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Daniel Nees

Hybrides Unionsrecht

Die völkervertragliche Ergänzung der Europäischen Integration am Beispiel der Maßnahmen zur Eurorettung

1. Edition 2020, ISBN print: 978-3-8487-6073-2, ISBN online: 978-3-7489-0202-7, https://doi.org/10.5771/9783748902027

Series: Beiträge zum Internationalen und Europäischen Öffentlichen Recht, vol. 2

Bibliographic information
Beiträge zum Internationalen und Europäischen Öffentlichen Recht Hybrides Unionsrecht Daniel Nees Die völkervertragliche Ergänzung der Europäischen Integration am Beispiel der Maßnahmen zur Eurorettung 2 Beiträge zum Internationalen und Europäischen Öffentlichen Recht herausgegeben von Prof. Dr. Stefanie Schmahl Band 2 Daniel Nees Hybrides Unionsrecht Die völkervertragliche Ergänzung der Europäischen Integration am Beispiel der Maßnahmen zur Eurorettung Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. Zugl.: Würzburg, Univ., Diss., 2019 ISBN 978-3-8487-6073-2 (Print) ISBN 978-3-7489-0202-7 (ePDF) 1. Auflage 2020 © Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2020. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier. Vorwort Die vorliegende Arbeit entstand während meiner Tätigkeit als wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für deutsches und ausländisches öffentliches Recht, Völkerrecht und Europarecht von Frau Professor Dr. Stefanie Schmahl an der Julius-Maximilians-Universität Würzburg. Die Arbeit wurde im Sommersemester 2018 von der Juristischen Fakultät als Dissertation angenommen. Änderungen der Rechtslage sowie Neuerscheinungen der verwendeten Literatur wurden bis Ende August 2019 berücksichtigt. Mein ganz besonderer Dank gebührt meiner Doktormutter, Frau Professor Dr. Stefanie Schmahl, für ihre hervorragende Unterstützung, ihr Engagement bei der Betreuung dieser Arbeit und die Aufnahme in ihre Schriftenreihe. Ihre konstruktiven Anmerkungen und Hinweise sowie ihre jederzeitige Diskussionsbereitschaft haben entscheidend zum Gelingen dieser Arbeit beigetragen. Darüber hinaus möchte ich mich bei ihr für die herausragende und lehrreiche Zeit bedanken, die ich an ihrem Lehrstuhl verbringen durfte und an die ich mich stets sehr gerne erinnere. Ebenfalls möchte ich mich besonders bei Herrn Professor Dr. Markus Ludwigs für die freundliche Übernahme und die zügige Erstellung des Zweitgutachtens bedanken. Außerdem gilt ihm mein besonderer Dank, weil er maßgeblich bei der Themenfindung mitgewirkt hat und jederzeit mit Rat zur Seite stand. Mein größter Dank gilt an dieser Stelle meiner einzigartigen Familie. Ganz besonders möchte ich mich zunächst bei meiner Partnerin Stefanie bedanken. Ich bin froh, dass ich den Lebensweg mit ihr bereits seit vielen Jahren gemeinsam beschreiten darf. Ihre Unterstützung, ihr stets ermutigender Zuspruch und ihre liebevolle Geduld haben nicht nur einen maßgeblichen Anteil an dieser Arbeit. Meinen Eltern, Franz und Judith, danke ich von Herzen, dass sie mir diese Ausbildung ermöglicht und mich immer und vorbehaltlos unterstützt und gefördert haben. Auch meinen Geschwistern – Andrea und Stefan – und Senad möchte ich auf diesem Weg ganz herzlich dafür danken, dass sie alle in jeder Lebenslage für mich da waren und sind. Ohne den stetigen Rückhalt, den Zuspruch, den Zusammenhalt und die bedingungslose Liebe meiner Familie wäre auch diese Arbeit nicht möglich gewesen. Habt vielen Dank für Alles! 5 Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis 17 Die Fortentwicklung des Europäischen Integrationsprozesses neben dem Unionsrecht § 1: 23 Ursachen und Rahmenbedingungen der europäischen Schuldenkrise § 2: 29 Amerikanische Immobilienblase und deren Auswirkungen auf die Finanzmärkte A. 33 Amerikanischer Finanzmarkt als Nährboden der KriseI. 33 Liquiditätsüberschuss und niedrige Zinsen auf dem amerikanischen Finanzmarkt 1. 34 Eigenarten des amerikanischen Immobilienmarktes und neue Anlagemöglichkeiten 2. 36 Eigenarten des amerikanischen Immobilienmarktesa) 36 Anlagemöglichkeitenb) 37 Verbriefte, hypothekarisch gesicherte Darlehensforderungen und Kreditausfallversicherungen aa) 38 Streuung von Ausfallrisikenbb) 40 Die Rolle der Ratingagenturen3. 41 Regulatorische Defizite und bankeninterne Fehleinschätzung 4. 42 Zwischenergebnis5. 44 Ausbruch der KriseII. 45 Internationale AuswirkungenIII. 49 Allgemein angespannte wirtschaftliche Lage in der Welt und der EU B. 51 Überschuldung einzelner EurostaatenC. 54 Rahmenbedingungen der Euro-Krise: Die Konstruktion der Wirtschafts- und Währungsunion D. 61 Rechtliche Ausgangslage der WWUI. 61 Allgemeines1. 61 Währungsunion2. 64 7 Wirtschaftsunion3. 65 Koordinierungszuständigkeita) 66 Stabilitätsorientierte Ausrichtungb) 69 Folgen der Konzeption der WWU für die Euro-KriseII. 71 Kompetenztrennung1. 71 Wirtschaftliche Ungleichgewichte2. 74 Einheitliche Zinspolitik3. 78 Wenig Vertrauen in das Verbot der monetären Haushaltsfinanzierung und Art. 125 AEUV 4. 79 Versagen der bestehenden Sanktions- und Korrekturmechanismen 5. 83 ErgebnisE. 87 Maßnahmen gegen die Krise§ 3: 95 ÜberblickA. 97 FinanzmärkteI. 97 Wirtschaftspolitik und WWUII. 102 Stabilitäts- und Wachstumspakt in der Form des sixpack 1. 104 Korrekturmechanismus für makroökonomische Ungleichgewichte a) 105 Präventive Komponente des SWPb) 107 Reaktive Komponente des SWPc) 108 Inhalte des „two-pack“2. 109 Euro-Plus-Pakt3. 112 Programme der EZBIII. 113 Finanzielle Unterstützung der MitgliedstaatenIV. 119 Griechenlandhilfen1. 120 Vorläufiger Krisenmechanismus2. 122 Fiskalvertrag, ESM, Art. 136 Abs. 3 AEUVB. 125 Ansiedlung im VölkervertragsrechtI. 126 FiskalvertragII. 129 ESMIII. 131 Art. 136 III AEUVIV. 135 Verbundenheit mit dem UnionsrechtV. 136 ErgebnisC. 143 Inhaltsverzeichnis 8 Hybride Rechtsakte und Europäische Integration – Zwischen intergouvernementaler Zusammenarbeit, Gemeinschaftsmethode und neuer Unionsmethode § 4: 149 Die „neue“ UnionsmethodeA. 150 Hybride völkerrechtliche VerträgeB. 155 Gründe für eine völkerrechtliche Flankierung der Europäischen Integration C. 157 Kompetenzielle Starrheit des UnionsrechtsI. 158 VetobrecherII. 162 Handlungshoheit der mitgliedstaatlichen RegierungenIII. 163 Finanzielle Ausstattung der EUIV. 165 ErgebnisD. 166 Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU neben dem Unionsrecht § 5: 168 Völkervertragliche Handlungsspielräume der MitgliedstaatenA. 168 Vertragsabschlussfreiheit gemäß Art. 6 WVK und deren Ausübung I. 169 Unbeschränkte Vertragsabschlussfreiheit gemäß Art. 6 WVK 1. 169 Ausübung der Vertragsabschlussfreiheit und die Relativität der Vertragsbeziehungen 2. 171 Zwischenergebnis3. 174 Hoheitsrechtsübertragung als partieller Ausübungsverzicht der Vertragsabschlussfreiheit der Mitgliedstaaten zugunsten der EU II. 174 Sperrwirkung des Unionsrechts1. 174 Sperrwirkung der Kompetenzverteilung zwischen Union und Mitgliedstaaten 2. 181 Ausschließliche Zuständigkeiten der EUa) 181 Geteilte Zuständigkeitenb) 185 Völkerrechtliche Verträge aller Mitgliedstaatenaa) 187 Völkerrechtliche Verträge einer Gruppe von Mitgliedstaaten bb) 192 Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge einer Gruppe von Mitgliedstaaten (1) 192 Verfahren der verstärkten Zusammenarbeit (2) 197 Inhaltsverzeichnis 9 Zwischenergebniscc) 203 Sonstige Zuständigkeiten der EUc) 204 Völkervertragliche Freiräume innerhalb der sonstigen Zuständigkeiten der EU aa) 204 Vorrang des Verfahrens gemäß Art. 352 AEUVbb) 208 Zwischenergebniscc) 213 Ausschließliche Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten d) 213 Zwischenergebnis3. 214 Änderung des PrimärrechtsIII. 215 Formelle Beschränkung1. 217 Materielle Beschränkung2. 222 Zwischenergebnis3. 224 ErgebnisIV. 224 Vorgaben des Unionsrechts für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten gemäß Art. 4 Abs. 3 EUV B. 225 UnterlassungspflichtenI. 232 Inhalt des Beeinträchtigungsverbots1. 234 Eingehen einer Verpflichtunga) 235 Beeinträchtigung des Unionsrechtsb) 236 Stillhalteverpflichtungc) 240 Zwischenergebnisd) 243 Vorrang der europäischen Rechtsetzung2. 243 Organleihe3. 250 EuGHa) 253 Kommissionb) 256 Materielle Zulässigkeitsvoraussetzungenaa) 256 Formelle Zulässigkeitsvoraussetzungenbb) 259 Zwischenergebniscc) 262 EZBc) 263 Pflicht zur Organleihe?d) 264 Zwischenergebnise) 264 Funktionsfähigkeit der Union4. 265 Einbeziehung internationaler Organisationen in die Europäische Integration 5. 266 Zwischenergebnis6. 268 Förder-, Mitwirkungs- und KoordinierungspflichtenII. 269 Förder- und Mitwirkungspflichten1. 270 Sicherung des Vorrangs des Europarechtsa) 271 Offenheit für weitere Mitgliederb) 274 Inhaltsverzeichnis 10 Integrationsfreundliche Auslegungc) 276 Koordinierungspflichten2. 277 Zwischenergebnis3. 278 Informations- und KonsultationspflichtenIII. 280 Einordnung der hybriden Rechtsakte in die Normenhierarchie des Unionsrechts C. 281 Hybride völkerrechtliche Verträge im Bann des Unionsrechts I. 282 Zuordnung zu einer konkreten normhierarchischen StufeII. 284 Konsequenzen völkervertraglicher BegleitgesetzgebungD. 285 Hegemonialstellung starker StaatenI. 286 RechtszersplitterungII. 288 Rückschritt in der demokratischen LegitimationIII. 288 Europa der unterschiedlichen GeschwindigkeitenIV. 293 Einordnung der hybriden Rechtsakte in das Grundkonzept der flexiblen Integration 1. 296 Potentielle Gefahrenquellen2. 299 Einheitliche Geltung und Anwendung des Unionsrechts a) 299 Bildung einer Zwei-Klassen-Gesellschaftb) 301 Gesellschaftspolitische Rückbindungc) 304 Zwischenergebnis3. 307 ErgebnisE. 308 Vereinbarkeit von ESM und FiskalV mit dem Recht der Europäischen Union § 6: 315 Betroffener PolitikbereichA. 315 ESMI. 316 FiskalVII. 320 ErgebnisIII. 320 Verstoß gegen die oder Beeinträchtigung der wirtschaftspolitischen Regelungen des Unionsrechts gemäß Art. 121 ff. AEUV B. 320 ESMI. 321 Steuerungs- und Koordinierungsvorschriften1. 321 Art. 123 AEUV2. 321 Art. 124 AEUV3. 323 Inhaltsverzeichnis 11 Art. 125 AEUV4. 325 Tatbestanda) 326 Die Tatbestandsmerkmale „haften“ und „eintreten“ aa) 326 Freiwillige Zahlungen der Mitgliedstaatenbb) 330 Teleologische Reduktioncc) 336 Zwischenergebnisdd) 339 Ausnahmen und Rechtfertigungsmöglichkeitenb) 339 Einschlägigkeit einer Ausnahmevorschriftaa) 340 Rechtfertigungbb) 341 Zwischenergebnisc) 342 Wirkung des Art. 136 Abs. 3 AEUV5. 343 Wirkung für die Zukunfta) 345 Wirkung für die Vergangenheitb) 347 Bedürfnis nach einer Rückwirkung einer Primärrechtsänderung aa) 349 Voraussetzungen der Rückwirkungbb) 351 Zwischenergebnis6. 353 FiskalVII. 354 Abstimmungsregeln des Art. 126 Abs. 13 AEUV1. 354 Defizitgrenze2. 359 1/20-Regelung3. 360 Korrekturmechanismus4. 361 Wirtschaftspartnerschaftsprogramme und Haushaltsrahmen 5. 362 Euro-Gipfel6. 362 ErgebnisIII. 364 Vorrang der Europäischen RechtsetzungC. 364 ESMI. 365 FiskalVII. 368 Unionskompetenz zum Erlass der Bestimmungen des FiskalV im Wege des Sekundärrechts 1. 368 Sinnhaftigkeit der Aufspaltung2. 370 ErgebnisIII. 372 Zulässigkeit der OrganleiheD. 372 EuGHI. 373 Kommission und EZBII. 375 ESM‑V1. 375 FiskalV2. 377 Inhaltsverzeichnis 12 ErgebnisIII. 380 Einbeziehung des Internationalen WährungsfondsE. 380 ErgebnisF. 380 Verfassungsrechtliche Anforderungen an völkervertragliche Begleitgesetzgebung § 7: 382 Beteiligung der gesetzgebenden Körperschaften an hybriden völkerrechtlichen Verträgen A. 382 Regelungsgehalt von Art. 23 GGI. 387 Anwendbarkeit von Art. 23 Abs. 1 GG auf hybride Rechtsakte II. 389 Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG1. 389 Übertragung von Hoheitsrechtena) 390 Wahrnehmung der Integrationsverantwortungb) 394 Materiellrechtliche Änderung und Ergänzung der Europäischen Verträge c) 404 Extensiver Anwendungsbereich von Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG aa) 405 Umfang des Anwendungsbereiches von Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG bb) 410 Zwischenergebnisd) 415 Art. 23 Abs. 1 S. 3 GG2. 416 Voraussetzungena) 417 Begründung der EU, Änderung ihrer vertraglichen Grundlagen und vergleichbare Regelungen aa) 417 Verfassungsänderung oder Verfassungsrelevanz? bb) 419 Rechtsfolge von Art. 23 Abs. 1 S. 3 GG und materielle Grenzen des Grundgesetzes b) 425 Änderung von Komplementärverträgen3. 429 Ergebnis4. 430 Einbeziehung hybrider Rechtsakte in den Anwendungsbereich von Art. 23 Abs. 2 GG III. 431 Angelegenheiten der EU, Art. 23 Abs. 2 S. 1 GG1. 433 Reichweite der Beteiligung gemäß Art. 23 Abs. 2 S. 2 GG 2. 437 Pflicht zur umfassenden Unterrichtunga) 437 Zum frühestmöglichen Zeitpunktb) 439 Inhaltsverzeichnis 13 Grenzen der parlamentarischen Kontrollec) 440 Unterrichtungspflicht der Bundesregierung hinsichtlich hybrider völkerrechtlicher Verträge d) 441 Beteiligungsrechte des Bundestages3. 441 Beteiligungsrechte des Bundesrates4. 444 Ergebnis5. 446 Einordnung der hybriden Rechtsakte in die Normenhierarchie und Geltung der Kollisionsregeln B. 447 Kritik am Verständnis des DemokratieprinzipsI. 452 Rechtsstaatsprinzip und Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes als Grenzen des Demokratieprinzips im Zusammenhang mit Treaty Overrides II. 455 Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes1. 456 Rechtsstaatsprinzip2. 457 SchlussfolgerungIII. 462 „Überforderung“ des BundestagesC. 464 ErgebnisD. 466 Vereinbarkeit von ESM und FiskalV mit den Bestimmungen des Grundgesetzes § 8: 469 Zustimmungsanforderungen gemäß Art. 23 Abs. 1 S. 2 und 3 GG A. 469 Ratifikation gemäß Art. 23 Abs. 1 S. 2 GGI. 469 Übertragung von Hoheitsrechten1. 469 Wahrnehmung der Integrationsverantwortung2. 471 Zwischenergebnis3. 473 Notwendigkeit der verfassungsändernden Mehrheiten gemäß Art. 23 Abs. 1 S. 3 GG i.V.m. Art. 79 Abs. 2 GG II. 473 ZwischenergebnisIII. 476 Materiellrechtliche Grenzen des GrundgesetzesB. 476 Art. 136 Abs. 3 AEUVI. 476 ESMII. 477 Budgetverantwortung1. 477 Absolute Obergrenze für finanzielle Verpflichtungen a) 477 Dynamische Gewährleistungsübernahmeb) 478 Erhöhter, revidierter Kapitalabrufaa) 479 Inhaltsverzeichnis 14 Ausgabe von Anleihen zu einem anderen Nennwert bb) 480 Erhöhung des Stammkapitalscc) 481 Fehlen eines vertraglichen Kündigungsrechtsdd) 481 Zwischenergebnisee) 482 Ununterbrochene demokratische Legitimation – Dauerhafte Beteiligung des Bundestages c) 482 Gewährung von Hilfsmaßnahmen, Beitritt weiterer Mitgliedstaaten und sonstige Beschlüsse aa) 483 Aussetzung des Stimmrechtsbb) 484 Nachschusspflicht bei Verlusten des ESMcc) 485 Grundsätzliche Beteiligung des Plenumsdd) 486 Zwischenergebnisd) 488 Unionsrechtliche Verpflichtungen und gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht, Art. 109 Abs. 2 GG 2. 489 Schuldenbremse, Art. 109 Abs. 3, Art. 115 Abs. 2 GG3. 491 Eigentumsgarantie, Art. 14 GG4. 494 Informationsansprüche5. 496 Zwischenergebnis6. 497 FiskalVIII. 498 Schuldenbremse1. 498 Überwachungsmechanismus2. 499 Wahrung der Budgetverantwortung3. 500 ErgebnisC. 501 Gesamtergebnis§ 9: 504 Zusammenstellung der rechtlichen Thesen§ 10: 517 Literaturverzeichnis 521 Inhaltsverzeichnis 15 Abkürzungsverzeichnis A.A. Andere Ansicht ABl. Amtsblatt der Europäischen Union Abs. Absatz AEUV Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union a.F. alte Fassung AfP Zeitschrift für Medien- und Kommunikationsrecht AJIL American Journal of International Law AJP Aktuelle juristische Praxis AöR Archiv des öffentlichen Rechts APuZ Aus Politik und Zeitgeschichte Art. Artikel AVR Archiv des Völkerrechts BaFin Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht BayVBl. Bayerische Verwaltungsblätter BB Betriebsberater Bd. Band BGBl. Bundesgesetzblatt BIP Bruttoinlandsprodukt B/J Bannenberg/Jehle BKR Zeitschrift für Bank- und Kapitalmarktrecht BR-Drucks. Drucksache des Bundesrates BT-Drucks. Drucksache des Bundestages BVerfG Bundesverfassungsgericht BVerfGE Bundesverfassungsgerichtsentscheidung BztW Beiträge zum transnationalen Wirtschaftsrecht bzw. beziehungsweise Ca. Circa C.D.E. Cahiers de droit européen CETA Comprehensive Economic and Trade Agreement C/K Corten/Klein CMLR Common Market Law Review 17 C/R Calliess/Ruffert Ders. Derselbe Dies. Dieselbe/n DÖV Die öffentliche Verwaltung D/S Dörr/Schmalenbach DStR Deutsches Steuerrecht DVBl. Deutsches Verwaltungsblatt EAPP Expanded Asset Purchase Programme EBA European Banking Authority ECOFIN-Rat Rat für Wirtschaft und Finanzen (engl. Economic and Financial Affairs Council EFSF Europäische Finanzstabilisierungsfazilität EFSM Europäischer Finanzstabilisierungsmechanismus EG Europäische Gemeinschaft EGV Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft E/H Epping/Hillgruber EL Ergänzungslieferung E/L Elschen/Lieven ELJ European Law Journal E.L.Rev. European Law Review EIOPA European Insurance and Occupational Pensions Authority engl. Englisch EnzEur Enzyklopädie Europarecht EP Europäisches Parlament ESFS European System of Financial Supervision ESM Europäischer Stabilitätsmechanismus ESMA European Securities and Markets Authority ESMFinG Gesetz zur finanziellen Beteiligung am Europäischen Stabilitätsmechanismus ESZB Europäisches System der Zentralbanken ESM‑V Vertrag zur Errichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) EU Europäische Union EuGH Europäischer Gerichtshof EuGRZ Europäischer Grundrechtsschutz EuR Europarecht (Zeitschrift) Abkürzungsverzeichnis 18 EuR-Bei Europarecht-Beiheft EuRUP Zeitschrift für Europäisches Umwelt- und Planungsrecht EUV Vertrag über die Europäische Union in der Fassung des Vertrages von Lissabon EUZBBG Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union EUZBLG Gesetz über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union EuZW Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht EWS Europäisches Wirtschafts- und Steuerrecht EZB Europäische Zentralbank FAZ Frankfurter Allgemeine Zeitung f. folgende ff. fortfolgende FiskalV Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion FMStFG Gesetz zur Errichtung eines Finanzmarktstabilisierungsfonds FMStG Gesetz zur Umsetzung eines Maßnahmenpakets zur Stabilisierung des Finanzmarktes Fn. Fußnote FS Festschrift GG Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland ggf. Gegebenenfalls G/H/N Grabitz/Hilf/Nettesheim G/K/K Geiger/Khan/Kotzur GLJ German Law Journal GV/P Graf Vitzthum/Proelß GS Gedächtnisschrift G/S/H von der Groeben/Schwarze/Hatje GYIL German Yearbook of International Law G-115 Gesetz zur Ausführung von Artikel 115 des Grundgesetzes Hdb. Handbuch H/M-G Hatje/Müller-Graff Hrsg. Herausgeber Hs. Halbsatz Abkürzungsverzeichnis 19 HStR Handbuch des Staatsrechts H/W Hömig/Wolff i.d.F. in der Fassung I.E. Im Ergebnis I/K Isensee/Kirchhof IntVG Integrationsverantwortungsgesetz IStR Internationales Steuerrecht i.S.v. im Sinne von i.V.m. in Verbindung mit IWF Internationaler Währungsfonds JA Juristische Ausbildung JCMSt Journal of Common Market Studies JöR Jahrbuch des öffentlichen Rechts J/P Jarass/Pieroth JRP Journal für Rechtspolitik JURA Juristische Ausbildung JuS Juristische Schulung JZ Juristenzeitung KfW Kreditanstalt für Wiederaufbau K/G Kadelbach/Günther KJ Kritische Justiz KredReorG Gesetz zur Reorganisation von Kreditinstituten KritV Kritische Vierteljahresschrift für Gesetzgebung und Rechtswissenschaft KWG Kreditwesengesetz K/W/W Kahl/Waldhoff/Walter L/B Lenz/Borchardt Lit. Buchstabe L/R Leibholz/Rinck M/D Maunz/Dürig M/K von Münch/Kunig M/K/S von Mangoldt/Klein/Starck Mrd. Milliarde M/S/W Morlok/Schliesky/Wiefelspütz M/Z Möllers/Zeitler n.F. neue Fassung Abkürzungsverzeichnis 20 NJ Neue Justiz NJW Neue juristische Wochenschrift Nr. Nummer NVwZ Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht NWVBl. Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter NZI Neue Zeitschrift für Insolvenz- und Sanierungsrecht ÖJZ Österreichische Juristen-Zeitung OMT Outright Monetary Transaction P/S Pache/Schwarz PSPP Public Sector Purchase Programme RabelsZ Rabels Zeitschrift für ausländisches und internationales Privatrecht Rn. Randnummer RettungsG Gesetz zur Rettung von Unternehmen zur Stabilisierung des Finanzmarktes RL Richtlinie Rs. Rechtssache RStruktFG Gesetz zur Errichtung eines Restrukturierungsfonds für Kreditinstitute R.T.D.E. Revue trimestrielle de droit européen S. Seite S-B/H/H Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke Slg. Sammlung SMP Securities Market Programme SRM Single Resolution Mechanism SSM Single Supervisiory Mechanism StabiRatG Gesetz zur Errichtung eines Stabilitätsrates und zur Vermeidung von Haushaltsnotlagen SWP Stabilitäts- und Wachstumspakt S/Z/K Schulze/Zuleeg/Kadelbach TTIP Transatlantic Trade and Investment Partnership u.a. und andere UAbs. Unterabsatz UTR Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts verb. verbunden Abkürzungsverzeichnis 21 VersR Zeitschrift für Versicherungsrecht, Haftungs- und Schadensrecht VerwArch Verwaltungsarchiv Vgl. Vergleiche V/HvH Vedder/Heintschel von Heinegg VO Verordnung VVDStRL Veröffentlichungen der Vereinigung deutscher Staatsrechtslehrer WFStG Währungsunion-Finanzstabilitätsgesetz WM Wertpapier-Mitteilungen – Zeitschrift für Wirtschafts- und Bankenrecht WuW Wirtschaft und Wettbewerb WVK Wiener Vertragsrechtskonvention WWU Wirtschafts- und Währungsunion YILC Yearbook of the International Law Commission ZaöRV Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht ZEuP Zeitschrift für Europäisches Privatrecht ZEuS Zeitschrift für Europarechtliche Studien ZfV Zeitschrift für Verwaltung ZG Zeitschrift für Gesetzgebung ZGR Zeitschrift für Unternehmens- und Gesellschaftsrecht ZGS Zeitschrift für die gesamte Staatswissenschaft ZIS Zeitschrift für internationale Strafrechtsdogmatik ZJS Zeitschrift für das juristische Studium ZÖR Zeitschrift für öffentliches Recht ZParl Zeitschrift für Parlamentsfragen ZRP Zeitschrift für Rechtspolitik ZUR Zeitschrift für Umweltrecht ZSE Zeitschrift für Staats- und Europawissenschaften Abkürzungsverzeichnis 22 Die Fortentwicklung des Europäischen Integrationsprozesses neben dem Unionsrecht „Scheitert der Euro, dann scheitert Europa. Das darf nicht passieren“.1 Diese beiden Sätze stehen symptomatisch für die allgemeine Meinung der Politik hinsichtlich des Kampfes2 um die Rettung des Euro.3 Aus deutscher Perspektive spiegelt sich diese Ansicht insbesondere in den Abstimmungsergebnissen in Bundestag und Bundesrat über zentrale Rettungsmaßnahmen wider: Sowohl dem Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion (FiskalV),4 dem Gesetz zur Einfügung von Art. 136 Abs. 3 AEUV5 als auch dem Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM)6 wurde jeweils mit verfassungsändernden Mehrheiten zugestimmt.7 Gerade die fraktionsübergreifende Einigkeit im Bundestag – einzig die Fraktion „Die Linke“ nahm geschlossen eine ablehnende Haltung ein8 – illustriert die Bedeutung dieser Maßnahmen; zumal die dahinterstehende Krise zu Recht als eine der größten Herausforderungen für die europäische Staatengemeinschaft in der Geschichte der EU bezeichnet wird:9 Der drohende Zahlungsausfall Griechenlands trieb die Währungsunion an den Rand des Zusammenbruchs. Die Furcht vor einer unkontrollierbaren Kettenreaktion – sollte man die Büchse der Pandora öffnen und ein Mitglied aus der Währungsunion in die Isolation und Insolvenz driften lassen – beherrschte das mediale und politische Geschehen. Aus diesem Grund arbeiteten insbesondere die Regierungen der Euro- Gruppe und die EU an verschiedenen Möglichkeiten, um der anhaltend § 1: 1 Bundeskanzlerin Angela Merkel in ihrer Regierungserklärung zum europäischen Rat und zum Eurogipfel am 26.10.2011 in Brüssel vor dem Deutschen Bundestag am 26.10.2011 in Berlin. Der Text der Regierungserklärung ist abrufbar unter: https://www.bundesregierung.de/ContentArchiv/DE/Archiv 17/Regierungserklaeru ng/2011/2011-10-27-merkel-eu-gipfel.html; zuletzt aufgerufen am 28.08.2019. 2 Herrmann spricht von einem „Überlebenskampf“ (Ders., in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 79 [92]). 3 Vgl. Nettesheim, EuR 2011, S. 765 (765); Kube, WM 2012, S. 245 (245). 4 BT-Plenarprotokoll 17/188, S. 22736; BR-Drucks. 400/12. 5 BT-Plenarprotokoll 17/188, S. 22747; BR-Drucks. 401/12. 6 BT-Plenarprotokoll 17/188, S. 22740; BR-Drucks. 402/12. 7 Lorz/Sauer, EuR 2012, S. 682 (683 f.). 8 Vgl. BT-Plenarprotokoll 17/188, S. 22738 f., S. 22742, S. 22749 f. 9 Nettesheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 31 (31). 23 angespannten Lage Herr zu werden.10 Nichtsdestotrotz ist die Rechtmäßgkeit der getroffenen Maßnahmen der Krisenintervention auf nationaler wie auch auf unionaler Ebene umstritten.11 Sowohl die Komplexität der Materie, die unterschiedlichen politischen Ausrichtungen der beteiligten nationalen Regierungen und Parlamente als auch der zeitliche Druck der Finanzmärkte sind für die erheblichen Schwierigkeiten bei der notwendigen Krisenbewältigung ursächlich. Neben diesen Faktoren führte noch eine Vielzahl anderer Ursachen zu dem – auf den ersten Blick überraschenden – Umstand, dass die Maßnahmen zur Stabilisierung der europäischen Gemeinschaftswährung oftmals nicht im Rahmen des supranationalen Europarechts gesucht wurden.12 Vielmehr wurde gerade mit ESM und FiskalV auf eine völkerrechtliche Krisenbewältigung gesetzt.13 Diese „völkerrechtliche Flankierung“14 der Europäischen Integration ist der Staatengemeinschaft jedoch nicht fremd.15 Bereits die Schengener Abkommen16 und das Gerichtsstands- und Vollstreckungsabkommen17 wurden zunächst als völkerrechtliche Verträge neben dem EU- Recht geschlossen und erst später in dessen rechtlichen Kontext einbezogen.18 Zudem ist eine völkerrechtliche Handlungsweise der Mitgliedstaaten auch innerhalb des Unionsrechts angelegt. So handelt es sich auf dem 10 Kotzur, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 45 (45). 11 Calliess, NVwZ 2012, S. 1 (6). Vgl. auch: Hatje, in: K/G, Europa, S. 73 (73 f.). 12 Uerpmann-Wittzack, EuR-Bei 2013 (2), S. 49 (49). 13 Schorkopf, ZSE 2012, S. 1 (2); Graf von Kielmansegg, EuR 2012, S. 654 (657). 14 Wollenschläger, NVwZ 2012, S. 713 (713). Weiterhin wird in diesem Zusammenhang auch von „Ersatzunionsrecht“ (Lorz/Sauer, DÖV 2012, S. 573 [573]), „Satellitenverträgen“ (Thym, EuR-Bei 2013 [2], S. 23 [23], Thym, in: H/M-G, EnzEuR Bd. 1, § 5 Rn. 82), „völkerrechtliche Ausweich-Regime“ (Schmahl, DÖV 2014, S. 501 [507]), „völkerrechtliche Ausweich-" oder „Nebenverträge“, „intergouvernementale Ausweichkonstrukte“, oder „völkerrechtlichen Komplementärvereinbarungen (Schmahl, DÖV 2014, S. 501 [508]), gesprochen. 15 Vgl. Nettesheim, EuR-Bei 2013 (2), S. 7 (8); Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (31); Thym, in: H/M-G, EnzEuR Bd. 1, § 5 Rn. 82. 16 1.) Übereinkommen über den schrittweisen Abbau der Personenkontrollen an den Binnengrenzen zwischen den Vertragsparteien vom 14.06.1985 („Schengen I“). 2.) Schengener Durchführungsübereinkommen vom 19.06.1990 („Schengen II“ oder „SDÜ“). 17 Übereinkommen über die gerichtliche Zuständigkeit und die Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen („Brüsseler Übereinkommen“ oder „EuGVÜ“) vom 27.09.1968. 18 Vgl. Art. 1 des Schengen-Protokolls zum Vertrag von Amsterdam vom 02.07.1997; VO (EU) Nr. 1215/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12.12.2012 über die gerichtliche Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen (Abl. L. 251/1). § 1: Die Fortentwicklung des Europäischen Integrationsprozesses neben dem Unionsrecht 24 Politikfeld Wirtschaft – für welches grundsätzlich die Mitgliedstaaten gemäß Art. 4 Abs. 2 lit. c, Art. 5, 120 ff. AEUV zuständig sind – faktisch um eine intergouvernementale Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten unter dem Deckmantel der EU.19 Obschon dies verdeutlicht, dass sich der Integrationsprozess nicht nur auf das supranationale Unionsrecht beschränkt, sondern zugleich auf zwischenstaatlich ausgehandeltes Völkervertragsrecht gestützt wird, legen ESM und FiskalV Zeugnis von einer neuen Kategorie von Maßnahmen im Zusammenhang mit der Europäischen Integration ab. Die Besonderheit dieser beiden Verträge besteht in ihrer hybriden Rechtsnatur,20 die darin wurzelt, dass sie weder dem Europa- noch dem Völkerrecht eindeutig zugeordnet werden können, sondern in einer rechtlichen Grauzone dazwischen angesiedelt sind:21 Von einem rein formalen Standpunkt aus betrachtet, handelt es sich bei ESM und FiskalV um klassische völkerrechtliche Verträge der Mitgliedstaaten der EU auf der Grundlage der ihnen verbliebenen, wirtschaftspolitischen Kompetenzen.22 Angesichts des Umstandes, dass sie weder als Sekundärrechtsakte nach den innerunional einschlägigen Verfahrensvorschriften erlassen wurden noch den Anforderungen eines Vertragsänderungsverfahrens, vgl. Art. 48 EUV, genügen, stehen sie grundsätzlich neben dem Unionsrecht. Bezieht man hingegen institutionelle und materiellrechtliche Aspekte in die Betrachtung ein, wird offenbar, dass ESM und FiskalV eng hiermit verknüpft sind und sich inhaltlich auf die Europäische Integration beziehen.23 Aus institutioneller Sicht wird dies bereits daran deutlich, dass die Kommission und der EuGH in beiden Verträgen im Wege der Organleihe24 mit Aufgaben betraut werden und an ESM und FiskalV ausschließlich Mitgliedstaaten der EU partizipieren. Die materiellrechtliche Verbindung mit dem Unionsrecht folgt für den Fis- 19 Streinz, Europarecht, § 15 Rn. 1116; Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 120 AEUV Rn. 2 ff. (Stand: Mai 2011, EL 44); Kube, WM 2012, S. 245 (245); Cromme, DÖV 2012, S. 209 (211); Müller-Graff, integration 2011, S. 289 (290); Hölscheidt, EuR-Bei 2013 (2), S. 61 (62 f.). 20 Wollenschläger, NVwZ 2012, S. 713 (713). 21 Möllers/Reinhardt, JZ 2012, S. 693 (693); Lorz/Sauer, DÖV 2012, S. 573 (575). 22 Hinsichtlich des ESM: Piecha, S. 116. Hinsichtlich des FiskalV: Grimm, S. 201; Calliess/Schoenfleisch, JZ 2012, S. 477 (481); Repasi, EuR 2013, S. 45 (66 f.); Pilz, DÖV 2012, S. 909 (910); Häde, in: K/W/W (Hrsg.), GG, Art. 88 GG Rn. 523 (Stand: Dez 2012, EL 159); Müller, ZfV 2013, S. 535 (541). 23 Lorz/Sauer, DÖV 2012, S. 573 (575); Wollenschläger, NVwZ 2012, S. 713 (714); Schmahl, DÖV 2014, S. 501 (507); Hölscheidt/Rohleder, DVBl. 2012, S. 806 (807 f.); Kube, WM 2012, S. 245 (247 f.); Graf von Kielmansegg, EuR 2012, S. 654 (657). 24 Vgl. Art. 37 Abs. 3 ESM‑V und Art. 8 FiskalV. § 1: Die Fortentwicklung des Europäischen Integrationsprozesses neben dem Unionsrecht 25 kalV insbesondere daraus, dass er gemäß Art. 1 Abs. 1 FiskalV die in Art. 126 AEUV festgeschriebene Wahrung der Haushaltsdisziplin der Mitgliedstaaten stärken soll und er zu diesem Zweck sowohl auf Normen des Primär- als auch des Sekundärrechts rekurriert.25 Demgegenüber besteht der ESM gemäß Art. 3 ESM‑V ausweislich zu dem Zweck, Eurostaaten mit gravierenden Finanzierungsproblemen durch die Gewährung finanzieller Hilfsmaßnahmen zu unterstützen, wenn dies zur Wahrung der Finanzstabilität des Euro-Währungsgebietes insgesamt und seiner Mitgliedstaaten unabdingbar ist. Auf diese Weise soll er den Bestand der Währungsunion selbst sichern.26 Diese enge Verbindung zwischen ESM und FiskalV auf der einen und dem Unionsrecht auf der anderen Seite offenbart nun zweierlei: Erstens nehmen beide Verträge eine dienende Rolle in Bezug auf den Europäischen Integrationsprozess ein, indem die Mitgliedstaaten nationale Kompetenzen aktivieren, um bereits vergemeinschaftete Politikbereiche zu unterstützen. Zweitens verhindert dieser Kontext eine eindeutige Zuordnung der Verträge zum Unions- oder dem Völkervertragsrecht und unterstreicht hierdurch sowohl ihren hybriden Charakter als auch ihre Qualifizierung als eigenständige, neuartige Maßnahme im Zusammenhang mit der Europäischen Integration. Die Praxis, die Krisenintervention im Wege hybrider völkerrechtlicher Verträge einer Gruppe von Mitgliedstaaten zu betreiben, bringt sowohl Theorie als auch Praxis an die Grenzen des geltenden Rechts und wirft bislang kaum gestellte Fragen nach der Rolle und den Grenzen der Europäischen Integration auf:27 Die mittlerweile auf europäischer Ebene existierende, ausdifferenzierte Regelungsdichte führt – gerade im Hinblick auf die Kompetenzverteilung zwischen der Europäischen Union und den Mitgliedstaaten – zu der grundlegenden Frage, inwieweit die Mitgliedstaaten der EU berechtigt sind, völkerrechtliche Verträge über Politikbereiche abzuschließen, die ganz oder zum Teil einer Kompetenz der EU unterfallen. Bejaht man dieses Recht, ist weiterhin fraglich, ob und wenn ja, welche Bindungswirkungen das Europarecht auf die mitgliedstaatlichen Akteure entfaltet. Weiterhin verleiht das im Rahmen der Euro-Rettung betroffene Budgetrecht der nationalen Parlamente den Fragen nach der Zulässigkeit 25 Vgl. Lorz/Sauer, DÖV 2012, S. 573 (575); Piecha, S. 271 ff.; v. Lewinski, in: I/K, HStR, Bd. X, § 217 Rn. 34; Grimm, S. 201; Repasi, EuR 2013, S. 45 (68); Craig, E.L.Rev. 37 (2012), S. 231 (236); Calliess/Schoenfleisch, JZ 2012, S. 477 (481 f.). 26 BVerfGE 131, 152 (218 f.); Lorz/Sauer, DÖV 2012, S. 573 (575); Kube, WM 2012, S. 245 (247 f.). 27 Vgl. Nettesheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 31 (32). § 1: Die Fortentwicklung des Europäischen Integrationsprozesses neben dem Unionsrecht 26 und den rechtlichen Grundlagen von ESM und Fiskalvertrag eine Brisanz, die nicht nur die Wissenschaft,28 sondern auch das Bundesverfassungsgericht29 und den Europäischen Gerichtshof30 beschäftigten. Nicht zuletzt ist bislang ungeklärt, welchen Rang diese hybriden Rechtsakte innerhalb der Normenhierarchie sowohl aus der Sicht des Unionrechts als auch aus verfassungsrechtlicher Perspektive einnehmen. Ziel dieser Arbeit ist es daher, die völkervertragliche Flankierung der Europäischen Integration sachlich und begrifflich zu konturieren und in das Spektrum mitgliedstaatlicher und unionaler Maßnahmen einzuordnen. Mit dem Themenkomplex der „Eurorettung“ steht ihr ein immer noch aktuelles und prominentes Anwendungsbeispiel zur Seite. Die Eigenarten, die sich aus dem Zusammenspiel der unterschiedlichen Ursachen der zugespitzten Situation im Euroraum, dem Mehrebenensystem – bestehend aus nationalen, europäischen und intergouvernementalen Akteuren – sowie der Konstruktion der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) selbst ergeben, hatten einen wesentlichen Einfluss auf die Wahl einer völkerrechtlich geprägten Krisenintervention der Eurostaaten. Aus diesem Grund werden zu Beginn dieser Arbeit die Ursachen der Eurokrise und deren kausales Zusammenspiel aufgezeigt (§ 2). Die Komplexität der Materie sowie insbesondere die institutionellen und inhaltlichen Verknüpfungen der einzelnen Rettungsmaßnahmen untereinander erfordern zudem einen Überblick über deren wichtigste Kerngehalte und eine Einbettung von ESM und FiskalV in den Gesamtkontext der Eurorettung (§ 3). In einem weiteren Schritt werden der Begriff des „hybriden Unionsrecht“ inhaltlich konturiert und die Gründe dargelegt, die für eine Auslagerung eines bestimmten Vorhabens aus dem supranationalen Unionsrecht sprechen (§ 4). Hiernach werden die unions- (§ 5) und verfassungsrechtlichen Grundlagen und Voraussetzungen der „hybriden rechtlichen Konstruktionen“31 aufgearbeitet (§ 7). Nicht zuletzt werden ESM und FiskalV auf ihre Vereinbarkeit mit den zuvor erarbeiteten unions- (§ 6) und verfassungsrechtlichen Vorgaben hin überprüft (§ 8). Abschließend werden die gefundenen Er- 28 Beispielhaft zu Fiskalvertrag und ESM: Wollenschläger, NVwZ 2012, S. 713 (713 ff.); Lorz/Sauer, DÖV 2012, S. 573 (572 ff.); Hofmann/Konow, ZG 2012, S. 138 (138 ff.); Kube, WM 2012, S. 245 (245 ff.); Möllers/Reinhardt, JZ 2012, S. 693 (693 ff.). 29 BVerfGE 130, 318 (318 ff.); 131, 158 (158 ff.); 132, 195 (195 ff.); BVerfGE 135, 317 (317 ff.). 30 EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756. 31 Lorz/Sauer, DÖV 2012, S. 573 (573); Wollenschläger, NVwZ 2012, S. 713 (713). § 1: Die Fortentwicklung des Europäischen Integrationsprozesses neben dem Unionsrecht 27 gebnisse aufgezeigt (§ 9) und die sich aus den Ausführungen ableitbaren, allgemeinen rechtlichen Lehren thesenartig zusammengefasst (§ 10). § 1: Die Fortentwicklung des Europäischen Integrationsprozesses neben dem Unionsrecht 28 Ursachen und Rahmenbedingungen der europäischen Schuldenkrise Die Entwicklungen, die letztlich zu der vorliegenden Situation geführt haben, sind in der Sache hochkomplex.32 Insbesondere handelt es sich bei der „Krise“ nicht um ein singuläres Ereignis:33 Eine Vielzahl von Gründen war hierfür ursächlich, und die Gewichtung der einzelnen Aspekte ist in der Gesamtschau nach wie vor umstritten.34 Gleichwohl soll hier der Versuch unternommen werden, die Hintergründe und Rahmenbedingungen sowie deren kausales Zusammenspiel und die hiervon ausgehenden Wirkungen zusammenfassend darzustellen; zumal es sich bei der im Jahre 2008 beginnenden, prekären Situation um eine der größten Zerreißproben der europäischen Staatengemeinschaft – sowohl aus politischer als auch aus rechtlicher Perspektive – handelt. Dreh- und Angelpunkt für die Bedrohung der Existenz der Eurozone ist die Wechselwirkung zwischen der eklatant gestiegenen Belastung der öffentlichen Haushalte der Euroländer einerseits und der rechtlichen Konstruktion der Wirtschafts- und Währungsunion andererseits: Sowohl die in den Jahren 2008/2009 offen zu Tage tretende Finanzkrise und die dadurch notwendigen Rettungs- und Stabilisierungsmaßnahmen zugunsten der Finanzmärkte (A.) als auch die allgemein angespannte Lage in der Weltwirtschaft und insbesondere in den Eurostaaten, die eine expansive Wirtschaftspolitik bedingten (B.), belasteten die öffentlichen Haushalte enorm.35 Zu dieser ohnehin schon deutlichen Steigerung der Neuverschuldung und der Haushaltsdefizite gesellten sich in einzelnen Eurostaaten weitere Faktoren, etwa eine zu laxe Haushaltsführung in Zeiten guter Konjunktur, die aufgrund einer – in der Folge – überhöhten Staatsverschuldung zu einem drohenden Zahlungsausfall derselben führten (C.).36 Die hohen Defizitstände offenbarten nunmehr schonungslos die Schwachstelle § 2: 32 Ohler, DVBl. 2011, S. 1061 (1061). 33 Vgl. Kotzur, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 45 (46). 34 Möschel, ZRP 2009, S. 129 (129); Mildner, Finanzkrise; Schorkopf, VVDStRL 71 (2012), S. 183 (195). 35 Pilz, S. 6; Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 120 AEUV Rn. 9. 36 Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 120 AEUV Rn. 9. 29 der asymmetrischen Konstruktion der Wirtschafts- und Währungsunion.37 Während die EU gemäß Art. 3 Abs. 1 lit. c AEUV für die Währungspolitik derjenigen Staaten, deren Währung der Euro ist, ausschließlich zuständig ist, verbleiben die zentralen Befugnisse im Hinblick auf die allgemeine Wirtschaftspolitik gemäß Art. 5 AEUV im Wesentlichen bei den Mitgliedstaaten. Aus rechtlicher Sicht wurde hiermit aufgespalten, was tatsächlich untrennbar miteinander verbunden ist.38 Anzumerken ist allerdings, dass dieser „Konstruktionsfehler“39 weniger auf ein Versäumnis der beteiligten Akteure als vielmehr auf die politische Lage innerhalb Europas insbesondere im Vorfeld der deutschen Wiedervereinigung zurückzuführen ist und mit den Vorläufern der WWU, wie sie nunmehr im AEUV konzipiert ist, zusammenhängt. Erste Pläne, eine Europäische Wirtschafts- und Währungsunion zu etablieren, entstanden bereits auf der Konferenz der Staats- und Regierungschefs der damaligen Mitgliedstaaten der EU in Den Haag am 1. und 2. Dezember 196940 in Reaktion auf das Scheitern des sogenannten „Bretton- Woods-Systems“.41 Die Mitgliedstaaten dieses Systems richteten ihre Wechselkurse am US-amerikanischen Dollar aus, der als Leitwährung fungierte.42 Der Zweck der hierdurch stabilisierten Wechselkurse bestand darin, die Fortentwicklung des Welthandels zu fördern, der durch die Weltwirtschaftskrise und den Zweiten Weltkrieg weitgehend zum Erliegen kam.43 Wegen der Finanzierung des Vietnam-Krieges in den USA und der Erhöhung der Lohnkosten in europäischen Staaten kam es zu steigenden Inflationsraten.44 In der Folge konzentrierten sich die Märkte auf die stabile D-Mark sowie auf den Schweizer Franken, was einerseits zur Aufwertung dieser Währungen und insgesamt zu währungspolitischen Turbulenzen führte und andererseits das faktische Ende des Bretton-Woods-Systems 37 Nettesheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 31 (48); Häde, EuR 2009, S. 200 (202); Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 120 AEUV Rn. 9; Hatje, DÖV 2006, S. 597 (598), Antpöhler, ZaöRV 72 (2012), S. 353 (354 f.); Thym, S. 145. 38 Schlussantrag des Generalanwalts Cruz Villalón, Rs. C-62/14 (Gauweiler u.a.), ECLI:EU:C:2015:7, Rn. 100, 113 f., 120; Ludwigs, NVwZ 2015, S. 537 (541); Piecha, S. 116; Heun, JZ 2014, S. 331 (333); Krause-Junk, Wirtschaftsdienst 2011, S. 82 (82); Heise, Wirtschaftsdienst 2012, S. 222 (225). 39 Calliess, NVwZ 2012, S. 1 (1). 40 Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 119 AEUV Rn. 2 (Stand: Juli 2017, EL 62). 41 Zapka, Wirtschafts- und Währungsunion. 42 Zapka, Wirtschafts- und Währungsunion. 43 Sautter, Das Bretton-Woods-System. 44 Zapka, Wirtschafts- und Währungsunion. § 2: Ursachen und Rahmenbedingungen der europäischen Schuldenkrise 30 einläutete.45 In Reaktion auf die daraufhin auch zwischen den damaligen Mitgliedstaaten der EU stark schwankenden Wechselkurse wurde ein erster Stufenplan zur Errichtung einer Wirtschafts- und Währungsunion zur Förderung der wirtschaftlichen Integration bei stabilen monetären Rahmenbedingungen innerhalb der EU gefasst.46 Die Umsetzung dieses, nach dem damaligen luxemburgischen Premierminister Pierre Werner benannten „Werner-Plans“, scheiterte jedoch an den wirtschaftlichen Gegebenheiten der 1970er Jahre.47 Maßgebliches Ereignis war hierbei die Öl-Krise im Jahr 1973, die zu einem starken Anstieg des Ölpreises führte.48 Während einige Staaten wie Frankreich und Italien die gestiegenen Kosten durch eine expansive Geldpolitik auffangen wollten, bemühten sich andere Staaten – etwa Deutschland und Belgien – um währungspolitische Stabilität.49 Die uneinheitliche Herangehensweise der Staaten sowie der Umstand, dass die vom Werner-Plan vorgesehene wirtschaftspolitische Koordinierung nicht stattgefunden hatte, besiegelten zwar einerseits das Ende dieses Plans, verdeutlichten andererseits aber auch, dass die Koordinierung der Wirtschaftspolitiken die Voraussetzung von starren Wechselkursen ist.50 Im Jahr 1978 wurde daraufhin das Euoräpische Währungssystem gegründet.51 Hierbei handelte es sich um eine freiwillige Zusammenarbeit der Zentralbanken der Mitgliedstaaten, um eine Konvergenz der Währungspolitiken zu erreichen.52 Da allerdings auch hinsichtlich dieses Systems der wirtschaftspolitische Unterbau fehlte, Wechselkursschwankungen erneut nicht aufgefangen werden konnten und gerade kleine Volkswirtschaften besonders stark hiervon betroffen waren,53 entwickelte der damalige Kommissionspräsident Jacques Delors ein auf dem Werner-Plan basierendes Konzept, welches die Grundlage der Wirtschafts- und Währungsunion des Vertrages von Maastricht darstellt.54 Dem Delors-Bericht aus dem Jahre 45 Zapka, Wirtschafts- und Währungsunion. 46 Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 119 AEUV Rn. 4 (Stand: Juli 2017, EL 62). 47 Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 119 AEUV Rn. 4 (Stand: Juli 2017, EL 62). 48 Zapka, Wirtschafts- und Währungsunion. 49 Zapka, Wirtschafts- und Währungsunion. 50 Zapka, Wirtschafts- und Währungsunion. 51 Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 119 AEUV Rn. 5 (Stand: Juli 2017, EL 62). 52 Zapka, Wirtschafts- und Währungsunion. 53 Zapka, Wirtschafts- und Währungsunion. 54 Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 119 AEUV Rn. 6 (Stand: Juli 2017, EL 62). § 2: Ursachen und Rahmenbedingungen der europäischen Schuldenkrise 31 1989, der den Stufenplan zur Einführung einer gesamteuropäischen Währung enthielt,55 gingen langwierige Verhandlungen insbesondere zwischen der Bundesrepublik Deutschland und Frankreich voraus. Der vom damaligen Bundeskanzler Helmut Kohl anvisierten deutschen Wiedervereinigung und der endgültigen Beendigung des Besatzungsstatuts stand der französische Präsident Francois Mitterrand skeptisch gegenüber. Insbesondere standen Befürchtungen im Raum, eine wiedervereintes Deutschland könne wirtschaftlich zu stark werden und erneut zu einer Bedrohung heranwachsen.56 Dem Rechnung tragend, machte Mitterrand die Zustimmung Frankreichs zu den in Rede stehenden Vorhaben von der Aufgabe der nationalen Währungshoheit zugunsten einer einheitlichen europäischen Währung abhängig. Durch den Verlust der starken D-Markt sei die wirtschaftliche Entwicklung der Bundesrepublik Deutschland eng mit derjenigen der anderen, an der Währungsunion beteiligten Mitgliedstaaten, verwoben und ein Ausscheren der Bundesrepublik zu deren Lasten könne verhindert werden.57 Die Aufspaltung von Wirtschafts- und Währungspolitik gestaltete sich somit als Kompromiss, auf den sich die damaligen Regierungschefs einigen konnten. Ungeachtet dieses rechtspolitischen Hintergrunds mündet die zentralisierte Finanzpolitik, gepaart mit einer weiterhin dezentral gesteuerten Wirtschaftspolitik der einzelnen Mitgliedstaten, in dem Umstand, dass die supranationale Währungsunion, die zu Recht als einer der bedeutsamsten Integrationsschritte bezeichnet wird,58 wegen der fehlenden wirtschaftspolitischen Untermauerung auf unionaler Ebene nunmehr durch die Mitgliedstaaten stabilisiert werden musste.59 Diese konstitutionelle Schwäche der Währungsunion60 sollte durch die Stärkung der haushaltspolitischen Disziplin der Mitgliedstaaten und deren Unterwerfung unter die Regeln der Kapitalmärkte hinsichtlich der Finanzierung ihres Haushaltes gemäß Art. 123 ff. AEUV kompensiert werden.61 Gerade dieser Aspekt birgt jedoch ein lange unterschätztes Insolvenzrisiko für die Mit- 55 Schorkopf, NJW 2001, S. 3734 (3735); Ohr, Wirtschaftsdienst 2007, S. 106 (106 ff.). 56 Vgl. Krägenau/Wetter, S. 32, S. 63; Oppermann/Classen/Nettesheim, § 19 Rn. 11 f. 57 Vgl. Oppermann/Classen/Nettesheim, § 19 Rn. 12. 58 Nettesheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 31 (33, 47); Oppermann/Classen/Nettesheim, § 19 Rn. 1 ff.; Kempen, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 119 AEUV Rn. 9. 59 Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 120 AEUV Rn. 9. 60 Seidel, EuR 2000, S. 861 (862 f.). 61 Häde, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 123 AEUV Rn. 3 ff. § 2: Ursachen und Rahmenbedingungen der europäischen Schuldenkrise 32 gliedstaaten,62 welches aufgrund der rechtlichen und tatsächlichen Verflechtungen innerhalb der Eurozone zur Ansteckung weiterer Mitglieder der Währungsunion und im Ergebnis zum Zusammenbruch der gesamten Eurozone zu führen geeignet war (D.).63 Amerikanische Immobilienblase und deren Auswirkungen auf die Finanzmärkte Ein erster, entscheidender Grund für die in Rede stehende Situation ist die im Jahr 2007 offen zu Tage getretene Immobilienblase in den USA64 und die damit zusammenhängende Verweigerung von Liquiditätshilfen für die amerikanische Investmentbank „Lehman Brothers“ am 15.09.2008.65 Hierbei handelte es sich um einschneidende Entwicklungen und Ereignisse, die sich in der Folge nicht mehr nur auf den amerikanischen, sondern auf die Finanzmärkte weltweit auswirkten und damit maßgeblich zu der Krise beitrugen.66 Die hierdurch bedingten, weitreichenden Konsequenzen bedürfen zum Verständnis der Vorgänge einer Auseinandersetzung mit ihren Hintergründen. Trennen lässt sich diesbezüglich zwischen drei wesentlichen Abschnitten: Die Lage des amerikanischen Finanzmarktes im Vorfeld der Krise (I.), deren Ausbruch (II.) und deren internationale Auswirkungen (III.). Amerikanischer Finanzmarkt als Nährboden der Krise Von besonderer Relevanz für die Entwicklung des amerikanischen Finanzmarktes bis hin zu dessen Kollaps sind zunächst ein beträchtlicher Liquidi- A. I. 62 Vgl. Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2010/11, S. 76 Rn. 127; Eger/Wagener, in: H/M-G, EnzEuR Bd. 1, § 3 Rn. 150. 63 Knopp, NJW 2010, S. 1777 (1777); Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2011/12, S. 80 Rn. 132; Gloede/Menkhoff, Wirtschaftsdienst 2010, S. 172 (172); Neubäumer, Wirtschaftsdienst 2011, S. 827 (827); Oppermann/Classen/Nettesheim, § 19 Rn. 6; Hatje/von Förster, in: H/M-G, EnzEuR Bd. 1, § 6 Rn. 57; Frenz/Ehlenz, EWS 2010, S. 65 (65). 64 Rudolph, ZGR 39 (2010), S. 1 (2); Mock/Kappius, S. 3; Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2007/08, S. 91 Rn. 127; Piecha, S. 10; Siekmann, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 101 (102); Möschel, ZRP 2009, S. 129 (129). 65 Rudolph, ZGR 39 (2010), S. 1 (22); Möschel, ZRP 2009, S. 129 (130). 66 Möschel, ZRP 2009, S. 129 (130); Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2008/09, S. 118 f. Rn. 173. A. Amerikanische Immobilienblase und deren Auswirkungen auf die Finanzmärkte 33 tätsüberschuss und niedrige Zinsen auf diesem Markt (1.). Zudem begünstigten spezifische Eigenarten auf dem Immobiliensektor und neue, risikobehaftete Anlageprodukte die Entstehung der Finanzkrise (2.). Neben den vielgescholtenen Ratingagenturen (3.) trugen außerdem die Finanzinstitute selbst sowie eine zu liberale Gesetzgebung ihren Teil hierzu bei (4.). Liquiditätsüberschuss und niedrige Zinsen auf dem amerikanischen Finanzmarkt Ab Mitte der Neunziger Jahre ließ sich ein enormer Geldfluss in den amerikanischen Finanzmarkt verzeichnen.67 Dies lag hauptsächlich daran, dass sich infolge der Asienkrise ein erhöhtes Interesse vieler Investoren an Geldanlagen in wirtschaftlich stabilen Nationen, wie den USA und Europa, feststellen ließ.68 Entsprechende Investitionen flossen insbesondere in technologiebasierte Unternehmen.69 Außerdem führten kreditfinanzierte Importe der USA zum Aufbau eines erheblichen Leistungsbilanzdefizits gegenüber anderen Staaten.70 Mit Blick auf die USA wäre eine Abwertung des Dollars zwar wirtschaftlich sinnvoll gewesen, da angenommen werden kann, dass sich Importe hierdurch verteuert hätten und zugleich der Inflationsdruck gestiegen wäre, so dass eine Verschiebung der Wirtschaft hin zum Export eingesetzt und sich das Leistungsbilanzdefizit allmählich ausgeglichen hätte.71 Allerdings hätten die hiermit einhergehenden Wechselkursschwankungen Vermögensverluste der investierenden Länder induziert, woran diese freilich kein Interesse hatten.72 Um ein stabiles Wechselkursverhältnis zu ihren eigenen Handelspartnern zu erhalten73 und ihre Exportstärke aufrechtzuerhalten,74 verhinderten Exportnationen wie Chi- 1. 67 Vgl. De Larosière, S. 7 Rn. 6, 9; Grimm, S. 49; Heun, JZ 2010, S. 53 (54 m. w. N.); Priewe, Wirtschaftsdienst 2010, S. 92 (96 ff.); Schnabl, Wirtschaftsdienst 2009, S. 151 (153 f.). 68 Diamond/Rajan, S. 2; Grimm, S. 49. Insbesondere exportstarke Nationen wie China legten die Gewinne aus ihren Exportgeschäften in dieser Weise an (Mildner, Finanzkrise). 69 Grimm, S. 49. 70 Priewe, Wirtschaftsdienst 2010, S. 92 (93, 96); Welsch, Wirtschaftsdienst 2010, S. 760 (760 ff.); Pilz, S. 8 f.; Priewe, APuZ 2008, S. 21 (21 ff.). 71 Mock/Kappius, S. 4; Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2007/08, S. 101 f. Rn. 138. 72 Hefeker, Wirtschaftsdienst 2007, S. 215 (216). 73 De Larosière, S. 7 Rn. 9; Schnabl, Wirtschaftsdienst 2009, S. 498 (498). 74 Mock/Kappius, S. 4. § 2: Ursachen und Rahmenbedingungen der europäischen Schuldenkrise 34 na eine Abwertung des Dollars gegenüber ihren nationalen Währungen weitestgehend,75 in dem sie große Währungsreserven aufbauten und auf diese Weise die Nachfrage nach dem Dollar hoch hielten.76 Die hierdurch zur Verfügung stehenden Finanzmittel konnten zugleich reinvestiert werden. Die Konsequenz aus diesen Entwicklungen war eine Übersättigung des amerikanischen Finanzmarktes mit Kapital.77 Zudem begünstigte die Niedrigzinspolitik78 der amerikanischen Notenbank die negative Entwicklung.79 Um die wirtschaftlichen Folgen der Insolvenz einer Vielzahl der technologiebasierten Unternehmen, in die investiert wurde, abzumildern,80 setzte die US-amerikanische Zentralbank die Leitzinsen herab81 und bot den nationalen Geldinstituten die Möglichkeit, sich zu vergünstigten Konditionen mit Kapital zu versorgen.82 Diese gaben die niedrigen Zinsen in der Folge an Privatpersonen weiter, die somit gleichermaßen von den preiswerten Zinssätzen profitieren konnten.83 Die Folge des niedrigen Leitzinses und der erhöhten Geldmenge auf dem amerikanischen Finanzmarkt war eine – aufgrund steigender Nachfrage bedingte – geringere Rendite für amerikanische Staatsanleihen.84 Hierdurch stieg die Risikobereitschaft vieler Investoren, was in dem Umstand mündete, dass sie nach neuen Anlagemöglichkeiten mit höheren Erträgen suchten.85 Verstärkt wurde das Interesse der Investoren aufgrund einer mathematischen Besonderheit:86 Ein Hebelungseffekt bedingt einen 75 Hefeker, Wirtschaftsdienst 2007, S. 774 (775). 76 Mock/Kappius, S. 4. 77 Heise, Wirtschaftsdienst 2008, S. 716 (716). 78 Vgl. Hoffmann/Schnabel, Wirtschaftsdienst 2007, S. 220 (220 ff.). 79 Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2007/08, S. 92 f. Rn. 131; Schnabl, Wirtschaftsdienst 2007, S. 558 (558); Büttner/Carstensen, Wirtschaftsdienst 2008, S. 786 (787); Grimm, S. 49; Moritz, S. 343. A.A.: Sinn, S. 54 ff.; Heun, JZ 2010, S. 53 (54); Flassbeck/Spieker, Wirtschaftsdienst 2008, S. 805 (805 ff.). 80 Grimm, S. 49. 81 Vgl. Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2008/09, S. 119 Rn. 174. 82 Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2007/08, S. 97 f. Rn. 133; Guse, in: E/L, Finanzkrise, S. 3 (13). 83 Bloss u.a., S. 15; Mock/Kappius, S. 5; Grimm, S. 49; Büttner/Carstensen, Wirtschaftsdienst 2008, S. 786 (787); Guse, in: E/L, Finanzkrise, S. 3 (13). 84 Mock/Kappius, S. 4; Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2007/08, S. 98 Rn. 135. 85 De Larosière, S. 7 Rn. 10; Guse, in: E/L, Finanzkrise, S. 3 (16). 86 Sogenannter „Leverage-Effekt“: Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2007/08, S. 97 f. Rn. 133. A. Amerikanische Immobilienblase und deren Auswirkungen auf die Finanzmärkte 35 Anreiz für Unternehmen, ihre Eigenkapitalrendite in Zeiten niedriger Zinsen durch einen hohen Fremdfinanzierungsgrad zu erhöhen.87 Eigenarten des amerikanischen Immobilienmarktes und neue Anlagemöglichkeiten Das Bedürfnis nach riskanteren Anlagen mit höheren Renditen konnten die Investoren auf dem amerikanischen Immobilienmarkt im Vorfeld der eigentlichen Krise aufgrund diverser, spezifischer Eigenarten auf diesem Markt (a) und verschiedener neuer Finanzprodukte (b) befriedigen. Eigenarten des amerikanischen Immobilienmarktes In den USA bildete sich generell eine erhöhte Nachfrage nach Häusern und Wohnungen heraus.88 Aufgrund dessen stiegen auch deren Preise überproportional an,89 was dazu führte, dass sich eine beträchtliche Anzahl von Käufern wirtschaftlich übernahm.90 Das niedrige Zinsniveau begünstigte zudem die Kreditvergabe und war für eine wachsende Nachfrage nach Wohnungsbaukrediten verantwortlich.91 Aufgrund der Vereinbarung variabler Zinsen,92 deren Höhe sich am allgemeinen Zinssatz auf dem Kreditmarkt orientierte,93 wurden viele Darlehensverträge abgeschlossen, die für die Darlehensnehmer zunächst nur eine geringe Belastung darstellten, die jedoch im Ganzen ihre jeweilige wirtschaftliche Leistungsfähigkeit infolge eines Anstiegs des Zinsniveaus überstiegen.94 Die steigenden Preise für Immobilien sowie politische Anreize der USamerikanischen Regierung95 hatten weiterhin zur Folge, dass Kreditinstitu- 2. a) 87 Möschel, WuW 2008, S. 1283 (1287); Guse, in: E/L, Finanzkrise, S. 3 (16); Burghof/ Prothmann, Wirtschaftsdienst 2008, S. 703 (704); Körner, Wirtschaftsdienst 2009, S. 519 (522); Dullien, Wirtschaftsdienst 2013, S. 23 (24). 88 Krassin/Mai Yen Tahn/Lieven, in: E/L, Finanzkrise, S. 67 (86); Grimm, S. 50. 89 Guse, in: E/L, Finanzkrise, S. 3 (15); Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2007/08, S. 99 Rn. 136; Moritz, S. 344, 348. 90 Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2007/08, S. 99 Rn. 136. 91 Mock/Kappius, S. 5; Pilz, S. 9; Guse, in: E/L, Finanzkrise, S. 3 (14 f.). 92 Neubäumer, Wirtschaftsdienst 2008, S. 732 (736); Moritz, S. 348. 93 Mock/Kappius, S. 6. 94 Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2007/08, S. 99 Rn. 136; Pilz, S. 9; Neubäumer, Wirtschaftsdienst 2008, S. 732 (735). Vgl. auch: Heun, JZ 2010, S. 53 (55). 95 Körner, Wirtschaftsdienst 2009, S. 519 (520 f.); Otte, APuZ 2009, S. 9 (11). § 2: Ursachen und Rahmenbedingungen der europäischen Schuldenkrise 36 te ihre Bonitätsanforderungen absenkten und so auch wirtschaftlich schlechter gestellten Bürgern den Abschluss eines Darlehensvertrages ermöglichten.96 Diese Praxis war für die entsprechenden Kreditinstitute solange wirtschaftlich unproblematisch, wie die Immobilienpreise stetig anstiegen und so deren Werte, beziehungsweise deren angenommene Preissteigerungen, als ausreichende Sicherheit dienten.97 Wegen der faktischen Beschränkung der Sicherung auf den Wert der Immobilie98 gerieten einige Geschäftsmodelle bereits bei stagnierenden Preisen in Bedrängnis.99 Die Anzahl der vergebenen Kredite an finanziell prinzipiell zu schwach gestellte Personen erhöhte sich durch den Umstand weiter, dass die eigentliche Kreditvergabe durch Makler mit abschlussorientierten Vergütungen erfolgte, die hierdurch naturgemäß ein gesteigertes wirtschaftliches Eigeninteresse daran hatten, eine möglichst hohe Anzahl an Darlehensverträgen abzuschließen.100 Ferner bedingte die amerikanische Politik der Wohnungsbaufinanzierung eine weitere Steigerung der Kreditvergabe. Diese sollte es auch gering verdienenden Bürgern ermöglichen, ein Eigenheim zu finanzieren, indem einerseits lediglich der Wert der Immobilie als Sicherheit für ein entsprechendes Darlehen akzeptiert wurde, ein Rückgriff auf das sonstige Vermögen im Sicherungsfall indes ausgeschlossen war.101 Andererseits kauften staatlich geförderte Unternehmen durch immer wieder gelockerte Kreditvergabestandards risikobehaftete verbriefte Hypothekenforderungen an.102 Anlagemöglichkeiten Die Eigenarten des amerikanischen Immobilienmarktes wären – für sich genommen – wohl nicht geeignet gewesen, eine Krise dieses Ausmaßes b) 96 Heun, JZ 2010, S. 53 (55); Möschel, WuW 2008, S. 1283 (1285); Rudolph, ZGR 39 (2010), S. 1 (6); Piecha, S. 11; Guse, in: E/L, Finanzkrise, S. 3 (15); Menkhoff, Wirtschaftsdienst 2008, S. 296 (297 f.); Neubäumer, Wirtschaftsdienst 2008, S. 732 (735 f.); Dullien, Wirtschaftsdienst 2013, S. 23 (23). 97 Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2007/08, S. 99 f. Rn. 136; Rudolph, ZGR 39 (2010), S. 1 (6 f.); Menkhoff, Wirtschaftsdienst 2008, S. 296 (298); Grimm, S. 51; Moritz, S. 348, 354. 98 Heun, JZ 2010, S. 53 (55). 99 Burghof/Prothmann, Wirtschaftsdienst 2008, S. 703 (703). 100 Rudolph, ZGR 39 (2010), S. 1 (6); Möschel, WuW 2008, S. 1283 (1287). 101 Pilz, S. 9; Piecha, S. 11. 102 Mildner, Finanzkrise; Möschel, WuW 2008, S. 1283 (1285). A. Amerikanische Immobilienblase und deren Auswirkungen auf die Finanzmärkte 37 hervorzurufen. Vielmehr haben hierbei auch riskante Anlageprodukte und Geschäftspraktiken der Investmentbanken eine maßgebliche Rolle gespielt.103 Hauptsächlich waren dies verbriefte, hypothekarisch gesicherte Darlehensforderungen, beziehungsweise Kreditausfallversicherungen (aa),104 sowie die Streuung der damit verbundenen Ausfallrisiken (bb).105 Verbriefte, hypothekarisch gesicherte Darlehensforderungen und Kreditausfallversicherungen Bei der Verbriefung geht es – vereinfacht ausgedrückt – darum, Forderungen in Form von Wertpapieren am Kapitalmarkt leichter handelbar zu machen106 und dadurch internationalen Investoren eine Anlageform zu bieten.107 Dies ist für die Kreditinstitute vorteilhaft,108 da so die Möglichkeit eines erhöhten „Cash-Flows“ gegenüber einem rein nationalen Markt besteht.109 Hierzu wird eine Darlehensforderung von dem das Darlehen gewährenden Geldinstitut auf einen Käufer übertragen. Bei dem Käufer handelt es sich zumeist um eine eigens hierfür gegründete Zweckgesellschaft.110 Der Vorteil dieser ersten Übertragung lag – zur damaligen Rechtslage – darin, dass die gewährten Darlehen auf diese Weise aus der Bilanz der kreditgewährenden Bank ausgelagert werden konnten111 mit der Folge, dass sie nicht mit Eigenkapital unterlegt werden mussten112 und eine Umgehung der Basel-Vorschriften zu den Eigenkapitalgrenzen ermögaa) 103 Berneburg, Wirtschaftsdienst 2007, S. 277 (277); Mock/Kappius, S. 7. 104 Reiner/Schacht, WM 2010, S. 337 (337 ff.); Reiner/Schacht, WM 2010, S. 385 (385 ff.). 105 Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2007/08, S. 107 Rn. 151. 106 Möschel, ZRP 2009, S. 129 (130); Krassin/Mai Yen Tahn/Lieven, in: E/L, Finanzkrise, S. 67 (70); Burghof/Prothmann, Wirtschaftsdienst 2008, S. 703 (703); Moritz, S. 345. 107 Pilz, S. 10; Heise, Wirtschaftsdienst 2008, S. 716 (717); Menkhoff, Wirtschaftsdienst 2008, S. 296 (298). 108 Bloss u.a., S. 71. 109 Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2007/08, S. 107 f. Rn. 152. 110 Grimm, S. 50; Moritz, S. 344; Mildner, Finanzkrise; Möschel, WuW 2008, S. 1283 (1286). 111 Kalmbach, Wirtschaftsdienst 2009, S. 236 (237); Grimm, S. 50; Guse, in: E/L, Finanzkrise, S. 3 (15); Hellwig, S. 18; Moritz, S. 345. 