. Die Schulbildung in solchen Quartieren wird deshalb schlechter, weil die KundInnen sich verändern: Es ziehen die letzten Mittelstandskinder weg, das Vereinsleben ‚erstirbt‘, ihre politische Lobby fehlt, in die Wohnungen wird nicht investiert und Parallelwelten entstehen. Integration verwandelt sich im Zuge solcher Segregationsfolgen in Anpassung an eigene ethnische Gruppen, Stärkung von Nischen und Überlebensfähigkeit transnationaler Art mit Verbindungen in ‚die Heimat‘, wie anschaulich am deutsch-türkischen Beispiel seit der Erdogan-Ära deutlich wurde. Wohlfahrtsverbände in der Demokratiekrise: Was tun? 33 Der Bildungsnachteil der dortigen Jugendlichen wird dauerhaft wirken und ist mit ‚Nachhilfe‘ nicht zu beseitigen, Verhaltensauffälligkeiten inklusive. Die Ausgaben für familienunterstützende Maßnahmen sind in diesen Quartieren mehr als signifikant. Die mangelnde barrierefreie Ausstattung für Ältere und die interkulturelle Pflegesituation sind festgefahren, gesundheitliche Präventionsmaßnahmen die Ausnahme. In solchen Sozialräumen wird ein ‚demokratisches Netz‘, das uns selbstverständlich geworden ist in den letzten 50 Jahren, fast auf Null zurückgestellt. Beginnend bei Wahlbeteiligung und politischen Bürgerversammlungen fehlt es an Verhaltenssicherheit, Interesse und ‚Belohnung‘, um nennenswert und in größerer Zahl mitzuwirken. Schließlich drängen ‚soziale Fragen‘ als Versorgungsfragen in den Vordergrund und die für die europäische Stadt so wichtigen Ordnungsfragen des Alltags (Wahl- und Bildungsrechte, Sauberkeitsregelungen, Parkplatz- und Lebensmittelkontrollen, Seuchengesetze, Kultur, Feste, Gewerberecht oder Jugendhilfe) werden von den Betroffenen eher mit Misstrauen wahrgenommen. Diese längst erfolgte Entwicklung hat aus vielerlei ‚Opferhaltungen‘ Anspruchsverhalten erwachsen lassen. Die Stadt soll nun aus Sicht der MigrantInnen ohne eigene Mitwirkung für Sauberkeit und Gleichberechtigung sorgen, das Demonstrationsrecht selbstverständlich auch Proteste deutsch-türkischer Jugendlicher gegen deutsch-kurdische Jugendliche ermöglichen und die Hände von dubiosen Untervermietungen und Automaten-Cafés lassen. Im Kern wäre die Durchsetzung kommunalen Ordnungsrechtes aber ein zentrales Integrationselement, verkommt aber so zum Rechtsstreit gut aufgerüsteter Anwälte. Das sind die relevanten Sozialräume, um die es geht und die anderes Handeln benötigen, als nur Träger von Kinder- oder Beratungseinrichtungen zu sein. Mehr von der üblichen ‚Wohlfahrt‘ kann an diesen Stellen das Gegenteil bewirken. Es geht auch nicht nur darum, wer die Planstelle der QuartiersmanagerIn besetzt. Es geht um ein weiterentwickeltes Paradigma des Sozialstaates. Gemeinsame Strategien von staatlichen Institutionen wie Schule/Polizei müssen mit kommunalen Ämtern (Ordnung/Jugend usw.) und verbandlicher Gemeinwesenskompetenz (aktivierende Sozialarbeit, Gruppenarbeit etc.) aufs Engste zusammenarbeiten, Brücken und Verbindungen in die Communities und aktionsorientiertes Vertrauen schaffen. Dort wird sich ein Teil der Zukunftsfestigkeit unserer Demokratie entscheiden. Die oft besprochenen Sozialräume sind – vergleichbar mit der angeforderten zeitgemäßen Altenarbeit (vgl. Förderprogramm Quartier 2020 des baden-württembergischen Sozialministerium) – Strategien dahingehen, das Nachbarschafts- und HelferInnen-Potential in den Gemeinden zu er- Konrad Hummel/Gerhard Timm 34 weitern angesichts des Pflege- und Behandlungsnotstandes einer alternden Bevölkerung. Auch dort werden die Verbände sich neu öffnen müssen, da ihre Antworten auf sich veränderte Notzustände über Planstellenforderungen/Personalkostenzuschüsse hinausgehen müssen. Viele Projekte zeigen, wie auch bei Notlagen intelligenter gemixt werden kann zwischen Ämtern, Freiwilligen und wenigen professionellen ModeratorInnen. Ein Kampf um das Sozialkapital Können Wohlfahrtsverbänden soziale Heimat bieten, können sie in Vielfaltsquartieren, in heterogenen Wohnorten die gleiche Heimat bieten, wie sie es vielleicht in der Nachkriegszeit in der Bergbausiedlung darstellen konnten, wo es eine starke AWO und eine starke Kirchengemeinde gab? Das wäre dann wertvolles Sozialkapital der Freien Wohlfahrtspflege. Klein zeigt auf, wie viel sich neu getan hat beim bürgerschaftlichen Engagement in unserer Gesellschaft – und dass dies natürlich nicht ohne Folgen, Verluste und Verschiebungen im Verbände-Mitglieds-Engagement bleibt. Eine heterogene Gesellschaft erfordert ein Zurück zu Ausgangspunkten demokratischer Vertrauensbildung durch gefühlte Normen und erfahrbare Personen. Integrationspolitik bleibt mit ihrer juristischen Ausrichtung und Fixierung auf den Spracherwerb vergleichsweise hohl und bezüglich der Absicherung der Zugewanderten im Arbeitsmarkt ängstlich. Und eine auf gesellschaftliche Inklusion angelegte Integrationspolitik müsste auch bildungsferne deutsche BewohnerInnen erreichen mit all ihren familiären und gesundheitlichen Verwerfungen und Ausgrenzungsgefährdungen. Das wird bedeuten, in vielen Situationen raumbezogener Ungleichheit nicht standardisiert vorzugehen, sondern gezielt zu fördern und sich einzulassen auf vertrauensbildende Grundstrukturen. Das wäre der Umgang mit Gerechtigkeit und Gleichheit durch gezielte Differenz. John Rawls formuliert es als die einzig zu akzeptierende Ungleichheit, nämlich die, die den am stärksten Benachteiligten Vorteile bringen, indem dank des produzierten Reichtums an anderer Stelle die Organisierung eines großen Systems der Neuverteilung möglich wird. Mit anderen Worten: Der erwirtschaftete Reichtum kommt schwerpunktmä- ßig denen zu, die am meisten notleidend sind. Michael Walzer formuliert ein weiteres Differenzprinzip: Gerechtigkeit kann eher dadurch gewährleistet werden, indem jeder seine Chance woanders hat oder einer nicht überall das Sagen hat und nicht überall der Verlierer ist. 9.) Wohlfahrtsverbände in der Demokratiekrise: Was tun? 35 Dieser Aspekt erscheint nicht unwichtig, wenn heutige Ungleichheit in den Fokus genommen wird. Auch innerhalb verarmter Gesellschaftsgruppen herrscht Abhängigkeit und Ungerechtigkeit und diese gilt es genauso zu ‚brechen‘ wie die Ungerechtigkeit der ganzen Gruppe gegenüber – ein Aspekt, welcher der deutschen Wohlfahrtspflege eher fremd war und den man eher der Polizei überlassen hat. Spätestens bei gewalttätigen Flüchtlingen, bettelnden Sinti-Kindern in der S-Bahn, ausbeuterisch untervermieten ‚Bulgaren-Zimmern‘, Ausbildungsbarrieren der Familien für ihre muslimischen Töchter oder Pflegeversicherungsmissbrauch russischer Pflegdienste wird dies zum Gift für den solidarischen Zusammenhalt und die Akzeptanz des Sozialstaates und schwächt die Verbände, wenn sie darauf keine Antwort finden. Der deutsche Sozialstaat sendet mehrere Botschaften gleichzeitig an eine divers gewordene heterogene Gesellschaft. Sozialgesetze werden immer wieder nachgebessert, neue Rechtslagen aufgemacht, das Wohlfahrtswesen ideell hochgehalten. Andererseits wird ständig gekürzt, rationalisiert, Marktkonkurrenz aufgemacht und Missbrauchsvermeidung perfektioniert. Der Sozialstaat ist zur Dauerbaustelle geworden, dessen Infrastruktur keiner Systematik mehr folgt, was die Kommunen auf den Plan gerufen hat. Sie treiben die Sozialstaatslage voran, müssen dies tun, z. B. durch Beratungsstellen gegen Diskriminierung oder für Behinderte, neue Wohnformen, Unterkünfte, Quartiersmanager, Seniorentreffpunkte usw. Und wenn sich auf diesem Weg die freien Träger nicht einigen können, macht es die Kommune selbst. Am ehesten verbleiben Fachdienste bei den Wohlfahrtsverbänden, beispielsweise in der Psychiatrie, Gesundheitspolitik oder Obdachlosenarbeit. Dieser Abstimmungs- und Arbeitsteilungsprozess zwischen Kommunen und Verbänden, die gleichermaßen unter Handlungsund Finanzierungsdruck stehen, ist überfällig, ständig und verstärkt zu betreiben. In jede Unklarheit vor Ort, jede Bruchstelle des Sozialstaates, in jeden ‚Kontrollverlust‘ – wie man es der Flüchtlingswelle zuschreibt – geht ein neuer antidemokratischer Populismus hinein. „Wir sind das Volk“ ist eine Kampfformel rechter BürgerInnen geworden, die das Sozialstaatsprinzip weit vor das Grundgesetz stellen und das völkische Prinzip meinen. Das Gemeinwesen wird aufgespalten in Gruppen, die mehr und die weniger Anrechte auf Sozialleistungen haben sollen. Latent sind solche Konflikte auch zwischen den Generationen, den unterschiedlichen Lebensstilen (Ehe für alle) und Betreuungsformen (Zahlungen für Kinder im Kindergarten oder in der Familie) angelegt. Deshalb ist eine Folge dieses Jahrzehntes, dass sich mehr Menschen als ‚außerhalb‘ dieses Sozialsystems ste- Konrad Hummel/Gerhard Timm 36 hend betrachten bzw. andere Menschen draußen haben wollen, um wieder exklusiv allein im System zu sein. Eine Herausforderung für jeden Verband, der sich als verantwortlich für diesen Sozialstaat sieht. Schröder listet genau und eindeutig auf, wie Anfeindungen populistischer Art die Verbände inzwischen erreichen und bedrohen. Die Wohlfahrtsverbände zerreibt es in diesen Auseinandersetzungen, weil ihr ethisches Gebot Solidarität und Professionalität verlangt zu allen Flüchtlingen, Kranken und Benachteiligten, wachsende Teile ihrer Klientel dies aber weder wahrnehmen noch ohne Weiteres akzeptieren wollen. Statt um Überzeugungen geht es um den Vertrauensverlust und das, was das wirkliche Sozialkapital der Gemeinsamkeit von Menschen in ihrer Vielfalt in der Gesellschaft ausmacht. Geht es am Ende nicht viel mehr um Demokratie als solche, als um den ‚Sozialstaat‘ im Sinne alter patriarchaler Fürsorge? Zum Beispiel haben wir im Bildungsaufbruch der 1970er Jahre wahrgenommen, dass besser ausgebildete Menschen ihre Probleme besser sehen und lösen. Wir werden noch lernen müssen, was raumbezogene Ungleichheit uns lehrt, besser zu machen. In jedem Fall wohnt der raumbezogenen Ungleichheit wirksamer als bei individueller Ungleichheit die fatale Nebenwirkung inne, dass sie andere legitimiert, sich davon abzugrenzen, abzusetzen und Staatsversagen zu deklamieren („Der Staat bekommt ganze Quartiere nicht in den Griff“/No-go-Areas). Können Wohlfahrtsverbände dem etwas entgegensetzen? Was haben die Verbände substanziell zu bieten? In Deutschland hat „der Staat die Freie Wohlfahrtspflege inkorporiert; die Verbände nehmen eine Ordnungsfunktion wahr“, schreibt Wendt (Wendt 2014: 55), und so „nimmt die Wohlfahrtspflege eine Menge Kräfte zusammen, welche die öffentliche Hand nicht mobilisieren kann“ (ebd.: 56). In jener Schöpfung von Sozialkapital sieht Wendt noch vor der ökonomischen Dimension die Bedeutung der Wohlfahrt. Dies mag gegolten haben im Nachkriegsdeutschland, in dem eine schwache Zivilgesellschaft der Nachbesserung, Stützung und Flankierung bedurfte. Die Vervielfältigung von Initiativen, Selbsthilfegruppen, die Selbstermächtigung von Interessengruppen wie dem VdK, ein bürgerschaftliches ‚Freiwilligenwesen‘, Stiftungen und ein erstarkter Non-Profit- Sektor haben der Monopolstellung einer einzigen Wohlfahrtsverbandsstruktur den Rang abgelaufen. Und niemand – weder Kirchen noch Gewerkschaften und soziale Verbände – verfügen heute noch über ein ‚abrufbares Sozialkapital‘. Es hat sich ‚verflüssigt‘ als eine Werthaltung, die in Krisen mobilisierbar erscheint (Überschwemmungen, Flüchtlinge), nachbarschaftlich noch Luft Wohlfahrtsverbände in der Demokratiekrise: Was tun? 37 nach oben hat (Sozialraumdebatte), gelegentlich kippen kann in abgrenzende Gruppensolidarität, sich manchmal verliert in individuellen Einzelpatenschaften und sich medial an Spendenwellen orientiert. Loyal einsetzbar ist Sozialkapital von Dachverbänden nicht mehr, es ist Gegenstand von Werbekampagnen (bundesweit etwa Brot für die Welt/ Misereor) geworden, oft von Staatswegen finanziert, beginnend mit der Geschäftsstelle Bürgerschaftliches Engagement im baden-württembergischen Sozialministerium (Hummel 1995) oder auf städtischer Ebene gleich direkt von Event-Abteilungen der öffentlichen Hand in Szene gesetzt. Inzwischen entfaltet sich eine kontrovers diskutierende Bürgerschaft ohne Mittlerinstanzen in Bürgerentscheiden und Bürgerbegehren auf lokaler Ebene (vgl. Hummel 2016) oder in global agierenden Kampagnenverbänden wie attac, Greenpeace oder Deutsche Umwelthilfe. Zivilgesellschaftlich ist dies ein Emanzipationsvorgang, international ein Stück Normalisierung für Deutschland, sozialstaatlich ein Verlust von Überschaubarkeit und Sicherheit. An den ‚Rändern der Gesellschaft‘ ist darauf längst reagiert worden – die einen ziehen sich zurück, die anderen setzen sich ab und mit der Verunsicherung der ‚Mitte‘ beginnt die Grundlage gewohnter Demokratie zu erodieren. Die Wohlfahrtsverbände haben versucht, sich auf einer höheren politischen Ebene fest als Experten zu verankern, um dem Staat einen Spiegel vorzuhalten, was er besser zu machen hat. Becker beschreibt das erfolgreiche Sozialmonitoring zwischen Politik und Verbänden. Was dem Staat als Vertrauensverlust zu fehlen beginnt, beginnt aber auch den Wohlfahrtsverbänden als Verlust an Sozialkapital zu fehlen. Damit droht auch das Monitoringverfahren an Durchschlagskraft zu verlieren. Beispielsweise ist die Klärung der aktuellen ‚Respekt‘- Rente eine Frage dahingehend, wie viel Wert allen Generationen die Finanztransfers sind für einen Teil der älteren MitbürgerInnen. In einer pluralistischen Gesellschaft wird es notwendiger denn je sein, nicht vermeintlich objektive Lebensstandards, Warenkörbe oder Pflegesatzberechnungen anzulegen, sondern die Klärung, wie viel die Verbesserung dieser Lebenslagen uns allen wert ist, auch wenn sie auf Kosten anderer Maßnahmen/Zielgruppen geht. Cremer formuliert dies prägnant: „Eine Sozialpolitik ist gegen die Mitte der Gesellschaft nicht aufrechtzuerhalten“ (Cremer 2018). Die Verbände haben nicht allein ihre Anwaltsfunktion in der einen Richtung im Auge zu behalten, sondern auch in der anderen Richtung der sogenannten Leistungsträger, Normalbürger, Mitglieder, Ehrenamtlichen – ihrem Sozialkapital. Konrad Hummel/Gerhard Timm 38 Notwendige Klärungen oder: Der Sozialstaat als ‚Ernstfall offener Demokratie‘: Inklusion! Der Zusammenhalt einer Gesellschaft ist zuallererst eine Frage dessen, was uns untereinander und miteinander wichtig ist, und nicht dessen, was ‚der abstrakte Staat‘ für uns erledigen soll. Derzeit dürften Gesundheits- und Pflegefragen die größte Akzeptanz haben vor der Förderung von Kindern. Strittiger wird es beim Anspruch, jeder möge über Arbeit zu seinem Leben beitragen und wie viel Eigen- und Fremdleistungen angemessen sind. Wie also kann ‚Zusammenhalt‘ und hinreichende ‚Gleichheit‘ gemeinsamer verstanden und transparenter gehandelt werden? Jürgen Habermas nannte dies einmal in Gesprächen eine ‚normativ entkernte Politik‘, die der Bürgerschaft etwas vorenthält, was diese dazu veranlasst ‚abzuwandern‘, sich in vielen ‚Kleinkriegen‘ (Stuttgart 21/Gelbwesten/Pro bzw. Kontra Flüchtlinge) zu verkämpfen. Es sei nicht getan mit dem Verzicht auf große Projekte, mit dem Verzicht auf Visionen, auf die Versprechungen des Sozialstaates. Immer wieder zeigen große grenzüberschreitende Wellen der Mobilisierung in westlich geprägten Demokratien wie die Klima-Freitags-Bewegung von Greta Thunberg, dass Menschen ‚große Projekte‘ wollen, dass sie Visionen brauchen, sich daran orientieren. Welche positive Vision steht hinter den deutschen Wohlfahrtsverbänden, wenn sie publizistisch den Kampf gegen Armut und Hartz IV führen und für Vielfalt werben? Eine bunte Republik, in der keiner Not leidet? Wer sozialpolitisch den Blick über individuelle und gruppenspezifisch immer neu definierte Notlagen hinwegrichtet, erkennt unschwer, dass es bei den sozialräumlichen Ungleichheiten Sprengstoff gibt. Hier reicht das Bemühen Einzelner und einzelner Dienste nicht, hier geht es immer ‚ums Ganze‘. Hier wird nur ein integrierter Ansatz gelingen, der über Wohlfahrt hinausdenkt, der die öffentliche Hand und intermediäre Träger effizienzorientiert zusammenbindet, der Sozialkapital und Bürgerbeteiligung hineindenkt, der sozial nicht mehr reduziert auf ‚Sozialpolitik‘, sondern beispielsweise das Sicherheitswesen, den Städtebau und die Bildungspolitik einbezieht. Das ist der gleiche Prozess, der in der ‚Behindertenarbeit‘ von der Integration zur Inklusion geführt hat, weil Integration letztlich nur ‚eingliedert‘ und Inklusion Räume des Miteinanders in Vielfalt aushandeln will. Unsere derzeitige Sozialpolitik weist das Paradoxon auf, dass sie keinen Mangel an Zielen, Methoden und perfekten Standards hat, aber einen Mangel an integrierter Politik. Und wenn es zu Abstimmungsprozessen 10.) Wohlfahrtsverbände in der Demokratiekrise: Was tun? 39 kommt, bleibt das aktuelle Sozialstaatsparadigma auf der Strecke, welches aussagt, dass es auch um Eigenverantwortung, Mitgestaltung, Konfliktfähigkeit und Toleranz geht. Dann wird sozusagen wieder integriert statt Inklusion erarbeitet. Die Wirklichkeit heutiger Demokratie ist in einer Gesellschaft angekommen, die es weder vermag noch fertigbekommen wird, alle Gesellschaftsmitglieder auf ein einheitliches Lebensmodell und Versorgungsniveau zu integrieren, noch dieses zu versprechen. Sie muss mit Ungleichheiten und völlig verschiedenen Lebensentwürfen und Ungleichzeitigkeiten zurechtkommen. Das ist die Definition einer inklusiven Gesellschaft. Und deren ‚Gefahren‘ liegen auch schon klar auf der Hand. Wenn jeder eben irgendwie so leben können soll, ist das mit der Chancengleichheit und anderen Errungenschaften nicht weit her. Reckwitz nennt dies „Die Gesellschaft der Singularitäten“ (Reckwitz 2017). Sie darf – trotzdem – den elementaren Wunsch nach Zusammenhalt und Zusammengehörigkeit und nach gleichen ‚Rechten und Pflichten‘ nicht aufgeben – die Menschen wollen diesen ‚inklusiven‘ Zusammenhalt, auch wenn jeder für sich ‚exklusiv‘, besonders, sein will (Reckwitz nennt dies „Die Logik des Besonderen“ (Reckwitz 2017: 11). Der kleinste gemeinsame Nenner inklusiver Gesellschaften sind deren öffentliche Institutionen, eine funktionstüchtige Verwaltung, unabhängige Verbände und ein glaubwürdiger Rechtsstaat, dann die sozialen Einrichtungen und schließlich die ganze Stadtgestalt und Infrastruktur – aber nicht umgekehrt. Wer nur über Ausstattung und Versorgung operieren will, stärkt die heutige Demokratie nicht. Der Anspruch einer inklusiven Gesellschaft erfordert nicht als erstes Finanzmittel von einem ‚Versorgungsstaat‘. Er erfordert mehr Fairness bei der Verteilung von Ressourcen, mehr Mut und Toleranz zur Ungleichheit, zum Leben unter den verschiedensten Ausgangsbedingungen bei gleichen Spielregeln und Rechtssicherheiten, die für alle gelten. Und dafür stehen vor allem staatliche Institutionen, eine funktionstüchtige Verwaltung, der Rechtsstaat und prodemokratische Verbände. Das wird in der Bevölkerung genau registriert. Das Versprechen des umfassenden Sozialstaates steht nicht mehr im Verhältnis zur realen Sozialbaustelle dieser Gesellschaft. Gesucht werden in der Regel viele Schuldige, die allein nicht verantwortlich sind, und Verbesserungen, die meistens Verschlimmbesserungen sind. Die Wohlfahrtsverbände werden, je nachdem, mal zu den Schuldigen oder zu den Anklägern. Es ist mutig, dass die Verbände sich vorwagen in prodemokratische Projekte, auch wenn sie staatlich subventioniert und angestiftet sind und nicht Konrad Hummel/Gerhard Timm 40 klassisch ‚sozialpolitisch‘. So rückt unsere Wohlfahrtsarbeit an ein Sozialverständnis heran, das der Gesellschaft näherkommt als der Fürsorge. Loheide beschreibt dies detailliert und fordert mehr davon. Sie reitet nicht, wie es im Western heißt, das tote Pferd („Die anderen, die Parteien etc. sollen mehr tun.“), sondern sie eröffnet Lernfelder im Umgang ‚mit Gesellschaft‘. Auch Welskop-Deffaa mahnt Teilhabe an und schildert eindrücklich den Weg dahin, der natürlich nicht frei von Hindernissen aller Art ist. Der Wunsch nach Zusammenhalt und die in ihnen produzierten Konflikte und normativen Verwerfungen müssen Gegenstand von Wohlfahrtsarbeit sein. Je geschlossener die Verbände dies angehen, je entschiedener sie das Niveau der Menschenrechte und offenen Republik mit Empathie für die vermeintlich Unerhörten und Vergessenen verbinden können und die sich ‚absetzenden modernen Kosmopoliten mit ins Boot‘ holen, je entschiedener sie sich stärker den raumbezogenen Ungleichheiten zuwenden, je konsequenter sie Dienstleistung mit glaubwürdiger Personalpolitik verbinden, umso authentischer und vertrauensbildender werden sie wirken. Der Sozialstaat heute ist mehr denn je Gestaltungsauftrag einer inklusiven offenen Gesellschaft und nicht Fürsorgestaat einer geschlossenen ‚Volksgemeinschaft‘. Dieser Band ist ein Versuch, mit vielen AutorInnen und ExpertInnen kritisch zu analysieren, wo wir diesbezüglich stehen. Wir verbinden es mit großem Dank für die ehrenamtliche Mitautorenschaft! Weder die Situation unserer Demokratie noch die Lage der Wohlfahrtsverbände erlaubt uns, ‚Entwarnung‘ zu geben. Der Paradigmenwechsel zu einer inklusiven Gesellschaft ist noch nicht vollzogen und manchmal schmerzhaft für diejenigen, die alten Integrations- und Gleichheitsmodellen anhängen (Bude 2019). Der Weg dazu ist aufgezeigt. Literaturverzeichnis Bude, Heinz (2019): Solidarität. Die Zukunft einer großen Idee. München: Carl Hanser Verlag. Blätter der Wohlfahrtspflege (2018), Jg. 165, Heft 6: Ökonomie, Gemeinwohl, Transparenz. Brocke, Hartmut (2002): Soziale Arbeit als Koproduktion. 10 Empfehlungen zur Nachhaltigkeit kommunaler Strategien sozial(räumlich)er Integration, online: https://www.stiftung-spi.de/fileadmin/user_upload/Dokumente/veroeffentlichu ngen/Urban_Governance_Zivilgesellschaft/brocke_10_empfehlungen.pdf [21.10.2019]. Wohlfahrtsverbände in der Demokratiekrise: Was tun? 41 Cremer, Georg (2018): Deutschland ist gerechter, als wir meinen. München: C. H. Beck. Faus, Rainer/Storks, Simon (2019): Das pragmatische Einwanderungsland. Wie die Deutschen über Migration denken. 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Antworten auf die Soziale Frage und die Gründung der Wohlfahrtsverbände 3. Die Einführung von demokratischen Rechtsansprüchen und die Modernisierung der Wohlfahrtspflege 4. Die Beschäftigung mit dem Verhältnis der Wohlfahrtsverbände zum autoritären und zum demokratischen Staat1 Vorbemerkung Die Frage nach den typischen Merkmalen der Demokratie ist auf politischer Ebene relativ leicht zu beantworten. Dazu gehören: freie Wahlen, das Mehrheits- oder Konsensprinzip, Minderheitenschutz, die Akzeptanz einer politischen Opposition, Gewaltenteilung, Verfassungsmäßigkeit, Rechtsstaatlichkeit, also Schutz der Grundrechte, Schutz der Bürgerrechte, Achtung der Menschenrechte. Verlassen wir den originären politischen Raum, stellt sich zunächst die Frage nach demokratischen Strukturen im Bereich von Unternehmen. Dabei treten besonders die Rolle der Betriebsräte und das Mitbestimmungsrecht der Beschäftigten in den Vordergrund. Aber woran bemisst sich der Demokratisierungsgrad von Organisationen der Zivilgesellschaft und von Vereinen? Reicht es da, den Satzungsvorgaben des deutschen Vereinswesens zu entsprechen? Wie demokratisch ist ein Jugendklub e. V., der zwar einen Vorstand, Schriftführer, Kassenwart 1 Ich danke Susanne Karstedt, Manfred Kappeler, Hans-Peter Metje und Richard Münchmeier für ihre wertvollen Anregungen. 47 etc. hat und jährlich seine Mitgliederversammlungen durchführt, aber die Jugendlichen nicht an den wesentlichen Entscheidungsprozessen beteiligt? Auf den Punkt gebracht: Kann ein Wohlfahrtsverband, der hierarchisch organisiert ist und die Merkmale eines Tendenzbetriebs trägt, überhaupt demokratisch sein – und was würde das für sein Selbstverständnis und seine Aktivitäten bedeuten? Welche Voraussetzung muss ein demokratischer Staat auf der anderen Seite für die Ausführung einer fachlich fundierten Sozialen Arbeit schaffen, welche Strukturen braucht die Zivilgesellschaft, um an Ausführung dieser Aufgaben teilzuhaben? Werfen wir einen Blick zurück in die Geschichte: Unterschiedliche Aufbrüche in der Mitte des 19. Jahrhunderts Die Geschichte der Wohlfahrtsverbände in Deutschland begann – ebenso wie die ersten Aufbrüche zur Demokratie und die Anfänge der Arbeiterbewegung – in der Mitte des 19. Jahrhunderts. Das sich abzeichnende Ende des Feudalismus machte das Bürgertum zum maßgeblichen Akteur des Zeitgeschehens. Die damit einhergehende zunehmende Industrialisierung verstärkte die Gegensätze zwischen Arm und Reich und schuf den Dualismus von Proletariat und Bourgeoisie. Der durch die Industrialisierung verursachte Verelendungsprozess wurde zwar in den folgenden Jahrzehnten der Motor zur Institutionalisierung, Professionalisierung und Modernisierung der Sozialen Arbeit, aber die Absichtserklärungen der Kämpfer für Demokratie und Bürgerrechte blieben davon zunächst weitgehend unberührt, da die Rechte, für die sie sich einsetzten, ausschließlich für sie und ihresgleichen gelten sollten.2 Innerhalb der Arbeiterbewegung stieß das Bündnis von Demokratie und Kapital auf massive Kritik, die ihren Niederschlag sowohl in zahlreichen Publikationen – wie die von Friedrich Engels verfasste Darstellung der Lage der Arbeiter in England (Engels 1972, 225–506) – als auch im Aufbau von Gewerkschaftsorganisationen fand, welche die Interessen der Arbeiterschaft gegenüber den Kapitalisten wahrnehmen sollten. Eine Zusammenarbeit auch mit den fortschrittlichen Kräften der Demokratiebewegung kam deshalb nicht zustande. 2 Entsprechend beschreibt Tocqueville in seiner Abhandlung über die Demokratie in Amerika, dass die Regeln der Demokratie keineswegs für die Sklaven und noch weniger für die Indianer zu gelten hatten. (Tocqueville 1956) Sabine Hering 48 Dass die beiden großen Kirchen Deutschlands damals nach wie vor über einen erheblichen Einfluss auf die Gesellschaft verfügten, zeigt sich nicht zuletzt darin, dass es hauptsächlich christliche Motive waren, welche zur Gründung von Wohlfahrtsverbänden im 19. Jahrhundert beigetragen haben.3 Von den demokratischen Vorstößen haben die frühen Wohltätigkeitsorganisationen vor allem dadurch profitiert, dass diese die Rahmenbedingungen dafür geschaffen haben, dass das Bürgertum sich auf der Grundlage des Vereinsrechts organisieren und damit zivilgesellschaftliche Strukturen herstellen konnte. Antworten auf die Soziale Frage – und die Gründung der Wohlfahrtsverbände Die Antworten auf die im Laufe des 19. Jahrhunderts immer dringlicher werdende Soziale Frage waren entsprechend unterschiedlich: Vonseiten der aufkommenden Arbeiterbewegung wurde eine grundsätzliche Änderung der Besitzverhältnisse gefordert: „Mögen die herrschenden Klassen vor einer kommunistischen Revolution zittern. Die Proletarier haben nichts in ihr zu verlieren als ihre Ketten. Sie haben eine Welt zu gewinnen.“ (Karl Marx/Friedrich Engels: Das Kommunistische Manifest, London 1848). In der Welt, die dem Proletariat verheißen wurde, sollten das Privateigentum abgeschafft und alle Produktionsmittel verstaatlicht werden. Die Frage danach, ob soziale Ungerechtigkeit und Not dadurch beseitigt werden können, bleibt bei Marx und Engels offen. Angesichts der weiteren Entwicklungen in sozialistischen Staaten sind diesbezügliche Zweifel mehr als berechtigt. Die liberalistisch orientierten Anfänge der Demokratie in Deutschland waren in erster Linie durch die Forderung nach Sicherung und Ausweitung der Bürgerrechte gekennzeichnet und setzten auf die Selbstheilungskräfte sozialer Probleme durch marktwirtschaftliche Prinzipien. Die 1848 in der Paulskirche verabschiedete Verfassung enthielt nur einen einzigen ‚sozialen‘ Passus: die Abschaffung des Schulgeldes, ein Privileg, das lediglich dem Bürgertum zugutekommen konnte. 3 Auch die Gründung der Rot-Kreuz-Bewegung war religiös motiviert, soll aber hier nicht weiter erörtert werden, weil das Rote Kreuz bis zum Ende des Kaiserreichs keine wohlfahrtspflegerischen Aufgaben wahrgenommen hat. Demokratie und Wohlfahrt zwischen 1848 und 1933 49 Die Folgen der kapitalistischen Praxis zeigten sich jedoch rasch in den Elendsvierteln der explosionsartig anwachsenden Städte, in phasenweise auftretender Massenarbeitslosigkeit, in dem erschreckenden Ausmaß der Kindersterblichkeit und massiven allgemeinen Pauperisierungsprozessen. Eine Antwort auf die sozialen Notlagen innerhalb der Bevölkerung war die Gründung der Inneren Mission. Diese auf Johann Hinrich Wichern zurückgehende Initiative war die Initialzündung für alle darauffolgenden deutschen Wohlfahrtsverbände. Die Innere Mission (später: Diakonie) war von Anbeginn an bis zur Gegenwart eng mit den Kirchengemeinden verbunden. Entstanden aus der Rettungshausbewegung des 19. Jahrhunderts, war die Kinder- und Jugendfürsorge lange ein Schwerpunkt des Verbandes. Aber auch die Arbeit der Evangelischen Frauenhilfe hat einen breiten Raum eingenommen, z. B. in der Familienhilfe und in der Gemeindearbeit. Der Theologe Johann Hinrich Wichern, der 1848 auf dem Wittenberger Kirchentag einen Ständigen Centralausschuss für die Organisation sozialer Hilfstätigkeit in der evangelischen Kirche ins Leben rief, betonte in dem Manifest der Inneren Mission seine Bindung an die religiösen Motive folgendermaßen: Mit steigender Kraft und Klarheit hat mich seit 15 Jahren der Gedanke und die Hoffnung beseelt: ob es nicht möglich sei, dass von unserem Vaterland, dem Herz von Europa, … zur Rettung des von Gott abgefallenen Geschlechts, ausgerüstet mit den Mächten der Wissenschaft, mit staatsmännischer Weisheit, mit kirchenpolitischer Kraft und dem Geiste der ewigen Gottes Gnade, Rettung und Segen über die Völker ausgehen kann. (Wichern 1901) Dass seine Motive durchaus auch politischer Art waren, zeigt seine Schrift Der Kommunismus und die Hülfe gegen ihn (Wichern 1962, 133–151), in welcher er diesen nicht nur als politische Gefahrenquelle anprangerte, sondern seine Gründung der Inneren Mission ganz explizit in den Dienst des Abwehrkampfes gegen den Kommunismus stellte. Er distanzierte sich aber ebenso von den liberalistischen Prinzipien der ersten Demokraten Deutschlands wie von den sozialreformerischen Absichten der Kathedersozialisten. Seine in späteren Jahren aufgenommenen Dienste für den Preu- ßischen Staat zeigen ihn zudem als Anhänger konservativer, teilweise sogar autokratischer Sozialstaatsideen. Die Innere Mission war deshalb auch von ihrem inneren Aufbau her – ebenso wie der von der katholischen Kirche 1897 ins Leben gerufene Caritas-Verband – hierarchisch und autoritär strukturiert. Gleichzeitig beruhte der beiden Organisationen innewohnende, aus der Philanthropie erwach- Sabine Hering 50 sene Gedanke der Fürsorgepflicht des Patriarchen auf einem klassenspezifischen Gefälle, nicht auf dem Gedanken der Gleichheit. Der Besitzende beugt sich herab zu den Notleidenden, die Privilegien der herrschenden Klasse verpflichten zu Hilfeleistungen gegenüber den Unterprivilegierten. Verbunden mit der Hilfe war das Recht auf Kontrolle, denn nur der ‚würdige Arme‘ sollte in den Genuss der Zuwendungen kommen. Das hatte mit Demokratie wenig zu tun, sondern mit patriarchalem, mit paternalistischem Denken. Dass der Bezug auf religiöse Motive bei der Gründung eines Wohlfahrtsverbandes nicht zwangsläufig paternalistische Strukturen zur Folge haben muss, zeigt die Gründung der Zentralwohlfahrtsstelle der deutschen Juden (ZWST) im Jahre 1917. Die ZWST verstand sich sehr wohl als konfessionelle Organisation, ihr Leitgedanke war aber nicht die Barmherzigkeit, welche der christlichen Liebestätigkeit zugrunde lag, sondern die Zedakah, die Idee der sozialen Gerechtigkeit, verbunden mit der Pflicht zur Hilfe aufseiten der Besitzenden. Dass die ZWST – anders als die Innere Mission und die Caritas – zudem der Professionalität wie der Demokratie verpflichtet war, erklärt sich allerdings auch aus dem Umstand, dass sie zu einer Zeit gegründet wurde, als die Modernisierung der Sozialen Arbeit vorangeschritten war und das Ende des Kaiserreichs sich bereits abzeichnete. Die Frage danach, ob es bereits im 19. Jahrhundert überhaupt so etwas wie demokratische Strukturen und Gesinnungen im Rahmen sozialer Hilfeleistungen gegeben hat, kann lediglich angesichts der Genossenschaftsbewegung positiv beantwortet werden. Diese hat bereits im 19. Jahrhundert in unterschiedlichen Bereichen dazu beigetragen, im Vorfeld der Sozialversicherungen Hilfskassen aufzubauen, welche in Notfällen wie Arbeitslosigkeit und Krankheit dazu beigetragen haben, die sozialen Risiken zu vermindern. Aber vor allem aufgrund der von Mitbestimmung geprägten Binnenstrukturen ist die Genossenschaftsbewegung als eine modellhafte demokratische Initiative zu bewerten, welche damals in zukunftsweisender Form Sozialhilfeleistungen generiert hat. (Hering 2012, 28–38) Aber die überwiegende Mehrheit der Wohlfahrtsorganisationen wies bis zum Ende des Kaiserreichs diese Form der Mitbestimmung ebenso wie die anderen spezifischen Merkmale demokratischer Strukturen nicht auf. Damit stellt sich die Frage nach der Weiterentwicklung des Selbstverständnisses und der handlungsleitenden Prinzipien der Wohlfahrtsverbände, die als Freie Wohlfahrtspflege in die Geschichte eingegangen sind. Seit Beginn der Weimarer Republik war die Freie Wohlfahrtspflege – mit Ausnahme der Zeit des Nationalsozialismus – nicht nur eine der tragenden Säulen der Zivilgesellschaft, sondern, als Gegengewicht und als Er- Demokratie und Wohlfahrt zwischen 1848 und 1933 51 gänzung zur staatlichen Wohlfahrtspflege, ein elementarer Bestandteil des deutschen Sozialsystems. In der Selbstdarstellung der Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege findet sich folgende Grundsatzerklärung: „Die Freie Wohlfahrtspflege versteht sich heute als Gesamtheit der Hilfen in sozialen Notlagen, die vorbeugend oder helfend zum Wohle der Gesellschaft oder des Einzelnen freigemeinnützig und in organisierter Form geleistet werden.“(Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege 27.08.2019) Der Satz „Die Freie Wohlfahrtspflege ist der sozialen Ethik, nicht dem Profit verpflichtet“ (Rosenbrock 2018), der das Selbstverständnis vieler Protagonistinnen und Protagonisten des deutschen Wohlfahrtsstaates zum Ausdruck bringt, gilt als eine Art Markenzeichen, das sowohl durch die Abgrenzung vom liberalistischen laissez faire als auch von einer flächendeckenden Verstaatlichung sozialer Dienstleistungen gekennzeichnet ist. Dass diese ethische Selbstverortung im Laufe der wechselvollen deutschen Geschichte nicht immer ohne Einschränkungen und Zugeständnisse umgesetzt worden ist, versteht sich von selbst. Die Einführung von demokratischen Rechtsansprüchen und die Modernisierung der Wohlfahrtspflege Von den 1880er Jahren an versuchte der Staat den durch die Notlagen ausgelösten Unruhen innerhalb der Arbeiterbewegung durch ein Verbot der Sozialdemokratie auf der einen Seite und den Aufbau eines Sozialversicherungssystems auf der anderen Seite Einhalt zu gebieten. Dass die Fortschritte im Rahmen der Bismarck’schen Sozialgesetzgebung von den Sozialdemokraten mit äußerstem Misstrauen beäugt wurden, weil diese das ‚Zuckerbrot‘ waren, das die Peitschenhiebe versüßen sollte, führte bis zum Ende des Kaiserreichs zu einer ablehnenden Haltung der Arbeiterbewegung gegenüber der Wohlfahrtspflege (vgl. Monat 1961, 3ff.). Obwohl das neue Sozialversicherungssystem der paternalistischem Mildtätigkeit entgegenwirken sollte, da diese keinen Rechtsanspruch auf Hilfen umfasste, war seine reformerische Wirkung nur begrenzt. Da nur eine beschränkte Anzahl von Personen Anspruch auf die Sozialversicherung hatte, weil sowohl Frauen wie auch freiberuflich Tätige, vor allem aber die landwirtschaftliche Bevölkerung weitgehend ausgegrenzt waren, wurden ergänzende Angebote für sozial Notleidende dringend erforderlich. Diese konnten aber weder von den Einrichtungen der städtischen Armenfürsorge noch von den konfessionellen Wohlfahrtsorganisationen in angemessener Form und in dem notwendigen Ausmaß umgesetzt werden. Sabine Hering 52 Die wachsende Unzufriedenheit angesichts dieser Situation machte den Aufbau neuer Strukturen ebenso wie die Regelung der Aufgabengebiete zwischen Staat und Zivilgesellschaft erforderlich. Eine dafür wegweisende Lösung wurde von dem Nationalökonomen Gustav Schmoller angeregt, Er schrieb damals: Die Gefahren der sozialen Zukunft kann nur durch ein Mittel die Spitze abgebrochen werden: dadurch, daß das König- und Beamtentum, diese berufensten Vertreter des Staatsgedankens, dass diese einzig neutralen Elemente im sozialen Klassenkampf – versöhnt mit dem Gedanken des liberalen Staates, ergänzt durch die besten Elemente des Parlamentarismus, entschlossen und sicher, die Initiative zu einer großen sozialen Reformgesetzgebung ergreifen und an diesem Gedanken ein oder zwei Menschenalter hindurch unverrückt festhalten. (Schmoller 1872) Also sollte sich der Staat zusammen mit den reformerischen Kräften der Zivilgesellschaft aufgerufen fühlen, um zur Lösung der Sozialen Frage beizutragen und damit weitere Verelendungsprozesse zu vermeiden. Angesichts der begrenzten Wirksamkeit der Sozialversicherung, der paternalistischen Haltung der konfessionellen Verbände und der entwürdigenden Praxis der Armenfürsorge mehrte sich in diesem Zusammenhang die Forderung nach einer grundsätzlichen Modernisierung der Wohlfahrtspraxis in Deutschland. In diesem Sinne schritten fortschrittliche Kräfte des Bürgertums zur Tat, um die sozialen Probleme durch Reformen zu lösen. 1880 gründete sich – nicht zuletzt auf Initiative Gustav Schmollers – der Deutsche Verein für Armenfürsorge und Wohlthätigkeit (seit 1919: Deutscher Verein für öffentliche und private Fürsorge), welcher in den folgenden Jahrzehnten die Entwicklung von Konzepten zur Lösung der Sozialen Frage federführend zu seiner Aufgabe machte. Maßgeblicher Motor der Modernisierung war aber seit den 1890er Jahren vor allem die Frauenbewegung, die durch den Aufbau professioneller Hilfsangebote auf der Grundlage der Qualifizierung der weiblichen Helferinnen im sozialen Frauenberuf die notwendig gewordenen Veränderungen der Ziele und Methoden Sozialer Arbeit vorantrieb (vgl. Hering 2013, 51– 70). Zwei Themenbereiche, in denen sich die Frauenbewegung maßgeblich engagierte, waren der Arbeitsschutz in den Fabriken und der Mutterschutz: Else von Richthofen, eine der ersten deutschen Soziologinnen, hat ihre Dissertation zu dem Thema „Über die historischen Wandlungen in der Stellung der autoritären Parteien zur Arbeiterschutzgesetzgebung und Demokratie und Wohlfahrt zwischen 1848 und 1933 53 die Motive dieser Wandlungen“4 geschrieben und begann bereits 1900 als badische Fabrikinspektorin zu arbeiten, um ihre Einsichten besonders in den Bereichen der Frauen- und Kinderarbeit umzusetzen Auch der seit 1878 in Deutschland in Ansätzen existierende Mutterschutz war ein Beispiel für die Forderung der Frauenbewegung nach Reformen, welche ab 1908 zu einer wohlfahrtsstaatlichen Regelung zugunsten der Mutterschaft von Fabrikarbeiterinnen beigetragen haben. Dass der Deutsche Verein für Armenpflege und private Wohlthätigkeit erst nach der reformierten Gesetzgebung 1908 „Mutterschutz und Mutterschaftsversicherung“ zum Thema einer seiner Tagungen gemacht hat, zeigt, dass auch in den fortschrittlichen Kreisen der Sozialreformer bestimmte Themen trotz ihrer sozialpolitischen Relevanz noch viel zu lange ein Tabu waren. Der demokratische Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit ebenso wie die Bedeutung kritischer Interventionen vonseiten sozialer Bewegungen kennzeichneten beide exemplarisch ausgewählten Initiativen und eröffneten den Raum für neue Formen des Zusammenwirkens staatlicher und privater Wohlfahrt. Wohlfahrtspflege im autoritären und im demokratischen Staat Im Kaiserreich handelten die großen Wohlfahrtsverbände und ihre zahlreichen ‚Satelliten‘ als Teil der Zivilgesellschaft vorwiegend privatrechtlich. Eine besondere Rolle spielten dabei die beiden großen Religionsgemeinschaften – ergänzt durch einflussreiche jüdische Hilfsorganisationen. Aber auch private Initiativen und ein ausgeprägtes Mäzenatentum begleiteten die Bemühungen um den Abbau sozialer Not. Erst durch die Einführung gesetzlicher Fürsorgeverordnungen eröffnete sich am Ende des Kaiserreichs – zusätzlich zu den privaten Spenden – ebenfalls ein Anspruch auf staatliche Hilfen, die über die Leistungen der Sozialversicherung hinausgingen (vgl. u. a. Hering 2003, 82–88; Kaerger 1996). Die Rahmenbedingungenwaren im Kaiserreich allerdings wenig dazu angetan, Demokratisierungsprozesse voranzutreiben oder die notwendigen sozialen Reformen erfolgreich durchzusetzen. Das 1871 gegründete deutsche Kaiserreich gilt gemeinhin als konstitutionelle Monarchie. Die Rechte des Reichstags waren allerdings gegenüber der Vormachtstellung von Kaiser und Kanzler relativ geringfügig. Demokrati- 4 Die Dissertation ist unveröffentlicht. Doktorvater war Max Weber. Sabine Hering 54 sche Strukturen waren fast ausschließlich auf das Privileg der Wahl beschränkt, das im Süden Deutschlands großzügiger ausgelegt wurde als in dem Dreiklassenwahlrecht Preußens. Frauen besaßen ganz grundsätzlich weder das aktive noch passive Wahlrecht. In der Zivilgesellschaft, die bis zum Ende des Kaiserreichs maßgeblicher Träger der privaten oder konfessionellen sozialen Organisationen war, finden wir allerdings ebenfalls weder eine Begeisterung für den Gedanken der Demokratie noch die Einsicht, dass Wohlfahrtspflege mehr ist als Einzelfallhilfe. Die konfessionellen Wohlfahrtsorganisationen – mit Ausnahme der ZWST – beurteilten das Ende des Kaiserreichs und den Anfang des ersten deutschen demokratischen Staates als eine überaus bedrohliche Situation, die möglicherweise das Ende zivilgesellschaftliche Aktivitäten mit sich bringen würde. Alice Salomon, eine der wichtigsten Protagonistinnen der Wohlfahrtspflege seit Beginn des 20. Jahrhunderts, stellte die Frage, ob soziale Arbeit im neuen Staat überhaupt noch möglich sei: Die politische Neugestaltung lässt unsicher erscheinen, ob der Wille zur sozialen Betätigung der Kreise, die bisher an der Wohlfahrtspflege teilgenommen haben lebendig erhalten bleibt. Haben doch viele unter ihnen – man denke beispielsweise an die konfessionelle Liebestätigkeit – bisher die Partei die jetzt die führende Stellung im Staat einnimmt, als Gefahr betrachtet und sich in starker Gegnerschaft zu ihr gefühlt. Es scheint daher zumindest fraglich, ob diese Kreise zu einer wohlfahrtspflegerischen Tätigkeit unter den neuen Verhältnissen geneigt sein werden, ob sie an dem Aufbau und der Führung der jetzigen Regierung positiven Anteil nehmen wollen. (Salomon 1919) Aber die Weimarer Verfassung sicherte die Freie Wohlfahrtspflege durch das Subsidiaritätsprinzip ab und machte sie erstmals zu einem Bestandteil des Sozialstaats. Trotz erheblicher Ängste, dass die ‚neue Republik‘ mit ihrer sozialdemokratischen Regierung alle Formen privater und konfessioneller Wohltätigkeit unterdrücken würde, kam es in der neuen Sozialgesetzgebung zu der Einführung von Regelungen, welche der Freien Wohlfahrtspflege nicht nur Überlebenschancen einräumten, sondern den Verbänden sogar einen gewissen Vorrang gegenüber öffentlichen Trägern zusprachen. Trotz der Unterschiede, die zwischen den einzelnen Verbänden ja durchaus bestanden, schlossen sich die Innere Mission, der Deutsche Caritasverband, die Zentralwohlfahrtsstelle der deutschen Juden und der Fünfte Wohlfahrtsverband (später: DPWV) am 22. Dezember1924 zur Deutschen Liga der Freien Wohlfahrtspflege zusammen – ohne die Arbeiter- Demokratie und Wohlfahrt zwischen 1848 und 1933 55 wohlfahrt (AWO) und zunächst auch ohne das Deutsche Rote Kreuz (DRK). Die Vorrangstellung der Spitzenverbände wurde durch die Gründung der Liga gestärkt, weil sie nun vereint als verlässliche Verhandlungspartner anerkannt wurden und die Berücksichtigung ihrer Interessen im Bereich sozialrechtlicher Privilegien und finanzieller Ressourcen noch nachhaltiger vertreten konnten. Das DRK schloss ich noch in der Weimarer Republik der Liga an, die Arbeiterwohlfahrt erst nach dem Zweiten Weltkrieg. Die Sonderrollen der Arbeiterwohlfahrt und des Paritätischen im Zusammenhang mit der Demokratieentwicklung in der Weimarer Republik sollen im Folgenden im Rahmen eines Exkurses beleuchtet werden. Exkurs: Die Arbeiterwohlfahrt und der Paritätische Die Arbeiterwohlfahrt Als der Hauptausschuss für Arbeiterwohlfahrt in der SPD am 13. Dezember 1919 gegründet wurde, bedeutete dies eine Kehrtwende in dem Verhältnis der Sozialdemokratie zur Wohlfahrtspflege. Zwar waren vor allem sozialdemokratische Frauen seit der Jahrhundertwende im Kinderschutz, beim Aufbau von Schulspeisungen und im Bereich des Arbeitsschutzes in den Fabriken tätig gewesen, sie gehörten auf regionaler Ebene Wohlfahrtskommissionen an und waren im Ersten Weltkrieg im Nationalen Frauendienst tätig – vom Grundsatz her lehnte die Partei aber bis zum Ende des Kaiserreichs die ‚bürgerliche Wohlfahrt‘ als ‚Oberflächenbehandlung‘ tiefgreifender ungelöster Probleme ab. 5 Zu den „Bürden der Macht“ (Miller 1978), welche die deutsche Sozialdemokratie ab 1918 schultern musste, gehörte also auch der Abschied von der Rolle der Wohlfahrtsopposition und die Hinwendung zu einer ‚eigenen‘ Konzeption sozialer Hilfen. Als Kompromiss bot der Reichspräsident Friedrich Ebert damals die Formulierung an, „Arbeiterwohlfahrt ist die Selbsthilfe der Arbeiterschaft“ – verfehlte damit aber die damals bereits in Fachkreisen unbestrittene Forderung nach einer Professionalisierung sozialer Hilfstätigkeit. Eine moderne Soziale Arbeit durfte sich weder auf das Selbsthilfeprinzip noch auf die Zielgruppe ‚Arbeiterschaft‘ beschränken. 5 Einen ganz anderen Weg ging die Kommunistische Partei mit der Gründung der Roten Hilfe. Diese interessante Variante kann aber in diesem Zusammenhang nicht ausgeleuchtet werden. Es sei auf das Buch Hering/Schilde 2003 verwiesen. Sabine Hering 56 Diese Einsicht stieß in den Anfangsjahren der Weimarer Republik in der SPD nicht auf uneingeschränkte Zustimmung. Das Motiv, der Gründung einer eigenen Wohlfahrtsorganisation zuzustimmen, war eher der Tatsache geschuldet, dass es ohne eine eigenständige Organisation nicht möglich war, Zugriff auf die staatlichen Mittel und die privaten Spenden zu bekommen, welche die konfessionellen Organisationen erhielten – man fügte sich aufseiten der Partei der „Zwangsläufigkeit der Zeit“, wie Marie Juchacz die Zugeständnisse später einmal beschrieb (Monat 1961, 55). Aber dem trotzdem von der AWO unternommene Versuch, als Teil der sozialdemokratischen Arbeiterbewegung eine Wohlfahrtspolitik durchzusetzen, die den Herausforderungen eines modernen Sozialstaats genügt, vor allem jedoch zur Demokratisierung der Wohlfahrtspflege beigetragen hätte (Monat 1961, 57), standen zahlreiche Hindernisse im Weg. Nicht nur vonseiten der eigenen Partei, sondern auch vonseiten der Freien Wohlfahrtspflege schlug der AWO nach wie vor eine weitgehend ablehnende Haltung entgegen. Dass die AWO bis zum Ende der Weimarer Republik kein Mitglied in der Liga der Freien Wohlfahrtspflege wurde, hängt sicherlich mit diesen Vorbehalten zusammen. Anders als die christlichen Verbände auf der einen Seite und die Rote Hilfe auf der anderen Seite verhielt sich die AWO in der Weimarer Republik trotz der Vorbehalte, die ihr vonseiten der SPD entgegengebracht wurden, in jeglicher Form loyal gegenüber dem Staat. Sie sah ihre Aufgabe darin, eine auf Solidarität und Gleichberechtigung basierende, fachlich solide Soziale Arbeit zu entwickeln und den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern eine auf gewerkschaftlicher Ebene abgesicherte Berufsperspektive zu eröffnen. Der Paritätische Das ambivalente Verhältnis des Paritätischen zur neuen Republik basierte auf zwei Faktoren: Zum einen war der Verband als Dachorganisation einer Vielzahl unterschiedlicher sozialer Organisationen vom Grundsatz her demokratisch strukturiert. Auf der anderen Seite fühlte sich die Mehrheit seiner Mitglieder dem ‚bürgerlichen Lager‘ zugehörig und war deshalb von einem tiefgreifenden Misstrauen gegenüber Sozialdemokratie und Arbeiterbewegung erfüllt. Noch 1931 schrieb ein Dr. Schädler aus Aachen in der Freien Wohlfahrtspflege: Der Deutsche Paritätische Wohlfahrtsverband entstand 1920 in einer Zeit, wo viele paritätisch arbeitende Wohlfahrtsorganisationen und Demokratie und Wohlfahrt zwischen 1848 und 1933 57 Anstalten um ihr Bestehen kämpfen mussten, da Sozialisierung und Kommunalisierung aus politischen Gründen die Arbeit zu vernichten drohten. (Schädler, zit in: Freie Wohlfahrtspflege 1931, 114) Das Bekenntnis zur Humanität, das später ein ‚Gütesiegel‘ des Paritätischen geworden ist, kam allerdings nicht aus der gemeinhin im Vordergrund stehenden Tradition des Zusammenschlusses von Kranken- und Pflegeanstalten, sondern war der Beitrag der bürgerlichen deutschen Frauenbewegung (BDF), die bei der Gründung eine nicht unerhebliche Rolle gespielt hat. Dieser Umstand ist vor allem deshalb besonders interessant, weil der BDF sich mit der Gründung der Humanitas e. V. im Jahre 1924 eigentlich als Konkurrentin positioniert hatte.6 Wie kam es zu dieser ungewöhnlichen Konstellation? Anfang der Weimarer Republik gab es die Zusage vonseiten der Regierung, die Freie Wohlfahrtspflege mit umfangreichen Donationen auszustatten.7 Voraussetzung war die Zugehörigkeit zu einem der bestehenden Spitzenverbände bzw. die Gründung eines weiteren Verbandes, der das Profil eines Spitzenverbandes aufweisen konnte.8 Im Krankenhausbereich gab es mit dem Reichsverband der privaten gemeinnützigen Kranken- und Pflegeanstalten Deutschlands seit 1919 eine Initiative zur Gründung eines fünften Wohlfahrtsverbandes. Diese war 1919 in Frankfurt entstanden und hatte im November 1922 Prof. Leopold Langstein aus Berlin zum ersten Vorsitzenden gewählt. Der Anerkennung als Spitzenverband stand jedoch die Beschränkung auf den Bereich des Gesundheitswesens im Wege. Parallel dazu gründete in Bayern die Stadträtin und Vorsitzende des Stadtbundes Münchner Frauenverbände Luise Kiesselbach 1922 den Paritätischen Wohlfahrtsverband München – und in Berlin organisierte die Sozialpädagogin und Politikerin Anna von Gierke den Deutschen Verband für Jugendhilfe unter dem Dach des Deutschen Verbandes der Schulkinderpflege. 6 Die folgenden Ausführungen basieren weitgehend auf der Darstellung von Hans- Peter Metje (Der Paritätische, Emsdetten). Ihm verdanke ich die Hinweise auf Aktivitäten des BDF, die bisher weitgehend unbekannt waren. 7 Am 1. April 1924 trat die Fürsorgepflichtverordnung in Kraft. Damit erhielten die freien Träger der Wohlfahrtspflege einen Anspruch auf Kostenerstattung, wenn sie Leistungen erbrachten, auf die die Betroffenen einen gesetzlichen Anspruch hatten. 8 Dazu gehörten die reichsweite Präsenz und die umfassende fachliche Breite des Angebots. Sabine Hering 58 Auf dieser Grundlage machte Luise Kiesselbach dem Bund Deutscher Frauenvereine den Vorschlag, diejenigen seiner Mitgliedsvereine zu einem deutschlandweiten Wohlfahrtsverband zusammen zu schließen, die Wohlfahrtspflege auf paritätischer Grundlage betrieben. Dabei ging es ihr um die Umsetzung der Prinzipien der Fürsorgepflichtverordnung und des darin enthaltenen Rechtsanspruchs der Betroffenen auf soziale Hilfen – in Abgrenzung zum paternalistischen Prinzip des Gebens und Nehmens. Der Bundesvorstand des BDF richtete einen Ausschuss unter Vorsitz von Anna von Gierke ein, um diesen Vorschlag zu prüfen. Auf einer republikweiten Generalversammlung im März 1924 in Mannheim beauftragte der Bund Deutscher Frauenvereine dann Anna von Gierke, alle interessierten Verbände und Vereine zu einer Gründungsversammlung für einen reichsweiten Wohlfahrtsverband einzuladen. Auf dieser Versammlung wurde am 21. Juni 1924 die Humanitas –Verband für Erziehungs- und Wirtschaftsfürsorge (will heißen: Jugend- und Armenfürsorge) gegründet und in einem Schreiben an das Reichsarbeitsministerium angezeigt. Bereits im Vorfeld der Gründung waren Gespräche mit Leopold Langstein mit der Idee begonnen worden, den Platz als fünfter Wohlfahrtsverband gegenüber dem Staat mit beiden Verbänden gemeinsam und mit wechselnder Federführung einzunehmen. Die Einigungsgespräche mit dem Bund Deutscher Frauenvereine blieben allerdings zunächst ohne Ergebnis. Zu dieser Zeit war Langstein schon als Vertreter der Freien Wohlfahrtseinrichtungen zu den Verhandlungen im Reichsarbeitsministerium hinzugezogen worden, weil er die Bereitschaft erklärte, neben dem Bereich der Gesundheitsfürsorge auch Verbände aus den Bereichen Erziehungs- und Sozialfürsorge aufzunehmen. Anders als die Humanitas e. V. erhielt der Langstein-Verband die Anerkennung ohne Probleme und bekam 1924 für ein Dreivierteljahr 419.943,30 Goldmark, die an insgesamt 199 Anstalten verteilt wurden. Der Humanitas wurde von der Reichsregierung (Arbeitsministerium) geraten, sich dem Langstein-Verband anzuschließen. Es folgten langwierige Verhandlungen, die am 24. Oktober 1925 schließlich zur Fusion der Vereinigung der freien privaten gemeinnützigen Wohlfahrtseinrichtungen e. V. mit der Humanitas e. V. führten. Anna von Gierke wurde neben Langstein und Carl Hofacker (Frankfurt a. M.) eine von drei Vorsitzenden des Verbandes. Allerdings war es Langstein, der zum geschäftsführenden Vorsitzenden ernannt wurde und in dieser Funktion alleiniger Vertreter des Verbandes war. Demokratie und Wohlfahrt zwischen 1848 und 1933 59 Die Anteile der Frauenbewegung an der ‚Fusion‘, welche die Grundlage der weiteren Entwicklung des Paritätischen und seiner Erfolgsgeschichte waren, sind in der Rezeption dieses bemerkenswerten Kapitels deutscher Wohlfahrtshistorie ebenso untergegangen wie der Umstand, dass der BDF sich – wenn auch nur für kurze Zeit – aufgemacht hatte, einen Wohlfahrtsverband zu gründen.9 Das Ende der Demokratie 1933 und der Niedergang der Wohlfahrtspflege 1933 übernahm die NS-Volkswohlfahrt als offizielle Wohlfahrtsorganisation der NSDAP die Führung der Liga der Spitzenverbände.10 Sie wurde im Laufe der NS-Zeit mit 17 Millionen Mitgliedern zur größten Wohlfahrtsorganisation der deutschen Geschichte. Der Paritätische löste sich 1934 teilweise, endgültig dann 1937 auf, ein anderer Teil ging in die NSV über. Sein Vermögen eignete sich zu weiten Teilen die NSV an. In welcher Weise die Auflösung, Übernahme oder Integration des Paritätischen in den Jahren nach 1933 erfolgte, ist bis heute umstritten (Merchel 1989, 194ff.). Auch die vorliegenden Dokumente vermitteln nicht wirklich den erwünschten Aufschluss. So schreibt z. B. der Amtsleiter für den Bereich Volkswohlfahrt, Erich Hilgenfeldt, am 6. Juni 1934 in dem Rundschreiben Nummer 5/34 an die dem D. P. W. angeschlossenen Einrichtungen und Verbände: Der deutsche paritätische Wohlfahrtsverband (D. P. W.) wird als selbstständige juristische Persönlichkeit aufgelöst und im Verbandsregister gelöscht. Seine Rechte und Pflichten gehen auf das Amt für Volkswohlfahrt über.“ Die weiteren Ausführungen über die Umsetzungsbestimmungen im Einzelnen hinterlassen die Leserschaft allerdings eher ratlos. Auf jeden Fall ist Joachim Merchel zuzustimmen, wenn er am Ende seiner Ausführungen über die Geschichte des Verbandes zu dem Schluss kommt, dass die Selbstdarstellung des Paritätischen als Opfer der Gleichschaltung einer kritischen Überprüfung bedarf. (Merchel 1989, 168) 9 Obwohl die Gründung eines Wohlfahrtsverbands durch den BDF auch in Fachkreisen bis heute Überraschung auslöst, gibt es doch einige Publikationen dazu: die Biografie von Hildgund Wegener (Wegener 2009) über Anna von Gerke sowie Veröffentlichungen im Jahrbuch des BDF und in dessen Nachrichtenblatt. 10 Die näheren Umstände dieses Take-over werden in dem Beitrag von Manfred Kappeler in diesem Band eingehend erläutert. Sabine Hering 60 Bereits 1933 wurde die Arbeiterwohlfahrt verboten, die Zentralwohlfahrtsstelle der deutschen Juden (ZWST) wurde aus der Liga ausgeschlossen und bis zu ihrer Auflösung 1938 NS-Organen unterstellt. Die Innere Mission und der Deutsche Caritasverband verblieben in der jetzt der NSV unterstellten Liga der Spitzenverbände und hatten dort weiterhin eine einflussreiche Position inne. Sie mussten jedoch eine Einschränkung ihrer Arbeitsfelder vor allem auf den Bereich unmittelbarer Hilfen für Alte und Behinderte hinnehmen. Die Führung des Deutschen Roten Kreuzes wies eine zunehmende personelle Vermischung mit SS und NSDAP auf, da ihm eine zentrale Aufgabe im geplanten Krieg zugedacht wurde. Fazit Die Beschäftigung mit dem Verhältnis von Wohlfahrtspflege und Demokratieentwicklung in Deutschland hat eine Reihe von Fakten in den Blick gerückt, welche zu kritischen Fragen in beide Richtungen herausfordern: • Hatten die Wohlfahrtsverbände im 19. Jahrhundert einen Bezug zu den Ideen und Strukturen der Demokratie? • Wann und unter welchen Bedingungen haben sich demokratische Kräfte in Deutschland der Sozialen Frage zugewendet? • Was sagen die inneren Strukturen der Verbände über ihr Demokratieverständnis aus? • Warum hat der demokratische Staat die Freie Wohlfahrtspflege trotz großer Zugeständnisse nur teilweise für sich gewinnen können? • Seit wann kann man von einem Bekenntnis der Freien Wohlfahrtspflege zur Demokratie sprechen? • Die Frage, die vielleicht die wichtigste in Bezug auf das Verhältnis von Wohlfahrtspflege und Demokratie ist, blieb dabei auf der Strecke: Die Frage danach, in welcher Weise Wohlfahrtsorganisationen dazu verpflichtet sind, im Sinne einer umfassenden Demokratieentwicklung die Rechte von Notleidenden, Unterprivilegierten und Minderheiten zu vertreten und in diesem Sinne nicht nur soziale Hilfen anzubieten, sondern auch Sprachrohr für ihre Klientel zu sein. Dabei geht es zunächst um die Forderung nach konsequenter Parteilichkeit und Solidarität Sozialer Arbeit, die zwar nach dem Ende des Kaiserreichs bereits diskutiert wurde, aber bis heute kontrovers beurteilt und nur unzureichend umgesetzt wird (vgl. u. a. Druba 2019, 176–181). Marie Juchacz hat das im Jahre 1930 folgendermaßen formuliert: „Das sozialistische Gefühl der Verbundenheit mit den notleidenden Menschen gibt der in diesem Demokratie und Wohlfahrt zwischen 1848 und 1933 61 Sinne geleisteten sozialen Arbeit einen ganz bestimmten Charakter, den der Kameradschaftlichkeit, der Solidarität.“ (Hauptausschuss 1930, 490) Vor allem in der Kinder- und Jugendhilfe, aber auch in den Feldern der Alten- und Behindertenarbeit gehört es jedoch zusätzlich zu den vordringlichen Aufgaben der Trägereinrichtungen, nicht nur Solidarität und fachlich qualifizierte Hilfe anzubieten sowie der Mitbestimmung der Klientel Raum zu geben, sondern auch deren Interessen nach außen zu vertreten. Der Gleichheitsgrundsatz der Demokratie macht es erforderlich, überall dort ausgleichend zu wirken, wo ungleiche Lebensbedingungen und damit auch ungleiche Partizipationschancen anzutreffen sind. Wenn die Soziale Arbeit es anstrebt, die Menschenrechte zu ihrer Leitidee zu machen, muss sie diese Herausforderung annehmen. Literaturverzeichnis Arbeitskreis jüdische Wohlfahrt u. a. (Hg.) (2017): 100 Jahre Zentralwohlfahrtsstelle der Juden in Deutschland. Frankfurt a. M. AWO (o. J.): AWO Historie, online: www.awo.org/ueber-uns/awo-historie/1919-19 32 [15.10.1209]. Bund deutscher Frauenvereine: Nachrichtenball vom 1. März 1924. Bundesgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege (2019): Startseite, online: www.bagfw.de [15.10.2019]. Deutscher Verein für öffentliche und private Fürsorge (Hg.) (2005): Forum für Sozialreformen. 125 Jahre deutscher Verein für öffentliche und private Fürsorge. Berlin. Druba, Lucia (2019): Soziale Arbeit in ihren Verhältnissen. Demokratisierung oder Disziplinierung – eine Sache der professionellen Autonomie. In: Sozial Extra Jg. 42, Heft 1, S. 176–181. Engels, Friedrich (1972): Die Lage der arbeitenden Klasse in England. In: Marx, Karl/Engels, Friedrich: Werke. Bd. 2. Berlin (DDR): Dietz Verlag, S. 225–506. Fix, Birgit/Fix, Elisabeth (2000): Kirche und Wohlfahrtsstaat. Soziale Arbeit kirchlicher Wohlfahrtsorganisationen im westeuropäischen Vergleich. Freiburg i. Br.: Lambertus. Freie Wohlfahrtpflege, Herausgegeben von der Deutschen Liga für Wohlfahrtspflege, 6. Jg., Heft 1/4, 1931. Hauptausschuss für Arbeiterwohlfahrt (Hg.) (1930): Lehrbuch der Wohlfahrtspflege. Nürnberg. Hering, Sabine (2003): Die Zentralstelle für Volkswohlfahrt – zur staatlichen Organisation sozialer Arbeit in Preußen. In: Soziale Arbeit, Heft 3, S. 82-89. Sabine Hering 62 Hering, Sabine (2013): Soziale Arbeit als Frauenberuf. In: dies. (Hg.): Was ist Soziale Arbeit? Traditionen, Widersprüche, Wirkungen. Berlin/Opladen: Budrich- Verlag, S. 53-70. Hering, Sabine (2017): Paternalismus und Gemeinschaftssinn – die Anfänge der Wohlfahrtspflege auf dem Lande. In: Debiel, Stefanie et al. (Hg.): Soziale Arbeit in ländlichen Räumen. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. Hering, Sabine/Schilde, Kurt (Hg.) (2003): Die Rote Hilfe. Die Geschichte der internationalen kommunistischen Wohlfahrtsorganisation und ihrer sozialen Aktivitäten in Deutschland (1921–1941). Opladen: Leske + Budrich. Jahrbuch des Bundes deutscher Frauenvereine 1921–1927. Bensheim/Berlin/Leipzig/Mannheim. Kaerger, Rudi (1995): Die Zentralstelle für Arbeiter-Wohlfahrtseinrichtungen. Frankfurt a. M.: Gesellschaft zur Förderung arbeitsorientierter Forschung und Bildung. Merchel, Joachim (1989): Der Deutsche Paritätische Wohlfahrtsverband. Weinheim: Deutscher Studienverlag. Monat, Anneliese (1961): Sozialdemokratie und Wohlfahrtspflege – Ein Beitrag zur Entstehungsgeschichte der Arbeiterwohlfahrt. Stuttgart: Kohlhammer. Miller, Susanne (1978): Die Bürde der Macht. Die deutsche Sozialdemokratie 1918–1920. Düsseldorf: Droste Verlag. Richthofen, Else von (1900): Über die historischen Wandlungen in der Stellung der autoritären Parteien zur Arbeiterschutzgesetzgebung und die Motive dieser Wandlungen. Heidelberg: unveröffentlichte Dissertation. Salomon, Alice (1919): Wie stellt sich der einzelne Sozialarbeiter oder die einzelne Organisation der privaten Fürsorge auf die neuen Verhältnisse ein? Vortrag, gehalten auf der Tagung des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge am 17. und 18. Oktober 1919. Schmoller, Gustav (1996): Die soziale Frage. Vortrag, gehalten anlässlich der ‚Eisenacher Versammlung‘ am 6. Oktober 1872. In: Schraepler, Ernst (Hg.): Quellen zur Geschichte der sozialen Frage in Deutschland. 1871 bis zur Gegenwart. Göttingen: Hansen-Schmitt., S. 66-70. Tocqueville, Alexis de (1956): Über die Demokratie in Amerika. Frankfurt a. M./ Hamburg: Fischer. Wegener, Hildgund (2009): Anna von Gierke: Sozialpädagogin zwischen konservativer Politik und freier Wohlfahrtspflege. Sulzbach am Taunus: Ulrike Helmer Verlag. Demokratie und Wohlfahrt zwischen 1848 und 1933 63 Ein Wohlfahrtsverband im Visier des autoritären Staates: Die Arbeiterwohlfahrt nach ihrer Gründung und während der Nazi-Diktatur 1919 bis 1945 Wolfgang Stadler Das hier verhandelte Thema liegt im Zeitraum einer besonders umwälzenden und dramatischen historischen Epoche in Deutschland. Wir beginnen im Kaiserreich und bewegen uns über das Entstehen der ersten deutschen Demokratie in eine Diktatur hinein. Zudem ist diese Phase von den zwei Weltkriegen umrahmt. Es geht um die erste demokratische Epoche in Deutschland, die vor allen Dingen auch dadurch geprägt ist, dass Frauen aktiv und passiv an Wahlen teilnehmen können. Die ersten Parlamentarierinnen kommen in die deutschen Parlamente und setzen ihre eigenen Akzente. Das Thema steht auch im Zusammenhang mit der Entwicklung einer Arbeiterschaft in Deutschland, die sich mühsam ihre Rechte erkämpft hat, stärker wurde, sich spaltet, ihr Verhältnis zum Staat finden muss und dann von der Nazi-Diktatur erst geschwächt und anschließend zerschlagen wurde. Es geht um das Bemühen des Staates und der Gesellschaft, Sozialpolitik und Sozialarbeit neu zu gestalten unter Berücksichtigung der Beteiligungsmöglichkeiten eines neuen, demokratischen Parlamentes und der bereits existierenden und der neuen Wohlfahrtsverbände. Es geht also in diesem Beitrag um die kurze Geschichte einer Organisation, die 1919 gegründet wurde, sich selbst in Teilen ihrer ‚Mutter‘, der SPD, durchsetzen musste. Eine Organisation, die gegen Widerstände aus dem bürgerlichen Lager und konkurrierender Verbände ihren Weg fand, um dann 1933 verboten und zerschlagen zu werden. Die dann aber wieder, unmittelbar nach dem Zweiten Weltkrieg, unter besonderen Bedingungen ihre Arbeit aufnahm. Es ist ein anspruchsvolles Thema: Im Jahr des Erscheinens dieses Buches hochaktuell, da angesichts des 100-jährigen Gründungsjubiläums der Arbeiterwohlfahrt am 13. Dezember 1919 vielfach Gelegenheit besteht, sich dieser Zeit zu besinnen. 65 Ein besonderer Schwerpunkt soll darauf gelegt werden zu überprüfen, wie sich das Verhältnis zu den übrigen Verbänden der Freien Wohlfahrtspflege in dieser Zeit gestaltet hat. Es ist aber auch insoweit hochaktuell, als in der globalen Politik wieder vermehrt autoritär auftretende Politiker Staaten führen und auch in der Bundesrepublik Deutschland nationales und völkisches Gedankengut wieder zunehmend hoffähig werden konnte. Gründung und Selbstverständnis der AWO Jede Zeit schafft sich ihre Organisationsformen. Bis 1918 war eine Wohlfahrtsorganisation der Arbeiterklasse in diesem Ausmaß nicht möglich. Eine Notwendigkeit dafür bestand auch damals schon: Die soziale Not war groß. Die wirtschaftliche Entwicklung mit der Frauenerwerbsarbeit, Kinderarbeit, mit ihren allgemeinen Verarmungserscheinungen, einem starken Wohnungselend, kurz mit allen sozialen Erscheinungen der kapitalistischen Entwicklung hätte soziale Arbeitsgelegenheit in Hülle und Fülle ergeben. Aber die Zeit dafür war nicht reif. (Juchacz 1927: 415) Mit diesen Worten kommentierte die Gründerin der Arbeiterwohlfahrt im Jahr 1927 selbst die notwendige Bedingung, um einen sozialdemokratischen Wohlfahrtsverband zu gründen. Erst im Jahr 1919 war die Zeit reif:1 Ausgelöst durch die Arbeit in den Kinderschutzkommissionen vor dem Ersten Weltkrieg und durch die unsägliche Not, die viele Familien in Deutschland während und nach dem Ersten Weltkrieg erleiden mussten, konnten die Widerstände, die der Gründung einer sozialdemokratischen Wohlfahrtsorganisation im Weg standen, beseitigt werden. Die Organisation, die später von Friedrich Ebert als „die Selbsthilfe der Arbeiterschaft“ (Juchacz 1949: 8) bezeichnet wird, konnte vom Selbstverständnis ausgehend erst dann gegründet werden, als ein demokratischer Staat und ein Parlament vorhanden waren, an die sich diese Organisation richten konnte. Vorrangiges Ziel der Arbeiterwohlfahrt sollte ihrerseits sein, die in der sozialen Arbeit tätigen Menschen, die der Idee der Sozialdemokratie nahestanden, bei ihrer Arbeit durch Fortbildungen und Schulungen zu unterstützen. Gleichzeitig verstand man sich als Ideenschmiede einer sozialde- 1 Andere Wohlfahrtsverbände wie die Diakonie (1848) oder die Caritas (1897) hatten sich schon deutlich früher gegründet und ihre Arbeit aufgenommen. Wolfgang Stadler 66 mokratisch orientierten Politik in der jungen Weimarer Zeit, die Marie Juchacz treffend beschrieb: „In dem Maße, wie die Arbeiterschaft stärkeren Anteil an der Gesetzgebung und Verwaltung nimmt, wächst der Einfluss auf die Gestaltung des staatspolitischen Lebens, wachsen sie selbst aber auch in die neuen Aufgaben, in ihren Geist und ihre Technik hinein.“ (Juchacz 1927: 421) Deutlich wurde damals schon, dass die Arbeiterwohlfahrt sich von den bisherigen Wohlfahrtsorganisationen unterscheiden wollte. Juchacz vertieft und grenzt sich ab: Die Arbeiterwohlfahrt unterscheidet sich daher wesentlich von anderen Organisationen der Freien Wohlfahrtspflege. Sie hat für ihre Arbeitsbegeisterung nicht eine kirchliche Weltanschauung zur Grundlage. Sozialistische Ideale, sozialistische Überzeugung, sozialistischer Zukunftsglaube, sind die ethischen Triebfedern ihres Handelns. Die Arbeiterwohlfahrt erwartet keinen Lohn und keine Dankbarkeit von den Hilfsbedürftigen, in denen sie Opfer der gegenwärtigen Gesellschaftsordnung sieht. (Juchacz 1927: 423) Und weiter spricht sie sich gegen das sogenannte Subsidiaritätsprinzip aus. Ihr Bestreben sei es, „die Wohlfahrtspflege ganz zu einem öffentlichen Dienst zu machen“ (ebd.). Die Historikerin Christiane Eifert stellt den Zusammenhang zwischen Entwicklungen der Sozialdemokratischen Partei und der neu gegründeten Arbeiterwohlfahrt wie folgt dar und gibt ihr auch zu Recht eine frauenpolitische Dimension: 1918/19 entstanden durch Revolution und Gründung der Republik neue Bedingungen. Die SPD wechselte aus ihrer bisherigen politischen Rolle der Oppositionspartei in die der ‚Staatsgründungspartei‘ über; durch die zeitweise Übernahme von Regierungsverantwortung im Reich, den Ländern und Kommunen, mußte sie sich nun auch programmatisch von der Klassenkampfpartei zur Volkspartei wandeln. Dieses und die wirtschaftliche Lage im Deutschen Reich führten dazu, Wohlfahrt als einen für Sozialdemokraten relevanten Politikbereich aufzuwerten. (Eifert 1993: 26 f.) Weiter beschreibt Eifert: „Außerdem eröffnete das seit November 1918 auch Frauen endlich zugestandene passive Wahlrecht den in der Wohlfahrtspflege engagierten Frauen die Möglichkeit, auf die anstehende Reform der öffentlichen privaten Wohlfahrtspflege Einfluss zu nehmen.“ (Ebd.) Ein Wohlfahrtsverband im Visier des autoritären Staates 67 Die Haltung der SPD Da große Teile der Sozialdemokratie nach dem Ersten Weltkrieg und mit dem Entstehen der ersten Demokratie in Deutschland auf eine grundlegende politische Umwälzung abzielten, gab es zunächst geringes Interesse, eine Wohlfahrtsorganisation aufzubauen bzw. zu unterstützen (vgl. u. a. Eifert 1993; Niedrig 2003; Mittag/Kufferath 2019). Man kann also bei der Gründung der Arbeiterwohlfahrt nicht von einer großen euphorischen Grundstimmung in der SPD ausgehen, zu sehr befürchtete man, dass mit der von den bisher tätigen Wohlfahrtsverbänden bekannten Einstellung zur Armenfürsorge noch zusätzlich eine Verfestigung des politischen Systems einhergeht, statt es zu überwinden. Diese Debatten ignorierten die Gründerinnen der AWO und konzentrierten sich auf eine sachbezogene und theoretisch fundierte sozialpolitische Ausrichtung. Der Hauptausschuss der Arbeiterwohlfahrt war bereits ein Jahr nach Gründung der AWO als Spitzenorganisation der Freien Wohlfahrtspflege anerkannt worden, die Eintragung als Verein erfolgte allerdings erst 1925. Aus einer „vorübergehenden Praxis in der Not“ (Niedrig 2003: 19) entstanden zahlreiche Dienste und Initiativen, die Zahl der Ausschüsse stieg von 1919 bis 1933 von 49 auf 2.600, die Zahl der Mitarbeitenden (überwiegend ehrenamtlich tätige Mitarbeitende) stieg auf 135.000 im Jahr 1933 an (vgl. Eifert 1993: 34). Mitwirkung bei Gesetzesvorhaben Besonderes Engagement und Verdienste zeigte die Arbeiterwohlfahrt von Beginn an bei der Mitwirkung in der Gesetzgebung. Das Reichsjugendwohlfahrtsgesetz und die Reichsfürsorgeverpflichtungsverordnung sind als Beispiele zu nennen. Marie Juchacz selbst schrieb in ihren Erinnerungen: Vom Reichstag her kam das Reichs-Jugendwohlfahrtsgesetz. – Mitarbeiter der Arbeiter-Wohlfahrt saßen im Parlament und hoben die Ideen moderner Jugendwohlfahrt in das Gesetz hinein, alles vollzog sich in dauernder Wechselwirkung. Die Länder, die Städte und Landkreise mußten sich mit der Ausführung der neuen Gesetzgebung praktisch beschäftigen. Die Arbeiter-Wohlfahrt mußte die gewählten Vertreter in den Kommunen mit ihrer Mitarbeiterschaft mit der neuen Entwicklung vertraut machen. Das Gleiche galt für die Fürsorgepflichtverordnung, die nicht als Gesetz im Parlament entstanden, sondern als Verordnung der Regierung mit gesetzlich bindender Kraft herauskam und Wolfgang Stadler 68 ebenso wie das Reichs-Jugendwohlfahrtsgesetz ihre Ausführung durch die Kommunalverwaltung erfuhr. […] Die Arbeitslosenversicherung und Fürsorge, wie der Ausbau der Sozialgesetzgebung überhaupt (stärkerer Arbeitsschutz, Schwangeren- und Wöchnerinnenfürsorge), brachten nicht nur Hilfe für die Beteiligten. Sie halfen ebenfalls mit dazu, die moderne Auffassung über soziale Hilfsmaßnahmen, die Verpflichtung der Allgemeinheit zur Teilnahme an sozialer Arbeit, deutlich zu machen. […] Wir sehen, daß wir uns sozial- und wohlfahrtspolitisch in einer Zeit rapider Entwicklung bewegten und als Arbeiter-Wohlfahrt daran bewusst mitschafften. (Juchacz 1949: 8 f.; Hervorhebung im Original) Deutlich wird an den Ausführungen von Juchacz der pragmatische Dreiklang, der bis in die aktuelle Zeit das Wirken der Arbeiterwohlfahrt prägen soll: Man beteiligt sich aktiv an den Gesetzesvorhaben, sorgt dafür, dass durch Ausbildung und Schulung das entsprechende Wissen vermittelt wird. Anschließend beteiligt man sich aktiv daran, durch Maßnahmen Lösungen für die Soziale Frage zu finden – dies in der Weimarer Zeit weniger, in der heutigen Zeit mehr. Zurück zur Beteiligung an Gesetzesvorhaben in der Weimarer Republik: Die dort vorgenommenen umwälzenden Veränderungen in der Kinder- und Jugendhilfe durch das Reichs-Jugendwohlfahrtsgesetz haben ihre Bedeutung über den Zweiten Weltkrieg hinaus auch in der Bonner und Berliner Republik gefunden. Seine langfristige sozialpolitische Bedeutung lässt sich unter anderem daran erkennen, dass es nach 1949 als rechtliche Grundlage für die Kinder- und Jugendfürsorge in der Bundesrepublik weithin Bestand hatte. […] Das für Deutschland bis in die Gegenwart hinein prägende duale System mit öffentlichen und gemeinnützigen Trägern der Kinder- und Jugendpflege hat hier seinen Ursprung. (Mittag/ Kufferath 2019: 13) Anhand dieser Ausführungen von Juchacz und anderen kann man jedoch auch nachvollziehen, dass sich die Arbeiterwohlfahrt genau in dieser Zwischenrolle zwischen dem Primat der öffentlichen Fürsorge und der Tätigkeit als privater Wohlfahrtsverband sah. Ein Wohlfahrtsverband im Visier des autoritären Staates 69 Fürsorgeerziehung als Wegweiser Die Position zur Fürsorgeerziehung führt die besondere Rolle der Arbeiterwohlfahrt einmal mehr vor Augen. In einer der ersten AWO-Modelleinrichtungen für dissoziale oder gefährdete Mädchen, dem Immenhof in der Lüneburger Heide, betritt man praktisches Neuland, indem man „durch revolutionär neue Erziehungsmethoden später beispielgebend für die ganze Fürsorgeerziehung wurde“, oder, wie im Reichskinderkurheim Ludwig Frank im Schwarzwald, „intensive soziale Gerichtshilfe und Jugendeinzelbetreuung in vielen Orten stattfand“ (Niedrig 2003: 19). Gräser beschreibt in seiner Dissertation aus dem Jahre 1995 die Entwicklung der Fürsorgeerziehung in der Weimarer Zeit und die Rolle der Arbeiterwohlfahrt sehr ausführlich. So wird im Mai 1929 in den Richtlinien zur Umgestaltung der Fürsorgeerziehung des Hauptausschusses für Arbeiterwohlfahrt der Gedanke einer Aufhebung des Sondercharakters der Fürsorgeerziehung formuliert (vgl. Gräser 1995: 136). In diesen Richtlinien werden ausführliche Vorschläge gemacht, wie man den Alltag der Zöglinge in Anstalten verbessern kann. Es geht um die Freizügigkeit des Briefwechsels, den Bezug von Tageszeitungen, die Forderung nach Einzelschlafzimmern und um eine Konzentration auf die notwendige Lebensnähe der Zöglinge. Gräser fragt „Wie stand es um die Reform- und Innovationskraft der Weimarer Republik als solcher? Wie reagierte der eingefahrene Apparat der Fürsorgeerziehung?“ (Gräser 1995: 135). Der Stachel für die herkömmliche Sozialarbeit war ohne Frage der Immenhof, in dem man vorexerzierte, dass es Alternativen zur herkömmlichen Fürsorgeerziehung gab. Sichtbar wird der Streit um die richtige Fürsorgeerziehung im Vorstand des 1906 gegründeten Allgemeinen Fürsorge- Erziehungs-Tages (A. F. E. T) zwischen der Arbeiterwohlfahrt und der Inneren Mission (vgl. Gräser 1995: 177). Gräser beschreibt, dass die früheren Positionen in der Fürsorgeerziehung nicht mehr so selbstverständlich wie einst waren: Stärker als je zuvor waren die traditionellen Kräfte der Wohlfahrtspflege dem Wettbewerb und der Reflektion ausgesetzt. Unter der Hand drängte sich dem nachdenklichen Apparat der konfessionellen Wohlfahrtsverbände der Eindruck auf, als ob eine konfessionell bestimmte Wohlfahrtspflege mehr und mehr ins Abseits gerate. (Gräser 1995: 177) Dies wurde insbesondere in der Zeit sichtbar, als der Staat sich bemühte, die Fürsorgeerziehung insgesamt abzubauen. Eine Arbeiterwohlfahrt, die sich fachlich und politisch gegen den Großteil der in den konfessionellen Wolfgang Stadler 70 Einrichtungen geleisteten Fürsorgeerziehung aussprach, konnte nur als Störenfried angesehen werden. Bildung und Qualifizierung Um die grundlegend neue Praxis der sozialen Arbeit aber auch weiterzugeben und zu vermitteln, erhielt die Bildung und Qualifikation von Fachkräften schnell eine besondere Bedeutung für die Arbeiterwohlfahrt. Und wer kann es besser ausdrücken als die Gründerin, Marie Juchacz, wenn es um ebendiese Bedeutung von Bildung und Qualifizierung geht: Um mit den Kräften der Arbeiterwohlfahrt auch in die soziale Berufsarbeit einzudringen, waren zuerst einmal einige Sonderlehrgänge notwendig […]. Doch es stellte sich auch sehr bald die Notwendigkeit zur Schaffung einer eigenen sozialen Ausbildungsstätte der Arbeiterwohlfahrt heraus, um der Notwendigkeit einer guten Berufsausbildung genügen zu können. (Juchacz 1949: 9) Ohne Frage wollte die Arbeiterwohlfahrt aktiv Veränderungen in den Strukturen der privaten Wohlfahrtspflege herbeiführen und nutzte dazu insbesondere ihre Bildungseinrichtungen. Das Eindringen der Sozialdemokratie in die öffentliche Verwaltung, die vermehrte Zulassung von Arbeiterinnen und Volksschulabgängern zu den Wohlfahrtsschulen, die Errichtung einer eigenen Wohlfahrtsschule der Arbeiterwohlfahrt – alles das rüttelte an dem bis in die frühen Jahre der Weimarer Republik hinein vorhandenen faktischem Monopol des Bürgertums in der sozialen Berufsarbeit. (Gräser 1995: 224) Durch diese offensive Bildungspolitik strebte man die Demokratisierung der Wohlfahrtspflege und öffentlichen Verwaltung an (vgl. Mittag/ Kufferath 2019: 23). Die starke Betonung der beruflichen Qualifikation aller Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter stand in der Weimarer Zeit somit im Mittelpunkt. Die Reichskonferenzen, die Reichsschulungswochen und die Pfingsttreffen sozialistischer Fürsorgerinnen waren zusammen mit der Fachzeitschrift ‚Arbeiterwohlfahrt‘ und mit einer reich entfalteten Schulungsliteratur Instrumente zur Verbreitung politischen Grundwissens und professioneller Einsichten unter den ehrenamtlichen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern. Zur Vertiefung dieser Arbeit wurde am Ein Wohlfahrtsverband im Visier des autoritären Staates 71 16. Oktober 1928 in Berlin die Wohlfahrtsschule des Hauptausschusses für Arbeiterwohlfahrt gegründet. (Müller 1992: 18) Die Abgeordnete im Reichstag und spätere Leiterin der Wohlfahrtsschule der Arbeiterwohlfahrt, Hedwig Wachenheim, formuliert den Unterschied zur bürgerlichen Wohlfahrtspflege wie folgt: Wir [müssen] unsere Schüler erkennen lassen […], daß sie im Wohlfahrtsberuf die sozialen Verhältnisse nicht ändern können, während auf den bürgerlichen Schulen die Wohlfahrtspflege als das Mittel zur Besserung der sozialen Verhältnisse geschildert wird. (Wachenheim 1929: 444) Clara Henriques formuliert in diesem Zusammenhang: [D]er sozialistische Wohlfahrtspfleger sollte daher stets mit voller Deutlichkeit zum Ausdruck bringen, daß er nur öffentliche Gelder vermittelt, und daß auch seine persönliche Arbeit keine dem Einzelnen geleisteten Wohltat ist, sondern pflichtgemäßer Dienst der Gemeinschaft, der ebenso wenig Anspruch auf Dank als auf Bevormundung des Unterstützungsbedürftigen verleiht. (Henriques 1927: 456 f.) Die normale Wohlfahrtsarbeit Neben diesem Steckenpferd betätigte sich die Arbeiterwohlfahrt stark und vor allem in der praktischen Sozialarbeit. Eifert schildert die Mitarbeit in den Wohlfahrtsämtern, bei denen sich einige AWO-Delegierte „ausdrücklich als Vertretung der Fürsorgeklientel gegenüber dem Wohlfahrtsamt“ verstanden (vgl. Eifert 1993: 55). Ganz besondere Aktivitäten entfaltete man jedoch auf den Gebieten der Kindererholungsfürsorge, der Gemeinschaftshilfe, den Beratungsstellen und den Nähstuben. Bei den Beratungsstellen führte man die begonnene Arbeit der Kinderschutzkommission fort und setzte Schwerpunkte bei den Frauen- sowie Ehe- und Sexualberatungsstellen. Die Besonderheiten lösten Widerstände aus Man kann an den Beispielen Bildungsarbeit und Fürsorgeerziehung nachzuvollziehen, welche besonderen Vorbehalte und Widerstände gegenüber einem jungen, fortschrittlichen Wohlfahrtsverband entstehen konnten. Wolfgang Stadler 72 Als Fazit aus den Aktivitäten der Arbeiterwohlfahrt in der Weimarer Zeit lässt sich festhalten, dass dort kein radikal neuer Wohlfahrtsansatz praktiziert wurde – dazu war die Arbeiterwohlfahrt zu schwach –, man setzte jedoch mit den Bildungs- und Arbeitsreformen auf eine Stärkung der Demokratie. Unabhängig davon, dass die Arbeiterwohlfahrt als Arbeitsgemeinschaft der SPD im Visier der politischen Gegner stand, gab es auch erhebliche Vorbehalte aufseiten der anderen Verbände und wiederum vonseiten der Arbeiterwohlfahrt gegenüber diesen Verbänden. Auf mehr Demokratie und eine Änderung der Gesellschaftsordnung zielende Themen und Methoden der Arbeiterwohlfahrt mussten autoritären Strukturen ein Dorn im Auge sein. Ein Dorn, den man im Blick hatte und den man bei nächster Gelegenheit entfernen wollte. Das besondere Verhältnis zu den übrigen Wohlfahrtsverbänden ergibt sich aus dem vorher Gesagten. Es war eine Mischung aus pragmatischem Miteinander bzw. teilweise gegenseitiger Anerkennung und offenem Konflikt. Die ursprüngliche radikale Frontstellung der AWO besonders gegen- über den kirchlichen Verbänden und umgekehrt begann sich auch dadurch schrittweise zu mildern, dass die sozialdemokratisch geführte Reichsregierung im neuen Reichsjugendwohlfahrtsgesetz [...] den gesetzlich festgeschriebenen Vorrang der freien vor öffentlichen Jugendhilfe-Trägern […] hinnehmen musste […]. Die anfänglich massiv von den konfessionellen Verbänden befürchtete Gefahr der ‚Kommunalisierung‘ oder ‚Verstaatlichung‘ der Freien Wohlfahrtspflege durch die SPD wurde dadurch von ihnen zunehmend entspannter angesehen, […]. Umgekehrt sah die AWO im werdenden Sozial- und Wohlfahrtsstaat der 20er Jahre bereits stückweise praktizierten Sozialismus (so auf ihrer Reichskonferenz 1927) als den gesellschaftspolitischen Prozess eines evolutionären friedlichen Übergangs in eine neue Zeit. (Niedrig 2003: 23) Das Verhältnis der Arbeiterwohlfahrt zu den kirchlichen Verbänden und dem Deutschen Roten Kreuz hatte etwas mit dem jeweiligen Selbstverständnis und insbesondere der Haltung zur staatlichen Sozialpolitik zu tun. Die Arbeiterwohlfahrt setzte sich für den Vorrang des Staates und der Wohlfahrtsbehörden in der praktischen Sozialpolitik ein. Die bürgerlichen kirchlichen Verbände hatten eine vollkommen andere Position. Konsequenterweise suchte die Arbeiterwohlfahrt eher die Kontakte in den Deutschen Verein und zu den kommunalen Spitzenorganisationen (vgl. Eifert 1993: 114). Man kooperierte weiterhin mit den Organisationen der Ar- Ein Wohlfahrtsverband im Visier des autoritären Staates 73 beiterbewegung in den Gewerkschaften, den Natur- und Kinderfreunden, der Konsumgenossenschaft etc. Traditionell enge Beziehungen und eine gewisse programmatische Nähe im Hinblick auf das Verständnis von Sozialpolitik gab es zur Zentralen Wohlfahrtsstelle der Juden ebenso angesichts vieler jüdischer Aktivistinnen und Aktivisten in der Arbeiterwohlfahrt (vgl. Mittag/ Kufferath 2019: 12). 1924 entschied man im Hauptausschuss der Arbeiterwohlfahrt, der Deutschen Liga der Freien Wohlfahrtspflege fernzubleiben, da sich im Vorfeld die kirchlichen Verbände und der Paritätische Wohlfahrtsverband auf Satzung und Statut ohne Einbeziehung der Arbeiterwohlfahrt geeinigt hatten (vgl. Mittag/Kufferath 2019: 11). Zusammengefasst noch einmal die Argumente in einem Schriftwechsel zwischen Caritasverband, Innerer Mission und dem Deutschen Roten Kreuz gegen die Aufnahme der Arbeiterwohlfahrt in die Liga der Freien Wohlfahrtspflege: Die ‚Unzuverlässigkeit‘ dieses Verbandes, der an Parteitagsbeschlüsse der SPD gebunden war; die öffentliche Meinung, die Anstoß nehmen werde an der Kooperation mit einer Organisation, die gegen konfessionelle Schulen sei; die negative Haltung der Bischöfe; und schließlich die Gefahr, daß man sich mit der ‚Unterstützung prinzipieller Gegner‘ selbst Konkurrenz machen würde. (Eifert 1993: 115) Man bereitete sogar einen Satzungsentwurf vor, der es reinen „Theoretikerverbänden“ untersagen sollte, Mitglied der Liga zu werden, auch wenn sie die eine oder andere Anstalt betreiben würden (vgl. ebd.). Da das Reichsarbeitsministerium die Mitgliedschaft in der Liga nicht zwingend als Kriterium ansah, um finanzielle Unterstützung für Wohlfahrtsverbände zu gewähren, bekam die Arbeiterwohlfahrt auch öffentliche Fördermittel. Jedoch hatte sie hier ebenfalls erhebliche Nachteile, da ausschließlich die Anzahl der vorhandenen Betten zugrunde gelegt wurde, um die Förderung als Spitzenverband der Freien Wohlfahrtspflege zu erlangen. Eine Organisation, deren Rolle überwiegend darin bestand, Lobby- und Bildungsarbeit zu leisten, war dadurch automatisch benachteiligt. Interessant ist aus der Perspektive des Jahres 2019, dass diese Debatte nach wie vor hochaktuell ist – auch im Rahmen der Finanzdebatten der modernen Freien Wohlfahrtspflege ganze 90 Jahre nach den Diskussionen in der Weimarer Republik. Wolfgang Stadler 74 Das Ende der Weimarer Republik In der sogenannten Blütezeit der Weimarer Republik bis 1929 war das Verhältnis der Wohlfahrtsverbände zueinander zwar angespannt, aber erträglich. Mit dem Ausbruch der Wirtschaftskrise und dem Erstarken der NSDAP stand dieses nun jedoch unter anderen Vorzeichen. Besonders dramatisch und eklatant entwickelte sich das Verhältnis zur Zentralen Wohlfahrtsstelle der deutschen Juden. Manfred Kappler beschreibt anhand von Aussagen damals bedeutender katholischer und evangelischer Theologen, wie die christlichen Verbände dem Jüdischen Wohlfahrtsverband die Solidarität verweigerten, und das schon deutlich vor dem Erstarken der Nazis: Sie taten dies nicht aus Gründen eigener existentieller Bedrohung […] und auch nicht aus opportunistisch vorauseilendem Gehorsam. Diese Verweigerung war die Konsequenz einer ideologisch-politischen Zustimmung zum NS-Staat im Allgemeinen und einer weitgehenden Übereinstimmung mit der sozialrassistischen NS-Bevölkerungspolitik im Besonderen. (Kappler 2017: 128) Aber auch das Verhältnis der Arbeiterwohlfahrt zu den sonstigen Wohlfahrtsverbänden wurde angespannter und problematisch, was sowohl mit der klaren politischen Haltung des Verbandes als auch mit dessen konkreter Praxis zusammenhing. Offener Widerstand gegen die Nationalsozialisten Die Arbeiterwohlfahrt setzte von Anfang an ein deutliches Zeichen gegen den erstarkenden Nationalsozialismus und beobachtete sehr genau, wie die anderen Verbände mit dem Thema umgingen. Die Schriftenreihe Arbeiterwohlfahrt dokumentiert anschaulich in den Jahrgängen ab 1930 diesen Prozess. So schildert Emma Sachse am Beispiel des Landtages in Thüringen, wie nationalsozialistische Abgeordnete systematisch die Errungenschaften der Sozialpolitik der Weimarer Zeit zerreden und eine aktive Sozialpolitik verhindern. Die Nationalsozialisten beantragten die Kürzungen des Sozialetats, sie wollten die Aufklärung über den § 218 verbieten und verlangten vom Bürgertum wieder mehr Kinder zu zeugen, „um der Wiedererwachung Deutschlands Willen“ (Sachse 1931: 19) wegen. Sachse schließt mit den Worten: Ein Wohlfahrtsverband im Visier des autoritären Staates 75 Weitere Beweise über die Schädlichkeit der Nazibewegung für die Volksgesundheit bedarf es […] nicht. Daß aber gerade die Hauptleidtragenden, die Frauen, das Hauptkontingent der Wählerschaft der Nationalsozialisten bilden, ist eine Ironie des Frauenwahlrechts und der Gleichberechtigung. Hoffen wir, daß es noch gelingt, diese Frauen so weit zu überzeugen, daß es ein Verbrechen am Volke ist, Leute über die Geschicke des Volkes bestimmen zu lassen, denen Volksgesundheit und -wohlfahrt Nebensache ist. (Ebd.) Ähnliche Beschreibungen existieren von Anton Day über die Nazis in Hessen. Zum Schluss der Betrachtung über die Kürzungsvorschläge der Nationalsozialisten im Hessischen Landtag wird ausgeführt: „Wie aus dem Schrifttum der Nazis hervorgeht, sind sie Gegner der Sozialpolitik und des Fürsorgerechts in seiner heutigen Form“ (Day 1932: 209ff.). Die kämpferische Haltung der Arbeiterwohlfahrt gegenüber den Nazis und die gemeinsam mit der Sozialdemokratie versuchte Mobilisierung zu den Wahlen setzten sich bis Ende 1932, Anfang 1933 fort. In einer Resolution vor den Reichstagswahlen am 31. Juli 1932 wird aufgeführt, wie der Nationalsozialismus den Wohlfahrtsstaat systematisch verändert. Nationalsozialisten würden sich gegen Sozial- und Kleinrentner richten, gegen Krüppel und Schwache, man ginge gegen Betriebsräte und Tarifverträge vor und schränke die Sozialversicherung ein. Man beschreibt die Nationalsozialisten als Feinde der Jugendfürsorge und zitiert als Beleg dafür eine Autorin der Nazis, die in dem Deutschen Frauenwillen schrieb: Deshalb sollte man Kinder nie in den Kindergarten, in die Kinderschule schicken. Das sind Notbehelfe für Kinder, die kein Familienleben haben. Man sollte auch neben der Schule alle familienzerstörenden Vereinchen, Kinderklubs und der gleichen Bestrebungen abweisen. (o. V. 1932: 464) Hedwig Wachenheim fasst in einem Artikel zu ‚Nationalsozialismus und Wohlfahrtspflege‘ kämpferisch ihre Position zusammen: Zur Erhaltung der Wohlfahrtspflege brauchen wir einen klaren Blick für die Ursachen der Not, die wir lindern wollen, für die Möglichkeiten der Organisation und die Quellen und Methoden der Hilfe […]. Wir müssen also wissen, daß Fürsorge nur möglich ist auf dem Boden einer umfassenden Sozialpolitik und einer Einreihung in die öffentliche Verwaltung. […] Die besonderen Gefahren unserer Zeit, die modernen Forschungsergebnisse der Sozialhygiene und Sozialpädagogik müssen uns bekannt sein, wenn wir anderen damit helfen wollen. (Wachenheim 1932: 654 f.) Wolfgang Stadler 76 Man müsse das Programm der Nationalsozialistischen Partei bekämpfen, das aus drei Elementen besteht: „Der Federschen Geldschöpfung, der Rassentheorie und einem fanatischen Nationalismus“. (Ebd.) Noch im Heft 8 dieser Schriftenreihe beschreibt Heinrich Hoffmann leidenschaftlich die Gefahren, die sich aus der gegenwärtigen politischen Lage „für die Fürsorge ergeben“: Die Förderung und Pflege der Rasse wird nach nationalsozialistischer Auffassung am ehesten erreicht durch die Ausmerzung der Ungesunden und Minderwertigen […]. Nächstenliebe und Solidarität sind im Faschismus fremde Begriffe. Die Sozialversicherung bedeutet dem Nationalsozialisten und Stahlhelmern Korrumpierung des öffentlichen Lebens. (Hoffmann 1933: 117) Hoffmann schreibt zum Schluss, dass diese Positionen „erneut den fanatischen Haß der Nationalsozialisten gegen die Sozialpolitik und besonders gegen die Fürsorge [enthüllen]“ (Hoffmann 1933: 122). Die Wohlfahrtsverbände im wachsenden Nationalsozialismus Kappler schildert, wie bereits oben erwähnt, ausführlich die Öffnung einiger Vertreter der bürgerlichen Wohlfahrtspflege für das Gedankengut des Nationalsozialismus. Hiermit beschäftigt sich auch die Arbeiterwohlfahrt seit Beginn der 1930er Jahre beispielhaft am Umgang der Inneren Mission mit dem Nationalsozialismus. So wird in der Zeitung Arbeiterwohlfahrt über eine Tagung der Inneren Mission in Sachsen zum Thema Nationalsozialismus und Kirche berichtet. Die Berichterstatterin der AWO-Schriftenreihe ist entsetzt darüber, dass man Nationalsozialisten dort ausführlich das Wort erteilt mit der „üblichen Hetze gegen die ‚Marxisten‘ und das ‚entartete Judentum‘, Worte, die aus dem Munde eines Pfarrers besonders peinlich berühren mußten“ (Gebhard 1931: 432). Gertrud Gebhard schreibt zum Schluss: Dem kleinen Kreis der religiös-sozialistisch eingestellten Pfarrer mißlang es völlig, sich bei der nazibegeisterten Versammlung irgendwie Gehör zu verschaffen – sie wurden von diesem ‚christlichen‘ Kreise einfach niedergebrüllt, während jedes nationalsozialistische Schlagwort tosenden Beifall fand. Die Tagung hat so eindeutig gezeigt, wohin der Kurs der inneren Mission geht und zu einem gewissen Teil auch der sächsischen Landeskirche. (Ebd.) Ein Wohlfahrtsverband im Visier des autoritären Staates 77 Hedwig Wachenheim bespricht das im Wichern-Verlag herausgegebene Buch Der Nationalsozialismus vor der Gottesfrage – Illusion oder Evangelium von Dr. Hellmuth Schreiner und erkennt eine klare Nähe zum Nationalsozialismus. Sie konstatiert zunächst, dass der Nationalsozialismus in seinem Aufstieg seit 1930 „nur weiter in dieselben Kreise vorgedrungen [ist], von denen er weite Schichten schon am 14. September 1930 im Sturm erobert hat: Evangelisch-kapitalistisches Bürgertum, Groß-, Mittel- und Kleingrundbesitz, evangelischer Mittelstand und evangelische Angestellte“. Zum Autor führt sie aus: „Er schwärmt vom Nationalsozialismus, er macht sich dessen Antisemitismus und dessen auswärtige Politik zu eigen“ (Wachenheim 1931: 660ff.). Die Zerschlagung der Arbeiterwohlfahrt Bereits Ende 1932 und in den ersten Monaten des Schicksalsjahres 1933 begann die Arbeiterwohlfahrt sich auf die bevorstehende Zerschlagung der Demokratie und ihrer Organisation vorzubereiten. Am 26. Februar 1932 spricht Marie Juchacz letztmalig im Reichstag insbesondere die Frauen an, die aufgefordert seien, sich gegen den Nationalsozialismus zu stellen: Die Frauen müssen bei dieser Wahl, die für das Schicksal des Deutschen Volkes entscheidend sein kann, auf viele Jahre hinaus, den Kampf aufnehmen für Frieden und Freiheit, für Frauenrechte und Frauenwürde, gegen den Todfeind: Den Faschismus (Niedrig, 2003: 156). Ab 1933 war jedoch allen verantwortlichen Personen in der Arbeiterwohlfahrt klar, dass unter dem nationalsozialistischen Regime der Gang in die Illegalität der einzig mögliche Weg war und dieser aktiv vorbereitet werden musste. Eine Tarnorganisation namens Deutsch-Ausländisches-Jugendwerk wurde gegründet. Aufgrund der spärlichen Schriftstücke und Dokumente aus der Zeit von März bis Mai 1933, die von Funktionären der AWO wahrscheinlich eigenhändig vernichtet wurden, kann man nur mutmaßen, dass eine intensive interne Debatte darüber stattfand, wie man die Strukturen der Arbeiterwohlfahrt auch im Verhältnis zur SPD retten konnte, deren Zerschlagung unmittelbar bevorstand. So wurden – laut Niedrig – beispielsweise die Richtlinien geändert: Während bis dato sich die AWO als Zusammenschluss aller in der Wohlfahrtspflege tätigen Mitglieder der SPD verstand, hieß es nunmehr: „Die Zusammenkunft geeigneter in der Wohlfahrtspflege tätiger Personen“. Die oben beschriebenen klaren Stellungnahmen gegen den Nationalsozialismus fehlten ab April Wolfgang Stadler 78 1933, um dem möglichen Verbot noch etwas entgegensetzen zu können. Die letzte Ausgabe der Zeitschrift Arbeiterwohlfahrt erschien am 15. April 1933, darin konzentrierte man sich auf soziale Praxisberichte sowie Fragen der Sozialgesetzgebung und ließ jegliche politische Kommentierung aus (vgl. Niedrig 2003: 35 f.). Die übrigen Verbände der Freien Wohlfahrtspflege existierten weiter. Eine Ausnahme war natürlich die jüdische Organisation, die zerschlagen wurde und deren Mitglieder unmittelbar Repressionen ausgesetzt waren. Aus Anlass der 30. Wiederkehr der Gründung der Arbeiterwohlfahrt zieht Marie Juchacz eine Bilanz, die für die Zeit von 1933 bis 1945 sehr kurz und ernüchternd ist. 1933, so stand die Arbeiter-Wohlfahrt, als die zerstörende Kraft sich entlud. Die kirchlichen Organisationen bleiben bestehen und konnten weiterarbeiten. Die Arbeiterwohlfahrt wurde zerschlagen. Der größte Teil ihres Besitzes ging auf die Nationalsozialistische Volkswohlfahrt (NSV) über oder wurde anderen Zwecken der NSDAP nutzbar gemacht. Die Arbeiter-Wohlfahrt war scheintot, konnte sich nicht rühren, nur ganz vereinzelt erfuhren wir im Ausland von lebensgefährdenden Hilfeleistungen für Familien, die in irgendeiner Form Opfer geworden waren. (Juchacz 1949: 10) 1933–1945 Es folgte die systematische Zerschlagung aller Organisationen im Umfeld der Arbeiterbewegung, davon war in den Maitagen 1933 an verschiedenen Stellen die Arbeiterwohlfahrt betroffen. Eine hohe Symbolik hatte natürlich die Beschlagnahmung des Immenhofs. Die weiblichen Jugendlichen wurden mit der Polizei nach Berlin zurück transportiert. Das Modell- und Vorzeigeprojekt, das für eine andere Zeit, für eine andere demokratisch ausgerichtete Sozialarbeit stand, wurde von den Nazis übernommen und zunächst als Wehrertüchtigungslager der Hitlerjugend und später als Frauenheim der SS genutzt (vgl. Mittag/Kufferath 2019: 9). Es gibt ausführliche Studien darüber, welche Organisationen sich das Vermögen der Arbeiterwohlfahrt einverleibten und welche vorsichtigen und im Wesentlichen vergeblichen Gegenstrategien es gab, dies zu verhindern (vgl. Eifert 1993; Niedrig 2003; Mittag/Kufferath 2019). Für den Zusammenhang hier ist nur wichtig, dass die Arbeiterwohlfahrt aufhörte in Deutschland zu existieren. Die Nationalsozialisten versuchten in den ersten Wochen unter dem Namen der Arbeiterwohlfahrt ihre Organisationen Ein Wohlfahrtsverband im Visier des autoritären Staates 79 aufzuziehen. Letztlich erlangte der NSV – die Nationalsozialistische Volkswohlfahrt – den größten Teil des Besitzes der Arbeiterwohlfahrt. „Aber auch der Staat bereicherte sich durch eingezogene Gelder, einzelne Einrichtungen und Inventar wie Schreib- und Nähmaschinen“ (Mittag/ Kufferath 2019: 15). Damit waren die Arbeiterwohlfahrt und die Zentrale der deutschen Juden in Deutschland zerschlagen und verboten. Neben dem nationalsozialistischen Wohlfahrtsverband konnten die übrigen Wohlfahrtsverbände weiter existieren. Das Saargebiet war eine der Zufluchtsstätten für die immigrierten Funktionäre der Arbeiterwohlfahrt. Wärmestuben und Restaurants dienten als Treffpunkte. Trotz systematischer Bespitzelung durch die Gestapo konnten hier vielfältige Aktivitäten entwickelt werden. Die Abstimmung der Saarländer zugunsten des Anschlusses an Hitlerdeutschland zerstörte die dort entstandenen Hoffnungen. Man konzentrierte sich auf Frankreich und vor allen Dingen auf Paris (vgl. Niedrig 2003: 80ff.). Eine namhafte Gruppe um Walter Friedländer und Rudolf Breitscheid definierte sich so: „Die AWO Paris ist die Selbsthilfeorganisation der deutschen sozialdemokratischen Flüchtlinge in Paris“ (Niedrig 2003: 84). Die Erwartungen vieler Flüchtlinge und Hilfesuchender an diese Exilstelle konnten nicht erfüllt werden. Sie scheiterten an mangelnder Ausstattung und ständiger Überwachung durch die Gestapo. Viele Sozialdemokraten und Mitglieder der Arbeiterwohlfahrt flohen auf überfüllten Schiffen nach England, Schweden oder in die USA. Marie Juchacz kam in die USA und bemühte sich dort, eine kleine Struktur der Arbeiterwohlfahrt aufrechtzuerhalten. Die intensiven Untersuchungen zu dieser Zeit der Sozialdemokratie und der Arbeiterwohlfahrt berichten aber ebenfalls, dass es zum Teil Spannungen zwischen den verschiedenen Strömungen der sozialdemokratischen Arbeiterbewegung auch während des Exils gab. Insbesondere nach der Beendigung des Zweiten Weltkriegs und der Zerstörung weiter Teile Deutschlands wurden diese Strukturen sofort genutzt, um Hilfs- und Carelieferungen nach Deutschland zu organisieren. Einige aktive AWO-Funktionärinnen und AWO-Funktionäre blieben in Deutschland und entschlossen sich, weiterhin als Fürsorgerinnen und Fürsorger tätig zu sein. Nach Jahren der Erwerbslosigkeit wurden zum Beispiel Martha Schanzenberg und Friederike Nadig Mitglied der NSV, um als Fürsorgerinnen arbeiten zu können und Einkommen zu erwerben (vgl. Mittag/Kufferath 2019: 18). Viele Sozialdemokratinnen und Sozialdemokraten, darunter auch viele Mitglieder, Aktivistinnen und Aktivisten der Arbeiterwohlfahrt, kamen in Deutschland in die Gefängnisse oder Konzentrationslager. In eindrucksvollen Berichten wird an verschiedenen Stellen der Kampf dieser Men- Wolfgang Stadler 80 schen beschrieben. Besonders anschaulich geschieht dies bei Niedrig zu Johanna Kirchner. Sie baute ab 1920 die AWO in Frankfurt am Main auf, war aktiv in der Kinderfreunde-Bewegung und in der kommunalen Kinder- und Jugendarbeit. Ohne nennenswerte offizielle Funktion hatte sie eine wichtige Funktion während der Nazizeit als Informantin. Sie floh 1933 ins Saargebiet, 1935 ins Elsass, floh weiter nach Südfrankreich und wurde 1942 von der Vichy-Regierung verhaftet und den NS-Behörden ausgeliefert. Der berüchtigte Präsident des NS-Volksgerichtshofes Freisler „wollte ihren Kopf“. Sie wurde im Juni 1944 enthauptet (vgl. Niedrig 2003: 115ff.). In Sachsenhausen, in Bergen-Belsen und ab November 2019 auch in Dachau erinnern Gedenktafeln und Stehlen an die vielen Helferinnen und Helfer der AWO, die von den Nazis im KZ ermordet wurden. Wiederaufbau nach 1945 Eigentlich müsste man davon ausgehen, dass eine Organisation wie die Arbeiterwohlfahrt nach dem Zweiten Weltkrieg von der Gesellschaft mit offenen Armen empfangen, für das erlittene Leid entschädigt wird und unverzüglich ihre Arbeit aufnehmen kann. Dem war nicht so. Unterschiedliche Faktoren führten dazu, dass die Arbeiterwohlfahrt zwar an vielen Stellen, aber nicht konzentriert und massiv aufgebaut werden konnte. Das lag zum einen an den unterschiedlichen Zuständigkeiten der alliierten Besatzer in den jeweiligen Zonen Deutschlands, es lag an der unklaren Aufbruchssituation der Sozialdemokratischen Partei, die sich zunächst wieder sammeln und einen Findungsprozess durchlaufen musste, es lag sicherlich auch an den noch im Amt befindlichen Nazis in den Verwaltungen, die eine gegen Nazis 1933 im Widerstand befindliche Arbeiterwohlfahrt nicht so schnell wiederbeleben wollten. Möglicherweise lag es zum anderen aber ebenso an den noch immer existierenden übrigen Wohlfahrtsverbänden, die sich eine unliebsame Konkurrenz ersparen wollten. Wie in der Weimarer Zeit begann die Arbeiterwohlfahrt als Außenseiterin, hatte erhebliche Mühe, in den verschiedenen Besatzungszonen wieder anerkannt zu werden und konnte nicht – wie andere Verbände, die weiterexistierten und arbeiten konnten – auf vorhandene Strukturen, Vermögen und Eigentum zurückgreifen. Auch hier gibt es gewisse Parallelen zur jüdischen Wohlfahrtspflege, dem Aufbau der ZWST nach dem Zweiten Weltkrieg. Kappler beschreibt die offenen und latenten Verweigerungen der Liga der Freien Wohlfahrtspflege die ZWST nach dem Zweiten Weltkrieg wieder zu integrieren: Ein Wohlfahrtsverband im Visier des autoritären Staates 81 Angesichts dieses jahrzehntelangen Verschweigens der Mitschuld der kirchlichen Wohlfahrtsverbände an dem Ausschluss und der Vernichtung der jüdischen sozialen Arbeit im nationalsozialistischen Deutschland verwundert es nicht, dass sie auch den nach 1945 entstehenden Anfängen jüdischer Sozialarbeit gegenüber, die als Nothilfe für die wenigen Juden, die in Deutschland den Holocaust überlebten, aufgebaut wurde, nicht solidarisch waren, obwohl ihre materiellen Ressourcen das ohne Weiteres ermöglicht hätten. (Kappler 2017: 150) Fazit Das hier gezeichnete Epochenporträt mit Fokus auf der Entwicklung der Arbeiterwohlfahrt zeigt, dass der Verband mit seinem Anspruch, durch eine fortschrittliche Sozialarbeit auch die Demokratie nachhaltig zu unterstützen, weitestgehend allein dastand im Feld der Wohlfahrtspflege. Der Mangel an Solidarität und gemeinsamen Vorstellungen der Wohlfahrtsverbände hat ihre politische Schwäche bedingt. Diese Lage gipfelte schließlich in der völligen Entsolidarisierung mit AWO und ZWST ab 1933. Die mit der Zerschlagung der Arbeiterwohlfahrt einhergehende Fragilität eines subsidiären und demokratischen Staatsaufbaus zeigt die Darstellung der Epoche zwischen 1919 und 1945 sehr deutlich. Wenn wir also unter einem autoritären Staat „eine Herrschaft, eine Regierung [verstehen], die autoritär handelt, […] Parteien oder Gruppen daran [hindert], demokratisch im Staat mitzuwirken“ (Schneider/Toyka-Seid 2019), dann steht der Grad der Mitwirkungsmöglichkeiten für Verbände der Freien Wohlfahrtspflege im Staat für den Zustand unserer Demokratie. Die Auseinandersetzung mit einer Organisation, die nach kurzer Existenz von Nationalsozialisten verboten wurde, steht also beispielhaft für die Gefahren, die zivilgesellschaftlichen, politisch autonomen Organisationen drohen, wenn autoritäre Strömungen in der Bundesrepublik Deutschland wieder Aufwind bekommen. Kurzum: Die Akzeptanz, staatsferne Organisationen in und mit staatlichen Strukturen teilhaben zu lassen, steht sinnbildlich für den demokratischen Zustand in diesem Land. Wir sollten gemeinsam alles daransetzen, dass diese Epoche auch in der Geschichte der Freien Wohlfahrtspflege einmalig bleibt und die Solidarität der Verbände untereinander Triebkraft und Ankerpunkt für die Zukunft ist. Wolfgang Stadler 82 Literaturverzeichnis Day, Anton (1932): Nazis und Wohlfahrtspflege in Hessen. In: Arbeiterwohlfahrt, Jg. 7, Heft 7, S. 209-211. Eifert, Christiane (1993): Frauenpolitik und Wohlfahrtspflege. Zur Geschichte der sozialdemokratischen „Arbeiterwohlfahrt“. Frankfurt a. M.: Campus. Gebhard, Gertrud (1931): Innere Mission und Nationalismus. In: Arbeiterwohlfahrt, Jg. 6, Heft 14, S. 431-432. Gräser, Marcus (1995): Der blockierte Wohlfahrtsstaat. Unterschichtjugend und Jugendfürsorge in der Weimarer Republik. Göttingen: Vandenhoeck & Ruprecht. Henriques, Clara (1927): Psychologische Schwierigkeiten und Möglichkeiten sozialistischer Wohlfahrtsarbeit. In: Arbeiterwohlfahrt 1927, Jg. 2, Heft 15, S. 454-461. 