112 Möschel, ZRP 2009, S. 129 (130); Grimm, S. 50; Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2007/08, S. 107 Rn. 152; Moritz, S. 344; Schröder, in: B/J, Wirtschaftskriminalität, S. 241 (243). § 2: Ursachen und Rahmenbedingungen der europäischen Schuldenkrise 38 licht wurde.113 Dies führte einerseits zu sinkender Transparenz für die Markteilnehmer und erschwerte andererseits die Arbeitsbedingungen der Finanzaufsichtsbehörden.114 Die ausgebende Bank übernahm eine Ausfallgarantie, damit ein anderer Marktteilnehmer mit den entsprechenden Zweckgesellschaften weitere Geschäfte tätigte.115 Die Zweckgesellschaften selbst bildeten einen Pool, in dem sie eine bestimmte Anzahl verschiedener Forderungen bündelten und den Kauf derselben über die Ausgabe von Wertpapieren mit kurzer Laufzeit refinanzierten.116 Der Gewinn lag sowohl für die Zweckgesellschaften als auch für die dahinter stehenden Institute in der Zinsdifferenz zwischen langfristigen Krediten und der Ausgabe der kurzfristigen Wertpapiere.117 Die Kombination der kurzfristigen Laufzeiten der ausgegebenen Wertpapiere mit den langen Laufzeiten der Forderungen führte dazu, dass die Zweckgesellschaften besonders anfällig für plötzlich auftretende Verwerfungen auf dem Finanzmarkt waren,118 da sie darauf angewiesen waren, nach dem Ende der kurzen Laufzeit eine Anschlussfinanzierung zu finden.119 Neben den verbrieften und damit handelbar gemachten Forderungen selbst wurden auch die mit der Darlehensgewährung verbundenen Ausfallrisiken an die Finanzmärkte transferiert.120 Dies geschah zumeist in Form von „credit-default-swaps“.121 Hierbei handelt es sich im Wesentlichen um Kreditausfallversicherungen, die selbst wiederum am Markt handelbar sind.122 Im Vorfeld der Finanzkrise wurden in den Vereinigten Staaten von Amerika eine extrem hohe Anzahl von Darlehensforderungen aus Immobilienkrediten sowie die damit einhergehenden Kreditausfallversicherungen in dieser Weise zusammengefasst und in verschiedenen Portfolios wei- 113 Pilz, S. 10; Piecha, S. 11; Mildner, Finanzkrise. Kritisch in Bezug auf die Basel- Vorschriften: Paul, Wirtschaftsdienst 2007, S. 644 (644 ff.). 114 De Larosière, S. 8 Rn. 15; Mildner, Finanzkrise. 115 Heun, JZ 2010, S. 53 (55); Möschel, ZRP 2009, S. 129 (130); Piecha, S. 12; Moritz, S. 344 f.; Schröder, in: B/J, Wirtschaftskriminalität, S. 241 (249). 116 Mock/Kappius, S. 5; Rudolph, ZGR 39 (2010), S. 1 (9); Hellwig, S. 18; Schröder, in: B/J, Wirtschaftskriminalität, S. 241 (247). 117 Hartmann-Wendels, in: Wirtschaftsdienst 2007, S. 640 (641); Menkhoff, Wirtschaftsdienst 2008, S. 296 (296); Schröder, in: B/J, Wirtschaftskriminalität, S. 241 (248); Mildner, Finanzkrise. 118 Mildner, Finanzkrise; De Larosière, S. 9 Rn. 18. 119 Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2007/08, S. 92 ff. Rn. 131. 120 Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2007/08, S. 109 Rn. 154. 121 Dullien, Wirtschaftsdienst 2010, S. 75 (76). 122 Vgl. Rudolph, ZGR 39 (2010), S. 1 (9 f.); Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2007/08, S. 109 ff. Rn. 154 f.; Meyer, Wirtschaftsdienst 2011, S. 391 (393 f.). A. Amerikanische Immobilienblase und deren Auswirkungen auf die Finanzmärkte 39 terveräußert.123 Durch die Vergabe von Krediten an finanziell schwache Bürger und den Umstand, dass die einzige Sicherung der jeweiligen Darlehen aufgrund sinkender Bonitätsanforderungen der Kreditinstitute ausschließlich im Wert des entsprechenden Grundstücks selbst bestand – dessen realer Wert tatsächlich geringer war, als er bewertet wurde124 – führte die Zusammenfassung dieser Forderungen dazu, dass Portfolios entstanden, die grundsätzlich risikobehaftet waren.125 Sind nun bereits die Forderungen risikobehaftet, gilt dies erst recht für entsprechende Kreditausfallversicherungen, da diese gerade das Ausfallrisiko von der eigentlichen Forderung abspalten.126 Für die emittierenden Institute setzte dies einen zusätzlichen Anreiz zur Vergabe von Krediten, da sie das Risiko eines Zahlungsausfalls auf die Märkte transferieren konnten.127 Die Konsequenz war eine aufgeladene Situation, deren Funktionieren darauf basierte, dass alle Schuldner ihrer Rückzahlungspflicht aus dem Darlehensvertrag nachkommen mussten, um die Nachfrage nach Immobilien und damit auch deren potentielle Wertsteigerung, auf der die Sicherung der Banken basierte, hoch zu halten.128 Streuung von Ausfallrisiken Die Streuung von Ausfallrisiken erfolgt durch eine sogenannte Tranchierung.129 Hierbei werden innerhalb eines Portfolios unterschiedliche Tranchen mit unterschiedlichen Risiken gebildet, wobei die höchste Tranche das geringste Ausfallrisiko trägt.130 Die niedrigeren Tranchen hingegen tragen jeweils höhere Risiken.131 Der Vorteil dieses Vorgangs besteht darin, dass die höchste Tranche mit dem geringsten Ausfallrisiko auch das beste Rating erhält.132 Realisiert sich das Ausfallrisiko, werden korrespondierenbb) 123 Rudolph, ZGR 39 (2010), S. 1 (8). 124 Sogenannte „Subprime–Mortgages“ (Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2007/08, S. 4 f. Rn. 5). 125 Krassin/Mai Yen Tahn/Lieven, in: E/L, Finanzkrise, S. 67 (88). 126 Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2007/08, S. 109 Rn. 154. 127 Neubäumer, Wirtschaftsdienst 2008, S. 732 (733). 128 Vgl. hierzu: Möschel, WuW 2008, S. 1283 (1286). 129 Vgl. Bloss u.a., S. 18 f. 130 Pfingsten, Wirtschaftsdienst 2007, S. 635 (637); Moritz, S. 346. 131 Burghof/Prothmann, Wirtschaftsdienst 2008, S. 703 (703); Menkhoff, Wirtschaftsdienst 2008, S. 296 (298). 132 Hartmann-Wendels, Wirtschaftsdienst 2007, S. 640 (640); Dullien, Wirtschaftsdienst 2013, S. 23 (24). Vgl. zudem: Rudolph, ZGR 39 (2010), S. 1 (10 ff.). § 2: Ursachen und Rahmenbedingungen der europäischen Schuldenkrise 40 de Verluste zunächst von der niedrigsten Tranche getragen.133 Die höchste Tranche mit dem besten Rating muss daher erst Verluste mittragen, wenn eine gewisse Ausfallquote hinsichtlich der in dem entsprechenden Portfolio enthaltenen Forderungen erreicht ist.134 Durch diese Praxis war es möglich, die oben beschriebenen Darlehensforderungen aus der freimütigen Kreditvergabepraxis für institutionelle Anleger interessant zu machen,135 da diese nur zur Investition in Finanzprodukte mit einem hohen Rating berechtigt waren.136 Die Komplexität der so entstandenen Finanzprodukte führte dazu, dass die tatsächlichen Risiken oftmals nicht mehr objektiv zu erfassen waren.137 Die Gefahr dieser Praxis bestand nun darin, dass zwar durch das hohe Rating der Eindruck einer sicheren Anlage bestand,138 die Forderungen selbst jedoch risikobehaftet waren und bei Erreichen der Ausfallquote auch die an sich als sicher bewertete höchste Tranche Verluste mittragen musste.139 Die Rolle der Ratingagenturen Ein weiterer Aspekt, der im Vorfeld der Krise relevant wurde, ist das Verhalten der Ratingagenturen.140 Diese bewerteten die neuartigen Finanzprodukte mit Bestnoten, die ansonsten mehrheitlich für sichere Staatsanleihen, etwa für diejenigen, die die Bundesrepublik Deutschland emittiert, vergeben werden.141 Das herausragende Rating war jedoch nicht immer 3. 133 Menkhoff, Wirtschaftsdienst 2008, S. 296 (298); Moritz, S. 346; Hartmann-Wendels, Wirtschaftsdienst 2007, S. 640 (640). 134 Pfingsten, Wirtschaftsdienst 2007, S. 635 (637). 135 Moritz, S. 346. 136 De Larosière, S. 9 Rn. 16; Moritz, S. 346. Vgl. insgesamt zu diesen Ausführungen und zur Methode des Tranchierens: Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2007/08, S. 112 ff. Rn. 156 ff.; Fender/Mitchell, BIZ-Quartalsbericht, Juni 2005, S. 77 (79 ff.). 137 Siekmann, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 101 (104); De Larosière, S. 8 Rn. 15; Pilz, S. 10; Piecha, S. 13; Pfingsten, Wirtschaftsdienst 2007, S. 635 (638); Schnabl, Wirtschaftsdienst 2007, S. 558 (558); Grimm, S. 52; Hartmann-Wendels, Wirtschaftsdienst 2008, S. 707 (709). 138 Burghof/Prothmann, Wirtschaftsdienst 2008, S. 703 (703). 139 Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2008/09, S. 119 f. Rn. 174. 140 Bloss u.a., S. 98 ff.; Siekmann, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 101 (104 f.). Vgl. auch: Wehner, Ratingagenturen, 2015; Amort, EuR 2013, S. 272 (273 ff.). 141 De Larosière, S. 9 Rn. 19. A. Amerikanische Immobilienblase und deren Auswirkungen auf die Finanzmärkte 41 gerechtfertigt,142 da die Agenturen nicht die für eine seriöse Bewertung notwendigen Informationen besaßen.143 Die Gründe für diesen Informationsmangel waren sowohl in der Neuartigkeit der Finanzprodukte und der damit einhergehenden fehlenden Erfahrung hiermit144 als auch in deren Komplexität zu erblicken.145 Außerdem agierten die Ratingagenturen wegen ihres wirtschaftlichen Eigeninteresses daran,146 die Finanzprodukte möglichst hoch zu bewerten,147 nicht unbefangen.148 Dies ist insbesondere darauf zurückzuführen, dass die Originatoren der Wertpapiere die Agenturen zum einen beauftragten, ihre Produkte zu bewerten149 und sie zum anderen bei der Zusammenstellung und der Gestaltung der Anlagen selbst mithalfen.150 Folglich wussten die Emittenten um ihre gute Verhandlungsposition, da sie sich an eine andere Agentur wenden konnten, wenn die zunächst beauftragte Agentur nicht das gewünschte oder anvisierte Rating für das Produkt ausgeben wollte.151 Die Folge der komplexen neuartigen Finanzprodukte war, dass sich Investoren und Aufsichtsbehörden verstärkt auf das Urteil der Ratingagenturen verlassen mussten, weil sie selbst nicht die notwendige Fachkenntnis zur Beurteilung der verschiedenen Anlageformen hatten.152 Regulatorische Defizite und bankeninterne Fehleinschätzung Weiterhin war der Handel gerade mit den hier in Rede stehenden derivativen Finanzprodukten wohl nicht ausreichend reguliert und beaufsich- 4. 142 Conrad, Wirtschaftsdienst 2012, S. 439 (441). 143 Mock/Kappius, S. 8. 144 De Larosière, S. 9 Rn. 20. 145 Kalmbach, Wirtschaftsdienst 2009, S. 236 (238). 146 Hartmann-Wendels, Wirtschaftsdienst 2008, S. 707 (709); Heise, Wirtschaftsdienst 2009, S. 842 (843); Beck/Wienert, Wirtschaftsdienst 2010, S. 464 (465 f.). 147 Behr, Wirtschaftsdienst 2008, S. 628 (628); Grimm, S. 51. 148 De Larosière, S. 9 Rn. 21. 149 Kalmbach, Wirtschaftsdienst 2009, S. 236 (238); Kotz, Wirtschaftsdienst 2008, S. 291 (294); Otte, APuZ 2009, S. 9 (11); Amort, EuR 2013, S. 272 (272). 150 Kirchner, Wirtschaftsdienst 2009, S. 459 (460); Hartmann-Wendels, Wirtschaftsdienst 2008, S. 707 (708); Mildner, Finanzkrise; De Larosière, S. 9 Rn. 21. 151 De Larosière, S. 9 Rn. 21. 152 Siekmann, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 101 (105). Vgl. grundlegend: Fender/ Mitchell, BIZ-Quartalsbericht, Juni 2005, S. 77 (77 f.); Möschel, WuW 2008, S. 1283 (1287); Neubäumer, Wirtschaftsdienst 2008, S. 732 (734); Conrad, Wirtschaftsdienst 2012, S. 439 (440). § 2: Ursachen und Rahmenbedingungen der europäischen Schuldenkrise 42 tigt.153 Zunächst vertrauten die staatlichen Behörden zu lange darauf, dass sich die Märkte selbst regulieren würden, anstatt frühzeitig einzugreifen.154 In diesem Sinne verließen sie sich zum einen zu sehr auf die Fähigkeiten der Finanzinstitute, mit Risiken umzugehen, und zum anderen auf die Seriosität der Bewertungen der Finanzprodukte durch die Ratingagenturen.155 Es wird auch vertreten, dass teilweise zu viel Wert auf die Betrachtung einzelner Firmen als vielmehr auf die Entwicklung eines Marktes als Ganzen gelegt wurde.156 Ebenfalls ist es nicht auszuschließen, dass einige Beteiligte die neuartigen Produkte schlicht nicht verstanden und die damit einhergehenden Risiken unterschätzten.157 Diese Situation begünstigte eine weitere Entwicklung: Viele der derivativen Finanzprodukte – insbesondere die Kreditausfallversicherungen – wurden nicht in einem geordneten Rahmen veräußert.158 Der Handel erfolgte oftmals „Over the Counter“, das bedeutet, außerhalb einer regulierten Börse.159 Demnach waren sowohl Regulierung als auch Bewertung der Produkte erschwert.160 Weiterhin unterlagen verschiedene Typen von Finanzinstituten unterschiedlichen regulatorischen Bestimmungen, insbesondere hinsichtlich Eigenkapital- und bilanztechnischen Vorschriften.161 Diese Unterschiede konnten durch verschiedene Übertragungsvorgänge von Wertpapieren zwischen den Instituten dahingehend ausgenutzt werden, dass sich ein erhebliches Risikopotential aufbauen konnte,162 indem diese Regelungen mitunter bewusst umgangen wurden.163 Nicht zuletzt wurden diverse regulatorische Vorschriften im Vorfeld der Krise aufgeweicht beziehungs- 153 Möschel, ZRP 2009, S. 129 (129); Hellwig, S. 25 f.; Dullien, Wirtschaftsdienst 2010, S. 75 (75). 154 Mildner, Finanzkrise; Weiß, Der Staat 53 (2014), S. 555 (555 ff.). 155 De Larosière, S. 10 Rn. 25; Conrad, Wirtschaftsdienst 2012, S. 439 (440). 156 Neubäumer, Wirtschaftsdienst 2008, S. 732 (734); De Larosière, S. 10 Rn. 26; Kirchner, Wirtschaftsdienst 2009, S. 459 (460). 157 Ilgmann/van Suntum, Wirtschaftsdienst 2008, S. 741 (745); Menkhoff, Wirtschaftsdienst 2008, S. 296 (298); Conrad, Wirtschaftsdienst 2012, S. 439 (440 f.); Georg/Meinert, APuZ 2012, S. 35 (35). 158 Meyer, Wirtschaftsdienst 2011, S. 391 (393 f.). 159 Welfens, Wirtschaftsdienst 2009, S. 684 (686 f.); Dullien, Wirtschaftsdienst 2010, S. 75 (76); Georg/Meinert, APuZ 2012, S. 35 (35). 160 Mildner, Finanzkrise; De Larosière, S. 8 Rn. 15; Siekmann, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 101 (108). 161 Kirchner, Wirtschaftsdienst 2009, S. 459 (459). 162 Kirchner, Wirtschaftsdienst 2009, S. 459 (459 f.). 163 Hellwig, S. 17; Hartmann-Wendels, Wirtschaftsdienst 2008, S. 707 (708); Kirchner, Wirtschaftsdienst 2009, S. 459 (459). A. Amerikanische Immobilienblase und deren Auswirkungen auf die Finanzmärkte 43 weise gänzlich aufgehoben.164 Ein Vorwurf ist jedoch nicht nur der staatlichen Aufsicht zu machen. Auch die Finanzinstitute selbst haben an der Entwicklung mitgewirkt, indem sie zu risikofreudig wurden und zu sehr auf kurzfristige Gewinnmaximierung ausgerichtet waren,165 was nicht zuletzt an ausufernden Bonuszahlungen für die Banker lag.166 Darüber hinaus unterschätzten wohl auch sie die von den Finanzprodukten ausgehenden Gefahren.167 Zwischenergebnis Festhalten lässt sich, dass verschiedenste Aspekte und Entwicklungen aus unterschiedlichen Bereichen im Vorfeld der Krise zu einer angespannten Lage auf dem amerikanischen Finanzmarkt führten. Die niedrigen Zinsen auf der einen Seite und die hohe zur Verfügung stehende Geldmenge auf der anderen Seite führten letztlich zu einer erhöhten Risikobereitschaft der Investoren, da die Renditen für sichere Staatsanleihen sanken. Diese Risikobereitschaft konnten die Investoren auf dem Immobilienmarkt befriedigen. Hier bewirkte die steigende Nachfrage nach Immobilien eine erhöhte Kreditvergabe, die durch die niedrigen Zinsen begünstigt wurde. Dieser Umstand wurde durch die staatliche Wohnungsbauförderung verstärkt. Wegen der steigenden Nachfrage nach Immobilien erhöhte sich auch deren Preis. Die Konsequenz hieraus war, dass den Kreditinstituten wegen der günstigen Prognose hinsichtlich der Preissteigerungen der Wert der Immobilien als Sicherheit ausreichte. Sinkende Bonitätsanforderungen an die Darlehensnehmer und die Vereinbarung variabler Zinsen waren in der Folge eine Ursache für eine hohe Anzahl risikobehafteter Darlehensforderungen. Das Risiko an diesen Forderungen bestand darin, dass viele der Darlehensnehmer für ein Darlehen im Umfang einer Immobilienfinanzierung wirtschaftlich nicht leistungsfähig genug waren. Dementsprechend war die Gefahr des Zahlungsausfalls überdurchschnittlich hoch. Dies gilt insbesondere aufgrund der Vereinbarung variabler Zinsen, da der Darlehenszins für die Darlehensnehmer steigt, sobald sich das allgemeine Zinsniveau erhöht. Durch Verbriefungen, Kreditausfallversicherungen und 5. 164 Welfens, Wirtschaftsdienst 2009, S. 684 (685). Mit Beispielen: Siekmann, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 101 (105 ff.). 165 Diamond/Rajan, S. 5; De Larosière, S. 10 Rn. 24. 166 Mildner, Finanzkrise. 167 De Larosière, S. 10 Rn. 23. § 2: Ursachen und Rahmenbedingungen der europäischen Schuldenkrise 44 Tranchierung entstanden neue, hochkomplexe derivative Finanzprodukte. Hierdurch wurden die Darlehensforderungen international als Wertpapiere handelbar gemacht. Aufgrund der Komplexität dieser Anlagemöglichkeiten und Fehleinschätzungen hinsichtlich des tatsächlichen Risikos der Wertpapiere – sowohl von Seiten der Finanzinstitute, der staatlichen Aufsichtsbehörden, der Ratingagenturen als auch der Investoren selber – verbreiteten sich diese Produkte nahezu weltweit. Das damit verbundene Risiko und die Gefahr, die von diesen Anlagen ausging, sollte sich an einer der obigen Gegebenheiten etwas ändern, erkannten im Vorfeld der Krise nur wenige Personen, denen zu lange kein Gehör geschenkt wurde. Ausbruch der Krise Der eigentliche Ausbruch der amerikanischen Finanzkrise basierte auf genau ebenjener Änderung der oben beschriebenen Parameter:168 Ein wachsender inflationärer Druck in der amerikanischen Wirtschaft machte eine straffere Geldpolitik der amerikanischen Notenbank erforderlich.169 Aus der in Reaktion hierauf erfolgten Erhöhung des Leitzinses,170 stieg das allgemeine Zinsniveau mit der Folge an, dass auch die Raten der Darlehen mit variablen Zinssätzen an den höheren Leitzins angeglichen wurden.171 Hier machten sich nun das staatliche Wohnungsförderungsprogramm und die oben beschriebene Kreditvergabepraxis bemerkbar: Auf Grund der Vergabe von Krediten an bonitätsschwache Personen kam es zu einem erheblichen Ausfall von Darlehensforderungen,172 da die Darlehensnehmer mit der finanziellen Mehrbelastung durch die an die angehobenen Zinssätze angepassten Raten mit der Rückzahlung der Valuta überfordert wa- II. 168 Eine Darstellung der Chronologie der Ereignisse ab 2007 findet sich bei Sinn, S. 406 ff. 169 De Larosière, S. 11 Rn. 32; Mock/Kappius, S. 9. 170 Krassin/Mai Yen Tahn/Lieven, in: E/L, Finanzkrise, S. 67 (88); Rudolph, ZGR 39 (2010), S. 1 (17); Moritz, S. 353; Körner, Wirtschaftsdienst 2009, S. 519 (522). 171 Rudolph, ZGR 39 (2010), S. 1 (18); Krassin/Mai Yen Tahn/Lieven, in: E/L, Finanzkrise, S. 67 (88); Neubäumer, Wirtschaftsdienst 2008, S. 732 (736); Moritz, S. 353. 172 Menkhoff, Wirtschaftsdienst 2008, S. 296 (296); Neubäumer, Wirtschaftsdienst 2008, S. 732 (736); Scheller, APuZ 2012, S. 9 (11). A. Amerikanische Immobilienblase und deren Auswirkungen auf die Finanzmärkte 45 ren.173 Die Konsequenz hieraus war ein deutlicher Anstieg der Anzahl von Zwangsversteigerungen.174 Ein weiterer durch die Erhöhung des Leitzinses bedingter Effekt war der Rückgang der Nachfrage nach Immobilien,175 da die nun höheren Darlehenszinsen potentielle Darlehensnehmer abschreckten. Hieraus folgte letztlich ein Überangebot an unverkauften Immobilien.176 Die hohe Zahl der Zwangsversteigerungen und die sinkende Nachfrage bewirkten schließlich fallende Immobilienpreise177 – mithin den Zeitpunkt in dem die Immobilienblase in Amerika platzte.178 Erschwerend tritt der oben genannte Umstand hinzu, dass die Sicherung der Darlehen lediglich in dem Wert der jeweiligen Immobilie bestand. Fällt nun der Preis hierfür, ist das Darlehen letztlich untersichert, da keine oder nur sehr geringe Eigenkapitalquoten der Darlehensnehmer gefordert wurden.179 Aufgrund dieser Entwicklung begannen die mit diesen Darlehen gesicherten Wertpapiere sowie die verbrieften Kreditausfallversicherungen, Verluste zu zeichnen.180 In einem System sich gegenseitig begünstigender und sich verstärkender Effekte geschah nun Folgendes:181 Die – durch die Tranchierung der Risiken und der damit einhergehenden zu optimistischen Bewertung der Finanzprodukte durch die Ratingagenturen – stark verbreiteten Produkte fanden sich in den Büchern diverser Geldinstitute und institutioneller Anleger.182 Aufgrund des Totalausfalles vieler Darlehensrückzahlungen183 trafen die Verluste nicht nur die schlechter bewerteten, sondern auch die am 173 Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2007/08, S. 99 f. Rn. 136; Bloss u.a., S. 27; Rudolph, ZGR 39 (2010), S. 1 (17); Kalmbach, Wirtschaftsdienst 2009, S. 236 (237); Krassin/Mai Yen Tahn/Lieven, in: E/L, Finanzkrise, S. 67 (88); Pilz, S. 10; Moritz, S. 353. 174 Bloss u.a., S. 27; Mock/Kappius, S. 9; Neubäumer, Wirtschaftsdienst 2008, S. 732 (736); Moritz, S. 353. 175 Krassin/Mai Yen Tahn/Lieven, in: E/L, Finanzkrise, S. 67 (88); Berneburg, Wirtschaftsdienst 2007, S. 277 (277). 176 Mock/Kappius, S. 9. 177 Rudolph, ZGR 39 (2010), S. 1 (17); Krassin/Mai Yen Tahn/Lieven, in: E/L, Finanzkrise, S. 67 (88), Mock/Kappius, S. 9; Burghof/Prothmann, Wirtschaftsdienst 2008, S. 703 (703); Moritz, S. 353. 178 Pilz, S. 10 f. 179 Rudolph, ZGR 39 (2010), S. 1 (6); Pilz, S. 11; Heise, Wirtschaftsdienst 2009, S. 842 (843). 180 Vgl. Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2007/08, S. 99 f. Rn. 136; Mock/ Kappius, S. 9; Neubäumer, Wirtschaftsdienst 2008, S. 732 (736). 181 Hellwig, S. 20; Mock/Kappius, S. 9. 182 Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2008/09, S. 119 f. Rn. 174. 183 Vgl. Diamond/Rajan, S. 8. § 2: Ursachen und Rahmenbedingungen der europäischen Schuldenkrise 46 besten bewerteten Tranchen.184 Konsequenterweise versuchten die Inhaber der Wertpapiere diese zu veräußern,185 fanden jedoch keine Abnehmer mehr hierfür,186 da das Ausmaß des eintretenden Schadens nicht ersichtlich war. Dies traf zunächst die erwähnten Zweckgesellschaften, die keine Interessenten für ihre kurzfristigen Anleihen mehr fanden und sich nicht mehr refinanzieren konnten.187 Folglich mussten die dahinterstehenden Investmentbanken für die korrespondierenden Verbindlichkeiten im Rahmen der bestehenden Kreditlinien einstehen.188 Hinzu kamen die nun ebenfalls reagierenden Ratingagenturen. Diese begannen die entsprechenden Wertpapiere erheblich abzuwerten,189 was wiederum zu einer sinkenden Nachfrage hiernach führte.190 Angesichts der Tatsache, dass faktisch keine Abnehmer mehr am Markt waren,191 sahen sich die betroffenen Geldinstitute gezwungen, andere Vermögenswerte zu veräußern,192 um so ihren Verbindlichkeiten nachzukommen.193 Diese Entwicklung wurde freilich noch durch den Umstand verstärkt, dass die Geldinstitute im Vorfeld der Krise die Eigenkapitalvorschriften umgangen hatten und die Verluste daher nicht decken konnten.194 Die Konsequenz dieses komplexen Vorgangs waren letztlich erhebliche Umsatzeinbußen in Höhe von mehreren hundert Milliarden Dollar.195 In der Folge war ein immenser Vertrauensverlust im Interbankenmarkt zu verzeichnen:196 Kein Institut war mehr bereit, einem anderen Geld zu leihen,197 da nicht sicher war, wie viele der nicht mehr handelbaren Wertpapiere tatsächlich im Bestand der jeweiligen Investmenthäuser vorzufinden 184 Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2008/09, S. 118 f. Rn. 173. 185 Dullien, Wirtschaftsdienst 2013, S. 23 (24). 186 Vgl. De Larosière, S. 11 Rn. 33; Körner, Wirtschaftsdienst 2009, S. 519 (520). 187 Rudolph, ZGR 39 (2010), S. 1 (20); Moritz, S. 353; Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2008/09, S. 119 f. Rn. 174; Dullien, Wirtschaftsdienst 2013, S. 23 (24). 188 Hellwig, S. 18; Pilz, S. 11; Rudolph, ZGR 39 (2010), S. 1 (20); Moritz, S. 353; Welfens, Wirtschaftsdienst 2009, S. 684 (686). 189 Möschel, ZRP 2009, S. 129 (130); Rudolph, ZGR 39 (2010), S. 1 (18); De Larosière, S. 12 Rn. 35; Neubäumer, Wirtschaftsdienst 2008, S. 732 (736); Moritz, S. 353. 190 Pilz, S. 11. 191 Heise, Wirtschaftsdienst 2008, S. 716 (717); Moritz, S. 353. 192 De Larosière, S. 11 f. Rn. 34; Pilz, S. 11; Georg/Meinert, APuZ 2012, S. 35 (36). 193 Grimm, S. 52. 194 Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2008/09, S. 122 f. Rn. 178. 195 Mock/Kappius, S. 10. 196 Burghof/Prothmann, Wirtschaftsdienst 2008, S. 703 (704); Hellwig, S. 18; Grimm, S. 52. 197 Moritz, S. 355. A. Amerikanische Immobilienblase und deren Auswirkungen auf die Finanzmärkte 47 waren198 und in welchem Maße das entsprechende Institut insolvenzgefährdet war.199 Folglich war eine Refinanzierung nicht möglich, beziehungsweise wegen der höher werdenden Risikoaufschläge zu teuer.200 Dies trieb einige Investoren – darunter auch etablierte Geldhäuser wie Lehman Brothers – in die drohende Insolvenz,201 zumal auch die Veräußerung anderer Vermögenswerte nicht ausreichte, um den Verbindlichkeiten nachzukommen und sich zudem liquide zu halten.202 Bis zu diesem Zeitpunkt wäre die aufkeimende Krise wohl noch handhabbar gewesen, auch wenn bereits einige Institute von anderen aufgekauft,203 beziehungsweise verstaatlicht wurden.204 Obschon hierdurch die marktimmanenten Korrekturmechanismen außer Kraft gesetzt und die Anreize zu solidem wirtschaften unterlaufen wurden,205 sendete die staatliche Interaktion eine beruhigende Signalwirkung aus. Nach der Entscheidung, Lehman-Brothers nicht staatlich zu subventionieren, galt die Annahme „too-big-to-fail“ nicht mehr.206 Diese Prämisse enthält die Überlegung, dass Finanzinstitute ab einer gewissen Größe im Falle ihrer Insolvenz die Funktionsfähigkeit des gesamten Finanzsystem belasten können, so dass von systemischen Risiken gesprochen werden kann und die Institute sich weitestgehend sicher sein konnten, im Ernstfall staatlich subventioniert zu werden.207 Zwar mindert der Umstand, die eigens verursachten finanziellen Lasten im Zweifel auf die Schultern anderer zu verteilen, den Anreiz zu soliden Wirtschaften.208 Gleichwohl vertraute letztlich der gesamte 198 De Larosière, S. 11 Rn. 32; Rudolph, ZGR 39 (2010), S. 1 (20); Heise, Wirtschaftsdienst 2008, S. 716 (718); Welfens, Wirtschaftsdienst 2009, S. 684 (686); Dullien, Wirtschaftsdienst 2010, S. 75 (76); Dullien, Wirtschaftsdienst 2013, S. 23 (24); Neyer, Wirtschaftsdienst 2010, S. 503 (504). 199 Kirchner, Wirtschaftsdienst 2009, S. 459 (460); Carstensen, Wirtschaftsdienst 2009, S. 284 (284). 200 Mock/Kappius, S. 10; Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2008/09, S. 122 Rn. 176 ff. 201 De Larosière, S. 12 Rn. 5. 202 Diamond/Rajan, S. 8. 203 Mildner, Finanzkrise. Beispielsweise wurde die Investmentbank Bear Stearns von JP Morgan Chase übernommen. 204 Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2008/09, S. 121 Rn. 175. Dies betraf zum Beispiel Fannie Mae und Freddie Mac. 205 Mildner, Finanzkrise. 206 Rudolph, ZGR 39 (2010), S. 1 (22 f.). 207 Kirchner, Wirtschaftsdienst 2009, S. 459 (460); Priddat, Wirtschaftsdienst 2010, S. 29 (29 f.). 208 Sogenanntes „Moral-Hazard-Problem“, (Mildner, Finanzkrise; Zeitler, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 162 [163]). § 2: Ursachen und Rahmenbedingungen der europäischen Schuldenkrise 48 Markt auf eine staatliche Intervention, da es für einen Staat mit weniger Kosten und Mühen verbunden ist, eine oder mehrere Banken zu stützen, als systemrelevante Verwerfungen im Falle der Insolvenz eines solchen Instituts in Kauf zu nehmen.209 Durch die Lehmann-Pleite erreichte das Misstrauen am Markt nun ein bisher nicht gekanntes Ausmaß, zumal Lehman Brothers ein etabliertes Unternehmen war und höchste Reputation genoss.210 Die von der Insolvenz des Instituts ausgehende Schockwirkung brachte in der Folge fast das gesamte Kreditgeschäft zwischen den Banken zum Erliegen.211 Dies führte letztlich dazu, dass sich eine enorme Anzahl weiterer Banken, die eine geringe Eigenkapitalunterlegung besaßen und auf Kredite anderer Banken angewiesen waren, mit einer drohenden Insolvenz konfrontiert sahen und letztlich subventioniert werden mussten,212 indem der Staat für deren Verbindlichkeiten entsprechende Garantien übernahm213 und die Zentralbanken den Markt mit Geld fluteten.214 Internationale Auswirkungen Die zugespitzte Situation an den Finanzmärkten betraf nicht nur den amerikanischen Markt.215 Vielmehr trafen die weltweiten Auswirkungen216 gerade auch die EU und die Eurogruppe.217 Die Verbriefung, die risikoarme Bewertung der entsprechenden Wertpapiere und die Unkenntnis der Anleger hinsichtlich der tatsächlichen Risiken der Anlageprodukte bewirkten III. 209 Mildner, Finanzkrise. 210 Möschel, ZRP 2009, S. 129 (130). 211 Blum/Ludwig, Wirtschaftsdienst 2008, S. 784 (784); Rudolph, ZGR 39 (2010), S. 1 (22); De Larosière, S. 12 Rn. 36; Pilz, S. 11 f. 212 Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2008/09, S. 122 Rn. 176 ff.; Diamond/ Rajan, S. 8; Heise, Wirtschaftsdienst 2010, S. 79 (80). 213 Diamond/Rajan, S. 8. Kritisch: Priddat, Wirtschaftsdienst 2010, S. 29 (34 f.); von Usslar, Wirtschaftsdienst 2010, S. 36 (36 ff.). 214 Blum/Ludwig, Wirtschaftsdienst 2008, S. 784 (784); Burghof/Prothmann, Wirtschaftsdienst 2008, S. 703 (704); Kempa, Wirtschaftsdienst 2008, S. 300 (300); Neyer, Wirtschaftsdienst 2010, S. 503 (504). 215 Vgl. Hefeker, Wirtschaftsdienst 2007, S. 215 (216 f.). 216 Kalmbach, Wirtschaftsdienst 2009, S. 236 (236); Waigel, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 72 (72); Schnabl, Wirtschaftsdienst 2007, S. 558 (558); Dullien, Wirtschaftsdienst 2010, S. 75 (76); El-Shagi, APuZ 2008, S. 15 (15 ff.). 217 Piecha, S. 15. A. Amerikanische Immobilienblase und deren Auswirkungen auf die Finanzmärkte 49 eine weitestgehend globale Verbreitung derselben,218 so dass die oben beschriebenen Wirkungen auch im europäischen Bankensystem eintraten.219 Aufgrund des fehlenden Vertrauens in die Liquidität der Geldinstitute – und damit hinsichtlich der potentiellen Rückzahlungsverpflichtung aus einem Darlehensvertrag – horteten die Geldinstitute ihre Liquidität bei den Notenbanken zu extrem günstigen Zinsen,220 anstatt im Wege von Interbankenkrediten höhere Renditen zu erzielen.221 Zudem verfolgten sie hiermit den Zweck, gegenüber den Inanspruchnahmen aus den Kreditlinien gewappnet zu sein.222 Diese Entwicklungen hatten verschiedene Konsequenzen: Zum einen war eine hohe Anzahl von Finanzinstituten bereits alleine aufgrund der Belastung durch den Ausfall der risikobehafteten Wertpapiere und die mangelhafte Eigenkapitalquote223 insolvenzbedroht.224 Zum anderen konnten sich Geldinstitute, die auf eine Fremdkapitalfinanzierung ausgelegt waren, wie etwa die Hypo Real Estate, nicht refinanzieren.225 Die hieraus resultierenden Bedrohungen für die Realwirtschaft und für Privatpersonen waren nunmehr enorm:226 Sind die Kunden der Ansicht, dass ihre Spareinlagen bei einer Bank nicht mehr sicher sind, lösen sie ihre Konten auf.227 Das bedeutet, dass sowohl Privatpersonen als auch Unternehmen auf ihre Einlagen zugreifen wollen, hierzu aber nicht in der Lage sind, da Kredite eine deutlich längere Laufzeit haben als Einlagen, und eine Bank daher nicht über ausreichend Liquidität verfügt, um den Abzug aller oder eines überwiegenden Anteils der Einlagen zu verkraften. Kann nun aber nicht auf die Einlagen zugegriffen werden, können auch keine Geschäfte getätigt werden, was konsequenterweise mit einem Einbruch der Realwirtschaft – inklusive Entlassungen und steigender Arbeitslosigkeit, sinkenden 218 Vgl. Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2007/08, S. 108 f. Rn. 153; De Larosière, S. 11 Rn. 32; Möschel, WuW 2008, S. 1283 (1288); Horn/Joebges/Truger, Wirtschaftsdienst 2008, S. 795 (795). 219 Hader/Bryazgin/Lieven, in: E/L, Finanzkrise, S. 143 (145 f.); Grimm, S. 51. 220 Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2008/09, S. 122 Rn. 178; Ruckriegel, Wirtschaftsdienst 2011, S. 107 (109). 221 Sell/Wiens, Wirtschaftsdienst 2009, S. 526 (526). 222 Möschel, ZRP 2009, S. 129 (130). 223 Hierzu speziell: Zimmermann, Wirtschaftsdienst 2012, S. 105 (105 ff.). 224 Vgl. hierzu Möschel, WuW 2008, S. 1283 (1288 f.). In Deutschland betraf dies zum Beispiel die KfW-Bank. 225 Vgl. hierzu: Möschel, WuW 2008, S. 1283 (1289); Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2008/09, S. 122 Rn. 178. 226 Grimm, S. 53. 227 Homburg, Wirtschaftsdienst 2009, S. 223 (225). § 2: Ursachen und Rahmenbedingungen der europäischen Schuldenkrise 50 Steuereinnahmen und höheren Sozialleistungen – einhergeht.228 Dementsprechend musste das Finanzsystem gerettet werden.229 Lediglich die Senkung der Zinsen, zu denen sich Geldinstitute bei den Notenbanken mit frischem Kapital versorgen können230 und die Garantieübernahmen der Staaten hinsichtlich der Sicherheit der in Rede stehenden Einlagen federten die Auswirkungen auf die Realwirtschaft ab.231 Dies ging freilich mit einer extremen Belastung der öffentlichen Haushalte einher,232 wodurch die betroffenen Staaten der Eurogruppe in der Folge zunächst mit den Maastricht-Kriterien in Konflikt gerieten233 und im weiteren Verlauf der Ereignisse den Druck der Finanzmärkte zu spüren bekamen, da der Schuldenstand eines Staates dessen Kreditwürdigkeit und damit auch seine Refinanzierungskosten über Staatsanleihen mittelbar über Zinsaufschläge bei der Emission von Staatsanleihen beeinträchtigt.234 Der Risikotransfer des privaten Sektors auf die öffentliche Hand bewirkte damit, dass Finanzakteure ihre Aufmerksamkeit zunehmend auf die Fähigkeit zur Schuldentragung der garantierenden Staaten richteten.235 Allgemein angespannte wirtschaftliche Lage in der Welt und der EU Die amerikanische Immobilienblase und die damit einhergehende Finanzkrise waren nicht die einzigen Aspekte, die die öffentlichen Finanzen vieler Staaten -gerade der Eurogruppe – massiv belasteten. Vielmehr entwickelte sich eine allgemeine Wirtschaftskrise,236 die zwar grundsätzlich B. 228 Vgl. hierzu insgesamt: Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2008/09, S. 1 Rn. 2. 229 Vgl. Zimmermann, Wirtschaftsdienst 2009, S. 306 (307); Schorkopf, VVDStRL 71 (2012), S. 183 (196 f.). 230 Kempa, Wirtschaftsdienst 2008, S. 300 (300); Heise, Wirtschaftsdienst 2009, S. 852 (844); Kalmbach, Wirtschaftsdienst 2009, S. 236 (238.). Mit Blick auf Zinsentwicklung der EZB: Ruckriegel, Wirtschaftsdienst 2011, S. 107 (107 ff.). 231 Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2008/09, S. 1 Rn. 3. 232 Herrmann, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 79 (81); Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2008/09, S. 68 Rn. 123; Grimm, S. 53; Gebhardt/Kambeck, Wirtschaftsdienst 2009, S. 466 (468 f.). 233 Vgl. hierzu: Grimm, S. 53; Heun, JZ 2010, S. 53 (60). 234 Wegener/Eger, Kapitel 11.4 S. 409. 235 Preuß, in: K/G, Europa, S. 113 (117). 236 Nettesheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 33 (33); Kunstein/Wessels, integration 2011, S. 308 (308). B. Allgemein angespannte wirtschaftliche Lage in der Welt und der EU 51 nicht auf die Eurostaaten beschränkt blieb,237 hier jedoch erhebliche Auswirkungen zeigte und daher mitursächlich für die in Rede stehenden völkerrechtlichen Rettungsmaßnahmen war.238 Die Verwerfungen an den Finanzmärkten beschränkten sich nicht nur auf die dargelegte systemische Krise des Finanzsektors, sondern betrafen auch die Realwirtschaft:239 Aufgrund des Umstands, dass die Finanzkrise ihren Ursprung auf dem Immobiliensektor hatte, entstand gegenüber der Bau- und Immobilienbranche ein generelles Misstrauen. Die Folgen waren eine sinkende Nachfrage und ein deutlicher Rückgang der Investitionen.240 Dies gilt selbst für diejenigen Länder, in denen keine Überbewertung von Immobilien stattfand und dementsprechend keine Immobilienblase platzen konnte.241 Die sinkende Nachfrage nach Bauprodukten und Immobilien führte zu Entlassungen und damit zu steigender Arbeitslosigkeit,242 steigenden Sozialausgaben und weniger Konsum. Exportnationen wie Deutschland und China waren von den geschilderten Entwicklungen letztlich doppelt betroffen, da – in Folge des weltweiten Rückgangs der Konsum- und Investitionsausgaben – eine deutlich gesunkene Nachfrage und damit ein Rückgang des Exports zu verzeichnen war.243 Indes beschränkten sich die realwirtschaftlichen Effekte nicht auf den Bau- und Immobiliensektor.244 Vielmehr war die gesamte Wirtschaft davon betroffen:245 Neben den oben beschriebenen Bedenken Privater hin- 237 Beispielsweise waren auch Ungarn, Lettland, Rumänien und Litauen auf Hilfe angewiesen (Nettesheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 33 [33]; Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2008/09, S. 71 ff. Rn. 129 ff.; Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2009/10, S. 44 Rn. 68). 238 Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2008/09, S. 65 Rn. 117. 239 Herrmann, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 79 (81); Zimmermann, Wirtschaftsdienst 2009, S. 306 (307); Kalmbach, Wirtschaftsdienst 2009, S. 236 (236). 240 Dill/Lieven, in: E/L, Finanzkrise, S. 197 (205); Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2008/09, S. 25 Rn. 38; S. 33 ff. Rn. 54 ff.; S. 38 Rn. 61; Pilz, S. 12; Bräuninger/Hinze, Wirtschaftsdienst 2008, S. 823 (823); Büttner/Carstensen, Wirtschaftsdienst 2008, S. 786 (787). 241 Vgl. hierzu: Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2008/09, S. 33 ff. Rn. 54 ff.; Bräuninger/Hinze, Wirtschaftsdienst 2008, S. 823 (823). 242 Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2009/10, S. 41 Rn. 66. 243 Kalmbach, Wirtschaftsdienst 2009, S. 236 (238); Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2008/09, S. 7 Rn. 15; Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2009/10, S. 46 Rn. 71; Bräuninger/Hinze, Wirtschaftsdienst 2008, S. 823 (823); Ziegler, Wirtschaftsdienst 2009, S. 232 (232). 244 Carstensen, Wirtschaftsdienst 2009, S. 284 (284); Matthes, Wirtschaftsdienst 2009, S. 158 (158 f.). 245 Vgl. Finger, Wirtschaftsdienst 2009, S. 162 (162 ff.). § 2: Ursachen und Rahmenbedingungen der europäischen Schuldenkrise 52 sichtlich der Sicherheit ihrer Einlagen führten die erheblichen Verluste der Geldinstitute ebenso wie die staatlichen Rettungsmaßnahmen für Banken dazu, dass die Kreditvergabe allgemein – nicht nur gegenüber anderen Geldinstituten, sondern auch gegenüber privaten Unternehmen und Personen – stark abnahm beziehungsweise an strengere Auflagen gebunden war.246 Die hierdurch sinkende Konsum- und Investitionsbereitschaft wirkte sich daher gleichsam nachteilig auf die Realwirtschaft aus.247 Verstärkt wurden die negativen Effekte auf die Konsum- und Investitionsbereitschaft durch erhebliche Vermögensverluste248 – einerseits aufgrund extremer Kursschwankungen an den Aktienmärkten,249 andererseits durch den Wertverfall bei Immobilien.250 Das Grundprinzip ist logisch: Konsumenten und Produzenten hatten durch die Vermögensverluste weniger Kapital zur Verfügung und waren daher gezwungen, ihre Ausgaben zu reduzieren. Hinzu trat ein latentes Misstrauen in die gesamtwirtschaftliche Entwicklung, was Private generell zu vorsichtigeren Investitionen veranlasste.251 Die Konsequenzen dieser realwirtschaftlichen Seite der Finanzkrise waren zunächst ein beachtlicher Ausfall an Steuereinnahmen,252 insbesondere bei Umsatz- und Einkommenssteuer. Daneben bedang die angespannte Situation für Unternehmen steigende Arbeitslosenquoten253 und mithin steigende Sozialausgaben.254 Zwar konnten diese in fast allen Euro-Staaten eintretenden Folgen255 in der Bundesrepublik Deutschland durch die Ein- 246 Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2008/09, S. 2 Rn. 5, S. 25 Rn. 38, S. 27 Rn. 41; Pilz, S. 12; Paul, Wirtschaftsdienst 2009, S. 74 (74); Kalmbach, Wirtschaftsdienst 2009, S. 236 (238); Dill/Lieven, in: E/L, Finanzkrise, S. 197 (200); Büttner/Carstensen, Wirtschaftsdienst 2008, S. 786 (787). 247 Zimmermann, Wirtschaftsdienst 2009, S. 306 (307); Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2008/09, S. 27 Rn. 42; Hinze, Wirtschaftsdienst 2009, S. 202 (202). 248 Dill/Lieven, in: E/L, Finanzkrise, S. 197 (202 f.); Kalmbach, Wirtschaftsdienst 2009, S. 236 (238); Piecha, S. 16. 249 Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2008/09, S. 1 Rn. 4, S. 40 Rn. 67. 250 Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2008/09, S. 30 ff. Rn. 47 ff. 251 Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2008/09, S. 25 Rn. 38, S. 30 Rn. 46; Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2009/10, S. 28 Rn. 48. 252 Herrmann, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 79 (81); Bräuninger, Wirtschaftsdienst 2009, S. 2 (3); Gebhardt, Wirtschaftsdienst 2009, S. 397 (397 ff.). 253 Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2009/10, S. 41 Rn. 66. 254 Flassbeck/Spiecker, Wirtschaftsdienst 2010, S. 178 (179); Schwarzer, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 17 (18); Gebhardt/Kambeck, Wirtschaftsdienst 2009, S. 466 (469). 255 Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2009/10, S. 41 Rn. 66. B. Allgemein angespannte wirtschaftliche Lage in der Welt und der EU 53 führung von Kurzarbeit abgemildert werden.256 Gleichwohl war die Belastung der öffentlichen Finanzen durch diese Entwicklungen insgesamt ebenso klar ersichtlich257 wie die Notwendigkeit staatlicher Konjunkturprogramme, um die Wirtschaft zu stützen.258 Freilich gingen auch diese wiederum mit Kosten für den Haushalt einher,259 was letztlich einen weiterhin steigenden Druck auf die Kreditfähigkeit der Länder bedang. Überschuldung einzelner Eurostaaten Eine weitere Ursache der „Euro-Schuldenkrise“260 ist in der Überschuldung einzelner Eurostaaten zu sehen,261 die despektierlich als „PIIGS“ bezeichnet wurden.262 Namentlich handelt es sich hierbei um Portugal, Irland, Italien, Griechenland und Spanien. Um die Verschuldung eines Staates zu beziffern und aussagekräftige Werte zu erhalten, die einen Vergleich der Schuldenquoten verschiedener Staaten ermöglichen, werden die Schulden eines Staates im Verhältnis zu dessen Bruttoinlandsprodukt (BIP) angegeben, vgl. Art. 126 Abs. 2 AEUV. Von einer Überschuldung spricht man, wenn die Schuldenquote einen Prozentsatz des BIP erreicht, der für den betroffenen Staat eine ernsthafte Gefahr hinsichtlich der Möglichkeit der Refinanzierung seiner Schulden am Kapitalmarkt mit sich bringt.263 Unterschieden wird hierbei zwischen dem Gesamtschuldenstand und dem jährlichen Haushaltsdefizit, vgl. C. 256 Hinze, Wirtschaftsdienst 2009, S. 835 (835); Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2009/10, S. 258 ff. Rn. 406 ff.; Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2010/11, S. 24 Rn. 47, S. 46 Rn. 91; Eichhorst/Marx, Wirtschaftsdienst 2009, S. 322 (322 ff.). 257 Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2008/09, S. 68 Rn. 123; Bräuninger, Wirtschaftsdienst 2009, S. 2 (3). 258 Büttner/Carstensen, Wirtschaftsdienst 2008, S. 786 (788); Bräuninger, Wirtschaftsdienst 2010, S. 67 (67); Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2009/10, S. 28 f. Rn. 49; Bräuninger, Wirtschaftsdienst 2009, S. 2 (3). 259 Kalmbach, Wirtschaftsdienst 2009, S. 236 (238). In Deutschland werden die Kosten für die Konjunkturprogramme im Rahmen der Wirtschaftskrise mit 84 Mrd. € beziffert (Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2009/10, S. 25. Vgl. auch: Zimmermann, Wirtschaftsdienst 2009, S. 306 [309 ff.]; Zimmermann, Wirtschaftsdienst 2012, S. 101 [102 ff.]). 260 Herrmann, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 79 (79). 261 Rother/Schuknecht/Stark, Wirtschaftsdienst 2010, S. 714 (715). 262 Pilz, S. 14; Belke, Wirtschaftsdienst 2010, S. 152 (152). 263 Vgl. Moog/Raffelhüschen, ZSE 2012, S. 277 (277 ff.); Flassbeck/Spiecker, Wirtschaftsdienst 2010, S. 178 (180 f.). § 2: Ursachen und Rahmenbedingungen der europäischen Schuldenkrise 54 Art. 126 Abs. 2 AEUV i.V.m. Art. 1 Protokoll Nr. 12 über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit. Den prominentesten und zugleich akutesten Fall bildet hierbei der griechische Staat:264 Hier spielten nicht nur die Folgen der Finanzkrise, Immobilienblasen und gesamtwirtschaftliche Probleme eine Rolle, obgleich diese Aspekte die gesamtwirtschaftliche Lage Griechenlands sicher ebenfalls nachteilig beeinträchtigten.265 Die Wirtschaft und die Staatsfinanzen der hellenischen Republik lagen vielmehr schon seit langem im Argen. Die griechischen Regierungen verstanden es, eine jahrelange Misswirtschaft266 durch geschönte Bilanzen zu verschleiern.267 Dies betraf auch die wirtschaftliche Situation: Der Konsum wurde – wegen des schwachen Exports – durch kreditfinanzierte Importe gedeckt,268 was aufgrund der niedrigen Zinsen für Staatsanleihen möglich war. Das dadurch entstandene Leistungsbilanzdefizit belastete die Wirtschaft massiv.269 Hinzu kommt, dass der Schuldenstand im Jahr 2009 mit etwa 115 % des BIP deutlich über dem von Art. 126 Abs. 2 AEUV i.V.m. Art. 1 Protokoll Nr. 12 anvisierten Referenzwert von 60 % des BIP lag.270 Außerdem musste auch das Haushaltsdefizit nicht nur für das Jahr 2009 von 5% auf etwa 13% des BIP, sondern auch in den folgenden Jahren mehrmals nach oben korrigiert werden,271 wodurch die Glaubwürdigkeit der von Griechenland vorgelegten Zahlen erheblich in Mitleidenschaft gezogen wurde.272 Darüber hinaus hat 264 Eine ausführlicherer Darstellung und eine Chronologie der Ereignisse in Griechenland findet sich bei Nettesheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 31 (34 ff.). 265 Gloede/Menkhoff, Wirtschaftsdienst 2010, S. 172 (173). So i.E. wohl auch Häde, S. 9. 266 Glomb, Wirtschaftsdienst 2010, S. 350 (350); Schrader/Laaser, Wirtschaftsdienst 2010, S. 540 (541 ff.). 267 Vgl. Pressemitteilung der Kommission vom 03.02.2010 (IP/10/116). So auch: Knopp, NJW 2010, S. 1777 (1777); Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2011/12, S. 94 f. Rn. 147; Gloede/Menkhoff, Wirtschaftsdienst 2010, S. 172 (172); Schrader/Laaser, Wirtschaftsdienst 2010, S. 540 (541); Smeets, Wirtschaftsdienst 2010, S. 548 (554). 268 Paulus, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 201 (203 f.); Oppermann/Classen/Nettesheim, § 19 Rn. 6; Winkler, Wirtschaftsdienst 2010, S. 278 (279). 269 Schrader/Laaser, Wirtschaftsdienst 2010, S. 540 (543 ff.); Baumgarten/Klodt, Wirtschaftsdienst 2010, S. 374 (377 f.). 270 Vgl. Pressemitteilung des Rates für Wirtschaft und Finanzen (ECOFIN-Rat) vom 16.02.2010. 271 Glomb, Wirtschaftsdienst 2010, S. 185 (186); Hefeker, Wirtschaftsdienst 2010, S. 6 (6). 272 Herrmann, EuZW 2010, S. 413 (413); Paulus, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 201 (204). C. Überschuldung einzelner Eurostaaten 55 der griechische Staat auf eine Empfehlung des Rates zum Abbau seines Defizits nicht reagiert.273 Schließlich erwiesen sich die starke Verschuldung des privaten Sektors und die damit zusammenhängenden Unterstützungsmaßnahmen seitens des Staates als weitere Belastung der griechischen Staatsfinanzen.274 Für die missliche Lage Griechenlands ist somit eine Vielzahl von Gründen ursächlich,275 wovon einzelne nicht auf das staatliche Finanzgebaren zurückgeführt werden können.276 Eine möglicherweise zu positive Bewertung der wirtschaftlichen Lage der Euro-Länder in guten Zeiten,277 die Erfahrungen aus der Finanzkrise, die gestiegenen Schuldenstände infolge der Wirtschafts- und Finanzkrise, strukturelle Defizite – etwa Schwierigkeiten bei der Steuererhebung und anhaltende Korruption278 – sowie das verlorengegangene Vertrauen der Marktteilnehmer in die Wirtschaft und die Solvenz führten nun zu einer differenzierteren Betrachtung der wirtschafts- und fiskalpolitischen Situation Griechenlands.279 In der Konsequenz bewerteten die Ratingagenturen die Bonität der hellenischen Republik zunehmend negativer.280 Im Lichte dessen wurden griechische Staatsanleihen von den Agenturen Fitch und Standard & Poor`s auf „BBB-“281 bzw. auf „BB+“ herabgestuft.282 Hierdurch stiegen die Risikoaufschläge, mithin die Zinsen, die der griechische Staat bezahlen musste, um sich am Kapitalmarkt mit Liquidität zu versorgen, so stark an, dass eine Refinanzierung trotz erheblicher finanzieller Hilfen seitens der anderen Eurostaaten und des IWF in Höhe von insgesamt etwa 110 Mrd. Euro283 nicht mehr möglich war, und ein Staatsbankrott drohte.284 273 Vgl. Ratsdokument 7900/09 vom 06.04.2009 und Ratsdokument 15766/09 vom 30.11.2009. 274 Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2010/11, S. 76 f. Rn. 128. 275 So auch: Herrmann, EuZW 2010, S. 413 (413 f.); Gloede/Menkhoff, Wirtschaftsdienst 2010, S. 172 (175). A.A.: Neubäumer, Wirtschaftsdienst 2011, S. 827 (827 ff.); Wieland, NVwZ 2011, S. 340 (341). 276 So aber: Häde, S. 9; Schrader/Laaser, Wirtschaftsdienst 2010, S. 540 (541). 277 Hefeker, Wirtschaftsdienst 2009, S. 77 (77). Vgl. hierzu insbesondere: Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2011/12, S. 94 f. Rn. 147. 278 Gloede/Menkhoff, Wirtschaftsdienst 2010, S. 172 (174 f.). 279 Vgl. Nettesheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 31 (37). 280 Glomb, Wirtschaftsdienst 2010, S. 185 (186); Hefeker, Wirtschaftsdienst 2010, S. 6 (6). 281 Nettesheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 31 (35). 282 Smeets, Wirtschaftsdienst 2010, S. 309 (309). 283 Herrmann, EuZW 2010, S. 413 (414). 284 Nettesheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 31 (35); Knopp, NJW 2010, S. 1777 (1777); Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2011/12, S. 80 Rn. 132. Die § 2: Ursachen und Rahmenbedingungen der europäischen Schuldenkrise 56 Dies galt es zu vermeiden, da befürchtet wurde, dass durch den Bankrott des griechischen Staates, beziehungsweise den ebenfalls diskutierten Austritt Griechenlands aus der Währungsunion infolge der Zahlungsunfähigkeit, ein Auseinanderbrechen des Euro-Raumes folgen könnte:285 Die Währungshoheit wurde im Jahre 1992 im Zuge des Vertrags von Maastricht als politisch und rechtlich sensibler Bereich auf die EU übertragen. Die Vergemeinschaftung der Währung war aufgrund ihrer Sensibilität für die Funktionsfähigkeit eines Staates ein Ausdruck politischer Symbolik, die Europäische Integration voranzutreiben und so eine neue integrative Stufe erreichen zu wollen.286 Aus wirtschaftlicher Sicht stand mit dem Fortfall des Wechselkursrisikos, der Reduzierung von Transaktionskosten, der Verflechtung der Kapitalmärkte und der Zunahme des internationalen Waren- und Zahlungsverkehrs die mit der Einführung einer gesamteuropäischen Währung verbundene Steigerung der Wohlfahrt im Vordergrund.287 In gleichem Maße sollte die stärkere rechtliche und wirtschaftliche Verschränkung der Mitgliedstaaten der EU aber auch positive Effekte auf die Vertiefung der politischen Integration generieren.288 Diese Symbolik birgt aber in genau demselben Maße ein Risiko für die Europäische Integration, wie sie hierfür von Nutzen ist: Scheitert gerade das Aushängeschild der Integrationspolitik, würde dies dem Streben nach einem enger zusammenwachsenden Europa immens schaden289 und den Einigungsprozess schwerwiegend und nachhaltig zurückwerfen.290 Die Dramaturgie dieser Situation bestand darin, dass von der griechischen Misere eine erhebliche Ansteckungsgefahr für andere Euro-Länder Zinsen für eine griechische Anleihe mit zwei Jahren Laufzeit betrugen Ende April 2010 über 15 % (Herrmann, EuZW 2010, S. 413 [413]). 285 Flassbeck/Spiecker, Wirtschaftsdienst 2010, S. 178 (178); Hefeker, Wirtschaftsdienst 2010, S. 6 (6); Matthes, Wirtschaftsdienst 2012, S. 169 (170). A.A.: Ohr, APuZ 2012, S. 23 (27 f.). 286 Nettesheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 31 (33, 47); Oppermann/Classen/Nettesheim, § 19 Rn. 1 ff.; Kempen, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 119 AEUV Rn. 9; Hofmann, EuR 1999, S. 713 (723). 287 Eger/Wagener, in: H/M-G, EnzEuR Bd. 1, § 3 Rn. 139. 288 Kotzur, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 45 (60); Waigel, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 72 (82); Degenhart, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 85 (88 f.); Kirsch, APuZ 2010, S. 3 (3). 289 So auch: Gloede/Menkhoff, Wirtschaftsdienst 2010, S. 172 (172); Hinarejos, CMLR 50 (2013), S. 1621 (1628). 290 Oppermann/Classen/Nettesheim, § 19 Rn. 7; Paul Krugmann in einem Interview mit Focus-Money vom 06.02.2015, abrufbar unter: http://www.focus.de/finanze n/boerse/nobelpreis; zuletzt aufgerufen am 28.08.2019. C. Überschuldung einzelner Eurostaaten 57 ausging und damit die Existenz der gesamten Währungsunion bedroht war.291 Dies lag hauptsächlich an dem verlorengegangenen Vertrauen in die Kreditwürdigkeit Griechenlands292 und damit in die Fähigkeit, ein Darlehen bei dessen Fälligkeit nebst Zinsen zurückzuzahlen.293 Aufgrund der Tatsache, dass Griechenland nicht mehr aus eigener Kraft zu einer Refinanzierung in der Lage war, richtete sich der Blick der Marktteilnehmer zusehends auf andere Eurostaaten, deren Volkswirtschaften ebenfalls krankten, beziehungsweise deren Staatsdefizit – infolge der Finanz- und Wirtschaftskrise – angestiegen war.294 Bei Spanien, Italien, Irland und Portugal bestanden deswegen Zweifel an deren Kreditwürdigkeit, so dass sich auch die Staatsanleihen dieser Länder aufgrund steigender Risikoaufschläge verteuerten,295 woran auch an sich erfolgreiche Konsolidierungsmaßnahmen nichts zu ändern vermochten.296 Erstaunlich an diesem Umstand war, dass die Lage in diesen Ländern – im Vergleich zu derjenigen Griechenlands – nicht in vergleichbaren Maße dramatisch war.297 Betrachtet man deren Defizitstände vor Ausbruch der Finanzkrise, lassen sich hieran keine übermäßigen Missstände ablesen. Während Italien mit 88 % des BIP298 und Portugal mit 64 % des BIP verschuldet waren, betrug der Schuldenstand in Spanien 36 % des BIP und in Irland gerade einmal 25 % des BIP.299 Zwar war auch das griechische Staatsdefizit mit einer Verschuldung von 96 % des BIP zu diesem Zeitpunkt – wenngleich bereits höher – 291 Knopp, NJW 2010, S. 1777 (1777); Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2011/12, S. 80 Rn. 132; Gloede/Menkhoff, Wirtschaftsdienst 2010, S. 172 (172); Neubäumer, Wirtschaftsdienst 2011, S. 827 (827); Oppermann/Classen/Nettesheim, § 19 Rn. 6; Hatje/von Förster, in: H/M-G, EnzEuR Bd. 1, § 6 Rn. 57; Frenz/Ehlenz, EWS 2010, S. 65 (65). 292 Gloede/Menkhoff, Wirtschaftsdienst 2010, S. 172 (172). 293 Flassbeck/Spiecker, Wirtschaftsdienst 2010, S. 178 (180); Herrmann, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 79 (82); Scharpf, ZSE 2011, S. 324 (329 f.). 294 Gloede/Menkhoff, Wirtschaftsdienst 2010, S. 172 (172); Welfens, Wirtschaftsdienst 2011, S. 613 (616); Scharpf, ZSE 2011, S. 163 (177 ff.). A.A.: Schwarzer, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 17 (18). 295 Knopp, NJW 2010, S. 1777 (1777); Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2011/12, S. 80 f. Rn. 133; Nettesheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 31 (37); Flassbeck/Spiecker, Wirtschaftsdienst 2010, S. 178 (183); Preuß, in: K/G, Europa, S. 113 (118); Langhammer, Wirtschaftsdienst 2009, S. 147 (148); Menkhoff, Wirtschaftsdienst 2011, S. 772 (772 ff.). 296 Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2011/12, S. 89 f. Rn. 139. 297 Auf Spanien bezogen: Winkler, Wirtschaftsdienst 2010, S. 278 (279). 298 Schefold, in: K/G, Europa, S. 17 (24). 299 Neubäumer, Wirtschaftsdienst 2011, S. 827 (827). § 2: Ursachen und Rahmenbedingungen der europäischen Schuldenkrise 58 noch nicht exorbitant hoch.300 Allerdings lag den Zahlen aus den anderen Krisenstaaten keine verschleierte Misswirtschaft zugrunde, weshalb die Finanz- und Wirtschaftskrise auch nur in Griechenland zu solch drastischen Verwerfungen führte, obwohl sich im gesamten Euro-Raum die Schuldenquoten erhöht hatten. Ersichtlich ist demnach, dass die Schuldenkrise auch Staaten mit einer dem Grunde nach soliden Haushaltspolitik traf, deren Defizit sich vor Ausbruch der Finanzkrise auf einem an sich nicht zu beanstandenden Maße befand.301 In Irland und Spanien gab es – ähnlich wie in den USA – eine Immobilienblase,302 deren Folgen – entsprechend der obigen allgemeinen Ausführungen – die Haushalte belasteten: Geldinstitute gerieten in Schieflage und mussten gestützt werden, was den Schuldenstand der beiden Staaten entsprechend ansteigen ließ.303 Hinzu traten in beiden Ländern generell schlechte wirtschaftliche Aussichten, die sich einerseits auf ein hohes Au- ßenhandelsdefizit und fehlende Wettbewerbsfähigkeit zurückführen lie- ßen.304 Andererseits waren auch hier kreditfinanzierte Konsumimporte ursächlich.305 Ebenjene schlechten gesamtwirtschaftlichen Aussichten trafen auch für andere Problemländer wie Italien und Portugal zu.306 In den Fällen von Spanien und Griechenland wurde die Wirtschaft noch durch eine hohe Arbeitslosenquote belastet.307 Die hinter dem Anstieg der Refinanzierungskosten der Krisenländer stehende Sprengkraft war enorm. Zum einen machen die fünf genannten Krisenstaaten gemeinsam etwa ein Drittel der Wirtschaftsleistung des gesamten Euroraumes aus.308 Zum anderen ist in diesem Zusammenhang 300 Neubäumer, Wirtschaftsdienst 2011, S. 827 (827). 301 So auch: Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2010/11, S. 75 Rn. 126; Schrader/Laaser, Wirtschaftsdienst 2010, S. 540 (541); Siekmann, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 101 (109). 302 Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2008/09, S. 74 Rn. 132; Kadelbach, in: K/G, Europa, S. 9 (10); Lammers, Wirtschaftsdienst 2009, S. 356 (356); Atkinson u.a., Wirtschaftsdienst 2014, S. 407 (407). 303 Schwarzer, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 17 (19); Pilz, S. 14. Für Irland auch: Nettesheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 31 (41). 304 Schwarzer, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 17 (19); Neubäumer, Wirtschaftsdienst 2011, S. 827 (828); Xouridas, Wirtschaftsdienst 2012, S. 378 (378). 305 Baumgarten/Klodt, Wirtschaftsdienst 2010, S. 374 (377 f.); Winkler, Wirtschaftsdienst 2010, S. 278 (279). 306 Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2011/12, S. 91 Rn. 141; Flassbeck/ Spiecker, Wirtschaftsdienst 2010, S. 178 (182). Für Portugal auch Nettesheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 31 (41). 307 Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2011/12, S. 91 f. Rn. 141. 308 Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2011/12, S. 79 f. Rn. 131. C. Überschuldung einzelner Eurostaaten 59 die Verbreitung von Staatsanleihen der Krisenstaaten nicht zu unterschätzen: Aufgrund der Umstände, dass Staatsanleihen in den Bilanzen nicht mit Eigenkapital unterlegt werden mussten und uneingeschränkt zentralbankfähig waren,309 fanden sich diese in den Portfolios zahlreicher europäischer Kreditinstitute,310 so dass ein Zahlungsausfall zu einer erneuten Bankenkrise führen konnte.311 Bereits aus diesem Grund war ein Eigeninteresse der Geber-Länder an einer Stabilisierung der Krisenstaaten zu verzeichnen.312 Außerdem ist mit der Rettung Griechenlands eine komplizierte psychologische Situation verbunden: Rettet man ein Mitglied der Währungsunion nicht vor der Insolvenz, droht der Zusammenbruch des Euro- Raumes, wenn in der Folge auch andere Staaten ihre Staatsfinanzen nicht aus eigener Kraft konsolidieren können. Rettet man hingegen einen Staat vor dem drohenden Bankrott, stellt man auch allen anderen eine Rettung in Aussicht, was in der Masse wiederum negative Folgen für die Staatsfinanzen und damit auch für die Bewertung der Bonität derjenigen Länder hätte, die mit ihren positiven Kreditaussichten für die Rettungsmaßnahmen garantieren.313 Außerdem verliert durch diese Praxis das „Bail-Out- Verbot“ des Art. 125 AEUV und die Ausrichtung der WWU als Stabilitätsunion weiter an Glaubwürdigkeit.314 Nicht zuletzt setzt man hierdurch für andere Staaten möglicherweise unvorteilhafte Anreize, die zu einer weniger strengen Haushaltspolitik führen könnten, da die Mitgliedstaaten im Zweifel von einem Beistand der anderen Staaten ausgehen.315 Bekanntermaßen haben sich die Mitglieder der Währungsunion für letztere Variante entschieden, um den Bestand der Euro-Zone zu sichern und den unkalkulierbaren Auswirkungen einer griechischen Insolvenz zu entgehen. 309 Herrmann, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 79 (83). 310 Dullien/Schwarzer, Leviathan 38 (2010), S. 509 (513); Herrmann, EuZW 2010, S. 413 (414); Flassbeck/Spiecker, Wirtschaftsdienst 2010, S. 178 (178). 311 Hatje/von Förster, in: H/M-G, EnzEuR Bd. 1, § 6 Rn. 57; Meyer, Wirtschaftsdienst 2011, S. 391 (393 f.); Kölbach/Macke/Schönwitz, Wirtschaftsdienst 2011, S. 621 (621); Fuest, Wirtschaftsdienst 2014, S. 11 (13); v. Lewinski, in: I/K, HStR, Bd. X, § 217 Rn. 62. 312 Schwarzer, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 17 (20). 313 Flassbeck/Spiecker, Wirtschaftsdienst 2010, S. 178 (178). 314 Hefeker, Wirtschaftsdienst 2010, S. 157 (160). 315 Sogenannte „Moral-Hazard-Problematik“ (Vgl. Schwarzer, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 17 [25]; Nettesheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 31 [45 f.]). § 2: Ursachen und Rahmenbedingungen der europäischen Schuldenkrise 60 Rahmenbedingungen der Euro-Krise: Die Konstruktion der Wirtschafts- und Währungsunion Die in der Währungsunion in den Jahren 2009–2011 erreichte Eskalationsstufe hätte ohne spezifische rechtliche Rahmenbedingungen, die die oben geschilderten Entwicklungen erst ermöglichten und begünstigten, nicht erreicht werden können. Maßgeblich hierzu beigetragen hat die hybride Konzeption der WWU selbst.316 Mit der supranationalen Währungsunion und den dezentralen Wirtschaftspolitiken der Mitgliedstaaten (I.) stellte die Wirtschafts- und Währungsunion eine rechtliche Ausgangslage zur Verfügung, die den Ausbruch der Eurokrise (II.) mitverursacht hat. Rechtliche Ausgangslage der WWU Die Einführung der dritten Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion war einer der größten integrationspolitischen Meilensteine in der EU,317 bedeutete sie in der Sache doch die Vergemeinschaftung der Finanzhoheit unter Begründung der Zuständigkeit der Europäischen Zentralbank für die Geldpolitik. Hiermit sind erhebliche Einschnitte für die beteiligten Mitgliedstaaten verbunden. Eine genaue Analyse der Vorschriften der WWU würde den Rahmen dieser Arbeit sprengen. Aus diesem Grund erfolgen neben einigen allgemeinen und übergreifenden Ausführungen (1.) nur spezifische Erläuterungen über die Bereiche der Währungs- (2.) und Wirtschaftspolitik (3.), die für die Folgen dieser rechtlichen Konstruktion für die Eurokrise maßgeblich sind. Allgemeines Die Errichtung der Wirtschafts- und Währungsunion, deren Währung der Euro ist, wird als Zielbestimmung der EU in Art. 3 Abs. 4 EUV deklariert D. I. 1. 316 Preuß, in: K/G, Europa, S. 113 (117 ff.); Oppermann/Classen/Nettesheim, § 19 Rn. 4; Herrmann, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 79 (80); Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 123 AEUV Rn. 4 (Stand: Mai 2011, EL 44); Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 120 AEUV Rn. 9; Enderlein, APuZ 2010, S. 7 (7); Häde, EuR 2009, S. 200 (200 ff.). 317 Nettesheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 31 (33, 47); Oppermann/Classen/Nettesheim, § 19 Rn. 1 ff.; Kempen, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 119 AEUV Rn. 9. D. Rahmenbedingungen der Euro-Krise 61 und ist somit grundsätzlich an alle Mitgliedstaaten adressiert.318 Die korrespondierenden Kompetenzzuweisungen finden sich für die Währungspolitik in Art. 3 Abs. 1 lit. c) AEUV und für die Wirtschaftspolitik in Art. 2 Abs. 3, Art. 5 AEUV. Die konkrete Ausgestaltung der Kompetenzen ist in den Art. 119 ff. AEUV geregelt. Art. 119 AEUV – als vorangestellte Norm, der die Grundsätze der WWU normiert – enthält hierbei nicht nur eine politische, sondern insbesondere eine rechtliche Verpflichtung zur Errichtung der WWU nach Maßgabe der Verträge.319 Adressaten dieser Verpflichtung sind sowohl die Union als auch die Mitgliedstaaten. Dies ergibt sich einerseits aus dem Wortlaut von Art. 119 Abs. 1 und 2 AEUV,320 der von der „Tätigkeit der Mitgliedstaaten und der Union“ spricht sowie aus der Kompetenzaufteilung in Art. 3 Abs. 1 lit. c) und 5 AEUV. Union und Mitgliedstaaten werden hiernach im Rahmen ihrer in Art. 120 ff. AEUV näher geregelten Zuständigkeiten nebeneinander tätig.321 Gemäß Art. 119 Abs. 1 AEUV sind Union und die Mitgliedstaaten verpflichtet, eine koordinierte Wirtschaftspolitik zu betreiben, die zur Verwirklichung des Binnenmarktes beiträgt und auf der Festlegung gemeinsamer wirtschaftlicher Ziele basiert, die nach dem in Art. 121 Abs. 2 AEUV statuierten Verfahren in Form von Empfehlungen des Rates als Grundzüge der Wirtschaftspolitik gemäß Art. 121 Abs. 2 UAbs. 3 S. 1 AEUV erlassen werden.322 Bereits an dieser Stelle wird die stärkere Integration der Euro- Staaten ersichtlich, da es Art. 139 Abs. 1, Abs. 2 lit. a AEUV i.V.m Art. 136 Abs. 1 lit. b AEUV erlauben, im Verfahren nach Art. 121 Abs. 2 AEUV für die Euro-Staaten spezielle Grundzüge der Wirtschaftspolitik aufzustellen. Art. 119 Abs. 2 AEUV betrifft demgegenüber die Währungspolitik und verpflichtet die Mitgliedstaaten zur Einführung des Euro und zur Festlegung und Durchführung einer einheitlichen Geld- und Wechselkurspolitik. Der hiermit angesprochene Innen- und Außenwert des Euro323 muss vorrangig der Gewährleistung der Preisstabilität dienen. Preise sind grund- 318 Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 119 AEUV Rn. 19 (Stand: Juli 2017, EL 62). 319 Kempen, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 119 AEUV Rn. 6, Hatje, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 119 AEUV Rn. 1. 320 Vgl. Kempen, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 119 AEUV Rn. 5. 321 Hatje, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 119 AEUV Rn. 2. 322 Hatje, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 119 AEUV Rn. 6 f.; Kempen, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 119 AEUV Rn. 14; Häde, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 120 AEUV Rn. 3. 323 Gaitanides/Hettinger, in: S/Z/K, Hdb., § 31 Rn. 7. § 2: Ursachen und Rahmenbedingungen der europäischen Schuldenkrise 62 sätzlich dann stabil, wenn für die gleichen Einheiten einer Währung in einem bestimmten Zeitraum die gleiche Menge an Waren oder Dienstleistungen erworben werden kann.324 Dem Unionsrecht liegt ein relatives Verständnis der Preisstabilität zugrunde, weshalb eine leichte Preissteigerung – der EZB-Rat strebt eine jährliche Steigerung von knapp 2 % an325 – primärrechtskonform ist.326 Unbeschadet dessen und mithin nachrangig, muss die Festlegung und Durchführung der einheitlichen Geld- und Wechselkurspolitik die allgemeine Wirtschaftspolitik unterstützen.327 Zwar handelt es sich bei der Wirtschafts- und Währungspolitik generell um zwei unterschiedliche Bereiche. Gleichwohl verdeutlicht bereits der Wortlaut von Art. 119 Abs. 2 AEUV, dass zwischen der Wirtschafts- und der Währungspolitik ein enger, mitunter untrennbarer Zusammenhang besteht.328 Die Formulierung „parallel dazu“ in Art. 119 Abs. 2 AEUV basiert auf der Annahme, dass eine gemeinsame Währungsunion nur mit einer in den Mitgliedstaaten konvergenten Wirtschaftspolitik einhergehen kann329 und illustriert zugleich, dass beide Bereiche eine natürliche Einheit bilden.330 Diesen Befund unterstreicht auch der systematische Zusammenhang zwischen Art. 119 Abs. 1 AEUV und Art. 119 Abs. 2 AEUV, da beide Normen die Grundsatzentscheidung der Union zu einem Wirtschaftssystem der freien Marktwirtschaft zum Ausdruck bringen. Außerdem bezieht sich Art. 119 Abs. 3 AEUV331 – ausweislich seines Wortlautes – sowohl auf die Wirtschafts- als auch auf die Währungspolitik332 und bindet beide Politikfelder an die hierin genannten Grundsätze: Während das Merkmal „stabile Preise“ die bereits angesprochene Preisstabilität meint,333 rekurrieren die Aspekte „gesunde öffentliche Finanzen“ und „eine tragfä- 324 Hahn/Häde, § 15 Rn. 11 ff. 325 Koch, in: L/B (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 127 AEUV Rn. 3. 326 Wutscher, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 127 AEUV Rn. 4 ff. 327 Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 119 AEUV Rn. 28 (Stand: Juli 2017, EL 62). 328 Gröpl, Der Staat 52 (2013), S. 1 (2 f.). 329 Vgl. Kempen, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 119 AEUV Rn. 21. 330 Schlussantrag des Generalanwalts Cruz Villalón, Rs. C-62/14 (Gauweiler u.a.), ECLI:EU:C:2015:7, Rn. 100, 113 f., 120; Ludwigs, NVwZ 2015, S. 537 (541); Piecha, S. 116; Heun, JZ 2014, S. 331 (333); Heise, Wirtschaftsdienst 2012, S. 222 (225). 331 Frenz/Ehlenz, EWS 2010, S. 65 (65). 332 Häde, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 119 AEUV Rn. 25 ff.; Hatje, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 119 AEUV Rn. 16; Kempen, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 119 AEUV Rn. 27. 333 Kempen, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 119 AEUV Rn. 28. D. Rahmenbedingungen der Euro-Krise 63 hige Zahlungsbilanz“ insbesondere auf die Vorgabe in Art. 126 Abs. 1 AEUV und die Einhaltung der Konvergenzkriterien gemäß Art. 126 Abs. 2 AEUV.334 Gesunde monetäre Rahmenbedingungen liegen vor, wenn sich die Geldpolitik sowohl wachstumsfördernd auswirkt als auch das allgemeine Preisniveau stabil hält.335 Diese Grundsätze sind bei allen die WWU betreffenden Entscheidungen zu beachten und sind einerseits als Optimierungsgebote und andererseits als Auslegungs- und Anwendungsmaßstab hinsichtlich des Anwendungsbereiches der Art. 120–126 AEUV zu verstehen.336 Währungsunion Die Währungshoheit derjenigen Staaten, deren Währung der Euro ist, wurde auf die EU übertragen und unterfällt gemäß Art. 3 Abs. 1 lit. c) AEUV deren ausschließlicher Kompetenz. In diesem Bereich ist nur die Union berechtigt, rechtsetzend tätig zu werden, Art. 2 Abs. 1 Hs. 1 AEUV. Den mittlerweile 19 Euro-Ländern – zuletzt trat Litauen am 01.01.2015 der Eurozone bei – verbleibt eine Regelungskompetenz gemäß Art. 2 Abs. 1 Hs. 2 AEUV nur, wenn und soweit sie hierzu von der Union ermächtigt wurden oder Unionsrecht durchführen. Institutionell besteht die Währungsunion aus dem Europäischen System der Zentralbanken (ESZB), welches sich aus der Europäischen Zentralbank (EZB) und den nationalen Zentralbanken zusammensetzt, Art. 282 Abs. 1 S. 1 AEUV. Die Währungspolitik der Union wird gemäß Art. 282 Abs. 1 S. 2 AEUV von der EZB und den nationalen Zentralbanken derjenigen Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, betrieben. In diesem Zusammenhang stellt Art. 282 Abs. 4 S. 2 AEUV deklaratorisch fest, dass die Mitgliedstaaten, deren Währung nicht der Euro ist, ihre jeweiligen währungspolitischen Zuständigkeiten behalten. Dem vorrangigen Ziel der Preisstabilität verpflichtet, sind dem ESZB gemäß Art. 127 Abs. 2 AEUV insbesondere die Festlegung und Durchführung der Geldpolitik, die 2. 334 Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 119 AEUV Rn. 39, 42 (Stand: Juli 2017, EL 62). 335 Kempen, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 119 AEUV, Rn. 30; Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 119 AEUV Rn. 40 (Stand: Juli 2017, EL 62). 336 Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 119 AEUV Rn. 35 (Stand: Juli 2017, EL 62). § 2: Ursachen und Rahmenbedingungen der europäischen Schuldenkrise 64 Durchführung der Devisengeschäfte,337 die Verwaltung der Währungsreserven der Mitgliedstaaten338 und die Förderung des reibungslosen Funktionierens der Zahlungssysteme339 zugewiesen. Von besonderer Relevanz ist in diesem Zusammenhang die Geldpolitik. Hierunter versteht man die Steuerung von Angebot und Nachfrage auf dem Geldmarkt.340 Diese erfolgt unter anderem durch Festlegung verschiedener Leitzinsen,341 zu welchen sich Kreditinstitute bei der EZB im Rahmen der Offenmarkt und Kreditgeschäfte i.S.v. Art. 18 ESZB-Satzung und gegen Hinterlegung einer ausreichenden Sicherheit342 mit Kapital versorgen können.343 Dadurch lässt sich mittelbar auf die Preisstabilität einwirken, da Steigerungen oder Senkungen des Leitzinses über die Kreditinstitute weitergegeben werden.344 Die Übertragung der Währungshoheit auf die EU hat letztlich zur Folge, dass für den gesamten Währungsraum allgemein gültige Leitzinsen festgelegt werden. Wirtschaftsunion Der Bereich der allgemeinen Wirtschaftspolitik ist weder den ausschließlichen Zuständigkeiten der Europäischen Union zugewiesen, noch unterfällt er ausdrücklich den in Art. 4 Abs. 2 AEUV normierten konkurrierenden Gesetzgebungskompetenzen. Vielmehr besteht mit der in Art. 2 Abs. 3, Abs. 5 AEUV geregelten Koordinierungszuständigkeit zumindest in materieller Hinsicht eine Zuständigkeit eigener Art, wonach die wesentlichen Rechtsetzungs- und Handlungsbefugnisse bei den Mitglied- 3. 337 Vgl. Kempen, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 127 AEUV Rn. 15; Häde, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 127 AEUV Rn. 34. 338 Vgl. Art. 30. 1. ESZB-Satzung, der die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, die EZB mit Währungsreserven bis zu einem Gegenwert von 50 Mrd. Euro auszustatten. 339 Vgl. Art. 22 ESZB-Satzung, auf dessen Grundlage das Trans-European Automated Real-Time Gross Settlement Express Transfer System eingeführt wurde (TARGET2-System; vgl. Quaas, Wirtschaftsdienst 2011, S. 834 [834 ff.]). 340 Kempen, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 127 AEUV Rn. 9. 341 Vgl. Art. 12.1. UAbs. 1 S. 2 ESZB-Satzung; Gaitanides/Hettinger, in: S/Z/K, Hdb., § 31 Rn. 46 ff. 342 Vgl. Art. 18.1. Gedankenstrich 2 ESZB-Satzung. 343 Vgl. hierzu die Leitlinie der Europäischen Zentralbank vom 31.08.2000 über geldpolitische Instrumente und Verfahren des Eurosystems (EZB/2000/7; ABl. 2000 Nr. L 310/1) in der Fassung EZB/2010/30 (ABl. 2010 Nr. L 336/63). 344 Kempen, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 127 AEUV Rn. 9. D. Rahmenbedingungen der Euro-Krise 65 staaten verbleiben (a).345 Ein Grund für diese Aufspaltung zweier rechtlich und tatsächlich zusammenhängender Politikbereiche ist zunächst in der bereits angesprochenen, politischen Lage im Vorfeld der Deutschen Wiedervereinigung und darin zu erblicken, dass die Mitgliedstaaten – neben der Währungspolitik – nicht die Zuständigkeit für einen zweiten, wesentlichen Politikbereich abgeben wollten. Außerdem wäre fraglich, inwiefern eine Vergemeinschaftung der Wirtschaftspolitik vor dem Hintergrund des Art. 79 Abs. 3 GG überhaupt möglich wäre. Inhaltlich folgt die unionale Wirtschaftspolitik einer stabilitätsorientierten Ausrichtung (b). Koordinierungszuständigkeit Prägend für diese Kompetenzart ist, dass die Befugnis zur Rechtsetzung weitestgehend bei den Mitgliedstaaten verbleibt,346 weshalb diese für ihre Wirtschaftspolitik rechtlich und politisch selbst verantwortlich zeichnen.347 Die Wirtschaftspolitik stellt zwar eine Angelegenheit von gemeinschaftlichem Interesse dar,348 ist aber letztlich nur an gemeinsamen Zielbestimmungen und Grundsätzen, Art. 119 Abs. 1, Abs. 3, Art. 120 AEUV, sowie an Empfehlungen des Rates, Art. 121 Abs. 2 AEUV, auszurichten.349 Dies illustriert bereits ein Blick auf Art. 2 Abs. 3 AEUV. Hiernach koordinieren die Mitgliedstaaten „ihre“ Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik im Rahmen von Regelungen nach Maßgabe dieses Vertrages, für deren Festlegung die Union zuständig ist.350 Aus dem Wortlaut der Vorschrift folgt, dass es sich hierbei grundsätzlich um eine Pflicht der Mitgliedstaaten a) 345 So auch: Obwexer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 5 AEUV Rn. 3; Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 5 AEUV Rn. 10 (Stand: Sep. 2013, EL 51); Vedder, in: V/HvH (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 5 AEUV Rn. 2. A.A.: Smits, CMLR 42 (2005), S. 425 (431); Nettesheim, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 2 AEUV Rn. 42 (Stand: Jan. 2014, EL 52); Calliess, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 5 AEUV Rn. 4; Pelka, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 5 AEUV Rn. 3. 346 Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 5 AEUV Rn. 14 (Stand: Sep. 2013, EL 51); Krebber, EuGRZ 2004, S. 592 (593). 347 Calliess/Schoenfleisch, JZ 2012, S. 477 (481); Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 5 AEUV Rn. 6 (Stand: Sep 2013, EL 51). 348 Vgl. Oppermann/Classen/Nettesheim, § 18 Rn. 15. 349 Haratsch/Koenig/Pechstein, Rn. 1355. 350 Vedder, in: V/HvH (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 5 AEUV Rn. 5; Kotzur, in: G/K/K (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 2 AEUV Rn. 7. § 2: Ursachen und Rahmenbedingungen der europäischen Schuldenkrise 66 zur Abstimmung ihrer nationalen Politiken,351 nicht jedoch um unionsrechtlich geprägte Sachbereiche handelt.352 Außerdem bedeutet „koordinieren“ nicht den Erlass verbindlicher Vorschriften, sondern eine Abstimmung der Politikrichtung mit dem Ziel, eine gleichlaufende Entwicklung zu erreichen.353 In diesem Sinne sind der Union keine Hoheitsrechte übertragen, um in die nationale Politik der Mitgliedstaaten einzugreifen oder ihnen gar eine bestimmte Politik vorzuschreiben.354 Sieht man von den besonderen Bereichen der Wirtschaftspolitik, etwa dem Zollwesen, dem Außenhandelsrecht und den für die Verwirklichung des Binnenmarktes notwendigen Kompetenzen einmal ab,355 beschränken sich die Regelungsbefugnisse der Union im Wesentlichen auf die Festlegung einer gemeinsamen wirtschaftlichen Ausrichtung und ihrer allgemeinen Grundzüge sowie zum Erlass von Verfahrensvorschriften, etwa gemäß Art. 121 Abs. 6 AEUV, die für die Mitgliedstaaten freilich verbindlich sind.356 Das bedeutet, dass der EU nur wenige materielle Legislativbefugnisse, sondern vielmehr Gubernativkompetenzen zustehen,357 die zumeist in Form von Leitlinien und Empfehlungen ausgeübt werden und auf den Erlass von Koordinierungsmechanismen gerichtet sind.358 Beispielhaft sei in diesem Zusammenhang auf den präventiven Korrekturmechanismus zur Einhaltung dieser Rahmenbedingungen gemäß Art. 121 Abs. 3, Abs. 4 AEUV und den Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP) hingewiesen. Um eine engere Koordinierung der Wirtschaftspolitik und eine dauerhafte Konvergenz der Wirtschaftsleistungen in den Mitgliedstaaten zu gewährleisten, überwacht der Rat gemäß Art. 121 Abs. 3 AEUV die wirtschaftliche Entwicklung in jedem Mitglied- 351 Kotzur, in: G/K/K (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 2 AEUV Rn. 6. 352 Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 5 AEUV Rn. 6 (Stand: Sep 2013, EL 51); Gröpl, Der Staat 52 (2013), S. 1 (2); Herrmann, in: Giegerich, Perspektiven der EU, S. 51 (61); Krebber, EuGRZ 2004, S. 592 (593). 353 Vgl. Streinz, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 5 AEUV Rn. 2 f. 354 Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 5 AEUV Rn. 10 (Stand: Sep. 2013, EL 51). 355 Gröpl, Der Staat 52 (2013), S. 1 (2); Herrmann, in: Giegerich, Perspektiven der EU, S. 51 (59 f.). Vgl. zudem Kempen, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 119 AEUV Rn. 12. 356 Vgl. speziell für die Wirtschaftspolitik: Obwexer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 5 AEUV Rn. 9; Calliess, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 5 AEUV Rn. 5 ff.; Müller-Graff, integration 2011, S. 289 (291). 357 Krebber, EuGRZ 2004, S. 592 (593). 358 Lenski, in: L/B (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 5 AEUV Rn. 2. So auch: Pelka, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 2 AEUV Rn. 20. D. Rahmenbedingungen der Euro-Krise 67 staat und der Union sowie die Vereinbarkeit der Wirtschaftspolitik mit den nach Art. 121 Abs. 2 AEUV festgelegten Grundzügen anhand von Berichten der Kommission und Mitteilungen der Mitgliedstaaten. Wird hierbei festgestellt, dass die Wirtschaftspolitik eines Mitgliedstaates nicht mit diesen Grundzügen vereinbar ist, wird der präventive Sanktionsmechanismus des Art. 121 Abs. 4 AEUV aktiviert, wonach die Kommission den betreffenden Mitgliedstaat verwarnen und eine hierauf folgende Empfehlung des Rates veröffentlicht werden kann. Beim Stabilitäts- und Wachstumspakt handelt es sich demgegenüber um ein sekundärrechtliches Regelungswerk,359 das ursprünglich aus der VO (EG) Nr. 1466/97 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken,360 der VO (EG) Nr. 1467/97 über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit361 und der Entschließung des Europäischen Rates über den Wachstumsund Stabilitätspakt vom 17.06.1997 bestand.362 Im Zusammenhang mit dem Verfahren gemäß Art. 121 Abs. 3 und 4 AEUV ist die erstgenannte Verordnung von besonderem Interesse: Sie konkretisiert dieses,363 enthält aber keine materiellen Vorgaben hinsichtlich einer bestimmten Wirtschaftspolitik. Die konkrete Ausgestaltung wirtschaftspolitischer Maßnahmen unterliegt in jedem Fall weiterhin der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten.364 Von maßgeblichem Interesse für das tatsächliche Funktionieren einer koordinierten Wirtschaftspolitik ist damit der politische Wille eines jeden Mitgliedstaates, die jeweilige Wirtschaftspolitik an den gemeinsamen Leitlinien auszurichten.365 Die tiefergehende Integrationsstufe der Eurostaaten im Vergleich zu den anderen Mitgliedstaaten offenbart sich auch an dieser Stelle, da es Art. 136 Abs. 1 lit. a AEUV erlaubt, strengere Vorschriften hinsichtlich der Koordinierung der Wirtschaftspolitik für die Eurozone zu erlassen. 359 Vgl. Lienenmeyer, EWS 1997, S. 257 (258 ff.). 360 ABl. 1997 L 209/1. 361 ABl. 1997 L 209/6. 362 ABl. 1997 C 236/1; vgl. Martenczuk, EuR 1998, S. 151 (151 ff.). 363 Erwägungsgrund 2 der VO (EG) Nr. 1466/97. 364 Häde, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 119 AEUV Rn. 6; Oppermann/Classen/ Nettesheim, § 18 Rn. 16. 365 Vgl. Wegener/Eger, Kapitel 11. 2 S. 392. § 2: Ursachen und Rahmenbedingungen der europäischen Schuldenkrise 68 Stabilitätsorientierte Ausrichtung Prägend für die primärrechtliche Ausgestaltung der Wirtschaftsunion sind weiterhin die Festlegung und Überwachung von Konvergenzkriterien zur Vermeidung übermäßiger öffentlicher Defizite, welche primärrechtlich auf Art. 126 Abs. 1 AEUV und sekundärrechtlich auf dem Stabilitäts- und Wachstumspakt basieren.366 Hierbei handelt es sich um Referenzwerte für das Verhältnis des tatsächlichen oder geplanten öffentlichen Defizits zum BIP – vgl. Art. 126 Abs. 2 S. 2 lit. a) AEUV – und für das Verhältnis des öffentlichen Schuldenstandes zum BIP, vgl. Art. 126 Abs. 2 S. 2 lit. b) AEUV. Gemäß Art. 126 Abs. 2 S. 3 AEUV i.V.m. Art. 1 Protokoll Nr. 12 zum AEUV darf das öffentliche Defizit nicht mehr als 3 % des BIP und der Schuldenstand nicht mehr als 60 % des BIP betragen. Die Überwachung dieser Kriterien erfolgt nach dem in Art. 126 Abs. 3 bis 14 AEUV statuierten Verfahren, das durch die VO (EG) Nr. 1467/97 präzisiert wurde. Demnach überprüfen Rat und Kommission gemäß Art. 126 Abs. 3 bis 6 AEUV, ob die Referenzwerte eingehalten wurden. Ist dies nicht der Fall, richtet der Rat Empfehlungen an den betroffenen Mitgliedstaat, das Defizit abzubauen, Art. 126 Abs. 7 AEUV. Kommt der Mitgliedstaat der Empfehlung nicht nach, kann diese gemäß Art. 126 Abs. 8 AEUV veröffentlicht werden. Für die Eurostaaten bestehen weitergehende Sanktionsmöglichkeiten; insbesondere kann der Rat von dem Mitgliedstaat die Leistung einer Einlage oder die Zahlung einer Geldbuße verlangen, Art. 139 Abs. 2 lit. b), 126 Abs. 9, Abs. 11 Spiegelstrich 3 und 4 AEUV, sofern sich ein Mitgliedstaat beharrlich weigert, geeignete Maßnahmen zum Abbau des Defizits zu ergreifen. Hinzu kommt, dass durch Art. 126 Abs. 10 AEUV das Klagerecht vor dem EuGH hinsichtlich der Defizitkontrolle gemäß Art. 258, 259 AEUV ausgeschlossen ist.367 Folglich steht zur zwangsweisen Durchsetzung der Haushaltsdisziplin nur und ausschließlich das eben beschriebene, politisierte Verfahren zur Verfügung.368 b) 366 Häde, EuR 2010, S. 854 (855). 367 Vgl. hierzu: Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 126 AEUV Rn. 61 (Stand: Dez 2017, EL 63); Kotzur, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 45 (65); Häde, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 126 AEUV Rn. 20. Vgl. auch: Streinz, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 21 (39 f.). 368 Vgl. Nettesheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 31 (50); Möllers, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 1 (6). D. Rahmenbedingungen der Euro-Krise 69 Darüber hinaus verbietet Art. 123 AEUV eine monetäre Staatsfinanzierung.369 Hiervon umfasst ist der Rückgriff der Mitgliedstaaten auf die Zentralbanken, sowohl im Hinblick auf eine Kreditgewährung als auch hinsichtlich des unmittelbaren Erwerbs von Schuldtiteln zum Zwecke der Defizitfinanzierung.370 Hierdurch werden die Mitgliedstaaten gezwungen, sich am Kapitalmarkt unter den dort geltenden Regeln über die Ausgabe von Staatsanleihen zu refinanzieren.371 Hier ist der Ort, an dem die Schuldentragfähigkeit der Staaten bewertet wird372 und die Risikoaufschläge in Form von Zinsen, die auf die jeweiligen Anleihen zu zahlen sind, festgelegt werden. Um die Möglichkeit auszuschließen, sich diesen Regeln zu entziehen, ist es den Mitgliedstaaten gemäß Art. 124 AEUV373 außerdem verboten, sich durch hoheitliche Maßnahmen bei Finanzinstitutionen Sonderkonditionen zu verschaffen.374 Art. 124 AEUV ergänzt damit die Regelung des Art. 123 AEUV.375 Eine weitere tragende Säule der konzeptionellen Ausgestaltung der WWU als Stabilitätsunion findet sich in Art. 125 AEUV.376 Dieser verbietet einen finanziellen Beistand auf vertikaler und horizontaler Ebene: Weder darf die Union für Verbindlichkeiten der Mitgliedstaaten haften, Art. 125 Abs. 1 S. 1 AEUV, noch darf ein Mitgliedstaat für Verbindlichkeit eines anderen Mitgliedstaates einstehen, 369 Die einzelnen Tatbestandsmerkmale des Art. 123 AEUV wurden durch die VO (EG) Nr. 3603/93 des Rates vom 13.12.1993 zur Festlegung der Begriffsbestimmungen für die Anwendung der in Art. 104 (nunmehr Art. 123 AEUV) und 104 b Abs. 1 (nunmehr Art. 125 AEUV) des Vertrages vorgesehenen Verbote (ABl. 1993 L 332/1) präzisiert. 370 Häde, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 123 AEUV Rn. 1, Rodi, in: V/HvH (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 123 AEUV Rn. 2. 371 Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 123 AEUV Rn. 1 (Stand: Mai 2011, EL 44); Kempen, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 123 AEUV Rn. 1; Häde, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 123 AEUV Rn. 1; Nettesheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 31 (47). 372 Ohler, in: Pernice/Schwarz, Europa in der Welt, S. 305 (306). 373 Die einzelnen Tatbestandsmerkmale des Art. 124 AEUV wurden durch die VO (EG) Nr. 3604/93 des Rates vom 13.12.1933 zur Festlegung der Begriffsbestimmungen für die Anwendung des Verbotes des bevorrechtigten Zugangs gemäß Artikel 104 a des Vertrages (ABl. 1993 L 332/4) präzisiert. 374 Kempen, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 124 AEUV Rn. 1. 375 Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 124 AEUV Rn. 2 (Stand: Mai 2011, EL 44); Häde, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 123 AEUV Rn. 2, 124 AEUV Rn. 1; Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 124 AEUV Rn. 1. Vgl. auch: Erwägungsgrund 1 der VO (EG) Nr. 3604/ 93. 376 Die einzelnen Tatbestandsmerkmale des Art. 125 AEUV wurden ebenfalls durch die VO (EG) Nr. 3603/93 (ABl. 1993 L 332/1) präzisiert. § 2: Ursachen und Rahmenbedingungen der europäischen Schuldenkrise 70 Art 125 Abs. 1 S. 2 AEUV. Sieht man von den in Art. 125 Abs. 1 S. 1 Hs. 2, Abs. 1 S. 2 Hs. 2 AEUV getroffenen Regelungen ab, sind Ausnahmen von diesem Grundsatz für Eurostaaten lediglich unter den strengen Voraussetzungen von Art. 122 Abs. 2 AEUV zulässig.377 Für alle anderen Mitgliedstaaten der EU findet sich in Art. 143 Abs. 2 lit. c) AEUV eine weitere Ausnahme zur Gewährleistung gegenseitiger finanzieller Hilfsmaßnahmen.378 Die Ausgestaltung dieses Regelungssystems verdeutlicht die stabilitätsorientierte Ausrichtung der Wirtschafts- und Währungsunion.379 Eine Transferunion ist durch die dargestellten Regeln ausgeschlossen und dementsprechend von den vertragsschließenden Parteien grundsätzlich nicht gewollt.380 Folgen der Konzeption der WWU für die Euro-Krise Die besondere Konzeption der WWU enthält in der Konsequenz eine Vielzahl von Anknüpfungspunkten für die Eurokrise. Maßgeblich hierzu beigetragen haben die Kompetenztrennung (1.), wirtschaftliche Ungleichgewichte zwischen den Eurostaaten (2.) sowie die einheitliche Zinspolitik der EZB (3.). Darüber hinaus wurden die Glaubwürdigkeit in das Verbot der monetären Haushaltsfinanzierung und die Regelung des Art. 125 AEUV falsch eingeschätzt (4.). Nicht zuletzt haben die bestehenden Sanktions- und Korrekturmechanismen versagt (5.). Kompetenztrennung Die Konzeption der WWU folgt im Grundsatz einer asymmetrischen Struktur.381 Für die Währungspolitik derjenigen Staaten, deren Währung der Euro ist, ist die EU gemäß Art. 3 Abs. 1 lit. c AEUV ausschließlich zu- II. 1. 377 Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 125 AEUV Rn. 3; Rodi, in: V/HvH (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 125 AEUV Rn. 11. 378 Rodi, in: V/HvH (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 125 AEUV Rn. 11; Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 125 AEUV Rn. 3. 379 Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 123 AEUV Rn. 1. 380 Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 123 AEUV Rn. 1. 381 Nettesheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 31 (48); Häde, EuR 2009, S. 200 (202); Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 120 AEUV Rn. 9; Hatje, DÖV 2006, S. 597 (598), Antpöhler, ZaöRV 72 (2012), S. 353 (354 f.); Thym, S. 145; Glomb, Wirtschaftsdienst 2010, S. 185 (186). D. Rahmenbedingungen der Euro-Krise 71 ständig. Im Bereich der Wirtschaftspolitik wurden nationale Zuständigkeiten bewahrt, in dem dieses Politikfeld grundsätzlich in der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten verblieben ist, Art. 5 AEUV.382 Die unionale Koordinierungszuständigkeit führt dazu, dass es sich auf dem Gebiet der Wirtschaftspolitik im Ergebnis um eine intergouvernementale Zusammenarbeit383 der Mitgliedstaaten unter dem Deckmantel gemeinschaftlicher Leitlinien und Zielbestimmungen der EU handelt. Aufgrund dieser Aufteilung dürfen die Mitgliedstaaten nur im Bereich der Wirtschaftspolitik, nicht hingegen in demjenigen der Währungspolitik tätig werden. Die Besonderheit der Koordinierungszuständigkeit besteht darin, dass den Mitgliedstaaten die konkrete Ausgestaltung und Umsetzung der unionsrechtlich vorgegebenen, allgemeinen Zielbestimmungen obliegt. Gemäß Art. 120 S. 1, Art. 121 Abs. 1 AEUV koordinieren sie „ihre“ Wirtschaftspolitik und tragen somit überwiegend selbst Sorge für deren Funktionsfähigkeit und die Basis der supranationalen Währungshoheit. Es hängt demnach von ihrer eigenen, mehr oder weniger integrationsfreundlichen Gesinnung ab, inwiefern die ihnen verbliebenen Handlungsbefugnisse nebst beträchtlichen Einschätzungs-, Ermessens- und Handlungsspielräumen, nicht nur im Sinne der jeweiligen nationalstaatlichen Interessen ausgeübt werden. Obwohl Einigkeit dahingehend besteht, dass eine Währungsunion nur dann wirtschaftlich sinnvoll ist, wenn auch eine konvergente Wirtschaftspolitik in den beteiligten Staaten betrieben wird,384 ist ohne weiteres ersichtlich, dass die Währungspolitik durch supranationale, die Wirtschaftspolitik hingegen eher durch nationale Interessen geprägt ist.385 Andernfalls hätten die Mitgliedstaaten ihre nationale Wirtschaftspolitik stärker an den Erfordernissen eines gemeinsamen Währungsraumes ausgerichtet, und es wäre wohl nicht zu vergleichsweise beträchtlichen Unterschieden in der wirtschaftlichen Situation und der Wettbewerbsfähigkeit zwischen den Mitgliedstaaten der WWU gekommen. Zwar wäre auch eine Übertragung der Wirtschaftspolitik auf die EU mit Einbußen nationaler Hoheitsrechte verbunden gewesen, auf die die Mitgliedstaaten nicht verzichten wollten oder durch ihre nationalen Verfas- 382 Oppermann/Classen/Nettesheim, § 18 Rn. 16. 383 Streinz, Europarecht, § 15 Rn. 1116; Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 120 AEUV Rn. 2 ff. (Stand: Mai 2011, EL 44); Kube, WM 2012, S. 245 (245). 384 Eger/Wagener, in: H/M-G, EnzEuR Bd. 1, § 3 Rn. 143; Nettesheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 31 (49); Hatje, DÖV 2006, S. 597 (598); Erber, Wirtschaftsdienst 2012, S. 465 (465 ff.). 385 Vgl. Nettesheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 31 (48). § 2: Ursachen und Rahmenbedingungen der europäischen Schuldenkrise 72 sungen an der Übertragung gehindert waren.386 Die Einführung einer gemeinsamen Währung unter Beibehaltung der fiskal-, haushalts-, und finanzpolitischen Autonomie387 der Mitgliedstaaten, mit anderen Worten, die Aufspaltung der Wirtschafts- und Währungspolitik – zwei Politikbereiche, die in besonders enger gegenseitiger Wechselwirkung zueinander stehen388 – bedeutet allerdings ein großes Wagnis.389 Zwar ist die Kompetenztrennung auf einen politischen Kompromiss der beteiligten Akteure zurückzuführen, gleichwohl ist das Auseinanderfallen wirtschafts- und währungspolitischer Befugnisse bereits im Vorfeld der Einführung der dritten Stufe der Währungsunion als potentielle Bruchstelle der WWU identifiziert worden.390 Dies liegt daran, dass ihre Konzeption aus wirtschaftswissenschaftlicher Sicht ein generelles Spannungsverhältnis aufweist, das als „währungspolitisches Trilemma“ bezeichnet wird:391 Die optimale Verwirklichung der drei wesentlichen Parameter einer Währungsunion – Preis- und Wechselkursstabilität, Freier Güter- und Kapitalverkehr, staatliche Souveränität hinsichtlich geld- und fiskalpolitischer Maßnahmen – ist nicht möglich. Zeitgleich können immer nur zwei Ziele zur vollen Entfaltung gelangen; ein Aspekt muss grundsätzlich zugunsten der jeweils anderen beiden hintenanstehen.392 Angesichts des Umstandes, dass die Verwirklichung des Binnenmarktes ein unumstößliches Paradigma der Europäischen Integration darstellt und die Preis- und Wechselkursstabilität nicht weniger wichtig anmuten,393 reagiert die WWU besonders sensibel auf Unstimmigkeiten und Fehlentwicklungen innerhalb der Fiskalpolitik. Die Funktionsfähigkeit der Wirtschafts- und Währungsunion hängt daher in besonderem Maße vom integrationspolitischen Willen der beteiligten Mitgliedstaaten ab.394 Wie das Ausmaß der Krise gezeigt hat, wäre es 386 Schwarzer, APuZ 2012, S. 17 (17 f.); Häde, EuZW 2009, S. 399 (399). 387 Nettesheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 31 (32). 388 Vgl. Kempen, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 126 AEUV Rn. 1; Hatje, DÖV 2006, S. 597 (598); Pilz/Dittmann, ZEuS 2012, S. 53 (55). 389 Degenhart, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 85 (88); Calliess, NVwZ 2012, S. 1 (1 f.). 390 Seidel, EuR 2000, S. 861 (863); Nettesheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 31 (48); Kirchhof, in: Kirchhof u.a., FS Klein, S. 61 (76 f.). 391 Gloede/Menkhoff, Wirtschaftsdienst 2010, S. 172 (173). 392 Vgl. Wegener/Eger, Kapitel 10.1 S. 358 f.; Gloede/Menkhoff, Wirtschaftsdienst 2010, S. 172 (173); Schefold, in: K/G, Europa, S. 17 (48 f.). 393 Gloede/Menkhoff, Wirtschaftsdienst 2010, S. 172 (173). 394 So i.E. auch: Netteheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 31 (48); Schwarzer, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 17 (26); Schwarzer, APuZ 2012, S. 17 (17 f.); Kotzur, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 45 (61). D. Rahmenbedingungen der Euro-Krise 73 wünschenswert gewesen, die jeweiligen nationalen Akteure hätten ihre Wirtschaftspolitik mehr an den internationalen Interessen ausgerichtet. Hier zeigt sich deutlich, dass der Wille zur Integration in vielerlei Hinsicht – und hiervon ist der deutsche Hoheitsträger nicht auszunehmen – nicht in dem Maße ausgeprägt war, wie er in den Verträgen angelegt ist und wie er im Sinne des fortschreitenden Europäischen Integrationsprozesses erforderlich gewesen wäre. Wirtschaftliche Ungleichgewichte Die Konstrukteure der Wirtschafts- und Währungsunion waren sich darüber im Klaren, dass die geplante Aufspaltung der Zuständigkeiten in der WWU nur dann eine funktionsfähige Regelung auf dem Weg zu einer tieferen politischen Integration darstellen kann, wenn die an der WWU beteiligten Staaten bereits beim Eintritt in diese über eine weitestgehend konvergente Wirtschaftsleistung verfügen.395 Der Grund hierfür ist darin zu erblicken, dass die Eurozone kein optimaler Währungsraum ist:396 Die gemeinsame Währung setzt die wirtschaftlich schwächeren Mitgliedstaaten einem gesteigerten Konkurrenzdruck aus, der – u.a. – wegen der geringen Arbeitsmobilität und des Fehlens fiskalischer Ausgleichszahlungen innerhalb Europas nicht aufgefangen werden kann.397 Die Stabilitäts- und Konvergenzkriterien wurden zu dem Zweck entwickelt, sicherzustellen, dass die von den beteiligten Akteuren als elementar angesehenen wirtschaftlichen Parameter – wie Preisstabilität, Inflationsraten, Defizitquoten, Schuldenstände und Wechselkurse der potentiellen Mitgliedstaaten der WWU398 – ein Mindestmaß an Konvergenz aufweisen.399 Problematisch hieran war, dass bereits beim Eintritt in die dritte Stufe der WWU nicht 2. 395 Eger/Wagener, in: H/M-G, EnzEuR Bd. 1, § 3 Rn. 143; Ohr, Wirtschaftsdienst 2007, S. 106 (109 f.); Nettesheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 31 (49); Hatje, DÖV 2006, S. 597 (598); Glomb, Wirtschaftsdienst 2011, S. 266 (266); Caesar/Kösters, integration 2004, S. 288 (290). 396 Kirchhof, in: Kirchhof u.a., FS Klein, S. 61 (77); Vöpel, Wirtschaftsdienst 2012, S. 358 (358). 397 Kirchhof, in: Kirchhof u.a., FS Klein, S. 61 (77); Vöpel, Wirtschaftsdienst 2012, S. 358 (358); Hinarejos, CMLR 50 (2013), S. 1621 (1623); Enderlein, APuZ 2010, S. 7 (9). 398 Vgl. Art. 140 Abs. 1 UAbs. 1 S. 3 AEUV. 399 Baumgarten/Klodt, Wirtschaftsdienst 2010, S. 374 (374 f.). § 2: Ursachen und Rahmenbedingungen der europäischen Schuldenkrise 74 die strikte Handhabung dieser Kriterien im Vordergrund stand,400 sondern vielmehr der dahinterstehende politische Wille hin zu einer neuen integrativen Verbundenheit.401 Aus diesem Grund wurden die Referenzkriterien bereits in diesem Stadium nicht strikt angewandt,402 was ein beispielhafter Blick auf den Schuldenstand von Belgien und Italien im Jahr 1997 illustriert: Dieser betrug in beiden Staaten etwa 120 % des BIP und war damit doppelt so hoch, wie die entsprechende primärrechtliche Vorgabe es erlaubt.403 Konsequenterweise zog die wenig stringente Handhabung der Kriterien eine höhere Divergenz hinsichtlich des angestrebten Mindestma- ßes an Konvergenz bezüglich der Wirtschaftsleistung der einzelnen an der WWU teilnehmenden Staaten nach sich, als es durch die Einigung auf die Stabilitäts- und Konvergenzkriterien ursprünglich angedacht war.404 Die bestehenden Ungleichgewichte – etwa hinsichtlich der Preisstabilität405 – wurden in der Folge nicht beseitigt, sondern bauten sich weiter aus.406 Im Zuge der Einführung des Euro fielen die Zinsen für Staatsanleihen – insbesondere der südeuropäischen Länder – aufgrund des allgemeinen Vertrauens in den Bestand der Währungsunion407 und dem Wegfall von Wechselkurs- und Inflationsrisiken408 stark ab.409 Dem Zweck der Konvergenzkriterien hätte es entsprochen, die nun zusätzlich zur Verfügung stehenden finanziellen Mittel in Struktur- und Konjunkturpakete fließen zu lassen, um so die Wettbewerbsfähigkeit der schlechter gestellten Mitgliedstaaten zu verbessern und an diejenige anderer Eurostaaten im Sinne einer konvergenten wirtschaftlichen Entwicklung anzugleichen410 oder bestehende Außenstände zu begleichen.411 Stattdessen wurde nicht 400 So auch: Oppermann/Classen/Nettesheim, § 18 Rn. 32. 401 Nettesheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 31 (49 f.); Kösters, Wirtschaftsdienst 2012, S. 150 (152); Schorkopf, ZSE 2012, S. 1 (17). 402 Kadelbach, in: K/G, Europa, S. 9 (13); Möllers, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 1 (5); Häde, EuZW 2009, S. 273 (273); Häde, EuR 2010, S. 854 (863). 403 Nettesheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 31 (50). 404 Krämer, Wirtschaftsdienst 2010, S. 379 (382 ff.). 405 Krämer, Wirtschaftsdienst 2010, S. 379 (383 f.). 406 Schwarzer, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 17 (19); Otte, Wirtschaftsdienst 2010, S. 147 (148); Kunstein/Wessels, integration 2011, S. 308 (308). 407 Vgl. Schefold, in: K/G, Europa, S. 17 (51). 408 Eger/Wagener, in: H/M-G, EnzEuR Bd. 1, § 3 Rn. 150. 409 Schnabl, Wirtschaftsdienst 2009, S. 660 (661). 410 Baumgarten/Klodt, Wirtschaftsdienst 2010, S. 374 (377); Glomb, Wirtschaftsdienst 2011, S. 266 (268). 411 Schefold, in: K/G, Europa, S. 17 (51); Schnabl, Wirtschaftsdienst 2009, S. 660 (660). D. Rahmenbedingungen der Euro-Krise 75 der Weg hin zu einer nachhaltigen Entwicklung innerhalb der WWU beschritten, sondern der Konsum über kreditfinanzierte Importe bedient oder Sozialleistungen ausgebaut.412 Dementsprechend verbesserte sich die wirtschaftliche Situation der südeuropäischen Länder auch in Zeiten günstiger Refinanzierungskosten nicht.413 Vielmehr vertieften und verfestigten sich die Wettbewerbsunterschiede zusehends,414 so dass erhebliche Leistungsbilanzdefizite415 gegenüber den nördlicheren Eurostaaten aufgebaut wurden.416 Dies wird beispielhaft an der Entwicklung von Löhnen und Lohnstückkosten ersichtlich:417 Steigen die Lohnkosten eines Staates im Vergleich zur Produktivität überdurchschnittlich an, so sinkt die Produktivität des Staates insgesamt, da die dort produzierten Waren im Vergleich zu Waren aus einem anderen Mitgliedstaat, in dem ein restriktiverer Anstieg der Löhne zu verzeichnen war, teurer werden.418 Auf dem internationalen Markt sinkt die Wettbewerbsfähigkeit von Staaten mit hohen Lohnstückkosten im Vergleich zu solchen mit niedrigen Lohnstückkosten in beträchtlichem Maße.419 Dieser Effekt verstärkt sich umso mehr, wenn die durch niedrige Zinsen ersparten Aufwendungen nicht in die Konjunktur reinvestiert werden.420 In einer Währungsunion mit vergemeinschafteter Geld- und Währungspolitik fehlen den Mitgliedstaaten wirksame Methoden, um diese nachteilige Wettbewerbsposition auszugleichen.421 So ist es ihnen gerade nicht mehr möglich, ihre nationale Währung abzuwerten und ihre Waren auf diesem Weg international zu verbilligen und damit für Abnehmer lukrati- 412 Baumgarten/Klodt, Wirtschaftsdienst 2010, S. 374 (378); Rother/Schuknecht/Stark, Wirtschaftsdienst 2010, S. 714 (716); Hentschelmann, Wirtschaftsdienst 2010, S. 192 (194). 413 Auf Griechenland bezogen: Paulus, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 201 (203 f.). Vgl. demgegenüber für Deutschland: Gebhardt/Kambeck, Wirtschaftsdienst 2009, S. 466 (466). 414 Oppermann/Classen/Nettesheim, § 19 Rn. 4; Lammers, Wirtschaftsdienst 2009, S. 356 (356); Ohr, Wirtschaftsdienst 2009, S. 4 (4); Straubhaar/Vöpel, Wirtschaftsdienst 2011, S. 816 (818). 415 Vgl. Wegener/Eger, Kapitel 11.2 S. 394 ff. 416 Vgl. Krämer, Wirtschaftsdienst 2010, S. 379 (382); Neubäumer, Wirtschaftsdienst 2011, S. 827 (829); Herrmann, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 79 (91 f.). 417 Lammers, Wirtschaftsdienst 2009, S. 356 (356). 418 Vgl. Flassbeck/Spiecker, Wirtschaftsdienst 2010, S. 178 (181); Flassbeck/Spiecker, Wirtschaftsdienst 2009, S. 142 (142 f.); Felber, APuZ 2012, S. 29 (30). 419 Vgl. Baumgarten/Klodt, Wirtschaftsdienst 2010, S. 374 (377 f.); Thiele, S. 7. 420 Flassbeck/Spiecker, Wirtschaftsdienst 2010, S. 178 (182 f.). 421 Scharpf, ZSE 2013, S. 189 (200 f.). § 2: Ursachen und Rahmenbedingungen der europäischen Schuldenkrise 76 ver zu machen.422 Um diesen Wettbewerbsdefiziten entgegenzutreten, verbleibt den Mitgliedstaaten daher nur der Weg über tiefgreifende Strukturmaßnahmen.423 Allerdings gehen Kürzungen von Löhnen, Renten und Leistungen im Gesundheits- und Sozialwesen sowie eine Verkleinerung des öffentlichen Dienstes424 mit beträchtlichen Kosten für die nationale Bevölkerung einher425 und sind politisch unliebsam.426 Betrachtet man in diesem Zusammenhang die Lohnentwicklung der unmittelbar von der Krise betroffenen südeuropäischen Staaten und Deutschlands im Vergleich, so ist es nicht verwunderlich, dass die Löhne gerade in Südeuropa in erheblichem Maß angestiegen sind, wohingegen in Deutschland ein eher moderater Lohnanstieg zu verzeichnen war.427 Insgesamt liefen die Entwicklungen der Inflationsraten, der Lohnkosten, der Produktivität und der Grundstückspreise innerhalb der WWU immer stärker auseinander.428 Diese wirtschaftlichen Eckpunkte führten im Ergebnis zu den oben bereits angesprochenen, unterschiedlichen Leistungsbilanzen der einzelnen Eurostaaten und damit auch zu einer schlechteren Bonitätsbewertung. 422 Schefold, in: K/G, Europa, S. 17 (55); Krämer, Wirtschaftsdienst 2010, S. 379 (382); Neubäumer, Wirtschaftsdienst 2011, S. 827 (829); Konrad, Wirtschaftsdienst 2010, S. 143 (144). Vgl. auch: Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2010/11, S. 68 f. Rn. 116. 423 Lammers, Wirtschaftsdienst 2009, S. 356 (356); Eger/Wagener, in: H/M-G, EnzEuR Bd. 1, § 3 Rn. 142. 424 Vgl. Zeitler, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 162 (172); Kadelbach, in: K/G, Europa, S. 9 (11). 425 Lammers, Wirtschaftsdienst 2009, S. 356 (356). 426 Vgl. Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2010/11, S. 76 Rn. 127; Baumgarten/Klodt, Wirtschaftsdienst 2010, S. 374 (377); Völpel, Wirtschaftsdienst 2010, S. 495 (496); Flassbeck/Spiecker, Wirtschaftsdienst 2010, S. 178 (181). 427 Schefold, in: K/G, Europa, S. 17 (53 ff.); Vgl. auch: Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2010/11, S. 83 Rn. 138; Baumgarten/Klodt, Wirtschaftsdienst 2010, S. 374 (378); Schulten, Wirtschaftsdienst 2008, S. 629 (629). Diese Politik wird jedoch auch kritisiert: Deutschland wird vorgeworfen, die Leistungsbilanzüberschüsse durch bewusstes Lohndumping selbst verschuldet zu haben und somit maßgeblich an der Krise beteiligt gewesen zu sein (Flassbeck/Spiecker, Wirtschaftsdienst 2010, S. 178 [182]; Flassbeck/Spieker, Wirtschaftsdienst 2010, S. 723 [726 f.]; Krämer, Wirtschaftsdienst 2010, S. 379 [384]; Bispinck, Wirtschaftsdienst 2009, S. 502 [502]; Horn/Sturn/van Treeck, Wirtschaftsdienst 2010, S. 22 [22 ff.]. A.A.: Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2010/11, S. 109 f. Rn. 189 f.; Schnabl, Wirtschaftsdienst 2009, S. 151 [155]; Busch/Grömling/Matthes, Wirtschaftsdienst 2011, S. 537 [537 ff.]). 428 Vgl. Schefold, in: K/G, Europa, S. 17 (53). D. Rahmenbedingungen der Euro-Krise 77 Einheitliche Zinspolitik Auch durch die supranational ausgerichtete Zinspolitik entstehen den Mitgliedstaaten Nachteile für die nationale Wirtschaft. Die von der EZB festgelegten Leitzinsen gelten für die gesamte Währungsunion. Das bedeutet, dass ungeachtet bestehender wirtschaftlicher Unterschiede von der EZB Zinssätze festgelegt werden, die für die Euro-Zone insgesamt sinnvoll erscheinen.429 Was jedoch insgesamt opportun anmuten mag, ist nicht zwangsläufig auch für jeden der beteiligten Mitgliedstaaten gleichermaßen von Vorteil.430 Auf Besonderheiten der einzelnen Mitgliedstaaten – wie zum Beispiel unterschiedliche Inflationsraten oder lokale, asymmetrische Schocks, die sich auf die Angebots- und Nachfragesituation auswirken – kann damit nicht mehr eingegangen werden.431 Wird die einheitliche Geldpolitik der EZB nicht mit einer korrespondierenden Lohnpolitik der für die Wirtschaft zuständigen Mitgliedstaaten unterfüttert432 und divergieren die Löhne im Verhältnis zur jeweiligen Produktivität eines Mitgliedstaates zu stark, können einheitliche Leitzinsen im Hinblick auf eine gemeinsame Geld- und Wechselkurspolitik dazu beitragen, die wirtschaftliche Lage eines Mitgliedstaates zu verschlechtern sowie Wettbewerbsunterschiede zu begründen und/oder zu verstärken.433 3. 429 Steinbach, Wirtschaftsdienst 2011, S. 398 (398); Oppermann/Classen/Nettesheim, § 19 Rn. 4; Flassbeck/Spieker, Wirtschaftsdienst 2011, S. 377 (379); Enderlein, APuZ 2010, S. 7 (8). 430 Vgl. Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2010/11, S. 68 f. Rn. 116, S. 76 Rn. 127, S. 77 ff. Rn. 131 f.; Preuß, in: K/G, Europa, S. 113 (119); Steinbach, Wirtschaftsdienst 2011, S. 398 (398); Scharpf, Wirtschaftsdienst 2014, S. 35 (38). Polemisch wird dies umschrieben, indem von einer Geldpolitik der EZB „für ein Land, das es nicht gibt“ gesprochen wird (Bericht der Tommaso Padoa-Schioppa- Gruppe, S. 16). 431 Oppermann/Classen/Nettesheim, § 19 Rn. 4. Vgl. auch: Eger/Wagener, in: H/M-G, EnzEuR Bd. 1, § 3 Rn. 140; Flassbeck/Spieker, Wirtschaftsdienst 2011, S. 377 (379). 432 Flassbeck/Spieker, Wirtschaftsdienst 2011, S. 377 (379 f.). 433 Preuß, in: K/G, Europa, S. 113 (119); Steinbach, Wirtschaftsdienst 2011, S. 398 (398); Bericht der Tommaso Padoa-Schioppa-Gruppe, S. 16. § 2: Ursachen und Rahmenbedingungen der europäischen Schuldenkrise 78 Wenig Vertrauen in das Verbot der monetären Haushaltsfinanzierung und Art. 125 AEUV Die Regelungen der Art. 123 ff. AEUV wurden in Reaktion auf die Aufspaltung der Kompetenzen für die Wirtschafts- und Währungspolitik eingeführt434 und beschränken die mitgliedstaatliche Zuständigkeit im Bereich der Wirtschaftspolitik.435 Eingedenk des Umstandes, dass sich eine unsolide Haushaltspolitik nachteilig auf die Preisstabilität auswirkt,436 besteht das Ziel dieser Normen darin, eine auf Stabilität ausgerichtete, disziplinierte Haushaltspolitik in den Mitgliedstaaten zu etablieren und zu sichern.437 Zu diesem Zweck verbieten die Art. 123, 124 AEUV eine monetäre Haushaltsfinanzierung und zwingen die Mitgliedstaaten zur Kreditfinanzierung an die Kapitalmärkte,438 indem sie letztlich den besonders inflationsfördernden Rückgriff der Mitgliedstaaten auf die Notenbanken zur Finanzierung ihrer Defizite439 unterbinden.440 Weiterhin unterwirft das Verbot des Art. 125 AEUV die Mitgliedstaaten auch bezüglich der Bewertung ihrer Bonität der disziplinierenden Wirkung der Kapitalmärkte.441 Hinter diesen Normen steht der Gedanke, dass sich die Zinsaufschläge für Staatsanleihen in Folge einer schlechteren Bewertung derselben aufgrund steigender Defizite erhöhen und sich somit die Refinanzierung eines unsolide wirtschaftenden Staates verteuert.442 Durch diesen Mechanismus soll für die Eurostaaten ein systeminterner Anreiz zum soliden Wirtschaften 4. 434 Häde, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 123 AEUV Rn. 3. 435 Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 123 AEUV Rn. 1; Koch, in: L/B (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 123–126 AEUV Rn. 1. 436 Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 123 AEUV Rn. 1; Häde, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 123 AEUV Rn. 3. 437 Kempen, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 123 AEUV Rn. 1. 438 Kempen, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 123 AEUV Rn. 1; Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2010/11, S. 81 Rn. 134. 439 Aus wirtschaftswissenschaftlicher Sicht: Bofinger, Wirtschaftsdienst 1997, S. 12 (14); Gäckle, S. 132 f. Aus juristischer Sicht: Höfling, S. 433 ff.; Ohler, S. 267 ff. 440 Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 123 AEUV Rn. 2; Kempen, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 123 AEUV Rn. 1. 441 Vgl. Bofinger, Wirtschaftsdienst 1997, S. 12 (14); Schulze-Steinen, S. 203; Häde, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 123 AEUV Rn. 2. 442 Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 125 AEUV Rn. 1; Hinarejos, CMLR 50 (2013), S. 1621 (1623). D. Rahmenbedingungen der Euro-Krise 79 geschaffen werden, da ansonsten – so die theoretische Überlegung – die Kosten für die Staaten am Kapitalmarkt steigen.443 Unterschiedlichen realpolitischen Aspekten dieses theoretischen Regelungswerks wurde bei der Konstruktion der WWU zu wenig Aufmerksamkeit zu Teil. Wie die Erfahrungen der letzten Jahre gezeigt haben, krankt es innerhalb der WWU an verschiedenen Stellen. Zunächst wurde dem potentiellen Insolvenzrisiko der Eurostaaten zu wenig Beachtung geschenkt.444 Das Verbot der Finanzierung der Staatsschulden über die Notenbanken und der Gang an die Kapitalmärkte bergen für die Mitgliedstaaten ein erhebliches Risiko. Im Fall einer nicht nachhaltig betriebenen Haushaltspolitik steigen die Neuverschuldung und der Schuldenstand eines Landes an.445 Die sich in Reaktion hierauf gleichermaßen verteuernden Zinsen für Staatsanleihen können ein derart hohes Niveau erreichen, das dazu führt, dass der betroffene Staat faktisch nicht mehr in der Lage ist, sich an den Märkten mit frischem Kapital zu versorgen, und hierdurch seinen Verbindlichkeiten nicht mehr nachkommen kann.446 Aufgrund der Tatsache, dass zu viel Vertrauen in die bestehenden Sanktionsmechanismen des Art. 126 AEUV gesetzt wurde, erachtete man das Insolvenzrisiko eines Staates vor diesem Hintergrund als gering, so dass es auch an entsprechenden Normen für eine Staatsinsolvenz fehlt,447 was die Verunsicherung an den Märkten weiter schürte.448 Ist ein Mitgliedstaat jedoch erst einmal mit einem solchen Insolvenzrisiko konfrontiert, kommt es in der Folge zu den oben dargestellten Ansteckungseffekten, so dass eine Gefahr für den Bestand der Währungsunion besteht.449 Diese Gefahr verstärkt sich durch 443 Kempen, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 123 AEUV Rn. 1, Art. 126 AEUV Rn. 2; Häde, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 123 AEUV Rn. 3; Potacs, EuR 2013, S. 133 (135). 444 Vgl. Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2010/11, S. 76 Rn. 127; Eger/Wagener, in: H/M-G, EnzEuR Bd. 1, § 3 Rn. 150; Matthes, Wirtschaftsdienst 2015, S. 422 (422). 445 Glomb, Wirtschaftsdienst 2011, S. 2 (3). 446 Vgl. Glomb, Wirtschaftsdienst 2011, S. 2 (3). 447 Vgl. Beck/Wentzel, Wirtschaftsdienst 2010, S. 167 (167 ff.); Paulus, ZSE 2012, S. 30 (30 ff.); Schwarz, ZRP 2003, S. 170 (170 ff.); Paulus, ZRP 2002, S. 383 (383 ff.); Kämmerer, ZaöRV 65 (2005), S. 651 (651 ff.). 448 Vgl. Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2010/11, S. 81 Rn. 135; Eger/Wagener, in: H/M-G, EnzEuR Bd. 1, § 3 Rn. 150; Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 125 AEUV Rn. 7; Konrad, Wirtschaftsdienst 2010, S. 143 (144); Belke, Wirtschaftsdienst 2010, S. 152 (155). 449 Häde, ZG 2011, S. 1 (6); Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2010/11, S. 83 Rn. 136; Schwarzer, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 17 (29). § 2: Ursachen und Rahmenbedingungen der europäischen Schuldenkrise 80 folgenden Umstand: Wirtschaftliche Fehlentwicklungen werden von den Ratingagenturen nicht immer unmittelbar bei deren Auftreten erkannt und richtig interpretiert.450 Daraus folgt, dass sich ein Staat trotz einer sich verschlechternden wirtschaftlichen Situation nicht unbedingt und unmittelbar mit der disziplinierenden Wirkung steigender Zinsen konfrontiert sieht und sich zunächst in Sicherheit wiegen kann.451 Erkennen die Ratingagenturen zu einem bestimmten Zeitpunkt oder aufgrund eines bestimmten Ereignisses einen oder mehrere nachteilige Aspekte, die sie zuvor nicht beachtet hatten,452 kommt es infolge eines schlechteren Ratings zu einem sprunghaften Anstieg der Refinanzierungskosten.453 Ein solches plötzliches Ereignis kann – wie im Falle Griechenlands – die Veröffentlichung von Empfehlungen des Rates gemäß Art. 126 Abs. 8 AEUV über den Umgang mit einem übermäßigen Defizit, Art. 126 Abs. 7 S. 1, Abs. 6 AEUV, darstellen.454 Den Auslöser für den sprunghaften Anstieg der Zinsen markierte hier das Bekanntwerden des tatsächlichen Schuldenstands der hellenischen Republik im Rahmen des Art. 126 Abs. 8 AEUV. Zwar soll die Möglichkeit der Veröffentlichung der Empfehlungen die disziplinierende Wirkung der Zinssteigerung durch die Märkte hervorrufen beziehungsweise unterstützen, jedoch können die damit verbundenen tatsächlichen Auswirkungen die gewünschten Wirkungen erheblich übertreffen und zu einem Schock führen. Auch die abschreckende Wirkung des Art. 125 AEUV blieb in der Konsequenz hinter den in die Norm gesteckten Erwartungen zurück. Die Effektivität des „Bail-Out“-Verbotes steht und fällt mit der Glaubwürdigkeit in dessen Ausgestaltung und konkrete Geltungskraft.455 Nur wenn die Marktakteure davon ausgehen, dass es unter keinen Umständen zu einer Haftungsübernahme durch die Union oder andere Mitgliedstaaten kommen kann, erfolgt auch eine realistische Bewertung der Bonität der Euro- Länder.456 Zieht der Markt hingegen insgeheim die strikte Anwendung 450 V. Lewinski, in: I/K, HStR, Bd. X, § 217 Rn. 29; Dullien/Schwarzer, Leviathan 38 (2010), S. 509 (518); Gärtner/Griesbach/Jung, Wirtschaftsdienst 2012, S. 251 (251 ff.). 451 Vgl. Bofinger, Wirtschaftsdienst 2011, S. 811 (812). 452 Ohler, ZG 2010, S. 330 (335). 453 Vgl. Häde, EuZW 2009, S. 399 (402). I. E. wohl auch: Baumgarten/Klodt, Wirtschaftsdienst 2010, S. 374 (377). 454 Vgl. Ohler, ZG 2010, S. 330 (335). 455 Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 125 AEUV Rn. 4, 7. 456 Häde, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 125 AEUV Rn. 1; Hinarejos, CMLR 50 (2013), S. 1621 (1623). D. Rahmenbedingungen der Euro-Krise 81 des Art. 125 AEUV in Zweifel und geht tatsächlich davon aus, dass ein oder mehrere finanzstarke Mitgliedstaaten in letzter Konsequenz Verbindlichkeiten anderer Mitgliedstaaten übernehmen,457 stehen also bonitätsstarke potentielle Schuldner hinter den in Not geratenen Staaten bereit, erfolgt eine positivere Bewertung der Staatsanleihen, als dies objektiv gerechtfertigt wäre, so dass das bestehende Zinsniveau nicht die tatsächliche wirtschaftliche Lage des Staates widerspiegelt.458 Praktische Relevanz kommt diesen Überlegungen mit Blick auf die Entwicklung des Zinsniveaus für Staatsanleihen der südeuropäischen Euro-Staaten zu: Nach dem Eintritt in die dritte Stufe der Währungsunion sanken die Zinsen für Anleihen aus Griechenland, Spanien, Italien und Portugal beträchtlich.459 Vor dem Hintergrund der bestehenden Architektur der WWU, den Bedenken hinsichtlich ebenjener Konstruktion, den internationalen, hoch komplexen Verstrickungen der Finanzmärkte, dem Wagnis, eine gemeinsame Währung einzuführen und dem damit verbundenen integrativen Fortschritt, ist der Grad der Wahrscheinlichkeit, dass die verschiedenen Marktakteure tatsächlich kein gesteigertes Vertrauen in Art. 125 AEUV setzten, im Ergebnis nicht von der Hand zu weisen.460 Es erscheint nur logisch, dass eine Bedrohung der Währungsunion durch die Mitgliedstaaten um jeden Preis vermieden werden soll.461 Dies wird noch durch einem weiteren Umstand deutlich: Es gibt gerade keine Ausstiegsklausel für Mitgliedstaaten aus der WWU. Das Fehlen derselben impliziert wiederum, dass notleidende Staaten gerettet werden sollen.462 Von Seiten der EU und den Mitgliedstaaten wurde demgegenüber zu viel Vertrauen in das bestehende Sys- 457 Vgl. Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 125 AEUV Rn. 4. 458 Vgl. Eger/Wagener, in: H/M-G, EnzEuR Bd. 1, § 3 Rn. 151, Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 125 AEUV Rn. 4; Nettesheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 31 (55); Glomb, Wirtschaftsdienst 2010, S. 185 (187); Straubhaar, Wirtschaftsdienst 2013, S. 210 (210); Konrad, Wirtschaftsdienst 2010, S. 783 (784 f.); Kadelbach, in: K/G, Europa, S. 9 (10); Otte, Wirtschaftsdienst 2010, S. 147 (148); Scharpf, ZSE 2011, S. 324 (326); Schwarzer, APuZ 2012, S. 17 (18). 459 Schefold, in: K/G, Europa, S. 17 (51); Baumgarten/Klodt, Wirtschaftsdienst 2010, S. 374 (375); Eger/Wagener, in: H/M-G, EnzEuR Bd. 1, § 3 Rn. 151. A.A.: Kadelbach, in: K/G, Europa, S. 9 (10). 460 Vgl. Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2010/11, S. 68 Rn. 116, S. 76 Rn. 127; Franke, Wirtschaftsdienst 2013, S. 802 (803); Hinarejos, CMLR 50 (2013), S. 1621 (1623). 461 Vgl. Häde, EuZW 2009, S. 273 (273); Straubhaar/Vöpel, Wirtschaftsdienst 2011, S. 816 (819). 462 Möllers, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 1 (12). § 2: Ursachen und Rahmenbedingungen der europäischen Schuldenkrise 82 tem der Selbstregulierung gesetzt. Auch hierbei handelt es sich daher letztlich um eine Schwäche der WWU. Ein weiterer Aspekt wird in der als zu einseitig empfundenen Festlegung auf die Schuldenstände und defizitären Entwicklungen der Staatsfinanzen gesehen. Die Stabilitäts- und Konvergenzkriterien betrachten zu wenig die hinter der Entwicklung der Staatsschulden stehenden wirtschaftlichen Gegebenheiten in den einzelnen Eurostaaten.463 Dadurch werden wirtschaftliche Mängel nicht an deren Ursachen angegangen, sondern erst, wenn sie Auswirkungen auf die Finanzstruktur eines Mitgliedstaates zeigen. Sinnvoller wäre es daher, den wirtschaftlichen Aspekten, die zu den angesprochenen Leistungsbilanzunterschieden innerhalb des Euro-Raumes führen, bereits präventiv mehr Gewicht beizumessen.464 Versagen der bestehenden Sanktions- und Korrekturmechanismen Daneben haben sowohl der Korrekturmechanismus des Art. 121 Abs. 3, Abs. 4 AEUV, der Sanktionsmechanismus des Art. 126 Abs. 11 AEUV als auch deren sekundärrechtliche Ausgestaltung im Stabilitäts- und Wachstumspakt hinsichtlich der damit verbundenen propagierten und erwünschten disziplinierenden Wirkung auf die Mitgliedstaaten sowie seiner effektiven Durchsetzung versagt.465 Sinn und Zweck von Art. 121 AEUV ist es – auf präventiver Seite – die Einhaltung der nach Art. 121 Abs. 2 AEUV festgelegten wirtschaftspolitischen Zielbestimmungen sicherzustellen. Damit Kommission und Rat ihrer Überwachungspflicht effektiv nachkommen können, bedürfte es umfassenderer Offenlegungspflichten in Bezug auf wirtschaftliche Daten.466 Das Sanktionsverfahren nach Art. 126 Abs. 6 bis 13 AEUV greift demgegenüber als reaktiver Korrekturmechanismus ein und soll die Mitgliedstaaten zu mehr Haushaltsdisziplin und zum Abbau ihres Haushaltsdefizits anregen. Hierzu kann der Rat den Mitgliedstaat zu einer Einlage bei der Union zwingen, Art. 126 Abs. 11 Var. 3 AEUV, oder eine Geldbuße verhängen, Art. 126 Abs. 11 Var. 4 AEUV. Beide Maßnahmen bewirken aber eine wei- 5. 463 Flassbeck/Spiecker, Wirtschaftsdienst 2010, S. 178 (178 f.). 464 Vgl. hierzu: Krämer, Wirtschaftsdienst 2010, S. 379 (380 f., 384); Schwarzer, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 17 (19). 465 Behrens, EuZW 2010, S. 121 (121); Hefeker, Wirtschaftsdienst 2010, S. 157 (158); Weber, DVBl. 2012, S. 801 (801); Kösters, in: Stumpf u.a., FS Müller-Graff, S. 703 (707); Hartmann, EuZW 1996, S. 133 (135 ff.). 466 Schwarzer, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 17 (19). D. Rahmenbedingungen der Euro-Krise 83 tere Belastung des Haushalts und damit eine Erhöhung des Defizits. Dies wiederum wirkt sich negativ auf die Bonität des betroffenen Staates aus und führt konsequenterweise zu steigenden Zinsen auf dem Kapitalmarkt. Die Sinnhaftigkeit dieses auf finanzielle Sanktionen gerichteten Systems steht damit zu Recht in der Kritik.467 Daneben gilt für beide Verfahren, dass kein Automatismus für deren Ingangsetzung besteht.468 Die Einleitung des Defizitverfahrens nach Art. 126 Abs. 6 AEUV liegt gemäß Art. 126 Abs. 3 bis 5 AEUV zunächst in der politischen Verantwortung der Kommission.469 Zwar ist diese gemäß Art. 17 Abs. 3 EUV als formal unabhängiges Unionsorgan konzipiert, jedoch kann auch sie nicht unentwegt ohne Unterstützung der Mitgliedstaaten handeln. Der Grund hierfür ist insbesondere darin zu erblicken, dass die Mitgliedstaaten über den Rat Einfluss auf die Besetzung der Kommission haben und sie ihre demokratische Legitimation daher maßgeblich von diesen ableitet.470 Dies liegt daran, dass der für das Amt des Kommissionspräsidenten zur Wahl stehende Kandidat gemäß Art. 17 Abs. 7 S. 1 Hs. 1 EUV vom Rat, der gemäß Art. 16 Abs. 2 EUV aus Regierungsvertretern der Mitgliedstaaten besteht, vorgeschlagen wird. Zudem entscheidet der Rat gemäß Art. 17 Abs. 7 UAbs. 2 S. 1 EUV, welche Personen für die Besetzung der Kommission in Betracht kommen. Aus diesem Grund ist die Kommission auf die Unterstützung der Mitgliedstaaten angewiesen und kann die ihr zugewiesenen Ermessensspielräume im Rahmen der Ausübung der ihr zugedachten Aufgaben mit politischen Interessen anreichern.471 Es ist daher nicht auszuschließen, dass die Kommission den Konflikt mit den Mitgliedstaaten im Einzelfall scheute.472 Die Durchführung des Defizitverfahrens selbst, Art. 126 Abs. 6 bis 13 AEUV, steht demgegenüber im Wesentlichen im Ermessen des Ra- 467 Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 121 AEUV Rn. 65, Art. 125 AEUV Rn. 7; Häde, EuR 2010, S. 854 (864); Behrens, EuZW 2010, S. 121 (121); Ohler, ZG 2010, S. 330 (334); Hofmann/Konow, ZG 2012, S. 138 (139). 