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In: Arbeiterwohlfahrt, Jg. 7, Heft 21, S. 654-659. Ein Wohlfahrtsverband im Visier des autoritären Staates 83 Vorauseilender Gehorsam: Die Ausgrenzung des jüdischen Wohlfahrtsverbandes aus der Liga der freien Wohlfahrtsverbände im Frühjahr 1933 Manfred Kappeler Vorbemerkung Um die Ausgrenzung der Zentralwohlfahrtsstelle der deutschen Juden (ZWST) aus der Liga der Spitzenverbände der freien Wohlfahrtspflege historisch einordnen zu können, werden die schon in der Weimarer Republik bestehenden Differenzen in den Auffassungen von der Bedeutung und Funktion der freien Wohlfahrtspflege zwischen dem jüdischen Wohlfahrtsverband und den kirchlichen Wohlfahrtsverbänden an Stellungnahmen führender Repräsentanten dargestellt. Auf dieser Grundlage wird das Handeln der Inneren Mission (IM) und des Deutschen Caritasverbandes (DCV) im Frühjahr 1933 transparent. Mein Beitrag schließt mit Einblicken in die Haltung dieser Verbände zu ihren Verstrickungen mit dem NS-Regime in den ersten Jahren nach dessen Ende.1 Viele Passagen aus den in diesem Beitrag zitierten Texten, vor allem jenen aus den Jahren der Weimarer Republik, verweisen auf ähnliche politische Herausforderungen der Sozialen Arbeit in unseren Tagen: Demokratiefeindlichkeit, Zunahme rassistischen Denkens und Abnahme solidarischer Unterstützungsbereitschaft, Erosion all dessen, was wir mit dem Begriff ‚politische Kultur‘ bezeichnen. Die Auseinandersetzung mit der Geschichte kann uns vielleicht helfen, auf die drängenden und beunruhigenden Fragen der Gegenwart in Theorie und Praxis Antworten zu finden. Leo Baeck zur Wohlfahrtspflege in der Weimarer Republik Im Unterschied zur IM und zum DCV begrüßte die ZWST die nach dem Ende des ‚Kaiserreiches‘ entstandene demokratische Republik als histori- 1 Als Quellen für diesen Beitrag habe ich hauptsächlich die von der Liga ab 1926 herausgegebene Zeitschrift Freie Wohlfahrtspflege und die von ihrer Nachfolgeorganisation ab Januar 1949 genutzten Blätter der Wohlfahrtspflege herangezogen. 85 schen Fortschritt. Der Berliner Rabbiner Leo Baeck (ab 1927 Vorsitzender der ZWST) schrieb schon 1919, nicht nur eine Staatsform sei zusammengebrochen, sondern der über Jahrhunderte in Preußen dominant gewesene „Staatsbegriff“ sei durch die vorwärtstreibenden politischen Kräfte abgelöst worden. In der lutherischen Verbindung von Kirche und Staat habe das „staatliche Schwert und der geistliche Stab“ sich zur Gewalt in der Hand der Obrigkeit vereinigt (Baeck 1933: 385): Für das soziale Vorwärtsstreben fehlen hier Sinn und Teilnahme. […] Der Begriff der von Gott geheiligten über- und untergeordneten Stände ist ein echt lutherischer. Nirgends ist darum auch der Begriff des Untertans so starr und hart, so fatalistisch aufgestellt worden wie hier, […] das Staatsgefühl, das dem Volke bleibt, ist das rein passive des Unterworfenseins. (Ebd.) 1926 schrieb er: „Es ist ein geistiges und moralisches Unglück Deutschlands, dass […] man aus dem Deutschtum eine Religion gemacht hat. Anstatt an Gott zu glauben, glauben sie – lutherische Pfarrer voran – an das Deutschtum.“ (Baeck zitiert nach: Homolka 2006: 60) Die lutherische Staatsauffassung habe in Preußen zum „bevormundenden Polizeistaat“ geführt. In der „Verbindung eines starren Autoritäts- und Untertanenbegriffs mit einer christlichen Weltanschauung, die alles Ethische und Religiöse dem privaten Dasein überließ“, sah Baeck den Hauptgrund für den Untergang des wilhelminischen Staates. Ihm habe die starke religiöse Zuversicht des Judentums gefehlt, jene messianische und soziale Überzeugung, die den Drang hervorbringe, „die Welt zu gestalten und zu verbessern.“ (Baeck 1933: 386) Neben dieser religiösen Wurzel war für den liberalen Juden Baeck die „andere Kraft“ im preußischen Staatsleben, die Aufklärung von Lessing und Mendelssohn bis Kant, der es um das Mündig-Werden des Menschen ging, bedeutend: „Aus dem Geiste der Aufklärung ist auch die Emanzipation der Juden, die äußere wie die innere, hervorgegangen“ (Baeck 1933: 389) Baeck sah in dem Ende des preußisch-deutschen Staates von 1918/19 die Bedingung für den Anfang einer sich an den Idealen der Aufklärung orientierenden Gesellschaft, „in der weithin auch Ideen, die aus dem jüdischen Geiste geboren sind, sich durchsetzen wollen“ (Baeck 1933: 399). „Die Welt will anders werden“, schrieb er und bezeichnete es als eine „Schicksalsfrage“ für die deutschen Juden, sich aktiv mitgestaltend in diesen Prozess der Veränderung einzubringen. Diese Haltung findet sich in den vielen Schriften wieder, in denen Baeck sich explizit zur Sozialen Arbeit äußerte. 1926, im Jahr der Anerkennung der ZWST als ‚Spitzenverband der freien Wohlfahrtspflege‘ durch den Staat, schreibt er in der Manfred Kappeler 86 von der ZWST mitherausgegebenen Zeitschrift Freie Wohlfahrtspflege,2 dass „Armut und Not, Elend und Gebrechen, Enge und Finsternis auf Erden“ kein Fatum seien. Vielmehr gehe von ihnen für den „Geist des Wohltuns“ ein „mahnendes, forderndes, drängendes und treibendes Gebot aus“, die Ursachen dieser Zustände zu bekämpfen; das „Bestehende“ dürfe nicht verteidigt werden. (Baeck 1933: 105) Mit diesem Geist des Widerspruchs müsse sich die Wohlfahrtspflege dem Staat gegenüber positionieren. Diese „hohe Aufgabe“ müsse angenommen werden, um die Gefahr zu verhüten, welche jeder Wohlfahrtspflege naht, dass sie sich nämlich mit dem Wohltun begnüge. Gewiß, das Wohltun ist ein Großes; […] wie es der besondere Stolz des Judentums stets gewesen ist. […] Allein im Wohltun wohnt eine Gefahr. Man könnte sie nennen die Gefahr der Beschwichtigung der Gerechtigkeit durch das Wohltun. […] Alles Wohltun erhält seinen Sinn und seine Würde erst durch dieses geistige Anerkennen, durch diese Gerechtigkeit. (Baeck 1933: 110) In diesem Geist müsse die freie Wohlfahrtspflege handeln: Für den Menschen des Geistes ist Zukunft die Zukunft der Menschheit. […] Jetzt wird die Zukunft dem Kämpfenden zum Sinne seiner Gegenwart. […] Oder um es mit anderen Worten zu sagen: die Zukunft fordert eine Gegenwart, eine Gegenwart der Gerechtigkeit, damit die Gegenwart zur Verkündigung der Zukunft werden kann. (Baeck 1933: 111–113) Aus dem „Gebot der Gerechtigkeit“, heißt es im letzten Satz dieses Textes, müsse die „Wohlfahrtspflege ihre Kraft und ihre Gewißheit“ schöpfen. In all seinen Texten zur geistigen und politischen Orientierung der Wohlfahrtspflege betont Baeck, dass seine Auffassungen religiös begründet sind, dass sie ihre Wurzeln in seinem Verständnis vom Judentum haben. 2 ´Diesen Text veröffentlichte Baeck 1933 in seinem Sammelband Wege im Judentum (Berlin: Schocken-Verlag) unter dem Titel „Das Geistige im Wohltun“ noch einmal. Ich zitiere nach dieser Quelle. In diesem Band, der kurz nach dem Machtantritt der Nazis veröffentlicht wurde, fasste Baeck seine in den 1920er/1930er Jahren entstandenen Arbeiten zur Wohlfahrtspflege, zum Staat, zu Macht, Gewalt und Rassismus zusammen. In der Zeitschrift Freie Wohlfahrtspflege findet sich der Beitrag in Jg. 1, Heft 5, August 1926, S. 193–198. Vorauseilender Gehorsam 87 Auffassungen von Repräsentanten der kirchlichen Verbände zur Wohlfahrtspflege im Allgemeinen und zur Sozialen Arbeit der Juden im Besonderen Auch die Wohlfahrtspflege der kirchlichen Verbände wurde von diesen, in Abgrenzung von der staatlichen, sozialistischen und atheistisch-humanistischen Wohlfahrtspflege, immer betont religiös begründet. Es hätte also nahegelegen, die jüdische Wohlfahrtspflege als eine geistig verwandte zu verstehen und wertzuschätzen. Stattdessen hatten IM und DCV die Gemeinsamkeit in der religiösen Orientierung nicht nur geleugnet, sondern die jüdische Soziale Arbeit in einem Atemzug mit der „gottlosen“ des angeblich laizistischen Staates und der „sozialistischen“ oder gar „kommunistischen“ der „Arbeiterwohlfahrt“ (AWO) und anderer politisch links stehender Organisationen abgelehnt und zwischen 1919 und 1933 mehr oder weniger offen bekämpft. Das hatte zwei Gründe: Erstens war für sie die religiös begründete Soziale Arbeit immer ausschließlich „christliche Liebestätigkeit“ und zweitens führte der in ihnen tief verwurzelte Antisemitismus dazu, dass sie die vom demokratischen Staat als gleichberechtigt anerkannte ZWST zwar notgedrungen neben sich dulden mussten, aber nie wirklich anerkannten.3 Der Centralausschuss der Inneren Mission hatte z. B. schon 1927 „Leitsätze zur völkischen Frage“ herausgegeben, in denen es hieß: Auch an dem Kampf um die negativen Ziele (d. h. der Abwehr der Überfremdung) haben Kirchen und Innere Mission heute das stärkste Interesse insofern, als der Durchdringung unseres Volkes mit den Kräften des Evangeliums heute überall eine durch jüdischen Einfluß in 3 Der Zusammenschluss der Wohlfahrtsverbände wurde in einer Denkschrift des Arbeitsministeriums der neuen Reichsregierung zur Organisation der gesamten Wohlfahrtspflege schon 1920 gefordert, um zu erreichen, dass die untereinander konkurrierenden Verbände nicht als einzelne, sondern in einer Vereinigung der freien Wohlfahrtspflege an einem geplanten Reichsparlament der Wohlfahrtspflege teilnehmen sollten. Einem solchen staatlich geforderten Zusammenschluss standen die kirchlichen Verbände skeptisch bis ablehnend gegenüber. In einer Stellungnahme des DCV vom 20. Februar1925 heißt es beispielsweise: „Bei den schärfer gewordenen weltanschaulichen und konfessionellen Gegensätzen wird die Caritas in ihrem Zusammengehen mit der interkonfessionellen und protestantischen Wohlfahrtspflege zurückhaltend sein. Bestehende oder kommende Zweckverbände sollen nur Arbeitsgemeinschaften zur unverbindlichen Aussprache sein.“ (Caritasverband 1997: 300) Die Liga ist nicht aus inhaltlicher Überzeugung und freier Zustimmung gegründet worden, sondern aufgrund des staatlich-politischen Drucks. Das sie Ausdruck eines Willens zur „Zusammenarbeit zum Wohle des Ganzen“ gewesen sei, ist Teil der Legendenbildung. Manfred Kappeler 88 Wirtschaft, Presse, Kunst und Literatur geschaffene Gesinnung entsteht. (Zitiert nach: Gerlach 1987: 75) Der führende konservative Theologe Paul Althaus (Universitär Erlangen) sagte auf dem Evangelischen Kirchentag in Königsberg 1927, die Innere Mission habe die Christen aufgerufen, „gegen solche entsittlichenden Einflüsse bewußt zu kämpfen“. Dabei gehe es nicht um „Judenhaß“, sondern „um die Bedrohung durch eine ganz bestimmte zersetzte und zersetzende großstädtische Geistigkeit, deren Träger nun einmal in erster Linie jüdisches Volkstum ist“ (ebd.) Im Sommer 1933 übernahm die Innere Mission aus Überzeugung den von den Nazis für den öffentlichen Dienst geschaffenen „Arierparagraphen“ und der Caritasverband schwieg zu diesem ersten großen Anschlag des NS-Regimes, der tausende Juden und als „jüdischstämmig“ definierte Menschen ihrer Existenzgrundlage beraubte. Dass die maßgeblichen Repräsentant*innen der jüdischen Wohlfahrtspflege die demokratische Verfassung der Weimarer Republik begrüßten und die Soziale Arbeit insgesamt dazu aufriefen, sie gegen alle konservativen bis reaktionären Widerstände in ihrem Bereich mit Leben zu erfüllen, bestätigte die bei den kirchlichen Verbandsfunktionären ohnehin vorhandenen Ressentiments. Die Freie Wohlfahrtspflege, Heft 6 aus dem Jahre1926 druckte einen Beitrag des Theologen Professor D. Mahling über „die evangelische Auffassung von der Zielsetzung der freien Wohlfahrtspflege“. Baeck hatte aber nicht über die „jüdische Wohlfahrtspflege“ geschrieben, sondern seine Auffassungen über die notwendige ideelle und politische Orientierung der Wohlfahrtspflege insgesamt dargestellt und sie u. a. auch religiös begründet. Mahling hingegen sah den Auftrag der evangelischen Wohlfahrtspflege darin, dem einzelnen „Hilfsbedürftigen zur Seite [zu] stehen und ihm neben der wirtschaftlichen Hilfe neue seelische Kräfte für die Führung seines Lebens [zu] übermitteln.“ (Mahling 1926: 241–246; Hervorhebung im Original). Religiös begründete Wohlfahrtspflege sei „Seelenpflege“: „Die wahre Gottgebundenheit ist die Befreiung des Ich von allen häßlichen Schlacken, die ihm anhaften, und die es daran hindern, in vollem Maße ein der Menschenwürde und damit Gottes Willen entsprechendes Leben zu führen.“ (Ebd.) Es komme darauf an, den „Hilfsbedürftigen in das Gemeinschaftsleben der Kirche oder der Gemeinde“ hineinzuziehen: „Hier soll der in seiner Einsamkeit Gefährdete, der in seinem Selbstüberlassen-Sein Verwahrloste, der durch mangelnde Selbstbeherrschung Geschädigte, der in seiner Hilflosigkeit bitter Gewordene wieder aufatmen und aufleben lernen.“ (Ebd.) Durch den „Herrn Jesus Christus“, der die individuellen „Sünden“ Vorauseilender Gehorsam 89 vergebe und die „Schuld“ austilge, könne der Hilfsbedürftige zur „Führung eines neuen Lebens“ gelangen. Auf diese Weise gelinge es, ihn auf die Stufe höchster Menschenwürde hinaufzuführen, auf der der Geist sich betätigen könne und das natürliche Triebleben von seiner Herrschaft bestimmt werde. […] Ich möchte es so ausdrücken: die leibliche Fürsorge ist der Vorhof, die seelische Fürsorge das Heiligtum, die religiöse Seelsorge das Allerheiligste der Wohlfahrtspflege. (Ebd.) Der Begründer der Inneren Mission, Wichern, habe „alle einzelnen Notzustände, wie Armut, Verwahrlosung, Kinderelend usw. […] als Zeichen für einen mangelhaften oder fehlerhaften Blutumlauf im ganzen Volkskörper“ gesehen. (Ebd.) Abgesehen davon, dass die Darstellung der evangelischen Wohlfahrtspflege mit der tatsächlichen Praxis in den Anstalten und Einrichtungen der IM kaum etwas zu tun hatte, vertrat der Protestant Mahling im Gegensatz zu dem Juden Baeck statt eines weltoffenen, die staatlichen und ethnischen Grenzen transzendierenden Begriffs von Gesellschaft und Staatsform und einer diesem Verständnis verpflichteten Wohlfahrtspflege die Reduzierung auf die verengende und ausgrenzende Begrifflichkeit von Volk, Volkskörper, Volksgemeinschaft und die Einbindung des Religiösen in diesen Kontext; statt eines politischen, die bestehenden Machtstrukturen kritisierenden Begriffs von Gerechtigkeit die Schuld des vereinzelten „Hilfsbedürftigen“ an seiner Not; statt eines Menschenbildes vom auf solidarische Unterstützung angewiesenen Mitmenschen das konservativ-christliche Bild vom „armen Sünder“, der durch die „christliche Liebestätigkeit“ aus allem individuellen Elend durch den Glauben an Jesus Christus geführt werden muss; statt Hoffnung auf die Entwicklung einer liberaleren, die Freiheit des Individuums achtenden Kultur Angst vor dem „sittlichen Verfall“ der Gesellschaft und Verunglimpfung einer demokratischen Öffentlichkeit. Der Autor für die Darstellung des „katholischen Standpunktes“ in der Liga-Zeitschrift war bei einem Unfall ums Leben gekommen. In einer Anmerkung zum Beitrag von Mahling heißt es: „So sind die hohen Erwartungen, die die deutsche Wohlfahrtspflege für ihre gedankliche Klärung auf Dr. Neundörfer setzen durfte, plötzlich zunichte geworden.“ Wichtige Publikationen des DCV und Dokumente aus seinem Archiv belegen aber, dass die religiösen und politischen Begründungen der katholischen Wohlfahrtspflege vom Beginn des Jahrhunderts bis zum Ende der Weimarer Republik im Kern beibehalten wurden. 1904 schrieb der Theologie-Professor Franz Schaub: Manfred Kappeler 90 Die katholischen Caritasprinzipien ruhen nicht auf der Oberfläche, sie sind nicht eine zufällige eklektische opportunistische Sammlung, keine starre, tote Schablone; sie wachsen vielmehr ursprünglich, einheitlich, kraft- und lebensvoll […] aus den Tiefen der christlichen Religion heraus. […] Die Gottes- und Nächstenliebe gibt ihnen seelenergreifende Grundgewalt, während ihre realistische Bezugsetzung […] zu dem von Natur aus schwachen Willen des Menschen sie davor bewahrt, nur in der Verstandesregion ein bequemes, an Selbsttäuschungen reiches Dasein zu führen. (Schaub 1904: 229) Alle ihre Gegner, zu denen er ausdrücklich den „demokratischen Sozialismus“ zählte, befänden sich „irgendwie auf dem abschüssigen Weg der Verneinung“ (ebd.). 1914 heißt es in der ersten Gesamtdarstellung des DCV: Je nach dem Motiv, aus dem Wohlfahrtspflege und Wohltätigkeit ge- übt werden, bezeichnet man sie als Humanität oder als Caritas […]. Humanität kann auch der Heide üben, Caritas kennt nur das Christentum. […] Wahrhaft große, opferwillige Kraft kann nur die Caritas geben. […] Die Humanität wird im Notfall den Menschen immer nur an sich selbst denken lassen; denn von ihrem Standpunkt aus ist sich jeder selbst der Nächste. (Liese 1914: 2 f.; Hervorhebung im Original) Und weiter: Die ganze Geschichte des Armenwesens und der Wohlfahrtspflege zeigt uns, daß sie vom Christentum stets die größten Impulse empfangen hat. Nur im Anschluß an das Christentum wird sie auch künftig Dauerndes leisten können. […] Nur wer die unsterbliche, von Christus erlöste Seele vor Augen hat, wird vollkommene Wohlfahrts- und Armenpflege leisten können. (Liese 1914: 22; Hervorhebung im Original) Die Verantwortlichen des DCV glaubten im November 1918, dass sie fortan den Raum für ihre christ-katholische Wohlfahrtspflege nicht mehr haben würden. Die demokratische Staatsform der Weimarer Republik wurde von Anfang an von den Spitzenfunktionären des Verbandes als „gottlos“ abgelehnt. Prälat Lorenz Werthmann, der erste Präsident des DCV, schrieb nach dem 9. November 1918 in der Verbandszeitschrift Caritas, die „freie konfessionelle Menschenliebe“ sei durch die „neue Ordnung bedroht“. Er warnte vor der „Gewaltherrschaft eines sozialistischen Volksstaates“: „Der gewaltsame Umsturz der Staats- und militärischen Ordnung hat die militärische Zucht erschüttert [und] übt zerstörenden Einfluß auf das Autoritätsgefühl in Gemeinde, Familie, Kirche aus. Das hat verheerende Folgen für die Sittlichkeit.“ (Deutscher Caritasverband 1997: 167–173) Werthmann Vorauseilender Gehorsam 91 befürchtete als Folge der Trennung von Kirche und Staat eine „Verweltlichung“ des privaten und öffentlichen Lebens, die zum religiösen und sittlichen „Bankrott“ führen und der katholischen Wohlfahrtspflege den Boden entziehen werde: „Bei der radikalen Richtung unserer gegenwärtigen Machthaber muß leider befürchtet werden, daß die Angriffe auf die freie Betätigung der Caritas nicht aufhören werden. Ja, daß aus den sozialistischen Grundsätzen heraus, ihr jede Daseinsberechtigung abgesprochen wird.“ (Ebd.)4 Dass der Caritaspräsident 1918/19 solche Befürchtungen hatte, kann man nachvollziehen. Dass er aber angesichts der Tatsache, dass alle von ihm befürchteten Bedrohungen in der Weimarer Republik nicht eintraten, seine Sichtweisen während der 13 Jahre der Republik nicht nur beibehalten hat, sondern sie immer weiter dramatisierte, zeigt, wie tief das Ressentiment der Leitung des DCV gegen die republikanische Verfassung dieses Staates saß. 1920 „berichtete“ Werthmann dem deutschen Episkopat, dass man in der „neugegründeten sozialdemokratischen Wohlfahrtspflege“ einen „nicht zu unterschätzenden Gegner der christlichen Liebestätigkeit“ sehen müsse, gegen den, wie gegen die ganze die Caritas bedrohende „interkonfessionelle“ Wohlfahrtspflege, rechtzeitig Gegenmaßnahmen ergriffen werden müssten. Es drohe der Caritas der Verlust ihrer Vorrangstellung in der Wohlfahrtspflege, weil sie die Vertretung der religiösen Vereine mit Protestanten und Juden teilen müsse (Deutscher Caritasverband 1997: 244). Auch Prälat Benedict Kreutz, Werthmanns Nachfolger im Amt des Caritas-Präsidenten, klagte 1920, der Staat raube der Kirche mit der Einführung der Zivilehe die Familie, und bestand auf der prinzipiellen Höherwertigkeit der christlichen gegenüber der „humanistischen“ Wohlfahrtspflege. Die „geistig-sittliche“ Not der Deutschen nach dem Krieg könne nur durch eine „religiös-sittliche Volksgemeinschaft“ behoben werden. (Deutscher Caritasverband 1997: 235–239). Immer mit der gleichen Rhetorik vorgetragen, setzen sich diese Äußerungen über die Jahre fort. 1927 wird geklagt, dass die Wohlfahrtspflege „unter dem Deckmantel des ‚kulturellen Aufstiegs‘ säkularisiert“ werden solle. In einem „stillen[,] aber zielstrebigen Kulturkampf“ werde die christliche Liebestätigkeit aus ihrer „gottgewollten Führerstellung herausgedrängt [und] heruntergewürdigt zu einer Magd des Staates und des sozialistischen Massenwillens“ (Caritasverband 1997, Bd. 1: 498). Weiter heißt es, der Sozialismus versuche, mittels der Wohlfahrtspflege „bis ins Herz unserer Gesellschaft einzu- 4 Der DCV gab 1997 in zwei Bänden ohne Kommentierung Denkschriften und Standpunkte der Caritas in Deutschland heraus (Freiburg i. Br.: Lambertus). Die Zitate von Werthmann und Kreutz sind dem Band 1 entnommen. Manfred Kappeler 92 dringen“, und die Arbeiterwohlfahrt habe eine „bis ins einzelne planmäßig durchgeführte, auf das ganze Reich verteilte straffe Zentralorganisation“ geschaffen, mit dem Ziel, „die freie Liebestätigkeit durch die staatliche Fürsorge zu ersetzen“ (Ebd.). Bei all ihrer Konkurrenz untereinander um Einflusssphären, um staatliche Subventionen und private Zuwendungen unterschieden sich IM und DCV in der christlichen Begründung ihrer Sozialen Arbeit und in der Diskriminierung aller anderen Auffassungen nur unwesentlich voneinander. Beide konnten sich unter ‚Religion‘ nur das Christentum vorstellen. Ein positiver Bezug auf das Judentum fehlte völlig, es wurde sogar implizit den gottlosen „Heiden“, „Humanisten“ und „Sozialisten“ zugerechnet, die angeblich die moralisch-sittlichen Grundlagen der Gesellschaft zerstören wollten. In Übereinstimmung mit den dominanten Orientierungen in ihren „Mutterkirchen“ träumten die kirchlichen Wohlfahrtsverbände dagegen von einem „christlichen Ständestaat“ mit einem kirchlich-religiös-nationalem Ordnungsgefüge, den sie sich schließlich gegen Ende der 1920er Jahre von den inzwischen politisch stark gewordenen Nationalsozialisten erhofften. Leo Baeck hatte schon 1906 das Judentum einen „Sauerteig in der Geschichte“ und ein „Ferment der Dekompensation“ der „Kulturzufriedenheit“ der dominanten konservativen Kräfte genannt. Nach Georg L. Mosse ließ sich „zwischen einer derart dynamischen Auffassung des Judentums und der erstarkenden politischen Rechten in Deutschland keine Brücke schlagen. Unterstützung der Avantgarde, kultureller Neuerungen – kurz gesagt, der sogenannten Weimarer Kultur – war Bestandteil der deutsch-jüdischen Bildungs- und Aufklärungstradition.“ (Mosse 1999: 48) Stellungnahmen von Spitzenfunktionären der kirchlichen Wohlfahrtsverbände unmittelbar vor der Machtergreifung der Nationalsozialisten (1932/33) In Beiträgen des 7. Jahrgangs (1932/33) der Liga-Zeitschrift wird die Hoffnung auf den „neuen Staat“, der das „Wohlfahrtselend“ der Weimarer Republik beenden würde, deutlich formuliert. Otto Schirmel schrieb unter dem Titel „Wandlung der Fürsorge?“ den Leitartikel , in dem es einleitend heißt: „Die Fragen Staat und Fürsorge, öffentliche und freie Wohlfahrtspflege, Formen und Grenzen der Fürsorge, um nur einige herauszugreifen, werden eindringlicher denn je besprochen und finden zum Teil Beantwortungen, die man noch vor verhältnismäßig kurzer Zeit nicht auszusprechen gewagt hat.“ (Schirmel 1932: 177) Er wagte es, ermutigt durch die politischen Erfolge der NSDAP, seine Antworten auf den von ihm behaupte- Vorauseilender Gehorsam 93 ten Niedergang der Wohlfahrtspflege im demokratischen Staat zu veröffentlichen: Eine Auseinandersetzung mit den geistigen Grundlagen moderner Fürsorge darf nicht vorübergehen an den Einrichtungen, die sie geschaffen hat […]. ‚Wir haben Idiotenanstalten mit den modernsten hygienischen Ausstattungen, die mit einer Fülle des bestvorgebildeten Personals an der Erziehung von nicht mehr hilfsschulfähigen Kindern arbeiten, die Lehrwerkstätten der allerbesten Ausrüstung enthalten; wir wenden schon in der normalen Fürsorgeerziehung für den einzelnen Jugendlichen mehr auf als ein Familienvater im Erzgebirge verdient […]. Wir verwahren Epileptiker, Geisteskranke, Trinker, Asoziale aller Art in großen und teuren Anstalten‘,5 ohne für oder wider Stellung zu nehmen. Erwähnt seien auch die Maßnahmen der Strafrechtspflege, die ihre Zöglinge zum Teil in ‚Sanatorien‘, wie die modernen Gefängnisse vom Volksmund genannt werden, unterbringt. (Ebd.) Es müsse „mit vollem Ernst die Frage gestellt werden“, wie weit die Hilfe der Gemeinschaft gehen dürfe, „ohne die eindringlichste Aufgabe, Erhaltung des Volkes durch Kräftigung seiner erbgesunden Glieder in einer Zeit höchster biologischer Selbstgefährdung hintanzustellen“ (ebd.). Die „liberale Menschenauffassung“ habe sich „nicht gemeinschaftsfördernd, sondern gemeinschaftszerstörend“ ausgewirkt: „Es wird auch hier einem Durchbruch organischer Menschenauffassung obliegen, die Grenzen der Fürsorge klar herauszustellen.“ (Ebd.) Im Oktober-Heft 1932 veröffentlichte der zur IM gehörende Theologe Johannes Steinweg den Leitartikel „Zeitenwende?“. Nach einem Überblick über die historische Entwicklung wohlfahrtspflegerischen Denkens schreibt er: Produkt und Exponenten jener geschilderten Kulturepochen, die wir die neue Zeit nennen, sind einerseits der bürgerliche Liberalismus […] [,] andererseits der Marxismus. Beide wollen das Leben rational nach wissenschaftlichen Erkenntnissen konstruieren[,] und zwar beide international, der Liberalismus kapitalistisch, der Marxismus sozialistisch, und beide haben ihr Möglichstes dazu getan, um die Zäune zwischen den Nationen niederzureißen und die volkhaften Scheidungen zu überwinden. Aber nun meldet sich immer stärker mit aller Wucht 5 Schirmel zitiert hier den Fürsorgetheoretiker Hans Achinger, dessen Schriften während meiner Sozialarbeiterausbildung 1959–1963 unkommentiert zur Pflichtlektüre gehörten. Manfred Kappeler 94 und Leidenschaft in allen Nationen das Volkstum, das nicht konstruiert, sondern durch Natur und Schicksal gewachsen und organisch geworden ist, und beansprucht sein Recht gegenüber den internationalen Konstruktionen. Beide, Liberalismus und Sozialismus, haben weithin, teils unbewußt, die Familie zersetzt und das Zusammenleben der Geschlechter in stärkstem Maße individualistischer Willkür preisgegeben […]. Denn man empfindet, daß man diese naturhaft gegebene Zelle des Volkslebens nicht preisgeben darf, wenn man nicht den Volksorganismus den allerschwersten Erschütterungen, ja dem Untergang aussetzen will. Die parlamentarische Demokratie erschien als das Ideal rationaler Staatsgestaltung, und nun erleben wir weithin eine Abwendung vom Parlamentarismus und von der Demokratie, weil beide, und wiederum vielfach instinktiv, als Konstruktionen empfunden werden, die dem organischen Volksleben und seinen Notwendigkeiten nicht gerecht werden. (Steinweg 1932: 289) Das Resümee seiner Analyse lautet: „Ich verstehe diese Zeitenwende nach den bisherigen Ausführungen so, daß die Zeit des individualistischen Liberalismus sich ihrem Ende zuneigt und eine neue Epoche heraufzieht.“ (Ebd.)6 In der Freien Wohlfahrtspflege wurde eine in der Arbeiterwohlfahrt (Jg. 8, 1933: 28 f.) veröffentlichte kritisch-polemische Replik auf diesen Beitrag nachgedruckt, in dem es zuletzt heißt: „Immerhin können wir der Liga bestätigen, daß sie bei diesem Referat und seinem Abdruck sich dem Irrationalen, das heißt dem Vernunftwidrigen, weitgehend ergeben hat.“ (Freie Wohlfahrtspflege, Jg. 8, 1933: 465 f.) Man kann davon ausgehen, dass den Verantwortlichen für die Liga-Zeitschrift diese Kritik von ‚links‘ sehr gelegen kam. Im Februar-Heft 1933, das inhaltlich vor der Ernennung Hitlers zum Reichskanzler (30. Januar 1933) fertiggestellt gewesen sein muss, veröffentlichte der Landgerichtsdirektor Wilhelm Schmitz den Beitrag „Sterilisation und fürsorgerischer Gedanke“. Er zitiert aus der Zeitschrift Christliche Volkswacht (Heft 1/2, 1932) einen Prof. Strathmann mit der Auffassung, dass „die ungeheuren Aufwendungen der heutigen Kulturmenschheit“ für die Unterbringung, Erhaltung und Pflege der Kranken und Schwachen, 6 Zum Text Steinwegs gibt es folgende Anmerkung: „Dieser Aufsatz ist als Referat in einer Sitzung des Präsidiums der Deutschen Liga der freien Wohlfahrtspflege gehalten und auf Grund der Aussprache an einzelnen Punkten ergänzt worden.“ Zum Präsidium gehörte zu diesem Zeitpunkt auch Leo Baeck für die ZWST. Ob er an der Sitzung teilgenommen hat und sich zu den Ansichten Steinwegs geäußert hat, ist mit nicht bekannt. Vorauseilender Gehorsam 95 „auch für das Unheilbar-Kranke; auch für das Verhängnisvoll-Kranke; auch für das, was infolge völliger Verblödung anscheinend für die menschliche Gemeinschaft überhaupt keinen positiven Wert hat“, nicht zu rechtfertigen seien: Nur ein verhältnismäßig kleiner Teil vermag sich, soweit wir die Dinge rein wirtschaftlich ansehen, als nützliches, dienendes Glied der Gemeinschaft zu betätigen. Der größere Teil ist völlig unproduktiv und bindet nur andere sonst für die Schaffung ‚neuer Werte‘ freie Kräfte. Dieser Sachverhalt bedeutet aber nicht nur eine Belastung für die jeweilige Gegenwart, sondern in hohem Maße auch für eine lange Zukunft. […] Ein sehr erheblicher Teil dieser Mängel ist vererbt und vererblich oder wirkt noch höchst nachteilig auf die Nachkommenschaft ein. Indem die menschliche Pflege das Kranke, Schwache und Minderwertige, ja Schädliche erhält, ermöglicht sie vielem davon auch die Fortpflanzung und damit die Erhaltung und selbst Ausbreitung minderwertiger, ja schädlicher Erbstämme. […] Wir haben die Tatsache festzustellen, daß unser Volk, abgesehen von der akuten Gefahr seiner zahlenmäßigen Schrumpfung, […] von der zweiten ebenfalls akuten Gefahr, der biologischen Verwahrlosung, bedroht wird. (Schmitz 1932/33: 506 f.) Ebenfalls aus der Christlichen Volkswacht zitiert Schmitz den katholischen Moraltheologen und vormaligen ‚Schriftleiter‘ der Caritas (Zeitschrift des DCV) Prof. Josef Mayer, der die Zwangssterilisation zwar ablehnte, den Staat aber aufforderte, „einwandfreiere und wirksamere Mittel gegen die Völkerentartung“ zu ergreifen und mit „ernster Energie […] gegenüber der Entartung des Volkes“ vorzugehen. Meyer empfahl schon einige Jahre zuvor, wie der katholische Eugeniker und Caritasberater, der Jesuitenpater Hermann Muckermann, die marginalisierende Internierung der „Erbkranken“, um sie so an der „Fortpflanzung“ zu hindern und ihre Lebensdauer „auf natürlichem Wege“ zu verkürzen. Schmitz zitiert sodann aus der unter Mitwirkung des protestantischen Eugenikers Dr. Hans Harmsen formulierten Treysaer-Erklärung des Centralausschusses der IM zur „eugenetischen Neuorientierung der Wohlfahrtspflege“. In dieser wird die Zwangssterilisierung zwar ebenso abgelehnt, aber auch gesagt, dass das „Evangelium nicht die unbedingte Unversehrtheit des Leibes“ fordere: Führen seine von Gott gegebenen Funktionen zum Bösen oder zur Zerstörung seines Reiches in diesem oder jenem Gliede der Gemeinschaft, so besteht nicht nur ein Recht, sondern eine sittliche Pflicht zur Sterilisierung aus Nächstenliebe und der Verantwortung, die uns nicht nur Manfred Kappeler 96 für die gewordene, sondern auch die kommende Generation auferlegt ist. Die Konferenz ist deshalb der Meinung, daß in gewissen Fällen die Forderung zur künstlichen Unfruchtbarmachung religiös-sittlich als gerechtfertigt anzusehen ist. […] Die Notwendigkeit zur Vornahme sterilisierender Operationen ist in unserer Fürsorgearbeit wiederholt erwiesen. (Ebd.; Hervorhebung im Text, M. K.) Schmitz selbst empfiehlt die zwangsweise und dauerhafte Unterbringung „dieser Leute, die meist schon die Befähigung oder doch Gewöhnung zum selbständigen Arbeiten verloren haben“, in Anstalten (ebd.). Allerdings, so Schmitz, müssten die Unterbringungs- bzw. Pflegekosten für die ca. eine halbe Million dafür in Frage kommenden Menschen ganz erheblich gesenkt werden.7 Bekenntnisse zum NS-Staat in der Liga-Zeitschrift Freie Wohlfahrtspflege unmittelbar nach Hitlers Machtantritt Im Frühjahr 1933 wurden in den Leitartikeln Bekenntnisse von Repräsentanten der IM und des DCV zum NS-Staat und zum „Volkskanzler“ Hitler veröffentlicht. Der evangelische Theologe Adolf Stahr distanzierte sich im April-Heft von der „individualistischen und neutralen, von Volkstum und Weltanschauung entleerten Staatsidee“ in der Jugendwohlfahrtspflege der Weimarer Republik. Er schrieb: „Blut und Rasse bilden den geheimnisvollen naturhaften Untergrund der Volkheit.“ Die jüdische Wohlfahrtspflege diente ihm als Beispiel für eine zersetzende Wohlfahrtspflege, der es um den „Schutz der Schwachen gegen die Starken“ gegangen sei. Im selben Heft schrieb der in Bethel arbeitende evangelische Theologe W. Brandt zu dem „neuen Ergänzungsverhältnis“ zwischen Staat und kirchlicher Wohlfahrtspflege: Der Staat wirkt durch seine Gesetze von außen, die Innere Mission schafft durch Verkündigung des Evangeliums die innere Wiedergeburt, beide aber sind aufs engste verbunden, vom gleichen Motiv getrieben, vom gleichen Ziel beherrscht: Regeneration aller unserer Zustände in Staat und Kirche. ‚Die Verbindung von Innerer Mission und Staat – ‚die glücklichste Verbindung des Jahrhunderts!‘ (Ein Wichern- Zitat; M. K.) 7 Zur eugenisch-erbbiologischen Orientierung und den hier genannten Personen vgl. ausführlich Kappeler 2000. Vorauseilender Gehorsam 97 Der Caritasdirektor Wilhelm Wagner schrieb: „Die freie Wohlfahrtspflege ist sich der Größe der Aufgabe, die sich Kanzler und Regierung, Volk und Staat, gesetzt haben, voll bewusst. Sie weiß um ihre eigene große Verantwortung, die ihr innerste Verpflichtung und Ruf des Vaterlandes auferlegen.“ Der Nationalsozialismus zeige „eine natürliche innere Hilfsverpflichtung zur Wohlfahrtspflege“. Wagner begrüßte die „Maßnahmen“ der NS- Regierung „im Kampf gegen die öffentliche Unsittlichkeit, gegen Schmutz und Schund, die Bemühungen um den Aufbau der gesunden deutschen Familie, die Forderung verstärkter Selbstverantwortung und Selbsthilfe, von Zucht, Ordnung und Dienstverpflichtung dem Volksganzen gegen- über“ und versprach die „tatkräftige Mitarbeit“ des DCV bei der Verwirklichung dieses Programms.8 Die Mitgliedschaft der ZWST in der Liga wurde systematisch verschwiegen In keiner Ausgabe der Freien Wohlfahrtspflege des 8. Jahrgangs aus den Jahren 1933/34 findet sich ein Hinweis auf die ZWST, obwohl sie als Mitglied in der Liga diese Verbandszeitschrift von Anfang an mit herausgegeben hatte. Der vorletzte Hinweis ist die Unterschrift der ZWST unter den „Aufruf zur neuen Winterhilfe 1932/33“ im September-Heft 1932. An der Winterhilfe der freien Wohlfahrtspflege, ab Oktober 1932, beteiligten sich, wie schon im Vorjahr, die in der ZWST zusammengeschlossenen Organisationen der Soziale Arbeit der deutschen Juden. Leo Baeck, Vorsitzender der ZWST und Vorstandsmitglied in der Liga, schrieb ein unterstützendes „Wort zur Winterhilfe“, in dem er seine Auffassungen zum Verhältnis von Staat, Gesellschaft und Sozialer Arbeit zusammenfasste, die im deutlichen Gegensatz zu den konservativen bis völkischen Auffassungen der Repräsentanten der kirchlichen Verbände standen. Dieses „Wort“ wurde nicht in der Freien Wohlfahrtspflege, sondern in der Zeitschrift der ZWST abgedruckt (Baeck in: Jüdische Wohlfahrtspflege und Sozialpolitik, Jg. 3, 1932, Neue Folge: 459). Im Juni-/Juli-Heft des Jahres 1933 wurde in der Freien 8 In meinen Beiträgen „Die verweigerte Solidarität der kirchlichen Wohlfahrtsverbände gegenüber der Zentralwohlfahrtsstelle der deutschen Juden 1933“. In: Arbeitskreis Jüdische Wohlfahrtspflege/Steinheim-Institut/ZWST (Hg.): 100 Jahre Zentralwohlfahrtsstelle der Juden in Deutschland, Frankfurt a. M. von 2017 und „Frühjahr 1933: Der Ausschluss der Zentralwohlfahrtsstelle der deutschen Juden aus der Liga der Spitzenverbände der freien Wohlfahrtspflege“. In: neue praxis, Heft 1, 2018, S. 58–70 habe ich die Beiträge der hier genannten Autoren ausführlich zitiert und interpretiert. Manfred Kappeler 98 Wohlfahrtspflege vom Generalsekretär der Liga, Gotthilf Vöhringer, der Beitrag der einzelnen Verbände am Ertrag der ‚Winterhilfe‘ minutiös dokumentiert. Der Beitrag der ZWST, der im Vergleich mit den großen kirchlichen Verbänden immer über deren Ertrag lag und im Vorjahr noch dokumentiert war, wurde jetzt unterschlagen. Die ZWST war aber während der ganzen Winterhilfe-Aktion 1932/33 Mitglied der Liga und Mitherausgeberin der Freien Wohlfahrtspflege. Wie schnell und umfassend die in der im Juli 1933 zur ‚Reichsgemeinschaft‘ umgewandelten Liga zusammengeschlossenen Wohlfahrtsverbände zur Zusammenarbeit mit dem NS-Staat bereit waren, wird nirgends deutlicher als im September-Heft des Jahres 1933. Unter dem Titel „Geist und Aufbau des Winterhilfswerks 1933/34“ erläuterte der „Reichsminister für Volksaufklärung und Propaganda Dr. Goebbels“ auf sieben Seiten die nationalsozialistischen Ziele dieser ideologisch wirksamsten Propagandamaschine des Regimes. Der Wortlaut der Rede Hitlers zur „Einleitung des diesjährigen Winterhilfswerks“ am 13. September 1933 wurde komplett dokumentiert. Der Schlusssatz lautete: „Diese große Aktion gegen Hunger und Kälte muß unter dem Motto stehen: Die internationale Solidarität des Proletariats haben wir zerbrochen, dafür wollen wir aufbauen die lebendige nationale Solidarität des Deutschen Volkes!“ (Hervorhebung im Text, M. K.): Zuerst das Verschweigen des Beitrags der ZWST zur ‚Winterhilfe‘ 1932/33 durch die Liga-Verbände und dann deren begeisterte Zustimmung zur Proklamation des ‚Winterhilfswerkes‘ 1933/34 durch Hitler und Goebbels. Der letzte Hinweis auf die Soziale Arbeit der deutschen Juden in der Freien Wohlfahrtspflege findet sich im November-Heft 1932 in dem Prof. Heinrich Weber über die „Haltung der freien Wohlfahrtspflege zur Arbeitslosenhilfe“ schrieb. Im März 1934 wurde mit dem 12. Heft des 8. Jahrgangs die Freie Wohlfahrtspflege eingestellt. Auf Seite 1 heißt es: Die Zeitschrift wurde 1926 gegründet, um das Lebensrecht der freien Liebestätigkeit geistig zu unterbauen, es im Bewußtsein der Oeffentlichkeit zu verankern und die Leistungen und Erfolge der caritativen Arbeit zu steigern. Wir haben uns bemüht, dieser Aufgabe stets mit Ernst und Sachlichkeit zu dienen. Heute sind die Kräfte und Strömungen, gegen die unsere Zeitschrift Abwehr und Angriff richten mußte, überwunden. Die freie Wohlfahrtspflege steht anerkannt und gewürdigt da. So gibt die Zeitschrift das Mandat, das ihr unter anderen Verhältnissen übertragen wurde, zurück. Einer der beiden diese „Mitteilung“ unterzeichnenden Schriftleiter, Dr. Gotthilf Vöhringer, war zunächst einer der führenden Männer der IM in Süddeutschland, wurde dann Mitbegründer der Liga und ihr Generalse- Vorauseilender Gehorsam 99 kretär. Alle Berichte über die ‚Winterhilfe‘ in der Freien Wohlfahrtspflege wurden von ihm geschrieben. Für die Unterschlagung des ZWST-Beitrags zur ‚Winterhilfe 1932/33‘ und für deren faktischen Ausschluss aus der Liga, der nie offiziell ausgesprochen wurde, war er direkt mitverantwortlich. Im August 1933 wurde in der Freien Wohlfahrtspflege in besonderer graphischer Aufmachung die Umwandlung der Liga in die Reichsgemeinschaft der freien Wohlfahrtspflege Deutschlands bekanntgegeben, der nun neben der im Mai von Hitler anerkannten Nationalsozialistischen Volkswohlfahrt (NSV) der DCV, die IM und das Deutsche Rote Kreuz angehörten. Der Wohlfahrtsverband der deutschen Juden, die ZWST, wurde einfach nicht mehr genannt. Sein von den kirchlichen Verbänden sofort nach Hitlers Machtantritt vorgenommener stillschweigender Ausschluss wurde damit offiziell bestätigt, ohne ihn beim Namen zu nennen.9 Für die ZWST bedeutete der Ausschluss von der ‚Reichsgemeinschaft‘ die Aberkennung des von der Regierung der Weimarer Republik verliehenen Status als Spitzenverband der freien Wohlfahrtspflege und damit die Streichung aller Zuwendungen aus dem Staatshaushalt. Die Ausgrenzung der jüdischen Sozialen Arbeit wurde von den Verbänden der mit dem NS-Regime konformen „deutschen“ Wohlfahrtspflege gleichzeitig in verschiedenen Bereichen und Institutionen in einer „konzertierten Aktion“ betrieben. So wurde z. B. Siddi Wronsky, verantwortliches Mitglied in der ZWST und eine der prominentesten Sozialarbeiterinnen in der Weimarer Republik, stillschweigend von der Herausgabe und der Redaktion des von ihr 1925 mitbegründeten Periodikums Deutsche Zeitschrift für Wohlfahrtspflege, von ihrer Mitgliedschaft im Vorstand des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge (DV) und von der Leitung des Archivs für Wohlfahrtspflege10 ausgeschlossen und ebenso stillschweigend alle jüdischen Mitglieder des Archivs, das für die Entwicklung von Theorie und Praxis der Sozialen Arbeit eine herausragende Bedeutung hatte.11 9 Vgl. zu diesen Vorgängen ausführlich meine in Anmerkung 5 genannten Veröffentlichungen. 10 Heute: Deutsches Zentralinstitut für Soziale Fragen in Berlin-Dahlem. 11 Vgl. dazu den Beitrag von Sabine Hering aus dem Jahr 2018 im Band 125 Jahre Deutsches Zentralinstitut für Soziale Fragen. Manfred Kappeler 100 Stellungnahmen der ZWST und anderer Organisationen des deutschen Judentums zum und Reaktionen auf den Ausschluss Die Leitung der ZWST reagierte auf die Ausgrenzung aus der Liga und auf gegen Juden gerichtete Maßnahmen in den ersten Wochen des NS-Regimes sofort mit der Gründung eines Zentralausschusses der deutschen Juden für Hilfe und Aufbau am 28. April 1933, in den die ZWST eingebracht wurde. Den Vorsitz hatte Leo Baeck. Am 17. September 1933 wurde die Reichsvertretung der deutschen Juden gegründet, in die der Zentralausschuss aufgenommen wurde. Leo Baeck wurde zum Präsidenten gewählt. Er unterschrieb den Aufruf zur ersten programmatischen Kundgebung, in dem es heißt: In Tagen, die hart und schwer sind, wie nur je Tage der jüdischen Geschichte, aber auch bedeutungsvoll wie nur wenige, ist uns durch die gemeinsame Entschließung der jüdischen Landesverbände, der großen jüdischen Organisationen und der Großgemeinden Deutschlands die Leitung und Vertretung der deutschen Juden übertragen worden. Kein Parteigedanke, kein Sonderwunsch hat darin gesprochen, sondern allein und ganz die Erkenntnis dessen, daß Leben und Zukunft der deutschen Juden heute durch ihre Einigkeit und ihren Zusammenhalt bedingt sind. Darum ist es die erste Aufgabe, diese Einheit lebendig werden zu lassen. […] Wir bauen auf den lebendigen Gemeinschaftssinn und das Verantwortungsbewußtsein der deutschen Juden wie auch auf die opferwillige Hilfe unserer Brüder überall. Wir wollen zusammenstehen und im Vertrauen auf unseren Gott für die Ehre des jüdischen Namens arbeiten. Möge aus dem Leiden dieser Tage das Wesen des deutschen Juden neu erstehen. (Jüdische Rundschau, Nr. 78 vom 29.09.1933; Hervorhebung im Original). Leo Baeck schrieb über den Zusammenhang der ZWST mit der Reichsvertretung später (1937): Der Gang der Tage hat es gefügt, daß die ‚Zentralwohlfahrtsstelle‘ die selbst hatte zusammenfassen wollen, in eine umfassende Einheit, in die ‚Reichsvertretung der Juden in Deutschland‘ eingegliedert worden ist. Aber es könnte ebenso gesagt werden, daß sie in dieser ‚Reichsvertretung‘ sich verwirklich hat. Aus dem Geiste, den sie in sich schuf, ist ganz eigentlich diese größere Gestaltung hervorgewachsen. (Baeck zitiert in: Jüdische Sozialarbeit, Jg. 2, Heft 5/6, 1937: 33). Gegen die Verletzung der „Ehre des jüdischen Namens“ durch die Nazis hatten bereits am 29. März 1933 Repräsentanten der deutschen Juden, un- Vorauseilender Gehorsam 101 ter ihnen Leo Baeck, einen scharfen Protest an den „Reichskanzler“ (Hitler) geschickt: „Der Vorwurf unser Volk geschädigt zu haben, berührt aufs tiefste unsere Ehre. Um der Wahrheit willen und um unserer Ehre willen erheben wir feierlichste Verwahrung gegen diese Anklagen.“ (Zitiert nach: Schoeps 2018: 130) Am 4. April 1933 schrieb Robert Weltsch in der Jüdischen Rundschau seinen berühmt gewordenen Aufruf „Tragt ihn mit Stolz, den gelben Fleck“ als Antwort auf den ‚Judenboykott‘ vom 1. April. Er trat dafür ein, dem zunehmenden Terror der Nazis mit Selbstbewusstsein zu begegnen. (Jüdische Rundschau, Nr. 27 vom 04.04.1933.) Mit einem Telegramm an die Leitungen der beiden christlichen Kirchen, in dem sie diese vor großem Schaden für „Gemeinsames des Glaubens“ warnten, baten Repräsentanten der jüdischen Landesverbände am 30. März 1933 um die Verurteilung des von den Nazis angekündigten Boykotts. Die ‚Oberhirten‘ der christlichen Kirchen ignorierten diese Bitte. Als Präsident der Reichsvertretung protestierte Leo Baeck in einem Telegramm an Hitler gegen die Hetze im Stürmer (Bezichtigungen des „Ritualmords“) mit den Worten: „Vor Gott und Menschen erheben wir gegen diese beispiellose Schändung unseres Glaubens in feierlicher Verwahrung unsere Stimme.“ (Zitiert nach: Homolka 2006: 52) Außer von der Ausgrenzung der ZWST war die Soziale Arbeit der deutschen Juden in den ersten Monaten des Jahres 1933 vor allem von folgenden ‚Gesetzen‘ und Aktionen der Nazis betroffen: 27. März: ‚Nichtarische‘ Ärzte an Krankenhäusern werden gekündigt; 31. März: ‚Nichtarische‘ Richter und Rechtsanwälte erhalten Hausverbot an Gerichten; 1. April: Boykott und Gewalttaten gegen ‚nichtarische‘ Geschäfte, Arztpraxen und Anwaltskanzleien, Gewalttaten gegen viele als ‚jüdisch‘ bezeichnete Menschen; 7. April: Erlass des „Gesetzes zur Wiederherstellung des Berufsbeamtentums“, Berufsverbote gegen ‚nichtarische‘ Beamte, Angestellte und Arbeiter im öffentlichen Dienst; 25. April: Als ‚jüdisch‘ definierte Schüler*innen und Student*innen werden durch das „Gesetz gegen Überfüllung deutscher Schulen und Hochschulen“ Zulassungsbeschränkungen unterworfen. Auf dem Nürnberger Parteitag der NSDAP im Herbst 1935 wurden schließlich die „Rassengesetze“ erlassen, mit denen die Nazis den Diskriminierungen und Verfolgungen gegen ‚jüdisch stämmige‘ Menschen eine ‚gesetzliche Grundlage‘ gaben. Leo Baeck schrieb zum Versöhnungstag am 6. Oktober ein Gebet, dass in den Synagogen verlesen werden sollte. Darin heißt es: Wir stehen vor unserem Gotte. Mit derselben Kraft, mit der wir unsere Sünden bekannt, die Sünden der Einzelnen und die der Gesamtheit, Manfred Kappeler 102 sprechen wir es mit dem Gefühl des Abscheus aus, dass wir die Lüge, die sich gegen uns wendet, die Verleumdung, die sich gegen unsere Religion und ihre Zeugnisse kehrt, tief unter unseren Füßen sehen. Wir bekennen uns zu unserem Glauben und zu unserer Zukunft. […] Wir stehen vor unserem Gott; auf Ihn trauen wir. In Ihm hat unsere Geschichte, hat unser Ausharren in allem Wandel, unsere Standhaftigkeit in aller Bedrängnis ihre Wahrheit und ihre Ehre. Unsere Geschichte ist eine Geschichte seelischer Größe, seelischer Würde. Sie fragen wir, wenn sich Angriff und Kränkung gegen uns kehren, wenn Not und Leid uns umdrängen. (Zitiert nach: Homolka 2006: 55 f.) Trotz des Verbotes und Drohungen des NS-Regimes verbreitete sich das Gebet. Baeck und sein Mitarbeiter Otto Hirsch wurden verhaftet, nach einigen Tagen aber wieder freigelassen. Die Bildung des Opfer-Narrativs und die Verweigerung einer selbstkritischen Auseinandersetzung der kirchlichen Wohlfahrtsverbände in der sogenannten Nachkriegszeit Nach dem Ende des NS-Regimes 1945 wurde die Mitschuld an der Ausgrenzung und schließlich der Vernichtung der Sozialen Arbeit der deutschen Juden von den kirchlichen Wohlfahrtsverbänden und auch von der in die Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtsverbände umbenannten Liga jahrzehntelang verschwiegen.12 Mit einer Spurensuche im ersten Jahrgang der ab Januar 1949 neu herausgegebenen Blätter der Wohlfahrtspflege soll diesem Schweigen und Ver-Schweigen abschließend nachgegangen werden. Im Geleitwort des ersten Heftes wird die Mitarbeit der Liga an den Blättern angekündigt. Für die Württembergische Liga schrieb der ehemalige Generalsekretär Gotthilf Vöhringer das Grußwort: Das Wegfallen einer deutschen Zentralgewalt [so bezeichnete er den NS-Staat, Anmerkung M. K.] hat auch der Zusammenarbeit der Freien Wohlfahrtspflege […] erhöhte Bedeutung gegeben. Die Fülle der Aufgaben und Probleme, die heute von der Wohlfahrtspflege zu lösen sind, ist überwältigend. Aber die fast täglich neu auftretenden Nöte 12 Die Haltung der Verbände der freien Wohlfahrtspflege zu den Anfängen jüdischer Sozialarbeit in den Besatzungszonen und zur 1951 gegründeten Zentralwohlfahrtsstelle der Juden in Deutschland habe ich in den unter Anmerkung 5 genannten Publikationen ausführlicher dargestellt. Vorauseilender Gehorsam 103 nehmen die Kraft derer, die auf diesem Gebiete arbeiten, so sehr in Anspruch, daß neben der Tagesarbeit, die unbedingt erledigt werden muß, keine Zeit bleibt, den Problemen auf den Grund zu gehen. […] In dieser Situation bedeutet das Wiedererstehen der „Blätter der Wohlfahrtspflege“ ebenso Gelegenheit wie Anlaß zu wirklicher Besinnung auf das Wesen der Dinge, an denen und für die wir arbeiten, und ebenso auch zur Selbstbesinnung und Einkehr bei sich selbst. Dazu hätte an erster Stelle die selbstkritische Auseinandersetzung mit dem eigenen Denken und Handeln im NS-Staat gehört. Diese fand in den Blättern aber nicht statt. Im Gegenteil: An den Stellen, wo die zwölf Jahre der NS‑Herrschaft in Deutschland erwähnt werden mussten, wurde mit einer formalisierten Sprache vermieden, inhaltlich und konkret darauf einzugehen. Diese ‚Sprachregelungen‘ klingen wie verabredet, sie waren aber der generalisierte Ausdruck des Bestrebens, die ‚Mittäterschaft und Komplizenschaft‘ (Hannah Arendt) im Rahmen der sozialrassistischen Bevölkerungspolitik der Nazis zu verdecken und letztlich zu bestreiten. In dem mit K. M. gezeichneten Beitrag „Die Jahre 1933 bis 1945“ wird zwar mitgeteilt, dass die Arbeiterwohlfahrt, die nicht Mitglied der Liga war, „aufgehoben“ wurde, die Ausgrenzung des Liga-Mitglieds ZWST wird aber nicht erwähnt. IM und DCV seien von der NSV marginalisiert worden, wird behauptet, und hätten ihre Arbeit nur „unter fortgesetztem Druck und unter schwersten Bedingungen aufrechterhalten“ können. Umstandslos stilisierte man sich mit solchen, in allen Selbstdarstellungen der Wohlfahrtsverbände nach 1945 zu findenden Formulierungen als Teil der Opfer, denn als Mittäter, um so den „militärischen und politischen Zusammenbruch“ (das war die generalisierte Sprachregelung für das Ende der NS-Schreckensherrschaft) für sich als Chance darstellen zu können und das Ende der NS‑Herrschaft nicht als den Moment der Rechenschaft und der Verantwortung für das eigene Mitmachen begreifen zu müssen. „Der freien Wohlfahrtspflege“, heißt es, „steht in der heutigen notvollen Zeit ein weites Feld der Betätigung offen. […] Jetzt ist die Zeit, in der die freie Wohlfahrtspflege wieder Pionierarbeit leisten kann.“(M. H. in: Blätter der Wohlfahrtspflege, Heft 1, Januar 1949: 4–6) Vöhringer berichtet in seinem Beitrag „Die Innere Mission in Württemberg 1945 bis 1948“, dass der „Zusammenbruch“ durch das „Mißtrauen“ der „Besatzungsmächte“ die Gefahr mit sich gebracht habe, „daß die Freie Wohlfahrtspflege einer scharfen, mit ihrem Wesen nicht [zu] vereinbarenden Kontrolle unterstellt wurde, die den Verlust ihrer Freiheit im Gefolge gehabt und eine artgemäße Weiterentwicklung der Freien Wohlfahrtspflege in ihren verschiedenen Ausprägungen unmöglich gemacht hätte.“ Ihr „Ringen um Selbständigkeit Manfred Kappeler 104 und Eigenständigkeit“ sei aber mit Unterstützung der öffentlichen Wohlfahrtspflege erfolgreich gewesen. Es sei „den drei damals allein aktionsfähigen Spitzenverbänden – Innere Mission, Caritas und Arbeiterwohlfahrt – […] im engen Zusammenwirken“ gelungen, die „Gefahr“ abzuwenden. Ein Ergebnis dieser Zusammenarbeit sei „die Gründung der Liga der Freien Wohlfahrtsverbände für Nord-Württemberg und Nord-Baden gewesen, in der die schon vor der nationalsozialistischen Zeit anerkannten Spitzenverbände Innere Mission, Caritas, Isral. Kultusvereinigung, Arbeiterwohlfahrt, Rotes Kreuz und Paritätischer Wohlfahrtsverband sich zusammenschlossen.“ (Ebd.) Dies wäre der Ort gewesen, an dem Vöhringer die von ihm mitbetriebene Ausgrenzung der ZWST im Jahr 1933 hätte offenlegen können. Mit dem umstandslosen Wiederanknüpfen an die Zeit vor dem Machtantritt der Nazis, eine von den mit dem NS-Regimes verstrickten Wohlfahrtsverbänden konsequent durchgehaltene Strategie, wurde die Thematisierung der eigenen Beteiligungen an der sozialrassistischen Bevölkerungspolitik der Nazis vermieden. Die IM selbst wird in Vöhringers Beitrag durchgehend zum NS-Opfer stilisiert.13 Ähnlich wie Vöhringer argumentiert der Caritasdirektor Msgr. Baumgärtner in seinem Beitrag „Vom Wesen und Wirken des Caritasverbandes“: Der Aufbau vollzog sich in allen Zweigen der Fürsorge bis im Jahre 1933. Von da ab mußte um den Bestand gerungen werden, der auch bis zum Jahre 1945 erhalten blieb. Von diesem Jahr ab wuchs die Arbeit ins Riesenhafte, weil eine Massennot ohnegleichen über unser Volk hereingebrochen ist. […] Die Nachkriegszeit brachte uns eine ungeheure Not, die sich in allen Schichten der Bevölkerung offenbarte. Das NS-Regime kommt hier nur als die „Jahre von 1933 bis 1945“ vor und seine Folgen werden wie eine Naturkatastrophe als über das Volk ‚hereingebrochene Massennot‘ beschrieben. Baumgärtner schreibt: „Je mehr die freien Hilfskräfte sich in unserem Volke entfalten können, je mehr die Kräfte der Liebe lebendig werden, umso mehr wird die Gemeinschaft und Verbundenheit entstehen in Voraussetzung zu einem tatkräftigen Helfen.“ (Ebd.). In Heft 5/6 aus dem Jahre 1949 der Blätter wird eine „Entschlie- 13 Zur tatsächlichen Lage von IM und DCV während des NS-Regimes und unmittelbar nach dessen Ende vgl. meinen 2018 erschienenen Beitrag „Anpassung, Kooperation, Zustimmung, Widerstand. Soziale Arbeit in kirchlicher Trägerschaft“. In: Lob-Hüdepohl, Andreas/Eurich, Johannes (Hg.): Aufblitzen des Widerständigen. Soziale Arbeit der Kirchen und die Frage des Widerstands während der NS-Zeit. Stuttgart: Kohlhammer, S. 25–75. Vorauseilender Gehorsam 105 ßung der Spitzenverbände der freien Wohlfahrtspflege zur Frage der Übertragung des NSV-Vermögens“ abgedruckt. Sie forderten das Vermögen der NSV mit der Berufung auf die „Kontrollratsdirektive Nr. 50“, die verfügt hatte, „daß Vermögenswerte, die vordem Zwecken der Unterstützung, der Wohltätigkeit, religiösen und humanitären Zwecken gedient haben, unter Wahrung ihrer ursprünglichen Zweckbestimmung zu verwenden oder zu gebrauchen sind“. Es wird argumentiert, dass das NSV-Vermögen teilweise durch die „Beeinträchtigung“ der „anderen Verbände“ durch die NSV und durch die Übertragung des Vermögens der aufgelösten AWO und ZWST an die NSV zustande gekommen wäre und aus diesem Grunde den „Spitzenverbänden“ (zu denen die erst 1951 auf Bundesebene wieder gegründete ZWST nicht gehörte) zustehe. Dies ist der einzige Text im ersten Nachkriegsjahrgang der Blätter, in dem die Ausgrenzung der ZWST 1933 aus der freien Wohlfahrtspflege erwähnt wird. Die ZWST wurde aber 1933 nicht, wie in dem Text unterstellt, gleichsam wie die Arbeiterwohlfahrt vom NS-Staat verboten, sondern von den „anderen Verbänden“ aus der Liga ausgeschlossen. Das „Vermögen“ der ZWST, das die „Spitzenverbände“ 1949 für sich reklamierten, wurde 1933 nicht der NSV übertragen. Das „Vermögen“ der ZWST wurde in die Reichsvertretung eingebracht und für die Unterstützung der weiter in Deutschland lebenden Juden und der als ‚jüdisch‘ definierten Menschen gebraucht bis die Reichsvertretung im Kontext der umfassenden Vernichtungsaktionen unterging Im Juli 1949 starb der langjährige Präsident des DCV, Prälat Benedikt Kreutz, der an der Ausgrenzung der ZWST aus der Liga 1933 beteiligt war. Er hatte sich selbst eines freundschaftlichen Verhältnisses mit dem Leiter der NSV Hilgenfeldt gerühmt und zusammen mit den Präsidenten der IM die dominante Stellung der kirchlichen Verbände in der Reichsgemeinschaft durchgesetzt und befestigt. Zu Kreutz’ Wirken im NS-Staat heißt es: Mit der Herrschaft des Nationalsozialismus brachen auch für die Caritas schwere Zeiten an: Die neuen Herren konnten die christliche Nächstenliebe in ihrem Staate offenbar nicht brauchen, und so minderten sie ihren Einfluß wo immer es möglich war. Als manche Vorwerke der Caritas bedroht wurden, war es Prälat Kreutz, der mit Entschiedenheit die Verteidigung führte. (Ohne Angabe des Autors in: Blätter der Wohlfahrtspflege, Heft 8, 1949: 100) Da es Kreutz gelungen sei, die „Zerschlagung des DCV“ zu verhindern, habe er den „Verband für die Zeit nach dem Zusammenbruch“ bewahren können. So habe die Caritas, „lange ehe die Trümmer einstiger staatlicher Organisation zur schwachen Nothilfen sich zusammenfügten“, ihr „Samariterwerk gegen Not, Verbitterung und Verzweiflung, an der Spitze Bene- Manfred Kappeler 106 dict Kreutz, mit ungebrochener Zuversicht“ beginnen können: „Der Aufruf, den Prälat Kreutz damals erließ, um die Verantwortlichkeit der Gemeinschaft der Christen und Deutschen füreinander zu festigen, ist ein gültiges Zeugnis wirklicher Gesinnung christlicher Liebe zu einem gequälten Volk.“ (Ebd.) Kreutz war einer der maßgeblichen Legendenstricker, die sofort nach dem 8. Mai 1945 begannen, die Kirchen und ihre Wohlfahrtsverbände zu Widerstandsbastionen im NS-Staat zu stilisieren, für alle Verbrechen des Regimes allein Hitler und seiner Führungsclique verantwortlich zu machen und die Deutschen insgesamt als „verführtes, betrogenes und gequältes Volk“ samt seiner „ungeheuren Not nach dem Zusammenbruch“ zum Opfer der NS‑Herrschaft zu erklären. In Heft 10 aus dem Jahre 1949 wurde Gotthilf Vöhringer, zu diesem Zeitpunkt Direktor des Landesverbandes der Inneren Mission in Württemberg, anlässlich seines dreißigjährigen Wirkens „in leitender Stellung im Dienste der freien Wohlfahrtspflege, in der er sich vom Inland wie vom Ausland gleichermaßen aufs höchste anerkannte Verdienste erworben hat“, gewürdigt. Es wird hervorgehoben, dass Dr. Vöhringer im Jahre 1925 „die rechte Hand und der hervorragende Mitarbeiter des seinerzeitigen Präsidenten der Liga, Graf Lerchenfeld, wurde“. Zu den herausragenden Leistungen Vöhringers habe „die einzigartige Durchführung der beiden großen Winterhilfswerke 1931/32 und 1932/33“ gehört. Kein Wort über seine Beteiligung an der Ausgrenzung der ZWST aus der Liga im Jahr 1933. Stattdessen wird ihm der damals übliche ‚Persilschein‘ erteilt: Er habe 1934 „in demonstrativem Protest gegen die Linie der Gesamtentwicklung im Staat und insbesondere gegen die Methoden der Nationalsozialistischen Volkswohlfahrt seine sämtlichen Ämter in Berlin niedergelegt“, heißt es. Ich habe kein Zeugnis eines ‚demonstrativen Protestes‘ Vöhringers gegen die begeisterte Zustimmung der IM-Leitung und der gesamten männlichen und weiblichen Diakonie sowie der Liga zum NS-Staat, geschweige denn gegen diesen selbst, gefunden. Rückblende: In dem ‚feierlichen Akt‘ zur Umwandlung der Liga, in die Reichsgemeinschaft am 27. Juli 1933 ließ sich Vöhringer als Generalsekretär bestätigen. In der Proklamation heißt es: In der ‚Reichsgemeinschaft der freien Wohlfahrtspflege Deutschlands‘ hat sich die N. S. Volkswohlfahrt E. V. mit der bisherigen Liga der Wohlfahrtspflege zusammengeschlossen, um unter der Führung des neuen, von der Reichsleitung der NSDAP betrauten Präsidenten, von Oppen, die Aufgabe zu lösen, zu der sie im neuen Staat nach dem Willen des Führers berufen ist. […] Ihre ganz besondere Aufgabe sieht die Reichsgemeinschaft darin, alle gesunden und lebendigen Kräfte des Volkes Vorauseilender Gehorsam 107 zu fördern und zu entwickeln und somit der Gesundheitsführung des Volkes zu dienen.14 Wie ungebrochen das nach dem Ende des NS-Regimes von den kirchlichen Verbände geschaffene Narrativ, die Nazis hätten die ZWST 1933 ausgeschlossen, mit der sie bis dahin im Geiste gemeinsamer Verantwortung für die freie Wohlfahrtspflege zusammengearbeitet hätten, weiter wirkte, zeigt ein Beitrag von Caritasdirektor Prälat Franz Füssel 1957 in der Zeitschrift Jüdische Sozialarbeit. Da heißt es, „ein[en] hohe[n] Grad gegenseitigen Verständnisses“ hätten die Vertreter der Verbände, „trotz aller weltanschaulichen und sonstigen Verschiedenheiten“, einander „geschenkt“. Eine „stets gleichbleibende Dominante [sei] der Geist einer freundschaftlichen, ja herzlichen Verständigung“ z. B. in den Präsidiumssitzungen gewesen, an denen auch „der Rabbiner Dr. Leo Baeck“ und der Geschäftsführer der ZWST, Dr. Friedrich Ollendorff, teilgenommen hätten: Es ist höchst erfreulich, feststellen zu können, daß der Geist der Liebe und der Humanität, den die Verbände bei ihren Mitarbeitern in Stadt und Land als Grundlage all ihren Bemühens zu pflegen und zu stärken suchten, sich auch in der Spitze immer wieder zeigen konnte. Das Hitlerreich hatte die ‚Liga‘ weithin ausgehöhlt und praktisch zum Erliegen gebracht. Einige Spitzenverbände wurden aufgelöst. Das DRK wurde aus der Wohlfahrtspflege herausgeschält, die Arbeit der übrigen Verbände mehr oder weniger behindert oder zum Erliegen gebracht. Wie die große Not der Zeit nach dem Ersten Weltkrieg u.a. zur Gründung der ‚Liga‘ geführt hatte, so ließ die ungleich größere Not nach 1945 nicht nur die früheren Spitzenverbände [mit einer Ausnahme – damit meinte er die NSV, Anmerkung M. K.] wieder erstehen, sondern führte sie ebenfalls wieder zusammen.“ (Füssel 1957: 9–14) Dieses Narrativ war so wirksam, dass es selbst von den Mitarbeiter*innen der ZWST in der Nachkriegszeit nicht in Frage gestellt wurde. Dazu hat sicherlich beigetragen, dass Leo Baeck in dem für ihn charakteristischen Geist einer vornehm-zurückhaltenden Großmut seine ehemaligen Kollegen aus der Liga nie öffentlich kritisiert oder gar angegriffen hat. Seine Kritik traf mit scharfen Argumenten immer die geistigen Grundlagen und das Handeln der Systeme: des Staates, der Parteien, der Kirchen. Nie griff er die Repräsentanten, die Handlanger, die Helfer persönlich an; nannte sie in ihren Funktionen, aber nicht mit ihrem Namen. Das hat ihm immer wieder auch Kritik eingebracht. 14 In meinen unter Anmerkung 5 verzeichneten Veröffentlichungen habe ich die Haltung der Wohlfahrtsverbände nach 1945 ausführlicher dargestellt. Manfred Kappeler 108 Nach seiner Befreiung aus dem Konzentrationslager Theresienstadt konnte sich Leo Baeck ein Judentum in Deutschland, geschweige denn wie noch 1935 ein „deutsches Judentum“, nicht mehr vorstellen. Er ging nach England ins Exil. Am 21. Dezember 1945 sagte er in einem Interview: Die Geschichte des deutschen Judentums ist definitiv zu Ende. Die Uhr kann nicht wieder zurückgestellt werden […]. Eine Rückkehr nach Deutschland? Ich sehe für Juden keinerlei Möglichkeit hierzu. Zwischen den deutschen Juden und dem Deutschland der Epoche 1933–45 steht zu viel. Soviel Mord, Raub und Plünderung, soviel Blut und Tränen und Gräber können nicht mehr ausgelöscht werden […]. Gewiss werden einzelne Gemeinden hier und da fortexistieren, doch die nährende Humusschicht ist nicht mehr vorhanden. (Zitiert nach: Homolka 2006: 75) Dabei ist es nicht geblieben, wie aus der „Kundmachung“ des Vorstands der neugegründeten ZWST nach Baecks Tod am 2. November 1956 zu ersehen ist: Mit Leo Baeck ist die repräsentativste Gestalt des deutschen Judentums dahingegangen. Sein besonderes Interesse galt der jüdischen Sozialarbeit, deren geistige Grundlagen er aus den Lehren der jüdischen Tradition entwickelte. Er war aktiv an der Gründung der ‚Zentralwohlfahrtsstelle der deutschen Juden‘ beteiligt, stellte sich ihr jederzeit zur Verfügung, war viele Jahre ihr Präsident und blieb es auch, als die ‚Zentralwohlfahrtsstelle‘ in der ‚Reichsvertretung der deutschen Juden‘ aufging. […] Als im Jahre 1951 die ‚Zentralwohlfahrtsstelle‘ wieder gegründet wurde, war er zur Stelle und setzte sich vorbehaltlos für die Neugründung ein. […] In Würdigung der hervorragenden Verdienste um die soziale Arbeit der Juden in und aus Deutschland hatte der Vorstand der ‚Zentralwohlfahrtsstelle‘ ihn anlässlich seines 80. Geburtstages zum Ehrenpräsidenten gewählt. (Jüdische Soziale Arbeit, Jg. 1, Heft 6, 21. Dezember 1956) Bis zu seinem Tod dachte Leo Baeck an die nichtjüdischen Frauen und Männer – unter ihnen gläubige Christ*innen –, die in den finsteren Zeiten der NS‑Herrschaft bedrängten und verfolgten Juden und als ‚jüdisch‘ von den Machthabern klassifizierten Menschen mit dem Einsatz ihrer Freiheit und ihres Lebens geholfen hatten: „Ich habe in den bösesten Tagen solche Menschen kennen gelernt, und es ist mir wie eine Lebensaufgabe, zu beweisen, dass ich ihnen innig dankbar bin.“ (Zitiert nach: Homolka 2006: 76) Vorauseilender Gehorsam 109 Schlussbemerkung Die Berufung auf ein autoritäres Menschenbild und aus ihm abgeleitete Begründungen für die Wohlfahrtspflege, gepaart mit antidemokratischen Auffassungen von Gesellschaft und Staat, haben die kirchlichen Wohlfahrtsverbände 1933 in die Komplizenschaft mit dem NS-Staat geführt. Auch heute können fundamentalistische und andere antidemokratische Ideologien das friedliche und solidarische Zusammenleben unterschiedlicher Menschen (Akzeptanz ist mehr als Toleranz) bedrohen und zerstören. Die in der Sozialen Arbeit engagierten Menschen, ob sie nun in staatlichen Institutionen, in Organisationen und Einrichtungen der Wohlfahrtsverbände oder in unabhängigen Initiativen und Projekten arbeiten, können einen wesentlichen Beitrag zur politischen Kultur in der Zivilgesellschaft leisten, wenn sie sich einem emanzipatorischen, an der Menschenwürde und den Menschenrechten orientierten Menschenbild verpflichtet haben. Das beinhaltet, in der beruflichen Praxis und darüber hinaus für demokratische politische Strukturen und für soziale Gerechtigkeit zu kämpfen. Ein solches Leitbild sollten die in der Bundesarbeitsgemeinschaft vertretenen Verbände gemeinsam entwickeln. Sie könnten damit ihre Mitarbeiter*innen zu einer kritisch-widerständigen Praxis gegen Zumutungen, die einem solchen Leitbild widersprechen, ermutigen und sich selbst, unbeschadet ihrer jeweiligen religiösen bzw. weltanschaulichen Orientierung, in den sozialpolitischen Auseinandersetzungen positionieren. Dafür ist ein selbstkritischer und selbstaufklärender Umgang mit der eigenen Geschichte eine wichtige Voraussetzung. Literaturverzeichnis Arbeitskreis Jüdische Wohlfahrt/Steinheim-Institut/ZWST (Hg.) (2017): 100 Jahre Zentralwohlfahrtsstelle der Juden in Deutschland (1917–2017). Brüche und Kontinuitäten. Frankfurt a. M.: Fachhochschulverlag. Baeck, Leo (1933): Wege im Judentum. Berlin: Schocken-Verlag. Deutscher Caritasverband (Hg.) (1997): Denkschriften und Standpunkte der Caritas in Deutschland. 2 Bde., Freiburg i. Br.: Lambertus. Deutsches Zentralinstitut für soziale Fragen (Hg.) (2018): 125 Jahre DZI. Von der Armenpflege zum Sozialstaat und zur Zivilgesellschaft. Berlin. Füssel, Franz (1957): Von der „Liga“ zur „Arbeitsgemeinschaft“. Die Spitzenverbände der freien Wohlfahrtspflege in Deutschland. In: Jüdische Sozialarbeit, Jg. 2, Heft 2. Manfred Kappeler 110 Hammer, Manfred/Schoeps, Julius H. (Hg.) (1988): Juden in Berlin 1671–1945. Berlin: Nicolai. Homolka, Walter/Füllenbach, Elias H. (2006): Leo Baeck – Eine Skizze seines Lebens. Gütersloh: Gütersloher Verlagshaus. Kappeler, Manfred (2000): Der schreckliche Traum vom vollkommenen Menschen. Rassenhygiene und Eugenik in der Sozialen Arbeit. Marburg: Schüren. Kappeler, Manfred (2017): Die verweigerte Solidarität der kirchlichen Wohlfahrtsverbände gegenüber der Zentralwohlfahrtsstelle der deutschen Juden 1933. In: Arbeitskreis Jüdische Wohlfahrt et al. (Hg.): 100 Jahre Zentralwohlfahrtsstelle der Juden in Deutschland, S. 126–152. Kappeler, Manfred (2018): Anpassung, Kooperation, Zustimmung, Widerstand. Soziale Arbeit in kirchlicher Trägerschaft. 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Beiträge in der Zeitschrift Freie Wohlfahrtspflege in chronologischer Reihenfolge: Baeck, Leo (1926): Der geistige Gehalt der jüdischen Wohlfahrtspflege, Jg. 1, Heft 5, S. 193–198. Mahling, ohne Vornamen (1926): Die Zielsetzung der Ausübung der freien, religi- ös begründeten Wohlfahrtspflege, Jg. 1, Heft 6, S. 241–246. Schirmel, Otto (1932/33): Wandlungen der Fürsorge?, Jg. 7, Heft 5, S. 177–183. Steinweg, Johannes (1932/33): Zeitenwende?, Jg. 7, Heft 7, S. 285–292. Schmitz, Wilhelm (1932/33): Sterilisation und fürsorgerischer Gedanke, Jg. 7, Heft 11, S. 505–514. Stahl, Adolf (1933/34): Das Reichsgesetz für Jugendwohlfahrt im alten und neuen Staat, Jg. 8, Heft 1, S. 1–14. Brandt, W. (1933/34): Ist „Ergänzung der öffentlichen Fürsorge“ Aufgabe der freien Wohlfahrtspflege?, Jg. 8, Heft 1, S. 15–20. Wagner, Wilhelm (1933/34): Gedanken über Arbeitsfeld und Arbeitsweise der freien Wohlfahrtspflege im neuen Deutschland, Jg. 8, Heft 2, S. 49-54 Vorauseilender Gehorsam 111 Vöhringer, Gotthilf (1933/34): Das Winterhilfswerk 1932/33, Jg. 8, Heft 3/4, S. 93– 123. Goebbels, Joseph/Hitler, Adolph (1933/34): Geist und Aufbau des Winterhilfswerkes 1933/34, Jg. 8, Heft 6, S. 219–227. Wagner, Emmy (1933/34): Rassenpolitik und Fürsorge, Jg. 8, Heft 7, S. 267–269. Lauerer, Hans (1933/34): Der Wert der helfenden Liebe für die Volksgemeinschaft, Jg. 8, Heft 7, S. 278–282. Diening, ohne Vornamen (1933/34): Die Begriffe „würdig“ und „unwürdig“ gelten wieder in der Fürsorge, Jg. 8, Heft7, S. 278–282. Geiger, Theodor (1933/34): Die Fürsorge im Lichte der Volksbiologie, Jg. 8, Heft 10, S. 416–430. Vöhringer/Sunder (1933/34): An unsere Mitarbeiter und Leser, Jg. 8, Heft 12, o. S. Hinweis: Im Schlusskapitel habe ich aus dem 1. Jahrgang 1949 der Zeitschrift Blätter der Wohlfahrtspflege und aus der ab 1956 von der ZWST herausgegebenen Zeitschrift Jüdische Sozialarbeit diverse Passagen zitiert. Da es sich dabei überwiegend um Mitteilungen der Redaktionen handelt (zum Teil nicht namentlich gezeichnet), werden sie nicht in das Literaturverzeichnis aufgenommen. Die Fundstellen sind im laufenden Text jeweils angegeben. Manfred Kappeler 112 Grundlagen und Theorie Krise der Demokratie oder Krise des Demos? Rolf Frankenberger/Martin Seeleib-Kaiser „Ist die parlamentarische Demokratie noch fähig, mit den Konflikten der heutigen, differenzierten Gesellschaft fertig zu werden? Ist sie noch in der Lage, ihre Aufgabe wahrzunehmen: politische Entscheidungen zu fällen und Kontrollen auszuüben?“ Diese Fragen begleiten die Geschichte der repräsentativen Demokratie (nicht nur) in Deutschland. Sie sind gewissermaßen zeitlos, handelt es sich doch bei dem vorangestellten Zitat mitnichten um eine zeitgenössische Reflektion der Leistungsfähigkeit der deutschen Demokratie, sondern um eine Fragestellung, die Marion Gräfin Dönhoff im Jahr 1968 in der Wochenzeitung Die Zeit formulierte (Dönhoff 1968). Waren diese Fragen damals von den Protesten und Forderungen der 68er nach mehr Demokratie, Pluralismus und Freiheit inspiriert, so lassen sie sich heute vor dem Hintergrund rechtspopulistischer Bewegungen und Parteien mit ihren Forderungen nach nationaler Identität, Politik und Wohlfahrt sowie mehr Demokratie (!) wieder stellen. Krisendiagnosen verschiedener Art werden seit einigen Jahren vermehrt von prominenten Vertreterinnen und Vertretern der Geistes- und Sozialwissenschaften formuliert und von der Öffentlichkeit diskutiert. Oft wird dabei zwischen akuten und latenten Krisen der Demokratie unterschieden (vgl. Merkel 2016: 6 f.), während erstere unmittelbar den Bestand der Demokratie bedrohen (z. B. antisystemische, radikale Oppositionsgruppen), haben letztere einen prozesshaften, längerfristigen Charakter und können in akute Krisen münden. Eine der prominentesten Krisendiagnosen ist die der Postdemokratie (vgl. Crouch 2004; Streeck 2013). Durch Globalisierung und Deregulierung verlören die Nationalstaaten und damit die demokratisch gewählten Vertreter gegenüber der globalisierten Wirtschaft an Steuerungsmöglichkeiten und würden zu „Fassadendemokratien“ (Streeck 2013: 241). Darüber hinaus werden unter verschiedenen Schlagworten wie etwa Performanzkrise die wahrgenommene mangelnde soziale und ökonomische Leistungsfähigkeit von Demokratien und unter Repräsentationskrise (vgl. Linden/Thaa 2011: 11ff.) mangelnde Repräsentation gesellschaftlicher Interessen, Vertrauensverluste der demokratischen Institutionen und damit eine schwindende Legitimation demokratischen Regierens diskutiert. 115 In unserem Beitrag wollen wir aus demokratietheoretischer, wohlfahrtsstaatlicher und empirischer Perspektive einen kritischen Blick auf objektive und subjektive Krisendiagnosen der Demokratie werfen und daraus einige Gedanken zur Rolle und Funktion von Wohlfahrtsverbänden entwickeln. In einem ersten Schritt werden wir dazu verschiedene Demokratiekonzepte und daraus abgeleitete Aufgabenkataloge definieren und diskutieren, welcher gesellschaftlichen und ökonomischen Einbindung es bedarf, damit eine Demokratie funktionieren kann. In einem zweiten Schritt stellen wir objektive und subjektive Indikatoren zur Bestimmung der Krisenhaftigkeit der Demokratie vor und kommen zu dem Schluss, dass es sich dabei in erster Linie um eine Wahrnehmungskrise handelt, die sich als Krise des demos interpretieren lässt, die nicht zuletzt in der Etablierung der rechtspopulistischen Alternative für Deutschland parteipolitischen Niederschlag findet. Welche Rolle Wohlfahrtsverbände für die Förderung von Demokratie und die Stärkung des Demos spielen können, etwa durch die Wahrnehmung einer Bildungs- und Beratungsfunktion, ist Gegenstand einiger abschließender Überlegungen. Verschiedene Definitionen von Demokratie Eine der wohl einflussreichsten Definitionen von Demokratie in der neueren Debatte ist die von Josef Schumpeter formulierte prozedurale Definition der demokratischen Methode als „diejenige Ordnung der Institutionen zur Erreichung politischer Entscheidungen[,] bei welcher einzelne die Entscheidungsbefugnis vermittels eines Konkurrenzkampfs um die Stimmen des Volks erwerben“ (Schumpeter 2018 [zuerst 1947]: 365). Im Grunde bildet sie den Ausgangspunkt für vielfältige Weiterentwicklungen und auch für die Messung von Demokratie und Demokratiequalität. Um die im demokratischen Wettbewerb gewählten Vertreterinnen und Vertreter des demos an den Willen desselben zu binden und damit auch ein tatsächlich demokratisches Regieren zu sichern, sind jedoch neben freien und fairen Wahlen einige Bedingungen zu erfüllen, um den politischen Wettbewerb so einzuhegen, dass Bürgerinnen und Bürger dabei zumindest im Sinne einer politischen Gleichheit hinsichtlich von Rechten und Pflichten auch gleiche (Einfluss-)Chancen besitzen. So argumentiert etwa Robert Dahl (2015: 84ff.), dass neben freien, fairen und regelmäßigen Wahlen und den bei den Wahlen gewählten Regierungen vier weitere institutionelle Minima gegeben sein müssen, um moderne repräsentative Demokratien zu ermöglichen und die politische Gleichheit der Bürgerinnen und Bürger Rolf Frankenberger/Martin Seeleib-Kaiser 116 zu gewährleisten. Dies ist erstens die Meinungsfreiheit, die es Bürgerinnen und Bürgern ermöglicht, ihre Meinung ohne Angst vor Repressionen zu äußern, auch wenn diese Kritik an Regierung, sozioökonomischer Ordnung oder der vorherrschenden Ideologie beinhaltet. Zweitens muss Informationsfreiheit im Sinne des Zugangs zu alternativen und unabhängigen Informationsquellen gewährleistet sein, damit sich Bürgerinnen und Bürger adäquat informieren können. Drittens muss die Möglichkeit gegeben sein, dass sich Bürgerinnen und Bürger zum Erreichen ihrer politischen Rechte und Ziele in Organisationen, Vereinen, Verbänden oder Parteien zusammenschließen können. Und viertens muss eine inklusive Form der Staatsbürgerschaft gegeben sein, sodass keinem dauerhaft in einem Land lebenden Erwachsenen die politischen Rechte vorenthalten werden, die anderen gewährt werden und notwendig für die Verwirklichung der vorgenannten Institutionen sind: aktives und passives Wahlrecht, Meinungsfreiheit, Assoziationsfreiheit, Informationsfreiheit sowie andere Freiheiten, die für die Durchsetzung demokratischer Institutionen notwendig sind (Dahl 2015: 85 f.). Die Ideen von Dahl und Schumpeter aufgreifend, formulieren Wolfgang Merkel und Kollegen (Merkel et al. 2003; Merkel 2004) das Konzept der eingebetteten Demokratie. Den Kern bildet dabei, analog zu Schumpeter, das Wahlregime. Dieses „regelt den Zugang zu staatlichen Herrschaftspositionen und sorgt über einen offenen politischen und regelmäßig stattfindenden Wettbewerb um die Besetzung politischer Ämter für die Bindung der Autoritäten an das Votum des demos“ (Weßels 2017: 158). Neben dem Wahlregime sind vier weitere Teilregime konstitutiv für die Demokratie: politische Partizipationsrechte, bürgerliche Freiheitsrechte, die institutionelle Sicherung der Gewaltenteilung und -kontrolle sowie die Garantie, dass die demokratisch gewählten Repräsentanten nicht nur de jure, sondern auch de facto die Regierungsgewalt ausüben (vgl. Merkel 2016: 460 sowie Merkel 2004). Diese fünf Teilregime umfassen und ergänzen die bei Dahl formulierten institutionellen Minima und sind dem Ansatz zufolge doppelt eingebettet. Intern durchdringen sich die Teilregime insofern, als dass sie gegenseitig ihren normativen und funktionalen Bestand sichern, gleichzeitig aber voneinander unabhängig sind. Freie und gleiche Wahlen sind beispielsweise ohne die Garantie politischer Rechte und bürgerlicher Freiheiten nicht möglich. Gleichzeitig benötigen Letztere besonderen Schutz und sind durch Gewaltenteilung und -kontrolle zu schützen (vgl. Merkel 2016: 461 f.). Hinzu kommt eine externe Einbettung der Demokratie, zu welcher der sozioökonomische Kontext, die Zivilgesellschaft, Staatlichkeit und regionale wie internationale Integration gehören. Merkel argumentiert: Krise der Demokratie oder Krise des Demos? 117 [J]e dichter, konsolidierter und widerstandsfähiger die äußeren Einbettungen der Kernregime der Demokratie sind, umso unangreifbarer sind diese auch gegenüber externen Bedrohungen. Je besser die Interdependenz zwischen den Teilregimen institutionalisiert ist, je stärker die Kooperation zwischen den jeweiligen Akteuren dieser Regime und je höher die Akzeptanz und der Respekt vor der jeweiligen Autonomie, umso demokratischer ist das politische Gesamtregime (Merkel 2016: 468). Gerade der Zivilgesellschaft als Bindeglied zwischen Gesellschaft und Staat, als Ort des demokratischen Verhandelns und nicht zuletzt als Korrektiv der Meinungs- und Willensbildung kommt dabei eine wichtige Rolle zu. Sie „durchdringt die Demokratie, nährt und schützt sie“ (Merkel 2016: 467) im Sinne einer Möglichkeitsbedingung. Als mindestens ebenso bedeutsam erachtet Merkel unter Rückgriff etwa auf Seymour M. Lipset (1981) die Einbettung in einen demokratieförderlichen sozioökonomischen Kontext. Wirtschaftlicher Erfolg und ein Wirtschaftssystem, das extreme Armut verhindert und „dazu beiträgt, materielle und kognitive Ressourcen in einer Gesellschaft nicht eklatant ungleich und ungerecht zu verteilen“ (Merkel 2016: 465), sind wesentliche Säulen der Stabilität und Qualität einer Demokratie. Wichtig ist dabei zu betonen, dass weder die Existenz einer Zivilgesellschaft oder eines prosperierenden Wirtschaftssystems noch regionale Einbindung als definitorische Merkmale gelten, sondern in diesem Konzept eher als ein Dünger der Pflanze Demokratie angesehen werden. Über die von Schumpeter und Downs formulierten, stark auf Input, also auf die Frage, wie Interessen in den politischen Prozess eingespeist werden, fokussierte minimalistische Demokratiedefinitionen und die prozedurale Definition etwa von Merkel hinaus finden sich auch Ansätze, die sehr viel stärker Fragen der Leistungen, der Outputs, von Politik aufwerfen und damit deutlich weiter gehen als etwa im Konzept der eingebetteten Demokratie. Denn im Unterschied dazu sehen solche Ansätze etwa den sozio- ökonomischen Kontext nicht als förderlich oder hinderlich für die Demokratie an, sondern betrachten wirtschaftliche Prosperität und insbesondere eine „erkennbare Fairness in der Verteilung von Grundgütern, Einkommen, sozialer Sicherung und Lebenschancen“ (Merkel 2016: 458) als konstitutiv für eine Demokratie, die damit zu einer „sozialen Demokratie“ (Meyer 2011) wird. Soziale Gerechtigkeit wird so zu einem definitorischen Merkmal von Demokratie. Einer der prominentesten Vertreter einer umfassenderen Demokratiedefinition ist T. H. Marshall. In seinem Essay Citizenship and Social Class Rolf Frankenberger/Martin Seeleib-Kaiser 118 (1950) analysiert er Fragen von Gleichheit und Ungleichheit und zeigt den Widerspruch zwischen politischer Gleichheit als zentralem Grundsatz der Demokratie und ökonomischer und sozialer Ungleichheit auf. Er argumentiert, dass die Wahrnehmung politischer Rechte und bürgerlicher Freiheiten und die Realisierung politischer Gleichheit nur dann möglich sei, wenn alle Bürgerinnen und Bürger auch sozial und ökonomisch teilhaben könnten und soziale oder ökonomische Ungleichheit sie nicht daran hinderten, ihre politischen Rechte wahrzunehmen. Daraus abgeleitet werden kann die einer Demokratie inhärente Aufgabe, ein Mindestmaß an sozialer und ökonomischer Teilhabe zu gewährleisten. Thomas Meyer, einer der gegenwärtigen Verfechter der sozialen Demokratietheorie, bilanziert den Kern von Marshalls Konzept der social citizenship wie folgt: „Die Garantie der Grundrechte muss das Recht auf die ‚Mittel ihrer Verwirklichung‘ einschließen“ (Meyer 2011: 76). Sein Konzept der sozialen Demokratie schließt an diese Überlegungen an und basiert auf der Vorstellung, dass Demokratie in Verbindung mit den Grundrechten im gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Bereich einer ihnen gerecht werdenden Verfassung der geregelten Teilhabe, des Rechtsanspruchs auf soziale Sicherung und der gerechtigkeitsorientierten Distribution sowie einer diesen Werten verpflichteten regulativen und distributiven Politik des demokratischen Staates bedarf (Meyer 2011: 16). Daraus leiten sich direkte wohlfahrtsstaatliche Aufgaben der Demokratie ab, die gleichermaßen zu definitorischen Merkmalen werden: soziale Sicherung und Umverteilung, sodass die Bürgerinnen und Bürger ihre politische Gleichheit auch realisieren können (vgl. auch Castles 1978; Castles und McKinlay 1979; Esping-Andersen/van Kersbergen 1992 sowie deutlich früher: Bernstein 1969). Zentrale Aspekte dieser sozialen Sicherung sind der Grad der (Um-)Verteilung bzw. der institutionellen Arrangements zur Herstellung von Gleichheit innerhalb der Wohlfahrtsstaaten, wie etwa Universalismus, Solidarität, die Großzügigkeit sozialer Rechte und der Grad der Dekommodifizierung, also der Unabhängigkeit der Individuen von Lohnarbeit bei der Sicherung des täglichen Überlebens (Esping-Andersen/van Kersbergen 1992: 190). Zusammenfassend können aus diesen Positionen einige nicht nur definitorisch zentrale, sondern auch für das Bestehen, die Stabilität und den Erfolg einer Demokratie notwendige Bedingungen abgeleitet werden: • Im Kern ein Wahlsystem, das einerseits dem Gleichheitsgrundsatz des one voice, one vote Rechnung trägt und andererseits freien politischen Wettbewerb ermöglicht; Krise der Demokratie oder Krise des Demos? 119 • Rechtsstaatlichkeit, Gewaltenteilung und -kontrolle, die diesem Grundsatz Geltung verschaffen, indem politische Rechte, bürgerliche Freiheiten und Sicherheit gewährleistet werden; • eine pluralistische politische Kultur, in der ein breiter Grundkonsens in Bezug auf die Geltung der zentralen demokratischen Prinzipien Gleichheit, Meinungs-, Versammlungs-, Assoziations- sowie Informationsfreiheit herrscht; • eine aktive Gesellschaft, in der Bürgerinnen und Bürger und zivilgesellschaftliche Organisationen einen zentralen Beitrag zur Artikulation und Aggregation von Interessen im politischen Prozess leisten; • eine Gesellschaft, in der die Möglichkeiten und Ressourcen zur Teilnahme am politischen und zivilgesellschaftlichen Leben breit gestreut sind, sodass nicht einzelne privilegierte Gruppen die Öffentlichkeit dominieren und den demokratischen Prozess verzerren können; • und nicht zuletzt, um diese Bedingungen herzustellen, bedarf es einer politischen und ökonomischen Ordnung, die sowohl effizient als auch gerecht ist und über wohlfahrtsstaatliche Maßnahmen wie Umverteilung und Gewährung einer Grundsicherung Teilhabe ermöglicht. Mit anderen Worten braucht Demokratie zumindest in einem umfassenderen Demokratieverständnis einen gesellschaftlichen Rahmen, in dem die überwiegende Mehrheit der Bürgerinnen und Bürger einen gewissen Grad an ökonomischer und sozialer Absicherung genießt, sodass nicht das alltägliche Überleben im Vordergrund steht, sondern die Möglichkeit vorhanden ist, politisch und sozial partizipieren zu können. Anders ist eine demokratische Gesellschaft mit einer inklusiven, aktiven Bürgerschaft kaum zu verwirklichen. Verschiedene Aufgaben, verschiedene Krisen Welche Aufgaben hat ein Staat und im engeren Sinne das politische System zu erfüllen? Dies wird zu einer zentralen Frage, wenn man über Krise spricht. Denn neben die minimale Konzeption eines ‚Nachtwächterstaats‘, der lediglich den Kern gesellschaftlicher Entscheidungen regelt und vor allem individuelle Freiheit und Sicherheit vor Gewalt gewährleisten soll (die ersten beiden Punkte der obigen Aufzählung), treten umfassendere Verständnisse von Staat, die soziale und ökonomische Sicherheit, Verteilungsgerechtigkeit und Gleichheit als Ziele der Demokratie formulieren. Wohlfahrt erlangt damit zentrale Bedeutung für staatliches Handeln. Aus demokratietheoretischer Sicht könnte dies einerseits negativ als Eingriff in die Rolf Frankenberger/Martin Seeleib-Kaiser 120 individuellen Freiheiten und Rechte interpretiert werden und würde so zu einer Krise der Demokratie führen. Folgt man jedoch der Argumentation von Autoren wie Marshall, Meyer und anderen, wird der soziale Gerechtigkeit gewährleistende Wohlfahrtsstaat zu einer funktionalen Notwendigkeit der Demokratie. In Abhängigkeit von der jeweils gewählten Konzeption von Demokratie verschiebt sich auch die Perspektive auf jeweilige Herausforderungen und Krisen der Demokratie. Je minimalistischer das Demokratieverständnis, desto stärker werden sich Krisendiagnosen auf das Funktionieren der Grundbestandteile der Demokratie wie etwa das Wahlregime und damit die Gewährleistung von freien und fairen Wahlen konzentrieren. Je weiter das Demokratieverständnis, desto eher rücken Aspekte wie politische Rechte, bürgerliche Freiheiten, die Teilhabe am öffentlichen Leben, die Ausprägung der Zivilgesellschaft, Einstellungen und Meinungen der Bürgerinnen und Bürger gegenüber dem politischen System und nicht zuletzt sozioökonomische und wohlfahrtsstaatliche Indikatoren wie wirtschaftliche Leistungsfähigkeit, Einkommen und deren Verteilung, Ungleichheit und die Absicherung gegen die Risiken der kapitalistischen Produktionsweise (Offe 1972) in den Vordergrund. Sie werden dann ebenso in eine Zeitdiagnose zum Stand der Demokratie einbezogen. Wolfgang Merkel (2016: 5 f.) argumentiert, dass Demokratien grundsätzlich dynamische Systeme seien, die sich über die Zeit hinweg veränderten. Durch diese Dynamik sind sie in der Lage, sich Veränderungen in der Umwelt der politischen Systeme zu stellen und diese Herausforderungen zu verarbeiten. Erst wenn sie ihren demokratischen Charakter zu verlieren drohen und ihren Aufgaben nicht mehr nachkommen, kann von Krisen der Demokratie gesprochen werden. Die haben dann in der Regel grundlegenden und langfristigen Charakter, sind oftmals eher latent und transformieren die Demokratie längerfristig und zunächst kaum wahrnehmbar, bis sie in Form akuter Krisen zu Tage treten. So kann beispielsweise das Aufkommen der rechtspopulistischen, systemkritischen Partei Alternative für Deutschland insofern als akute Krise der repräsentativen Demokratie aufgefasst werden, als dass durch ihre Erfolge eine längere Entwicklung der Verschiebung oder Krise der Repräsentation kollektiver Interessen im deutschen Parteiensystem zum Ausdruck kommt und manifest wird. Entlang der eingangs angesprochenen Krisendiagnosen lassen sich idealtypisch drei Arten möglicher Krisen unterscheiden: Substanzkrisen, Performanzkrisen und Repräsentationskrisen. Unter Substanzkrisen verstehen wir Entwicklungen, die dazu führen, dass die Kernkriterien der Demokratie und ihre definitorischen Minima transformiert oder in ihrer Qualität eingeschränkt werden, sodass sukzessi- Krise der Demokratie oder Krise des Demos? 121 ve demokratische Grundprinzipien wie Gleichheit oder Informationsfreiheit ausgehöhlt werden. Colin Crouchs Diagnose der Postdemokratie (Crouch 2004) und Wolfgang Streecks Fassadendemokratie (Streeck 2013) würden ebenso unter diese Kategorie fallen wie empirische Analysen der Verwirklichung oder Einschränkung von politischen Rechten und bürgerlichen Freiheiten, wie sie etwa der amerikanische Thinktank Freedomhouse1 oder das Varieties of Democracy Projekt2 zur Verfügung stellen. Beispielsweise stellen zahlreiche Regulierungen des Presserechts in Ungarn eine faktische Einschränkung der Pressefreiheit dar; die Wissenschaftsfreiheit wurde substantiell durch die Weigerung der Regierung eingeschränkt, der international renommierten Central European University zu erlauben, weiterhin in den USA akkreditierte Lehrangebote in Budapest anzubieten. Ebenso wird durch die Regulierung der Finanzierung von Nichtregierungsorganisationen hinsichtlich ausländischer Finanzierung die Assoziationsfreiheit angegriffen, da NGOs indirekt diskriminiert und stigmatisiert werden, wenn sie mehr als 26.000 US-Dollar aus dem Ausland an Spenden empfangen.3 Auch die Einschränkungen in der Türkei unter Erdogan, insbesondere das Regieren per Notstandsgesetzen, die Konzentration politischer Macht beim Präsidenten, die Strafverfolgung von Journalisten und Massenentlassungen im Öffentlichen Dienst stellen die Substanz der Demokratie in Frage. Grundprinzipien wie Gewaltenteilung, Meinungs- und Pressefreiheit werden eingeschränkt bzw. ausgehebelt.4 Performanzkrisen beziehen sich auf die Ergebnisse und Leistungen staatlicher Politik und mithin auf das, was Regierungen tun, warum sie es tun und welche Effekte das Regierungshandeln hat (vgl. Dye 2014: 3). Kathrin Dümig definiert politische Performanz als „die Ergebnisse der Politik und somit die Leistungen, die ein politisches System hervorbringt, beispielsweise wirtschaftlicher Wohlstand oder eine intakte Umwelt“ (Dümig 2015: 535). Um eine Performanzkrise handelt es sich dann, wenn ein politisches System die von ihm erwarteten Outputs (Politikergebnisse) und 1 https://freedomhouse.org/ [12.07.2019]. Freedomhouse erstellt jährlich den Freedom in the World Report, in dem sowohl die formale als auch die faktische Verwirklichung von politischen Rechten und bürgerlichen Freiheiten in den Staaten dieser Welt auf der Basis von Expertenratings untersucht werden. 