468 Nettesheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 31 (53); Ohler, ZG 2010, S. 330 (332); de Haan/Gilbert/Hessel/Verkaart, ZSE 2012, S. 323 (327). 469 Schorkopf, ZSE 2013, S. 189 (198). 470 Kotzur, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 45 (56). 471 Vgl. hierzu: Kotzur, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 45 (53 ff.). Diese Einschätzung wird dadurch unterstützt, dass der Kommissionspräsident Juncker selbst die Kommission „politischer“ gestalten wollte (Mussler, in: FAZ online vom 05.01.2015). 472 Schwarzer, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 17 (19); vgl. auch: Oppermann/Classen/ Nettesheim, § 5 Rn. 93. § 2: Ursachen und Rahmenbedingungen der europäischen Schuldenkrise 84 tes.473 Angesichts der der Kommission gemäß Art. 121 Abs. 4 UAbs. 1 S. 3, 126 Abs. 6, Abs. 7 S. 1 AEUV zugewiesenen Vorschlags- und Empfehlungsrechte, kommt ihr hierbei nur eine beratende Funktion zu. Wie der Wortlaut der Normen zeigt, besteht für den Rat ein sehr weiter Ermessensspielraum, da er beispielsweise gemäß Art. 126 Abs. 6 AEUV „nach Prüfung der Gesamtlage“ und „unter Berücksichtigung der Bemerkungen, die der betreffende Mitgliedstaat gegebenenfalls abzugeben wünscht“ entscheidet, ob ein übermäßiges Defizit besteht.474 Der problematische Aspekt hierbei ist die – aufgrund der Zusammensetzung des Rates – zumindest potentiell bestehende Anfälligkeit der Entscheidungen für politische Einflüsse:475 Die Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten können über diese Institution direkt über die Anwendung der Art. 126 Abs. 9 bis 13 AEUV disponieren und auf diese Weise ihre Interessen einbringen und durchsetzen.476 Das bedeutet: Es liegt in der Hand der Vertreter derjenigen Staaten, die selbst an die Vorgaben gebunden sind, zu entscheiden, ob Sanktionen verhängt werden sollen.477 Die Handlungs- und Kontrollmacht fällt damit entgegen den allgemeinen Lehren der Gewaltenteilung in einer Hand zusammen.478 Die personelle Zusammensetzung von Rat und Kommission sowie die institutionelle Aufgabenverteilung zwischen den Organen ist Ausdruck des föderalen Ansatzes der EU und sichert – als Gegenstück zu supranationalen Elementen – den mitgliedstaatlichen Einfluss auf die Willensbildung und Entscheidungen innerhalb der Union.479 Obgleich Rat und Kommission als Organe der EU freilich an das europäische Recht gebunden und zu dessen Einhaltung und Durchsetzung verpflichtet sind, steht 473 Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 126 AEUV Rn. 73 ff., 121 (Stand: Dez 2017, EL 63); Kotzur, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 45 (61). Vgl. insbesondere: Art. 121 Abs. 3 u. 4, Art. 126 Abs. 6–13 AEUV. 474 Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 126 AEUV Rn. 75 (Stand: Dez 2017, EL 63); Ohler, ZG 2010, S. 330 (332). 475 Schmahl, DÖV 2014, S. 501 (506). 476 Ohr, Wirtschaftsdienst 2007, S. 106 (111). I.E. wohl auch: Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 126 AEUV Rn. 75 (Stand: Dez 2017, EL 63); Hatje, DÖV 2006, S. 597 (600); Kotzur, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 45 (61 f.); Calliess, NVwZ 2012, S. 1 (1 f.); Preuß, in: K/G, Europa, S. 113 (126); Hartmann, S. 66; Nicolaysen, Währungsunion, S. 37. 477 Goulard, in: Pernice/Schwarz, Europa in der Welt, S. 237 (243); Ohr, Wirtschaftsdienst 2007, S. 106 (111 f.); de Haan/Gilbert/Hessel/Verkaart, ZSE 2012, S. 323 (327); Zeitler, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 161 (166). 478 Goulard, in: Pernice/Schwarz, Europa in der Welt, S. 237 (243). 479 Hatje/von Förster, in: H/M-G, EnzEuR Bd. 1, § 10 Rn. 39. D. Rahmenbedingungen der Euro-Krise 85 diesem Einfallstor für nationale Interessen im Rahmen der WWU kein unabhängiges Kontrollorgan auf Seiten der EU gegenüber. Weder ist eine Beteiligung das Europäischen Parlaments noch eine gerichtliche Zuständigkeit des EuGH im Rahmen der Defizitkontrolle vorgesehen, Art. 126 Abs. 10 AEUV. Obschon auch der EuGH den vertraglichen Ermessensspielraum der Organe zu würdigen hätte, fehlt eine notwendige, unabhängige gerichtliche Überprüfung der Einhaltung der primär- und sekundärrechtlichen Vorschriften durch den EuGH hiernach in zwei der bedeutsamsten Politikbereiche.480 Dadurch wird die Entscheidung über die Sanktionen zur Gänze in die Hände der Politik gelegt.481 Die Gefahr einer möglicherweise zurückhaltenden Handhabung – jedenfalls hinsichtlich der „harten“ Sanktionen des Art. 126 Abs. 11 AEUV – ist mithin nicht von der Hand zu weisen.482 Wie die letzten Jahre gezeigt haben, hat der Rat zwar auf Vorschlag der Kommission das Bestehen eines übermäßigen Defizits gegenüber zahlreichen Mitgliedstaaten – etwa Portugal,483 Deutschland und Frankreich484 – festgestellt.485 Eine weitergehende „Bestrafung“ im Rahmen der ihm von Art. 126 Abs. 11 AEUV eröffneten Sanktionsmöglichkeiten ist jedoch unterblieben.486 Dieser Umstand untergräbt die Glaubwürdigkeit in das Regelungssystem487 und legt Zeugnis davon ab, wie gering der politische Wille zur Anwendung der Sanktionen und zur Durchsetzung der unionsrechtlichen Stabilitäts- und Konvergenzkriterien tatsächlich war488 und – mit Blick auf eine aktuellere Entscheidung des Kommissionspräsidenten Jean-Claude Juncker, kein Defizitverfahren gegen Frankreich und Italien einzuleiten – immer noch ist.489 480 Vgl. Streinz, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 22 (22 ff.). 481 Schorkopf, VVDStRL 71 (2012), S. 183 (203); Smeets, Wirtschaftsdienst 2010, S. 548 (554); Hatje, in: K/G, Europa, S. 73 (92); Ruffert, ZG 2013, S. 1 (3). 482 Vgl. Glomb, Wirtschaftsdienst 2011, S. 2 (3). 483 Vgl. Horn, NJW 2011, S. 1398 (1399). 484 Vgl. Palm, EuZW 2004, S. 71 (71 ff.). 485 Vgl. hierzu: Kotzur, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 45 (47); Kempen, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 126 AEUV Rn. 6. 486 Vgl. Möllers, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 1 (5); Kotzur, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 45 (47, 62); Ohr, Wirtschaftsdienst 2009, S. 4 (4). 487 Kotzur, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 45 (48); Palm, EuZW 2004, S. 71 (75). 488 Schwarzer, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 17 (19). 489 Vgl. hierzu die Zusammenfassung eines Interviews von Jean-Claude Juncker mit der Süddeutschen Zeitung am 27.11.2014 (abrufbar unter: http://www.sueddeut sche.de/wirtschaft/; zuletzt aufgerufen am: 28.08.2019). § 2: Ursachen und Rahmenbedingungen der europäischen Schuldenkrise 86 Ergebnis Zusammenfassend lässt sich konstatieren, dass es nicht bloß eine Krise gab, die die Währungsunion erschütterte und auf die Probe stellte.490 Vielmehr hat sich zunächst aus einer Immobilienblase auf dem amerikanischen Markt eine internationale Bankenkrise entwickelt, die schließlich in eine Krise des gesamten Finanzsektors mündete.491 Diese wiederum hatte erhebliche Auswirkungen auf die Realwirtschaft, weshalb mit Recht auch von einer Wirtschaftskrise gesprochen werden kann.492 Begünstigt durch die asymmetrische Konstruktion der WWU und die politische Handhabung der für die WWU geltenden Regeln entwickelte sich im weiteren Verlauf eine Staatsschuldenkrise, die – aufgrund einer nicht von der Hand zu weisenden Ansteckungsgefahr – in eine Krise des gesamten Euroraumes mündete.493 Keiner dieser Aspekte vermag einzeln betrachtet zu werden, möchte man nicht Gefahr laufen, die Komplexität und Vielschichtigkeit der Materie aus den Augen zu verlieren.494 Freilich waren die betroffenen Staaten jeweils mit den akut auftretenden Problemen der verschiedenen Phasen ausgelastet.495 Dennoch wird deutlich, wie eng der Zusammenhang zwischen den unterschiedlichen Ursachen tatsächlich ist und welch weitreichende Folgen hierdurch zu Tage treten konnten. Dreh- und Angelpunkt der prekären Lage im Euroraum war die Unterwerfung der Mitgliedstaaten unter die Regeln der Kapitalmärkte zur Finanzierung ihrer Defizite und die Festlegung auf die Referenzkriterien der Neuverschuldung und das Staatsdefizit zur Beurteilung ihrer Bonität, Art. 121, 126 AEUV.496 Die Bonitätsbewertung hat direkten Einfluss auf die Zinsen, mit denen sich ein Staat bei der Aufnahme von Krediten kon- E. 490 Vgl. Kotzur, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 45 (46). 491 So auch: Grimm, S. 49. 492 Nettesheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 33 (33); Kunstein/Wessels, integration 2011, S. 308 (308). 493 Frenz/Ehlenz, EWS 2010, S. 65 (65). 494 Vgl. Möschel, ZRP 2009, S. 129 (129); Mildner, Finanzkrise; Schorkopf, VVDStRL 71 (2012), S. 183 (195). 495 Schorkopf, VVDStRL 71 (2012), S. 183 (191 f.); Nettesheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 31 (33); Hofmann/Konow, ZG 2012, S. 138 (143). 496 Vgl. Preuß, in: K/G, Europa, S. 113 (117 ff.); Oppermann/Classen/Nettesheim, § 19 Rn. 4; Herrmann, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 79 (80); Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 123 AEUV Rn. 4 (Stand: Mai 2011, EL 44); Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 120 AEUV Rn. 9; Enderlein, APuZ 2010, S. 7 (7); Häde, EuR 2009, S. 200 (200 ff.). E. Ergebnis 87 frontiert sieht.497 Als Mitglieder der Währungsunion sind den beteiligten Staaten bestimmte Handlungsoptionen untersagt. Weder können sie ihre nationale Währung abwerten, um auf diesem Weg ihre Wettbewerbsfähigkeit zu erhöhen,498 noch können sie zur Finanzierung ihrer Staatsdefizite auf die Notenbanken zurückgreifen, vgl. Art. 123 AEUV. Die Konsequenz ist ein erhebliches Insolvenzrisiko, sofern die Schuldenstände der an der Währungsunion beteiligten Staaten eine solche Höhe erreichen, dass die Bonität des betroffenen Staates am Kapitalmarkt derart schlecht eingeschätzt wird, dass dieser dauerhaft eine die Möglichkeit zur Refinanzierung übersteigende Zinsbelastung zu tragen hätte.499 Nimmt man die vergangenen Jahre in den Fokus, beeinträchtigte eine Vielzahl von Faktoren den Schuldenstand der Eurostaaten in negativer Weise. Eine nicht zu unterschätzende Rolle nimmt hierbei zunächst die Banken- und Finanzmarktkrise ein, die ihren Nährboden auf dem amerikanischen Immobilien- und Finanzmarkt fand.500 Durch die Ausgabe verbriefter, hypothekarisch gesicherter Forderungen aus Immobilienkrediten und der weltweiten Verflechtung der Finanzmärkte verbreiteten sich diese risikobehafteten, neuartigen Finanzprodukte bis hin zu den Portfolios europäischer Banken.501 Der Ausfall einer immensen Anzahl dieser Forderungen bewirkte eine Vertrauenskrise im Interbankenmarkt, die in der Insolvenz der Investmentbank „Lehman-Brothers“ ihren vorläufigen Höhepunkt fand.502 Unglücklicherweise blieben die Auswirkungen und Verwerfungen an den Kapitalmärkten nicht auf diese beschränkt: Auch die Realwirtschaft war massiv hiervon betroffen.503 Dies zeigt sich zunächst daran, dass bei einer Insolvenz eines Geldinstituts die bestehenden Guthaben generell nicht mehr oder nur zu einer sehr geringen Quote ausbezahlt werden können. Die Probleme, die hierbei für Private auftreten, liegen auf der Hand: 497 Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 125 AEUV Rn. 1; Hinarejos, CMLR 50 (2013), S. 1621 (1623). 498 Schefold, in: K/G, Europa, S. 17 (55); Krämer, Wirtschaftsdienst 2010, S. 379 (382); Neubäumer, Wirtschaftsdienst 2011, S. 827 (829); Konrad, Wirtschaftsdienst 2010, S. 143 (144). Vgl. auch: Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2010/11, S. 68 f. Rn. 116. 499 Vgl. Vgl. Glomb, Wirtschaftsdienst 2011, S. 2 (3). 500 Grimm, S. 49. 501 Hader/Bryazgin/Lieven, in: E/L, Finanzkrise, S. 143 (145 f.); Grimm, S. 51. 502 Vgl. Blum/Ludwig, Wirtschaftsdienst 2008, S. 784 (784); Rudolph, ZGR 39 (2010), S. 1 (22); De Larosière, S. 12 Rn. 36; Pilz, S. 11 f. 503 Herrmann, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 79 (81); Zimmermann, Wirtschaftsdienst 2009, S. 306 (307); Kalmbach, Wirtschaftsdienst 2009, S. 236 (236). § 2: Ursachen und Rahmenbedingungen der europäischen Schuldenkrise 88 Neben dem Vertrauensverlust in die Politik sind es insbesondere fehlende Investitionen auf gewerblicher und mangelnde konsumtive Ausgaben auf privater Seite, die in der Folge Unternehmen belasten und in letzter Konsequenz zu sinkenden Steuereinnahmen, Entlassungen und steigenden Sozialausgaben für den Staat führen.504 Weiterhin sinkt die Investitionsbereitschaft, denn die Praxis der Geldinstitute hinsichtlich der Kreditvergabe wandelt sich von einer exzessiven hin zu einer repressiveren, wiederum mit den beschriebenen negativen Konsequenzen für die gesamtwirtschaftliche Situation.505 Betrachtet man diese Zusammenhänge, ist die einzig logische Verhaltensalternative für die betroffenen Staaten, die notleidenden Finanzinstitute zu stabilisieren, um primäre Wohlfahrtsverluste für die Bevölkerung möglichst gering zu halten. Natürlich haben die Marktakteure einen erheblichen Anteil zu der beschriebenen Entwicklung beigetragen und freilich befindet sich der Staat in einem Interessenkonflikt, ist er doch einerseits selbst als Marktteilnehmer den Kapitalmärkten unterworfen, aber andererseits dazu berufen, ebenjene Märkte zu regulieren.506 Dennoch war und ist eine Unterstützung des Banken- und Finanzsektors notwendig, um akute Bedrohungen zu beseitigen. Wie die Auswirkungen der Finanzmarktkrise auf die Realwirtschaft zeigen, sind die Staaten auf einen funktionierenden und leistungsstarken Wirtschafts- und Finanzsektor angewiesen.507 Die Umgestaltung des regulatorischen Rahmens kann hingegen erst in einem weiteren Schritt erfolgen.508 Die Belastungen für die Haushalte der Eurostaaten ergeben sich schließlich aus diesen Ausführungen und sind genauso vielfältig wie die hierzu führenden Entwicklungen. Zunächst galt es, Geldinstitute und Finanzmärkte zu stützen. Daneben hatten die Staaten mit steigender Arbeitslosigkeit, steigenden Sozialleistungen und empfindlichen Rückgängen an Steuereinnahmen umzugehen. Nicht zuletzt mussten kostspielige Konjunkturprogramme auf den Weg gebracht werden, um die Wirtschaft langsam wieder anzukurbeln. Daneben gab es nicht nur in Amerika, sondern auch in einigen europäischen Staaten Immobilienkrisen, die zu einer Schwächung der Bau- und Immobilienbranche führten und folglich die Wirtschaftsleistung spürbar belasteten. Diese und andere Faktoren trieben die Quoten der Neuverschuldung und die Schuldenstände der Eurostaaten – 504 Hierzu: § 2.B. 505 Hierzu: § 2.B. 506 Vgl. Schorkopf, VVDStRL 71 (2012), S. 183 (198). 507 Schorkopf, VVDStRL 71 (2012), S. 183 (221); Ohler, DVBl. 2011, S. 1061 (1063 f.). 508 So auch: Sinn, in: Pernice/Schwarz, Europa in der Welt, S. 28 (31 ff.). E. Ergebnis 89 allen voran das griechische Defizit – in die Höhe und einige Staaten an den Rand der Insolvenz.509 Aufgrund der gestiegenen Schuldenstände erfolgte eine deutlich schlechtere Bewertung der Bonität und mithin ein Anstieg der Risikoaufschläge für Anleihen dieser Staaten. Neben verschleierten Bilanzen im Falle Griechenlands lag generell die Wirtschaft – vornehmlich in den südeuropäischen Euroländern – im Argen, was – nach Ansicht der beteiligten Marktakteure – in Kombination mit den deutlich gestiegenen Schuldenständen in beträchtlichen Maße negativen Einfluss auf die Rückzahlungsfähigkeit der Kredite zeitigte. Maßgeblich zu der – im Vergleich zu anderen Euroländern – schlechten wirtschaftlichen Gesamtsituation der Krisenstaaten beigetragen hat die konzeptionelle Ausrichtung der WWU.510 Die Gemeinschaftswährung wird lediglich durch eine intergouvernemental koordinierte Wirtschaftspolitik begleitet, welche grundsätzlich auf stabile öffentliche Finanzen, nicht jedoch auf einen Risikotransfer zwischen den Akteuren ausgerichtet ist. Die Einführung einer gemeinsamen Währung unter Beibehaltung der fiskal-, haushalts- und finanzpolitischen Autonomie511 kann aber nur bei einer hinreichenden Konvergenz der Wirtschaftsleistung der an der Währungsunion beteiligten Staaten Aussicht auf Erfolg haben. Die zu diesem Zweck eingeführten Stabilitäts- und Konvergenzkriterien wurden bereits beim Eintritt in die Währungsunion nicht strikt angewandt. Folglich bestand zwischen den Wirtschaftsleistungen der einzelnen Mitgliedstaaten eine höhere Divergenz als erwünscht. Die einheitliche Zinspolitik, fehlende wirtschaftspolitische Instrumente – wie die Abwertung der nationalen Währung, die Notenbankfinanzierung – und der fehlende politische Wille zur Durchführung unliebsamer Reformen bewirkten, dass die bestehenden wirtschaftlichen Ungleichgewichte nicht abgebaut wurden. Im Gegenteil war ein weiteres Auseinanderlaufen von „Wachstums- und Inflationsraten, Beschäftigungsquoten und Außenhandelsbilanzen“512 zu verzeichnen. In diesem Zusammenhang ist außerdem nicht auszuschließen, dass die zunehmenden Unterschiede in der Konkurrenzfähigkeit der Mitgliedstaaten schlicht nicht in erforderlichem Maße im Bewusstsein der Akteure standen.513 509 Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 120 AEUV Rn. 9. 510 Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 120 AEUV Rn. 9. 511 Nettesheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 31 (32). 512 Preuß, in: K/G, Europa, S. 113 (119). 513 Vgl. van Driel, S. 37 f. § 2: Ursachen und Rahmenbedingungen der europäischen Schuldenkrise 90 Des Weiteren gingen die Märkte bereits zuvor von einem Beistand der Mitgliedstaaten untereinander in Krisenzeiten und damit von der großzügigen Auslegung des Art. 125 AEUV aus. Dies erklärt zumindest die über Jahre hinweg zu positive Bewertung einzelner Staaten trotz sich sichtlich verschlechternder wirtschaftlicher Situationen.514 Das System wies folglich einen Mangel an Glaubwürdigkeit auf, der insbesondere auf dem hohen Wert, der der Einführung des Euro für die Europäische Integration zweifelsohne beizumessen ist und auf den hiervon erwarteten „Spill-over“-Effekten für den Ausbau der politischen Union basiert.515 Verstärkt wird dieser Umstand dadurch, dass der AEUV zu einigen zentralen Fragestellungen keine Regelungen enthält: Weder finden sich Vorgaben über den Umgang mit systemischen Verwerfungen516 noch über den Abbau eines bereits entstandenen Defizits.517 Zwar stand hinsichtlich des letztgenannten Aspekts insbesondere die Errichtung eines gemeinsamen Tilgungsfonds für Altschulden in der Diskussion;518 entsprechende Vorstöße scheiterten indes allesamt.519 Schließlich finden sich im AEUV auch keine Anhaltspunkte über den Umgang mit insolvenzbedrohten Staaten.520 Gerade dieser Aspekt wirft weitere gravierende und folgenschwere Fragestellungen auf. Insbesondere ist nicht ersichtlich, ob mit der Insolvenz eines Mitgliedstaates automatisch ein Austritt aus der Währungsunion verbunden ist, zumal ein solcher in den Verträgen nicht ausdrücklich vorgesehen ist521 und auch Existenz und Voraussetzungen eines impliziten Austritts-522 oder gar 514 Vgl. Kadelbach, in: K/G, Europa, S. 9 (10). 515 Degenhart, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 85 (88 f.); Nettesheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 31 (48); Möllers, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 1 (4). 516 Schwarzer, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 17 (24). 517 Soros, in: Pernice/Schwarz, Europa in der Welt, S. 119 (123). Vgl. hierzu auch: Paulus, Wirtschaftsdienst 2010, S. 793 (793 ff.). 518 Vgl. Ratzmann, Wirtschaftsdienst 2014, S. 42 (44). 519 Vgl. Mayer/Heidfeld, ZRP 2012, S. 129 (131 f.); Müller-Franken, NVwZ 2012, S. 1201 (1201 ff.); Nettesheim, in: Breuer u.a., FS Klein, S. 603 (603 ff.). 520 Vgl. Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2010/11, S. 81 Rn. 135; Eger/Wagener, in: H/M-G, EnzEuR Bd. 1, § 3 Rn. 150; Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 125 AEUV Rn. 5; Konrad, Wirtschaftsdienst 2010, S. 143 (144); Belke, Wirtschaftsdienst 2010, S. 152 (155); Ohler, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 277 (294). 521 Häde, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 140 AEUV Rn. 49 ff.; Seidel, EuZW 2007, S. 617 (617). 522 Vgl. BVerfGE 89, 155 (204); Herdegen, § 23 Rn. 56; Kempen, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 140 AEUV Rn. 32; Seidel, EuZW 2007, S. 617 (617); Bonke, ZEuS 2010, S. 493 (516 ff.); Meyer, EuR 2013, S. 334 (334 ff.). E. Ergebnis 91 Ausschlussrechts seitens der übrigen Mitgliedstaaten der Eurozone523 nicht einheitlich beurteilt werden. Zwar sind die angesprochenen Aspekte wegen der geteilten Zuständigkeiten in der WWU im Wesentlichen Sache der Mitgliedstaaten, jedoch ist dieser Umstand für die Märkte nicht von Belang, so dass auch die Absenz all dieser Regelungen zu der nur allzu leicht verständlichen Schlussfolgerung führt, dass die Märkte im Zweifel von einer Rettung in Not geratener Staaten ausgingen.524 Ein ähnlich gelagertes Problem besteht hinsichtlich des Versagens des bestehenden Kontroll- und Sanktionsregimes. Deren Durchführung obliegt institutionell dem Rat. Die entscheidenden Akteure sind somit Repräsentanten der jeweiligen nationalen Regierungen, deren Handeln politisch motiviert ist. Außerdem besteht hinsichtlich Einleitung und Durchführung des Verfahrens gemäß Art. 126 AEUV kein Automatismus, sondern ein erheblicher Ermessensspielraum für Rat und Kommission. Die hierdurch ermöglichte und auch praktizierte großzügige Handhabung des Art. 126 AEUV525 ist der Glaubwürdigkeit in das System der WWU gleichermaßen abträglich. In Anbetracht des Umstands, dass das Vertrauen in die Eigenständigkeit der Mitgliedstaaten in Bezug auf ihre fiskalwirtschaftliche Situation für die Funktionsfähigkeit des Regelungssystems konstitutiv ist, muss die Glaubwürdigkeit zurückgewonnen und gestärkt werden. Möchte man keinen Rückbau der WWU in Betracht ziehen,526 muss hierfür jedenfalls der bestehende institutionelle Rahmen der WWU überarbeitet und ausgebaut werden.527 Neben effektiveren Aufsichtsmechanismen bedarf es insbesondere einer Überarbeitung des Sanktionsregimes.528 In dieser zugespitzten Situation zeigte sich das wahre Ausmaß der Krise dergestalt, dass nun nicht mehr die Rettung des Finanzmarktes oder die Konsolidierung der Wirtschaft in den einzelnen Mitgliedstaaten, sondern nichts Geringeres als der Fortbestand der europäischen Währung als solcher im Fokus stand. Die von der griechischen Misere ausgehenden Selbstverstärkungs- und Ansteckungseffekte sowie die mit der Rettung Griechenlands verbundene „Moral-Hazard-Problematik“ und die sinkende Glaub- 523 Behrens, EuZW 2010, S. 121 (121). Vgl. auch: Seidel, in: Meyer, Währungsunion, S. 157 (157 ff.); Bonke, ZEuS 2010, S. 493 (515 ff.); Hofmeister, DVBl. 2015, S. 1496 (1496 ff.). 524 Möllers, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 1 (13). 525 Vgl. Schorkopf, AöR 136 (2011), S. 323 (332). 526 Vgl. Ohler, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 277 (297). 527 So auch: Zeitler, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 162 (165); Calliess, DÖV 2013, S. 785 (787). 528 Ohler, in: Pernice/Schwarz, Europa in der Welt, S. 305 (311). § 2: Ursachen und Rahmenbedingungen der europäischen Schuldenkrise 92 würdigkeit in das System der auf Stabilität ausgerichteten WWU bedrohten die Existenz des Euro. Der Zusammenbruch der Währungsunion ist hingegen weder international noch national wünschenswert, zumal die Integration in diesem Fall tatsächlich einen immensen Rückschritt zu verkraften hätte. An einem solchen Szenario kann bereits kein ernsthaftes Interesse bestehen, wenn man sich nur die sich offensichtlich aufdrängenden Vorteile der EU vor Augen hält:529 Neben einem mittlerweile über 60 Jahre bestehenden Frieden auf dem mitteleuropäischen Kontinent530 herrscht in der EU ein hoher Lebensstandard. Freilich ging die immer noch fortwirkende Krise gerade in den südeuropäischen Staaten nicht ohne Einbu- ßen einher. Dies ändert aber nichts daran, dass durch den Binnenmarkt grundsätzlich ein hohes Wohlstandsniveau erreicht wurde,531 das bei einem Rückbau der EU durch hiermit einhergehende, ökonomische Verwerfungen gefährdet werden würde. Weiterhin haben die Öffnung der Binnengrenzen und die Rechtsangleichung sicherlich auch zu einer höheren Toleranz gegenüber anderen Nationen geführt, was mit der Zeit zu einem stärker ausgeprägten „Wir-Gefühl“ innerhalb Europas führen wird.532 Schließlich besteht durch die EU und die Grundrechtecharta ein höherer und einheitlicher Grundrechtsschutz innerhalb Europas. Alleine diese Gründe verbieten einen Rückschritt in der Integration, weshalb die Sicherung des Euros notwendig ist und bleibt.533 Ebenjene Notwendigkeit ist es auch, die die EU und die Mitgliedstaaten dazu veranlasste, umfangreiche Rettungspakete zu schnüren. In Ansehung der substantiellen Wechselwirkung zwischen Wirtschafts- und Währungspolitik und des Umstandes, dass sich Maßnahmen des einen Bereichs in der Regel auf den jeweils anderen Bereich auswirken, ist die Sicherung der Währungsunion trotz ihrer ausschließlichen Kompetenz nicht alleine Sache der EU. Vielmehr sind auch wirtschaftspolitische Maßnahmen notwendig, um den Gefahren für den Euroraum erfolgreich zu begegnen. Da die entsprechenden Befug- 529 Vgl. hierzu: Kirchhof, NJW 2013, S. 1 (1); Minc/Sinn, in: Pernice/Schwarz, Europa in der Welt, S. 23 (23 f.). 530 So auch: Möllers, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 1 (1). Vgl. auch: Müller-Brandeck-Bocquet, Wirtschaftsdienst 2007, S. 121 (122 f.). 531 Vgl. hierzu: Möllers, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 1 (1 f.). 532 So wohl auch: Möllers, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 1 (2); Zuleeg spricht in diesem Zusammenhang vom „einigende[n] Band des Rechts in der Gemeinschaft“ (Zuleeg, NJW 1994, S. 545 [548]). 533 I.E. auch Paul Krugmann in einem Interview mit Focus-Money vom 06.02.2015, abrufbar unter: http://www.focus.de/finanzen/boerse/nobelpreistraeger-krugma n-ueber_id_4455876.; zuletzt aufgerufen am 28.08.2019. E. Ergebnis 93 nisse bei den Mitgliedstaaten verblieben sind, handelt es sich bei der Unterstützung der gemeinsamen Währung um eine Obliegenheit der EU und der Mitgliedstaaten zur gesamten Hand. Vor diesem Hintergrund und mit der Zielsetzung, den Euroraum und die Gemeinschaftswährung zu stärken, wurden Maßnahmen wie der ESM und der Fiskalvertrag auf den Weg gebracht. § 2: Ursachen und Rahmenbedingungen der europäischen Schuldenkrise 94 Maßnahmen gegen die Krise Die unterschiedlichen Ursachen und die sie verbindenden Kausalzusammenhänge verdeutlichen, mit welch schwieriger Situation – sowohl tatsächlicher, rechtlicher als auch politischer Natur – sich die Mitgliedstaaten und die EU konfrontiert sahen und sich partiell immer noch sehen. Die während des zeitlichen Ablaufs der Geschehnisse von 2007 bis zum heutigen Tage offen zu Tage getretenen Ereignisse illustrieren, dass es zunächst entsprechende ad hoc Maßnahmen der Mitgliedstaaten und der EU geben musste, die primär auf eine Beseitigung einzelner Symptome abzielten.534 Vor diesem Hintergrund rechtfertigen sich insbesondere die kurzfristigen Rettungsmaßnahmen zugunsten einzelner Mitgliedstaaten,535 wozu die bilateralen Kredite zugunsten Griechenlands und die Einrichtung der temporären Rettungsschirme EFSF und EFSM, aber auch verschiedene Maßnahmen der EZB sowie die nationalen Bankenrettungs- und Konjunkturprogramme zählen.536 Wegen der bereits dargelegten, engen und teilweise verworrenen, mit Sicherheit aber komplexen Wechselwirkungen zwischen Finanzmarkt-, Wirtschafts-, Staatsschulden- und Eurokrise, war dies auf Dauer allerdings nicht ausreichend.537 Mit fortlaufender und anhaltender Krisendauer waren die beteiligten Akteure gleichermaßen angehalten, tiefer greifende Veränderungen vorzunehmen, um den jeweiligen Ursachen insgesamt entgegenzutreten.538 Insbesondere galt es mit der Stabilisierung der einzelnen Sektoren einen größeren Zusammenhang im Blick zu haben. Gerade hierbei erweist sich die Kompetenztrennung zwischen der Wirtschafts- und Währungspolitik als maßgebliches Problem, da die unterschiedlichen Akteure des europäischen Mehrebenensystems zwar im zu erreichenden Ziel geeint, hierbei aber an die ihnen jeweils zustehenden Befugnisse gebunden sind. Der Zweck dieser „Strukturreformen“ war und ist es, dem durch die Finanzkrise schonungslos offengelegten Defizit in Bezug § 3: 534 Schorkopf, VVDStRL 71 (2012), S. 183 (191 f.); Nettesheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 31 (33); Hofmann/Konow, ZG 2012, S. 138 (143). 535 Pilz, S. 26; Hesse, ZSE 2011, S. 338 (338). 536 Kunstein/Wessels, integration 2011, S. 308 (311). 537 Hofmann/Konow, ZG 2012, S. 138 (143). 538 Nettesheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 31 (33); Schorkopf, VVDStRL 71 (2012), S. 183 (191 f.); Schmidt/Weigert, Wirtschaftsdienst 2014, S. 28 (28); Hesse, ZSE 2011, S. 338 (338). 95 auf die notwendige Konvergenz der Wirtschaftspolitiken der Mitgliedstaaten, zunehmende Staatsverschuldung, makroökonomische Ungleichgewichte und der zu laxen Handhabung des Defizitverfahrens wirkungsvoll entgegenzutreten.539 Dies geschah einerseits durch verschiedene Verordnungen, die auf die Verbesserung der haushaltspolitischen Überwachung und die Vermeidung übermäßiger Defizite und makroökonomischer Ungleichgewichte gerichtet sind.540 Andererseits unterfallen auch der FiskalV und der ESM dieser Kategorie von Rettungsmaßnahmen.541 Trotz der gebotenen regulatorischen Aufarbeitung der vergangenen Jahre und allen notwendigen Bemühungen um eine effektive, schnelle und entschiedene Krisenintervention muss der Blick auch auf die Zukunft gerichtet sein: Wie die Geschichte zeigt, ist jede Ursache mit einer oder mehreren korrespondierenden Wirkungen verbunden. In diesem Sinne hat die Einführung neuer Vorschriften ebenso bestimmte Wirkungen. Zum Beispiel konnten die oben beschriebenen Finanzprodukte nur deshalb Auswirkungen in einem solch eklatantem Maße nach sich ziehen, weil durch ihre Zusammenstellung und Struktur geschickt Regelungssysteme entweder gänzlich umgangen oder darin bestehende Lücken ausgenutzt werden konnten.542 Mit anderen Worten können die gegenwärtig getroffenen Maßnahmen wiederum die Ursache für zukünftige Krisen sein.543 Vor diesem Hintergrund muss es die Pflicht der beteiligten Akteure sein, institutionelle Maßnahmen mit Bedacht und Weitsicht zu wählen, gegebenenfalls die Wirksamkeit und Effizienz bereits erlassener Regelungen zu überprüfen und notfalls deren Inhalte zu überdenken. Dies gilt gerade für diejenigen Instrumente, die – wie Art. 136 Abs. 3 AEUV und der hierauf basierende ESM – die Architektur der Europäischen Verträge verändern544 und/oder außerhalb des institutionellen und rechtlichen Rahmens der EU angesiedelt sind. Eine tiefgreifende Analyse aller auf den Weg gebrachten Maßnahmen ist nicht Gegenstand dieser Untersuchung und würde deren Umfang zudem deutlich übersteigen. Ein Überblick über die bereits ergriffenen, zentralen Instrumente ist jedoch notwendig, um die komplexe Aufgabe der beteiligten Akteure zu verdeutlichen, der Krise Herr zu werden und die EU und 539 Pilz, S. 26. 540 Schorkopf, ZSE 2012, S. 1 (19); Kunstein/Wessels, integration 2011, S. 308 (315). 541 Kunstein/Wessels, integration 2011, S. 308 (315 ff.). Hinsichtlich des FiskalV auch: Schorkopf, ZSE 2012, S. 1 (19). 542 Vgl. Schorkopf, VVDStRL 71 (2012), S. 183 (194). 543 Schorkopf, VVDStRL 71 (2012), S. 183 (194). 544 BVerfGE 132, 195 (247 f.). § 3: Maßnahmen gegen die Krise 96 insbesondere die Eurozone zu stabilisieren und weiterzuentwickeln.545 Darüber hinaus griffe eine isolierte Betrachtung von ESM und FiskalV auch hinsichtlich der hiesigen Untersuchung zu kurz, da weitere Maßnahmen – wie beispielsweise der Stabilitäts- und Wachstumspakt, aber auch das sogenannte „six-pack“ – zum Teil ausdrücklich auf selbige Bezug nehmen, jedenfalls aber in einem engen materiellrechtlichen Zusammenhang hiermit stehen und daher nicht gänzlich unabhängig voneinander begutachtet werden können. Um der Komplexität dieses Themenbereiches gerecht zu werden und die im Rahmen dieser Arbeit zu untersuchenden hybriden Rechtsakte, namentlich den Fiskal- und den ESM‑Vertrag, in das Gesamtgefüge der Eurorettung einzuordnen, wird im Folgenden zunächst ein Überblick über die zentralen Rettungsmaßnahmen gegeben (A.), bevor FiskalV, ESM‑V und Art. 136 Abs. 3 AEUV analysiert werden (B.). Überblick Vor dem Hintergrund der beschriebenen Ursachen und Rahmenbedingungen der Eurokrise stellt sich die Ausgangslage für die Mitgliedstaaten und die EU wie folgt dar: Die Intervention der Beteiligten ist – zusammenfassend dargestellt – insbesondere auf drei unterschiedlichen Themenfeldern, nämlich der nationalen Wirtschaftspolitik, den Finanzmärkten und der WWU, notwendig. In allen drei Sektoren wurde eine Vielzahl unterschiedlicher Maßnahmen ergriffen, die zugleich auf unterschiedlichen Regelungsebenen angesiedelt sind. Vor diesem Hintergrund bietet sich eine thematische Kategorisierung an, die zwischen Maßnahmen unterscheidet, die spezifisch die Finanzmärkte und die Bankenaufsicht betreffen (I.) und solchen, die auf eine Verstärkung der wirtschaftspolitischen Koordinierung im Rahmen der WWU gerichtet sind (II.). Zudem nehmen die Programme der EZB (III.) sowie die finanzielle Unterstützung von in Not geratenen Mitgliedstaaten eine zentrale Rolle ein (IV.). Finanzmärkte Die international stark verflochtenen Finanzmärkte bergen – wie sich im Zuge der Finanzkrise in Kombination mit der Konstruktion des europäischen Währungsraums offenbarte – das Risiko systemischer Verwerfun- A. I. 545 Kritisch: Homburg, Wirtschaftsdienst 2010, S. 431 (431 ff.). A. Überblick 97 gen in sich. Dieses gilt es zukünftig zu minimieren, um die Folgen für die Realwirtschaft und die Währungsunion in Grenzen zu halten. Aus diesem Grund weicht die weitgehende Liberalisierung der Finanzmärkte nunmehr einem verstärkt auf Ordnung, Aufsicht und Regulierung setzenden System.546 Zu diesem Zweck wurden hinsichtlich der Stabilisierung der Finanzmärkte zunächst zahlreiche nationale Gesetze zur Unterstützung von systemrelevanten547 Unternehmen des Finanzsektors erlassen.548 Hierbei handelt es sich um die oben bereits angesprochenen akuten Rettungen von insolvenzgefährdeten Finanzinstituten.549 Rechtlich erfolgten diese in der Bundesrepublik Deutschland über die Gründung zweier Fonds, §§ 1 FMSt- FG,550 1 RStruktFG,551 die als Sondervermögen des Bundes ausgestaltet waren552 und deren Tätigkeit bis Ende 2015 befristet war.553 Hiervon wurde ein Fonds von staatlicher Seite, der andere von beitragspflichtigen Finanzinstituten selbst mit finanziellen Mitteln ausgestattet, §§ 2, 12 RStruktFG. Die – zumeist befristete und mit Blick auf das europäische Beihilfenrecht nicht unproblematische554 – Unterstützung erfolgte bei beiden Fonds ähnlich und zwar durch die Übernahme von Garantien beziehungsweise den Erwerb von Anteilen, stillen Beteiligungen und sonstigen Risikopositionen der Finanzinstitute, §§ 6–8 FMStFG, 6–7 RStrukt- FG.555 Das RettungsG556 ermöglicht demgegenüber einschneidendere Maßnahmen, indem es die Enteignung von Anteilen eines Unternehmens, 546 Oppermann/Classen/Nettesheim, § 31 Rn. 1. 547 Zu den Kriterien der Beurteilung der Systemrelevanz eines Kreditinstituts: Art. 131 der Richtlinie 2013/36/EU vom 26.06.2013 (ABl. L 176/338). 548 Vgl. etwa die Inhalte des Gesetzes zur Umsetzung eines Maßnahmenpakets zur Stabilisierung des Finanzmarktes (Finanzmarktstabilisierungsgesetzes – FMStG vom 17.10.2008, BGBl. I 2008, S. 1982). 549 Vgl. § 2.A.II.; Ewer/Behnsen, NJW 2008, S. 3457 (3458). 550 Gesetz zur Errichtung eines Finanzmarktstabilisierungsfonds (Finanzmarktstabilisierungsfondsgesetz – FMStFG vom 17.10.2008, BGBl. I S. 1982, 1982; zuletzt geändert durch Art. 7 des Gesetzes vom 10.07.2018, BGBl. I S. 1102). 551 Gesetz zur Errichtung eines Restrukturierungsfonds für Kreditinstitute (Restrukturierungsfondsgesetz – RStruktFG vom 09.12.2010, BGBl. I S. 1900, 1921; zuletzt geändert durch Art. 4 des Gesetzes vom 23.12.2016, BGBl. I S. 3171). 552 §§ 2 Abs. 2 FMStFG, 1 RStruktFG; Kroll, DÖV 2009, S. 477 (478). 553 Vgl. § 6 Abs. 1 FMStFG. 554 Arhold, EuZW 2008, S. 713 (713 ff.); Fehling, EuR 2010, S. 598 (598 ff.); Jestaedt/ Wiemann, WuW 2009, S. 606 (606 ff.); Wielpütz, EWS 2010, S. 14 (14 ff.). 555 Horn, BKR 2008, S. 452 (453); Spindler, DStR 2008, S. 2268 (2269 f.). 556 Gesetz zur Rettung von Unternehmen zur Stabilisierung des Finanzmarktes (Rettungsübernahmegesetz – RettungsG vom 07.04.2009, BGBl. I S. 725, 729; § 3: Maßnahmen gegen die Krise 98 Anteile von dessen Tochterunternehmen, Forderungen und sonstigen Rechten vorsieht, § 1 Abs. 1, 2 RettungsG. Gemäß § 6 Abs. 2 RettungsG ist eine Reprivatisierung erst zulässig, nachdem das in Rede stehende Unternehmen nachhaltig stabilisiert wurde. Darüber hinaus wurde der regulatorische Rahmen für Banken, Finanzmärkte und Aufsichtsbehörden nachhaltig strenger ausgestaltet. Auf nationaler Ebene bewirken die Änderungen im Kreditwesengesetz (KWG)557 eine deutliche Ausweitung insbesondere der präventiven, aufsichtsrechtlichen Befugnisse der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungen (BaFin).558 Außerdem wurden ein Reorganisationsverfahren für notleidende Kreditinstitute eingeführt559 und das für alle Kreditinstitute – unabhängig von der Systemrelevanz – geltende Sanierungsverfahren geändert.560 Auf europäischer Ebene gingen im Rahmen der Einführung des Europäischen Finanzaufsichtssystems561 mit der Etablierung verschiedener Aufsichtsbehörden weitreichende Veränderungen einher.562 Hierzu gehören insbesondere die Europäische Bankenaufsichtsbehörde,563 die Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung564 und die Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde.565 Darüber hinaus wurde zum Zwecke der Durchbrechung des insozuletzt geändert durch Art. 24 Abs. 26 des Gesetzes vom 23.06.17, BGBl. I S. 1693). 557 Gesetz über das Kreditwesen (Kreditwesengesetz – KWG vom 09.09.1998, BGBl. I S. 2776; zuletzt geändert durch Art. 6 des Gesetzes vom 08.07.2019, BGBl. I S. 1002). 558 Vgl. hierzu: §§ 45 ff. KWG; Obermüller, NZI 2011, S. 81 (82 ff.). 559 Vgl. §§ 7 ff. KredReorG (Gesetz zur Reorganisation von Kreditinstituten [Kreditinstitute-Reorganisationsgesetz – KredReorG vom 09.12.2010, BGBl. I S. 1900; zuletzt geändert durch Art. 9 des Gesetzes vom 22.12.2015, BGBl. I S. 2565]). 560 §§ 1 ff. KredReorG, vgl. Geier/Schmitt/Petrowsky, BKR 2011, S. 497 (497 ff.). 561 Engl.: European System of Financial Supervision (ESFS). Die Zusammensetzung der ESFS ergibt sich aus Art. 2 der VO (EU) Nr. 1095/2010 vom 24.11.2010 (ABl. L 331/84). 562 Vgl. Kämmerer, NVwZ 2011, S. 1281 (1281 ff.); Lehmann/Manger-Nestler, ZBB 2011, S. 2 (2 ff.); Baur/Boegl, BKR 2011, S. 177 (177 ff.); Hartig, EuZW 2012, S. 775 (775 ff.). 563 Engl.: European Banking Authority (EBA). Vgl. VO (EU) Nr. 1093/2010 vom 24.11.2010 (ABl. L 331/12); Michel, DÖV 2011, S. 728 (728 ff.). 564 Engl.: European Insurance and Occupational Pensions Authority (EIOPA). Vgl. VO (EU) Nr. 1094/2010 vom 24.11.2010 (ABl. L 331/48); Goldmann/Purnhagen, VersR 2012, S. 29 (29 ff.); Sasserath-Alberti/Hartig, VersR 2012, S. 524 (524 ff.). 565 Engl.: European Securities and Markets Authority (ESMA). Vgl. VO (EU) Nr. 1095/2010 (ABl. L 331/84); Walla, BKR 2012, S. 265 (265 ff.); Hitzer/Hauser, BKR 2015, S. 52 (52 ff.). A. Überblick 99 weit unheilvollen Zusammenhangs der Staatsfinanzen mit denjenigen der Finanzinstitute566 die Europäische Bankenunion etabliert. Diese besteht aus dem – europa-567 und verfassungsrechtlich nicht unumstrittenen568 – einheitlichen Bankenaufsichts-569 und dem einheitlichen Bankenabwicklungsmechanismus.570 Im Rahmen des Bankenaufsichtsmechanismus wurde der EZB die Aufsicht über die drei größten nationalen Banken jedes Mitgliedstaates der Eurozone sowie über eine Reihe weiterer, als systemrelevant qualifizierter Banken übertragen.571 Die Aufsicht über die anderen Geldinstitute obliegt weiterhin den nationalen Behörden.572 Der einheitliche Bankenabwicklungsmechanismus schafft auf europäischer Ebene zunächst einheitliche Vorschriften für die Sanierung und Abwicklung von Finanzinstituten, die von allen Mitgliedstaaten bei der Abwicklung von Banken angewandt werden müssen.573 Die Verteilung der Zuständigkeiten ist ähnlich wie beim Bankenaufsichtsmechanismus ausgestaltet: Die nationalen Behörden bleiben für den Großteil der Finanzinstitute zuständig.574 Lediglich die Zuständigkeit für diejenigen Institute, die von der EZB direkt im Rahmen des Bankenaufsichtsmechanismus beaufsichtigt werden, wurde zentralisiert.575 Darüber hinaus wurde ein europäischer Abwicklungsfonds installiert, der an die Stelle des nationalen Fonds trat576 und von den Finanzinstituten selbst finanziert wird.577 Die Bankenunion folgt demnach einer diametralen, auf Kooperation angewiesenen Struktur und vollzieht sich sowohl auf europäischer als auch auf nationaler Ebene, wobei den europäischen Behörden als übergeordneten Instanzen eine ent- 566 Wojcik/Ceyssens, EuZW 2014, S. 893 (894); Oppermann/Classen/Nettesheim, § 31 Rn. 3. 567 Herdegen, WM 2012, S. 1889 (1891 f.); Waldhoff/Dieterich, EWS 2013, S. 72 (74 ff.); Kämmerer, NVwZ 2013, S. 830 (832 ff.); Dinov, EuR 2013, S. 593 (603 ff.); Kämmerer/Starski, ZG 2013, S. 318 (325 ff.). 568 Vgl. Mayer/Kollmeyer, DVBl. 2013, S. 1158 (1159 ff.); Wernsmann/Sandberg, DÖV 2014, S. 49 (54 ff.). 569 Engl.: Single Supervisiory Mechanism (SSM). Vgl. VO (EU) Nr. 1024/2013 vom 15.10.2013 (ABl. L 287/63); Ceyssens, NJW 2013, S. 3704 (3704 ff.); Sacarcelik, BKR 2013, S. 353 (353 ff.); Schuster, EuZW-Beilage 2014, S. 3 (3 ff.). 570 Engl.: Single Resolution Mechanism (SRM). Vgl. VO (EU) Nr. 806/2014 vom 15.07.2014 (ABl. L 225/1); Wojcik/Ceyssens, EuZW 2014, S. 893 (893 ff.). 571 Art. 6 Abs. 4 UAbs. 2–5 VO (EU) Nr. 1024/2013. 572 Art. 6 Abs. 5 lit. d, e VO (EU) Nr. 1024/2013. 573 Art. 8 ff. VO (EU) Nr. 806/2014. 574 Art. 7 Abs. 3 VO (EU) Nr. 806/2014. 575 Art. 7 Abs. 2 VO (EU) Nr. 806/2014. 576 Art. 67 VO (EU) Nr. 806/2014. 577 Art. 60 Abs. 1 lit. a VO (EU) Nr. 806/2014. § 3: Maßnahmen gegen die Krise 100 scheidende Rolle zukommt. Damit sind hinsichtlich des Bankensystems innerhalb der Eurozone nun nicht mehr vordergründig nationale Aufsichtsbehörden wie die BaFin, sondern vielmehr die EZB federführend.578 Mit Urteil vom 30. Juli 2019 befand das Bundesverfassungsgericht die Regelungen der europäischen Bankenunion für verfassungsgemäß.579 Nach Ansicht der Karlsruher Richter stellen sowohl der Bankenaufsichts- als auch der Bankenabwicklungsmechanismus weder einen ultra vires-Akt dar580 noch berühren sie die Verfassungsidentität des Grundgesetzes.581 Im Blick auf den Bankenaufsichtsmechanismus hält das BVerfG ausdrücklich fest, dass es hierin keine offensichtliche Überschreitung der sich aus Art. 127 Abs. 6 AEUV ergebenden Grenzen erblickt.582 Dies folge daraus, dass der EZB nicht die gesamte Bankenaufsicht,583 sondern nur hinreichend bestimmte Aufagen übertragen wurden und den nationalen Behörden weiterhin – kraft originärer Zuständigkeit – ausreichende Befugnisse verbleiben.584 Auch ein Verstoß gegen die Verfassungsidentität sei nicht zu besorgen, da die demokratische Rückbindung durch besondere Vorkehrungen – etwa die Bestellung der Beschlussorgane sowie Rechenschaftsund Berichtspflichten der EZB – ausreichend gesichert sei.585 Ähnliches gelte im Ergebnis auch für den Bankenabwicklungsmechanismus. Weder sei hierin ein hinreichend qualifizierter Verstoß gegen Art. 114 Abs. 1 AEUV zu erblicken,586 noch werde der von Art. 23 Abs. 1 S. 3 GG i.V.m. Art. 79 Abs. 3 GG geschütze Kernbereich des Demokratieprinzips berührt, da die Unabhängigkeit der handelnden Stellen wiederum – etwa durch bestimmte Rechenschaftspflichten – kompensiert werde.587 Flankiert wird die Bankenunion durch eine strikte Begleitgesetzgebung, im Rahmen derer die verschärften Eigenkapitalanforderungen nach Ba- 578 Oppermann/Classen/Nettesheim, § 31 Rn. 6. 579 BVerfG, Urt. v. 30.07.2019 – 2 BvR 1685/14 u. 2631/14. 580 Für den Bankenaufsichtsmechanismus: BVerfG, Urt. v. 30.07.2019 – 2 BvR 1685/14 u. 2631/14, Rn. 158 ff.; für den Bankenabwicklungsmechanismus: BVerfG, Urt. v. 30.07.2019 – 2 BvR 1685/14 u. 2631/14, Rn. 231 ff. 581 Für den Bankenaufsichtsmechanismus: BVerfG, Urt. v. 30.07.2019 – 2 BvR 1685/14 u. 2631/14, Rn. 203 ff.; für den Bankenabwicklungsmechanismus: BVerfG, Urt. v. 30.07.2019 – 2 BvR 1685/14 u. 2631/14, Rn. 266 ff. 582 BVerfG, Urt. v. 30.07.2019 – 2 BvR 1685/14 u. 2631/14, Rn. 159 ff. 583 In diesem Sinne auch: EuGH, Rs. C-450/17 P (Landeskreditbank Baden-Württemberg/EZB), ECLI:EU:C:2019:372, Rn. 36 ff. 584 BVerfG, Urt. v. 30.07.2019 – 2 BvR 1685/14 u. 2631/14, Rn. 172 ff. 585 BVerfG, Urt. v. 30.07.2019 – 2 BvR 1685/14 u. 2631/14, Rn. 208 ff. 586 BVerfG, Urt. v. 30.07.2019 – 2 BvR 1685/14 u. 2631/14, Rn. 232 ff. 587 BVerfG, Urt. v. 30.07.2019 – 2 BvR 1685/14 u. 2631/14, Rn. 266 ff. A. Überblick 101 sel III eingeführt wurden.588 Zudem gelang es, eine einheitliche Regelung für die Tätigkeit von Ratingagenturen zu erlassen589 und bestimmte, besonders risikobehaftete Handelspraktiken – namentlich Leerverkäufe und Kreditausfallversicherungen – zu regulieren.590 Schließlich werden über die Errichtung nationaler Einlagensicherungssysteme private Einlagen bei Kreditinstituten bis zu einem Betrag von 100.000 Euro je Bürger garantiert.591 Um die Umsetzung dieser Maßnahmen sowie die Belastungs- und Leistungsfähigkeit der Kreditinstitute zu überprüfen und sicherzustellen, werden von der Europäischen Bankenaufsicht sogenannte „Stresstests“ durchgeführt.592 Wirtschaftspolitik und WWU Der für diese Arbeit maßgebliche Bereich ist derjenige der Wirtschaftsund Währungsunion. Mit dem Euro besteht eine Gemeinschaftswährung, deren Fundament – im Idealfall – die an gemeinschaftlichen Zielen ausgerichtete, jedoch national bestimmte, konvergente Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten ist. Mit anderen Worten bilden die Mitgliedstaaten mit ihrer national, beziehungsweise intergouvernemental ausgerichteten Wirtschaftspolitik das Gerüst für die supranationale Währungspolitik. Die Diskrepanz zwischen nationaler Zuständigkeit in wirtschaftspolitischen und supranationaler Zuständigkeit in währungspolitischen Fragen tritt – wie bereits bei den Ursachen der Eurokrise – auch bei den Maßnahmen hiergegen erneut zu Tage. II. 588 Vgl. Erwägungsgrund 79 sowie Art. 140 der Richtlinie 2013/36/EU vom 26.06.2013 (ABl. L 176/338); Erwägungsgrund 10, 41, 82 der VO (EU) Nr. 573/2013 vom 26.06.2013 (ABl. L 176/1); Wellerdt, EuZW 2017, S. 172 (172 ff.); Dullien, Wirtschaftsdienst 2012, S. 431 (432); Manns/Schulte-Mattler, WM 2010, S. 1577 (1577 ff.). 589 VO (EG) Nr. 1060/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.9.2009 über Ratingagenturen (ABl. L 302/1); zuletzt geändert durch die VO (EU) Nr. 463/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21.5.2013 zur Änderung der VO (EG) Nr. 1060/2009 über Ratingagenturen (ABl. L 146/1). 590 VO (EU) Nr. 236/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14.3.2012 über Leerverläufe und bestimmte Aspekte von Credit Default Swaps (ABl. L 86/1). 591 Vgl. Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2014/49/EU vom 16.04.2014 (ABl. L 173/149). 592 Schwarzer, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 17 (23). Kritisch hierzu: Paul, Wirtschaftsdienst 2010, S. 498 (498 f.). § 3: Maßnahmen gegen die Krise 102 Aufgrund der Auswirkungen der Finanzmarktkrise auf die Realwirtschaft waren auf nationaler Ebene zunächst Unterstützungsmaßnahmen der Staaten notwendig, um einen Einbruch der Wirtschaft zu verhindern. In Deutschland erfolgte dies hauptsächlich durch zwei Konjunkturpakete593 sowie durch das Wachstumsbeschleunigungsgesetz.594 Wesentliche Inhalte dieser drei Maßnahmenpakete waren neben diversen Steuervergünstigungen, insbesondere Kredit- und Bürgschaftsprogramme für mittelständische und große Unternehmen, sowie die Bereitstellung finanzieller Mittel zur Förderung der Wirtschaft und Regelungen zum Arbeitnehmerschutz.595 Obgleich die Regelungsbefugnisse der EU im Rahmen der Wirtschaftspolitik sehr eng gefasst sind und nur wenige legislative, als vielmehr gubernative Zuständigkeiten umfassen, die sich hauptsächlich in Verfahrensund Ordnungsvorschriften widerspiegeln,596 erließ die EU eine beträchtliche Anzahl weitreichender Rechtsakte. Diese sind insgesamt darauf gerichtet, die Tragfähigkeit öffentlicher Finanzen zu sichern, indem das Instrumentarium des Art. 126 AEUV erweitert und die Sanktionsmechanismen effektiviert und partiell automatisiert werden sollen.597 Hierzu gehören zunächst der Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP)598 und das sogenannte „six-pack“ (1.).599 Hinzu tritt das aus zwei Verordnungen bestehende „twopack“ (2.),600 sowie der Euro-Plus-Pakt (3.) 593 Gesetz zur Umsetzung steuerrechtlicher Regelungen des Maßnahmenpakets „Beschäftigungssicherung durch Wachstumsstärkung“ vom 21.12.2008 (BGBl. 2008 S. 2896) und Gesetz zur Sicherung von Beschäftigten und Stabilität in Deutschland vom 02.03.2015 (BGBl. I 2009, S. 416). 594 Gesetz zur Beschleunigung des Wirtschaftswachstums (Wachstumsbeschleunigungsgesetz vom 22.12.2009, BGBl. I S. 3950). 595 Barabas/Döhrn/Gebhardt/Schmidt, Wirtschaftsdienst 2009, S. 128 (128 ff.); Kruhl, Wirtschaftsdienst 2009, S. 313 (313 ff.); Barabas/Döhrn/Gebhardt Wirtschaftsdienst, 2011, S. 496 (496 ff.); Hübner, Wirtschaftsdienst 2010, S. 240 (240 ff.). 596 Lenski, in: L/B (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 5 AEUV Rn. 2. So auch: Pelka, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 2 AEUV Rn. 20. 597 Pilz, S. 44. 598 Vgl. bereits: § 2.D.I.3. 599 So beispielweise Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 126 AEUV Rn. 12. 600 Vgl. Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 126 AEUV Rn. 12. A. Überblick 103 Stabilitäts- und Wachstumspakt in der Form des six-pack Der SWP dient dem Zweck, die haushaltspolitische Überwachung i.S.v. Art. 121 AEUV zu stärken und das Defizitverfahren des Art. 126 AEUV zu effektivieren,601 um eine gesunde öffentliche Finanzlage als Grundlage der WWU sicherzustellen.602 Nach einer zwischenzeitlichen Aufweichung des Regelungswerks,603 die auf entsprechende Bestrebungen von Deutschland und Frankreich zurückzuführen war,604 wurde der SWP durch das sogenannte „six-pack“ erneut reformiert.605 Dieses Maßnahmenpaket, das weitgehend an die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, gerichtet ist, besteht aus fünf Verordnungen und einer Richtlinie und stellt eine zentrale Strukturmaßnahme dar, die infolge der Eurokrise ergriffen wurde.606 Hierzu gehören einerseits die VO (EU) Nr. 1176/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.11.2011 über die Vermeidung und Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte607 und die VO (EU) Nr. 1174/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.11.2011 über Durchsetzungsmaßnahmen zur Korrektur übermäßiger makroökonomischer Ungleichgewichte im Euro-Währungsgebiet,608 durch die ein – aus kompetenzrechtlicher Sicht nicht unumstrittener609 – Überwachungsmechanismus für makroökonomische Ungleichgewichte eingeführt wurde (a).610 Andererseits wurden die Regelungen des SWP durch die VO (EU) Nr. 1173/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.11.2011 über die wirksame Durchsetzung der haushaltspolitischen Überwachung 1. 601 Erwägungsgrund 2 der VO (EG) Nr. 1466/97. 602 Hamer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 126 AEUV Rn. 13. 603 VO (EG) Nr. 1055/2005 vom 27.06.2005 zur Änderung der VO (EG) Nr. 1466/97 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken (ABl. 2005 Nr. L 174/1); VO (EG) Nr. 1056/2005 des Rates vom 27.06.2005 zur Änderung der VO (EG) Nr. 1467/97 über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit (ABl. 2005 Nr. L 174/5). Vgl. auch: Hamer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 126 AEUV Rn. 24; Häde, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 126 AEUV Rn. 90; Streinz/Ohler/Herrmann, NJW 2004, S. 1553 (1553 f.). 604 Calliess/Schoenfleisch, JZ 2012, S. 477 (478). 605 Obwexer, ZöR 2012, S. 209 (215 ff.); Häde, JZ 2011, S. 333 (333 ff.). 606 Grimm, S. 113; Pilz/Dittmann, ZEuS 2012, S. 53 (60). 607 ABl. 2011 Nr. L 306/25. 608 ABl. 2011 Nr. L 306/8. 609 Vgl. Bast/Rödl, EuGRZ 2012, S. 269 (270 ff.); Rödl, ZSE 2012, S. 99 (99 ff.). 610 Hamer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 126 AEUV Rn. 26. § 3: Maßnahmen gegen die Krise 104 im Euro-Währungsgebiet,611 die VO (EU) 1175/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.11.2011 zur Änderung der VO (EG) Nr. 1466/97 des Rates über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken612 und die VO (EU) Nr. 1177/2011 des Rates vom 8.11.2011 zur Änderung der VO (EG) Nr. 1467/1997 über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit613 erheblich verschärft.614 Soweit das six-pack den SWP modifiziert, kann zwischen dessen präventiven Arm (b), der sich hauptsächlich auf die Vermeidung der Entstehung übermäßiger öffentlicher Defizite i.S.v. Art. 121 AEUV bezieht, und dessen reaktiven Arm (c) unterschieden werden. Komplettiert wird das Regelungsregime des six-pack durch die Angleichung nationaler Vorschriften zum Erstellen von Statistiken und Erheben von Finanzdaten durch die Richtlinie 2011/85/EU des Rates vom 08.11.2011 über die Anforderungen an die haushaltspolitischen Rahmen der Mitgliedstaaten.615 Diese fordert in Art. 5 die Umsetzung numerischer Haushaltsregeln, die die Einhaltung der primärrechtlichen Referenzwerte sichern soll.616 Zudem enthält Art. 6 die Vorgabe, einen nationalen Kontrollmechanismus für den Fall der Nichteinhaltung einzurichten.617 Korrekturmechanismus für makroökonomische Ungleichgewichte Die wirtschaftspolitische Überwachung wurde durch die Erstreckung selbiger auf makroökonomische Ungleichgewichte auf ein drittes Standbein gestellt.618 Die Notwendigkeit hierfür ergibt sich daraus, dass Unterschiede in der Wettbewerbsfähigkeit der Mitgliedstaaten, die sich anhand unterschiedlicher Außenhandelsbilanzen und Leistungsbilanzüberschüssen bzw. -defiziten erkennen lassen, als eine Ursache der Eurokrise ausgemacht a) 611 ABl. 2011 Nr. L 306/1. 612 ABl. 2011 Nr. L 306/12. 613 ABl. 2011 Nr. L 306/33. 614 Pilz/Dittmann, ZEuS 2012, S. 53 (60); Hamer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 126 AEUV Rn. 26. 615 ABl. 2011 Nr. L 306/41. 616 Calliess/Schoenfleisch, JZ 2012, S. 477 (482). 617 Antpöhler, ZaöRV 72 (2012), S. 353 (384); Calliess/Schoenfleisch, JZ 2012, S. 477 (482). 618 Weber, EuZW 2011, S. 935 (936); Antpöhler, ZaöRV 72 (2012), S. 353 (363). A. Überblick 105 werden konnten.619 Ziel der makroökonomischen Überwachung ist es deshalb, die Entstehung solcher Ungleichgewichte möglichst zu vermeiden und die Mitgliedstaaten bei der Aufstellung von Korrekturplänen zu unterstützen, bevor sich potentielle Divergenzen ergeben und verfestigen können.620 Aus diesem Grund soll der Überwachungsmechanismus die Koordinierung der Wirtschaftspolitiken vertiefen,621 indem er die haushaltspolitische Überwachung flankiert und die wirtschaftspolitische Überwachung insgesamt erweitert.622 In Ausgestaltung dieses Ziels erstellt die Kommission gemäß Art. 3 Abs. 1 VO (EU) Nr. 1176/2011 jährlich und für jeden Mitgliedstaat einen Bericht, der auf Indikatoren, wie der Auslands- und Privatverschuldung oder der Wettbewerbsfähigkeit der Mitgliedstaaten sowie auf Schwellenwerten beruht, die als Warnhinweise für potentielle Ungleichgewichte dienen sollen.623 Das weitere Verfahren, Art. 6–11 VO (EU) Nr. 1176/2011, ist demjenigen des Art. 121 AEUV nachgebildet624 und befähigt den Rat das Bestehen eines übermäßigen Ungleichgewichts öffentlich festzustellen und – auf Vorschlag der Kommission – Empfehlungen an den betroffenen Mitgliedstaat zu richten und ihm Korrekturmaßnahmen aufzugeben.625 Für den Feststellungsbeschluss des Rates für den Fall, dass ein Mitgliedstaat die Korrekturmaßnahmen nicht durchführt, enthält Art. 10 Abs. 4 UAbs. 2 VO (EG) Nr. 1176/2011 mit dem Verfahren der „umgekehrten qualifizierten Mehrheit“ eine rechtlich umstrittene626 Besonderheit für die diesbezügliche Beschlussfassung im Rat:627 Demnach gilt der Vorschlag der Kommission als angenommen, wenn nicht eine qualifizierte Mehrheit der Mitglieder des Rates hiergegen stimmt. Um den Eurostaaten einen 619 Vgl. § 2.D.II.2. 620 Erwägungsgrund 7 VO (EU) Nr. 1176/2011; Calliess, DÖV 2013, S. 785 (791); Bast/Rödl, EuGRZ, 2012, S. 269 (270). 621 Calliess/Schoenfleisch, JZ 2012, S. 477 (478). 622 Antpöhler, ZaöRV 72 (2012), S. 353 (363). 623 Vgl. Calliess/Schoenfleisch, JZ 2012, S. 477 (478); Antpöhler, ZaöRV 72 (2012), S. 353 (363); Pilz/Dittmann, ZEuS 2012, S. 53 (75); Cremer, EuR 2016, S. 256 (275). 624 Antpöhler, ZaöRV 72 (2012), S. 353 (363); Calliess/Schoenfleisch, JZ 2012, S. 477 (478). 625 Hamer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 126 AEUV Rn. 36; Pilz/Dittmann, ZEuS 2012, S. 53 (74); Rödl, ZSE 2012, S. 99 (100). 626 Vgl. Antpöhler, ZaöRV 72 (2012), S. 353 (379 ff.); Rödl, ZSE 2012, S. 99 (105 ff.). 627 Hamer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 126 AEUV Rn. 41 f.; Rödl, ZSE 2012, S. 99 (100); de Haan/Gilbert/Hessel/Verkaart, ZSE 2012, S. 323 (330). Aus ökonomischer Sicht kritisch: Heise, Wirtschaftsdienst 2011, S. 634 (640). § 3: Maßnahmen gegen die Krise 106 weiteren Anreiz für die Einhaltung der an sie gerichteten Empfehlungen und Korrekturvorschläge zu bieten, hält die VO (EU) Nr. 1174/2011 den – gleichermaßen rechtlich umstrittenen628 – Erlass von Sanktionen für die hiergegen verstoßenden Eurostaaten bereit.629 Gemäß Art. 3 Abs. 3 VO (EU) Nr. 1174/2011 findet auch hier das Verfahren der umgekehrten qualifizierten Mehrheit Anwendung. Präventive Komponente des SWP Die VO (EG) Nr. 1466/97 i.d.F. VO (EU) Nr. 1175/2011 stellt die präventive Komponente des SWP dar. Sie instrumentalisiert die wirtschaftspolitische Überwachung gemäß Art. 121 AEUV zum Zwecke der Vermeidung der Entstehung übermäßiger öffentlicher Defizite630 und verknüpft sie auf diese Weise mit der Defizitkontrolle des Art. 126 AEUV.631 Art. 2a UAbs. 2 VO (EU) Nr. 1175/2011 führt nunmehr eine starre Grenze hinsichtlich des zulässigen öffentlichen Defizits ein, wonach selbiges für alle Eurostaaten und unabhängig vom jeweiligen Schuldenstand nur noch 1 % des Bruttoinlandsproduktes (BIP) betragen darf. Außerdem schreibt Art. 5 Abs. 1 UAbs. 2 VO (EU) Nr. 1175/2011 vor, dass Eurostaaten, deren Schuldenstand mehr als 60 % des BIP beträgt, eine Anpassungsrate von mindestens 0, 5 % des BIP vorweisen müssen. Wesentliche Merkmale des korrespondierenden Anpassungspfades enthalten Art. 5 Abs. 1 UAbs. 2 ff. VO (EU) Nr. 1175/2011. Auch wurden die inhaltlichen Vorgaben, die die Eurostaaten gemäß Art. 3 Abs. 1 VO (EU) Nr. 1175/2011 bei den Angaben zu ihren wirtschaftspolitischen Maßnahmen i.S.v. Art. 121 Abs. 3 UAbs. 2 AEUV in Form von detaillierten Stabilitätsprogrammen vorzulegen haben, durch Art. 3 Abs. 2 VO (EU) Nr. 1175/2011 erheblich ausgeweitet. Eine entscheidende, wenn auch rechtlich umstrittene632 Neuerung hält zudem Art. 4 Abs. 1 VO (EU) Nr. 1173/2011 bereit, der die Verhängung einer Sanktion in Form einer verzinslichen Einlage nunmehr bereits im präventiven Bereich des SWP zulässt, wenn ein Eurostaat einer Empfehb) 628 Höpner/Rödl, Wirtschaftsdienst 2012, S. 219 (221 f.); Bast/Rödl, EuGRZ 2012, S. 269 (275 ff.). 629 Hamer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 126 AEUV Rn. 37; Rödl, ZSE 2012, S. 99 (100). 630 Häde, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 126 AEUV Rn. 84. 631 Hahn, JZ 1997, S. 1133 (1138); Ohler, ZG 2010, S. 330 (340); Gröpl, Der Staat 52 (2013), S. 1 (4). 632 Vgl. Calliess, DÖV 2013, S. 785 (787); Weber, EuZW 2011, S. 935 (936). A. Überblick 107 lung des Rates i.S.v. Art. 6 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1466/97 nicht nachkommt.633 Auch an dieser Stelle findet gemäß Art. 4 Abs. 2 VO (EU) Nr. 1173/2011 das Verfahren der „umgekehrten qualifizierten Mehrheit“ Anwendung.634 Letztlich intensiviert die VO (EU) Nr. 1175/2011 mit der Institutionalisierung des Europäischen Semesters,635 in dessen Rahmen gemäß Art. 2-a nationale Haushaltsentwürfe überprüft werden und dem wirtschaftlichen Dialog gemäß Art. 2-ab,636 wodurch das EP sowie nationale Parlamente enger und früher in die Verfahren einbezogen werden, die wirtschaftspolitische Koordination der Mitgliedstaaten. Reaktive Komponente des SWP Demgegenüber betrifft die VO (EG) Nr. 1467/97 i.d.F. VO (EU) Nr. 1177/2011 als korrektive Komponente insbesondere den Abbau eines bereits entstandenen Defizits, in dem sie das Defizitverfahren des Art. 126 AEUV präzisiert und beschleunigt.637 Zur Erfüllung dieses Zwecks führt sie einerseits durch Art. 3 VO (EU) Nr. 1177/2011 straffere Fristen für dessen Durchführung ein und ergänzt gemäß Art. 3 Abs. 4a und Art. 5 Abs. 1a VO (EU) Nr. 1177/2011 Berichtspflichten der Eurostaaten. Andererseits enthält sie inhaltliche Vorgaben, die den Entscheidungsspielraum des Rates einzugrenzen suchen.638 Darüber hinaus wird das Schuldenstandskriterium aufgewertet, und es erfolgt gemäß Art. 2 Abs. 1a VO (EU) Nr. 1177/2011 eine Konkretisierung des Ausnahmetatbestandes von Art. 126 Abs. 2 lit. b AEUV.639 Demnach gilt das Verhältnis zwischen Schuldenstand und BIP als hinreichend rückläufig, wenn sich der Abstand zum Referenzwert – dieser beträgt gemäß Art. 126 Abs. 2 S. 2 und 3 i.V.m. c) 633 Pilz/Dittmann, ZEuS 2012, S. 53 (62). 634 Hamer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 126 AEUV Rn. 41 f.; Cremer, EuR 2016, S. 256 (268 f.). 635 Vgl. Oppermann/Classen/Nettesheim, § 18 Rn. 24. 636 Dieser findet auch in Art. 2a VO (EU) Nr. 1173/2011, Art. 6 VO (EU) Nr. 1174/2011; Art. 14 VO (EU) Nr. 1176/2011 und Art. 2a VO (EU) Nr. 1177/2011 Erwähnung. 637 Erwägungsgrund 1 der VO (EG) Nr. 1467/97; Hamer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/ AEUV, Art. 126 AEUV Rn. 17, 38; Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 126 AEUV Rn. 11. 638 Hamer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 126 AEUV Rn. 17; Antpöhler, Za- öRV 72 (2012), S. 353 (359); Hahn, CMLR 35 (1998), S. 77 (92 f.); Amtenbrink/De Haan, CMLR 40 (2003), S. 1075 (1087). 639 Cremer, EuR 2016, S. 256 (269). § 3: Maßnahmen gegen die Krise 108 Art. 1 Spiegelstrich 2 des Protokolls Nr. 12 zum AEUV 60 % des BIP – in den letzten drei Jahren durchschnittlich um ein Zwanzigstel pro Jahr verringert hat.640 Ein Verstoß gegen diese Regelung mündet jedoch nicht automatisch in der Einleitung des Defizitverfahrens.641 Vielmehr nehmen Rat und Kommission gemäß Art. 2 Abs. 4 VO (EU) Nr. 1177/2011 eine ausgewogene Gesamtbewertung aller einschlägigen Faktoren vor, die insbesondere in Art. 2 Abs. 3 und 4 VO (EU) Nr. 1177/2011 genannt werden. Auch im korrektiven Bereich werden die Sanktionsmöglichkeiten verschärft. Zum einen wird der Rat gemäß Art. 11 VO (EU) Nr. 1177/2011 verpflichtet, bei Sanktionen nach Art. 126 Abs. 11 AEUV in der Regel eine Geldstrafe zu verhängen.642 Zum anderen bieten Art. 5 und 6 VO (EU) Nr. 1173/2011 die Möglichkeit, in Ergänzung zu den primärrechtlich vorgesehenen Sanktionsverfahren643 bereits im Vorfeld eines Beschlusses i.S.v. Art. 126 Abs. 9 AEUV die Erbringung einer unverzinslichen Einlage oder Geldbuße von einem Eurostaat zu verlangen.644 Für Abstimmungen in beiden Verfahren gilt gemäß Art. 5 Abs. 2 und 6 Abs. 2 VO (EU) Nr. 1173/2011 die „umgekehrte qualifizierte Mehrheit“.645 Inhalte des „two-pack“ Das two-pack besteht aus der VO (EU) Nr. 472/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21.05.2013 über den Ausbau der wirtschaftsund haushaltspolitischen Überwachung von Mitgliedstaaten im Euro- Währungsgebiet, die von gravierenden Schwierigkeiten in Bezug auf finanzielle Stabilität betroffen und bedroht sind646 und der VO (EU) Nr. 473/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21.05.2013 über gemeinsame Bestimmungen für die Überwachung und Bewertung der Übersichten über die Haushaltsplanung und für die Gewährleistung der Korrektur übermäßiger Defizite der Mitgliedstaaten im Euro-Wäh- 2. 640 In diesem Fall gelten die Referenzwerte als eingehalten. 641 Pilz/Dittmann, ZEuS 2012, S. 53 (63). 642 Hamer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 126 AEUV Rn. 38. 643 Antpöhler, ZaöRV 72 (2012), S. 353 (366). 644 Cremer, EuR 2016, S. 256 (269); Hamer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 126 AEUV Rn. 38. 645 Hamer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 126 AEUV Rn. 41 f. 646 ABl. 2013 Nr. L 140/1. A. Überblick 109 rungsgebiet.647 Es ist ausschließlich an die Eurostaaten adressiert648 und zielt inhaltlich auf eine nochmalige Vertiefung der haushaltspolitischen Überwachung der Eurostaaten ab.649 Zu diesem Zweck führt Art. 4 VO (EU) Nr. 473/2013 einen weiteren gemeinsamen Haushaltszeitplan ein, innerhalb dessen die Eurostaaten ihre mittelfristige nationale Finanzplanung jährlich bei der Kommission einzureichen haben650 und der inhaltlich mit Art. 2a VO (EU) Nr. 1175/2011 im Einklang stehen muss.651 Darüber hinaus müssen die Eurostaaten gemäß Art. 6 Abs. 1 VO (EU) Nr. 473/2013 eine Übersicht über die jeweilige Haushaltsplanung des Folgejahres bei der Kommission vorlegen. Sowohl die mittelfristige Finanzplanung als auch die Haushaltsplanung müssen gemäß Art. 1 Abs. 1, Art. 3, Art. 6 Abs. 1 VO (EU) Nr. 473/2013 mit den im Rahmen des SWP erarbeiteten wirtschaftspolitischen Leitlinien und Stabilitätsprogrammen sowie den Berichten der Kommission bezüglich der makroökonomischen Überwachung im Einklang stehen.652 Zusätzlich hierzu kommt dem Haushaltsplan besondere Bedeutung zu, denn die Kommission veröffentlicht den von ihr hierüber angefertigten Bericht gemäß Art. 7 Abs. 3 VO (EU) Nr. 473/2013.653 Stellt die Kommission bei ihrer Prüfung einen besonders schwerwiegenden Verstoß gegen die im SWP festgelegten Haushaltsverpflichtungen fest, kann sie den betroffenen Eurostaat gemäß Art. 7 Abs. 2 VO (EU) Nr. 473/2013 auffordern, den Haushaltsplan zu überarbeiten und erneut vorzulegen.654 Das Recht, in den nationalen Haushalt gestaltend und verbindlich einzugreifen, geht damit nicht einher.655 Außerdem müssen die Mitgliedstaaten die Kommission und die Eurogruppe gemäß Art. 8 Abs. 1 VO (EU) Nr. 473/2013 im Voraus und rechtzeitig über die Emission neuer Staatsanleihen informieren und gemäß Art. 9 VO (EU) Nr. 473/2013 Wirtschaftspartnerschaftsprogramme ausarbeiten, sobald gegen sie ein Defizitverfahren gemäß Art. 126 Abs. 6 AEUV eingeleitet wurde. Darüber hinaus statuieren 647 ABl. 2013 Nr. L 140/11. 648 Vgl. Art. 1 Abs. 3 VO (EU) Nr. 472/2013; Art. 1 Abs. 3 VO (EU) Nr. 473/2013. 649 Calliess, DÖV 2013, S. 785 (787); Hamer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 126 AEUV Rn. 44; Cremer, EuR 2016, S. 256 (270); Stöbener, EuZW 2013, S. 526 (526). 650 Kadelbach, EuR 2013, S. 489 (493). 651 Repasi, EuR 2013, S. 45 (68); Piecha, S. 275. 652 Piecha, S. 88; Hamer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 126 AEUV Rn. 47. 653 Hamer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 126 AEUV Rn. 47. 654 Hamer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 126 AEUV Rn. 47. 655 Stöbener, EuZW 2013, S. 526 (526); Cremer, EuR 2016, S. 256 (271). § 3: Maßnahmen gegen die Krise 110 Art. 10–12 VO (EU) Nr. 473/2013 zusätzliche Informations- und Berichtspflichten für Eurostaaten, in denen ein übermäßiges Defizit besteht.656 Strengere Vorgaben enthält demgegenüber die VO (EU) Nr. 472/2013 für Eurostaaten, die entweder gravierende Schwierigkeiten in Bezug auf ihre finanzielle Stabilität haben, Art. 1 Abs. 1 lit. a VO (EU) Nr. 472/2013, oder finanzielle Unterstützung erhalten, Art. 1 Abs. 1 lit. b VO (EU) Nr. 472/2013.657 Für diese Situationen sieht die VO eine verstärkte Überwachung des oder der betroffenen Eurostaaten vor.658 Bei der erstgenannten Fallgruppe kann die Kommission dieses Verfahren gemäß Art. 2 Abs. 1 VO (EU) Nr. 472/2013 einleiten, ihr steht mithin ein Ermessensspielraum hinsichtlich des Merkmals der „gravierenden Schwierigkeiten“ zu, deren Vorliegen sich nach den in Art. 2 Abs. 1 UAbs. 2 VO (EU) Nr. 472/2013 nicht abschließend aufgezählten Kriterien richtet.659 In der zweiten Fallgruppe ist die Kommission gemäß Art. 2 Abs. 3 VO (EU) Nr. 472/2013 zur Einleitung des Verfahrens verpflichtet.660 Grundsätzlich ordnet die verstärkte Überwachung gemäß Art. 3 Abs. 1 VO (EU) Nr. 472/2013 eine enge Zusammenarbeit und Abstimmung des betroffenen Mitgliedstaates mit der Kommission und den Europäischen Aufsichtsbehörden an. In diesem Rahmen sollen – im Einklang mit den Vorgaben des SWP – gemäß Art. 3 Abs. 1 UAbs. 1 S. 2 VO (EU) Nr. 472/2013 Maßnahmen erarbeitet werden, die die Ursachen der Haushaltsprobleme des betroffenen Eurostaates beheben sollen.661 Zu diesem Zweck statuieren Art. 3 Abs. 2–4 VO (EU) Nr. 472/2013 eine umfassende Pflicht zur Berichterstattung der Mitgliedstaaten. Darüber hinaus kann die Kommission einem Eurostaat gemäß Art. 7 VO (EU) Nr. 472/2013 ein makroökonomisches Anpassungsprogramm empfehlen, wenn die Situation in diesem Mitgliedstaat negative Auswirkungen auf die Stabilität der gesamten Eurozone befürchten lässt. Eine Sanktionsbefugnis für den Fall, dass der betroffene Mitgliedstaat diesem Anpassungsprogramm nicht Folge leistet, enthält die VO – im Gegensatz zu einem früheren Entwurf – nicht.662 Nicht zuletzt unternehmen die Art. 10–13 VO (EU) Nr. 472/2013 den Versuch, eine weitgehende Kohä- 656 Hamer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 126 AEUV Rn. 48. 657 Hamer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 126 AEUV Rn. 45. 658 Stöbener, EuZW 2013, S. 526 (526). 659 Hamer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 126 AEUV Rn. 45. 660 Hamer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 126 AEUV Rn. 45. 661 Hamer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 126 AEUV Rn. 45. 662 Cremer, EUR 2016, S. 256 (270); Hamer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 126 AEUV Rn. 46. A. Überblick 111 renz der Vorgaben dieser VO mit denjenigen des SWP in der Form des six packs herzustellen.663 Euro-Plus-Pakt Beim Euro-Plus-Pakt handelt es sich um eine rechtlich nicht bindende, politische Selbstverpflichtung664 der hieran beteiligten Staaten665 ohne Sanktionsbewehrung,666 der durch den Europäischen Rat auf der Sitzung vom 24. und 25.03.2011 beschlossen wurde.667 Inhaltlich zielt die Vereinbarung auf eine Verbesserung der wirtschaftspolitischen Koordination der partizipierenden Staaten ab, um deren Wettbewerbsfähigkeit zu steigern und die Konvergenz der unterschiedlichen Volkswirtschaften zu fördern.668 Der Schwerpunkt liegt hierbei in dem der mitgliedstaatlichen Zuständigkeit unterfallenden Bereich der Wirtschaftspolitik.669 Konkret stehen die Förderung der Wettbewerbsfähigkeit, der Beschäftigung und der langfristigen Tragfähigkeit öffentlicher Finanzen sowie die Stärkung der Finanzstabilität im Mittelpunkt des Paktes.670 Als Gegenstände der Koordinierung werden etwa Reformen des Arbeitsmarktes, des Bildungs- und Rentensystems sowie Steuerreformen genannt.671 3. 663 Hamer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 126 AEUV Rn. 46. 664 Kempen, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 121 AEUV Rn. 26; Hofmann/Konow, ZG 2012, S. 138 (157); Weber, EuR 2013, S. 375 (380); Hinarejos, CMLR 50 (2013), S. 1621 (1630). 665 Neben den Eurostaaten partizipieren auch Dänemark, Litauen, Polen, Bulgarien und Rumänien hieran (Hamer, in: G/S/H [Hrsg.], EUV/AEUV, Art. 126 AEUV Rn. 48). 666 Vgl. Horn, NJW 2011, S. 1398 (1401); Kunstein/Wessels, integration 2011, S. 308 (316). 667 Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 20.4.2011 betreffend die Tagung vom 24./25.3.2011, Ratsdokument EUCO 10/1/11. 668 Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 20.4.2011 betreffend die Tagung vom 24./25.3.2011, Ratsdokument EUCO 10/1/11, Anlage I S. 13; Hamer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 126 AEUV Rn. 58. 669 Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 20.4.2011 betreffend die Tagung vom 24./25.3.2011, Ratsdokument EUCO 10/1/11, Anlage I S. 13; Pilz, S. 52. 670 Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 20.4.2011 betreffend die Tagung vom 24./25.3.2011, Ratsdokument EUCO 10/1/11, Anlage I S. 15. 671 Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 20.4.2011 betreffend die Tagung vom 24./25.3.2011, Ratsdokument EUCO 10/1/11, Anlage I S. 16 ff.; Pilz, S. 52. § 3: Maßnahmen gegen die Krise 112 Um die genannten Zwecke zu erreichen, bekunden die Staats- und Regierungschefs, gemeinsame Ziele vereinbaren und Verpflichtungen eingehen zu wollen, deren Erfüllung politisch überwacht werden soll.672 Zusätzlich sollen sich die Beteiligten abstimmen, sobald ein Mitgliedstaat nationale Wirtschaftsreformen ins Auge fasst, die sich international auswirken könnten.673 Ungeachtet des symbolischen Wertes einer solchen „Absichtserklärung“674 ist zu besorgen, dass dessen praktischer Mehrwert gering ausfällt, zumal gerade keine Sanktionsmöglichkeit vorgesehen ist675 und die Durchsetzung somit nur aufgrund des politischen Drucks der anderen Mitgliedstaaten676 und – im Falle der Veröffentlichung der Überwachungsberichte – durch die Finanzmärkte677 erreicht werden kann. Programme der EZB Nachdem einige hochverschuldete Mitgliedstaaten im Zuge der Finanzkrise entweder gar keinen oder nur noch einen sehr eingeschränkten Zugang zu den Kapitalmärkten hatten, intervenierte auch die EZB und versuchte ihrerseits die kritische Lage zu beruhigen.678 Die in Folge der Finanzkrise anhaltend angespannte geldpolitische Situation im Euroraum, die insbesondere auch von der Emission und dem Handel mit Staatsanleihen beeinflusst wird,679 beeinträchtige die Transmission, mit anderen Worten: Die Versorgung des Wirtschaftskreislaufes mit Liquidität.680 Ein gestörter III. 672 Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 20.4.2011 betreffend die Tagung vom 24./25.3.2011, Ratsdokument EUCO 10/1/11, Anlage I S. 14 f.; Piecha, S. 89. 673 Piecha, S. 89. 674 Gröpl, Der Staat 52 (2013), S. 1 (19). 675 Hamer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 126 AEUV Rn. 58; Piecha, S. 89; Hofmann/Konow, ZG 2012, S. 138 (157); Weber, EuR 2013, S. 375 (380 f.); Hufeld, in: Müller-Graff, EnzEuR Bd. 4, § 22 Rn. 136; Pilz, S. 52 f. 676 Pilz, S. 53; Schwarzer, APuZ 2012, S. 17 (20 f.). 677 Heise, Wirtschaftsdienst 2011, S. 634 (641). 678 Oppermann/Classen/Nettesheim, § 19 Rn. 32; Neyer, Wirtschaftsdienst 2010, S. 503 (504 ff.); Manger-Nestler/Böttner, EuR 2014, S. 621 (621 ff.); Morwinsky, in: Blanke/Pilz, Fiskalunion, S. 39 (45 ff.); Steinbach, CMLR 53 (2016), S. 361 (361 ff.); Berg/Carstensen, Wirtschaftsdienst 2012, S. 79 (80 f.); Sester, EWS 2012, S. 80 (80 ff.). 679 Pilz, S. 33; Ismer/Wiesner, DÖV 2015, S. 81 (86); Morwinsky, in: Blanke/Pilz, Fiskalunion, S. 39 (58). 680 Vgl. Pilz, S. 33; Ismer/Wiesner, DÖV 2015, S. 81 (86 f.). A. Überblick 113 Transmissionsmechanismus wiederum hindert die EZB daran, ihre Aufgaben zu erfüllen, deflationären Entwicklungen effektiv entgegentreten und die Preisstabilität im Euroraum sicherstellen zu können.681 Im Lichte dessen sind insbesondere zwei Maßnahmen relevant: Zum einen legte die EZB zum Jahreswechsel 2011/2012 ein dreijähriges Kreditprogramm auf, wonach sich Banken insgesamt mehr als eine Billion Euro für einen moderaten Zinssatz von etwa 1 % leihen konnten.682 Diesen Anreiz erkannten die Mitgliedstaaten und emittierten vermehrt Staatsanleihen mit einer Laufzeit von drei Jahren.683 Die Banken wiederum nutzten die ihnen zur Verfügung stehende Liquidität, um in deren Staatsanleihen zu investieren.684 Gleichzeitig senkte die EZB die Bonitätsanforderungen, so dass auch die Anleihen von in Not geratenen Eurostaaten als Sicherheit akzeptiert wurden und eine Versorgung mit „frischem Geld“ gesichert war.685 Zum anderen kündigte die EZB das „Outright Monetary Transactions Programme (OMT-Programm)“ an, das das „Securities Market Programme (SMP)“686 ablöste und ihr nun den unbegrenzten Ankauf von Staatsanleihen in Not geratener Staaten am Sekundärmarkt ermöglichen sollte.687 Ziel dieser Strategie war es, die Kurse bereits emittierter Staatsanleihen von ausgewählten Eurostaaten in die Höhe zu treiben, um hierdurch den Zinsdruck bei der Emission neuer Anleihen zu senken.688 Rechtlich ist dieses Programm, das bislang noch nicht in die Tat umgesetzt wurde, hoch umstritten: Im Zentrum der Betrachtung steht die Reichweite des Mandats der EZB.689 Überschreitet das OMT-Programm selbiges, würde es sich hierbei aus deutscher Sicht um einen ultra vires-Akt handeln,690 an dem deut- 681 Ismer/Wiesner, DÖV 2015, S. 81 (86). Kritisch: BVerfGE 134, 366 (415 f.). 682 EZB-Pressemitteilung vom 8.12.2011, ECB announces measures to support bank lending and money market activity; Beschluss der EZB v. 14.12. 2014 über zusätzliche zeitlich befristete Maßnahmen hinsichtlich der Refinanzierungsgeschäfte des Eurosystems und der Notenbankfähigkeit von Sicherheiten (EZB/ 2011/25; ABl. L 341 vom 22.12.2011), S. 65. Vgl. auch: Pilz, S. 34; Pilz/Dittmann, ZEuS 2012, S. 53 (56); Straubhaar/Vöpel, Wirtschaftsdienst 2012, S. 583 (585 f.). 683 Pilz, S. 34. 684 Pilz, S. 34. 685 Pilz, S. 34. 686 Seidel, EuZW 2010, S. 521 (521); Herrmann, EuZW 2010, S. 645 (645 f.). 687 Homburg, Wirtschaftsdienst 2012, S. 673 (674 f.). 688 Pilz, S. 39. 689 Vgl. Steinbach, NVwZ 2013, S. 918 (919 ff.); Schmidt, JZ 2015, S. 317 (318 f.). 690 BVerfGE 134, 366 (392). § 3: Maßnahmen gegen die Krise 114 sche Staatsorgane nicht mitwirken dürften.691 Der Streit über die Rechtmä- ßigkeit hierüber entzündet sich insbesondere an zwei Aspekten.692 Erstens steht die Reichweite des Verbotstatbestandes von Art. 123 Abs. 1 AEUV in Rede. Zwar ist der EZB gemäß des ausdrücklichen Wortlauts von Art. 123 Abs. 1 AEUV lediglich der Ankauf von Staatsanleihen auf dem Primärmarkt verboten.693 Jedoch kann auch ein unbegrenzter Ankauf derselben auf dem Sekundärmarkt das Telos von Art. 123 Abs. 1 AEUV unterlaufen und eine hiernach verbotene Staatsfinanzierung durch die Notenbank darstellen.694 Die Gefahr der Umgehung des Art. 123 Abs. 1 AEUV gründet auf der Kumulation der verschiedenen Eigenarten des OMT-Programms. Dieses sieht nämlich weder eine quantitative Begrenzung des Ankaufs von Staatsanleihen noch einen zeitlichen Abstand zwischen der Emission der Anleihen am Primärmarkt und dem Erwerb auf dem Sekundärmarkt vor,695 was dazu führen kann, dass die Grenzen zwischen beiden Märkten verschwimmen696 und eine objektive Marktpreisbildung verhindert wird.697 Außerdem werden keine spezifischen Anforderungen an die Bonität der Anleihen gestellt,698 so dass keine marktgerechte Einschätzung des Ausfallrisikos möglich ist. Zweitens wird bezweifelt, dass der Ankauf von Staatsanleihen eine währungspolitische Maßnahme darstellt.699 Insbesondere sprächen u.a. der Ankauf von Staatsanleihen nur einzelner Mitgliedstaaten700 und die Verknüpfung deren Ankaufs mit Hilfszahlungen des ESM701 für eine Zuordnung zur Wirtschaftspolitik.702 691 BVerfGE 134, 366 (394 ff.). 692 BVerfGE 134, 366 (392). Aus wirtschaftswissenschaftlicher Sicht: Winkler, Wirtschaftsdienst 2013, S. 678 (678 ff.). 693 Pilz, S. 39. 694 Erwägungsgrund Nr. 7 der VO (EG) Nr. 3603/93; BVerfGE 134, 366 (411); von Usslar, Wirtschaftsdienst 2010, S. 385 (389); Schönwitz, Wirtschaftsdienst 2013, S. 243 (243 ff.); Pilz, S. 40. Differenzierend: Simon, EuR 2015, S. 107 (116 ff.). A.A.: Matthes/Demary, Wirtschaftsdienst 2013, S. 607 (607 ff.). Kritisch: Mensching, EUR 2014, S. 333 (333 ff.). 695 BVerfGE 134, 366 (414). 696 So auch: Generalanwalt Cruz Villalón in seinen Schlussanträgen: EuGH, Rs. C-62/14 (Gauweiler u.a.), ECLI:EU:C:2015:7, Rn. 248. 697 Pilz, S. 42. 698 BVerfGE 134, 366 (412 f.). 699 A.A.: Thiele, EuZW 2014, S. 694 (694 ff.). Differenzierend: Simon, EuR 2015, S. 107 (113 ff.). 700 BVerfGE 134, 366 (406 f.). 701 BVerfGE 134, 366 (407 f.). 702 Pilz, S. 40. A. Überblick 115 Der Streit um die Rechtmäßigkeit des OMT-Programms veranlasste das BVerfG zum ersten Mal, dem EuGH die entsprechende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen.703 Dieser erklärte das OMT-Programm unter bestimmten Voraussetzungen freilich für rechtmäßig,704 setzt ihm jedoch zu Recht inhaltliche Grenzen.705 Insbesondere darf der Ankauf von Staatsanleihen nicht im Vorfeld angekündigt werden,706 es darf nur ein bestimmtes Volumen an Anleihen eines Staates angekauft werden,707 und es muss eine angemessene Zeitspanne zwischen der Emission der Staatsanleihen und deren Erwerb auf dem Sekundärmarkt liegen.708 Außerdem dürfen nur Staatsanleihen von Mitgliedstaaten erworben werden, die Zugang zu den Finanzmärkten haben,709 die Anleihen dürfen nur ausnahmsweise bis zu ihrer Fälligkeit gehalten werden710 und der Ankauf muss eingestellt – beziehungsweise müssen Anleihen wieder verkauft werden – wenn die Intervention der EZB vor dem Hintergrund der geldpolitischen Zielsetzung der Ankäufe nicht mehr erforderlich ist.711 Dennoch bleiben berechtigte Zweifel an dieser Entscheidung bestehen, zumal der EuGH sich nicht zu allen Kritikpunkten äußert; gerade auf eine zu befürchtende Umgehung des Telos von Art. 123 Abs. 1 AEUV geht er nicht näher ein.712 Dessen ungeachtet erkannte auch das BVerfG die Entscheidung des EuGH weitestgehend an und judizierte, dass das OMT-Programm unter den vom EuGH herausgearbeiteten Voraussetzungen auch vor dem Hintergrund des Grundgesetzes zulässig sei.713 Dies gelte insbesondere im Blick auf die Integrationsverantwortung und die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Bundestages.714 Allerdings hebt das BVerfG ausdrücklich die Pflicht 703 BVerfGE 134, 366. Vgl. auch: Mayer, EuR 2014, S. 473 (473 ff.); Brosius-Linke, DÖV 2014, S. 612 (612 ff.); Gött, EuR 2014, S. 514 (514 ff.); Heun, JZ 2014, S. 331 (331 ff.); Schmidt, JZ 2015, S. 317 (320 ff.). 704 EuGH, Rs. C-62/14 (Gauweiler u.a.), ECLI:EU:C:2015:400. Vgl. auch: Mayer, NJW 2015, S. 1999 (1999 ff.); Herrmann/Dornacher, EuZW 2015, S. 579 (579 ff.); Ohler, NVwZ 2015, S. 1001 (1001 ff.); Klement, JZ 2015, S. 754 (754 ff.). 705 Ludwigs, NVwZ 2015, S. 537 (541). 706 EuGH, Rs. C-62/14 (Gauweiler u.a.), ECLI:EU:C:2015:400, Rn. 106. 707 EuGH, Rs. C-62/14 (Gauweiler u.a.), ECLI:EU:C:2015:400, Rn. 82. 708 EuGH, Rs. C-62/14 (Gauweiler u.a.), ECLI:EU:C:2015:400, Rn. 106. 709 EuGH, Rs. C-62/14 (Gauweiler u.a.), ECLI:EU:C:2015:400, Rn. 116, 119. 710 EuGH, Rs. C-62/14 (Gauweiler u.a.), ECLI:EU:C:2015:400, Rn. 117 f. 711 EuGH, Rs. C-62/14 (Gauweiler u.a.), ECLI:EU:C:2015:400, Rn. 112 ff.; 117 ff. 712 Vgl. Pilz, S. 40. 713 BVerfGE 142, 123 (221 ff.). Vgl. auch: Sander, EuZW 2016, S. 614 (614 ff.); Ludwigs/Sikora, EWS 2016, S. 215 (215 ff.); Heide, ZEuS 2016, S. 479 (479 ff.). 714 BVerfGE 142, 123 (230 ff.). § 3: Maßnahmen gegen die Krise 116 des Bundestages hervor, die Einhaltung dieser Voraussetzungen im Falle der Aktivierung des OMT-Programmes kontinuierlich zu beobachten.715 Darüber hinaus äußern die Karlsruher Richter berechtigte Kritik an der Rechtsprechung des EuGH.716 Diese bezieht sich insbesondere darauf, dass der Europäische Gerichtshof die gegen eine Zuordnung des OMT-Programms zur Währungspolitik ins Feld geführten Gesichtspunkte lediglich einzeln anspreche, ohne jedoch darauf einzugehen, „ob sie auch in ihrer Summe – auf der Grundlage einer wertenden Gesamtbetrachtung – unionsrechtlichen Vorgaben genügen“.717 Außerdem hält das BVerfG fest, dass der EuGH keine Stellung dazu beziehe, dass die Unabhängigkeit der EZB gemäß Art. 130 AEUV zu einer Absenkung der demokratischen Legitimation ihres Handelns führe und dies Anlass für eine striktere Auslegung und Überwachung ihres Mandats böte.718 Diese Kritikpunkte wurden durch das sogenannte „Public Sector Purchase Programme“ (PSPP) des ESZB erneut virulent. Dieses am 22. Januar 2015 angekündigte719 und am 04. März 2015 beschlossene720 Programm ist das zentrale Instrument des „Expanded Asset Purchase Programme“ (EAPP)721 und sieht eine Ausdehnung des Ankaufprogramms auf dem Sekundärmarkt auf solche Anleihen vor, die von im Euroraum ansässigen Zentralstaaten, Emittenten mit Förderauftrag und europäischen Institutionen begeben wurden.722 Der finanzielle Umfang des Programmes betrug bis zu 80 Mrd. Euro pro Monat723 und belief sich bis Ende 2018 auf 715 BVerfGE 142, 123 (233 f.). 716 BVerfGE 142, 123 (217 ff.). 717 BVerfGE 142, 123 (218). 718 BVerfGE 142, 123 (220 f.). 719 Pressemitteilung der EZB vom 22.01.2015 (abrufbar unter: https://www.ecb.eur opa.eu/press/pr/date/2015/html/pr150122_1.de.html; zuletzt aufgerufen am 09.09.2019). 720 Beschluss (EU) 2015/774 der EZB vom 04.03.2015, ABl. 2015 L 121, S. 20 (EZB/ 2015/10). 721 Ludwigs, NJW 2017, S. 3563 (3563 f.). 722 Vgl. den Nachweis in Fn. 719; Ludwigs, NJW 2017, S. 3563 (3564). 723 Vgl. Pressemitteilung der EZB vom 10.03.2016 (abrufbar unter: https://www.ec b.europa.eu/press/pr/date/2016/html/pr160310.de.html; zuletzt aufgerufen am 09.09.2019); Beschluss (EU) 2016/702 der EZB vom 18.04.2016, ABl. 2016 L 121, S. 24 (EZB/2016/8); Pressemitteilung der EZB vom 08.12.2016 (abrufbar unter: https://www.ecb.europa.eu/press/pr/date/2016/html/pr161208.de.html; zuletzt aufgerufen am 09.09.2019); Beschluss (EU) 2017/100 der EZB v. 11.1.2017, ABl. 2017 L 16, S. 51 (EZB/2017/1). A. Überblick 117 insgesamt 2,6 Billionen Euro.724 Inhaltlich stellt das BVerfG einen Bezug zur vorangegangenen Entscheidung des EuGH zum OMT-Beschluss her und wirft die Frage auf, ob sich nicht – angesichts des enormen Volumens des Programmes – aus einer Gesamtschau der Abgrenzungskriterien ergebe, dass es sich hierbei um eine wirtschaftspolitische Maßnahme und damit um einen ultra vires-Akt handeln könnte.725 Außerdem rekurrierten die Karlsruher Richter auf die vom EuGH aufgestellten Kriterien zur Vereinbarkeit von Anleihenkäufen der EZB mit Art. 123 Abs. 1 AEUV und äu- ßerten Zweifel daran, dass diese im Rahmen des PSPP eingehalten werden.726 Darüber hinaus folgte das Gericht dem Vorbringen der Beschwerdeführer insoweit, als das Programm das Potential zu einer Änderung der Risikoverteilung für mögliche Verluste aus den Ankäufen hin zu einer gemeinschaftlichen Haftung in sich berge, was die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Bundestages und damit die Integrationsgrenzen von Art. 23 Abs. 1 S. 3 GG i.V.m. Art. 79 Abs. 3 GG verletzen könnte.727 Wiewohl die auf den Vorlagebeschluss des BVerfG folgenden Aussagen des EuGH erwartungsgemäß von der Vereinbarkeit des Programmes mit Art. 123 Abs. 1 AEUV728 und dessen Zuordnung zur Währungspolitik ausgingen,729 überrascht der Gerichtshof mit seinen provokanten Aussagen zur potentiellen Änderung der Risikoverteilung.730 Wenig kompromissbereit verweigert der EuGH eine inhaltliche Auseinandersetzung mit dem vorgebrachten Einwand weitestgehend und weist lediglich darauf hin, dass er hypothetische Fragen nicht beantwortet, da er seine primärrechtlich vorgeschriebenen Aufgaben andernfalls selbst überschreite.731 Wie das BVerfG auf diese unnötige Spitze und die Verweigerung des „justizielle[n] Dialog[s]“732 reagieren wird, den es mit dem erneuten Vorlagebeschluss angestrengt hatte, bleibt abzuwarten. 724 Wieland, Joachim, Mühsamer Dialog mit Luxemburg, abrufbar unter: https://ww w.lto.de/recht/hintergruende/h/bverfg-2bvr859-15-ezb-anleihenkaufprogrammmandat-geldpolitik-haushaltsfinanzierung/; zuletzt aufgerufen am 09.09.2019. 725 BVerfG, Beschl. v. 18.07.2017 – 2 BvR 859/15 u.a., Rn. 113 ff.; vgl. auch Ludwigs, NJW 2017, S. 3563 (3564). 726 Vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.07.2017 – 2 BvR 859/15 u.a., Rn. 81 ff.; Ludwigs, NJW 2017, S. 3563 (3564). 727 Vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.07.2017 – 2 BvR 859/15 u.a., Rn. 128 ff.; Ludwigs, NJW 2017, S. 3563 (3564 f.). 728 EuGH, Rs. C-493/17 (Weiss u.a.), ECLI:EU:C:2018:1000, Rn. 101 ff. 729 EuGH, Rs. C-493/17 (Weiss u.a.), ECLI:EU:C:2018:1000, Rn. 53 ff. 730 EuGH, Rs. C-493/17 (Weiss u.a.), ECLI:EU:C:2018:1000, Rn. 159 ff. 731 EuGH, Rs. C-493/17 (Weiss u.a.), ECLI:EU:C:2018:1000, Rn. 165 f. 732 Sikora, EWS 2019, S. 139 (142). § 3: Maßnahmen gegen die Krise 118 Finanzielle Unterstützung der Mitgliedstaaten Neben den beschriebenen Maßnahmen der EZB zählen auch finanzielle Hilfsleistungen an in Not geratene Staaten zum Repertoire der gegen die Krise ins Feld geführten Maßnahmen. Die Banken- und Finanzmarktkrise sorgte – gepaart mit wirtschaftlichen Ungleichgewichten und einer mitunter zu laxen Haushaltsführung – dafür, dass einige Mitgliedstaaten nicht mehr in der Lage waren, sich zu tragbaren Konditionen am Kapitalmarkt mit Geld zu versorgen.733 Insbesondere die Verschuldung Griechenlands hatte ein Ausmaß angenommen, das eine weitere Finanzierung der Staatsschulden aus eigener Kraft unmöglich machte.734 Ein Schuldenschnitt bzw. eine Insolvenz der hellenischen Republik hätte indes weitreichende Konsequenzen gehabt: Wegen der internationalen Verflechtung der Finanzmärkte hätte eine Umschuldung dazu geführt, dass europäische Geldinstitute beträchtliche Verluste hätten verkraften müssen,735 was aufgrund der geringen Eigenkapitalquoten der Banken nicht möglich gewesen wäre und einen erneuten Ausbruch einer Finanzkrise nach sich gezogen hätte.736 Die hiermit für die einzelnen Volkswirtschaften verbundenen Kosten ließen sich im Vorfeld nicht bestimmen. Zudem stand die Befürchtung im Raum, die prekäre Lage in Griechenland könnte sich auch auf andere bedrohte Staaten ausweiten und auf diese Weise die Eurozone insgesamt ins Wanken bringen.737 Aus diesen Gründen entschlossen sich die Staats- und Regierungschefs dazu, finanzielle Hilfsleistungen zu gewähren, die den Zinsdruck der Kapitalmärkte von den betroffenen Eurostaaten nehmen und diese unterstützen sollten, sich möglichst bald wieder selbstständig zu finanzieren. Hierbei handelt es sich jedenfalls auch um eine aus der Not geborene Gesamthandsverantwortung der Eurostaaten im bündischen Zu- IV. 733 Oppermann/Classen/Nettesheim, § 18 Rn. 37. 734 Vgl. § 2.C. 735 Vgl. Hatje/von Förster, in: H/M-G, EnzEuR Bd. 1, § 6 Rn. 57; Meyer, Wirtschaftsdienst 2011, S. 391 (393 f.); Kölbach/Macke/Schönwitz, Wirtschaftsdienst 2011, S. 621 (621); Fuest, Wirtschaftsdienst 2014, S. 11 (13); v. Lewinski, in: I/K, HStR, Bd. X, § 217 Rn. 62. 736 Pilz, S. 28. 737 Knopp, NJW 2010, S. 1777 (1777); Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2011/12, S. 80 Rn. 132; Gloede/Menkhoff, Wirtschaftsdienst 2010, S. 172 (172); Neubäumer, Wirtschaftsdienst 2011, S. 827 (827); Oppermann/Classen/Nettesheim, § 19 Rn. 6; Hatje/von Förster, in: H/M-G, EnzEuR Bd. 1, § 6 Rn. 57; Frenz/Ehlenz, EWS 2010, S. 65 (65). A. Überblick 119 sammenschluss zur Eindämmung der Gefahren für die Währungsunion.738 Im Vorfeld des ESM gab es mit den Hilfszahlungen an Griechenland (1.) und dem vorläufigen europäischen Rettungsmechanismus (2.) zwei Programme, mittels deren eine finanzielle Unterstützung gewährt wurde. Griechenlandhilfen Aufgrund des drohenden Zahlungsausfalls sicherten die Staats- und Regierungschefs der Eurogruppe der hellenischen Republik zunächst am 11.02.2010 öffentlich ihre Unterstützung zu, ohne jedoch bereits konkret auf die Möglichkeit einer finanziellen Hilfeleistung einzugehen.739 Die grundsätzliche Bereitschaft hierzu kam erst in einer entsprechenden Erklärung vom 25.03.2010 zum Ausdruck.740 Inhaltliche Konturen erhielt das Hilfsprogramm erstmals durch eine weitere Erklärung der Eurostaaten vom 11.04.2010.741 Hierin wurde dessen Ausgestaltung näher dargelegt: Erstens wurde vereinbart, dass die Kommission, die EZB und der IWF – mittlerweile hinlänglich bekannt als Troika742 – mit griechischen Vertretern die Rahmenbedingungen und die Konditionen der Hilfsmittelgewährung festlegen sollten.743 Zweitens kam in der Erklärung zum Ausdruck, dass die nationalen Regierungen die notwendigen Schritte vorbereiten sollten, um die Hilfe tatsächlich auf den Weg bringen zu können.744 Nachdem in einer gemeinsamen Erklärung vom 23.04.2010 bekannt gemacht wurde, dass Griechenland offiziell die in Aussicht gestellte Hilfe beantragt 1. 738 Vgl. Gaitanides, in: Kadelbach, Solidarität, S. 33 (36 f.); Konrad, Wirtschaftsdienst 2010, S. 783 (784); Wieland, in: Appel u.a., FS Wahl, S. 851 (856). In Bezug auf den ESM: Hufeld, in: Müller-Graff, EnzEuR Bd. 4, § 22 Rn. 160; Stellungnahme der Generalanwältin Kokott, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:675, Rn. 143. 739 Vgl. Erklärung der Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union vom 11.02.2010; Pilz, S. 28; Kunstein/Wessels, integration 2011, S. 308 (313). 740 Erklärung der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes vom 25.03.2010, S. 1 Abs. 4 f.; Piecha, S. 26 f.; Bonke, ZEuS 2010, S. 493 (503); Kunstein/Wessels, integration 2011, S. 308 (313). 741 Statement on the support to Greece by Euro area Member States vom 11.04.2010. 742 Pilz, S. 27. 743 Statement on the support to Greece by Euro area Member States vom 11.04.2010, Abs. 2. 744 Piecha, S. 27. § 3: Maßnahmen gegen die Krise 120 hatte,745 einigten sich die beteiligten Akteure am 02.05.2010 auf ein inhaltlich bestimmtes Stabilisierungsprogramm.746 Dieses umfasste ein dreijähriges Kreditprogramm, in dessen Rahmen Zahlungen in Höhe von anfänglich 110 Mrd. Euro vereinbart wurden, wovon 80 Mrd. Euro von der Eurogruppe und weitere 30 Mrd. Euro vom IWF zur Verfügung gestellt wurden.747 Der von den einzelnen Eurostaaten zu entrichtende Betrag richtete sich nach dem Anteil ihrer Kapitalbeteiligung an der EZB, woraus sich für die Bundesrepublik Deutschland ein absoluter Betrag von etwa 22 Mrd. Euro ergab.748 Rechtlich erfolgte die Hilfsmittelgewährung in Form bilateraler Kredite,749 die als privatrechtliche Darlehensvereinbarungen750 zwischen den Mitgliedstaaten der Eurogruppe und Griechenland abgeschlossen wurden.751 Der auf Deutschland entfallende Anteil wurde von der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) aufgebracht752 und durch Gewährleistungen des Bundes auf der Grundlage des hierfür erlassenen753 WFStG754 abgesichert.755 Darüber hinaus haben die Eurostaaten eine weitere Vereinbarung getroffen, in der sie ihre Rechte und Pflichten untereinander näher konkretisierten.756 Außerdem war die gestaffelte Auszahlung der einzelnen Tranchen streng an die Umsetzung der im „Memorandum of Understanding“ festgelegten Vorgaben geknüpft.757 Zwar erfolgten die Hilfszahlun- 745 Joint Statement by European Commission, European Central Bank and Presidency of the Eurogroup on Greece vom 23.04.2010; Piecha, S. 27 f.; Bonke, ZEuS 2010, S. 493 (503). 746 Erklärung der Eurogruppe zur Unterstützung für Griechenland vom 02.05.2010, 2492/10; Pilz, S. 27; Oppermann/Classen/Nettesheim, § 18 Rn. 38; Kunstein/Wessels, integration 2011, S. 308 (314); Piecha, S. 28 ff. 747 Erklärung der Eurogruppe zur Unterstützung für Griechenland vom 02.05.2010, 2492/10, Abs. 3; BVerfGE 129, 124 (130). 748 BVerfGE 129, 124 (130); Pilz, S. 27, dort Fn. 132. 749 Erklärung der Eurogruppe zur Unterstützung für Griechenland vom 02.05.2010, 2492/10, Abs. 1. 750 BVerfGE 129, 124 (130 f.); Calliess, ZEuS 2011, S. 213 (218 f.); Piecha, S. 33. 751 Pilz, S. 28; Piecha, S. 32 f. 752 Pilz, S. 27, dort Fn. 132. 753 Bonke, ZEuS 2010, S. 493 (510); Knopp, NJW 2010, S. 1777 (1778). 754 Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen zum Erhalt der für die Finanzstabilität in der Währungsunion erforderlichen Zahlungsfähigkeit der Hellenischen Republik (Währungsunion-Finanzstabilitätsgesetz – WFStG) vom 07.05.2010 (BGBl. I S. 537). 755 Calliess, ZEuS 2011, S. 213 (219). 756 BVerfGE 129, 124 (131); Piecha, S. 34. 757 Erklärung der Eurogruppe zur Unterstützung für Griechenland vom 02.05.2010, 2492/10, Abs. 4; Oppermann/Classen/Nettesheim, § 18 Rn. 38; Pilz, S. 28; Piecha, S. 31 f. A. Überblick 121 gen auf der Basis der nationalen Kompetenzen der beteiligten Staaten,758 dennoch stehen diese Kredite in einem Spannungsverhältnis zu den auf Stabilität gerichteten Normen des AEUV, namentlich zu Art. 125 AEUV.759 Vorläufiger Krisenmechanismus Der von vielen Stimmen befürchteten „Ansteckungsgefahr“,760 die von der griechischen Misere ausging,761 konnte – nicht zuletzt wegen der zögerlichen Hilfszusagen762 – durch die finanzielle Unterstützung Griechenlands nicht effektiv begegnet werden.763 Der Blick der Kapitalmärkte richtete sich zusehends auch auf andere Staaten wie Portugal, Spanien, Irland und Italien, die sich gleichermaßen mit beträchtlichen Schwierigkeiten hinsichtlich ihrer Staatsfinanzen konfrontiert sahen.764 Um einen möglichen Zerfall der Eurozone zu verhindern, einigten sich die Eurostaaten und die EU, den als „vorübergehende[n] Euro-Rettungsschirm“765 bekannten Europäischen Finanzstabilisierungsmechanismus auf den Weg zu bringen.766 Mit dem EFSM und dem EFSF basierte der Rettungsschirm auf zwei Säulen, die durch die Beteiligung des IWF um ein drittes Element ergänzt wurden. Aktiviert wurde der Mechanismus zunächst für Irland und im Zusammenhang mit dem zweiten Rettungspaket für Griechenland.767 Die vorstehend dargelegten bilateralen Hilfszahlungen reichten nicht aus, um die Staatsfinanzen der hellenischen Republik zu konsolidieren, so dass ein weiteres Maßnahmenpaket im Rahmen des EFSF auf den Weg gebracht werden musste.768 Obschon hiermit zugleich ein Schuldenschnitt in Höhe von 107 Mrd. Euro verbunden war, den ausschließlich private 2. 758 Bonke, ZEuS 2010, S. 493 (504). 759 Bonke, ZEuS 2010, S. 493 (504 ff.); Calliess, ZEuS 2011, S. 213 (256 ff.). 760 Calliess, ZEuS 2011, S. 213 (219); Frenz/Ehlenz, EWS 2010, S. 65 (65). 761 Oppermann/Classen/Nettesheim, § 18 Rn. 39. 762 Calliess, ZEuS 2011, S. 213 (219). 763 Pilz, S. 28. 764 Calliess, ZEuS 2011, S. 213 (219); Pilz, S. 28. 765 Piecha, S. 35. 766 Erklärung der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes vom 07.05.2010. 767 Hierzu: Daiber, DÖV 2014, S. 809 (812 ff.); Hauer, in: Ennöckl u.a., FS Raschauer, S. 155 (158). 768 Vgl. aus wirtschaftswissenschaftlicher Sicht: Belke/Dreger, Wirtschaftsdienst 2011, S. 601 (601 ff.). § 3: Maßnahmen gegen die Krise 122 Gläubiger zu tragen hatten,769 gingen einige Stimmen bereits zu diesem Zeitpunkt davon aus, dass Griechenland weiterer Hilfen bedürfen würde.770 Der EFSM wurzelt im Unionsrecht und wurde durch die VO (EU) Nr. 407/2010 des Rates vom 11.05.2010 zur Einführung eines europäischen Finanzstabilisierungsmechanismus auf der Grundlage von Art. 122 Abs. 2 AEUV eingeführt.771 Um einem Mitgliedstaat finanziellen Beistand durch die Union gewähren zu können ordneten die EU und ein Großteil der Literatur die „beispiellose Weltfinanzkrise“772 zu Recht als außergewöhnliches Ereignis ein, das sich – jedenfalls weitestgehend – der Kontrolle der Mitgliedstaaten entzog und aufgrund dessen selbige von Schwierigkeiten betroffen oder von gravierenden Schwierigkeiten ernstlich bedroht waren.773 Diese bis 2013 zeitlich beschränkte774 Möglichkeit der Gewährung finanziellen Beistandes in Folge der Finanzkrise umfasste ein Volumen von 68, 58 Mrd. Euro, das aus Mitteln des EU-Haushalts stammte775 und das faktisch nur den Eurostaaten zugutekommen konnte.776 Die Mittelbereitstellung erfolgte gemäß Art. 2, 3 Abs. 3 u. 4 VO (EU) Nr. 407/2010 in Form von Darlehen oder Kreditlinien und war gemäß Art. 3 Abs. 5 VO (EU) Nr. 407/2010 an die Erfüllung strenger Auflagen gebunden, die vom Rat festgelegt wurden.777 Die geringen finanziellen Mittel der EU reichten für sich genommen nicht aus, um an den Märkten für Beruhigung zu sorgen.778 Aus diesem Grund wurde dem supranational eingerichteten EFSM die intergouvernemental organisierte Europäische Finanzmarkt Stabilisierungsfazilität 769 Oppermann/Classen/Nettesheim, § 18 Rn. 38. 770 Belke, Wirtschaftsdienst 2011, S. 765 (768); Hefeker, Wirtschaftsdienst 2011, S. 504 (504); Heinrich, Wirtschaftsdienst 2012, S. 161 (161 f.). 771 ABl. Nr. L 118/1. 772 Erwägungsgrund Nr. 3 der VO (EU) Nr. 407/2010. 773 Erwägungsgrund Nr. 5 der VO (EU) Nr. 407/2010; Kempen, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 122 AEUV Rn. 13; Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 122 AEUV Rn. 27 (Stand: Mai 2011, EL 44); Häde, in: C/R (Hrsg.), EUV/ AEUV, Art. 122 AEUV Rn. 15; Häde, EuZW 2009, S. 399 (401); Hentschelmann, EuR 2011, S. 282 (304); Weber, EuZW 2011, S. 935 (937); Kämmerer, Wirtschaftsdienst 2010, S. 161 (164 f.). A.A.: Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 122 AEUV Rn. 6; Frenz/Ehlenz, EWS 2010, S. 211 (213); Frenz, EWS 2013, S. 27 (29). 774 Smulders/Keppenne, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 122 AEUV Rn. 21. 775 Pilz, S. 29. 776 Smulders/Keppenne, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 122 AEUV Rn. 21. 777 Piecha, S. 36. 778 Pilz, S. 30. A. Überblick 123 (EFSF) zur Seite gestellt.779 Hierbei handelte es sich um eine privatrechtliche Gesellschaft luxemburgischen Rechts,780 die durch einen Rahmenvertrag der seinerzeit 16 Eurostaaten gegründet wurde.781 Mit der Bereitstellung eines finanziellen Volumens in Höhe von 440 Mrd. Euro, das im Juni 2011 auf 780 Mrd. Euro aufgestockt wurde,782 übernahmen die Mitgliedstaaten den größten Anteil der Gewährleistungen, deren Zurverfügungstellung freilich wiederum an strenge Auflagen nach dem Vorbild der Griechenlandhilfe geknüpft wurde.783 Der auf die Bundesrepublik Deutschland entfallende Anteil in Höhe von etwa 211 Mrd. Euro784 wurde – wie bereits bei den Griechenlandhilfen – von der KfW gewährt und vom Bund abgesichert.785 Rechtlich erfolgte dies auf der Grundlage des hierfür erlassenen786 StabMechG.787 Beiden Mechanismen war gemeinsam, dass sie die erforderlichen Mittel am Kapitalmarkt liehen und umgehend den begünstigten Mitgliedstaaten zur Verfügung stellten.788 Aufgrund des Umstandes, dass die Union und die Mitgliedstaaten für die aufgenommenen Mittel einstanden, ließen sich deutlich niedrigere Zinsen erzielen als durch eine Kreditaufnahme des begünstigten Eurostaates selbst.789 Flankiert wurden EFSM und EFSF von Gewährleistungen des IWF in Höhe von 250 Mrd. Euro.790 Die Zusammenarbeit mit dem IWF war insbesondere dem Umstand geschuldet, dass der EU und den Eurostaaten die 779 Mayer/Heidfeld, NJW 2012, S. 422 (423); Pilz, S. 30. 780 Kube/Reimer, ZG 2011, S. 332 (333); Oppermann/Classen/Nettesheim, § 18 Rn. 39; Mayer/Heidfeld, NJW 2012, S. 422 (423). 781 Pilz, S. 30; Piecha, S. 37 ff. 782 Vgl. 2. Erwägung der Präambel des Rahmenvertrages vom 16.9.2011; Pilz, S. 31. 783 Vgl. 1. Erwägung der Präambel des Rahmenvertrages vom 07.06.2010; Pilz, S. 30. 784 Oppermann/Classen/Nettesheim, § 18 Rn. 39. 785 Calliess, ZEuS 2011, S. 213 (221). 786 Vgl. Calliess, ZEuS 2011, S. 213 (221). 787 Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen im Rahmen eines europäischen Stabilisierungsmechanismus (Stabilisierungsmechanismusgesetz – StabMechG) vom 22.05.2010 (BGBl. I S. 627; zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 23.05.2012, BGBl. I S. 1166). 788 Smulders/Keppenne, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 122 AEUV Rn. 24; Piecha, S. 36 f. 789 Für den EFSM: Smulders/Keppenne, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 122 AEUV Rn. 24. Für den EFSF: Piecha, S. 41 f.; Oppermann/Classen/Nettesheim, § 18 Rn. 39; Calliess, ZEuS 2011, S. 213 (220). 790 Oppermann/Classen/Nettesheim, § 18 Rn. 39. § 3: Maßnahmen gegen die Krise 124 Erfahrung mit dem Umgang mit insolvenzbedrohten Staaten fehlte.791 Der IWF hingegen ist auf die fiskalische Stabilisierung spezialisiert und konnte folglich eine fachliche Expertise einbringen, über die die EU und die Eurostaaten nicht verfügten.792 Außerdem spielten beim IWF „innereuropäische Interessenkonflikte“ zwischen Schuldner- und Gläubigerstaaten keine Rolle.793 Zwischen den Beteiligten bestehende politische Divergenzen traten durch die Einbeziehung des IWF in den Hintergrund.794 Fiskalvertrag, ESM, Art. 136 Abs. 3 AEUV Von besonderer Bedeutung sind der Fiskalvertrag, der ESM und – damit zusammenhängend – der gemäß Art. 48 Abs. 6 EUV mittels vereinfachten Vertragsänderungsverfahrens neu eingefügte Art. 136 Abs. 3 AEUV.795 Einzig Art. 136 Abs. 3 AEUV ist bereits formeller Bestandteil des Unionsrechts. Sowohl ESM als auch FiskalV wurden außerhalb des europäischen Rechts als hiervon formal unabhängige, völkerrechtliche Verträge geschlossen.796 Dass bedeutet, dass das Verfahren, der Vertragsschluss und die Ratifikation losgelöst von den unionsrechtlichen Strukturen erfolgten.797 Die Verortung beider Vorhaben im Völkervertragsrecht lässt sich insbesondere auf die Dichotomie fehlender Unionskompetenz und den zeitlichen Druck, der von den Finanzmärkten vermittelt wurde, zurückführen (I.). Analysiert man nunmehr die Inhalte von FiskalV (II.), ESM (III.) und Art. 136 Abs. 3 AEUV (IV.), wird deutlich, dass beide Verträge auf mannigfaltige Weise mit dem Recht der Europäischen Union verbunden sind (V.) B. 791 Pilz, S. 32. 792 Pilz, S. 32. 793 Horn, in: Grunewald/Westermann, FS Maier-Reimer, S. 245 (248). 794 Pilz, S. 32. 795 Beschluss des Europäischen Rates vom 25.03.2011 zur Änderung des Artikels 136 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union hinsichtlich eines Stabilitätsmechanismus für die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist (2011/199/EU; ABl. L 91/1). 796 Calliess, NVwZ 2012, S. 1 (3). 797 Thym, in: H/M-G, EnzEuR Bd. 1, § 5 Rn. 83. B. Fiskalvertrag, ESM, Art. 136 Abs. 3 AEUV 125 Ansiedlung im Völkervertragsrecht Der Grund für die Auslagerung von ESM und FiskalV aus dem unionalen Rechtsrahmen ist in der Kumulation verschiedener Aspekte zu erblicken: Zunächst gelang es der EU und den Mitgliedstaaten durch den vorläufigen Rettungsmechanismus lediglich, sich Zeit zu erkaufen, nicht jedoch, die Finanzmärkte nachhaltig zu beruhigen.798 Dies erklärt sich sowohl wegen des geringen finanziellen Umfangs des temporären Maßnahmenpakets, der kaum geeignet war, einer finanziellen Schieflage einer vergleichsweise größeren Volkswirtschaft des Euroraumes wirksam zu begegnen, als auch aufgrund seines zeitlich befristeten Charakters.799 Die Mitglieder der Eurozone sahen sich hiernach gezwungen, einen dauerhaften Rettungsschirm mit höherer Finanzkraft zu etablieren,800 um eine drohende Insolvenz eines Mitgliedstaates abzuwenden und dessen Zinslast auf ein erträgliches Maß herabzusetzen. Wegen der asymmetrischen Struktur der WWU und im Gegensatz zum befristeten EFSM besitzt die EU hierfür allerdings keine Zuständigkeit.801 Hätte der ESM innerhalb des Unionsrechts eingeführt werden sollen, hätte es einer entsprechenden Kompetenzerweiterung zugunsten der EU gemäß Art. 48 Abs. 2 S. 2 EUV bedurft.802 Dies wiederum war aufgrund verschiedener Aspekte nicht möglich. Zu denken ist hier insbesondere an die zeitliche Komponente, denn der Entscheidung über eine Ausweitung der unionalen Kompetenzen gehen typischerweise langwierige Verhandlungen voraus,803 deren Abschluss gemäß Art. 48 Abs. 4 I. 798 Häde, ZG 2011, S. 1 (21). 799 Häde, ZG 2011, S. 1 (21). 800 Pilz/Dittmann, DÖV 2011, S. 438 (439); Häde, S. 16; Häde, in: H/M-G, EnzEuR Bd. 1, § 17 Rn. 2; Dullien/Schwarzer, Leviathan 38 (2010), S. 509 (516 ff.); Ruffert, CMLR 48 (2011), S. 1777 (1783). 801 EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 67; Häde, S. 16; Smulders/Keppenne, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 122 AEUV Rn. 16; Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 122 AEUV Rn. 28 (Stand: Mai 2011, EL 44); Uerpmann-Wittzack, EuR-Bei 2013 (2), S. 49 (56); Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (31); Häde, in: H/M-G, EnzEuR Bd. 1, § 17 Rn. 2; Hentschelmann, EuR 2011, S. 282 (304); Weber, EuZW 2011, S. 935 (937); Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (31); Epiney, NVwZ 2013, S. 614 (615). In diese Richtung ist auch Erwägungsgrund 4 des Beschlusses des Europäischen Rates vom 25.03.2011 (2011/199/EU) zu verstehen. 802 Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (32). Hierzu ausführlich: § 6.C.I. 803 Vgl. Ohler, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 48 EUV Rn. 13 (Stand: Juli 2017, EL 62); Nettesheim, NJW 2013, S. 14 (15); Schröder, in: Jochum u.a., FS Hailbronner, S. 505 (509). Siehe hierzu sogleich: § 4.C.I. § 3: Maßnahmen gegen die Krise 126 UAbs. 2 EUV eine Ratifikation der vereinbarten Änderungen in allen Mitgliedstaaten nach ihren jeweiligen nationalen Vorschriften voraussetzt.804 Der weiterhin bestehende zeitliche Druck, den die Finanzmärkte vermittelten805 – der sich gleichermaßen auch aus der befristeten Natur des EFSM ableitete – sowie die Gefahr einer wiederholt aufkeimenden Staatsschuldenkrise ließen diese Option nahezu unmöglich erscheinen, zumal die Einführung des ESM einen Paradigmenwechsel hinsichtlich der stabilitätsorientierten Ausrichtung der WWU mit sich brachte806 und daher wohl auf erheblichen Widerstand in der Staatengemeinschaft gestoßen wäre.807 Wie die obigen Ausführungen allerdings verdeutlichen, sind sowohl die Mitgliedstaaten als auch die EU auf funktionierende Finanzmärkte angewiesen.808 Fehler in diesem System wirken sich in beträchtlichem Maße und mit erheblicher Geschwindigkeit auch auf die einzelnen Bürger aus. Das bedeutet, dass die betroffenen Staaten zu einer möglichst schnellen Stabilisierung der Eurozone gezwungen waren. Die für eine Kompetenz- übertragung notwendige Zeit für langwierige Verhandlungen blieb ihnen nicht.809 Außerdem ist in diesem Zusammenhang jedenfalls nicht auszuschließen, dass die Mitgliedstaaten eine Aufwertung unionaler Kompetenzen in wirtschaftlich bedeutsamen Fragen vermeiden wollten.810 Darüber hinaus hätte der ESM im Falle seines Erlasses als Unionsrechtsakt aus Mitteln der EU gespeist werden müssen,811 was eine deutliche Aufstockung der Eigenmittel der Europäischen Union nach sich gezogen hätte.812 Aus deutscher Perspektive setzten schließlich Art. 79 Abs. 3 GG und die hierzu ergangene Rechtsprechung des BVerfG weiteren Supranationalisierungstendenzen enge Grenzen, die gerade mit Blick auf die budgetäre Relevanz des ESM Beachtung finden müssen.813 Aus diesen Gründen erschien die 804 Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (32). 805 Vgl. Kunstein/Wessels, integration 2011, S. 308 (310). 806 BverfGE 132, 195 (247 f.); 135, 317 (407); Piecha, S. 220; Calliess, NVwZ 2012, S. 1 (3); Potacs, JRP 2012, S. 372 (377); Hufeld, integration 2011, S. 117 (127); Kube, WM 2012, S. 245 (247); Weber, EuZW 2011, S. 935 (937 f.); Gröpl, Der Staat 52 (2013), S. 1 (9); v. Lewinski, in: I/K, HStR, Bd. X, § 217 Rn. 95; Puttler, in: Kadelbach, Solidarität, S. 43 (49). 807 Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (32); Schmahl, DÖV 2014, S. 501 (507); Häde, S. 15 f. 808 Vgl. zudem: Ohler, DVBl. 2011, S. 1061 (1063 f.). 809 Schröder, in: Jochum u.a., FS Hailbronner, S. 505 (509). 810 Vgl. Häde, S. 15. 811 Vgl. Cromme, DÖV 2012, S. 209 (212). 812 Häde, S. 15. 813 Chiti/Teixeira, CMLR 50 (2013), S. 683 (689). B. Fiskalvertrag, ESM, Art. 136 Abs. 3 AEUV 127 Vereinbarung des ESM im Wege eines völkerrechtlichen Vertrages neben dem Unionsrecht den damals 17 Eurostaaten als einzig realistische und zeitnah erreich- und umsetzbare Handlungsoption. Zwar besteht das Einstimmigkeitsprinzip auch hinsichtlich des Abschlusses eines völkerrechtlichen Vertrages,814 allerdings ist ein Konsens zwischen den Beteiligten in der Regel umso schneller zu erzielen, desto weniger Akteure an den entsprechenden Verhandlungen partizipieren. Dies liegt daran, dass Vetopositionen der Verhandlungspartner nicht dazu führen müssen, dass ein Vorhaben scheitert, sondern vielmehr dazu, dass ein völkerrechtlicher Vertrag in kleinerem Kreis zustande kommt.815 Hinzu tritt der Umstand, dass die Verhandlungen und der Abschluss des Vertrages – im Gegensatz zu Primärrechtsänderungen gemäß Art. 48 EUV – nicht an die Durchführung und Einhaltung eines zwingenden Verfahrens gebunden sind und mithin flexibler gestaltet werden können.816 Wendet man den Blick nunmehr dem FiskalV zu, ergibt sich ein ähnliches Bild: Durch den FiskalV soll die haushaltspolitische Disziplin der Mitgliedstaaten gestärkt werden. Ursprünglich sollten seine Regelungen innerhalb des Unionsrechts angesiedelt werden.817 In Ermangelung entsprechender Kompetenzen hätte es auch hierfür einer Änderung des Primärrechts, jedenfalls im Wege des vereinfachten Vertragsänderungsverfahrens gemäß Art. 48 Abs. 6 UAbs. 2 S. 3 EUV bedurft,818 wofür abermals eine einstimmige Entscheidung aller Mitgliedstaaten notwendig gewesen wäre. Zwar bestand mit Blick auf die Finanzmärkte für dieses Unterfangen kein unmittelbar Zeitdruck, jedoch konnte die notwendige Einstimmigkeit aufgrund der ablehnenden Haltung Großbritanniens und der Tschechischen Republik nicht erreicht werden, so dass sich die vertragschließenden Mitgliedstaaten auch in Bezug auf den FiskalV auf eine völkervertragliche Herangehensweise verständigten.819 Hinsichtlich beider Vorhaben bot das Völkervertragsrecht den Mitgliedstaaten der EU somit die Möglichkeit, die gewünschten Ziele in kürzerer Zeit, als durch eine mitunter langwierige Primärrechtsänderung zu erreichen. 814 Schorkopf, ZSE 2012, S. 1 (16). 815 Herdegen, in: Durner u.a., FS Papier, S. 59 (65); Hölscheidt, EuR-Bei 2013 (2), S. 61 (69). 816 Wuermeling, S. 199; v. Buttlar, ZEuS 2001, S. 649 (660). 817 V. Lewinski, in: I/K, HStR, Bd. X, § 217 Rn. 32. 818 Siehe hierzu: § 6.C.II. 819 Vgl. BT-Drucks. 17/9046, S. 1; v. Lewinski, in: I/K, HStR, Bd. X, § 217 Rn. 32. § 3: Maßnahmen gegen die Krise 128 Fiskalvertrag Der FiskalV wurde am 02.03.2012 von 25 Mitgliedstaaten der Europäischen Union unterzeichnet. Lediglich Großbritannien, die Tschechische Republik und Kroatien sind keine Vertragsstaaten.820 Ein Unterschied hinsichtlich der Geltung der Regelungen des FiskalV besteht zwischen Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist und sonstigen Mitgliedstaaten der EU. Nur für die Eurostaaten beansprucht der FiskalV vollumfängliche Gültigkeit.821 Für die anderen Mitgliedstaaten gelten Sonderbestimmungen.822 Zweck des FiskalV ist es, die wirtschaftliche Säule der Wirtschafts- und Währungsunion durch Verabschiedung einer Reihe von Vorschriften zu stärken, die die Haushaltsdisziplin durch einen fiskalpolitischen Pakt fördern, die die Koordinierung ihrer Wirtschaftspolitiken verstärken und die Steuerung des Euro-Währungsgebiets verbessern sollen.823 In diesem Sinne enthält der FiskalV verschiedene Regelungen, die die Koordinierung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten vertiefen und besser aufeinander abstimmen sollen. Zunächst verpflichten sich die Vertragsparteien, auf eine Wirtschaftspolitik hinzuarbeiten, die sich durch erhöhte Konvergenz und Wettbewerbsfähigkeit auszeichnet.824 Hierzu stellen sie sicher, dass alle größeren nationalen, wirtschaftspolitischen Reformen vorab erörtert und abgestimmt werden.825 Außerdem einigen sich die Vertragsstaaten, deren Währung der Euro ist, darauf, im Rahmen von informellen Tagungen über die Fortentwicklung der Währungsunion zu verhandeln.826 Neben diesen Koordinierungsbestimmungen enthält der FiskalV auch konkretere Vorgaben. Bedeutsam ist hierbei insbesondere die Einführung einer Schuldenbremse.827 Diesbezüglich verpflichten sich die Parteien des FiskalV zu einer ausgeglichenen Haushaltsführung.828 Diese Verpflichtung gilt als eingehalten, wenn die jährliche Neuverschuldung 0,5 % des BIP II. 820 Gemäß Art. 1 Abs. 1, Art. 15 S. 1 FiskalV können nur Mitgliedstaaten der EU den FiskalV ratifizieren. 821 Art. 1 Abs. 2 S. 1 FiskalV. 822 Art. 1 Abs. 2 S. 2 i.V.m. Art. 14 FiskalV. 823 Art. 1 Abs. 1 FiskalV. 824 Art. 9 FiskalV. 825 Art. 11 FiskalV. 826 Art. 12 FiskalV. 827 So auch: Antpöhler, ZaöRV 72 (2012), S. 353 (383); Schorkopf, ZSE 2012, S. 1 (6 f.). 828 Art. 3 Abs. 1 lit. a FiskalV. B. Fiskalvertrag, ESM, Art. 136 Abs. 3 AEUV 129 grundsätzlich nicht übersteigt.829 Die Grenze für Mitgliedstaaten, die mit deutlich weniger als 60 % des BIP verschuldet sind, liegt bei 1 % des BIP.830 Abweichungen hiervon sind nur bei Vorliegen außergewöhnlicher Umstände, die sich der Kontrolle der Mitgliedstaaten entziehen und erhebliche Auswirkungen auf die öffentlichen Finanzen haben, zulässig.831 Bei außerordentlichen Abweichungen des Defizits von den Vorgaben des FiskalV soll ein automatischer Korrekturmechanismus eingreifen,832 der im FiskalV inhaltlich nicht näher bestimmt ist,833 aber auf von der Kommission vorzuschlagenden Grundzügen basiert.834 Die Vorgaben über die Begrenzung der Neuverschuldung und den Korrekturmechanismus müssen von den Vertragsparteien in verbindlicher und dauerhafter Form, vorzugsweise mit Verfassungsrang, in das jeweilige nationale Recht transformiert werden.835 Hiermit gibt der FiskalV den Vertragsstaaten die Einführung eines nationalen Kontrollmechanismus auf, der neben Art. 121 ff. AEUV und auch neben die durch das six-pack implementierten Verfahren tritt.836 Für die Überwachung der Einführung dieser Regelungen ist der EuGH im Wege der Organleihe nach Art. 273 AEUV berufen.837 Außerdem wird dem absoluten Schuldenstand der Vertragsstaaten ein erhöhtes Maß an Aufmerksamkeit zuteil, denn der FiskalV verpflichtet die Vertragsstaaten ferner dazu, ihr Defizit ab dem Erreichen des Referenzwertes von 60 % des BIP um jährlich 1/20 zu senken.838 Auch gilt nunmehr, dass ein Mitgliedstaat im Falle eines gegen ihn eingeleiteten Defizitverfahrens dem Rat und der Kommission ein Haushalts- und Wirtschaftspartnerschaftsprogramm zur Genehmigung vorlegen muss, das eine detaillierte Beschreibung der Strukturreformen enthält, die zur nachhaltigen Korrektur des Defizits notwendig sind.839 829 Art. 3 Abs. 1 lit. b S. 1 FiskalV. 830 Art. 3 Abs. 1 lit. d FiskalV. 831 Art. 3 Abs. 1 lit. c, Abs. 2 lit. b FiskalV. 832 Art. 3 Abs. 1 lit. e FiskalV. 833 Pilz, DÖV 2012, S. 909 (912). 834 Art. 3 Abs. 2 S. 2 FiskalV. Vgl. auch: Schorkopf, ZSE 2012, S. 1 (24). Mit Blick auf die Gestaltungsspielräume der Mitgliedstaaten: Glomb, Wirtschaftsdienst 2012, S. 4 (4). 835 Art. 3 Abs. 2 S. 1 FiskalV. 836 Vgl. Art. 6 VO (EU) Nr. 1175/2011 und Art. 4 Abs. 1, 2 VO (EU) Nr. 1173/2011 (Calliess/Schoenfleisch, JZ 2012, S. 477 [482]). 837 Art. 8 Abs. 1 FiskalV. 838 Art. 4 FiskalV. 839 Art. 5 Abs. 1 FiskalV. § 3: Maßnahmen gegen die Krise 130 Eine weitere beträchtliche Neuerung bringt der FiskalV mit sich, indem er die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, verpflichtet, Empfehlungen und Vorschläge der Kommission zu unterstützen, in denen diese die Auffassung vertritt, dass ein anderer Eurostaat im Rahmen eines Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit gegen das Defizit-Kriterium verstößt.840 Grundsätzlich überwacht die Kommission gemäß Art. 126 Abs. 2 S. 1 AEUV die Haushaltslage in den Mitgliedstaaten und unterrichtet den Rat gemäß Art. 126 Abs. 5 AEUV darüber, ob in einem Mitgliedstaat ein übermäßiges Defizit besteht. Den förmlichen Beschluss hierüber fasst daraufhin der Rat gemäß Art. 126 Abs. 6 und 13 AEUV auf Vorschlag der Kommission. Auch über die hieran anknüpfenden Sanktionsmöglichkeiten – Art. 126 Abs. 8, 9 und 11 AEUV – kann der Rat gemäß Art. 126 Abs. 13 UAbs. 1 AEUV nicht ohne Mitwirken der Kommission in Form von Empfehlungen beschließen. Die Verpflichtung zur Unterstützung der Kommission soll eine gewisse Bindungswirkung hinsichtlich des Entscheidungsverhaltens der Mitgliedstaaten im Rat herbeiführen,841 da selbige Pflicht nur entfällt, wenn sich eine qualifizierte Mehrheit der Eurostaaten gegen den vorgeschlagenen oder empfohlenen Beschluss wendet.842 ESM Der Europäische Stabilitätsmechanismus ist als internationale Finanzinstitution mit eigener Rechtspersönlichkeit konzipiert, die neben der EU steht843 und im Oktober 2012 seine Arbeit aufgenommen hat.844 Vertragsparteien sind alle 19 Mitgliedstaaten der Europäischen Währungsunion. Eine Erweiterung der Anzahl der Mitglieder des ESM ist freilich möglich, jedoch ist die Aufnahme neuer Mitglieder auf Mitgliedstaaten der EU beschränkt, die aufgrund eines Beschlusses nach Art. 140 Abs. 2 AEUV den Euro als gesetzliches Zahlungsmittel einführen.845 Dadurch ist auch der III. 840 Art. 7 FiskalV. 841 Art. 7 S. 1 FiskalV. 842 Art. 7 S. 2 FiskalV. 843 Art. 1 Abs. 1 ESM‑V. Häde, in: K/W/W (Hrsg.), GG, Art. 88 GG Rn. 461 (Stand: Dez 2012, EL 159); Häde, in: H/M-G, EnzEuR Bd. 1, § 17 Rn. 7. 844 http://www.bundesfinanzministerium.de/Web/DE/Themen/Europa/Stabilisieru ng_des_Euroraums/Stabilitaetsmechanismen/EU_Stabilitaetsmechanismus_ES M/eu_stabilitaetsmechanismus_esm.html; zuletzt aufgerufen am: 28.08.2019. 845 Erwägungsgrund 7 und Art. 2 Abs. 1 ESM‑V. B. Fiskalvertrag, ESM, Art. 136 Abs. 3 AEUV 131 Kreis potentieller ESM-Mitglieder von vornherein auf Mitgliedstaaten der EU beschränkt. Der ESM wurde als stetiger Rettungsschirm konzipiert und tritt an die Stelle der befristeten Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) und des Europäischen Finanzstabilisierungsmechanismus (EFSM).846 Aktiviert wurde er etwa für das dritte Hilfspaket in Höhe von etwa 86 Mrd. Euro zugunsten der hellenischen Republik847 und für Hilfszahlungen an Irland, Portugal, Zypern und Spanien.848 Zweck des ESM ist es, Finanzmittel zu mobilisieren und ESM-Mitgliedern, die schwerwiegende Finanzierungsprobleme haben oder denen solche Probleme drohen, unter strikten, dem gewählten Finanzhilfeinstrument angemessenen Auflagen eine Stabilitätshilfe bereitzustellen, wenn dies zur Wahrung der Finanzstabilität des Euro-Währungsgebiets insgesamt und seiner Mitgliedstaaten unabdingbar ist.849 Um dieser Zielsetzung gerecht zu werden, verfügt der ESM über ein anfängliches Gesamtkapital von 700 Mrd. Euro,850 das anlässlich des Beitritts von Estland und Litauen gemäß Art. 10 Abs. 3 ESM‑V auf etwa 705 Mrd. Euro erhöht wurde.851 Der Zweck der Ausstattung des ESM mit einem absoluten Stammkapital besteht darin, dass sich dessen Bonität nicht mehr unmittelbar nach derjenigen der für die Verbindlichkeiten garantierenden Mitgliedstaaten richtet.852 Von dem Stammkapital wurden ca. 80 Mrd. Euro eingezahlt853 und weitere 620 Mrd. Euro sind abrufbar. Die Bundesrepublik Deutschland ist mit ca. 27 % der Anteile854 und einem dementsprechenden finanziellen Volumen von insgesamt ca. 190 Mrd. Euro855 – wovon ca. 22 Mrd. Euro eingezahlt wurden856 – der größte Beitragszahler. Die Haftung der Mitgliedstaaten bleibt in jedem Fall auf den jewei- 846 Erwägungsgrund 1 ESM‑V; Hofmann/Konow, ZG 2012, S. 138 (153); Kube, AöR 137 (2012), S. 205 (211). 847 Oppermann/Classen/Nettesheim, § 18 Rn. 38, 40. 