2 https://www.v-dem.net/en/ [12.07.2019]. Das Varieties-of-Democracy-Projekt bietet eine ähnliche, aber noch weitaus differenziertere Datenbank zur Messung von Demokratie und unterscheidet dabei fünf Grundprinzipien demokratischer Herrschaft: elektoral, liberal, partizipatorisch, deliberativ und egalitär. 3 https://freedomhouse.org/report/freedom-world/2018/hungary [12.07.2019]. 4 https://freedomhouse.org/report/freedom-world/2018/turkey [12.07.2019]. Rolf Frankenberger/Martin Seeleib-Kaiser 122 Outcomes (Wirkung der Politikergebnisse) nicht oder unzureichend erbringt. Dies können erstens regulatorische Aspekte selbst sein, etwa ob das politische System in der Lage ist, bestimmte Rechte wie Minderheitenrechte zu gewährleisten oder überhaupt in wichtigen Bereichen gesetzgeberisch tätig zu werden. Zweitens werden mit Output-Performanz oftmals ökonomische Indikatoren wie Arbeitslosenquote, Inflationsrate, Wirtschaftswachstum oder Einkommensverteilungen und Ungleichheit gefasst. Drittens werden wohlfahrtsstaatliche Leistungen und deren Höhe sowie der damit verbundene Grad der Verwirklichung von Gleichheit als zentrales Element von demokratischer Teilhabe eingeordnet. Wenn also in einem Land die Arbeitslosigkeit ansteigt und gegebenenfalls dauerhaft nicht sinkt, würde es sich in diesem Verständnis ebenso um eine Performanzkrise handeln, wie wenn ein politisches Problem, etwa Maßnahmen zum Klimaschutz, nicht oder nur unzureichend gesetzlich geregelt wird. Unter dem Begriff der Repräsentationskrise werden mehrere Teilaspekte zusammengefasst (vgl. Linden/Thaa 2011: 11ff.). Darunter fällt erstens die mangelnde oder fehlende Repräsentation von gesellschaftlichen Interessen im politischen System. Die Nichtberücksichtigung der Positionen und Forderungen der Umwelt- und Friedensbewegung in Deutschland in den 1970er und 1980er Jahren im Parteiensystem führte zu einer Repräsentationskrise, gegen die erst mit dem Aufkommen und Erfolg der Grünen etwas unternommen wurde. Ein zweiter Aspekt ist in der Selbstreferenzialität und mangelnden Responsivität politischer Entscheidungsträger gegen- über dem demos zu sehen. Wenn Politikerinnen und Politiker sich von ihrer Basis entkoppeln, so sind sie nicht mehr in der Lage, aufkommende Veränderungen zu verarbeiten und das Problem der Nichtberücksichtigung verstärkt sich. Drittens führen solche Prozesse, insbesondere auch im Zusammenspiel mit einer Performanzkrise, zu Vertrauensverlusten der Bürgerinnen und Bürger in die demokratischen Institutionen und damit gegebenenfalls zu einer schwindenden Legitimation demokratischen Regierens. Hierzu würden dann sowohl die fehlende Anerkennung demokratischer Spielregeln und der Resultate demokratischer Politik als auch der Mangel an Vertrauen in die Problemlösungskapazität der Demokratie und in die politischen Institutionen gehören. Repräsentationskrisen müssen nicht notwendigerweise mit tatsächlichen Effizienzmängeln und einer eingeschränkten Performanz des politischen Systems einhergehen. Entscheidend für die Bewertung ist dabei auch und gerade die vom demos wahrgenommene Performanz, die durch individuelle Erwartungen und gezielt insinuierte Krisen ebenso beeinflusst wird wie durch den unterschiedlichen Grad an Kenntnissen über demokratische Regeln und Entscheidungsprozesse. Krise der Demokratie oder Krise des Demos? 123 Empirische Befunde Um eine Krise der Substanz der Demokratie zu identifizieren, benötigt man Beobachtungsdaten über längere Zeiträume hinweg, bei denen genau die Frage der Verwirklichung demokratischer Grundprinzipien in den Blick genommen wird. Von zentraler Bedeutung ist zunächst, ob regelmä- ßige freie und faire Wahlen einerseits in der Verfassung eines Staates verankert sind und diese andererseits auch in der Durchführung frei und fair sind. Artikel 38 des Grundgesetzes sagt dazu, dass die „Abgeordneten des Deutschen Bundestages in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt“ werden. Dies bedeutet, dass alle Bürgerinnen und Bürger ab Vollendung des 18. Lebensjahres wahlberechtigt sind, die Wahlberechtigten in ihrer Wahl nicht unter Druck gesetzt werden dürfen, jede Stimme gleich viel zählt5, die Wählerinnen und Wähler ihre Stimmzettel unbeobachtet ausfüllen können und das Recht haben, im Verdachtsfall eine Wahl anzufechten. Formal ist das Wahlregime in Deutschland dementsprechend verankert. Zur Prüfung der tatsächlichen Umsetzung finden sich zahlreiche Studien, die auf Wahlbeobachtungen basieren. So basiert etwa der Clean, Free and Fair Elections Index des Varieties-of-Democracy-Projekts auf Experteneinschätzungen hinsichtlich der Fragen, ob Wahlen angesichts der Unabhängigkeit und Kapazität der Wahlbehörde, eventuellen Unregelmäßigkeiten und Einflussnahmen bei der Stimmabgabe, des Wahlkampfes, der Abläufe am Wahltag und des Stimmenauszählungsprozesses als frei und fair gelten können.6 Aber auch ‚dickere‘ Definitionen von Demokratie werden durch das Projekt erfasst und in ihrer Verwirklichung überprüfbar. Der Electoral Democracy Index umfasst zusätzlich Einschätzungen zu effektiver Regierungsgewalt, politischem Wettbewerb sowie Meinungs-, Informations- und Assoziationsfreiheit.7 Der Liberal Democracy Index berücksichtigt darüber hinaus die Verwirklichung von bürgerlichen Rechten, Rechtsstaatlichkeit, Gewaltenteilung und Ge- 5 Vgl. www.bundestag.de/bundestagswahl2017/wahlgrundsaetze-213172 [16.07.2019]. Eine Einschränkung des Prinzips der Stimmengleichheit findet sich in der sogenannten Sperrklausel bei Bundestags- und Landtagswahlen, die besagt, dass Parteien mindestens 5 % der Stimmen erhalten müssen, um in die Parlamente einzuziehen. Ziel ist dabei vor allem die Verhinderung der Zersplitterung der Parlamente und die Vereinfachung der Regierungsbildung. 6 Vgl. Varieties of Democracy Codebook V9-April 2019: 44, online: https://www.v-de m.net/media/filer_public/e6/d2/e6d27595-9d69-4312-b09f-63d2a0a65df2/v-dem_co debook_v9.pdf [16.07.2019]. 7 Vgl. Varieties of Democracy Codebook V9-April 2019: 39. Rolf Frankenberger/Martin Seeleib-Kaiser 124 waltenkontrolle.8 Alle drei Indizes sind auf einen Wertebereich von 0–1 gepolt (0 entspricht niedrig und 1 hoch); Abbildung 1 zeigt diese drei Indizes für Deutschland seit 1990.   0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12 20 13 20 14 20 15 20 16 20 17 20 18 Electoral Democracy Index (0‐1) Liberal Democracy Index (0‐1) Clean Elections index Verwirklichung demokratischer Prinzipien in Deutschland von 1990–2018, Quelle: eigene Darstellung mit Daten des Varietiesof-Democracy-Projekts V-9. Es lassen sich zwar leichte Schwankungen erkennen, aber insgesamt bleiben die Werte im oberen Bereich und zeigen, dass die Grundprinzipien der Demokratie in Deutschland weitestgehend sehr gut verwirklicht sind. Abweichungen vom Maximalwert deuten erstens darauf hin, dass es auch in gut funktionierenden Demokratien nach wie vor Verbesserungsmöglichkeiten gibt, und zweitens, dass die zugrunde gelegten Modelle nicht am Muster der im Grundgesetz verankerten Demokratie entwickelt wurden, sondern sich gerade das Modell der liberalen Demokratie an dem Modell der USA orientiert. Aufgrund der unterschiedlich angelegten checks and balances ist daher ein Erreichen der höchsten Werte nicht möglich. Von einer Substanzkrise der Demokratie kann also im Kern nicht die Rede sein, wenngleich der zuletzt leicht sinkende Trend bei elektoraler und liberaler Demokratie weiter beobachtet werden sollte. Performanz bedeutet immer auch ökonomische Performanz. Entscheidend dabei ist einerseits, ob Wohlstand generiert wird. Mit Ausnahme der Jahre 1993 (-1,3 %), 2003 (-0,7 %) und 2009 (-5,6 % auf der Höhe der Wirtschafts- und Finanzkrise) wuchs Deutschlands reales Bruttoinlandsprodukt seit der Wiedervereinigung stetig, sodass von einer makroökonomischen Performanzkrise kaum die Rede sein kann. Andererseits ist es gerade in Hinblick auf die Demokratie von zentraler Bedeutung, wer an diesem Abbildung 1: 8 Vgl. Varieties of Democracy Codebook V9-April 2019: 40. Krise der Demokratie oder Krise des Demos? 125 Wohlstand partizipiert. Da dieser insbesondere über Arbeit verteilt wird, kann die Arbeitslosenquote als ein Indikator für den Grad der Performanz herangezogen werden. Je mehr Menschen in Arbeit sind, desto mehr partizipieren auch am Wohlstand und dem Staat kommt dabei die Funktion zu, möglichst gute Bedingungen für Arbeit zu schaffen. Hohe Arbeitslosenquoten sind dann ein Anzeichen für eine Performanzkrise. Abbildung 2 zeigt die harmonisierten Arbeitslosenquoten für Deutschland seit 1990 im Vergleich zur EU 19 und zur EU 28.9 Die Daten zeigen seit der Wiedervereinigung einen Spitzenwert im Jahr 2005 und seitdem eine deutlich sinkende Tendenz. In diesem Zusammenhang ist auch zu erwähnen, dass die Langzeitarbeitslosigkeit deutlich zurückgegangen ist. Die Zahlen sprechen daher gerade während der letzten Dekade für eine ausgesprochen positive Arbeitsmarktentwicklung und gegen eine Performanzkrise.   0 2 4 6 8 10 12 14 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12 20 13 20 14 20 15 20 16 20 17 20 18 Deutschland EU 28 EU 19 Arbeitslosenquote in % der Arbeitsbevölkerung in Deutschland im Vergleich, Quelle: eigene Darstellung mit Daten der OECD.10 Neben der Erwerbstätigkeit als solcher ist die Art der Beschäftigung entscheidend für die Absicherung der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer. So gelten z. B. befristete Anstellungen als besonders prekär, da sie keine Planungssicherheit ermöglichen. Eine hohe Quote befristeter Arbeitsverhältnisse kann daher als Ausdruck mangelnder Performanz politischer Abbildung 2: 9 Daten der OECD; Arbeitslose werden definiert als Menschen im arbeitsfähigen Alter, die ohne Arbeit sind, für Arbeit verfügbar sind und spezifische Anstrengungen unternommen haben, Arbeit zu finden. Die harmonisierte Arbeitslosenquote misst den Anteil der Arbeitslosen als Prozentsatz der Arbeitsbevölkerung (labour force). Diese ist definiert als die Gesamtzahl aller arbeitslosen Menschen und aller Menschen in einem zivilen Arbeitsverhältnis (vgl. https://data.oecd.org/unemp/ha rmonised-unemployment-rate-hur.htm#indicator-chart; [16.07.2019]). 10 OECD (2019): Harmonised unemployment rate (HUR) (indicator). doi: 10.1787/52570002-en [16.07.2019]. Rolf Frankenberger/Martin Seeleib-Kaiser 126 Steuerung gewertet werden. Abbildung 3 zeigt die Anteile befristeter Arbeitsverhältnisse an der Gesamtzahl abhängiger Beschäftigung.11   0 5 10 15 20 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12 20 13 20 14 20 15 20 16 20 17 20 18 Deutschland EU28 Großbritannien Schweden Anteil befristeter Arbeitsverhältnisse in % der gesamten Arbeitsverhältnisse im Vergleich, Quelle: eigene Darstellung mit Daten der OECD.12 Seit 1990 ist diese Form der prekären Arbeit von 10,5 auf 12,85 % leicht angestiegen, liegt jedoch seit 2011 unter dem europäischen Durchschnitt und, etwa im Vergleich zu Schweden, recht niedrig. In diesem Zusammenhang ist allerdings auch zu berücksichtigen, dass die Beschäftigungsquote im Zeitraum von 2005 bis 2018 von 65,5 auf 75,9 % angestiegen ist.13 Die im Vergleich niedrigen Anteile an befristeter Beschäftigung in Großbritannien sollten angesichts des dort existenten niedrigschwelligen Kündigungsschutzes nicht täuschen. Ein weiterer Indikator zur Entwicklung auf dem Arbeitsmarkt ist der Anteil derjenigen Beschäftigten, die im Niedriglohnsektor arbeiten. Die OECD definiert als Niedriglohn ein Erwerbseinkommen, das weniger als zwei Drittel des Medianeinkommens beträgt. Die Datenlage zur Entwicklung des Niedriglohnsektors über einen längeren Zeitraum ist für viele Länder nicht sehr gut, sodass leider für Schweden keine Daten vorhanden sind. Im Vergleich zu den liberalen Ökonomien des Vereinigten Königreichs sowie der Vereinigten Staaten schneidet auch bei diesem Indikator die Bundesrepublik Deutschland besser ab, auch wenn die Beschäftigungs- Abbildung 3: 11 Befristete Beschäftigung umfasst alle Beschäftigungen, die ein vordefiniertes Enddatum haben. 12 OECD (2019): Temporary employment (indicator). doi: 10.1787/75589b8a-en [16.07.2019]. 13 OECD (2019): Employment rate (indicator). doi: 10.1787/1de68a9b-en [20.08.2019]. Krise der Demokratie oder Krise des Demos? 127 zahl im Niedriglohnsektor hier seit dem Ende der 1990er Jahre deutlich anstieg, im Jahr 2015 den Höchststand erreichte und seitdem wieder leicht gefallen ist.   0 5 10 15 20 25 30 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12 20 13 20 14 20 15 20 16 20 17 20 18 Deutschland Großbritannien USA Entwicklung des Niedriglohns im Vergleich: Anteil der Beschäftigten in %, Quelle: eigene Darstellung mit Daten der OECD.14 Der Wohlfahrtsstaat im engeren Sinne zielt mit seinen Steuern und Sozialleistungen auch auf Umverteilung bzw. einen Ausgleich der Markteinkommen. Gemessen an der Sozialleistungsquote (Anteil der Sozialausgaben am Bruttosozialprodukt) kam es in der Bundesrepublik in den vergangenen Jahren zu keiner umfassenden Kürzung sozialer Leistungen (Reinprecht et al. 2018) – so ist es auch nicht verwunderlich, dass die Werte der Einkommensungleichheit nach einem Anstieg zum Beginn des neuen Jahrtausends in der vergangenen Dekade relativ stabil blieb. Ein zentraler Indikator zur Messung von Einkommensungleichheit unter Berücksichtigung aller Einkommen ist der Gini-Koeffizient.15 Abbildung 5 zeigt die Daten von Deutschland erneut im Vergleich zu den USA und Großbritannien, die als Beispiele für ungleiche Verteilungen gelten, sowie Schweden, das historisch als Land mit einer der egalitärsten Einkommensverteilungen eingestuft wird. Abbildung 4: 14 OECD (2019): Wage levels (indicator). doi: 10.1787/0a1c27bc-en [20.08.2019]. 15 Der Gini-Koeffizient variiert zwischen 0 (komplette Einkommensgleichheit) und 1 (komplette Ungleichheit). Er vergleicht die kumulierten Anteile der Bevölkerung mit den kumulierten Anteilen von Einkommen, die sie erhalten. Vgl. https://data.oecd.org/inequality/income-inequality.htm [16.07.2019]. Rolf Frankenberger/Martin Seeleib-Kaiser 128   0,2 0,25 0,3 0,35 0,4 0,45 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12 20 13 20 14 20 15 20 16 20 17 20 18 Deutschland Schweden Großbritannien USA Einkommensungleichheit im Vergleich anhand des Gini-Koeffizienten, Quelle: eigene Darstellung mit Daten der OECD16 und der LIS17. Auch hier zeigt sich, dass Deutschland vergleichsweise gut abschneidet, deutlich besser als etwa Großbritannien und die USA. Mit Werten von um die 0,29 weist es nur eine leicht ungleichere Einkommensverteilung als Schweden auf. Auch die öffentliche Daseinsvorsorge kann als Indikator für die Output- Leistung einer Demokratie im Sinne Marshalls herangezogen werden. Als Beispiel soll hier die Versorgung mit Ärzten dienen. Wie Daten der OECD zeigen, sind die Ergebnisse Deutschlands mit 4,3 Ärzten pro 1.000 Einwohner etwas besser als die von Schweden (4,1), Dänemark (4,0) und deutlich besser als die von Großbritannien (2,85) oder den USA (2,6). Dabei zeigt sich im langfristigen Vergleich ein stetiger Zuwachs an Ärzten.18 Während die Anzahl der Allgemeinärzte einen Eindruck über die generelle medizinische Versorgung gibt, kann mit der Erreichbarkeit ein genaueres Bild z. B. für ländliche und städtische Regionen gezeichnet werden (vgl. Neumeier 2017).19 In seiner Studie von 2017 kann Neumeier zeigen, dass Abbildung 5: 16 OECD (2019), Income inequality (indicator). doi: 10.1787/459aa7f1-en [16.07.2019]. Die vorliegenden Daten sind aufgrund fehlender Erhebungen durch die OECD unvollständig. Allerdings ist der Gini-Koeffizient im langfristigen Vergleich in den allermeisten Ländern weitgehend stabil. 17 Louxembourg Income Study LIS, online: https://www.lisdatacenter.org/ [17.07.2019]. 18 Vgl. https://data.oecd.org/healthres/doctors.htm [17.07.2019]. 19 Neumeier (2017: 12) verwendet einen sogenannten Rasteransatz zur Berechnung aktivitätsbasierter Erreichbarkeitsindikatoren, der besonders genau ist. In die Analyse fließen vielfältige Daten z. B. zu Verkehrsnetz und Standorten der Ärzte ein, die eine flächendeckende Abbildung von Einzugsbereichen ermöglichen. Krise der Demokratie oder Krise des Demos? 129 deutschlandweit mit 68 % die überwiegende Mehrheit der Hausärzte fußläufig in 15 Minuten (das entspricht einer Entfernung von 1.170 Metern) erreichbar ist, in städtischen Gebieten sind es 85 %, in ländlichen Gebieten 56 %. Zusätzliche 17 % sind mit dem PKW weniger als 5 Minuten entfernt (städtisch: 13 %, ländlich: 20 %) und weitere 11 % 5–10 Minuten (2 % vs. 17 %), sodass insgesamt 96 % der Hausärzte in weniger als 10 Minuten mit dem PKW (städtisch: 100 %, ländlich: 93 %) erreichbar sind. Die niedrigsten Quoten im ländlichen Raum haben Brandenburg mit 84 % sowie Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen-Anhalt mit 82 %. Allerdings sind dort weitere 9 % respektive 12 % in 10–15 Minuten mit dem Auto zu erreichen20, sodass auch hier die Abdeckung im ländlichen Raum als gut zu bewerten ist. Zusammengenommen finden sich bei den Leistungsindikatoren zwar Schwankungen über die Zeit, und beispielsweise beim Bruttoinlandsprodukt und der Arbeitslosenquote auch klare Anzeichen für kurzfristige Krisen, genauso finden sich dort jedoch auch gegenläufige Entwicklungen, die auf erfolgreiche Krisenbewältigung schließen lassen. Insgesamt sprechen die Daten eine deutliche Sprache. Das heißt jedoch nicht, dass man sich mit dem erreichten Niveau zufriedengeben muss; vielmehr wollen wir zum Ausdruck bringen, dass von einer dauerhaften Performanzkrise der sozialen Demokratie entlang ausgewählter Outcome-Indikatoren nicht die Rede sein kann. Auch wenn man Performanz an der gesetzgeberischen Tätigkeit des Parlaments, des Bundestages, misst, sind kaum Anzeichen einer Krise zu erkennen. Tabelle 1 zeigt einen Überblick über die seit 1990 in den Bundestag eingebrachten und verabschiedeten Gesetzesvorhaben. 20 Neumeier (2017: 29) legt eine Durchschnittsgeschwindigkeit von 33 km/h zugrunde. Das bedeutet bei einer Fahrtzeit von 15 Minuten eine Distanz von 8.250 Metern. Rolf Frankenberger/Martin Seeleib-Kaiser 130 12.WP 1990- 1994 13.WP 1994- 1998 14.WP 1998- 2002 15.WP 2002- 2005 16.WP 2005- 2009 17.WP 2009- 2013 18.WP 2013- 2017 Beim Bundestag eingebrachte Gesetzentwürfe 800 923 864 643 905 844 731 Vom Bundestag verabschiedete Gesetze 507 566 559 400 616 553 555 Verkündete Gesetze 493 552 549 385 613 543 548 Gesetzesvorhaben seit 1990, Quelle: Datenhandbuch des Bundestages 2018.21 So wurden beispielsweise in der zwölften Wahlperiode 1990–1994 800 Gesetzesvorhaben in den Bundestag eingebracht und 507 verabschiedet, in der 18. Wahlperiode 2013–2017 waren es 731 eingebrachte und 555 verabschiedete Gesetze. Über den gesamten Zeitraum erfüllte der Bundestag als Arbeitsparlament damit seine legislative Funktion. Repräsentationskrisen im Sinne der mangelnden Repräsentation gesellschaftlicher Gruppen und Konfliktlinien lassen sich auf mehrere Arten erfassen. Zwei zentrale Indikatoren sind dabei die Wahlbeteiligung und der Anteil der abgegebenen Stimmen, die im Parlament repräsentiert werden. Abbildung 6 zeigt die Wahlbeteiligung bei den Bundestagswahlen sowie bei den Wahlen zum Europäischen Parlament in Deutschland und EUweit im Vergleich. Tabelle 1: 21 Vgl. Datenhandbuch des Bundestages, Kapitel 10.1: Statistik zur Gesetzgebung, online: https://www.bundestag.de/resource/blob/196202/ee30d500ea94ebf8146d0 ed7b12a8972/Kapitel_10_01_Statistik_zur_Gesetzgebung-data.pdf [16.07.2019]. Krise der Demokratie oder Krise des Demos? 131   0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Wahlbeteiligung Bundestagswahlen Wahlbeteiligung Europawahlen in D. Wahlbeteiligung Europawahl gesamt Wahlbeteiligung bei Bundestags- und Europaparlamentswahlen in %, Quelle: eigene Darstellung mit Daten des Bundeswahlleiters22 und des Europäischen Parlaments23. Die Wahlbeteiligung nahm nach einem Hoch 1972 bis 1990 leicht ab, sank nach einem Zwischenhoch 1998 wieder leicht und steigt seit den Wahlen 2009 wieder leicht an. 2017 ist mit einer Wahlbeteiligung von 76,2 % das Niveau von 1949 (78,5 %) fast wieder erreicht. Im internationalen Vergleich weist Deutschland nach wie vor eine relativ hohe Wahlbeteiligung auf. Die Beteiligung bei den Wahlen zum Europäischen Parlament ist insgesamt niedriger, steigt aber seit 2009 deutlich an und liegt seitdem auch über dem EU-Durchschnitt. Neben der Wahlbeteiligung ist für die Frage der Repräsentation vor allem bedeutend, wie hoch der Anteil der abgegebenen Stimmen ist, der auch im Parlament vertreten ist. In Abbildung 7 werden neben der Wahlbeteiligung bei den Bundestagswahlen daher der Anteil der Stimmen der im Bundestag vertretenen Parteien als Anteil an den abgegebenen Stimmen und als Anteil an allen Wahlberechtigten in Prozent angegeben. Zusätzlich ist die Anzahl der im Bundestag vertretenen Parteien abgetragen, wobei die CSU nicht zusammen mit der CDU gezählt wird. Da die bundesweite 5 %-Sperrklausel erst für die Bundestagswahlen 1953 eingeführt wurde (zuvor galt diese auf Bundesländerebene), werden für die Analyse der Repräsentation der Stimmen im Parlament die Wahlergebnisse seit Abbildung 6: 22 Vgl. https://www.bundeswahlleiter.de/service/glossar/w/wahlbeteiligung.html [17.07.2019]. 23 Vgl. https://europawahlergebnis.eu/wahlbeteiligung/ [17.07.2019]. Rolf Frankenberger/Martin Seeleib-Kaiser 132 1953 herangezogen und nur die Zweitstimmen der Parteien berücksichtigt, die die 5 %-Hürde überschritten.24   0 1 2 3 4 5 6 7 8 0 20 40 60 80 100 1953 1957 1961 1965 1969 1972 1976 1980 1983 1987 1990 1994 1998 2002 2005 2009 2013 2017 Anzahl Parteien über der 5%‐Sperrklausel Wahlbeteiligung Bundestagswahlen Anteil der  im Bundestag vertretenen Parteien an den abgegebenen Stimmen Anteil der im Bundestag vertretenen Parteien an allen möglichen Stimmen Anteil der im Bundestag repräsentierten Stimmen in % (linke Skala) und Anzahl der im Bundestag vertretenen Parteien in absoluten Zahlen (rechte Skala), Quelle: eigene Darstellung mit Daten des Bundeswahlleiters.25 Dabei zeigen sich nur leichte langfristige Schwankungen parallel zur Wahlbeteiligung. Der Anteil der Stimmen der im Bundestag vertretenen Parteien an den abgegebenen Stimmen bewegt sich mit Ausnahme der Wahlen 1953, 1957 und 2013 deutlich über 90 % und auch der Anteil an den Wahlberechtigten stabilisiert sich mit Ausnahme von 2009 und 2013, bei denen die Wahlbeteiligung auch deutlich niedriger war, jenseits der 70 %. Von einer Repräsentationskrise kann also auch hier kaum gesprochen werden. Ebenso findet der Wandel von bzw. das Entstehen neuer gesellschaftlicher Konfliktlinien seit den 1980er Jahren Eingang in das Parteiensystem und die Parlamente. Die seitdem entstandenen neuen Konfliktlinien Ökologie–Ökonomie, Ost–West, Nationalismus–Globalismus, Libertarismus–Autoritarismus sind mit den Grünen, der Linken und der AfD auf parlamentarischer Ebene repräsentiert. So gesehen spricht gerade das Aufkommen einer europakritischen und national-autoritär orientierten Partei gegen eine Repräsentationskrise. Dies zeigt sich an der gestiegenen Abbildung 7: 24 Für die Jahre 1953 und 1957 wird dadurch die Repräsentation unterschätzt, da 1953 die DP und das Zentrum jeweils Direktmandate erringen konnten und 1957 die DP wiederum Direktmandate gewinnen konnte. 25 Vgl. https://www.bundeswahlleiter.de/ [17.07.2019]. Krise der Demokratie oder Krise des Demos? 133 Anzahl der im Bundestag vertretenen Parteien sowie an dem Anteil der im Parlament vertretenen Stimmen, der 2017 wieder deutlich angestiegen ist. Weitere Aspekte, die zur Bewertung einer Repräsentationskrise herangezogen werden können, sind beispielsweise die von den Bürgerinnen und Bürgern geäußerte Zufriedenheit mit der Demokratie als Indikator für die subjektive Einschätzung der Demokratiequalität und damit indirekt für den Grad der Unterstützung, den das politische System als solches genießt, sowie die (ökonomischen) Zukunftserwartungen der Bürgerinnen und Bürger als Indikator für die Output-Zufriedenheit. In Abbildung 8 wird die Zufriedenheit mit der Demokratie in Deutschland anhand des von der Forschungsgruppe Wahlen erhobenen Politbarometer dargestellt.   0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 19 77 19 79 19 81 19 83 19 85 19 87 19 89 19 91 19 93 19 95 19 97 19 99 20 01 20 03 20 05 20 07 20 09 20 11 20 13 20 15 20 17 sehr zufrieden eher zufrieden eher unzufrieden sehr unzufrieden KA Zufriedenheit mit der Demokratie in Deutschland, Anteile in % Quelle: eigene Darstellung mit Daten des Politbarometer 1977– 2017.26 Hier zeigen sich einerseits langfristige Trends und andererseits kurzfristige Schwankungen. Langfristig lässt sich von den 1970er Jahren bis Mitte der 2000er Jahre ein Rückgang des Anteils der Demokratiezufriedenen beob- Abbildung 8: 26 Daten unter: https://zacat.gesis.org/webview/index.jsp?object=http://zacat.gesis.or g/obj/fStudy/ZA2391 [17.07.2019]. Fragestellung 1977–1992: „Was würden Sie allgemein zur Demokratie in der Bundesrepublik, das heißt zu unserem ganzen Politischen System sagen? Sind sie damit …“. Fragestellung ab 1993 und 1990– 1992 in Ostdeutschland: „Was würden Sie allgemein zur Demokratie in Deutschland sagen? Sind sie damit …“. Antwortkategorien 1977–1988: sehr zufrieden, eher zufrieden, eher unzufrieden, sehr unzufrieden, keine Antwort; Antwortkategorien 1989–2017: eher zufrieden, eher unzufrieden, keine Antwort. N variiert zwischen min. 2.816 und max. 23.189. Rolf Frankenberger/Martin Seeleib-Kaiser 134 achten, während sich der Trend ab 2004 umkehrt und insgesamt der Anteil der Zufriedenen den der Unzufriedenen zum Teil deutlich überwiegt. Kurzfristige Schwankungen nach oben sind hauptsächlich nach Wahljahren zu beobachten, in denen der demos aktiv an der Demokratie teilnimmt. Eine Ausnahme bildet das Jahr 2007, das geprägt ist durch gute Konjunkturdaten und insbesondere rückläufige Arbeitslosenzahlen, was Rückwirkungen auf die Demokratiezufriedenheit haben könnte. Zudem zeigen sich drei deutliche Einbrüche der Anzahl der Zufriedenen: 1981, einhergehend mit Auswirkungen der zweiten Ölkrise, 1995 im Kontext der Debatte um den Standort Deutschland und schlechte Arbeitsmarktdaten sowie 2016 infolge der rapide ansteigenden Flüchtlingszahlen durch den Bürgerkrieg in Syrien. Alle kurzfristigen Schwankungen gleichen sich jedoch meist im kommenden Jahr wieder an den langfristigen Trend an. Die ökonomischen Erwartungen der Bürgerinnen und Bürger können als Ausdruck der Output-Zufriedenheit gewertet werden, da hier sowohl politische Maßnahmen als auch ökonomische Entwicklungen eine Rolle spielen. Abbildung 9 zeigt diese auf der Basis von Daten des Politbarometers.   0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 19 79 19 81 19 83 19 85 19 87 19 89 19 91 19 93 19 95 19 97 19 99 20 01 20 03 20 05 20 07 20 09 20 11 20 13 20 15 20 17 wesentlich besser etwas besser gleichbleibend etwas schlechter wesentlich schlechter KA Erwartung der eigenen wirtschaftlichen Lage im kommenden Jahr, Anteile in %, Quelle: eigene Darstellung mit Daten des Politbarometer 1977–2017.27 Auch hier lassen sich langfristige und kurzfristige Entwicklungen identifizieren. Langfristig dominiert die Gruppe derjenigen, die weder besonders Abbildung 9: 27 Daten unter: https://zacat.gesis.org/webview/index.jsp?object=http://zacat.gesis.or g/obj/fStudy/ZA2391 [17.07.2019]. Fragestellung: „Was glauben Sie, wie wird ihre Krise der Demokratie oder Krise des Demos? 135 positive noch negative Erwartungen hat. Kurzfristig haben auch hier konkrete Ereignisse wie etwa die Wiedervereinigung deutlich erkennbare Effekte, die akute Krisen abbilden. Fasst man die Befunde zu Substanz-, Performanz- und Repräsentationskrise zusammen, so zeigt sich ein deutlicher Widerspruch zu dem akademisch-feuilletonistischen und dem populistischen Lamento über die Krise der Demokratie. Denn selbst auf der Ebene aggregierter Individualdaten zeigen sich kaum systemische Krisentendenzen. Angesichts weitgehend stabiler oder gar positiver objektiver und intersubjektiver Indikatoren stellt sich die Frage nochmals ganz anders, ob die Krise der Demokratie nicht vielmehr eine subjektiv gefühlte Krise und damit vor allem eine Krise des demos ist. Ein demos, der ausgehend von individuellen Vorstellungen über und Anforderungen an das politische System, an die Demokratie, eine sehr subjektiv-individualistische Verallgemeinerung der eigenen Wahrnehmungen vornimmt und individualistischen Fehlschlüssen aufsitzt, die freilich in Zeiten sozialer Medien, von Echokammern und postfaktischer Argumentationen vielfältigen Wiederhall finden. Und dies, ohne langfristig substantiellen Niederschlag in Einstellungsindikatoren. Welche Rolle können in dieser Krise des demos Wohlfahrtsverbände spielen? Um eine Antwort auf diese Frage geben zu können, müssen zunächst die Stellung von Wohlfahrtsverbänden in der Gesellschaft sowie ihre klassischen Aufgaben herausgearbeitet werden. „Faktisch ist die freie Wohlfahrtspflege eine der wichtigsten und traditionsreichsten Institutionen der deutschen Gesellschaft im Allgemeinen und der Produktion öffentlicher sozialer Dienstleistungen im Besonderen“, so Backhaus-Maul (2018: 17), einer der renommiertesten Forscher zum Thema Wohlfahrtsverbände. Wenn es zutrifft, dass die Wohlfahrtsverbände eine der wichtigsten Institutionen der deutschen Gesellschaft darstellen, so müssen sie sich auch der Herausforderung der Krise des demos stellen. Wohlfahrtsverbände übernehmen eine Vielzahl von Funktionen (Strünck 2018): Sie sind zum einen Dienstleister, die für den Staat und in dessen Auftrag bestimmte Aufgaben in der Wohlfahrtspflege erfüllen. Zudem können sie auch als Lobby für die Interessen der Ärmsten verstanden werden, im Rahmen dessen sie eine wichtige Artikulationsfunktion übereigene wirtschaftliche Lage in einem Jahr sein? Erwarten Sie, dass Ihre wirtschaftliche Lage dann …“; N variiert zwischen min. 541 und max. 41.108. Rolf Frankenberger/Martin Seeleib-Kaiser 136 nehmen und in diesem Sinne Anwalt der Bedürftigen sind. Des Weiteren informieren und beraten sie über Leistungen des Wohlfahrtsstaats. In der Krise des demos wäre zu überlegen, ob und inwieweit den Wohlfahrtsverbänden verstärkt eine wichtige Bildungs- und Aufklärungsfunktion zukommen kann. Aufgrund der hohen Anzahl ihrer haupt- (ca. 1.7 Millionen) und ehrenamtlichen Mitarbeitenden (ca. 2,5 bis 3 Millionen; vgl. Backhaus-Maul 2018: 17) und dem Umstand, dass es sich bei ihnen um Mitgliederorganisationen handelt, kommt ihnen eine enorme gesellschaftspolitische Reichweite zu, die zudem durch die Einbettung in vielfältige Netzwerke multipliziert wird. Damit haben die Wohlfahrtsverbände gemeinsam eine in der Republik einzigartige Stellung inne – sie für eine breitere, gesellschaftspolitisch-emanzipatorische Aufgabe zu nutzen, böte sich geradezu an. Die Wohlfahrtsverbände könnten teilweise wieder zurück zu ihren Anfängen finden (s. auch Strünck 2018: 144–148) und stärker versuchen, durch innovative Maßnahmen und Aufklärungsarbeit den Sozialraum jener Menschen aktiv mitzugestalten, die befürchten, aufgrund gesellschaftlicher und ökonomischer Veränderungen zu verlieren und abzusteigen. Denn neben der materiellen Dimension kommt gerade der kognitiven Dimension, dem Wissen über politische Rechte, Prozesse und Institutionen, eine zentrale Rolle hinsichtlich der gefühlten gesellschaftlichen Teilhabemöglichkeiten zu. Es geht darum, durch aufklärerische Arbeit und innovative Maßnahmen deutlich zu machen, dass auch jene Personen, die Angst vor dem sozialen und gesellschaftlichen Abstieg haben, die Möglichkeit zu sozialer und politischer Partizipation haben. Fazit Grosso modo befindet sich die Demokratie in Deutschland in einem guten Zustand; von einer Substanz-, Performanz- oder Repräsentationskrise kann keinesfalls gesprochen werden. Wir haben anhand einer Reihe von Indikatoren gezeigt, dass das demokratische Gemeinwesen relativ gut – auch im Vergleich zu anderen wohlhabenden Staaten – funktioniert. Auch wenn es hinsichtlich einiger Outcome-Indikatoren am Arbeitsmarkt, etwa der Zunahme von befristeten und schlecht bezahlten Arbeitsplätzen, in den vergangenen knapp drei Jahrzehnten zu negativen Entwicklungen kam, so überwiegen doch insgesamt die positiven, etwa der deutliche Rückgang der Arbeitslosigkeit im Allgemeinen sowie der Langzeitarbeitslosigkeit im Besonderen. Insgesamt hat auch die Einkommensungleichheit während dieses Zeitraums nicht in dem Maße zugenommen, wie aufgrund mancher Krisendiskurse zu erwarten gewesen wäre. Hinsichtlich der Einkommens- Krise der Demokratie oder Krise des Demos? 137 verteilung ist die Bundesrepublik Deutschland in Europa noch immer ein Staat mit einem relativ hohen Maß an Gleichheit, die auch Resultat des ausgebauten deutschen Sozialstaats ist. Zwar konnten wir die regionale Dimension in diesem Beitrag nicht hinreichend berücksichtigen, doch zeigt der von uns angelegte Indikator der Erreichbarkeit von ärztlicher Versorgung, dass diese im Großen und Ganzen nahezu landesweit relativ gut ist. Trotz dieser insgesamt positiven Performanz gilt es, die Ängste und Befürchtungen vieler Bürgerinnen und Bürger vor dem sozialen Abstieg oder dem Ausschluss von gesellschaftlicher Teilhabe und Partizipation ernst zu nehmen. Demokratie funktioniert nur auf der Basis aktiver Beteiligung im Rahmen demokratischer Spielregeln. Und zur Demokratiekrise wird die Krise des demos erst, wenn demokratiefeindliche Akteure und Diskurse die Macht übernehmen. Die Dimension der politisch-demokratischen Bildung sollte daher in Maßnahmen und Projekten der Wohlfahrtsakteure nicht nur mitgedacht, sondern systematisch geplant, finanziert, implementiert und evaluiert werden. Literaturverzeichnis Backhaus-Maul, Holger (2018): Unergründete Tiefen. Zum Stand der immer noch jungen Wohlfahrtsverbändeforschung. In: Heinze, Rolf G./Lange, Joachim/ Sesselmeier, Werner (Hg.) Neue Governancestrukturen in der Wohlfahrtspflege. Baden-Baden: Nomos, S. 17–37. Bernstein, Ernst (1969 [zuerst 1898]): Evolutionary Socialism. New York: Schocken. Crouch, Colin (2004): Post-Democracy. Cambridge: Polity Press. Castles, Francis G. (1978): The Social Democratic Image of Society. A Study of the Achievements and the Origins of Scandinavian Social Democracy in Comparative Perspective. London: Routledge & Kegan Paul. Castles, Frank/McKinlay, Robert D. 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Ein kurzer Rückblick auf die Inkorporierung der Freien Wohlfahrtspflege in die staatliche Sozialpolitik Holger Backhaus-Maul Freie Wohlfahrtspflege als Institution Die Freie Wohlfahrtspflege ist mit ihren Verbänden, Mitgliedsorganisationen und persönlichen Mitgliedern sowie Einrichtungen und Diensten eine der traditionsreichsten und wichtigsten Institutionen der deutschen Gesellschaft im Allgemeinen und der Produktion öffentlicher sozialer Dienstleistungen im Besonderen (Heinze/Olk 1981; Rauschenbach/Sachße/ Olk 1995; Schmid/Mansour 2007; Grunwald/Langer 2018). Ihre Tradition als Inbegriff gesellschaftlicher Selbstorganisation reicht bis zur Entstehung der konfessionellen Wohlfahrtsverbände Diakonie und Caritas im 19. Jahrhundert zurück (Sachße/Tennstedt 1988). Die Freie Wohlfahrtspflege gründet in spezifischen sozialkulturellen Milieus, wie dem Protestantismus, Katholizismus und Judentum sowie der Arbeiterbewegung und dem Bürgertum, die in der Weimarer Republik von den Reichsspitzenverbänden der Freien Wohlfahrtspflege weitgehend abgebildet wurden (Rauschenbach/Sachße/Olk 1995). Und selbst für nicht an religiöse, politische und soziale Milieus gebundene Personengruppen verfügt die Freie Wohlfahrtspflege seit 1924 mit der Vereinigung der freien privaten gemeinnützigen Wohlfahrtseinrichtungen Deutschlands, dem Vorläufer des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes, über ein organisiertes Angebot. So konnte die Freie Wohlfahrtspflege in der Weimarer Republik selbstbewusst und voller Zuversicht behaupten, die deutsche Bevölkerung zu repräsentieren und entsprechend politisch legitimiert zu sein. Und heute? Ordnungspolitische Privilegierung der Freien Wohlfahrtspflege Mit der Entwicklung des deutschen Sozialstaates seit der Weimarer Republik – unterbrochen durch den deutschen Faschismus – wurde die Institution der Freien Wohlfahrtspflege ordnungspolitisch und sozialrechtlich bis in die 1990er Jahre hinein in der Bundesrepublik Deutschland privilegiert 1. 2. I (Backhaus-Maul/Olk 1994). Die katholische Soziallehre bot mit dem Begriff der Subsidiarität eine deutungsoffene und -starke Metapher, der zufolge der Freien Wohlfahrtspflege ein bedingter Vorrang bei der Erbringung öffentlicher Sozialleistungen und dem im Entstehen begriffenen Sozialstaat die Verpflichtung zur institutionellen Förderung der Freien Wohlfahrtspflege zugewiesen wurde (Münder/Kreft 1990; Backhaus-Maul/ Olk 1994; Sachße 2003). Vor diesem Hintergrund forcierte die katholische Caritas mit Ende des Deutschen Kaiserreichs einen gesellschaftspolitischen ‚Kulturkampf‘, um die verbandliche Autonomie und subsidiäre Vorrangstellung freigemeinnütziger Wohlfahrtsverbände gegenüber dem entstehenden und erwartbar erstarkenden Sozialstaat auf Dauer zu stellen (Sachße/Tennstedt 1988). Diese gesellschafts- und subsidiaritätspolitisch begründete Auseinandersetzung (‚Subsidiaritätsstreit‘) zwischen Freier Wohlfahrtspflege und Staat wurde – mit Unterbrechung durch den deutschen Faschismus – bis in die 1960er Jahre fortgeführt. Erst mit dem sogenannten Subsidiaritätsurteil des Bundesverfassungsgerichts wurde 1967 das Verhältnis von Staat und Kommunen einerseits und Wohlfahrtsverbänden andererseits ordnungspolitisch neu justiert (Münder/Kreft 1990). Der in der Weimarer Republik sozialrechtlich geregelte Vorrang freigemeinnütziger gegenüber öffentlichen Leistungsanbietern wurde im Sinne einer arbeitsteiligen Zusammenarbeit zwischen öffentlichen Gewährleistungsträgern und freigemeinnützigen Leistungsanbietern als ‚bedingter Vorrang‘ reformuliert. Die Übernahme öffentlicher Sozialaufgaben durch freigemeinnützige Wohlfahrtsverbände wurde vom Bundesverfassungsgericht an Bedingungen geknüpft, sodass die Übertragung nur dann erfolgen sollte, wenn Wohlfahrtsverbände gewillt, fachlich geeignet und – ohne nennenswerte Mehrkosten – organisatorisch in der Lage dazu seien, diese Aufgaben fachgerecht und wirtschaftlich unter Beachtung sozialrechtlicher und sozialpolitischer Vorgaben zu erbringen. Anstatt des bisher praktizierten Konkurrenzverhältnisses zwischen öffentlichen (Kommunen) und freigemeinnützigen Leistungsanbietern (Wohlfahrtsverbänden) setzte das Bundesverfassungsgericht nun auf eine funktionale Arbeitsteilung zwischen Kommunen als sozialpolitisch verantwortlichen Gewährleistungsträgern und Wohlfahrtsverbänden als Leistungsanbietern (Backhaus-Maul/Olk 1994). Der gesellschaftspolitische Konflikt zwischen Staat und Kommunen einerseits und Wohlfahrtsverbänden andererseits wurde durch die von der sozialliberalen Koalition seit Ende der 1960er Jahre verfolgte Expansion des deutschen Sozialstaates und den damit einhergehenden Zuweisungen öffentlicher Ressourcen zugunsten der Freien Wohlfahrtspflege befriedet. Die Expansion des deutschen Sozialstaates geht seitdem mit einem beacht- Holger Backhaus-Maul II lichen quantitativen Wachstum der Einrichtungen und Dienste der Freien Wohlfahrtspflege einher (Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege 2018), die zugleich verstärkt in den sozialpolitischen Entscheidungs- und Gesetzgebungsprozess einbezogen werden und sich selbst zugleich in Abkehr von Vorstellungen eines gesellschaftspolitischen Kulturkampfes ganz der Feinjustierung sozialpolitischer Reformen hinzugeben scheinen (Heinze/Olk 1981; Heinze/Schmid/Strünck 1999). Inkorporierung der Freien Wohlfahrtspflege in die staatliche Sozialpolitik Staat und Verbände Das Verhältnis von Staat und Verbänden wurde in der Bundesrepublik Deutschland bis in die 1960er Jahre im Verständnis der bis dahin vorherrschenden Pluralismustheorie als einseitige Einflussnahme von Interessenverbänden auf den Staat aufgefasst. Seit den 1970er Jahren wird das Verhältnis von Verbänden und Staat als Inkorporierung von rechtlich freien Verbänden in staatliche Entscheidungs- und Gesetzgebungsprozesse verstanden: Interessengruppen nehmen im korporatistischen Modell nicht nur Einfluß auf politische Entscheidungen eines mehr oder weniger als ‚black-box‘ gedachten Staates wie im Modell des Pressure-group-Pluralismus, sondern sind an der Formulierung, Ausarbeitung und Implementierung staatlicher Entscheidungen und legislativer Projekte in allen Phasen des Entscheidungsprozesses beteiligt (Beyme 1980: 47; Beyme 1991). Dabei geht die Korporatismustheorie davon aus, dass nicht alle gesellschaftlichen Interessen in gleicher Art und Weise organisationsfähig sind und der politische Prozess eine ungleiche Chancenstruktur für die unterschiedlichen Verbände darstellt. Hinzu kommt, dass sich Verbände unter korporatistischen Bedingungen dadurch auszeichnen, „daß es nur eine sehr eng begrenzte überschaubare Zahl von Organisationen gibt, die innerhalb eines Feldes nicht gegeneinander konkurrieren“ (Reese- Schäfer 1996: 324). Somit handelt es sich um exklusive und bilaterale Aushandlungsprozesse zwischen einer begrenzten Anzahl von Verbänden und dem Staat, wobei die beteiligten Akteure bei der Bewältigung ihrer jeweiligen Aufgaben aufeinander angewiesen und deshalb bestrebt sind, stabile Kooperations- und wechselseitige Austauschbeziehungen einzugehen und einvernehmliche Verhandlungsergebnisse zu erzielen. Zwischen Staat und 3. 3.1 Historischer Erfolg und ungewisse Zukunft III Verbänden kommt es unter Bedingungen staatlicher Rahmensetzung und verbandlicher Selbstregulierung so zu einer arbeitsteiligen Kooperation und sukzessiven Verflechtung, was in der Korporatismustheorie mit dem Begriff der Konzertierung beschrieben wird: Durch ihre Beteiligung am Willensbildungs- und Implementationsprozess übernehmen Verbände politische Mitverantwortung, werden in die staatliche Politik einbezogen und erhalten damit einen „quasi-öffentlichen“ Status (Offe 1981). Diese Inkorporierung rechtlich freier Verbände in staatliche Politik ist voraussetzungs- und folgenreich: „Korporatistische Verbände werden vom Staat anerkannt. Sie haben ein Repräsentationsmonopol in ihrem Sektor und räumen dem Staat im Gegenzug dafür gewisse Einflussrechte ein“ (Reese- Schäfer 1996: 325). Mit der Inkorporierung autonomer Verbände in staatliche Politik stellt sich die Frage, inwiefern sie über ihre rechtlich garantierte Autonomie hinaus noch eigenständige gesellschaftspolitische Akteure sind. Korporatismus und Demokratie Die Korporatismustheorie hat in Deutschland seit Ende der 1970er Jahre vor dem Hintergrund der Diskussion über die Grenzen der staatlichen Leistungs- und Belastungsfähigkeit erheblich an Bedeutung gewonnen (Offe 2003). Die besondere Aufmerksamkeit richtet sich dabei auf die Frage, welchen Beitrag korporatistische Arrangements zwischen Staat und Verbänden zur Entwicklung und Bestandssicherung demokratischer Gesellschaften leisten können. Die ‚Quadratur des Kreises‘ besteht darin, dass rechtlich freie Verbände unter korporatistischen Bedingungen in Demokratien staatlicher Kontrolle und staatlichem Einfluss unterliegen, ohne dass dadurch aber ihre verbandliche Autonomie grundsätzlich in Frage gestellt werden soll. In diesem Sinne stellt die Inkorporierung freier Verbände in staatliche Politik erhöhte Anforderungen an deren innerverbandliche Demokratie gegenüber Mitgliedern und deren partizipative Öffnung zugunsten von Nichtmitgliedern. Die freiwillige Einbeziehung gesellschaftlicher Gruppen in die staatliche Aufgabenerbringung unter demokratischen Bedingungen wird – in Abgrenzung zu korporatistischen Formen in vorliberalen ständestaatlichen Systemen und nichtliberalen autoritären Systemen – als gesellschaftlicher, liberaler oder Neokorporatismus bezeichnet (Thränhardt 1981: 24). Dieser ‚moderne‘ Korporatismus ist gekennzeichnet durch 3.2 Holger Backhaus-Maul IV erstens eine Zentralisierung und Monopolisierung organisierter Interessenvermittlung, zweitens, durch eine Einbindung organisierter Interessenvermittlung in übergreifende Verhandlungssysteme, und drittens, durch eine starke Verflechtung von organisierten Interessen und staatlichen Zentralinstanzen (Lehner 1983: 106). Letztlich geht es in demokratischen Gesellschaften darum, mittels korporatistischer Formen und Verfahren „hochintegrierte und relativ elitäre Gruppen zur Aushandlung von Konflikten antreten zu lassen, die sich nicht majoritär schlichten ließen“ (Beyme 1991: 130). Dabei sollte aber nicht außer Acht gelassen werden, dass Verbände fortwährend ihre gesellschaftliche Einbettung erneuern müssen, um diese gesellschaftliche Repräsentationsaufgabe überhaupt wahrnehmen zu können In der Korporatismusforschung wurde die Position stark gemacht, dass Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände (aber auch andere Verbände) ‚Produktionskoalitionen‘ sind, die nicht nur um die Verteilung eines gegebenen Outputs kämpfen, sondern auch zur wirtschaftlichen Prosperität beitragen, Ordnungs- und Steuerungsfunktionen übernehmen bzw. andere öffentliche Aufgaben erfüllen und so die ‚Regierbarkeit‘ moderner komplexer Gesellschaften erhöhen (Reutter 1991: 17). So arbeitete die empirische Korporatismusforschung heraus, dass die Beteiligung von Verbänden im Politikprozess dazu beiträgt, die Reichweite und Kapazität staatlicher Steuerung zu erhöhen: Wo die staatliche Politik auf Einflußinstrumente angewiesen ist, über die allein die selbstorganisierten Verbände verfügen, da wird ihr Gestaltungsspielraum durch Verhandlungen nicht eingeschränkt, sondern ausgeweitet – und das gleiche gilt für Verbände, wenn die Verfolgung ihrer Interessen von staatlicher Unterstützung abhängt (Scharpf 1993: 39). Die Beteiligung von Verbänden im Prozess der Politikformulierung und -implementierung gilt in Demokratien als funktionale Selbstverständlichkeit (Reese-Schäfer 1996: 327–329), die die staatliche Steuerungsfähigkeit verbessert und zum Gemeinwohl beiträgt (Schimank/Glagow 1984): Pluralistische Interessengruppen mit freiwilliger Mitgliedschaft nehmen im freien Spiel der Kräfte Sonderinteressen auch auf Kosten des Gemeinwohls wahr, denn sie müssen ihren Mitgliedern einen direkten Vorteil aus der Mitgliedschaft bieten. Korporatistische Organisationsformen beruhen dagegen meist auf Formen von Zwangsmitgliedschaft und nehmen häufig Aufgaben wahr, deren Erledigung ihnen der Staat Historischer Erfolg und ungewisse Zukunft V übertragen hat. Sie sind deshalb weniger darauf angewiesen, das Mitgliederinteresse mit Sondervorteilen zu bedienen (Reese- Schäfer 1996: 324). Aber es gibt auch wohlbegründete Einwände gegen korporatistische Arrangements zwischen Staat und Verbänden. So wird argumentiert, dass sie kaum in der Lage zu lang- und mittelfristiger Planung seien, sondern inkrementalistisch, das heißt situativ und erfahrungsbezogen, entschieden, und dazu neigten, Risiken, Veränderungen und Innovationen zu vermeiden. Mit dem Einbezug korporativer Akteure beziehungsweise Verbände in staatliche Politik stellt sich auch die grundsätzliche Frage, inwiefern Verbände überhaupt demokratisch legitimiert sind, an staatlichen Entscheidungen mitzuwirken, die eigentlich nur demokratisch gewählten Parteien und Regierungen zustehen. Korporatistische Arrangements können somit zwar die Handlungsfähigkeit und den Aktionsradius staatlichen Handelns verbessern, aber die Frage der Innovationsfähigkeit und Legitimation des Entscheidens und Handelns korporativer Akteure in staatlichen Handlungsbereichen ‚legt den Finger in die Wunde‘. Die Korporatismusforschung richtet ihr Interesse auf die funktionale Bedeutung von Verbänden für staatliches Entscheiden und Handel, während das Zustandekommen innerverbandlicher Entscheidungen ausgeblendet wird. Für die Weiterentwicklung der Korporatismustheorie war die Differenzierung von Allan Cawson (1986) instruktiv: [Er] unterscheidet Makro-, Meso-, Mikro-Korporatismus: Makrokorporatismus bezieht sich auf nationalstaatliche Politikformationen, die gesamtgesellschaftlichen, das heißt für ihn klassentheoretischen Bezug haben. Im Gegensatz dazu beruht Meso-Korporatismus auf sektoralen Interessenvertretungsstrukturen und Mikrokorporatismus bezieht sich auf das Verhältnis einzelner Unternehmen zu staatlichen Akteuren (Reutter 1991: 17). Für die hier interessierende Frage des Arrangements zwischen Wohlfahrtsverbänden und Staat empfiehlt sich folglich eine mesotheoretische Perspektive. So verortet Dietrich Thränhardt (1981) Korporatismus auf der Mesoebene, da korporatistische Arrangements entsprechend des jeweiligen gesellschaftlichen Bereichs oder Sektors variieren und im Unterschied zur makrokorporatistischen Vorstellung von einem antagonistischen gesellschaftlichen Konflikt eher Austauschbeziehungen im gegenseitigen Interesse markieren. Es handelt sich – so Dietrich Thränhardt – um „Austauschbeziehungen unterschiedlicher Partner, von denen alle Seiten abhängig Holger Backhaus-Maul VI sind und die faktisch nur in Grenzbereichen und inkrementell veränderbar sind“ (Thränhardt 1981: 24). Wohlfahrtsverbände im Korporatismus In der empirischen Korporatismusforschung ist dem Verhältnis von Staat und Wohlfahrtsverbänden bereits relativ früh Aufmerksamkeit zuteil geworden (Heinze/Olk 1981 und 1984). Der hier interessierende Mesokorporatismus zwischen Staat und Wohlfahrtsverbänden wird in einschlägigen empirischen Untersuchungen in seinen Unterschieden zum Makrokorporatismus und seinen sektorspezifischen Besonderheiten herausgearbeitet (Heinze/Olk 1981 und 1984; Thränhardt u. a. 1986; Merchel 1991). Der Korporatismus zwischen Staat und Wohlfahrtsverbänden ist ein exklusives Arrangement, das Entscheidungsmacht der jeweiligen Führungsebene zuweist. Dabei ist zu bedenken, dass Wohlfahrtsverbände – im Unterschied zu hierarchisch strukturierten öffentlichen Verwaltungen – organisationsrechtlich Vereine sind, deren Mitglieder in demokratischer Art und Weise über das Organisationshandeln entscheiden. Demokratische Entscheidungen in der Freien Wohlfahrtspflege und ihren Verbänden sind aber höchst unterschiedlich und zugleich komplex strukturiert. So besteht die Mitgliederbasis von Wohlfahrtsverbänden fast immer aus Mitgliedsorganisationen und bei einigen Verbänden auch aus persönlichen Mitgliedern. Hinzu kommt, dass Wohlfahrtsverbände über hauptamtliches Personal und ehrenamtlich Engagierte verfügen, die in Entscheidungsprozesse eingebunden werden sollten, und nicht zuletzt, dass sie Anspruchsgruppen (Klientinnen und Klienten) vertreten, denen sie Partizipationsmöglichkeiten zuweisen. Ihrem Selbstverständnis zufolge vertreten Wohlfahrtsverbände die Interessen ihrer Klientinnen und Klienten „anwaltschaftlich“, wobei sie ihre Klientinnen und Klienten, für die sie entsprechend ihrer eigenen Zielsetzung angeben tätig zu sein, durch die Bildung von Aufgabenschwerpunkten selbst auswählen (Heinze/Olk 1981: 95). Der bis heute von Wohlfahrtsverbänden kultivierte Begriff der anwaltschaftlichen Interessenvertretung kaschiert, dass es in der Regel keine repräsentativ direkten Beteiligungsverfahren gibt, in denen die Klientinnen und Klienten ihre Interessen formulieren und durchsetzen können (Pabst 1996). Somit stehen Wohlfahrtsverbände unter den Bedingungen korporatistischen Entscheidens vor dem Dilemma, dass die verbandliche Führung in Verhandlung mit Staat und Kommunen – unter weitgehendem Ausschluss von Mitgliedern, Engagierten und Klientinnen und Klienten – Entscheidungen trifft, während dem verbandlichen Selbstverständnis zu Folge innerverbandliche 3.3 Historischer Erfolg und ungewisse Zukunft VII Demokratie in je spezifischer Art und Weise gegenüber Mitgliedern, hauptamtlichem Personal, Engagierten sowie Klientinnen und Klienten zu praktizieren wäre. Mit Blick auf die Entscheidungsfindung von Wohlfahrtsverbänden unter korporatistischen Bedingungen bis in die 1980er Jahre hinein kommt Dietrich Thränhardt zu einem demokratietheoretisch eindeutigen Ergebnis: „Sie sind in ihrer Willensbildung überwiegend nicht demokratisch von Seiten ihrer Klienten, Benutzer, Mitarbeiter oder Mitglieder bestimmt, sondern einerseits honoratiorenhaft-elitär, andererseits bürokratisch-administrativ“ (Thränhardt 1984: 45). Aber als selbsternannte Anwälte der Interessen von Klientinnen und Klienten und als Dachverbände von Mitgliedsorganisationen haben Wohlfahrtsverbände zweifelsohne eine einflussreiche Position im Politik- und Gesetzgebungsprozess inne (Heinze/ Olk 1981). Als eine weitere Besonderheit von Wohlfahrtsverbänden als korporatistischen Akteuren ist hervorzuheben, dass sie sich von pluralistischen Interessengruppen nicht nur in der Art und Weise der Interessenrepräsentation als advokatorische Interessenvertreter und Dachverbände unterscheiden, sondern dass sie ihrem Selbstverständnis zufolge als Sozialwirtschaft in erster Linie soziale Dienstleistungen erbringen (Rauschenbach/Sachße/ Olk 1995). Oder anders formuliert: Wohlfahrtsverbände sind multifunktionale Organisationen, die soziale Dienstleistungen erbringen, die Interessen von Klientinnen und Klienten sowie Mitgliedsorganisationen vertreten und assoziative Funktionen erfüllen (Olk 1995; Angerhausen et al. 1998). Diese Multifunktionalität von Wohlfahrtsverbänden wird durch ihre vertikale Differenzierung analog zur Gliederungsstruktur des politisch-administrativen Systems noch verstärkt: So sind Wohlfahrtsverbände – vereinfach dargestellt – auf kommunaler Ebene in erster Linie Dienstleistungsbetriebe, während sie auf der Landes- und Bundesebene als politische Spitzenverbände agieren, die finanzielle und politische Ressourcen beschaffen, ihren Mitgliedsorganisationen Dienstleistungen anbieten sowie Strategien zur Durchsetzung ihrer einzelverbandlichen Interessen innerhalb der Freien Wohlfahrtspflege und gegenüber staatlichen Akteuren entwickeln. Dietrich Thränhardt (1981) kommt angesichts dieser vertikal differenzierten Multifunktionalität von Wohlfahrtsverbänden zu dem Schluss, dass auch das Verhältnis zwischen Staat und Wohlfahrtsverbänden entsprechend vielschichtig und komplex ist. Rolf G. Heinze und Thomas Olk (1981) kennzeichnen das Verhältnis von Staat und Wohlfahrtsverbänden konsequenterweise als ein korporatistisches Verflechtungssystem: Holger Backhaus-Maul VIII So stellen die Spitzenverbände der Wohlfahrtspflege [...] die staatlich lizenzierten Vertreter von Interessen im Sozialbereich dar. Da sie mit der stellvertretenden Artikulation und Bündelung von Interessen staatliche Ordnungsaufgaben übernehmen, ist die Beteiligung des Staates bei ihrer Konsolidierung [...] nur allzu verständlich. Zwischen den einzelnen Verbänden besteht kein pluralistisches Konkurrenzverhältnis, sondern eine informell geregelte Kooperation, die etwa nach dem Muster verläuft, daß die Verbandsspitzen nach vorheriger Abstimmung ihrer Position untereinander den staatlichen Instanzen geschlossen gegenübertreten (Heinze/Olk 1981: 108). Das neokorporatistische Arrangement zwischen Staat und Spitzenverbänden sollte – so Rolf G. Heinze und Thomas Olk – nicht als ein harmonisches und friktionsloses Kooperationsverhältnis missverstanden werden, da Interessendivergenzen und punktuelle Konflikte vorhanden sind (Heinze/ Olk 1981: 110). So „lassen sich Konkurrenz- und Kooperationsbeziehungen nachweisen, wie sie üblicherweise in Interorganisationsnetzen eines Politikbereiches zu finden sind. Die einzelnen verbandlichen Träger verfolgen verbandsspezifische Domäneinteressen“ (Hegner 1992) und konkurrieren dabei um Zugänge zu knappen finanziellen, personellen und politischen Ressourcen. Bei der Verfolgung verbandsspezifischer Interessen sind sie aber zugleich auf Austauschbeziehungen mit anderen Wohlfahrtsverbänden und mit öffentlichen Trägern angewiesen und daher grundsätzlich an Kooperation interessiert. „Der Ressourcenfluß kann nur aufrecht erhalten werden, wenn stabile Austauschprozesse mit verbandlichen und öffentlichen Trägern auf den verschiedenen Hierarchieebenen aufrecht erhalten werden“ (Thränhardt 1981: 26). Insofern fällt dem Staat nicht – wie im Makrokorporatismus – die Aufgabe zu, zwischen grundlegend unterschiedlichen und widerstreitenden Interessengruppen zu vermitteln und zu schlichten, sondern im Sinne einer staatlichen Rahmensteuerung kooperationsförderliche politische Rahmenbedingungen herzustellen. Korporatistisches Arrangement zwischen Staat und Wohlfahrtsverbänden Die Kooperation zwischen multifunktionalen Wohlfahrtsverbänden einerseits sowie Staat und Kommunen andererseits ist in Deutschland traditionsreich, vielschichtig und eng (Sachße 1995). Aus dieser Kooperation ergeben sich wechselseitige Verpflichtungen und Abhängigkeiten zwischen Staat und Verbänden, deren rechtliche Regulierungen in die Autonomie der beteiligten Verbände eingreifen. Dietrich Thränhardt et al. weisen da- 3.4 Historischer Erfolg und ungewisse Zukunft IX rauf hin, dass es sich um „Austauschbeziehungen unterschiedlicher Partner [handelt; Anm. H.B.-M.], von denen alle Seiten abhängig sind und die faktisch nur inkremental veränderbar sind“ (Thränhardt et al. 1986: 24), dabei würden – so Dietrich Thränhardt et al. – staatliche Regelungs- und Gewaltmonopole mit nichtstaatlichen Akteuren fest verknüpft (ebd.). Damit stellt sich die grundlegende Frage, ob und inwiefern Wohlfahrtsverbände staatlich Beauftragte oder autonome Akteure sind. Verfassungsrechtliche Argumente, wie der Bestandsschutz und der Wertepluralismus von Wohlfahrtsverbänden, sprechen für deren relative Autonomie (Neumann 1992 und 2004), während in der politologisch-soziologischen Literatur mit einem „warnenden Unterton“ darauf hingewiesen wird, dass rechtlich freie Verbände verstärkt in die Politikformulierung, Gesetzgebung und Implementation öffentlicher Aufgaben einbezogen und ihre Autonomie sukzessiv verlieren würden, die historisch in ihren sozialkulturellen Milieuverankerungen gründet (Heinze/Olk 1981; Heinze/Schmid/ Strünck 1997). Nach nunmehr über einem Jahrhundert Freier Wohlfahrtspflege stellt sich aber die Frage, ob an die Stelle einer erodierten sozialkulturellen Milieuverankerung demokratische Miteinscheidungs- und Beteiligungsverfahren getreten sind, die eine soziale Verankerung und entsprechende politische Legitimation sicherstellen. Diese Inkorporierung von Wohlfahrtsverbänden in die staatliche und kommunale Sozialpolitik erfolgt im gegenseitigen Interesse von Staat und Kommunen einerseits und Wohlfahrtsverbänden andererseits (Grohs 2010). Für Staat und Kommunen ergeben sich aus der Kooperation mit Wohlfahrtsverbänden und der Mitnutzung ihrer informationellen, finanziellen und personellen Ressourcen vor allem Vorteile im Bereich der sozialpolitischen Steuerung (Heinze/Olk 1984). Kommunen und Staat können damit in einem bedeutsamen Aufgabenbereich relevante Informationen erhalten, ihre Akzeptanz und Unterstützung sichern, zusätzliche Ressourcen erschließen sowie steuernd Einfluss nehmen. Für Wohlfahrtsverbände stellen sich durch die Kooperation mit Staat und Kommunen grundlegende Vorteile ein. Hierbei ist daran zu erinnern, dass die bestehenden Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege ihr Wachstum sozialstaatlicher Privilegierung zu verdanken haben. Die Gründung der Spitzenverbände erfolgte in der Weimarer Republik unter Beteiligung und mit massiver Unterstützung des zuständigen Reichsarbeitsministeriums. Diese staatliche Unterstützung eröffnet Wohlfahrtsverbänden eine privilegierte Stellung als politischen Akteuren und Leistungserbringern. So werden Wohlfahrtsverbänden politische Mitentscheidungs- und Mitgestaltungsmöglichkeiten in der Sozialpolitik, im Gesetzgebungsprozess und in der Implementation sozialpolitischer Maßnahmen geboten. Holger Backhaus-Maul X Als derart staatlich anerkannte Leistungsanbieter haben Wohlfahrtsverbände Zugang zu institutionalisierten Formen der politischen Willensbildung, insbesondere den gesetzlich vorgesehenen Ausschüssen und Arbeitsgemeinschaften. Als staatlich anerkannte Leistungsanbieter wurden Wohlfahrtsverbände bis in die 1990er Jahre bspw. vorrangig bei der Vergabe öffentlicher Aufgaben und öffentlicher Mittel, insbesondere in Form von Zuwendungen, Lotteriemitteln und Bußgeldern, berücksichtigt. Die politische Vorrangstellung von Wohlfahrtsverbänden ist in der Sozialgesetzgebung unter Verweis auf das sogenannte Subsidiaritätsprinzip institutionalisiert, rechtlich abgesichert und auf Dauer gestellt worden (Münder/Kreft 1990; Sachße 1994 und 2003). Die Stabilität des korporatistischen Arrangements zwischen Staat und Kommunen auf der einen Seite und Wohlfahrtsverbänden auf der anderen Seite wirkt sich positiv auf die Bestandssicherung und die Expansion von Wohlfahrtsverbänden als Leistungsanbietern in der öffentlichen Daseinsvorsorge aus. Gleichzeitig prägt die Inkorporierung von Wohlfahrtsverbänden in die staatliche und kommunale Sozialpolitik die Entwicklung der verbandlichen Binnenstrukturen: „Die Erfordernisse der Ressourcenbeschaffung und dauerhaften Interessenvertretung gegenüber staatlichen Instanzen bewirken eine Angleichung ihrer Binnenstrukturen an die staatliche Sozialbürokratie“ (Heinze/ Olk 1981: 106 f.). So wird davon ausgegangen, dass es innerhalb der verbandlichen Wohlfahrtspflege – analog zur Entwicklung in der öffentlichen Verwaltung – zu Bürokratisierungs-, Verrechtlichungs- und Professionalisierungsprozessen kommt und die Zusammenarbeit mit dem Staat die Zentralisierung der Wohlfahrtsverbände, wie sie in der Gründung gemeinsamer nationaler Dach- und Fachverbände ihren Niederschlag findet, forciert (Heinze/Olk 1981: 101). Demgegenüber hebt Dietrich Thränhardt die Dezentralität des Korporatismus zwischen Wohlfahrtsverbänden und öffentlichen Trägern hervor. Wohlfahrtsverbände sind seines Erachtens in erster Linie auf lokaler Ebene tätig, wo auch die Verflechtungen mit den öffentlichen Trägern besonders intensiv ausgeprägt sind (Thränhardt 1981: 26). Die Kooperation zwischen Staat und Kommunen einerseits und Verbänden andererseits lässt sich insgesamt als „horizontale Verflechtung von ‚Sozialleistungsverbänden‘ und Verwaltung beschreiben: Kommune/Staat teilen sich mit den Wohlfahrtsverbänden das Aufgabenfeld, Terrains werden abgegrenzt, Klienten ‚zugeteilt‘“ (Windhoff-Héritier 1989: 115) – „mehr Demokratie wagen“ hingegen ist im Geiste der damaligen Zeit weder ein programmatischer Anspruch des Staates an die Freie Wohlfahrtspflege noch ein manifester Anspruch der Wohlfahrtsverbände an sich selbst. Historischer Erfolg und ungewisse Zukunft XI Staatliche Steuerung Das korporatistische Arrangement zwischen Staat und Kommunen auf der einen Seite sowie Wohlfahrtsverbänden auf der anderen Seite ist durch die Zusammenarbeit von unterschiedlichen, formalrechtlich autonomen Akteuren mit dem Ziel der wechselseitigen Nutzensteigerung bestimmt. Kennzeichnend für diese Variante des Korporatismus ist die Auffassung, dass es sich bei der Interessenvermittlung um ein multizentrisches Verhandlungssystem handelt, in dem durchaus unterschiedliche Interessen vertreten sind, die aber an Konsensfindung und Kooperation interessiert sind, da sie darauf angewiesen sind, Ressourcen auszutauschen und gemeinsam öffentliche Aufgaben zu erledigen. Diese Variante des Korporatismus erhält zusätzliche Stabilität durch das exklusive Arrangement der daran beteiligten Akteure, dessen gesetzliche Verankerung und dem Charakter eines Positivsummenspiels, das für alle Beteiligten vorteilhaft ist. So weist der Sozialsektor die Besonderheit auf, dass es sich um eine bipolare Akteurkonfiguration mit begrenzten Interessendifferenzen handelt, was bedeutet, dass es an einem Interessenantagonismus zwischen Wohlfahrtsverbänden und Staat fehlt. Zudem sind Wohlfahrtsverbände nicht wie andere Interessenverbände eine direkt-repräsentative Form der Interessenvertretung (Schmid 1987; Sebaldt/Straßner 2004). Dennoch ist aber auch im Sozialsektor die korporatismustheoretische Grundvoraussetzung gegeben, dass die Beziehungen zwischen Staat und Wohlfahrtsverbänden auf Handlungsautonomie, Interessendifferenz und -interdependenz basieren und dass Verbände in den Prozess der Politikformulierung, Gesetzgebung und Implementation einbezogen werden. Derartige korporatistische Arrangements im Sozialbereich zeichnen sich – im Vergleich zum Korporatismus im Wirtschaftsbereich – durch eine lange Tradition und einen hohen Institutionalisierungsgrad aus, was zu geregelten und dauerhaften Beziehungen zwischen Staat und Wohlfahrtsverbänden geführt hat. Der Korporatismus zwischen Wohlfahrtsverbänden und öffentlichen Gewährleistungsträgern wird von Gerhard Lehmbruch treffend als Effektivierung staatlicher Steuerung durch Inkorporierung von Verbänden in staatliche Politik gekennzeichnet: ‚Korporatisierung‘ stellt sich […] als eigentümlicher Bestandteil des Steuerungsrepertoires dar, dass die Organisationsressourcen der Verbände – insbesondere ihre Verpflichtungsfähigkeit – in den Dienst staatlicher Politikziele stellt, damit aber auch selbst den Staat von unmittelbarer Dienstleistungsproduktion entlastet (Lehmbruch 1996: 744). 3.5 Holger Backhaus-Maul XII Gleichwohl vollzieht sich unter diesen Bedingungen ein grundlegender Wandel der staatlichen Steuerung von der direkten politischen Intervention zur politischen Kontextsteuerung. Der bis in die 1980er Jahre in der Bundesrepublik Deutschland verlaufende Prozess der Inkorporierung der Freien Wohlfahrtspflege, ihrer Verbände und Mitgliedsorganisationen in die staatliche Sozialpolitik ist ein instruktives Beispiel für die institutionelle Flexibilität und Stabilität staatlicher Steuerung unter Bedingungen wachsender Komplexität durch die Inkorporierung nichtstaatlicher Organisationen in den staatlichen Politik und Gesetzgebungsprozess (Eyßell 2015; Reichenbachs 2018). Bemerkenswert ist dabei, dass Wohlfahrtsverbände im Zuge ihrer mit Ressourcen, wie Geld und Macht, unterlegten Inkorporierung in staatliche Sozialpolitik ihren ‚basisdemokratischen‘ Gründungsimpuls der Selbstorganisation gesellschaftlicher Interessen ad acta gelegt zu haben scheinen. Ungewisse Zukunft Seit Mitte der 1980er Jahre wird – vor dem Hintergrund internationaler Diskussionen über New Public Management – im Sinne einer betriebswirtschaftlich inspirierten politischen Steuerung wieder verstärkt Einfluss von Politik und Verwaltung auf die Entwicklung der Freien Wohlfahrtspflege sowie ihrer Verbände, Einrichtungen und Dienste genommen. Im Mittelpunkt stehen dabei betriebswirtschaftliche Instrumente und Verfahren, wie etwa Leistungs- und Produktbeschreibungen, Budgets, Kontrakte und Controlling, die als politisch-administrative Vorgaben gleichsam auf alle freien – d. h. freigemeinnützigen und privatgewerblichen – Erbringer öffentlicher sozialer Dienstleistungen angewandt werden (Backhaus-Maul/ Olk 1994; Heinze/Schmid/Strünck 1999; Olk/Otto 2003). Diese ‚politische‘ Ökonomisierung der Freien Wohlfahrtspflege hat einen staatlich administrierten Quasimarkt öffentlicher sozialer Dienstleistungen entstehen lassen, auf dem die Freie Wohlfahrtspflege erstens ihre privilegierte Position als korporatistischer Akteur partiell verliert, zweitens in Konkurrenz mit privatwirtschaftlichen Unternehmen gebracht, drittens der Wettbewerb zwischen Verbänden, Einrichtungen und Diensten der Freien Wohlfahrtspflege forciert und viertens die Ebene der Einrichtungen und Dienste gegenüber der verbandlichen Ebene gestärkt wird. Die Verbände der Freien Wohlfahrtspflege haben auf diese politisch- ökonomischen Vorgaben von Staat und Verwaltung zwar unterschiedlich schnell, insgesamt aber zügig und folgsam reagiert (Liebig 2005; Möhring- Hesse 2008; Jüster 2015; Schroeder 2017; Heinze/Lange/Sesselmeier 2018). 4. Historischer Erfolg und ungewisse Zukunft XIII Damit hat zugleich die betriebliche gegenüber der verbandspolitischen und assoziativen Funktion im Sinne einer Verbetrieblichung oder „GmbHisierung“ (Zimmer 1996: 296) der Freien Wohlfahrtspflege einen Siegeszug erlebt, was Wohlfahrtsverbände, Einrichtungen und Dienste bisweilen als Teile einer sozialstaatlich ‚gezähmten‘ Sozialwirtschaft erscheinen lässt. Dieser ‚Siegeszug der politischen Ökonomisierung‘ der Freien Wohlfahrtspflege geht einher mit tiefgreifenden gesellschaftlichen, politischen und institutionellen Veränderungen, die für die Freie Wohlfahrtspflege bedeutsam und folgenreich sind: • Die für die Freie Wohlfahrtspflege konstitutiven sozial-moralischen Milieus sind im Bundesgebiet weitgehend erodiert und haben an gesellschaftlich prägender Kraft verloren. Zugleich scheint es der Freien Wohlfahrtspflege nicht gelungen zu sein, sich über Milieugrenzen hinweg innerhalb von Gesellschaft, neuen sozialen Bewegungen und Initiativen sowie bürgerschaftlichem Engagement personell und organisational mittels demokratischer Instrumente und Verfahren hinreichend zu verankern (Backhaus-Maul et al. 2015). • Der Grad der Demokratisierung der Freien Wohlfahrtspflege – sei es im Verhältnis zwischen Verbänden und Mitgliedsorganisationen, sei es zwischen Organisationen einerseits sowie persönlichen Mitgliedern, Engagierten sowie Klientinnen und Klienten andererseits – müsste, gemessen an organisationsrechtlichen Standards und dem proklamierten Selbstverständnis der Freien Wohlfahrtspflege, relativ hoch sein. Empirische Untersuchungen über die innerverbandliche Demokratie in der Freien Wohlfahrtspflege – etwa vergleichbar mit sozialwissenschaftlichen Forschungen über innerparteiliche Demokratie – gibt es aber bisher nicht. Gewissheit besteht demokratietheoretisch jedoch darüber, dass der paternalistische Verweis auf eine selbsternannte ‚anwaltschaftliche‘ Funktion von Wohlfahrtsverbänden eine auf Mitentscheidung und Mitgestaltung basierende partizipativ-demokratische Legitimation nicht ersetzt. • Die relative institutionelle und organisationale Geschlossenheit der Freien Wohlfahrtspflege gegenüber gesellschaftlichen Veränderungen ist eine elementare Voraussetzung für die Entscheidungs- und Handlungsfähigkeit von Organisationen. Aber die Inkorporierung der Freien Wohlfahrtspflege in die staatliche Sozialpolitik scheint ‚erzieherisch‘ vor allem Demut und Anpassung gegenüber politischen Zumutungen von Bund, Ländern und Kommunen forciert zu haben, während die verbandliche Autonomie, insbesondere die eigene Fähigkeit, im Pro- Holger Backhaus-Maul XIV zess des gesellschaftlichen Wandels, soziale Aufgaben und Probleme zu identifizieren und zu bearbeiten, in den Hintergrund getreten zu sein scheint. Letztlich werfen die aktuelle Entwicklung und das Erscheinungsbild der Freien Wohlfahrtspflege angesichts ihres originären gesellschaftspolitischen Selbstverständnisses grundsätzliche Fragen zu verbandlichen Entwicklungs- bzw. Modernisierungsansätzen auf, wie etwa die Implementation und Messung von Qualität und Wirkung personenbezogener Dienstleistungen, sowie hinsichtlich der Transparenz und Innovationskraft der Organisationen der Freien Wohlfahrtspflege. Dabei ist zu bedenken, dass Wolfgang Seibel bereits 1992 Non-Profit-Organisationen, insbesondere auch Wohlfahrtsverbänden, einerseits eine ausgeprägte Anpassungsfähigkeit gegenüber den Vorgaben staatlicher Zuwendungsgeber sowie andererseits eine latente Resistenz gegenüber veränderten Umweltanforderungen im Sinne von Wirtschaftlichkeit, Transparenz und Innovationsfähigkeit attestiert hat (Seibel 1992). Aber mangels umfassender und langfristig angelegter theoretisch-konzeptioneller und empirischer Untersuchungen des Gegenstandsbereiches ist der Stand der wissenschaftlichen Erforschung der Freien Wohlfahrtspflege und ihrer Verbände äußerst unzureichend und unbefriedigend (Backhaus-Maul 2018) – ein letztlich irritierender Befund über eine der traditionsreichsten und wichtigsten Institutionen der deutschen Gesellschaft. Aber es scheint fast so, als ob die Freie Wohlfahrtspflege und ihre Verbände aus eigener Kraft und wohlverstandenen Eigeninteresse ihre wissenschaftliche Erforschung nicht fördern wollen, sondern auch hier auf die Initiative und Förderung von Bund und Ländern warten, getreu dem Motto von Samuel Beckett (1953): „Komm, wir gehen. Wir können nicht. Warum nicht? Wir warten auf Godot. Ach ja.“ Literaturverzeichnis Angerhausen, S./Backhaus-Maul, H./Offe, C./Olk, T./Schiebel, M. (1998): Überholen ohne einzuholen. Freie Wohlfahrtspflege in Ostdeutschland. 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Heinze/Rabea Bieckmann Das Wachstum des Sozial- und Gesundheitssektors Im Rahmen der Debatte um einen Strukturwandel der Arbeitsgesellschaft und insbesondere einer wachsenden Tertiärisierung geraten die sozialen Dienste sowohl in den Fokus der Arbeits- und Wirtschaftssoziologie als auch beschäftigungspolitischer Diskurse. Damit setzt sich ein anhaltender Trend fort, der dazu geführt hat, dass Dienstleistungstätigkeiten den Arbeitsmarkt dominieren: Während seit Jahrzehnten Millionen von Arbeitsplätzen im sekundären Sektor verloren gegangen sind, wurden im Dienstleistungssektor einige Millionen neue geschaffen. Innerhalb einer Generation hat die Wirtschaft ihr Gesicht völlig verändert: Noch 1960 war fast jeder zweite Erwerbstätigte in der Industrie oder im Bergbau und noch unter 40 % im Dienstleistungssektor tätig. Im Jahr 1991 arbeiteten dagegen bereits lediglich etwas mehr als ein Drittel im sekundären Sektor und mehr als 60 % im tertiären Bereich. Dieser Trend hat sich noch weiter fortgeschrieben. Im Jahr 2017 waren nur noch 24 % der Erwerbstätigen im sekundären und bereits fast 75 % im tertiären Sektor beschäftigt (vgl. Bundeszentrale für politische Bildung 2018). Nicht nur nach dem Anteil der Erwerbstätigen, sondern auch gemessen an der Wirtschaftsleistung ist es mit der Führungsrolle des ‚Produktionswesens‘ vorbei. Wenngleich der Trend zur Dienstleistungsökonomie weiter voranschreitet, ist der tertiäre Sektor nicht der alleinige Wachstumsträger, da viele Dienstleistungen nach wie vor mit industriellen Aktivitäten gekoppelt sind. Dies wird z. B. in verschiedenen Segmenten der Gesundheitswirtschaft – etwa in der Verkopplung von medizintechnischen Innovationen mit Dienstleistungen – sichtbar. Die wachsende wirtschaftliche und beschäftigungspolitische Bedeutung hat in den letzten Jahren zwar die Forschung auf diesem Gebiet intensiviert, dennoch ist die Dienstleistungsforschung insgesamt noch immer relativ schwach ausgeprägt – und dies gilt vor allem für die vielfach verbandlich organisierten sozialen Dienste (vgl. Backhaus-Maul 2018). In den vergangenen Jahrzehnten sind die professionellen sozialen Dienste vor dem Hintergrund eines wachsenden Bedarfs in der Bevölkerung sowie abneh- 141 mender Leistungsressourcen der individuellen Selbst- und der familiären Hilfe erheblich ausgeweitet worden. Die Begriffe ‚soziale Dienste‘ oder ‚soziale Dienstleistungen‘ (beide Begriffe werden in diesem Text synonym verwandt) werden in den Sozialwissenschaften häufig nur grob umrissen; der Sektor ist durch eine große Heterogenität bestimmt. Bereits Badura/ Gross stellten vor über 40 Jahren in ihrem wegweisenden Buch zu sozialen Dienstleistungen fest, dass es keine soziologisch verbindliche Definition für soziale Dienste gibt (oft werden sie allerdings in der Öffentlichkeit mit Sozialhilfe oder der Fürsorge allgemein assoziiert) und sprechen von sozialen Diensten immer dann, wenn es sich um sozialpolitisch relevante personenbezogene Dienste handelt (dies. 1976). Die Erbringung sozialer Dienstleistungen erfolgt in Deutschland von drei Akteuren: den öffentlichen Trägern, der Freien Wohlfahrtspflege und den privat-gewerblichen Anbietern. Gerade hinsichtlich der beschäftigungspolitischen Bedeutung nehmen die Wohlfahrtsverbände dabei eine herausragende Stellung ein; ihnen kommt insgesamt ein ‚öffentlicher Status‘ zu, was sich auch im Selbstverständnis widerspiegelt. Sie betrachten sich neben den Verbänden von Kapital und Arbeit als ‚dritte Sozialpartner‘, die umfangreich an der Gestaltung des Soziallebens beteiligt sind, und zwar als Anbieter und ‚freie‘ Träger sozialer Dienste sowie als Anwälte sozial Schwacher. Diese Merkmale sind nicht nur für Wohlfahrtsverbände als besonderen Typus einer Verbandsorganisation charakteristisch; vielmehr prägt ihre Existenz auch die institutionelle Struktur des deutschen Sozialstaatsmodells, das sich gerade durch die Arbeitsteilung mit Wohlfahrtsverbänden von anderen westeuropäischen ‚Wohlfahrtsstaatstypen‘ abhebt und auf einen besonderen historischen Entwicklungspfad bzw. auf eine spezifische Koevolution von Verbänden und (christdemokratischem) Wohlfahrtsstaat schließen lässt (vgl. Heinze/Olk 1981; Schmid 2018). Die Freie Wohlfahrtspflege, deren Träger in den sechs Spitzenverbänden Arbeiterwohlfahrt, Deutscher Caritasverband, Diakonisches Werk, Deutsches Rotes Kreuz, der Paritätische und der Zentralwohlfahrtsstelle der Juden organisiert sind, ist die zentrale Säule der sozialen Dienste in Deutschland und deckt mit ihren Mitgliedsorganisationen das breite Spektrum sozialer Arbeit auf lokaler Ebene ab. Im Vergleich zum Jahr 1970 hat sich die Zahl der hauptamtlich Beschäftigten in ihren Einrichtungen und Diensten fast vervierfacht. Nach letzten Erhebungen der Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege waren im Jahr 2016 über 1,9 Millionen hauptamtlich Mitarbeitende beschäftigt (BAGFW 2018). Insgesamt werden rund drei Viertel der sozialen Dienstleistungen in Deutschland von den Wohlfahrtsverbänden angeboten. Rolf G. Heinze/Rabea Bieckmann 142 Wohlfahrtsverbände sind multifunktionale Organisationen, die einen starken Netzwerkcharakter aufweisen. Sie bestehen selbst aus Netzwerken und vernetzen sich mit anderen privaten, gemeinnützigen und staatlichen Akteuren, ebenso wie mit Initiativen und Projekten. Auch wenn Wohlfahrtsverbände bzw. ihre Dienstleistungsunternehmen in wachsendem Maße in Konkurrenz zueinander und zu anderen stehen, so gehört der Modus der Kooperation zu ihrem Selbstverständnis. So sind die Wohlfahrtsverbände insbesondere auch Partner der Kommunen, in denen die meisten sozialen Dienstleistungen ihre Wirkung entfalten (Strünck 2018, S. 1). Aber auch wenn sie sich zwischen Staat, privater Sphäre und dem Markt bewegen, so hat es in den letzten Jahren doch einen Zuwachs an marktlichen Steuerungselementen gegeben. Insgesamt wird der soziale Dienstleistungssektor – wie auch andere, bislang nicht an privatwirtschaftlichen Effizienzsteigerungskriterien orientierte Sphären wie die Wissenschaft, die Kunst oder das Gesundheitswesen – stärker aus ökonomischer Perspektive wahrgenommen. Aus dem „Sozialwesen“ ist die „Sozialwirtschaft“ geworden: aufgrund von Ökonomisierungstendenzen in der Leistungsgewährung und -umsetzung, aber auch aufgrund seiner volkswirtschaftlichen und beschäftigungspolitischen Bedeutung. Betrachtet man die sozialen Dienste der Freien Wohlfahrtspflege als wirtschaftliche Branche, so ist sie (gemessen an den Personalkosten) deutlich größer als etwa der Hoch- und Tiefbau, die chemische Industrie, die Deutsche Post oder die Deutsche Bahn. Der hohe arbeitsmarkt- und beschäftigungspolitische Stellenwert der Freien Wohlfahrtspflege wird deutlich, wenn man bedenkt, dass in diesem Bereich schon Anfang der 2000er Jahre über 1,25 Millionen Erwerbstätige beschäftigt waren. Diese große beschäftigungspolitische Bedeutung ist auf das massive Wachstum der Wohlfahrtsmärkte, nicht nur in der Bundesrepublik, zurückzuführen und vom Potential aus betrachtet wachsen die sozialen Dienste stärker als die Gesamtwirtschaft. Allerdings ist ein Vergleich der Beschäftigungszahlen mit den Konzernen wie VW, Siemens oder Daimler bei den großen Wohlfahrtsverbänden schwierig vorzunehmen, denn die internen Organisationseinheiten der Verbände agieren relativ autonom (man kann eher von ‚atomisierten‘ Verbändestrukturen sprechen). Oftmals wird die freie Wohlfahrtspflege mit großen Konzernen verglichen. Das liegt nicht zuletzt an der Veröffentlichungspraxis über das Ausmaß der eigenen Einrichtungen und der beschäftigten Mitarbeiter_innen. So kommt es dann leicht zu der Schlussfolgerung, die Die Wohlfahrtsverbände als Akteure der Sozialwirtschaft 143 Wohlfahrtsverbände seien gewichtigere Unternehmen und Arbeitsmarktakteure als die Automobilindustrie oder andere for-profit geprägte Wirtschaftsbereiche. Dieser Eindruck ist allerdings ein Trugbild, an dem die Verbände bisher eifrig mitgewirkt haben, zum Teil immer noch mitwirken. Dass hinter der äußerlichen Fassade zusammengefasster Zahlenwerke jedoch eine heterogene Welt zahlreicher Organisationen existiert, die aufgrund ihres hohen Autonomiegrades bestenfalls dachverbandlich untereinander und miteinander verbunden sind, ohne von den jeweiligen „Zentralen“ substanziell gesteuert werden zu können, wird durch solche Vergleiche eher verdeckt als transparent vermittelt (Boeßenecker 2018, S. 292). Die bedeutsame Rolle auf dem Arbeitsmarkt wird inzwischen auch in den Wohlfahrtsverbänden reflektiert. Die Liga der Freien Wohlfahrtspflege in Rheinland-Pfalz beschreibt so ihre Stellung als sozialwirtschaftliche Organisation: Die Freie Wohlfahrtspflege wirkt als Teil der Sozialwirtschaft – und damit Dritter Sektor neben dem Staat und der gewinnorientierten Privatwirtschaft – auf eine solidarische, gerechte, inklusive Gesellschaft hin. Die in der LIGA der Freien Wohlfahrtspflege zusammengeschlossenen Verbände Arbeiterwohlfahrt, Caritas, Deutsches Rotes Kreuz, Diakonie und Paritätischer Wohlfahrtsverband sind gemeinwohlorientiert und wertegebunden tätig. Sie bestehen neben den öffentlichen (kommunalen) und den privatgewerblichen Trägern und werden auch als freigemeinnützige Träger bezeichnet (Vorwort zur Studie von Kukula et al. 2014, S. 4). Die Wohlfahrtsverbände sehen sich als „Motor“ der Sozialwirtschaft und haben in mehreren Bundesländern Studien zur beschäftigungspolitischen Bedeutung der Sozialwirtschaft vorgelegt (vgl. für Bremen Schneider 2008; IAT 2018 sowie für Bayern Puch/Schellberg 2010 und für Sachsen Karmann/Werblow et al. 2012 sowie Thüringer Ministerien für Wirtschaft, Arbeit und Technologie sowie für Soziales, Familie und Gesundheit 2012). Nimmt man die Gesundheits- und Sozialwirtschaft zusammen, dann werden die wirtschaftliche und arbeitsmarktpolitische Bedeutung und vor allem die Dynamik dieser Sektoren offensichtlich. Verschiedene Studien sprechen davon, dass hier knapp 15 % der Beschäftigten erwerbstätig sind (vgl. zusammenfassend die Beiträge in Dahlbeck/Hilbert 2017; speziell zur Seniorenwirtschaft Heinze/Schneiders 2019). Hinzu kommt die bereits erwähnte starke regionale Einbettung in die Wirtschaftsstrukturen vor Ort; d. h. die Einkommens- und Investitionsimpulse verbleiben fast vollständig Rolf G. Heinze/Rabea Bieckmann 144 dort. Für Rheinland-Pfalz bedeutet dies: Von den 60.000 Menschen in der Sozialwirtschaft werden zusätzlich 20.000 Beschäftigungsverhältnisse in anderen Branchen gesichert (etwa im Handwerk, der Wohnungswirtschaft und dem Einzelhandel). Die Wohlfahrtspflege als eine zentrale Säule der Gesundheitswirtschaft in Deutschland hinterlässt, so betrachtet, einen ökonomischen Fußabdruck in Höhe von einigen 100 Milliarden Euro. „Mit jedem produzierten Euro in der Gesundheitswirtschaft entstehen 0,81 Euro zusätzliche Wertschöpfung in der Gesamtwirtschaft“ (BMWI 2019, S. 6) – so die offiziellen Zahlen aus dem Bundeswirtschaftsministerium. Diese beeindruckenden monetarisierten Effekte über die Wirkungen von Wohlfahrtsverbänden sind für Außenstehende schwierig zu quantifizieren und werden in der Öffentlichkeit kaum adäquat wahrgenommen. Deshalb sollten sie transparent gemacht und öffentlich kommuniziert werden, damit die Wohlfahrtspflege, die nach ökonomischen Effekten eher ein ‚Wirtschaftsriese‘ ist, nicht weiter in der ihr oft zugewiesenen Rolle eines ‚Bittstellers‘ verbleibt. Gerade mit Blick auf die Beschäftigungswirkungen ist der massive Ausbau der wohlfahrtsverbandlichen sozialen Dienste in den letzten Jahrzehnten von besonderer Bedeutung; dieser fand allerdings weitgehend unbeobachtet von der Öffentlichkeit statt. Dabei gehören Wohlfahrtsverbände zu den ‚Hidden Champions‘ auf dem Arbeitsmarkt, was aber erst in letzter Zeit registriert wurde. Die Wohlfahrtsverbände als Akteure der Sozialwirtschaft 145 Entwicklung der Freien Wohlfahrtspflege 1970–2016 Arbeitsbereiche Stand Einrichtungen Betten/Plätze Beschäftigte 1. Gesundheitshilfe 1970 1.205 227.794 153.861 1990 1.086 219.975 251.919 2000 1.227 220.507 317.516 2016 7.763 181.045 413.492 2. Jugendhilfe 1970 19.377 1.298.105 97.512 1990 24.701 1.347.159 148.203 2000 33.974 1.835.231 256.732 2016 41.884 2.252.074 418.939 3. Familienhilfe 1970 13.077 59.324 31.646 1990 9.509 79.765 49.453 2000 9.453 58.757 89.447 2016 4.787 41.733 24.821 4. Altenhilfe 1970 6.416 335.462 49.970 1990 9.584 418.252 138.734 2000 15.212 481.495 237.577 2016 19.515 579.225 508.758 5. Hilfe für Menschen mit Behinderung und psychischen Erkrankungen 1970 1.527 81.369 19.011 1990 8.122 248.562 96.659 2000 12.449 344.819 157.711 2016 19.071 628.360 382.870 6. Aus-, Fort-, und Weiterbildungseinrichtungen 1970 1.604 5.800 9.472 1990 1.441 108.322 10.625 2000 1.568 144.310 16.425 2016 1.691 96.820 28.490 Einrichtungen und Dienste der Freien Wohlfahrtspflege 1970–2016 (Daten aus der BAGFW Gesamtstatistik 2016 [2018]). Jahrzehntelang vertraten die Wohlfahrtsverbände eine Unvereinbarkeitsposition von Wohlfahrtspflege und Markt. Spätestens mit der Einführung der Pflegeversicherung Mitte der 1990er Jahre änderte sich diese Positionierung und man erkannte an, dass soziale Dienstleistungen auch im Tabelle 1: Rolf G. Heinze/Rabea Bieckmann 146 Wettbewerb zwischen Leistungserbringern erbracht werden können. Dieser Paradigmenwandel mit der Relativierung des Vorrangs freigemeinnütziger Träger wird nicht nur an der Pflegeversicherung sichtbar, auch im Bundessozialhilfegesetz (BSHG) von 1996 wurde die Vorrangstellung der Wohlfahrtspflege aufgehoben und Leistungsentgelte für die jeweiligen Dienstleistungen eingeführt. Auch von dem jahrzehntelang praktizierten Selbstkostendeckungsprinzip wurde Abschied genommen (vgl. Stoebe 2019; Schroeder 2019, S. 14ff.). Diese veränderten Weichenstellungen durchzogen alle Sektoren der Hilfeleistungen und führten in einigen Sozial- und Gesundheitssektoren zu strukturellen Verschiebungen in Richtung privat-kommerzieller Anbieter. Dadurch sind die sozialen Dienste noch vielfältiger geworden und somit ist es schwieriger, sie systematisch angemessen zu erfassen. Der Sozialsektor (oder auch das Sozialwesen) hat ebenfalls in anderen vergleichbaren westlichen Ländern in den letzten Jahrzehnten einen beträchtlichen Bedeutungsgewinn erfahren. In fast allen Ländern der EU sieht es ähnlich aus, denn auch dort nimmt im Hinblick auf die Zahl der Beschäftigten und auf das Arbeitsvolumen die Bedeutung des Sozialwesens zu. In manchen Staaten, namentlich in Skandinavien und in Teilen Westeuropas spielt dieser Wirtschaftsbereich bereits eine viel größere Rolle als in der Bundesrepublik. Wenig überraschend ist, dass nahezu überall das Sozialwesen eine enorm hohe Arbeitsintensität vorweist und zugleich aufgrund relativ geringer Entlohnung die statistisch gemessene Arbeitsproduktivität gering ist (Brenke et al. 2018, S. 313). Die quantitative Ausweitung der Beschäftigung im Feld der sozialen Dienste über die letzten Jahrzehnte hinweg (so hat sich die Zahl der Erwerbstätigen in Deutschland von 1991 bis 2015 fast verdoppelt, während sie in der Gesamtwirtschaft nur um gut 10 % zulegte) wurde in wohlfahrtsstaatlichen Diskursen schon seit einigen Jahren festgehalten (vgl. Heinze 2011), wobei sich die Wachstumsdynamik noch weiter fortsetzte. Gerade im Hinblick auf die arbeitsmarktpolitische Bedeutung der Dienste kommt zudem der Unterscheidung zwischen dem formellen und dem informellen Sektor eine erhebliche Bedeutung zu, da die Bandbreite der Überschneidungen beider Sektoren traditionell hoch ist. Die gängigen Statistiken erfassen allerdings nur solche Tätigkeiten und Personen, die formell als Erwerbsarbeit organisiert bzw. als sozialversicherungspflichtig beschäftigte Arbeitnehmer registriert werden. Wenn nun eine bestimmte Tätigkeit, bspw. die Kinderbetreuung, die bislang von den Erziehungsberechtigten in Eigenarbeit geleistet wurde, in einem Kindergarten (also durch erwerbstätige Kin- Die Wohlfahrtsverbände als Akteure der Sozialwirtschaft 147 dergärtnerInnen) erbracht wird, dann kann der Dienstleistungssektor statistisch einen Zuwachs verbuchen. Diese Wanderungsbewegungen zwischen dem (statistisch erfassten) formellen Sektor und dem (statistisch nicht erfassten) informellen Sektor sind vor allem bei sozialen Diensten häufig zu beobachten, weil dort eher als bei der Warenproduktion Substitutionsprozesse möglich sind. Vor allem gilt dies, wie erwähnt, für die Kinderbetreuung oder die Altenpflege. Mit Blick auf Beschäftigungsumfang und -entwicklung gehört die Altenpflege zu den wichtigsten und dynamischsten Arbeitsfeldern in Deutschland: So ist die Zahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten im Zeitraum 2013–2016 im Berufsfeld „Fachkräfte Altenpflege“ um +14,2 Prozent, im Berufsfeld „Helfer in der Altenpflege“ um +16,8 Prozent gestiegen. Demgegenüber konnte die Gesamtbeschäftigung in Deutschland im Berechnungszeitraum lediglich einen Zuwachs von 5,9 Prozent realisieren. Allein im Wirtschaftszweig „Pflege und Soziales“ sind zwischen April 2016–April 2017 bundesweit rund 89.000 neue sozialversicherungspflichtige Arbeitsplätze entstanden (Evans 2018, S. 159). Beschäftigte der Freien Wohlfahrtspflege 1970–2016 (Eigene Darstellung mit Daten aus der BAGFW Gesamtstatistik 2016 [2018]). In Abbildung 1 ist der Anstieg der Beschäftigten der Freien Wohlfahrtspflege besonders deutlich nachvollziehbar. Im Folgenden ist die Auftei- Abbildung 1: Rolf G. Heinze/Rabea Bieckmann 148 lung der Einrichtungen insgesamt und nach Bereichen aufgeführt. Darin wird deutlich, welche Vielzahl an Personen in den diversen Arbeitsbereichen tätig ist – ohne dass die ehrenamtlichen HelferInnen einkalkuliert wurden. Einrichtungen der Freien Wohlfahrtspflege 2016 nach Arbeitsbereichen Einrichtungen Betten und Plätze Vollzeitbeschäftigte Teilzeitbeschäftigte Gesundheitshilfe 7.763 181.045 235.453 178.039 Jugendhilfe 41.884 2.252.074 173.175 2.455.764 Familienhilfe 4.787 41.733 6.207 18.614 Altenhilfe 19.515 579.255 146.230 362.528 Behindertenhilfe 19.071 628.360 162.315 220.555 Hilfe für Personen in besonderen Situationen 10.486 123.937 19.766 26.866 Weitere Hilfen 13.426 263.050 47.058 43.604 Aus-, Fort- und Weiterbildungsstätten für soziale und pflegerische Berufe 1.691 96.820 14.589 13.901 Gesamt 118.623 4.166.276 804.795 1.107.870 Einrichtungen der Freien Wohlfahrtspflege 2016 (Daten aus der BAGFW Gesamtstatistik 2016 [2018]). Die Zahlen belegen, dass der Sozialsektor bzw. soziale Dienstleistungen in den letzten Jahrzehnten zu einem bedeutenden Wachstumsbereich geworden sind. Allerdings ist eine genauere Quantifizierung angesichts der un- übersichtlichen definitorischen Situation schwierig. Zu den sechs Spitzenverbänden der Freien Wohlfahrtspflege zählt u. a. die AWO, welche mit 333.121 Mitgliedern, fast 212.000 Beschäftigten und ca. 65.629 Ehrenamtlichen, aufgeteilt auf 3.514 Ortsvereine, tätig ist (vgl. AWO 2019). Mit 13.0000 Einrichtungen und Diensten in allen Bundesländern ist die AWO in Deutschland wie auch die konfessionellen Wohlfahrtsverbände breit aufgestellt. Der zahlenmäßig größte Spitzenverband der Freien Wohlfahrtspflege ist der Deutsche Caritasverband. Diesem „sind 24.391 Einrichtungen mit 1.060.410 Betten bzw. Plätzen angeschlossen. In diesen Einrichtungen sind mehr als 617.000 voll- und teilzeitbeschäftigte Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter tätig. Rund 500.000 Menschen engagieren sich freiwillig bzw. ehrenamtlich“ (BAGFW 2018, S. 42). „Der Paritätische Wohlfahrtsverband ist Dachverband von über 10.000 eigenständigen Organisationen, Einrichtungen und Gruppen im Sozial- und Tabelle 2: Die Wohlfahrtsverbände als Akteure der Sozialwirtschaft 149 Gesundheitsbereich“ (ebd.). Dazu engagieren sich nach eigenen Angaben über eine Millionen Menschen ehrenamtlich. Das Deutsche Rote Kreuz zählt ca. 165.000 hauptberufliche MitarbeiterInnen und 400.000 Ehrenamtliche sowie knapp drei Millionen Mitglieder in ganz Deutschland. Zudem besteht der Jugendverband aus rund 140.000 Personen von Kindern bis jungen Erwachsenen (vgl. ebd.). Die Diakonie, mit ca. 31.500 ambulanten und stationären Diensten, an denen über 525.00 MitarbeiterInnen und rund 700.000 Freiwillige engagiert sind, ist der soziale Dienst der evangelischen Kirche (vgl. ebd.) Die Zentralwohlfahrtsstelle der Juden e. V. zählt im Jahr 2017 97.791 Mitglieder und ist die Dachorganisation für 17 Landesverbände und sechs selbstständige Gemeinden. 