848 Matthes, Wirtschaftsdienst 2015, S. 422 (422). 849 Art. 3 ESM‑V; Hufeld, in: Müller-Graff, EnzEuR Bd. 4, § 22 Rn. 161. 850 Art. 8 Abs. 1 ESM‑V. 851 http://www.bundesfinanzministerium.de/Web/DE/Themen/Europa/Stabilisieru ng_des_Euroraums/Stabilitaetsmechanismen/EU_Stabilitaetsmechanismus_ES M/eu_stabilitaetsmechanismus_esm.html; zuletzt aufgerufen am: 28.08.2019. 852 Bark/Gilles, EuZW 2013, S. 367 (367). 853 Art. 8 Abs. 2 ESM‑V. 854 Vgl. den Beitragsschlüssel des ESM in Anhang I zum ESM‑V. 855 Vgl. die Zeichnungen des genehmigten Stammkapitals in Anhang II zum ESM‑V. 856 Art. 8 Abs. 4 S. 1 ESM‑V. § 3: Maßnahmen gegen die Krise 132 ligen zur Verfügung gestellten Betrag beschränkt,857 es besteht aber eine Pflicht, genehmigten Kapitalabrufen tatsächlich Folge zu leisten.858 Um die finanziellen Mittel des ESM weiter aufzustocken und seine Schlagkraft zu erhöhen, wurde zudem die Erteilung einer Banklizenz diskutiert.859 Dem steht allerdings das Verbot der monetären Haushaltsfinanzierung gemäß Art. 123 Abs. 1 AEUV entgegen, wenn sich der ESM bei der EZB refinanzieren würde.860 Die Gewährung von Finanzhilfen an die Mitglieder des ESM setzt – gleichlaufend mit der Zweckbestimmung des Art. 3 ESM‑V – die Gefährdung der Finanzstabilität des Euro-Währungsgebietes insgesamt und die Verpflichtung zur Einhaltung strenger, an das jeweilige Finanzhilfeinstrument gebundener Auflagen voraus.861 Mit diesen beiden Voraussetzungen wird eine strenge Konditionalität normiert, wonach finanzielle Hilfe nur unter Einhaltung struktureller Auflagen gewährt wird.862 Ziel dessen ist es, dem Empfängerstaat eine Hilfe zur Selbsthilfe zu geben, damit dieser – bedingt durch die Reformen – nach Ablauf der Hilfszahlungen aus dem ESM wieder selbst in der Lage ist, sich über die Kapitalmärkte zu finanzieren.863 Außerdem können nur Staaten den ESM in Anspruch nehmen, die auch den FiskalV ratifiziert haben.864 Die Gewährung finanziellen Beistandes durch den ESM setzt neben einem Antrag des hilfesuchenden Staates,865 insbesondere eine Bewertung durch Kommission, EZB und gegebenenfalls IWF über die Gefährdung der Finanzstabilität des Euro Währungsgebietes insgesamt, die Tragfähigkeit der Staatsverschuldung und den Finanzierungsbedarf des betreffenden ESM-Mitglieds, voraus.866 Im Anschluss an diese Bewertung erfolgt die Entscheidung über die grundsätzliche Gewährung von Stabilitätshilfen durch den ESM. Zuständig hierfür ist mit dem Gouverneursrat das oberste Entscheidungsgremium des ESM.867 Dieser besteht aus je einem Regie- 857 Art. 8 Abs. 5 S. 1 und 2 ESM‑V. 858 Art. 9 ESM‑V. 859 Pernice, EuZW 2012, S. 601 (602). 860 BVerfGE 132, 195 (267 f.). So wohl auch: Herrmann, EuZW 2012, S. 805 (810). 861 Art. 12 Abs. 1 ESM‑V. Aus wirtschaftswissenschaftlicher Sicht: Matthes, Wirtschaftsdienst 2015, S. 106 (106 ff.). 862 Hofmann/Konow, ZG 2012, S. 138 (153). Vgl. auch: Ioannidis, ZaöRV 74 (2014), S. 61 (61 ff.). 863 Ruffert, ZG 2013, S. 1 (5); Bark/Gilles, EuZW 2013, S. 367 (368). 864 Vgl. Erwägungsgrund 5 ESM‑V. 865 Art. 13 Abs. 1 S. 1 ESM‑V. 866 Art. 13 Abs. 1 S. 3 lit. a) bis c) ESM‑V. 867 Art. 13 Abs. 2 ESM‑V. B. Fiskalvertrag, ESM, Art. 136 Abs. 3 AEUV 133 rungsmitglied jedes Mitgliedstaates868 – regelmäßig handelt es sich hierbei um die Finanzminister der Eurostaaten869 – und bildet damit im Wesentlichen den Rat ab.870 Spricht sich der Gouverneursrat grundsätzlich für die Gewährung von Hilfen aus, so arbeiten Kommission, EZB und gegebenenfalls IWF ein „Memorandum of Understanding“ aus, in dem die konkrete Form der Hilfszahlung und die damit einhergehenden Strukturreformen, zu dessen Durchführung sich ein Empfängerstaat verpflichtet, fixiert werden.871 Diesen Institutionen obliegt später auch die Überwachung der Einhaltung dieser Reformen.872 Die technischen Details werden vom Vorsitzenden des Gouverneursrats zur Abstimmung vorbereitet.873 Eine Finanzierungshilfe durch den ESM ist in verschiedenen Formen möglich:874 Neben einem Darlehen an ein Mitglied des ESM,875 den dieses allgemein zur Finanzierung des Staatshaushaltes einsetzen darf, können auch zweckgebundene Darlehen zur Rekapitalisierung von Kreditinstituten gewährt werden.876 Darüber hinaus ist aufgrund des Beschlusses des Gouverneursrates des ESM gemäß Art. 19 ESM‑V vom 08.12.2014877 nunmehr auch die unmittelbare Finanzierung von systemrelevanten Geldinstituten möglich.878 Außerdem besteht die Möglichkeit, die Zinslast für in Not geratene Staaten über einen Ankauf von Staatsanleihen des betreffenden Staates über den Primär-879 oder den Sekundärmarkt880 zu erwerben. Die Entscheidungen im Gouverneursrat über die Bereitstellung von Hilfen erfolgen generell in gegenseitigem Einvernehmen und damit einstimmig.881 Dies gilt sowohl für die grundsätzliche Entscheidung, einem Mitglied des ESM Hilfe zu gewähren, als auch für die Entscheidung über konkrete Maßnahmen, inklusive der Annahme des „Memorandum of Under- 868 Art. 5 Abs. 1 S. 2 ESM‑V. 869 Kube, WM 2012, S. 245 (246); Uerpmann-Wittzack, EuR-Bei 2013 (2), S. 49 (51). 870 Schmahl, DÖV 2014, S. 501 (507). 871 Art. 13 Abs. 3 S. 1 und 2 ESM‑V. 872 Art. 13 Abs. 7 ESM‑V. 873 Art. 13 Abs. 3 S. 3 ESM‑V. 874 Vgl. Bark/Gilles, EuZW 2013, S. 367 (369 f.). 875 Art. 16 ESM‑V. 876 Art. 15 ESM‑V. 877 Abrufbar unter: https://www.esm.europa.eu/press-releases/esm-direct-bank-recap italisation-instrument-adopted; zuletzt aufgerufen am 28.08.2019. 878 Piecha, S. 177; Calliess/Schoenfleisch, JZ 2015, S. 113 (114 ff.). 879 Art. 17 ESM‑V. 880 Art. 18 ESM‑V. 881 Art. 4 Abs. 3, 5 Abs. 6 ESM‑V. § 3: Maßnahmen gegen die Krise 134 standing“.882 Dementsprechend steht jedem Staat faktisch ein Vetorecht zu, so dass Hilfsleistungen nicht über den Kopf einzelner Staaten hinweg erteilt werden können. Bereits an dieser Stelle sei darauf hingewiesen, dass das Abstimmungsverhalten des deutschen Vertreters im Gouverneursrat wegen der Budgetrelevanz der Entscheidung über die Gewährung finanzieller Hilfsmaßnahmen durch den ESM gemäß § 4 ESMFinG an einen konstitutiven Beschluss des Bundestages rückgebunden ist.883 Neben der Kommission und der EZB ist mit dem EuGH ein weiteres Organ der EU gemäß Art. 273 AEUV in den ESM eingebunden.884 Grundsätzlich entscheidet zwar der Gouverneursrat über alle Streitigkeiten zwischen ESM-Mitgliedern und dem ESM oder zwischen ESM-Mitgliedern untereinander über die Auslegung und Anwendung des ESM‑V.885 Den Beschluss des Gouverneursrates kann ein ESM-Mitglied jedoch vor dem EuGH anfechten.886 Art. 136 III AEUV Untrennbar mit dem ESM verbunden ist der durch den Beschluss 2011/99/EU des Europäischen Rates vom 25.03.2011887 neu eingeführte Art. 136 Abs. 3 AEUV. Das System der WWU basiert auf einem auf Stabilität ausgerichteten Normengeflecht, Art. 122–125 AEUV, das es der Union und den Mitgliedstaaten verbietet, für Verbindlichkeiten der Mitgliedstaaten zu haften, Art. 125 AEUV, und sie auf diese Weise hinsichtlich der Finanzierung ihres Staatshaushaltes den Regeln der Kapitalmärkte unterwirft.888 Ausnahmen von diesem Grundsatz finden sich nur an wenigen Stellen des Primärrechts, so dass finanzielle Unterstützung innerhalb der WWU nur in engen Grenzen zulässig ist, vgl. Art. 122 Abs. 2, 143 Abs. 2 IV. 882 Art. 5 Abs. 6 lit. g und f ESM‑V. 883 Gesetz zur finanziellen Beteiligung am Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM-Finanzierungsgesetz) vom 13.09.2012 (BGBl. I S. 1981), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 29.11.2014 (BGBl. I S. 1821, 2193). 884 Vgl. insoweit auch Erwägungsgrund 16 zum ESM‑V. 885 Art. 37 Abs. 2 ESM‑V. 886 Art. 37 Abs. 3 S. 1 ESM‑V. 887 ABl. L 91/1. 888 Kempen, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 123 AEUV Rn. 1; Häde, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 123 AEUV Rn. 1; Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 123 AEUV Rn. 1 (Stand: Mai 2011, EL 44). B. Fiskalvertrag, ESM, Art. 136 Abs. 3 AEUV 135 S. 2 lit. c AEUV.889 Vor diesem Hintergrund erscheint die Einführung eines stetigen Rettungsschirms, unter den sich die Mitgliedstaaten bei finanziellen Problemen flüchten können, höchst problematisch.890 Um diesen beträchtlichen Bedenken entgegenzutreten und den ESM jedenfalls rechtlich abzusichern,891 eröffnet der seit 01.05.2013 geltende Art. 136 Abs. 3 AEUV892 den Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, die Möglichkeit einen Stabilitätsmechanismus einzurichten, der aktiviert wird, wenn dies unabdingbar ist, um die Stabilität des Euro-Währungsgebietes insgesamt zu wahren, wobei die Bereitstellung der erforderlichen Finanzhilfen strengen Auflagen unterliegen muss. Art. 136 Abs. 3 AEUV stellt damit die gleichen Anforderungen an die Gewährung finanzieller Hilfen wie der ESM‑V selbst.893 Hierdurch wird eine Brücke zwischen dem Unionsrecht und völkerrechtlichen Verträgen der Mitgliedstaaten geschlagen und der ESM – trotz seiner völkerrechtlichen Ausgestaltung – mittelbar mit dem Primärrecht verbunden.894 Folgerichtig bewirkt die formelle Verknüpfung supranationaler und völkerrechtlicher Handlungsebenen, dass der ESM einen materiellrechtlichen Einfluss auf das Unionsrecht zeitigt und letzteres nicht mehr unabhängig hiervon betrachtet werden kann.895 Verbundenheit mit dem Unionsrecht Trotz formaler Unabhängigkeit existieren ESM und FiskalV nicht losgelöst vom Recht der Europäischen Union, sondern sind in vielerlei Hinsicht mit dem Europäischen Integrationsprogramm verbunden896 und weisen hier- V. 889 Hierzu sogleich unter: § 6.A.I.4.b)aa). 890 Zur Frage, ob Art. 136 Abs. 3 AEUV deklaratorische oder konstitutive Wirkung entfaltet sogleich unter: § 6.A.I.5. 891 So auch: Smulders/Keppenne, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 136 AEUV Rn. 13. 892 Art. 136 Abs. 3 AEUV wurde durch Beschluss 2011/99/EU des Europäischen Rates vom 25.03.2011 (ABl. L 91/1) mit Wirkung vom 01.05.2013 eingeführt. 893 Vgl. Art. 3 ESM‑V; Potacs, JRP 2012, S. 372 (377). 894 Piecha, S. 108 f.; Ohler, in: Siekmann (Hrsg.), EWU, Art. 136 AEUV Rn. 25; Ohler, GYIL 54 (2011), S. 47 (58). 895 Piecha, S. 109 f. 896 Vgl. BVerfGE 131, 152 (199, 219); Schmahl, DÖV 2014, S. 501 (507 f.); Kube, WM 2012, S. 245 (247 f.); Wollenschläger, NVwZ 2012, S. 713 (714 f.); Hölscheidt/ Rohleder, DVBl. 2012, S. 806 (807 f.); Calliess, NVwZ 2012, S. 1 (3); Karpen, ZParl 44 (2013), S. 645 (649). § 3: Maßnahmen gegen die Krise 136 durch ein „besonderes Näheverhältnis zum Recht der Europäischen Union“ auf.897 Die rechtliche Zwitterstellung der beiden Verträge – die formale Unabhängigkeit bei gleichzeitiger materieller und institutioneller Verbundenheit mit dem Europarecht – ist es, aus der sich die hybride Rechtsnatur von ESM und FiskalV ergibt.898 Dies gilt zunächst aus materiellrechtlicher Sicht, da der FiskalV einen qualifizierten, inhaltlichen Bezug zur WWU aufweist.899 Unausweichliche Voraussetzung für die Funktionsfähigkeit derselben ist – mangels konkreter Durchgriffsbefugnisse der EU im Bereich der Wirtschaftspolitik und der bei den Mitgliedstaaten verbleibenden Zuständigkeiten in der Haushalts- und Fiskalpolitik – eine hinreichend konvergente Wirtschaftsleistung der Mitgliedstaaten. Entwickeln sich die einzelnen Volkswirtschaften der Mitgliedstaaten zu sehr auseinander, kann dies zu wirtschaftlichen Verwerfungen führen. Bereits die Zielsetzung des Fiskalvertrags sowie die Regelungen zu einer vertieften Zusammenarbeit in wirtschaftspolitischen Fragen der Mitgliedstaaten belegen offenkundig, dass der FiskalV alleine und ausschließlich auf eine nachhaltige, stabile Entwicklung der WWU gerichtet und damit untrennbar mit dem Integrationsprogramm der EU verbunden ist.900 Dies gilt umso mehr, als der Inhalt des FiskalV innerhalb von fünf Jahren ab dessen Inkrafttreten in den Rechtsrahmen der Europäischen Union überführt werden soll.901 Außerdem können der Vereinbarung gemäß Art. 1 Abs. 1, Art. 15 S. 1 FiskalV nur Mitgliedstaaten der EU beitreten. Darüber hinaus greift der FiskalV mit den Vorgaben über einen ausgeglichenen Haushalt und dem Schuldenstand von 60 % des BIP zwei Konvergenzkriterien auf, die bereits aus dem Primärrecht, Art. 126 Abs. 2 S. 3 AEUV i.V.m. Art. 1 des Protokolls Nr. 12 über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit, hinreichend bekannt sind. Gleichzeitig rekurriert die Vorgabe eines ausgeglichenen Haushalts gemäß Art. 3 Abs. 1 lit. a FiskalV auf die inhaltlich gleichlautende Verpflichtung in Art. 2a UAbs. 1 VO (EU) Nr. 1175/2011.902 Zusätzlich hierzu bezieht 897 BVerfGE 131, 152 (199). 898 Vgl. Möllers/Reinhardt, JZ 2012, S. 693 (693); Fischer-Lescano/Oberndorfer, NJW 2013, S. 9 (9). 899 Vgl. BVerfGE 131, 152 (200); 132, 195 (278); v. Lewinski, in: I/K, HStR, Bd. X, § 217 Rn. 34; Piecha, S. 283; Pilz, DÖV 2012, S. 909 (914). 900 Lorz/Sauer, DÖV 2012, S. 573 (575); Piecha, S. 271; v. Lewinski, in: I/K, HStR, Bd. X, § 217 Rn. 34. 901 Art. 16 FiskalV. 902 Pilz, DÖV 2012, S. 909 (911); Pilz, Wirtschaftsdienst 2012, S. 457 (458). B. Fiskalvertrag, ESM, Art. 136 Abs. 3 AEUV 137 sich die zulässige Neuverschuldung in Höhe von 0, 5 % des BIP903 auf die bereits dargelegten Normierungen des SWP i.d.F. des six-packs, die den Mitgliedstaaten jedoch mit einer zulässigen Neuverschuldung in Höhe von 1 % des BIP904 einen größeren Gestaltungsspielraum belassen.905 Des Weiteren findet die Vorgabe zur Implementierung eines nationalen Korrekturmechanismus für den Fall erheblicher Abweichungen vom mittelfristigen Haushaltsziel oder des dorthin führenden Anpassungspfades gemäß Art. 3 Abs. 1 lit. e, Abs. 2 S. 2 FiskalV bereits in Art. 5 ff. RL 2011/85/EU ihre unionsrechtliche Entsprechung.906 Auch der in Art. 4 S. 1 FiskalV artikulierten Anpassungsregel für Eurostaaten, deren Schuldenstand 60 % des BIP übersteigt, steht eine vergleichbare sekundärrechtliche Norm gegen- über.907 Gleiches gilt für die gemäß Art. 5 FiskalV aufzustellenden Haushalts- und Wirtschaftspartnerschaftsprogramme.908 Ein weiterer Berührungspunkt mit dem Unionsrecht findet sich zudem in Art. 7 FiskalV. Das dort normierte Abstimmungsverfahren steht in einem engen Zusammenhang einerseits mit den primärrechtlichen Vorgaben in Art. 126 Abs. 13 UAbs. 2 und 3, 238 Abs. 3 lit. a AEUV und andererseits mit dem Verfahren der umgekehrten qualifizierten Mehrheit, das insbesondere in den sekundärrechtlichen Vorschriften des six-packs zur Anwendung kommt.909 Der ESM hingegen wurde für finanziell in Not geratene Staaten konzipiert. Steigen die Defizitquoten eines Eurostaates zu stark an, so dass eine Finanzierung an den Kapitalmärkten aufgrund zu hoher Zinsbelastungen bei den Staatsanleihen jedenfalls erheblich erschwert ist, droht diesem Land die Zahlungsunfähigkeit.910 Die mit dem Insolvenzrisiko verbunde- 903 Art. 3 Abs. 1 lit. b S. 1 FiskalV. 904 Art. 2a UAbs. 2 VO (EU) Nr. 1175/2011. 905 Griller, JRP 2012, S. 177 (186). Inwiefern hiermit eine Kollision der unterschiedlichen Normen verbunden ist, ist eine Frage der Vereinbarkeit des FiskalV mit dem Recht der Europäischen Union und wird in § 6.A.II.2. behandelt. 906 Grimm, S. 201; Repasi, EuR 2013, S. 45 (68); Craig, E.L.Rev. 37 (2012), S. 231 (236); Calliess/Schoenfleisch, JZ 2012, S. 477 (481 f.); Piecha, S. 275. 907 Art. 5 Abs. 1 UAbs. 2 VO (EU) Nr. 1175/211. 908 Vgl. Art. 3 VO (EG) Nr. 1466/97 i.d.F. VO (EU) Nr. 1175/2011; Art. 2a, Art. 5 VO (EU) Nr. 1175/2011; Art. 4 VO (EU) Nr. 473/2013; Art. 9 RL 2011/85/EU. 909 Vgl. insbesondere Art. 4 Abs. 2, 5 Abs. 2, 6 Abs. 2 VO (EU) Nr. 1173/2011 und Art. 3 Abs. 3 VO 1174/2011. 910 Vgl. auch: Erwägungsgrund 13 ESM‑V; Häde, ZG 2011, S. 1 (6); Bofinger u.a, Sachverständigengutachten, 2010/11, S. 83 Rn. 136; Schwarzer, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 17 (29). § 3: Maßnahmen gegen die Krise 138 nen rechtlichen und wirtschaftlichen Unsicherheiten können sich unter Umständen auf die Stabilität des gesamten Währungsgebietes auswirken.911 Der ESM stellt für diese Fälle finanzielle Hilfe im Sinne einer Brückenfinanzierung in Aussicht, bis sich der notleidende Staat wieder selbst finanzieren kann.912 Er ist damit unmittelbar für die Aufrechterhaltung der Stabilität der europäischen Gemeinschaftswährung ins Leben gerufen913 und der Situation der im Rahmen der Staatsschuldenkrise in finanzielle Not geratenen Eurostaaten als reaktiver Korrekturmechanismus auf den Leib geschnitten worden. Für beide völkerrechtlichen Begleitverträge gilt, dass sie zur Stabilisierung und Aufrechterhaltung der Wirtschafts- und Währungsunion abgeschlossen und damit inhaltlich auf zentrale Politikfelder der EU gerichtet sind.914 Außerdem findet der ESM mit Art. 136 Abs. 3 AEUV eine eigene primärrechtliche Absicherung, so dass ein Anknüpfungspunkt zwischen Primärrecht und ESM besteht.915 Darüber hinaus ist die Unterwerfung eines Mitgliedstaates unter die Hilfe des ESM Voraussetzung für die Aktivierung des OMT-Programms seitens der EZB.916 Schließlich können über den ESM nunmehr Banken finanziert werden, so dass auch eine Verbindung zur zentralisierten Bankenaufsicht besteht.917 Der Bezug zum FiskalV ergibt sich wiederum daraus, dass seit dem 01.01.2013 nur noch solche Staaten finanzielle Hilfen aus dem ESM beanspruchen können, die auch den FisikalV ratifiziert haben.918 Hierdurch werden zugleich der subsidiäre Charakter des ESM und die langfristig angelegte Stabilisierung der öffentlichen Finanzen betont:919 Erst wenn die haushaltspolitische Überwachung fehlgeschlagen ist, sollen finanzielle Hilfen durch den ESM zulässig 911 Vgl. Oppermann/Classen/Nettesheim, § 18 Rn. 38 f. 912 Ruffert, ZG 2013, S. 1 (5); Bark/Gilles, EuZW 2013, S. 367 (368). 913 BVerfGE 131, 152 (218 f.); Lorz/Sauer, DÖV 2012, S. 573 (575); Kube, WM 2012, S. 245 (247 f.). 914 BVerfGE 131, 152 (218 f.). Vgl. Erwägungsgrund 5 und 6 ESM‑V, Art. 3 ESM‑V, Art. 1 Abs. 1 FiskalV; Hölscheidt/Rohleder, DVBl. 2012, S. 806 (806); Bark/Gilles, EuZW 2013, S. 367 (367). 915 BVerfGE 131, 152 (216); Kube, WM 2012, S. 245 (248); Hufeld, integration 2011, S. 117 (124 f.). 916 EZB, Monthly Bulletin 2012/9, S. 10; Steinbach, NVwZ 2013, S. 918 (918); Cromme, DÖV 2013, S. 594 (595); Cromme, EuR 2014, S. 448 (449). 917 Cromme, EuR 2014, S. 448 (449). 918 Vgl. Erwägungsgrund 5 ESM‑V; BVerfGE 131, 152 (199, 218 f.); Schorkopf, ZSE 2012, S. 1 (15); Calliess/Schoenfleisch, JZ 2012, S. 477 (485); Cromme, EuR 2014, S. 448 (449). 919 Piecha, EuZW 2012, S. 532 (535). B. Fiskalvertrag, ESM, Art. 136 Abs. 3 AEUV 139 sein. Mit anderen Worten sollen Hilfszahlungen des ESM ausschließlich als ultima ratio erfolgen.920 Das Junktim zwischen ESM und FiskalV steht daher unter dem Credo, dass es finanzielle Hilfe nur im Gegenzug zu maximaler Eigenverantwortung geben kann.921 Insgesamt belegen die vielfältigen Verschränkungen der materiellen Regelungen von ESM und FiskalV mit dem Unionsrecht, dass diese nicht hiervon losgelöst betrachtet werden können. Die Vorgaben beider Rechtskreise sind inhaltlich aufeinander abgestimmt.922 Das Zusammenspiel zwischen intergouvernementaler und supranationaler Ebene wurde bewusst eingegangen und auf diese Weise ausgestaltet.923 Die unterschiedlichen Regelungen greifen in vielfältiger Weise ineinander und sind somit untrennbar miteinander verbunden.924 Dies wird umso deutlicher, wenn man bedenkt, dass der FiskalV gemäß dessen Art. 16 innerhalb von fünf Jahren in das Unionsrecht überführt werden soll und ihm hierdurch ausdrücklich eine Vorreiterrolle in Bezug auf künftige Fortentwicklungen des Unionsrechts zugedacht wird.925 Ebenjener, diesen Verträgen zugedachte, primärrechtsergänzende Charakter beherbergt gleichwohl einen latenten Vorwurf der Umgehung der Änderungsverfahren des Art. 48 EUV.926 Darüber hinaus besteht auch eine institutionelle Verbindung zwischen ESM und FiskalV auf der einen und dem europäischen Recht auf der anderen Seite. Sowohl Kommission als auch EZB werden im Wege der Organleihe in beide Verträge eingebunden.927 Insbesondere der Kommission werden hierbei gewichtige Aufgaben zugewiesen. Bezieht man die Zusammensetzung des Gouverneursrates des ESM in die Organstruktur von ESM, FiskalV und der institutionellen Architektur der WWU ein, bleiben allerdings nach wie vor die Vertreter der mitgliedstaatlichen Regierungen in den entscheidungserheblichen Positionen.928 Mangels Beteiligung des Europäischen Parlaments929 wurde die Stellung der Exekutive vielmehr 920 Hufeld, in: Müller-Graff, EnzEuR Bd. 4, § 22 Rn. 160, 172. 921 Hofmann/Konow, ZG 2012, S. 138 (156). 922 Vgl. BVerfGE 131, 152 (200). 923 Vgl. BVerfGE 131, 152 (200). 924 Vgl. BVerfGE 131, 152 (200). Blanke/Pilz sprechen in diesem Zusammenhang von „kompetenzielle[n] Verwischungen“ (Blanke/Pilz, EuR 2014, S. 541 [559 ff.]). 925 Schorkopf, ZSE 2012, S. 1 (14). 926 Schorkopf, ZSE 2012, S. 1 (14). 927 BVerfGE 131, 152 (199 f.; 216 ff.). Die Zulässigkeit der Organleihe wird unter § 6.D.II thematisiert. 928 Kadelbach, EuR 2013, S. 489 (496). 929 Hierzu kritisch: Kadelbach, EuR 2013, S. 489 (496). § 3: Maßnahmen gegen die Krise 140 weiter ausgebaut, ohne ein demokratisches Gremium auf europäischer Ebene zu involvieren.930 Die zentralen Politikbereiche Wirtschaft und Währung werden auch weiterhin zuvörderst auf der mitgliedstaatlichen Säule der dualen demokratischen Legitimationsvermittlung, auf der die EU beruht, fortgeführt und ausgebaut, obwohl sich die Notwendigkeit eines demokratischen Gegengewichts zu der „neuen rechtlichen und politischen Dominanz der Staats- und Regierungschefs der Eurozone“ geradezu aufdrängt.931 Bei aller berechtigten Kritik an dieser Aufgabenaufteilung muss dennoch auch auf den positiven Grundaspekt hingewiesen werden: Die vertragschließenden Staaten hätten den ESM und den FiskalV auch gänzlich ohne Beteiligung der Unionsorgane abschließen können, ohne dass die Verträge dadurch eine andere Wirkung entfalten würden. Sie haben sich dennoch bewusst dafür entschieden, durch die Organleihe auch einen institutionellen Bezug zum Unionsrecht herzustellen. Dadurch ist es insbesondere der Kommission möglich, auch im Rahmen ihrer Tätigkeit bei ESM und FiskalV die Interessen der EU zu fördern.932 Positiv zu bewerten ist aus rechtsstaatlicher Sicht zudem der Rückgriff auf den EuGH gemäß Art. 273 AEUV.933 Damit wurde ein Novum im Bereich der WWU eingeführt, denn primärrechtlich ist dem EuGH grundsätzlich keine Entscheidungsbefugnis zugewiesen, vgl. Art. 126 Abs. 10 AEUV. Mit der Zuständigkeit für Streitigkeiten im Rahmen des FiskalV und insbesondere des ESM wurde damit zum ersten Mal eine gerichtliche Kontrolle normiert. Über die Frage, inwiefern die Zuständigkeit des EuGH praktische Relevanz erlangen wird, kann indes nur spekuliert werden. Aufgrund des Umstands, dass sich Art. 273 AEUV ausweislich seines insoweit eindeutigen Wortlautes nur auf Streitigkeiten zwischen den Mitgliedstaaten bezieht, konnte der Kommission kein eigenes Klagerecht eingeräumt werden.934 Nur schwer vorstellbar scheint nun aber die Situation, dass ein ESM-Mitglied, das um finanziellen Beistand bittet, oder bereits Hilfsmittel erhält, einen Prozess gegen die Geberländer anstrengt.935 Gleiches wird 930 So auch: Blanke/Pilz, EuR 2014, S. 541 (549); Schmahl, DÖV 2014, S. 501 (507); Oppermann, NJW 2013, S. 6 (9). Vgl. auch: Hölscheidt, EuR-Bei 2013 (2), S. 61 (69 f.); Kadelbach, EuR 2013, S. 489 (495). 931 Schmahl, DÖV 2014, S. 501 (507); Oberndorfer, KJ 2012, S. 26 (32 ff.). Zu kritisch: Hufeld, in: Meyer, Währungsunion, S. 135 (137). 932 Nettesheim, EuR-Bei 2013 (2), S. 7 (20). 933 Auf die Voraussetzungen von Art. 273 AEUV wird unter § 5A.I.3.a) genauer eingegangen. 934 BT-Drucks. 17/9046, S. 21; Calliess/Schoenfleisch, JZ 2012, S. 477 (483). 935 Vgl. Art. 37 Abs. 3 ESM‑V. B. Fiskalvertrag, ESM, Art. 136 Abs. 3 AEUV 141 man wohl auch für die Einbindung des EuGH in den FiskalV annehmen können. Neben einem eigenen Klagerecht der Mitgliedstaaten hinsichtlich der Implementierung der in Art. 3 Abs. 2 FiskalV vorgegebenen nationalen Schuldenbremse gemäß Art. 8 Abs. 1 S. 2, Abs. 2 S. 1 FiskalV, wurde in Art. 8 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 FiskalV der Versuch unternommen, einen Quasi- Automatismus zu kreieren, indem Klage von einem oder mehreren Mitgliedstaaten vor dem EuGH erhoben wird936, wenn die Kommission zu dem Schluss kommt, dass ein Mitgliedstaat seiner Pflicht zur Einführung einer Schuldenbremse nicht nachgekommen ist.937 Zudem bekundeten die Vertragsparteien in einem zum FiskalV abgegebenen Protokoll nur noch die Absicht, das sanktionsbewehrte Verfahren gemäß Art. 8 Abs. 2 FiskalV anzustrengen.938 Bereits die Existenz dieser Absichtserklärung verdeutlicht den fehlenden politischen Willen der Mitgliedstaaten im Sachzusammenhang mit dem sensiblen Bereich der WWU gegen einen anderen Mitgliedstaat Klage zu erheben.939 Vor diesem Hintergrund bleibt abzuwarten, ob die aus rechtsstaatlicher Sicht zu begrüßende Einbindung des EuGH mehr als ein bloßes Trugbild sein wird. Nachteilig könnte sich hingegen der Umstand erweisen, dass nicht alle Mitgliedstaaten der EU auch Vertragsstaaten des FiskalV sind. Kroatien war zum Zeitpunkt des Abschlusses des FiskalV noch kein Mitglied der EU, Großbritannien und die Tschechische Republik hingegen nicht gewillt, den Regelungen des FiskalV zuzustimmen.940 Ohne den Vorwurf der absichtlichen Umgehung der Vertragsänderungsverfahren unterstellen zu wollen, hat sich der Trend hin zu einem Europa unterschiedlicher Integrationsstufen, in dem sich einige Staaten mehr, andere hingegen weniger engagieren, durch diese Praxis verstärkt.941 Auch hierin kann eine Gefahr für die Weiterentwicklung der EU bestehen, denn der Wunsch nach einem immer enger zusammenwachsenden Europa steht zumindest in einem Spannungsverhältnis mit dem Erlass von EU-externem Partikularrecht.942 Trotz der Absicht, die Regelungen des FiskalV in das europäische Recht integrieren zu wollen, besteht dennoch keine Gewähr dafür, dass dem positi- 936 Hervorhebung des Verfassers. 937 Vgl. Calliess/Schoenfleisch, JZ 2012, S. 477 (484). 938 Abs. 6 des Protokolls über die Unterzeichnung des Vertrags über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion vom 02.03.2012. 939 Vgl. Calliess/Schoenfleisch, JZ 2012, S. 477 (484). 940 Lorz/Sauer, DÖV 2012, S. 573 (574). 941 Vgl. Schorkopf, ZSE 2012, S. 1 (16). 942 Vgl. hierzu sogleich unter: § 5.D.IV. § 3: Maßnahmen gegen die Krise 142 ven Beispiel der Überführung des Schengen-Besitzstandes oder des Sozialabkommens in den Rechtsrahmen der Europäischen Union immer gefolgt werden wird.943 Ergebnis Die Konstruktion der WWU und deren Aufsichtsregime sind Ausdruck der gespaltenen Zuständigkeit für die Wirtschafts- und Währungspolitik. Hierin ist zugleich der Grund für die Vielfalt an Maßnahmen der unterschiedlichen Akteure zu erblicken. Um die Märkte zu stabilisieren, galt es zunächst, einzelne, symptomatisch wirkende Maßnahmen zu treffen.944 Hierzu gehören insbesondere die jeweiligen nationalen Rettungsschirme für in Not geratene Finanzinstitute, nationale Konjunkturprogramme zur Unterstützung der Wirtschaft,945 aber auch die bilateralen Hilfskredite zugunsten der hellenischen Republik, der vorläufige Rettungsschirm sowie das OMT-Programm der EZB.946 Darüber hinaus musste der institutionelle Rahmen der WWU überarbeitet und ausgebaut werden.947 Insbesondere galt es, die Effektivität der Aufsichtsmechanismen zu steigern und das Sanktionsregime zu überarbeiten.948 Zu diesem Zweck wurden zunächst erhebliche Teile der Bankenaufsicht vergemeinschaftet. Gleichzeitig wurden die Verfahren der haushaltspolitischen Kontrolle gemäß Art. 121 AEUV, das Defizitverfahren gemäß Art. 126 AEUV und der hierauf basierende SWP durch das six-pack und das two-pack verschärft. Auf präventiver Seite wurde hierzu das Schuldenstandskriterium aufgewertet und ein Anpassungspfad zum Abbau eines übermäßigen Defizits eingeführt. Außerdem wurde die haushaltspolitische Überwachung um die Überwachung makroökonomischer Ungleichgewichte erweitert und auf ein drittes Standbein gestützt. Schließlich ist nunmehr bereits auf dieser Ebene die Verhängung finanzieller Sanktionen möglich. Die reaktive Seite des SWP wurde durch die Einführung strafferer Fristen und die Verschärfung der Sanktionsregime optimiert. Um den politischen Einfluss der Mit- C. 943 Hierzu etwa unter: § 4.A. 944 Schorkopf, VVDStRL 71 (2012), S. 183 (191 f.); Nettesheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 31 (33); Hofmann/Konow, ZG 2012, S. 138 (143). 945 Hinze, Wirtschaftsdienst 2009, S. 700 (700 f.). 946 Vgl. Kunstein/Wessels, integration 2011, S. 308 (311). 947 So auch: Zeitler, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 162 (165); Calliess, DÖV 2013, S. 785 (787). 948 Ohler, in: Pernice/Schwarz, Europa in der Welt, S. 305 (311). C. Ergebnis 143 gliedstaaten auf die Einleitung und die Durchführung dieser Verfahren abzumildern, wurden die Zustimmungsanforderungen durch das Verfahren der umgekehrten qualifizierten Mehrheit herabgesetzt. Neben diese unionsrechtlichen Vorgaben treten mit dem ESM und dem FiskalV zwei völkervertragliche Rettungsmaßnahmen. Während der FiskalV die Wahrung der Haushaltsdisziplin weiter verbessern soll und mittels dessen sich die Vertragsstaaten insbesondere zur Einführung einer nationalen Schuldenbremse und zu einer tiefergehenden Koordination der nationalen Wirtschaftspolitik verpflichteten, verstetigt der ESM den vorläufigen Rettungsmechanismus für in finanzielle Bedrängnis geratene Staaten der Währungsunion. Zwar wurden einige dieser Maßnahmen aus der Not geboren, jedoch erweisen sie sich – jedenfalls zunächst – als geeignet, die WWU zu stabilisieren.949 Dies gilt zuvörderst für den Finanzmarktsektor. Die Vergemeinschaftung der Bankenaufsicht,950 die Verschärfung des Aufsichtsregimes sowie die Stresstests und die erhöhten Eigenkapitalvorschriften der Basel III-Vorgaben für Finanzinstitute951 lassen den gesamten Sektor weniger anfällig für systemische Verwerfungen erscheinen und stärken die Glaubwürdigkeit in das System.952 Zudem wurde das europäische Überwachungssystem ausgebaut. Zu begrüßen ist hierbei, dass mit der Überwachung makroökonomischer Ungleichgewichte nunmehr auch wirtschaftliche Parameter der Mitgliedstaaten stärker in den Fokus gerückt wurden. Ein Erfolg hat sich bereits insoweit eingestellt, als beispielweise die Exporte der südeuropäischen Länder gestiegen und deren Lohnstückkosten gesunken sind, was auf deren zunehmende Wettbewerbsfähigkeit schließen lässt.953 Als weiteres Indiz hierfür lassen sich die im Vergleich zum Höhepunkt der Krise mittlerweile verringerten Zinsen für Staatsanleihen anführen.954 Positiv zu bewerten ist ferner der Versuch der Entpolitisierung des Defizitverfahrens durch die Beschlussfassung im Wege der umgekehrten Mehrheit, den Willen zur Begrenzung der Neuverschuldung durch die Einführung nationaler Schuldenbremsen und zum Abbau eines übermäßigen Defi- 949 Herrmann, in: Giegerich, Perspektiven der EU, S. 51 (64). 950 Fratzscher/Lambert/Rieth, Wirtschaftsdienst 2014, S. 15 (21); Fuest, Wirtschaftsdienst 2014, S. 11 (14). Kritisch: Burghof, Wirtschaftsdienst 2009, S. 354 (355). 951 Conrad, Wirtschaftsdienst 2012, S. 439 (443); Georg/Meinert, APuZ 2012, S. 35 (39). 952 Preissl, Wirtschaftsdienst 2014, S. 2 (2). 953 Bark/Gilles, EuZW 2013, S. 367 (371). 954 Bark/Gilles, EuZW 2013, S. 367 (371). § 3: Maßnahmen gegen die Krise 144 zits.955 Darüber hinaus scheint die Eurozone mit dem ESM besser als zuvor gegen die rechtlichen, politischen und wirtschaftlichen Verwerfungen eines von der Insolvenz bedrohten Mitgliedstaates gerüstet zu sein.956 Insgesamt erwecken die installierten Krisenmechanismen zum Abfangen systemischer Verwerfungen und die getroffenen Strukturmaßnahmen den Eindruck, die Märkte beruhigen zu können und die befürchteten Ansteckungseffekte einer potentiellen Insolvenz eines Mitgliedstaates der Währungsunion gering zu halten.957 Ein Indiz hierfür liefert die Situation Griechenlands im Februar 2015, als erneut über dessen Austritt aus der Währungsunion spekuliert wurde. In diesem Zusammenhang stiegen lediglich die Zinsen für griechische Anleihen, nicht jedoch diejenigen der anderen wirtschaftlich schwachen Staaten.958 Zwar erweisen sich die Maßnahmen als Schritte auf dem Weg hin zu einer europäischen Wirtschaftsregierung,959 eine Vollendung derselben kann bislang jedoch keinesfalls konstatiert werden.960 Allerdings dürfen die bisherigen Reformversuche auch nicht über die weiterhin bestehenden Regelungsdefizite der WWU hinwegtäuschen:961 Zunächst stehen mit dem OMT-Programm, dem six-pack sowie dem ESM und FiskalV vier zentrale Rettungsmaßnahmen auf dem rechtlichen Prüfstand.962 Außerdem bleiben die Architekten der WWU und die Konstrukteure der Rettungsmaßnahmen die Antwort schuldig, inwiefern finanzielle Sanktionen einem Mitgliedstaat, der gerade in finanzielle Not geraten ist, zur Einhaltung der Konvergenzkriterien bewegen sollen.963 Darüber hi- 955 Pilz/Dittmann, ZEuS 2012, S. 53 (68); Pilz, Wirtschaftsdienst 2012, S. 457 (464). 956 Matthes, Wirtschaftsdienst 2015, S. 422 (428); Bark/Gilles, EuZW 2013, S. 367 (371); Regling, ZSE 2011, S. 305 (308 f.). 957 Enderlein, APuZ 2010, S. 7 (11); Herrmann, EuZW 2012, S. 805 (811 f.). 958 Hans-Werner Sinn in einem Interview mit Focus Money vom 25.02.2015, abrufbar unter: http://www.focus.de/finanzen/boerse/top-oekonom-im-interview-ifo-c hef-sinn-alarmiert-die-schuldengemeinschaft-fuehrt-zur-lawine-die-alles-davonrei sst_id_4499070.html; zuletzt aufgerufen am 28.08.2019). A.A.: Horn, NJW 2011, S. 1398 (1403 f.). 959 Blanke/Pilz, EuR 2014, S. 541 (564); Heß, ZJS 2011, S. 207 (212). 960 Herdegen, in: Durner u.a., FS Papier, S. 59 (68 f.); Karpen, ZParl 44 (2013), S. 645 (647, 650). 961 Aus wirtschaftswissenschaftlicher Sicht: Dullien, Wirtschaftsdienst 2013, S. 23 (28 f.). 962 Vgl. Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 121 AEUV Rn. 65, der sich insbesondere auf das six-pack bezieht. 963 Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 121 AEUV Rn. 65; Pilz/ Dittmann, ZEuS 2012, S. 53 (70); Ohler, ZG 2010, S. 330 (334); Hofmann/Konow, ZG 2012, S. 138 (139). C. Ergebnis 145 naus bildet sich sowohl hinsichtlich der Neuerungen des SWP als auch in Bezug auf ESM und FiskalV eine neue „Dominanz der Staats- und Regierungschefs der Eurozone zu Lasten der europäischen demokratischen Legitimation“964 heraus:965 Zwar können ESM und FiskalV denknotwendig nur von den jeweiligen nationalen Parlamenten getragen werden.966 Jedoch ist das EP als einzig unmittelbar demokratisch legitimiertes Organ auf europäischer Ebene in die Entscheidungen im Rahmen der WWU nicht konstitutiv eingebunden.967 Die demokratische Legitimation basiert hiernach lediglich auf der von den mitgliedstaatlichen Parlamenten getragenen Säule und erfolgt unmittelbar durch deren Zustimmung zu ESM und FiskalV und – wegen der Einbeziehung des Rates in den ESM im Wege der Organleihe – mittelbar über die Vertreter des Rates. Zudem erweist sich die Absenz einer judikativen Kontrollinstanz als problematisch. Dem EuGH ist sowohl im Rahmen der WWU selbst, Art. 126 Abs. 10 AEUV, als auch hinsichtlich ESM und FiskalV nur eine rudimentäre Kontrollkompetenz zugedacht, obgleich die Notwendigkeit einer solchen aus dem Rechtsstaatsprinzip und dem Grundsatz der Gewaltenteilung folgt. Die Entscheidungsgewalt über zwei zentrale Politikbereiche wird damit ohne gerichtliche Kontrolle auf europäischer Ebene den politisch motivierten Entscheidungsträgern der Kommission und des Rates überantwortet,968 was die Akzeptanz in der Bevölkerung beeinträchtigen kann. Hierbei spielt zudem ein weiterer Aspekt eine Rolle: Durch die verschiedenen Maßnahmen der Umgestaltung der WWU auf unterschiedlichen rechtlichen Ebenen besteht selbst für Spezialisten ein nahezu undurchdringliches Normengeflecht aus diversen Überwachungs- und Sanktionsmechanismen, die zwar grundsätzlich nebeneinander bestehen, sich partiell allerdings gegenseitig ergänzen oder aufheben.969 Praktisch handelt es sich hierbei um ein hochkomplexes Gebilde, bei dem es bereits fragwürdig erscheint, inwiefern es 964 Schmahl, DÖV 2014, S. 501 (507). 965 I. E. auch: Oppermann, NJW 2013, S. 6 (9); Kadelbach, EuR 2013, S. 489 (493); Hölscheidt, EuR-Bei 2013 (2), S. 61 (69 f.); Scharpf, Wirtschaftsdienst 2014, S. 35 (37); Rodi, JZ 2015, S. 737 (740). Vgl. auch: Oberndorfer, KJ 2012, S. 26 (32); Rathke, DÖV 2011, S. 753 (756). 966 Hölscheidt, EuR-Bei 2013 (2), S. 61 (70); Frenz, EWS 2013, S. 27 (32). 967 Schmahl, DÖV 2014, S. 501 (507); Blanke/Pilz, EuR 2014, S. 541 (562). Kritisch hierzu: Hofmann/Konow, ZG 2012, S. 138 (146 f.); Kadelbach, EuR 2013, S. 489 (496). 968 Blanke/Pilz, EuR 2014, S. 541 (562). 969 Schmahl, DÖV 2014, S. 501 (507); Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 121 AEUV Rn. 65; Oppermann, NJW 2013, S. 6 (7); Hölscheidt, EuR- Bei 2013 (2), S. 61 (69). § 3: Maßnahmen gegen die Krise 146 den rechtsunterworfenen Bürgern auch nur in Grundzügen vermittelbar ist.970 Wendet man den Blick nunmehr speziell auf ESM und FiskalV, offenbaren sich zwei weitere, nicht weniger problematische Aspekte: Der Erste hängt mit dem Stichwort der Binnendifferenzierung zusammen. Deren Zweck besteht zuvörderst – und idealistischerweise – darin, einer Gruppe integrationswilliger Mitgliedstaaten die Möglichkeit zu einer vertieften Integration im kleinen Kreis zu eröffnen.971 Die Binnendifferenzierung soll hierbei zentripetale Kräfte entfalten, bis schließlich alle Mitgliedstaaten hieran beteiligt sind und der Gegenstand der Differenzierung in den acquis communautaire überführt wurde.972 Betrachtet man nun die Währungsunion, zeichnet sich ein anderes Bild ab: Den Euro haben bislang 19 Mitgliedstaaten als gesetzliches Zahlungsmittel eingeführt. Bis zur Vollendung der dritten Stufe der Währungsunion ist es somit noch ein langer und sicherlich auch steiniger Weg. Anstatt die anderen Mitgliedstaaten mit sich zu ziehen, isoliert sich die Eurozone indes zusehends durch den Erlass weiterer spezieller Vorschriften, die nur für diejenigen Mitgliedstaaten gelten, deren Währung der Euro ist. Aus der Binnendifferenzierung folgen hiernach weitere Differenzierungen, die die Eurozone von den anderen Mitgliedstaaten entfernt und den ursprünglichen Zweck der Binnendifferenzierung ad absurdum führt.973 Der zweite Aspekt gründet auf den rechtlichen Wirkungen von ESM und FiskalV. Zwar beeinträchtigen sie das Recht der Europäischen Union nicht im negativen Sinn, jedoch kann ihr faktischer Einfluss hierauf nur schwerlich geleugnet werden.974 Dies gilt bereits aufgrund ihres sie klassifizierenden, unionsrechtsergänzenden Charakters und ihrer unterstützenden Funktion im Hinblick auf die Europäische Integration: Die Regelungen des FiskalV korrelieren nicht nur inhaltlich in vielfältiger Weise mit 970 Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 121 AEUV Rn. 65. Vgl. hierzu auch: Degenhart, Wirtschaftsdienst 2011, S. 374 (377). 971 Pechstein, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 20 EUV Rn. 3; Hatje, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 20 EUV Rn. 3; Giering, integration 1997, S. 72 (76); Gaia, CMLR 35 (1998), S. 855 (858). 972 Hatje, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 20 EUV Rn. 3; Gaia, CMLR 35 (1998), S. 855 (859). 973 I. E. auch: Oppermann, NJW 2013, S. 6 (7); Hölscheidt, EuR-Bei 2013 (2), S. 61 (69). 974 Schmahl, in: Sodan (Hrsg.), GG, Art. 23 GG Rn. 17b; Schmahl, DÖV 2014, S. 501 (507 f.); Piecha, S. 221; Wollenschläger, NVwZ 2012, S. 713 (717); Kube, WM 2012, S. 245 (248); Kube, AöR 137 (2012), S. 205 (212); Hufeld, integration 2011, S. 117 (127); Schorkopf, ZSE 2012, S. 1 (18). C. Ergebnis 147 Normen des Unionsrechts. Ein beispielhafter Blick auf die Abstimmungsregel des Art. 7 FiskalV und die Grenze der zulässigen Neuverschuldung in Art. 3 Abs. 1 lit. b S. 1 FiskalV illustriert, dass die unionsrechtlichen Vorgaben hierdurch weiter ausgebaut, effektiviert und sogar verschärft werden.975 Beim ESM und dem hiermit untrennbar verbundenen Art. 136 Abs. 3 AEUV tritt dessen unionsrechtsmodifizierender Charakter sogar noch offensichtlicher zu Tage: Eine Form dauerhafter, horizontaler Finanzleistungen war dem europäischen Recht bislang fremd. Durch die Kombination beider Maßnahmen976 erfolgt ein grundlegender Richtungswechsel innerhalb der WWU, der ihre stabilitätsorientierte Ausrichtung zwar nicht negiert, diese aber entscheidend umgestaltet.977 Ungeachtet der Frage, inwiefern Art. 136 Abs. 3 AEUV konstitutiv für die Unionsrechtskonformität des ESM wirkt, beeinflussen die Primärrechtsänderung und der ESM die in den Art. 123–125 AEUV avisierte Unterwerfung der Mitgliedstaaten unter die Regeln des Kapitalmarktes und die Glaubwürdigkeit in die Eigenständigkeit der nationalen Haushaltsführung.978 Es steht nunmehr fest, dass ein Mitgliedstaat im Zweifel finanzielle Unterstützung erlangt,979 was freilich die länderspezifischen Unterschiede in der Zinsbelastung am Kapitalmarkt relativiert.980 Führt man sich vor Augen, dass neben dem Unionsrecht stehende, völkerrechtliche Verträge, trotz ihrer formalen Unabhängigkeit hiervon, mitunter erheblichen Einfluss auf das Unionsrecht selbst zeitigen können, drängen sich die Fragen nach deren Zulässigkeitsvoraussetzungen und den rechtlichen Grenzen geradezu auf. 975 Möllers/Reinhardt, JZ 2012, S. 693 (696). 976 Piecha, S. 221. Wohl auch: Schmahl, DÖV 2014, S. 501 (507). 977 BVerfGE 132, 195 (247 f.); 135, 317 (407); Herdegen, in: Durner u.a., FS Papier, S. 59 (62 f.); Calliess/Schoenfleisch, JZ 2012, S. 477 (486); Piecha, S. 220; Calliess, NVwZ 2012, S. 1 (3); Hufeld, integration 2011, S. 117 (127); Potacs, JRP 2012, S. 372 (377); Kube, WM 2012, S. 245 (247); Weber, EuZW 2011, S. 935 (937 f.); Gröpl, Der Staat 52 (2013), S. 1 (9); v. Lewinski, in: I/K, HStR, Bd. X, § 217 Rn. 95; Puttler, in: Kadelbach, Solidarität, S. 43 (49); Blanke/Pilz, EuR 2014, S. 541 (552). 978 Vgl.: Ioannidis, CMLR 53 (2016), S. 1237 (1249 ff.). 979 Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 122 AEUV Rn. 11. 980 Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 125 AEUV Rn. 4. § 3: Maßnahmen gegen die Krise 148 Hybride Rechtsakte und Europäische Integration – Zwischen intergouvernementaler Zusammenarbeit, Gemeinschaftsmethode und neuer Unionsmethode Es existiert mittlerweile ein breites Spektrum unterschiedlicher Bezeichnungen, die völkerrechtliche Verträge im Rahmen der Europäischen Integration zu beschreiben suchen. In diesem Sinne ist von „völkerrechtlicher Flankierung“981 und „Ersatzunionsrecht“982, von „Satellitenverträgen“983 und „völkerrechtlichen Komplementärvereinbarungen“984, aber auch von „völkerrechtlichen Nebenverträgen“985, „intergouvernementalen Ausweichkonstrukte[n]“986 und „Sonderunionsrecht“987 die Rede. Gemeinsam ist allen Begrifflichkeiten, dass sie sich auf ein und dasselbe Phänomen beziehen: Völkerrechtliche Verträge, die auf eine Unterstützung des Europäischen Integrationsprozesses gerichtet sind. Ihr Zweck besteht darin, einen Stillstand der Europäischen Integration zu vermeiden, diese vielmehr im Sinne des in Art. 1 UAbs. 2 EUV niedergelegten Postulats einer immer engeren Union der Völker Europas weiterzuentwickeln und auszubauen. Richtet man den Blick auf die rechtlichen Vorgaben des Unionsrechts sowie auf die historische Entwicklung der EU selbst, wird offenbar, dass sich die Europäische Integration zu keinem Zeitpunkt vollständig innerhalb des von den Mitgliedstaaten hierfür gesetzten, rechtlichen Rahmens vollzog (A.). Neu an der nunmehr zu untersuchenden Kategorie völkerrechtlicher Verträge ist allerdings, dass sie keine Vorreiterrolle hinsichtlich eines Vorhabens einnehmen sollen, das noch gar nicht vergemeinschaftet ist,988 wie dies beispielweise beim Sozialabkommen der Fall war. Hierbei handelte es sich formal um einen völkerrechtlichen Vertrag zwischen den damaligen Mitgliedstaaten der EU – mit Ausnahme Großbritanniens –, der neben dem Gemeinschaftsrecht bestand und dem Vertrag von Maastricht aus § 4: 981 Wollenschläger, NVwZ 2012, S. 713 (713). 982 Lorz/Sauer, DÖV 2012, S. 573 (573). 983 Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (23). 984 Schmahl, DÖV 2014, S. 501 (508). 985 Schmahl, DÖV 2014, S. 501 (506). 986 Schmahl, DÖV 2014, S. 501 (508). 987 V. Lewinski, in: I/K, HStR, Bd. X, § 217 Rn. 34. 988 Schorkopf, ZSE 2012, S. 1 (18). 149 dem Jahr 1992 als Protokoll beigefügt wurde.989 Hintergrund dieser rechtlichen Konstruktion waren die Bemühungen der Mitgliedstaaten im Rahmen der Regierungskonferenzen im Vorfeld des Vertrags von Maastricht, die Kompetenzen der EU im Bereich der Sozialpolitik auszuweiten.990 Dem versperrte sich jedoch die konservative britische Regierung um Margaret Thatcher und ihrem Nachfolger John Major selbst unter der Prämisse, dass dem Vereinigten Königreich ein opt-out zugestanden werden sollte.991 Angesichts der am britischen Veto scheiternden Primärrechtsänderung in diesem Bereich bestand die einzige Möglichkeit für die übrigen Mitgliedstaaten, das gewünschte Ziel dennoch zu erreichen, darin, einen eigenständigen, völkerrechtlichen Vertrag über die Sozialpolitik abzuschließen. Der Widerstand Großbritanniens gegen die Ausweitung der damaligen Gemeinschaftskompetenzen wurde erst nach dem Regierungswechsel im Jahr 1997 vom neuen Premierminister Tony Blair aufgegeben, sodass die Regelungen des Sozialabkommens im Zuge des Vertrages von Amsterdam im Jahr 1999 in den acquis communautaire überführt werden konnten.992 Hybride völkerrechtliche Verträge stehen demgegenüber in „einem Ergänzungs- oder sonstigen besonderen Näheverhältnis zum Recht der Europäischen Union“993 und sind – wie die Verbindung von ESM und FiskalV zur WWU illustriert – zuvörderst auf die Weiterentwicklung des bereits konsentierten Integrationsprogramms neben dem Unionsrecht, nicht jedoch auf die Ausweitung unionaler Kompetenzen, gerichtet (B.).994 Die Auslagerung eines Vorhabens aus dem Unionsrecht verfolgt hierbei keinen Selbstzweck. Wie die Ausführungen zu ESM und FiskalV bereits vor Augen führen, können hierfür gewichtige Gründe streiten (C.). Die „neue“ Unionsmethode Durch die Mitgliedschaft in der Europäischen Union und die Übertragung von Hoheitsrechten auf diese haben sich die Mitgliedstaaten der EU grundsätzlich darauf verständigt, die Rechts- und Wertegemeinschaft, die der Europäischen Integration zugrunde liegt, innerhalb des rechtlichen A. 989 Thym, S. 207. 990 Thym, S. 194. 991 Thym, S. 194. 992 Thym, S. 194 f. 993 BVerfGE 131, 152 (199). 994 Schorkopf, ZSE 2012, S. 1 (18). § 4: Hybride Rechtsakte und Europäische Integration 150 und institutionellen Rahmens der EU fortzuführen. Zu diesem Zweck ist die EU berechtigt, durch ihre Organe und innerhalb der ihr zustehenden Kompetenzen Recht zu setzen, das nach einem gemeinsamen Verfahren erlassen wird und in den Mitgliedstaaten vorrangig vor den jeweiligen nationalen Rechtssätzen anwendbar ist.995 Nichts anderes, als dieses grundsätzliche System, auf dem die europäische Rechtsgemeinschaft beruht,996 versucht der Begriff der „Gemeinschaftsmethode“ zu beschreiben.997 Zugleich verdeutlicht der supranationale Charakter des Unionsrechts den Unterschied zum allgemeinen Völkervertragsrecht.998 Dieses weist weder eine dem Anwendungsvorrang des Unionsrechts vergleichbare Rechtswirkung auf, noch wird es von einem überstaatlichen Organ erlassen.999 In Ergänzung zu der bekannten Gemeinschaftsmethode soll die Europäische Integration nunmehr zusätzlich durch das koordinierte Vorgehen der mitgliedstaatlichen Regierungen im Wege völkerrechtlicher Verträge, die das Unionsrecht inhaltlich effektivieren und unterstützen, voranschreiten.1000 Die Besonderheit an der Wahl dieser Rechtskonstruktion besteht darin, dass die in Rede stehenden Verträge selbst nicht innerhalb des unionsrechtlichen Rahmens angesiedelt sind, den die Mitgliedstaaten durch ihre Zustimmung zu den Europäischen Verträgen gesetzt haben.1001 Formal betrachtet, stehen sie vielmehr neben dem Unionsrecht,1002 weisen inhaltlich jedoch einen engen materiellen und/oder institutionellen Bezug hierzu auf.1003 Es ist grundsätzlich zu honorieren, das der Europäische Integrationsprozess in der Regel innerhalb der rechtlichen Grenzen des Primärrechts erfolgte. In diesem Zusammenhang kann es zugleich als Stärke und besonderer Verdienst der europäischen Staatengemeinschaft bezeichnet werden, dass Lösungen für schwierige Situationen bisher auch zumeist im suprana- 995 EuGH, Rs. C-6/64 (Costa/E. N. E. L.), Slg. 1964, 1253 (1269 f.). 996 Hierzu: Hölscheidt, EuR-Bei 2013 (2), S. 61 (66 f.); Calliess, NVwZ 2012, S. 1 (2); v. Bogdandy, EuR 2009, S. 749 (766); Oppermann, DVBl. 1994, S. 901 (902). 997 Vgl. Calliess, NVwZ 2012, S. 1 (2); Hölscheidt, EuR-Bei 2013 (2), S. 61 (66); Bergmann, in: Bergmann: „Gemeinschaftsmethode/Unionsmethode“; Steiger, ZRP 2012, S. 13 (13 f.). 998 Calliess, NVwZ 2012, S. 1 (2). 999 Vgl. hierzu: Obwexer, ÖJZ 2010, S. 1043 (1044 ff.). 1000 Vgl. von Bogdandy/Bast/Arndt, ZaöRV 62 (2002), S. 77 (125). 1001 Wolff, in: H/W (Hrsg.), GG, Art. 23 GG Rn. 4; von Bogdandy/Bast/Arndt, Za- öRV 62 (2002), S. 77 (125). 1002 Lorz/Sauer, DÖV 2012, S. 573 (575); Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (31). 1003 Wollenschläger, NVwZ 2012, S. 713 (714); Schmahl, DÖV 2014, S. 501 (507); Kube, WM 2012, S. 245 (247 f.); Hölscheidt/Rohleder, DVBl. 2012, S. 806 (807 f.). A. Die „neue“ Unionsmethode 151 tionalen Binnenrecht der EU gesucht und gefunden wurden und nur selten auf andere Rechtsquellen zurückgegriffen werden musste.1004 Der Umstand, dass dieses Rechtssystem im Rahmen der Eurokrise verlassen wurde und zentrale Hilfsmaßnahmen wie der ESM formal im Völkervertragsrecht angesiedelt wurden, ist dennoch nicht mit dem Vorwurf gleichzusetzen, die EU sei nicht in der Lage, die ihr überantworteten Politikbereiche im Rahmen ihrer rechtlichen Grenzen zu stabilisieren und deren Funktionsfähigkeit sicherzustellen.1005 Eine solche Sichtweise wird insbesondere der ambivalenten Struktur der Europäischen Union nicht gerecht: Zwar ist das Unionsrecht mittlerweile als eigene Rechtsordnung anerkannt. Dem System immanent ist aber auch, dass die souveränen Nationalstaaten weiterhin eine tragende Rolle im Europäischen Integrationsprozess auszufüllen haben. Dies gilt für die nationalen Regierungen, die über Primärrechts- änderungen beraten und über den Rat gemäß Art. 16 Abs. 2 EUV in supranationale Entscheidungsstrukturen eingebunden sind, gleichermaßen wie für die nationalen Parlamente, die gemäß Art. 10 Abs. 2 UAbs. 2, Art. 12 EUV, Art. 23 GG nach wie vor ihren demokratisch gebotenen, legitimatorischen Beitrag zur Fortentwicklung der EU leisten.1006 Außerdem zeigt sich das komplexe Zusammenspiel zwischen nationaler und unionaler Hoheitsgewalt gerade in den Bereichen der geteilten Kompetenzen, in denen die Union und die Mitgliedstaaten grundsätzlich nebeneinander tätig werden. In dem Ausbruch aus dem unionalen Rechtsrahmen zugleich ein Scheitern des Unionsrechts zu sehen, wird dem gegenwärtigen Konstrukt der EU nicht gerecht, denn gerade das notwendige Zusammenwirken nationaler und unionaler Entscheidungsträger gibt der EU ihr spezielles Gepräge.1007 Des Weiteren vermag sich die EU nicht ihrer völkerrechtlichen Grundlagen zu begeben. Dies zeigt sich bereits daran, dass Primärrechtsänderungen nach wie vor durch die Mitgliedstaaten im Wege eines klassischen völkerrechtlichen Vertrages auf den Weg gebracht werden.1008 Zudem ist eine intergouvernementale Zusammenarbeit der Mitgliedstaa- 1004 So auch: Thym, S. 303. 1005 Vgl. Schorkopf, ZSE 2012, S. 1 (3). 1006 Vgl. Schwarze, EuR-Bei 2009 (1), S. 9 (19 f); Wimmel, ZSE 2014, S. 484 (491 ff.). 1007 BVerfGE 123, 267 (364). So auch: Cromme, DÖV 2012, S. 209 (210, 213). 1008 Kotzur, in: G/K/K (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 1 AEUV Rn. 4; Heintschel von Heinegg, in: V/HvH (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 48 EUV Rn. 2; Classen, in: H/M-G, EnzEuR Bd. 1, § 37 Rn. 140; Cremer, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 48 EUV Rn. 1; Ohler, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 48 EUV Rn. 14 (Stand: Juli 2017, EL 62); Meng, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 48 EUV Rn. 2. § 4: Hybride Rechtsakte und Europäische Integration 152 ten im Unionsrecht selbst angelegt1009 – ein Umstand, der besonders hervorhebt, dass diese Handlungsform nicht nur toleriert, sondern bewusst für die Europäische Integration fruchtbar gemacht wird.1010 Dies gilt nicht nur für die vorstehend erwähnte Koordinierung der Wirtschaftspolitiken gemäß Art. 4 Abs. 2 lit. c, 5, 120 ff. AEUV.1011 Darüber hinausgehend offeriert der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts gemäß Art. 73 AEUV sogar ausdrücklich die Möglichkeit einer völkerrechtlichen Zusammenarbeit außerhalb des Unionsrechts.1012 Nicht zuletzt bestehen bereits verschiedene Beispiele, die illustrieren, dass die Europäische Integration auch durch völkerrechtliche Verträge erfolgen kann, die formal neben dem Recht der Europäischen Union stehen und deren Regelungsgegenstände zu einem späteren Zeitpunkt in dessen Rechtsrahmen überführt werden.1013 Eine solche Vorreiterrolle nehmen etwa die Schengener Abkommen ein. Hierbei handelt es sich um zwei völkerrechtliche Verträge vom 14.06.1985 und vom 19.06.1990,1014 die formal außerhalb des Unionsrechts angesiedelt waren1015 und an denen mit der Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Belgien, Luxemburg und den Niederlanden fünf der damals zehn Mitgliedstaaten umfassenden Europäischen Union teilnahmen.1016 Diese Übereinkommen sahen insbesondere die weitgehende Aufhebung von Personenkontrollen an den gemeinsamen Grenzen der an den Abkommen beteiligten Ländern vor und markierten auf diese Weise den Startschuss für die Aufhebung der Binnengrenzen innerhalb der EU.1017 Die Implementierung des sogenannten „Schengen-acquis“1018 erfolgte im Wege eines Protokolls im Zuge des Inkrafttretens des Vertrages von Amsterdam im Jahr 1999,1019 infolgedessen eine entsprechende Unionskompetenz in den neu geschaffenen Raum der Freiheit, der Sicherheit 1009 Chiti/Teixeira, CMLR 50 (2013), S. 683 (686). 1010 Heesen, S. 199. 1011 Vgl. § 2.D.I.3.a). 1012 Hölscheidt, EuR-Bei 2013 (2), S. 61 (62). 1013 Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (31). 1014 Vgl. Fn. 16. 1015 Thym, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 77 AEUV Rn. 2 (Stand: Aug. 2015, EL 57). 1016 Rosenau/Petrus, in: V/HvH (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 77 AEUV Rn. 2. 1017 Thym, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 77 AEUV Rn. 1 (Stand: Aug. 2015, EL 57). 1018 Rosenau/Petrus, in: V/HvH (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 77 AEUV Rn. 2. 1019 Thym, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 77 AEUV Rn. 2 (Stand: Aug. 2015, EL 57). A. Die „neue“ Unionsmethode 153 und des Rechts aufgenommen wurde.1020 Seitdem entfalten die ursprünglich als Völkerrecht ins Leben gerufenen Abkommen dieselben Wirkungen wie originäres Sekundärrecht1021 und können durch Rechtsakte der EU ergänzt oder ersetzt werden.1022 Ein weiteres Beispiel für die erfolgreiche Inklusion eines völkerrechtlichen Vertrages in den Besitzstand der EU hält das Gerichtsstands- und Vollstreckungsabkommen bereit.1023 Auch dieses am 27.09.1968 abgeschlossene Abkommen, das die gerichtliche Zuständigkeit sowie die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen zum Gegenstand hat, wurde erst nach einer entsprechenden Kompetenzerweiterung im Rahmen des Vertrages von Amsterdam in das Unionsrecht integriert und durch die VO (EG) Nr. 44/20011024 sowie jüngst durch die VO (EU) Nr. 1215/20121025 ersetzt.1026 Die völkervertragliche Flankierung der Europäischen Integration ist somit weder systemfremd,1027 noch ist sie den beteiligten Akteuren unbekannt.1028 Die „Unionsmethode“, von der Bundeskanzlerin Angela Merkel sprach und die von ihr „als Mischung aus Gemeinschaftsmethode und koordinierendem Handeln der Mitgliedstaaten“ definiert wurde,1029 beschreibt in der Sache ein dem Europäischen Einigungsprozess immanen- 1020 Progin-Theuerkauf, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 77 AEUV Rn. 1; Thym, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 77 AEUV Rn. 1 (Stand: Aug. 2015, EL 57). Vgl. auch: Heid, in: Dauses/Ludwigs (Hrsg.), EU-Wirtschaftsrecht, Kapitel S Rn. 12 (Stand: Juni 2016, EL 40). 1021 Thym, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 77 AEUV Rn. 15 (Stand: Aug. 2015, EL 57). 1022 Thym, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 77 AEUV Rn. 2 (Stand: Aug. 2015, EL 57). 1023 Vgl. Fn. 17. 1024 Verordnung (EG) Nr. 44/2001 des Rates vom 22.12.2000 über die gerichtliche Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen (Abl. L 12/1). 1025 Vgl. Fn. 18. 1026 Vgl. Leisle, ZEuP 2002, S. 316 (316 f.); Piltz, NJW 2002, S. 789 (789 f.); Stadler, in: Musielak/Voit (Hrsg.), ZPO, Rn. 1 und 3 der Vorbemerkung zum Europäischen Zivilprozessrecht. 1027 Hölscheidt, EuR-Bei 2013 (2), S. 61 (62); Müller-Graff, integration 2011, S. 289 (303); Patzelt, ZSE 2012, S. 241 (256). 1028 Calliess, VVDStRL 71 (2012), S. 113 (159). 1029 So Bundeskanzlerin Angela Merkel in ihrer Rede anlässlich der Eröffnung des 61. akademischen Jahres des Europakollegs Brügge vom 02.11.2010 (abrufbar unter: https://archiv.bundesregierung.de/ContentArchiv/DE/Archiv 17/Reden/ 2010/11/2010-11-02-merkel-bruegge.html; zuletzt abgerufen am 26.05.2018). § 4: Hybride Rechtsakte und Europäische Integration 154 tes, altbekanntes Konzept.1030 Aus materiellrechtlicher Sicht bewirkt das Ineinandergreifen supranationaler und völkerrechtlicher Handlungsebenen,1031 dass das Unionsrecht den faktischen Einfluss der unionsrechtsergänzenden Komplementärverträge nicht wird verleugnen können.1032 Vielmehr werden die Vorgaben und Wirkungen beider Rechtskreise inhaltlich aufeinander abgestimmt.1033 Die Verflechtung der intergouvernementalen und supranationalen Ebene wird bewusst zum Zwecke der Förderung der Integration herbeigeführt.1034 Auf diese Weise greifen die unterschiedlichen Regelungen in vielfältiger Weise ineinander, was sie schließlich untrennbar miteinander verbindet1035 und sie jedenfalls als ergänzende Rechtsquelle der Europäischen Verträge qualifiziert.1036 Bereits an dieser Stelle sei allerdings darauf hingewiesen, dass die Mitgliedstaaten hinsichtlich des Abschlusses völkerrechtlicher Verträge nicht frei agieren können. Wie ein beispielhafter Blick auf die Kompetenzverteilung des Primärrechts illustriert, die der EU in den in Art. 3 AEUV enumerativ aufgezählten Politikbereichen eine ausschließliche Zuständigkeit zuweist, wirkt das Unionsrecht auf die Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge ein.1037 Hybride völkerrechtliche Verträge Hybride völkerrechtliche Verträge werden durch ihre spezielle Verbundenheit zum Recht der Europäischen Union gekennzeichnet. Das BVerfG umschreibt dies treffend mit dem Erfordernis eines „Ergänzungs- oder sonstigen besonderen Näheverhältnisses“ eines völkerrechtlichen Vertrages „zum Recht der Europäischen Union“.1038 Mit Recht stellt es hinsichtlich B. 1030 Hölscheidt, EuR-Bei 2013 (2), S. 61 (68); Chiti/Teixeira, CMLR 50 (2013), S. 683 (686); Cromme, EuR 2014, S. 448 (448); Schröder, in: Jochum u.a., FS Hailbronner, S. 505 (508). 1031 Becker, EuR-Bei 1998 (1), S. 29 (35). 1032 Schlief/Schulte, ZG 2013, S. 121 (126); Sarrazin/Kindler, integration 2012, S. 213 (216); Calliess, NVwZ 2012, S. 1 (2). 1033 Vgl. BVerfGE 131, 152 (200); Sarrazin/Kindler, integration 2012, S. 213 (216). 1034 Vgl. BVerfGE 131, 152 (200). 1035 Vgl. BVerfGE 131, 152 (200); Graf von Kielmansegg, EuR 2012, S. 654 (660). Blanke/Pilz sprechen in diesem Zusammenhang von „kompetenzielle[n] Verwischungen“ (Blanke/Pilz, EuR 2014, S. 541 [559 ff.]). 1036 Piecha, S. 110, 270; Möllers/Reinhardt, JZ 2012, S. 693 (697); Schröder, in: Jochum u.a., FS Hailbronner, S. 505 (510). 1037 Von Bogdandy/Bast/Arndt, ZaöRV 62 (2002), S. 77 (125). 1038 BVerfGE 131, 152 (199). B. Hybride völkerrechtliche Verträge 155 der Frage, wann ein solches besonderes Näheverhältnis vorliegt, nicht auf ein trennscharfes Merkmal ab, sondern prüft dies anhand einer „Gesamtbetrachtung“ aller maßgeblichen Umstände des konkreten Einzelfalls, „einschließlich geplanter Regelungsinhalte, -ziele und -wirkungen, die sich, je nach Gewicht, einzeln oder in ihrem Zusammenwirken als ausschlaggebend erweisen können“.1039 Für die Zugehörigkeit zum Europäischen Integrationsprogramm können hiernach bereits Umstände im Vorfeld des Vertragsschlusses ausreichen, etwa wenn ein Vorhaben aus dem Unionsrecht ausgelagert wird, weil die hierfür notwendigen Mehrheiten entweder zum Erlass eines entsprechenden Sekundärrechtsaktes oder zur Änderung des Primärrechts nicht gefunden werden können.1040 Ein weiteres Indiz kann darin erblickt werden, dass ausschließlich Mitgliedstaaten der Europäischen Union an dem Vertrag beteiligt sind.1041 Darüber hinaus kann ein solches Näheverhältnis idealtypisch durch eine Verankerung im sekundären oder dessen Vorsehung im primären Unionsrecht begründet werden,1042 wie dies beim ESM und Art. 136 Abs. 3 AEUV geschehen ist.1043 Die Nähe zum Recht der Europäischen Union kann weiterhin aus der Einbeziehung von Unionsorganen entweder im Rahmen der Verhandlungen im Hinblick auf den Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrages oder in der Betrauung derselben mit Aufgaben im Wege der Organleihe bei der Durchführung des Vertrages folgen.1044 Nicht zuletzt kann bereits ein „qualifizierter inhaltlicher Zusammenhang“ eines Vertragsvorhabens „mit einem in den Verträgen niedergelegten Politikbereich“ für die Begründung eines besonderen Näheverhältnisses ausreichend sein.1045 Ein qualifizierter Zusammenhang liegt insbesondere dann vor, wenn „der Sinn eines Vertragsvorhabens gerade im wechselseitigen Zusammenspiel“ mit einem der „Politikbereiche“ der Union liegt.1046 Die einschränkende Forderung nach einem qualifizierten Zusammenhang mit einem in den Verträgen angelegten Politikbereich rechtfertigt sich aufgrund der Weite der Zielbestimmungen des Unionsrechts. Andernfalls unterfiele nahezu jeder völkerrechtliche Vertrag der Kategorie des „Ersatzunionsrechts“.1047 1039 BVerfGE 131, 152 (199). 1040 In Bezug auf Sekundärrecht auch: Heesen, S. 27 ff. 1041 BVerfGE 131, 152 (200). 1042 BVerfGE 131, 152 (199). Vgl. auch: Heesen, S. 71 ff., 114 ff. 1043 Kube, WM 2012, S. 245 (246 f.). 1044 BVerfGE 131, 152 (199 f.); Heesen, S. 27. 1045 BVerfGE 131, 152 (200). 1046 BVerfGE 131, 152 (200); Heesen, S. 27. 1047 Lorz/Sauer, DÖV 2012, S. 573 (573). § 4: Hybride Rechtsakte und Europäische Integration 156 Die formale Unabhängigkeit bei gleichzeitiger materieller und/oder institutioneller Verbundenheit mit dem Unionsrecht ist der Grund, weshalb völkerrechtliche Komplementärverträge weder dem supranationalen Unionsrecht, noch dem Völkervertragsrecht eindeutig zugeordnet werden können und insoweit eine Zwitterstellung zwischen beiden Rechtskreisen einnehmen.1048 Dienen völkerrechtliche Nebenverträge zuvörderst dem Zweck, den acquis communautaire zu sichern und die Europäische Integration voranzutreiben, wird ein besonderes Näheverhältnis zum Unionsrecht in der Regel bei völkerrechtlichen Verträgen vorliegen, an denen ausschließlich Mitgliedstaaten der EU beteiligt sind. Aus diesem Grund thematisieren die folgenden Ausführungen schwerpunktmäßig sogenannte „inter se“-Verträge1049 einer Gruppe von Mitgliedstaaten. Wegen ihrer besonderen Bedeutung für die Europäische Integration bietet es sich an, den Begriff „hybrider völkerrechtlicher Vertrag“ sowie die entsprechenden, synonym verwendbaren Begriffe1050 hierauf zu beschränken. Gründe für eine völkerrechtliche Flankierung der Europäischen Integration Verlassen die Mitgliedstaaten den Bereich des supranationalen Unionsrechts zugunsten des Abschlusses völkerrechtlicher Verträge, wird diese Herangehensweise verschiedentlich mit der Wendung „Flucht ins Völkerrecht“ tituliert.1051 Die Bezeichnung „Flucht“ ist hierbei jedoch mit einer allzu negativen Konnotation verbunden, die der Option, völkervertragliche Vereinbarungen als Ergänzung zum Unionsrecht abzuschließen, nicht gerecht wird.1052 Die aus dem rechtlichen und institutionellen Rahmen der EU ausbrechenden, hybriden Konstruktionen können den hieran partizipierenden Mitgliedstaaten konkrete Vorteile gegenüber einer Veranke- C. 1048 Vgl. Lorz/Sauer, DÖV 2012, S. 573 (575); Möllers/Reinhardt, JZ 2012, S. 693 (693). 1049 Khan, in: G/K/K (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 351 AEUV Rn. 1. 1050 Vgl. Fn. 14 und den Beginn von § 4. 1051 Häde, S. 15; Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (32); Franzius, EuR 2013, S. 655 (660). Vergleichbar auch: Fischer-Lescano/Oberndorfer, NJW 2013, S. 9 (10); Oberndorfer, KJ 2012, S. 26 (32). 1052 I. E. auch: Nettesheim, EuR-Bei 2013 (2), S. 7 (20); Nettesheim, NJW 2013, S. 14 (15); Uerpmann-Wittzack, EuR-Bei 2013 (2), S. 49 (49). C. Gründe für eine völkerrechtliche Flankierung der Europäischen Integration 157 rung bestimmter Regelungen im Primär- oder Sekundärrecht bieten.1053 Als solche kommen insbesondere die bereits im Zusammenhang mit ESM und FiskalV erwähnte, größere Flexibilität eines völkerrechtlichen Vertragsschlusses im Gegensatz zur „kompetenziellen Starrheit des Unionsrechts“1054 (I.) in Betracht. Darüber hinaus kann ein völkerrechtlicher Vertrag nicht nur als „Vetobrecher“1055 fungieren (II.), vielmehr verbleibt die Handlungshoheit bei den mitgliedstaatlichen Regierungen (III.). Nicht zuletzt bieten Satellitenverträge den Vorteil, finanzielle Ressourcen der Mitgliedstaaten zu schonen (IV.) Kompetenzielle Starrheit des Unionsrechts Ein Vorteil der völkerrechtlichen Begleitung der Europäischen Integration ist die im Vergleich zum Unionsrecht erheblich kürzere Verfahrensdauer bis zum tatsächlichen Inkrafttreten einer Regelung. In Ansehung des in Art. 5 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 EUV postulierten und vom Demokratieprinzip gemäß Art. 20 Abs. 2 GG geforderten Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung1056 ist die EU nur insoweit zum Handeln berechtigt, wie ihr eine Kompetenz zusteht. Besteht für ein bestimmtes Vorhaben keine Zuständigkeit auf Seiten der EU, wäre aber eine unionsrechtliche Lösung sinnvoll und erstrebenswert, käme eine Änderung des Primärrechts in Betracht. Die Grundlage hierfür bietet Art. 48 Abs. 2 bis 5 EUV mit dem ordentlichen Vertragsänderungsverfahren, mittels dessen der EU gemäß Art. 48 Abs. 2 S. 2 EUV neue Kompetenzen eingeräumt werden können. Im vorliegenden Zusammenhang erweisen sich insbesondere zwei Aspekte dieses Verfahrens als problematisch: Erstens bedarf es für eine Kompetenzerweiterung der konstitutiven Zustimmung aller Mitgliedstaaten. Gemäß Art. 48 Abs. 4 UAbs. 2 EUV treten die ausgehandelten Änderungen des Primärrechts erst und nur dann in Kraft, wenn sie in den Mitgliedstaaten nach ihren jeweiligen nationalen Vorschriften ratifiziert wurden. Im Ergebnis bedeutet dies, dass eine ein- I. 1053 Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (32); Thym, in: H/M-G, EnzEuR Bd. 1, § 5 Rn. 84. 1054 Uerpmann-Wittzack, EuR-Bei 2013 (2), S. 49 (55). 1055 So auch: Heesen, S. 264. In Bezug auf das Verfahren der verstärkten Zusammenarbeit gemäß Art. 20 EUV, Art. 326 ff. AEUV auch Thym, S. 47. 1056 BVerfGE 123, 267 (350); Classen, JZ 2009, S. 881 (883); Wolff, in: H/W (Hrsg.), GG, Art. 23 GG Rn. 16; Schorkopf, in: K/W/W (Hrsg.), GG, Art. 23 GG Rn. 69 (Stand: Aug. 2011, EL 153). § 4: Hybride Rechtsakte und Europäische Integration 158 stimmige Entscheidung aller Mitgliedstaaten zugunsten der angestrebten Änderung notwendig ist. Gerade eine einstimmige Entscheidung ist in zentralen Politikbereichen indes nur schwerlich zu erreichen.1057 Dies gilt zunächst aufgrund des Umstandes, dass es mit erheblichen Schwierigkeiten verbunden ist, Verhandlungen mit 28 Parteien zu führen. Zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten bestehen unterschiedliche politische, soziale, wirtschaftliche und kulturelle Vorstellungen und Gegebenheiten, so dass das Auffinden einer konsensfähigen Position in aller Regel viel Zeit in Anspruch nimmt und auf den kleinsten gemeinsamen Nenner beschränkt bleibt. Die Gefahr, dass der ausgearbeitete Kompromiss – sofern bei den Verhandlungen denn überhaupt ein Ergebnis erzielt werden kann – nicht weitreichend genug ist und letztendlich nicht über eine bloße Schönheitskorrektur des bestehenden Regelwerkes ohne signifikante Änderungen hinausgeht, ist nicht von der Hand zu weisen.1058 Das uneinheitliche Bild, das sich unter den Mitgliedstaaten hinsichtlich ihres Willens, nationale Kompetenzen nach Brüssel abzugeben abzeichnet, verdeutlicht insbesondere ein Blick auf die Europapolitik Großbritanniens vor dessen erklärten Austritt aus der EU.1059 Das Vereinigte Königreich behielt sich hinsichtlich verschiedener Integrationsschritte ein Sonderstellung vor, vgl. Protokoll Nr. 15 zum AEUV,1060 Protokoll Nr. 20 zum AEUV1061 und Protokoll Nr. 21 zum AEUV.1062 Beispielhaft sei hier auf das „Opt-out“ in Bezug auf die Teilnahme an der dritten Stufe der Währungsunion gemäß Art. 1 des Protokolls Nr. 15 und auf die Möglichkeit, gemäß Art. 10 Abs. 4 des Protokolls Nr. 36 zum AEUV1063 zu erklären, dass die Gesamtheit der Rechtsakte, die innerhalb der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit erlassen wurden, für Großbritannien nicht gelten, hingewiesen.1064 Dessen un- 1057 Vgl. Ohler, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 48 EUV Rn. 13 (Stand: Juli 2017, EL 62); Uerpmann-Wittzack, EuR-Bei 2013 (2), S. 49 (56); Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (32); Geppert, ZSE 2014, S. 41 (63); Calliess, VVDStRL 71 (2012), S. 113 (159). 1058 Vgl. Hatje, EuR 2005, S. 148 (154); Geppert, ZSE 2014, S. 41 (63). 1059 Vgl. Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (32); Zeder, EuR 2013, S. 454 (454 ff.). 1060 15. Protokoll über einige Bestimmungen betreffend das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland. 1061 20. Protokoll über die Anwendung bestimmter Aspekte des Artikels 26 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf das Vereinigte Königreich und auf Irland. 1062 21. Protokoll über die Position des Vereinigten Königreichs und Irlands hinsichtlich des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts. 1063 36. Protokoll über die Übergangsbestimmungen. 1064 Zeder, EuR 2013, S. 454 (458). C. Gründe für eine völkerrechtliche Flankierung der Europäischen Integration 159 geachtet ziehen die nationalen Verfassungen den Integrationsbemühungen rechtliche Schranken. Die Europäische Integration hat „heute schon eine Tiefe erreicht, bei der jeder weitere Schritt Kernbereiche der nationalen Souveränität berühren würde“.1065 Dieser Umstand gewinnt gerade vor dem Hintergrund der restriktiven Rechtsprechung des BVerfG im Hinblick auf Art. 79 Abs. 3 GG an Bedeutung,1066 beschränkt sich indes nicht auf die deutsche Perspektive, da sich integrationsfeste Kerne nicht nur im Grundgesetz, sondern in den Verfassungen zahlreicher Mitgliedstaaten finden.1067 Zweitens bedingen die hohen verfahrensrechtlichen Voraussetzungen von Art. 48 Abs. 2 bis 5 EUV eine mitunter lange Verfahrensdauer,1068 zumal auf europäischer Ebene der Europäische Rat, der Rat, die Kommission und das Europäische Parlament beteiligt werden müssen. Wie die Ausgangslage im Vorfeld der Implementierung des ESM aufgezeigt hat, sind Situationen denkbar, in denen spezifische Faktizitäten den handelnden Akteuren die Hände binden und keinen Raum für ausgedehnte Entscheidungsfindungsprozesse gewähren, ihnen vielmehr ein möglichst schnelles Eingreifen aufoktroyieren. Diese Ausgangslage besteht darüber hinaus nicht nur hinsichtlich des ordentlichen Vertragsänderungsverfahrens. Ein schwieriger und langwieriger politischer Prozess kann nicht nur Kompetenzübertragungen verhindern oder entscheidend verzögern. Selbst wenn der EU für eine bestimmte Sachmaterie eine Kompetenz zusteht, zur Realisierung eines bestimmten Vorhabens aber dennoch eine Änderung des Primärrechts notwendig ist, gehen auch dieser Änderung langwierige Verhandlungen voraus.1069 Zwar ist eine Primärrechtsänderung ohne Ausdehnung der Zuständigkeiten der Union mittels des vereinfachten Vertragsänderungsverfahrens nach Art. 48 Abs. 6 EUV erreichbar, jedoch setzt auch der Abschluss dieses Ver- 1065 Schwarzer, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 17 (26). Hierzu auch: Dullien/Schwarzer, Leviathan 38 (2010), S. 509 (523); Ohler, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 277 (296 f.); Degenhart, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 85 (99 f.); Kadelbach, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 9 (14 f.). 1066 Calliess, NVwZ 2012, S. 1 (7); Chiti/Teixeira, CMLR 50 (2013), S. 683 (689); Herrmann, in: Giegerich, Perspektiven der EU, S. 51 (74); Häde, S. 20. 1067 Rechtsvergleichend: Huber, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 229 (233 f.); Huber, in: Bogdandy/Cruz Viallalón/Huber, Hdb. Ius Publicum, § 26 Rn. 83. 1068 So auch: Schmahl, DÖV 2014, S. 501 (507); Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (32); Uerpmann-Wittzack, EuR-Bei 2013 (2), S. 49 (55 ff.); Ohler, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 48 EUV Rn. 13 (Stand: Juli 2017, EL 62); Hefeker, Wirtschaftsdienst 2012, S. 502 (503); Franke, Wirtschaftsdienst 2013, S. 802 (803). 1069 Vgl. hierzu: Uerpmann-Wittzack, EuR-Bei 2013 (2), S. 49 (56). § 4: Hybride Rechtsakte und Europäische Integration 160 fahrens eine einstimmige Entscheidung aller Mitgliedstaaten gemäß Art. 48 Abs. 6 UAbs. 2 S. 3 EUV voraus, so dass die politischen Hürden im Vergleich zum ordentlichen Vertragsänderungsverfahrens in bestimmten Fällen annähernd gleich groß sein dürften. Im Gegensatz zu diesen beiden starren europarechtlichen Alternativen ist eine völkerrechtliche Begleitgesetzgebung neben dem Unionsrecht hinsichtlich der Verfahrensdauer und -intensität sowie der zu regelnden Sachmaterie flexibler und mithin für die beteiligten Staaten vorzugswürdig.1070 Zwar gilt auch im Völkervertragsrecht das Einstimmigkeitsprinzip, jedoch müssen nicht alle Staaten der EU zwingend an einem Vorhaben beteiligt werden.1071 Außerdem fällt es bei einer kleineren Gruppe von Mitgliedstaaten tendenziell leichter, die kulturellen, sozialen und wirtschaftlichen Unterschiede und Interessen auf einen gemeinsamen Nenner zu bringen, als dies bei 28 Mitgliedstaaten der Fall wäre. Schließlich besteht auf diese Weise die Möglichkeit, einen Kreis von Staaten mit grundsätzlich ähnlichen Interessen zu finden, die gewillt sind, einen völkerrechtlichen Vertrag abzuschließen. Die Tatsache, dass die Gruppe von potentiellen Vertragsstaaten nicht von vornherein auf die 28 Mitgliedstaaten der EU festgelegt ist, bietet demnach eine gewisse Flexibilität und vereinfacht die Konsensfindung beträchtlich, da diejenigen Staaten, die an einer Einigung nicht interessiert sind, an den Verhandlungen gar nicht erst teilnehmen werden. Aus diesem Grund sind schnellere Verhandlungen zwischen den beteiligten Staaten möglich. Bezieht man den Umstand, dass auch keine vergleichbaren, zwingenden Verfahrensvorschriften, wie sie im europäischen Recht in Art. 48 EUV zu finden sind,1072 bestehen, in diesen Kontext ein, liegt ein Vorteil auf der Hand: Die völkerrechtliche Begleitung der Europäischen Integration ermöglicht es den jeweiligen Staaten, deutlich schneller bestimmte und konkrete Ergebnisse zu erreichen.1073 Sie ist somit im Vergleich zur Primärrechtsänderung ein beschleunigtes Verfahren, das den beteiligten Staaten ein beträchtliches Maß an Zeit und Mühen ersparen kann. Darüber hinaus erweist sich die völkervertragliche Begleitgesetzgebung noch unter einem anderen Aspekt vorzugswürdig: Die Mitgliedstaaten sind – mit Blick auf die Zuständigkeitsverteilung und im Vergleich zur EU – nur in negativer Hinsicht an die bestehenden Kompeten- 1070 Blanke, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 20 EUV Rn. 28 (Stand: Jan 2016, EL 58). 1071 Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (32). 1072 Wuermeling, S. 199. 1073 V. Buttlar, ZEuS 2001, S. 649 (660). C. Gründe für eine völkerrechtliche Flankierung der Europäischen Integration 161 zen der Union gebunden, so dass sie auch hinsichtlich der zu regelnden Sachmaterie ungebundener und flexibler agieren können. Vetobrecher Weiterhin eignen sich völkerrechtliche Verträge der Mitgliedstaaten dazu, als „Vetobrecher“ zu fungieren. Innerhalb des unionalen Rechtsrahmens steht den Gegnern eines bestimmten Vorhabens – in Abhängigkeit vom im Einzelfall notwendigen Quorum – in der Regel eine Sperrminorität im Rat zu. Die Verlagerung dieses Vorhabens auf den EU-externen Bereich negiert diese Vetoposition,1074 da selbiges im Wege eines völkerrechtlichen Vertrages ohne Mitwirkung der ablehnenden Mitgliedstaaten auf den Weg gebracht werden kann.1075 Insoweit fungiert die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten auf völkervertraglicher Ebene als „Vetobrecher“.1076 Rechtsmissbräuchlich ist diese Praxis nicht, zumal Regierungskonferenzen der Mitgliedstaaten jedenfalls einen ähnlichen Zweck verfolgen. Den nicht beteiligten Mitgliedstaaten bleibt hiernach nur die Wahl, dem Vorhaben zuzustimmen oder es abzulehnen, was ihren Einfluss verringert1077 und sie – unter Umständen – dauerhaft eine Außenseiterrolle einnehmen lassen könnte.1078 Erweist sich die Teilhabe an einem völkervertraglichen Integrationsschritt neben dem Unionsrecht für die Mitgliedstaaten indes insgesamt als vorteilhaft, besteht auch für weniger integrationswillige Staaten ein Anreiz, hieran zu partizipieren.1079 Auf diese Weise entfaltet das völkervertragliche Ausweichregime zentripetale Kräfte, die – in Abhängigkeit von der Gewichtung der hiervon ausgehenden Vorteile – abtrünnige Mitgliedstaaten in den Schoß der Gemeinschaft zurückführen könnten.1080 Mit anderen Worten besteht II. 1074 Kortenberg, CMLR 35 (1998), S. 833 (844). 1075 Herdegen, in: Durner u.a., FS Papier, S. 59 (65); Hölscheidt, EuR-Bei 2013 (2), S. 61 (69). 1076 I. E. auch: Heesen, S. 264. Thym verwendet diesen Begriff im Zusammenhang mit der verstärkten Zusammenarbeit (Thym, S. 47; Thym, EuR-Bei 2013 [2], S. 23 [39 f.]. So auch: Hatje, EuR 2005, S. 148 [155]). 1077 Kortenberg, CMLR 35 (1998), S. 833 (844). 1078 Heesen, S. 68. 1079 Vgl. hinsichtlich der Schengener Abkommen: Heesen, S. 68. 1080 In Bezug auf eine unionsinterne Binnendifferenzierung: Becker, EuR-Bei 1998 (1), S. 29 (40 f.); Di Fabio, ZSE 2015, S. 457 (457); Hatje, EuR 2005, S. 148 (148 f.). Vgl. auch: Nettesheim, EuR-Bei 2013 (2), S. 7 (14); Bender, ZaöRV 61 (2001), S. 729 (736). § 4: Hybride Rechtsakte und Europäische Integration 162 mit der Handlungsoption der Mitgliedstaaten, völkerrechtliche Komplementärverträge abzuschließen, ein nicht zu unterschätzendes Druckmittel gegenüber integrationsunwilligen Mitgliedstaaten.1081 Außerdem steigt der Anreiz für die Mitgliedstaaten zu einer unionsexternen Kooperation zusätzlich, wenn man bedenkt, dass die größere Flexibilität völkerrechtlicher Verträge auch im Vergleich zu den zwingenden Verfahrensvorschriften des unionsinternen Rechtsetzungsverfahrens besteht.1082 Handlungshoheit der mitgliedstaatlichen Regierungen Ein weiterer Vorteil der Verortung einzelner Maßnahmen außerhalb des Unionsrechts ist aus der Sicht der Mitgliedstaaten die Sicherstellung ihrer eigenen Handlungshoheit.1083 Dies gilt zunächst in Bezug auf die rechtliche Wirkung von Satellitenverträgen. In Ansehung des Umstands, dass es sich hierbei formal um völkerrechtliche Verträge handelt, kommt ihnen insbesondere der Anwendungsvorrang des Unionsrechts nicht zugute.1084 Dieser erstreckt sich grundsätzlich auf primäres und sekundäres Unionsrecht.1085 Er lässt hiermit kollidierendes innerstaatliches „Recht in seinem Geltungsanspruch unberührt und drängt es nur in der Anwendung soweit zurück, wie es die Verträge erfordern“1086 um selbst effektive Geltung zu erlangen.1087 Obgleich es sich bei den Gründungs- und Änderungsverträgen der Europäischen Union gleichermaßen um völkerrechtliche Verträge handelt, durfte der nationale Anwendungsbefehl aufgrund der ausdrücklichen Ermächtigung in Art. 23 Abs. 1 GG ausnahmsweise eine höhere Rangstufe hierfür anordnen.1088 Aus diesem Grund steht das Unionsrecht normhierarchisch über dem GG. III. 1081 Heesen, S. 68, 264. 1082 V. Buttlar, ZEuS 2001, S. 649 (660); Hatje, EuR 2005, S. 148 (159). 1083 Vgl. Herdegen, in: Durner u.a., FS Papier, S. 59 (65); Sarrazin/Kindler, integration 2012, S. 213 (214 f.); Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (32); Hatje, EuR 2005, S. 148 (160); Häde, S. 15. 1084 Vgl. BVerfGE 74, 358 (370); 82, 106 (120); 111, 307 (317); Schmahl, in: Sodan (Hrsg.), GG, Art. 59 GG Rn. 23. 1085 EuGH, Rs. C-6/64 (Costa/E. N. E. L.), Slg. 1964, 1253 (1269); EuGH, Rs. C-11/70 (Internationale Handelsgesellschaft), Slg. 1970, 1125 (1135). 1086 BVerfGE 123, 267 (398). 1087 BVerfGE 126, 286 (302); Schmahl, in: Sodan (Hrsg.), GG, Art. 23 GG Rn. 15. 1088 BVerfGE 31, 145 (174); 37, 271 (280); 73, 339 (374 f.); 89, 155 (190); 123, 267 (402); 129, 78 (99 f.); 141, 1 (15 f.); Schmahl, in: Sodan (Hrsg.), GG, Art. 23 GG C. Gründe für eine völkerrechtliche Flankierung der Europäischen Integration 163 Denkbar wäre, dass hybride völkerrechtliche Verträge aufgrund ihres sie klassifizierenden „Ergänzungs- oder sonstigen besonderen Näheverhältnis[ses] zum Recht der Europäischen Union“ an dessen Anwendungsvorrang partizipieren.1089 Eine solche Sichtweise stünde jedoch in offenem Widerspruch zu der Formstrenge, die das Unionsrecht für die Geltung des Anwendungsvorrangs vorsieht: Eine Änderung des Primärrechts kann nur im Wege der dafür in den Verträgen vorgesehenen, zwingend durchzuführenden Verfahren erfolgen. Der Anwendungsvorrang des Sekundärrechts gründet einerseits darin, dass der EU durch die Verträge eine Kompetenz zugewiesen ist, innerhalb dessen Rahmens sich der Rechtsakt bewegen muss. Andererseits wird auch ein Sekundärrechtsakt – in Entsprechung mit den jeweiligen Vorgaben des Primärrechts – entweder im Wege des ordentlichen oder des besonderen Gesetzgebungsverfahrens von den Unionsorganen erlassen. All diesen Voraussetzungen genügen völkerrechtliche Verträge der Mitgliedstaaten nicht: Weder entsprechen sie den Vorgaben eines primärrechtlichen Änderungsverfahrens noch sind sie Rechtsakte der Union. Vielmehr werden sie insbesondere aus dem Grund, dass der Union keine entsprechenden Kompetenzen zustehen, von den Mitgliedstaaten auf intergouvernementaler Ebene auf der Grundlage ihrer eigenen Kompetenzen abgeschlossen. Mitgliedstaatlichem Handeln wird der Anwendungsvorrang des Unionsrechts jedoch nicht zuteil, so dass dieser Umstand für sich genommen bereits gegen eine Ausdehnung desselben auf hybride völkerrechtliche Verträge streitet. Darüber hinaus entspricht diese Ansicht letztlich auch dem Willen der Mitgliedstaaten. Fehlt der Union die Kompetenz, einen bestimmten Rechtsakt zu erlassen, liegt es prinzipiell in der Hand der Mitgliedstaaten, ob sie der EU entweder die notwendigen Zuständigkeiten einräumen oder auf völkervertraglicher Ebene paktieren wollen. Entscheiden sich die Mitgliedstaaten nunmehr für die völkervertragliche Ebene, schließt dies deren Willen ein, für den in Rede stehenden Rechtsakt keinen Anwendungsvorrang begründen zu wollen, zumal sie andernfalls ein Vertragsänderungsverfahren hätten initiieren können. Aus diesen Gründen erstreckt sich der Anwendungsvorrang des Unionsrechts nicht auf hybride, völkerrechtliche Rn. 15, Art. 59 GG Rn. 23; Rojahn, in: M/K (Hrsg.), GG, Art. 59 GG Rn. 44; Butzer/Haas, in: S-B/H/H (Hrsg.), GG, Art. 59 GG Rn. 101; Kempen, in: M/K/S (Hrsg.), GG, Art. 59 GG Rn. 92; Streinz, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 23 GG Rn. 60 f. Einschränkend für den Grundrechtsbereich: Kirchhof, NVwZ 2014, S. 1537 (1537 ff.). 1089 In Bezug auf den ESM: Kube, WM 2012, S. 245 (248); Kube/Reimer, ZG 2011, S. 332 (344). § 4: Hybride Rechtsakte und Europäische Integration 164 Verträge,1090 was eine weniger starke Bindungswirkung im Vergleich hierzu bedingt. Darüber hinaus erhalten die Mitgliedstaaten durch den Abschluss eines völkerrechtlichen Satellitenvertrages die Möglichkeit, die Organe der EU aus bestimmten Sachmaterien oder Vorhaben weitestgehend heraushalten zu können.1091 Im Gegensatz zum unionalen Rechtsrahmen, in dem die exekutiven Entscheidungsträger der Mitgliedstaaten zwar über den Rat ihre nationalen Interessen einbringen können, jedoch mit dem Einfluss des EP, des EuGH und insbesondere der Kommission konfrontiert sind, bleiben die jeweiligen nationalen Regierungen im Zusammenhang mit völkerrechtlichen Verträgen federführend.1092 Auf diese Weise können die Organe der EU grundsätzlich ignoriert werden, obwohl die Europäische Integration durch die hybriden völkerrechtlichen Verträge materiell gefördert wird.1093 Außerdem ist es den vertragsschließenden Parteien unbenommen, einzelne Unionsorgane im Wege der Organleihe institutionell in den völkerrechtlichen Vertrag einzubeziehen und sich deren fachliche Expertise zu Nutzen zu machen,1094 wie dies auch bei ESM und FiskalV geschehen ist. Entscheiden sich die Mitgliedstaaten nunmehr dafür, die Unionsorgane mit Aufgaben zu betrauen, bestimmen sie freilich auch den konkreten Umfang ihrer Tätigkeit. Insgesamt erhalten die einzelnen Staaten auch unter diesem Gesichtspunkt ein höheres Maß an Flexibilität als es ihnen das Europarecht offeriert. Finanzielle Ausstattung der EU Schließlich bewahren die Mitgliedstaaten die Verfügungsbefugnis über ihre finanziellen Mittel.1095 Wie bereits hinsichtlich des ESM ausgeführt wurde, werden Maßnahmen der EU aus deren Eigenmitteln finanziert.1096 IV. 1090 I. E. auch: Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (32). 1091 Vgl. Häde, S. 15; Uerpmann-Wittzack, EuR-Bei 2013 (2), S. 49 (56); Ruffert, EuR 2011, S. 842 (844); Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (32). 1092 Vgl. Herdegen, in: Durner u.a., FS Papier, S. 59 (65); Häde, S. 15; Uerpmann- Wittzack, EuR-Bei 2013 (2), S. 49 (56); Ruffert, EuR 2011, S. 842 (844). 1093 Chiti/Teixeira, CMLR 50 (2013), S. 683 (689). Zu beachten sind allerdings die aus Art. 4 Abs. 3 EUV folgenden Pflichten: Hierzu § 5.B. 1094 So auch: Thym, S. 358. Zu den Voraussetzungen der Zulässigkeit einer Organleihe: § 5.B.I.3. 1095 Vgl. Herdegen, in: Durner u.a., FS Papier, S. 59 (65). 1096 Vgl. Feld/Schnellenbach, Wirtschaftsdienst 2007, S. 114 (114 ff.). C. Gründe für eine völkerrechtliche Flankierung der Europäischen Integration 165 In Abhängigkeit von dem finanziellen Aufwand eines Vorhabens, müsste das Eigenmittelsystem der EU ausgeweitet werden.1097 Durch eine völkervertragliche Umsetzung läge es weiterhin in der Hand der Mitgliedstaaten, das ins Werk gesetzte Vorhaben zu finanzieren. Sie könnten es auf diese Weise verhindern, die EU dauerhaft mit einer stärkeren Finanzkraft ausstatten zu müssen. Ergebnis Die völkervertragliche Flankierung der Europäischen Integration ist der Staatengemeinschaft nicht fremd. Intergouvernementale Vereinbarungen der Mitgliedstaaten sind einerseits ausdrücklich an verschiedenen Stellen im Unionsrecht angelegt. Andererseits wurde der Weg der Integration bereits mehrfach mittels eines koordinierten Vorgehens der Mitgliedstaaten auf völkervertraglicher Ebene beschritten. Insofern von einer neuen Unionsmethode zu sprechen, geht an der Besonderheit hybrider völkerrechtlicher Verträge vorbei. Diese besteht vielmehr darin, dass nunmehr nicht ein bislang nicht vergemeinschafteter Regelungsgegenstand für die Europäische Integration gangbar gemacht, sondern der bereits konsentierte unionale Rechtsrahmen unterstützt werden soll. Konstitutiv wirkt hierfür der Umstand, dass sich das Komplementärrecht inhaltlich auf das Unionsrecht bezieht und in einem qualifizierten Zusammenhang hierzu steht. Dieses besondere Näheverhältnis zum Recht der Europäischen Union ergibt sich anhand einer Gesamtschau der Umstände des jeweiligen Einzelfalls und kann etwa aus einer Vorsehung eines völkerrechtlichen Vertrages im Primär- oder Sekundärrecht, einer Organleihe oder einer beabsichtigten Auslagerung eines Vorhabens aufgrund fehlender Mehrheiten zum Erlass eines entsprechenden Sekundärrechtsaktes oder zur Änderung des Primärrechts resultieren. Durch die Verknüpfung der völkervertraglichen mit der unionalen Ebene werden zwei Rechtskreise miteinander verbunden, deren konkrete Inhalte nunmehr Auswirkungen auf den jeweils anderen zeitigen und sich gegenseitig beeinflussen. Die Mitgliedstaaten etablieren auf diese Weise eine weitere Rechtsquelle des Unionsrechts, das den Einfluss der hybriden völkerrechtlichen Verträge nicht wird verleugnen können. Die Wahl dieser rechtlichen Konstruktion ist indes kein Selbstzweck, sondern bietet den beteiligten Akteuren konkrete Vorteile gegenüber der D. 1097 Vgl. Häde, S. 15 f. § 4: Hybride Rechtsakte und Europäische Integration 166 Ansiedelung eines Vorhabens innerhalb des Binnenrechts der Europäischen Union. Insbesondere offeriert das völkervertragliche Ausweichregime ein höheres Maß an Flexibilität. Dies wird gerade vor dem Hintergrund der rechtlichen und politischen Schwierigkeiten relevant, die hinsichtlich einer Änderung des Primärrechts bestehen können und die sich einerseits aufgrund des unterschiedlichen politischen Willens der Mitgliedstaaten, andererseits aber auch aufgrund rechtlicher Schwierigkeiten ergeben können. Darüber hinaus können völkerrechtliche Satellitenverträge nicht zu unterschätzende zentripetale Kräfte entwickeln, indem sie Vetopositionen einzelner Mitgliedstaaten und – damit einhergehend – deren Einfluss auf die weitere Entwicklung hinsichtlich des in Rede stehenden Vorhabens negieren. Außerdem behalten die vertragschließenden Mitgliedstaaten auf diese Weise das Heft des Handelns in der Hand, da sie im Wesentlichen selbst über die Beteiligung der Unionsorgane entscheiden können und hybride völkerrechtliche Verträge nicht am Anwendungsvorrang des Unionsrechts partizipieren. Schließlich unterstützt mit der Schonung finanzieller Ressourcen ein weiterer Aspekt den Abschluss völkerrechtlicher Komplementärverträge. Wiewohl das Völkervertragsrecht für die beteiligten Mitgliedstaaten hiernach einige Vorteile gegenüber der unionsinternen Umsetzung eines Vorhabens bereithält, gilt es zu untersuchen, unter welchen europa- und verfassungsrechtlichen Voraussetzungen eine völkervertragliche Begleitung der Europäischen Integration zulässig ist und inwiefern es unter rechtlichen, politischen und gesellschaftlichen Aspekten sinnvoll erscheint, das Binnenrecht der EU fortwährend zu verlassen. D. Ergebnis 167 Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU neben dem Unionsrecht Fraglich ist, unter welchen Voraussetzungen die Mitgliedstaaten berechtigt sind, auf völkerrechtlicher Ebene und damit formal außerhalb des rechtlichen Rahmens der EU zusammenzuarbeiten, um die Europäische Integration fortzuentwickeln. Im Kern geht es dabei um die Frage, welche völkervertraglichen Freiräume das Unionsrecht den Mitgliedstaaten belässt. Allgemein bestehen diese dort, wo ein Bereich betroffen ist, indem ihre völkerrechtliche Vertragsabschlussfreiheit nicht vom Unionsrecht überlagert wird (A.). Innerhalb der nicht vom Unionsrecht „gesperrten“ Bereiche gilt es zudem herauszuarbeiten, welche Vorgaben das Unionsrecht den Mitgliedstaaten bezüglich des Abschlusses völkerrechtlicher Verträge macht (B.). Schließlich sind die Stellung dieser Verträge innerhalb der unionsrechtlichen Normenhierarchie (C.) und die Konsequenzen völkervertraglicher Begleitgesetzgebung in den Blick zu nehmen (D.). Völkervertragliche Handlungsspielräume der Mitgliedstaaten Den Ausgangspunkt der Untersuchung bildet das Recht der zwischenstaatlichen Abkommen, wie es in der Wiener Übereinkunft über das Recht der Verträge (WVK)1098 kodifiziert wurde. Die Konvention wurde mittlerweile von 114 Staaten ratifiziert, wozu – außer Frankreich und Rumänien – auch alle Mitgliedstaaten der EU zählen. Außerdem sind die in dem Abkommen niedergelegten Regelungen bereits größtenteils völkergewohnheitsrechtlich anerkannt,1099 so dass sie den folgenden Ausführungen weitestgehend zugrunde gelegt werden können. Ausgehend von der unbeschränkten Vertragsabschlussfreiheit von Staaten (I.) werden der mit der Hoheitsrechtsübertragung auf die EU verbundene partielle Ausübungsverzicht derselben und die verbleibenden völkervertraglichen Freiräume der Mitgliedstaaten der EU untersucht (II.). Im § 5: A. 1098 Wiener Übereinkunft über das Recht der Verträge vom 23.05.1969 (BGBl. II 1985, S. 927). 1099 Hobe, S. 188; Graf Vitzthum, in: GV/P (Hrsg.), Völkerrecht, S. 43 Rn. 114; Villiger, Issues of customary international Law, Rn. 62 f. 168 Folgenden wird auf die durch die Mitgliedschaft in der EU bedingte Beschränkung der Ausübung der Vertragsabschlussfreiheit der Mitgliedstaaten hinsichtlich der Änderung des Primärrechts eingegangen (III.). Vertragsabschlussfreiheit gemäß Art. 6 WVK und deren Ausübung Grundsätzlich garantiert Art. 6 WVK den Staaten eine unbeschränkte Vertragsabschlussfreiheit (1.). Hiervon ist die Möglichkeit, deren konkrete Ausübung einzuschränken, streng zu unterscheiden (2.). Unbeschränkte Vertragsabschlussfreiheit gemäß Art. 6 WVK Gemäß Art. 6 WVK besitzt jeder Staat die Fähigkeit, völkerrechtliche Verträge zu schließen. Das bedeutet, es steht jedem Staat grundsätzlich frei, mit welchen Drittstaaten er paktiert und welcher Inhalt in diesen Verträgen geregelt wird. Eine Grenze der Vertragsabschlussfreiheit findet sich lediglich in Art. 53 WVK.1100 Gemäß dessen S. 1 ist ein Vertrag ipso jure nichtig, wenn er im Zeitpunkt seines Abschlusses im Widerspruch zu einer zwingenden Norm des allgemeinen Völkerrechts steht. Art. 6 WVK ist dahingehend auszulegen, dass die völkerrechtliche Vertragsabschlussfähigkeit nicht durch die Staaten selbst beschränkt werden kann. Gemeint ist damit, dass sie hierüber nicht frei disponieren können. Staaten ist es hiernach nicht möglich, ihre Vertragsabschlussfreiheit durch völkerrechtlichen Vertrag ganz oder partiell zu übertragen oder einzuschränken.1101 Für dieses Normverständnis streiten insbesondere deren Entstehungsgeschichte sowie systematische und teleologische Erwägungen: Historisch betrachtet, wurden in den Verhandlungen über die Fassung von Art. 6 WVK alle Versuche, eine umfassende Garantie der Vertragsabschlussfreiheit einzuschränken, verworfen.1102 Dies zeigt sich vor allem daran, dass insbesondere die unter einem völkerrechtlichen Protektorat stehenden Staaten für eine umfassende Vertragsabschlussfreiheit strit- I. 1. 1100 Turp/Roch, in: C/K (Hrsg.), Art. 6 Convention of 1969 Rn 21; Graf Vitzthum, in: GV/P (Hrsg.), Völkerrecht, S. 49 Rn. 126; Matz, S. 244 ff. Vgl. auch: Art. 103 UN-Charta und Art. 30 Abs. 1 WVK (Hobe, S. 221 f.). 1101 Steinberger, VVDStRL 50 (1991), S. 9 (18). 1102 Geiger, S. 160 ff. A. Völkervertragliche Handlungsspielräume der Mitgliedstaaten 169 ten.1103 Der im Ergebnis uneingeschränkte Wortlaut der Vorschrift spricht deshalb für eine unbeschränkte Geltung der Vertragsabschlussfreiheit.1104 Hätten die Vertragsstaaten Art. 6 WVK einschränken wollen, hätten sie einen ausdrücklichen Vorbehalt in die Norm aufgenommen. Weiterhin unterstützen systematische und teleologische Erwägungen diese Interpretation von Art. 6 WVK, da die Wiener Vertragsrechtskonvention im Übrigen keine Bestimmungen über Sanktionen für eine Überschreitung einer beschränkten Vertragsabschlussfähigkeit bereithält.1105 In diesem Sinne wären zumindest Regelungen in Teil V, Abschnitt 1 und 2 der WVK über die Gültigkeit und Ungültigkeit von Verträgen zu erwarten gewesen.1106 Au- ßerdem wurzelt die Vertragsabschlussfreiheit von Staaten unmittelbar in deren Souveränität,1107 die ihnen als originären Völkerrechtssubjekten anheimfällt.1108 Die Souveränität steht Staaten kraft ihrer Qualifizierung als Staat zu.1109 Sie kann nicht übertragen oder beschränkt werden, denn ein Staat kann sich seiner Souveränität nicht entledigen, ohne seine eigene Staatlichkeit infrage zu stellen.1110 Letztlich wäre eine anderslautende Auslegung auch vor dem Hintergrund der künftigen Handlungsfähigkeit eines Staates nicht zweckdienlich: Könnten die Staaten ihre Vertragsabschlussfreiheit in dinglicher Weise übertragen oder beschränken, wären zeitlich nachfolgende Verträge, die gegen diese Vereinbarung verstießen, nichtig. Möchte ein Staat, der eine solche Vereinbarung getroffen hat, nunmehr mit einem Drittstaat über denselben Vertragsgegenstand paktieren, wäre er künftig auf die Gunst seines ursprünglichen Vertragspartners angewiesen, der einer Rücknahme der Beschränkung oder einer Rückübertragung der Vertragsabschlussfreiheit erst zustimmen müsste. Dieses Verständnis würde das Leitmotiv der Einführung von Art. 6 WVK, die Vermeidung von Protektoratsverhältnissen, negieren und zugleich mit dem in 1103 Vgl. Geiger, S. 162 ff. 1104 Schmalenbach, in: D/S (Hrsg.), Vienna Convention, Art. 6 Rn. 12. 1105 Geiger, S. 157 ff. 1106 Schmalenbach, in: D/S (Hrsg.), Vienna Convention, Art. 6 Rn. 12. 1107 StIGH, PCIJ 1923, Serie A, Nr. 1, S. 25 (Wimbledon); Saxer, S. 889; Ausarbeitung (PE 6–3000–171/14) des Deutschen Bundestages vom 23.10.2014, S. 5; McNair, S. 35; Villiger, Art. 6 Rn. 1; Turp/Roch, in: C/K (Hrsg.), Art. 6 Convention of 1969, Rn 1. 1108 Verdross/Simma, S. 435. 1109 Verdross/Simma, S. 435. 1110 Mit Blick auf das Verbot einer unwiderruflichen Hoheitsrechtsübertagung: BVerfGE 123, 267 (349 f.); Haratsch/Koenig/Pechstein, Rn. 141; Koenig/Pechstein, EuR 1998, S. 130 (135); Steinberger, VVDStRL 50 (1991), S. 9 (18). Einschränkend: Schiffbauer, AöR 141 (2016), S. 551 (560). § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 170 Art. 2 Ziff. 1 der UN-Charta postulierten Grundsatzes der Gleichheit souveräner Staaten in Konflikt stehen.1111 Unter Zugrundelegung der hier vertretenen Auslegung von Art. 6 WVK sind Einschränkungen der Vertragsabschlussfreiheit in völkerrechtlichen Verträgen als „consensual ius cogens“ im Sinne von Art. 6 i.V.m. Art. 53 WVK nichtig.1112 Diese Rechtsfolge gilt einerseits für die Vertragsstaaten der WVK, beansprucht andererseits aber wegen des völkergewohnheitsrechtlichen Charakters des in Art. 6 WVK niedergelegten Postulats auch allgemeine Geltung.1113 Aus dieser Norminterpretation folgt zudem, dass ein nachfolgender, mit der vermeintlichen Begrenzung der Vertragsabschlussfreiheit kollidierender Vertrag wirksam bleibt.1114 Ausübung der Vertragsabschlussfreiheit und die Relativität der Vertragsbeziehungen Das Normverständnis von Art. 6 WVK schreibt indes nicht vor, dass ein Staat auch uneingeschränkt von seiner Vertragsabschlussfreiheit Gebrauch machen muss. Staatliche Souveränität hat insoweit auch eine negative Schutzrichtung: Aufgrund der Verankerung der Vertragsabschlussfreiheit in der Souveränität der Staaten bleibt es ihnen unbenommen, freiwillig deren konkrete Ausübung gegenüber einem oder mehreren Staaten einzuschränken oder auf selbige zu verzichten.1115 Bezogen auf das Verhältnis der Vertragsabschlussfreiheit zu deren Ausübung folgt hieraus, dass die Vertragsabschlussfreiheit von Staaten, mithin die Ebene des rechtlichen „Könnens“ durch völkerrechtlichen Vertrag nicht eingeschränkt werden kann.1116 Die Ausübung der Vertragsabschlussfreiheit hingegen – das 2. 1111 Villiger, Art. 6 Rn. 7. 1112 Geiger, S. 167 f.; Repasi, EuR 2013, S. 45 (48). 1113 Turp/Roch, in: C/K (Hrsg.), Art. 6 Convention of 1969 Rn. 10, 29; Villiger, Art. 6 Rn. 12. 1114 Turp/Roch, in: C/K (Hrsg.), Art. 6 Convention of 1969 Rn 21. So bereits auch: Zuleeg, GYIL 20 (1977), S. 246 (251); Steinberger, VVDStRL 50 (1991), S. 9 (18); Fitzmaurice, YILC 1958, Bd. II, S. 20 (25). 1115 Turp/Roch, in: C/K (Hrsg.), Art. 6 Convention of 1969 Rn 21; Schmalenbach, in: D/S (Hrsg.), Vienna Convention, Art. 6 Rn. 17 ff.; Villiger, Art. 6 Rn. 5 f.; Steinberger, VVDStRL 50 (1991), S. 9 (18). Hierauf deuten auch frühere Entwürfe der Fassung von Art. 6 WVK hin (Vgl. hierzu: Reuter, YILC 1965, Bd. I, S. 23 [25 Rn. 33]). A.A. Kau, in: GV/P (Hrsg.), Völkerrecht, S. 163 Rn. 83. 1116 I. E. auch: Giegerich, Konstitutionalisierungsprozess, S. 534. A. Völkervertragliche Handlungsspielräume der Mitgliedstaaten 171 rechtliche „Dürfen“ im Außenverhältnis zu anderen Staaten – kann eigenverantwortlich zurückgenommen werden. Eine solche Einschränkung kann entweder ausdrücklich vereinbart werden oder sich konkludent aus einer vertraglichen Einigung zweier oder mehrerer Staaten über einen bestimmten Vertragsgegenstand ergeben. In beiden Fällen wird ein gegen die Verpflichtung verstoßender Staat vertragsbrüchig, so dass er seinem Vertragspartner nach den Grundsätzen der Staatenverantwortlichkeit haftet.1117 Weder ausdrückliche noch konkludente Ausübungsbeschränkungen haben jedoch zur Folge, dass die Vertragsabschlussfähigkeit der beteiligten Staaten partiell im Verhältnis zu Drittstaaten entfiele.1118 Das bedeutet konkret, dass es zu keiner quasidinglichen Beschränkung der Vertragsabschlussfreiheit mit der Folge der Nichtigkeit eines gegen diese Verpflichtung verstoßenden Vertrages kommen kann.1119 Ein Staat kann sich vielmehr in vielfacher Hinsicht wirksam vertraglich verpflichten, inwiefern ihm die Erfüllung der einzelnen Verpflichtungen gelingen mag, wirkt sich indes nicht auf die Wirksamkeit der die Verpflichtungen enthaltenen Verträge aus. Art. 6 WVK liegt demnach ein Verständnis zugrunde, wonach kollidierende Vertragsbestimmungen nicht die Vertragsabschlussfreiheit, sondern die Vertragskonkurrenz betreffen.1120 Der Konflikt kollidierender Vertragsbestimmungen wird sodann anhand der allgemeinen Kollisionsregeln gelöst.1121 Verstößt ein Staat nunmehr gegen eine zuvor vereinbarte Ausübungsbeschränkung, bleiben beide Verträge grundsätzlich wirksam. Unproblematisch ist vor diesem Hintergrund die Situation, in der an einem Vertrag, durch den gegen eine andere vertragliche Verpflichtung verstoßen wird, dieselben Vertragsparteien beteiligt sind, wie an dem Vertrag, in dem diese Verpflichtung ursprünglich vereinbart wurde. Insoweit handelt es sich lediglich um eine Änderung des vorherigen Vertrages im Sinne der auch im 1117 Repasi, EuR 2013, S. 45 (47); Hobe, S. 207; Klabbers, in: Cannizaro, The Law of Treaties, S. 192 (195). 1118 So auch: Geiger, S. 168. 1119 So aber: Wright, AJIL 1917, S. 566 (579); Brown, AJIL 1917, S. 156 (156); Brierly, YILC 1950, Bd. II, S. 222 (230). 1120 Repasi, EuR 2013, S. 45 (48); Turp/Roch, in: C/K (Hrsg.), Art. 6 Convention of 1969 Rn. 21 ff. So bereits: Fitzmaurice, YILC 1958, Bd. II, S. 20 (25); Waldock, YILC 1963, Bd. II., S. 36 (53); Zuleeg, GYIL 20 (1977), S. 246 (246 ff.). 1121 Vgl. Klabbers, in: Cannizaro, The Law of Treaties, S. 192 (196 ff.). Ausführlicher: Matz, S. 329 ff. § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 172 Völkerrecht geltenden lex posterior-Regel, vgl. Art. 30 Abs. 3, 59 WVK.1122 Die rechtlich schwieriger zu beurteilende Situation besteht vielmehr dann, wenn nicht die ursprünglichen Vertragsparteien erneut paktieren und auch kein Fall des Art. 30 Abs. 4 WVK vorliegt, denn das Interesse der am zeitlich ersten Vertrag beteiligten Staaten ist primär auf Vertragserfüllung und nicht auf eine sekundäre Haftung des vertragsbrüchigen Beteiligten gerichtet. Dem Interesse der Vertragsparteien des ursprünglichen Vertrages würde deshalb die Nichtigkeit der unter Verstoß hiergegen zustande gekommenen Vereinbarung am besten entsprechen.1123 Diese Folge ließe sich jedoch auch aus Vertrauensschutzerwägungen nur schwer rechtfertigen: Wäre ein Vertrag, der gegen eine Verpflichtung aus einem anderen Vertrag verstößt, nichtig, so träfe diese Sanktion einen Staat, der am ursprünglichen Vertrag nicht beteiligt und damit schutzwürdig ist. Die damit einhergehende Beeinträchtigung dessen Interesses an der Vertragserfüllung wäre wiederum unbillig,1124 zumal es sich in diesem Fall um einen unter Verstoß gegen Art. 35 WVK zustande gekommenen und mithin unzulässigen Vertrag zu Lasten Dritter handeln würde. Aus diesem Grund bleibt auch bei unterschiedlichen Vertragspartnern derjenige Vertrag, durch den gegen eine Verpflichtung aus einem anderen Vertrag verstoßen wird, wirksam. Für dieses Ergebnis streitet schließlich auch Art. 30 Abs. 4 lit. b WVK, der die Wirksamkeit beider Verträge voraussetzt. Den vertragstreuen Vertragspartnern bleibt es aber unbenommen, den Vertrag gemäß Art. 54 ff. WVK zu beenden. Der Vorteil der Aufspaltung von Vertragsabschlussfreiheit und deren Ausübung besteht insbesondere in der uneingeschränkten Wahrung staatlicher Souveränität, da nun Raum für eine politische Entscheidung bleibt: In einer globalisierten Welt wird eine Vielzahl internationaler Übereinkünfte mit jeweils unterschiedlichen Vertragspartnern geschlossen. Zieht man in Betracht, dass Regierungen und ein Teil des dazugehörigen Personals in periodischen Abständen wechseln, ist es nicht auszuschließen, dass sich nicht alle völkerrechtlichen Verträge eines Staates durchgängig im Bewusstsein der konkret handelnden Regierung befinden und es aus praktischer Sicht leicht zu kollidierenden Vertragsbestimmungen in diesem Sinne kommen kann. Schließt ein Staat mehrere Verträge über den gleichen Vertragsgegenstand ab, kann er letztlich selbst entscheiden, welchen davon 1122 Hobe, S. 221. So bereits: Zuleeg, GYIL 20 (1977), S. 246 (256). Kritisch: Matz, S. 312 ff. 1123 Vgl. Repasi, EuR 2013, S. 45 (47 f.). 1124 Zuleeg, GYIL 20 (1977), S. 246 (249). A. Völkervertragliche Handlungsspielräume der Mitgliedstaaten 173 er erfüllt und gegenüber welchen Vertragspartnern er gegebenenfalls nach den Grundsätzen der Staatenverantwortlichkeit haftet. Die Vertragsstaaten behalten hierdurch ihre Handlungsfähigkeit, auch wenn sie freilich angehalten sind, keine derartige Konfliktsituation entstehen zu lassen. Zwischenergebnis Die Vertragsabschlussfreiheit von Staaten ist gemäß Art. 6 WVK nicht beschränkbar. Möglich ist es jedoch, deren Ausübung freiverantwortlich zurückzunehmen, ohne dass sich dies auf die grundsätzliche Wirksamkeit eines unter Verstoß hiergegen zustande gekommenen Vertrages auswirkt. Hoheitsrechtsübertragung als partieller Ausübungsverzicht der Vertragsabschlussfreiheit der Mitgliedstaaten zugunsten der EU Durch die Zustimmung zu den Gründungs- und Änderungsverträgen der Europäischen Union haben die Mitgliedstaaten Hoheitsrechte auf die EU übertragen. Die hiermit verbundene „Sperrwirkung“ des Europarechts,1125 stellt eine partielle Beschränkung der Ausübung ihrer Vertragsabschlussfreiheit zugunsten der EU dar (1.). Der Umfang der Beschränkung ergibt sich grundsätzlich aus den materiellen Wirkungen des europäischen Primärrechts und äußert sich insbesondere in der Kompetenzverteilung zwischen der EU und den Mitgliedstaaten (2.). Sperrwirkung des Unionsrechts Mit der Gründung der Europäischen Union haben deren Mitgliedstaaten eine internationale Organisation eigener Art gegründet1126 und mithin eine Rechtsordnung sui generis kreiert,1127 die durch spezifische Eigenschaften, wie die innerstaatliche Wirksamkeit unionaler Rechtsakte und deren 3. II. 1. 1125 Bauerschmidt, EuR 2014, S. 277 (277). 1126 BVerfGE 22, 293 (296). Eingängig: Hatje/Müller-Graff, in: H/M-G, EnzEuR Bd. 1, § 1 Rn. 85 f. Classen bezeichnet die Union als „Unikum“ (Ders., in: H/M-G, EnzEuR Bd. 1, § 37 Rn. 140). 1127 Der EuGH spricht insofern von einer „eigene[n] Rechtsordnung“ (EuGH, Rs. C-6/64 [Costa/E. N. E. L.], Slg. 1964, 1253 [1269]). § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 174 Anwendungsvorrang gegenüber nationalem Recht, charakterisiert wird.1128 Die Kompetenz der Union, in dieser Weise supranational zu agieren, basiert auf der Übertragung von Hoheitsrechten seitens der Mitgliedstaaten. Mit dem durch das deutsche Zustimmungsgesetz zum Vertrag von Lissabon erteilten Rechtsanwendungsbefehl hat die Bundesrepublik Deutschland die Ausübung ihrer Souveränitätsrechte, mithin die Befugnis zur Aus- übung von Hoheitsgewalt,1129 in bestimmten Bereichen zugunsten der EU zurückgenommen.1130 Spricht Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG in diesem Zusammenhang zwar von einer „Übertragung“ von Hoheitsrechten, so ist die Wortwahl insoweit missverständlich, als hiermit keine Übertragung im dinglichen Sinne gemeint ist.1131 Vielmehr handelt es sich nach zutreffender Ansicht um einen partiellen Ausübungsverzicht konkret bestimmter, einzelner Hoheitsrechte1132 zugunsten der EU. Aus nationaler Sicht bewirkt eine Hoheitsrechtsübertragung eine Öffnung des deutschen „Souveränitätspanzers“1133 in der Weise, dass – hinsichtlich der im Rahmen des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung hinreichend bestimmten Hoheitsrechte – „der ausschließliche Herrschaftsanspruch der Bundesrepublik Deutschland im Geltungsbereich des Grundgesetzes zurückgenommen und der unmittelbaren Geltung und Anwendbarkeit“ des Rechts der europäischen Union „innerhalb des staatlichen Herrschaftsbereichs Raum gelassen“ und selbiger rechtsverbindlich anerkannt wird.1134 Im gleichen 1128 Nettesheim, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 1 AEUV Rn. 55 ff. (Stand: Juli 2010, EL 41). 1129 Uerpmann-Wittzack, in: M/K (Hrsg.), GG, Art. 23 GG Rn. 37; Streinz, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 23 GG Rn. 55, Art. 24 Rn. 12; Jarass, in: J/P (Hrsg.), GG, Art. 23 GG Rn. 22; Scholz, in: M/D (Hrsg.), GG, Art. 23 GG Rn. 65 (Stand: Okt 2009, EL 56). 1130 Jarass, in: J/P (Hrsg.), GG, Art. 23 GG Rn. 23; Uerpmann-Wittzack, in: M/K (Hrsg.), GG, Art. 23 GG Rn. 39; Huber, VVDStRL 60 (2001), S. 194 (214 ff.). A.A.: Pernice, VVDStRL 60 (2001), S. 148 (183 f.). 1131 BVerfGE 37, 271 (280); 58, 1 (28); 68, 1 (90); 73, 339 (374); Hillgruber, in: S- B/H/H (Hrsg.), GG, Art. 23 GG Rn. 27, Art. 24 Rn. 5; Uerpmann-Wittzack, in: M/K (Hrsg.), GG, Art. 23 GG Rn. 39; Jarass, in: J/P (Hrsg.), GG, Art. 23 GG Rn. 23 f.; Repasi, EuR 2013, S. 45 (50). So bereits: Badura, VVDStRL 23 (1966), S. 34 (56). 1132 Classen, in: M/K/S (Hrsg.), GG, Art. 23 GG Rn. 9, Art. 24 Rn. 11, 14. 1133 Bleckmann, ZaöRV 35 (1975), S. 79 (82); Sauer, in: K/W/W (Hrsg.), GG, Art. 24 GG Rn. 40 (Stand: Mai 2019, EL 198); Uerpmann-Wittzack, in: M/K (Hrsg.), GG, Art. 23 GG Rn. 39. 1134 BVerfGE 37, 271 (280); 58, 1 (28). Vgl. weiterhin: BVerfGE 68, 1 (90); 73, 339 (374). A. Völkervertragliche Handlungsspielräume der Mitgliedstaaten 175 Umfang, in dem die nationale Herrschaftsgewalt zurückgenommen wird, entsteht auf Seiten der EU eine eigene, auf ebendiese „übertragenen“ Bereiche beschränkte Souveränität,1135 die parallel neben derjenigen der Mitgliedstaaten steht und durch diese legitimiert ist.1136 Die nationale Souveränität der Mitgliedstaaten bleibt somit auch nach der „Übertragung“ unbeschränkt.1137 Stützen lässt sich diese Ansicht zudem darauf, dass sich andernfalls etwa die Regelungen der Art. 4 Abs. 3 und 4 AEUV, wonach die Union und die Mitgliedstaaten in bestimmten Bereichen grundsätzlich nebeneinander tätig werden dürfen, nicht überzeugend erklären ließen.1138 Außerdem würde die EU in diesem Fall nationale Hoheitsrechte stellvertretend für die Mitgliedstaaten ausüben und wäre hierbei folglich an die nationalen Grundrechte gebunden, was schließlich den Vorrang des Unionsrechts unterlaufen würde.1139 Entgegen der bereits früh formulierten Ansicht des EuGH, der in der Übertragung von Hoheitsrechten durch die Mitgliedstaaten „eine endgültige Beschränkung ihrer Hoheitsrechte“ erblickte, „die durch spätere einseitige, mit dem Gemeinschaftsbegriff unvereinbare Maßnahmen nicht rückgängig gemacht werden“ könne,1140 geht das deutsche Rechtssystem folglich davon aus, dass es durch die Begründung unionaler Zuständigkeiten zu keinem dinglichen oder endgültigen Verzicht nationaler Souveränitätsrechte kommen kann,1141 sondern hierin eine freiverantwortliche Beschränkung des rechtlichen „Dürfens“ zu sehen ist.1142 Europäische und nationale Kompetenzen, die ein und denselben Regelungsgegenstand betreffen, bestehen hiernach grundsätzlich nebeneinander.1143 Für diese Sichtweise spricht wiederum, dass Souveränitätsrechte aus oben genannten Gründen nicht dinglich übertragen werden können, zumal man der EU 1135 EuGH, Rs. C-6/64 (Costa/E. N. E. L.), Slg. 1964, 1253 (1271); BVerfGE 37, 172 (279 f.); Heesen, S. 238. So bereits: Badura, VVDStRL 23 (1966), S. 34 (57). 1136 Classen, in: M/K/S (Hrsg.), GG, Art. 23 GG Rn. 9, Art. 24 Rn. 11. 1137 Classen, in: M/K/S (Hrsg.), GG, Art. 23 GG Rn. 9, Art. 24 Rn. 11. 1138 Mit Blick auf Art. 2 Abs. 2 S. 2 und 3 AEUV auch: Repasi, EuR 2013, S. 45 (50). 1139 Uerpmann-Wittzack, in: M/K (Hrsg.), GG, Art. 23 GG Rn. 39. 1140 EuGH, Rs. C-6/64 (Costa/E. N. E. L.), Slg. 1964, 1253 (1271). 1141 Heesen, S. 238. So bereits: Badura, VVDStRL 23 (1966), S. 34 (56). 1142 Repasi, EuR 2013, S. 45 (50); Nettesheim, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 2 AEUV Rn. 22 (Stand: Jan 2014, EL 52); Obwexer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 2 AEUV Rn. 17; Streinz, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 2 AEUV Rn. 5, dort Fn. 11. 1143 Bast, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 5 EUV Rn. 34 (Stand: Aug 2018, EL 65); Heesen, S. 239. § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 176 damit letztlich eine staatsähnliche Struktur beimessen würde.1144 Hierfür stellen allerdings weder EUV und AEUV Anhaltspunkte bereit, noch wollten die Mitgliedstaaten die EU als staatenähnliche Institution konzipieren.1145 Insbesondere wäre dies mit der nach deutschem Verfassungsrecht unzulässigen Aufgabe der nationalen Staatlichkeit verbunden.1146 Aus dem Gesagten folgt nunmehr, dass die Ebene des rechtlichen „Könnens“ seitens der Mitgliedstaaten nicht beschränkt ist. Mit der Kompetenzverteilung des Primärrechts kollidierende Handlungen der Mitgliedstaaten sind demnach auf nationaler Ebene grundsätzlich wirksam.1147 Aus unionaler Perspektive liegt jedoch ein Verstoß gegen das Unionsrecht vor, der bewirkt, dass der entsprechende mitgliedstaatliche Rechtsakt innerhalb der Europäischen Union wegen dessen Vorrangstellung vor dem nationalen Recht keine Anwendung findet.1148 Diese Rechtsfolge ist durch die dem EuGH im Rahmen des Vertragsverletzungsverfahrens gemäß Art. 258, 259 AEUV eingeräumte Befugnis, die Vereinbarkeit eines nationalen Rechtsaktes mit dem Unionsrecht zu überprüfen, prozessual abgesichert.1149 Erklärt der deutsche Staat auf die Ausübung bestimmter Hoheitsrechte zugunsten der EU zu verzichten, bedeutet diese Kompetenzübertragung, dass grundsätzlich die EU im Rahmen der primärrechtlich kodifizierten Zuständigkeitsverteilung handlungsbefugt ist. Aus unionsrechtlicher Sicht bewirkt der nationale Ausübungsverzicht zugunsten der Begründung unionaler Zuständigkeiten zugleich, dass mitgliedstaatliches Handeln in den übertragenen Sachbereichen grundsätzlich ausgeschlossen ist.1150 Bei dieser „Sperrwirkung“1151 handelt es sich allerdings nicht um eine Kollisi- 1144 Koenig/Pechstein, EuR 1998, S. 130 (135). 1145 Bezogen auf die Vertragsschlussfähigkeit: Koenig/Pechstein, EuR 1998, S. 130 (135). 1146 Vgl. auch: Koenig/Pechstein, EuR 1998, S. 130 (135 f.); Nettesheim, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 1 AEUV Rn. 80 (Stand: Juli 2010, EL 41). 1147 Obwexer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 2 AEUV Rn. 17; Nettesheim, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 2 AEUV Rn. 22 (Stand: Jan 2014, EL 52); Streinz, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 2 AEUV Rn. 5, dort Fn. 11. 1148 Nettesheim, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 2 AEUV Rn. 22 (Stand: Jan 2014, EL 52). 1149 Nettesheim, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 2 AEUV Rn. 22 (Stand: Jan 2014, EL 52). 1150 EuGH, Rs. C-804/79 (Kommission/Vereinigtes Königreich), Slg. 1981, 1045 Rn. 17 f., 20; Obwexer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 2 AEUV Rn. 16; Streinz, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 2 AEUV Rn. 5. 1151 Bauerschmidt, EuR 2014, S. 277 (277 ff.). A. Völkervertragliche Handlungsspielräume der Mitgliedstaaten 177 onsregel.1152 Vielmehr stellt sie eine weitere Eigenart des Unionsrechts dar, deren Zweck darin besteht, den Vorrang des Unionsrechts zu gewährleisten.1153 Aus diesem Grund ist sie in der jeweiligen Kompetenzvorschrift selbst angelegt und dem Vorrang des Unionsrechts mithin vorgelagert,1154 so dass es bereits nicht zum Erlass konfligierender Rechtsakte der EU und der Mitgliedstaaten kommen können soll.1155 Die Aufgabe der eigenen, nationalen Zuständigkeit in bestimmten Sachbereichen, bedeutet indes nicht nur, dass dem nationalen Hoheitsträger nunmehr das rechtliche „Dürfen“ fehlt, innerstaatlich in diesem Bereich zu handeln. Vielmehr ist damit grundsätzlich der Verzicht verbunden, generell über diesen Bereich zu disponieren. Das bedeutet, dass sich die Mitgliedstaaten auch im Außenverhältnis zu anderen Staaten der Möglichkeit begeben, in Bezug auf die der Union überantworteten Bereiche zu paktieren, vgl. Art. 3 Abs. 2 AEUV.1156 Bezogen auf den Abschluss völkerrechtlicher Verträge bedeutet dies, dass die Kompetenzen der EU auch den Abschluss völkerrechtlicher Verträge umfassen. Auf Europäischer Ebene entsteht somit eine eigenständige, auf die der EU übertragenen Zuständigkeitsbereiche beschränkte, völkerrechtliche Vertragsabschlussfähigkeit, die neben diejenige der Mitgliedstaaten tritt.1157 Führt man diese Grundsätze nun mit obiger Auslegung von Art. 6 WVK zusammen, nehmen die Mitgliedstaaten der EU hinsichtlich der der Union übertragenen Zuständigkeiten grundsätzlich auch die Ausübung ihrer Vertragsabschlussfähigkeit in der Form der hierdurch begründeten Unionskompetenzen zurück.1158 Eines Rückgriffs auf die Ausnahmevorschrift des Art. 5 WVK bedarf es hingegen nicht,1159 da die Mitgliedstaaten nicht 1152 Repasi, EuR 2013, S. 45 (50 f.). 1153 Krislov/Ehlermann/Weiler, in: Cappelletti u.a., S. 3 (89 f.); Bauerschmidt, EuR 2014, S. 277 (280). 1154 Krislov/Ehlermann/Weiler, in: Cappelletti u.a., S. 3 (90). 1155 Repasi, EuR 2013, S. 45 (51). Vgl. auch: Nettesheim, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 2 AEUV Rn. 18 (Stand: Jan 2014, EL 52); Nettesheim, EuR 2004, S. 511 (529). 1156 Obwexer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 2 AEUV Rn. 17; Lavranos, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 351 EUV Rn. 7. 1157 Repasi, EuR 2013, S. 45 (50). 1158 Steinberger, VVDStRL 50 (1991), S. 9 (18); Schröder, in: Jochum u.a., FS Hailbronner, S. 505 (506). 1159 So aber wohl: Kort, JZ 1997, S. 640 (640). § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 178 ihre Vertragsabschlussfreiheit selbst, sondern – als Ausfluss ihrer Souveränität – lediglich deren Ausübung freiverantwortlich beschränken.1160 Getrennt werden muss indes zwischen der völkerrechtlichen Wirksamkeit und der unionsrechtlichen Unanwendbarkeit zwischenstaatlicher Verträge neben dem Unionsrecht.1161 Kommt es letztlich zu einem Konflikt zwischen völkervertraglichen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten auf der einen und Regelungen des Unionsrechts auf der anderen Seite, fragt sich, anhand welcher Kollisionsregeln und zugunsten oder zulasten welcher Verpflichtung die Vertragskollision aufzulösen ist. Eine solche Kollisionslage ist immer dann anzunehmen, wenn nur eine von zwei oder mehreren Verpflichtungen aus unterschiedlichen Verträgen, die sich auf den gleichen Vertragsgegenstand beziehen, erfüllt werden kann.1162 In Bezug auf die völkervertraglichen Freiräume der Mitgliedstaaten der EU lässt sich insoweit konstatieren, dass es ihnen grundsätzlich unbenommen ist, wirksame völkerrechtliche Verträge in allen Sachbereichen abzuschließen.1163 Obschon sich die Mitgliedstaaten durch ihre Mitgliedschaft in der EU und der Kompetenzübertragung auf diese ihrer Entscheidungsfreiheit hinsichtlich der Frage, welche der beiden sich widersprechenden Verpflichtungen sie erfüllen,1164 zugunsten der supranationalen Regelung entledigt haben1165 und Art. 4 Abs. 3 EUV ihnen aufgibt, keine europarechtswidrigen Verträge abzuschließen,1166 ändert auch ein Verstoß gegen das Unionsrecht nichts an der völkerrechtlichen Wirksamkeit dieser Verträge.1167 Europarechtswidrige Verträge bleiben innergemeinschaftlich jedoch unange- 1160 Widersprüchlich: Repasi, EuR 2013, S. 45 (48 f.), der auf Art. 5 WVK abstellt, jedoch trotzdem nur die Ausübung der Vertragsabschlussfreiheit einschränkt. 1161 Koenig/Pechstein, EuR 1998, S. 130 (134); Bernhardt, EuR 1983, S. 199 (206 f.). 1162 Zuleeg, GYIL 20 (1977), S. 246 (259 f.). 1163 Nettesheim, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 2 AEUV Rn. 22 (Stand: Jan 2014, EL 52); Obwexer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 2 AEUV Rn. 17; Streinz, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 2 AEUV Rn. 5, dort Fn. 11; von Bogdandy/Bast/Arndt, ZaöRV 62 (2002), S. 77 (126), Vgl. auch: Pache/Bielitz, EuR 2006, S. 316 (334); de Witte, in: de Búrca/Scott, Constitutional Change, S. 31 (47); Calliess, DÖV 2013, S. 785 (787). 1164 Zuleeg, GYIL 20 (1977), S. 246 (267 f.); Repasi, EuR 2013, S. 45 (63). 1165 Repasi, EuR 2013, S. 45 (63). Zudem: EuGH, Rs. C-106/77 (Simmenthal II), Slg. 1978, 629 Rn. 17/18. 1166 So auch: Repasi, EuR 2013, S. 45 (51). 1167 Pache/Bielitz, EuR 2006, S. 316 (334 f.); Haratsch/Koenig/Pechstein, Rn. 99; Eilmansberger/Jaeger, in: Mayer/Stöger (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 2 AEUV Rn. 21 (Stand: 2012, EL 139). Vgl. auch: von Bogdandy/Bast/Arndt, ZaöRV 62 (2002), S. 77 (126); de Witte, in: de Búrca/Scott, Constitutional Change, S. 31 (47); Calliess, DÖV 2013, S. 785 (787). A. Völkervertragliche Handlungsspielräume der Mitgliedstaaten 179 wendet1168 und werden nicht Teil des unionsrechtlichen Besitzstandes.1169 Dies gilt unabhängig davon, ob es sich bei der unionsrechtlichen Norm um eine solche des Primärrechts – Art. 48 EUV schließt die Anwendbarkeit von Art. 30 Abs. 3 und 4 WVK gemäß Art. 5 WVK aus, sofern der Vertragsschluss der Mitgliedstaaten nicht dessen Anforderungen erfüllt1170 – oder des Sekundärrechts handelt.1171 Die mit Abschluss der Europäischen Verträge konkludent etablierte und dem Unionsrecht immanente Vorrangregel umfasst das gesamte Unionsrecht.1172 Europarechtskonform können die Mitgliedstaaten ihre Vertragsabschlussfähigkeit demnach nur in denjenigen Bereichen ausüben, in denen das Unionsrecht keine Sperrwirkung entfaltet, was sich schließlich nach der primärrechtlichen Zuständigkeitsverteilung bemisst.1173 Diese Rechtsfolge ist auch bezüglich der Interessenlage der beteiligten Staaten angemessen, entspricht sie doch „dem Wesen einer konkurrieren- 1168 Pache/Bielitz, EuR 2006, S. 316 (334); von Bogdandy/Bast/Arndt, ZaöRV 62 (2002), S. 77 (126); de Witte, in: de Búrca/Scott, Constitutional Change, S. 31 (47); Heß, ZJS 2011, S. 207 (213). Vgl. auch: EuGH, Rs. C-106/77 (Simmenthal II), Slg. 1978, 630 Rn. 17/18; Hummer, in: V/HvH (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 351 AEUV Rn. 6; Khan, in: G/K/K (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 351 AEUV Rn. 1; Terhechte, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 351 AEUV Rn. 3; Kokott, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 351 AEUV Rn. 4; Thym, S. 311; Heesen, S. 234. 