120 hauptamtliche Mitarbeiter und zahlreiche Ehrenamtliche gehören zum festen Stab (vgl. ZWST 2019). Als Beispiel dafür, welchen Stellenwert die Wohlfahrtsverbände für eine Stadt haben, ist die Stadt Dortmund anzuführen. Gleichwohl dies eine industriell geprägte Stadt ist, kommt den Wohlfahrtsverbänden eine große Bedeutung zu. Insgesamt beschäftigen diese allein in Dortmund rund 17.725 Mitarbeitende, wobei die Ehrenamtlichen noch nicht miteinbezogen wurden (vgl. Heinze 2019). Übersicht der Mitarbeiterzahlen der WfV in Dortmund Caritasverband und weitere katholische Träger 7.502 Paritätischer Wohlfahrtsverband 5.760 Diakonisches Werk und weitere evangelische Träger 2.707 Arbeiterwohlfahrt (AWO) 1.553 Deutsches Rotes Kreuz (DRK) 199 Zentralwohlfahrtsstelle der Juden 4 Gesamt 17.725 Beschäftigte der Wohlfahrtsverbände in Dortmund. Stand der Daten: 2019. Die Wohlfahrtsverbände sind als Arbeitgeber für die Stadt Dortmund somit als ein entscheidender Faktor einzuordnen, welcher nicht zu unterschätzen ist. So sind der Caritasverband und die katholischen Träger neben der Stadtverwaltung Dortmund (9.660 Mitarbeitende im Jahr 2018) und der TU Dortmund (rund 6.300 Beschäftigte im Jahr 2019) mit über 7.500 Mitarbeitenden einer der größten Beschäftigungsgeber der Stadt (vgl. Stadt Dortmund 2018 und Technische Universität Dortmund 2019). Tabelle 3: Rolf G. Heinze/Rabea Bieckmann 150 Wachstumsdynamik sozialer Dienste Ein wichtiger Wachstumssektor der Sozialwirtschaft ist das Gesundheitswesen, das inzwischen in vielen Diskursen als „Gesundheitswirtschaft“ bezeichnet wird, wobei sich diese Definition nicht an der traditionellen Unterscheidung von Prävention, Kuration und Rehabilitation orientiert, sondern die Einrichtungen und Unternehmen der Gesundheitswirtschaft gemäß ihrer Stellung entlang der entsprechenden Wertschöpfungsketten ordnet (vgl. die Beiträge in Dahlbeck/Hilbert 2017). In verschiedenen Studien zeigt sich, dass hier inzwischen knapp 15 % der Beschäftigten erwerbstätig sind. Die Anzahl der Erwerbstätigen lag 2014 bei rund 6,2 Mio. Der Anteil der Erwerbstätigen in der Gesundheitswirtschaft liegt mit 14,8 % oberhalb des entsprechenden Anteils der Bruttowertschöpfung von 11,1 %. Zurückzuführen ist dies auf den in den Kernbereichen hohen Anteil an personenbezogenen Dienstleistungen sowie dem dort überdurchschnittlich hohen Anteil an Teilzeitbeschäftigten. Seit dem Jahr 2000 hat sich die Anzahl der Erwerbstätigen um 1,3 Mio. (26,3 %) erhöht. Dies entspricht einem durchschnittlichen jährlichen Wachstum von 1,8 %. […] Seit dem Jahr 2000 hat sich die Wertschöpfung in der Gesundheitswirtschaft um 102 Mrd. Euro (57,6 %) erhöht. Dies entspricht einem jährlich durchschnittlichen Wachstum von 3,3 %. Auch das reale Wirtschaftswachstum, also die preisbereinigte Entwicklung der Gesundheitswirtschaft, ist nach Berechnungen der Gesundheitswirtschaftlichen Gesamtrechnung durchweg positiv und liegt im Durchschnitt bei 2,2 % und damit deutlich über dem gesamtwirtschaftlichen Wachstumsdurchschnitt von 1,3 %. Besonders hervorzuheben ist die geringere konjunkturelle Abhängigkeit der Gesundheitsbranche, denn auch in Phasen der Rezession hatte die Gesundheitsbranche, wie 2008/2009, nur minimale Rückgänge zu verzeichnen und wirkte damit in konjunkturellen Abschwungzeiten stabilisierend (Dahlbeck/Hilbert 2017, S. 13 f.; vgl. zum langfristigen Wachstum der sozialen Dienste Evers et al. 2011). Die Expansion der sozialen Dienste wird seit einiger Zeit begleitet von einem Ökonomisierungsdruck auf alle gesellschaftlichen Subsysteme. Vor dem Hintergrund von beschränkten öffentlichen Ressourcen bei gleichzeitig stabilen bzw. steigenden Bedarfen ist die Sozialpolitik zunehmend aufgefordert, die vorhandenen Ressourcen nicht nur effektiv (d. h. wirkungsvoll), sondern auch effizient (d. h. mit möglichst geringen Mitteln wirkungsvoll) und somit nach dem ökonomischen Prinzip zu verwenden. Das Die Wohlfahrtsverbände als Akteure der Sozialwirtschaft 151 Aufkommen der Integration einer ökonomischen Perspektive in die Sozialpolitik verläuft zeitgleich mit der Einführung und der Diskussion um das sogenannte Neue Steuerungsmodell für die öffentliche Verwaltung. Diese zumindest partiell in vielen deutschen Kommunen umgesetzte Verwaltungsreform hatte erhebliche Auswirkungen auf das Verhältnis zwischen kommunaler Verwaltung als einem der wichtigsten Kostenträger bzw. Auftraggeber sozialpolitischer Maßnahmen sowie deren Leistungserbringern bzw. Anbietern. Ansatzweise bewirkte dieser Ökonomisierungsschub einen Wandel der Leitbilder. Kritiker der Integration marktlicher Steuerungsmechanismen problematisieren die Folgen der Ökonomisierung und Privatisierung als tendenzielle Entprofessionalisierung der sozialen Arbeit. Einer solch rigorosen Einschätzung kann entgegengehalten werden, dass sich zwar Vermarktlichungstendenzen in Form einer stärkeren Effizienzorientierung und der Einführung betriebswirtschaftlicher Instrumente zeigen, diese allerdings nur in Teilbereichen der sozialen Dienste anzutreffen sind und keinen grundlegenden Bruch mit der traditionellen Wohlfahrtsproduktion in Deutschland bewirkt haben. Ähnlich wie in anderen Sektoren können sie als Modernisierungsschritte in einem ‚Quasimarkt‘ begriffen werden und sind auch einer veränderten Wahrnehmung der Zielgruppen sozialer Dienste geschuldet. Manche Sozialwissenschaftler wähnen die Wohlfahrtsverbände auf ihrem expansiven Weg in die Sozialwirtschaft relativ stark an betriebswirtschaftlichen Kalkülen orientiert, die auch mit der Ausbreitung atypischer Beschäftigungsverhältnisse einhergehen würden (vgl. zusammenfassend Dahme/Wohlfahrt 2015; Wohlfahrt 2017). Von einer umfassenden Ökonomisierung der sozialen Dienste kann aber nicht gesprochen werden, denn es sind in weiten Bereichen die gleichen Beschäftigungsbedingungen geblieben und es gibt nur in Teilbereichen (etwa der Altenhilfeeinrichtungen) eine Relativierung der Vorrangposition. Generell gilt weiterhin die Multifunktionalität der Wohlfahrtsverbände. [Sie] vertreten sowohl anwaltschaftliche als auch unternehmenspolitische Interessen. Dies ergibt sich aus ihrer Doppelrolle. Sie nehmen zu sozialpolitischen Herausforderungen Stellung, setzen sich für die Absicherung oder den Ausbau sozialstaatlicher Sicherung ein, vertreten die Belange von Gruppen mit besonderer Schutzbedürftigkeit. Gleichzeitig vertreten sie zwingend auch unternehmerische Interessen. Es muss sie die Frage umtreiben, wie das breite Angebot an sozialen Dienstleistungen gesichert werden kann (Cremer 2019, S. 40). Zwar sahen schon vor einigen Jahren manche Wissenschaftler den Wohlfahrtskorporatismus über seinem Zenit. Durch die Entstehung von Wohl- Rolf G. Heinze/Rabea Bieckmann 152 fahrtsmärkten sei ein disorganisiertes System sozialer Dienste entstanden, dass der traditionellen Partnerschaft zwischen Staat und Verbänden ein Ende setzte. Empirische Studien in verschiedenen Bundesländern bestreiten allerdings diese Sicht und verweisen auf ein Fortbestehen korporatistischer Strukturen, jedoch sind diese stärker durch Regulation charakterisiert. Die Staat-Wohlfahrtsverbände-Beziehungen haben sich nach einer empirischen Studie in vier untersuchten Bundesländern zwar verändert und modernisiert, aber es bleibt weiterhin bei den korporatistischen Grundprinzipien – allerdings „in einer angepassten, stärker regulierten Form. Genauer gesagt lässt sich die aktuelle Konstellation am treffendsten als regulierter Wohlfahrtskorporatismus beschreiben“ (Reichenbach 2018, S. 123). Die Auswirkungen neuer Steuerung variieren gemäß den spezifischen Merkmalen und Feldern der lokalen Wohlfahrtsproduktion: Während in der Altenpflege pluralisierte Strukturen an Bedeutung gewonnen haben, ist dies im Bereich der Kinder- und Jugendhilfe nur begrenzt der Fall. Das Kontraktmanagement fördert nicht automatisch den Ausbau pluralistischer Strukturen, in denen kleine Träger Aufgaben der Wohlfahrtsproduktion übernehmen. Die sozialunternehmerisch ausgerichtete Integration betriebswirtschaftlicher Steuerungsinstrumente hat auch im deutschen Sonderweg erhebliche Spuren hinterlassen, wobei insgesamt zu konstatieren ist, dass sich die relevanten Akteure inzwischen auf die neuen Rahmenbedingungen eingestellt haben und nostalgische Blicke zurück in die ‚alten‘ Zeiten eines geordneten Sozialkorporatismus nur noch vereinzelt zu bemerken sind. Die Einschnitte im Organisationshandeln waren dennoch nicht unerheblich. So wurde durch die neuen Governancestrukturen (exemplarisch die Pflegeversicherung, die den Markt der Altenhilfe für private Anbieter öffnete) das Selbstkostendeckungsprinzip ausgehebelt, das die Finanzierungspraxis der Wohlfahrtspflege über Jahrzehnte durchzog. Es wurde mehr und mehr durch Leistungsentgelte ersetzt. Hinzu kommen öffentliche Ausschreibungen, die insgesamt die Verbände verstärkt unter Wettbewerbsdruck setzen. Die Basis, auf der die Wohlfahrtsverbände agieren, hat sich vom Status zum Kontrakt gewandelt. Die objektbezogene Finanzierung wurde seitens der öffentlichen Leistungsträger zugunsten subjektbezogener Finanzierungsformen zurückgefahren oder ganz aufgegeben. Dadurch stieg die Abhängigkeit der Leistungserbringer von den Wahlentscheidungen der Leistungsnutzer. In der Summe bewirkten diese Änderungen, dass die wirtschaftlichen Risiken für die bis dahin dominierenden frei-gemeinnützigen Leistungserbringer deutlich stiegen und diese als im Markt stehende ge- Die Wohlfahrtsverbände als Akteure der Sozialwirtschaft 153 meinnützige Unternehmen geführt werden mussten. Entsprechend ist die Nutzung betriebswirtschaftlicher Steuerungsinstrumente deutlich ausgeweitet und ist die Rolle von Aufsichtsgremien gestärkt worden (Cremer 2019, S. 33). Das Kontraktmanagement hat auf die Wohlfahrtspflege je nach Arbeitsbereich unterschiedliche Auswirkungen. In Kommunen, in denen sich Vernetzungen zwischen lokaler Sozialpolitik und den Wohlfahrtsverbänden auch in Krisensituationen bewähren (wie etwa in der Jugendhilfe), wirken sie sich nicht negativ für die Verbände aus. In Kommunen mit losen Arrangements sind Wettbewerbselemente wie Ausschreibungen von sozialen Diensten wahrscheinlicher. Die Kehrseite neuer Steuerungsmodelle für die Verbände ist jedoch, dass sie Unstimmigkeiten und finanziellen Anpassungsdruck weitgehend selbst zu verantworten haben. Die Konfliktregelung wird in die Organisation verschoben und kann zu internen Restrukturierungen führen, die aber auch Innovationen freisetzen können. Ein offensiver Umgang mit den Anforderungen neuer Steuerungsmodelle und Sozialmanagement kann auch Spielräume für eine pragmatische Anpassung der Instrumente an die fachlichen Anforderungen er- öffnen. In Zukunft wird die soziale Arbeit und Sozialwirtschaft nicht umhinkommen, Rechenschaft über ihren Ressourceneinsatz, die Qualität ihrer Angebote und die erreichten Wirkungen abzulegen, ob dies unter dem Etikett „Management“ firmiert oder einem anderen (Grohs 2018, S. 99). Im Kontext der Debatten um den Jobmotor Gesundheitswirtschaft (BMWi 2018 sowie die Beiträge in Dahlbeck/Hilbert 2017: rund 7,5 Millionen Erwerbstätige/16,6 % Arbeitsmarktanteil, allein von 2006–2016 mehr als 1,4 Millionen neue Stellen) wird dabei sowohl die hohe Beschäftigung als auch die Ausstrahlung auf regionaler und Gesamtwirtschaftsebene betont. Ein Euro Wertschöpfung in dem Sektor bewirkt demnach, wie bereits erwähnt, den vergleichsweise relativ hohen Wert von über 0,8 Euro in der Gesamtwirtschaft (vgl. BMWi 2019). In vielen Studien zur Gesundheitswirtschaft wird allerdings neben der sozialpolitischen die große beschäftigungs- und wirtschaftspolitische Bedeutung der Wohlfahrtspflege nicht hinreichend hervorgehoben. Das stabile Wachstum des Sozial- und Gesundheitssektors geht weiter; auch zukünftig nehmen aufgrund demographischer und sozialstruktureller Entwicklungstrends die Bedarfe und damit auch vielfältige Chancen für Beschäftigung und Innovationen zu. Die Erwerbstätigkeit wächst bei den nichtstationären Einrichtungen der Gesundheits- und Altenversor- Rolf G. Heinze/Rabea Bieckmann 154 gung stärker als bei den stationären. Zudem dürfte sich der Privatisierungstrend (der insbesondere im Krankenhausbereich sichtbar ist) eher abschwächen, sodass die Machtstellung der Wohlfahrtsverbände nicht gefährdet ist. Trotz des beeindruckenden dynamischen Wachstums der Wohlfahrtsverbände werden sie vor neue Herausforderungen gestellt. Diese betreffen einerseits einzelne Verbände, bspw. werden die kirchlichen Wohlfahrtsverbände durch die Säkularisierung vor Organisations- und Legitimationsprobleme gestellt (1970 waren nur 6 % der deutschen Bevölkerung kein Mitglied der katholischen oder einer evangelischen Kirche, 2016 45 %). Andere soziale Wandlungsprozesse treffen alle Träger der Wohlfahrtspflege, etwa die Individualisierungs- und Singularisierungsprozesse in der Gesellschaft oder die sich ausbreitende Digitalisierung. Zudem ist der politische und ökonomische Druck durch die Ökonomisierung angestiegen. Neue Steuerungsmodi stifteten Konkurrenz zwischen der Wohlfahrtspflege und unternehmerischen Trägern und wirken auch auf das Verhältnis zwischen Einrichtungen und ihren Verbänden ein. Die Verbände werden aber durch die Sparstrategien der Politik herausgefordert und stärker als ‚Lückenbüßer‘ eingesetzt. Andererseits sind vor dem Hintergrund des Marktversagens und der drohenden Überforderung des Staates wieder die gesellschaftlichen Ordnungsleistungen der Wohlfahrtsverbände gefragt. Diese beruhen auf soziokulturellen Normen und Werten, die ihrerseits aber durch Abstiegsängste und die Auszehrung der Mitte in ihrer Stabilität gefährdet sind (vgl. Heinze 2011 sowie die Beiträge in Schöneck/Ritter 2018). „Das Soziale kann weder vom Staat als übergeordnetem Akteur noch von den Einzelnen in freier Assoziation geschaffen werden“ (Bude 2010, S. 943; vgl. auch ders. 2019). Gesucht werden also soziale Initiativen und Organisationen, die öffentliche Güter realisieren und damit als institutionelle Innovatoren wirken. Hierdurch könnten die sozialen Dienste und institutionell die Wohlfahrtspflege sogar zu Impulsgebern des sozialen Wandels werden, sie können jedoch nur unter der Voraussetzung erfolgreich sein, dass sie nicht isoliert und unabgestimmt erbracht werden, sondern auf Formen der Kooperation und Vernetzung auf lokaler bzw. regionaler Ebene zurück greifen können, die sicherstellen, dass Beiträge des Systems sozialer Dienste, des Gesundheits-, des Bildungs- und anderer Systeme bezogen auf den besonderen Bedarf und die Umstände des Einzelfalles passförmig zu einem stimmigen Gesamtpaket zusammengeschnürt werden (Evers et al. 2011, S. 20). Die Wohlfahrtsverbände als Akteure der Sozialwirtschaft 155 Derzeit entwickeln sich auch in den sozialen Dienstleistungsfeldern neue Vernetzungen, die Impulse aussenden für den gesellschaftlichen Wandel und am Trend zur Wissensgesellschaft aktiv mitwirken. In den Diskursen um einen sozialen Investitionsstaat werden dementsprechend die sozialen Dienste nicht nur als Versorgungsinstanz definiert, sondern mit Aktivierungsaufgaben verbunden. Wohlfahrtsverbände haben hier historisch viel geleistet, waren oft ‚Social Entrepreneurs‘ und könnten sich diese Rolle auch heute wieder verstärkt aneignen. Allerdings haben sich die Rahmenbedingungen sozialer Dienste in den letzten Jahren gewandelt und es ist zu einer Differenzierung der Trägerlandschaft gekommen. So tritt bspw. in den Debatten zu sozialen Innovationen mit den neuen ‚Sozialunternehmern‘ ein Akteur auf, der die Aktivierung von zivilgesellschaftlichem Engagement mit einer gewissen Marktorientierung verbindet. Brachliegende Ressourcen der Gesellschaft sollen hier durch die Innovationskraft und das Engagement von Einzelpersönlichkeiten gehoben werden. Ausgewählte Gründerpersönlichkeiten werden medienwirksam in Szene gesetzt und von einer mittlerweile ansehnlichen Zahl von Beiträgen, die eher dem Genre der sympathisierenden Bewegungsliteratur zuzurechnen sind, diskutiert (vgl. die Beiträge in Jansen et al. 2013). Die Vielfalt im Nonprofit-Sektor ist aber bereits seit Ende der 1970er Jahre gewachsen und hat neben den bundesweit organisierten wohlfahrtsverbandlichen Leistungsträgern auf lokaler Ebene eine Szene von kleineren selbstorganisierten Projekten entstehen lassen, die zumeist auch nicht in den entsprechenden Gremien der Sozial- und Jugendhilfe vor Ort vertreten waren, die den Verbandsrepräsentanten vorbehalten waren. In der breiten und oft kleinteiligen Vereinslandschaft haben Formen der Beteiligung, der Unterstützung und Selbsthilfe an Bedeutung gewonnen, die traditionelle Orientierungen, kulturelle Muster und Verantwortungszuschreibungen infrage stellen (Umgang mit Umwelt, Gesundheit, Alter, alten und neuen sozialen Einrichtungen); staatliche und kommunale Versorgungsysteme werden immer öfter durch komplementäre Leistungen der Bürgerinnen und Bürger (z. B. Fördervereine) stabilisiert und de facto mitgetragen. Posttraditionelle Formen von Engagement haben vielfach außerhalb des herkömmlichen integrierenden Verbandswesens Form und Gestalt gewonnen, sind allerdings auch als Fermente des Wandels in den Wohlfahrtsorganisationen, Kirchen, Jugendverbänden und Gewerkschaften zu beobachten (Evers 2017, S. 239; vgl. auch Grohs et al. 2014; Strünck 2017). Rolf G. Heinze/Rabea Bieckmann 156 Die neuen Verschränkungen werden in der wohlfahrtsstaatlichen Literatur als hybride Organisationsformen bezeichnet. Schemenhaft wird weiterhin eine durchaus subsidiär organisierte Staatlichkeit sichtbar – auch deshalb, weil der Staat ohne die Mitwirkung privater Akteure und Organisationen gar nicht mehr die geforderten Kompetenzen und finanziellen Ressourcen besitzt. Von den öffentlichen Institutionen wird nun im Sinne eines neuen Managements sozialer Sicherung ein Paradigmenwechsel von bürokratischer Organisation und Planung hin zu einer Rolle als Vernetzungsinstanz und Koordinator gefordert (vgl. Heinze 2009). Wenn sich auch soziale Unterstützung von unten aufbauen kann, so ist sie doch elementar auf eine öffentliche Infrastruktur angewiesen, die zum Gelingen der Subsidiarität erheblich beiträgt – und auch dafür sorgt, dass nicht nur die starken Interessen versorgt werden. Innerhalb eines neu gestalteten wohlfahrtsstaatlichen Arrangements, das sich an den Grundgedanken des Subsidiaritätsprinzips orientiert, muss gewährleistet werden, dass sich die Stärken und Schwächen der verschiedenen Träger sozialer Dienste optimal ergänzen. Im deutschen System der sozialen Dienste ist allerdings ein hoher Regulierungsgrad entlang der Säulen der Sozialgesetzgebung festzustellen und deshalb stoßen neue sowohl subsidiär strukturierte als auch integrative Angebote in dieser Landschaft auf zahlreiche institutionelle Hürden. Es existiert für sie häufig keine klare öffentliche Finanzierungsverantwortung. Für soziale Aufgabenfelder wie das ‚vernetzte Wohnen‘, die quer zu den etablierten Strukturen liegen, aber deutlich zunehmen, ist es bspw. schwierig, adäquate Finanzierungsstrukturen aufzubauen. Im Feld der etablierten Aufgaben finden sich zudem häufig geschlossene Märkte, da weiterhin bestehende sozialkorporatistische Routinen überwiegen und eine enge Verwobenheit zwischen Fachverwaltungen als Kostenträgern und etablierten Anbietern aus der Verbändelandschaft zu beobachten ist. Wenn auch die Freie Wohlfahrtspflege unangefochten der wichtigste Träger sozialer Dienstleistungen in der Bundesrepublik Deutschland ist, gerät dennoch ein wesentlicher Pfeiler wohlfahrtsverbandlicher Strukturen, der in Selbstdarstellungen sehr oft als großer Vorteil gegenüber staatlichen Institutionen gepriesen wird, ins Wanken: das freiwillige verbandlich organisierte Engagement. Das Potential an Ehrenamtlichen verändert sich massiv, weil das klassische Ehrenamt mit seiner relativ festen Bindung an die Organisationen schwindet; das regelmäßige Engagement in der Bundesrepublik ist in den letzten Jahren deutlich zurückgegangen. Auch von der weiteren Zunahme der Frauenerwerbstätigkeit gehen Impulse für den Dienstleistungssektor aus. Unterstellt man, dass sich der Zeitrahmen für die bislang im Haushalt geleistete Arbeit bei der Aufnahme einer Erwerbstätigkeit reduziert, könnte eine Erhöhung der Erwerbsquote von Frauen Die Wohlfahrtsverbände als Akteure der Sozialwirtschaft 157 gleichzeitig eine Zunahme der Nachfrage nach Dienstleistungen bedeuten. Was bislang an Kindererziehung, Altenbetreuung, Verpflegung etc. im Haushalt geleistet wurde und aufgrund der Aufnahme einer Beschäftigung nicht mehr geleistet werden kann, könnte sich als Wachstum der entsprechenden Dienstleistungssektoren niederschlagen. Dies zeigt sich auch im internationalen Vergleich: In den Ländern mit einer hohen Erwerbsquote bei den Frauen (wie in Schweden, aber auch in Frankreich) ist der Bereich des formellen sozialen Dienstleistungssektors stark ausgeprägt. Die sozialen Dienste und damit die Wohlfahrtspflege bleiben ein arbeitsmarktpolitisches Wachstumsfeld, das sich durch folgende Trends und Entwicklungen auszeichnet: • Der demographische Wandel: Die steigende Lebenserwartung der Bevölkerung wird zu einer weiterwachsenden Nachfrage nach sozialen und gesundheitsbezogenen Dienstleistungen und Produkten führen. Ältere besaßen, historisch betrachtet, noch nie eine größere Marktmacht als heute. Auch neue empirisch abgesicherte Studien über die Einkommenslage, die -dynamik sowie Vermögen beschreiben diese Zielgruppe als eine auch wirtschaftlich relevante Gruppe, deren materielles Gewicht sich zudem in den nächsten Jahren schon aufgrund des demographischen Wandels erheblich erhöhen wird (hierzu weiter unten mehr). Zusammenfassend kann man feststellen, dass die materielle Lage im Alter allgemein stabil ist und durchaus eine Vielzahl von Haushalten mit relativ hohem Einkommen und Vermögen vorhanden ist (vor allem in Westdeutschland). Das Geldvermögen der Älteren liegt im Durchschnitt deutlich über dem Niveau aller Haushalte. Durch die wachsende Anzahl älterer Menschen ergeben sich deshalb erhebliche Marktpotentiale (vgl. Heinze et al. 2011). • Der soziale und kulturelle Wandel: Mit zunehmender Frauenerwerbstätigkeit geht eine steigende Beschäftigung im Bereich der personenbezogenen sozialen Dienstleistungen (und damit auch in den Berufen der Gesundheits- und Sozialwirtschaft) einher. Die derzeit zu beobachtenden Individualisierungs- und Pluralisierungstendenzen, gestiegene Mobilitätsanforderungen und der Strukturwandel der Familie unterstützen diesen Trend zusätzlich. • Der medizinisch-technische Fortschritt: Als eine weitere Wachstumsquelle erwiesen sich in den vergangenen Jahren medizinisch-technische Innovationen. Durch Produktinnovationen wurde eine Leistungsausweitung in den Bereichen Prävention, Diagnostik, Therapie und Rehabilitation ausgelöst (etwa neue endoskopische Operationsweisen, die Mikrotherapie oder bildgesteuerte Therapieverfahren). Rolf G. Heinze/Rabea Bieckmann 158 • Wachsendes Konsumenteninteresse an Lebensqualität: In den letzten Jahren zeigt sich, dass die Menschen mehr Zeit und private Mittel aufwenden, um es sich körperlich und geistig gut gehen zu lassen (schon heute investieren mit wachsender Tendenz rund zwei Drittel der Bevölkerung regelmäßig in Gesundheitsvorsorge). • Der Trend zur Eigenverantwortung: Der Perspektivwechsel wird unterstützt durch die Debatten um mehr individuelle Vorsorge im Bereich der Gesundheit. Trotz der Passivierungstendenzen des traditionellen deutschen Wohlfahrtsstaates scheint sich die Haltung der Bevölkerung zu grundlegenden Reformen der sozialen Sicherungssysteme – glaubt man empirischen Umfragen – zunehmend in Richtung von mehr Eigenverantwortung zu entfalten. Das Augenmerk wird sich aber zukünftig stärker auf vernetzte Versorgungsarrangements richten, deren Attraktivität sich gerade durch das hybride Verhältnis zwischen staatlichen, verbandlichen und marktlichen Elementen sowie dem bürgerschaftlichen Sozialkapital auszeichnet (vgl. Grohs et al. 2014). Dies ist besonders deutlich im Bereich ambulante Pflegedienste und mit zunehmender Ausprägung bei den Krankenhäusern. Waren 1991 nur 14,8 % der Krankenhäuser privat-gewerblich, waren es 2015 bereits 35,8 %. Zurückzuführung ist diese Entwicklung auf Veränderung der Sozialgesetze ab Anfang der 1990er Jahre, die eine teilweise Rücknahme des Subsidiaritätsprinzips beinhalteten. Seitdem sind NPOs mit privatkommerziellen Anbietern sozialer Dienstleistungen in Vergabeverfahren nahezu gleichgestellt. Es ist daher nur noch bedingt richtig, den Bereich der Sozialwirtschaft mit den Einrichtungen der Freien Wohlfahrtpflege gleichzusetzen. De facto handelt es sich heute bei der Sozialwirtschaft um einen Quasi-Markt, dessen Finanzierungsmodalitäten für alle Leistungsersteller gleich sind und Einrichtungen der Wohlfahrtsverbände bzw. NPOs gegenüber der privat-kommerziellen Konkurrenz kein Vorrang mehr eingeräumt wird (Zimmer/Paul 2018, S. 107) Fazit Wenn auch der „Sozialkapitalismus der Nachkriegszeit“ (Streeck 2013) erodiert und Ökonomisierungstendenzen alle Lebensbereiche durchdringen, sind die Wohlfahrtsverbände nach wie vor eine zentrale Säule des Die Wohlfahrtsverbände als Akteure der Sozialwirtschaft 159 deutschen Sozialstaates. Allerdings erfordern gewandelte Umwelten neue Verbandsstrategien, um den herausragenden Status zu erhalten. Die eigenständige und pfadkonforme Entwicklung der konfessionellen Wohlfahrtsverbände wird in Deutschland durch Säkularisierung und Ökonomisierung erheblich unter Druck gesetzt. Trotz europäischer Restriktionen, staatlicher Kontroll- und Steuerungspolitik sowie einer Entprivilegierung haben die Wohlfahrtsverbände in Deutschland jedoch gute Chancen, weiterhin als starker Player im Bereich der sozialen Daseinsvorsorge aktiv zu sein. Dafür spricht auch, dass die konfessionellen Wohlfahrtsverbände trotz der ihnen auferlegten strukturellen Veränderungen nicht nur an eigenen etablierten Konzepten festhalten, sondern auch neue Ansätze aufnehmen, um ihre sozialen Angebote den veränderten Lebenslagen anzupassen. Da sie ein wichtiger Baustein qualitativer Sozialpolitik sind, der die Leistungsfähigkeit des deutschen Sozialstaates positiv beeinflussen kann, ist der Transformationsprozess einer traditionsgestützten Modernisierung weiterhin offen (Schroeder 2017, S. 114; vgl. auch Ehlke et al. 2017). Mit der Ökonomisierungsdynamik in allen gesellschaftlichen Bereichen müssen sich auch die Verbände zudem Kritik aus dieser Perspektive hinsichtlich ihrer Position und Leistungsfähigkeit stellen, während in früheren Zeiten die Selbsthilfebewegung das sozialpolitische Selbstverständnis herausforderte. Der Druck hat sich von der Legitimation hin zur Organisation der Wohlfahrtsverbände und insbesondere der dort praktizierten Arbeitsbedingungen und Beschäftigungsverhältnisse verschoben. Forderungen nach einer Nichtdiskriminierung anderer Leistungserbringer sowie Rufe danach, qualitative Aspekte der Beschäftigung stärker zu beachten, machen die Runde. Damit laufen sie Gefahr, in turbulenten Krisenzeiten zum Lückenbü- ßer für staatliche Aufgabenwahrnehmung zu werden. Die Sonderstellung gemeinnütziger Organisationen, die sich aus ihrem weltanschaulichen Profil oder breiteren gemeinwohlorientierten Zielstellungen (z. B. sozialintegrativer oder partizipativer Natur) ableitet, kann dabei ins Hintertreffen geraten. Die traditionelle subsidiäre Einbindung geht mehr und mehr in ein Dienstleistungsmodell über, in dessen Zentrum das Verhältnis zwischen Kostenträgern, Leistungserbringern und Leistungsempfängern steht (Droß 2013, S. 10; vgl. auch Priller 2014). Zusammenfassend lassen sich in den Wohlfahrtssystemen vieler vergleichbarer Länder ähnliche Entwicklungen hin zu einer größeren Bedeutung von gewerblichen Anbietern zumindest in Teilbereichen der sozialen Rolf G. Heinze/Rabea Bieckmann 160 Dienstleistungen (typisch in der Altenhilfe) feststellen. Des Weiteren wurde das Instrumentarium des New Public Management vorangetrieben. Trotz dieser Konvergenzen bleiben dennoch Grundbausteine der jeweiligen nationalen Architektur der sozialen Dienste erhalten: sei es die Bedeutung der neokorporatistischen Verbändestruktur in Deutschland oder die starke Bedeutung kommunaler Akteure in skandinavischen Ländern. Aufgrund der Besonderheiten der sozialen Dienstleistungen, insbesondere der vorhandenen Informationsasymmetrie über die Notwendigkeit und Qualität von Leistungen, der für einen Erfolg erforderlichen Koproduktion durch KundInnen bzw. KlientInnen sowie aufgrund weiterhin wirkender korporatistischer Strukturen (vgl. Eyßell 2015; Reichenbach 2019) entzieht sich der Sektor zumindest partiell marktlichen Steuerungsmechanismen. Es handelt sich daher allenfalls um ‚Quasimärkte‘, d. h. ein politisch folgenreiches Dreiecksverhältnis zwischen öffentlichen Gewährleistungs- und Kostenträgern, KlientInnen und freigemeinnützigen LeistungsträgerInnen. Dies gilt insbesondere für Beratungs- und Unterstützungsleistungen, denen neben der Beseitigung bzw. Reduzierung individueller Probleme auch eine gesamtgesellschaftliche Integrationsfunktion innewohnt. In manchen Feldern wurde durch die betriebswirtschaftlichen Modernisierungsprozesse der Unterschied zwischen marktlichen und verbandlichen Trägern sozialer Dienste eingeebnet, was wiederum gerade in den konfessionellen Verbänden zu Konflikten führte. Insbesondere hier prallen in den letzten Jahren unterschiedliche Organisationskulturen aufeinander (Mitgliedschafts- versus Dienstleistungslogik); eine Spannungslinie, die alle Wohlfahrtsverbände durchzieht. Wenn diese Güterabwägung bspw. zwischen einer theologischen Programmatik und den betriebswirtschaftlichen Ansprüchen einer konfessionellen Einrichtung zuungunsten der Einrichtung ausgeht, ist sogar ein Ausscheiden aus diesem Handlungsfeld denkbar, um den normativen Ansprüchen zu genügen. Solch eine Exit-Option ist im Bereich der kirchlichen Wohlfahrtspflege vereinzelt schon gezogen worden. Zumeist wurde das nur deshalb nicht auffällig, weil Einrichtungen und Handlungsfelder dann an „befreundete“ und d.h. andere kirchlich gebundene Einrichtungen – auch über Konfessionsgrenzen hinweg – „abgegeben“ wurden (Möhring- Hesse 2017, S. 151). Exit-Optionen könnten in Zukunft häufiger gezogen werden. Sowohl die Debatte um Wertebezüge in der Wohlfahrtspflege als auch um eine neu ausbalancierte Architektur der sozialen Dienste wird weiter gehen. Die Pfeiler der bewährten Wohlfahrtsproduktion werden ergänzt und rekombiniert, die Arbeitsbedingungen werden verstärkt thematisiert werden. Die Die Wohlfahrtsverbände als Akteure der Sozialwirtschaft 161 Verbände werden zwar um ihre Vorrangstellung kämpfen müssen, der besondere deutsche Weg wird auch modifiziert werden, aber ein grundlegender Trendwechsel ist nicht zu erwarten. Ob neue Arrangements allerdings eine solche Stabilität erreichen wie der traditionelle Wohlfahrtskorporatismus, muss bezweifelt werden; sie sind heterogener, situationsbezogener und eher als hybride Lösungen aufzufassen. Da Wohlfahrtsverbände keine anonymen Großorganisationen sind, sondern multifunktionale Verbände, die in den Kommunen an vielen verschiedenen Orten aktiv und mit der Zivilgesellschaft verknüpft sind, sind ihnen auch Flexibilitätspotenziale inhärent, um sich dem Wandel zu einem hybriden Wohlfahrtsmix zu stellen. Schon aufgrund der alternden Gesellschaft, aber auch aufgrund wachsender sozialer Segregation auf lokaler Ebene werden die sozialen Angebote der Wohlfahrtspflege noch an Bedeutung gewinnen und damit wird sich auch der positive Beschäftigungstrend in diesem Sozialsektor in den nächsten Jahren fortsetzen. Über den ‚sicheren‘, in den letzten Jahrzehnten stetig gewachsenen und weiter expandierenden Faktor Beschäftigung trägt die Wohlfahrtspflege so kontinuierlich steigend zum Volkseinkommen bei, erzielt im Branchenvergleich das höchste Wirtschaftswachstum und wirkt stabilisierend auf die Gesamtwirtschaft. Allerdings müssen die Wohlfahrtsverbände darauf achten, die qualitativen Arbeitsplatzaspekte nicht zu vernachlässigen, denn nur über ‚gute‘ Arbeitsbedingungen und Entlohnungen werden sich Fachkräfte für die expandierenden wohlfahrtsverbandlichen Dienste finden lassen (vgl. Evans 2018). Wohlfahrtsverbände haben also in einem stärker pluralisierten System der Produktion sozialer Dienste als multifunktionale Organisationen weiterhin eine Zukunft – sie müssen allerdings die Chancen, die sich aus der Integration der verschiedenen Funktionen ergeben, wieder stärker akzentuieren. Der strategische Weg in Richtung einer hybriden Netzwerkwirtschaft mit neuen bereichsspezifischen Verschränkungen zwischen öffentlichen und privaten Akteuren zielt in diese Richtung. Aber nicht alle Verbände erkennen die Herausforderungen, geschweige denn verlassen sie die ‚alten‘ Pfade. Das Beharrungsvermögen vieler Verbandsakteure, die einer Umstrukturierung reserviert gegenüberstehen, darf (wie auch in anderen Organisationen) nicht unterschätzt werden. Dabei besteht die Gefahr, dass die Wohlfahrtsverbände inhaltlich und legitimatorisch ‚ausbluten‘ könnten. Der bei vielen zentralen Akteuren noch immer gern kommunizierte Hinweis auf die eigene Organisationsstärke darf nicht darüber hinweg täuschen, dass auch das ‚soziale Kapital‘ (das sich u. a. aus dem bei Wohlfahrtsverbänden erodierenden ehrenamtlichen Engagement speist) spätestens dann erschöpft ist, wenn es den verantwortlichen Akteuren nicht ge- Rolf G. Heinze/Rabea Bieckmann 162 lingt, den massiven Herausforderungen aktiv zu begegnen. Eine Modernisierungsstrategie muss über öffentliches Klagen und über die unzureichende Bereitstellung finanzieller Ressourcen hinausgehen – auch wenn diese angesichts der Haushaltslage vieler deutscher Kommunen und damit zusammenhängender harter Preis- und Budgetverhandlungen in einigen Bereichen durchaus berechtigt sind. Ein konstruktiver Weg kann darin bestehen, sich auf die Chancen des Organisationslernens zu besinnen. Für den Umbauprozess in Richtung einer besseren Balance zwischen Staat, Markt und ‚aktiver‘ Gesellschaft liegt jedoch bislang kein Drehbuch vor und wie schwierig sich die Vernetzung und Steuerung heterogener Akteure gestaltet, ist anhand der verschleppten und halbherzigen Reformen in verschiedenen Politikfeldern offenkundig. Im Pflegesektor, der in den nächsten Jahren weiterwachsen wird, zeigt sich, wie diffizil es ist, hier eine Strukturreform in Form eines allgemein verbindlichen Flächentarifvertrags einzuführen. Folglich werden sich die Arbeitsbedingungen kurzfristig nicht wesentlich verbessern und deshalb bleibt die Unzufriedenheit vieler Beschäftigter bestehen, die sich jetzt schon in einzelnen Protesten äußert. Bislang haben sich in den Protestaktionen kaum antidemokratische Einstellungen gezeigt, diese können allerdings auf regionaler Ebene im Kontext rechtspopulistischer Tendenzen durchaus auftreten. Da insbesondere der Pflegesektor stark durch hybride Modelle geprägt ist und Marktakteure eine große Rolle spielen, scheint dieser Bereich besonders anfällig für eine Zuspitzung der Konflikte zu sein. Man kann sich deshalb auf die in der Forschung zu neuen sozialen Bewegungen (wie der Frauen- und Ökologiebewegung) immer wieder festgestellte Korrelation zwischen den Beschäftigten im Humandienstleistungssektor (etwa LehrerInnen, aber auch SozialarbeiterInnen, Krankenund AltenpflegerInnen) und deren besonderer Akzeptanz bzw. sogar Engagements in diesen Bewegungen (vgl. zusammenfassend Raschke 1985) nicht mehr verlassen. Wenn Arbeitsplätze im sozialen Sektor weiter marginalisiert werden (und sei es auch nur in den subjektiven Deutungen der Betroffenen), anstatt sie materiell besser abzusichern, kann sich der Protest in gewissen regionalen Milieus auch mit antidemokratischen Tendenzen verbinden. Die Wohlfahrtsverbände als Akteure der Sozialwirtschaft 163 Literaturverzeichnis AWO (2019): Die AWO in Zahlen und Fakten. Online: https://www.awo.org/die-a wo-zahlen-und-fakten [04.06.2019]. Backhaus-Maul, H. (2018): Unergründete Tiefen. 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Welskop-Deffaa In der Geburtsstunde der Wohlfahrtsverbände im 19. Jahrhundert ging es um private Fürsorge und ‚freie Liebestätigkeit‘:1 um konkrete Hilfe für die vielen, die im Gefolge der Industriellen Revolution in prekäre Existenzen geraten waren – des Netzes traditionaler sozialer Unterstützung beraubt und noch weitgehend ohne eine tragfähige sozialstaatliche Absicherung gegen die typischen Lebensrisiken der industriellen Gesellschaft; mit der Umsetzung der Idee einer nationalen Sozialversicherung und dem Ausbau öffentlicher sozialer Infrastruktur wurde im Kaiserreich unter Reichskanzler Bismarck erst schrittweise begonnen. Bald gesellte sich „Für-Sprache“ im Aufgabenportfolio der Wohlfahrtsverbände zur „Für-Sorge“: Sozialpolitische Anwaltschaft für strukturelle Verbesserung der gesellschaftlichen und ökonomischen Rahmenbedingungen musste, das erkannten die Führungspersönlichkeiten von Caritas und Diakonie ebenso wie die der anderen Wohlfahrtsverbände, Soziale Arbeit ergänzen, sollte diese nicht als Tropfen auf dem heißen Stein verpuffen. Die Haltung der (konfessionellen) Wohlfahrtsverbände blieb dabei allerdings in einer paternalistischen Grundorientierung verhaftet (Cey- 1 Die spannenden Debatten um das Verhältnis von ‚christlicher Liebestätigkeit‘ zu ‚sozialer Fürsorge‘ können hier nicht nachgezeichnet werden, da es in diesem Beitrag um die Frage gehen soll, wie sich das Selbstverständnis der Wohlfahrtsverbände von einer dominanten Orientierung an konkreter Hilfe im Einzelfall weiterentwickelte zu sozial-anwaltschaftlichem Handeln und wie dabei die Beteiligung der ‚Betroffenen‘ zur Gestaltungsaufgabe wurde und wird. Es ist aber unbestreitbar für vertiefte Forschung von großem Interesse, die Entwicklungsgeschichte vergleichend-vertiefend zwischen konfessionellen Wohlfahrtsverbänden auf der einen und AWO, DRK sowie Parität auf der anderen Seite genauer nachzuzeichnen. Wo in den Anfängen der Verbände das Verständnis christlicher Caritas und sozialer Fürsorge divergiert und von gegenseitigen Vorurteilen und Unterstellungen geprägt ist, sind auch im Folgenden die emanzipatorischen Schritte, die eine responsive Haltung in den Einrichtungen und Diensten ebenso wie im sozial-anwaltschaftlichen Wirken der Wohlfahrtsverbände nachhaltig ermöglichen, unterschiedlich. Zu den unterschiedlichen Ausgangsbedingungen und gegenseitigen Vorbehalten s. u. a. Constantin Noppel, Denkschrift, 1915: 5 f. 169 lan 2017: 1). Was gut sei für diejenigen, die in den Diensten und Einrichtungen der Wohlfahrtsverbände unterstützt und begleitet wurden, definierten diejenigen, die diese Dienste und Einrichtungen vorhielten – abgeleitet aus einem Menschenbild und Wertekodex, der zwischen „gut und böse“, „selbstverschuldeter Armut und gesellschaftsdienlicher Arbeit“ selbstgewiss zu unterscheiden wusste.2 Erst mit dem emanzipatorischen Impuls der 1970er Jahren des 20. Jahrhunderts kam es in der Sozialen Arbeit zu programmatischen Veränderungen:3 Empowerment und Stärkung der Selbstvertretungsmöglichkeiten derer, deren Lebensläufe durch Armut, Ausgrenzung und die immer gleichen Teufelskreise geprägt waren, gehörten zunehmend zum Anspruch der Wohlfahrtsverbände. Um ihn glaubwürdig einzulösen, suchten sie (in den ersten Jahren des 21. Jahrhunderts) verstärkt nach Formen der direkten ‚Betroffenenbeteiligung‘. Mit der Digitalisierung verändern sich nun erneut die Erwartungen an Beteiligung und Möglichkeiten der Mitwirkung am demokratischen Willensbildungsprozess. In der Netzwerkgesellschaft (Reckwitz 2017) müssen sich die Wohlfahrtsverbände endgültig vom Für-Sprecher zum Lautsprecher (und Verstärker) transformieren, um ihre besondere Rolle als Agentinnen und Seismografen im demokratisch verfassten Sozialstaat (Welskop-Deffaa 2019: 22) zeitgemäß und glaubwürdig zu erfüllen. Dabei haben sie die Pflicht und Chance, das erhebliche Vertrauenskapital, das sie sich gesellschaftlich erarbeitet haben4, als Ausgangsvermögen zu nutzen und dazu beizutragen, die – nach Einkommen und sozialer Lage – gravierenden Un- 2 Als (fast beliebiges) Zeugnis dieser vormals selbstverständlichen Scheidungen sei Constantin Noppels Denkschrift noch einmal zitiert. Noppel schreibt 1915 über die Arbeit des Caritasverbandes: „Als erstes Ziel erstrebt er hierbei die Regelung der freiwilligen Armenpflege unter den Katholiken und damit die Bekämpfung des ungeordneten Bettels und des Missbrauchs der Wohltätigkeit durch unwürdige Elemente.“ (Noppel 1915: 10) 3 Diese Veränderung vollzog sich ungleichzeitig und führte naturgemäß zu Spannungen zwischen verschiedenen Teilen der Verbände. Gerade in den konfessionellen Verbänden verschränkte sich der emanzipatorische Aufbruch des Selbstverständnisses wohlfahrtsverbandlicher Arbeit mit den innerkirchlichen Emanzipationsbewegungen in den 1960er und 1970er Jahren, in der katholischen Kirche in der Nachfolge des II. Vatikanums. 4 Unter den Institutionen, denen von den Bürgerinnen und Bürgern gesellschaftlich 2019 noch ein großer Beitrag zum Gemeinwohl zugestanden wird, rangieren die Wohlfahrtsverbände weit oben: DRK auf Platz 3, Diakonie auf Platz 10, AWO auf Platz 13 und Caritas auf Platz 14 (während z. B. die verfassten Kirchen mit Platz 19 und 102, der DGB auf Platz 27 und die Bundesregierung auf Platz 64 landeten), vgl. Grigat 2019: 15. Eva M. Welskop-Deffaa 170 terschiede der Teilhabe- und Mitgestaltungsmöglichkeiten der Menschen im demokratischen Sozialstaat5 zu überwinden. In sechs Schlaglichtern sei im Folgenden beschrieben, wie sich die skizzierte Erwartung aus der bisherigen Entwicklungsgeschichte der Wohlfahrtsverbände ableiten und an sie anschließen lässt und welche Herausforderungen sich dabei stellen. Fürsorge Am Beginn der Geschichte der Wohlfahrtsverbände steht nicht der Begriff der Für-Sprache, sondern der der Für-Sorge – große Fachverbände des Deutschen Caritasverbandes trugen den Begriff in ihrem Namen: der SKM (Sozialdienst Katholischer Männer) hieß Männerfürsorgeverein, so wie seine ältere Schwester – der heutige SkF (Sozialdienst katholischer Frauen) – Fürsorgeverein für Mädchen, Frauen und Kinder. Fürsorge setzt sich – als ‚Für-Sorge‘ – begrifflich aus zwei Wortbestandteilen zusammen und macht damit zwei Grunddimensionen wohlfahrtsverbandlichen Selbstverständnisses sichtbar: a) die Dimension der Stellvertretung – das Für, b) die Dimension des konkreten Handelns – die tätige Sorge. Das konkrete Tun für Menschen in Not steht unübersehbar an der Wiege der Wohlfahrtsverbände. Im Leitspruch des Deutschen Caritasverbandes – „Not sehen und handeln“ – wird bis heute vernehmlich, wie wichtig das konkrete Handeln für das Selbstverständnis der Wohlfahrtsverbände ist. „Gerüst sozialer Infrastruktur“ (BAGFW/BMFSFJ 2017: 1) zu sein, bestimmt den Wesenskern wohlfahrtsverbandlicher Arbeit und unterscheidet diese von anderen großen Sozialverbänden, die sich von Anfang an vor allem als Interessenvertretung verstanden haben (z. B. SoVD oder VdK). Viel zitierte programmatische Sätze der Gründerinnen und Gründer der Wohlfahrtsverbände machen die starke Verwurzelung des Selbstverständnisses der Wohlfahrtsverbände in der Für-Sorge (= im konkreten Handeln) deutlich. 1. 5 Diese unterschiedlichen Teilhabechancen thematisiert herausfordernd und mit großem Erkenntnisgewinn der Fünfte Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung: „Die Erfahrung, mit der eigenen Stimme eigene Gestaltungserwartungen durchsetzen zu können, ist sehr ungleich verteilt und korrespondiert stark mit der sozialen Lage“ (Bundesregierung 2017: 538). Vom Fürsprecher zum Lautsprecher? 171 Niemals darf der Caritasverband mit verschränkten Armen dem Strudel des Zeitstromes und dem Untergang der von diesem erfassten Opfer tatenlos zusehen. Auch darf er sich nicht damit begnügen, um Hilfe zu schreien, damit sich andere zur Rettungsarbeit aufraffen, er selbst muss den Mut haben, im Augenblick der Not sich in den Strudel zu stürzen, um die Opfer aus dem Verderben zu retten. (Werthmann 1958: 17 f.) Dieser Satz von Lorenz Werthmann aus dem Jahr 1916 steht exemplarisch für das, was gerade im ersten Weltkrieg wohl alle Wohlfahrtsverbände für sich reklamiert haben: Sie waren mit ihren Diensten, Gliederungen und Mitgliedern in konkreter Tat (gegen die Missstände und) für die Menschen in Not aktiv. Von der Gründerin des Sozialdienstes katholischer Frauen, Agnes Neuhaus, jedenfalls lassen sich ähnliche Zitate finden. Insbesondere der von ihr häufig für die Arbeit der Fürsorgevereine gewählte Begriff der „freien Liebesthätigkeit“ ordnet die Verbände kategorial als Tätige ein und verweist auf die Bedeutung des Tuns für das wohlfahrtsverbandliche Selbstverständnis. Weil die sittliche Not in unserer Zeit ... einen unerhörten Umfang annahm, so dass die bisher tätigen Kräfte nicht mehr reichten und ... weil die Hilfe nicht organisiert war, weil die einzelnen Helfer zusammenhanglos arbeiteten ... setzt nun die junge Bewegung an, die sich unter dem Namen „Katholischer Fürsorgeverein für Mädchen, Frauen und Kinder“ an der Rettungsarbeit beteiligt. (Neuhaus 1906 beim zehnten Caritastag in Dortmund) Fürsorge und Fürsprache Die Für-Sorge war als Programm der Wohlfahrtsverbände bald um die Für-Sprache ergänzt: Zum tätigen Handeln als barmherziger Samariter6 kamen – auf nachhaltig präventive Wirksamkeit zielend – das politische Sprechen und Handeln der Verbände hinzu. Es war den Gründungsmüttern und -vätern der Wohlfahrtsverbände offensichtlich, dass sich die Ver- 2. 6 Die biblische Erzählung vom barmherzigen Samariter, der einen Mann mitfühlend umsorgte, den er – von Räubern ausgeplündert – am Wegesrand fand, ist, über die christlichen Organisationen hinaus, zum Leitbild selbstlosen sozialen Tuns geworden, was sich bis heute in der Namenswahl des Arbeitersamariterbundes niederschlägt. Vgl. auch Dirks 1985: 13–78, insbesondere 27, 31 f. Eva M. Welskop-Deffaa 172 bände auch politisch einmischen mussten, wollten sie verhindern, dass die Armen immer wieder neu ‚unter die Räuber‘ fallen. Das Reichsjugendwohlfahrtsgesetz von 1922 etwa ist bereits unter intensiver Beteiligung der Caritas entstanden, um die Jugendhilfe gesetzlich auf sichere Füße zu stellen. Helene Weber und Agnes Neuhaus (vgl. Muschiol/Welskop-Deffaa 2014) gehören als Mütter der Weimarer Reichsverfassung zu den gro- ßen Parlamentarierinnen der Weimarer Republik, beide haben ihre verbandliche Heimat in der katholischen Wohlfahrtsbewegung. Reichstagsmitglied Marie Juchacz repräsentiert für die AWO zu gleicher Zeit in gleicher Weise ein tiefes Verständnis der Verzahnung politischer und verbandlich-tätiger Arbeit (vgl. Struck 2014). Wo es um die Hilfe für den einzelnen Menschen in Not ging, da musste es gleichrangig um die Bekämpfung gesellschaftlicher Missstände durch politische Fürsprache gehen, um die Gestaltung von Rechtsansprüchen, von geeigneten Rahmenbedingungen für institutionelle Hilfsangebote. Die genannten Frauen aus der Geschichte der Wohlfahrtsverbände wussten als Parlamentarierinnen: Sozialpolitisches Reden ist Handeln. Es vergrößert den Möglichkeitsraum der tätigen Sozialen Arbeit. Ebenso wie das konkret-sorgende war das politisch-fürsprechende Handeln der Verbände dabei in dieser Zeit ein stellvertretendes Handeln: Für andere sorgen und für andere sprechen – die paternalistische Grundtonalität des eigenen Selbstverständnisses der (konfessionellen) Wohlfahrtsverbände – blieb (auch bei den sie vertretenden Frauen) unüberhörbar. Und dies hat die Tonalität verbandlichen Sprechens (bis heute) nachhaltig geprägt. Wohlfahrtsverband Mit den Namensänderungen (nach dem Zweiten Weltkrieg sprach man zunehmend nicht mehr vom Fürsorgeverein, sondern vom Wohlfahrtsverband) wurden politische Akzente gesetzt: Die Selbstdefinition und Wahrnehmung der Verbände erfolgte bewusst nicht exklusiv über das Verhältnis zum einzelnen Hilfebedürftigen (Für-Sorge) sondern auch im Blick auf die Funktion der vernetzten ausgebauten Hilfsangebote der Verbände im Sozialstaat: Wohlfahrtsverbände verstehen sich als gemeinwohlorientiertes Gerüst der sozialen Infrastruktur (BAGFW/BMFSFJ 2017: 1). Sie sind anerkannte gemeinwohlorientierte herausgehobene Träger von Einrichtungen und Diensten der sozialen Daseinsvorsorge, wobei der deutsche Sozialstaat mit seiner stark durch Wohlfahrtsverbände geprägten sozialen Dienstleistungserbringung im internationalen Vergleich einen Sonderweg verkör- 3. Vom Fürsprecher zum Lautsprecher? 173 pert. Dieser Sonderweg beruht auf hohen politischen, sozialen und historischen Voraussetzungen, die die Formierung und das Fortbestehen des Zusammenspiels von öffentlichen Händen und Wohlfahrtsverbänden in der Sicherung der sozialen Infrastruktur erst ermöglicht haben (Schmid 1996: 27). Aus ihrer gesetzlich definierten besonderen Rolle bei der Leistungserbringung in Partnerschaft mit den in den Sozialgesetzbüchen adressierten Leistungsträgern (§ 17 SGB I) resultierte ein erleichterter Zugang der Wohlfahrtsverbände zu politischen Ansprechpartnern einerseits, jedoch auch eine zunehmend kritische Anfrage an ihre unverstellt uneigennützige Fürsprache-Fähigkeit andererseits. Dabei blieb im eigenen Selbstverständnis der Doppelauftrag – sozialer Dienstleister und Anwalt – bestehen, wurde wiederholt reflektiert und bestätigt: konkrete Hilfe und (!) politisch-anwaltschaftliches Handeln gehören im Wohlfahrtsverband zusammen und konstituieren ihn in seiner sozialstaatlichen Bedeutung. Im wohlfahrtsverbandlichen Spannungsdreieck (Welskop-Deffaa 2019: 24) – bestehend aus advokatorischer Anwaltschaftlichkeit, sozialer Dienstleistung und Möglichkeitsraum ehrenamtlichen Engagements – ist das Gesamt der verbandlichen Wirkung größer als die Summe seiner Teile: mit solidaritätsstiftenden Ausstrahlungen auf den gesellschaftlichen Zusammenhalt. Die Nutzung der verschiedenen Perspektiven auf die sozialen Realitäten ermöglichte und ermöglicht eine Gesamtschau, eine dichtere Weltsicht als die drei je getrennten Blicke auf die Welt: Es entsteht in den Wohlfahrtsverbänden so etwas wie ein ‚seismografischer Kern‘, der es ihnen ermöglicht, soziale Not besonders frühzeitig zu erkennen und Lösungsmöglichkeiten (im Sinne des sozialen Zusammenhalts) zu entdecken. Das anspruchsvolle sozialpolitische Selbst- und Fremdverständnis der Verbände wurde herausgefordert, als in den 1990er Jahren des vorigen Jahrhunderts die Ökonomisierung und Verwettbewerblichung der sozialen Dienstleistungen die Wohlfahrtsverbände zu Anbietern sozialer Dienste (‚Sozialwirtschaft‘) und die Klientinnen und Klienten zu Kundinnen und Kunden machten. Jenseits des damaligen Mainstreams – eines fast schon naiven Vertrauens in die Kräfte des Marktes auch im Bereich sozialer Infrastrukturleistungen – steckte in den wettbewerblich ausgerichteten Veränderungen der Rahmenbedingungen sozialer Dienstleistungserbringung auch die Fortsetzung des emanzipatorischen Impulses der 1970er Jahre: Als Kundinnen und Kunden sollten die Leistungsempfänger_innen zu selbstbestimmten Akteuren im Verhältnis zu (Leistungsträgern und) Eva M. Welskop-Deffaa 174 Leistungserbringern werden.7 Ausgestattet mit den notwendigen Budgets (gegebenenfalls in Form von Gutscheinen) sollten sie in die Lage versetzt werden, ihre eigenen Wünsche selbst zu artikulieren – unabhängig von den (vermutlich) wohlmeinenden, aber (wie zu vermuten) auch eigennützigen, strukturkonservativen Interessen derer, die bislang die Interessen der Leistungsempfänger_innen stellvertretend zu vertreten vorgegeben hatten. Die (unbedingt legitime, ja notwendige) Suche nach Emanzipationsmöglichkeiten der Leistungsempfänger_innen von ihren wohlfahrtsverbandlichen Fürsprecherinnen war just zu dem Zeitpunkt umgeschlagen in Misstrauen gegen (vermeintlich allzu eigennützige) Leistungserbringer, als das Vertrauen in die Funktionsfähigkeit von Märkten im sozialpolitischen Diskurs übergroß war. Da Klientinnen und Klienten als Kundinnen und Kunden von Wohlfahrtsverbänden als wichtigen Erbringern der Leistungen, die die Leistungsempfänger_innen nachfragen, nicht mehr einfach politisch mitvertreten werden konnten, wurde den Kund_innen ein gestärkter Verbraucherschutz auch für die Bereiche sozialer Dienstleistungen an die Seite gestellt. Unter den Umständen wettbewerblicher Leistungserbringung als Wohlfahrtsverband glaubwürdiger Fürsprecher der Klient_innen zu bleiben und das wohlfahrtsverbandiche Spannungsdreieck neu zu balancieren, war eine erhebliche Herausforderung; die politische Durchsetzungsmacht der Wohlfahrtsverbände als Anwälte der Betroffenen war angesichts der andauernden Anpassungsprozesse (mindestens vorläufig) geschwächt. Dabei führte insbesondere die Frage, wer die Interessen derer vertreten solle, die auch unter den neuen wettbewerblichen Rahmenbedingungen für soziale Dienstleistungen zu schwach bleiben würden, um ihre Interessen politisch selbst zu vertreten, zu einer Suche nach Neuverständigungen über die Rolle der Wohlfahrtsverbände (und ihrer Fachverbände).8 7 Dieser Gedanke und die weiteren Überlegungen zur Betroffenenbeteiligung folgen einem Vortrag, den ich am 29. Juni 2019 bei der SKM‑Vertreterversammlung in Berlin gehalten habe. 8 Mir scheint, eine Relektüre von Albert O. Hirschmans Abwanderung und Widerspruch könnte für die wohlfahrtsverbandliche Standortbestimmung im Wohlfahrtsstaat und die Frage nach dem Wie des wohlfahrtsverbandlichen Spannungsdreiecks zukunftsweisende Impulse geben. In den konfessionellen Wohlfahrtsverbänden gibt es traditionell eine Arbeitsteilung zwischen Spitzen-/Dachverband und Fachverbänden (wie Katholischer Krankenhausverband, Caritas Behindertenhilfe und Psychiatrie e. V.), die im Zuge der Verwettbewerblichung wohlfahrtsverbandlicher Dienstleistungen und zugehöriger Anpassungen des Umsatzsteuerrechts zu Anfang des Jahrhunderts neu gestaltet Vom Fürsprecher zum Lautsprecher? 175 Betroffene In direkter Traditionslinie zur emanzipatorischen Sozialen Arbeit der 1970er Jahre steht die – mindestens im Deutschen Caritasverband und seinen Fachverbänden – seit einigen Jahren besonders lebhafte Suche nach Formen der ‚Betroffenenbeteiligung‘. Es steckt in ihr nach meiner Wahrnehmung ein Stück Sehnsucht wider die Versozialwirtschaftlichung der Sozialen Arbeit und die Erkenntnis, dass mit der Vermarktlichung sozialer Dienstleistungen die ‚natürliche Allianz‘ von Fürsorgevereinen und Menschen in Notlagen zerstört wurde – mit erheblichen Kollateralschäden für diejenigen, deren Interessen in der sozialpolitischen Debatte allzu oft ans Ende gerückt werden: Obdachlose, entkoppelte Jugendliche, einsame Alte .... Die mit der marktförmigen Organisation vieler wohlfahrtsverbandlicher Angebote verbundene Veränderung ihrer professionellen Beziehung zu den Hilfebedürftigen (Leistungsempfänger_innen) hat in den Verbänden über Jahre Irritationen ausgelöst und tut dies weiterhin. Die Vermarktlichung drohte die ursprünglich ganzheitlich fürsorgend und fürsprechend gedachte Beziehung auf die reine Leistungserbringung zu verengen und schnitt die anwaltschaftliche Fürsprache ein Stück weit von der Sozialen Arbeit mit dem Leistungsempfänger ab. Mit dieser Beschreibung beobachteter verbandlicher Effekte soll die Ökonomisierung der wohlfahrtsverbandlichen Leistungen und die Transformation der Klient_innen zu Kund_innen keinesfalls generell herabgesetzt werden: Es steckte in der Veränderung von Hilfeempfänger_innen zu Kund_innen eine Emanzipation der Hilfeempfänger_innen aus einer paternalistisch-fürsorglichen Beziehung zum Sozialarbeiter, der stets am besten wusste, was für die Klient_innen gut und richtig sei. Kunde und Kundin sein zu können in der Inanspruchnahme sozialer Dienstleistungen ermächtigte die Hilfebedürftigen – insbesondere in ihrem Verhältnis zu den Leistungserbringern. Es entmächtigte sie aber zugleich, indem es sie aus der Bürger_innen- in die Kund_innen-Rolle drängte, und verlagerte die Verhandlung über die Frage, ob die Leistung ausreichend und angemessen sei von der politi- 4. wurde. Man ging davon aus, dem Deutschen Caritasverband die anwaltschaftliche Funktion und den Einrichtungsfachverbänden die Vertretung der Einrichtungs-/ Trägerinteressen zuordnen zu können. 15 Jahre später zeigt sich, dass dieser Versuch so nicht (mehr) tragfähig ist, sodass in einem verbandlichen Organisationsentwicklungsprozess die Verschränkung der Dimensionen und Funktionen neu abgestimmt werden soll. Eva M. Welskop-Deffaa 176 schen auf die Anbieter-Kund_innen-Ebene. Wenn das Frühstück im Pflegeheim nicht appetitlich serviert wird, ist das zuerst ein Fall für Kritik an der Heimleitung, erst im zweiten Schritt eine Frage nach den Rahmenbedingungen der Pflegefinanzierung. Kund_innen reagieren mit „Abwanderung“ (Hirschman 1974), wählen das Pflegeheim mit den besseren Pflegenoten, Bürgerinnen und Bürger reagieren mit Widerspruch und fordern von der Politik eine Reform der Pflegeversicherung, bessere Rahmenbedingungen für Pflegeausbildung etc. Hilfebedürftige als Betroffene über die Kundenrolle hinaus zu politischen Agent_innen ihrer Anliegen zu ‚machen‘, gehört zu den Anliegen, die Wohlfahrtsverbänden die ‚Betroffenenbeteiligung‘ in den letzten Jahren so wichtig haben werden lassen.9 In der Befähigung zur ‚Betroffenenbeteiligung‘ steckt in diesem Sinn ein gutes Stück klassischen Selbstverständnisses von Empowerment – beflügelt durch professionelle Erfahrungen in der politischen Arbeit. Wohlfahrtsverbände können als Anwälte der Hilfebedürftigen (in Ausschüssen, Anhörungen, politischen Fernsehformaten etc.) stellvertretend erzählen – anschaulich und lebendig nach Möglichkeit so erzählen, dass man ihnen zuhört. Besser aber ist es, die Betroffenen selbst zu Wort kommen zu lassen, um das Ohr und das Interesse der Politik für eine bestimmte Notlage wirklich zu wecken. Dafür – also den ‚Betroffenen‘ der Politik gegenüber selbst eine Stimme zu verleihen – gibt es verschiedene Möglichkeiten: Der geübte Besuch der Ministerin in der Behinderteneinrichtung kann und muss partizipativ gestaltet werden. Es lässt sich aus der Begegnung mit den Menschen, die in der Einrichtung leben und arbeiten, eine politische Lernerfahrung machen, die den politisch Verantwortlichen deutlich zeigt, dass sie hier Bürgerinnen und Bürgern begegnen, nicht Kundinnen und Kunden eines Dienstleistungsanbieters. Oft ist es zur Durchsetzung politischer Ziele zugunsten von Menschen in prekären Lebenslagen erfolgversprechender, Betroffene selbst berichten zu lassen. Es ist erfolgreicher, wenn und weil es glaubwürdiger ist. Es ist aber auch ‚richtiger‘, weil es dem Verständnis der Arbeit in den Wohlfahrtsverbänden umfassender entspricht, indem es den Kreis derer, die par- 9 Die Mitgliedschaft z. B. des Deutschen Caritasverbandes im vzbv (Verbraucherzentrale Bundesverband) hängt mit der Suche nach Möglichkeiten zusammen, die Betroffeneninteressenvertretung zu stärken – auch Verbraucherpolitik kann sich nicht in der Beratung durch Verbraucherberatungsstellen erschöpfen, sondern bedarf eines umfassenden politischen Konzepts, das Verbraucher als Bürger_innen und nicht nur als Kund_innen ansieht. Vgl. Interview mit Eva M. Welskop-Deffaa im vzbv-Jahresbericht 2018: 55 Vom Fürsprecher zum Lautsprecher? 177 tizipativ die Geschicke der Politik selbst mitbestimmen, vergrößert. Wohlfahrtsverbandliche Arbeit zielt darauf, Menschen zu befähigen, selbst Anwält_innen ihrer Interessen sein zu können. Wesenskern sozialer Arbeit der Wohlfahrtsverbände ist Empowerment. Empowerment heißt in Bezug auf die ‚Betroffenenbeteiligung‘: Befähigung zur eigenen Interessenvertretung sowie Übersetzungshilfe zwischen ‚Betroffenen‘ und politischen Ansprechpartnern als Voraussetzung für gelingende Partizipation. Glaubwürdig ist diese Ermächtigung zur eigenen Interessenvertretung der ‚Betroffenen‘ nicht automatisch. Immer wieder gibt es Verdächtigungen, Wohlfahrtsverbände instrumentalisierten Demonstrationen von Betroffenen (Menschen mit Behinderung, Menschen mit Fluchterfahrung etc. z. B. vor dem Deutschen Bundestag) für Einrichtungsinteressen der Träger. Die kommunikative Klippe „vergifteter Narrative“10, die diese Verdächtigungen nähren, kann (nur) dann umschifft werden, wenn es den Wohlfahrtsverbänden gelingt, sich in ihrem stellvertretenden advokatorischen Sprechen tatsächlich dort zu beschränken, wo die ‚Betroffenen‘ selbst für sich sprechen können – eine Glaubwürdigkeitsbedingung, die nicht automatisch leicht einzulösen ist, gerade weil die Ermächtigten sich nicht vorhersehbar genau so verhalten und positionieren, wie es derjenige, der sich um ihre ‚Beteiligung‘ verdient gemacht hat, erhofft haben mag. Dies ist aber keineswegs die einzige Klippe, die eine ‚Betroffenenbeteiligung‘ umschiffen muss. In erster Annäherung seien sechs weitere Herausforderungen skizziert, die sich mit dem Anliegen der ‚Betroffenenbeteiligung‘ für die Wohlfahrtsverbände verbinden11: 10 Georg Cremer sprach (in seiner Dankesrede zur Verleihung der Ehrennadel) beim Hauptausschuss des Deutschen Vereins im September 2019 von „der Gefahr gegenseitig vergifteter Narrative“ im Verhältnis von freien Trägern und Kommunen und beschrieb damit sehr anschaulich die kommunikative Herausforderung, vor der aktuell u. a. glaubwürdige Betroffenenbeteiligung durch die Wohlfahrtsverbände steht. 11 Die spezifische Chance, die für die Wohlfahrtsverbände in der Einbindung von Selbsthilfegruppen besteht, wird dabei hier nicht weiter thematisiert. Tatsächlich zeigen aber die Entwicklungen z. B. des Kreuzbundes im Deutschen Caritasverbandes, dass und wie ‚Betroffenenbeteiligung‘ gerade durch die organisatorischinstitutionelle Gestalt von Selbsthilfegruppen eingelöst werden kann (vgl. Matzat 2009). Eva M. Welskop-Deffaa 178 Wer ist ‚Betroffener‘? Es ist kaum zu vermeiden, dass Nichtbetroffene (Profis) Lebenslagen ‚Betroffener‘ definieren, bevor der/die ‚zugehörige Betroffene‘ für die politische ‚Betroffenenbeteiligung‘ (aus-)gesucht wird. Es sind also von professionellen nichtbetroffenen Vertreter_innen der Verbände ausgewählte Kategorien, die den ‚Betroffenen‘ zuschreiben, von was sie ‚betroffen‘ sind. ‚Alleinerziehend‘ oder ‚geschieden mit Kind‘, ‚arm‘ oder ‚Niedrigeinkommensbezieher‘, ‚alt und mobilitätseingeschränkt‘ oder ‚einsam‘ – die Kategorien geben die Fragen vor, deren Antworten aus dem Munde der Betroffenen Gehör finden können. Das Konzept des ‚Betroffenen‘ enthält also (u. a. durchaus kritische erkenntnisleitende) kategoriale Zuschreibungen, die im ungünstigsten Falle sogar verhindern können, dass das erreicht wird, was mit ‚Betroffenenbeteiligung‘ eigentlich gemeint ist: ‚Selbstvertretung‘ und Partizipation. Wann gilt eine Person als ‚Betroffene‘? Bei der Beteiligung und Auswahl ‚Betroffener‘ stellt sich u. a. die Frage nach ihrer zeitlichen Betroffenheit. Sind ‚von Arbeitslosigkeit Betroffene‘ nur diejenigen, die sich (noch) in der Lebenslage befinden, um deren Überwindung es (uns) geht: also nur (Langzeit-)Arbeitslose? Oder sind auch diejenigen gemeint, die bis gestern langzeitarbeitslos waren? Und ist womöglich ‚Betroffener‘ im Sinne breiter Einbeziehung von Erfahrungen auch derjenige, der vorgestern zuletzt arbeitslos war? Es macht einen großen Unterschied, ob die Frage so oder anders beantwortet wird: Typischerweise wird man bei der Fokussierung auf Menschen, die sich (weiterhin) in einer prekären Lebenslage befinden, nur solche in den Diskurs einbeziehen, die die mit der Lebenslage verbundenen Schwierigkeiten (noch) nicht überwunden haben. Die Aussichtslosigkeit der Lage und die Sackgassenwirkung der Prekarisierung werden mit einer solchen (Vor-)Entscheidung strukturell latent überbetont. Sind hingegen auch diejenigen ‚Betroffene‘, die (mit oder ohne definierbare Unterstützung) die in Frage stehende Lebenslage überwunden haben, wird deren (politische) Lösbarkeit unter Umständen besser sichtbar. a) b) Vom Fürsprecher zum Lautsprecher? 179 Lebenslage oder Lebensverlauf? Wer von Armut ‚Betroffene‘ in politischen Diskursen beteiligen will und sich dabei auf Menschen konzentriert, die (aktuell) arm sind, läuft Gefahr, konzeptionell statische Lebenslagen im Verhältnis zu dynamischen Lebensverlaufsansätzen zu priorisieren. Das heißt: Jenseits des unter b) angesprochenen Risikos einer womöglich latenten Überbewertung von Aussichtslosigkeiten und Sackgassen besteht für ein überzeugendes Konzept der ‚Betroffenenbeteiligung‘ die zusätzliche Herausforderung, Lebenslaufdynamiken neben Lebenslagenverfestigungen als Realitäten sozialer Arbeit und politischer Entscheidungen in den Blick zu nehmen (zu Verteufelskreisungen im Lebenslauf vgl. Welskop-Deffaa 2018b). Dabei kommt einer sorgsamen Lebensverlaufsorientierung unter den Vorzeichen langen Lebens und dynamischer gesellschaftlicher Veränderungen für die Entwicklung überzeugender Konzepte Sozialer Arbeit und kluger politischer Entscheidungen eine besondere Bedeutung zu. Ob Rente nach Mindesteinkommen eine sinnvolle politische Antwort ist, lässt sich nicht klären, indem man die Einkommenssituation eines heutigen Hartz-IV-Aufstockers 40 Jahre lang fortschreibt – im Gegenteil müssen typisierende (wahrscheinliche) Lebensläufe zugrunde gelegt werden, um die Lückenschließungswirkung etwa einer Rente nach Mindesteinkommen bewerten zu können.12 d ) Schuld oder Schicksal? Auf eine ganz andere Herausforderung bei der ‚Betroffenenbeteiligung‘ hat beim Caritas-Kongress 2019 Jutta Allmendinger aufmerksam gemacht: ‚Betroffene‘ neigen dazu, ihre Lebenssituation mit Selbstzweifeln und eigener Schuldzuschreibung zu verbinden: Es liege ‚an der eigenen zeitlichen Inflexibilität als junge Mutter, dass man noch keinen Job gefunden hat‘ etc. Mit einer ausgedehnten – ungenügend kontextualisierten – ‚Betroffenenbeteiligung‘ kann es im politischen Prozess daher unter Umständen nicht einfacher, sondern sogar schwieriger sein, den Blick auf die hinter c) 12 Für die aktuelle Grundrentendebatte heißt das meines Erachtens auch: Eine kluge Betroffenenbeteiligung müsste auch jene Menschen zu Wort kommen lassen, in deren Lebenslauf Phasen der Selbstständigkeit spürbare Sicherungslücken haben entstehen lassen, um endlich die Einbeziehung von Einkommen aus selbstständiger Arbeit in die Versicherungspflicht durchzusetzen und damit Grundrentenkonzepte armutsfest abzusichern. Eva M. Welskop-Deffaa 180 den einzelnen Lebensschicksalen liegenden Strukturprobleme wirklich zu wagen. Authentizität oder Verzweckung? Ich komme zurück auf die Eingangsbemerkung: ‚Betroffenenbeteiligung‘ hat den großen Vorteil der Authentizität, aber sie produziert auch Vorwürfe der Verzweckung: „Ihr instrumentalisiert die Menschen mit Behinderung, die ihr vor den Bundestag fahrt, damit sie dort für Änderungen im Sozialrecht eintreten, die ihr euch für eure Einrichtungen wünscht.“ Das „ihr“ bezieht sich dabei nicht auf die Caritas im Speziellen, sondern auf die Wohlfahrtsverbände insgesamt. Wenn ‚Betroffenenbeteiligung‘ auch deshalb wichtig ist, weil authentisch und damit besonders erfolgversprechend auf Missstände hingewiesen werden kann, ist zu berücksichtigen, dass der Vorteil der Authentizität sich ins Gegenteil verkehren kann, wenn die Beteiligung der Betroffenen auf Seiten der Adressaten als Verzweckung bewertet wird. Last but not least: Betroffene oder Leistungsberechtigte? Politische Gesprächspartner spiegeln Wohlfahrtsverbänden, dass sie auf Fragen nach Lebenswirklichkeiten von Leistungsbezieher_innen nicht selten (kategorisch) mit Hinweisen auf Leistungsberechtigungen antworten. Wir haben es uns in der Sozialen Arbeit zur zweiten Natur werden lassen, die Stellung der Menschen in unseren Einrichtungen auf der Basis von Menschenwürde und einklagbaren Rechtsansprüchen auch sprachlich deutlich werden zu lassen, um die Zeiten gnädiger Almosen aus Barmherzigkeit für immer hinter uns zu lassen. Auf Seiten unserer politischen Gegenüber ist (damit) der Eindruck entstanden, wir seien nicht mehr in der Lage, Schicksale von Menschen zu beschreiben, sondern würden nur noch in Kategorien des Leistungsrechts denken (und damit in Aspekten der Refinanzierung). Der Ausweg, jetzt von Betroffenen (statt von Leistungsberechtigten) zu sprechen und diese bei der Beantwortung der Fragen aktiv zu beteiligen, beschreitet einen schmalen Grat. e) f) Vom Fürsprecher zum Lautsprecher? 181 Partizipation und Responsivität Ein Begriff, der mit der Suche nach geeigneten Formen der ‚Betroffenenbeteiligung‘ eng verbunden ist, ist derjenige der Partizipation. Er ist in sich weniger schillernd als der Betroffenenbegriff, enthält weniger implizite Zuschreibungen und ist damit politisch insgesamt anschlussfähiger. Dabei hat er den Nachteil, dass er per se noch nicht beantwortet, wer zu beteiligen ist, damit der Anspruch an Partizipation im demokratischen Sozialstaat als eingelöst gelten kann. Partizipation als Anforderung an wohlfahrtsverbandliche Arbeit hat im Übrigen eine Unschärfe in Bezug auf die Frage, ob es um Partizipation der Klientinnen und Klienten, der Ratsuchenden und Hilfebedürftigen an der Konzeptentwicklung und an den Abläufen in den Einrichtungen bezüglich der Angebote der Träger oder ob es (zuerst oder vor allem) darum geht, dafür einzutreten, dass Menschen in prekären Lebenslagen als ‚Betroffene‘ im politischen Raum (wie bei der Erarbeitung des Nationalen Armuts- und Reichtumsberichts) intensiver gehört und beteiligt werden. Um Partizipation als Doppelforderung nach innen und außen glaubwürdig um- und durchzusetzen, sollte – so scheint mir – der Ruf nach Partizipation ‚im Paket‘ mit der Forderung nach Responsivität erhoben werden. Denn isoliert kann die Forderung nach einer Verbreiterung der Partizipation dazu führen, dass sie zu neuen Ungleichheiten bei der Berücksichtigung von Anliegen und Interessen führt: Selbst bei intensivster Unterstützung können nicht alle diejenigen „partizipieren“, d.h. ihre Interessen selbst einbringen, die in den Einrichtungen und Diensten der Wohlfahrtsverbände Unterstützung finden und Dienstleistungen in Anspruch nehmen. Es bleiben Menschen, die ihre Anliegen nicht selbst vertreten können. Die Bedarfe schwerst mehrfach behinderter Kinder etwa können nur von ihren Eltern, den sie betreuenden Sozialarbeiter_innen oder anderen Dritten vertreten werden, nicht aber durch sie selbst. Dies scheint mir einer der Gründe zu sein, warum die Vereinten Nationen einen Katalog von acht Anforderungen vorgelegt haben, die sie gemeinsam an good governance – an gute Verwaltung im umfassenden Sinne – richten. Neben Partizipation sind dies: • Rechtsstaatlichkeit (following the Rule of Law), • Effizienz (effective and efficient), • Rechenschaftspflicht (accountable), • Transparenz (transparent), • Konsensorientierung (consensus oriented), 5. Eva M. Welskop-Deffaa 182 • gerechter Ausgleich und Inklusion (equitable and inclusive) und • Responsivität (responsive). (Aus: UN Division for Public Administration and Development Management) Erst Inklusion und (!) Responsivität tragen – die Forderung nach Partizipation ergänzend – dazu bei, dass auch die Interessen und Bedürfnisse derer, die nicht aktiv partizipieren können, im Prozess des Interessenausgleichs berücksichtigt werden; bei Responsivität geht es um die proaktive Aufmerksamkeit für die Bedürfnisse all derer, deren Bedürfnisse relevant zu berücksichtigen sind. Responsivität ist zugleich der Begriff, der auf neue Formen der ‚Betroffenenbeteiligung‘ in Zeiten digitaler Transformation verweist, auf Bewertungs- und Feedback-Funktionen, die als Grundmodus digitaler Plattformen angesehen werden können (Welskop-Deffaa 2019): Die mit den Sternchen auf Booking.com und den Likes auf Facebook entstehende digitale Transparenz öffentlich nachlesbarer Bewertungen von ‚Betroffenen‘, ‚Kund_innen‘ oder ‚Leistungsempfänger_innen‘ verändert tiefgreifend die Kultur öffentlicher und wohlfahrtsverbandlicher Angebote. Fehler des eigenen Teams – tatsächliche oder vermeintliche – in Reaktionen von ‚Betroffenen‘ auf den Portalen im Internet über Wochen und Monate nachlesen zu können, ist eine ganz neue – basisdemokratische? – Form von ‚Responsivität‘ und ‚Betroffenenbeteiligung‘. Sie kann eine Zumutung für Mitarbeitende darstellen, die in der Plattform-Ökonomie vor den Einrichtungen der Wohlfahrtsverbände nicht Halt macht und auf die sie sich vorbereiten müssen. Responsives wohlfahrtsverbandliches Handeln fordert eine Kultur der Nutzerorientierung und ‚Betroffenenbeteiligung‘ einerseits, Transparenzstandards und offensive Kommunikation andererseits. Dabei geht es auch um Rückhalt für die Beschäftigten, die Angriffen und Bewertungen aus dem Netz ohne diesen Rückhalt schutzlos ausgeliefert sein können. Lautsprecher, Verstärker, Übersetzer, Seismograf ... „Vom Fürsprecher zum Lautsprecher“ – das Sprachspiel im Titel dieses Beitrags versuchte anklingen zu lassen, welchen Anforderungen sich Wohlfahrtsverbände gegenübersehen, die als soziale Dienstleister und Anwälte in der Plattformwelt auch zukünftig erfolgreich bleiben wollen: Wohlfahrtsverbände müssen die Tradition paternalistischer Für-Sprache 6. Vom Fürsprecher zum Lautsprecher? 183 hinter sich lassen, um als „Lautsprecher“ die Stimme der Betroffenen vernehmlich hörbar zu machen. Nach den vorstehenden Überlegungen (zur Responsivität) ist deutlich geworden: Das einfache Bild des Lautsprechers greift zu kurz. Wohlfahrtsverbände dürfen sich keinesfalls darauf beschränken, Passiv-Lautsprecher zu sein, sondern müssen als responsive Anwälte für die besonders Diskriminierten und Vergessenen mindestens Aktiv-Lautsprecher, also Lautsprecher mit integriertem Verstärker, sein. Und sie sind gefordert als Entdecker, Seismografen, Übersetzer. Wenn wir wollen, dass die Menschen, denen unser sozialpolitisches Engagement gilt, selbst Sprecherinnen und Sprecher in sozialpolitischen Debatten sein können, dann können und müssen Wohlfahrtsverbände wichtige ‚Übersetzungshilfen‘ leisten: Die Frau, die aus Syrien nach Deutschland kommt und in unserer Erstaufnahmeeinrichtung lebt, kann nicht ausreichend Deutsch, um ihre Situation beim Ausländeramt selbst zu schildern. Der gehörlose Mann, der Assistenzdienste unserer Sozialstation in Anspruch nimmt, verfügt nicht automatisch über die sprachliche Kompetenz, um seine Bedürfnisse der Politik gegenüber vorzutragen. Hier sind Wohlfahrtsverbände als Übersetzer gefordert – und als Mutmacher. Die Befähigung zur Rede der Betroffenen ist Kern wohlfahrtsverbandlich-advokatorischen Handelns. Beim 5. Armuts- und Reichtumsbericht sind dabei gute Erfolge erzielt worden. Erstmals hat es im Zuge der Erstellung des Berichts Gesprächsformate gegeben, in denen die Menschen selbst gehört wurden, die von Armut betroffen sind. Schließlich haben die Betroffenen ein eigenes Kapitel im Bericht bekommen. Der Deutsche Caritasverband hat sich für diese neuen Formate stark und den bislang Ausgeschlossenen Mut gemacht, in diesen Formaten bestehen zu können (vgl. den Beitrag von Thomas Becker in diesem Band). Die Weiterentwicklung solcher Anstrengungen dient zugleich der Gegenwehr in Bezug auf die beobachtete Schieflage politischer Partizipation (= Wahlbeteiligung): Die Erfahrung, mit der eigenen Stimme eigene Gestaltungserwartungen durchsetzen zu können, ist sehr ungleich verteilt. Sie korrespondiert – wie der Fünfte Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung aufzeigt – stark mit der sozialen Lage. Ohne eine aktive Ermutigung aller Wählerinnen und Wähler, gerade auch derer in prekären Lebenslagen, mit ihrer Stimme ihre politischen Prioritäten zum Ausdruck zu bringen, wird ein demokratisches Parlament seinen gerade in der Sozialpolitik so wichtigen Auftrag der Responsivität und Repräsentativität nicht erfüllen können (Welskop-Deffaa 2018b: 15). Die Zeiten der asymmetrischen Demobilisierung durch die Volksparteien, die mit dazu beigetragen haben, politisches Interesse der Armen und Beladenen im Keim zu Eva M. Welskop-Deffaa 184 ersticken, müssen beendet werden. Sonst machen populistische Rattenfänger in den Erregungsräumen der digitalen Medien leichte Beute. Wohlfahrtsverbände sind als Sprechende, als Übersetzende sowie Verstärkende Handelnde. Und sie können und müssen dies in der digitalen Netzwerkgesellschaft bleiben. Leitschnur und Ermutigung erfahren sie dabei durch das, was Carolin Emcke bei der Verleihung des Friedenspreises des Deutschen Buchhandels 2016 formuliert hat: „Wir können sprechen und handeln. Wir können die Verantwortung auf uns nehmen. Und das heißt: Wir können sprechend und handelnd eingreifen in diese sich zunehmend verrohende Welt.“ Emcke führt aus: Dazu braucht es nur Vertrauen in das, was uns Menschen auszeichnet: die Begabung zum Anfangen. Wir können hinausgehen und etwas unterbrechen. Wir können neu geboren werden, in dem wir uns einschalten in die Welt. Wir können das, was uns hinterlassen wurde, befragen, ob es gerecht genug war, wir können das, was uns gegeben ist, abklopfen, ob es taugt, ob es inklusiv und frei genug ist – oder nicht. (Emcke 2016: 13) Wohlfahrtsverbände in der digitalen Netzwerkgesellschaft vom Fürsprecher zum Lautsprecher weiterzuentwickeln und ihre ererbte fürsorgliche Kompetenz bei der Gestaltung eines demokratischen Sozialstaates zu nutzen, der partizipativ und responsiv auf die Bedürfnisse derer schaut, die ihre Interessen nicht automatisch von allein einbringen können, gehört zu den lohnenden und dringenden Aufgaben eines auf Zusammenhalt und gleichwertige Teilhabechancen ausgerichteten tragfähigen demokratischen Wohlfahrtsstaates in der digitalen Transformation. Literaturverzeichnis BAGFW/ BMFSFJ (2017): Digitale Transformation und gesellschaftlicher Zusammenhalt – Organisationsentwicklung der Freien Wohlfahrtspflege unter den Vorzeichen der Digitalisierung. 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Dieser Beitrag fragt danach, in welchen Konstellationen und in welchem Ausmaß Wohlfahrtsverbände und ihre Einrichtungen mit ihren Positionen und ihrer Arbeit zur Zielscheibe rechtspopulistischer sowie rechtsextremer Interventionen werden und welche Konsequenzen sie daraus für ihre Arbeit und den Umgang mit diesen Angriffen ziehen. Damit verwoben ist die Frage, ob es sich bei den Interventionen um situativ geprägte Einzelfälle handelt oder ob sich darin auch strukturbildende Muster erkennen lassen, die über den konkreten Fall hinausweisen. In diesem Sinne zielt dieser Text auf eine systematische Einordnung von rechtspopulistischen Interventionen und wohlfahrtsverbandlichen Gegenreaktionen. Die deutschen Wohlfahrtsverbände sind durch die korporatistische Tradition und Praxis des deutschen Wohlfahrtsstaates eng mit den sozialstaatlichen Aktivitäten verwoben (Schroeder 2017: 27 f.). Bereits im Kaiserreich akzeptierte der Staat, dass eine politisch kulturell segmentierte Gesellschaft weniger ‚zwangsvereint‘ werden sollte, sondern besser durch die Anerkennung milieuspezifischer Vergemeinschaftungsorganisationen zu steuern ist. Wir haben es also mit einer aus politisch-kulturellen Konflikten resultierenden Gewaltenteilung zu tun, die zur Quasiautonomie von sozial-moralischen Selbsthilfemilieus und -aktivitäten führte. Konkret bedeutete dies, dass neben dem Staat viele Bereiche der täglichen lebensbegleitenden Unterstützung von der „Wiege bis zur Bahre“ in etablierten nichtstaatlichen Deutungskontexten angeboten werden. Dieses auf dem Subsidiaritätsprinzip aufbauende Strukturmuster, welches bereits im Jahre 1924/1926 kodifiziert wurde (Neumann 1989: 3) schließt staatliche Direktinterventionen in den Bereich der Freien Wohlfahrtspflege aus und garantiert damit eine plurale Wohlfahrtsverbändelandschaft im Kontext eines koordinationsfähigen Gewährleistungsstaates. Abgesichert wurde die- 189 ses Prinzip 1967 auch durch ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts, das klarstellt, „daß der Gesetzgeber für die Verwirklichung [des Sozialstaatsprinzips nicht] nur behördliche Maßnahmen vorsehen darf; es steht ihm frei, dafür auch die Mithilfe privater Wohlfahrtsorganisationen vorzusehen“ (BVerfGE 22, 180 <180>). Während damit der langjährige Versuch sozialdemokratisch regierter Städte und Länder gescheitert war, die Freie Wohlfahrtspflege zu kommunalisieren, kritisiert die AfD heute die gewachsenen Beziehungen zwischen den Wohlfahrtsverbänden und dem Staat und fordert radikale Veränderungen, was auf Seiten der Wohlfahrtsverbände mit Sorge betrachtet wird: Die AfD hat eine Pauschalkritik an Freier Wohlfahrtspflege […]. Die Frage ist, wie würden sie sich verhalten, wenn sie [eine stärkere Opposition werden würden,] Teil einer Regierung werden würden. […] Ich glaube, dann geht es der Wohlfahrtspflege an den Kragen. […] Der einzige Halt davor ist, dass keiner mit denen koalieren will (I WV 5). Die faktische Bedeutung der Wohlfahrtsverbände und ihrer Einrichtungen zeigt sich auch daran, dass in ihren insgesamt 118.623 Einrichtungen 1.912.665 hauptamtliche MitarbeiterInnen beschäftigt sind. Hinzu kommen schätzungsweise drei Millionen ehrenamtliche HelferInnen, die sich in etwa 51.000 Selbsthilfe- und Helfergruppen engagieren (BAGFW 2018: 6).1 Die Tätigkeitsfelder der Wohlfahrtsverbände erstrecken sich von der Gesundheits-, Kinder- und Jugend-, Familien-, Alten- und Behindertenhilfe über Hilfen für Personen in besonderen sozialen Situationen bis hin zu besonderen Angeboten der mobilen Beratung. Die Schwerpunkte ihrer Arbeit liegen mit Blick auf die Beschäftigten in den Bereichen der Altenhilfe mit 27 % der Beschäftigten, der Kinder- und Jugendhilfe (22 %) sowie der Gesundheitshilfe (20 %). Um eine qualitativ anspruchsvolle Arbeit zu gewährleisten, unterhalten die Wohlfahrtsverbände auch eigene Aus-, Fort- und Weiterbildungsstätten für soziale und pflegerische Berufe (ebd.: 7). Die Wohlfahrtsverbände haben ihre Wurzeln in den sozial-moralischen Milieus der Kirchen, der Arbeiter- und der Selbsthilfebewegung. Ihre traditionell herausragende Rolle im deutschen Sozialstaat ist auch eine internationale Besonderheit, da der bedingte Handlungsvorrang frei-gemeinnütziger Träger (gegenüber öffentlichen Trägern) über lange Zeit verhinderte, 1 Unter den hauptamtlichen MitarbeiterInnen sind auch 1.107.870 Teilzeitbeschäftigte gefasst. Das entspricht einem Anteil von 58 %. Diese Gruppe schließt ebenfalls geringfügig und nicht sozialversicherungspflichtig Beschäftigte mit ein. Der Stichtag aller hier genannten Daten ist der 1. Januar 2016. Wolfgang Schroeder/Lukas Heller 190 dass privatwirtschaftliche Initiativen in der sozialen Daseinsvorsorge eine nennenswerte Rolle spielen konnten (Boeßenecker/Vilain 2013: 25). Sie stehen in diesem Sinne für eine verbändedominierte Subsidiarität, die mit dazu beitrug, dass staatliche Direktinterventionen in die gesellschaftlichen Bereiche begrenzt blieben. Auch wenn sich dies seit den 1990er Jahren nicht zuletzt durch eine zunehmend größer werdende Zahl von marktwirtschaftlichen Akteuren veränderte, sind die Wohlfahrtsverbände weiterhin das nicht staatliche Gesicht unseres Wohlfahrtsstaates. Sie haben sich ihrem Selbstverständnis und ihren Werten entsprechend dazu verpflichtet, „gegen jede Vorstellung [einzutreten], die Menschen aufgrund ihrer Herkunft oder ihres Glaubens diskriminiert, stigmatisiert und ausgrenzt“ (AWO et al. 2017: 4). Sie erbringen also mit ihren Einrichtungen, MitarbeiterInnen und Ehrenamtlichen einen wichtigen Beitrag zur öffentlichen Daseinsvorsorge und sind durch ihre aktiven Selbstverpflichtungen ein Faktor gegen Diskriminierung; vor allem gegen jedwede Form von Rassismus. Auch wenn die Milieus der Kirchen und der Arbeiterbewegung in ihrer ursprünglichen gesellschaftlichen und politischen Form stark an gesellschaftlicher Relevanz verloren haben, sind die von den Wohlfahrtsverbänden wahrgenommenen Aufgaben und die dafür notwendigen Ressourcen, insbesondere ihr Personal, in den letzten Jahren weiter angewachsen.2 Dieses wohlfahrtsverbandliche Wachstumsparadox ist zu einem Teil auch auf die Aktivitäten der Wohlfahrtsverbände in der Asyl- und Flüchtlingshilfe zurückzuführen, womit sich eine besondere Angriffsfläche für rechtspopulistische Aktivitäten bot. Die deutschen Wohlfahrtsverbände orientieren sich an einem liberalen Gesellschaftsverständnis, das auf Vielfalt, Toleranz und Offenheit gegenüber Minderheiten ausgerichtet ist (Woltering 2017: 142). Sie sehen ihre Aufgabe darin, „Diversität“ anzuerkennen und gegen „Stereotypisierung und rassistisches Verhalten“ einzutreten (Milbradt/Wagner 2016: 287). Den nicht verhandelbaren Orientierungspunkt ihrer Arbeit sehen die Wohlfahrtsverbände in den Menschenrechten (AWO et al. 2017: 5). Sie treten damit im Sinne einer „Menschenrechtsprofession“ besonders für Personen ein, die von Ausgrenzung in unterschiedlichsten Formen betroffen sind. Damit engagie- 2 Der Beschäftigungszuwachs beträgt im Vergleich zu 2012 11 % im Bereich der Vollzeitbeschäftigung und 17 % im Bereich der Teilzeitbeschäftigung. Diese Zunahme variiert zwischen den einzelnen Arbeitsbereichen der Wohlfahrtsverbände deutlich. Besonderen Zuwachs verzeichnete der Bereich „Hilfe für Personen in besonderen sozialen Situationen“, was auf das Engagement für Flüchtlinge und Asylsuchende zurückzuführen ist (BAGFW 2018: 6). Wohlfahrtsverbände und rechtspopulistische Herausforderungen 191 ren sich Wohlfahrtsverbände also auch für jene, die in besonderer Weise rechtspopulistischen Aktivitäten und Anfeindungen ausgesetzt sind, wie etwa Geflüchtete (Lob-Hüdepohl 2018: 151). Durch ihr vielfältiges zivilgesellschaftliches Engagement tragen sie zu einem demokratieorientierten Gemeinwesen bei und stärken den demokratischen Diskurs und die dort stattfindende Willensbildung (ebd.: 162). Dieses Selbstverständnis ist auch im Bewusstsein der Verbände selbst verankert: „Caritas-Arbeit ist auch Demokratiearbeit“ (I WV 1). Sie suchen in diesem Sinne nach Antworten auf die Frage, wie das gesellschaftliche Zusammenleben gestaltet werden soll (Milbradt/Wagner 2016: 288). Eine besondere Rolle kommt dabei den Ehrenamtlichen zu, da sie als Träger und Multiplikatoren der Positionen und der Wertebasis der jeweiligen Verbände fungieren. Wie grundlegend die Differenzen zwischen den Werten und Zielen der Wohlfahrtsverbände und jenen des Rechtspopulismus sind, unterstreicht Christoph Stolte, Chef der Diakonie Mitteldeutschland, exemplarisch: „Die AfD unterscheidet zwischen Deutschen und Nichtdeutschen, propagiert völkische Ideen und nationalistische Abgrenzung. Sie propagiert, dass Menschen ungleich in ihrem Wert wären. Das widerspricht grundlegend der Würde des Menschen.“ Dagegen setzt Stolte: „Die Diakonie ist Soziale Arbeit der Evangelischen Kirche. Es ist unsere Aufgabe alle Menschen, die in unserem Land in schwieriger Lebenssituation sind, zu unterstützen. Dazu zählen insbesondere auch geflüchtete Menschen auf ihrem Weg der Integration“ (Stolte, EPD Pressedienst vom 02.04.2018) Wohlfahrtsverbände und rechte Interventionen: vom Verband zu den Klienten Aus der gesellschaftspolitischen Positionierung sowie der besonderen Stellung der Wohlfahrtsverbände im Wohlfahrtskorporatismus ergeben sich aus rechtspopulistischer Perspektive eine Reihe von Angriffspunkten: Erstens sind sie aus Sicht der Rechtspopulisten Teil des Establishments, weil sie auf der Basis umfänglicher Ressourcen, die sie nicht zuletzt durch den Staat zugewiesen bekommen, flächendeckend präsent und ein zentraler Akteur der Daseinsvorsorge sind. Angriffspunkte bieten die Wohlfahrtsverbände, wie nahezu alle anderen gesellschaftlichen Organisationen ebenfalls, immer mal wieder durch Fälle wirtschaftlichen Fehlverhaltens, was mehr oder weniger stark auch öffentlich – vor allem durch Rechnungshöfe und Medien – kritisiert wird. Darüber hinaus spielen sie zweitens mit den von ihnen praktizierten Aktivitäten auch für das gesellschaftliche Zusammenleben der Republik eine besondere Rolle. Hieraus ergibt sich der zweite Kritikpunkt, der auf die Aufgaben der Wohlfahrtsverbände in der Inte- Wolfgang Schroeder/Lukas Heller 192 gration von Menschen ausländischer Herkunft zielt. Letzteres bezieht sich vor allem auf ihre Rolle im Bereich der Flüchtlingshilfe sowie der Integration von MigrantInnen. Träger und Aktionsformen rechtspopulistischer und rechtsextremer Aktivitäten können dabei sehr unterschiedlich ausfallen. Dazu gehören Parteien, wie etwa die AfD und die NPD, Vereine und Initiativen sowie Einzelpersonen. Dementsprechend sind auch verschiedene Interventionsformen zu identifizieren. Sie können strategisch durch rechtspopulistische Akteure, die außerhalb der Wohlfahrtsverbände stehen, gesteuert und koordiniert sein (top-down). Ebenso ist denkbar, dass sie aus den Wohlfahrtsverbänden selbst erwachsen und von MitarbeiterInnen und Ehrenamtlichen artikuliert werden (bottom-up). Anzunehmen ist, dass es sich meist um Einzelfälle handelt, ohne dass eine dahinterstehende Strategie erkennbar wird. Das bedeutet aber nicht, dass es kein Muster gibt, denen diese Interventionen folgen. Verband Träger der Einrichtungen MitarbeiterInnen und Ehrenamtliche Klienten Exemplarischer Aufbau eines Wohlfahrtsverbandes; eigene Darstellung. Die Potenziale, die den Interventionen eigen sind, hängen von der jeweiligen Verbands- und Einrichtungsebene ab, die in Abbildung 1 von der Verbandshierarchie über Träger und ihre Einrichtungen, MitarbeiterInnen, Ehrenamtliche sowie die KlientInnen verlaufen. Das Mischungsverhältnis der inhaltlichen Anknüpfungspunkte sowie der Top-Down- und Bottom- Up-Aktivitäten kann entlang dieser verschiedenen Interventionsebenen sehr unterschiedlich beschaffen sein. Der pyramidale Aufbau soll weniger eine hierarchisierte Struktur abbilden – was in einzelnen Dimensionen sicherlich gegeben ist – als vielmehr die numerisch aufsteigende Zahl der Betroffenen abbilden. Die größte Gruppe bilden die KlientInnen; die kleinste Gruppe die Verbände als Organisation, die gleichsam für die finanzielle, ökonomische und kulturelle Steuerung maßgeblich sind. Abbildung 1: Wohlfahrtsverbände und rechtspopulistische Herausforderungen 193 Interventionsebenen Welche konkreten Konfliktmuster und Vorfälle lassen sich auf den Ebenen identifizieren und wie können diese eingeordnet werden? Handelt es sich dabei um Einzelfälle oder können strategische Interventionsformen erkannt werden? Letztlich geht es auch um die Frage, welche konkreten Gegenmaßnahmen durch die Wohlfahrtsverbände ergriffen werden und ob diese bestimmten Reaktionsmustern zugeordnet werden können. Verbandsebene Auf der Verbandebene ist es das Ziel rechtspopulistischer Kritik, den Einfluss und die Legitimation der Wohlfahrtsverbände in Zweifel zu ziehen. Neben finanziellen und politischen Themen erfolgte dies in jüngerer Zeit hauptsächlich, indem die Rechtspopulisten versuchten, die Rolle der Wohlfahrtsverbände als finanziell mächtige Akteure in der Antidiskriminierungs- und Flüchtlingspolitik zu diffamieren und zu delegitimieren. Deshalb zielen ihre Angriffe darauf, die finanzielle Mittelvergabe zu überprüfen und ihre inhaltlichen Ausrichtungen zu hinterfragen. Als kommunikatives und sozialethisch inspiriertes Bollwerk gegen Diskriminierungspolitik und für eine ethisch verantwortliche Flüchtlingspolitik stehen die Verbände im Zentrum der öffentlichen Auseinandersetzungen. In der Krise des Migrationsstaates wurden die Wohlfahrtsverbände (Schroeder/Kiepe 2019), insbesondere von Seiten der AfD, der Bereicherung bezichtigt: „Die vordergründig propagierte Flüchtlingsfreundlichkeit finanziert zugleich eine gigantische Wohlfahrtsindustrie unter dem organisatorischen Dach der Kirchen“ (Spiegel Online 2016), sagte der bayerische AfD-Vorsitzende Petr Bystron unter Zustimmung von AfD-Bundessprecher Jörg Meuthen. Die damalige Bundessprecherin der AfD, Frauke Petry, sah in dem kirchlichen Handeln gar „eine Art modernen Ablasshandels“ (Deutschlandfunk 2016). Diese Argumentation ist Teil eines größeren Diskurses, der auch schon vor der Krise des Migrationsstaates zu vernehmen war. Der Bereicherungstopos besagt, dass sich die Wohlfahrtsverbände vom Staat alimentieren ließen und dieser ihnen Rechte einräume, die ihnen nicht zustünden bzw. deren treuhänderische Wahrnehmung sie nicht angemessen realisierten. Die Wohlfahrtsverbände – so die Aktualisierung dieser Vorwürfe – seien vielmehr Teil einer „Asylindustrie“, weshalb auch vermehrt parlamentarische Anfragen gestellt werden, die danach fragen: „[W]as macht ihr mit dem Geld?“ (I WV 1) Wolfgang Schroeder/Lukas Heller 194 In gewisser Weise versuchen sich die Rechtspopulisten als Watchdogs der Wohlfahrtsverbände zu inszenieren, die darauf achten, dass diese Verbände mit dem ihnen anvertrauten Geld angemessen umgehen. Tatsächlich sind die Rechtspopulisten, inklusive der AfD, jedoch keine watchdogs, die Verfehlungen der Wohlfahrtsverbände investigativ aufspüren und sie kontrollieren. Sie nutzen vielmehr die Erkenntnisse anderer Institutionen, wie etwa der Rechnungshöfe oder der als klassische watch-dogs verstandenen Akteure, wie des kritischen Journalismus (Speth 2018: 204), um Fehlverhalten für ihre eigenen politischen Zwecke aufzugreifen.3 Damit bringen sie in die politisch-parlamentarische Auseinandersetzung eine Schärfe, die sich gegen die Wohlfahrtsverbände richtet, welche zuvor in der parlamentarischen Arena selten war. Das prominenteste Beispiel hierfür ist der 2017 auf Initiative der AfD eingerichtete parlamentarische Untersuchungsausschuss zu den Wohlfahrtsverbänden im Landtag von Mecklenburg-Vorpommern, der unter anderem den Fragen nachgehen soll, welche Kriterien bei der Mittelzuweisung zugrunde gelegt werden und warum die Landesregierung darauf verzichtet zu kontrollieren, wie die Mittel innerhalb der LIGA der Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege Mecklenburg-Vorpommern e. V. verteilt werden (Landtag Mecklenburg- Vorpommern 2017a). Der Antrag zur Einsetzung des Untersuchungsausschusses im Landtag von Mecklenburg-Vorpommern ging von der AfD-Fraktion aus. Diese beantragte, die „Förderstruktur, das Förderverfahren und die Zuwendungspraxis für Zuschüsse aus Landesmitteln sowie die Verwendung“ durch die LIGA für die Jahre 2010 bis 2016 zu überprüfen (Landtag Mecklenburg- Vorpommern 2017b). Zur Begründung führte die AfD-Fraktion mit Bezug auf Presserecherchen und den Bericht des Landesrechnungshofes (2015) an, dass es „erhebliche Zweifel an einer ordnungsgemäßen Geschäftsführung und an einer ordnungsgemäßen Wahrnehmung der Kontrollfunktion durch die Vorstände von Landesverband und Regionalverbänden“ gäbe (ebd.). Der Landesrechnungshof hatte den Verbänden unter dem Dach der LIGA in Mecklenburg-Vorpommern wiederholt vorgeworfen, „eine Viel- 3 Als watch-dogs werden in der Regel zivilgesellschaftliche Akteure verstanden, die ihre Aufgabe darin sehen, Akteure, die in das politische System eingebettet sind, zu kontrollieren, Fehlverhalten zu recherchieren und öffentlich zu machen (Speth 2018: 208 f.). Im Falle der AfD kann daher nur bedingt von watch-dogs im definitorischen Sinne gesprochen werden, da sie erstens dem politischen System angehören und zweitens lediglich die Funktion des Resonanzkörpers durch medienwirksame Skandalisierung des durch andere Akteure und watch-dogs aufgedeckten Fehlverhaltens der Wohlfahrtsverbände erfüllen. Wohlfahrtsverbände und rechtspopulistische Herausforderungen 195 zahl von zweckwidrigen Ausgaben“ getätigt zu haben (ebd.). Die konkreten Vorwürfe beziehen sich dabei auf die „persönliche Bereicherung, die satzungswidrige Umgehung der Kontrolle der Geschäftsführung durch den Vorstand, die wirtschaftliche Verflechtung von Vorstandsmitgliedern mit privaten Unternehmen [und] die zweckwidrige Verwendung von Landesmitteln für Personal- und Sachausgaben“ (ebd.). Einerseits erscheint die parlamentarische Kontrolle der Wohlfahrtsverbände aufgrund ihrer Verfehlungen als legitim, wie es auch der damalige LIGA-Vorsitzende in Mecklenburg-Vorpommern, Martin Scriba, formulierte (Welt 2017). Anderseits sehen sich die Wohlfahrtsverbände durch die Schärfe der Kritik diffamiert und in ihrer Integrität verletzt. Die AfD beitreibe mit dem Untersuchungsausschuss „öffentliche[ ] Stimmungsmache gegen die freie Wohlfahrtspflege“, weil sie diese „durch die Verbreitung von nicht belegten Gerüchten und unbewiesenen Behauptungen diskreditiert“ (ebd.). „Mit dem Generalverdacht beschädige die AfD Ruf und Engagement von etwa 150.000 Menschen, die sich landesweit in den Wohlfahrtsverbänden und deren Einrichtungen haupt- und ehrenamtlich engagieren“ (ebd.). Mit diesen Aussagen reagierte der LIGA-Landesvorsitzende auf die Äußerungen des damaligen AfD-Fraktionsvorsitzenden Leif-Erik Holm, der den Wohlfahrtsverbänden eine „Selbstbedienungsmentalität“ vorgeworfen hatte (Focus Online 2017). In diesem Zusammenhang spekulierte Holm auch darüber, dass die durch den Landesrechnungshof öffentlich gewordenen Verfehlungen vermutlich nur die „Spitze des Eisbergs“ seien, da „noch weitere Finanztöpfe, aus denen die Wohlfahrtsverbände gefördert werden“, bestehen würden und „durch das LIGA-Kartell mit exklusivem Zugang zur Landesregierung praktisch kein Wettbewerb bei der Vergabe der Mittel an die kompetentesten Träger der Wohlfahrt stattfinde“ (SVR Hanse Radio o. J.). Der Untersuchungsausschuss sei daher nötig, um „Licht ins Dunkel der dubiosen AWO-Schattenwelt [zu] bringen“ (ebd.). Noch deutlicher diskreditierte der AfD-Abgeordnete Thomas de Jesus Fernandez die Wohlfahrtsverbände, als er diese mit einem „finsteren Mafiaclan mit den üblichen Auswüchsen von Korruption und Selbstbedienung“ verglich (ebd.). Diese zugespitzte Kritik, die nicht zuletzt im Rahmen der parlamentarischen Debatte gegenüber den Wohlfahrtsverbänden artikuliert wurde, geht über eine konkrete und sachlich zu klärende Einzelfallproblematik hinaus. Sie zielt darauf, das Vertrauen in die Wohlfahrtsverbände als Vertreter einer multikulturellen Perspektive, die gegen jedwede Diskriminierung und Ausgrenzung von Minderheiten eintritt, zu erschüttern. Rechtspopulisten greifen die Wohlfahrtsverbände auf verschiedenen Ebenen direkt an. Gerade deshalb ‚springen sie nicht über jedes Stöckchen‘, dass rechtspopulistische Akteure ihnen vor die Füße legen. So ha- Wolfgang Schroeder/Lukas Heller 196 ben sich etwa die Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege in Thüringen darauf geeinigt, auf ein familienpolitisches Positionspapier der AfD, welches ihnen zugesandt wurde, nicht zu reagieren, um eine Rechtfertigungshaltung der Verbände zu vermeiden und der Partei keine Möglichkeit zur Inszenierung als Opfer zu bieten. Das Ignorieren solcher Angebote, aber auch einzelner Attacken, ist fallweise möglich und sinnvoll, um die Aufmerksamkeit nicht über Gebühr zugunsten der Rechtspopulisten zu strapazieren. Dieses Verhalten ist aber nicht in allen Konstellationen möglich. Deshalb erstrecken sich die Gegenmaßnahmen von Ignorieren über Abgrenzen bis hin zum Ausgrenzen. Vermieden werden sollen öffentliche Plattformen, in denen sich Rechtspopulisten als Opfer darstellen. Deshalb kann es in einer Abwägung durchaus dazu kommen, dass die AfD bspw. bei Podiumsdiskussionen der Verbände zum Teil bewusst nicht eingeladen wird oder Geschäftsbeziehungen mit der Partei vermieden werden. Ein Beispiel für Letzteres ist ein abgelehnter Erste-Hilfe-Kurs des Arbeiter-Samariter-Bundes (ASB) bei der AfD. Angesichts offensichtlicher Unvereinbarkeiten und gleichzeitiger Involviertheit einiger ganz weniger MitarbeiterInnen, Ehrenamtlicher und KlientInnen legen die Verbände großen Wert darauf, sich von rechtspopulistischen Einstellungen öffentlich abzugrenzen und zu distanzieren, indem sie ihre eigenen Werte und Leitbilder durch Positionspapiere und Handreichungen verstärkt und deutlicher nach außen tragen als in früheren Zeiten. Einrichtungen Interventionen gegenüber konkreten Einrichtungen sind bislang auf zwei Ebenen beobachtbar: Einerseits wird versucht, ganze Einrichtungen für sich zu vereinnahmen bzw. bestimmte Projekte und Maßnahmen zu instrumentalisieren. Zur erfolgreichen Umsetzung dieser – außerordentlich seltenen – Fälle bedarf es einer Basis von Akteuren innerhalb dieser Einrichtungen, die diese Interventionen unterstützen und tragen. Wo diese Anschlussfähigkeit in den Einrichtungen fehlt oder durch diese behindert wird, bleibt den Rechtspopulisten andererseits nur der Aufbau externer Gegeneinrichtungen und Gegenprojekte. Beginnen wir mit den konkreten Einflussnahmen auf bestehende Strukturen. So gab es verschiedene Versuche der AfD, Leistungen in Form von Spenden medienwirksam zu vermarkten, um sie für politische Werbezwecke zu instrumentalisieren. Beispielhaft sind öffentlich gewordene Spendenangebote von AfD-Politkern an die Tafeln in Waldkirchen, Hutthurm und Sonneberg. Im Falle der beiden bayerischen Tafeln in Waldkirchen Wohlfahrtsverbände und rechtspopulistische Herausforderungen 197 und Hutthurm beabsichtigte der Vorsitzende des AfD-Kreisverbandes Passau/Freyung insgesamt 600 Tassen Suppe zu spenden. Die Spende war vonseiten des Politikers jedoch an die Bedingung geknüpft, bei der Übergabe der Suppe Bildaufnahmen tätigen zu dürfen. Mit dem Hinweis darauf: „[W]ir können uns im Wahljahr [der Landtagswahl 2018] nicht mit einer Partei ablichten lassen“ (Welt 2018), wies die Vorsitzende der Waldkirchener Tafel, Christine Lang, die Spende zurück. In Hutthurm verwies man darauf, grundsätzlich keine Spenden von politischen Parteien entgegenzunehmen. Eine noch deutlichere Haltung formulierte die Diakonie mit Blick auf die Tafel im thüringischen Sonneberg als sie eine 100-Euro-Spende des AfD-Bundestagsabgeordneten Anton Friesen zurückwies: „Das Menschenbild von Diakonie und Kirche ist mit dem der AfD nicht vereinbar, und wir möchten uns klar davon abgrenzen“ (ebd.). Ein weiteres Beispiel ist die öffentlichkeitswirksame Vergabe von Spenden, die daran gebunden sind, dass die damit finanzierten Hilfeleistungen nur ‚Deutschen‘ zugutekommen sollen. Auch solche Angebote werden unter Verweis auf die christlichen Werte abgelehnt bzw. zurückgegeben, sodass in den hier aufgeführten Beispielen keine Vereinnahmung der Einrichtungen durch die AfD möglich wurde. Eine Schwierigkeit besteht vor allem dann, wenn es nicht zweifelsfrei möglich ist, die Spenden bis zuletzt zurückzuverfolgen, weil diese bspw. durch Unternehmen getätigt werden und eine Überprüfung der dahinterstehenden Personen für die Wohlfahrtsverbände zu aufwendig ist (I WV 1). Das offensive Moment von öffentlichen Spendenangeboten besteht darin, dass sowohl die Annahme als auch die Ablehnung von rechten Spenden, von der AfD öffentlichkeitswirksam vermarktet werden kann. Bei der Annahme wird die Darstellung als ‚sozialer Kümmerer‘ möglich. Bei der Ablehnung bietet dies – wie im Falle der bayerischen Tafeln – die Möglichkeit, sich als Opfer zu inszenieren, welches sich nun legitimiert sieht, selbst das Heft des Handelns in die Hand zu nehmen. So kündigte der AfD-Landtagskandidat Ralf Stadler nach der abgewiesenen Spende an die bayerischen Tafeln an, die Suppe selbst zu verteilen, um die Einrichtungen zu diffamieren und ihnen Ausgrenzung vorzuwerfen. An die Kritik, dass sich die Wohlfahrtsverbände zu wenig um deutsche Hilfsbedürftige bemühten, knüpft auch das Vorgehen an, eigene Einrichtungen zu gründen, die sich mit ihrem Angebot ausschließlich an Deutsche richten. Besonders im Bereich der Obdachlosenhilfe lassen sich eine Reihe öffentlichkeitswirksamer Aktivitäten benennen. Dazu zählen bspw. die Obdachlosenhilfe der Identitären Bewegung Berlin-Brandenburg oder der Verein Dresdener Bürger helfen Dresdener Obdachlosen und Bedürftigen e. V., der über die Vorstandsmitglieder Ingo Knajder und Uwe Riedel Wolfgang Schroeder/Lukas Heller 198 mit Pegida und der Identitären Bewegung vernetzt ist. So fungierte Knajder etwa bei Pegida als Ordner und stand gemeinsam mit dem Pegida- Gründer Lutz Bachmann auf der Bühne (Steffen 2016). Am Beispiel des Kältebusses, den das ehemalige AWO-Mitglied und heutige Essener AfD- Europaabgeordnete Guido Reil, einführte, lässt sich dieses Vorgehen besonders gut studieren. Er begründet die von ihm verantwortete Einführung des Kältebusses (2018) damit, dass Obdachlose „vollkommen im Stich gelassen [werden], bekommen von niemandem Unterstützung, keiner kümmert sich“ (Heske 2018). Der Caritas-Direktor Björn Enno Hermans entgegnete daraufhin, dass Herr Reil zwar „durchaus einen sozialen Anspruch“ habe – dieser war bereits einer der Initiatoren und Fahrer des Seniorenbusses der AWO in Essen-Karnap –, doch „Zeitpunkt und Machart“ vermuten ließen, „dass es um andere Motive geht, als einen Missstand zu beheben“ (Heske 2018; Thomas 2018). Damit bezog sich Hermans darauf, dass der Kältebus der AfD in Essen erst im Frühjahr eingerichtet wurde und Reil ankündigte, bei seinen öffentlichen Auftritten im Sommer 2018 den Bus mitzunehmen, um nach eigener Aussage „die Aktion bekanntzumachen und Spenden einzutreiben“ (Heske 2018). Zudem sei „die Infrastruktur für Obdachlose […] in Essen sehr, sehr gut“ (ebd.), weshalb die Aussage, „dass es in Essen keine Angebote gäbe[,] […] grober Unsinn“ sei (Thomas 2018). Auch der Sprecher Markus Parjonk der Initiative „Essen packt an“, die sich unabhängig von den Wohlfahrtsverbänden um Obdachlose kümmert, sieht darin eine gezielte Provokation und Selbstinszenierung, „die plakativ zeigen soll, dass es Obdachlosigkeit gibt“, und den Anschein erwecken, „als habe er, [Guido Reil], die Obdachlosenhilfe erfunden. Aber das ist keine neue Sache“ (ebd.). Die Wohlfahrtsverbände grenzen sich von diesen selektiven Angeboten deutlich ab, indem sie über die Hintergründe aufklären und auf die bestehenden Angebote aufmerksam machen. Es gebe zwar lokal reale Missstände, die z. B. zu bestimmten Engpässen in der Versorgung führen können. Diese dürften aber nicht zu fremdenfeindlichen Initiativen führen (Diakonie 2018: 8). MitarbeiterInnen und ehrenamtliche UnterstützerInnen in den Einrichtungen Auf der Ebene der MitarbeiterInnen hat es schon immer Einzelfälle von rassistischen oder fremdenfeindlichen Äußerungen und Verhaltensweisen gegenüber KollegInnen und KlientInnen gegeben. Seitdem sich die Grenzen des Sagbaren verschoben haben, hätte sich allerdings sowohl die Qualität als auch die Häufigkeit dieser Ereignisse zum schlimmeren gewendet. Grundsätzlich gäbe es die Vorkommnisse in allen Einrichtungsarten und Wohlfahrtsverbände und rechtspopulistische Herausforderungen 199 in unterschiedlichsten Formen, bei denen in der Regel jedoch keine koordinierten Aktivitäten erkennbar seien (I WV 6). Die Bandbreite der Aktivitäten reicht von eher unterschwelligen und subtilen bis hin zur Verbreitung von offenem Hass und Hetze gegenüber KollegInnen und KlientInnen. Konkret äußert sich das etwa darin, dass plakativ rechtspopulistische Logos genutzt werden. Dazu gehört bspw., AfD-Werbekugelschreiber vor Mitarbeiterbesprechungen auf den Tisch zu legen (ebd.), ausländerfeindliche Äußerungen zu machen (bspw. KollegInnen als „faule Polakin“ verunglimpfen, I WV 3) oder durch Facebook-Einträge dazu aufzurufen, Flüchtlingsheime „niederzufakeln“ (Diakonie 2018: 8). In einem Fall wurde sogar durch eine Altenpflegerin angedroht, dass bei ihr aufgrund ihrer medizinischen Ausbildung „keiner von denen überleben wird“ (Becker 2015). Im Bereich der Kinder- und Jugendhilfe, insbesondere im Bereich der Kindertagesstätten, kann sogar ein rudimentär strategisches Vorgehen konstatiert werden. So hat die Monatszeitung Deutsche Stimme der NPD bereits im April 2010 dazu aufgerufen, dass ihre AnhängerInnen verstärkt in erzieherischen Berufen tätig werden sollten. Es lassen sich tatsächlich immer wieder einzelne Fälle identifizieren, bei denen ErzieherInnen Verbindungen in rechtspopulistische und rechtsradikale Milieus nachgewiesen werden konnte. In Lüneburg wurde 2010 bekannt, dass eine Erzieherin Kontakte zur verbotenen „Heimattreuen Deutschen Jungend“ pflegte und in Mecklenburg-Vorpommern wurde 2012 ein Erzieher verhaftet, dem nachgewiesen wurde der Hauptbetreiber der neonazistischen und inzwischen aus dem Netz genommenen Internetplattform „Thiazi.net“ zu sein (Speit 2012). Zwei Jahre später wurde auch in Brandenburg einer Erzieherin gekündigt, als bekannt wurde, dass sie für dieselbe Plattform als Moderatorin aktiv war (Fröhlich 2014). Ein weiteres Beispiel ereignete sich in Mannheim, wo 2014 einem Erzieher gekündet wurde, der mit NPD-Funktionären befreundet ist und an Veranstaltungen der Partei teilgenommen hat (Ries 2015). Die Reaktionen der Wohlfahrtsverbände bewegen sich zwischen den Dimensionen: Auseinandersetzen, Abgrenzen und Ausgrenzen. Vor allem im Falle des Bekanntwerdens von Hassposts, die mit der Wertebasis der Wohlfahrtsverbände nicht vereinbar sind oder gar rechtsextreme Hintergründe besitzen, werden MitarbeiterInnen auch sanktioniert, was bis zur Kündigung reichen kann. Hierbei handelt es sich jedoch bislang um Einzelfälle. Die Wohlfahrtsverbände sind zwar Tendenzbetriebe, die als solche die Möglichkeit haben, ihre Wertebindung bei den Beschäftigten einzufordern, aber per se ist eine Mitgliedschaft in der AfD (solange die Partei nicht verboten ist) arbeitsrechtlich irrelevant. Zudem ist zu sehen, dass der massive Fachkräftemangel auch zu einer starken Position aufseiten der Wolfgang Schroeder/Lukas Heller 200 Fachkräfte führt und sie zum einen eine Kündigung nicht fürchten müssen und zum anderen die Einrichtungen auf jede Fachkraft angewiesen sind. Kurzum: Anspruch und Realität können auseinanderklaffen. Bevor es also zu arbeitsrechtlichen Maßnahmen bis hin zum Mittel der Kündigung kommt, müssen sich die Einrichtungen und Verbände mit den konkreten Fällen auseinandersetzen, um Hintergründe und Motive für dieses Verhalten zu erfahren und zu verstehen (I WV 3). Zur Prävention suchen die Einrichtungen die eigenen Werte durch Schulungen und Handreichungen an die MitarbeiterInnen herauszustellen, um deutlich zu machen, dass weder rechtspopulistische und rechtsextreme Positionen noch damit in Zusammenhang stehendes Verhalten mit einer Beschäftigung bei einem Wohlfahrtsverband vereinbar ist (AWO 2016; Diakonie 2018; I WV 4). Ein besonderes Merkmal wohlfahrtsverbandlicher Arbeit besteht darin, dass sie im Vergleich zu privaten und staatlichen Einrichtungen auf umfangreichere ehrenamtlicher Unterstützung aufbaut. Rechte Interventionen durch ehrenamtliche UnterstützerInnen reichen von Spenden, die nur für Maßnahmen gegenüber Deutschen eingesetzt werden dürfen, Hilfsangeboten, Einflussnahmen auf inhaltliche Angebote bis hin zu Fragen, wer welche Leistungen erhalten sollte. Zudem gibt es auch Akteure, die rechtspopulistische Ideologie bei anderen Ehrenamtlichen, den MitarbeiterInnen und KlientInnen zu verankern versuchen. In zwei Bereichen lassen sich besonders häufig solche Einflussaktivitäten beobachten: erstens in Kindertageseinrichtungen, in denen Eltern sich durch ihr Engagement in Elternräten und ähnlichen Gremien die Aufnahme von ausländischen Kindern bzw. besondere Unterstützung für diese Gruppe zu verhindern bemühen (I WV 4) oder bspw. anbieten, den Kindern „alte Hauspraktiken“ zu vermitteln, wie es die Frau eines NPD-Abgeordneten in Mecklenburg-Vorpommern nannte (Wenzel 2010). Der zweite Bereich, in dem ehrenamtliches Engagement besonders augenfällig ist, ist die Obdachlosenhilfe. In diesem Feld sind vermehrt Angebote bekannt geworden, die dafür warben, sich ausschließlich um Deutsche zu kümmern (Colling 2016). Anders als im Bereich der hauptamtlichen MitarbeiterInnen können Einrichtungen nicht mit arbeitsrechtlichen Maßnahmen erwidern. In besonders gravierenden Fällen reagieren die Wohlfahrtsverbände mit Ausgrenzung, indem sie sich von ehrenamtlichen Mitgliedern und Helfenden trennen, wie etwa die AWO bei Guido Reil. Wohlfahrtsverbände und rechtspopulistische Herausforderungen 201 KlientInnen Die Wohlfahrtsverbände und ihre Einrichtungen sind offen für alle Menschen in Not, und zwar unabhängig von ihren politischen und weltanschaulichen Präferenzen. Das schließt auch Menschen mit rechtsextremen Positionen ein. Ähnlich wie im Bereich der haupt- und ehrenamtlichen MitarbeiterInnen gibt es seitens der KlientInnen seit jeher, über alle Bereiche der Wohlfahrtspflege verteilt, Vorfälle, bei denen diese durch fremdenfeindliche und ähnlich abwertende, menschenfeindliche Verhaltensweisen auffallen. So sind rechte Parolen in Suppenküchen, KlientInnen, die nicht von ausländischen Pflegekräften versorgt werden wollen und diese beleidigen (Diakonie 2018: 8) oder beleidigende Ressentiments gegenüber Flüchtlingen in der Schuldnerberatung artikulieren (ebd.), keine gänzlich neue Erscheinung. Doch auch hier habe sich die Situation hinsichtlich der Zahl und der Intensität der Übergriffe in nahezu allen Einrichtungsarten verschlimmert. Besonders betroffen davon ist der Bereich der Kinder- und Jugendhilfe. Dazu gerechnet werden muss auch die Beobachtung, dass Eltern ihre Kinder motivieren, sich fremdenfeindlich und diskriminierend gegenüber anderen Kindern zu verhalten, bspw. MitschülerInnen als „Juden“ zu beschimpfen (Diakonie 2018: 8) oder die Kinder mit einschlägigen Symbolen auf ihrer Kleidung in die Einrichtungen schicken, wie etwa dem Logo der Marke Thor Steinar, die sich in der rechten Szene einer gewissen Beliebtheit erfreut (Dieckerhoff 2015).4 In der Auseinandersetzung mit abweichenden Positionen aus dem Kreis der KlientInnen ist seitens der Einrichtungen viel Sensibilität erforderlich. In der Regel soll zunächst das Gespräch gesucht werden, um die Hintergründe des Verhaltens zu verstehen und auf dieser Basis Verhaltensänderungen bei den KlientInnen zu ermöglichen. Hierzu sollen die entsprechenden Personen direkt eingebunden werden, um andere Erfahrungen zu machen, die sie zur Selbstreflexion und zum Lernen anregen (AWO et al. 2017: 5). Die AWO fordert in diesem Zusammenhang: „Wir müssen Räume für Auseinandersetzung mit Rassismus schaffen“ (AWO 2016). Ebenfalls sei es wichtig, sich mit den Ängsten, Sorgen und dem Unmut der Klienten auseinander zu setzen (AWO et al. 2017: 8). Dennoch sei auch die Abgrenzung wichtig, gemäß der mit Verweis auf die 4 Zur Thematik rechtsextremer Aktivitäten in Kindertagesstätten liegt sogar eine erste Vorstudie von Katy Dieckerhoff aus dem Jahr 2015 vor. Diese Studie hat ähnliche Vorfälle und Einschätzungen von ErzieherInnen gesammelt und systematisch ausgewertet. Wolfgang Schroeder/Lukas Heller 202 eigenen Leitbilder und Regeln die Plausibilität eines angemessenen Verhaltens eingefordert wird. Bei erfolglosen Auseinandersetzungen könne es schließlich unter bestimmten Bedingungen zu Sanktionen kommen, die zum Ausschluss der KlientInnen führen können, indem sie aus der jeweiligen Einrichtung verwiesen werden. Vergleich von Interventionen und Gegenreaktionen Nachdem für die fünf Interventionsebenen Beispiele für rechtspopulistische und rechtsextremistische Aktivitäten sowie Gegenreaktionen der Wohlfahrtsverbände identifiziert wurden, wird nun die auf den ersten Blick diffuse und vielfältige Gemengelage der Interventionen und Gegenreaktionen in ein systematisches Bild überführt. Interventionen Wodurch unterscheiden sich die Fälle der verschiedenen Ebenen, können strategische Interventionsformen erkannt werden und wie ist ihr Mischungsverhältnis? Auf der Verbandsebene geht es den rechtspopulistischen Interventionen darum, die Reputation der Wohlfahrtsverbände anzugreifen, um deren Ressourcen sowie ihre Rolle als wertebasierter Akteur für eine vielfältige und gleichwertige Gesellschaft zu schwächen. Diese Angriffe werden meist von einzelnen RepräsentantInnen der AfD formuliert; aber auch von nahestehenden öffentlichen Persönlichkeiten. Sie bedienen sich ihrer institutionellen Möglichkeiten, erarbeiten Positionspapiere und schaffen eine Öffentlichkeit für ihre Thesen, indem sie auch über die sozialen Netzwerke bei ihren AnhängerInnen Stimmung machen, die als Resonanzkörper die Reichweite sowie die Durchschlagskraft der intendierten Argumentationsstrategie verstärken. An dieser Stelle geht es um die Dynamisierung und Viralisierung der Top-Down Strategie durch soziale Medien. Auf der Ebene der Einrichtungen zeigt sich ein Mischungsverhältnis zwischen Top-Down- und Bottom-Up-Strukturen. Denn die Gründung alternativer Einrichtungen, Initiativen und Vereine erfolgt in der Regel durch organisierte Akteure wie etwa die Identitäre Bewegung. Meist sind die aktiven UnterstützerInnen in den rechtsalternativen Einrichtungen solche, die aus diversen Gründen mit der aktuellen Lage unzufrieden sind und in externen Kritiken an der Arbeitsweise und Rolle der etablierten Wohlfahrtsverbände und rechtspopulistische Herausforderungen 203 Einrichtungen eine angemessene Reaktion auf ihre Lage sehen, die sie selbst aktiv aufnehmen. Im Bereich der MitarbeiterInnen ist das Mischungsverhältnis zwischen Top-Down- und Bottom-Up-Aktivitäten eher diffus. Zielgerichtete Aktivitäten, wie ein Aufruf aus rechten Kreisen, in dem dafür geworben wird, verstärkt in sozialen Berufen, insbesondere der Kinder- und Jugendhilfe, beruflich aktiv zu werden, was eine explizite Top-Down-Strategie darstellt, sind Ausnahmen. Der Regelfall ist eher, dass diffuse rechtspolitische Haltungen angesichts einer veränderten gesellschaftlichen Stimmungslage von MitarbeiterInnen, Ehrenamtlichen und KlientInnen situativ offener artikuliert werden. Zwar werden, wie im Falle der Gründung alternativer Einrichtungen (Obdachlosenhilfe, Tafeln etc.), auch zuweilen systematisch ehrenamtliche Akteure angesprochen und rekrutiert. Insgesamt handelt es sich jedoch hierbei um eher seltene Einzelfälle, wobei vielfach eher eine starke intrinsische Motivation vorliegt und weniger der externe Einfluss maßgeblich ist. Insgesamt sind dementsprechend entlang der unterschiedlichen Ebenen verschiedene Interventionsweisen zu erkennen. Es kann festgehalten werden, dass strategische Muster bei der Kritik an den Wohlfahrtsverbänden als Kollektivakteur verstärkt anzutreffen sind und somit auf dieser Ebene vielmehr eine Top-Down-Ausrichtung dominiert. Diese zielt darauf ab, dass in der Gesellschaft vorhandene und anschlussfähige kritische Potenzial zu aktivieren. Auf den nachgelagerten Ebenen hingegen lassen sich mehr Bottom-Up-Aktivitäten und Einzelfälle ohne strategische Ausrichtung identifizieren. In Tabelle 1 werden die Interventionsformen und Ausgangsakteure entlang der fünf Interventionsebenen konzise zusammengefasst. Verband Träger/Einrichtungen MitarbeiterInnen/ Ehrenamtliche Klienten Interventionsform Top-down gesteuert Aktivierung von Resonanzkörpern Wechselspiel und Mischungsverhältnis zwischen top-down und bottom-up Aktivitäten Überwiegend bottom-up vereinzelt topdown Steuerung Überwiegend bottom-up Träger der Interventionen Organisierte Akteure Organisierte Akteure und/ oder Einzelpersonen Überwiegend Einzelpersonen vereinzelt organisierte Akteure Einzelpersonen Übersicht Interventionsformen und Ausgangspunkte; eigene Darstellung. Tabelle 1: Wolfgang Schroeder/Lukas Heller 204 Gegenreaktionen Neben den Interventionsformen unterscheiden sich auch die Gegenreaktionen der Wohlfahrtsverbände hinsichtlich der aufgeführten Beispiele auf den verschiedenen Ebenen. Jedenfalls kann eine dominante Umgangsform mit rechtspopulistischen und rechtsextremen Interventionen nicht identifiziert werden. So werden auf den hierarchisch höheren Ebenen der Wohlfahrtsverbände ‚härtere‘ Umgangsformen präferiert, indem die eigenen Positionen akzentuiert und öffentlichkeitswirksam herausgestellt werden, um sich von den Positionen rechtspopulistischer Akteure abzugrenzen und ihre Akteure auszugrenzen. Damit zeigen die Wohlfahrtsverbände nach innen und außen ein klares Profil und zeichnen zugleich ein öffentliches Bild davon, wie sie sich das gesellschaftliche Zusammenleben vorstellen. Darüber hinaus bedienen sie damit die gesellschaftliche Erwartungshaltung an die Wohlfahrtsverbände, die von ihnen genau diese klare Positionierung verlangt. Mit Ausnahme des DRK haben alle Wohlfahrtsverbände unter dem Dach der BAGFW inzwischen unterschiedliche Formen von Positionspapieren, Stellungnahmen und/oder Handreichungen zum Umgang mit Interventionen von Rechts formuliert. Das DRK verweist auf das Gebot zur politischen Neutralität, scheint aber – soweit dies in unseren Recherchen nachvollziehbar ist – in den konkreten Alltagsbezügen der Einrichtungen ähnlich zu handeln wie die anderen Wohlfahrtsverbände. Da das DRK sich öffentlich abstinent verhält, ermöglicht das Einstimmigkeitsprinzip der BAGFW (Boeßenecker/Vilain 2013: 44) keine gemeinsamen Stellungnahmen für alle Verbände. In Konsequenz haben die anderen fünf Verbände 2017 eine gemeinsame Handreichung unter dem Titel „Miteinander gegen Hass“ herausgegeben. Im Folgenden sind die wesentlichen Positionierungen dieser Wohlfahrtsverbände gegen Rechts abgebildet.5 5 Die Tabelle ist eine Zusammenstellung zentraler Positionspapiere und Handreichungen der ausgewählten Wohlfahrtsverbände zu den Bereichen Rechtspopulismus, Rechtsextremismus sowie einzelnen, diesem Spektrum zugerechneten Akteuren. Sie soll die Aktivitäten, zentralen Positionen und die Auseinandersetzung der Verbände mit dem Phänomen exemplarisch verdeutlichen. Sie erhebt keinen Anspruch auf Vollständigkeit. Weitere Publikationen dieser Verbände können der Übersicht ihrer gemeinsamen Handreichung entnommen werden (vgl. AWO et al. 2017). Wohlfahrtsverbände und rechtspopulistische Herausforderungen 205 Positionspapier/ Handreichung Zentrale Position Abgrenzung Unvereinbarkeit Arbeiterwohlfahrt Bundesverband e.V. AWO (2016a): Position des Bundesverbandes der Arbeiterwohlfahrt e.V. zum Umgang mit der Partei Alternative für Deutschland (AfD) AWO (2016b): AWO gegen Rassismus. Positionen und Projekte „Sollte ein/e Mitarbeiter/in oder ein Mitglied sich zu rechtsextremen, rassistischen und menschenverachtenden Äußerungen bekennen, ist eine Kündigung oder eine Auflösung der Mitgliedschaft anzustreben“ (AWO 2016a). Deutscher Caritasverband e.V. Deutscher Caritasverband (2017): Schwerpunkt: Argumentieren gegen Rechts. In: neue Caritas, 4/2017 Deutscher Caritasverband (2016): Schwerpunkt: Rechtspopulismus – Vormarsch stoppen. In: neue Caritas, 20/2016. „Gläubige sind gefordert, sich deutlich von Rechtspopulisten abzugrenzen“ (Deutscher Caritasverband 2017) Deutscher Paritätischer Wohlfahrtsverband – Gesamtverband e.V. Deutscher Paritätischer Wohlfahrtsverband (2019a): Positionierung des Paritätischen zu Rechtsextremismus und Politik der AfD Deutscher Paritätischer Wohlfahrtsverband (2019b): Handreichung: Umsetzung des „Positionspapiers zu Rechtsextremismus und Politik der AfD“ insbesondere in Wahlkampfzeiten „Unser Verständnis von sozialer Arbeit ist geprägt von einer menschenrechtsorientierten Haltung, die diskriminierende und menschenfeindliche Bezüge ausschließt und wirksame Interventionen ermöglicht“ (Der Paritätische 2019a) Diakonie Deutschland – Evangelischer Bundesverband Diakonie (2018): Umgang mit Rechtspopulismus. Eine Handreichung für die Diakonie Diakonie (2015): Demokratie gewinnt! Diakonie in der Auseinandersetzung mit Diskriminierung und Rechtsextremismus „Sie, [die Diakonie], wendet sich gegen jede Form von Rassismus, Ausgrenzung und gruppenbezogener Menschenfeindlichkeit“ (Diakonie 2018) Zentralwohlfahrtsstelle der Juden in Deutschland e.V. ZWST et al. (2018): Keine Alternative für Juden. Gemeinsame Erklärung gegen die AfD. ZWST (2018): Antidiskriminierungs- und Antisemitismusprävention. In: ZWST informiert, 4/2018. S 12-14. „Die AfD vertritt keinesfalls die Interessen der jüdischen Gemeinschaft. Eine Partei, die außer Hass und Hetze keinerlei gangbare Lösungen für die aktuellen Herausforderungen unserer Gesellschaft anzubieten hat, kann für niemanden eine Alternative sein“ (ZWST et al. 2018) Positionen ausgewählter Wohlfahrtsverbände zum Rechtspopulismus und -extremismus; eigene Zusammenstellung. Die hier festgehaltenen Positionierungen bieten ebenso die Basis für die Gegenmaßnahmen auf den nachgelagerten Ebenen, insbesondere in den Bereichen der Ehrenamtlichen und KlientInnen. Dort dominieren Maßnahmen der argumentativen Auseinandersetzung, um Hintergründe und Tabelle 2: Wolfgang Schroeder/Lukas Heller 206 Motive der Menschen zu verstehen, die AnhängerInnen und UnterstützerInnen rechtspopulistischer Akteure und Interventionen sind. Es soll auf diese Weise versucht werden, die Ehrenamtlichen und KlientInnen davon zu überzeugen, dass diskriminierende, rassistische oder nationalistische Verhaltensweisen nicht akzeptabel sind. Zum anderen kann über diese Gespräche Hintergrundwissen über Erscheinungsformen und Motivlagen gewonnen werden, um passgenauere Gegenmaßnahmen und Umgangsformen zu entwickeln. Es lässt sich also insgesamt ein bunter Strauß an Gegenmaßnahmen durch die Wohlfahrtsverbände und Einrichtungen identifizieren, der nahezu alle Reaktionsformen beinhaltet. Einzig das Kopieren bzw. Übernehmen von Positionen konnte bei den hier angeführten Beispielen für Gegenmaßnahmen nicht erkannt werden und dort, wo dies in den Einrichtungen versucht wurde, schritten die Verbände umgehend ein. Dieser Befund kann jedoch nicht erstaunen, da sich die Werte und gesellschaftlichen Positionen der Wohlfahrtsverbände und der Rechtspopulisten diametral gegenüberstehen und eine Annäherung daher nicht zu erwarten ist. So versuchen die wohlfahrtsverbandlichen Akteure passgenaue und situationsspezifische Umgangsformen zu entwickeln, die einerseits individuelle Verhaltensänderungen einklagen und andererseits eine klare Ab- und Ausgrenzung dieser Positionen ermöglichen, um deutlich zu machen, dass diese Einstellungen in keiner Weise zu tolerieren und zu unterstützen sind. Auf den verschiedenen Ebenen werden die Reaktionsoptionen unterschiedlich stark eingesetzt, wie Tabelle 2 zeigt. Verbandsebene Träger der Einrichtungen MitarbeiterInnen und Ehrenamtliche Klienten Ignorieren Ausgrenzen Abgrenzen Auseinandersetzen Kopieren bzw. Übernehmen Schwerpunkte der Gegenreaktionen und Interventionsebenen (zwei pro Ebene); eigene Darstellung. Fazit Einzelne Einrichtungen, MitarbeiterInnen, Ehrenamtliche und KlientInnen sind schon gezielt AdressatInnen rechtspopulistischer Unterwanderungsversuche geworden bzw. haben sich selbst als Träger dieser Verhaltensweisen eingebracht. Dagegen gibt es auf der verbandlichen Ebene we- Tabelle 3: Wohlfahrtsverbände und rechtspopulistische Herausforderungen 207 der inhaltliche noch personelle Berührungspunkte oder gar Schnittmengen zwischen AkteurInnen der Wohlfahrtsverbände und der Rechtspopulisten. Gerade da es keine direkten Verbindungen gibt und die Wohlfahrtsverbände eine enorme Bedeutung für die Themen der Rechtspopulisten haben, sind sie immer wieder Zielpunkt außerordentlicher Kritik. So wird auch versucht, durch die medienwirksame Propagierung oder gar Gründung eigener alternativer Institutionen die etablierten Wohlfahrtsverbände-Einrichtungen in ihrer wertebasierten Arbeit zu delegitimieren. Durch das Betreiben eigener sozialer Dienste – mit der Präferenz für deutsche Hilfsbedürftige – können zudem diejenigen angesprochen werden, die sich zwar für die Unterstützung sozial schwacher engagieren wollen, aber in der zunehmenden Zahl ausländischer MitbürgerInnen und/oder der Flüchtlingszuwanderung eine problematische Entwicklung sehen. Auf der Ebene der MitarbeiterInnen kann bislang davon ausgegangen werden, dass die Mehrheit aufgrund der speziellen Anstellungsmodalitäten sowie ihres beruflichen Selbstverständnisses nicht für rechtspopulistische Positionen und Einstellungen ansprechbar ist (Lob-Hüdepohl 2018: 150). Die einschlägigen Untersuchungen zur gruppenbezogenen Menschenfeindlichkeit belegen jedoch, dass solche negativen Einstellungen bis in die Mitte der Gesellschaft vorgedrungen sind und daher davon auszugehen ist, dass auch in den Belegschaften der Wohlfahrtsverbände einzelne Personen für derartige Ideologien empfänglich sein könnten. Zumal aufgrund der wachsenden Beschäftigtenzahlen in den Wohlfahrtsverbänden, auch – vor allem in Ostdeutschland und in der Diaspora – verstärkt Personal rekrutiert wird, dem die milieuspezifische Anbindung fehlt und das in Einzelfällen auch das implizierte Berufsethos nicht teilt. Verstärkt wird dieser Effekt durch den Fachkräftemangel. Letztlich bietet diese Ebene aus rechtspopulistischer Sichtweise ein gewisses Potenzial, um Multiplikatoren für die eigenen Deutungen zu rekrutieren. Eine vierte Interventionsebene stellt das Ehrenamt dar. Diese Gruppe ist für rechtspopulistische Interventionen am einfachsten zugänglich, da eine politisch-kulturelle Eignungsüberprüfung der Ehrenamtlichen – bspw. durch Bewerbungsgespräche – kaum stattfindet. Erst recht nicht, wenn man bedenkt, wie dringend die Wohlfahrtsverbände in ihren Einrichtungen auf diese Unterstützung angewiesen sind. Die Verbände und Einrichtungen stehen daher meist gar nicht vor der herausfordernden Frage: „[W]en nehmen wir, wen lehnen wir ab?“ (I WV 1). Schließlich ist auch das Verhalten der KlientInnen gegenüber Belegschaft und ehrenamtlichen AkteurInnen mit einzubeziehen. Zwar kann davon ausgegangen werden, dass es unter den KlientInnen schon immer nicht nur „demokratische Erzengel“ gegeben hat, gleichwohl deuten viele Wolfgang Schroeder/Lukas Heller 208 Hinweise darauf hin, dass Häufigkeit und Qualität der Vorfälle im Zuge der zunehmend offenen Artikulation und Enttabuisierung von rechtspopulistischen Positionen zugenommen haben (I WV 2). Die deutschen Wohlfahrtsverbände sind ein Bollwerk gegen Rechts und deshalb ein Dorn im Auge der Rechtspopulisten. Gerade deshalb sind sie gefordert, gegenüber rechtspopulistischen Aktivitäten sensibel zu sein. Erstens versuchen diese die Position, Reputation und Ressourcen der Wohlfahrtsverbände zu unterminieren. Zweitens gibt es in einzelnen Einrichtungen, bei einzelnen MitarbeiterInnen, aber auch im Bereich der ehrenamtlichen AkteurInnen und aufseiten der KlientInnen immer wieder rechtspopulistische Einlassungen und konkrete Verhaltensweisen, die die Wohlfahrtsverbände herausfordern. Da sie verständlicherweise weder bereit sind, die Positionen der Rechtspopulisten zu akzeptieren, noch diese einfach zu ignorieren, spielen sich ihre Reaktionen meist zwischen Ausgrenzen, Abgrenzen und Auseinandersetzen ab. Seit einigen Jahren werden diese Aktivitäten und Gegenreaktionen sukzessive transparent gemacht. Zugleich sind sie angesichts dieser Angriffe weiterhin verunsichert und zutiefst irritiert. Um angemessene Antworten geben zu können, suchen sie sich selbst in der Auseinandersetzung mit dem Rechtspopulismus zu professionalisieren und koordinieren sich deshalb mit anderen Akteuren. Literaturverzeichnis AWO Bundesverband (2016a): Position des Bundesverbandes der Arbeiterwohlfahrt e. V. zum Umgang mit der Partei Alternative für Deutschland (AfD), online: https://www.awo.org/umgang-mit-der-partei-alternative-fuer-deutschland-af d [16.09.2019]. AWO Bundesverband (2016b): AWO gegen Rassismus. Positionen und Projekte. Berlin. AWO Bundesverband/Deutscher Caritasverband/Deutscher Paritätischer Wohlfahrtsverband/Diakonie Deutschland/Zentralstelle der Juden in Deutschland (2017): Miteinander gegen Hass, Diskriminierung und Ausgrenzung. Eine Handreichung der Wohlfahrtsverbände zum Umgang mit Rassismus, Antisemitismus und Rechtsextremismus. Berlin. BAGFW (2018): Gesamtstatistik 2016. 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Ihr Hybridformat, in dem sich die Handlungslogiken von Zivilgesellschaft, Staat und Markt kreuzen, ist in den letzten Jahrzehnten einer wachsenden Ökonomisierungsdynamik unterworfen, die den Eigensinn der zivilgesellschaftlichen Handlungslogik gefährdet. Unverzichtbar ist daher nicht nur eine Rückbesinnung auf die eigenen zivilgesellschaftlichen Wurzeln, sondern auch eine offensive Stärkung der zivilgesellschaftlichen Handlungslogik in den Strukturen der Wohlfahrtsverbände und ihren Einrichtungen und Diensten. Insbesondere gilt es, den Eigensinn des bürgerschaftlichen Engagements zu wahren und instrumentelle Nutzungsformen des Engagements als Lückenbüßer und Lohndrücker systematisch zu vermeiden (Klein/Fuchs/Flohé 2011). Gestärkt werden müssen zugleich strategisch die Instrumente des Freiwilligenmanagements. Einer dringenden Klärung bedürfen zudem die Übergangszonen zwischen Erwerbsarbeit und Engagement. Unter diesen Voraussetzungen kann die von den Wohlfahrtsverbänden praktizierte Koproduktion auch ausstrahlen – etwa als Format für die Problemlösungen im Klimawandel, einer neben der Sozialen Frage, und mit ihr eng verbunden, großen Fragen unserer Zukunft. Nicht zuletzt müssen die Wohlfahrtsverbände auch erkennen, dass ihre Zukunft eng verbunden ist mit der Entwicklung der Zivilgesellschaft insgesamt. Infolgedessen sollten sie sich an den bestehenden Vernetzungsformaten der jungen Politikfelder der Engagement- und Demokratiepolitik mit langem Atem konsequent beteiligen und hier keine Sonderrollen beanspruchen. Eine zivilgesellschaftliche Strukturpolitik erfordert mehr Verständigung der zivilgesellschaftlichen Akteure untereinander – auch wenn 1. 213 dies die alten Routinen korporatistischer Interessenvertretung in Frage stellt und neue Formate der assoziativen Demokratie erfordert (dazu Klein/Olk 2014). Der Beitrag blickt zunächst auf die Entstehungsgeschichte der Wohlfahrtsverbände im 19. Jahrhundert. Diese ist fraglos Ausdruck des Engagements wie auch einer engen Abstimmung mit dem Staat. Die entstehende Sozialpolitik wird daher zu einem wichtigen Korrektiv für die Folgen der Industrialisierung. Maßnahmen der sozialen Fürsorge motivieren ein vielfältiges Engagement zunächst aus dem Bürgertum mit einer starken Rolle der Kirchen, später auch aus der Arbeiterbewegung. Angesichts der Dringlichkeit der Herausforderungen für Politik und Gesellschaft entstehen – gebunden an Religion und Weltanschauungen – die Wohlfahrtsverbände als auf nationaler Ebene koordinierende und steuernde Instanzen, deren Abstimmungen mit dem Staat immer enger wird (2.). Die Wohlfahrtsverbände zählen zu den größten Arbeitgebern der Republik, sind jedoch weiterhin sowohl in ihren Führungsspitzen als auch in den zahlreichen Gliederungen und Einrichtungen durch zahlreiche ehrenamtlich Mitwirkende geprägt. Das Verhältnis von Erwerbsarbeit und Engagement ist dabei immer wieder spannungsreich und der Übergang zwischen beiden Formen der Tätigkeit erfolgt oft in ausgeprägten Grauzonen. Zu den deutlich werdenden strukturellen Spannungslinien gehört v. a. ein Trend zur „Monetarisierung“ des Engagements, der wie auch die zuweilen prekären Arbeitsbedingungen und die arbeitsrechtlichen Sonderansprüche als „Tendenzbetriebe“ insbesondere bei den Gewerkschaften auf heftige Kritik stößt. In die Kritik geraten engagementpolitisch hauptsächlich v. a. Formen einer „Instrumentalisierung des Engagements“. Es entwickeln sich vor diesem Hintergrund Formate eines Freiwilligenmanagements, die dem entgegen wirken sollen und den „Eigensinn“ des Engagements wertschätzen. Mit dem Freiwilligen Sozialen Jahr (FSJ) und dem neueren Bundesfreiwilligendienst (BFD) werden zudem Formen eines Langzeitengagements in den Einrichtungen der Wohlfahrtsverbände ausgebaut, die mittlerweile den Wegfall des zuvor dominanten Zivildienstes kompensiert haben. Auch hier gerät deren Zielsetzung als zivilgesellschaftlicher Lerndienst in Spannungen mit der Nutzung des Engagements als Ressource. Die Wohlfahrtsverbände beteiligen sich aber auch am Ausbau einer zivilgesellschaftlichen Infrastruktur zur Förderung des Engagements, die nicht nur ihren eigenen Einrichtungen zu Gute kommt (3.). Mittlerweile wird das Miteinander von Erwerbsarbeit und Engagement in den Strukturen und Einrichtungen der Wohlfahrtsverbände als Koproduktion im Bereich der öffentlichen Daseinsvorsorge beschrieben, als ein Ansgar Klein 214 „Welfare Mix“, in dem sich eine Entwicklung vom Wohlfahrtsstaat zur Wohlfahrtsgesellschaft vollzieht. Das Konzept der Koproduktion erfordert ein Freiwilligenmanagement mit klaren Kriterien zur Unterscheidung von Erwerbsarbeit und Engagement und zum Verständnis der Übergänge beider Tätigkeitsformen. Die Erfahrungen der Wohlfahrtsverbände mit Koproduktion können für neue Dynamiken bei der Entwicklung des Welfare Mix – insbesondere beim Zukunftsthema Klimawandel und der hier erforderlichen Maßnahmen – wichtige Hinweise geben. In der Beschäftigungspolitik der Zukunft gilt es, den Lernort des Engagements für Menschen ohne Arbeit jenseits von Sanktionen und in enger Kooperation mit der Zivilgesellschaft zu erschließen. Dabei spielen die Bedeutung von Engagement als Ort eines nonformalen und informellen Lernens wie auch die verdichtete Zusammenarbeit von formalen Bildungsorten mit den zivilgesellschaftlichen Lernorten eine bedeutende Rolle (4.). Die Wohlfahrtsverbände sind weiterhin bedeutende Treiber des Diskurses über die Soziale Frage. In den Diskussionen der Engagementpolitik wächst insgesamt die Aufmerksamkeit – nicht zuletzt auch mit Blick auf europäische Debatten und eine weltweit anwachsende soziale Ungleichheit – für die Bedeutung sozialer Bürgerrechte als Bedingung der Möglichkeit eines eigensinnigen, freiwilligen, unentgeltlichen Engagements. Die Wohlfahrtsverbände bleiben der paradigmatische Anschauungsfall für Koproduktionen von Zivilgesellschaft, Wirtschaft und Staat und sind wichtige Reallabore für den wertschätzenden Umgang mit einem eigensinnigen Engagement, für Risiken bei der Instrumentalisierung des Engagements als Ressource wie auch für die Chancen und Möglichkeiten eines eigensinnigen Engagements mit Blick auf die Qualität sozialer Leistungen und die soziale und politische Integration (5.). Zivilgesellschaftliche Ursprünge der Wohlfahrtsverbände in Deutschland Vor dem Hintergrund der preußischen Städteordnung vom 19. November 1808 wurde zunächst für eine Minderheit aufstrebender Wirtschaftsund Bildungsbürger Selbstverwaltung zu Recht und Pflicht. In der Phase der Frühindustrialisierung standen Fragen der Stadtentwicklung im Vordergrund, doch auch die Armutsprobleme rückten rasch ins Zentrum. Das in der Industriestadt Elberfeld seit 1853 etablierte System teilte das Stadtgebiet in mehrere hundert „Quartiere“ ein, „innerhalb derer je ein ehrenamtlich tätiger (männlicher) Bürger maximal vier Arme und deren Familie betreute.“ (Aner/Hammerschmidt 2010: 68). Besuche alle zwei Wochen, Erhebung der wirtschaftlichen Verhältnisse und des Bedarfs dienten der 2. Wohlfahrtsverbände und die Dynamik des Engagements in der Gesellschaft 215 Kontrolle, aber auch als Grundlage für erzieherische Maßnahmen und die Vermittlung von Arbeit. Andere Städte übernahmen dieses System. Vom Bürgertum wurden zudem Armenpflege- und Wohltätigkeitsvereine gegründet, die sich teilweise 1844 im Centralverein für das Wohl der arbeitenden Klassen zusammenschlossen. Die Ursprünge der Diakonie gehen bereits auf Anfang des 19. Jahrhunderts zurück, organisiert als Innere Mission. Die Anfänge der Caritas finden sich zunächst in lokalen Zusammenschlüssen Mitte des 19. Jahrhunderts und führen 1897 zur Gründung des Caritasverbandes für das katholische Deutschland. Getragen von den konfessionellen Formen des Engagements entstehen in wachsender Zahl eigene Einrichtungen wie Krankenhäuser, Siechenheime, Erziehungsheime etc. Am 13. Dezember 1919 gründete Marie Juchacz die AWO als Hauptausschuss für Arbeiterwohlfahrt in der SPD. Auch die Kommunen weiten seit den 1860er Jahren die kommunale Armenpflege aus. 1880 entsteht auf Reichsebene eine Plattform zur Abstimmung: der Deutsche Verein für Armenpflege und Wohltätigkeit, seit 1919 umbenannt in Deutscher Verein für öffentliche und private Fürsorge, der auch heute noch die bedeutendste Plattform zur praxisgerechten Fortentwicklung der Sozialgesetzbücher zwischen Bund, Ländern und Kommunen einerseits, den Wohlfahrtsverbänden andererseits ist. Nach dem Ersten Weltkrieg können sich die zunächst sieben Spitzenverbände der freien Wohlfahrtspflege mit ihren föderalen Strukturen (jeweils auf Reichs-, Landes- und Provinzebene) als Lobbyorganisationen mit Einfluss auf die öffentliche Mittelverteilung etablieren. 1924 wird als deren gemeinsames Dach die Deutsche Liga der freien Wohlfahrtspflege gegründet. Orientiert am Prinzip der „Subsidiarität“, das der katholischen Soziallehre entlehnt ist, werden die Wohlfahrtsverbände und deren zahlreiche Einrichtungen auf Grundlage einer Deckung der Selbstkosten staatlich finanziert. Nach dem Zweiten Weltkrieg entsteht mit der Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege (BAGFW) der bis heute wirkende Dachverband. Die bürgerliche Selbstorganisation wird im Rahmen dieser Entwicklung ersetzt durch Formen des professionellen Managements seitens der Spitzenverbände. Allerdings sind die Spitzen der Verbände immer noch mit ehrenamtlich Tätigen besetzt, freilich eher in der Aufsichtsfunktion. Die große Zahl der Engagierten findet sich in den zahlreichen Einrichtungen. Die zunehmende Orientierung an professionellen Standards sozialer Arbeit und der Verwaltung bewirkt, so Kritiker, dass das Engagement in den Wohlfahrtsverbänden oft als Lückenfüller und als Freiwilligenarbeit verstanden wird und stark an den Vorgaben der öffentlichen Hand orientiert ist. Ansgar Klein 216 Engagement in den Wohlfahrtsverbänden: Befunde Zur Rolle des Engagements in der modernen Wohlfahrtspflege stellt die Enquete-Kommission Zukunft des bürgerschaftlichen Engagements in ihrem Abschlussbericht fest, dass der Professionalisierungsprozess der sozialen Arbeit insgesamt „einher[ging] mit einer tendenziellen Abwertung und Marginalisierung sozialen Engagements“ (Deutscher Bundestag 2002a: 194). Die schwerwiegenden Folgen einer instrumentellen Nutzung von Engagement als Ressource und Lückenbüßer sind mittlerweile ausführlich dokumentiert (Notz 1999; Pinl 2013). Die sorgfältige Trennschärfe von Erwerbsarbeit und Engagement wie auch eine hohe Aufmerksamkeit für die Übergangszonen zwischen den beiden Tätigkeitsformen sind Standards der aktuellen engagementpolitischen Diskussion (Deutscher Bundestag 2002b; BBE 2008; BBE/ISS 2012). Dennoch rangiert heute der Sozialbereich mit 8,5 % aller Engagierten laut aktuellem Freiwilligensurvey nach Sport, Schule/Kindergarten und Kultur/Musik auf Platz vier der stärksten Engagementbereiche (BMFSFJ 2016). Ein großer Teil dieser Engagierten findet sich in Einrichtungen und Trägerstrukturen der Wohlfahrtsverbände. Laut Selbsterhebung verfügte die freie Wohlfahrtspflege am Stichtag 1. Januar 2008 über 1.541.829 hauptamtliche Mitarbeitende, davon 708.523 in Vollzeit, sowie geschätzte 2,5 Millionen ehrenamtliche Mitarbeitende (Backhaus- Maul 2019: 116). Hinzuweisen ist zudem auf jährlich mittlerweile ca. 100.000 Teilnehmende an Formaten der verschiedenen Freiwilligendienste. Sie haben auch quantitativ den alten Zivildienst abgelöst. Insbesondere das Freiwillige Soziale Jahr als Jugendfreiwilligendienst in zivilgesellschaftlicher Trägerschaft und der altersoffene Bundesfreiwilligendienst in Trägerschaft des Bundes sind hier zu nennen. Auch hier zeigen sich die Konflikte zwischen einer eher wirtschaftlichen und einer zivilgesellschaftlichen Nutzenerwägung, die schon die früheren Zivildienststrukturen prägten, dort aber wegen des rechtlichen Pflichtdienstcharakters nicht sehr laut artikuliert wurden. Im Zivildienst waren einfache Hilfsdienste, die am Arbeitsmarkt gut hätten abgedeckt werden können, ein zentrales Aufgabenfeld. Der Bundesfreiwilligendienst wurde vielerorts, gerade in Kommunen und Einrichtungen, schlicht als „Ersatz des Ersatzdienstes“ missverstanden. Die spezifischen Anforderungen und auch Chancen von Freiwilligendienstformaten als „zivilgesellschaftliche Lerndienste“ (Olk/Klein 2014) entsprechen den Erfordernissen eines eigensinnigen Engagements und eines entsprechend ausgestalteten Freiwilligenmanagements (Bibisidis u. a. 2015). 3. Wohlfahrtsverbände und die Dynamik des Engagements in der Gesellschaft 217 Die Enquete-Kommission Zukunft des Bürgerschaftlichen Engagements gab für eine gute Engagementförderung folgende Empfehlung: Statt sich einseitig auf die ‚Rekrutierung‘ von Engagierten oder die Ausschöpfung von Engagementpotentialen zu konzentrieren, sollten in sozialen Organisationen, Einrichtungen und Diensten Orte und Gelegenheiten für bürgerschaftliches Engagement geschaffen sowie Aufgaben und Verantwortung auf engagementbereite Bürgerinnen und Bürger übertagen werden. Es kommt darauf an, institutionelle Bedingungen und Passungsverhältnisse zu schaffen, die es den Engagierten ermöglichen, sich sowohl an Entscheidungen als auch an der Erbringung von Leistungen zu beteiligen. Eine Mitverantwortung für die Wohlfahrtsproduktion werden Bürgerinnen und Bürger nur dann übernehmen, wenn sie gleichzeitig mitgestalten und mitbestimmen können. (Deutscher Bundestag 2002a: 196) Dieser Empfehlung steht freilich eine starke Dynamik der Ökonomisierung der Wohlfahrtspflege entgegen. Die öffentliche Hand adressiert bei einem Jahresfinanzvolumen von fast einer Billion Euro (Freise/ Zimmer 2019a: 12) die Wohlfahrtsverbände unter Einführung des New Public Managements zunehmend als Dienstleister, ohne deren zivilgesellschaftlichen Dimensionen zu beachten. In der Folge können bei den Wohlfahrtsverbänden sowohl eine Stärkung der betriebswirtschaftlichen Strategiebildung als auch in wachsendem Maße die Wahl wirtschaftlicher Rechtsformen (gGmbH) beobachtet werden (Freise/Zimmer 2019a: 14; siehe auch dies. 2019b und c: 14; Zimmer 2019). Zugleich ist im Dritten Sektor insgesamt in Folge der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik nach Hartz IV eine Prekarisierung von Arbeit festzustellen (Dathe/Priller 2010; Priller 2014). Vor diesem Hintergrund wird deutlich: Die zivilgesellschaftliche Qualität der Wohlfahrtsverbände hängt wesentlich davon ab, Engagierte einzubinden in Vereins- und Verbandsstrukturen und in die Einrichtungen und Dienste. Sie kann auch verloren gehen! Übrig blieben dann die am Markt zu bemessenden Dienstleistungsangebote und -strukturen. Erforderlich ist daher „eine Neu-Justierung von Wohlfahrtsstaatlichkeit ‚von unten nach oben‘ unter Berücksichtigung der Anliegen und Interessen sowie insbesondere der neuen Ideen und Konzepte der zivilgesellschaftlichen Akteure“ (Zimmer 2019: 50). Eine neuere Studie zum Engagement in den Strukturen des Paritäter (Backhaus-Maul u. a. 2014; Backhaus-Maul 2019) kommt zu dem ermutigenden Ergebnis, das „die meisten Organisationen gleichzeitig ihre assoziative und ihre gesellschaftspolitische Funktion betonen. Ihre betriebswirt- Ansgar Klein 218 schaftliche Funktion hebt demgegenüber nur ein Drittel der Organisationen hervor.“ (Backhaus-Maul u. a. 2014: 120 f.; dies. 2015) Dennoch scheint die Dynamik der Ökonomisierung weiterhin dominant zu wirken. So rückt die zivilgesellschaftliche Selbstverortung der freien Wohlfahrtspflege insgesamt immer mehr in den Hintergrund (Backhaus-Maul 2019: 94). Eine wichtige Reaktion darauf ist die professionelle Förderung und Begleitung des bürgerschaftlichen Engagements als innovatives Handlungsfeld in der Sozialen Arbeit („Freiwilligenmanagement“): Zugangschancen zum Engagement auch für sozial Benachteiligte zu verbessern, sie gezielt anzusprechen und zu beraten, passende Einsatzmöglichkeiten zu entwickeln und Öffnungsprozesse in Organisationen anzustoßen, sind hier wichtige Anliegen. Zahlreiche Förderprogramme des Bundes, der Länder, aber auch von Stiftungen haben sich in den vergangenen Jahren mit je unterschiedlichen Akzentsetzungen dieser Aufgabe zugewandt. Entstanden sind unter anderem Freiwilligendienstangebote für benachteiligte Jugendliche, Qualifizierungsprojekte für Migrantenorganisationen (dazu Groß u. a. 2017) oder Mentorennetzwerke. Trotz berechtigter Vorbehalte gegenüber einer Instrumentalisierung von Engagement ist die Realität der Arbeitswelt aber auch längst von einer weiter zunehmenden Durchlässigkeit zwischen den Bereichen Erwerbsarbeit und Engagement geprägt. Dem Engagement wird dabei die Funktion zugeschrieben, Brücken zu einem sich verändernden Arbeitsmarkt zu schlagen, der von der Erosion des Normalarbeitsverhältnisses und der Zunahme atypischer, oft auch prekärer Beschäftigung bestimmt ist (zum Folgenden Rindt u. a. 2011). Allerdings sind bisherige Formen der Beschäftigungspolitik, die Engagement als Ort von Kompetenz- und Haltungsgewinnen gerne nutzen, von Instrumenten der Sanktionierung geleitet gewesen, die seitens der Zivilgesellschaft nicht akzeptabel sein können: Hier bleibt das Engagement wesentlich freiwillig und unentgeltlich, wie es das Leitbild der Enquete-Kommission skizziert hat. Nur dann können die informellen und nonformalen Lernimpulse des Engagements sich motivierend entfalten. In einem weiterführenden Schritt könnten Fortbildungsangebote in den ersten Arbeitsmarkt ausgeweitet und enge Kooperationen in den kommunalen Bildungslandschaften aufbaut werden. Notwendig erscheint jedoch eine weitere Klärung des Verhältnisses von Erwerbsarbeit und Engagement im gemeinsamen Gespräch von Engagementpraxis und Praxis des Freiwilligenmanagements, von Engagementforschung, Arbeitsmarktexpertise und Arbeitswissenschaft wie auch von den Gewerkschaften mit der Politik (Arendt 2002; Beck 1999; BBE 2008; BBE/ ISS 2012). Sofern die vielfältigen Handlungs- und Erfahrungsräume eines eigensinnigen Engagements in der Zivilgesellschaft als Räume für infor- Wohlfahrtsverbände und die Dynamik des Engagements in der Gesellschaft 219 melles und nonformales Lernen unter Wahrung des zivilgesellschaftlichen Eigensinns genutzt werden, sind Arrangements in „kommunalen Bildungslandschaften“ (Klein/Schwalb 2014) denkbar, die zu beruflichen Kompetenzen und zu zivilgesellschaftlichen Haltungen und Erfahrungen führen. Hier könnten Teilhabe und Kompetenzgewinn sinnvoll verbunden werden (dazu ausführlich Klein/Röbke 2018). Es haben sich für die Felder der Sozialen Arbeit vielfach Konzepte wie Sozialraumorientierung, Empowerment, flexible, ambulante und individualisierte Hilfen und Fallmanagement durchgesetzt und diese bestimmen das Handeln der Fachkräfte in der sozialen Arbeit. Vor diesem Hintergrund ist die Einbeziehung von Freiwilligen eine auch fachlich gebotene Öffnung hin zum Gemeinwesen. Hierdurch lassen sich Ressourcen des Umfeldes erschließen und mobilisieren, Impulse aus dem Sozialraum aufnehmen und innovative, maßgeschneiderte Lösungen für die Klientinnen und Klienten finden. Engagement und die Koproduktion öffentlicher Güter In den Diskussionen über die Entwicklung des modernen Sozialstaats haben Adalbert Evers und Thomas Olk (1996; siehe auch Evers 2010; Klein u. a. 2015) bereits in den 1990er Jahren die Entwicklung hin zu einer Wohlfahrtsgesellschaft beschrieben und dabei deutlich gemacht, dass moderne Sozialpolitik in den Bereichen der öffentlichen Daseinsvorsorge zunehmend im Modus der Koproduktion von Staat, Wirtschaft und Zivilgesellschaft umgesetzt wird. Der Diskurs über die „Commons“ (Helferich/ Heinrich Böll-Stiftung 2012) gewinnt engagementpolitisch in diesem Zusammenhang an Bedeutung. Nur weil das Feld des sozialen Engagements an der Produktion öffentlicher Güter beteiligt ist, gibt es so viel Rückhalt für das soziale Engagement trotz vieler auftretender Probleme. So ist das soziale Engagement gerade mit seinen guten wie auch schlechten Erfahrungen in der Koproduktion ein wichtiger Erfahrungshorizont und Bezugspunkt auch für künftige Koproduktionen, absehbar insbesondere im Themenfeld Klimawandel. Unter Bezugnahme auf die Kategorie der öffentlichen Güter für das Verständnis von bürgerschaftlichem Engagement geht es in diesem nicht primär darum, dass sich Bürger dauerhaft politisch betätigen, sondern darum, ob die Bürger fähig sind, immer wieder auch Interessen zu verfolgen, die über ihre unmittelbaren Eigeninteressen hinausgehen und den Angehörigen anderer Gemeinschaften sowie dem über- 4. Ansgar Klein 220 geordneten Gemeinwohl nützen. Dies würde bedeuten, dass die Organisation eines Straßenfestes, die Mitwirkung an der Errichtung eines Kindergartens oder der Aufbau eines Gemeindezentrums in diesem Sinne als bürgerschaftliches Engagement gelten können, da diese Aktivitäten zur Erzeugung und Vermehrung öffentlicher Güter beitragen und damit das Gemeinwohl bereichern. (Olk/Hartnuß 2011: 158) Die deutsche Diskussion zum Welfare Mix ist davon geprägt, die Leistungsbeteiligung der Bürgergesellschaft zu Lasten ihrer diskursiven Beteiligung zu betonen. Denn der wichtigste Anreiz für bürgerschaftliches Engagement im Rahmen der Koproduktion sozialer Leistungen ist die Möglichkeit zur partizipationsoffenen Gestaltung unter Einbringung der Anliegen und Interessen der Engagierten sowie der Wahrung und Entwicklung fachlicher Standards. Es gilt hier der Grundsatz: Wer leistet und gestaltet, sollte auch an Entscheidungsprozessen teilhaben können. Demnach sind zuvorderst die Institutionen und Organisationen, die Soziale Arbeit (im weitesten Sinn) leisten, gefragt, sich für das Engagement von Bürgerinnen und Bürgern und insbesondere von Bewohnerinnen und Bewohnern des Umfelds, in das sie eingebettet sind, zu öffnen und ihnen Gestaltungs- und Entscheidungsspielräume zu schaffen. Es kommt vor allem darauf an, welche Ausprägung und Stärke zivilgesellschaftliche Handlungslogiken innerhalb des Organisationsgefüges der Wohlfahrtsverbände und ihrer Einrichtungen gegenüber wirtschaftlicher oder sozialstaatlicher Handlungslogik gewinnen. Dies ist für die Weiterentwicklung eines Welfare Mix eine zentrale Frage. Es macht eben einen Unterschied, ob Instrumente der Engagementförderung wie die sogenannte Übungsleiterpauschale in Kombination mit einem 400-Euro-Job Arbeitssuchenden (!) als „legales Steuersparmodell“ angeboten werden und damit die Situation wachsender Anteile prekärer Arbeit in den sozialen Diensten fortgeschrieben wird oder ob man diese Instrumente in Verbund mit anderen Maßnahmen zur Stärkung der Freiwilligenkultur und -praxis einer Einrichtung nutzt (Jirku 2011). Soziale Bürgerrechte und Zivilgesellschaft Das problematische Verhältnis zwischen kapitalistischer Ökonomie (Ungleichheit) und politischer Demokratie (Gleichheit) hat Thomas H. Marshall (1992; engl. 1959) in seinem Buch Bürgerrechte und soziale Klassen. Zur Soziologie des Wohlfahrtsstaates [Citizenship and Social Class] diskutiert. Angesichts wachsender sozialer Ungleichheiten tritt der Kontrast zunehmend 5. Wohlfahrtsverbände und die Dynamik des Engagements in der Gesellschaft 221 vor Augen, der sich zwischen den für alle Bürgerinnen und Bürger demokratischer Gesellschaften gleichen zivilen, politischen und sozialen Rechten und den Befunden der modernen Armutsforschung auftut. In den 1990er Jahren stellte daher Günther Frankenberg die – hier wieder aufgegriffene und bislang viel zu wenig beachtete – Frage nach der Bedeutung der sozialen Bürgerrechte für die Zivilgesellschaft. Er unterstrich, dass für die moderne Sozialpolitik das Ziel einer zivilgesellschaftlichen Inklusion und die Aufgabe der Ermöglichung bürgerschaftlichen Engagements ins Zentrum der normativen Begründung gestellt werden müssen: Dass die Mitglieder einer politischen Gemeinschaft nicht nur formal gleichberechtigt sein müssen, ihnen vielmehr auch zu ermöglichen ist, sich an der Streitkultur im weitesten Sinne zu beteiligen, gestattet nunmehr, die ‚Logik der Fürsorge‘ unter Bezug auf die grundlegende Konvention weiterzuentwickeln und das sozialstaatliche Leistungssystem mit der Idee und Praxis der Zivilgesellschaft zu verknüpfen. (Frankenberg 1997: 193) Unter einer „grundlegende[n] Konvention“ versteht Frankenberg eine wechselseitige Verpflichtung auf Zivilität. [...] Die Bezeichnung Konvention soll signalisieren, dass diese Verpflichtung nicht vom Himmel fällt, sondern Resultat einer Übereinkunft ist, die immer nur temporär eingegangen wird, also jederzeit reversibel davon abhängt, dass die Beteiligten für sie eintreten. (Ebd.: 56) In den heutigen engagementpolitischen Diskursen wird zunehmend herausgearbeitet, dass nicht nur die von Frankenberg im engeren politischen Sinne angesprochene entwickelte „Streitkultur“, sondern auch das Engagement in seinen praktisch-gestaltenden Dimensionen zur Partizipationskultur gehört. In den heutigen engagementpolitischen Diskursen ist geklärt, dass auch das Engagement in seinen praktisch-gestaltenden Dimensionen wesentlich zur Partizipationskultur, die Frankenberg aufgezeigt hat, gehört. Die Zivilgesellschaft wird dort als ein nicht nur sozialer, sondern ebenso auch politischer Raum angesprochen. Dies entspricht der neueren Begriffsgeschichte von Zivilgesellschaft (Klein 2001; Roth 2010; Embacher 2012; Klein/ Embacher 2018; Forschungsjournal 2018). Der Zusammenhang von Engagementpolitik und Demokratiepolitik ist hier begrifflich bereits grundgelegt. Für die Engagementpolitik (Olk/Klein/Hartnuß 2010) fallen die Folgen einer wachsenden sozialen Ungleichheit schwer ins Gewicht: Ist doch Common Sense der Fachdiskurse, dass gerade durch eigene selbstwirksa- Ansgar Klein 222 me Erfahrungen mit Engagement und Partizipation bürgerschaftliche Kompetenzen entstehen, die für demokratische Gesellschaften von zentraler Bedeutung sind (Klein 2016). Umso schwerer wiegt die soziale Selektivität beim Zugang in die entsprechenden Handlungsfelder der Zivilgesellschaft, die sich aus einer wachsenden sozialen Ungleichheit und der daraus ebenso entstehenden Armut ergibt. Es kommt zu Spaltungen in der Zivilgesellschaft und zu zunehmend sozial selektiven Akteurskonstellationen, gegen die „aufsuchende Formate“ der Engagementförderung vorgehen wollen (Klatt/Walter 2011; Klein 2018). Literaturverzeichnis Adloff, Frank/Klein, Ansgar/Kocka, Jürgen (2016): Kapitalismus und Zivilgesellschaft. In: Forschungsjournal Soziale Bewegungen. Themenheft: Kapitalismus und Zivilgesellschaft, Jg. 29, Heft 3, S. 14–21. Aner, Kirsten/Hammerschmidt, Peter (2010): Zivilgesellschaftliches Engagement des Bürgertums vom Anfang des 19. Jahrhunderts bis zur Weimarer Republik. In: Olk u. a. (Hg.): Engagementpolitik, S. 63–96. Arendt, Hannah (2002): Vita activa oder vom tätigen Leben. München: Piper. Backhaus-Maul, Holger/Hörnlein, Miriam (2014): Vorstellungswelten und Steuerungsversuche – Engagement in der verbandlichen Wohlfahrtspflege. In: Zimmer, Annette/Simsa, Ruth (Hg.): Forschung zu Zivilgesellschaft, NPOs und Engagement. Quo vadis? Wiesbaden: Springer VS, S. 115–131. 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Ansgar Klein 226 Die Wohlfahrtsverbände in einer europäischen Sozialunion Bernd Schlüter Freier und sozialer Markt Der Gründungsgedanke der Europäischen Union suchte den dauerhaften Frieden in einer Wertegemeinschaft auf Grundlage der aufklärerisch, kulturell und sozial geprägten Zivilisation Europas und der westlichen Welt. Dabei bildeten die Personen- und Warenverkehrsfreiheit, der gemeinsame zollfreie Markt eine gewisse Dominanz aus. Der Handel, die Industrie und somit die allgemeine privatgewerbliche Wirtschaft standen im Zentrum der EU-Politik. Sozial- und Gesundheitssysteme und die entsprechenden Akteure, Wohlfahrtsverbände, Sozialunternehmen und Anbieter von sozialen Diensten waren nur indirekt betroffen, wenn sie als Teil des allgemeinen Wirtschafts- und Marktgeschehens angesehen wurden oder als man begann, grenzüberschreitende Fragen der sozialen Sicherheit stärker in den Fokus zu nehmen. Sozialwirtschaft und öffentliche oder gemeinnützige, aber auch privatgewerbliche soziale Dienstleister, die in ein gesetzliches Gesundheits- und Sozialsystem eingebunden sind, folgen eigenen Regeln. Sie müssen Rechtsansprüche der Bürger und Qualitäts- und Kostenbegrenzungansprüche des öffentlichen Monopolnachfragers, also des öffentlichen Kostenträgers, erfüllen, sie müssen auch in nicht profitablen Gegenden eine verlässliche Infrastruktur bieten können etc. Sie sind also zum Teil planwirtschaftlich gestaltet und auch ihre wettbewerblichen Gestaltungsanteile führen doch nicht dazu, sie als Teil des normalen Marktes der Wirtschaft ansehen zu können. Folglich waren Sozialwirtschaft und Wohlfahrtsverbände eher Adressaten einer auf sie nicht passgerechten Wettbewerbspolitik als einer europäischen Sozial- und Gesundheitspolitik. Abgesehen von einem sozialpolitischen Intermezzo Anfang der 1990er Jahre beharrten die Mitgliedstaaten auf ihrer sehr kostenfokussierten sozialpolitischen Zuständigkeit. Ordnungspolitische Gestaltungen des freien Marktes fanden zugunsten von Verbrauchern, wandernden Arbeitnehmern sowie zur Seuchenvorbeugung und dem Gesundheitsschutz durchaus statt, aber sozialpolitisch ausgerichtete Ordnungspolitiken etwa zum Schutz sozial inklusiver Milieus und kleiner Unternehmen waren nicht ausgeprägt. 1. 227 Kritiker sprachen vom freien Markt, der endlich zu einem sozialeren werden müsse. Bis heute ist das Vertragsziel einer sozialen Marktwirtschaft eher ein Versprechen, als eine Realität. Mit neuen Impulsen der Sozialpolitik auch als Antwort auf die Finanz- und Wirtschaftskrise, die zunehmend eine Krise der Jugend, der Armen, der kleinen Leute und der ländlichen Regionen ist und war, rückte auch die Frage der Unterschiede und Gemeinsamkeiten in den Blick, nicht zuletzt die Fragen, wer in den unterschiedlichen Mitgliedstaaten eigentlich die Leistungen erbringen bzw. die Sozialeinrichtungen tragen soll und wer die sozialpolitischen Akteure sind sowie wer die Regeln gestaltet. Verortung der Wohlfahrtspflege in den Sozialsystemen Europas Die deutsche Wohlfahrtpflege als wesentlich öffentlich und spendenfinanzierter gemeinnütziger Sektor konnte dabei schnell feststellen, dass sie kaum identische Partner in den anderen Mitgliedstaaten hat, dass es aber doch nahezu überall überlieferte und neue Formen der Zivilgesellschaft, der Wohlfahrtspflege und der Gemeinnützigkeit gibt, an die man anknüpfen kann. Die Bedeutung und Rolle der Wohlfahrtspflege ist in den Mitgliedstaaten der EU, historisch und kulturell bedingt, sehr unterschiedlich ausgeprägt. Nicht nur die ehemaligen Ostblockstaaten erkennen tendenziell im Staat und seinen Behörden den Hauptakteur sozialer Leistungserbringung. Auch in Italien haben etwa die katholische Kirche und ihre Bischöfe nichts mehr mit der Trägerschaft von Krankenhäusern zu tun und die Französische Republik tut sich mit intermediärer Zivilgesellschaft traditionell schwer, da ja die volonté générale, also das allgemeine Wohl und der Volkswille, bereits im republikanischen Staat verkörpert gedacht ist. So fiel es ihr auch schwer, etwa die Rolle der Diakonie und ihrer Einrichtungen im ehemals deutschen Elsass und in Lothringen anzuerkennen und zu integrieren. Folglich haben staatliche Sozialbehörden und Gesundheitseinrichtungen in der überwiegenden Zahl der Mitgliedstaaten eine viel zentralere Rolle auch für die Leistungserbringung als in Deutschland – mit allen erdenklichen Nachteilen einer chaotischen oder ungenügend geführten und kontrollierten Verwaltung, aber möglicherweise potentiell auch mit den positiven Folgen zentral gesteuerter Innovation und Qualität. Die freie Wohlfahrtspflege, die Sozialwirtschaft insgesamt und das deutsche Sozialgesetzbuch setzen die Prinzipien der Trägervielfalt und des Wunsch- und 2. Bernd Schlüter 228 Wahlrechtes des Bürgers mit einigem Erfolg und guten Argumenten gegen zentrale Sozialverwaltungen. Während manches anderswo zentralistischer gestaltet ist, findet sich auch das Gegenteil: Nicht nur die Leistungsgewährung und -erbringung, sondern auch die rechtliche Leistungsdefinition wird regionalen und lokalen Behörden überlassen. Zudem ist die Einklagbarkeit sozialer Leistungen kein gesicherter Rechtsbestand. Überhaupt ist die gerichtliche Kontrolle der Verwaltungstätigkeit eine frühe Errungenschaft deutscher Rechtsstaatlichkeit, wie etwa auch die kommunale Selbstverwaltung eine gewisse Besonderheit deutscher Rechtstradition darstellt, u.a. noch aus den freien Stadtrepubliken im Heiligen Römischen Reich herrührend. Französische und italienische Bürgermeister erscheinen in den Nationalfarben, deutsche in ihren Stadtfarben. Die gestufte Struktur von Sozialgesetzbuch und Rechtsansprüche auf nationaler Ebene, Leistungsgenehmigung im Einzelfall bei kommunalen Behörden und Leistungserbringung bei öffentlich finanzierten freien Trägern ist eher eine Sonderkonstellation in Europa und sie eignet sich weder zum Triumph noch zur Defensive im Best-Practice- Forum der EU. Wenn in staatszentrierten Mitgliedstaaten freie Träger ins Spiel kommen, etwa weil Hilfsvereine von Kommunen öffentliche Gelder für Beratungsleistungen erhalten sollen, so folgt dies meist nicht dem Modell des sozialrechtlichen Dreiecks, in welchem der Staat viele freie Träger zulässt und der Bürger sich seinen Leistungserbringer aussucht, sondern es handelt sich um eine staatliche, wenn man so will eher obrigkeitliche Auswahlentscheidung. Aufgaben, die nach solcher Auffassung originär natürlich beim Staat liegen, werden somit ausnahmsweise an freie Träger gegeben und diese damit beauftragt. Dagegen steht in Deutschland die im Sozialgesetzbuch bekräftigte partnerschaftliche Zusammenarbeit freier und öffentlicher Träger, die streng genommen eigentlich keine Auftragsverhältnisse zulässt. Der Auftrag ist eine konkrete Arbeitsanweisung, die sich mit dem eigenen Auftrag von Wohlfahrtsverbänden oder gar dem kirchlichen Selbstbestimmungsrecht kaum vereinbaren lässt. Er passt für den Bau einer Straße, er passt nicht für die konzeptionelle Vielfalt guter sozialer Arbeit. Die Auswahl von Kitas durch öffentliche Behörden, wie sie sich derzeit in mehreren Bundesländern durchsetzt, dürfte nicht rechtmäßig sein und kollidiert mit den Grund- und Wettbewerbsrechten der freien Träger. Auch Letztere sind in anderen Mitgliedstaaten oft nicht so stark ausgebildet und durch Verfassungsrechtsprechung gefestigt. Es liegt auf der Hand, dass die EU bei der Auswahl unter freien Trägern durch den Staat zurecht die Bindung an das Beihilfe- und Vergaberecht anmahnte, um Willkür und Korruption bei solch wirtschaftlich bedeutenden Entscheidungen ein- Die Wohlfahrtsverbände in einer europäischen Sozialunion 229 zudämmen. Dieser Ansatz traf in Deutschland von Anfang an auf eine schiefe Ebene, da hier in der Regel der Bürger die Auswahl des freien Trägers vornimmt: Er wählt die Kita, das Pflegeheim, das Krankenhaus, den Arzt. Dies alles freilich nur, insoweit der Staat seiner direkten oder an Dritte übertragenen Infrastrukturverpflichtung und seinem Sicherstellungsgebot nachkommt und gute Bedingungen für ausreichend viele Anbieter schafft. Die Macht, die sich der Staat bei der sozialen Leistungserbringung, der Förderung der Zivilgesellschaft und der sozialpolitischen Steuerung in den verschiedenen Mitgliedstaaten mehr oder weniger zurechnet, kann freilich in Zeiten des Extremismus, der Abwendung von Minderheiten- und Menschenrechten, der Unfreiheit der Presse und Meinung zu einem Steuerungsinstrument autoritärer Regime werden, wie man es sich in der EU gerade nicht gewünscht hätte. Ebenfalls stark divergierend sind die Sozialinvestitionen bzw. die Höhe der Sozialbudgets als Anteile am BIP in der EU. In Rumänien ist mangels auskömmlicher Finanzierung das Gesundheitssystem in ländlichen Regionen praktisch zusammengebrochen und viele Ärzte sind ins Ausland gegangen. In Italien sind öffentlich finanzierte ambulante Pflegedienste bis heute quasi unbekannt. Geflüchtete erhalten in Italien oft keinerlei staatliche Grundsicherung oder Hilfen zur Arbeitsmarktintegration und es gibt kaum Mechanismen, die daran etwas ändern wollten. Dies erhöht den Weiterwanderungsdruck etwa nach Nordeuropa, und zwar über die Regeln gerechter Verteilung hinaus. In manchen Mitgliedstaaten besteht bis heute keine allgemeine, bis zu einem Beschäftigungseintritt unbefristete Grundsicherung. Dies geht mit dem Vorurteil einher, Menschen würden auf diese Weise nicht zur Arbeit motiviert. Hier muss erst bekannt werden, dass die passende Kombination aus Grundsicherung und aktiver Arbeitsmarktpolitik natürlich ein geeignetes Instrument der Integration und Befähigung darstellt. Zudem gibt es viele nicht oder noch nicht arbeitsfähige Menschen, die heute auf Dauer von ihren Familien, von Almosen oder von der Übersiedlung in ein anderes Mitgliedsland abhängig sind. Manche Mitgliedstaaten schaffen mit geringerem Inlandsprodukt oder Vermögen effektivere Sozialsysteme als wohlhabendere. Gemeinsam ist allen Mitgliedstaaten, dass sie das Bismarck’sche System der Sozialversicherung in dem einen oder anderen Bereich übernommen, modifiziert oder zumindest zur Kenntnis genommen haben und es so zu einem allgemeinen sozialpolitischen Faktum geworden ist. Wo staatliche Dienstleitungen traditionell direkt durch Steuern finanziert werden, ist freilich ein solches Modell nicht vorrangig interessant. Bernd Schlüter 230 Gemeinsam ist den Mitgliedstaaten auch, dass es Ende des 19. und Anfang des 20. Jahrhunderts, also noch vor Etablierung der autoritären Regime im Ostblock, alte und neue religiöse Stiftungen, kirchliche Sozialarbeit, Vereine, Wohlfahrtsverbände etc. gegeben hat und dass diese nach der Wende wieder neu in Erscheinung traten. Wo also derartige Verbände selbst nicht Träger von Einrichtungen, Diensten und sozialer Arbeit sind, so gibt es doch ein europäisches Geflecht von Wohlfahrtsverbänden im weitesten Sinne. Die einzelnen weltanschaulichen Richtungen wiederum sind zentral auf EU-Ebene vernetzt, wie z. B. Caritas Europa oder das Rote Kreuz anschaulich machen. Während autoritäre Regime in Mitgliedstaaten zivilgesellschaftliche Organisationen vermehrt als Gefahr für ihre Macht und die Manipulation der Wähler einstufen oder sie manipulieren oder selbst gründen wollen, haben sich andererseits neben langjährigen international vernetzten Bewegungen wie dem Roten Kreuz oder der Arbeiterwohlfahrt auf EU-Ebene Netzwerke wie etwa die sozialen Plattformen Eurodiaconia oder Caritas Europa gebildet, die durchaus eine gut hörbare Stimme im Chor der Interessenvertreter darstellen. Freilich machen die nationalen und regionalen Unterschiede immer wieder schwierige Aushandlungen bereits über Begriffe wie Sozialunternehmen, Sozialwirtschaft, Gemeinnützigkeit, Daseinsvorsorge und über die Rolle öffentlicher und freier sozialer Dienste notwendig. Während in anderen EU-Staaten gemäß einer anderen Rechtslage Genossenschaften als Inbegriff von Sozialwirtschaft und Gemeinnützigkeit, mindestens aber sozialer Teilhabe, erscheinen, sind sie etwa in Deutschland oft fragwürdige Instrumente einer industriellen Landwirtschaft, in welcher wenige Genossen prekär Mitarbeitende beschäftigen und die Gewinne einstreichen. Aus Sicht des Auslands entsteht mitunter Unverständnis, wenn man erläutert, dass die deutsche Sozialversicherung gerade sehr leistungsfähige Gesellschaftsglieder aus der Solidarität freistellt oder dass etwa freie Träger nur mühsam zu bewegen sind, neue staatliche Ansätze von Sozialpolitik auch umzusetzen. Große Unterschiede bestehen wiederum auch in der Rolle der Sozialpartner und der Tarifverträge. Während sich etwa Nordeuropäer tendenziell dagegen verwahren, dass etwa der Staat oder gar die EU mittels der Gesetzgebung in ihre umfassenden und fortgeschrittenen Vereinbarungen eingreift, sind oder werden Sozialpartner in manchen osteuropäischen Ländern so geschwächt, dass sie nahezu bedeutungslos sind und fundamentale Bedarfe und Rechte der Bürger und Arbeitnehmer weder durch Tarifverträge noch durch staatliche Gesetzgebung abgesichert werden. Deutschland dürfte hier mit seiner doch recht mangelhaften Abdeckung der Gesamtwirtschaft durch Tarifverträge nicht zu den Musterknaben ge- Die Wohlfahrtsverbände in einer europäischen Sozialunion 231 hören, wenngleich hier natürlich die Achtung der Tarifautonomie und der zivilgesellschaftlichen Verbände grundsätzlich gewahrt ist und die sehr positive wirtschaftliche Entwicklung manche Strukturschwächen noch verdeckt. Die sozialpolitische Rolle der EU und der Wohlfahrtsverbände Vor dem Hintergrund dieser wenigen Schlaglichter stellt sich die Frage nach der sozialpolitischen Rolle der EU und, damit verbunden, nach der Funktion der Wohlfahrtsverbände. Von vielen eher als freier denn als fairer Markt wahrgenommen, als fröhliche Vielfalt gedacht, als Haifischbecken der Großkonzerne und digitalen Plattformen gefürchtet, haben doch in jüngster Zeit der vertragliche Begriff der sozialen Marktwirtschaft und die sozialen Vertragsziele wieder größeren Raum in der öffentlichen Diskussion eingenommen. Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) hat neben anderen beharrlich die Interessen der kleinen und mittleren Unternehmen zur Sprache gebracht und dennoch sind Hunderttausende kleiner inhabergeführter Geschäfte, Bäcker, Metzger und Gastronomen unter der Marktdominanz und den Wettbewerbsvorteilen der internationalen Ketten, der industriellen Landwirtschaft, der monopolartigen Supermarktketten und Plattformen zusammengebrochen. Amazon vernichtet die Buchhändler, Lidl verkauft unter Bedingungen des Umweltund Sozialdumpings in Deutschland produzierte Lebensmittel in Polen und Griechenland billiger, als dortige Kleinerzeuger dies können. All das führt zu Einschnitten bei der Lebensqualität, der Kultur und der Teilhabefähigkeit der lokalen Gesellschaften. Das Ziel einer gesellschaftlichen Teilhabe, wie es im Sozialgesetzbuch proklamiert wird, ist nur zu verwirklichen, wenn auch Wirtschaft, Steuerpolitik und Gesellschaft teilhabefähig und inklusiv bleiben oder wieder werden. Unsere politischen Probleme haben auch damit zu tun, dass die Eliten in Politik, Journalismus und Wirtschaft solche Defizite in ihrer eigenen Lebenswelt kaum kennen und wahrnehmen und somit auch ein hohes BIP mit Verlusten an Lebensqualität und Inklusion einhergehen kann. Der Sozialstaat besteht nicht nur aus Sozialleistungen, sondern ebenso aus einer sozialen Ordnungs- und Steuerpolitik, insbesondere aber auch aus funktionierenden Systemen der Daseinsvorsorge. Hier haben die Bürger bei Mietnebenkosten, bei der Qualität der Bahn und des Nahverkehrs in den letzten Jahren Zweifel bekommen, ob verlässliche Versorgung bei uns noch vorhanden ist. Daher ist es wichtig, dass auf EU-Ebene auch gegen mächtige international organisierte Interessen die Themen Daseinsvorsorge, Armut, Inklusion, 3. Bernd Schlüter 232 Pflege, solidarische Gesellschaften, Grundsicherung etc. auf den Tisch kommen und über verbindliche Standards gesprochen wird. Dabei kann trotz aller Defizite bei der Umsetzung einer sozialen Marktwirtschaft an bisherige sozialpolitische Erfolge der EU angeknüpft werden. Waren schon zuvor etwa beim Arbeitsschutz, Gesundheitsschutz, bei der Abstimmung der Sozialsystemen in grenzüberschreitenden Sachverhalten oder bei Arbeitnehmer-Entsenderegeln deutliche Erfolge zu verzeichnen, so hat auch die Austeritätspolitik in der Finanzkrise neue Fragen aufgeworfen. Das protestierende, mitunter antirechtsstaatliche und europakritische Wählerverhalten sowie offensichtliche Missstände etwa in ländlichen Regionen oder bei der Marktübermacht von Supermarktketten, industrieller Landwirtschaft oder bei der Plattformökonomie haben gezeigt, dass die EU mehr Verantwortung für fairere Markt- und Steuerregeln, für die Durchsetzung europäischer Werte und die Begleitung und – mindestens bei fundamentalen sozialen Rechten – die subsidiäre Mitgestaltung der Sozialpolitik der Mitgliedsstaaten übernehmen sollte. Die vom europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) schon länger geforderte und von den EU-Institutionen und den Mitgliedstaaten im Jahr 2018 proklamierte Säule sozialer Rechte und Grundsätze wird folglich als Zielbestimmung und Maßstab zu neuen legislativen und nichtlegislativen Maßnahmen der EU im Rahmen ihrer Kompetenzen führen und die EU ermuntern, die Sozial- und Gesundheitspolitik der Mitgliedstaaten stärker zu begleiten und insbesondere im Rahmen des EU-Semesters auch entsprechende sozialpolitische Empfehlungen auszusprechen und deren Umsetzung zu überwachen. Hierbei geht es nicht um europäische Sozialleistungen, sondern insbesondere um Minimalstandards für die Politiken der Mitgliedstaaten sowie geeignete verknüpfende und begleitende EU-Institutionen und Plattformen. Die unterschiedlichen Traditionen und Systeme können letztlich ab dem Punkt nicht mehr respektiert werden, wo fundamentale Bedarfe nicht abgedeckt, allgemeine Minimalstandards nicht erfüllt sind oder Menschenrechte und europäische Werte verletzt werden. Heute hört man des Öfteren das Argument, die europäisch in Charten und Konventionen vereinbarten Menschenrechte gälten nur bei der Anwendung von EU-Recht. Wer offen bekennt, fundamentale Menschenrechte und Werte nicht beachten zu wollen, dem sind als Grundlage von Sanktionen oder auch Ausschlussmaßnahmen diejenigen Grundprinzipien entgegenzuhalten, die auch bei der Aufnahme galten oder hätten gelten müssen. Auch wenn es keine ausdrücklichen Ausschlussregeln in den Verträgen gibt, so wäre doch die Geschäftsgrundlage hinfällig und EUGH würde das Schlusswort sprechen. Damit es so weit nicht kommt, können auch sozialpolitische Diskurse, Innovationen und vor allem die Die Wohlfahrtsverbände in einer europäischen Sozialunion 233 Wohlfahrtsverbände eine konstruktive Rolle spielen, wenn sie behutsam die Nöte und Vorbehalte, die Defizite und das Gelingen in den Mitgliedstaaten berücksichtigen. Bei der Umsetzung der Ziele, die in der Säule der sozialen Rechte verankert sind, wird man nüchtern bekennen müssen, dass die EU-Verträge die Zuständigkeit der Gesundheits- und Sozialpolitik überwiegend den Mitgliedstaaten zusprechen. Dies hindert jedoch die EU nicht, ihre Kompetenzen dort auszuschöpfen, wo diese für europäische Maßnahmen vorhanden sind, die Mitgliedstaaten zu einvernehmlichen Maßnahmen auch dort zu bewegen, wo Vertragskompetenzen schwach sind, und die Entwicklung in den Mitgliedstaaten eng zu beobachten, zu begleiten und öffentlich zu diskutieren. Zur Vereinbarkeit von Familie und Beruf und zu Arbeitsbedingungen hat es zur Umsetzung der Säule erste verbindliche Richtlinien gegeben. Für die deutsche Ratspräsidentschaft und im EWSA in vielen Verbänden und Plattformen wird auch über verbindliche Mindeststandards für die Grundsicherung und eine aktive Arbeitsmarktpolitik in den Mitgliedstaaten nachgedacht. Große Defizite gibt es in mehreren Mitgliedstaaten bei den Chancen junger Menschen, bei modernen Sozialdienstleistungen etwa für Menschen mit Behinderung und bei Investitionen, der Zugänglichkeit von Gesundheitsleistungen und bei veralteten Sozialverwaltungen. Ein wichtiges Instrument zur Umsetzung der sozialpolitischen Ziele ist das sogenannte Europäische Semester mit seinen regelmäßigen EU-Empfehlungen und Reformberichten aus den Mitgliedstaaten. Hier öffnet sich ein entscheidendes Spielfeld der Wohlfahrtsverbände sowohl auf nationaler wie auch auf EU-Ebene. In Deutschland und in vielen Mitgliedstaaten fehlt es allerdings noch an regelhafter, produktiver und wertschätzender Einbindung der Zivilgesellschaft und der Sozialpartner in die Erarbeitung und Bewertung der Berichte und Empfehlungen. In manchen Mitgliedstaaten werden Informationen aus dem Semesterprozess mangels freier Medien, in manchen mangels professioneller oder interessierter Medien, nicht öffentlich; freie zivilgesellschaftliche Organisationen und die Sozialpartner werden nicht nur nicht eingebunden, sondern sogar unterdrückt und an öffentlichen Äußerungen gehindert. In diesem Bereich bedarf es dringend deutlicher rechtlicher und finanzieller Maßnahmen der EU und einer deutlich höheren Solidarität auch der deutschen Wohlfahrtverbände mit ihren Partnern. Die Ausrichtung nach Brüssel reicht insofern nicht aus. Die gut ausgestatteten deutschen Wohlfahrtverbände müssten einen regelmäßigen Best-Practice- und Erfahrungsaustausch mit ihren Partnern aus allen EU Ländern organisieren, bei Missständen auf EU-Ebene und Bernd Schlüter 234 deutscher Ebene politisch tätig werden und eigene Solidarprogramme vorsehen. Weitere wichtige Faktoren sind die EU-Strukturfonds und insbesondere der EU-Sozialfonds, der nun auch stärker auf die Ziele der sozialen Säule ausgerichtet werden muss. Dabei wird es darauf ankommen, bei der Umsetzung und Definition der geförderten Maßnahmen ebenfalls die Wohlfahrtsverbände regelhaft zu beteiligen. Bereits heute sind die ESF-Mittel ein essentieller Bestandteil der Arbeit der Wohlfahrtsverbände. Allerdings wäre es für die Umsetzung einer neuen EU-Sozialpolitik höchst kontraproduktiv, wenn insbesondere in Osteuropa oder Südeuropa die Fondsmittel dafür verwendet werden, regelhafte, solidarische staatliche Sozialpolitik zu ersetzen und mit diesen Mitteln in Form einer Art von Almosen die Bevölkerung notdürftig abzuspeisen, ohne die eigenen leistungsfähigen Bevölkerungskreise und Unternehmen durch Steuern und Beiträge solidarisch am Sozialstaat zu beteiligen. Der ESF ist ein Instrument der Innovation und der Reform veralteter Strukturen, er soll neue Maßnahmen anstoßen, aber nicht eine verantwortliche Sozialpolitik der Mitgliedstaaten ersetzen. Zwischen sozialpolitischem Aufbruch und neuen autoritären Gefahren – Aktuelle Herausforderungen für die Wohlfahrtsverbände auf EU-Ebene In dem vielschichtigen Feld einer neuen europäischen Sozialpolitik werden die Wohlfahrtsverbände, die Sozialpartner und die zivilgesellschaftlichen Organisationen eine wichtige Rolle spielen müssen, wenn man nicht den staatlichen Sozialverwaltungen und internationalen profitorientierten Großunternehmen und ihrer Lobbymacht den Vorrang überlassen möchte. Trotz aller Bekenntnisse zu den EU-Werten ist die Betätigungsfreiheit von Wohlfahrtsverbänden und Sozialunternehmen nicht selbstverständlich, sondern will ständig neu gesichert und für die Zukunft gestaltet werden. Die EU muss um ihrer Werte willen Zivilgesellschaft auf EU-Ebene und vor allem in den Mitgliedstaaten fördern und rechtlich so absichern, dass bei deren Unterdrückung, dem Aushebeln freier Meinungsbildung, dem Unterbinden von Tarifautonomie sowie bei der Verletzung von Menschenrechten und fundamentalen sozialen Rechten schneller Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet werden können. Zivilgesellschaft muss regelhaft in die Verfahren der Rechtssetzung der Mitgliedstaaten und auf EU- Ebene eingebunden werden. Der dritte Sektor als ein gemeinnütziges sinnvolles Element zwischen Kapitalismus und Staat sollte überall einen garantierten Betätigungsrahmen vorfinden. Unabhängig von vielfach gebrochenen und fiskalisch gesteuerten Staatsinteressen bilden Wohlfahrtsverbände 4. Die Wohlfahrtsverbände in einer europäischen Sozialunion 235 und Sozialpartner ein eigenes Forum sozialpolitischer Diskurse, fachlicher Innovationen sowie Raum für Best-Practice-Diskussionen. Es kann leider nicht geleugnet werden, dass etwa auch in den ehemaligen Ostblockstaaten autoritäres, antiliberales und völkisches Gedankengut nach wie vor präsent ist und neue kapitalistische Eliten die Staaten nicht unbedingt mit moderner Sozialpolitik beglücken, sondern eher mit antieuropäischer Rhetorik ablenken wollen. Sozialpolitik schwankt zwischen Staatsgläubigkeit, Angst oder Ehrfurcht vor dem Kapitalismus und Wut über Einbußen an Lebensqualität, die auch mit den Nachwendezeiten verbunden waren. Dies ist ein schwieriges Feld, um über eine stärkere Verlagerung von Sozialdienstleistungen hin zu privaten oder gemeinnützigen Diensten zu sprechen. Aber auch in den bisherigen Mitgliedstaaten gibt es bekannte Einbrüche beim Vertrauen in Politik und Demokratie, die nicht gerade ein Feld bieten, um mehr Sozialpolitik aus Brüssel anzubieten. Nicht nur dort, wo Medien und Bildung tendenziell staatlich autoritär gelenkt oder von Kapitalinteressen manipuliert werden oder wo die öffentliche Meinung Opfer von konträr ausgerichteten Parallelgesellschaften und interessengeleiteter Agitation wird, kann die freie Wohlfahrtspflege wertebasierte, eigene, unabhängige Bildungs-, Befähigungs- und Gesprächsangebote machen und meinungsbildend wirken. Gerade in der Vielfalt der Angebote der Freien Wohlfahrtspflege liegen Chancen der Innovation und Vernetzung, die bis in die Felder Wohnen und Beschäftigung hineinreichen. Weitgehend sprachlos haben die Verbände und Parteien bisher die Phänomene Landflucht, Vernichtung kleiner inhabergeführter Geschäfte, Gastronomie und der Beschäftigung auf dem Lande nicht mit gesellschaftlicher Teilhabe und der Wohnungsnot in den Ballungsgebieten in Verbindung setzen können. Dies werden sie glaubwürdig nur tun können, wenn sie Menschen und ihren Problemen zuhören, neben Arbeitgeberstrukturen auch wieder Betroffeneninteressen stärker einbinden und die Herausforderungen ländlicher Regionen über die Landesund Bundesebene auch in die EU hinein spiegeln. Dies scheint bisher zu wenig zu gelingen, bleiben doch die sogenannten Europaspezialisten in ihren EU-Fachzirkeln weitgehend unter sich. Die Landesligen der Freien Wohlfahrtspflege könnten sich konsequenter zu öffentlichen Regionalkonferenzen begeben, auch um ihre dortigen Gliederungen wieder vermehrt zu fördern und zu hören. Auf Bundesebene herrscht seitens der Wohlfahrtsverbände oft ein großes Schweigen und eine Kultur des kleinsten gemeinsamen Nenners, mit dem man weder die öffentliche Meinung im Bund noch auf europäischer Ebene sinnvoll beeinflussen kann. Zudem hat Deutschland im Gegensatz zu vielen anderen Mitgliedsstaaten der EU keinen nationalen Wirtschafts- und Sozialausschuss, der als Stimme der Zivil- Bernd Schlüter 236 gesellschaft Politik und Gesetzgebung fortwährend überwachen und Impulse geben könnte. Auch dort, wo immer größere Sozialunternehmen bisherige Verbandstrukturen in Frage zu stellen scheinen, müssen Wege gefunden werden, die Glaubwürdigkeit einer wohlfahrtsverbandlichen Funktion aufrechtzuerhalten. Gerade das finanziell konsolidierte gemeinnützige Großunternehmen hat einen sozialen Innovations- und Vernetzungsauftrag jenseits der Gewinnerzielung. Lang ist der Weg von den lokalen Spezialisten und Diensten der ambulanten Pflege, der Wohnungslosenarbeit oder des Wohnens für Menschen mit Behinderung bereits zu benachbarten Arbeitsfeldern, länger noch zur Landes- und Bundesebene und noch weiter in einen europapolitischen Diskurs. Hier bedarf es neuer Verfahren und Strukturen, um die zersplitterte Expertenwirtschaft in größere Foren auch auf EU-Ebene einzubinden. Mehr noch als der Staat kann die freie Wohlfahrtspflege an der Gestaltung der Bedingungen teilhaben, die erst die Voraussetzungen für eine freie rechtsstaatliche und soziale Demokratie schaffen. Regelmäßige europäische Foren und Messen nicht nur der Sozialwirtschaft, sondern auch der Betroffenen- und Sozialverbände sowie der sozialpolitischen Kräfte in den Parteien können wichtige Orte des Kennenlernens, der Stärkung und Selbstvergewisserung sowie des Ideenaustauschs sein und hierfür sollten regelhaft EU-Mittel bereitgestellt werden, sodass auch finanzschwachen und bedrängten Organisationen eine Teilnahme ermöglicht werden kann. Wohlfahrtsverbände, ihre Mitglieder und Dienste sind auch jenseits staatlicher oder europäischer Gesetzgebung in der Pflicht, innovativ, qualitativ, effizient und effektiv zu arbeiten, und sollten sich dabei auch vor externer fachlicher Evaluierung und dem europäischen Austausch sowie Mindeststandards nicht scheuen. Demokratie und Rechtsstaat sind abhängig von freier und sachlich informierter Meinungsbildung und Meinungsvielfalt, die Verwirklichung von Grundrechten ist verbunden mit den sozialen Möglichkeiten, diese auch wahrnehmen zu können. Hierzu können die Wohlfahrtsverbände in den EU-Mitgliedsstaaten essentielle Hilfestellungen geben. Die relativ gut ausgestatteten deutschen Wohlfahrtsverbände wären dringend in der Pflicht, ihre Partnerorganisationen in den anderen EU-Ländern, wo nötig, zu unterstützen und solche sozialpolitischen und fachlichen Foren zu organisieren und zu finanzieren. Mit entsprechenden Bundesmitteln zum Schutz von Rechtsstaat und Demokratie würden sie damit einen zentralen Beitrag auch zu einer freiheitlich-demokratischen Entwicklung und zur Stärkung der Zivilgesellschaft in der EU leisten. Dafür müssten manche Wohlfahrtsverbände sich auch strukturell von einem Bundesfortsatz der Die Wohlfahrtsverbände in einer europäischen Sozialunion 237 sozialwirtschaftlichen Arbeitgeber und deren Leistungsabteilungen hin zu programmatisch gefestigten europapolitischen Akteuren wandeln. In der Verknüpfung von unabhängiger wissenschaftlicher Evaluation und öffentlichen Rahmenvorgaben mit der bewährten Arbeit der Wohlfahrtsverbände liegt ein Zukunftsmoment sowohl auf nationaler wie auch auf europäischer Ebene. Der Erkenntnis sollten sich auch Systeme mit staatlichen sozialen Diensten stellen. Zu effizienten Sozialsystemen gehört freilich auch die Frage, bis zu welchem Grade privatgewerbliche Anbieter die beitrags- und steuerfinanzierten Mittel des Sozialstaats privatnützig an Aktionäre und Gesellschafter ausschütten und diese damit dem öffentlichen Sozialsystem entziehen können. In dem Gebot der zweckentsprechenden Mittelverwendung findet sich eine Grundregel nicht nur der gemeinnützigen Dienstleister, sondern auch eine ethische Leitlinie, die stärker wieder im gesamten Sozial- und Gesundheitssystem bedacht werden sollte. Mitgliedstaaten, die bisher staatlichen Systemen den Vorzug gegeben haben und nun über eine Öffnung nachdenken, werden kaum zu konsensualen Lösungen kommen, wenn den Bürgern klar wird, dass ihre Mittel demnächst auch der privaten Gewinnausschüttung dienen sollen. Hier besteht eine zentrale Rolle der Wohlfahrtsverbände auch darin, über die Gestalt von Sozialsystemen in Deutschland und den anderen Mitgliedsstaaten nachzudenken. Wo Auswüchse und Schäden des Turbokapitalismus zwangsläufig untauglich mit Nationalismus und Rassismus beantwortet werden, wo aber wiederum Politik und Staatsverwaltung nicht ausreichend in der Lage sind, soziale und kulturelle Sicherheit zu vermitteln, Parallelgesellschaften wieder zu einer tragfähigen Gemeinschaft sprachfähiger Staatsbürger in Vielfalt und Gemeinsamkeit zusammenzuführen und erkannte Missstände mit adäquaten Instrumenten zu bekämpfen, sind sowohl die Werte als auch die Traditionen international aufgestellter Wohlfahrtsverbände und aufgeklärter, friedensstiftender Religionsgemeinschaften wegweisende Faktoren. Freie Wohlfahrt als Kernbestandteil europäischer Identität Der Begriff der Wohlfahrt war in der Aufklärung des 18. Jahrhunderts Staatsziel in fortschrittlichen Staatsgrundgesetzen wie dem Preußischen Allgemeinen Landrecht oder den Reformgesetzen des deutsch-römischen Kaisers Joseph II. Die Wirksamkeit dieser Gesetze erstreckte sich damals auch auf wesentliche Teile des heutigen Polen, Tschechiens, Ungarns, Österreichs, Italiens usw. und sie entfalteten mit dem späteren, zumindest 5. Bernd Schlüter 238 theoretischen Durchbruch aufklärerischer Konzepte in der Französischen Revolution und älterer englischer Verfassungstraditionen einen bestimmenden Einfluss auf weite Teile Europas. Die Reformation hatte zuvor entscheidende Türen aufgestoßen vom Objekt zum Subjekt, vom Untertan zum Staatsbürger, von der Papstkirche zur synodalen Parlamentskirche, kurz zu einer verantwortlichen Freiheit des Menschen in Gemeinschaft. Der Begriff der Wohlfahrt zielte – etwas allgemeiner als heute – auf das gute Leben aller Untertanen und Bürger. Die freie Wohlfahrtspflege verkörpert jenes intermediäre Element, das jeder demokratische Rechtsstaat heute zu seiner Existenz braucht: etwas, was nicht dem unmittelbaren Regierungszugriff und nicht vornehmlich den Kapitalinteressen dient. Der Einfluss und die interessengeleitete Manipulation unserer heutigen Öffentlichkeit zwischen Werbung, gesteuerten Nachrichten, Hass-E-Mails, fehlender Allgemeinbildung und dem Menschen, der sich auf einem Rückweg vom Staatsbürger zum Konsumenten befindet, bedürfen institutioneller Kräfte, die, auf tatsächlichen Lebensverhältnissen fußend, wertegebunden ihre starke und glaubwürdige Stimme in der Öffentlichkeit erheben. Sie dient der Verwirklichung der Menschenwürde, der Annährung an Chancengerechtigkeit, Teilhabe, Befähigung und Urteilsfähigkeit aller Bürger und Einwohner. Das Konzept des urteilsfähigen Staatsbürgers und des Sozialstaats ist ein aufklärerisches und menschenrechtsgebundenes, also europäisches gemeinsames Erbe. Der freie Zusammenschluss von Bürgern, Initiativen und Sozialunternehmen zu Verbänden stützt sich ebenfalls auf einen mühevoll errungenen europäischen Kernbestand der Grundrechte. Neben den Parteien machen sie oft den einzelnen Bürger erst sprachfähig, bringen Herausforderungen des Lebens zur Sprache, bevor der Staat dies von sich aus tut und tun kann. Als Grundelement demokratischer Meinungsbildung sind sie für den demokratischen Rechtsstaat unverzichtbar. Staat, Bürger und die Wohlfahrtsverbände selbst sollten sich immer wieder dafür einsetzen, dass sowohl die äußeren Bedingungen für ihre Tätigkeit als auch ihre eigenen Strukturen, Verfahren und Meinungsbildungsprozesse diesem Anspruch gerecht werden können – auf staatlicher wie auch auf europäischer Ebene. Endnote Auswahl relevanter Stellungnahmen des EWSA: Grundsätze wirksamer und verlässlicher Sozialleistungssysteme, SOC/520. Europäischer Rechtsakt zur Barrierefreiheit, SOC/527. Die Wohlfahrtsverbände in einer europäischen Sozialunion 239 Einleitung einer Konsultation über eine europäische Säule sozialer Rechte, SOC/ 542. Für eine europäische Rahmenrichtlinie zum Mindesteinkommen, SOC/584. Europäischer Sozialfonds+, SOC 597. Eine widerstandsfähige Demokratie durch eine starke und vielfältige Zivilgesellschaft SOC/605. Social Business Initiative, INT/606. Social Impact Measurement, INT/721. Vorfahrt für kleine und mittlere Unternehmen (KMU), INT/832. Literaturverzeichnis Calliess, Christian/ Ruffert, Matthias (Hg.) (2016): EUV/AEUV. Das Verfassungsrecht der Europäischen Union mit Europäischer Grundrechtecharta. München: C. H. Beck. Eichenhofer, Eberhard (2018): Sozialrecht der Europäischen Union (ESVbasics). Berlin: Erich Schmidt. Heit, Helmut (Hg.) (2006): Die Werte Europas: Verfassungspatriotismus und Wertegemeinschaft in der EU? (Region – Nation – Europa, 31). Münster: LIT-Verlag. Kingreen, Torsten (2003): Das Sozialstaatsprinzip im europäischen Verfassungsverbund Gemeinschaftsrechtliche Einflüsse auf das deutsche Recht der gesetzlichen Krankenversicherung. Tübingen: Mohr Siebeck. Linzbach, Christoph/Lübking, Uwe/Scholz, Stephanie (Hg.) 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Die Wohlfahrtsverbände in einer europäischen Sozialunion 241 Reflektierte Praxis und Perspektiven Soziale Arbeit als Demokratieförderung – Meilensteine und Handlungsleitlinien1 Patrick Oehler Einleitung: Freie Wohlfahrtsverbände als Akteure in der Demokratie Dieser Beitrag zu ‚Soziale Arbeit als Demokratieförderung‘ beginnt mit ein paar einleitenden Gedanken zu den freien Wohlfahrtsverbänden, da diese die größten Anstellungsträger der Sozialen Arbeit in Deutschland sind und daher, als einflussreiche sozialpolitische Akteure, über ein großes Potenzial zur Förderung der Demokratie mittels der Sozialen Arbeit verfügen. Als Trägerschaften verantworten und gestalten sie nicht nur die materiellen Rahmenbedingungen und Ressourcen, auf deren Grundlage Soziale Arbeit möglich werden und Demokratie fördern kann, sondern sie prägen gleichzeitig die programmatisch-konzeptionelle Ausrichtung der von ihnen getragenen Organisationen – und diese programmatische Ausrichtung kann mehr oder weniger demokratisch bzw. mehr oder weniger auf Demokratieförderung ausgerichtet sein. Insofern beginnen (mehr) Demokratie und eine Förderung der Demokratie durch Soziale Arbeit zu einem guten Teil auch auf der vorgelagerten Ebene der Wohlfahrtsverbände. Sie, als Träger von Organisationen, sind es, die der Sozialen Arbeit den expliziten Auftrag zur Demokratieförderung geben und sie mit den entsprechenden Ressourcen ausstatten können. Hinzu kommt, dass die Wohlfahrtsverbände als freie Träger über einen deutlich größeren Handlungsspielraum verfügen als öffentliche Träger. Bezieht sich der Begriff ‚frei‘ doch auf die Freiheit dieser Wohlfahrtsverbände, selbst entscheiden zu können, welche (halb-)öffentlichen Aufgaben sie übernehmen und welche nicht. Deshalb haben sie im Vergleich zu kommunalen Trägern eine größere Wahl- und Gestaltungsfreiheit. Während öffentlichen Trägern „die Wahrnehmung bestimmter Aufgaben (etwa der Sozialhilfe oder der Kinder- und Jugendhilfe) gesetzlich auferlegt ist“ (Aner/Hammerschmidt 2018: 139) und dies ihre Aktivitäten stark determiniert, können die freien Wohlfahrtsverbände nicht verpflichtet werden, be- 1. 1 Dieser Beitrag basiert vor allem auf Überlegungen und teils überarbeiteten Textpassagen aus Oehler 2018a. 245 stimmte staatliche Leistungen zu erfüllen (vgl. Bauer/Dahme/Wohlfahrt 2012: 813) – was selbstverständlich nicht dazu führen sollte, dass wichtige Aufgaben im Bereich der Sozialpolitik und Demokratieförderung, die gesetzlich nicht festgeschrieben sind, nicht wahrgenommen werden. Doch ist herauszustellen, dass dieser Sonderstatus den freien Wohlfahrtsverbänden insgesamt mehr Freiheiten und Wahlmöglichkeiten als anderen Akteurinnen und Akteuren der Sozialen Arbeit einräumt. Sie entscheiden letztlich weitgehend selbst darüber, in welchen Bereichen und für welche Personengruppen sie aktiv werden und Hilfen anbieten oder nicht und insbesondere auch, wie diese Angebote programmatisch ausgerichtet sowie organisatorisch strukturiert sind und in ihren Dienstleistungen konkret ausgestaltet werden – genau darin, in dieser Freiheit, liegt ein großes Potenzial für (noch) mehr Soziale Arbeit als Demokratieförderung. Freie Wohlfahrtsverbände sind – auch als Träger der Sozialen Arbeit – Teil einer demokratischen Landschaft bzw. eines demokratischen Systems und einer demokratischen Gesellschaft und haben als einflussreiche und multifunktionale (politische) Akteure auch die Möglichkeit und das Recht, wenn nicht sogar die Pflicht, sich mit einem breiten Spektrum für die Sache der Demokratie einzusetzen und zu engagieren (vgl. Olk 2007; Vaske 2016). Nach diesem kurzen einleitenden Exkurs zu den freien Wohlfahrtsverbänden und dem Hinweis auf ihr Potenzial als Initiatoren der Demokratieförderung mithilfe der Sozialen Arbeit wird mit dem folgenden Kapitel vergegenwärtigt, dass für die Profession Soziale Arbeit, berufsgeschichtlich gesehen, Demokratieförderung kein neues, sondern vielmehr ein wiederkehrendes Thema ist. Demokratie(förderung) und Soziale Arbeit – Meilensteine aus der Theorieund Praxisgeschichte Sozialer Arbeit Mit einer Auswahl an Meilensteinen aus der Theorie- und Praxisgeschichte der Sozialen Arbeit lässt sich gut aufzeigen, dass das Thema der Demokratie(förderung) in der Sozialen Arbeit auf eine lange Tradition zurückblicken kann. So gab und gibt es seit über 130 Jahren immer wieder Anläufe und Versuche, Soziale Arbeit und Demokratie auf theoretischer und praktischer Ebene miteinander in Beziehung zu setzen und somit Soziale Arbeit ganz grundsätzlich, nämlich als gesellschaftliche Institution, oder auch ‚nur‘ partiell, bezogen auf ihre originäre professionelle Handlungspraxis, als eine Form von Demokratieförderung zu etablieren. 2. Patrick Oehler 246 Settlementarbeit als städtisches Demokratielabor Den ersten Meilenstein im Konnex von Sozialer Arbeit und Demokratie(förderung) markiert Jane Addams (1860–1935), eine Exponentin der Settlementbewegung und zugleich Pionierin der Sozialen Arbeit allgemein. 1889 gründete sie zusammen mit anderen Frauen das Hull House in Chicago, wo die Settlementarbeit praktisch erprobt und als ein Ansatz Sozialer Arbeit, der sich am Ideal einer demokratischen Gesellschaft orientierte, weiterentwickelt wurde. Das Grundkonzept von Hull House war es, (a) Nachbarschaften in Armuts- und Arbeitervierteln mit Hilfsangeboten konkret zu unterstützen und (b) parallel dazu mit (sozial-)politischen Aktivitäten eine Verbesserung ihrer prekären Lebensverhältnisse zu erwirken sowie (c) – viele der Menschen in diesen Quartieren waren erst vor kurzer Zeit in die USA eingewandert – diese zu befähigen, selber aktiv am politischen und gesellschaftlichen Leben in einer städtischen Demokratie teilzunehmen. Mit diesem mehrperspektivischem Handlungsansatz, der zudem durch eigene Forschungsarbeiten ergänzt wurde, entwickelte sich das Hull House nicht nur zu einem Zentrum der Nachbarschafts- und Selbsthilfe, sondern, über seine Kooperationen mit der Universität von Chicago, auch zu einem Forschungslabor für neue wissenschaftliche Ansätze wie den Chicagoer Pragmatismus. In, an und mit dem Hull House konnte das Leben in einer Demokratie in einem realen Stadtlabor gelernt, erforscht, erprobt, vermittelt und experimentell weiterentwickelt werden (vgl. Deegan 2005; Schüler 2004: 76 f. und 2005). Soziale Reformen und der demokratische Impuls in der sozialarbeiterischen Methodenlehre Der Ausgangspunkt für den zweiten Markstein ist die durch politische Krisen und sozialpolitische Reformen geprägte Weimarer Republik, die 1918 in Deutschland nach Beendigung des Ersten Weltkrieges ausgerufen und mit der Ernennung Hitlers zum Reichskanzler 1933 wieder beendet wurde. Eine der wichtigsten Sozialarbeitstheoretikerinnen dieser Zeit ist Alice Salomon (1872–1948). Ihre Theoriebildung zur Sozialarbeit erfolgte in enger Auseinandersetzung mit den in der Weimarer Republik zur Debatte stehenden politischen Zielsetzungen und Themen. Dazu zählten etwa demokratisches Regieren, Einführung des Frauenwahlrechts, Verbesserung der materiellen Arbeitsverhältnisse sowie die Weiterentwicklung und den Ausbau des Wohlfahrtssystems (vgl. Münchmeier 1981: 65, 93; Wirsching 2008: 5). In diesem Kontext vertrat Salomon – teilweise auch 2.1. 2.2. Soziale Arbeit als Demokratieförderung – Meilensteine und Handlungsleitlinien 247 entgegen der Doktrin der Sozialdemokratie – die Meinung, dass sich soziale Gerechtigkeit nicht nur allein durch staatliche Maßnahmen in Form von gesetzlichen Grundlagen und Garantieren verwirklichen lasse. Vielmehr brauche es dazu vor allem auch „die soziale Solidarität der Einzelnen“ (Feustel 2011: 103). Deshalb sollten in der Konsequenz und gerade in einer Demokratie, staatliche Maßnahmen zur Verwirklichung sozialer Gerechtigkeit an der Solidarität einzelner Menschen anschließen und keinesfalls darauf abzielen, diese abzulösen bzw. zu ersetzen. Ausgehend von dieser Prämisse wollte Salomon eine Soziale Arbeit hervorbringen, in welcher freiwillige sozialer Arbeit (z. B. in Form von Freiwilligenarbeit) und bezahlte professionelle Sozialarbeit koexistieren und einander gegenseitig unterstützen; also ähnlich wie dies heute teilweise in den von den freien Wohlfahrtsverbänden getragenen Organisationen mit dem Einbezug von Freiwilligenarbeit anzutreffen ist. Außerdem argumentierte Salomon, dass Sozialen Arbeit zwar sehr wohl die allgemeinen „Interessen der Armen, Ausgegrenzten, der Unterdrückten“ in den Blick nehmen und diese zum Ausgangspunkt für „allgemeine Reformen und grundlegende soziale[n] Veränderungen in der Zukunft“ machen solle, jedoch dabei nicht „die unmittelbaren, aktuellen Notlagen der Einzelnen aus dem Blick […] verlieren“ dürfe, weil sie freilich ebenso die Aufgabe habe, „spontan“ auf die menschliche Not und die dringlichen aktuellen individuellen Bedürfnisse zu reagieren (vgl. ebd.: 121). Ab Mitte der 1920er Jahre begann Salomon, sich zunehmend mit methodischen Fragen der Sozialen Arbeit zu beschäftigen. Ein Ergebnis daraus war, dass sie sich in der Folge stärker für eine Individualisierung von Hilfe und Fürsorge einsetzte im Sinne von „Verschiedenes für verschiedene Menschen tun“ (Salomon 1926: 49). Mit diesem Ansatz wollte sie das sozialarbeiterische Handeln von bisherigen autoritären Traditionen befreien und methodisch stärker auf einem neuen demokratischeren Beziehungsverhältnis zwischen den sozialarbeiterischen Fachkräften und ihrer Klientinnen und Klienten aufbauen (vgl. Feustel 2011: 141). Somit ging von der Methode der individualisierenden Fallarbeit (dem Casework) damals ein demokratisch-dialogischer Impuls aus, der zu einer neuen Wahrnehmung der Klientel als Subjekte führen sollte. Salomons Bestreben, Soziale Arbeit auf eine solide methodische und fallbezogene Grundlage zu stellen, kann also ebenso als Versuch gelesen werden, Soziale Arbeit als jungen Beruf über eine Demokratisierung weiter zu professionalisieren. Mit der Machtübernahme durch die Nationalsozialisten ab 1933 wurde dieses demokratische Professionalisierungsprojekt jedoch auf allen Ebenen (in der Ausbildung, in den Einrichtungen und in der beruflichen Handlungspraxis) zurückgedrängt und weitgehend gestoppt. Alice Salomon Patrick Oehler 248 flüchtete 1937 über England in die USA, wo sie jedoch beruflich nicht mehr richtig Fuß fassen konnte und 1948 in New York als relativ unbekannte Person starb. Ein nach demokratischen Prinzipien organisiertes Waisenhaus Ein Beispiel dafür, dass es auch unter der Herrschaft des antidemokratischen Nationalsozialismus Ansätze demokratischer Pädagogik und Sozialer Arbeit gab, ist das Waisenhaus Dom Sierot, welches von 1912 bis 1942 von Janusz Korczak (ca. 1878–1942) in Warschau geleitet wurde.2 Korczak setzte dort ein Modell einer demokratischen Erziehungsgemeinschaft um, an welchem die Kinder, mit Befugnissen ausgestattet, aktiv und mitgestaltend teilnahmen. Um dies zu ermöglichen, zu fördern und zu gewährleisten, wurden intern die Grundrechte von Kindern anerkannt sowie die Mitbestimmung und Selbstverwaltung der Kinder über Gremien wie das „Kinderparlament“ oder das „Kameradschaftsgericht“ organisational verankert (vgl. Ungermann 2006: 123ff.). Diese demokratische und praktisch umgesetzte „Pädagogik der Achtung“ (Beiner 2008: 25) beruhte auf der Überzeugung, „dass jedes Kind eine eigenständige, freie Persönlichkeit habe und sei“ (Krause 2009: 44), und pädagogische Prozesse und Verhältnisse in einem Dialog mit den Kindern gestaltet werden sollten. Insgesamt sind jedoch sämtliche Entwicklungslinien einer demokratischen Sozialen Arbeit im deutschsprachigen Raum nach der Machtübernahme des Nationalsozialismus abgebrochen bzw. unterbrochen worden. Dies hatte zur Folge, dass unmittelbar nach dem Krieg kaum wieder an diese Traditionen angeknüpft wurde und stattdessen das in der Zwischenzeit in den USA weiterentwickelte Sozialarbeitsverständnis für den Wiederaufbau der Sozialen Arbeit in Deutschland – wie überhaupt in Europa – in den Nachkriegsjahren prägend war. 2.3. 2 Freilich darf trotz dieser erfolgreichen demokratischen Praxis innerhalb einer Organisation in einem von den Nationalsozialisten beherrschten Land nicht übersehen werden, dass dieses demokratische Gegenmodell Korczaks 1942 ein jähes Ende fand, als dieser und die fast 200 Kinder und Jugendlichen des Waisenhauses von der SS in ein Lager deportiert wurden. Soziale Arbeit als Demokratieförderung – Meilensteine und Handlungsleitlinien 249 Professionelle Hilfe als demokratische Erfahrung Die ersten Vorbereitungen für den Wiederaufbau von wohlfahrtsstaatlichen Strukturen und Sozialer Arbeit in Deutschland nach dem Krieg begannen in den USA schon ab 1942, also noch in den Kriegsjahren. Eine wichtige Rolle dabei spielte Hertha Kraus, die 1933 von Deutschland in die USA emigriert war und 1936 als Professorin für Social Work and Social Research am Quäker College Bryn Mawr in Philadelphia berufen wurde. Ab 1946 reiste Kraus im Rahmen internationaler Hilfsprogramme erstmals wieder nach Deutschland und ab 1948 wurde sie dort in der Fortbildung von Sozialarbeitenden und Sozialarbeitsdozierenden tätig. Angeregt durch diese Tätigkeiten gab sie 1950 ein Buch mit dem Titel Casework in USA – Theorie und Praxis der Einzelhilfe (1950a) heraus, welches einen Beitrag zur Verbesserung der Ausbildung von (zukünftigen) Sozialarbeitern in Deutschland leisten und eine vertiefte Auseinandersetzung mit der in den USA weiterentwickelten Methode des Casework anregen sollte (vgl. Schirrmacher 2002: 413 f.). In der Einleitung beschreibt Kraus das Casework als eine Arbeitsweise und Methode, mittels derer Menschen geholfen werden kann, selbst zu (ihren) Lösungen für konkrete Probleme zu gelangen und sich in einer wandelnden Umgebung zurechtzufinden bzw. zu lernen, mit (sozialem) Wandel umzugehen. Dabei weist Kraus u. a. als ein zentrales und tragendes Element dieser Methode auf die helfende Beziehung und ihre Bezüge zur Demokratie(förderung) hin. Innerhalb der helfenden Beziehung, und einbezogen in aktive Teilnahme an ihr, erfahren viele Menschen, vielleicht zum erstenmal [sic!], den tieferen Sinn einer demokratischen Gemeinschaft: nicht als Staats- und Verwaltungsform, sondern als Grundhaltung im täglichen Leben […]. Auf der Höhe seiner Leistungen kann Casework den Sinn demokratischer Lebenshaltung zu einer tiefpersönlichen, eindrucksvollen Erfahrung gestalten […]. Es ladet den Klienten zu Beteiligung und Mitarbeit ein: zur Teilnahme an jedem Schritt, ohne Rücksicht auf das unmittelbare Ergebnis. Es hilft den Menschen, selbst ihre Wahl zu treffen und auch den oft unerfreulichen Folgen solcher Wahl ehrlich ins Gesicht zu sehen, als einen Teil der Freiheit und des großen Rechts, wählen zu dürfen. So stärkt es des Einzelnen Kraft zur Selbständigkeit und zu vollerem Gebrauch seiner Freiheit. Es hilft ihm zu entdecken, wie notwendig solche Selbständigkeit, auch für andere Menschen, ist (Kraus 1950b: 39 f.; Hervorhebung im Original). Was Kraus hier schreibt, ist bemerkenswert: Auf der Basis einer professionellen helfenden Beziehung kann und soll Soziale Arbeit für die Klientel 2.4. Patrick Oehler 250 zu einer Erfahrung von Demokratie werden und Soziale Arbeit, wenn die Hilfeprozesse zu einer demokratischen Erfahrung werden, zu einem Ort der Demokratieförderung. Breiter rezeptiert wurden die neuen amerikanischen Theorien und Methoden der Sozialarbeit – d. h. die „Methoden-Trias“ von Casework, Group Work und Community Work – in Deutschland vor allem ab den 1950er Jahren, als in einigen Bundesländern und Städten von Jugend- und Wohlfahrtsämtern „Fortbildungs-Lehrgänge für praktizierende Sozialarbeiterinnen mit praxisbegleitender Supervision“ (Müller 2006: 176) aufgebaut wurden. Jedoch war der demokratische Impuls, der von der amerikanischen Methodenlehre der Sozialarbeit in den 1950er Jahren teilweise ausging, nur von kurzer Dauer. Denn bereits ab den 1960er Jahren zeichnete sich in der Methodendiskussion eine neue Wendung im Sinne eines Rollback ab, die sich stärker an wissenschaftlichem Wissen und einem klinischen bzw. sozialtechnologischen Verständnis von Sozialer Arbeit orientierte (vgl. Kunstreich 2001: 70ff.). Allerdings wurde diese sozialtechnologische Wende schon nach kurzer Zeit von den 1968ern radikal in Frage gestellt und heftig kritisiert. Kritik als soziale Praxis und Modus der Demokratie In den späten 1960er und 1970er Jahren wurde die Soziale Arbeit von der 68er-Bewegung (Studentenbewegungen, Arbeitskreise kritischer Sozialarbeiter etc.) massiv kritisiert (vgl. Steinacker/Sünker 2009: 273 f.). Zu den wichtigsten Kritikpunkten zählten die als skandalös empfundenen Lebensverhältnisse der Klientinnen und Klienten, die systemerhaltende Funktion der Sozialen Arbeit in der bürgerlich-kapitalistischen Gesellschaft, die Ausbildungs- und Arbeitssituation in der Sozialen Arbeit sowie die Schwierigkeit, in den bestehenden Institutionen und Strukturen substantielle Reformen durchzusetzen (vgl. dazu Autorenkollektiv 1971; Hollstein/Meinhold 1973; Brosch 1975; Steinacker/Sünker 2009: 274 f.). Aus dieser Kritik, die verbunden war mit (Protest-)Aktionen und alternativen Modell-Praxen wie z. B. die „Kinderläden“ (Wolff 1992), gingen „wichtige Impulse“ (Steinacker/Sünker 2009: 282) hervor, die zu einem Reformdruck bzw. konkret zu Reformen im Erziehungswesen und in den Kindergärten, innerhalb der Sozialen Arbeit und ihrer Institutionen, aber auch zu einer neuen Vorstellung von Erziehung im familiären Bereich generell führten. Besonders prominent in dieser Hinsicht waren die „Heimkampagnen“ (Schözel-Klamp/Köhler-Saretzki 2010), die eine Infragestellung der geschlossenen Unterbringung und – nicht zuletzt über eine Skandalisierung 2.5. Soziale Arbeit als Demokratieförderung – Meilensteine und Handlungsleitlinien 251 und Politisierung von Missständen in den Heimen – später wichtige Reformen in der Heimerziehung nach sich zogen. Außerdem entstanden, ergänzend zu den klassischen Institutionen der Sozialen Arbeit, aus der 68er-Bewegung heraus weitere neue Initiativen von und mit Betroffenen zu unterschiedlichen Themen, die zum Teil heute noch einen festen und selbstverständlichen Bestandteil im sozialpolitischen Hilfeangebot darstellen (z. B. Selbsthilfegruppenzentren). Soziale Arbeit als Hilfe in und an der Demokratie Nach den unruhigen 1960er und 1970er Jahre kommt es ab den frühen 1980er Jahren zu einer rasanten Expansion Sozialer Arbeit in Ausbildung, Berufspraxis (inklusive Praxisinstitutionen) und Wissenschaft (Forschung und Theoriebildung), die einhergeht mit einem Professionalisierungsschub und einer Spezialisierung in Bezug auf Handlungsfelder und -methoden der Sozialen Arbeit. In dieser divergenten Situation entsteht zunehmend der Bedarf nach integrativen theoretischen Konzepten, welche der Sozialen Arbeit nach Phasen der Kritik, der Expansion und der Differenzierung wieder eine von vielen geteilte theoretische Basis als gemeinsamen Bezugspunkt geben könnten. In diesem Kontext beginnt Hans Thiersch das Konzept der alltags- bzw. lebensweltorientierten Sozialen Arbeit (vgl. Thiersch 1978) zu entfalten, das seitdem in der deutschsprachigen Sozialen Arbeit einen prominenten Platz einnimmt und für die weitere Theoriebildung zu einem wichtigen Referenzpunkt geworden ist. Umso bemerkenswerter ist es, dass in diesem weit angesehenen Konzept die Demokratie(förderung) als Leitperspektive für Soziale Arbeit eine wichtige Rolle spielt. So schreiben etwa Thiersch/Grunwald/Köngeter (2012: 179), dass das Konzept der „Lebensweltorientierung […] – gesellschaftspolitisch gesehen – […] am Ziel gerechter Lebensverhältnisse, an Demokratisierung und Emanzipation“ festhalte. Und an anderer Stelle führt Thiersch an, dass Soziale Arbeit ein wichtiger Teil des modernen Projektes sozialer Gerechtigkeit darstelle und ihr deshalb innerhalb der Demokratie und Sozialpolitik eine entscheidende Funktion und Rolle zukomme (vgl. Thiersch 2013: 23). Aus einem solch gesellschaftspolitischen und demokratischen Verständnis Sozialer Arbeit sollten die von ihr erbrachten und zu erbringenden Hilfeleistungen daher weniger als „karitativ-freundliche Unterstützungen“, sondern vielmehr als „Rechtsansprüche auf ein gelingenderes Leben in unserer Gesellschaft wahrgenommen werden“ (ebd.). Denn, so Thiersch weiter, gehe es „nicht darum, dass irgendwo geholfen wird, sondern um Hilfe im Kontext von Menschenrechten und Demokra- 2.6. Patrick Oehler 252 tisierungsprozessen“ (ebd.: 23 f.). In diesem Sinne sind nach dem Konzept der Lebensweltorientierung Soziale Arbeit und die von ihr erbrachten Hilfeleistungen immer zugleich auch soziale Hilfe in und an der Demokratie.3 Mit dem Konzept der Lebensweltorientierung von Thiersch sind wir gleichzeitig in der Gegenwart der Theoriebildung Sozialer Arbeit angekommen. Als aktuelle Meilensteine kann hier auf Silvia Staub-Bernasconi und ihr Verständnis von Sozialer Arbeit als Menschenrechtsprofession eingegangen werden sowie auf die seit den 2010er Jahren wieder vermehrt geführte Diskussion um ‚Soziale Arbeit und Demokratie‘. Soziale Arbeit als Menschenrechtsprofession und der neue Anstoß zu einer Diskussion von ‚Soziale Arbeit und Demokratie‘ Silvia Staub-Bernasconi definiert Soziale Arbeit als eine „Menschenrechtsprofession“, also als eine Profession, die sich als regulative Idee in erster Linie auf die Menschenrechte berufen sollte (vgl. Staub-Bernasconi 2007). Zentraler Gegenstand und Ausgangspunkt einer so verstandenen und zugleich systemtheoretisch fundierten Sozialen Arbeit sind „soziale Probleme“, die von den Fachpersonen aus der Sozialen Arbeit angemessen definiert, erklärt und professionell – d. h. auf der Basis von Wissen, eines selbst formulierten und mehrere Perspektiven berücksichtigenden und gleichzeitig am Berufs- und Ethikkodex der Sozialen Arbeit orientierten Auftrages – mit ausgewählten Methoden bearbeitet (d. h. gemildert, gelöst oder verhindert) werden können müssen (Staub-Bernasconi 2012: 271ff.). Konstitutiv für eine so definierte professionelle Praxis sei dabei nicht zuletzt „die Gestaltung der Interaktionsbeziehung und Verständigung zwischen Professionellen und AdressatInnen der Sozialen Arbeit“ (Staub-Bernasconi 2010: 129), die insbesondere angesichts des Wissensvorsprungs der Fachpersonen gegenüber den Adressatinnen und Adressaten virulent werde. Vor diesem Hintergrund empfiehlt Staub-Bernasconi, sich am Reflec- 2.7. 3 Weitere ähnlich explizite Bezüge aus der Theoriebildung zu Sozialer Arbeit in und an der Demokratie sowie der Demokratisierung Sozialer Arbeit finden sich seit den 1980er Jahre u. a. auch bei Heinz Sünker, der ein emanzipatorisch-dialogisches Konzept Sozialer Arbeit diskutiert (vgl. z. B. Sünker 2000) und bei Andreas Schaarschuch, welcher einen Paradigmenwechsel zur Dienstleistungs- oder Nutzerorientierung in der Sozialen Arbeit vorschlägt (vgl. bspw. Schaarschuch 2003). Auf diese und weitere Autorinnen und Autoren kann jedoch hier nicht genauer eingegangen werden. Eine zusammenfassende Darstellung der Ansätze der beiden erwähnten Autoren kann an anderer Stelle (Oehler 2018a: 235ff.) nachgelesen werden. Soziale Arbeit als Demokratieförderung – Meilensteine und Handlungsleitlinien 253 tive-Practitioner-Modell von Donald Schön (1983) zu orientieren (Staub- Bernasconi 2010: 129), damit Fachpersonen bzw. Professionelle dennoch mit ihren Klientinnen und Klienten eine „partizipativ-demokratische Beziehung“ eingehen können. Dies bedeutet in der Praxis, dass die professionellen Fachpersonen idealerweise bereits in der Situation, also während dem Handeln und der Interaktion, Prozesse reflektieren, Gedanken sowie Gefühle der Interaktionspartner wahrnehmen und in das Gespräch miteinbeziehen, ihr eigenes Wissen aufgrund neuer Erkenntnisse gegebenenfalls revidieren und ebenso der Klientel ermöglichen, im Verlaufe des Prozesses zu lernen bzw. zu neuen Überzeugungen zu kommen (ebd.: 129 f.; vgl. auch Schön 1983: 300ff.). Staub-Bernasconi geht es mit dem Rückgriff auf dieses Modell primär „um einen demokratischen Umgang mit legitimierbarer Definitionsmacht, ohne den Wissensvorsprung zu ‚vernebeln‘ oder gar wissenschaftliches Wissen per se zu relativieren oder gar als irrelevant zu erklären“ (Staub-Bernasconi 2010: 130). Der zweite Gesichtspunkt, den Staub-Bernasconi in Zusammenhang mit dem Thema Demokratie hervorhebt, beinhaltet, dass für Soziale Arbeit der Bezug auf Demokratie nicht ausreichend ist, wenn damit nur die „Garantie von Freiheit und die politisch institutionalisierte, partizipative Demokratie“ (Staub-Bernasconi 2013: 68) gemeint ist. Denn Menschen haben neben den politischen Bedürfnissen wie Freiheit und Partizipation an Entscheidungen, die sie betreffen, immer „auch Bedürfnisse nach psychischer und existenzieller sozialer Sicherheit, nach Lebensperspektiven und Schutz“ (ebd.). Deshalb müsse von einem erweiterten und nicht auf die politische Demokratie begrenzten Verständnis von Demokratie ausgegangen werden. Zum einen impliziere dies, Demokratie auf andere soziale Teilsysteme auszuweiten – sodass auch diese „zu Lern-, Bildungs- und Handlungsfeldern der Demokratie werden“ (ebd.) können – und zum andere diese gleichwertig mit der Perspektive sozialer Gerechtigkeit zu verbinden, damit diese Dimension nicht unberücksichtigt bleibe. Zudem sei es aber auch wichtig, Orte zu schaffen, an denen „über soziale Regeln der Machtstrukturierung sowie die Legitimität im Unterschied zur Legalität von Verfassungen und Gesetzgebungen, Policies und Verfahren“ debattiert werden könne – und zu diesen Debatten würden „die Menschenrechte als universelle Minimalethik“ weltweit einen wichtigen Beitrag leisten (ebd.: 173.). Mit diesen Hinweisen macht Staub-Bernasconi nochmals deutlich, dass für sie die Perspektive der klassischen politischen Demokratie allein für die Soziale Arbeit als Profession nicht ausreichend ist und durch weitere Dimensionen ergänzt werden müsse. Patrick Oehler 254 Dargelegt hat Staub-Bernasconi diese Überlegungen zur Demokratie in dem Sammelband Menschenrechte und Demokratie. Perspektiven für die Entwicklung der Sozialen Arbeit als Profession und wissenschaftliche Disziplin (Mührel/Birgmeier 2013a), der zusammen mit dem Sammelband Soziale Arbeit und Demokratie (Geisen et al. 2013a), der Nr. 130 der Zeitschrift Widersprüche zum Thema „Soziale Arbeit in der (Post-)Demokratie?“ (2013), dem Sammelband Demokratische Partizipation von Kindern (Knauer/Sturzenhecker 2016a) und zuletzt dem Tagungsband Soziale Arbeit in der Demokratie – Demokratieförderung in der Sozialen Arbeit (Köttig/Röh 2019a) für einen neu angestoßenen Diskurs innerhalb der Sozialen Arbeit, also für einen sich neu herausbildenden Markstein zum Thema Demokratie und Soziale Arbeit, steht. Allerdings fokussieren diese aktuellen Publikationen jeweils verschiedene Schwerpunkte und ganz unterschiedliche Themen, was zeigt, dass ein wirklich neuartiger Diskurs zu Demokratie und Sozialer Arbeit im Moment noch weitgehend ein Desiderat darstellt, selbst wenn dabei auf eine über 120 Jahre alte Beziehungsgeschichte von Demokratie und Sozialer Arbeit zurückgegriffen werden kann. Zwischenfazit Die Rekonstruktion von berufsgeschichtlichen Meilensteinen zu Demokratie und Sozialer Arbeit legt dar, dass das Verhältnis von Demokratie und Sozialer Arbeit, je nach historischem Kontext und fachlich-theoretischem Standpunkt, ganz unterschiedlich gedeutet, konzeptualisiert und als professionelle Praxis umgesetzt wurde. Das Verhältnis von Demokratie und Sozialer Arbeit gilt es also immer wieder neu auszuloten und in aktuelle Kontexte zu übersetzen. Hierzu kann als Inspiration ebenfalls auf den Fundus der hier kurz aufgerollten Berufs- und Praxisgeschichte Sozialer Arbeit zurückgegriffen werden. Deutlich wurde über diese historische Vergewisserung jedoch auch, dass Demokratieförderung im Kontext bzw. durch Soziale Arbeit perspektivisch sowohl nach innen als auch nach au- ßen hin ausgerichtet sein kann. Demokratieförderung nach innen fokussiert die Art und Weise, wie Soziale Arbeit praktiziert wird (Demokratisierung von Sozialer Arbeit) und, damit verbunden, ihr Verhältnis zur Klientel (Subjektorientierung, Respekt vor eigensinnigen Adressatinnen und Adressaten), während Demokratieförderung nach außen stärker die gesellschaftliche Perspektive und die damit einhergehende Funktion von Sozialer Arbeit (Aufgaben und Möglichkeiten) in den Fokus rückt. Gleichwohl stehen diese beiden grundsätzlichen Ausrichtungen aus demokratietheoretischer Perspektive in einem Wechselverhältnis, da sie sich in gewisser 2.8. Soziale Arbeit als Demokratieförderung – Meilensteine und Handlungsleitlinien 255 Hinsicht als Kontinuum auch gegenseitig bedingen. Diese wechselseitige Orientierung und Kombination spiegelt sich auch in den dargestellten Meilensteinen wider, wie folgende aus der oben skizzierten Beziehungsgeschichte von Demokratie und Sozialer Arbeit abgeleitete Tabelle zeigt. Demokratieförderung nach innen (institutionell-methodische und subjektbezogene Perspektive) Demokratieförderung sowohl nach außen als nach innen (Kohärenz-Perspektive) Demokratieförderung nach außen (gesellschaftliche Perspektive) • Demokratieförderung durch die demokratische Ausgestaltung professioneller Hilfe (methodisch und in der Beziehungsarbeit) • Demokratische Prinzipien und Strukturen in sozialpädagogischen Institutionen • Demokratieförderung durch demokratische Beziehungen, Erfahrung von Demokratie im Hilfeprozess • Demokratisierung von Einrichtungen/Dienstleistungen Sozialer Arbeit • Demokratieförderung durch Kritik an bestehenden Verhältnissen und das Ausprobieren von neuen demokratischeren Settings • Demokratieförderung durch normativ-fachliche Bezugspunkte (z. B. soziale Gerechtigkeit) sowie durch ein Verständnis von Hilfe als Dienst an/für Menschen mit Rechtsansprüchen • Demokratieförderung durch Demokratisierung der Gesellschaft und ein dialogisch-demokratisches Professionsverständnis • Demokratieförderung durch Mitgestaltung lokaler Demokratien • Demokratieförderung durch (Weiter-)Entwicklung von Wohlfahrtssystemen zur Absicherung sozialer Risiken Demokratieförderungsorientierungen in der Sozialen Arbeit; Quelle: eigene Darstellung. Ein Versuch, theoriebildend an diesem Fundus von Demokratie und Sozialer Arbeit anzuknüpfen und damit einen Beitrag für eine mögliche Praxis einer demokratischen und demokratiefördernden Sozialen Arbeit zu leisten, stellt das Konzept „Handlungsleitlinien für eine demokratische Professionalität“ dar (vgl. Oehler 2018a). Von zentraler Bedeutung für die Entwicklung dieser Handlungsleitlinien war die Fragestellung, wie sich professionelles und demokratisches Handeln in der Praxis der Sozialen Arbeit konzeptionell miteinander vereinbaren lassen – im Sinne einer demokratischen Professionalität. In diesem Sinne konturieren diese neun Handlungsleitlinien eine Perspektive, eine Orientierung, wie Demokratie und Professionalität in der Sozialen Arbeit miteinander gedacht und realisiert werden können – und dies sowohl nach innen, in der Sozialen Arbeit, als auch nach außen, mit Blick auf die demokratische Gesellschaft, in und an welcher Soziale Arbeit geleistet wird. Insofern geht es bei dieser Konzepti- Abbildung 1: Patrick Oehler 256 on von Handlungsleitlinien für eine demokratische Professionalität erstens um eine demokratische Handlungspraxis (z. B. in der Fallbearbeitung), die durch einzelne professionelle Fachpersonen oder ein ganzes Team gestaltet wird. Zweitens geht es aber auch um die Gestaltung einer demokratischen Organisationsform und -kultur (z. B. über die Einführung von Gremien) sowie drittens um den nochmals weiter gefassten professionellen Auftrag, um die Arbeit am politisch-gesellschaftlichen Kontext. Dieser Idealtypus einer demokratischen Professionalität basiert folglich auf einer bestimmten Handlungspraxis, die in unterschiedlichen Kontexten und auf unterschiedlichen Ebenen realisiert und durch die freien Wohlfahrtsverbände als Trägerschaften unterstützt und gefördert werden kann. Handlungsleitlinien für eine demokratische Professionalität und Demokratieförderung in der Sozialen Arbeit Konturiert wird diese demokratische Handlungspraxis und Professionalität entlang von neun Handlungsleitlinien, die für die unterschiedlichsten Felder Sozialer Arbeit eine konkrete Handlungsorientierung bieten, jedoch organisationsspezifisch konkretisiert und weiterentwickelt werden können. 3. Soziale Arbeit als Demokratieförderung – Meilensteine und Handlungsleitlinien 257 Handlungsorientierung bieten, jedoch organisationsspezifisch konkretisiert und weiterentwickelt werden können. Abbildung 2: Handlungsleitlinien demokratischer Professionalität; Quelle: Oehler 2018a: 266. Diese zunächst in einer Abbildung dargestellten Handlungsleitlinien werden nun in der Folge kurz erläutert.4 3.1. Dialogisch handeln und alle relevanten Akteurinnen und Akteure miteinbeziehen und beteiligen Die erste Leitlinie, die den Kern dieser Praxis bezeichnet, fokussiert auf eine dialogische, offene, partizipative und mehrere Perspektiven miteinbeziehende dialogische Grundhaltung.                                                              4 Für eine ausführliche Darstellung dieser Handlungsleitlinien vgl. Oehler 2018a: 265 ff.). Handlungsleitlinien demokratischer Professionalität; Quelle: Oehler 2018a: 266. Diese zunächst in einer Abbildung dargestellten Handlungsleitlinien werden nun in der Folge kurz erläut rt.4 Abbildung 2: 4 Für eine ausführliche Darstellung dieser Handlungsleitlinien vgl. Oehler 2018a: 265ff.). Pat ick Oehl r 258 Dialogisch handeln und alle relevanten Akteurinnen und Akteure miteinbeziehen und beteiligen Die erste Leitlinie, die den Kern dieser Praxis bezeichnet, fokussiert auf eine dialogische, offene, partizipative und mehrere Perspektiven miteinbeziehende dialogische Grundhaltung. Dialog wird hier verstanden als ein Beziehungsgeschehen, als eine Begegnung zwischen Menschen zur Reflexion und Aktion (vgl. Freire 1991). Demokratie braucht den Dialog als ein (selbst-)reflexives Moment offener Kommunikation, das immer auch einen Aspekt von Öffentlichkeit im Kleinen in sich trägt, selbst wenn bei weiterer Erörterung der Diskurs oder die Diskussion und nicht der Dialog im Vordergrund steht. Dialog bezeichnet also vor allem eine bestimmte Gesprächs- oder Kommunikationsform, die auf ein Thema – z. B. eine für alle Beteiligten stimmiges Vorgehen bei einer Fallbearbeitung – fokussiert und situativ gerahmt ist. Ein Dialog erfordert und ermöglicht eine weitgehend offene Herangehensweise an ein Thema oder ein Problem und evoziert die Bewusstwerdung und Eröffnung verschiedener Perspektiven. Dialog heißt, durch ein Gespräch gemeinsam denken und handeln. Voraussetzung dafür ist ein Sich-Einlassen auf eine dialogische Beziehung, wobei den professionellen Fachpersonen dabei gleichzeitig eine größere Verantwortung für die umfassende Rahmung des Dialogs und die Prozessgestaltung der Fallbearbeitung insgesamt zukommt. Dialogisch handeln und alle relevanten Akteurinnen und Akteure beteiligen/miteinbeziehen bedeutet in der Sozialen Arbeit also zunächst, aus einer dialogischen Haltung heraus zu kommunizieren, sich auf die Standpunkte und Deutungen anderer einzulassen, dabei gleichzeitig einen eigenen, aber auch revidierbaren fachlichen Standpunkt zu vertreten und die Verantwortung für den Prozess zu behalten. Die verschiedenen Standpunkte und Deutungen werden in der (gemeinsamen) Erwägung berücksichtigt und so die relevanten Akteurinnen und Akteure an der Erörterung des Problems und der Suche nach möglichen Lösungen beteiligt. Dabei wird das Gegenüber (Klientensystem etc.) als ein gleichwertiger Partner wahrgenommen. Aus dieser Perspektive sind Kommunikationsprozesse so zu gestalten, dass verschiedene Aspekte, mehrere Seiten eines Problems sichtbar werden und daraus neue Wahrnehmungen und neue kreative Wahlmöglichkeiten und Handlungsoptionen zur Lösung von problematischen Situationen entstehen können. 3.1. Soziale Arbeit als Demokratieförderung – Meilensteine und Handlungsleitlinien 259 Interessen wahrnehmen und sich fair miteinander verständigen Die zweite Handlungsleitlinie verdeutlicht, dass es in einem ersten Schritt oftmals darum geht, die verschiedenen Standpunkte und Interessen wechselseitig zu benennen, wahrzunehmen, zu erfassen und zu verstehen zu versuchen. Erst in einem nächsten Schritt, wenn die Interessen genau(er) erkennbar geworden sind, gilt es, zu einer Verständigung, d. h. über einen fairen und kreativen Prozess, zu einem Konsens oder einem Kompromiss für ein weiteres Vorgehen zu gelangen. Wichtig ist, unter demokratischen Gesichtspunkten, dass die Menschen, die von einem Entscheid betroffen sind, an dem Entscheid so weit wie möglich mitbestimmen, auch wenn es innerhalb dieses dialogischen oder deliberativen Prozesses Ungleichgewichte bezüglich Macht, Wissen sowie rechtlichen Vorgaben und auch unverhandelbaren Beschränkungen etc. gibt. Dieses Ungleichgewicht kann in vielen Fällen mit einem Konsens oder auch einem ‚fairen‘ Kompromiss verhältnisweise gut aufgefangen und ausbalanciert werden. Konsens bedeutet nun aber nicht, dass es im Verlauf des Prozesses nicht auch zu Konflikten, Frustration, Wut und Aggressionen kommt. Das gehört dazu. Und anstatt diese zu unterdrücken, sollten sie besser ausgedrückt, benannt, ausgetragen und bearbeitet werden. Kompromiss und Konflikt gehören zum demokratischen Leben dazu ebenso wie Verständigung und die Suche nach einem (vorübergehenden) Konsens. Sie bilden in der Demokratie ein dynamisches und unerlässliches Wechselspiel. Konflikte, Widerstände und Kritik als Chance nutzen (um Veränderungen in Gang zu setzen) Die dritte Handlungsleitlinie führt vor Augen, dass Konflikte, Widerstand und Kritik zu professionellen Prozessen dazugehören und genutzt werden sollten, um ‚Schwachstellen‘, Blockaden, Ungerechtigkeiten und Missachtungen, aber auch berechtigte Anliegen, Interessen und Bedürfnisse etc. zu erkennen, aufzudecken, wahrzunehmen, bewusst zu machen sowie Reflexionsprozesse anzustoßen und Veränderungen zu initiieren. Ein Kennzeichen Sozialer Arbeit als Profession ist die Fähigkeit, festgefahrene Situationen zu transformieren und diese für neue Handlungs- und Entwicklungsmöglichkeiten zu öffnen. Gleichzeitig hat sie aber auch die Pflicht, Missstände aus einer fachlichen Perspektive zu kritisieren und Debatten über neue Lösungen mit Blick auf Konsens und begleitet von Dissens anzuregen. 3.2. 3.3. Patrick Oehler 260 Kritik ist ein essenzielles Moment der Demokratie und auch Konflikte oder Kämpfe (z. B. um Anerkennung und sozialpolitische Themen) sind integraler Bestandteil hiervon. Die Pointe ist aber, dass in einer Demokratie die Kontrahentinnen und Kontrahenten bei ihrer Konfrontation sich in einen „demokratischen Rahmen“ einschreiben, also sich bei einem Kampf und Konflikt in der Regel nur innerhalb dieses Rahmens bewegen, ohne jedoch, und darin besteht eine weitere Pointe der Demokratie, „diesen Rahmen als unveränderlich aufzufassen“ (Mouffe 2007: 45). Das bedeutet: In einer Demokratie kann der Rahmen, an den man sich hält, und gerade weil er als eine „widerrufliche und pragmatische Konstruktion“ begriffen wird, „durch einen agonistischen Streit zwischen den Gegnern redefiniert und transformiert werden“ (ebd.: 46). Auf die Soziale Arbeit und ihre Angebote übertragen, ist dieses Potenzial zur demokratischen Transformation nicht nur bei den Mitarbeitenden, sondern ebenso bei den Klientinnen und Klienten zu vermuten und vorauszusetzen. Rechte, Freiheiten und Pflichten achten und schützen Die vierte Handlungsleitlinie betont, wie wichtig es ist, Rechte und Pflichten der Beteiligten zu kennen, zu vergegenwärtigen und die verschiedenen Akteurinnen und Akteure auf diese hinzuweisen respektive diese bei Erwägungen und Entscheidungen mit zu berücksichtigen. Der bewusste Umgang mit Rechten, Freiheiten und Pflichten trägt dazu bei, die beteiligten Akteurinnen und Akteure als autonome, mit Rechten, Freiheiten und Pflichten ausgestattete Subjekte und Bürgerinnen und Bürger bzw. Funktionsträger innerhalb einer Demokratie zu sehen und anzuerkennen. Weiterhin geht es bei diesem Punkt auch darum, diese Rechte, Freiheiten und Pflichten für die verschiedenen Akteursgruppen organisationsspezifisch, gegebenenfalls auch auf kommunaler und staatlicher Ebene, zu institutionalisieren, besser bekannt zu machen und je nach Situation auch auszuweiten. Aus der Perspektive einer ‚radikalen‘ Sozialen Arbeit impliziert dies gleichermaßen, Rechte, Freiheiten und Pflichten zu schützen und zu achten respektive sozialer Ungerechtigkeit, Ausbeutung, Benachteiligung, Diskriminierung, Sexismus etc. entgegenzutreten. Soziale Arbeit hat insofern auch den Auftrag, gesellschaftliche Veränderungen voranzubringen. Dass dieses gesellschaftsverändernde Moment keinesfalls im Widerspruch zum offiziellen Selbstverständnis der Sozialen Arbeit auf internationaler Ebene steht, zeigt die 2014 in Melbourne von der IFSW (Internatio- 3.4. Soziale Arbeit als Demokratieförderung – Meilensteine und Handlungsleitlinien 261 nal Federation of Social Workers) verabschiedete Neufassung der Definition und Aufgabe Sozialer Arbeit, in der die Förderung des sozialen Wandels respektive der gesellschaftlichen und sozialen Entwicklung auf den Prinzipien sozialer Gerechtigkeit und der Menschenrechte den zentralen Bestandteil bildet: Soziale Arbeit fördert als Profession und wissenschaftliche Disziplin gesellschaftliche Veränderungen und Entwicklungen, den sozialen Zusammenhalt und die Ermächtigung und Befreiung von Menschen. Dabei sind die Prinzipien der sozialen Gerechtigkeit, der Menschenrechte, der gemeinschaftlichen Verantwortung und der Anerkennung der Verschiedenheit richtungweisend. Soziale Arbeit wirkt auf Sozialstrukturen und befähigt Menschen so, dass sie die Herausforderungen des Lebens angehen und Wohlbefinden erreichen können. Dabei stützt sie sich auf Theorien der eigenen Disziplin, der Human- und Sozialwissenschaften sowie auf das Erfahrungs-Wissen des beruflichen Kontextes. Diese Definition kann auf nationaler und/oder regionaler Ebene weiter ausgeführt werden (Avenir Social 2015: 1). So gesehen hat die Soziale Arbeit als Profession geradezu die Aufgabe und Selbstverpflichtung, gesellschaftliche Veränderungen zu fördern und voranzubringen sowie zugleich auf der individuellen fallbezogenen als auch der gesellschaftlich-strukturellen Ebene aktiv zu werden: „The profession of social work has the potential both to meet individual needs and to engage in social change“ (Abramovitz 1998: 512). Der professionelle Umgang mit Rechten, Freiheiten und Pflichten hat somit völlig verschiedene Dimensionen. Über Rechte, Freiheiten und Pflichten muss informiert werden, sie müssen bekannt gemacht werden, gleichzeitig sind sie aber auch, wo es Missstände gibt, zu erweitern, für sie muss gekämpft werden. Und deshalb muss immer auch dort, wo dies nicht durch die Betroffenen selbst oder alleine erfolgen kann oder schon erfolgt, die Kontrolle, ob die mehrseitigen Rechte, Freiheiten und Pflichten der Bürgerinnen und Bürger wie der Institutionen eingehalten werden, demokratisch unter Beteiligung der Betroffenen organisiert und thematisiert werden. Dass die einen (z. B. Sozialarbeiter) in bestimmten Kontexten und im Hinblick auf bestimmte Fragen und Bereiche über mehr Rechte (und meist auch dazugehörige Pflichten) verfügen als andere (z. B. Klientinnen und Klienten) und auf dieser Basis bspw. über andere bestimmen bzw. über Fragen entscheiden dürfen oder müssen, über die andere nicht entscheiden dürfen – also letztlich mit mehr Macht bzw. Autorität ausgestattet sind und in bestimmten Situationen autoritativ handeln dürfen –, be- Patrick Oehler 262 darf in einer Demokratie, die von der prinzipiellen Gleichwertigkeit oder Ebenbürtigkeit von Menschen ausgeht, immer einer (vor allem gesetzlichen) Legitimation. Autorität kritisch legitimieren und verantwortlich autoritativ handeln Die fünfte Handlungsleitlinie problematisiert, dass es je nach Situation und Kontext auch notwendig ist, funktionsbezogen und autoritativ (an Rolle und Amt gebunden) zu entscheiden und zu handeln (bspw. in einer akuten Gefährdungssituation). Diese autoritativen Handlungen sind in einer Demokratie entsprechend begründungs- und legitimationspflichtig. Also eine Person, die über jemand anderen bestimmt, muss begründen können, a) weshalb sie, auf welcher Wissensbasis oder aufgrund welcher Überlegung oder welchen Gesetzes zu einem bestimmten Entscheid, zu dieser besonderen Handlung gekommen ist und b) auf welcher gesetzlichen oder anderen Grundlage sie die Legitimation, das Recht hat, dies auch zu tun. Gleichzeitig haben die mit Autorität ausgestatteten Akteurinnen und Akteure qua Amt immer auch den Auftrag, den Klientinnen und Klienten ihre vorhandenen Rechte, Pflichten und Handlungsspielräume aufzuzeigen und sie bei deren Wahrnehmung zu unterstützen. Informationen teilen und zugleich die informationelle Selbstbestimmung achten Die sechste Handlungsleitlinie hebt die Relevanz im Umgang mit Informationen hervor. Eine wichtige Voraussetzung dafür, dass jemand eine für sich ‚richtige‘ Wahl treffen kann, ist, dass diese Person über möglichst alle bzw. die dafür notwendigen Informationen verfügt, auf deren Basis sie sich ein Urteil bilden, abwägen und entscheiden kann. Für die demokratische Soziale Arbeit bedeutet dies auf der einen Seite, dass Informationen über Konzepte, nach denen sie arbeitet, und über laufende Prozesse, Überlegungen, Vorabsprachen, gegebene Begrenzungen etc. den verschiedenen beteiligten Akteurinnen und Akteuren gegenüber transparent und nachvollziehbar gemacht werden müssen, also Informationen geteilt werden. Gleichzeitig ist auf der anderen Seite wichtig, im Umgang mit Informationen die informationelle Selbstbestimmung zu achten und die Klientin- 3.5. 3.6. Soziale Arbeit als Demokratieförderung – Meilensteine und Handlungsleitlinien 263 nen bzw. Klienten möglichst selbst entscheiden zu lassen, welche Informationen sie weitergeben und teilen möchten und welche nicht. Wahlmöglichkeiten eröffnen Die siebte Handlungsleitlinie stellt heraus, dass demokratische Soziale Arbeit den Menschen als ein Subjekt, als eine autonome und ‚freie‘ Persönlichkeit mit Wahlmöglichkeiten und einer prinzipiell offenen Zukunft versteht. Deshalb arbeitet sie perspektivisch stets auf eine kreative5 Erweiterung hin zu (neuen) Wahlmöglichkeiten ihrer Klienten und Klientinnen zu. Prozess- und zukunftsoffen denken und handeln Die achte Handlungsleitlinie pointiert die Prozessdimension von Demokratie. Mit dem Terminus „Demokratie im Werden“ bringt z. B. der Demokratietheoretiker Pierre Rosanvallon (2010: 280) zum Ausdruck, dass die Zukunft bzw. die zukünftige Realisierung einer Demokratie vom Grundsatz her stets offenzuhalten und nicht abschließend zu definieren ist. Auf die Praxis einer demokratischen Sozialen Arbeit übersetzt bedeutet dies, auch professionelle Prozesse (z. B. in der Fallarbeit) so zu gestalten, dass sie für verschiedene Zukunftsvarianten und unerwartete Wendungen, welche zu einer neuen Einschätzung etc. führen könnten, offen und anschlussfähig bleiben. Dies impliziert, sich mit einer wachen und experimentell-lernenden Haltung in die Prozesse hineinzubegeben. Gemeinsames experimentelles Forschen und Lernen Die neunte Handlungsleitlinie ruft in Erinnerung, dass das permanente experimentelle gemeinsame ‚Forschen‘, das erkundende Herausfinden einer Lösung für ein Problem ein zentraler Bestandteil einer Demokratie ist. So beschreibt Dewey (1996) die Demokratie als eine forschende und lernende, nicht expertokratische Experimentiergemeinschaft, welche die Intelligenz aller Betroffenen nutzt, um Probleme besser zu verstehen und bessere Lösungen zu erfinden. 3.7. 3.8. 3.9. 5 Zur kreativen Dimension professionellen Handelns vgl. Oehler 2018b. Patrick Oehler 264 Diese primär an der professionellen Alltagspraxis orientierten Handlungsleitlinien demokratischer Professionalität klammern die (Analyse der) gesellschaftlichen Entstehungsbedingungen sozialer Probleme, wie Ungerechtigkeit, strukturelle Gewalt oder diskursive Macht keineswegs aus. Vielmehr fungieren sie als pragmatischer und handlungstheoretischer Ansatz, „als handlungspraktisches Korrektiv“, mit „Elemente[n] einer transversalen Praxis, deren Ziel es ist, schon im Schoße des Alten das Neue experimentell zu entwickeln“ (Kunstreich 2009: 301). Kritisches Denken und kreatives experimentelles Handeln sind wichtige Elemente von Professionen in einer Demokratie. Für die freien Wohlfahrtsverbände wiederum beinhaltet dies als eine Trägerschaft, die Demokratie durch Soziale Arbeit fördern möchte, die Bezüge der Sozialen Arbeit zur Demokratie (wieder) deutlicher wahrzunehmen und programmatisch – dies kann dann sehr wohl auch in Kooperation mit anderen zivilgesellschaftlichen Akteuren sein – (wieder) stärker zu gewichten. Diese Form von Demokratieförderung würde nicht nur für die Soziale Arbeit als Profession einen wichtigen Impuls setzen, sondern auch für die weitere Entwicklung der Demokratie in Deutschland förderlich sein: Im Kleinen, in sozialen Institutionen, über die lokalen, oft zivilgesellschaftlich geprägten Demokratien in Quartieren bis hin zu den öffentlichen Arenen der Politik der repräsentativen Demokratie. Demokratie(förderung) als offener Prozess Wie bereits oben angedeutet wurde, können und sollen sich Demokratie und Demokratieförderung auf ganz verschiedene soziale Zusammenhänge beziehen – auch aus demokratietheoretischer Perspektive. Denn „Demokratie ist“ – wie bereits John Dewey (1859–1952) in seinen sozialphilosophischen Texten herausgestellt hat – „mehr als eine Regierungsform; sie ist in erster Linie eine Form des Zusammenlebens, der gemeinsamen und miteinander geteilten Erfahrung“ (Dewey 1993: 121). Unter Demokratie ist neben einem politischen System dementsprechend vor allem auch eine Lebensform zu verstehen, die ergo sämtliche gesellschaftlichen Lebensbereiche (Familie, Schule, Arbeitswelt, Vereinsleben, freiwilliges Engagement etc.) umfasst bzw. umfassen sollte und die auch unter komplexen modernen Lebensbedingungen ‚zu Hause‘, d. h. im Alltag, beginnt (vgl. Dewey 1996: 177). Die politische und gesellschaftliche Demokratie mit Regierungssystem, Öffentlichkeiten, Zivilgesellschaft etc. ist sozusagen auf dieser kulturellen und alltagsweltlichen Grundlage aufgebaut. Bricht diese weg, hat Demokratie ein Problem. Diese und weitere Hintergründe 4. Soziale Arbeit als Demokratieförderung – Meilensteine und Handlungsleitlinien 265 sprechen nicht nur für Dewey (1996), sondern auch für den zeitgenössischen Demokratietheoretiker Pierre Rosanvallon dafür, Demokratie als etwas entwicklungsoffenes, als eine „Demokratie im Werden“ (Rosanvallon 2010: 280) zu begreifen, ja letztlich als einen Prozess, in dem (diese) Demokratie (aus sich selbst heraus) immer wieder kritisiert, verhandelt, revidiert, an neue gesellschaftliche Gegebenheiten angepasst und revitalisiert werden kann – und muss (vgl. Rosanvallon 2016). Gehen freie Wohlfahrtsverbände und Soziale Arbeit gemeinsam von einem dergestalt erweiterten und prozesshaften Demokratieverständnis aus, werden sich für ihre weitere Arbeit in und an der Demokratie und deren Förderung bestimmt immer wieder neue Perspektiven eröffnen – die nicht nur den Menschen als Einzelne, sondern gleichzeitig auch der Gesellschaft, der Gemeinschaft als Ganzes zugutekommen. Und genau um das Zusammenbringen und Ausbalancieren dieser beiden (Interessens-)Perspektiven geht es schließlich ebenfalls in einer Demokratie. Literaturverzeichnis Abramotitz, Mimi (1998): Social Work and Social Reform: An Arena of Struggle. In: Social Work, Jg. 43, Heft 6, S. 512–527. Aner, Kirsten/Hammerschmidt, Peter (2018): Arbeitsfelder und Organisationen der Sozialen Arbeit. Eine Einführung. Wiesbaden: Springer VS. 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Ein Beitrag zum Wandel der Inkorporierung von Wohlfahrtsverbänden in die staatliche Sozialpolitik. Frankfurt a. M.: Peter Lang. Soziale Arbeit als Demokratieförderung – Meilensteine und Handlungsleitlinien 269 In Sozialräumen denken – Stärke und/oder Bringschuld der Wohlfahrtsverbände? Anselm Böhmer Wohlfahrtsverbände unterstützen zivilgesellschaftliches Engagement, haben ihre historischen Wurzeln im Engagement von Einzelnen oder bestimmten Milieus und sehen sich insofern befähigt, aktuelle Krisen demokratischer Praktiken und ihrer gesellschaftlichen Grundlagen mit Ansätzen zu bearbeiten, die soziale Räume insgesamt gestalten. Sie verstehen sich daher in aller Regel als Beförderer der Demokratie – auch mit den Mitteln sozialräumlicher Sozialer Arbeit. Doch ob dies wirklich so ist, bleibt zu prüfen. Und erst nach dieser Prüfung ist klar, wie sich die Wohlfahrtsverbände in den sozialen Räumen bewegen können, um demokratische Prozesse zu befördern. Ob es also geboten ist, der Vereinbarung mit den Herausgebenden entsprechend, von einer „Bringschuld“ zu sprechen, von der Notwendigkeit einer Realisierung demokratisierender Praktiken in verbandlichen Prozessen. Daher wird der vorliegende Beitrag knapp die Wohlfahrtsverbände historisch verorten (1). Anschließend soll dargestellt werden, was als Sozialraum verstanden wird und wie darin Soziale Arbeit geleistet werden kann (2). Vor diesem Hintergrund werden die Wohlfahrtsverbände in der Gemengelage einer wohlfahrtsstaatlichen Transformation als Organisationen mit besonderen Herausforderungen und Potenzialen sichtbar (3). Schließlich kann geklärt werden, wie die Möglichkeiten und Grenzen sozialräumlichen Denkens in den Wohlfahrtsverbänden zu verstehen sind und welche Konsequenzen dies für die Demokratie und ihre Beförderung haben kann (4). Insofern sollen die ersten Darstellungen nun der Herkunft der heutigen Wohlfahrtsverbände in Deutschland gewidmet sein. Am Anfang war der Ort – die Wohlfahrtsverbände und ihre historischen Verortungen Die deutschen Wohlfahrtsverbände haben ihren Ursprung in den sozialen Bewegungen des 19. Jahrhunderts (vgl. hier und im Folgenden Zimmermann/Boeckh 2018). So entstammt das Diakonische Werk der evangeli- 1. 271 schen Kirche aus der Gründung der Inneren Mission, die Johann Hinrich Wichern 1849 angestoßen hatte. 1863 wird der Württembergische Sanitätsverein als erster nationaler Verband des Roten Kreuzes in Deutschland gegründet (vgl. Deutsches Rotes Kreuz o. J.). Der Caritasverband ist auf das Betreiben von Prälat Lorenz Werthmann zurückzuführen, der 1897 den Verband begründete, zunächst allerdings noch nicht in Anbindung an die katholische Kirche. Bertha Pappenheim initiierte 1917 die Zentrale Wohlfahrtsstelle der Juden in Deutschland. Im Jahr 1919 wurde die Vorläuferorganisation der Arbeiterwohlfahrt, der Hauptausschuss für Arbeiterwohlfahrt in der SPD, von Marie Juchacz gegründet (vgl. Wendt 2017: 157). Schließlich wurde 1924 die Vereinigung der freien privaten gemeinnützigen Wohlfahrtseinrichtungen Deutschlands e. V. als Vorläufer des Paritätischen Verbandes installiert (vgl. Klöckner 2016: 52). Diese Auflistung zeigt, dass die bis heute in einer gemeinsamen Verbindung stehenden Wohlfahrtsverbände (bundesweit: Bundesarbeitsgemeinschaft freie Wohlfahrtspflege, BAGFW, lokal und regional nach wie vor in der sogenannten Liga der freien Wohlfahrtspflege) in Entwicklungen gründen, welche die Gesellschaft im ausgehenden 19. und beginnenden 20. Jahrhundert bestimmten. Auf diese Entwicklungen wurde mit dem Aufbau von Vereinen und Verbänden geantwortet, die sich der sozialen Herausforderungen jener Zeit in jeweils unterschiedlicher, zumeist weltanschaulich gebundener Weise annehmen sollten. Anhand dieser knappen historischen Skizze (vgl. ausführlicher die Beiträge in diesem Band) wird bereits ersichtlich, dass die Wohlfahrtspflege vornehmlich in bestimmten Milieus1 jener Zeit fußt. Damit speist sich das Selbstverständnis der jeweiligen Verbände in unterschiedlicher Weise bis heute aus dem Wissen um diese historische Verwurzelung. In ihrer Herkunft lassen sich die Wohlfahrtsverbände historisch sehr klar abgrenzbaren Wertvorstellungen, Personengruppen und Lebensstilen zuordnen. Insofern zählt die Verortung in einem bestimmten sozialen Milieu gewisserma- ßen zur ‚DNA der Wohlfahrtspflege‘. Ohne eine solche soziale Zuordnung zur Zeit ihrer Gründung wäre zumindest die Breite der bis heute fungierenden Wohlfahrtsverbände nicht vorstellbar. Zum Ende des 19. und zu Beginn des 20. Jahrhunderts bewegten sich die Wohlfahrtsverbände in eine Lücke hinein, die durch die Modernisierung und den sich damit erst ergebenden öffentlichen Raum zwischen Staat und Gesellschaft entstanden war (vgl. Zimmermann/ 1 Zum Begriff des Milieus als Zusammenhang der gemeinsamen Habitualisierung vgl. Bourdieu 1987. Anselm Böhmer 272 Boeckh 2018: 788 f.). Denn erst mit den Revolutionen des 18. Jahrhunderts und den daraus resultierenden Notwendigkeiten, sich außerhalb vermeintlich ‚naturwüchsiger‘ Gruppierungen wie den Zünften oder auch den Ständen zu organisieren, wurde eine solche Entwicklung möglich. Nachdem sich diese Möglichkeit, aber auch Notwendigkeit (im Arbeitskampf, in der Verteidigung der religiösen Weltsicht und Praxis oder anderer mehr) gezeigt hatten, bedurfte es offensichtlich noch längerer Zeit, bis sich die dazu angemessenen organisatorischen Formate gebildet hatten. Und in den meisten Fällen waren es Persönlichkeiten, die, mit Charisma oder auch einem besonderen Willen zur Realisierung ausgestattet, diesen Prozess anstießen und weitertrugen. Die Wohlfahrtsverbände organisierten auf diese Weise in einer bestimmten historischen Phase eine Antwort auf die entstehenden sozialen Herausforderungen – die Modernisierung von Gesellschaft und Lebensführung, den Pauperismus, die Säkularisation und die sich damit ergebende Verschiebung der Motivlage für soziales Engagement (vgl. dazu ausführlicher die Darstellungen in Zimmermann/Boeckh 2018: 790ff.). Versteht man soziale Räume nun als soziale Geflechte (vgl. ausführlicher Abschnitt 2), die mit der Modernisierung überhaupt erst möglich wurden, so ist davon auszugehen, dass sich ein Denken in sozialen Räumen als historisches Erbe der Wohlfahrtsverbände verstehen lässt.2 Aber mit dem Erbe ist es so eine Sache: Damit ist selbstverständlich noch nicht gesagt, dass sich diese Verortung in den sozialen Räumen der eigenen Herkunftsmilieus ungebrochen fortgeschrieben hätte. Deutlich wird jedoch, dass die Frage nach dem Denken und Handeln in sozialen Räumen für die Tradition der deutschen Wohlfahrtspflege zweifelsfrei gegeben war. Dieses Argument ist insofern von Bedeutung, als sich damit die immer wieder vernehmbare skeptische Rückfrage nach den Begründungen für ein Engagement im Sozialraum – auch in den Wohlfahrtsverbänden selbst – nicht ignorieren lässt. Versteht man nämlich Sozialraum nicht einfach als Quartier (vgl. Reutlinger 2011: 15ff.), so sind die Bezüge auf Milieus, auf Netzwerke von Menschen und Organisationen und auf die sozialen Zusammenhänge der Wohlfahrtspflege ebenso vertraut, wie sie Bestandteil ihrer Tradition sind. 2 Im Folgenden werden die Begrifflichkeiten sozialer Raum und Sozialraum synonym verwendet, da die ansonsten vorgenommene Unterscheidung z. B. in theoretische Konzepte und Praxis hier unter einer praxeologischen Perspektive aufgehoben werden soll (vgl. Bourdieu 1998: 15ff.). In Sozialräumen denken – Stärke und/oder Bringschuld der Wohlfahrtsverbände? 273 Damit aber ist die Orientierung am Sozialraum nun näher zu beleuchten. Denn wenn schon der Kurzschluss von Sozialraum und Territorium in Zweifel gezogen wird, wenn vielmehr zwischenmenschliche Netzwerke und ihre Relationen als Grundbestandteile des Sozialraums verstanden werden, so sind diese Gesichtspunkte für das Verständnis der Begriffe, Theorien und Praktiken in der Wohlfahrtspflege besonders bedeutend. Sie sollen daher im Folgenden ausführlicher Thema sein. Die sozialen Räume der Gegenwart Mitunter, so wurde bereits skizziert, werden Territorium und Sozialraum, werden Stadtteil und Gemeinwesen als deckungsgleich aufgefasst. Träger der Sozialen Arbeit folgen dann einem bestimmten Konzept oder einer Managementauffassung, die davon ausgeht, dass soziale Verhältnisse durch die Bearbeitung im territorialen Nahraum verbessert werden könnten (vgl. kritisch die Beiträge in Kessl/Otto 2007). Doch übersieht eine solche Sichtweise mindestens drei grundlegende Prinzipien in spätmodernen Gesellschaften: Zum Ersten vollzieht sich die alltägliche Lebensführung der meisten Menschen nicht allein in einem einzigen Stadtteil oder Dorf, sondern in vielen lokalen Bezügen zugleich. Wohnort, Schule, Ausbildungsstelle oder Arbeitsplatz, die Orte der Freizeitaktivitäten und die Treffpunkte für soziale Aktivitäten liegen in aller Regel nicht am selben Ort. Insofern sind die sozialen Beziehungen auch nicht auf einen einzigen Ort zu beschränken. Zum Zweiten ist die Frage nach Raum und Zeit, so abstrakt sie zunächst scheinen mag, für das Verständnis menschlicher Praxis von entscheidender Bedeutung. Raum ist dabei nicht gleich Ort – und selbst derselbe Ort kann von vielen Menschen unterschiedlich erlebt werden und damit Bedeutung erhalten. So kann der Marktplatz einer Stadt ökonomische, soziale oder sicherheitsbezogene Bedeutungen haben – und die damit einhergehenden Kämpfe um Nutzung und Deutungshoheit zeigen, dass der zunächst abstrakt anmutende Zusammenhang von Raum und Zeit schnell ein höchst relevanter, weil politischer werden kann (vgl. Böhmer/Zehatschek 2015; Böhmer 2017b). Ein dritter Aspekt ist, dass sich ein Sozialraum für gewöhnlich nicht steuern und damit nicht managen lässt. Denn die Beteiligten sind zu zahlreich und zu vielfältig, die Machtverhältnisse zu umfangreich, undurchsichtig und dynamisch, als dass ein Wohlfahrtsverband, eine Profession oder auch eine politische Instanz schlicht ‚durchregieren‘ und -steuern könnte. Vielmehr sind die Akteure in ihrem unterschiedlichen Verständnis von Nutzung, Zielen und Formen der Raumbearbeitung zunächst einmal in einem Forum von Aushandlung 2. Anselm Böhmer 274 und Vermittlung so miteinander in Kontakt zu bringen, dass sich für alle Beteiligten annehmbare Formen und möglichst auch Ergebnisse für die Gestaltung eines bestimmten Raumes ergeben. Das aber können sehr komplexe Prozesse mit zunächst einmal nicht vorab feststehendem Ausgang sein (zur Governance als Aushandlung in einem intermediären Feld vgl. Böhmer 2015: 121 f.). Folglich ist das Verhältnis von Ort und Raum fraglich, die soziale Konzeption eines Raumes klärungsbedürftig und die Macht- und Aushandlungsverhältnisse sind uneindeutig. Damit aber sind die Möglichkeiten, in sozialen Räumen zu handeln, für die Träger der Sozialen Arbeit von der Herausforderung abhängig, in diesen sozialen Räumen denken und angemessene praktische Konsequenzen ziehen zu können. Doch es bleibt noch immer offen, wie denn soziale Räume verstanden werden sollen, wenn sie in einer so intensiven Weise auf die Praxis der Wohlfahrtsverbände Auswirkungen haben. Der Beantwortung dieser Frage sind die nun folgenden Ausführungen verpflichtet. Soziale Räume verstehen – aus der Sicht der Sozialen Arbeit War das Regieren über soziale Räume als Orientierung an einer lokalen Community (des Stadtteils, des Quartiers, des Dorfes oder ähnliches) zuvor schon Thema, so haben verschiedene Untersuchungen gezeigt, dass diese Form der Herrschaftsausübung mit einer größeren politischen Tendenz zusammenhängt. Unlängst wurden diese Befunde folgendermaßen zusammengefasst: Diese Community-Orientierung fungiert wie ein Scharnier, das die politische Restrukturierung von Gesellschaft und Staat an die Einzelnen weiterleitet: Anders als in der wohlfahrtsstaatlichen Grammatik werden Risiken jetzt tendenziell nicht mehr sozialisiert, sondern privatisiert und auf einzelne Akteure bzw. Akteursgruppen (Subjekte) übertragen. (Kessl/Krasmann 2019: 286) Damit bringen die Autor_innen zum Ausdruck, dass sich die Strukturen des Wohlfahrtsstaates verändert haben. Im Kontext neoliberaler Entwicklungen, die eine verstärkte Marktförmigkeit für möglichst alle gesellschaftlichen Felder bezwecken (vgl. Böhmer 2017a) und damit eine Neubestimmung des Sozialen (vgl. Lessenich 2013) ebenso vornehmen wie die der Demokratie in Gänze (vgl. Brown 2015), werden die bisherigen gesamtgesellschaftlich angelegten Sicherungssysteme vermehrt auf die vorab definierte und möglichst passgenaue Verhaltensweise der Einzelnen übertragen. Das dafür am meisten beredte Beispiel ist jenes der Agenda 2010, nä- 2.1 In Sozialräumen denken – Stärke und/oder Bringschuld der Wohlfahrtsverbände? 275 herhin SGB II und SGB XII, die mit ihrem Anspruch auf „Fördern und Fordern“ an den Individuen und ihrem dementsprechenden Verhalten ansetzt. Durch die marktkonforme Bewirtschaftung der eigenen Arbeitskraft mit den Mitteln der Selbstsorge und -optimierung (vgl. Voß 1998; Pongratz/Voß 2001; Bröckling 2016) wird die Herstellung der Marktförmigkeit von Individuen mit eigenen Mitteln zum Ziel ausgerufen. Näherhin gemeint ist damit die Herstellung einer Form von Subjektivität, die den Anforderungen des Arbeitsmarktes in einer Dienstleistungsgesellschaft entspricht – die Entgrenzung von Arbeitszeiten und -orten, die Herstellung der eigenen employability, der Fähigkeit also, als Arbeitskraft verwertet zu werden, und ein Selbstverhältnis, das die eigene Optimierung diesen Maßstäben gemäß kontinuierlich betreibt. Es entsteht damit die Subjektform des adult workers (vgl. Klinger 2012), der vermeintlich nicht mehr auf die Geschlechterteilung abzielende Separierung von (männlicher) Produktion und (weiblicher) Reproduktion (vgl. kritisch zu dieser dichotomen Lesart Becker-Schmidt 2019). Faktisch ist aber die Verlagerung für viele Sorgetätigkeiten auf andere – und zumeist: auf andere Frauen – zu verzeichnen: Prekäre Sorgelagen und Sorgelücken im Globalen Norden bzw. Westeuropa werden durch Sorgeleistungen bearbeitet, die von MigrantInnen, in der Regel von Frauen, aus dem Globalen Süden und Osteuropa in oft prekären Arbeits- und Beschäftigungsverhältnissen erbracht werden, wobei als Folge dort dann prekäre Sorgelagen und Sorgelücken entstehen. Es handelt sich um ein globales Ausspielen von Prekaritäten. (Aulenbacher/Décieux 2019: 819) Damit ergibt sich ein bestimmtes „Raumklima“ in den sozialen Räumen spätmoderner Gesellschaften: Zum Maß der sozialen Verhältnisse wird die Bewirtschaftung des Selbst (bei Androhung des Ausschlusses aus relevanten gesellschaftlichen Funktionsfeldern) mit einer „Landnahme“ (Dörre 2010) der produktiven Selbstökonomie bei den globalen anderen erkoren. Diese Transformation der sozialen Verhältnisse macht deutlich, dass die territoriale Fokussierung auf die Meldeadresse des Wohnortes das Problem der räumlichen Analyse von alltäglicher Lebensführung in der Spätmoderne in vielerlei Hinsicht verkürzt. Denn die Lebenszusammenhänge des Individuums sind vielfältiger, aber auch die für die Vergesellschaftung der Menschen notwendigen produktiven und reproduktiven Prozesse sind territorial erweitert und letztlich in einem globalen Zusammenhang zu denken. Dass damit auch historische Ordnungen und ihre Folgen zum Thema werden, ist nicht nur für die aktuelle Gestalt der Wohlfahrtsverbände von Bedeutung, sondern gerade mit Blick auf postko- Anselm Böhmer 276 loniale Zusammenhänge zu diskutieren; dies kann hier aber aus Platzgründen lediglich knapp erwähnt werden. Es zeigt sich also, dass die Frage nach dem Raumverständnis für die Praxis Sozialer Arbeit alles andere als trivial ist. Im vorliegenden Aufsatz wird eine Auffassung vertreten, die mit der sozialen Produktion von Raum rechnet. Räume entstehen damit aus der sozialen Praxis, indem Menschen miteinander in Beziehung treten, dabei sowohl sich als auch Dinge und Wissen platzieren, in diesen sozialen Bezügen mit unterschiedlichen Möglichkeiten von Macht ausgestattet sind und somit ein „Gewebe sozialer Praktiken“ (Kessl/Reutlinger 2010: 253) entstehen lassen, das permanent neue Appelle an die Einzelnen richtet, das jeweils gegebene „Spiel des sozialen Raumes“ mitzuspielen und so zu bestätigen. Insofern werden soziale Räume hier weder substantivistisch noch relativistisch verstanden, sondern formal. Damit ist es plausibel, „‚Raum‘ als einen formal-klassifikatorischen Begriff zu verstehen, nicht als einen empirischen Begriff und auch nicht bloß als ein a priori“ (Werlen/Reutlinger 2019: 33). Anders als die bereits kritisierten lokalen Fixierungen wird hier also nicht einfachhin eine Erfahrung von Raum zugrunde gelegt, aber eben auch keine Denkungsart des menschlichen Geistes (Kant), sondern ein Verständnis, das Formen von zwischenmenschlicher Praxis klassifiziert – als das Herstellen von Raum für soziale Bezüge. Räume sind somit eine kulturelle Praxis: „Gestaltete Räume sind keine neutralen Schutzhüllen, die lediglich auf ein elementares anthropologisches Bedürfnis reagieren: Sie sind Teil der ‚zweiten Natur‘, die der Mensch errichtet, und damit zugleich eine soziale Tatsache.“ (Rieger-Ladich/Grabau 2016: 106) Auf diese Weise grenzt sich das hier entfaltete Raumverständnis nicht allein von der neoliberalen Ökonomisierung der menschlichen Lebensführung ab, sondern von jeglicher Verengung auf Warenförmigkeit und Profitstreben. Ein solches ökonomistisches Raumdenken hat praktische Konsequenzen der Verkürzung von Möglichkeiten im konkreten Raum ebenso wie von menschlichen Ausdrucksformen mit den Mitteln des situativ gegebenen Raumes (zum Begriff der Situation als kritischem Ansatzpunkt für das Verständnis von Wissen vgl. Haraway 1988). Denn ein solches homogenes Verständnis von Raum, in dem sich alle Punkte von einem vermeintlich nicht mehr subjektiven Zentrum gelöst haben, hat seine Tücken, obgleich sie zunächst recht verheißungsvoll daherkommen können: „Raum wird kontrollierbar und zur Ware, indem er als fixierter und fragmentierter produziert wird. Wenn sich die Idee durchsetzt, er sei an sich homogen und überall gleich, dann können die eingeteilten Einzelteile als Waren verglichen und verkauft werden.“ (Löw/Sturm 2019: 12) Dann lässt sich ein Raum wie der andere verstehen und bearbeiten; dann ist Raum- In Sozialräumen denken – Stärke und/oder Bringschuld der Wohlfahrtsverbände? 277 management nicht allein ein Wort für einen bestimmten Trend, sondern zugleich ein Versprechen, das mit den hier bislang entwickelten Überlegungen nur scheitern kann. Tückisch an dieser ökonomischen Auffassung ist nämlich, dass dann nicht allein eine unterschiedliche Eigentumsquote an Wohnraum oder auch an Verfügungsgewalt über bestimmte Territorien entsteht, sondern dass zugleich die – unterschiedlich ausgeformte, weil von unterschiedlichen Menschen praktizierte – Qualität von Räumen verkannt wird. Insofern ist nicht nur von der Unterschiedlichkeit der Räume auszugehen, sondern es lassen sich „verschiedene Räume als Produkt sozialen Handeln auf einem Flecken Erde“ (ebd.) verstehen. Damit sind unterschiedliche Raumpraktiken auf demselben „Flecken Erde“ nicht nur vorstellbar, sondern oft auch vonnöten. So ist dann ein öffentlicher Raum nicht allein mit einem ‚Flächenmanagement‘ sicherheitstechnisch und ordnungsrechtlich zu regulieren. Vielmehr ist in einer ersten Annäherung an einen öffentlichen Raum danach zu fragen, wie verschieden Akteur_innen und ihre Gruppen den öffentlichen Raum (gegebenenfalls zeitgleich) nutzen und dabei doch in verschiedener Weise als Raum für ihre Interessen und Bedürfnisse produzieren wollen – und können. Somit wird die Option einer einheitlichen, womöglich vorab festlegbaren und homogen für alle Flächen mit derselben Zuschreibung angewendeten Bearbeitungsform höchst fragwürdig (vgl. für solche homogenen Praktiken wie die der „dry zone“, also Alkoholverbotszonen, im internationalen Vergleich Böhmer 2017b). Anstelle als homogen schlicht missverstandener Räume und ihrer Produktionen lohnt sich daher ein Blick in jene Konzepte, die sich vertieft auf die soziale Produktion von Räumen einlassen. Aus diesen Konzepten sollen im Folgenden einige Aspekte vorgestellt werden, die für die Thematik der Sozialen Arbeit in sozialen Räumen durch die Wohlfahrtsverbände weiterführend sein können. Produktion von Raum Die Soziologin Martina Löw geht davon aus, dass Menschen, Dinge und symbolische Markierungen platziert werden und so ein „Raummachen“ erfolgt. Diese Praxis bezeichnet sie als Spacing. Damit verbunden ist die Syntheseleistung, diese Platzierungen als ein Einheitliches aufzufassen – eben den Raum als Raum zu verstehen (vgl. Löw/Sturm 2019: 17). Folglich beschreibt Löw den zuvor noch allgemein als Prozess sozialer Produktion bezeichneten Vorgang der Herstellung von Raum mit zwei unter- 2.1.1 Anselm Böhmer 278 schiedlichen, aber auf einander verwiesenen Praktiken – Raummachen und Raumverstehen. Ein Drittes kommt hinzu: „Doch Raum, so hat es Doreen Massey […] einmal in treffender Weise formuliert, verweist uns gerade nicht auf den Moment der Interaktion alleine, sondern immer zugleich auf die Konstellation, die bereits im Moment vor der Interaktion vorliegt.“ (Kessl/ Maurer 2019: 169) Die Raumproduktion ist auf ein Vorgängiges verwiesen – Raum entsteht nicht allein aus der Interaktion von Menschen, sondern muss auf das zurückgreifen, was „bereits im Moment vor der Interaktion vorliegt“ – also Materielles oder auch Virtuelles (vgl. dazu unter der Perspektive von Streetwork Brock 2017). Erst mit diesem Vorliegenden können dann konkrete Positionierungen und Synthesen geleistet werden. Zudem wird auf die Gesichtspunkte „der normativen Regulation sowie des kulturellen Ausdrucks“ (Löw/Sturm 2019: 16) verwiesen. Werden sodann noch die Körperlichkeit der beteiligten Menschen (vgl. Werlen/Reutlinger 2019: 25), Wissensbestände und die mit ihnen transportierten Ansprüche auf Hegemonie und Subalternität sowie asubjektive Momente eines nicht auf Kognition allein festgelegten Umganges mit sich und den Dingen der Welt (vgl. Böhmer 2014) mitbedacht, ergibt sich daraus ein vielschichtiger Entstehenszusammenhang für soziale Räume. Insofern sind Räume kaum als homogen zu verstehen, vielmehr sind sie bestimmt durch 1. Platzierungen, 2. Syntheseleistungen, 3. Vorliegendes (materiell oder virtuell), 4. Normen, 5. Kultur, 6. Wissen, 7. Macht, 8. Asubjektivität. Deutlich wird damit zum einen, dass sich auf diese Weise generierte Räume wohl kaum als gleich strukturiert auffassen und daher in gleicher Weise bearbeiten lassen. Zum anderen aber kann auch deutlich werden, dass die beteiligten Menschen eine ganz besondere Bedeutung bei der Herstellung sozialer Räume haben – und doch nicht allein für die konkrete Gestalt des sozialen Raumes verantwortlich sind. In Sozialräumen denken – Stärke und/oder Bringschuld der Wohlfahrtsverbände? 279 Aneignung Mit den Elementen eines sozial-produktiven Verständnisses von Sozialraum ist eng verwoben die Art und Weise, wie sich Menschen in Räumen befinden, wie sie dorthin gelangen und auf welche Weise sie sich den gegebenen Raum aneignen. Dazu wurden bereits vor geraumer Zeit einige fundierende Hinweise formuliert (vgl. Deinet 2014; Deinet/Reutlinger 2014), indem, u. a. von der Tätigkeitspsychologie Leontjews herkommend, auf die konkreten Aspekte räumlicher Aneignung aufmerksam gemacht wurde. Konkret unterscheidet Deinet (vgl. 2014): 1. Aneignung als Erweiterung motorischer Fähigkeiten, 2. Aneignung als Erweiterung des Handlungsraums, 3. Aneignung als Veränderung von Situationen, 4. Aneignung als Verknüpfung von Räumen sowie 5. Aneignung als Spacing. Damit macht er deutlich, dass die zuvor benannten Aspekte eines Sozialraumes mit einer kritischen Lesart des Aneignungsbegriffs ermöglichen, praktische Prozesse wie das In-Besitz-Nehmen einer Parkbank, aber eben auch kulturelle Aneignungsprozesse mit dem Raumbegriff der sozialen Produktion zu erläutern und zu erklären. Indem Deinet diese Gesichtspunkte auf jene Menschen fokussiert, die neu in eine Gesellschaft aufgenommen werden sollen (Kinder und Jugendliche oder auch Migrant_innen), wird zugleich deutlich, dass Aneignung eine vergesellschaftende Bedeutung haben kann, indem Menschen sich das aneignen, was ihnen vonseiten der Gesellschaft entgegenkommt. Andererseits wird mit einer solchen praxistheoretischen Lesart auch erkennbar, dass Aneignung kein passives Übernehmen tradierter Sichten und Handlungsformen darstellt, sondern das aktive Auseinandersetzen mit dem Gegebenen, sei es in einem Handlungsraum, einer Situation oder auch einer Praxis. Doch werden auch Vorwürfe laut: Da solche Konzepte die bestehenden gesellschaftlichen „Entkoppelungsprozesse nicht berücksichtigen, wird in aktuellen sozialräumlichen Untersuchungen der Fokus nicht auf die von Jugendlichen zu bewältigenden sozialen Problemen gerichtet und verliert zunehmend an Erklärungskraft“ (Werlen/Reutlinger 2019: 40). Aneignung ist also nicht allein das aktive Annehmen und damit Weitergestalten gesellschaftlicher Gegebenheiten, sondern ist auch in zahlreichen Fällen vor die Herausforderung gestellt, die gegebenen sozialen Probleme in den Blick zu nehmen und nach den damit verbundenen Herausforderungen oder auch nach Erfahrungen des Scheiterns zu suchen. Aneignung ist in dieser Hinsicht einzubetten in eine Theorie der Vergesellschaftung, die mit 2.1.2 Anselm Böhmer 280 den Aktivitäten der Menschen rechnet, doch zugleich auch ihre Begrenzungen in der jeweiligen Gestalt von Gesellschaft und ihrer Sozialisation mit zu bedenken versteht. Eine besondere Form der sozialen Probleme haben unlängst Rieger-Ladich und Grabau (2016) in der Architektur selbst ausgemacht. „Räume können nicht allein Signale der Wertschätzung vermitteln und ihre Nutzerinnen und Nutzer auf erhebende Weise beleben; sie können eben auch beschämen und die Ausbildung von Inferioritätsgefühlen befördern.“ (Ebd.: 105) Hier wäre allerdings mit den zuvor erarbeiteten Kriterien zu fragen, ob die Räume beschämen – oder die ihnen unterlegten sozialen Ordnungen, die Folge von sozialer Praxis sind. Darin werden Menschen nicht nur ihrer Umgebung und der damit verbundenen eigenen sozialen Lage ansichtig, sondern sie verhalten sich in den sozialen Zusammenhängen beschämender Räume in besonderer Weise. Relevant ist hier die Frage von Code und Passung, dass räumlich-dingliche Arrangements stets auf bestimmte Weise codiert sind, dass sie als Sediment klassen- und gruppenbezogener Werte gelten müssen – und in der Folge von unterschiedlichen [Menschen]3 auch unterschiedlich erlebt werden. Diese entwickeln nicht allein ein feines Gespür für diese Codierungen, sondern eben auch für (fehlende) Passung und die Platzierung der eigenen Person (ebd.: 112). Teilhabe ist daher dann möglich, wenn die Platzierung einer Person als passend wahrgenommen wird – von ihr selbst und im sozialen Raum, in dem sich diese Person in einem architektonischen Raum platziert. Damit einher gehen Prozesse von Bewertung, Annäherung und Abstoßung, die nicht immer in rational-reflexiver Haltung erfolgen, sondern häufig bereits vor aller Reflexion in einer asubjektiven Praxis der Herstellung (oder Vermeidung) eines sozialen Raumes gemeinsam mit anderen im Feld befindlichen Menschen. Praxis im Sozialraum Verschiedene gesellschaftliche Tendenzen einer neoliberalen Vermarktlichung wurden bereits beschrieben. Skizziert wurden die marktförmige Anordnung weiter Bereiche des alltäglichen Lebens bis hinein in die Selbstverhältnisse von Menschen, die damit verbundene Umgestaltung von Er- 2.2 3 Die Autor_innen selbst beziehen sich hier auf Schüler_innen. In Sozialräumen denken – Stärke und/oder Bringschuld der Wohlfahrtsverbände? 281 werbsarbeit und Arbeitsgesellschaft sowie der ihnen unterlegten sozialen Sicherungssysteme. Zugleich zeigt sich in den praktischen Bezügen, dass neben solchen ‚Megatrends‘ die alltägliche Lebensführung von Menschen zunächst einmal die Bemeisterung des Alltags und die Gestaltung der sozialen Nahräume in den Mittelpunkt rücken. Folglich überschneiden sich in der praktischen Umsetzung sozialräumlicher Sozialer Arbeit beide Tendenzen – jene zur Transformation gesellschaftlicher Strukturen, Normen und Hegemonien sowie die Notwendigkeit, im Alltag angesichts geringerer individueller Ressourcen, je nach Lebenslage geringerer Verfügbarkeit von Gütern der Daseinsvorsorge (materielle Existenzsicherung, Wohnen, Energie, Verkehr, Entsorgung etc.) und damit einer prekären Lebensführung das Auskommen zu sichern. Beide ‚Hälften‘ sozialer Veränderung sind dabei zusammen zu betrachten – die gesellschaftlichen Veränderungen und die individuellen Problemlagen verweisen auf einander und machen einige der Probleme aus, die als Krise der Demokratie diskutiert werden (vgl. ausführlicher Abschnitt 4). Dies gilt umso mehr, als gerade die neoliberale Umschreibung bestehender sozialer Verhältnisse die Individualisierung von sozialen Problemen vornimmt (s. o.). Projektarbeit in sozialen Räumen? Fragt man daher Praktiker_innen in den Wohlfahrtsverbänden, so sind einige Tendenzen in einer großen Zahl von Projekten feststellbar und bestimmen somit auch die Praxis der Wohlfahrtsverbände, wenn auch in sehr unterschiedlichen Formen und Ausmaßen. Deutlich wird zum einen, dass „Gemeinwesenarbeit als Arbeitsprinzip“ (Boulet/Krauß/Oelschlägel 1980) breit rezipiert wurde und auch in gegenwärtigen verbandsinternen Debatten zu vernehmen ist. Gemeint ist mit diesem Ansatz eine Arbeitsform, die über Einzelfall und Gruppenarbeit hinaus ‚das Gemeinwesen‘ adressiert bzw. dessen Herausforderungen und Ressourcen stets mitberücksichtigen soll. Dabei wird aufmerksam gemacht auf demokratiefördernde und Basisinitiativen unterstützende Arbeitsformen sowie die Gefahr, stattdessen „scheindemokratische“ Prozesse zu befördern, die sich bei näherem Zusehen als Sparprogramme entpuppten. In einem konkreten Fall wird z. B. auf ein Stadtteil-Budget hingewiesen, das weniger als 10.000 € p. a. umfasst und über dessen Verwendung Bewohner_innen in umfangreichen Mitbestimmungsprozessen entscheiden dürfen. Auf der anderen Seite lassen sich – gerade im Zusammenhang mit öffentlicher Förderung – Projekte finden, die sich ‚Quartiersmanagement‘ auf die Fahnen schreiben und mit diesem Ansatz Gesprächsrunden, Aktivierung von Be- 2.2.1 Anselm Böhmer 282 wohner_innen eines Quartiers und deren Auseinandersetzung mit Konzepten, z. B. „für Vielfalt und Toleranz im Stadtteil“, anstreben. Deutlich wird mit diesen Schlaglichtern eine praktische Bandbreite von Unterstützung einzelner ‚Szenen‘ und ihrer selbstgesetzten Ziele im Rahmen einer parteilichen Arbeit einerseits sowie der Bemühungen um Steuerung sozialer Verhältnisse in territorial umgrenzten Gebieten andererseits, in denen bestimmte soziale Probleme angetroffen und mit den Mitteln von Haltungsänderung und zwischenmenschlicher Begegnung bearbeitet werden sollen. In diesem Zusammenhang soll keineswegs die Segregation in vielen Städten in Zweifel gezogen werden. Anfangs wiesen vor allem stadtsoziologische, stadt- und regionalplanerische und sozialgeografische Studien auf diese räumliche Segregationsdimension einer neuen sozialen Spaltung hin […]. Die Destabilisierung von Lebenslagen, so die These, führe zu einer räumlichen Konzentration von immobilen armen Bevölkerungsgruppen (Kessl/Krasmann 2019: 288). Diese Differenzierungen sind unzweifelhaft die Folgen unterschiedlicher Einkommens- und Vermögensverhältnisse von einzelnen Milieus, sodass aufgrund der sozialen Ungleichheit in Deutschland die Finanzkraft für die Sicherung von Wohnraum ebenso ungleich verteilt ist (vgl. insgesamt zur ökonomischen Ungleichheit Groh-Samberg 2019). Problematisch wird eine solche Einschätzung allerdings dann, wenn sie zu einer lokalen Fixierung in der Praxis von Stadtpolitik, Sozialplanung und Aktivitäten der Wohlfahrtsverbände wird: Diese Diagnosen räumlicher Segregation dienen nun der Begründung von Interventionsstrategien in den sozialen Raum des Lokalen. Soziale Probleme werden als Probleme spezifischer Territorien identifiziert, woraus die Schlussfolgerung gezogen wird, staatliche Reaktionen seien in Form von Interventionsmaßnahmen in diese spezifischen sozialen Räume des Lokalen zu konzipieren. (Kessl/Krasmann 2019: 288) Erneut zeigt sich die Verkürzung von sozialen Problemen auf die Steuerung des territorialen Raumes und der mentalen Register der dort Wohnenden. Im Unterschied dazu und mit Berücksichtigung der bisherigen theoretischen Erkenntnisse sind die praktischen Umsetzungen im Interesse der Demokratieförderung also daraufhin zu befragen, ob sie der Mitbestimmung von Menschen in den Fragen ihrer sozialen Netzwerke tatsächlich dienen. Mitunter nämlich findet stattdessen eine Skalenverschiebung statt In Sozialräumen denken – Stärke und/oder Bringschuld der Wohlfahrtsverbände? 283 (vgl. Jessop 2007), die Probleme nationaler oder supranationaler Zusammenhänge in lokalen Verhältnissen thematisiert, dort jedoch sicher nicht beheben kann. Hierbei stehen Wohlfahrtsverbände in der Gefahr, durch ein neoliberales Spacing die Skalen sozialer Probleme, ihrer Verursachung und Bearbeitung auf eine einzige – und dann meist lokale – Ebene festzulegen (vgl. ebd.: 39). Damit besteht das Problem, dass sich auch langfristig weder konkrete soziale Probleme praktisch lindern lassen noch dass die von ihnen betroffenen Menschen tatsächlich eine Verbesserung ihrer Lebenslagen erkennen können. Aktiv bleiben dann v. a. bestimmte Milieus, nämlich solche, deren Habitualisierungen dieser Form der Daseinsbewältigung entsprechen; andere hingegen werden ausgegrenzt (vgl. Munsch 2005). Die Gefahr der Entkoppelung von Milieus aus der Mitgestaltung ihrer Lebensumstände findet gerade dort statt, wo die Erfahrung Raum greift, kein Gehör für die eigenen Belange zu finden (vgl. dazu demokratieempirisch Bödeker 2012; Elsässer/Hense/Schäfer 2016). Es zeigt sich, dass die zuvor entfaltete theoretische Bestimmung des Sozialraumes alles andere als bloß akademisch ist – wird eine solche Bestimmung in politische Programme und Projekte umgesetzt, hat sie unmittelbare Konsequenzen für die Lebensführung von Menschen, aber auch für die sozialräumliche Praxis der Wohlfahrtsverbände und für die milieuspezifische Teilhabe an demokratischen Prozessen. Beispiele für sozialräumliche Praxis Um die bisherigen Ausführungen zur Praxis sozialräumlicher Sozialer Arbeit etwas anschaulicher darzustellen, sollen zwei Beispiele angeführt und auf die hier zur Diskussion stehende Frage nach der Demokratie und ihrer Bedeutung für die Wohlfahrtspflege hin analysiert werden. Ein erstes Beispiel ist die Straßensozialarbeit, die sich angesichts der Digitalisierung vor neuen Herausforderungen sieht. Trotz der unterschiedlichen professionellen Verstehensformen dieser Arbeit (vgl. Dirks/Fritsche/ Lippelt/Reutlinger 2016) sind die Konsequenzen für die sozialräumliche Praxis recht gut erkennbar: [Insgesamt] war Mobile Jugendarbeit immer gezwungen, das Verhältnis zwischen jugendlichen Individuen bzw. Gruppen und dem Raum, in dem sie handeln, zu bestimmen. Dieses Verhältnis konnte unter anderem beschrieben werden als informelle Bildung (z. B. ‚Straße als unterschätzter Lernort‘, Zinnecker […]), als Raumaneignung (Deinet/ Reutlinger […]), als Erweiterung von Möglichkeiten für die Lebensbe- 2.2.2 Anselm Böhmer 284 wältigung (Böhnisch […]) oder als konkrete Form von Partizipation (Scheu/Autrata […]). (Brock 2017) Angesichts der Digitalisierung sind nun neue Kommunikationswege, aber auch -rollen entstanden. So beschreibt Brock aufseiten der Jugendlichen als potentiellen Nutzer_innen mobiler Sozialer Arbeit zunächst spezifische Wahrnehmungsdispositionen. Zu diesen gehören u. a. die Multioptionalität, das Interesse an einer ‚Breite‘ von Beziehungen (Netzwerk) statt an einer linearen Beziehungsentwicklung, die Affinität für das Fragmentarische, das Ausschnitthafte, das jederzeit veränderbar, überschreibbar, kombinierbar ist (ebd.). Zugleich zeigt sich dabei die besondere Kompetenz der Jugendlichen, die Fachkräfte vor neue (technische, organisatorische und soziale) Herausforderungen stellt (vgl. ebd.). Deutlich wird, dass die Soziale Arbeit in solchen sozialen Räumen nicht territorialisiert vorgehen kann, sondern nun neben den verschiedenen physischen und sozialen Räumen auch virtuelle Räume zugleich berücksichtigen muss. Dabei muss sie der Selbstbestimmung jugendlicher Nutzer_innen häufig den Vortritt in Abstimmungsprozessen lassen, da die dazugehörigen Kommunikationen bereits abgelaufen sein können, wenn die Fachkräfte darüber informiert oder in den Kommunikationsprozess einbezogen werden. Demokratisierung ist insofern nicht allein die Leistung einer Sozialen Arbeit, die in Gestalt der Wohlfahrtsverbände ihre eigenen organisationalen Strukturen entsprechend anlegen müsste. Eine demokratische Gestaltung von Prozessen bedarf in diesem Beispiel weit eher der Beteiligung möglichst aller dem betreffenden sozialen Netzwerk zugehöriger Jugendlicher, ohne dass dies angesichts der digitalen Kommunikationskanäle in der Regulierungshoheit der Sozialen Arbeit stehen würde. Vielmehr sind nun die Jugendlichen „eigenständige (Netz-)AkteurInnen und aktive GestalterInnen ihrer eigenen Biografie und Umwelt“ (ebd.). Ein zweites Beispiel sei mit der Erfassung von sozialen Räumen allgemein angesprochen. Wohlfahrtsverbände bedienen sich dazu häufiger sogenannter Sozialraumanalysen, die zuweilen noch immer mit der Methodik der aktivierenden Befragung umgesetzt werden. Dabei weisen solche Aktivierungen nicht allein den Unterton neoliberaler Anrufung auf (s. o.), sondern beachten mitunter zu wenig, dass gerade Menschen in prekären Lebensverhältnissen bereits in vielfältigen Bereichen aktiv sind – zur Bewältigung ihrer prekären Lebenslagen und darüber hinaus. Dass sie sich daher nicht immer in Stadtteilprojekten zusätzlich engagieren, kann mit dieser Belastung ebenso erklärt werden wie mit anderen Formen sozialer In Sozialräumen denken – Stärke und/oder Bringschuld der Wohlfahrtsverbände? 285 Netzwerkarbeit, die manchmal eher im unmittelbaren sozialen Umfeld geleistet wird, aber weniger in territorialisierten Verwaltungsräumen. Allgemein kann davon ausgegangen werden, dass sich Aneignung (s. o.) in erster Linie nicht als räumlicher Vorgang verstehen lässt, sondern als soziale Praxis. Wenn sich bspw. Jugendliche einen bestimmten Ort aneignen, um sich dort regelmäßig zu treffen, ist dies weniger eine Frage der räumlichen Vorherrschaft, sondern eines Handelns, dass den Jugendlichen Platz eröffnet für ihre eigenen sozialen Interaktionen. „Diese Zusammenhänge können konsequenterweise über die Praxisanalyse, keinesfalls aber vermittels einer Raumanalyse erschlossen werden. Konsequenterweise muss auch jede Raumpolitik zur Behebung sozialer Problemsituationen ins Leere greifen.“ (Werlen/Reutlinger 2019: 41) Damit machen die Autor_innen deutlich, dass die Antwort auf Raumpraktiken nicht an deren Räumlichkeit, sondern an deren Praxis ansetzen muss. Weniger relevant ist also die Frage, warum bestimmte Menschen oder Gruppen einen bestimmten Platz z. B. im öffentlichen Raum nutzen, sondern vielmehr, warum sie was und wie sie es tun. Erst damit werden Probleme der Raumnutzung verständlich – und ihre Bearbeitung muss sich nicht auf eine Sicherung von Raum oder eine Verdrängung von Plätzen kaprizieren. Vielmehr kann nach den Motiven für ein bestimmtes Handeln gefragt werden. In dieser Weise lassen sich zahlreiche Probleme im öffentlichen Raum entschärfen, ohne einer Eskalation von Ordnungs- und Geltungsansprüchen folgen zu müssen. Die Wohlfahrtsverbände zwischen vielfältigen Ansprüchen und demokratischem Hoffen Beide Beispiele, ersteres zu Streetwork und letzteres zur Sozialraumanalyse, machen deutlich, dass sich die sozialen Räume der Nutzer_innen Sozialer Arbeit merklich unterscheiden können und dass die Träger der Sozialen Arbeit, also auch die Wohlfahrtsverbände, hier keineswegs immer die Deutungs- und Handlungshoheit innehaben. Ansprüche an die sozialräumliche Arbeit der Wohlfahrtsverbände Vielmehr steht die Sozialraumarbeit der Wohlfahrtsverbände dort, wo sie tatsächlich geleistet wird, unter den Ansprüchen der Kostenträger, die den Auftrag zum Engagement im konkreten Raum geben. Somit wird die Sozi- 3. 3.1 Anselm Böhmer 286 alraumarbeit der Wohlfahrtsverbände nicht selten konfrontiert mit politischen Besonderheiten (zum neoliberalen Anspruch auf Raummanagement s. o.), konzeptionellen Engführungen (z. B. Territorialisierung des Auftragsraumes, ein bestimmtes Wirkungsverständnis oder auch ein damit zusammenhängendes Output-Konzept) oder wenig förderlichen Rahmenbedingungen (wie begrenzte Zeit, Mischfinanzierungen o. a.). Eine weitere relevante Anspruchsgruppe sind die Nutzer_innen der Angebote. Sie formulieren ihrerseits konkrete Erwartungen an die Soziale Arbeit oder sind – trotz ihres guten Willens – nicht in der Lage, sich noch wesentlich stärker in Nachbarschaften zu engagieren. Andererseits können sie, ob mit den oder ohne die erwähnten digitalen Kommunikationskanäle, ihre eigenen Prozesse konzipieren, untereinander abstimmen und gestalten. Dabei kommt die Soziale Arbeit der Wohlfahrtsverbände mitunter erst dann hinzu, wenn bereits bestimmte Vorentscheidungen getroffen und evtl. relevante Prozessschritte gegangen wurden. Zudem verändern sich Aspekte von Identität, die nun nicht einfachhin zugeschrieben und eindeutig abgrenzbar sind: „StreetworkerInnen fordern in ihrem pädagogischen Bemühen häufig Eindeutigkeit, sie wollen wissen, woran (und an wem) sie sind. Doch ihnen begegnen Jugendliche, die sich je nach Subjektposition in unterschiedlicher, mitunter widersprüchlicher Weise präsentieren.“ (Brock 2017) Damit aber werden auch Gesichtspunkte von Bedürfnissen und Bedarfen, von fachlicher Klarheit bezüglich der Begleitungsund Unterstützungsprozesse und im Hinblick auf eine gemeinsame Zieldefinition von Fachkraft und Nutzer_in schwieriger – mitunter gar fluide und zeitlich instabil. Kommen dann noch weltanschauliche Besonderheiten oder Spezifika von Vision und Mission der Wohlfahrtsverbände und ihrer Gliederungen hinzu, ist es kaum zu vermeiden, dass die Bewertungen der jeweiligen Lebenslage, des Problems und der möglichen Ziele mitsamt ihrer Hierarchisierung unübersichtlich und uneinheitlich werden. Zusätzliche Interessengruppen und eine mögliche aufmerksame Öffentlichkeit sind weitere Träger_innen von pluralen Ansprüchen, deren Artikulationen sich im sozialen Raum und seiner Bearbeitung überlagern. Auch in diesem Zusammenhang haben die Wohlfahrtsverbände neben den ohnehin gegebenen Herausforderungen für die Sozialraumarbeit besondere Ansprüche zu gewärtigen, da sie von bestimmten Stakeholdern in spezifischer Weise gesehen werden und dementsprechenden an sie gerichteten Ansprüchen begegnen müssen. So betrachten z. B. Kirchengemeinden ‚ihren‘ Caritasverband oder ‚ihr‘ Diakonisches Werk vor Ort mit besonderen Erwartungen, so können Mitglieder einer Gewerkschaft ‚ihre‘ AWO in entsprechender Weise wahrnehmen – und die Arbeit im öffentlichen Raum oder In Sozialräumen denken – Stärke und/oder Bringschuld der Wohlfahrtsverbände? 287 anderen sozialräumlichen Arenen bietet vielfältige Möglichkeiten, sich solchen Erwartungen und ihren internen Widersprüchen gegenüberzusehen. Damit kommen die Wohlfahrtsverbände in eine Gemengelage, in der sie ihre Arbeit im Sozialraum mit zahlreichen Untiefen der Erwartungen und kaum harmonisierbaren Ansprüchen erbringen müssen. Somit lässt sich die Leitfrage dieses Aufsatzes recht eindeutig beantworten: Die Praxis sozialräumlicher Arbeit und das ihr unterlegte Denken in sozialen Räumen sind nicht einfachhin eine Stärke und auch nicht bloß als Bringschuld der Wohlfahrtsverbände zu begreifen. Vielmehr führt sozialräumliche Arbeit in Dilemmata, die weder die einzelne Fachkraft noch die Organisation eindeutig auflösen kann. Eine Bringschuld in dem Sinne, dass sich die Wohlfahrtsverbände in den sozialen Räumen der Nutzer_innen zwingend engagieren müssten, lässt sich so wenig erkennen wie eine pure Stärke. Vielmehr können bestimmte Lebenslagen eine Arbeit im Sozialraum nahelegen, und sie wäre dann eine fachlich gebotene Antwort auf die gegebene Indikation prekärer Lebensumstände von bestimmten Individuen und Gruppen. So kann das Praxisbeispiel der aufsuchenden Jugendsozialarbeit (vgl. Abschnitt 2.2.2) gelesen werden. Dasselbe gilt für eine Handlungsanalyse, welche die schlichte Zuschreibung von Problemlagen auf Quartiere vermeidet und sich stattdessen von den Handlungen der Menschen leiten und auf ihre sozialen Herausforderungen aufmerksam machen lässt (vgl. denselben Abschnitt). Damit aber sind fachlich-objektivierbare Zusammenhänge für sozialräumliches Handeln leitend, nicht jedoch die juridisch-moralische Kategorie einer Bringschuld. Die theoretische Darstellung (vgl. Abschnitt 2.1) sollte ebenso wie die anschließenden Hinweise auf die Praxis (vgl. 2.2) gezeigt haben, dass Wohlfahrtsverbände zudem nicht einfachhin auf eine Stärke zurückgreifen können. Unbestreitbar ist, dass ihre Gründungsinitiativen in sozialen Räumen des 19. und frühen 20. Jahrhunderts verortet werden können. Daraus lässt sich aber keine unmittelbare Kontinuität der Wohlfahrtsverbände ableiten. Vielmehr haben zahlreiche gesellschaftliche und verbandliche Umstrukturierungen ihre Spuren auch in den aktuellen Wohlfahrtsverbänden hinterlassen. Somit kann es keineswegs als ausgemacht gelten, alle Gliederungen der Verbände tatsächlich mit sozialräumlicher Praxis oder zumindest einem dementsprechenden Arbeitsprinzip antreffen zu können. Die Debatten um die Refinanzierung solcher Initiativen machen dies permanent neu deutlich. Anselm Böhmer 288 Förderung demokratischer Prozesse durch das Denken in sozialen Räumen? Problematisch wird so auch die Frage nach der Demokratie und ihrer möglichen Stärkung durch die Arbeit in sozialen Räumen. Die ‚Bewohner_innen-Beteiligung‘, die sich die Träger sozialräumlicher Projekte in vielen Fällen auf die Fahne schreiben, haben ja eine erhebliche ‚demokratiepraktische Schlagseite‘ – und das in gleich mehrfacher Hinsicht. Zum einen haben Studien bereits seit geraumer Zeit gezeigt, dass sich keineswegs alle Milieus der Bewohner_innen engagieren – und manche Milieus sich auch aufgrund der feldspezifischen Machtverhältnisse wohl auch gar nicht engagieren sollen. Dieses Sollen ist weder ein aktiv ausgesprochenes noch wird es vermutlich in den meisten Fällen reflektiert. Doch sind es bestimmte habituelle Passungen oder eben Störungen, die ein Engagement von Betroffenen wahrscheinlicher oder unwahrscheinlicher werden lassen (vgl. Munsch 2005). Damit ist zumindest eine ‚Demokratie des Mitmachens‘ nicht in der Breite zu verwirklichen. Als zweiter Gesichtspunkt wurde bereits erwähnt, dass sich viele Menschen in prekären Lebenslagen nicht noch zusätzlich in weiteren Projekten engagieren können. Für Alleinerziehende z. B. ist es ja nicht selten schon eine Herausforderung, sich für den Elternabend freinehmen zu können. Die Kinderbetreuung muss delegiert werden – und ein Babysitter ist mitunter zu teuer. Damit aber fallen bestimmte Personenkreise häufig aus denjenigen Prozessen demokratischer Meinungsbildung und Entscheidungsfindung heraus, in denen persönliche Präsenz als erforderlich und als Ausdruck eines tatsächlichen subjektiven Interesses bewertet wird. Als drittes Argument ist die Frage nach der demokratischen Vertretung zu klären: Oft finden sich Menschen an ‚Runden Tischen‘ oder in Beiräten, die für ‚ihre‘ Community sprechen sollen. Dies können Familien sein, Migrant_innen-Selbst-Organisationen, Bewohner_innen eines bestimmten Quartiers, Menschen mit einer Behinderung o. a. m. Doch dürfte bereits in dieser knappen Auflistung deutlich geworden sein, dass solche Gruppierungen nicht homogen sind. Wer spricht dann aber mit welchem Recht für welche Gruppe in ihrem Gesamt, wenn es um die Herbeiführung von Entscheidungen und die Abstimmung darüber geht? Und ein letzter Einwand gegen eine allzu eindeutige Hoffnung auf die Demokratieförderung durch sozialräumliches Denken und Arbeiten: Es scheint ja keineswegs ausgemacht, dass sich alle, die sich zu einer bestimmten Fragestellung äußern oder von deren Beantwortung direkt betroffen sind, auch als Demokrat_innen herausstellen. Dann aber wäre die Frage aufzuwerfen, mit welchem Recht z. B. Vertreter_innen totalitärer Weltanschauungen ein Mitspracherecht in demokratischen Verfahren erhalten 3.2 In Sozialräumen denken – Stärke und/oder Bringschuld der Wohlfahrtsverbände? 289 sollen. Auch diese Frage sollte sicher nicht vorschnell beantwortet werden, doch bleibt zu prüfen, in welcher Weise demokratische Prozesse in sozialen Räumen unterstützt werden können – und in welcher Weise sie mit Blick auf die eingangs umrissene Krisendiagnose zu schützen sind. So wird ersichtlich, dass sich aus sozialräumlicher Arbeit nicht einfachhin eine Förderung demokratischer Prozesse ableiten lässt. Dafür sind die Menschen, die sozialen Ordnungen und somit die Chancen auf Teilhabe ebenso uneindeutig wie die Möglichkeiten und gegebenenfalls auch die Interessen zur Verwirklichung demokratischer Prozesse von Mitbestimmung und Teilhabe an der Entscheidungsmacht. Damit soll nun nicht gesagt werden, dass Demokratie im Sozialraum nicht möglich sei; das Gegenteil wird in der Regel der Fall sein. Vielmehr soll bezweifelt werden, dass sich durch die pure Verwirklichung von Sozialraumarbeit bereits ein Potenzial für die Stärkung und Stabilisierung von demokratischen Prozessen und für eine breite Beteiligung aller potenziell betroffenen Menschen ergebe. Demokratische Kräfte – soziale Räume und die Rolle der Wohlfahrtsverbände Für die Frage nach der demokratischen Denkungsart in der sozialräumlich aktiven Wohlfahrtspflege hat sich abschließend gezeigt, dass sich viele Herausforderungen aktueller Sozialpolitik für die Menschen, aber auch für die Wohlfahrtsverbände als Anbietende sozialer Dienstleistungen in lokalen Zusammenhängen stellen, ohne dort verursacht worden zu sein oder vollumfänglich bearbeitet werden zu können. Zudem sind die Interaktionen im Sozialraum zwischen den Wohlfahrtsverbänden (vertreten durch ihre Mitarbeitenden) und den Menschen in den jeweiligen Räumen vielschichtig und die Entscheidungshoheit kann keineswegs eindeutig zugeordnet werden. Stattdessen bleiben komplexe Aushandlungs- und Entscheidungspfade ebenso offen wie sich die jeweiligen Formen von Partizipation und Entscheidung nicht selten an den konkret beteiligten Personen festmachen. Damit aber sind Regelmäßigkeiten in der fachlichen Arbeit weit schwieriger zu ermitteln – sie lassen sich zumindest nicht auf ein schlichtes ‚Quartiersmanagement‘ hin verdichten. Letztlich kann noch nicht einmal mit Sicherheit gesagt werden, dass ein Engagement der Wohlfahrtsverbände in sozialen Räumen stets die Demokratisierung dieser Räume befördere. Das Denken in sozialen Räumen ist insofern weder Stärke noch Bringschuld in den Wohlfahrtsverbänden; es liegt allerdings zumindest nahe, kann sich auf deren Traditionen berufen und wird in seiner praktischen Umsetzung nicht selten politisch reguliert. 4. Anselm Böhmer 290 In dieser Hinsicht ist die Frage nach den demokratieförderlichen Potenzialen sozialräumlicher Arbeit in den Wohlfahrtsverbänden ebenso ernüchternd wie realistisch zu beantworten. Denn sozialräumliche Praxis der Wohlfahrtsverbände bedeutet nicht per se Demokratisierung im Sinne von Teilhabe, Machtverteilung, Gleichberechtigung und Emanzipation aller in einem Sozialraum befindlichen Menschen. Die homogenisierende Kraft des freiwilligen Engagements und deren exkludierende Folgen, aber mindestens ebenso die Ökonomisierung, der Schwund der traditionellen Milieus und der Wandel in der Engagementkultur werden es zunehmend schwer machen, die bisherigen Interessenvertretungen durch die Träger der freien Wohlfahrt ungemindert fortzusetzen (vgl. Zimmermann/ Boeckh 2018: 798ff.). Zudem stehen ja die Wohlfahrtsverbände selbst unter Druck, sich den Marktgesetzen zu unterwerfen und sich bis hinein in die Strukturierung ihrer Organisationen an gewerblichen Unternehmen auszurichten (vgl. Zimmer 2019). In diesem Zusammenhang ist insbesondere zu berücksichtigen, dass „die meisten Träger sozialer Dienstleistungen […] in der Regel von öffentlichen Zuwendungen abhängen und in ihrer Arbeit sehr wohl auf ihre Unabhängigkeit bzw. kritische Distanz verweisen [können]“ (Zimmermann/Boeckh 2018: 796). Ein weiteres Ergebnis der hier angestellten Analysen ist, dass sich Menschen in sozialen Netzwerken als Akteur_innen ihrer Lebensführung verstehen lassen. Damit bringen sie Potenziale von Aktivität mit, die sich auch in staatlichen Zusammenhängen eines bemerkenswerten Interesses erfreuen. Doch auch hier zeigt sich eine sozialpolitisch heterogene Lage: „Greift der Wohlfahrtsstaat auch heute noch gern auf Zivilgesellschaft als Ausfallbürge, wie etwa in der Flüchtlingskrise4, oder aber als ‚stille Reserve‘, wie etwa in Form des bürgerschaftlichen Engagements, zurück, so wird das kritische Potenzial der Zivilgesellschaft eher gering geschätzt.“ (Zimmer 2019: 49) Zugleich ist zu berücksichtigen, dass die „stille Reserve“ kaum stillstehend harrt, bis sie aktiviert wird. Vielmehr ist sie kontinuierlich aktiv – und kann auf diese Weise Teilhabe und Mitbestimmung in alltagsnahen Zusammenhängen mitgestalten, sofern die Kräfte dazu reichen. Zivilgesellschaftliches Engagement ist insofern eine Frage der Perspektive; denn dass Bürger_innen engagiert sind, zeigen die Hinweise auf die Aktivitäten ihrer alltäglichen Lebensführung. Pointiert formuliert: Zi- 4 Welche Krise für Geflüchtete oder angesichts Geflüchteter für die spätmodernen Gesellschaften angesetzt werden kann, lässt sich hier nicht umfänglich diskutieren. Stattdessen soll zumindest auf die kritische Relevanz dieser Krisenattribuierung aufmerksam gemacht werden. In Sozialräumen denken – Stärke und/oder Bringschuld der Wohlfahrtsverbände? 291 vilgesellschaftliches Engagement findet immer statt. Doch ob dies Politik und Wohlfahrtsverbände erkennen und diese sozialräumlichen Bezüge zu fördern verstehen, ist nicht immer ausgemacht. Damit kommt den Wohlfahrtsverbände die nicht geringe Aufgabe zu, Menschen in ihrer alltäglichen Lebensführung als soziale Dienstleistungsunternehmen zur Verfügung zu stehen. Gerade in der sozialräumlichen Arbeit bieten sich vielfältige – und in ihrer Breite noch lange nicht vollständig erschlossene – Möglichkeiten, Menschen in ihrem alltäglichen Ringen um Existenz und Teilhabe zu unterstützen. Die Soziale Arbeit kann mit ihrem breiten Bildungsverständnis auf die Kraft des politischen Diskurses setzen. Es geht also weniger um die Harmonisierung von unterschiedlichen Auffassungen und Zielvorstellungen im Sozialraum. Vielmehr bedarf es vermehrt der Beteiligung aller, die dies wünschen, um durch sozialräumliche und durch öffentliche Meinungsbildung die Grundlagen für demokratische Prozesse zu legen und auf eine möglichst breite Basis von Menschen zu setzen. Eine potenzielle Krise der Demokratie lässt sich dann überwinden, wenn Menschen sich als Beteiligte an politischen Prozessen erfahren. Gerade in der sozialräumlichen Arbeit der Wohlfahrtsverbände lassen sich Chancen auf demokratische Beteiligung finden. Doch sollten die sozialen Dienstleistungen nicht als Empowerment konzipiert werden, nicht als die Ausstattung mit bislang noch fehlender Kraft, Macht und Selbstvertrauen. Denn, wie gezeigt, ist ja vieles davon bei den Menschen in prekären Lebenslagen ohnehin schon gegeben, nur mitunter nicht in einer Form, die den geläufigen Darstellungsweisen entspricht. Vielmehr kann die Arbeit der Wohlfahrtsverbände als Assistenz an der Selbstbestimmung von Menschen gestaltet werden, sodass die potenziellen Nutzer_innen zunächst einmal entscheiden, ob und welche Dienstleistungen sie in welcher Form in Anspruch nehmen wollen. Die Wohlfahrtsverbände sind in einer solchen demokratisierenden Perspektive nicht als Anwälte gefragt, nicht als Institute für Empowerment und erst recht nicht als soziale Räume eigener Ordnung. Sie sind gefragt als das, was sie derzeit sind – sozialwirtschaftliche Unternehmen mit einer sehr besonderen Produktpalette. Diese Produkte sollten sie allerdings so bereitstellen, dass sie von möglichst vielen genutzt werden können. Dafür gibt es noch große Potenziale bei den Verbänden – und vermutlich manche Notwendigkeiten, den Angebotscharakter dieser Produkte der Selbstbestimmung der Nutzer_innen anzupassen. Es geht also nicht um ein wohlfahrtsverbandliches business as usual, sondern um die Umgestaltung der bestehenden Ansätze und Arbeitsfelder: Anstelle vorab definierter Produkte (Methoden, Dienste, Einrichtungen) Anselm Böhmer 292 mitsamt ihrer nicht selten an den Subjekten ansetzenden Optimierungsansprüchen (vgl. Abschnitt 2) geht es dann zunächst um das Darstellen und Erkennen der Interessen und Bedürfnisse der Individuen, ohne den Anspruch zu vertreten, damit das ganze Quartier und alle dort Lebenden erfasst zu haben. Solche Auffassungen werden vermutlich viele Vertreter_innen von Wohlfahrtsverbänden ganz selbstverständlich in ihrer professionellen Praxis teilen. Die dargestellten Beispiele sollten jedoch illustriert haben, dass zwischen sozialräumlichem Anspruch und politischer wie finanziell-struktureller Realität Lücken bestehen können. Insofern sollten sich die Wohlfahrtsverbände (wie übrigens auch andere Anbieter sozialer Dienstleistungen) auf die situativen und subjektiven Bedürfnisse der potenziellen Nutzer_innen einstellen, indem sie diese mit ihnen gemeinsam entwickeln, reflektieren und prozessual anpassen (vgl. Böhmer 2020). Die Berücksichtigung von Sozialräumen bedeutet das an den unterschiedlichen sozialen Bezügen, Orten und Netzwerken der Einzelnen orientierte und jeweils kooperative Planen, Konzipieren, Handeln, Reflektieren und Revidieren der Angebote sozialer Dienstleistungen, folglich ein rollierendes Konzept individualisierter Angebote. Arbeit im Sozialraum und Individualisierung der Angebote sind dann zwei Seiten derselben Medaille – der Orientierung an den ‚Leuten‘ und an ihren Nutzungsinteressen wie ihren bisherigen Nichtnutzungspraktiken (vgl. Bareis 2012). Damit ließe sich die Sozialraumorientierung als Arbeit in den sozialen Geflechten der Menschen auch häufiger verwirklichen, als dies womöglich derzeit in den Wohlfahrtsverbänden möglich ist. Dies allerdings unter der Voraussetzung, dass die Maßstäbe im hier umschriebenen Sinn nicht einem neoliberalen Management des Lokalen folgen, sondern den Möglichkeiten und Notwendigkeiten der alltäglichen Lebensführung der ‚Leute‘ in ihren höchst unterschiedlichen sozialräumlichen Verflechtungen. Sozialräumliches Denken ist dann weder Stärke noch Bringschuld der Wohlfahrtsverbände, sondern jeweils neu zu erringende Chance auf Teilhabe an einem demokratischen Gemeinwesen – zuerst für die Menschen selbst und ihre Alltagsgestaltung, aber sicher auch für die Wohlfahrtsverbände, ihre Angebotsentwicklung und letztlich ihr Selbstverständnis als Akteure in den Sozialräumen der vielfältigen Menschen. In Sozialräumen denken – Stärke und/oder Bringschuld der Wohlfahrtsverbände? 293 Literaturverzeichnis Aulenbacher, Brigitte/Fabienne Décieux (2019): Prekaritäten: internationale Forschung zu globalen Ungleichheiten, Ungleichzeitigkeiten und Geschlecht. In: Kortendieck, Beate/Riegraf, Birgit/Sabisch, Katja (Hg.): Handbuch Interdisziplinäre Geschlechterforschung. Wiesbaden: Springer VS, S. 813–822. Bödeker, Sebastian (2012): Soziale Ungleichheit und politische Partizipation in Deutschland. Grenzen politischer Gleichheit in der Bürgergesellschaft. OBS-Arbeitspapier Nr. 1. Frankfurt a. 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In: Huster, Ernst-Ulrich/Boeckh, Jürgen/Mogge-Grotjahn, Hildegard (Hg.): Handbuch Armut und soziale Ausgrenzung. Wiesbaden: Springer VS, S. 783–805. In Sozialräumen denken – Stärke und/oder Bringschuld der Wohlfahrtsverbände? 297 Lokale Demokratie und Sozialraumpolitik – ein Platz für die Wohlfahrtsverbände? Reiner Prölß/Martina Haag/Dieter Rosner Soziale Welt im Wandel Folgt man einer gängigen Zeitdiagnose, leben wir in einer VUKA-Welt (Scheller 2017). VUKA (engl. VUCA) beschreibt eine Welt, die durch Volatilität (volatility), also kurzfristige Schwankungen, Unsicherheit (uncertainity), Komplexität (complexity) und Ambiguität/Ambivalenz, also Mehrdeutigkeit (ambiguity), gekennzeichnet ist. Globalisierungsprozesse, wachsende soziale Ungleichheitsverhältnisse, Prozesse der Pluralisierung und Ausdifferenzierung der Lebenswelten sorgen für zunehmende Komplexität. Klassische Milieus verlieren Bindekraft, die Unübersichtlichkeit wächst auch in der politischen Arena. Einzelinteressen stehen sich zum Teil unversöhnlich gegenüber, die Orientierung der Interessen am Wohl der gesamten Gemeinschaft ist zunehmend schwerer durchzusetzen. Menschen können die komplexen demokratisch-politischen Prozesse immer weniger verstehen und durchblicken. Hinzu kommt eine tiefe kulturelle Verunsicherung über einen Wertewandel und veränderte Rollenbilder, die von einigen als bedrohlich empfunden werden. Solidarische Bindungen werden schwächer. Die Sorge abzusteigen, durch Deklassierungen zurückzufallen (Koppetsch 2019), wenig gewinnen, aber viel verlieren zu können, befördert ein vages Gefühl der Angst, der Bedrohung und des Zorns. Diese Schlaglichter verweisen auf tiefer liegende Fragestellungen, die nachfolgend aufgegriffen werden sollen: Was hält eine (Stadt-)Gesellschaft zusammen, welche Verfahren vermitteln Sicherheit, Stabilität und Vertrauen in das demokratische Miteinander und welche Rolle spielen dabei Kommunen und Wohlfahrtsverbände auf der lokalen Ebene und insbesondere im sozialen Nahraum? Dazu sollen, ausgehend von den Prinzipien des deutschen Sozialstaats Solidarität, Subsidiarität und Partnerschaft, wesentliche Aspekte der Rollenverteilung von Kommunen und Wohlfahrtsverbänden mit Blick auf die Daseinsvorsorge, insbesondere auf kommunaler Ebene, beschrieben werden. 1. 299 Am Beispiel der Stadt Nürnberg soll aufgezeigt werden, wie durch kohärente Vernetzungsstrukturen und Beteiligungsprozesse in Quartieren einer Großstadt gute Voraussetzungen für ein demokratisches Miteinander geschaffen werden können. Rahmenbedingungen wohlfahrtsstaatlicher Kooperationskultur Prinzipien des deutschen Sozialstaates: Solidarität, Subsidiarität, Partnerschaft Der deutsche Sozialstaat basiert auf den Prinzipien von Solidarität, Subsidiarität und Partnerschaft. Das Prinzip der Solidarität ist ein zentraler Sozialstaatsgrundsatz, der nicht nur auf das staatliche Handeln abzielt, sondern soziales und solidarisches Verhalten seiner Bürgerinnen und Bürger als „gemeinschaftsfähige Persönlichkeiten“ (§ 1 SGB VIII) einfordert ebenso individuelle und kollektive Verantwortung durch Selbsthilfe, mitmenschlichen Beistand in Notsituationen oder kollektive Solidarität in der Solidargemeinschaft der Sozialversicherten. Solidarität ist folglich ein zentraler gesellschaftlicher Wert für das Zusammenleben. Im Spannungsfeld zwischen Individuum und Staat hat sich in der weltanschaulichen Auseinandersetzung zur Lösung der Sozialen Frage zwischen christlichen Parteien (Prinzipien der Katholischen Soziallehre) und jenen der Arbeiterbewegung (Prinzip der Solidarität) zu Beginn der Weimarer Republik das Subsidiaritätsprinzip als sozialpolitische Ordnungsstruktur für soziales Handeln herausgestellt. Erstere wollten jede Einmischung und jeden Eingriff des Staates in Familie und Gemeinschaft, hauptsächlich im Bereich der Erziehung, verhindern. Letztere wollten eine staatliche Verantwortung und Gewährleistung von Schutz und Sicherheit. Der damalige gesellschaftspolitische Kompromiss, das Subsidiaritätsprinzip, wird 1967 vom Bundesverfassungsgericht dahingehend beschrieben, „dass in erster Linie die kleinere Gemeinschaft wirken soll und mit staatlichen Mitteln erst dann einzugreifen ist, wenn es unausweichlich wird“ (BVerfGE 22 vom 18. Juli 1967). Das bedeutet: Kann der Einzelne sich nicht selbst helfen, so sollen zuerst die Familie, die Nachbarschaft, die Selbsthilfegruppe, die freie Wohlfahrtspflege, die Gemeinde und zuletzt die staatlichen Institutionen unterstützend einspringen. Mit dem Subsidiaritätsprinzip gehen die Prinzipien der Pluralität und Vielfalt einher. Soziale Angebote und Leistungen sollten nicht einheitlich, sondern entsprechend unterschiedlicher weltanschaulicher Orientierungen und Menschenbilder vornehmlich durch die großen Wohlfahrtsver- 2. 2.1 Reiner Prölß/Martina Haag/Dieter Rosner 300 bände der Religionsgemeinschaften (katholisch, evangelisch, jüdisch) und der Arbeiterbewegung (Arbeiterwohlfahrt) aufgrund der ihnen zugrunde liegenden Werte erbracht werden (Pluralität). Vielfalt meint, dass es möglich sein muss, auf die unterschiedlichen Risiken und Probleme in unterschiedlichen Formen und mit verschiedenen Strategien zu reagieren. Die Übernahme von sozialer Verantwortung und die strukturelle Beteiligung von Wohlfahrtsverbänden und sonstigen freien Trägern, von Selbsthilfegruppen und Initiativen sowie Jugendverbänden an der Ausgestaltung der Sozialen Arbeit ist konstitutives Merkmal des bundesdeutschen Sozialstaates, das man in dieser Form fast nirgendwo sonst kennt. Noch heute findet sich dies z. B. in der Beteiligungsstruktur des Jugendhilfeausschusses (§ 70 SGB VIII), der eine mit besonderen Rechten ausgestattete Stellung in den Kommunalverfassungen unter Beteiligung der freien Träger vorsieht (§ 71 SGB VIII). Die Mitwirkung freier Träger an der sozialstaatlichen Gestaltung ist auch demokratietheoretisch ein hohes Gut. Wohlfahrts- und Jugendverbände sind eben nicht lediglich Auftragnehmer und Leistungserbringer unter Wettbewerbsbedingungen für den Staat und die kommunale Ebene. Allerdings haben durch die Auflösung der weltanschaulichen Milieus, der fachlichen Ausdifferenzierung und der professionellen Differenzierung der Sozialen Arbeit, durch die Ausdehnung der Leistungen und der damit verbundenen Kosten sowie die globalen und europaweiten ökonomischen Rahmensetzungen Entwicklungen stattgefunden, die das Zusammenspiel der freien wie öffentlichen Träger verändert haben. Diese Entwicklungen wurden mit den Begriffen ‚Managerismus‘, ‚Ökonomisierung“ oder „Verbetriebswirtschaftlichung‘ der Sozialen Arbeit durchaus kritisch diskutiert, zumal dann, wenn es um eine ‚Wettbewerbsorientierung‘ in einem ‚Quasimarkt‘ geht. Deshalb ist es zur Vermeidung eines ruinösen Kostenwettbewerbs strategisch wichtig und sinnvoll, dass an die Stelle der strikten Subsidiarität das Prinzip des partnerschaftlichen Zusammenwirkens tritt, denn die sozialrechtlich definierten individuellen Rechtsansprüche fordern vom öffentlichen Träger eine Planungs-, Gewährleistungs- und Steuerungsverantwortung bezüglich Quantität und Qualität der Leistungserbringung. Diese ist – will man die Prinzipien der Verantwortung, Pluralität und Vielfalt, verbunden mit einem Wunsch- und Wahlrecht, aufrechterhalten – nur durch eine vertrauensvolle und partnerschaftliche Zusammenarbeit, durch Transparenz der Planung, Förderung sowie Leistungs- und Auftragsvergabe und einer Effizienz (Wirtschaftlichkeit und Wirkung) in der Leistungserbringung möglich. Gleichzeitig sind insbesondere in Feldern wie z. B. der Pflege Entwicklungen zu beobachten, die im Geiste neoliberaler Deregulierung die Planungs- und Steuerungsfunktion des öffentlichen Trä- Lokale Demokratie und Sozialraumpolitik – ein Platz für die Wohlfahrtsverbände? 301 gers vor Ort einschränken. Wenn zunehmend Anbieter jenseits der Kommunen und Wohlfahrtspflege Einrichtungen aufkaufen oder neu schaffen und als Kapitalanlage mit hohen Renditeversprechungen betreiben, besteht die Gefahr einer Konzentration bis hin zur Monopolisierung durch international agierende Konzerne. Deutschland kann als Paradebeispiel für einen Wohlfahrtstaat neokorporatistischer Prägung gesehen werden, wobei zivilgesellschaftliche Akteure eine wichtige Rolle im Welfare Mix spielen. Der oft negativ konnotierte Neokorporatismus ist, positiv gesehen, ein konsensorientiertes, partnerschaftliches Zusammenwirken zur sozialstaatlichen Aufgabenwahrnehmung, das weiterentwickelt werden muss. Es bedarf neuer Formen sozialwirtschaftlicher trägerübergreifender Zusammenarbeit mit den kommunalen Strukturen, um gegenüber renditeorientierten Anbietern als gemeinwohlorientierte Kräfte bestehen zu können. Ob und inwieweit dieses Verständnis strategisch bei den Trägern der Wohlfahrtspflege angekommen ist, lässt sich durchaus kritisch hinterfragen. Daseinsvorsorge und die Rolle von Kommunen und Wohlfahrtsverbänden Es ist eine wichtige Aufgabe der Kommunen im Sinne der Daseinsvorsorge, den öffentlichen Raum so zu gestalten, dass Begegnungen zwischen den dort lebenden Menschen erleichtert werden. Daseinsvorsorge kann nicht nur verstanden werden als die Erbringung von Gütern und Dienstleistungen, mit denen die Menschen als passive Empfangende mit Leistungen versorgt werden. Daseinsvorsorge in einem modernen Verständnis ist darauf ausgerichtet, Menschen zu befähigen, ein gutes Leben eigenständig und selbstbestimmt zu führen, am gesellschaftlichen Leben teilzuhaben und dieses mitzugestalten. Die Kommunen haben in diesem Verständnis die besondere Verantwortung, Akteure und Institutionen zu vernetzen, Qualität zu garantieren und Teilhabe zu ermöglichen (BMFSFJ 2016). Dabei stoßen wir, mit Blick auf die Gestaltungsmöglichkeiten der örtlichen Ebene der Träger der Wohlfahrtspflege und der jeweiligen Finanzierungsmodi im Mehrebenensystem der Zuständigkeiten, auf ein strukturelles Problem. Es stellt sich immer wieder die Frage, inwieweit Träger vor Ort Positionen beziehen und umsetzen können, die möglicherweise der Beschlusslage der höheren Ebene widersprechen. Dies macht Aushandlungsprozesse vor Ort im kommunalen Gemeinwesen schwierig. Noch problematischer ist vielfach die Finanzierungsstruktur. Vielfach werden ohne Rückkopplung mit dem öffentlichen Träger Projekte und Modelle beantragt, deren Finanzierung nur temporär gesichert ist und deren Ge- 2.2 Reiner Prölß/Martina Haag/Dieter Rosner 302 genstand nicht oder nur unzureichend in das jugend- oder sozialpolitische Gesamtgefüge passt. Wenn die Modell- oder Projektförderung ausläuft, wird mit viel Druck dann versucht, eine Weiterfinanzierung aus kommunalen Mitteln zu erreichen. Aber auch Regelförderungen sind zuweilen in Strukturen eingebettet, die völlig an den Kommunen vorbeigehen, weil sie direkt von den Landes- oder Bundeszentralstellen ausgehandelt werden und erst im Anschluss auf die Gliederungen verteilt werden. Die Förderung der Integrationsarbeit von Zugewanderten und Geflüchteten ist ein Beispiel hierfür. Es ist unbestritten, dass Integration vor Ort stattfindet und dass Gelingensfaktoren abhängig von der Gestaltung des örtlichen Gemeinwesens sind. Die Förderung der Jugendmigrationsdienste (JMD) und der Migrationsberatung für Erwachsene (MBE) erfolgt aber unmittelbar durch den Bund, einerseits durch das BMFSFJ im Rahmen des Kinderund Jugendplans des Bundes und andererseits durch das BAMF. Die kommunale Ebene bleibt außen vor, denn es gibt keine Vorgabe in Form einer konzeptionellen Abstimmung bzw. eines Gesamtkonzepts, das die örtliche Ebene einbezieht; es erfolgt noch nicht einmal eine Information über geförderte Stellen bei den Trägern an die zuständige kommunale Stelle. Damit wird kommunale Sozialplanung unmöglich gemacht und die Erarbeitung einer abgestimmten und wirksamen Integrationsstrategie erschwert. Denn: Kommune und freie Wohlfahrtspflege bewegen sich in ähnlichen Verantwortungsbereichen. Beide sind Anbieter sozialer Dienste und Einrichtungen und beide üben eine Aufsichtsfunktion gegenüber Trägern und Diensten aus. Ebenso übernehmen sie beide über ihre Angebote eine anwaltschaftliche Funktion für diejenigen Bevölkerungsgruppen und Personen, die ihre Belange nicht angemessen selbst vertreten können und die von sozialen Risiken und Problemen betroffen sind. Auch zeigt sich zudem ein in vielen Kommunen bereits vollzogener Paradigmenwechsel weg von organisatorisch strikter Trennung der Fachbereiche hin zu einem integrierten Handeln. So verlangen Förderprogramme in der Stadterneuerung schon lange Handlungskonzepte, die städtebauliche, kulturelle, gesundheitliche und soziale Aspekte gleichermaßen in den Blick nehmen. Dabei endet die integrierte Handlungsstrategie nicht an den Rathausmauern, sondern folgt dem Anspruch, Bürgerinnen und Bürger, Verbände und Organisationen, Wirtschaft und Zivilgesellschaft aktiv miteinzubinden. Kommune und freie Wohlfahrtspflege teilen sich also auch hier – gemeinsam mit vielen anderen – den Auftrag, lebendige lebenswerte Stadtquartiere zu schaffen und weiterzuentwickeln. Das erfordert auch von den meist hierarchisch und zentralistisch organisierten Trägern der Wohlfahrtspflege eine Neuaufstellung. Lokale Demokratie und Sozialraumpolitik – ein Platz für die Wohlfahrtsverbände? 303 Der Kommune als Verantwortliche für die Daseinsvorsorge kommt in dieser Situation die Rolle zu, das Angebot sozialer Dienste und Einrichtungen vor Ort zu steuern und, wo sich Lücken ergeben, diese zu ergänzen. In der Nürnberger Jugend-, Familien-, Bildungs- und Sozialpolitik ist gesellschaftliche Teilhabe von Kindern, Jugendlichen und Erwachsenen in einer solidarischen Stadtgesellschaft das zentrale Ziel. Dass jede und jeder selbstverständlich alle Angebote und Strukturen in der Stadt nutzen kann – und das unabhängig von Alter, Herkunft, Geschlecht, finanzieller Situation oder persönlichen Einschränkungen – schlägt sich konsequent in der strategischen Ausrichtung des Geschäftsbereichs nieder. Dabei gilt es einerseits, so früh wie möglich Angebote zu machen, und andererseits, in biografischen Linien zu denken. Ein sozialräumlicher Ansatz ist dabei von essentieller Bedeutung. Ob der Anspruch, soziale Teilhabe zu ermöglichen, eingelöst wird, zeigt sich am ehesten da, wo die Menschen leben: im Stadtteil. Stadtteilbezogen muss es darum gehen, auf das unmittelbare Lebensumfeld der Menschen zu blicken, dort Netzwerke zu knüpfen, die dortigen Einrichtungen zu niedrigschwelligen Anlaufstellen zu machen und sie entsprechend ihren Herausforderungen auszustatten (Prölß 2013). Good Governance als strategisches Leitmotiv der Zusammenarbeit Die Bearbeitung diverser fachlicher Fragen und das Verfolgen strategischer Ziele in der kommunalen Jugend-, Familien-, Bildungs- und Sozialpolitik erfordern ein modernes, den Aufgaben angepasstes und zugleich innovatives Verwaltungshandeln. Das insbesondere von der EU-Kommission geprägte Regierungs- und Verwaltungsverständnis der Good Governance bietet sich hierbei als Orientierung an. Good Governance oder gutes Regierungs- bzw. Verwaltungshandeln bezeichnet eine themenorientierte Gesamtsteuerung gesellschaftlicher Entwicklungen unter Einbeziehung der Zivilgesellschaft gemäß den Grundsätzen Offenheit, Partizipation und Kooperation, Verantwortlichkeit, Effektivität und Kohärenz. Die EU-Kommission geht in der Ausgestaltung dieser Begriffe von einem grundsätzlich neuen Verwaltungsverständnis aus (EU-Kommission 2011). Offenheit erfordert es, dass strategische Zieldimensionen definiert und diese durch Übertragung auf konkrete Jahresziele, Maßnahmen und Projekte nachvollziehbar und überprüfbar werden und dass über diese Ziele und die Zielerreichung nach innen und außen transparent berichtet wird. Partizipation und Kooperation sind Grundvoraussetzungen für erfolgreiche Soziale Arbeit. Wichtige Partner sind innerhalb der Stadtverwaltung ebenso angesiedelt wie außerhalb. Wohlfahrtsverbände, freie Träger, 2.3 Reiner Prölß/Martina Haag/Dieter Rosner 304 Vereine, Initiativen und Organisationen, aber auch Schulen und Polizei, arbeiten im sozialen Umfeld oftmals mit denselben Menschen zusammen, wenn auch in jeweils verschiedenen Rollen. Die unterschiedlichen professionellen Herangehensweisen und Rahmenbedingungen erschweren die Zusammenarbeit manchmal, z. B. beim Austausch von Daten oder aufgrund von unterschiedlichen Fachsprachen, aber sie erweitern auch den Blick und die Handlungsmöglichkeiten. Dafür sind Strukturen der Zusammenarbeit und des Austauschs notwendig, sei es in Arbeitsgemeinschaften, an Runden Tischen, in gemeinsamen Projekten oder in der Zusammenarbeit mit Ehrenamtlichen. Als sehr zielführend hat sich in Nürnberg erwiesen, dass es auf gesamtstädtischer Ebene neben der Kreisarbeitsgemeinschaft der freien und öffentlichen Wohlfahrt zu den verschiedenen Handlungsfeldern der Jugendhilfe Arbeitsgemeinschaften nach § 78 SGB VIII, Netzwerke, bspw. gegen Armut, und Steuerungsgruppen für bestimmte Aufgaben, z. B. für gute Pflege oder zur Integrationsarbeit, gebildet wurden und somit ein differenzierter und engmaschiger fachpolitischer Diskurs stattfindet. Von entscheidender Bedeutung ist es, wie die verschiedenen Fachplanungen sozialraumbezogen zusammengeführt und in Strukturen vor Ort umgesetzt werden können. Gleichermaßen wichtig ist die Beteiligung der Betroffenen. Unterstützung und Aktivierung gelingt nur dann, wenn diese als Expertinnen und Experten in eigener Sache ernst genommen werden und ihre Interessen vertreten können. Mit dem Grundsatz der Verantwortlichkeit wird der Blick darauf gerichtet, ob die Rollenverteilung zwischen den Akteuren klar und effizient geregelt ist und ob ihnen Entscheidungen, Erfolge und Misserfolge eindeutig zuzuschreiben sind. Voraussetzung dafür ist nicht nur die Bereitschaft, die jeweilige fachliche Expertise einzubringen, sondern auch eine transparente Offenlegung der Ressourcen und Möglichkeiten. Dies ist vor dem Hintergrund des föderalistischen Systems mit verschiedenen Zuständigkeiten unterschiedlicher politischer Ebenen – Kommune, Land, Bund, Europa –, in der Partnerschaft und Subsidiarität zwischen öffentlichen und privaten Akteuren und auch im Zusammenspiel unterschiedlicher Ressorts einer Verwaltungsebene nicht selbstverständlich und oft nicht zufriedenstellend erreichbar. Dabei sollte es nicht nur selbstverständlich sein, Verantwortung für die eigenen Aufgabenfelder zu übernehmen. Auch wenn in der Praxis kaum Bezug darauf genommen wird, muss unter dem Aspekt der Pluralität der Träger und der inhaltlichen und methodischen Vielfalt der Angebote das lebenspraktische Grundprinzip von Aristoteles, Gleiches gleich und Ungleiches ungleich zu betrachten, mit in die Gestaltung sozi- Lokale Demokratie und Sozialraumpolitik – ein Platz für die Wohlfahrtsverbände? 305 alstaatlicher Praxis einbezogen werden. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil vom 18. Juni 1967 zur Frage der Subsidiarität und dem Verhältnis der Träger deutlich gemacht, dass bei einer Förderung die unterschiedliche Finanzkraft und die sonstigen Verhältnisse berücksichtigt werden können. Eine unaufgeregte Diskussion darüber, wie ein solches Prinzip ausgestaltet werden könnte, wäre, perspektivisch betrachtet, aller Mühe wert. Ebenso sollte es selbstverständlich werden, sich jenseits rein formaler Zuständigkeiten ressort- und ebenenübergreifend aktiv einzumischen, um das beste Resultat für die Zielgruppe zu erreichen (Stadt Nürnberg 2016). Sozialstaatsdiskurs und demokratische Legitimation Unbestreitbar ist die Bundesrepublik einer der am besten ausgestatteten und am meisten differenzierten Sozialstaaten mit vielfältigen Leistungen für die unterschiedlichen Lebenslagen. In den letzten Jahren wurden die Sozialleistungen weiter ausgebaut und verbessert. Dennoch erleben wir eine merkwürdige Diskussion. Der Sozialstaatsdiskurs ist nicht vorrangig geprägt von normativen Fragen oder von der Frage, wie wirkmächtig die einzelnen Instrumente und Leistungen sind und welche Fehlallokationen möglicherweise festzuhalten sind. Stattdessen ist der Diskurs geprägt von politischen Heilsversprechen, die unerfüllbare Erwartungshaltungen wecken, und von „empirieloser Empörung“ (Cremer 2018), Skandalisierung und Dramatisierung. Mögliche Defizite oder Fehlsteuerungen werden in übertrieben grellen Farben gemalt und damit sozialstaatliche Institutionen und Regelungen insgesamt in Frage gestellt. Sozialverbände neigen mitunter dazu, im Sinne der Selbstlegitimation soziale Fragen stark zu moralisieren und Verhältnisse dramatischer darzustellen, als sie tatsächlich sind (z. B. Debatte um Hartz IV oder Armutsdebatte). So berechtigt im Einzelnen die Kritik an rechtlichen Regelungen und sozialstaatlicher Praxis auch sein mag, begeben sie sich damit auf einen schmalen Grat und es besteht die Gefahr, dass als nicht intendierte Folge das eigene Legitimationsbemühen zur Legitimationskrise sozialstaatlicher Institutionen beiträgt. Tatsächlich gibt es Hinweise darauf, dass das Vertrauen in sozialstaatliche Institution abnimmt und Menschen nicht mehr glauben, die notwendige Unterstützung und Hilfe zu bekommen (vgl. Cremer 2018; Koppetsch 2019). Ein Grundvertrauen in (sozial-)staatliche Institutionen ist aber Voraussetzung für eine repräsentative Demokratie. Insofern wächst die Gefahr, dass die institutionelle Vertrauenskrise zur Legitimationskrise von Politik führt, wenn (möglicherweise übertriebene) Erwartungshaltungen weiter 2.4 Reiner Prölß/Martina Haag/Dieter Rosner 306 steigen und das Ausmaß von medial verbreiteter Empörung zu groß wird. Menschen erwarten sich dann Lösungen oft von Personen und Parteien, die populistische Versprechungen machen, auch wenn sich deren Politik – genauer betrachtet – gerade gegen die Interessen dieser Menschen wendet. Die Wahl Trumps in den USA, der Siegeszug der Rechtspopulisten in Europa und die Wahlergebnisse der AfD in Deutschland sind dann u. a. damit verbundene Konsequenzen und gefährden die Demokratie insgesamt. Wohlfahrts- und Sozialverbände sind deshalb gut beraten, die Sozialstaatsdebatte unabhängig von der jeweiligen staatlichen Ebene auf einer auf empirischen Grundlagen basierten Analyse zu führen. Für die kommunale Ebene bedeutet dies, einen ‚rationalen Diskurs‘ jenseits von (betriebswirtschaftlichen) Eigeninteressen und moralischer Legitimationssuche zu führen. Lokale Demokratie Demokratie kann nur erlernt werden, wenn sie auch gelebt wird. Sie braucht Gelegenheiten und Orte, an denen demokratische Verfahrensweisen erprobt und angewendet werden können. Im Sinne einer auf Erfahrung basierenden Demokratiebildung ist es unerlässlich, dass Kinder, Jugendliche und Erwachsene erleben, etwas bewirken zu können. Es ist wichtig, dass sie in ihren Lebenswelten von Anfang an Gelegenheiten erhalten mitzubestimmen, Veränderungen anzustoßen und Verantwortung zu übernehmen. Demokratie ist auf das kontinuierliche Engagement aller angewiesen, denn sie ergibt sich nicht von selbst, sondern muss kontinuierlich eingeübt und ausgehandelt werden. Dies beginnt im Alltag: Demokratie wird täglich in der Familie, unter Freundinnen und Freunden und im Sozialraum praktiziert. Aber wie kann demokratisches Handeln im Alltag durch gesellschaftliche Institutionen unterstützt und gefördert werden? Heute wie in den Anfängen des Wohlfahrtsstaates kommt der Zivilgesellschaft eine wichtige Rolle zu „als Raum sowohl des Protests über Missstände als auch des Diskurses über alternative Wege sowie zum anderen als „Labor“ zur Erprobung neuer Ideen und Ansätze der sozialen Dienstleistungserstellung, die zunächst „im Kleinen“ bzw. in der Zivilgesellschaft im Hinblick auf ihre Praxistauglichkeit und Skalierbarkeit ausprobiert werden“ (Freise/Zimmer 2019: 5). Gerade in Kommunen gibt es vielfältige Anlässe und Möglichkeiten für die frühe Einbeziehung in die Willensbildung und Entscheidungsfindung. Kinder, Jugendliche und Erwachsene können in kommunalen Bezügen 2.5 Lokale Demokratie und Sozialraumpolitik – ein Platz für die Wohlfahrtsverbände? 307 Demokratie erleben, lokale Lebensbedingungen mitgestalten und kommunalpolitisch mitentscheiden. Sozialraumpolitik auf kommunaler Ebene am Beispiel Nürnberg Der Orientierungsrahmen für eine nachhaltige Jugend-, Familien-, Bildungs- und Sozialpolitik Im „Leitbild einer solidarischen und zukunftsfähigen Stadtgesellschaft“ wurde 2005 von den Leitungskräften im Geschäftsbereich des Referates für Jugend, Familie und Soziales ein Orientierungsrahmen mit zehn strategischen Leitlinien für eine „nachhaltige Jugend-, Familien-, Bildungs- und Sozialpolitik in Nürnberg“ aufgestellt (Stadt Nürnberg 2016). Damit verbunden war eine Selbstverpflichtung von Verwaltung und Verwaltungsspitze zu den Prinzipien einer Good Governance mit ihren Grundsätzen (vgl. Kapitel 2.3) und dem Einbezug aller gesellschaftlichen Akteurinnen und Akteure. Wichtige Partnerinnen und Partner sind dabei allen voran die Wohlfahrtverbände, freie Träger, Vereine und Initiativen sowie Organisationen – sowohl auf gesamtstädtischer oder überörtlicher Ebene als auch vor Ort im einzelnen Quartier (BMI 2019). So verstanden, sind die Leitlinien einer in die Zukunft gerichteten Sozialpolitik vor allem Grundlage für ebenso stetige wie vielfältige Aushandlungsprozesse auf gesamtstädtischer Ebene wie auch im einzelnen Stadtteil. Folgerichtig wird in der Leitlinie „Stadt als Lebensraum – Stadtteile sozial nachhaltig entwickeln“ Stadtteilkoordination als Handlungsstrategie einer Vernetzung von Einrichtungen und Verknüpfung von Angeboten im Sozialraum beschrieben. Stadtteilkoordination bezeichnet dabei ein Verwaltungshandeln, das soziale Fachplanungen untereinander und mit sozialräumlichen Erfordernissen abzustimmen sucht. Hierzu bedarf es der Koordinierung vor Ort, also ‚Kümmernder‘, die in ausgewählten Stadtteilen die lokalen Einrichtungen und Initiativen zusammenbringen, die Stadtteildiskussionen bündeln und gemeinschaftliche Projekte und Maßnahmen abstimmen und auf den Weg bringen. Denn vor Ort soll das Zusammenwirken sozialer Angebote eine Qualität entwickeln, die über eine rein sozialplanerische Zusammenführung hinausgeht. Am Wohn- und Aufenthaltsort schaffen alltägliche Begegnungen Vertrautheit. Hier kann und soll die Erfahrung ermöglicht werden, mit den eigenen Bedürfnissen gehört, mit den eigenen Fähigkeiten gebraucht zu werden und gemeinsam mit anderen aktiv zu sein. Im eigenen 3. 3.1 Reiner Prölß/Martina Haag/Dieter Rosner 308 Wohnumfeld etwas bewirken zu können, ist eine wesentliche demokratische Grunderfahrung. Die Strategie einer Stadtteilkoordination war in Nürnberg in Reaktion auf zwei Debattenstränge entwickelt worden: Die eine Debatte war die Diskussion zur Sozialraumorientierung in der Sozialen Arbeit, die andere Debatte die der Chancen und Möglichkeiten, die sich um das Städtebauförderungsprogramm „Soziale Stadt“ und dessen Komplementärprogramme eröffneten. Sozialraumorientierung kann nur funktionieren, wenn in den jeweiligen Sozialräumen auch die entsprechenden Strukturen der Kommunikation und der Zusammenarbeit zur Verfügung stehen, so die Überzeugung der engagierten Akteure. Funktionierende Strukturen aufzubauen und zu erhalten muss als eigenes Aufgabenfeld verstanden werden und kann nicht nebenher – z. B. vom Allgemeinen Sozialdienst – geleistet werden. „Soziale Stadt“ Mit Blick auf „sozial benachteiligte Quartiere“ war 1999 das Bund-Länder- Programm „Soziale Stadt“ gestartet, ein Städtebauförderungsprogramm, das einen ganzheitlichen Ansatz verfolgt und einen integrierten Handlungsansatz zur Fördervoraussetzung machte. Als Ziel war „eine städtebauliche Aufwertung und die Stärkung des gesellschaftlichen Zusammenhalts in benachteiligten Stadt- und Ortsteilen“ (BMI 2019) formuliert. Um eine Abwärtsentwicklung in diesen Stadtgebieten zu stoppen oder gar umzukehren, sollten durch Modernisierung und Schaffung von Wohnraum, durch eine Aufwertung des öffentlichen Raums1 und durch die Errichtung von Gebäuden für den Gemeinbedarf städtebauliche Impulse gesetzt werden. Unbestritten: All diese Maßnahmen haben sich als wichtig erwiesen, um gute Voraussetzungen für lebendige und lebenswerte Quartiere, für ein Miteinander im Stadtteilleben zu schaffen. Aber: Sozialer Zusammenhalt stellt sich nicht ‚automatisch‘ ein, sozusagen als Belohnung für eine gelungene städtebauliche Sanierung, auch nicht als Ergebnis einer einmaligen kreativen Beteiligungsaktion. Sozialer Zusammenhalt im Quartier bedarf eigener Anstrengungen, braucht langfristige Strategien, gründet auf zuverlässigen kommunikativen Strukturen. 3.2 1 Herstellung von Parks, Plätzen, Grün- und Spielflächen etc. Lokale Demokratie und Sozialraumpolitik – ein Platz für die Wohlfahrtsverbände? 309 Zweifelsohne: Das Städtebauförderungsprogramm „Soziale Stadt“ – mittlerweile Leitprogramm einer ressortübergreifenden Strategie des Bundes für soziale Integration im Quartier – ist in hohem Maß verdienstvoll. Mit dem Ziel einer Stabilisierung des gesellschaftlichen Zusammenhalts aber braucht es vor Ort weitere und auf Dauer angelegte Anstrengungen sowie die Bereitschaft, das Programm in einem ständigen kritischen Austausch zwischen den Ebenen Bund, Land und Kommune zu überprüfen und weiterzuentwickeln. Aus den Anfängen von Stadtteilkoordination: Beispiel Werderau – Konfliktlösung im Dialog Dieser kleine Stadtteil wurde Anfang des 19. Jahrhunderts im Gartenstadtgedanken als Wohnraum für die MAN-Beschäftigten erbaut, war fußläufig zum MAN-Werk gelegen und wurde von der MAN-Baugesellschaft verwaltet und betreut. Dieses kleine Dorf in der großen Stadt wurde um die letzte Jahrhundertwende von der Eigentümerin – MAN hatte sich mittlerweile zum Global Player entwickelt -– in Rückbesinnung auf ihr Kerngeschäft verkauft. Die neue Eigentümerin teilte die Wohnungen und Häuser auf und verkaufte sie weiter. Für die meist langjährigen Bewohnerinnen und Bewohner war von heute auf morgen nichts mehr wie früher. Sicher geglaubte Gewohnheiten hatten ihre Gültigkeit verloren. Ängste und Verunsicherungen machten sich breit, Streit und Konflikte zwischen Alteingesessenen und Neuzugezogenen, zwischen Familien und Alleinstehenden, zwischen Neueigentümern und Altmietern waren an der Tagesordnung und wurden häufig als Konflikte zwischen Deutschen und Zugewanderten wahrgenommen. Auf einmal stand die lange Zeit eher beschauliche Werderau als „sozialer Brennpunkt“ im Fokus der Stadtöffentlichkeit. Schnell war klar, dass es eine Intervention braucht. Das damals neue Städtebauförderungsprogramm „Soziale Stadt“ schien mit seinem Anspruch und seiner inhaltlichen Ausrichtung sehr geeignet. Allerdings waren allein die Verfahren bis zur Ausweisung eines Gebietes der Stadterneuerung sehr langwierig und wären deshalb kaum vermittelbar gewesen. Es brauchte aber sofort eine Reaktion und eine klare Haltung von Stadtspitze und -politik. Ausgehandelt wurde ein temporärer Verkaufsstopp weiterer Wohnungen und an den Geschäftsbereich Jugend, Familie und Soziales ging der Auftrag, einen offen geführten Stadtdialog zu gestalten, der gemeinsam mit Stadtteilbewohnerschaft und Stadtverwaltung Lösungsansätze entwickelt. Am Runden Tisch Werderau, moderiert vom evangelischen Pfarrer der Gemeinde, waren Alt- und Neubürgerinnen und -bürger vertreten, Reiner Prölß/Martina Haag/Dieter Rosner 310 ebenso Lehrkräfte, Erzieherinnen und Bezirkssozialpädagogen, Stadtteilpolizei und Feuerwehr, Vertretungen der Evangelischen Jugend und des örtlichen Sportvereins. Hier kamen alle Probleme im Zusammenleben zur Sprache: Die Hauptprobleme wurden identifiziert, über mögliche Lösungen beraten, Verbesserungen verabredet. Und jede Organisation trug mit ihrem Anteil zur Lösung bei: Die evangelische Jugend richtete einen Jugendtreff in einer leer stehenden Wohnung ein, der Kinderhort qualifizierte sich als „Ort für Familien“, der Allgemeine Sozialdienst lud zu deutschtürkischen Mutter-Kind-Gruppen ein, mit EU-Ziel-2-Mitteln konnten Spielflächen für alle Altersgruppen geplant werden, begleitet von Nutzerbeteiligungsaktionen als Feste der Stadtteilbewohnerschaft und ihrer lokalen Einrichtungen in unterschiedlicher Trägerschaft. Kurz gesagt: Der gemeinsame Prozess der Konfliktlösung war genutzt worden, um ein Forum bereitzustellen, wo Stadtteilbewohnerinnen und Stadtteilbewohner mit ihren Verunsicherungen und Bedarfen gehört werden, um mit Fachämtern und sozialen Diensten unterschiedlicher Trägerschaft an Runden Tischen Lösungsansätze auszuhandeln und deren Lösungsbeiträge zu akquirieren sowie nicht zuletzt um über diesen Prozess Kommunikationsstrukturen im Stadtteil, mit Unterstützern und mit der Stadtverwaltung zu stabilisieren. Stadtteilkoordination Durch Auswertung von Erfahrungen in ersten Prozessen der Stadterneuerung und der Stadtteilentwicklung wurde der Auftrag an die Stadtteilkoordinatoren und -koordinatorinnen konkretisiert. Vordringliche Aufgabe von Stadtteilkoordination ist es, in allem Wandel, bei allen neuen Herausforderungen Übersicht und Kontinuität sicherzustellen. Dazu gehört es, eine funktionierende Netzwerkarbeit aufzubauen, in der Mitwirkende aus möglichst allen sozialen, schulischen und kulturellen Einrichtungen und Initiativen unabhängig von ihrer Trägerschaft eingebunden sind. Die Mitarbeitenden und Engagierten in den Kindertageseinrichtungen und Schulen, in den Kinder- und Jugendhäusern, Familienzentren und Seniorentreffs sind Tag für Tag im Stadtteil, haben Kontakt zu den Menschen, werden von ihnen ins Vertrauen gezogen, beobachten Entwicklungen – sie sind die Expertinnen und Experten für ihren Stadtteil und seine Menschen. Mit Ihnen gemeinsam kann ein Miteinander im Stadtteil gestärkt werden. Stadtteilkoordination wurde zuerst in Stadtteilen mit „sozial angespannten Quartieren“ eingesetzt, also in Gebieten, in denen Menschen aus vielen 3.3. Lokale Demokratie und Sozialraumpolitik – ein Platz für die Wohlfahrtsverbände? 311 verschiedenen Herkunftsländern wohnen, wo viele von ihnen arbeitslos oder anderweitig auf soziale Unterstützungssysteme angewiesen sind, oft große Familien in zu kleinen Wohnungen leben, Kinder und Jugendliche in Armut oder Armutsnähe aufwachsen; in den hochverdichteten Stadtgebieten, die von mehrspurigen, viel befahrenen Straßen durchkreuzt werden; in den Quartieren, in denen es nur wenig Grün gibt und die neu hergerichteten Spielplätze in kurzer Zeit übernutzt sind. In diesen Stadtgebieten müssen Räume und Anlässe geschaffen werden, um Gemeinsamkeit zu erfahren. Stadtteilkoordinatorinnen und -koordinatoren sind Mitarbeitende des Jugendamts der Stadt Nürnberg im Bereich Allgemeiner Sozialdienst. Sie werden in der Fachaufsicht begleitet von der Regiestelle Sozialraumentwicklung im Referat für Jugend, Familie und Soziales. Sie haben eine Anwaltschaftsfunktion für die Interessen und Bedarfe im Stadtteil inne. Zu ihrer Auftragserfüllung sind Allparteilichkeit in Haltung und Auftritt wichtige Voraussetzungen. Zuhören können und vermitteln sind wichtige Aufgaben von ihnen. Zusammen mit der Regiestelle Sozialraumentwicklung übernehmen sie eine Scharnierfunktion zwischen den lokalen Netzwerken mit all ihren Einrichtungen für unterschiedliche Zielgruppen und in unterschiedlicher Trägerschaft auf der einen und der kommunalen Verwaltung auf der anderen Seite. Am Anfang jedes Einsatzes stehen Stadtteilrundgänge, die Teilnahme an Netzwerktreffen sowie Besuche und ausführliche Interviews in den Stadtteileinrichtungen zu Problemlagen und Bedarfen, aber auch zu Stärken und Potentialen im jeweiligen Gebiet. Eine Auswertung nach Handlungsbedarfen und deren Priorisierung erfolgt in steter Rückkopplung mit lokalen Netzwerken. Neben den lokalen Netzwerken ist Stadtteilkoordination ebenfalls in andere Unterstützungsstrukturen vermittelnd eingebunden. Allen voran sind die ‚Stadtteilpaten‘ zu nennen, Unternehmerpersönlichkeiten oder Rotarische Clubs, die sich zu einer mehrjährigen finanziellen wie ideellen Unterstützung von Maßnahmen in einem bestimmten Stadtteil bereit erklärt haben. Genauso das lokale Freiwilligenmanagement der aktiven Bürgerschaft, die Bedarfe aus dem Stadtteil aufgreifen, in Projektideen verwandeln und diese umsetzen, sei es in Form einer Handy-Sprechstunde für Seniorinnen und Senioren, sei es als Spielenachmittag wie zu Omas Zeiten oder etwa als Projekt „3.000-Schritte – geführte Spaziergänge im Stadtteil“. Und last, but not least ist es die Stadtteilkoordination, die Förderprogramme auf ihre Eignung im Stadtteil überprüfen und deren Anpassung auf örtliche Gegebenheiten arrangieren kann. Reiner Prölß/Martina Haag/Dieter Rosner 312 Netzwerkstrukturen im Stadtteil „Je effizienter und effektiver die Netzwerkstruktur ist, desto höher ist die Leistungsfähigkeit des Netzwerks […], desto besser ist die Versorgungskette für Kinder, Jugendliche und Familien realisiert“ (efms 2010: 8) Dies ist die zentrale Erkenntnis der wissenschaftlichen Begleitung von Stadtteilkoordination durch das europäische Institut für Migrationsstudien (kurz: efms) an der Universität Bamberg. Für uns hieß das zum einen, dass nach aller Möglichkeit die Einrichtungen und Initiativen im Stadtteil voneinander wissen, von ihren jeweiligen Aufgaben und Schwerpunkten, ihren Kompetenzen und Ressourcen. Es bedeutet aber auch, dass über die Einrichtungen Kontakte zu allen Altersgruppen und Menschen in verschiedensten Lebenslagen hergestellt sind. In Nürnberg gibt es keine verbindliche Systematik einer gut funktionierenden lokalen Netzwerkstruktur. Viel zu heterogen ist die in den Stadtteilen gewachsene Netzwerklandschaft: Einige Netzwerke haben längst abgeschlossene Förderprogramme überdauert, andere Netzwerke sind ausschließlich dem starken Engagement einzelner Persönlichkeiten aus Schule oder Kita zu verdanken, wiederum andere haben sich aus Meinungsträgerkreisen früherer Stadterneuerungsprozesse heraus entwickelt. Grundsätzlich lassen sich drei Typen ausmachen. Stadtteilzentrales Netzwerk: der Stadtteilarbeitskreis (STARK) Ein stadtteilzentrales Netzwerk bildet die kommunikative Klammer in einem Stadtteil. Sie heißen ‚Stadtteilarbeitskreis‘ oder ‚Stadtteilforum‘ oder ebenso kurz wie programmatisch: ‚STARK‘. Die Treffen finden in der Regel zwei- bis sechsmal im Jahr statt. Sie sind offen für alle Einrichtungen, Initiativen und Organisationen, die in und für einen Stadtteil arbeiten. Das können je nach Quartierszuschnitt 100 bis 120 Adressen sein. Weitere an der Stadtteilarbeit Interessierte sind herzlich willkommen. Sie alle erhalten per Protokoll verlässliche Informationen über Themen, Stand der Diskussion und getroffene Vereinbarungen. Die verschiedenen Einrichtungen und Dienste der freien Träger sind hier durch ihre Mitarbeitenden vertreten. Ob und inwieweit eine Rückkopplung innerhalb der Verbände erfolgt, ist im Einzelnen nicht zu erkennen. Allerdings stellt diese Form der Zusammenarbeit im Sozialraum auch eine inhaltliche und strukturelle Herausforderung dar: Voraussetzung ist ein Klima offener und vertrauensvoller Zusammenarbeit der Träger vor Ort, das nicht durch Konkurrenz und Wettbewerb geprägt ist. 3.4 3.4.1 Lokale Demokratie und Sozialraumpolitik – ein Platz für die Wohlfahrtsverbände? 313 Die STARKs sind richtungsoffene Netzwerke ohne thematische Einschränkungen. Alles, was im Stadtteil neu, konfliktträchtig, auffällig ist, für den Stadtteil geplant wird oder Chancen für den Stadtteil bieten könnte, kann und soll auf die Tagesordnung des Stadtteilarbeitskreises kommen. Hier ist der Ort für Informations- und Meinungsaustausch. Gemeinsam wird festgelegt, welche Relevanz ein Thema für den Stadtteil hat, und nächste klärende Schritte werden vereinbart. Aufgabenbezogene Netzwerke Aufgabenbezogene Netzwerke sind Orte des fachspezifischen Diskurses. Bei diesen Treffen werden inhaltliche Positionierungen vorbereitet, konzeptionelle Absprachen getroffen, Angebote abgestimmt und neue Projektmaßnahmen entwickelt. Diese Treffen werden insbesondere zur kollegialen Beratung über Einrichtungs- und Trägergrenzen hinweg genutzt. In Nürnberg hat sich diese Art der Zusammenarbeit in den zielgruppenbezogenen Netzwerkgruppen Kinder, Jugend und Senioren bewährt: In vielen Stadtteilen gibt es ein ‚Netzwerk Kinder‘ (vielfach unter dem Namen Arbeitskreis Kita-Schule), das regelmäßig alle Einrichtungen zusammenführt, die im Stadtteil das Aufwachsen von Kindern begleiten – von Krippe, Kindergarten, Hort über Schule und Förderschule bis hin zum Allgemeinen Sozialdienst und die Erziehungsberatung. Hier werden neue Förderprogramme vorgestellt und Partner für die Umsetzung gefunden, Lücken im Stadtteilangebot ausgemacht und abgesprochen, wie diese geschlossen werden können. Zuweilen werden auch gemeinsame Zielperspektiven formuliert: So hat sich das Netzwerk Kinder in St. Leonhard/ Schweinau dazu bekannt, den Stadtteil inklusiv weiterzuentwickeln. In einigen Stadtteilen haben sich auch ‚Netzwerke Jugend‘ etabliert, die für einen regelmäßigen kollegialen Austausch zwischen allen Einrichtungen der Kinder- und Jugendarbeit, in Form von weiterführenden Schulen, Jugendmigrationsdiensten sowie der Jugendsozialarbeit, Sorge tragen. Den „Netzwerken Kinder“ und „Netzwerken Jugend“ ist gemeinsam, dass ihre Gründung und ihr Fortbestand meist engagierten Kolleginnen und Kollegen und deren Überzeugung zu verdanken sind, gemeinsam mit Partnern wirkungsvolle Verbesserungen für die Lebenswelten von Kindern und Jugendlichen erreichen zu können. Der Gründung von „Seniorennetzwerken“ hingegen liegt ein gemeinsames Konzept und ein planvolles Vorgehen zu Grunde. 2011 wurde mit der Konzeption von Seniorennetzwerken vom Stadtrat eine Neuausrichtung der quartiersorientierten Altenhilfe beschlossen und ein sukzessiver Aus- 3.4.2 Reiner Prölß/Martina Haag/Dieter Rosner 314 bau „dieser trägerübergreifend organisierten psychosozialen Unterstützungssysteme innerhalb der Wohnquartiere“ (Stadt Nürnberg 2017) aller Stadtgebiete in Auftrag gegeben. Seniorennetzwerke machen es sich zur Aufgabe, im Quartier vorhandene, teilhabefördernde, präventive und gesundheitsfördernde sowie die Selbständigkeit unterstützende Angebote aufeinander abzustimmen. Lücken im Angebot sollen erkannt und geschlossen werden. Damit wird das Ziel verfolgt, im Quartier ein wohnungsnahes Basisangebot für Ältere sicherzustellen. Mit der Moderation der Seniorennetzwerke werden Koordinierende aus örtlichen Einrichtungen unterschiedlicher Träger beauftragt, deren Stellen zur Hälfte vom Seniorenamt finanziert werden. Mit der jeweiligen Trägerorganisation – viele von ihnen sind Wohlfahrtsverbände – schließt das Seniorenamt eine Modellvereinbarung, deren Inhalte fortan in Jahreskontrakten konkretisiert werden. Die Koordinierenden von Seniorennetzwerken arbeiten trägerneutral und bauen Kontakte zu allen in der Seniorenarbeit wichtigen Akteuren im Stadtteil auf; neben Senioreneinrichtungen sind dies u. a. Arzt- und Gesundheitspraxen, Kirchengemeinden oder Stadtteiltreffs. Die Koordinatorinnen und Koordinatoren von Seniorennetzwerken, Netzwerken für Kinder sowie für Jugend nehmen regelmäßig an den Treffen der Stadtteilarbeitskreise teil. Sie berichten dort über aktuelle Schwerpunktsetzungen, neue Entwicklungen und nehmen die Anregungen aus der STARK-Runde mit. Projekt- und anlassbezogene Arbeitskreise In diesen zielgruppenbezogenen Netzwerken geht es darum, anlassbezogen auf neue Herausforderungen und Aufgabenstellungen unaufwändig, aber gut abgestimmt reagieren zu können. So wurde etwa in den Stadtteilarbeitskreisen beschlossen, dass das sozialraumbezogene Förderprojekt „Gesundheit für alle im Stadtteil“ keine eigenen und weiteren Gremien bilden, sondern regelmäßig Gegenstand in den bestehenden Stadtteilnetzwerken werden soll. Und so wurde in der Zeit hoher Zuwanderung Geflüchteter nach Diskussion im STARK die Gründung eines temporären Arbeitskreises Asyl vereinbart und dieser damit beauftragt, Maßnahmen zur Integration der Neuankommenden ins Stadtteilleben zu eröffnen. Um flexibel und effektiv auf neue Herausforderungen reagieren zu können, braucht es, wie das Beispiel der Stadt Nürnberg zeigt, stabile Stadtteilnetzwerke mit klaren Spielregeln. Derartig strukturierte Netzwerke zeichnen sich dadurch aus, dass es möglichst kurze, aber verlässliche Informati- 3.4.3 Lokale Demokratie und Sozialraumpolitik – ein Platz für die Wohlfahrtsverbände? 315 onswege innerhalb des Stadtteils gibt. Auf diesen Informationswegen sollte eine Nähe zu allen Alters- und Zielgruppen im Stadtteil gegeben sein. Zwischen dem Stadtteil, seinen Einrichtungen und Netzwerken und der gesamtstädtischen Verwaltung und ihren Gremien braucht es einen direkten Draht. Lokale Demokratie und Vernetzung vor neuen Herausforderungen Am Beispiel der Kooperations- und Vernetzungsstrukturen und Beteiligungsprozesse in verschiedenen Quartieren der Großstadt Nürnberg wurde eines deutlich: Die Musik spielt auf der kommunalen Ebene. Soziale Strategien und stabile Netzwerke sind dabei wichtige Voraussetzungen, um vor Ort im Quartier vielfältige materielle und immaterielle Ermöglichungsräume für die Bewohnerschaft von Jung bis Alt zu schaffen. Die Daseinsvorsorge ist heute mehr denn je eng verbunden mit der Wiederbelebung des Sozialstaatsprinzips und der Neujustierung des Subsidiaritätsprinzips als Ordnungsrahmen für lokale Strukturen und Netzwerke. Den Kommunen kommt dabei eine besondere Koordinierungs- und Steuerungsrolle zu. Sie haben die Aufgabe, Bedingungen und gute Voraussetzungen für die strukturelle Zusammenarbeit zwischen den Akteuren – öffentliche Hand, Verbände und Zivilgesellschaft – zu gewährleisten und zu koordinieren. Diese gemeinwohlorientierten Formen der Zusammenarbeit sind Garanten einer gelebten Demokratie vor Ort. In Nürnberg leistet die Sozialwirtschaft zudem einen wesentlichen Beitrag zur Wertschöpfung der Stadtgesellschaft (tms 2019). Die Akteure werden künftig verstärkt die Rolle eines starken Gegengewichts zu Wertschöpfungsinteressen international agierender Konzerne im Feld der Sozialwirtschaft übernehmen. Um diese Rolle zu bewältigen, bedarf es einer umfassenden Veränderungsbereitschaft kommunaler Verwaltungen und auch der Wohlfahrtsverbände. Technologischer, ökonomischer, rechtlicher und gesellschaftlicher Wandel erfordern eine laufende Optimierung der Kooperation. Digitalisierung und Individualisierung erhöhen die Komplexität sozialwirtschaftlichen Handelns und machen dieses für die Institutionen außerhalb ihrer Kernaufgaben immer weniger mit eigenen Ressourcen beherrschbar. Einem quantitativ maximal gleichbleibenden Bestand an geeignetem Personal werden immer mehr und anspruchsvollere Aufgaben in der Sozialwirtschaft gegenüberstehen. Durch die Notwendigkeit, die Qualifikation der Mitarbeitenden kontinuierlich weiterzuentwickeln, durch die Übernahme dezentraler Verantwortung in Teams und veränderte Arbeitsstrukturen ist das Personal einem ständigen Wandel unterworfen. Um 4. Reiner Prölß/Martina Haag/Dieter Rosner 316 das steigende Delta zwischen qualitativen und quantitativen Anforderungen einerseits und stagnierenden Kapazitäten andererseits zu bewältigen, scheinen Kooperation und Vernetzung in Verbindung mit der Konzentration auf die Kernaufgaben mittelfristig als einziger Ausweg aus dem Dilemma steigender Komplexität bei gleichbleibenden Ressourcen. Nürnberg will eine solidarische Stadtgesellschaft sein. Ein Baustein dafür ist die kommunale Verantwortung für die Jugend-, Familien-, Bildungs- und Sozialpolitik. Sie ist Voraussetzung für ein soziales Miteinander und eine zukunftsfähige und attraktive Stadt mit hoher Lebensqualität für alle Generationen und Gruppen. Zentrale Instrumente der Infrastrukturentwicklung, der Planung, der sozialräumlichen Entwicklung und der Steuerung von Hilfen sollten deshalb auf kommunaler Ebene angesiedelt und finanziell ausgestattet werden. Letztlich wird die kommunale Daseinsvorsorgeplanung so zu einem integrierten und zentralen Bestandteil einer Stadtentwicklungsplanung, die fachübergreifend, integrativ und diskursiv ist. Geht es um die Umsetzung, rückt bei vielen Handlungsfeldern konsequenterweise das Quartier als Lebens- und Gestaltungsraum in den Mittelpunkt. Insgesamt wird sowohl durch die gesellschaftlichen Entwicklungen mit den Megatrends Demografie, Digitalisierung und diversity als auch durch Veränderungen der Wohlfahrtsstaatlichkeit die traditionelle Zusammenarbeit von Staat und Zivilgesellschaft auf eine harte Probe gestellt (Freise/ Zimmer 2019: 400). Es bleibt zu hoffen und viel zu tun, damit der deutsche Wohlfahrtsstaat sich durch seine Anpassungsfähigkeit auch künftig als Garant für sozialen Frieden und Stabilität erweisen kann. Literaturverzeichnis Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ) (2016): Sorge und Mitverantwortung in der Kommune. 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Reiner Prölß/Martina Haag/Dieter Rosner 318 Wohlfahrt in einer pluralen Gesellschaft – Muslimische Wohlfahrt als Antwort auf gesellschaftliche Herausforderungen? Anke Strube/Mehmet Koc/Wolfgang Kleemann/Aida Roumer Einführung und Themenaufriss Die bestehenden Träger der Freien Wohlfahrt in Deutschland verstehen sich als gesellschaftliche Akteure, die sowohl in der Erbringung sozialer Dienstleistungen als auch bei der Mitgestaltung gesellschaftlicher Strukturen eine zentrale Rolle spielen. Sie wollen und sollen demokratische Prozesse mitgestalten und fördern. Die Werteorientierung der Verbände ist hierbei grundlegend. Sie stehen für Werte1 wie soziale Gerechtigkeit und haben trotz vielfältiger gesellschaftlicher Veränderungsprozesse den Anspruch, unterschiedliche Bevölkerungsgruppen zu repräsentieren und v. a. auch für benachteiligte Gruppen eine Anwaltsfunktion einzunehmen. Angesichts einer zunehmenden Pluralisierung der Gesellschaft sowie schwindender Mitgliedszahlen von Verbänden und Kirchen stellt sich allerdings die Frage, inwieweit dieser Vertretungsanspruch noch umgesetzt werden kann und umgesetzt wird, wenn (weite) Teile der Bevölkerung nicht (mehr) repräsentiert werden. Dies gilt auch für viele Bürger*innen und Zugewanderte muslimischen Glaubens: Diese sind sowohl in Bezug auf die Inanspruchnahme von Angeboten der Freien Wohlfahrtspflege als auch in der Angebotsgestaltung im bestehenden Wohlfahrtssystem deutlich unterrepräsentiert (Rommelspacher/Kollek 2016). Die Etablierung einer ‚muslimischen‘ Wohlfahrt, u. a. diskutiert als Schaffung eines muslimisch geprägten neuen Spitzenverbandes der Freien Wohlfahrtspflege, erscheint hier als ‚Rettung‘ – allerdings greift diese ‚Lösungsstrategie‘ zu kurz. Es sind viele Herausforderungen zu stemmen, um adäquate Lösungen für eine Freie Wohlfahrt zu erarbeiten, mit der sie ihrem Auftrag in einer pluralen Gesellschaft (neu) gerecht werden kann. 1. 1 Dabei ist zu berücksichtigen, dass sich die Werte der unterschiedlichen Verbände durchaus auch unterscheiden (vgl. Hammerschmidt 2018). 319 Der vorliegende Beitrag richtet seinen Blick auf zentrale Akteure in diesem Feld: Akteure der Sozialen Arbeit, Akteure der (konfessionellen) etablierten Freien und Akteure einer ‚muslimischen‘ Wohlfahrt. Er beleuchtet thesenhaft einige der mit den oben skizzierten Herausforderungen einhergehenden aktuellen Diskurse unter Berücksichtigung von Widersprüchen, Ambivalenzen und Spannungsfeldern und greift folgende Fragen auf: • Mit welchen Aufgaben sollte sich die Freie Wohlfahrtspflege auseinandersetzen, um sich in einer pluralen Gesellschaft zukunftsfähig aufzustellen? • Wie könnte sich die Soziale Arbeit (konzeptionell) (neu) ausrichten und welche weiteren Entwicklungen sind auf diesem Weg erforderlich? • Wie könnte eine ‚muslimische Wohlfahrt‘ in einer pluralen Gesellschaft verstanden und in die Diskussionen einbezogen werden? Der Beitrag versteht sich als die Darstellung eines noch unabgeschlossenen fachlichen Diskurses und soll zu einer Perspektivenerweiterung beitragen und damit die Diskussion in Wissenschaft und Praxis anregen. Wohlfahrt in einer pluralen Gesellschaft Wir leben in einer Gesellschaft der Widersprüchlichkeiten, Ambivalenzen, Gleichzeitigkeiten und Gratwanderungen. Die Beschreibung des Zustandes unserer heutigen komplexen Gesellschaft muss scheitern, sofern die Beschreibung den Anspruch erhebt, die eine Position gefunden zu haben, von der aus dies möglich sei. Je nach Standpunkt treten je unterschiedliche Phänomene in den Vordergrund. Für die beobachtbaren komplexen gesellschaftlichen Phänomene und Fragestellungen gibt es genau deshalb keine einfachen Rezepte; komplexe Probleme lassen sich nicht zugunsten einfacher Antworten auflösen. Es bleiben allein immer wieder neue und neu zu gestaltende Reflexions- und Aushandlungsprozesse in den jeweiligen konkreten Kontexten unter Berücksichtigung der jeweils konkreten Akteure: Diskurse und Aushandlungsprozesse gestalten, Komplexität aushalten, linearen, scheinbar einfachen Lösungen widerstehen (Nassehi 2015). Dies gilt auch für das Feld der Freien Wohlfahrtspflege und der Sozialen Arbeit sowie für die aktuellen Diskurse um eine ‚muslimische Wohlfahrt‘. So greift die Perspektive auf muslimische Wohlfahrt als einfache (und einzige) Lösung zu kurz: Die Chancen der Diskussion um eine ‚muslimische Wohlfahrt‘ liegen allerdings darin, dass sich die beteiligten Akteure der 2. Anke Strube/Mehmet Koc/Wolfgang Kleemann/Aida Roumer 320 Komplexität des Themas annehmen und so das System der Freien Wohlfahrt grundsätzlich auf seine Tragfähigkeit hin anfragen und es gegebenenfalls modifizieren und weiterentwickeln. Durch eine gemeinsame Anstrengung (in Austausch, Diskussion und Aushandlung mit unterschiedlichsten Akteur*innen) kann sich ein demokratisches, zeitgemäßes Wohlfahrtssystem (weiter-)entwickeln, das allen Bürger*innen – auch Muslim*innen – gleichermaßen gesellschaftliche Teilhabe ermöglicht. Plurale Gesellschaft Die derzeitige gesellschaftliche Entwicklung ist durch eine zunehmende Diversität und Pluralisierung gekennzeichnet. Ein wichtiger Faktor dabei stellt Migration dar: Migration mit ihren unterschiedlichen Aspekten beeinflusst die Gesellschaft in vielfältiger Weise (vgl. Spetsmann-Kunkel/Frieters-Reermann 2013: 7). Auch wenn Begriffe, wie oben dargestellt, stets nur einen Teil der gesellschaftlichen Realität abbilden können und einfache Beschreibungen – meist – zu kurz greifen, erscheint es trotzdem wichtig, gesellschaftliche Zustände auch begrifflich zu fassen: Nur so lassen sich daran anschließend gesellschaftliche Entwicklungen beschreiben und reflektieren. Die Beschreibung der derzeitigen gesellschaftlichen Zusammenhänge als „Migrationsgesellschaft“ ist inhaltlich anschlussfähig an das Thema dieses Beitrages. So schreiben Mecheril/Broden: Konsequenzen der Ein- und Auswanderung, der Pendel- und Transmigration sind konstitutiv für die hiesige gesellschaftliche Realität: Deutschland ist ein Migrationsland […]. Migration betrifft hierbei in einem so entscheidenden Maße gesellschaftliche Wirklichkeit, dass der Ausdruck Migrationsgesellschaft angemessen ist. Die Rede ist hier von „Migrationsgesellschaft“ und beispielsweise nicht von Einwanderungsgesellschaft, weil der Begriff Migration weiter als der der Einwanderung ist und dadurch einem breiteren Spektrum an Wanderungsphänomenen gerecht wird (Mecheril/Broden 2007: 7). Migrationsgesellschaften sind durch einen „wechselseitigen Prozess des Aufeinandereinstellens“ der Alteingesessenen und der Neuankömmlinge gekennzeichnet (Diekmann u. a. 2018: 50) und von ethnischer, kultureller und religiöser Vielfalt geprägt. Deutschland, als säkulare bzw. als postsäkulare Gesellschaft (Habermas 2018), sieht sich u. a. auch aufgrund dieser religiösen Vielfalt mit der Tatsache konfrontiert, dass Religion in gesellschaftlichen Zusammenhän- Wohlfahrt in einer pluralen Gesellschaft 321 gen wichtiger und „auf neuerliche Weise zum Bezugspunkt öffentlich wahrnehmbarer individueller und kollektiver Anerkennungsforderungen sowie Sinnsuchungen [wird]“ (Nauerth u. a. 2017: 11). Deutlich wird dies nicht zuletzt auch am Beispiel von Muslim*innen. In Deutschland leben mittlerweile zwischen 4,4 und 4,7 Millionen Muslim*innen. Sie machen damit ca. fünf bis sechs Prozent der Bevölkerung aus. Hinzu kommt eine große Anzahl an geflüchteten Menschen, die in den letzten Jahren aus zumeist muslimisch geprägten Staaten nach Deutschland gekommen sind. Damit haben sich auch die Anforderungen an die Freie Wohlfahrt im Hinblick auf religions- und kultursensible Wohlfahrtspflege verändert und der Bedarf an religions- und kultursensiblen Leistungen der Wohlfahrtspflege für Muslim*innen wächst. Genau wie Menschen christlichen und jüdischen Glaubens haben Menschen islamischer Religionszugehörigkeit – oder mit Migrationsbiografien aus vorwiegend muslimisch geprägten Ländern – religions- und kulturspezifische Bedürfnisse und Anforderungen an soziale Dienstleistungen und damit auch an Freie Wohlfahrtspflege. Freie Wohlfahrtspflege in Deutschland: Auftrag und Selbstverständnis Die Freie Wohlfahrtspflege ist ein zentraler Akteur der Wohlfahrtsproduktion und kooperativer Mitgestalter des Sozialstaats. Der Begriff ‚Wohlfahrtspflege‘ umfasst vielfältige soziale Maßnahmen zur Unterstützung von Menschen in schwierigen Lebenslagen. ‚Frei‘ meint ihre zivilgesellschaftliche Funktion, d. h. ihre Unabhängigkeit von staatlichen Institutionen und ihre Selbstbestimmtheit bei der Erfüllung sozialer Anliegen (vgl. Klug 1997: 19). Nach gängiger Auffassung werden die Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege als organische Zusammenschlüsse von Einrichtungen zur Erbringung sozialer Dienstleistungen von allgemeinem Interesse verstanden. Durch die Erbringung gemeinwohlorientierter Dienstleistungen mittels professioneller Strukturen trägt die Freie Wohlfahrtspflege dazu bei, soziale Probleme, Bedarfs- und Notlagen wahrzunehmen und zu bearbeiten. Die Zweckorientierung der Freien geht jedoch über die Ziele professioneller Dienstleistungserbringer hinaus, indem sie sich mit verschiedensten sozialen, politischen und zivilgesellschaftlichen Vorhaben und Aufgaben auseinandersetzt. Dementsprechend werden Verbände der Freien Wohlfahrtspflege in der fachpolitischen Debatte als sogenannte Multi-Purpose-Organisationen bzw. multifunktionale Organisationen bezeichnet, die nicht nur vielfältige soziale und gesundheitsbezogene Dienstleistungen erbringen, sondern auch die Interessen sozial benachteiligter Anke Strube/Mehmet Koc/Wolfgang Kleemann/Aida Roumer 322 Gruppen in politischen Kontexten vertreten, demokratische Prinzipien fördern und aufgrund ihres gemeinwohlorientierten Handelns ehrenamtliches Engagement mobilisieren und koordinieren. Wohlfahrtsverbände umfassen bundesweit regionale Untergliederungen und Mitgliedsorganisationen, die allesamt nach einer kollektiven Leitidee im Sozialraum operieren. Sie sind daher nicht nur relevante sozialpolitische Akteure auf Bundesebene, sondern auch zentrale Koproduzenten von Leistungen der kommunalen Daseinsvorsorge in lokalen Wohlfahrtsarrangements. Im Vordergrund des sozialen, politischen und zivilgesellschaftlichen Handelns der Freien Wohlfahrtspflege stehen ihre Wertehorizonte, Haltungen und Traditionen, die im Wesentlichen auf einem gesellschaftlichen Verständnis von Gemeinwohlorientierung basieren. Die Zweckorientierung, der Organisationsaufbau, die Vielfalt an Aufgaben und die mit den Aufgaben verbundenen Wertehorizonte der Wohlfahrtsverbände, welche je nach Verband wiederum durch unterschiedliche historische und weltanschauliche Wurzeln gekennzeichnet sind, sind in Abgrenzung zu anderen sozialwirtschaftlichen Akteuren spezifisch und im Sozialstaat einzigartig. Hierbei lassen sich vier Thesen herauskristallisieren, welche die Sonderstellung der Wohlfahrtsverbände im Sozialstaat begründen: 1. Das Handeln der Freien Wohlfahrtspflege ist von einer bestimmten Werteorientierung und Kultur des Umgangs miteinander geprägt. Die Werteorientierung reicht von bestimmten zivilgesellschaftlichen Grundauffassungen, je nach Wohlfahrtsverband mit unterschiedlicher Akzentsetzung (z. B. Mildtätigkeit, Nächstenliebe, Solidarität, Pluralität und Toleranz), bis hin zum Konzept einer qualitätsvollen Dienstleistung in der Praxis (vgl. Grohs/Schneiders/Heinze 2014: 41). 2. Der Beitrag zur kommunalen Daseinsvorsorge, die Sicherstellung sozialer Dienstleistungen und das gemeinwohlorientierte Handeln der Freien Wohlfahrtspflege zur Erfüllung dieser Aufgaben begründen ihre rechtliche Sonderstellung: Die Freie Wohlfahrtspflege fördert das Gemeinwohl und strebt nicht nach Gewinnerzielung. Erwirtschaftete Überschüsse in Einrichtungen der Freien Wohlfahrtspflege werden gemäß § 52 AO reinvestiert und damit dauerhaft für soziale Zwecke gebunden. Die Freie Wohlfahrtspflege unterscheidet sich somit einerseits von privaten Akteuren durch eine von der Gewinnorientierung abweichende Handlungsorientierung und andererseits vom Staatssektor durch seine partielle finanzielle Unabhängigkeit aufgrund des Zugriffs auf Spenden und Eigenmittel. 3. Die Freie Wohlfahrtspflege versteht sich als Mit- und Gegenspieler der Politik: Zum einen sind die Wohlfahrtsverbände wichtige Kontrakt- Wohlfahrt in einer pluralen Gesellschaft 323 partner im Sozialstaat, indem sie in Abstimmung mit der Politik u. a. die Reichweite, die Bedingungen und Qualitätsmerkmale sozialer Dienstleistungen aushandeln und mitgestalten. Zum anderen üben sie eine sozialadvokatorische Funktion auf politischer Ebene aus, indem sie sich mit der Wahrnehmung und Formulierung vernachlässigter oder marginalisierter Fragestellungen in der Gesellschaft auseinandersetzen und somit die Belange der von ihnen betreuten und versorgten Personen vertreten. 4. Die Freie Wohlfahrtspflege ist mittels ihrer Erfahrung sowie historisch gewachsenen und kontinuierlich betriebenen Strukturen in der Lage, Antworten auf gesellschaftliche Herausforderungen zu geben. Die Rolle der Freien Wohlfahrtspflege in der Geflüchtetenhilfe bietet in diesem Zusammenhang gute Beispiele: Die Freie Wohlfahrtspflege hält in diesem Bereich nicht nur Unterkunft und Betreuung für Menschen in Not vor, sondern agiert als intermediäre Instanz zwischen Zivilgesellschaft und professionellen Dienstleistern. Sie schafft Strukturen, in denen sich Menschen engagieren und ihre Mitverantwortung bei der Erfüllung sozialer Anliegen selbstständig erleben können. Freie Wohlfahrtspflege und ihre Rolle in der Demokratie Die im § 20 des Grundgesetzes festgesetzte Zusammengehörigkeit von Demokratie und Sozialstaatlichkeit verankert die Wohlfahrtspflege verfassungsrechtlich als zentralen Bestandteil der Sozialen Marktwirtschaft in Deutschland (vgl. Charchira 2017: 327). Wohlfahrtsverbänden fällt somit als institutionellen Akteuren der Freien Wohlfahrtspflege eine zentrale Rolle in der Mitgestaltung des Sozialstaats und der Gesellschaft zu. Die Spitzenverbände selbst sehen sich als Teil des Sozialstaats, den sie durch ihre Pluralität und in gemeinsamer Zusammenarbeit tragen (Moos/ Klug 2009). Somit haben sie auch die Funktion, einen Ausgleich zu schaffen, der durch ein rein marktgesteuertes Angebot der Wohlfahrtspflege nicht zu erreichen ist (Esping-Andersen 1990). Leitend sind hier der Gedanke der gesellschaftlichen Teilhabe (für alle) sowie das Subsidiaritätsprinzip, das Pluralität gewährleisten soll. Wenn Wohlfahrtsverbände als politisch gewachsen und die Politik beeinflussend betrachtet werden, gilt es, das Wechselspiel zwischen dem Einfluss, den sie einerseits auf die Gesellschaft haben, und jenem, dem sie andererseits von der Gesellschaft ausgesetzt sind, ins Blickfeld zu rücken. Erstens ist der Logik des Vertretungsanspruchs und des anwaltschaftlichen Mandats der Freien Wohlfahrtspflege nach (Moos/Klug 2009) die Themati- Anke Strube/Mehmet Koc/Wolfgang Kleemann/Aida Roumer 324 sierung einer muslimischen Wohlfahrt eine Selbstverständlichkeit, wenn nicht bereits überfällig. Zudem lässt sich zweitens auf Grundlage des Anspruchs der Sozialen Arbeit, Angebote lebensweltorientiert zu gestalten, und angesichts der hohen Anzahl an Muslim*innen in Deutschland für eine institutionelle/strukturelle Gleichstellung in der Wohlfahrtspflege argumentieren (SVR 2016). Die Frage nach der Etablierung muslimischer Wohlfahrtspflege ist drittens implizit und explizit die Frage nach der Teilhabe derjenigen Menschen, die (bisher) nicht (ausreichend) von der Freien Wohlfahrtspflege repräsentiert werden. Gerade mit Blick auf Förderbedingungen und Strukturentwicklung ist kritisch zu betrachten, wie die Freie Wohlfahrtspflege insgesamt bisher ihre Angebote entsprechend öffnet, erweitert, anpasst und koordiniert, um auf gesellschaftliche Veränderungen zu reagieren und somit den eigenen Ansprüchen und dem Primat der sozialen Teilhabe gerecht zu werden: Sowohl die Anzahl der interkulturell ausgerichteten Angebote der Spitzenverbände als auch die Anzahl derjenigen Muslim*innen, die solche Angebote in Anspruch nehmen, lassen nicht auf eine ausgeglichene Relation schließen – ebenso wenig wie die Quote der bisher in den Verbänden verantwortlich in Funktion beschäftigten Muslim*innen. Des Weiteren bedingt der Gleichbehandlungsgrundsatz, dass Menschen ein Recht auf die gleiche Teilhabe an öffentlichen Gütern haben – und so eben auch auf die Versorgung mit sozialen Dienstleistungen (Gaitinades 2016). Allerdings wird dieser Grundsatz nicht in der gesellschaftlichen Realität abgebildet. Fakt ist, dass Migrant*innen insbesondere im präventiven Bereich der sozialen Dienste deutlich unterrepräsentiert, gleichzeitig in den ‚Endstationen‘ (JGH, Frauenhäuser, Inobhutnahmen etc.) überrepräsentiert sind (vgl. ebd.: 38). Hier liegt die Vermutung nahe, dass bestehende Angebote an den Bedarfen, Interessen und Bedürfnissen von Teilen der Bevölkerung vorbei gehen. Auch ein wichtiges Prinzip in der Gestaltung der Wohlfahrtsangebote, ebenjenes der Gewährleistung eines individuellen Wunsch- und Wahlrechts bei der Nutzung von sozialen Dienstleistungen, zeigt sich beispielsweise für Muslim*innen als nur eingeschränkt umgesetzt, da entsprechend bedürfnisgerechte Angebote nicht in ausreichendem Maße zur Verfügung stehen. Auch damit wird die soziale und gesellschaftliche Teilhabe eingeschränkt. Muslim*innen sind also sowohl in Bezug auf die Inanspruchnahme von Angeboten der Freien Wohlfahrtspflege als auch in der Angebotsgestaltung und strukturellen Mitgestaltung im bestehenden Wohlfahrtssystem deutlich unterrepräsentiert (Rommelspacher/Kollek 2016). So lässt sich eindeutig konstatieren, dass der Vertretungsanspruch der Wohlfahrtsverbände noch nicht oder nicht (mehr) umgesetzt ist, wenn weite Teile der Wohlfahrt in einer pluralen Gesellschaft 325 Bevölkerung und ihre Bedarfe nicht (mehr) (ausreichend) repräsentiert werden. Letztendlich ist es nicht nur eine Frage der Repräsentation per se – also, ob Muslim*innen in wohlfahrtspflegerischen Angeboten grundsätzlich mitgedacht werden –, sondern auch des Grads, zu dem Repräsentation tatsächlich möglich wird, der im Hinblick auf demokratische Teilhabe entscheidend ist. Hier gilt es, die „Anerkennung der politischen Potentiale der Akteur*innen sowie die Förderung der Teilhabe zur Beeinflussung der Machtverteilung als entscheidende Momente der Ausübung politischen Einflusses und somit der Bestimmung des Zusammenlebens“ (Papen Robredo 2017: 114) zu sehen. Wie kann diese Schieflage beseitigt werden? Die bisherigen und aktuellen Bestrebungen weisen in folgende Richtungen: Es gab und gibt den Versuch sowie unterschiedliche Ansätze, bestehende Angebote der Freien Wohlfahrtspflege interkulturell zu öffnen. Aber auch Muslim*innen selbst sind angetreten, den Ausbau von muslimischen, einschließlich alevitischen Wohlfahrtsangeboten voranzutreiben2 und dabei neben der Angebotsauch Struktur-, Organisations- und Angebotsentwicklung innerhalb ihrer Verbände, Gemeinden und Vereine zu betreiben. Nicht zuletzt werden auch die Konzepte der Sozialen Arbeit im Hinblick auf neue Adressat*innengruppen und Aufgaben in einer sich diversifizierenden Gesellschaft weiterentwickelt. Soziale Arbeit hat hier als zentrale handlungsorientierte Profession eine wichtige Rolle in der Wohlfahrtspflege und damit auch bei der Mitgestaltung von Integrationspolitiken. Die folgenden Abschnitte beschreiben diese drei unterschiedlichen, aber sich durchaus ergänzenden Perspektiven. Interkulturelle Öffnung der Freien Wohlfahrtspflege Soziale Arbeit und Wohlfahrtspflege beschäftigen sich schon seit einigen Jahrzehnten mit den Themen der Migration und der Sozialen Arbeit in der Migrationsgesellschaft. Das Thema ‚Interkulturelle Öffnung‘ von Institutionen ist in diesem Kontext zentral: Diskutiert wird es in Deutschland seit Mitte der 1990er Jahre. Es geht dabei u. a. darum, Menschen mit Migrationsbiografien den Zugang zu Angeboten und Dienstleistungen der so- 2 Im Artikel wird die muslimische Wohlfahrtspflege fokussiert. An einigen Stellen wird auch auf die alevitische Wohlfahrtspflege eingegangen, dann ist diese aber auch als solche explizit benannt. Anke Strube/Mehmet Koc/Wolfgang Kleemann/Aida Roumer 326 zialen Infrastruktur gleichberechtigt zu ermöglichen (vgl. Volf 2018: 9). Gemeint sind mit diesem Begriff v. a. Organisations- und Personalentwicklungsstrategien zur Öffnung bestehender Angebote. Als Instrument der Organisationsentwicklung verfolgt die Interkulturelle Öffnung das Ziel, Zugangshürden von Institutionen zu senken und Menschen mit Migrationsbiografien in Regelangebote zu integrieren (vgl. Motzek- Öz 2015: 50ff.). Neben der Öffnung der Angebote für Menschen mit Migrationsbiografien ist es auch explizites Ziel, die kulturelle Vielfalt in Deutschland als gesellschaftliche Normalität anzuerkennen (vgl. Volf 2018: 10 f.). Zentraler Baustein im Konzept der Interkulturellen Öffnung ist die Qualifizierung des Personals. Dabei wird es neben der kontinuierlichen Fort- und Weiterbindung aller Mitarbeitenden insbesondere als erforderlich gesehen, Personal einzustellen, das nicht nur sprachlich über erforderliche Kompetenzen verfügt, sondern auch über „Insiderwissen bzw. Hintergrundwissen zu Verhaltensweisen“ (ebd.: 17). Da meist kulturelle und sprachliche Hürden als zentrale Zugangsbarrieren diskutiert und angenommen werden, gelten also nicht nur Wissen, sondern v. a. auch eine „kulturelle Sensibilität“ als notwendig (vgl. ebd.). Diese Vorteile im „kulturellen und religiösen matching“ werden oft betont, inzwischen weisen aber auch empirische Befunde nach, dass z. B. muttersprachliche Mitarbeiter*innen eben nicht (automatisch) garantieren, dass Angebote bedürfnisorientiert gestaltet werden und somit Interkulturelle Öffnung hergestellt und umgesetzt wird. Zudem kann es seitens der Klient*innen auch als Hindernis erlebt werden, wenn die Fachkraft einen ähnlichen kulturellen Hintergrund hat (vgl. ebd.). Ein zentrales konzeptionelles Problem liegt in der Gefahr der Kulturalisierung, die dieses Konzept mit sich bringen kann. Gemeint ist hier ein eindimensionales Kulturverständnis, das die Kultur eines Menschen an seiner (nationalen) Herkunft und Sprache festmacht. Kulturalisierung ist somit als Gefahr zu verstehen, komplexe Problemlagen mit sozialem, ökonomischem oder rechtlichem Hintergrund auf kulturelle Unterschiede zu reduzieren. So werden Stereotype gebildet und reproduziert (vgl. Motzek- Öz 2015: 50ff.). Damit geht eine Entpolitisierung einher, da so auch Diskriminierungen in ihren Ursachen verschleiert werden können (vgl. Schröer 2018a: 12ff.). Und: „Auch in dem Verständnis von interkultureller Kompetenz als erlernbares, kulturspezifisches Wissen zeigen sich kulturalisierende Tendenzen“ (Motzek-Öz 2015: 52). Es geht eben nicht (nur) darum, sich kognitives Hintergrundwissen, z. B. über die Situationen in Herkunftsländern, anzueignen, sondern gefordert ist – neben der angesprochenen kulturellen Sensibilität – v. a. das reflexive Hinterfragen der eigenen Positionierung. Diese Auseinandersetzung und Reflektion gilt als er- Wohlfahrt in einer pluralen Gesellschaft 327 forderlich zur Entwicklung einer interkulturellen Handlungskompetenz (vgl. Gaitanides 2016: 35ff.). Auch wenn das Konzept der Interkulturellen Öffnung nach wie vor viele Fragen aufwirft und sich zudem konzeptioneller Weiterentwicklungsbedarf zeigt, hat es dahingehend Bedeutung, dass ein Paradigmenwechsel initiiert wurde: „Interkulturelle Öffnung fordert Gesellschaftsstrukturen im Ganzen heraus, sich mit einer vorfindbaren Pluralität mitzuverändern“ (Tuider u. a. 2015: 6ff.). Vor allem im Vergleich mit der durch Wohlfahrtsverbände bis in die 1990er Jahre praktizierten „Ausländerpädagogik“ zeigen sich deutlich unterschiedliche Zielsetzungen: Im Konzept der interkulturellen Sozialen Arbeit wird eine gleichberechtigte Partizipation von Migrant*innen eingefordert und die Verantwortung für „Integrationsprozesse“ auch in gesellschaftlichen Strukturen verortet und eben nicht einseitig Menschen mit Migrationsbiografien zugeschrieben (vgl. Freise 2014: 170ff.). Das interkulturelle Paradigma konnte sich also trotz aller Kritik prinzipiell durchsetzen, sodass Interkulturelle Öffnung zum zentralen Bestandteil von Leitbildern, Konzepten und Aktionsplänen wurde. Auch wenn sich so ein theoretischer Anspruch manifestiert, bleibt jedoch festzustellen, dass Interkulturelle Öffnung in der Praxis von Institutionen öffentlicher und freier Träger längst noch nicht überall angekommen ist, geschweige denn flächendeckend umgesetzt wird. Gaitanides beschreibt die Festschreibung der Interkulturellen Öffnung in vielen Konzepten sogar als Etikettenschwindel, weil sich die Träger so Wettbewerbsvorteile erhofften (vgl. Gaitanides 2016: 49). Conclusio 1: Anforderungen an die Freie Wohlfahrt in der pluralen Gesellschaft Die Anforderungen an Freie Wohlfahrt bestehen also u. a. darin, sich auf die – sich verändernden – Bedürfnisse einzustellen und entsprechende Antworten zu finden. Daraus ergibt sich die Frage, wie Versorgungsstrukturen modifiziert werden müssen, damit Menschen unterschiedlicher kultureller, sprachlicher und religiöser Prägung erreicht werden können. Erforderlich ist es dabei im Sinne der Pluralität, die unterschiedlichen Interessen und Bedürfnisse der verschiedensten Menschen zu kennen. Hier lassen sich bezogen auf neue Adressat*innengruppen allerdings noch Forschungslücken feststellen: So stehen z. B. differenzierte empirische und nicht zuletzt qualitative Untersuchungen zu den Zielgruppen von muslimischen Verbänden sowie deren Bedürfnissen und Interessen noch weitestgehend aus, gleichzeitig ist die Kenntnis darüber aber für künftige zielgerichtete Angebote der Wohlfahrtspflege wichtig. Die zentrale Aufgabe Anke Strube/Mehmet Koc/Wolfgang Kleemann/Aida Roumer 328 von muslimischer und nicht muslimischer Freier Wohlfahrt ist es dann, bedürfnisorientierte soziale Dienstleistungen – und zwar für alle – anzubieten. Grundlage dafür ist es, die identifizierten Bedürfnisse der unterschiedlichen Adressat*innengruppen in Bedarfe und passgenaue Angebote zu übersetzen. Es werden in vielen Fällen sicherlich umfassende Organisationsentwicklungsprozesse sowie Qualifizierung und Sensibilisierung auf Organisations- und Mitarbeiter*innenebene notwendig sein, um der Pluralität und Diversität adäquat begegnen zu können. Muslimische Wohlfahrt ‚Muslimische3 Wohlfahrtspflege‘ wird in Wissenschaft und Praxis zwar unterschiedlich, gewissermaßen jedoch komplementär zueinander diskutiert und thematisiert. Auf zentrale Aspekte der muslimischen Wohlfahrtspflege wird im Folgenden näher eingegangen. Muslimische Wohlfahrtspflege Muslime werden allgemein definiert als Angehörige der Religion des Islam. ‚Muslimisch‘ ist demnach bezogen auf die Religion des Islam zu verstehen. In den politischen und gesellschaftlichen Diskussionen wird ‚muslimisch‘ häufig jedoch auch in Zusammenhang mit der Herkunft eines Menschen aus muslimisch geprägten Staaten verwendet, ohne an das religiöse Bekenntnis gekoppelt zu sein. Es bleibt allgemein festzuhalten, dass Muslime nicht als homogene gesellschaftliche Gruppe angesehen werden können und daher auch unterschiedliche Bedürfnisse haben. Auch ist anzumerken, dass Menschen aus islamisch geprägten Staaten – aber ohne religiöses Bekenntnis – spezifische Bedürfnisse mit Bezug auf den Zugang zu sozialen Diensten haben, die oftmals Muslim*innen als Gesamtheit zugeschrieben werden. Zu nennen sind hier v. a. kulturell oder sprachlich geprägte Bedürfnisse, wie die Betreuung durch eine Person gleichen Geschlechts oder in der Muttersprache. Daher wird der Begriff ‚muslimisch‘ hier weiter als Begriff verwendet, der nicht nur Personen umfasst, die sich 3. 3 Trotz der differenzierten Betrachtung von ‚Muslim*innen‘ (s. o.) wird in der vorliegenden Arbeit von ‚Muslim*innen‘ oder ‚muslimischen Verbänden‘ gesprochen, um die Ausdrucksweise zu vereinfachen. Wohl aber muss im gesamten Diskurs die Heterogenität unter Muslim*innen vor Augen gehalten werden. Wohlfahrt in einer pluralen Gesellschaft 329 zum muslimischen Glauben bekennen, sondern auch Personen aus muslimisch geprägten Herkunftsstaaten und mit entsprechender kultureller Prägung, etwa durch die Migrationsgeschichte der Eltern oder Großeltern. Die definitorische Unschärfe wird an dieser Stelle bewusst in Kauf genommen, um anschlussfähig für den politischen Diskurs sein zu können (vgl. Hoyer 2016: 1). Gegenwärtig ist ein Wandel in der (sichtbaren) religiösen Zugehörigkeit zu beobachten, beispielsweise durch Abnahme der Kirchenmitgliedschaften und weniger Kirchenbesuche. Die konfessionelle Freie Wohlfahrtspflege ist damit und auch mit durch neuere Migrationsbewegungen entstehenden Herausforderungen bezüglich ihrer Arbeitsgestaltung und Zielgruppenadressierung konfrontiert. Kirche nimmt dabei immer mehr die Funktion einer „Sozialkirche“ an, womit der „Übergang von einer religiös-spirituellen Institution zu einem zivilgesellschaftlichen und sozialen Akteur“ (Schroeder 2017: 7) gemeint ist. Der Diskurs um die konfessionelle Wohlfahrtspflege umfasst ebenso die Diskussion um die Etablierung einer ‚muslimischen Wohlfahrtspflege‘ im deutschen Wohlfahrtsystem – auch im Sinne der Schaffung demokratischer Partizipations- und Teilhabemöglichkeiten für Bürger*innen muslimischen Glaubens. Die Etablierung einer ‚muslimischen Wohlfahrtspflege‘ findet in einem Kontext statt, in dem sich muslimische Agierende in der Wohlfahrtspflege „ohne historisch akkumulierte Erfahrungswerte mitten in den [...] Herausforderungen wiederfinden“ (Ceylan/Kiefer 2017: 7), mit denen sich die etablierten (konfessionellen) Wohlfahrtsverbände seit Jahrzehnten befassen. Zu betonen ist allerdings, dass muslimische Wohlfahrtspflege nicht als Subkategorie konfessioneller Wohlfahrtspflege verstanden werden darf, da es sich beim Islam bzw. den Muslim*innen nicht um eine Konfession und Konfessionsangehörige handelt. Akteure muslimischer Wohlfahrtspflege Die institutionalisierte Organisation von Muslim*innen reicht in die 1970er Jahre zurück, in denen sich verschiedene Dachverbände gegründet haben. Allen Dachverbänden war der Anspruch gemeinsam, religiöse Dienstleistungen zu garantieren und zugleich als Interessenvertretung und Stimme der Muslim*innen Politik und Medien gegenüber als Ansprechpartner zu fungieren. Die ersten zwei Jahrzehnte nach Gründung, also die 1980er und 1990er Jahre, waren gekennzeichnet durch den Wettbewerb um die Gewinnung von Mitgliedern sowie durch den Ausbau des angestrebten (politischen) Einflusses (vgl. Ceylan/Kiefer 2016: 112). Die unter- Anke Strube/Mehmet Koc/Wolfgang Kleemann/Aida Roumer 330 schiedlichen Dachverbände setzen sich zusammen aus einzelnen Moscheegemeinden, die bis heute vornehmlich als eingetragene Vereine organisiert sind. Der Zusammenschluss einzelner Vereine hat zu unterschiedlichen Dachverbänden geführt, die auf unterschiedlichen Ebenen (Bund, Land, Kommune) tätig sind. Nach Thomas Lemmen ist die Selbstorganisation muslimischer Verbände durch sprachliche, nationale und ethnische Merkmale und Grenzen gekennzeichnet. Dies sei dadurch bedingt, dass die Entstehungszeit der Moscheevereine geprägt war von einer parallel existierenden Doppelfunktion als „Heimatvereine“ (Lemmen 2017: 316). Differenzen innerhalb unterschiedlicher muslimischer Verbände habe es einer anderen Meinung nach in der Vergangenheit nicht aufgrund ethnischer oder konfessioneller untereinander gegeben, sondern vielmehr aufgrund politischer Differenzen (vgl. Ceylan/Kiefer 2016: 112). Trotz bis heute vorliegender Differenzen zwischen den unterschiedlichsten muslimischen Verbänden lassen sich seit der ersten DIK starke Annäherungsprozesse feststellen.4 Über die sozialen Dienstleistungen muslimischer, einschließlich alevitischer Gemeinden lassen sich von der Empirie gestützte Aussagen treffen, die auf die Studien der Deutschen Islam Konferenz (DIK) zurückgehen. Allerdings ist bei der Bezugnahme auf die Studien (Halm u. a. 2012; Halm/Sauer 2015) zu berücksichtigen, dass diese Studien zwar quantitative Daten darüber liefern, welche sozialen Dienstleistungen in welchem Maße von den Gemeinden angeboten werden, allerdings kaum Aussagen darüber zu treffen sind, welche Qualität, Ausmaß und Ausprägungsform die Angebote haben (vgl. Schmidt 2017: 195). Festzuhalten ist, dass muslimische, einschließlich alevitische Gemeinden ein breites Spektrum an sozialen Dienstleistungen anbieten. Zu nennen sind hier u. a. Sozial-, Erziehungs- und Gesundheitsberatungen, Hausaufgabenhilfe oder auch Deutschkurse für Jugendliche. Genderperspektivisch lässt sich festhalten, dass die Gemeinden mit ihren Angeboten sowohl Jungen/Männer als auch Mädchen/Frauen gleichermaßen erreichen (vgl. ebd.: 34). Die Kinder- und Jugendhilfe sowie die Seniorenarbeit treten als häufig genannte Abteilungen in den Gemeinden hervor (vgl. Charchira 2017: 328). Vornehmlich werden dabei die Gemeinden als „sozio-kulturelle Orte“ (Ceylan/Kiefer 2016: 120) verstanden, welche die Bedürfnisse ihrer Mitglieder zu decken versuchen. In den Gemeinderäumen finden somit nicht nur rituale Gebete statt, sondern auch kulturelle, musikalische oder sportliche Aktivitäten. Die DIK-Studien zeigen auf, dass muslimische, einschließlich 4 Zu nennen sind sowohl der KRM (Koordinationsrat der Muslime) sowie das IKW (Islamisches Kompetenzzentrum für Wohlfahrtswesen). Wohlfahrt in einer pluralen Gesellschaft 331 alevitische Wohlfahrtspflege bereits in semiprofessioneller Art und mit Strukturen vorhanden ist, damit im Umgang mit dem Thema muslimischer Wohlfahrtspflege stets zu berücksichtigen gilt. So wird in der DIK- Studie (2015) betont, dass soziale „Aktivitäten nicht von Grund auf etabliert werden [müssen]. Eine Stärkung der sozialen Dienstleistungen von Gemeinden und Verbänden bedeutet vorrangig eine qualitative Verbesserung dieser Aktivitäten. Ziel dabei ist, den strukturellen Einbezug in das System der Wohlfahrtspflege zu verbessern“ (Halm/Sauer 2015: 105). Es sind nicht nur Moscheevereine und Verbände, die versuchen, sich in dem Feld der muslimischen Wohlfahrt aktiv einzubringen. Die Landschaft muslimischer Träger, die wohlfahrtspflegerische Leistungen – Beratung, Bildung, Fortbildungen und Betreuungen – erbringen, ist in den letzten Jahren stark gewachsen. Zu nennen sind der relativ neue Sozialdienst Muslimischer Frauen e. V. (SMF), das Aktionsbündnis muslimischer Frauen in Deutschland e. V., das Begegnungs- und Fortbildungszentrum muslimischer Frauen e. V., das Muslimische Jugendwerk e. V., der islamische Wohlfahrtsverband An-Nusrat e. V. oder aber auch die Muslimische Seelsorge e. V.5 Als besondere Erfolgsfaktoren können die Fokussierung auf soziale Handlungsfelder und die durch die Unabhängigkeit von Dachverbandsstrukturen vorhandene Flexibilität in der Arbeitsgestaltung betrachtet werden (vgl. Schmidt 2017: 196). Strukturelle und soziale Herausforderungen Die Etablierung einer ausgeprägten muslimischen Wohlfahrtspflege ist umgeben von strukturellen und sozialen Herausforderungen, deren (partielle) Überwindung erst zur Verwirklichung dieses Anliegens führen kann. Um zu verstehen, weshalb die muslimische Wohlfahrtspflege nur schwer voranschreitet, sind strukturelle Herausforderungen zu erfassen, die sich auf interne und externe Faktoren zurückführen lassen. In den 1970er Jahren stieg die muslimische Population an, mit der sich ebenso der Organisationsgrad von Muslim*innen ausweitete. Die steigende Anzahl an Moscheegemeinden war für diese Zeit kennzeichnend, die neben ihrer Funktion als Religionsstätten zunehmend soziokulturelle Funktionen einer „zweiten Heimatstätte“ eingenommen haben (vgl. Ceylan/Kiefer 2017: 369 f.). Die Einwanderungsrealität wurde seitens der Poli- 5 Die Aufzählung hat keinen Anspruch auf Vollständigkeit aller muslimischer Akteur*innen. Anke Strube/Mehmet Koc/Wolfgang Kleemann/Aida Roumer 332 tik dabei bis zur Jahrtausendwende praktisch verleugnet. Folge dieses „historischen Kardinalfehlers“ (ebd.: 369) war die Akkumulation vieler struktureller und sozialer Probleme. Die nicht vorhandene Unterstützung der Politik für eine volle Integration und Partizipation von Muslim*innen an Trägerstrukturen der Wohlfahrt hat zu zahlreichen Defiziten in der institutionellen Integration muslimischer Bürger*innen und Organisationen geführt, zu deren Konsequenz das heutige Nichtvorhandensein etablierter muslimischer Wohlfahrtspflege gezählt werden kann (vgl. ebd.: 370). Eine zweite ‚externe‘ strukturelle Herausforderung, die der muslimischen Wohlfahrtspflege entgegensteht, ist das gesellschaftliche Bild des Islam als ‚Ausländerreligion‘ und einer Religion, die den Ansprüchen einer toleranten und pluralistischen Gesellschaft nicht genügen würde. Weiterhin stellen Ceylan/Kiefer fest, dass die Verfremdung des Islams und der Muslim*innen auch im wissenschaftlichen Diskurs zum Ausdruck komme. Bis heute würden Moscheevereine als „Migrantenvereine“ oder „Migrantenselbstorganisationen“ bezeichnet, welches der Beheimatung von Muslim*innen und muslimischer Einrichtungen im Weg steht (vgl. ebd.: 371 f.). Moscheevereine haben über die Jahre hinweg viele gesellschaftliche Beiträge mit Integrationspotenzial geleistet, die von der Politik bis in die Anfänge der 2000er Jahre verkannt worden sind. Hierbei stellt sich allerdings auch die Frage, wo die muslimischen Verbände die Religion im Kontext ihrer sozialen Dienstleistungen einerseits und in ihrem Selbstverständnis nach andererseits verorten. Ihrem Selbstverständnis nach fungieren die Moscheevereine/Verbände primär als religiöse Gemeinschaften, die ihren Fokus auf die religiöse Praxis richten. Gleichzeitig engagieren sie sich in unterschiedlichen Bereichen der Wohlfahrtspflege und erbringen wichtige soziale Dienstleistungen für die Gesellschaft. Allerdings ist im Hinblick auf die Verortung der Religion in der sozialen Praxis keine auf die Empirie gestützte Aussage zu treffen. Eine solche Datengrundlage würde nämlich dazu verhelfen, Differenzlinien zwischen religiösen Verbänden und Migrantenorganisationen zu ziehen und mögliche (Interessen-)Unterschiede zu konstatieren, mit denen die Auseinandersetzung um die ‚Verfremdung‘ muslimischer Verbände als ‚Migrantenorganisationen‘ aus einer differenzierten Perspektive beleuchtet werden könnte. Zu den weiteren strukturellen Herausforderungen für die Etablierung muslimischer Wohlfahrtspflege zählt die sogenannte „Extremismusproblematik“ (Ceylan/Kiefer 2016: 6). Die letzten 15 bis 20 Jahre waren geprägt von Vorwürfen der Radikalisierung bzw. von nationalistischen und extremistischen Tendenzen gegenüber den muslimischen Verbänden. Auch wenn Ceylan/Kiefer dieses erfasste Problem als zunehmend behoben be- Wohlfahrt in einer pluralen Gesellschaft 333 trachten (vgl. Ceylan/Kiefer 2017: 376), zeigen Erfahrungsberichte aus der Praxis, dass muslimische Verbände weiterhin Stigmatisierungen und Diskriminierungen wegen vermeintlicher Verfassungsuntreue ausgesetzt sind. Voraussetzungen zur Etablierung muslimischer Wohlfahrt Als zentrale Vorbedingung zur Etablierung und weiteren Entwicklung zählt die Professionalisierung der Binnenstrukturen und der bereits bestehenden Angebote sowie die Qualifizierung der Haupt- und Ehrenamtlichen in Gemeinden und Verbänden. Bereits in der Vergangenheit wurde von unterschiedlichen Verbänden eingesehen, dass mit der Professionalisierung der Binnenstrukturen die notwendigen Strukturen für den Ausbau muslimischer Wohlfahrtspflege gewährleistet wären. Der hierfür notwendige Reformprozess ist jedoch keine Angelegenheit, die innerhalb kurzer Zeit erfolgen kann. Die historisch verfestigten Strukturen der lokalen muslimischen Vereine können erst durch die Überzeugung der lokalen Gemeinden von Reformen erreicht werden. Weiterhin reichen die vorliegenden semiprofessionellen Strukturen nur für die Instandhaltungen der Gemeinden aus und stehen dem Ausbau von Bildungs- und Sozialangeboten im Weg. Aufgrund fehlender finanzieller Ressourcen kann kein Fachpersonal eingestellt werden, mit dessen Expertisen Professionalisierungsprozesse eingeleitet werden können. Zudem sind die Gemeindemitglieder in Bezug auf rechtliche Regelungen der Sozialgesetzte oder anderer SGB-Bestimmungen überfordert (vgl. ebd.: 378). Fachliche und finanzielle Überforderungen der muslimischen Gemeinden stellen somit ein Hemmnis bei der Umsetzung von erforderlichen Reformen dar, um den Grundstein für eine professionelle Wohlfahrtspflege zu legen. Hierzu zählen außerdem juristische Aspekte (Umgestaltung der Satzungen), strukturelle Aspekte (Gründung neuer Trägerstrukturen), aber auch sozialräumliche Erfordernisse (Umbauten und/oder Erschließung neuer Räume), mit denen muslimische, einschließlich alevitische Gemeinden und Verbände konfrontiert sind und sich längerfristig zu befassen haben (vgl. ebd.: 376). Darüber hinaus setzt eine nachhaltige Etablierung muslimischer Wohlfahrtspflege eine kooperative Einstellung sowohl aufseiten der muslimischen Organisationen als auch aufseiten der möglichen Partner und politischen Entscheidungsträger voraus. Wie überaus deutlich wurde, hatte muslimische Wohlfahrt im Laufe ihrer Entwicklung auf den unterschiedlichsten Ebenen mit massiven Barrieren zu kämpfen. Die Möglichkeit, gesellschaftliche Prozesse mitzugestalten, ist aber immer auch an die Möglichkeiten der gesellschaftlichen Teil- Anke Strube/Mehmet Koc/Wolfgang Kleemann/Aida Roumer 334 habe geknüpft. In Anbetracht der über Jahrzehnte diesbezüglich verfehlten Integrationspolitik und dem daraus entstandenen Bedarf der „nachholenden Integration“ (Ceylan/Kiefer 2016: 1) verwundert es also nicht, dass es das Thema der muslimischen Wohlfahrt erst in den letzten Jahren auf die Agenda der Politik geschafft hat – zumindest im Rahmen der DIK. Gleichzeitig wird damit auch deutlich, dass die Unterstützung durch die Politik notwendig war, um das Thema überhaupt aus dem ‚Nischendasein‘ an die Öffentlichkeit zu bringen. Hier besteht nach wie vor großer Handlungsbedarf für alle beteiligten Akteure. Denn: Auch heute sind viele der schon bestehenden Angebote in der öffentlichen Wahrnehmung immer noch unsichtbar und die Anerkennung und der Diskurs auf Augenhöhe mit Akteuren muslimischer Wohlfahrt sind längst nicht selbstverständlich. Besondere Herausforderungen für muslimische Wohlfahrt Muslimische Wohlfahrt ist mit besonderen Herausforderungen konfrontiert. Neben den bereits dargestellten Barrieren zeichnet sich die muslimische Wohlfahrt in Deutschland u. a. dadurch aus, dass sie am Anfang ihrer Geschichte hin zur Professionalisierung steht. Sie arbeitet also fast ausschließlich mit Ehrenamtlichen und verfügt nur über wenige professionelle (im Sinne von hauptamtlich und fachlich, in der Regel sozialpädagogisch, qualifizierten) Mitarbeiter*innen. Dies führt zu einer Art Teufelskreislauf: Aufgrund fehlender finanzieller Ressourcen kann kein Fachpersonal eingestellt werden, mit dessen Expertisen Professionalisierungsprozesse eingeleitet werden können. Auch im Bereich der Arbeit mit Ehrenamtlichen fehlen die Ressourcen und Strukturen, um diese engagierten Personen adäquat begleiten zu können. Empirische Studien zu zivilgesellschaftlichem Engagement zeigen deutlich den Wert des Engagements für Gesellschaft und für die Engagierten selbst (Möglichkeit zur Teilhabe, Anerkennung usw.). Alisch u. a. beispielsweise haben gezeigt, dass zivilgesellschaftliches Engagement große Potentiale zur Förderung von Partizipation und Demokratie bereithält. Deutlich wurde in den entsprechenden empirischen Forschungen jedoch auch, dass die Rahmenbedingungen entsprechend voraussetzungsvoll sind. Neben der Begleitung der Prozesse ist es notwendig, gesellschaftliche Räume zur Verfügung zu stellen, in denen das Engagement den „Eigensinn“ bewahren kann und nicht instrumentalisiert wird (Alisch u. a. 2019). Muslimisches zivilgesellschaftliches Engagement wird in der Öffentlichkeit hingegen oft gar nicht wahrgenommen. Als Handlungserfordernis ergibt Wohlfahrt in einer pluralen Gesellschaft 335 sich daraus, auch die bereits bestehenden Aktivitäten systematisch bekannt zu machen.6 Gleichzeitig sind auch die inhaltlichen Ansprüche an eine diversitätsbewusste Soziale Arbeit sehr hoch (vgl. hierzu auch den Abschnitt über diversitätsgerechte Soziale Arbeit) und werden auch bei etablierten Verbänden und Trägern längst noch nicht selbstverständlich umgesetzt. Für Anbieter muslimischer Wohlfahrtsangebote – als Newcomer in einer komplexen Wohlfahrtslandschaft – stellen sich also viele Anforderungen; gleichzeitig zeigt sich hier die Chance, sich konzeptionell von Anfang an auf diversitätsorientierte Konzepte zu stützen. Dabei ist es sicherlich sinnvoll, analog zu anderen Trägern, mehrgleisige Handlungsstrategien zu entwickeln. Grundsätzlich sollen alle Angebote bedürfnisorientiert gestaltet werden. Insofern gibt es soziale Dienstleistungen, die eher auf spezifische Adressat*innengruppen und Bedürfnisse zielen (z. B. im Rahmen von „geschützten Räumen“ (Farrohkzad 2019: 23), um nachholende Integration zu ermöglichen), aber auch Angebote, die unterschiedliche Adressat*innengruppen ansprechen. Eine besondere Funktion wird der muslimischen Wohlfahrt zugeschrieben, indem auf bisher durch Wohlfahrt noch nicht erreichte Gruppen verwiesen wird. Dieses ist allerdings durchaus mit der Gefahr verbunden, dass muslimische Wohlfahrt genau auf das Erbringen sozialer Dienstleistungen reduziert wird und dabei die Möglichkeit der strukturellen Beteiligung und Mitgestaltung ausgeblendet wird. In der Diskussion um muslimische Wohlfahrt werden oft Forderungen nach einem Bekenntnis oder einer Verpflichtung zu eigentlich selbstverständlichen gesellschaftlichen Werten laut. Muslimische Träger sehen sich so immer wieder Vorurteilen bzw. Unterstellungen gegenüber. Wie bei allen anderen Angeboten der Freien Wohlfahrtspflege ist auch bei muslimischen Wohlfahrtsangeboten der Handlungsrahmen durch gesetzliche Bestimmungen gesetzt: Zu nennen sind das Grundgesetz und die entsprechenden kontextbezogenen Gesetze, beispielsweise das KJHG für den Bereich der Kinder- und Jugendhilfe. Es gelten die gleichen Zulassungskriterien und auch die gleichen Kontrollmechanismen wie bei anderen Trägern. Insofern ist die pauschale Forderung nach einem ‚Bekenntnis‘ zu gesellschaftlichen Werten für muslimische Akteure lediglich eine weitere Form der Diskriminierung derselben. Mit der Schwerpunktsetzung des Themas ‚Wohlfahrt‘ in der DIK 2015 rückte das Thema auch auf die Agenda der Politik und so wurde ein bun- 6 Die Koordininierungsstelle „Muslimisches Engagement in NRW“ am MKFFI ist ein Beispiel dafür, wie dieser Gedanke realisiert werden kann. Anke Strube/Mehmet Koc/Wolfgang Kleemann/Aida Roumer 336 desweites Projekt zur Förderung der muslimischen Wohlfahrtspflege etabliert. Das im Rahmen der dritten Deutschen Islam Konferenz entstandene Projekt „Empowerment zur Wohlfahrtspflege mit den Verbänden der Deutschen Islamkonferenz“ trägt zur Entwicklung religions- und kultursensibler Wohlfahrtsleistungen von und für Muslim*innen bei. Die DIK- Verbände und ihre Mitglieder werden dazu befähigt, eigenständig und nachhaltig religions- und kultursensible Leistungen der Wohlfahrtspflege anzubieten. Im Vordergrund des Projekts stehen Qualifizierungs- und Professionalisierungsmaßnahmen sowie Informationsvermittlung über Förderungen, Leistungen, Angebote, Funktionsweise und Strukturen der Wohlfahrtspflege. Besonderer Fokus wird hierbei auf die Vernetzung der Projektbeteiligten mit unterschiedlichen Akteur*innen der Freien Wohlfahrtspflege und politischer Entscheidungsgremien gelegt. Die zentrale Forderung zur Etablierung und Förderung muslimischer Wohlfahrt ist die Qualifizierung und Professionalisierung. Auch das Empowerment-Projekt wurde aus dieser Perspektive heraus entwickelt und wird nun seit 2017 umgesetzt (siehe: www.empowerment-wohlfahrtspflege .de). Im Projektverlauf rück(t)en zunehmend auch ‚strukturelle‘ Forderungen und Notwendigkeiten für strukturelle Veränderungen deutlicher in den Vordergrund. Zentrale Fragestellungen und Diskussionen waren und sind dabei nicht zuletzt, welche Barrieren für strukturelle Teilhabe im Kontext muslimischer Wohlfahrtspflege wirksam werden, z. B. inwieweit bestehende Förderrichtlinien Teilhabe verhindern. Auf der kommunalen Ebene ist insbesondere das (fehlende) Vertrauen von Kostenträgern und anderen Kooperationspartner*innen gegenüber muslimischen Akteur*innen ein zentrales Thema. Es stellt sich zunehmend die Frage, wie strukturelle Teilhabe realisiert werden kann und wie eine strukturelle Förderung aussehen könnte, damit die muslimische, einschließlich alevitische Wohlfahrt im Vergleich zur etablierten Wohlfahrt ‚aufholen‘ kann. Wird Empowerment als Konzept einer politischen Sozialen Arbeit7 verstanden und auf das Empowerment- Projekt übertragen, ergibt sich als eine zentrale Herausforderung der erforderliche Schritt des Powersharing. Farrokhzad definiert Powersharing als „die Teilung von Macht mit minorisierten Gruppen aus einer relativ privilegierten Position heraus“ (Farrohkzad 2019: 25). Für das Projekt müsste dies ferner zur Konsequenz haben, dass muslimische Träger kommunal 7 Vgl. hierzu den Ansatz aus einer critical-whiteness-Perspektive heraus: Farrokhzad 2019: 25. Wohlfahrt in einer pluralen Gesellschaft 337 und strukturell an der Mitgestaltung der wohlfahrtsstaatlichen Leistungen und den entsprechenden Ressourcen beteiligt werden. Erst so lässt sich dann sowohl strukturelle Teilhabe als auch die systematische Mitgestaltung der Wohlfahrtslandschaft von der Kommunalebene bis hin zur Bundesebene umsetzen. Conclusio 2: Rolle der muslimischen Wohlfahrt Muslimische Wohlfahrt kann nur ein Teil eines differenzierten Wohlfahrtssystems für die unterschiedlichsten religiösen, kulturellen oder anderweitigen Bedürfnisse sein – aus demokratietheoretischer Sicht ein sehr wichtiger Teil, weil so Teilhabe und Partizipation sichergestellt werden können und müssen. Muslimische Wohlfahrt als einzige ‚Lösung‘ dieser zentralen Fragen der pluralen Gesellschaft zu diskutieren, führt ins Leere. Muslimische Wohlfahrt ist eben nicht auf das Anbieten von sozialen Dienstleistungen zu reduzieren, sondern es müssen insbesondere die Möglichkeiten zur politischen und gesellschaftlichen Mitgestaltung der Wohlfahrtslandschaft für Vertreter*innen muslimischer Wohlfahrt gewährleistet werden (z. B. durch die Teilhabe an Gremien auf kommunaler und auch auf Landesund Bundesebene). Für muslimische Akteur*innen besteht hier die Herausforderung, Ansprechpartner*innen und Vertreter*innen für genau diese Aufgaben zu benennen und zu informieren bzw. gegebenenfalls auch zu qualifizieren. Hierzu werden sicherlich ebenso innermuslimische Diskurse notwendig sein. Akteure der bereits etablierten Wohlfahrtspflege können den Prozess der Etablierung unterstützen, indem sie Kooperationen anbieten und durchführen – auf Augenhöhe. Gleichsam sind die entsprechenden Aushandlungsprozesse zur Gestaltung Freier Wohlfahrt mit Muslim*innen ebenfalls auf Augenhöhe zu führen. Diversitätsgerechte Soziale Arbeit Soziale Arbeit – auf haupt- und ehrenamtlicher Basis – hat die Rolle eines ausführenden Organs in der Wohlfahrtspflege inne: Entsprechend müssen zur Entwicklung eines zeitgemäßen (Freien) Wohlfahrtssystems die Konzepte Sozialer Arbeit im Umgang mit gesellschaftlicher Pluralität und Diversität berücksichtigt werden. 4. Anke Strube/Mehmet Koc/Wolfgang Kleemann/Aida Roumer 338 Diversitätskonzepte in der Sozialen Arbeit Die derzeit im wissenschaftlichen Diskurs zentralen Konzepte um „Soziale Arbeit in der Migrationsgesellschaft“ drehen sich zumeist um das Konzept der Diversität. Die zentrale Frage in den unterschiedlichen Diskursen dabei ist, wie mit Differenzlinien und Differenzkategorien umgegangen werden sollte, um dem Anspruch Sozialer Arbeit und Freier Wohlfahrt, zum Abbau von Diskriminierungen und sozialen Ungleichheiten beizutragen, gerecht zu werden. Gemeinsame konzeptionelle Grundlage stellt das Verständnis von Diversität als pluraler Differenz, die es anzuerkennen und zu bearbeiten gilt, dar (vgl. Tuider u. a. 2015: 6ff.). Eine zentrale Kritiklinie der unterschiedlichen Konzepte rund um Diversität bezieht sich darauf, dass durch die Fokussierung auf Unterschiede diese Unterschiede erst konstruiert werden und dann oft diskriminierende Wirkungen nach sich ziehen (vgl. Textor/Anlas 2018: 315ff.). Zudem wird kritisiert, dass viele Diversitätskonzepte die Dimensionen sozialer Ungleichheit vollständig vernachlässigen bzw. ignorieren. Die Ansätze der Interkulturalität und Diversität müssen ergänzt werden um Intersektionalität als Analyseraster, um Benachteiligungen, Diskriminierungen und Exklusionsmechanismen sichtbar zu machen (vgl. Tuider u. a. 2015: 6ff.). Genau hieraus ergeben sich für Soziale Arbeit zentrale und nicht auflösbare Gradwanderungen und Ambivalenzen: Soziale Arbeit braucht Vorstellungen von Problem- und Risikolagen von Adressat*innen, gleichzeitig werden so Differenzen reproduziert. Dies stellt ein Spannungsfeld dar, das einer kontinuierlichen reflexiven Haltung bedarf (vgl. Motzek- Öz 2015: 50ff.). Trotz aller Errungenschaften und Bereicherungen, die unterschiedliche diversitätsorientierte Konzepte für Soziale Arbeit, Wohlfahrt und soziale Infrastruktur mit sich gebracht haben, bleibt es wichtig, diese Ansätze kritisch zu betrachten, „da ihnen tendenziell die Paradoxie innewohnt, durch die Fokussierung auf Vielfalt und Unterschiedlichkeit, tatsächliche oder konstruierte Differenz zwischen Akteuren zu essentialisieren. Eine kritische Umgangsweise mit dieser Ambivalenz stellt die Einnahme einer reflexiven Perspektive dar.“ (Ebd.: 12) Zu (hinter-)fragen ist dabei immer, ob diese Ansätze in der Praxis zum Abbau von Diskriminierung führen oder eben gerade Zuschreibungen und Stereotypisierungen reproduzieren. Gefordert wird hier eine kritische Soziale Arbeit, welche die bestehenden Machverhältnisse, mit denen die Menschen in der Migrationsgesellschaft konfrontiert sind, kontinuierlich prüfen muss. Tuider u. a. fassen die Aufgabe einer kritischen differenzsensiblen Sozialen Arbeit folgendermaßen zusammen: „Aufgabe einer differenzsensiblen Sozialen Arbeit [ist], zu fra- Wohlfahrt in einer pluralen Gesellschaft 339 gen, wie entlang von Differenzkategorien wie Klasse, Geschlecht, Sexualität, Staatsbürgerschaft, Religion oder Behinderung Ungleichheiten entstehen und aufgehoben werden können“ (Tuider u. a. 2015: 11). Freise sieht in dem Ansatz der kritischen Sozialen Arbeit einen zentralen Handlungsrahmen, der – neben der Lebensweltorientierung – maßgeblich dazu beitragen kann, den bisher noch fehlenden theoretischen Rahmen für Soziale Arbeit in der Migrationsgesellschaft mitzugestalten (vgl. Freise 2014: 170). Neue Anforderungen an alte Konzepte Das Konzept der Lebensweltorientierung als ein zentrales Handlungskonzept Sozialer Arbeit bietet nach wie vor einen sehr guten Rahmen für eine angemessene Soziale Arbeit in der Migrationsgesellschaft. Ein grundlegendes Prinzip der Lebensweltorientierung ist es, an die Lebensweise sowie die subjektiven Sinnsysteme und Wirklichkeitskonstruktionen der Klient*innen anzuknüpfen. Hier ist gleichzeitig auch ein enger Bezug zur Rahmung der Sozialen Arbeit als Menschenrechtsprofession erkennbar (vgl. Hahn 2019: 137). Die Anforderungen an den Umgang mit Diversität sind keine grundsätzlich neuen Aufgaben für Soziale Arbeit, aber sie werden komplexer: „Vielfalt wird vielfältiger“ (Schröer 2018b: 778). In Bezug auf Religion als ein Merkmal von Diversität wird aktuell von Hahn darauf hingewiesen, dass der Blick auch der Sozialen Arbeit wieder verstärkt auf Religion, im Sinne einer Anerkennung von Religion als (möglichem) wichtigen Faktor zur Lebensgestaltung der Adressat*innen, gerichtet werden muss. Entsprechend braucht es einen religionssensiblen Umgang im Rahmen Sozialer Arbeit. Ein Konzept einer religionssensiblen Sozialen Arbeit beschreibt sie folgendermaßen: „Religionssensibilität setzt sich nicht aus Regelwissen und Rezepten zusammen. Religionssensibel zu sein heißt vielmehr - und darin liegt die Herausforderung – sensibel erfassen zu können, ob Religion überhaupt und wenn ja, inwiefern für einen Hilfeprozess bedeutsam ist“ (Hahn 2019: 140). Religionssensibilität bezieht sich also eben gerade nicht auf spezifische Religionen. Genauso wie bei der Kategorie ‚Kultur‘ die Gefahr der Kulturalisierung besteht, gibt es auch bei der Religion die Gefahr der „Religionisierung“ (Kiefer 2018: 8) Religiöse Deutungsmuster können dabei zu einem leitenden Erklärungsmuster für soziale Problemlagen werden. So kann der Anspruch, religionssensibel sein zu wollen, zu Fehldeutungen, zu Zuschreibungen und damit auch zur Reproduktion von Stereotypen werden (vgl. Hahn 2019: 140). Notwendig ist auch hier die permanente differenzkritische Selbstreflekti- Anke Strube/Mehmet Koc/Wolfgang Kleemann/Aida Roumer 340 on. Hahn begründet das Konzept der Religionssensibilität aus einer lebensweltorientierten Menschenrechtsperspektive, wonach Religion für viele Menschen einen wichtigen Faktor in der Lebensbewältigung darstellt (als Ressource oder als Barriere). Dieses gilt es zunächst anzuerkennen und zu berücksichtigen und im nächsten Schritt als menschenrechtsbasierte Profession gegen Diskriminierung und Ausgrenzung aufgrund religiöser Zugehörigkeit einzutreten (vgl. ebd.: 141). Religionsspezifische Bedürfnisse, beispielsweise nach Seelsorge, erfordern dann entsprechend die theologische und seelsorgerische Fachkompetenz. Soziale Arbeit hat hier die Aufgabe, adäquate Vermittlungsarbeit zu leisten. Notwendige Paradigmenwechsel – in Theorie und Praxis Es gibt im Diskurs zentrale Paradigmenwechsel, die in der Theorie zum Teil schon lebhaft diskutiert werden, aber v. a. auch in der Praxis Sozialer Arbeit und Wohlfahrt vorangetrieben werden sollten: Inklusion statt Integration „Der Integrationsbegriff als gesellschaftliche Leitorientierung und Zielperspektive wird immer stärker wegen seiner ‚Wir-Ihr-Dualität‘ infrage gestellt. Inklusion als mögliche Alternative stellt Zugehörigkeit in den Vordergrund und fordert die politische Gewährleistung von Teilhabe“ (Schröer 2018a: 18). Teilhabe stellt die Zieldimension für eine inklusive Gesellschaft dar. Inklusion bedeutet dabei, jede Person so zu berücksichtigen und zu stärken, dass sie sich im Rahmen ihrer Möglichkeiten und Wünsche in die Gesellschaft einbringen kann. Hierbei müssen die unterschiedlichen Ausgangsbedingungen berücksichtigt werden. Das Leitbild einer inklusiven Gesellschaft bringt einen Perspektivwechsel mit sich. So sind Politik (Bund, Land und Kommunen), Organisationen und (Zivil-)Gesellschaft gefordert, inklusive Strukturen zu schaffen. Die Verantwortung zur Umsetzung von Teilhabe ist damit nicht allein einzelnen Individuen zuzuschreiben (vgl. Alicke/Eichler/Laubstein 2015: 27ff.). Grundlage zur Gestaltung von für alle erreichbaren Angeboten ist die Anerkennung von Diversität (vgl. ebd.) – unter Berücksichtigung der Bedingungen sozialer Ungleichheit. „Um Menschen gleich zu behandeln, kann es jedoch gerade notwendig sein, Unterschiede zu machen – also Ungleiches ungleich zu Wohlfahrt in einer pluralen Gesellschaft 341 behandeln. Gleichheit i. S. von Gleichwertigkeit ist nicht identisch mit Gleichförmigkeit“ (Rommelspacher 2016). (Rassismus-)Kritische Soziale Arbeit statt Klientelisierung und Normalisierungsarbeit Ist die Anerkennung von Differenz notwendig, um den anderen in seiner Andersartigkeit zu verstehen, oder dient sie der Vergewisserung der eigenen Normalität? Differenzen entstehen vor dem Hintergrund der Vorstellung einer Normalität. Diese Prozesse werden auch im Rahmen Sozialer Arbeit wirksam. So werden hier oft Menschen als ‚andere‘ markiert, um sie der vermeintlichen Normalität anzupassen. Differenz wird so zur Ungleichheit. Die Konstruktion des Menschen als ‚Anderen‘ („Othering Prozesse“ [Farrokhzad 2019]) kann so zu Diskriminierung führen und rassistische Prozesse können so reproduziert und verfestigt werden. Soziale Arbeit ist also gerade nicht vor Rassismus gefeit – auch dann nicht, wenn sie sich als Menschenrechtsprofession versteht. Textor/Anlas weisen diesbezüglich darauf hin, dass unterschiedliche Formen von Rassismus in der Sozialen Arbeit als bewusste und meist auch zunächst unbewusste Prozesse vorzufinden sind (vgl. Textor/Anlas 2018: 320). Entsprechend müssen Selbstreflexionsprozesse in Gang gesetzt werden, um eine (rassismus-)kritische Soziale Arbeit umsetzen zu können. Es geht – neben der Aneignung von Wissen, der klaren Positionierung gegen Rassismus, der Schaffung von rassismusfreien Erfahrungs- und Kommunikationsräumen v. a. um die Reflexion der „eigenen Involvierung in rassistische Strukturen“ (ebd.: 321). Weiterhin sollte Soziale Arbeit sich kontinuierlich fragen, welche Funktion sie ausübt: Zielt die Arbeit auf Normalisierung, auf Ruhigstellung oder auf ‚echtes‘ Empowerment und strukturelle Veränderungen? Letztendlich darf sich Soziale Arbeit nicht instrumentalisieren lassen, sondern muss sich und ihren Grundsätzen – z. B. als Menschenrechtsprofession – gerecht werden (vgl. Freise 2014: 170ff.). Conclusio 3: Anforderungen an eine diversitätsgerechte Soziale Arbeit und Wohlfahrt Ein Dilemma der Sozialen Arbeit besteht darin, dass sie mit Unterscheidungen arbeitet und diese Unterscheidungen braucht, beispielsweise Bedarfe festzustellen und adressat*innenorientierte Angebote zu gestalten, Anke Strube/Mehmet Koc/Wolfgang Kleemann/Aida Roumer 342 diese aber gleichzeitig stigmatisierend wirken können. Die Berücksichtigung der unterschiedlichen Ausgangsbedingungen unter Anerkennung der Diversität ist Voraussetzung, um adäquate Ansätze entwickeln zu können. Übersetzt in die wohlfahrtsstaatlichen Strukturen bedeutet der Anspruch auf Inklusion, einerseits Angebote und Gelegenheitsstrukturen für alle, z. B. in Form von sozialraumorientierten Angeboten, andererseits aber auch spezifische Angebote für spezifische Adressat*innengruppen zu erarbeiten. Dies kann auch bedeuten, zunächst Angebote und Räume der Exklusivität zu entwickeln, um die unterschiedlichen Ausgangsvoraussetzungen der unterschiedlichen Adressat*innen adäquat berücksichtigen zu können (vgl. Strube/König/Hanesch 2015: 185ff.). Zur Umsetzung einer diversitätsbewussten – muslimischen und nicht muslimischen – Wohlfahrt bietet die differenzsensible und damit kulturund religionssensible Haltung von Fach- und Führungskräften in Sozialer Arbeit einen wichtigen Handlungsrahmen. Zentrales Element ist die kontinuierliche Reflexion der gesellschaftlichen Machtverhältnisse und der daraus resultierenden Ungleichheiten. Soziale Arbeit in der Migrationsgesellschaft muss hierbei einen kritischen und selbstreflexiven Ansatz verfolgen und bezieht sich auf alle Bürger*innen in Deutschland – also auf Menschen mit oder ohne Migrationsbiografien und unterschiedlichsten religiösen Wurzeln. In diesem Kontext ist es wichtig, auch den Diskurs über die unterschiedlichen Aufgaben von ehren- und hauptamtlicher Sozialer Arbeit mitzudenken und weiterzuführen. Notwendig ist es, den in vielen Arbeitsfeldern schon begonnen Prozess und den damit verbundenen Paradigmenwechsel von paternalistischer Fürsorge hin zu einer partizipativen und menschenrechtsbasierten Haltung der Fachkräfte auszuweiten und zu fördern, wozu weiterhin noch erheblicher Reflexions- und Qualifizierungsbedarf besteht. Teilhabe und Demokratie Demokratiebasierte Soziale Arbeit Die systematische Diskussion und Verhältnisbestimmung von Demokratie und Sozialer Arbeit steckt noch in den Anfängen und es gibt diesbezüglich viel Forschungs- und Weiterentwicklungsbedarf. Demokratie wird dabei nicht „nur als eine Herrschaftsform oder als ein politisches System verstanden, sondern immer auch als eine Lebens- und Gesellschaftsform, die grundsätzlich in allen gesellschaftlichen Sphären realisiert werden soll“ 5. Wohlfahrt in einer pluralen Gesellschaft 343 (Oehler 2019: 240). Somit ist eine demokratieorientierte Soziale Arbeit in allen Arbeitsfeldern und Kontexten umzusetzen. Dabei werden Partizipation und Teilhabe als zentrale Schlüsselfaktoren begriffen, um Soziale Arbeit demokratisch zu gestalten und um mithilfe Sozialer Arbeit Demokratie in der Gesellschaft voranzubringen (vgl. Wesselmann 2019: 93ff.). Teilhabe wird sowohl als wohlfahrtsstaatlicher Rechtsbegriff als auch als Menschenrecht und als ein sozialpolitisches Konzept, z. B. zur Messung sozialer Ungleichheit, konzeptioniert. Auch der Begriff der Partizipation stellt sich als ausgesprochen facettenreich dar: „Partizipation repräsentiert einen Sammelbegriff für unterschiedliche Arten, Ebenen und Formen der Beteiligung“ (ebd.: 98). Unterschieden wird dabei hauptsächlich zwischen sozialer und politscher Partizipation. Conclusio 4: Partizipation und Teilhabe als zentrale Faktoren für Demokratie Grundsätzliche Aufgabe Sozialer Arbeit und Wohlfahrtspflege ist es, sowohl strukturelle Teilhabe und Zugang zu gesellschaftlichen Ressourcen als auch Partizipation im Sinne von Mitgestaltung und Mitbestimmung in sozialen und gesellschaftlichen Kontexten – und zwar aller Menschen – zu fördern und damit demokratiefördernd zu wirken (vgl. Wesselmann 2019: 98). Gleichzeitig geht es auch darum, Räume zu schaffen für Selbstrepräsentationen der Personen, über die sonst nur gesprochen wird. Aufgabe ist es, denjenigen selbst eine Stimme zu verleihen. Im Zentrum demokratischer Praxis stehen dabei neben der Beteiligung aller zentralen Mitwirkenden v. a. Dialog, Auseinandersetzungen, Diskurse – aber auch Konflikte und Aushandlungsprozesse (vgl. Oehler 2019: 240ff.). Pluralität und Diversität in der Gesellschaft sind anzuerkennen und zu fördern, um „Pluralität als Normalität“ auch in der Freien Wohlfahrtspflege zu verankern (Papen Robredo 2017: 114). Ist so die Bedeutung der Freien Wohlfahrtspflege für die Gestaltung unserer sozialen Demokratie und unseres Gemeinwesens (neu) erkannt, kann damit ein grundsätzliches Weiterdenken des jetzigen Wohlfahrtspflegesystems möglich werden. Unabhängig und jenseits der Frage, ob es nun einen siebten, in diesem Fall muslimisch geprägten Spitzenverband der Freien Wohlfahrtspflege geben soll und wird (oder nicht), muss es Ziel sein, dass muslimische Wohlfahrt zum selbstverständlichen und gleichberechtigten Teil des deutschen Wohlfahrtssystems wird – möglicherweise neben weiteren bisher noch nicht berücksichtigten Organisationen. Ein in einem gemeinsamen Prozess aus Wissenschaft, Politik, etablierter Freier Wohlfahrtspflege und muslimischer Wohlfahrtspflege auf Augenhö- Anke Strube/Mehmet Koc/Wolfgang Kleemann/Aida Roumer 344 he geführter Diskurs um die weitere Gestaltung des deutschen Wohlfahrtssystems ist also ein bedeutsamer Schritt zur Teilhabe aller Bürger*innen. Durch Auseinandersetzung und Diskurs wird Demokratie gefördert, weil Demokratie genau so funktioniert: Austausch, Diskurs, Aushandlung – und dabei auch Konflikte und den dazugehörigen Interessensausgleich nicht scheut. 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Anke Strube/Mehmet Koc/Wolfgang Kleemann/Aida Roumer 348 Anwälte der Unerhörten – Unmittelbares Engagement für Demokratie Maria Loheide/Ingo Grastorf/Natascha Gillenberg Soziale Gerechtigkeit, Teilhabe und Repräsentation als Grundlage der Demokratie Als Wohlfahrtsverband spielt die Diakonie Deutschland im Zusammenwirken mit der Evangelischen Kirche Deutschlands eine besondere Rolle im Orchester der zivilgesellschaftlichen Akteure: Zum einen erbringt sie mit ihren jeweiligen Untergliederungen soziale Dienstleistungen von allgemeinem Interesse. Das Leistungsspektrum der Freien Wohlfahrt umfasst dabei vielfältige soziale und gesundheitsbezogene Unterstützungs- und Bildungsangebote für Menschen in allen Lebensphasen. Zum anderen übernimmt die Diakonie auch die Anwaltschaft von Interessen sozial benachteiligter Gruppen in politischen Kontexten. Die Umsetzung sozialer Gerechtigkeit ist grundlegend für die Realisierung demokratischer Werte und Rechte. Sie entspricht dem Artikel 1 des Grundgesetzes „Die Würde des Menschen ist unantastbar“. Zugleich ermöglicht erst der Ausgleich von Benachteiligung den Menschen ihre volle soziale Partizipation und politische Mitsprache als Ausdruck ihrer individuellen Freiheit sowie ihrer Souveränität und Verantwortung als Bürger*in. Das Wissen um den Rückhalt durch die Solidargemeinschaft auch in schwierigen Lebenssituationen schafft Vertrauen in einen demokratischen Staat und die Gesellschaft. Erst der verlässliche Sozialstaat bildet die stabile Grundlage für Demokratie und Freiheit. Umgekehrt wird in dem Maße, wie die Leistungen des Wohlfahrtsstaats ausgedünnt sowie der Einzelne zur Eigenverantwortung aufgerufen wird und sich im Alter, im Krankheitsfall oder bei der Bildung seiner Kinder stärker auf sich allein gestellt sieht, [...] die Bindung an das Allgemeine geschwächt (Koppetsch 2019: 91). Die Diakonie steht aber nicht nur anwaltschaftlich und damit stellvertretend für ausgeschlossene oder wenig repräsentierte Menschen oder Gruppen ein, sondern sieht es auch als ihre Aufgaben an, diese in ihrer Erfah- 1. 349 rung von Selbstwirksamkeit zu bestärken und zu empowern. Sie fördert ihre Selbstorganisation und ihre Selbstvertretung, um sich im politischen Prozess Gehör zu verschaffen. Aufgrund ihres gemeinwohlorientierten Handelns mobilisiert, unterstützt und koordiniert die Diakonie darüber hinaus bürgerschaftliches und ehrenamtliches Engagement in der Gesellschaft. Damit trägt sie zur Einbindung unterschiedlichster Interessengruppen bei und sorgt für die Repräsentation von Diversität in der gesellschaftlichen und politischen Wahrnehmung. Sie bietet zugleich Ort und Plattform, sich aktiv in der Zivilgesellschaft einzubringen. Sie unterstützt damit auch den Pluralismus als wesentliches Strukturelement der freiheitlich-demokratischen Grundordnung und vermittelt Wissen und Instrumente ziviler Konfliktlösungen. Krise des gesellschaftlichen Zusammenhalts und Aufstieg rechtspopulistischer und rechtsextremer Parteien Die weltweite Finanzkrise von 2008 und die Globalisierung – vor allem die Globalisierung der Kapitalmärkte – sowie die Kontroversen um die sogenannte europäische ‚Flüchtlingskrise‘ von 2015 (von Migrationsforscher*innen eher als „Krise des Migrationsmanagements“ beurteilt) haben zu großen Verunsicherungen geführt und Bruchstellen des gegenwärtigen politischen Modells offengelegt (vgl. Crouch 2008, 2017; Heitmeyer 2018; Stüwe 2018). Wachsende soziale Ungleichheit und die Herausforderungen durch zunehmende kulturelle, religiöse und ethnische Diversität werden als Prüfsteine für den gesellschaftlichen Zusammenhalt wahrgenommen. Besonders dort, wo Armut, Jugendarbeitslosigkeit und eine Überalterung der Bevölkerung vorherrschen, ist der Gemeinsinn deutlich stärker in Gefahr (vgl. Arant/Dragolov/Boehnke 2017). Eine Schwachstelle des gesellschaftlichen Zusammenhalts in Deutschland – vergleicht man die Werte mit anderen westlichen Staaten – zeigt sich auch im Mangel an Offenheit gegen- über gesellschaftlicher Vielfalt (vgl. Berding 2015). Die etablierten liberalen Demokratien des Westens erleben eine ernste Legitimationskrise, während antidemokratische und antieuropäische Strömungen wachsende Zustimmung erhalten. In der Mehrzahl der europäischen Länder sind rechtspopulistische bis rechtsextreme Parteien inzwischen auch parlamentarisch vertreten – in Deutschland mit der AfD seit 2017 als größte Oppositionsfraktion nun auch im Bundestag. Rechtspopulist*innen inszenieren sich als Anwälte des Volkes. Ihr ‚Demokratieverständnis‘ ist aber weder ein pluralistisches noch parlamentari- 2. Maria Loheide/Ingo Grastorf/Natascha Gillenberg 350 sches, sondern zielt auf die unmittelbare und unvermittelte Interessenvertretung eines ethnisch und politisch homogen gedachten Volkes, wenn nicht gar einer ‚Volksgemeinschaft‘. Minderheitenrechte und Schutz vor Diskriminierung haben darin keinen Platz. Ebenso erfahren die Idee „öffentlicher Arenen“ (Habermas) einer sich friedvoll organisierenden Zivilgesellschaft und der Gedanke einer „offenen Gesellschaft“ (Popper) Hohn und Verachtung. Die Zunahme verbaler und tätlicher Angriffe auf etablierte staatliche und zivilgesellschaftliche Institutionen ist vor diesem Hintergrund nicht überraschend. Diese richten sich immer wieder auch gegen die Diakonie und ihre Arbeit für und mit benachteiligten Menschen. Dies ist zum Beispiel besonders bemerkbar, wenn es um Geflüchtete geht. Aber beispielsweise auch parlamentarische Anfragen der AfD, die Menschen mit Behinderung diskriminieren, suchen durch Provokation und Tabubrüche ein Klima zu schaffen, in dem Werte von Toleranz und Menschenwürde infrage gestellt werden. In Zeiten von wachsendem rechtsnationalen Populismus und Rechtsextremismus geraten Freiheitsräume der Zivilgesellschaft, Menschen- und Minderheitenrechte unter Druck. Beleidigende Rhetorik gegen Frauen, Menschen mit Behinderung, Migrant*innen, soziale Organisationen und kritische Medien verstärken Spaltungstendenzen der Gesellschaft und schaffen damit auch für die Zivilgesellschaft ein zunehmend schwieriges Umfeld. Stärkung des sozialen Zusammenhalts durch Partizipation Als Akteurin der Zivilgesellschaft und als Verband für politische Lobbyarbeit sieht die Diakonie Deutschland in der Stärkung des sozialen Zusammenhalts eine ihrer Kernaufgaben. Der soziale Zusammenhalt einer Gesellschaft besteht in der Qualität sozialer Beziehungen, der Möglichkeit von Partizipation sowie der Akzeptanz von Diversität, was wiederum Zugehörigkeit schafft. Untrennbar damit verbunden ist die Ausrichtung am Gemeinwohl, also das Vorhandensein von gesellschaftlichem Verantwortungsbewusstsein und Solidarität (vgl Berding 2015: 26). Die Diakonie Deutschland macht die Themen einer vielfältigen Gesellschaft und pluralistischen Demokratie zu einem nachhaltigen Schwerpunkt ihrer Arbeit – und hat dafür ihre Kräfte im Bereich des zivilgesellschaftlichen Engagements und der Demokratieförderung in einer eigens dafür geschaffenen Abteilung gebündelt. Die Gründung des Zentrums En- 3. Anwälte der Unerhörten – Unmittelbares Engagement für Demokratie 351 gagement, Demokratie und Zivilgesellschaft im Juni 2018 will demokratische Kräfte, den sozialen Zusammenhalt, die Beteiligung und die Teilhabe sowie kirchlich-diakonisches Engagement weiter stärken. Engagement und Ehrenamt Engagement und Ehrenamt stellen eine wichtige Säule für die Demokratie dar. Der zweite Engagementbericht des Bundesfamilienministeriums formuliert dies so: Engagement muss den gleichen Grundprinzipien folgen, die für Staat, Gesellschaft und Markt gelten: Selbstermächtigung des Menschen und unveräußerliche Menschenrechte, Geltungsanspruch des Rechts, Volkssouveränität, repräsentative Demokratie und Gewaltenteilung, Privateigentum und Vertragsfreiheit, Haftung und Regelgerechtigkeit. (Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend 2017: 522) Dafür baut die Diakonie innerhalb ihres Bundesverbandes verstärkt Strukturen auf; sie will dieses bürgerschaftliche Engagement aber auch öffentlich stark machen. Der Diakonie geht es einerseits darum, das traditionelle Ehrenamt, wie zum Beispiel die Bahnhofsmission (125 Jahre), die Telefonseelsorge (über 60 Jahre), die Grünen Damen und Herren (50 Jahre), in seiner Bedeutung auch für die Demokratieförderung sichtbarer zu machen und sich für seine Aufwertung einzusetzen. Andererseits gilt es, neue Formen und Möglichkeiten des bürgerschaftlichen Engagements zu entwickeln und zu fördern. Gerade der große Einsatz freiwillig Engagierter während des starken Zuzugs von Geflüchteten im Jahr 2015 macht deutlich, wie ausgeprägt das Interesse und die Motivation von Menschen hierzulande sind, sich für das Gemeinwohl zu engagieren (BMFSFJ 2017: 165). Tatsächlich haben sich im Jahr 2015 im Zuge des vermehrten Flüchtlingszuzugs viele Menschen ehrenamtlich engagiert, die vorher in diesen Bereichen nicht oder selten aktiv waren. Nach Angaben des Allensbacher Instituts haben sich 15 % der Menschen in Deutschland ab 16 Jahren für Geflüchtete engagiert (vgl. Allensbacher Archiv: 165). Auch die hohe Zahl junger Menschen, die einen Freiwilligendienst leisten, ist ein Hinweis auf die Bereitschaft, sich für andere Menschen einzusetzen. So weist der Freiwilligensurvey von 2014 eine Zunahme des Engagements Jugendlicher auf 52 % auf (Stand: 2009, BMFSFJ 2017: 187). Die Erfahrung zeigt, dass dies bei jungen Menschen in 4. Maria Loheide/Ingo Grastorf/Natascha Gillenberg 352 der Regel die Grundlage für weiteres ehrenamtliches Engagement im weiteren Lebensverlauf legt. Dafür braucht es aber auch nach wie vor politische Unterstützung und eine Verstetigung der dafür notwendigen Strukturen und Finanzen. Auch die fachkundige Begleitung und Unterstützung durch hauptamtliche Mitarbeitende ist notwendig – damit es gezielt und tatsächlich effektiv sein kann, aber auch, um einer Überforderung von Ehrenamtlichen entgegenzuwirken. In Deutschland engagieren sich mehr als 15 Millionen Menschen ehrenamtlich (vgl. Statista 2019: 148). Damit sind die Zahlen seit 2015 sogar leicht gestiegen. Nach anderen Angaben – und je nach Weite des zugrunde liegenden Engagement-Begriffs – liegt die Zahl sogar bei 31 Millionen Menschen in Deutschland (BMFSFJ 2017: 174–177). Der vierte Freiwilligensurvey konstatiert einen Anstieg der Engagementquote von fast 10 % im Verlauf der letzten zehn Jahre (vgl. BMFJFJ 2017: 148). Nach Auskunft des zweiten Engagementberichts des Bundesfamilienministeriums verwenden Ehrenamtliche rund 3.300 Millionen Stunden jährlich auf ihr Engagement (Stand: 2012, vgl. BMFSFJ 2017: 165). Zu diesem Engagement zählt der Bericht nun auch – anders als noch in früheren Jahren – Formen politischer Partizipation, zum Beispiel Anwaltschaft (advocacy) und Protest. Wichtig ist ebenfalls, dass unter den Begriff ‚ehrenamtlichen und bürgerschaftlichen Engagements‘ nicht nur Tätigkeiten des Helfens, Organisierens, Beratens etc. fallen, sondern auch Sach- und Geldspenden. Orte des Engagements sind damit neben Vereinen, Verbänden und Stiftungen auch beispielsweise Bürgerinitiativen oder die informelle Nachbarschaftshilfe (vgl. BMFSFJ 2017: 165–214). Der Engagement-Bericht zeigt ebenfalls, wie freiwilliges und bürgerschaftliches Engagement dazu beiträgt, den demographischen Wandel zu bewältigen. Er plädiert außerdem dafür, Engagement auf kommunaler Ebene zu stärken und zu fördern, ohne dabei als Legitimation für Sparmaßnahmen an anderer Stelle zu fungieren. Denn Ehrenamt kann staatliches Handeln nicht ersetzen (vgl. BMFSFJ 2017: 165–214). Demokratie und Diversität stärken Mit den beiden Projekten „Vielfalt gestalten, Ausgrenzung widerstehen“ und „Demokratie und Vielfalt in den Kindertageseinrichtungen“ – beide gefördert aus dem Programm des Bundesfamilienministeriums (BMFSFJ) „Demokratie leben!“ – setzt die Diakonie Deutschland modellhaft Akzente. 5. Anwälte der Unerhörten – Unmittelbares Engagement für Demokratie 353 „Vielfalt gestalten, Ausgrenzung widerstehen“ Das Projekt „Vielfalt gestalten, Ausgrenzung widerstehen“ hat zwei Schwerpunkte: Die Wanderausstellung „Kunst trotz(t) Ausgrenzung“ zeigt mit eindrucksvollen Exponaten von Menschen mit Behinderung, Wohnungslosen und Geflüchteten, aber auch internationalen Künstler*innen, wie Teilhabe konkret gestaltet werden kann. Die Kunstwerke sensibilisieren die Betrachter*innen jedoch auch für verschiedene Formen von Ausgrenzung (Pitz 2018). Die Ausstellung war zuerst in der documenta-Halle in Kassel zu sehen, wanderte dann weiter über Braunschweig, Chemnitz und den Kirchentag in Dortmund nach Berlin und Hannover. Die letzte Station im Jahr 2019 ist die Gedenkstätte des ehemaligen NS-Konzentrationslagers Osthofen; weitere Ausstellungen sind in Planung. Zur Wanderausstellung gehören auch vielfältige Rahmenprogramme an den jeweiligen Ausstellungsorten, die kirchlich-diakonische Partner dort gemeinsam mit (anderen) zivilgesellschaftlichen Organisationen der Region auf die Beine stellen. Denn ein ganz wesentlicher Anspruch des Projektes ist die Vernetzung aller Akteure für Demokratie. Die Ausstellung erfährt großen Zuspruch von Besucher*innen; mehr als 10.000 Menschen haben sie bis zum Herbst 2019 bereits besucht. Im zweiten Schwerpunkt werden in Kooperation mit der Bundesakademie für Kirche und Diakonie (BAKD) Demokratiebildungsangebote für Mitarbeitende und Leitungskräfte aus den diakonischen Arbeitsfeldern organisiert. Ziel dieser Fortbildungsreihe sind Demokratieförderung und eine vertiefte Auseinandersetzung mit gruppenbezogener Menschenfeindlichkeit. Zugleich geht es darum, ein Bewusstsein für die Potenziale und Herausforderungen zunehmender Diversität in der diakonischen Arbeit zu etablieren (vgl. Grastorf 2018). Demokratie und Vielfalt in Kindertageseinrichtungen In Kindertageseinrichtungen kommen unterschiedlichste Nationen, Kulturen, soziale Milieus, Menschen mit und ohne Behinderung sowie Menschen mit unterschiedlichen Geschlechtsidentitäten zusammen: Sie sind somit ein Abbild der Gesellschaft im Kleinen. Pädagogische Fachkräfte sehen sich zunehmend mit diskriminierenden Äußerungen und Vorurteilen konfrontiert. Das Projekt „Demokratie und Vielfalt in Kindertageseinrich- 5.1 5.2 Maria Loheide/Ingo Grastorf/Natascha Gillenberg 354 tungen“ vermittelt Argumentationshilfen und Handlungssicherheit (vgl. Grastorf 2018). Engagement in der Diakonie Deutschland Im Bereich des Engagements verfügt die Diakonie Deutschland über langjährige Erfahrungen, eine hohe Expertise und verlässliche Strukturen. Neben 525.707 hauptamtlich engagierten Mitarbeitenden sind rund 700.000 weitere Menschen für die Diakonie tätig. Gemeinsam erreichen sie durch Betreuung, Beratung, Pflege und medizinische Versorgung etwa zehn Millionen Menschen. Das betrifft alle Altersgruppen und Lebensbereiche: die Kinder- und Jugendhilfe, die Altenhilfe genauso wie die Unterstützung, Begleitung und Beratung von Menschen mit Behinderung, von Kranken und Geflüchteten (vgl. Diakonie Deutschland 2019, Leitbild). Die Mehrzahl der freiwillig Engagierten ist dabei bereits seit vielen Jahren und sehr verlässlich aktiv, um Menschen in Not, mit Sorge- und Unterstützungsbedarf ein wirksames Angebot zu gewährleisten. Die Diakonie legt Wert auf ihre gute Begleitung und Unterstützung. Dies speist sich aus der großen Wertschätzung für ihr Engagement und auch aus der Erfahrung, dass bürgerschaftliches Engagement gezielt angestoßen und gefördert werden muss. Denn „Engagement für das Gemeinwesen entsteht nicht automatisch und oft auch nicht allein. Häufig braucht es [...] eine Initialzündung, beispielsweise durch Akteure aus Politik oder Verwaltung.“ (Berding 2015: 75). Engagement in langer Tradition Im Jahr 2019 feiern gleich mehrere Ehrenamts- oder mit ihrer Kooperation realisierte Projekte der Diakonie runde Jubiläen und machen damit deutlich, welche Kontinuitäten und Ressourcen ehrenamtlichen Engagements es in dieser Gesellschaft gibt. So bieten über 100 (teilweise ökumenische) Telefonseelsorgestellen bundesweit eine 24-stündige Erreichbarkeit an jedem Tag im Jahr. Sie leisten eine unschätzbare Unterstützung für Menschen in Notlagen und in vielen Fällen mit suizidalen Gedanken. Dabei geht die Telefonseelsorge im Zuge der Digitalisierung auch neue Wege. Zum 1. Oktober 2018 startete sie bundesweit ihr neues Mail- und Chatsystem, denn für Ratsuchende sind auch die Kommunikationswege 6. 6.1 Anwälte der Unerhörten – Unmittelbares Engagement für Demokratie 355 übers Netz selbstverständlich und wichtig geworden (vgl. Grastorf 2018: 38). Stolz ist die Diakonie Deutschland auch auf das 125-jährige Jubiläum, das die Bahnhofsmission 2019 feiert. Wie die Telefonseelsorge ebenfalls oft ökumenisch betrieben, ist sie an vielen großen und kleineren Bahnhöfen in Deutschland für Menschen auf Reisen ein Ankerpunkt. Mit der stets offenen Tür, einem heißen Getränk und Zeit für ein Gespräch bieten die Einsatzstellen Hilfe an. Darüber hinaus ist die Bahnhofsmission auch eine zentrale Anlaufstelle für obdachlose Menschen, die von den – mehrheitlich ehrenamtlich – Mitarbeitenden oftmals existenzielle Hilfen in Form von Nahrung, Getränken und frischer Kleidung, aber auch Rat und Beratung erhalten (vgl. Grastorf 2018: 38). Mittlerweile 15-jährigen Jahrestag konnte das Projekt „Kids on Tour“ der Bahnhofsmission feiern, mit dem Kinder auf Reisen zu Elternteilen oder Großeltern begleitet werden – eine wichtige Unterstützung für Alleinerziehende und in Zeiten, in denen nach Trennungen beide Elternteile gegebenenfalls auch an unterschiedlichen Wohnorten die Verantwortung für die Erziehung ihrer Kinder übernehmen. Die sogenannten Grünen Damen und Herren leisten einen unschätzbaren Beitrag zum Wohlergehen von Patient*innen in Krankenhäusern und von Bewohner*innen von Altenheimen. Sie nehmen sich Zeit für ein einfühlsames Gespräch, einen Spaziergang, ein Spiel oder das Vorlesen einer Geschichte – Zeit, die den hauptamtlich Mitarbeitenden der Häuser in einem immer enger getakteten Pflegebetrieb oft nicht zur Verfügung steht, die aber für die Menschen doch so wichtig ist. 2018 erbrachten mehr als 7.000 Grüne Damen und Herren rund 1,8 Millionen Einsatzstunden (vgl. Grastorf 2018: 39). Beispiele neuerer Formen von Engagementarbeit von Kirche und Diakonie Die ökumenische Projektpartnerschaft „Kirche findet Stadt“ zwischen Deutschem Caritasverband und Diakonie Deutschland bringt seit 2011 bundesweit die Verbände mit den Kirchengemeinden vor Ort zusammen, um ihre Bedeutung als Akteur*innen lebendiger Stadtentwicklung und integrationsfähiger Kieze und Quartiere zu erproben (vgl. Vorhoff/Beneke 2018). Grundlegend für diese Form der ‚Gemeinwesendiakonie‘ ist das bürgerschaftliche Engagement sowie die handlungsfeldübergreifende Perspektive und Vernetzung im Sinne der Sozialraumorientierung. Einen neueren Ansatz verfolgt auch das Engagement für und mit Geflüchteten. Denn ehrenamtliches Engagement besteht nicht ‚nur‘ in der 6.2 Maria Loheide/Ingo Grastorf/Natascha Gillenberg 356 Hilfe für Menschen, die in Lebenskrisen Rat und Unterstützung suchen. Ehrenamtliches Engagement ermöglicht Integration durch Partizipation. Das gilt für neu Zugewanderte ebenso wie für Alteingesessene. So können beispielsweise Flüchtlinge einen Beitrag dazu leisten, die Menschen aus Hilflosigkeit und sozialer Isolation zu führen und ihre Lebenssituation zu verbessern. Dabei muss das Selbstbestimmungsrecht der geflüchteten Menschen im Vordergrund stehen, denn sie verfügen über eigene Ressourcen und Entscheidungsfähigkeit, die es zu aktivieren und zu stärken gilt. (BMFSFJ 2017: 530) So lautet die Einschätzung des Engagementberichts aus dem Familienministerium. Dazu müssten die Erfahrungen, das Wissen und die Engagementformen der Migrant*innenorganisationen und -communities verstärkt miteinbezogen und in ihrer „brückenbauenden Funktion“ berücksichtigt werden (BMFSFJ 2017: 530). In einer zunehmend diverser werdenden Einwanderungsgesellschaft und unter der Orientierung am Willen und der Fähigkeit zur Selbstorganisation von Betroffenen entstehen also zunehmend neue Formen und Möglichkeiten des Engagements. Im Rahmen des Projekts „Teilhabe durch Engagement – ehrenamtliche Unterstützung von, für und mit Geflüchteten“ unterstützt die Diakonie Deutschland 25 Träger aus Kirche und Diakonie an 30 Standorten in 15 Bundesländern. Ehrenamtskoordinator*innen bauen im ländlichen und städtischen Raum Netzwerke aus und arbeiten an der Gewinnung, Qualifizierung und Beratung freiwillig Engagierter mit und ohne Fluchtgeschichte. Sie werden auch im Umgang mit Anfeindungen geschult, denen sie immer wieder ausgesetzt sind. Dabei werden strukturierte, interkulturelle und niedrigschwellige Begegnungsräume geschaffen, die für eine lebendige Zivilgesellschaft von elementarer Bedeutung sind. Die Rolle von Nachbarschaften Diakonie und Kirche mit ihren Einrichtungen vor Ort sind Teil der Nachbarschaft. Mit ihren Diensten und Angeboten, den eigenen Akteur*innen der sozialpolitischen Arbeit gestalten sie diese aktiv mit. Denn vitale Nachbarschaften fungieren in vielen Situationen als soziales Netz. Sie können Motor sein, um Menschen zu aktivieren und zu empowern. Wenn Menschen unterschiedlichster Herkunft, Fähigkeiten und Milieus die Erfahrung machen, mit ihren Bedürfnissen und Potenzialen 7. Anwälte der Unerhörten – Unmittelbares Engagement für Demokratie 357 wahrgenommen zu werden und dass ihre Stimme Gewicht hat, stärkt das demokratische, zivilgesellschaftliche Teilhabe. Dies stellt einen wichtigen Grundstein für das Vertrauen in eine inklusive und vielfältige Gesellschaft dar. Diakonie und Kirche können hierbei ihre besondere fachliche Expertise der Sozialraumorientierung einbringen – ein Konzept, das zunehmend eine fachliche Orientierung für soziale Dienste, aber auch Städte und Gemeinden biete und die Schaffung neuer politik-, felder- und zielgruppen- übergreifender Netzwerke und Zugehörigkeitsgemeinschaften beinhaltet (Herriger 2007: 224–233). Sozialraumorientierung arbeitet mit den individuellen Ressourcen von Menschen sowie dem, was ihre Lebensenergie ausmacht und was ihre Ziele sind. Der dem zugrundeliegende Gedanke lässt sich wie folgt resümieren: Menschen erhalten ihre Würde durch das, was sie selbst tun und gestalten – nicht durch das, was für sie getan wird. Es geht um die Bestärkung zum eigenen Handeln und zur Selbstwirksamkeit – Grundideen, die für eine lebendige Demokratie und Zivilgesellschaft in Form bürgerschaftlichen Engagements unabdingbare Voraussetzung sind. Dieser Ansatz ist vom Vertrauen in die Stärken und Kompetenzen eines (jeden) Menschen getragen, auch jenen in kritischen und belastenden Lebenssituationen. Denn die Menschen sind selbst „Experten und Expertinnen ihrer Lebensgestaltung“ (Becker 2014: 32). „Politikfähigkeit, Interessenorganisation, politische Einmischung: Empowerment zielt [...] auf eine Ermutigung zum aufrechten Gang, auf die Bekräftigung der Politikfähigkeit“ (ebd.). Kooperation mit nebenan.de Das Engagement innerhalb der eigenen Strukturen ist grundlegend für die Arbeit der Diakonie Deutschland. Dennoch lohnt es, den Blick nicht auf die eigenen Institutionen zu verengen, sondern sich neuen Kooperationen und Bündnissen zu öffnen. In der Zusammenarbeit mit der nebenan.de GmbH und der nebenan.de-Stiftung ist dies für die Diakonie Deutschland auf lebendige und zeitgemäße Weise möglich. Das junge Start-up-Unternehmen hat eine Online-Plattform ins Leben gerufen, deren Ziel es ist, Menschen einer Nachbarschaft miteinander in Kontakt zu bringen – online und offline. Hier können Nachbar*innen sich beispielsweise gegenseitig Werkzeuge zur Verfügung stellen oder ihre Hilfe als Babysitter oder Gärtnerin anbieten. Über diese Plattform finden sich auch neu gegründete Hinterhof-Chöre und Lesezirkel, Hausaufgabenhilfen und Fußballfreunde zusammen; auch Foodsharing – das Teilen übrig 7.1 Maria Loheide/Ingo Grastorf/Natascha Gillenberg 358 gebliebener Lebensmittel unter Nachbar*innen im eigenen Haus oder aber auf der Straße nebenan – funktioniert über dieses Portal. Das Netzwerk von nebenan.de birgt und entfaltet ein ungeheures Potenzial für Interaktion, Vernetzung und Selbstorganisation in Nachbarschaften. Denn lebendig wird Nachbarschaft erst durch Begegnung. Sie kann dadurch zur gegenseitigen Unterstützung beitragen, Teilhabe im Sozialen und auch Politischen ermöglichen und dadurch ein Gefühl von Zugehörigkeit und Identität stiften. Deutscher Nachbarschaftspreis Die Diakonie Deutschland ist Unterstützerin der ‚ersten Stunde‘ des von der nebenan.de-Stiftung 2017 erstmals ausgelobten „Deutschen Nachbarschaftspreises“. Sie ist Mitglied der Jury und Laudatorin am Abend der Preisverleihung. Die Gewinnerin 2017 war die Initiative „Tag des guten Lebens“ der Agora Köln (vgl. Agora Köln 2018). Sie hat es geschafft, ihr ‚Veedel‘ vier Tage lang autofrei zu halten durch ein Stadtteilfest der besonderen Art: mit Nachbarschaftsfrühstücken, gemeinsamem Tanzen, mit politischen Diskussionen oder dem Austausch von Gartenkenntnissen. Insgesamt 16 Landessieger hatten sich mit engagierten Projekten aus Städten und Dörfern für eine bessere Wohn- und Lebensqualität in ihrer Nachbarschaft eingesetzt. Im Jahr 2018 hielt die Diakonie die Laudatio für die Gewinnerin des zweiten Preises, die Initiative „Demokratiebahnhof Anklam“ (vgl. Nachbarschaftspreis 2019; Demokratiebahnhof 2019.) In einem Ort, in dem rechtsextreme und demokratieverachtende Gruppierungen sehr präsent sind, haben junge Menschen ein lebendiges Jugend- und Kulturzentrum aufgebaut. Hier üben sich junge Menschen in Mitbestimmung und erfahren, dass es möglich ist, durch eigene Ideen in gemeinsamen Projekten und in der Politik der Stadt etwas zu verändern. Solch ein Engagement braucht Mut und Überzeugung, denn die Ehrenamtlichen werden oft eingeschüchtert und bedroht. Aber die Initiative sorgt dafür, dass Menschen in Anklam ein Zuhause haben und finden. 7.2 Anwälte der Unerhörten – Unmittelbares Engagement für Demokratie 359 Nachbarschaftsfeste Neben dem Deutschen Nachbarschaftspreis unterstützt die Diakonie Deutschland seit 2017 auch die bundesweite Ausrichtung von Nachbarschaftsfesten von nebenan.de zum „Tag des Nachbarn“ am 24. Mai. Allein 2018 wurden fast 3.000 solcher Nachbarschaftsfeste gefeiert – in Hinterhöfen, Kleingartenanlagen, in Wohnzimmern. Die Diakonie Deutschland hat sich beim Materialkoffer unter anderem mit Informationen zu den Schwerpunktthemen der Diakonie und mit einem Kartenspiel eingebracht, das es den Mitspielenden ermöglicht, sich über gegenseitige Fragen besser kennenzulernen. Wir sind Nachbarn. Alle Im Rahmen des Schwerpunktthemas „Wir sind Nachbarn. Alle“ haben Kirche und Diakonie 2015–2017 die Vernetzung von Kirchengemeinden und Diakonie mit nichtdiakonischen und nichtkirchlichen Partner*innen in der Nachbarschaft erprobt und untersucht (vgl. Diakonie 2015b). Das oben bereits erwähnte Projekt „Kirche findet Stadt“ gehört hierzu. Ein weiteres gelungenes Beispiel für ein solches Engagement über Grenzen hinweg ist der Nelson-Mandela-Park in Bremen (vgl. Diakonie 2015b und 2015c). Die öffentliche Grünanlage war über Jahre hinweg wenig gepflegt und kaum genutzt worden. Eine Initiative von Kirchengemeinden, dem Moscheeverein, einem benachbarte Hotel und einem Wohnheim für Menschen mit geistiger Behinderung sowie weiteren interessierten Anwohner*innen hat dies geändert. Die Nachbarschaft und Nutzer*innen des Parks wurden nach ihren Vorstellungen befragt: Obdachlose, die in dem Park regelmäßig übernachten, Reisende, die vorbeischauen, und Schüler*innen des benachbarten Gymnasiums. Heute ist der Nelson-Mandela-Park neu gestaltet: Ein Rosenbeet wird gemeinsam bepflanzt und bietet zugleich – niedrigschwellig – einen Ort für Begegnung und Beratung. Zum ‚Angrillen‘ im Sommer kommen Nachbar*innen mit und ohne Behinderung ganz selbstverständlich zusammen und die Obdachlosen haben die Möglichkeit, im Park gesichert Utensilien zu verstauen, die ihnen wichtig sind und die ihnen die Hygiene erleichtern. Angesichts der Überalterung unserer Gesellschaft, der zunehmenden Einsamkeit aufgrund der Fragmentierung familiärer und anderer Bindungen (nicht zuletzt auch aufgrund der steigenden Anforderungen an Mobi- 7.3 8. Maria Loheide/Ingo Grastorf/Natascha Gillenberg 360 lität und zeitliche Flexibilität durch den Arbeitsmarkt) lässt sich erahnen, wie wichtig solch funktionierende Nachbarschaften in Zukunft noch werden könnten. „Freiwilliges Engagement“, so die Hoffnung des Bundesfamilienministeriums, „stellt vor diesem Hintergrund ein Gesellschaft integrierendes Instrument oder Phänomen dar, das diesen Veränderungen entgegentritt, dabei aber auch selbst durch den demographischen Wandel geprägt wird.“ (BMFSFJ 2017: 146) „Kennen.Lernen. Eine Initiative für Vielfalt und Begegnung“ Zum demographischen Wandel gehört auch die zunehmende ethnischkulturelle Diversifizierung einer Einwanderungsgesellschaft. Um das Zusammenleben in Pluralität zu fördern, hat die Diakonie Deutschland zum aktuellen Schwerpunktthema 2018–2020 „Kennen.Lernen. Eine Initiative für Vielfalt und Begegnung“ gewählt (vgl. Diakonie, Kennen.Lernen 2019). Neben verschiedenen Aktivitäten und Modellprojekten spielt der „Vielfaltscheck Diakonie und Kirchen“ in Kooperation mit DeutschPlus e.V. – Initiative für eine plurale Republik e.V. ein wichtige Rolle. Kirchengemeinden, kirchliche und diakonische Träger und Einrichtungen konnten sich für eine Analyse ihrer interkulturellen Orientierung bewerben. Die zivilgesellschaftliche Organisation DeutschPlus hat es sich zur Aufgabe gemacht, die Repräsentationslücke von Menschen mit Einwanderungsgeschichte zu schließen, und setzt sich für Chancengleichheit und Teilhabegerechtigkeit für Menschen in allen Bereich der Gesellschaft ein. Auch die Diakonie wertet Vielfalt als eine Bereicherung, die sich auch in ihren Einrichtungen widerspiegeln soll. Der „Vielfaltscheck Diakonie und Kirche“ hat deutlich gemacht, dass der institutionelle Umgang mit diesem Thema für viele diakonische Einrichtungen von großer Relevanz ist, der weiterer Reflexion und Organisationsentwicklungsprozesse bedarf. Ein Vielfaltsscheck als Online-Tool soll Trägern und Einrichtungen erste Erkenntnisse über die eigene Diversität ermöglichen, auf deren Grundlage sich Organisationsprozesse entwickeln lassen. 9. Anwälte der Unerhörten – Unmittelbares Engagement für Demokratie 361 Gemeinsinn und Teilhabe in strukturschwachen ländlichen Räumen Mehr als zwei Drittel der Bevölkerung der Bundesrepublik leben in Städten und Gemeinden mit weniger als 100.000 Einwohnern (vgl. Berding 2015: 10). Verstärkt betroffen sind von den demographischen und politischen Entwicklungen – Zunahme von Pluralisierung, Überalterung und Polarisierung – auch die ländlichen Räume. Hier kommt in verschiedenen Regionen verschärfend der Abbau von Infrastruktur hinzu und die Abwanderung junger Menschen, vor allem Frauen, in größere Städte. Hier stellt sich nun die Frage, wo und wie das soziale Leben [...] stattfindet. Welches sind die öffentlichen Räume, in denen sich Menschen begegnen? Wo findet Gemeinschaft ihren Platz? An welchen Orten werden Konflikte ausgetragen? Wo wird gelernt, diskutiert, gefeiert? Und: Wer gestaltet diese Orte und Räume? Wer übernimmt Verantwortung? Wer gehört dazu, wer ist außen vor? (Berding 2015: 10 f.) Interessanterweise ist in peripheren Räumen der soziale Zusammenhalt nicht deutlicher gefährdet als anderswo: „Je kleiner die Region, desto intensiver ist das ausgeübte bürgerschaftliche Engagement“ (Micheel/ Drobritz 2015: 47). Allerdings führt der Strukturwandel dazu, dass nicht nur wichtige Infrastruktur ausdünnt oder ganz verschwindet. Neben der damit einhergehenden massiven Einschränkung im alltäglichen Leben – bei der Frage nach Kinderbetreuung oder einer passenden Schule in der Nähe, bei der Gesundheitsversorgung, aber auch in Bereichen der Mobilität, bei Breitbandverbindungen und Freizeiteinrichtungen etc. – führt dies auch zu Lücken in der sozialen Infrastruktur und im gesellschaftlichen Engagement. „Neue Allianzen im ländlichen Raum“ Kirche und Diakonie sind über ihre Pfarrgemeinen genauso wie über ihre Träger und Einrichtungen eng mit den kommunalen und gemeindlichen Strukturen verbunden und vertraut. Ihre zahlreichen Engagierten, Selbsthilfegruppen, Vertreter*innen in kommunalen Strukturen binden sich verantwortungsvoll in die Zivilgesellschaft der jeweiligen Sozialräume ein. Kirche und Diakonie haben dadurch die Möglichkeit, relevante Gruppen und Schlüsselfiguren zu identifizieren und miteinander ins Gespräch zu bringen. Sie können helfen, Schnittstellen zu nutzen und mit ihrer Expertise und ihren Ressourcen Beteiligungsprozesse mitzugestalten. Die eigene Profilierung, das Konkurrenzdenken zwischen Trägern und auch der 10. 10.1 Maria Loheide/Ingo Grastorf/Natascha Gillenberg 362 eigene Nutzen treten in den Hintergrund, wenn es darum geht, in kleinen Kommunen und ländlichen Räumen dafür zu sorgen, dass Menschen nicht ‚abgehängt‘ werden. Gemeinwesen können von den gemeinsamen sozialen, fachlichen und seelsorgerischen Kompetenzen sehr profitieren. Mit den „Neuen Allianzen im ländlichen Raum“ haben Kirche und Diakonie 2015/2016 einen ersten Schwerpunkt gesetzt, um als Partnerinnen für die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse und den Aufbau bzw. die Stärkung der Gemeinwesenarbeit neue gemeinsame Konzepte in verschiedenen Modellregionen zu erproben, für Netzwerkarbeit und überregionalen fachlichen und Erfahrungsaustauch zu sorgen und neue Weichen für die Zukunft zu stellen. Dabei lag ein besonderer Fokus auf der Situation pflegebedürftiger und älterer Menschen (vgl. Amrhein/Rohlederer 2015). Pilotprojekt „Dörfer mit Zukunft“ Die Erkenntnisse des Schwerpunkts und die bereits bestehende Kooperation mit nebenan.de bündeln sich nun in einem neuen Pilotprojekt: So wird die Diakonie Deutschland zusammen mit nebenan.de unter dem Motto „Dörfer mit Zukunft“ digitale Nachbarschaftsnetzwerke in ländlichen Regionen aufbauen bzw. stärken, um damit zu lebendigen Nachbarschaften, zum Kennenlernen und zur gegenseitigen Unterstützung beizutragen. Zukünftig wird nebenan.de mit Unterstützung der Diakonie in ausgewählten strukturschwachen Modellregionen digitale Nachbarschaftsportale aufbauen und bewerben, um das im urbanen Kontext bereits erfolgreiche Modell gezielt in der Fläche zu testen. Die Diakonie will so für eine einfachere und schnellere Kommunikation der Bürger*innen untereinander sowie mit örtlichen Organisationen und Institutionen sorgen. Damit könnten Angebote sozialer Dienstleistungen verbessert und auch das gesellschaftliche Engagement ausgebaut werden. Denn aktuelle Studien belegen, dass mit digitalen sozialen Medien und Nachbarschaftsplattformen der Aufbau von sozialem Kapital und Unterstützungsnetzwerken vor Ort befördert werden kann. Soziale Medien und Nachbarschaftsplattformen bieten ein bisher wenig beachtetes Potenzial für die Mobilisierung von zivilgesellschaftlichem und politischem Engagement auf lokaler Ebene. (Becker/Schreiber/Schnur 2017: 5.) 10.2 Anwälte der Unerhörten – Unmittelbares Engagement für Demokratie 363 Zugehörigkeit stärken – Demokratie fördern Das Engagement für Demokratie und für Zusammenhalt sowie gegen diskriminierende und antidemokratische Positionen wird in den kommenden Jahren europaweit eine der wichtigsten Herausforderung für unsere Gesellschaft darstellen. Die Diakonie begreift dieses Demokratie-Engagement als Wesenskern ihres Auftrags und ihrer Existenz. Denn ausgehend von der tiefen Überzeugung von der Würde eines jeden Menschen hat sie sich von Beginn an dafür eingesetzt, dass Menschen tatsächlich ein Leben leben können, das dieser Würde auch entspricht. Dazu gehören Freiheit und weitestgehende Selbstbestimmung. Dazu gehören ebenso die Erfahrung von Zugehörigkeit und die Möglichkeit der Partizipation. Der diakonische Grundgedanke ist der von Nächstenliebe und Mitmenschlichkeit, die für ein Handeln in Solidarität mit dem anderen steht. Die Wahrnehmung, Wertschätzung und Repräsentation von Lebenserfahrungen und Überzeugungen in all ihrer Unterschiedlichkeit ist wesentlicher Bestandteil davon. Demokratie ermöglicht eine solche Pluralität, und sie setzt sie zugleich voraus. Demokratie ist auf Solidarität und Gemeinsinn angewiesen – und auch diese Fähigkeit und den Willen dazu setzt ein demokratisches Menschenbild voraus. Demokratie braucht heute – vielleicht mehr denn je – Erfahrungsräume. Räume, in denen Menschen sich begegnen können, die sonst nicht ohne Weiteres zusammenkommen würden, und in denen sie erleben, wie sie mit anderen gemeinsam wirksam Leben, Nachbarschaft und letztlich Politik gestalten können. Erfahrungsräume, in denen sie glaubhaft feststellen können, dass ihre Person, dass ihre Stimme Gewicht hat und für andere von Bedeutung ist und dass Unterschiede zwischen Menschen keine Bedrohung darstellen müssen, sondern im besten Fall eine Bereicherung sind. Wo Menschen sich darauf verlassen können, dass sie eine Rolle spielen, dass sie integriert sind und sich auch in kürzeren oder längeren Lebenskrisen darauf verlassen können, dass sie nicht allein gelassen werden, wachsen Zugehörigkeit und sozialer Zusammenhalt. Der unmittelbare, uneigennützige Einsatz für andere und das Hören auf ihre Bedürfnisse sind Grundpfeiler für das friedliche Zusammenleben. Ohne ehrenamtliches, freiwilliges Engagement für andere ist Demokratie nicht zu denken. In Nachbarschaften und in der Vernetzung über eigene persönliche und institutionelle Grenzen hinweg kann Demokratie als vertrauenswürdig erlebt werden – als nicht diskriminierend, als nicht aus- 11. Maria Loheide/Ingo Grastorf/Natascha Gillenberg 364 grenzend, sondern als Raum, der gemeinsam immer wieder neu miteinander gestaltet wird. Literaturverzeichnis Amrhein, Volker/Rohlederer, Tobias/Diakonie Deutschland (Hg.) (2015): Kirche und Diakonie in der Nachbarschaft. Neue Allianzen im ländlichen Raum. Diakonie Texte. Dokumentation. Berlin: Diakonie Deutschland. Allensbacher Archiv, IfD-Umfragen 11045, 11046; zitiert nach: Zweiter Engagementbericht, S. 165. Arant, Regina/Dragolov, Georgi /Boehnke, Klaus (2017): Sozialer Zusammenhalt in Deutschland. Gütersloh: Bertelsmann Stiftung. Becker, Anna/Schreiber, Franziska/Schnur, Olaf (2017): Digital vernetzt und lokal verbunden? Nachbarschaftsplattformen als Potenzial für Zusammenhalt und Engagement. 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Anwälte der Unerhörten – Unmittelbares Engagement für Demokratie 365 Micheel, Frank/Drobritz, Jürgen (2015): Bürgerschaftliches und familiales Engagement. Befunde zum Ausmaß informeller Tätigkeit beim Übergang vom zweiten ins dritte Alter. In: Schneider, Norbert F. (Hg.): Potenziale älterer Menschen beim Übergang in den Ruhestand (Beiträge zur Bevölkerungswissenschaft, 47). Opladen: Budrich, Barbara, S. 114. Pitz, Andreas (Hg.) (2018): Kunst trotz(t) Ausgrenzung. Katalog zur Wanderausstellung. Berlin: edition chrismon. Statista: https://de.statista.com/themen/71/ehrenamt/, S. 148 [20.08.2019]. Stüwe, Klaus (2018): Die verunsicherte Demokratie (Kirche und Gesellschaft, 449). Köln: Blachem Medien. Vorhoff, Karin/Beneke, Doris (Hg.) (2018): Kirche findet Stadt. Zusammenleben im Quartier – Entwicklungspartnerschaften für lebenswerte Quartiere. Leitfaden. Berlin. Internetseiten Agora Köln (2018): Und jetzt alle zusammen! 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Thomas Becker Die Verbände [der Freien Wohlfahrtspflege] setzen sich für gerechte sozialpolitische und wirtschaftliche Rahmenbedingungen ein, die mitbürgerliches Engagement und Selbsthilfe ermöglichen und unterstützen und soziale Notlagen überwinden helfen. In diesem Sinne verstehen sie sich als Partner der Politik. Diese Aufgabe des Anwalts der Betroffenen durch Wohlfahrtsverbände dient damit auch dem gesellschaftlichen und sozialen Frieden. (Aus: Selbstverständnis der Freien Wohlfahrtspflege, BAGFW 2019) Die Bundesrepublik Deutschland ist ein freies, demokratisches und pluralistisches Land. ‚Frei‘ heißt, dass wir im Rahmen zwar von Bündnissen – hier vor allem der Zugehörigkeit zur Europäischen Union und der NATO – selbst bestimmen können, wie wir unser Zusammenleben, unsere Gesellschaft, Wirtschaft und auch unser Sozialsystem gestalten. ‚Demokratisch‘ heißt, dass wir frei wählen können, wer regiert: welche Parteien, aber auch welche Personen die Bürger in die Verantwortung rufen. ‚Pluralistisch‘ heißt, dass wir eine Gesellschaft sind, in der der Staat nicht alle Aufgaben selbst übernimmt und der Staat sogar Rücksicht nehmen muss auf die Initiativen, Vereine, Verbände und freien Institutionen, die sich in der Gesellschaft – und hier vor allem im Sozialbereich – engagieren wollen. Leitmotiv ist das Subsidiaritätsprinzip, das vorgibt, dass der Staat oder die Länder und Kommunen nur dann tätig werden sollen, wenn es freien Kräften in der Gesellschaft nicht möglich ist, diese Aufgaben zu übernehmen. Um ein plurales Angebot abzusichern, finanziert der Staat Aufgaben, die von freien Trägern übernommen werden, wenn sie Dienstleistungen erbringen, die sonst der Staat sicherstellen müsste (vgl. zum Subsidiaritätsprinzip Griep/Kries 2017: 4 f.). Einbeziehung der Zivilgesellschaft bei neuen Gesetzesvorhaben Basierend auf diesem Grundprinzip ist in Deutschland ein weltweit wohl einzigartiges Netz von privaten, religiös oder gesellschaftspolitisch moti- 367 vierten Organisationen entstanden, die sich im Sozial- und Gesundheitsbereich engagieren und ihre Dienste anbieten. Eine solche Vielfalt wäre nicht denkbar, wenn es allein um die Vorhaltung und Finanzierung von Sozialund Gesundheitsdiensten ginge. Der Staat hat sich auch dazu verpflichtet, freie Träger bei der Politikgestaltung miteinzubeziehen. Sie werden regelhaft bei Gesetzesvorhaben gehört und können ihre Sicht gemäß der Ziele, für die sie sich einsetzen, vorbringen. Nach Ernst-Wolfgang Böckenförde, dem späteren Bundesverfassungsrichter, sind die auf demokratische Konsensgewinnung verwiesenen staatlichen Entscheidungsorgane darauf angewiesen, diese Verbände und die von ihnen vertretenen Interessen als politisch relevante Einflussfaktoren zu berücksichtigen. Sie müssen deren vermutliche oder wirkliche Reaktion auf geplante politische Entscheidungen einkalkulieren und sich ungeachtet der eigenen Entscheidungszuständigkeit um eine Kooperation mit ihnen bemühen. Dies gehört seit Jahren zur politischen Wirklichkeit nicht nur in der Bundesrepublik (Böckenförde 1976: 461). Die Demokratie lebt also nicht nur vom alle vier Jahre abgefragten Wählerwillen und der daraufhin gewählten Regierung, sondern auch von der Mitwirkung der in vielen Bereichen engagierten Initiativen und Verbände. Diese politische Einbeziehung ist wie ein doppeltes Netz in demokratischen Gesetzgebungsverfahren. Die Parteien wirken intensiv an der Willensbildung mit, Parlamentsfraktionen, Ministerien und Regierung legen Gesetzentwürfe vor, diese werden mit den Verbänden der Zivilgesellschaft und weiteren Experten sowie in der breiten Öffentlichkeit diskutiert und erst dann endgültig beschlossen. Die normalen Verbände/Interessenträger sind, indem sie ihre wirtschaftlich sozialen Interessen gegenüber den Inhabern politischer Entscheidungsgewalt vertreten und zur Geltung bringen, Teilnehmer am Prozeß der politischen Willensbildung; sie sind darin zugleich auch Einflußfaktoren für den politischen Entscheidungsprozeß, aber sie nehmen nicht selbst an diesem Entscheidungsprozeß als Inhaber von Entscheidungsbefugnissen teil. […] Sie zielen auf bestimmte politische Entscheidungen ab, damit diese gemäß den eigenen Vorstellungen ergehen, können aber diese Entscheidungen selbst weder treffen noch ersetzen (Böckenförde 1976: 461 f.). Die politische Legitimierung erfolgt durch das Parlament, aber die Erfahrungen und Anliegen gesellschaftlicher Gruppen sind im Gesetzgebungsprozess präsent. Thomas Becker 368 Abgrenzung zum Lobbyismus von Unternehmen und Wirtschaftsverbänden Ist dies nicht der Lobbyismus, den Initiativen wie LobbyControl anprangern und als Gefährdung eines demokratischen, am Gemeinwohl orientierten Interessensausgleich ansehen? „Die wachsende Lobbyübermacht der Unternehmen und Wirtschaftsverbände droht, ökologische und soziale Belange an den Rand zu drängen“ (LobbyControl 2013). Die Parallele der Lobbyarbeit der BAGFW und der Lobbyarbeit von Industrieverbänden oder Unternehmen besteht darin, dass auch die Freie Wohlfahrtspflege in Einrichtungen und Diensten Dienstleistungen erbringt und deshalb politisch auch dafür eintreten muss, dass die staatlichen Rahmenbedingungen die Erbringung sozialer Dienstleistungen auf dem Sozialmarkt erlauben und Trägerpluralität gewahrt wird. Sollte zum Beispiel die Refinanzierung von sozialen Diensten und Einrichtungen nicht mehr ausreichen, um qualitativ hochwertige Sozialarbeit oder menschenwürdige Pflege leisten zu können, dann muss sich die Freie Wohlfahrtspflege in ihrer Funktion als Träger dieser Einrichtungen einschalten. Hinzugesagt werden muss, dass die Zusammenarbeit von Staat und Wohlfahrtspflege auch gesetzlich verankert ist: Die Zusammenarbeit soll darauf gerichtet sein, dass sich die Sozialhilfe und die Tätigkeit der freien Wohlfahrtspflege zum Wohle der Leistungsberechtigten wirksam ergänzen. Die Träger der Sozialhilfe sollen die Verbände der freien Wohlfahrtspflege in ihrer Tätigkeit auf dem Gebiet der Sozialhilfe angemessen unterstützen (§ 5 Abs. 3 SGB XII). Jedoch unterscheidet sich die Lobbyarbeit der Freien Wohlfahrtspflege in einem wesentlichen Punkt von der Interessenvertretung privat-gewerblicher Unternehmen. Vertreten werden von der Wohlfahrtspflege die Interessen gemeinnütziger Träger, sie führen erwirtschafteten Gewinn wieder in soziale Arbeit oder Gesundheitsdienstleistungen zurück. Es geht somit nicht um die Vertretung eines Interesses hinsichtlich der Gewinnmaximierung, um diesen dann teilweise an Eigentümer ausschütten zu können. Dennoch haben auch gemeinnützige Träger wirtschaftliche Interessen, die sich auf die langfristige Absicherung ihrer Arbeit beziehen. Aber die Regelung des Gewinnausschüttungsverbots bewirkt, dass Wohlfahrtsverbände in starkem Maße Hilfesuchende im Blick behalten können. Das kann im Einzelfall zulasten der wirtschaftlichen Interessen der Einrichtungen gehen, wenn beispielsweise kostenlose medizinische Behandlung von „Menschen in der Illegalität“ geleistet wird. Des Weiteren setzt sich die Freie Wohlfahrtspflege für arme Menschen sowie ein auskömmliches soziokul- Anwalt der Armen und Partner der Politik im politischen Prozess 369 turelles Existenzminimum ein, auch wenn daraus für die Einrichtungen kaum Einnahmen zu erzielen sind (vgl. Becker 2011: 16). Der politische Prozess nach Inkrafttreten von Sozialgesetzen – Das Sozialmonitoring Wohlfahrtsverbände werden also in der Regel bei der Beratung von Gesetzen in einem geordneten Verfahren einbezogen. Neu und nicht so üblich ist die regelmäßige und verlässliche Evaluation von bereits erlassenen Gesetzen. Das in diesem Beitrag fokussierte Sozialmonitoring ist ein Instrument, das tatsächlich regelmäßig die Wirkung von Sozialgesetzen prüft und Lösungen erarbeitet. Die Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege, vereint in der Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege (BAGFW) , berichten der Regierung in der Regel zwei Mal im Jahr von unbeabsichtigten negativen Auswirkungen der Sozialgesetzgebung auf Menschen im unteren Einkommensdrittel, kranke oder pflegebedürftige Menschen, Menschen mit Behinderung und Menschen in prekären Lebenslagen. Sie tun dies aus ihrem eigenen Selbstverständnis: „In ihrer Anwaltsfunktion ist die Freie Wohlfahrtpflege […] aufgerufen, sich für Menschen in Not einzusetzen, die zahlreichen Erscheinungsformen sozialer Not deutlich zu machen und der Tendenz zur Zwei-Drittel-Gesellschaft entgegenzuwirken.“ (Hüssler 1989: 300) Im Selbstverständnispapier der BAGFW wird zudem der Bogen von der anwaltschaftlichen Funktion zur Funktion der BAGFW als Partner der Politik und bei der Sicherung des sozialen Friedens geschlagen: Die Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege wollen in unserem Gemeinwesen an der sozialen und sozialpolitischen Entwicklung in unserem Staat mitwirken, indem sie auf soziale Probleme aufmerksam machen, auf politische Lösungen drängen und entsprechendes Fachwissen einbringen. Die Interessenvertretung zum Wohle Benachteiligter richtet sich vor allem an Gesetzgeber, Regierung, Verwaltungen und Öffentlichkeit. Die Verbände setzen sich für gerechte sozialpolitische und wirtschaftliche Rahmenbedingungen ein, die mitbürgerliches Engagement und Selbsthilfe ermöglichen und unterstützen und soziale Notlagen überwinden helfen. In diesem Sinne verstehen sie sich als Partner der Politik. Diese Aufgabe des Anwalts der Betroffenen durch Wohlfahrtsverbände dient damit auch dem gesellschaftlichen und sozialen Frieden. (BAGFW 2019) Thomas Becker 370 Hier wird deutlich, welche Rolle die Freie Wohlfahrtspflege sich selbst in einer lebendigen partizipativen Demokratie zuspricht. Die Dimensionen der Anwaltsfunktion und der Partnerschaft werden sich noch als die zwei Brennpunkte einer Ellipse erweisen. Die Bundesregierung, vertreten durch Staatssekretäre und Spezialisten aus den verschiedensten Ministerien, diskutiert mit den Verbänden die Problemlagen von Menschen, um dann gemeinsam nach praktischen Lösungen zu suchen, die gesetzlich oder untergesetzlich zur Milderung oder Überwindung der Notlagen umgesetzt werden können. Dieses Sozialmonitoring gibt es seit dem Jahr 2004 und es wurde als Lobbyformat des Diskurses zwischen Regierung und Wohlfahrtspflege von jeder der seither gewählten Regierungen fortgeführt. Inzwischen besteht dieses Format in der fünften Legislaturperiode von unterschiedlichsten Regierungskonstellationen. Es wurde in den letzten 15 Jahren zu einer wichtigen Säule demokratischer Mitwirkung der Zivilgesellschaft. Mithin konnten wichtige Verbesserungen der Lebenslagen von armen, kranken, alten sowie pflegebedürftigen Menschen, von Familien, Kindern und Jugendlichen erreicht werden. Auch die Situation von überschuldeten Menschen, straffällig gewordenen Menschen, psychisch kranken Menschen oder Menschen mit Behinderung wurde immer wieder angesprochen und auch hier wurden Lösungen erarbeitet und umgesetzt. Die Gespräche haben einen gewissen informellen Charakter. So werden zum Beispiel keine abgestimmten Protokolle erstellt. Auch gibt es keine Pressetermine nach den Gesprächen. Wohl aber wird beim letzten Gespräch der jeweiligen Legislaturperiode in einer gemeinsamen Presseerklärung ein Rückblick auf das Sozialmonitoring gegeben und diese Zusammenarbeit wurde bisher immer von beiden Seiten positiv gewürdigt –, so beispielhaft in einer Pressemeldung des BMAS vom Juni 2017, in der das Sozialmonitoring der abgelaufenen Legislaturperiode bilanziert wird. Die Parlamentarische Staatssekretärin im Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS), Gabriele Lösekrug-Möller, die Präsidenten und Vorsitzenden der Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege sowie weitere Vertreter der Bundesregierung […] schauen […] auf eine konstruktive Zusammenarbeit zurück. […] Gabriele Lösekrug- Möller zieht eine positive Bilanz: Auch in der vergangenen Legislaturperiode hat sich wieder gezeigt, dass das gemeinsame Sozialmonitoring mit der BAGFW ein geeignetes Instrument ist, um auf unbeabsichtigte Folgen der Sozialgesetzgebung hinzuweisen und im Sinne einer lernenden Gesetzgebung Problemlösungen zu finden. (BAGFW 2017) Anwalt der Armen und Partner der Politik im politischen Prozess 371 Die Einführung des Prinzips der „lernenden Gesetzgebung“ ist für eine lebendige Demokratie entscheidend, zeigt es doch, dass solche Gespräche auch in dem klaren Bemühen beider Seiten geführt werden, aus Erfahrungen zu lernen und auf dieser Grundlage Änderungen auf den Weg zu bringen. Auch Anette Widmann-Mauz, Parlamentarische Staatssekretärin beim Bundesminister für Gesundheit (BMG), würdigt den bisherigen Austausch: Die BAGFW ist für das Bundesministerium für Gesundheit und für die Bundesregierung ein verlässlicher Partner. Als wichtiger Ansprechpartner in allen wichtigen sozial- und gesundheits-politischen Fragen trägt sie die Interessen benachteiligter Gruppen in den gesellschaftlichen und politischen Dialog (BMAS 2017). In diesem Resümee werden wieder die grundlegenden zwei Dimensionen der Zusammenarbeit von BAGFW und Bundesregierung hervorgehoben: die Partnerschaft und die Vertretung der Interessen benachteiligter Gruppen, also die Anwaltsfunktion der Freien Wohlfahrtspflege. Dass diese Dimensionen nach einem vierjährigen, auch manchmal mühsamen Prozess des gemeinsamen Ringens in mehreren Gesprächsrunden um politische Lösungen für soziale Notlagen noch hervorgehoben werden, zeigt, dass Partnerschaft und Anwaltsfunktion nicht nur als Narrativ benutzt, sondern auch im demokratischen Prozess mit Leben gefüllt werden. Dies zeigt ebenfalls die Bewertung der Sozialmonitoringgespräche durch die BAGFW: „Besonders wichtig ist den Verbänden der BAGFW in diesem Zusammenhang die Vertretung der Interessen der Bürgerinnen und Bürger, die besonders von den Auswirkungen der Gesetzgebung betroffen sind.“ Und es geht der BAGFW nicht nur um einzelne gesetzliche Bestimmungen, sondern darum, „[,]strukturell dafür Sorge zu tragen, dass die Gesetzgebung in diesen Punkten weiter entwickelt wird […]‘[,] resümiert Peter Neher, Präsident der Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege (BAGFW) (BMAS 2017). Neben diesen Pressemeldungen erscheinen regelmäßig Fachartikel, die auf die Themen und die Ergebnisse der Sozialmonitoringgespräche eingehen und Ergebnisse oder eben auch Nichtergebnisse veröffentlichen. In der Zeitschrift neue caritas und im neue caritas-Jahrbuch sind seit 2004 in 25 Beiträgen Berichte über die Monitoringgespräche erschienen (abrufbar unter: neue-caritas.de). Thomas Becker 372 Die Geburtsstunde des Sozialmonitoring Wir versetzen uns zurück in das Jahr 2003, das Geburtsjahr der Agenda 2010. Das soziale Deutschland war in Aufruhr, insbesondere wegen der von Bundeskanzler Gerhard Schröder angekündigten Zusammenlegung von Sozialhilfe und Arbeitslosenhilfe und damit faktisch der Abschaffung der Arbeitslosenhilfe. Am 14. März 2003 wandte sich Schröder mit einer Rede an den Bundestag. Ein Kernsatz seiner Regierungserklärung „Mut zum Frieden und Mut zur Veränderung“ war: „Wir werden Leistungen des Staates kürzen, Eigenverantwortung fördern und mehr Eigenleistung von jedem Einzelnen abfordern müssen“ (FAZ 2013). Die Beunruhigung durch diese Ankündigung aufseiten der Gewerkschaften und Sozialverbände kann man sich nicht größer vorstellen. Gut ein halbes Jahr später, am 14. Oktober 2003, hatten die Präsidenten der Verbände in der BAGFW die Möglichkeit, mit Bundeskanzler Gerhard Schröder über die Gefahren der später als Hartz IV bekannt gewordenen Gesetze zu sprechen (heute geregelt im Sozialgesetzbuch II). Der damalige BAGFW-Präsident Manfred Ragati „betonte die Notwendigkeit des Umbaus des Sozialstaates, das Sozialsystem […] neu zu justieren. Die Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege seien zu konstruktiver Zusammenarbeit bereit, ohne indes ihre Sozialanwaltsfunktion zu vernachlässigen“ (Ragati 2003). Hier ist wieder die konstruktive Spannung von Anwaltsfunktion und Partnerfunktion angesprochen. Der Präsident des Deutschen Caritasverbandes Peter Neher betonte bei diesem Gespräch, dass die BAGFW neben den positiven Effekten der Arbeitsmarktreformen, bei denen nun auch Sozialhilfeempfänger bei der Aufnahme einer Beschäftigung unterstützt würden, auch die negativen Auswirkungen auf die Menschen im unteren Einkommensdrittel beobachten werde. Die Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege richteten ihren Fokus auf die vom Armutsrisiko betroffenen Menschen. Neher äußerte die Sorge, dass diese Menschen bei der Reform der Arbeitslosenhilfe nicht genügend sozial abgefedert seien (vgl. BAGFW 2003). In seinem Statement appellierte er am Vorabend der Hartz-Reformen: Sehr geehrter Herr Bundeskanzler, Sie werden selbst täglich von neuen Vorschlägen ihrer Ministerien, von immer neuen Lösungsmodellen aus Ihrer Partei, anderen Parteien und Interessensvertretern überrascht. Wir würden in dieser Stunde gerne nur eines erreichen. Bitte bewerten Sie all die Ihnen vorgelegten Vorschläge danach, welche Auswirkungen sie auf die Menschen haben, die im unteren Drittel der Einkommensskala liegen. (Neher 2003) Anwalt der Armen und Partner der Politik im politischen Prozess 373 Er stand damit in guter BAGFW-Tradition. Der vormalige BAGFW-Präsident Georg Hüssler hatte schon in seinem GrundsatzArtikel „Freie Wohlfahrtspflege“ zu „40 Jahre Sozialstaat“ im Jahr 1989 festgestellt: „Soziale Gerechtigkeit bedeutet auch, dass eine ‚Sanierung‘ des Sozialleistungssystems nicht zu Lasten von besonders schwachen Leistungsberechtigten gehen darf“ (Hüssler 1989: 287). Doch die BAGFW macht sich nicht nur im Rahmen ihrer Anwaltsfunktion Gedanken, welche Auswirkungen Sozialreformen auf Menschen in Armut haben, sondern auch – und dies ist die Partnerfunktion – wie der Staat diese finanzieren kann. Wieder Neher: Und wer soll das alles bezahlen? […] Und nun komme ich zu den oberen zehn Prozent der Bevölkerung, gemessen an ihrer Vermögenssituation. Machen wir uns klar, dass diese zehn Prozent der Haushalte über 40 Prozent des Immobilien- und Geldvermögens in Deutschland verfügen. Wir sehen in keiner der geplanten Reformen, dass dieser geringe, aber potente Bevölkerungsteil an der Lösung der Finanzierungsprobleme in den Sozialversicherungen stärker beteiligt würde. Sollte die Steuerreform kommen, werden Sie sogar noch weit stärker entlastet als die Mittelschicht. In einer Bürgerversicherung würden die Vermögenden zumindest zu einem Teil an der Finanzierung beteiligt (Neher 2003). Zum Abschluss des Statements kommt noch einmal ein dringlicher Appell: Sehr geehrter Herr Bundeskanzler, ich komme auf mein Grundanliegen zurück. Bitte fragen Sie Ihre Experten und Ministerien bei jeder Vorlage, die Ihnen unterbreitet wird: „Welche Auswirkungen hat dies für die Armen, chronisch Kranke und behinderte Menschen in Deutschland?“ Wir sind gerne bereit, Ihnen immer wieder dabei zu helfen, die notwendigen Reformen nach dieser sozialen Grundfrage hin zu überprüfen (Neher 2003). Die Anwalts- sowie die Partnerfunktion werden hier wieder deutlich. Bundeskanzler Schröder konzedierte direkt im Anschluss, so das BAGFW-Protokoll der Sitzung, dass die […] beabsichtigten Maßnahmen zum Umbau des Sozialstaates einen Kraftakt darstellen, wie es ihn in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland noch nicht gegeben habe. Dies hinterlasse Schleifspuren und produziere möglicherweise Folgen, die von niemandem beabsichtigt seien (BAGFW 2003). Thomas Becker 374 Den Gedanken, dass sich die BAGFW bereit zeige, die geplanten Gesetze immer wieder dahingehend zu überprüfen, welche Auswirkungen sie für Arme und Benachteiligte haben werden, griff Schröder konstruktiv auf: Um derartige Auswirkungen der Maßnahmen zum Umbau des Sozialstaates frühzeitig zu erkennen, schlug er den Wohlfahrtsverbänden ein Monitoring vor – unter Beteiligung der Bundesministerien Wirtschaft und Arbeit, Gesundheit und Soziale Sicherung, sowie Familie, Senioren, Frauen und Jugend. Er begründete seinen Vorschlag damit, dass mit diesem Instrument gegebenenfalls rechtzeitig gegengesteuert werden könne (BAGFW 2003). Hier wird eine Sicht von Demokratie deutlich, die Frau Lösekrug-Möller 14 Jahre später als „lernende[ ] Gesetzgebung“ beschreiben wird (s. o. BAGFW 2017). „Die Präsidenten und Vorsitzenden der Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege griffen diesen Vorschlag des Bundeskanzlers auf und erklärten ihre Bereitschaft zur Mitarbeit“ (BAGFW 2003). Damit war das Sozialmonitoring geboren, das seit 2004 das SGB II (Hartz IV) und später alle neu eingeführten Sozialgesetze oder -reformen einem Monitoring unterzieht. Sozialmonitoring nimmt Gestalt an Bereits einen Monat nach dem Gespräch der Wohlfahrtsverbände mit Bundeskanzler Gerhard Schröder fand am 13. November 2003 eine Sitzung des Geschäftsführers der BAGFW, Werner Ballhausen, mit dem zuständigen Referatsleiter Achim Bertuleit und dessen Gruppenleiter Harald Kuhne im Bundeskanzleramt darüber statt, wie dieses neue Format genau gestaltet werden könne. Es solle den Titel tragen Monitoring zur Agenda 2010 mit den Wohlfahrtsverbänden. […] Es wurde folgendes vereinbart: Der Dialog mit den Wohlfahrtsverbänden soll in einer Atmosphäre der Partnerschaft und des gegenseitigen Vertrauens stattfinden. Zweck der Veranstaltung ist nicht der Gang in die Öffentlichkeit. Ziel der Gespräche ist es, eventuelle unerwünschte oder unerkannte Fehlentwicklungen der Gesetzgebung zur Agenda 2010 zu identifizieren und gemeinsame Lösungsvorschläge zu diskutieren (Bertuleit 2003). So im Vermerk des Bundeskanzleramtes. Im Parallelvermerk der BAGFW wird rekapituliert, Anwalt der Armen und Partner der Politik im politischen Prozess 375 dass der Bundeskanzler ein Monitoring angeregt habe, das unerwünschte Wechselwirkungen der verschiedenen Reformen aufdecken soll, um gegebenenfalls frühzeitig gegensteuern zu können. Das Monitoring dient der raschen Identifizierung von nicht intendierter sozialer Ausgrenzung/Verelendung, hervorgerufen durch die im Rahmen der Agenda 2010 in Gang gesetzten Reformen und deren Aus- und Wechselwirkungen. Der Fokus ist insbesondere auf Menschen im unteren Einkommensdrittel gerichtet. (Ballhausen 2003) Es ist bedeutsam, dass in beiden Dokumenten auf die Partnerschaft von Regierung und BAGFW und die Anwaltsfunktion der BAGFW im Rahmen des Sozialmonitoring verwiesen wird. So protokolliert der BAGFW- Geschäftsführer Ballhausen das Gespräch am 13. November 2003 im Bundeskanzleramt: Das Instrument soll nicht als Forum für Klagen über Einzelfälle dienen, vielmehr erfolgt im Rahmen des Monitorrings eine Vorwarnung der Bundesregierung durch die Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege im Rahmen ihrer Sozialanwaltsfunktion […]. Die Gesprächspartner waren sich einig, dass das Monitorring nur Sinn macht, wenn die beteiligten sich als Partner verstehen und die Erörterungen von gegenseitigem Vertrauen getragen werden (Ballhausen 2003). Die BAGFW führt also die Gespräche in Wahrnehmung Ihrer Anwaltsfunktion. Bundeskanzleramt und BAGFW stimmen überein, dass dies nur Sinn ergibt, wenn sich beide als Partner verstehen und gemeinsam nach Lösungen suchen. Bezüglich des Ablaufs sind sich beide Seiten einig, dass die Gespräche im Februar 2004 beginnen und vonseiten der Ministerien auf Staatssekretärsebene und vonseiten der Spitzenverbände der freien Wohlfahrtspflege auf der Ebene der Präsidenten und Vorsitzenden geführt werden sollten. Später wurde diese Rolle an die Geschäftsführer und Generalsekretäre delegiert. Folgende Ministerien seien einzuladen: BMGS, BMWA, BMFSFJ, BMF, BMVBW sowie das Bundeskanzleramt. Interessant ist noch, dass das Monitoring bis Mitte 2005 abgeschlossen sein sollte (vgl. Ballhausen 2003; Bertuleit 2003). Das wäre direkt nach Einführung des SGB II im Januar 2005 gewesen. Es war also in den Geburtsstunden des Sozialmonitoring noch nicht geplant, dieses Format über so viele Jahre, inzwischen sogar 15 und fünf Legislaturperioden, fortzuführen. Thomas Becker 376 Das Sozialmonitoringformat weitet sich aus Eine neue Form der Lobbyarbeit war geschaffen. Bis zum Jahr 2003 war die BAGFW lediglich im Vorfeld von Gesetzgebungsverfahren einbezogen worden, üblicherweise über Anhörungen in den Ministerien oder in Anhörungen des jeweiligen Bundestagsausschusses. Jetzt war die Möglichkeit eröffnet, auch nach dem Inkrafttreten von Sozialreformen im halbjährlichen Turnus mit der Bundesregierung über die Auswirkungen und den Änderungsbedarf zu debattieren. Ein solches Lobbyformat ist für den demokratischen Prozess sehr unüblich, vor allem in der Langfristigkeit. Es ist nicht bekannt, doch eher unwahrscheinlich, ob es solche Monitoringgespräche in anderen Politikbereichen überhaupt gibt. Seit dem Jahr 2004 fanden jährlich ein bis zwei Gesprächsrunden statt, in denen die Generalsekretäre und Vorstände der Verbände der BAGFW zusammen mit den Staatssekretären und Mitarbeitenden der Ministerien über die Auswirkungen der Hartz-Gesetze sprachen. Neben der Tatsache, dass die Gespräche seit dem Jahr 2004 ohne Unterbrechung stattfinden, war ursprünglich auch nicht geplant, dass die Gesprächsinhalte von den Auswirkungen der Hartz-Reformen, insbesondere des SGB II, auf sämtliche Sozialgesetze ausgeweitet würden. Die große Koalition hat im Jahr 2006 den Gegenstand der Gespräche tatsächlich auf alle verabschiedeten Sozialreformen erstreckt. Dies hat die Freie Wohlfahrt aus anwaltschaftlicher Perspektive begrüßt und kommentiert: Die zuständige Caritas-Referentin des BAGFW-Arbeitsstabes Monitoring, Clarita Schwengers, schrieb 2006 in der Zeitschrift neue caritas: Nun ist es offiziell: Das Sozialmonitoring der Wohlfahrtsverbände mit der neuen Bundesregierung wird neu aufgenommen. […] Das Format der jetzt neu vereinbarten Gespräche bleibt erhalten: Gegenstand des Monitorings sind die unbeabsichtigten Auswirkungen der bereits in Kraft getretenen Sozialformen auf die Menschen im unteren Einkommensbereich. Die Wohlfahrtspflege evaluiert bereits geltende Reformgesetze, benennt die Probleme und zeichnet im gemeinsamen Gespräch mit Vertretern der zuständigen Bundesministerien Lösungen auf. […] Geplante und bevorstehende Gesetze werden in den Gesprächen nicht behandelt. Hierzu werden die Wohlfahrtsverbände weiterhin vor deren Verabschiedung Stellung nehmen und schon im Vorfeld auf Risiken hinweisen sowie auf Änderungen drängen (Schwengers 2006). Anwalt der Armen und Partner der Politik im politischen Prozess 377 Damit ist klargestellt, dass das Sozialmonitoring nicht die normale Einbeziehung der Freien Wohlfahrtspflege bei neuen Gesetzgebungsverfahren substituiert. Entscheidende Veränderungen wird es inhaltlich geben: Während die Gesprächsrunden in der letzten Legislaturperiode sich vorwiegend mit der Agenda 2010 beschäftigten, unterliegen in Zukunft nicht nur die Änderungen im SGB II und SGB XII dem Monitoring […]. Vielmehr werden auch […] die Themen Familie, Krankheit, Pflegebedürftigkeit und Alter zum Gegenstand der Gespräche zwischen freier Wohlfahrtspflege und Bundesregierung“ (Schwengers 2006). Natürlich fehlt auch hier nicht der Hinweis auf die Anwaltsfunktion: „Die Caritas hat hier die Chance, ihrer Rolle als Anwältin für sozial benachteiligte Menschen auf höchster politischer Ebene gerecht zu werden.“ (Schwengers 2006) Das Setting der Gespräche Die BAGFW hat seit dem Jahr 2004 einen sogenannten Arbeitsstab Monitoring eingesetzt, in dem die mittlere Führungsebene der Verbände mit Fachleuten vertreten ist. Dieser bereitet einen Leitfaden vor, in dem die Themen für einen Austausch auf Augenhöhe ausgeführt sind. Der Leitfaden wird in der Sozialkommission II der BAGFW abgestimmt und dann dem federführenden BMAS sechs bis acht Wochen vor dem Gespräch zur fachlichen Vorbereitung übergeben. Zur Erarbeitung der Themen beziehen die Einzelverbände ihre Fachebenen auf Bundes-, Landes- und Ortsebene ein, indem sie um die Nennung von in der Praxis der Beratungstätigkeit bekannt gewordenen Problemen oder negativen Auswirkungen der Sozialgesetze bitten. Sobald die Themenliste steht, werden dann eigens Beispielfälle gesammelt, teilweise durch nochmalige Einbeziehung der Ortsebene. Diese Beispiele dienen den Verbandsspitzen als Hintergrund für die Darstellung der Problemlagen beim Sozialmonitoringgespräch selbst. Seit einigen Jahren werden auch einzelne Menschen mit Armutserfahrung, die den Verbänden zum Beispiel über die Nationale Armutskonferenz (NAK) bekannt sind, zu Themen im Vorfeld befragt. So geschehen bei der wichtigen Frage des Krankenversicherungsschutzes von obdachlosen Menschen. In diesem Fall konnte auch bei der Weiterverfolgung des Themas in Gesprächen mit der Bundesagentur für Arbeit, den Krankenkassen und der BAG Wohnungslosenhilfe ein Betroffener seine konkreten Erfahrungen einbringen. Grundlage dieser Gespräche sind demnach die Er- Thomas Becker 378 fahrungen der Verbände der Freien Wohlfahrtspflege in der Arbeit mit Menschen aus dem unteren Einkommensdrittel oder mit Menschen in prekären Lebenslagen. In den Gesprächen selbst, die in der Regel im Steinsaal des BMAS abgehalten werden,sind die Spitzen der Wohlfahrtsverbände auf der einen Seite und Staatssekretäre oder Abteilungs-/Referatsleiter, bei Spezialfragen auch Referenten der Ministerien, auf der anderen Seite anwesend, zu deren Ressort Themen aufgerufen werden. Die Wohlfahrtsverbände stellen die ihrer Meinung nach negativen Auswirkungen von Sozialgesetzen vor und in einem Dialog wird gemeinsam nach Lösungen gesucht. Einzelne Themen werden im Nachgang der Gespräche zusätzlich durch eine mit der Bundesregierung vereinbarten Übersendung von Informationen oder Sammlungen von Einzelfällen nachbearbeitet und auch in der Folgesitzung einem Ergebniscontrolling unterzogen. Des Weiteren gab es im Rahmen des Sozialmonitoring Vor-Ort-Termine in Einrichtungen von Mitgliedsverbänden der Freien Wohlfahrtspflege. Bei Besuchen von Staatssekretär Hans- Joachim Fuchtel in den Iserlohner Werkstätten der Diakonie sowie dem Begegnungshaus ParaDios der Caritas in Horb konnten die Themen mit Fachleuten aus der Praxis im Nachgang noch einmal vertieft diskutiert werden (BAGFW 2013). Beispiel einer konkreten Sozialmonitoringperiode In der Legislaturperiode 2005–2009 haben die Wohlfahrtsverbände auf Einladung des damaligen Chefs des Bundeskanzleramts, Thomas de Maizière, gemeinsam mit der Bundesregierung einen inhaltlichen Bericht über die Gespräche veröffentlicht (vgl. zum Folgenden BAGFW 2009). Gleich zu Beginn heißt es: „Unterschiedliche Positionen, die in Teilbereichen bestehen, wurden offen angesprochen. Dort wo die gemeinsame Einschätzung vorherrschte, dass die eingetretenen Folgewirkungen nicht der Gesetzesintention entsprachen, wurde nach Abhilfe gesucht und – soweit möglich – wurden entsprechende Maßnahmen ergriffen“. Selbst in dieser formellen Sprache wird klar, dass es in den Gesprächen ein hartes Ringen um Problemlösungen gab. Dem Partnerprinzip entsprechend, wird von der „grundsätzlichen Übereinstimmung“ berichtet, dass in den Bereichen SGB II und XII, der Gesundheitsreform und Arbeitsmarktpolitik Reformbedarf gesehen wird. Und auf dieser Grundlage konnte auch durchgehend um Lösungen gerungen werden. Einige Beispiele aus dieser Periode: Die BAGFW-Forderung nach einer modifizierten Berechnung des Regelsatzes im Leistungsrecht des SGB II Anwalt der Armen und Partner der Politik im politischen Prozess 379 und XII wurde nicht aufgegriffen. Hingegen wurde durch das Schulbedarfspaket eine neue finanzielle Leistung eingeführt, eine Sonderauswertung der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe durchgeführt und in der Folge für die zusätzliche Altersgruppe der Sechsjährigen bis 13-Jährigen eine Erhöhung der Regelleistung um zehn Prozentpunkte erreicht. Für Schwangere im Grundsicherungsbezug wurde es als gerechtfertigt angesehen, dass sie einen eigenen Haushalt außerhalb des Elternhauses gründen können. „Ein Erfolg der Monitoringgespräche war, dass junge Ausländer(innen) mit einer dauerhaften Bleibeperspektive einen BaföG-Anspruch bekamen.“ Unterschiedliche Ansichten bestanden jedoch bei der Forderung der Freien Wohlfahrtspflege, den niedrigeren Satz der existenzsichernden Leistungen für Asylsuchende und geduldete Menschen zu erhöhen und Zugang zu SGB II-Leistungen zu gewähren. Durch die Einführung der Krankenversicherungspflicht kam es zu vielen Probleme mit Beitragsforderungen der Kassen für wohnungslose Menschen. Hierauf hat nach dem Monitoring das Gesundheitsministerium mit einem Brief an die Krankenkassen reagiert und diese gebeten, für die betroffenen Personen einen Beitragsnachlass zu gewähren oder Schulden ganz zu erlassen. Einzelne von der Wohlfahrtspflege gemeldete Fälle wurden individuell zu regeln versucht. Einigkeit gab es dahingehend, dass familienversicherte Kinder nicht unter den Einschränkungen durch die Beitragsschulden der Eltern leiden dürften. Hierzu hat die Bundesregierung bei den Kassen interveniert. In dieser, aber auch in den anderen Legislaturperioden hat die Regierung das Thema der Übernahme von Kosten für nicht verschreibungspflichtige Medikamente und Sehhilfen für Menschen in der Grundsicherung abgelehnt. Im Fazit des gemeinsamen Berichts blicken die „Monitoringpartner positiv auf den Verlauf der gemeinsamen Gespräche zurück“. Sie qualifizieren die Gespräche als „fairen und konstruktiven Austausch, auch bei unterschiedlichen Positionen“. Und neben dem Verweis auf die Partnerschaft wird auch die Anwaltsfunktion der Freien Wohlfahrtspflege von der Bundesregierung gewürdigt: „Die Regierung begrüßt sehr, dass die freie Wohlfahrtspflege als sensible Fürsprecherin für die betroffenen Menschen intensiv die Auswirkungen von Sozialreformen beobachtet und um weiterführende Lösungsvorschläge bemüht ist.“ (Für einen weiteren Überblick zu den Gesprächen in den Jahren 2013–2017 vgl. Kramer/Weingart 2018) Mithilfe der partnerschaftlichen Zusammenarbeit von BAGFW und Bundesregierung sowie gleichzeitig der Wahrnehmung der Anwaltsfunktion durch die Freie Wohlfahrtspflege konnte das Sozialmonitoring, wie gezeigt, von seiner Geburtsstunde bis heute auf einer verlässlichen Basis Nöte Thomas Becker 380 und Schwierigkeiten von armen und benachteiligten Menschen benennen und auf Lösungen drängen. Perspektiven des Sozialmonitoring – Betroffenenbeteiligung Eine jüngst erschienene Dissertation von Martina Messan (Messan 2019) stellt kritische Fragen zur „Anwaltsfunktion der Freien Wohlfahrtspflege“. Die Autorin problematisiert die Anwaltsfunktion und das „Selbstverständnis der freien Wohlfahrtspflege als korporativer und subsidiärer Partner des Sozialstaates“, insbesondere dann, „wenn Betroffeneninteressen dem […] im aktivierenden Sozialstaat ökonomisch definierten Gemeinwohl entgegenstehen“ (Messan 2019: 79). Es ist hier nicht der Ort, auf die differenzierte Analyse von Martina Messan einzugehen oder ihre Ausführungen einer kritischen Bew