1169 Nettesheim, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 2 AEUV Rn. 22 (Stand: Jan 2014, EL 52); Streinz, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 2 AEUV Rn. 5; Eilmansberger/Jaeger, in: Mayer/Stöger (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 2 AEUV Rn. 21 (Stand: 2012, EL 139); Obwexer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 2 AEUV Rn. 17; Heß, ZJS 2011, S. 207 (213). 1170 Thym, S. 311; Schmalenbach, in: D/S (Hrsg.), Vienna Convention, Art. 5 Rn. 22. 1171 EuGH, Rs. C-6/64 (Costa/E.N.E.L.), Slg. 1964, 1253 (1270); EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 68 f.; Schmalenbach, in: D/S (Hrsg.), Vienna Convention, Art. 5 Rn. 22; Thym, S. 312; Ohler, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 48 EUV Rn. 21a (Stand: Juli 2017, EL 62). Vgl. auch: Heesen, S. 213; de Witte, in: de Búrca/Scott, Constitutional Change, S. 31 (47). i.E. auch: v. Arnauld, in: Breuer u.a., FS Klein, S. 509 (517). 1172 Vgl. Heesen, S. 213; de Witte, in: de Búrca/Scott, Constitutional Change, S. 31 (47). i.E. auch: v. Arnauld, in: Breuer u.a., FS Klein, S. 509 (517). 1173 EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 92 ff.; Piecha, S. 111, 118; Pilz, DÖV 2012, S. 909 (910); Vedder, in: V/HvH (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 2 AEUV Rn. 27; Ruffert, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 1 AEUV Rn. 13; Häde, in: K/W/W (Hrsg.), GG, Art. 88 GG Rn. 523 (Stand: Dez 2012, EL 159); Calliess, ZEuS 2011, S. 213 (222); Häde, ZG 2011, S. 1 (17); Kort, JZ 1997, S. 640 (640 ff.); Häde, in: H/M-G, EnzEuR Bd. 1, § 17 Rn. 4; Thym, in: H/M-G, EnzEuR Bd. 1, § 5 Rn. 87 f.; Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (33); Schröder, in: Jochum u.a., FS Hailbronner, S. 505 (506). § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 180 den Zuständigkeit in gestuften öffentlich-rechtlichen Systemen, deren Wahrnehmung durch den geographisch umfassenderen Verband regelmä- ßig eine Sperrwirkung gegenüber den Gliedverbänden umfasst",1174 da alle Vertragspartner der Ausübung der Kompetenz durch eine höhere Regelungsebene zugestimmt haben und jeder beteiligte Staat gleichermaßen hiervon betroffen ist. Außerdem kann nur auf diese Weise die integrationsfördernde Wirkung völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten zum Tragen kommen, da andernfalls mit einer Aufweichung der Wirkkraft des Unionsrechts zu rechnen wäre.1175 Bei einer Kollision mit Sekundärrecht kommt es hinsichtlich des Umfangs einer Überlagerung zudem darauf an, ob die einschlägige Norm eine Mindest- oder eine Vollharmonisierung darstellt. Nur bei Letzterem liegt ohne weiteres eine Kollision vor, wohingegen es bei einer Mindestharmonisierung einer eingehenderen Untersuchung bedarf, ob sich der völkerrechtliche Vertrag im Rahmen der den Mitgliedstaaten belassenen Freiräumen bewegt. Sperrwirkung der Kompetenzverteilung zwischen Union und Mitgliedstaaten Die Reichweite der Sperrwirkung richtet sich nach der primärrechtlich geregelten Kompetenzverteilung.1176 Zu unterscheiden ist deshalb zwischen den Bereichen der ausschließlichen Kompetenzen der EU (a), den geteilten Zuständigkeiten (b), den sonstigen Zuständigkeiten der EU (c) und den ausschließlichen Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten (d). Ausschließliche Zuständigkeiten der EU Im Rahmen der ausschließlichen Zuständigkeiten der EU treten die Sperrwirkung des Unionsrechts und die „Sanktion der Unanwendbarkeit“1177 kompetenzwidriger Handlungen der Mitgliedstaaten mit der Zuweisung des konkreten Sachbereiches an die EU ein.1178 Die Zuständigkeit der EU 2. a) 1174 Thym, S. 311. Vgl. auch: EuGH, Rs. C-6/64 (Costa/E.N.E.L.), Slg. 1964, 1253 (1270). 1175 Von Bogdandy/Bast/Arndt, ZaöRV 62 (2002), S. 77 (126). 1176 Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (33 f.); Repasi, EuR 2013, S. 45 (51). 1177 Repasi, EuR 2013, S. 45 (51). 1178 Vgl. Schütze, CMLR 43 (2006), S. 1023 (1044 ff.). A. Völkervertragliche Handlungsspielräume der Mitgliedstaaten 181 ist in der Weise abschließend, als bereits die bloße Existenz einer ausschließlichen Kompetenz es den Mitgliedstaaten verbietet, in diesem Bereich weiterhin eigenständige Handlungen vorzunehmen, vgl. Art. 2 Abs. 1 Hs. 1 AEUV.1179 Stimmen die Mitgliedstaaten der Begründung einer ausschließlichen Zuständigkeit zu, so fällt die Regelungskompetenz der Materie – entsprechend der Reichweite der Kompetenzen – „nicht mehr in die Sphäre staatlicher Souveränität“.1180 Dies gilt grundsätzlich selbst dann, wenn die Gemeinschaftsorgane untätig bleiben, da „eine derartige Untätigkeit den Mitgliedstaaten keinesfalls die Zuständigkeit und die Freiheit einseitigen Handelns auf diesem Sektor zurückgeben [kann], weil in diesem Bereich die Zuständigkeitsübertragung auf die Gemeinschaft vollständig und endgültig war“.1181 Damit ist ihnen sowohl die Möglichkeit genommen, selbst Recht zu setzen, als auch diejenige, mit anderen Staaten in Bezug auf die Bereiche ausschließlicher Zuständigkeiten zu paktieren.1182 Ausdrücklich hat der EuGH dies für völkerrechtliche Verträge zwischen Mitgliedstaaten der EU und Drittstaaten konstatiert.1183 Eingedenk des Charakters der ausschließlichen Zuständigkeiten muss dies jedoch erst recht für völkerrechtliche Verträge zwischen den Mitgliedstaaten gelten und zwar unabhängig davon, ob nur einige oder alle Mitgliedstaaten an einem solchen Vertrag beteiligt wären.1184 Auf diesem Standpunkt scheint auch der EuGH zu stehen, da er in der Rechtssache Pringle 1179 Nettesheim, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 2 AEUV Rn. 18 (Stand: Jan 2014, EL 52); Obwexer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 2 AEUV Rn. 15 f.; Calliess, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 2 AEUV Rn. 4; Piecha, S. 112. 1180 EuGH, Beschluss 1/78 (Kernmaterialübereinkommen), Slg. 1978, 2151 Rn. 32. 1181 EuGH, Rs. C-804/79 (Kommission/Vereinigtes Königreich), Slg. 1981, 1045 Rn. 20. Ähnlich: EuGH, Rs. C-158/89 (Weingut Dietz-Matti), Slg. 1990, I-2013 Rn. 13; EuGH, Rs. C-7/71 (Kommission/Frankreich), Slg. 1971, 1003 Rn. 21/26. 1182 Vgl. EuGH, Rs. C-22/70 (AETR), Slg. 1971, 263 Rn. 15/19; EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 68, 98. So auch: Repasi, EuR 2013, S. 45 (51); Obwexer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 2 AEUV Rn. 15; Thym, S. 298; Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (34); Heesen, S. 273; Meng, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 48 EUV Rn. 5; v. Arnauld, in: Breuer u.a., FS Klein, S. 509 (512); Ohler, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 48 EUV Rn. 21a (Stand: Juli 2017, EL 62). 1183 EuGH, Rs. C-22/70 (AETR), Slg. 1971, 263 Rn. 15/19; EuGH, Gutachten 1/75 (Lokale Kosten), Slg. 1975, 1355 (1363 f.); EuGH, Rs. C-266/03 (Kommission/Luxemburg), Slg. 2005, I-4805 Rn. 40. 1184 So auch: Kort, JZ 1997, S. 640 (642); Thym, S. 298; Repasi, EuR 2013, S. 45 (52); Meng, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 48 EUV Rn. 5, 31; Hatje, EuR 2005, S. 148 (160). § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 182 überprüft, ob der ESM gemäß Art. 3 Abs. 1 lit. c) AEUV eine Maßnahme der Währungspolitik ist.1185 In Ausnahme zu diesen Grundsätzen dürfen die Mitgliedstaaten in zwei Konstellationen auch im Bereich der ausschließlichen Kompetenzen der EU tätig werden: Bei der ersten handelt es sich um die primärrechtlich kodifizierte Handlungsermächtigung gemäß Art. 2 Abs. 1 Hs. 2 Alt. 1 AEUV.1186 Demnach dürfen die Mitgliedstaaten tätig werden, wenn sie von der Union hierzu ermächtigt werden, was regelmäßig im Wege eines Sekundärrechtsaktes geschehen wird, auch wenn der AEUV zu der konkreten Form schweigt.1187 Allerdings darf die Handlungsermächtigung nur zeitlich beschränkt erfolgen, da andernfalls eine unter Verstoß gegen das ordentliche Vertragsänderungsverfahren gemäß Art. 48 Abs. 2–5 EUV erfolgende Änderung der Kompetenzordnung zu besorgen wäre.1188 Im Rahmen der zweiten, nicht normierten Konstellation dürfen die Mitgliedstaaten ausnahmsweise als Sachwalter der Unionsorgane und im Gemeinschaftsinteresse handeln,1189 wenn letztere untätig bleiben und hieraus ein „gefährliches Vakuum“1190 entsteht.1191 In diesem Fall sind die Mitgliedstaaten sogar zum Handeln verpflichtet,1192 müssen sich jedoch eng mit 1185 EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 92 ff. 1186 V. Arnauld, in: Breuer u.a., FS Klein, S. 509 (512). Vgl. auch: Schaefer, EuR 2008, S. 722 (722 ff.). 1187 Streinz, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 2 AEUV Rn. 7; Calliess, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 2 AEUV Rn. 10; Pelka, in: Schwarze (Hrsg.), EU- Kommentar, Art. 2 AEUV Rn. 10. 1188 Nettesheim, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 2 AEUV Rn. 19 (Stand: Jan 2014, EL 52); Fischer, Verfassungsvertrag, S. 139. 1189 Der EuGH nutzt hierfür die Formulierung „Sachwalter des gemeinsamen Interesses“ (EuGH, Rs. C-804/79 [Kommission/Vereinigtes Königreich], Slg. 1981, 1045 Rn. 30). 1190 Dougan, E.L.Rev. 28 (2003), S. 763 (769). 1191 EuGH, Rs. C-141/78 (Frankreich/Vereinigtes Königreich), Slg. 1979, 2923 Rn. 8 f.; EuGH, Rs. C-32/79 (Kommission/Vereinigtes Königreich), Slg. 1980, 2403 Rn. 15; EuGH, Rs. C-804/78 (Kommission/Vereinigtes Königreich), Slg. 1981, 1045 Rn. 30; EuGH, Rs. C-124/80 (Van Dam), Slg. 1981, 1447 Rn. 10; EuGH, Rs. C-165/88 (ORO Amsterdam Beheer en Concerto), Slg. 1989, 4081 Rn. 15. So auch: Calliess, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 2 AEUV Rn. 9; Pelka, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 2 AEUV Rn. 12; v. Arnauld, in: Breuer u.a., FS Klein, S. 509 (512); Obwexer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 2 AEUV Rn. 18, 20. 1192 Streinz, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 4 EUV Rn. 45; Hatje, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 4 EUV Rn. 49. A.A: EuGH, Rs. C-165/88 (ORO Amsterdam Beheer en Concerto), Slg. 1989, 4081 Rn. 15; Callies/Kahl/Puttler, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 4 EUV Rn. 94. A. Völkervertragliche Handlungsspielräume der Mitgliedstaaten 183 der Kommission abstimmen.1193 Diese implizite Handlungsermächtigung ist letztlich eine Art „Notgeschäftsführung“ für Fälle, in denen im Rat aus politischen Gründen keine Mehrheit erreicht werden kann und die Union deshalb am Handeln gehindert ist, ein Tätigwerden zur Gefahrenabwehr aus zwingenden Gründen gleichwohl unerlässlich ist.1194 Insgesamt ist diese Handlungsalternative jedoch bereits aufgrund ihres Ausnahmecharakters restriktiv zu handhaben. Dies gilt umso mehr, als deren Voraussetzungen interpretationsoffen formuliert sind. Insbesondere wird man nur schwer konkretisieren können, wann solch zwingende Gründe vorliegen. Zwar sind die Mitgliedstaaten an das Gemeinschaftsinteresse gebunden1195 und sie dürfen nur vorläufige Maßnahmen treffen,1196 hinsichtlich der Art und des Umfangs der Maßnahmen wird es jedoch auf den konkreten Einzelfall ankommen. Keine Ausnahme vom Ausschluss mitgliedstaatlichen Handelns stellt hingegen die Durchführung des Unionsrechts dar.1197 Diese ist den Mitgliedstaaten gemäß Art. 291 Abs. 1 AEUV aufgegeben.1198 Handlungsspielräume ergeben sich hierbei insbesondere bei der Umsetzung von Richtlinien,1199 bei der Durchführung von Verordnungen, soweit dies hierin vorge- 1193 EuGH, Rs. C-804/79 (Kommission/Vereinigtes Königreich), Slg. 1981, 1045 Rn. 32; Hatje, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 4 EUV Rn. 51; v. Arnauld, in: Breuer u.a., FS Klein, S. 509 (512); Dougan, E.L.Rev. 28 (2003), S. 763 (769); Burgstaller, JRP 2004, S. 255 (262). 1194 EuGH, Rs. C-141/78 (Frankreich/Vereinigtes Königreich), Slg. 1979, 2923 Rn. 8; EuGH, Rs. C-32/79 (Kommission/Vereinigtes Königreich), Slg. 1980, 2403 Rn. 15; EuGH, Rs. C-804/78 (Kommission/Vereinigtes Königreich), Slg. 1981, 1045 Rn. 30; EuGH, Rs. C-124/80 (Van Dam), Slg. 1981, 1447 Rn. 10; EuGH, verb. Rs. C-47/83 und 48/83 (Pluimveeslachterijen Midden-Nederland), Slg. 1984, 1721 Rn. 23. So auch: Streinz, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 2 AEUV Rn. 5, Art. 4 EUV Rn. 45; Hatje, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 4 EUV Rn. 49 ff.; Piecha, S. 118. 1195 EuGH, Rs. C-141/78 (Frankreich/Vereinigtes Königreich), Slg. 1979, 2923 Rn. 7 f.; EuGH, Rs. C-32/79 (Kommission/Vereinigtes Königreich), Slg. 1980, 2403 Rn. 15. 1196 EuGH, verb. Rs. C-47/83 und 48/83 (Pluimveeslachterijen Midden-Nederland), Slg. 1984, 1721 Rn. 23. 1197 Obwexer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 2 AEUV Rn. 21. A.A.: Streinz, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 2 AEUV Rn. 6; Pelka, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 2 AEUV Rn. 11. 1198 Pelka, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 2 AEUV Rn. 11. 1199 Heesen, S. 276 ff. § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 184 sehen ist1200 und beim Verwaltungsvollzug von Unionsrecht,1201 wobei die Mitgliedstaaten gleichermaßen auf völkerrechtliche Verträge zugreifen können.1202 Aus rechtlicher Sicht lässt sich insoweit festhalten, dass den Mitgliedstaaten auch in den Bereichen der ausschließlichen Zuständigkeiten der EU – diese sind abschließend in Art. 3 AEUV aufgezählt1203 – einige wenige Handlungsspielräume verbleiben, die sie grundsätzlich auch auf völkervertraglicher Ebene ausfüllen können. Geteilte Zuständigkeiten Im Gegensatz zu den Bereichen der ausschließlichen Zuständigkeiten der Union tritt die Sperrwirkung bei den geteilten Zuständigkeiten des Katalogs gemäß Art. 4 Abs. 2 AEUV nicht bereits mit der Begründung der Unionskompetenz ein. Gemäß Art. 2 Abs. 2 S. 2 AEUV sind die Mitgliedstaaten zum Handeln berechtigt, solange und soweit die Union ihre Zuständigkeiten nicht ausgeübt hat bzw. solange und soweit sie entschieden hat, diese nicht mehr auszuüben, Art. 2 Abs. 2 S. 3 AEUV. Dies schließt auch ausdrückliche Ausnahmeklauseln ein, die die Mitgliedstaaten ermächtigen, tätig zu werden, obwohl die Kompetenz für einen bestimmten Regelungsgegenstand der Union zugewiesen ist. Außerdem führt der Umstand, dass ein Sachbereich den geteilten Zuständigkeiten unterfällt, nicht dazu, dass die Union auch berechtigt ist, hinsichtlich des gesamten Sachbereiches rechtsetzend tätig zu werden.1204 Der konkrete Umfang der Regelungsmacht ergibt sich gemäß Art. 2 Abs. 6 AEUV erst aus den jeweiligen Kompetenznormen.1205 Für die Reichweite der Sperrwirkung bedeutet dies nun zweierlei: b) 1200 Vgl. Streinz, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 4 EUV Rn. 32; Gellermann, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 291 AEUV Rn. 7. 1201 Gellermann, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 291 AEUV Rn. 8; Heesen, S. 275 f. 1202 Heesen, S. 275 ff. 1203 Obwexer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 3 AEUV Rn. 3; Kotzur, in: G/K/K (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 3 AEUV Rn. 1; Lenski, in: L/B (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 3 AEUV Rn. 2; Vedder, in: V/HvH (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 3 AEUV Rn. 1. 1204 Calliess, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 2 AEUV Rn. 14. A.A. wohl: Heesen, S. 281 f. 1205 Calliess, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 2 AEUV Rn. 1; Obwexer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 2 AEUV Rn. 51; Heesen, S. 239. A. Völkervertragliche Handlungsspielräume der Mitgliedstaaten 185 Zum einen kann sie sich grundsätzlich nur auf die konkrete, aus der jeweiligen Kompetenznorm folgende Regelungsmacht der EU beziehen, nicht jedoch auf den gesamten Sachbereich. Andernfalls könnte sich die Union – ungeachtet des Subsidiaritätsprinzips – sukzessive aller der den geteilten Zuständigkeiten unterfallenden Sachbereiche bemächtigen und damit nicht nur das System der unterschiedlichen Kompetenzarten, sondern auch das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung negieren. Soweit die EU keine Regelungsmacht besitzt, behalten die Mitgliedstaaten ihre Handlungsbefugnis und können diese auch auf völkervertraglicher Ebene ausüben. Zum anderen gestaltet sich die Sperrwirkung inhaltlich insoweit flexibel, als sie sich nach dem konkreten Umfang der Ingebrauchnahme der geteilten Zuständigkeiten durch die Union richtet.1206 Konsequenterweise bedarf es einer Analyse der jeweiligen Kompetenzvorschrift und des geltenden Sekundärrechts, um zu ermitteln, inwiefern die Mitgliedstaaten in einem Sachbereich der geteilten Zuständigkeiten noch zum Handeln befugt sind.1207 Die den Mitgliedstaaten verbleibenden Handlungsbefugnisse richten sich damit einerseits nach der jeweils einschlägigen Kompetenzvorschrift und andererseits nach dem Umfang von deren Ingebrauchnahme,1208 wie sie sich anhand der konkreten Regelungsdichte des sekundären Unionsrechts ermitteln lässt.1209 Folglich ergeben sich auch die völkervertraglichen Freiräume der Mitgliedstaaten und die unionsrechtliche Anwendbarkeit völkerrechtlicher Komplementärverträge grundsätzlich hieraus.1210 Festhalten lässt sich insoweit, dass Freiräume der Mitgliedstaaten an denjenigen Stellen bestehen, in denen die Union bereits aufgrund der konkreten Kompetenzzuweisung keine Regelungsmacht besitzt. Hinsichtlich der anderen Bereiche gilt es in einem weiteren Schritt herauszuarbeiten, inwiefern das Unionsrecht darüber hinaus einschränkende Vorgaben hinsichtlich der Frage des „Ob“ der Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge 1206 Vgl. hierzu auch das Protokoll (Nr. 25) zum Vertrag von Lissabon über die Ausübung der geteilten Zuständigkeiten, wonach sich die Sperrwirkung nur auf die durch den entsprechenden Rechtsakt der Union geregelten Elemente und nicht auf den gesamten Bereich erstreckt. 1207 Obwexer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 2 AEUV Rn. 25; Calliess, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 2 AEUV Rn. 15. 1208 Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (34). 1209 Streinz, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 2 AEUV Rn. 8; Heesen, S. 281. 1210 Heesen, S. 281. § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 186 enthält.1211 Zu differenzieren ist insoweit zwischen völkerrechtlichen Verträgen aller (aa) und solchen einiger Mitgliedstaaten (bb). Völkerrechtliche Verträge aller Mitgliedstaaten Teilweise wird vertreten, dass völkerrechtliche Verträge aller Mitgliedstaaten der EU auch in den Bereichen der geteilten Zuständigkeiten gemäß Art. 4 Abs. 2 AEUV zulässig sind, in denen die EU Regelungsmacht besitzt.1212 Auch der EuGH hielt dies in einer Entscheidung fest.1213 Hierbei bezog er sich jedoch mit dem heutigen Art. 211 AEUV1214 auf eine Ausnahmevorschrift, die darüber hinaus nicht in den Bereich der geteilten Zuständigkeiten gemäß Art. 4 Abs. 2 AEUV fällt,1215 so dass diese Aussagen nicht verallgemeinerungsfähig sind und nicht unbesehen auf die in Rede stehende Fragestellung übertragen werden können.1216 Darüber hinaus wird vorgebracht, dass das Unionsrecht grundsätzlich kein Verbot völkervertraglicher Kooperation im Rahmen der geteilten Zuständigkeiten enthalte.1217 Außerdem könne aus dem Bestehen einzelner Normen, wie etwa Art. 73 AEUV, die diese ausdrücklich erlauben1218 und den geteilten Zuständigkeiten unterfallen, vgl. Art. 4 Abs. 2 lit. j AEUV, nicht e contrario auf ein im Übrigen geltendes generelles Verbot geschlossen werden, da dieser Schlussfolgerung bereits der Ausnahmecharakter der Vorschriften entgegenstehe.1219 Mit Blick auf Art. 73 AEUV lässt sich hierfür zusätzlich anführen, dass dessen deklaratorische1220 Aufnahme in das Primärrecht aus aa) 1211 Zur Frage des „Wie“ sogleich unter: § 5.B. 1212 So wohl Thym, S. 304. 1213 EuGH, verb. Rs. C-181 und 248/91 (Parlament/Rat und Kommission), Slg. 1993 I-3685 Rn. 16. 1214 Vormals Art. 181 EGV. 1215 Die Entwicklungszusammenarbeit gemäß Art. 208 ff. AEUV unterfällt den parallelen Zuständigkeiten gemäß Art. 4 Abs. 4 AEUV, vgl. hierzu § 5.A.II.2.c).aa). 1216 Thym, S. 301. 1217 Heesen, S. 241; v. Arnauld, in: Breuer u.a., FS Klein, S. 509 (511 f.). 1218 Röben, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 73 AEUV Rn. 5 (Stand: Mai 2014, EL 53). 1219 Mit Blick auf die strukturell ähnlich gelagerten, jedoch durch den Vertrag von Lissabon aufgehobenen Art. 293 EGV und Art. 34 EUV: Thym, S. 303. 1220 So auch: Herrnfeld, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 73 AEUV Rn. 3; Weiß, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 73 AEUV Rn. 1; Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon zur Reform der EU, § 20 I. A.A.: de Witte, in: de Búrca/Scott, Constitutional Change, S. 31 (33). A. Völkervertragliche Handlungsspielräume der Mitgliedstaaten 187 der Aufgabe der drei-Säulen-Architektur der EU und der Eingliederung des Raums der Freiheit der Sicherheit und des Rechts in das supranationale Unionsrecht herrührt, infolgedessen die Mitgliedstaaten sensible nationalen Kompetenzen bestätigt wissen wollten.1221 Obschon die Überzeugungskraft dieser Argumente nicht in Abrede gestellt werden soll, kommt sie doch erst bei der Frage nach der Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge einiger Mitgliedstaaten der EU zum Tragen. Die Unionsrechtswidrigkeit von Verträgen aller Mitgliedstaaten ergibt sich vielmehr aus den folgenden Überlegungen: Zunächst lässt sich aus Art. 2 Abs. 2 AEUV ein Vorrang des Europarechts dergestalt herauslesen, dass die Mitgliedstaaten im Rahmen der geteilten Zuständigkeiten zwar grundsätzlich zum Handeln berechtigt sind, die EU jedoch letztlich die Entscheidungsmacht innehat, ihre Zuständigkeit auszuüben und damit die Sperrwirkung auszulösen. Voraussetzung hierfür ist die Wahrung des Subsidiaritätsprinzips gemäß Art. 5 Abs. 3 EUV als „Kompetenzausübungsschranke“ der EU zugunsten der Mitgliedstaaten.1222 Demnach wird die Union in den Bereichen der nicht ausschließlichen Zuständigkeiten tätig, solange und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen von den Mitgliedstaaten weder auf zentraler noch auf regionaler oder lokaler Ebene ausreichend verwirklicht werden können, sondern vielmehr wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind. Verlangt wird hiernach kumulativ,1223 dass „sowohl ein Mangel an Effektivität staatlichen Handelns als auch die Überlegenheit einer europäischen Lösung“ vorliegen. Wendet man das Subsidiaritätsprinzip strikt an, führt dies nicht nur dazu, dass völkerrechtliche Verträge eine unionale Rechtsetzung im Lichte dessen nicht ausschließen können,1224 sondern vielmehr dazu, dass völkerrechtliche Verträge aller Mitgliedstaaten aus unionsrechtlicher Sicht per se unzulässig sind: Sind sich alle Mitgliedstaaten darüber einig, in einem bestimmten Bereich der geteilten Zuständigkeiten des Katalogs des Art. 4 Abs. 2 AEUV, in dem die EU nach den einschlägigen Kompetenzvorschriften Regelungsmacht besitzt, intergouvernemental tätig zu werden und einen völkerrechtlichen Vertrag zu 1221 Vgl. Breitenmoser/Weyeneth, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 73 AEUV Rn. 7 ff.; Herrnfeld, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 73 AEUV Rn. 1, 3. 1222 Kadelbach, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 5 EUV Rn. 30. Lambers bezeichnet es als „Kompetenzausübungsprinzip“ (Lambers, EuR 1993, S. 229 [232]). Vgl. auch: Pernice, JZ 2000, S. 866 (874). 1223 Lienbacher, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 5 EUV Rn. 23. 1224 Hierzu sogleich unter: § 5.A.II.2.b).bb).(1). § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 188 schließen, so bringt dies letztlich nichts anderes zum Ausdruck, als dass ein Bedürfnis nach einer überstaatlichen Regulierung besteht und eine nationale Normsetzung jedenfalls nicht sinnvoll erscheint.1225 Gerade diese Konstellation hat nun aber der Subsidiaritätsgrundsatz vor Augen, indem er supranationales Handeln erlaubt, wenn sich eine nationale und bürgernahe Regulierung zur Erreichung eines bestimmten Zieles als wenig zweckdienlich erweist.1226 Außerdem ist diese Konstellation auch der Grund für die Kompetenzzuweisung an die EU im Rahmen des Art. 4 Abs. 2 AEUV, denn letztlich entspricht genau dies dem Sinn und Zweck des Unionsrechts: Die Angleichung und Vereinheitlichung rechtlicher Standards für das gesamte Unionsgebiet.1227 Ist nun aber die Harmonisierung die Prämisse unionaler Rechtsetzung, bleibt kein Raum mehr für ein Paktieren aller Mitgliedstaaten der EU neben dem Unionsrecht, möchte man nicht offensichtlich einen Rückschritt in der europäischen Integration vollziehen.1228 Dem Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrages, an dem alle Mitgliedstaaten beteiligt sind, steht somit das Subsidiaritätsprinzip entgegen.1229 Darüber hinaus gebietet Art. 4 Abs. 3 EUV den Vorrang der europäischen Rechtsetzung vor einer intergouvernementalen Zusammenarbeit aller Mitgliedstaaten. Dieser enthält die gegenseitige Verpflichtung der Mitgliedstaaten und der Union zur loyalen Zusammenarbeit. Gemäß Art. 4 Abs. 3 UAbs. 3 Alt. 2 EUV unterlassen die Mitgliedstaaten deshalb alle Handlungen, die die Verwirklichung der Ziele der Union gefährden können. Das in der Präambel zum EUV ausdrücklich genannte Ziel der Europäischen Integration ist es nun aber gerade, durch Rechtsangleichung eine immer engere Union zu schaffen. Liegen die Voraussetzungen des Subsidiaritätsprinzips vor, so gebietet der effet utile des Unionsrechts, die Lösung eines Problems im Erlass supranationalen Rechts zu suchen und schließt eine intergouvernementale Vereinbarung aller Mitgliedstaaten 1225 Kort, JZ 1997, S. 640 (643). 1226 Calliess, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 5 EUV Rn. 41; Schwartz, AfP 1993, S. 409 (412). 1227 Heesen, S. 290 f. 1228 Calliess, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 5 EUV Rn. 38. 1229 Heesen, S. 290 f.; Giegerich, Konstitutionalisierungsprozess, S. 541 f. So wohl auch: EuGH, Rs. C-84/94 (Vereinigtes Königreich/Rat), Slg. 1996, I-5755 Rn. 47. Vgl. hierzu auch: Generalanwalt Fennelly in seinen Schlussanträgen zu EuGH, Rs. C-376/98 (Deutschland/Parlament und Rat), Slg. 2000, I-2247 Rn. 136; Generalanwalt Léger in seinen Schlussanträgen zu EuGH, Rs. C-84/94 (Vereinigtes Königreich/Rat), Slg. 1996, I-5755 Rn. 129. A. Völkervertragliche Handlungsspielräume der Mitgliedstaaten 189 notwendigerweise aus.1230 Vorstellbar ist zwar, dass die Mitgliedstaaten hinsichtlich einer Regelung den Anwendungsvorrang des Unionsrechts umgehen wollen und deshalb auf eine internationale Zusammenarbeit au- ßerhalb des Rechtsrahmens der EU ausweichen möchten. Dies widerspräche aber erst recht dem Regelungsgehalt des Art. 4 Abs. 3 EUV und wäre als rechtsmissbräuchliches Verhalten anzusehen, denn die Mitgliedstaaten hatten den Europäischen Verträgen und der damit verbundenen Kompetenzzuweisung zugestimmt und müssen sich nunmehr auch hieran festhalten lassen. Außerdem haben sich die Mitgliedstaaten auf konkrete unionsrechtliche Verfahren zum Erlass von Sekundärrechtsakten unter Beteiligung insbesondere des europäischen Parlaments geeinigt.1231 Würde man völkervertragliche Vereinbarungen aller Mitgliedstaaten für zulässig erachten, so würde man letztlich diese Vorschriften umgehen.1232 Gerade vor dem Hintergrund der wachsenden Bedeutung und der durch den Vertrag von Lissabon nochmals gestärkten Position des EP,1233 die insbesondere im Übergang auf das ordentliche Gesetzgebungsverfahren als Regelverfahren zu erblicken ist,1234 wäre dessen Umgehung auch aus demokratietheoretischer Sicht fragwürdig.1235 Die Beteiligung des EP an der Rechtsetzung ist als zweiter „Strang“1236 demokratischer Legitimationsvermittlung notwendig,1237 da diejenige der einzelnen nationalen Parlamente in der Summe nicht zu einem europäischen Gesamtbild führt, sondern lediglich in einem durch nationale Einzellegitimation vermittelten „Legitimationsmosaik“1238 bestehen kann.1239 Betrachtet man nunmehr völkerrechtliche Verträge aller Mitgliedstaaten der EU, so gelten diese – genauso wie entsprechendes Unionsrecht – auf dem gesamten Unionsgebiet, wären nunmehr jedoch 1230 So bereits: von Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Art. 5 EGV Rn. 33 (EL 7); zitiert nach: Thym, S. 302, da die Primärquelle nicht verfügbar ist. 1231 Vgl. Art. 289, 294 AEUV. 1232 Häde, EuZW 1996, S. 138 (141). So wohl auch: Hummer/Obwexer, EuZW 2000, S. 485 (491). 1233 Vgl. Weber, EuZW 2008, S. 7 (9); Rösch/Pache, NVwZ 2008, S. 473 (475 f.). 1234 So auch: Mayer, JuS 2010, S. 189 (191); Tomuschat, ZaöRV 70 (2010), S. 251 (276); Schmahl, DÖV 2014, S. 501 (506); Schwarze, EuR-Bei 2009 (1), S. 9 (12). 1235 So schon: Häde, EuZW 1996, S. 138 (141). 1236 Huber, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 10 EUV Rn. 25. 1237 Dies erkennt auch das BVerfG an: BVerfGE 89, 155 (184). 1238 Hölscheidt, EuR-Bei 2013 (2), S. 61 (70). 1239 Schmahl, DÖV 2014, S. 501 (508 f.); Hölscheidt, EuR-Bei 2013 (2), S. 61 (69 f.); Steiger, ZRP 2012, S. 13 (14). § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 190 nur von den jeweiligen nationalen Parlamenten legitimiert. Eine nationalstaatliche Legitimation vermag eine unionsrechtliche Legitimation indes nicht zu kompensieren, denn jeder Mitgliedstaat kann nur den auf sich selbst entfallenden Anteil legitimieren,1240 eine gesamteuropäische Legitimation, wie sie die mittlerweile erreichte Tiefe der Europäischen Integration voraussetzt, kann hierdurch nicht erreicht werden.1241 Aus diesen Gründen ergibt sich ein Vorrang europäischer Rechtsetzung dergestalt, dass völkerrechtliche Verträge aller Mitgliedstaaten der EU in Bereichen der geteilten Zuständigkeiten gemäß Art. 4 Abs. 2 AEUV aus unionaler Sicht per se unzulässig sind, soweit die EU Regelungsmacht besitzt.1242 Eine Ausnahme hierzu ist jedoch denkbar, wenn die Union – aus welchen Gründen sei hier dahingestellt – untätig bleibt: Die bisherigen Überlegungen basieren darauf, dass die Union ihre Zuständigkeiten auch tatsächlich ausüben möchte, die Mitgliedstaaten sich dem jedoch verschlie- ßen könnten. Im Gegensatz zu den ausschließlichen Zuständigkeiten der Union, bei denen auch die Untätigkeit der EU nicht ausreicht, um intergouvernementale Vereinbarungen der Mitgliedstaaten zu rechtfertigen,1243 ist bei den geteilten Zuständigkeiten des Art. 4 Abs. 2 AEUV gerade nicht der gesamte, jeweils betroffene Sachbereich übertragen. Die Zuständigkeit liegt gemäß Art. 2 Abs. 2 S. 2 AEUV so lange bei den Mitgliedstaaten, bis die Union selbige ausübt. Somit können alle Mitgliedstaaten der EU ausnahmsweise einen unionsrechtlich wirksamen, völkerrechtlichen Vertrag schließen, wenn die Union ihre Zuständigkeit nicht, oder gemäß Art. 2 Abs. 2 S. 3 AEUV nicht mehr ausüben möchte. Eine weitere Ausnahme käme allenfalls hinsichtlich der bereits erwähnten Notgeschäftsführung der Mitgliedstaaten als Sachwalter des gemeinsamen Interesses in Betracht. Dem ist jedoch entgegenzuhalten, dass es nur schwer vorstellbar scheint, dass der Rat am Handeln gehindert ist, wenn sich alle Mitgliedstaaten einig sind, dass ein gemeinschaftliches Handeln notwendig ist.1244 1240 Franzius, EuR 2013, S. 655 (660); Schmahl, DÖV 2014, S. 501 (508 f.). 1241 Schmahl, DÖV 2014, S. 501 (509); Hölscheidt, EuR-Bei 2013 (2), S. 61 (69 f.). 1242 So i.E. bereits: Häde, EuZW 1996, S. 138 (141); Wuermeling, S. 205; Giegerich, Konstitutionalisierungsprozess, S. 536 ff. A.A.: Heesen, S. 259. 1243 Vgl. hierzu: § 5.A.II.2.a). 1244 Vgl. Generalanwalt Léger in seinen Schlussanträgen zu EuGH, Rs. C-84/94 (Vereinigtes Königreich/Rat), Slg. 1996, I-5755 Rn. 129. A. Völkervertragliche Handlungsspielräume der Mitgliedstaaten 191 Völkerrechtliche Verträge einer Gruppe von Mitgliedstaaten Weitgehende Einigkeit besteht demgegenüber über die Zulässigkeit völkerrechtlicher Komplementärverträge einer Gruppe von Mitgliedstaaten im Bereich der geteilten Zuständigkeiten (1). Der Ansicht, wonach die Existenz des Verfahrens der verstärkten Zusammenarbeit als unionsinternes Instrument der Binnendifferenzierung das Ausweichen auf unionsexterne Formen verbiete, kann nicht gefolgt werden (2). Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge einer Gruppe von Mitgliedstaaten Im Gegensatz zu völkerrechtlichen Verträgen aller Mitgliedstaaten, werden solche einer Gruppe von Mitgliedstaaten überwiegend für zulässig erachtet.1245 Hierfür finden insbesondere zwei bereits an anderer Stelle erwähnte Aspekte Anklang: Aus der Existenz verschiedener Normen des Unionsrechts, die ein koordiniertes Vorgehen der Mitgliedstaaten außerhalb des rechtlichen Rahmens der EU vorsehen, kann nicht e contrario gefolgert werden,1246 dass diese Handlungsalternative außerhalb des Anwendungsbereichs dieser speziellen Normen grundsätzlich ausgeschlossen ist.1247 Entweder steht einer solchen Argumentation der Ausnahmecharakter der Vorschriften entgegen,1248 oder der entsprechende Politikbereich fällt nicht unter die geteilten Zuständigkeiten des Art. 4 Abs. 2 AEUV, so bb) (1) 1245 Häde, EuZW 1996, S. 138 (141); Thym, S. 304 ff; Ehlermann, EuR 1997, S. 362 (372); Meng, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 48 EUV Rn. 5; v. Arnauld, in: Breuer u.a., FS Klein, S. 509 (511); Giegerich, Konstitutionalisierungsprozess, S. 544. Vgl. auch: Generalanwalt Fennelly in seinen Schlussanträgen zu EuGH, Rs. C-376/98 (Deutschland/Parlament und Rat), Slg. 2000, I-2247 Rn. 136 dort in Fn. 156. So auch vor dem Hintergrund des Verfahrens der verstärkten Zusammenarbeit gemäß Art. 20 EUV: Becker, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 20 EUV Rn. 33; Blanke, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 20 EUV Rn. 28 (Stand: Jan 2016, EL 58); Hatje, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 20 EUV Rn. 36; Ruffert, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 20 EUV Rn. 22; Gaja, CMLR 35 (1998), S. 855 (869 f.); Hofmann, EuR 1999, S. 713 (727 f.); Shaw, CMLR 40 (2003), S. 279 (297 f.); v. Buttlar, ZEuS 2001, S. 649 (659 ff.). 1246 So aber: Schwartz, EuR 1976 (Sonderheft), S. 27 (28, 32). 1247 Vgl. hierzu noch mal die Ausführungen zu völkerrechtlichen Verträgen aller Mitgliedstaaten, § 5.A.II.2.b).aa). 1248 Vgl. hierzu: Fn. 1219. § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 192 dass jedenfalls keine verallgemeinerungsfähige Aussage getroffen werden kann.1249 Für die Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge einer Gruppe von Mitgliedstaaten spricht weiterhin, dass sich für den Willen der Mitgliedstaaten, die Ausübung ihrer völkerrechtlichen Vertragsabschlussfreiheit auch in diesen Konstellationen einzuschränken, in den Europäischen Verträgen keine Anhaltspunkte finden.1250 Eine derart einschneidende und weitreichend beschränkende Wirkung kann dem Unionsrecht nicht entnommen oder gar beigemessen werden, ohne dass sie ausdrücklich in den Vertragstext des Unionsrechts aufgenommen wird.1251 Verdeutlichen lässt sich dies anhand folgender Überlegung: Ein Rechtsakt der EU kann nicht erlassen werden, wenn die vom Unionsrecht hierfür vorgesehenen Zustimmungserfordernisse im EP und im Rat nicht erreicht werden können. Stimmen ein oder mehrere Mitgliedstaaten im Rat gegen den Erlass des in Rede stehenden Rechtsaktes, sind der EU die Hände gebunden und die Bestrebungen hinsichtlich des Erlasses dieses Rechtsaktes ad acta gelegt. Diejenigen Staaten, die von der Notwendigkeit des Rechtsaktes überzeugt sind, wären sehenden Auges zur Untätigkeit verpflichtet, da eine internationale Zusammenarbeit neben dem Unionsrecht nicht erlaubt wäre, obwohl die Mitgliedstaaten in einem solchen Fall weiterhin gemäß Art. 2 Abs. 2 S. 2 AEUV die Kompetenz zum Erlass nationaler Regelungen besäßen. Für ein Auseinanderfallen der nationalen und internationalen Handlungsbefugnis besteht insoweit jedoch keine Notwendigkeit, zumal völkerrechtliche Verträge einer Gruppe von Mitgliedstaaten in diesem Fall gerade nicht in Konkurrenz zu unionalen Rechtsakten treten würden.1252 Vor diesem Hintergrund widerspräche eine andere Annahme zudem dem Regelungsinhalt von Art. 2 Abs. 2 AEUV. Erlässt die EU einen Rechtsakt, so tritt mit dem Zeitpunkt der Inanspruchnahme der unionalen Zuständigkeit die Sperrwirkung des Unionsrechts ein und erstreckt sich auf 1249 Vgl. hierzu: Fn. 1215, 1216. 1250 De Witte, in: de Búrca/Scott, Constitutional Change, S. 31 (40); Thym, S. 308; v. Arnauld, in: Breuer u.a., FS Klein, S. 509 (512); Heesen, S. 241; Gaia, CMLR 35 (1998), S. 855 (869 f.). 1251 De Witte, in: de Búrca/Scott, Constitutional Change, S. 31 (40); Thym, S. 308. In Bezug auf das Verfahren der verstärkten Zusammenarbeit gemäß Art. 20 EUV: Becker, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 20 EUV Rn. 33; Blanke, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 20 EUV Rn. 28 (Stand: Jan 2016, EL 58); Ruffert, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 20 EUV Rn. 22; Hofmann, EuR 1999, S. 713 (727 f.); v. Buttlar, ZEuS 2001, S. 649 (659 ff.). 1252 Häde, EuZW 1996, S. 138 (141). So wohl auch: Thym, S. 304 f. A. Völkervertragliche Handlungsspielräume der Mitgliedstaaten 193 den Umfang des Regelungsgehalts des erlassenen Sekundärrechtsaktes. Im gleichen Umfang werden hiermit kollidierende nationale Vorschriften der Mitgliedstaaten unanwendbar. Je nachdem, ob der Rechtsakt eine Voll-, Teil-, oder Mindestharmonisierung vorschreibt, verbleiben den Mitgliedstaaten daneben weitere Rechtsetzungsbefugnisse. Überträgt man diese Grundsätze auf die Situation, in der einige Mitgliedstaaten einen völkerrechtlichen Vertrag geschlossen anstatt – jeweils unabhängig voneinander – nationalstaatliche Regelungen erlassen zu haben, rechtfertigt sich bei Erlass eines hiermit kollidierenden unionalen Rechtsaktes hinsichtlich des Eintritts der damit verbundenen Rechtsfolgen kein anderes Ergebnis, da andernfalls der Vorrang des Unionsrechts droht unterlaufen zu werden. Mit Blick auf die deutsche Rechtsordnung stehen völkerrechtliche Verträge innerstaatlich zudem auf der Stufe von Bundesgesetzen. Vor dem Hintergrund der Normenhierarchie setzt sich der Anwendungsvorrang des Unionsrechts deshalb auch gegenüber völkerrechtlichen Verträgen durch. Übt die Union ihre Zuständigkeit aus und aktiviert dadurch die Sperrwirkung, werden aus diesem Grund auch völkerrechtliche Verträge einer Gruppe von Mitgliedstaaten vom unionalen Rechtsakt in seiner Anwendung überlagert.1253 Etwas andere könnte sich nur ergeben, wenn völkerrechtliche Verträge die Kompetenzausübungsschranke des Subsidiaritätsprinzips gemäß Art. 5 Abs. 3 EUV auslösen. Vertreten wurde dies insbesondere unter Geltung der alten Rechtslage bis zum Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon am 01.12.2009, da die Wendung „auf Ebene der Mitgliedstaaten“ gemäß Art. 5 EGV a.F. dahingehend ausgelegt werden konnte, dass hierunter auch die „Ebene der gemeinsam handelnden Mitgliedstaaten“ verstanden wurde.1254 Unter der Geltung des Subsidiaritätsprinzips gemäß Art. 5 EUV ist diese Ansicht indes nur schwer aufrechtzuerhalten. Die Änderung des Wortlauts in „zentrale, regionale oder lokale Ebene“ in Art. 5 Abs. 3 Alt. 1 EUV deutet eher auf ein Verständnis hin, wonach nur innerstaatliche Rechtsvorschriften eine unionale Rechtsetzung suspendieren können.1255 Diese Auslegung wird auch vom Sinn und Zweck der 1253 Repasi, EuR 2013, S. 45 (52); Meng, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 48 EUV Rn. 31; Schmalenbach, in: D/S (Hrsg.), Vienna Convention, Art. 5 Rn. 22. 1254 In diesem Sinne: Lambers, EuR 1993, S. 229 (236); Toth, CMLR 29 (1992), S. 1279 (1098 f.). Wohl auch: Albin, NVwZ 2006, S. 629 (631). 1255 So auch: Bast, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 5 EUV Rn. 56 (Stand: Aug 2018, EL 65); Heesen, S. 287. I.E. auch: Molsberger, S. 52, S. 170. § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 194 Norm unterstützt.1256 Selbiger besteht in der Wahrung „der Selbstbestimmtheit der Bürger in den Staaten und ihren Untergliederungen“1257 und manifestiert bezüglich der Zuständigkeit unterschiedlicher Entscheidungsträger verschiedener Ebenen einen Vorrang der kleineren Einheit vor der Größeren1258 zugunsten möglichst bürgernaher Entscheidungen.1259 Schließen die Mitgliedstaaten völkerrechtliche Verträge mit einem oder mehreren Staaten und verlassen hiermit die nationale Ebene, zeugt dies davon, dass die kleinere Ebene nicht in gleichem Maße leistungsfähig ist wie die Größere.1260 Für die internationale Zusammenarbeit mit anderen Staaten der EU haben sich die Mitgliedstaaten durch ihre Zugehörigkeit zur EU in den Bereichen der geteilten Zuständigkeiten gemäß Art. 4 Abs. 2 AEUV dafür entschieden, diese Kooperation innerhalb des rechtlichen Rahmens der EU zu vollziehen. Der Ausschluss unionaler Rechtsetzung durch völkerrechtliche Verträge einiger Mitgliedstaaten stünde daher im „Widerspruch zum Integrationsziel des EUV“.1261 Außerdem könnten die Mitgliedstaaten andernfalls die Kompetenzausübung der EU unterlaufen. Zur Unterstützung dieses Ergebnisses trägt zudem die dem Subsidiaritätsprinzip innewohnende Gewährleistungsfunktion in Bezug auf ein hinreichendes Maß an Diversität bei:1262 Der Vorrang der kleineren Einheit vor der Größeren schützt die Fähigkeit, mit gleichgearteten Sachverhalten – im Rahmen des vom Gleichbehandlungsgebot Zugelassenen – unterschiedlich umzugehen. Der Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrages, an dem nur Mitgliedstaaten der EU beteiligt sind, zeugt demgegenüber gerade nicht von einem Bedürfnis nach Diversität,1263 was schließlich zu dem bereits erwähnten Vorrang der unionalen Binnenrechtsetzung führt. Außerdem ist zu bedenken, dass auch die Einbindung des EP unter demokratischen Gesichtspunkten zu begrüßen ist.1264 Völkerrechtliche Verträge der Mitgliedstaaten lösen die dem Subsidiaritätsprinzip imma- 1256 So auch: Schwartz, AfP 1993, S. 409 (412); Kadelbach, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/ AEUV, Art. 5 EUV Rn. 36; Calliess, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 5 EUV Rn. 38; Heesen, S. 288. 1257 Kadelbach, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 5 EUV Rn. 36. 1258 Calliess, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 5 EUV Rn. 19; Isensee, Subsidiaritätsprinzip, S. 71 f.; Calliess, Subsidiaritäts- und Solidaritätsprinzip, S. 25 ff. 1259 Heesen, S. 288; Calliess, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 5 EUV Rn. 19, 38. 1260 Heesen, S. 288. 1261 Calliess, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 5 EUV Rn. 38. 1262 Vgl. BVerfGE 107, 62 (150); Heesen, S. 288. Vgl. auch: Schwartz, AfP 1993, S. 409 (419 f.). 1263 Heesen, S. 288. 1264 Calliess, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 5 EUV Rn. 36. A. Völkervertragliche Handlungsspielräume der Mitgliedstaaten 195 nente Kompetenzausübungsschranke daher nicht aus und nehmen der EU somit auch nicht das Recht zum Erlass von Unionsrechtsakten im Rahmen der geteilten Zuständigkeiten gemäß Art. 4 Abs. 2 AEUV.1265 Hiernach lässt sich die Situation, in der einige Mitgliedstaaten einen völkerrechtlichen Vertrag schließen, bezüglich der Rechtsfolge, mit derjenigen Konstellation vergleichen, in der einige Mitgliedstaaten jeweils nationale Regelungen erlassen. In beiden Konstellationen bleibt es der Union unbenommen gemäß Art. 2 Abs. 2 AEUV von den ihr zustehenden Kompetenzen Gebrauch zu machen und dadurch die Sperrwirkung auszulösen. Aus der Sicht des Unionsrechts besteht daher keine Notwendigkeit, völkerrechtliche Verträge einiger Mitgliedstaaten per se auszuschließen.1266 Letztlich spiegelt dieses Verständnis auch die Interessenlage der Beteiligten wider: Einerseits werden die Handlungsmöglichkeiten der Mitgliedstaaten weitgehend geschützt, indem es ihnen erlaubt ist, auch mittels des Abschlusses völkerrechtlicher Verträge von den geteilten Zuständigkeiten Gebrauch zu machen. Andererseits werden die Befugnisse der Union hierdurch nicht eingeschränkt. Unabhängig davon, in welcher Art und Weise die Mitgliedstaaten handeln, bleibt die Union in der Lage, ihre Befugnisse unter Wahrung des Subsidiaritätsprinzips auszuüben und hierdurch die Anwendbarkeit der Rechtsakte der Mitgliedstaaten zu suspendieren. Au- ßerdem wird auf diese Weise auch der Entscheidungsspielraum der Unionsorgane bestmöglich gewahrt. Ihnen steht sowohl hinsichtlich des „Ob“ als auch hinsichtlich des „Wie“ des Erlasses von Rechtsakten ein Beurteilungsspielraum zu. Dieser umfasst auch die Entscheidung, an wie viele Mitgliedstaaten der Rechtsakt gerichtet sein soll, vgl. Art. 288 Abs. 3 AEUV.1267 1265 So i.E. auch: Frowein, in: Badura/Scholz, FS Lerche, S. 401 (408); Epiney, AJP 1993, S. 950 (958 f.). 1266 Auch bei den geteilten Zuständigkeiten gemäß Art. 4 Abs. 2 AEUV ist eine Ausnahme von der Sperrwirkung im Sinne der bereits angesprochenen Notgeschäftsführung denkbar (So auch: Repasi, EuR 2013, S. 45 [52]). 1267 Nettesheim, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 288 AEUV Rn. 109 f. (Stand: Aug 2012, EL 48); Geismann, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 288 AEUV Rn. 40; Schröder, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 288 AEUV Rn. 57, 59. A.A.: Biervert, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 288 AEUV Rn. 24. § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 196 Verfahren der verstärkten Zusammenarbeit Vor der Einführung des Verfahrens der verstärkten Zusammenarbeit durch den Vertrag von Amsterdam im Jahr 1999 verfügte das Unionsrecht über kein Verfahren, das es den Mitgliedstaaten ermöglichte, eine Zusammenarbeit unter Beteiligung nur einiger, aber nicht aller Mitgliedstaaten innerhalb des rechtlichen und institutionellen Rahmens der EU anzustrengen.1268 Ging es darum, die Europäische Integration weiterzuentwickeln und voranzutreiben, sah das Unionsrecht bis zu diesem Zeitpunkt lediglich ein gleichzeitiges Voranschreiten aller Mitgliedstaaten vor. Das bedeutete aber auch, dass es diesen nur im Rahmen der intergouvernementalen Zusammenarbeit – und damit formal außerhalb des Unionsrechts – möglich war, in kleinem Kreis zu agieren. Mehr Flexibilität in das insoweit starre Konstrukt brachte erst die verstärkte Zusammenarbeit gemäß Art. 20 EUV, 326 ff. AEUV mit sich.1269 Durch dessen Einführung ist es integrationswilligen Mitgliedstaaten nunmehr möglich, die Europäische Integration auch im Rahmen einer kleinen Gruppe von mindestens neun Beteiligten, vgl. Art. 20 Abs. 2 S. 1 Hs. 2 EUV, und innerhalb des rechtlichen Rahmens der EU auszubauen. Hierbei ist zu beachten, dass eine verstärkte Zusammenarbeit nur als ultima ratio zulässig ist, wenn eine innerunionale Rechtsetzung gescheitert ist, vgl. Art. 20 Abs. 2 S. 1 EUV. Darüber hinaus muss sie gemäß Art. 20 Abs. 1 UAbs. 2 S. 1 EUV den Integrationsprozess fördern und darf der Verwirklichung der Ziele der EU nicht entgegenstehen. Besonders hervorzuheben ist, dass die Durchführung einer verstärkten Zusammenarbeit gemäß Art. 327 AEUV keine Auswirkungen auf die Rechte und Pflichten der nicht hieran beteiligten Mitgliedstaaten zeitigen darf und deren Partizipation hieran jederzeit möglich ist, vgl. Art. 20 Abs. 1 UAbs. 2 S. 2 EUV, Art. 328 AEUV, um den der Binnendifferenzierung immanenten Übergangscharakter der verstärkten Zusammenarbeit zu beseitigen.1270 Wartet das Unionsrecht nunmehr selbst mit einem binnenrechtlichen Verfahren für ein koordiniertes Handeln auf, das das Bedürfnis integrationswilliger Mitgliedstaaten nach der Fortentwicklung der Europäischen Integration im kleinen Kreis zu befriedigen geeignet ist, so könnte dies (2) 1268 Vgl. Thym, S. 305. 1269 Vgl. Becker, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 20 EUV Rn. 11 ff.; Thym, EuR- Bei 2013 (2), S. 23 (28 ff.); Lignier/Geier, RabelsZ 79 (2015), S. 546 (571 ff.); Böttner, ZEuS 2016, S. 501 (502 ff.). 1270 Ruffert, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 328 AEUV Rn. 1. A. Völkervertragliche Handlungsspielräume der Mitgliedstaaten 197 einer unionsexternen, völkervertraglichen Kooperation selbiger im Bereich der geteilten Zuständigkeiten entgegenstehen, vgl. Art. 20 Abs. 1 EUV.1271 Wäre dieser Ansicht zu folgen, hätte dies Auswirkungen auf die Zulässigkeit von ESM und FiskalV, wenn zudem die Voraussetzungen der Art. 20 EUV, 326 ff. AEUV vorliegen würden. Begründen ließe sich diese Ansicht indes allenfalls unter systematischen und teleologischen Gesichtspunkten: Ein Ziel der Einführung des Verfahrens war die Verhinderung des Ausbrechens der Mitgliedstaaten aus dem europäischen Rechtsrahmen.1272 Existiert nunmehr ein binnenrechtliches Verfahren der flexiblen Integration, folge aus Art. 4 Abs. 3 EUV, dass daneben keine anderen Kooperationsformen zulässig seien.1273 Unterstützung findet diese Ansicht unter anderem in der Subsidiaritätsklausel des Art. 20 Abs. 2 S. 1 EUV, wonach eine verstärkte Zusammenarbeit nur als letztes Mittel zulässig ist, wenn eine gesamteuropäische Rechtsetzung im Vorfeld gescheitert ist.1274 Darüber hinaus wären die Unionsorgane auf diese Weise zwingend in die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten eingebunden: Gemäß Art. 329 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV ermächtigt der Rat die Mitgliedstaaten zur Durchführung der verstärkten Zusammenarbeit auf Vorschlag der Kommission und nach Zustimmung durch das europäische Parlament. Gerade dessen Beteiligung sei demokratisch geboten.1275 Außerdem ist bei der verstärkten Zusammenarbeit aus unionsrechtlicher Sicht vorteilhaft, dass die Rechtsakte, die in dessen Rahmen erlassen werden, Sekundärrechtsakte sind, und ihnen damit der Anwendungsvorrang des Unionsrechts zugute kommt; auch wenn sie gemäß Art. 20 Abs. 4 S. 1 EUV nur die jeweils beteiligten Mitgliedstaaten binden1276 und gemäß Art. 20 Abs. 4 S. 2 EUV nicht dem gemeinsamen Besitzstand angehören. Die überzeugenderen Erwägungen streiten indes für die Zulässigkeit eines koordinierten Vorgehens der Mitgliedstaaten auf völkervertraglicher 1271 So i.E. auch: Constantinesco, R.T.D.E. 33 (1997), S. 751 (755); Martenczuk, ZEuS 1998, S. 447 (464). 1272 Thym, S. 297; Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (34); Martenczuk, ZEuS 1998, S. 447 (464); Lipsius, E.L.Rev. 20 (1995), S. 235 (245). 1273 Constantinesco, R.T.D.E. 33 (1997), S. 751 (755); Martenczuk, ZEuS 1998, S. 447 (464). 1274 Vgl. Heesen, S. 264. 1275 Constantinesco, R.T.D.E. 33 (1997), S. 751 (755). 1276 Blanke, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 20 EUV Rn. 53 (Stand: Jan 2016, EL 58). § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 198 Ebene.1277 Hierfür spricht zunächst das letztgenannte Argument, dass eigentlich für einen Ausschluss völkerrechtlicher Verträge einiger Mitgliedstaaten vorgebracht wird. Der Anwendungsvorrang der Rechtsakte, die aus einer verstärkten Zusammenarbeit hervorgehen, setzt sich – wenn auch nur im personellen Geltungsbereich der verstärkten Zusammenarbeit – gegen einen völkerrechtlichen Vertrag der Mitgliedstaaten durch. Eine Beeinträchtigung des Unionsrechts ist aus diesem Grund nicht zu besorgen. Im Lichte dessen bleibt die vorstehend genannte Ansicht die Antwort schuldig, weshalb sich hieraus nunmehr ein genereller Ausschluss von Verträgen einer Gruppe von Mitgliedstaaten ergeben sollte. Des Weiteren rechtfertigt auch der Wortlaut der Vorschrift kein anderes Ergebnis: Das Verfahren der verstärkten Zusammenarbeit setzt gemäß Art. 20 Abs. 2 S. 1 Hs. 2 EUV voraus, dass sie mindestens von neun Staaten begründet werden muss. Aufgrund des ausdrücklichen Wortlauts geht damit zugleich der Rückschluss einher, dass ein Vorrang dieses Verfahrens allenfalls dann bestehen kann, wenn die notwendige Teilnehmerzahl erreicht wird. Für eine Gruppe von weniger als neun Mitgliedstaaten ist der Anwendungsbereich der Vorschrift bereits nicht eröffnet, so dass es bei den allgemeinen Erwägungen bleiben muss und völkerrechtliche Verträge grundsätzlich zulässig sind. Außerdem handelt es sich bei Art. 20 Abs. 2 S. 2 EUV nicht um eine spezielle Ausnahmevorschrift. Dies zeigt sich an deren Anwendungsbereich, der eröffnet ist, sofern sich ein konkretes Vorhaben nicht auf einen Bereich der ausschließlichen Kompetenzen der EU bezieht. Kann eine verstärkte Zusammenarbeit insoweit durchgeführt werden, wie die EU konkrete Regelungsmacht besitzt,1278 kann dem Verfahren aufgrund seines allgemeinen Charakters – kongruierend zu obiger Argumentation und in Ermangelung ausdrücklicher diesbezüglicher Vorgaben im Vertragstext – von vornherein keine Wirkkraft dergestalt beigemessen werden, dass es völkerrechtliche Verträge einer Gruppe von weniger als acht Mitgliedstaaten zu sperren vermag.1279 1277 So i.E. auch: Blanke, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 20 EUV Rn. 28 (Stand: Jan 2016, EL 58); Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (34); Piecha, S. 138; Becker, in: Becker u.a., FS Schwarze, S. 791 (799); Kortenberg, CMLR 35 (1998), S. 833 (835); Thym, in: H/M-G, EnzEuR Bd. 1, § 5 Rn. 89; Thym, S. 304 f.; Hall, in: Bergmann/Lenz, Kapitel 20 Rn. 37; Ehlermann, EuR 1997, S. 362 (372); Gaia, CMLR 35 (1998), S. 855 (869 f.); Hofmann, EuR 1999, S. 713 (727 f.); Hölscheidt, EuR-Bei 2013 (2), S. 61 (62). 1278 EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 167. 1279 So auch: Ehlermann, EuR 1997, S. 362 (373). A. Völkervertragliche Handlungsspielräume der Mitgliedstaaten 199 Aus dem Wortlaut der Vorschrift ließe sich demnach nur folgern, dass es einer Gruppe von mindestens neun Mitgliedstaaten untersagt wäre, völkervertraglich zu paktieren.1280 Hiergegen lässt sich indes einwenden, dass die mit dieser Differenzierung verbundene Beschränkung mitgliedstaatlicher Rechte systematisch inkonsistent1281 und nicht praktikabel1282 ist.1283 Insbesondere verstieße diese Auslegung gegen das Beeinträchtigungsverbot des Art. 327 AEUV.1284 Demgemäß darf sich die verstärkte Zusammenarbeit nicht auf die Rechtsstellung der hieran nicht beteiligten Mitgliedstaaten auswirken. Würde man den Vorschriften über das Verfahren der verstärkten Zusammenarbeit nunmehr die soeben beschriebene Wirkkraft beimessen, so dürften die Mitgliedstaaten, die nicht hieran beteiligt sind, ab dem Zeitpunkt der Begründung einer verstärkten Zusammenarbeit konsequenterweise nicht mehr in der Lage sein, mit einem anderen Staat in Bezug auf den durch die verstärkte Zusammenarbeit geregelten Gegenstand zu paktieren. Andernfalls würde die Vorschrift nur wenig Sinn ergeben, denn den Mitgliedstaaten wäre es nur allzu leicht möglich, das Verfahren der verstärkten Zusammenarbeit zu umgehen, indem sie die völkervertragliche Kooperation auf Gruppen aufteilen, die die Grenze von neun Mitgliedstaaten nicht erreichen. Dementsprechend würde man die Rechtsstellung der nicht an der verstärkten Zusammenarbeit beteiligten Staaten mittelbar und entgegen der Regelung des Art. 327 AEUV beeinträchtigen. Wendet man den Blick weiterhin auf die Formulierung des Art. 20 Abs. 1 Uabs. 1 EUV und das Wort „können“, ließe sich hieraus bei oberflächlicher Lesart sogar ein Wahlrecht der Mitgliedstaaten dergestalt herauslesen, dass sie das Verfahren der verstärkten Zusammenarbeit zwar als eine mögliche Art der Kooperation wählen können, andere Arten selbiger – darunter insbesondere der Abschluss völkerrechtlicher Verträge – daneben aber gleichermaßen zulässig wären.1285 Demgegenüber spricht der Wortlaut der Vorschrift eher dafür, dass sich das Wort „können“ auf die 1280 In diesem Sinne: Ehlermann, EuR 1997, S. 362 (373). Wie hier i. E.: Heesen, S. 266. 1281 Thym, S. 306. 1282 Tuytschaever, S. 53. 1283 So auch: Piecha, S. 137 f. 1284 Bribosia, C.D.E. 36 (2000), S. 57 (76); Gaia, CMLR 35 (1998), S. 855 (869 f.); Piecha, S. 138. 1285 Ruffert, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 20 EUV Rn. 22; v. Arnauld, in: Breuer u.a., FS Klein, S. 509 (514); Hatje, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 20 EUV Rn. 36; De Witte, in: de Búrca/Scott, Constitutional Change, S. 31 (55); Hall, in: Bergmann/Lenz, Kapitel 20 Rn. 37; Tuytschaever, S. 53; v. Buttlar, § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 200 nachfolgend genannten Voraussetzungen für die Durchführung einer verstärkten Zusammenarbeit bezieht und hierdurch eine gewisse Konditionalität zum Ausdruck gebracht werden soll.1286 Dieses Verständnis wird durch einen Vergleich mit der englischen Sprachfassung unterstützt, in der das Wort „shall“ verwendet wird.1287 Über den Ausschluss der Möglichkeit des Abschlusses völkerrechtlicher Verträge trifft die Vorschrift aber dennoch keine Aussage.1288 Darüber hinaus rechtfertigt sich die Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge einiger Mitgliedstaaten durch einen Blick auf den sachlichen Anwendungsbereich der verstärkten Zusammenarbeit: Gemäß Art. 20 Abs. 1 UAbs. 1 EUV darf sich diese nur auf Bereiche beziehen, in denen der EU keine ausschließliche Kompetenz zukommt und soweit die EU konkrete Regelungsmacht besitzt.1289 Das bedeutet, dass das Verfahren der verstärkten Zusammenarbeit den Abschluss völkerrechtlicher Verträge in allen anderen Arten von Zuständigkeiten sperren würde.1290 Diese Ansicht würde allerdings die anderen Kompetenzarten zu undifferenziert über einen Kamm scheren und stünde in Konflikt mit dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung, da hierdurch auch diejenigen Politikbereiche der Sperrwirkung unterlägen, in denen die EU lediglich über eine Koordinierungszuständigkeit oder eine parallele Zuständigkeit verfügt. Ein solch weitreichendes Verständnis kann der Vorschrift nicht entnommen werden, würde es doch in letzter Konsequenz bedeuten, dass Politikbereiche vergemeinschaftet werden, in denen die Mitgliedstaaten der EU gerade keine Befugnis zur Ausübung von Hoheitsrechten eingeräumt haben. Im Lichte dessen hätte eine solche Einschränkung mitgliedstaatlicher Hand- ZEuS 2001, S. 649 (662); Hölscheidt, EuR-Bei 2013 (2), S. 61 (62); Gaia, CMLR 35 (1998), S. 855 (869 f.); Blanke, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 20 EUV Rn. 28 (Stand: Jan 2016, EL 58); Hofmann, EuR 1999, S. 713 (728); Bender, ZaöRV 61 (2001), S. 729 (765). 1286 Thym, S. 306 f. 1287 Thym, S. 307. 1288 Blanke, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 20 EUV Rn. 28 (Stand: Jan 2016, EL 58); Thym, S. 307; Becker, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 20 EUV Rn. 34. 1289 EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 167. 1290 Bezogen auf eine fehlende Vertragsabschlusskompetenz: Martenczuk, ZEuS 1998, S. 447 (464). A. Völkervertragliche Handlungsspielräume der Mitgliedstaaten 201 lungsbefugnisse vielmehr ausdrücklich Eingang in das Unionsrecht finden müssen.1291 Schließlich verfängt ein weiteres Argument im Zusammenhang mit der Kompetenzverteilung: Das Verfahren einer verstärkten Zusammenarbeit wird gemäß Art. 20 Abs. 2 S. 2 EUV i.V.m. Art. 329 Abs. 1 UAbs. 1 S. 2 AEUV durch einen Kommissionvorschlag an den Rat initiiert. Gibt die Kommission einen entsprechenden Vorschlag nicht ab, muss sie zwar gemäß Art. 329 Abs. 1 UAbs. 1 S. 3 AEUV den Mitgliedstaaten die Gründe hierfür mitteilen, das Verfahren der verstärkten Zusammenarbeit wäre aber dennoch gescheitert. Würde die verstärkte Zusammenarbeit eine völkervertragliche Kooperation einiger Mitgliedstaaten sperren, wäre die Kommission faktisch in der Lage, über die Ausübung mitgliedstaatlicher Kompetenzen zu entscheiden,1292 was sowohl mit Art. 2 Abs. 2 S. 2 AEUV als auch mit Art. 327 S. 1 AEUV kollidieren würde. Des Weiteren ist es den Architekten des Vertrages von Amsterdam bei der Einführung der verstärkten Zusammenarbeit darum gegangen, die zentripetalen Kräfte einer fortschreitenden Integration im kleinen Kreis auf nicht hieran partizipierende Mitgliedstaaten, mit anderen Worten: Das „Erpressungspotential“1293 der flexiblen Integration oder dessen Funktion als „Vetobrecher“1294, nunmehr auch im Binnenrechtsverhältnis der EU fruchtbar zu machen.1295 Auch systematisch-teleologische Erwägungen sprechen damit gegen einen Ausschließlichkeitsanspruch der verstärkten Zusammenarbeit. Letztlich stützen praktische Erwägungen diese Auslegung: Das Verfahren der verstärkten Zusammenarbeit ist stark formalisiert, vgl. Art. 329 AEUV. Die vorgesehenen Verfahrensschritte unter Beteiligung der Unionsorgane können mitunter dazu führen, dass deren Durchlaufen eine beträchtliche Zeitspanne in Anspruch nehmen könnte, die den Mitgliedstaaten im Einzelfall nicht zur Verfügung stünde. Handeln sie demgegen- über auf intergouvernementaler Ebene, bleiben zwar die Unionsorgane au- ßen vor, entsprechend schneller können aber die Verhandlungen zwischen den mitgliedstaatlichen Regierungen abgeschlossen werden. Außerdem sind auch die Voraussetzungen der verstärkten Zusammenarbeit interpretationsoffen formuliert und bergen potentielle Probleme bei deren Ausle- 1291 Vgl. v. Buttlar, ZEuS 2001, S. 649 (662); Hofmann, EuR 1999, S. 713 (728); Thym, S. 308; De Witte, in: de Búrca/Scott, Constitutional Change, S. 31 (40); v. Arnauld, in: Breuer u.a., FS Klein, S. 509 (514). A.A.: Heesen, S. 263. 1292 V. Buttlar, ZEuS 2001, S. 649 (662). 1293 Heesen, S. 264. 1294 Thym, S. 47. 1295 Kortenberg, CMLR 35 (1998), S. 833 (844); Heesen, S. 264. § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 202 gung und praktischen Anwendung.1296 Mit der Reichweite einer konkreten Kompetenznorm der geteilten Zuständigkeiten1297 oder der Frage nach den Kriterien, anhand derer beurteilt werden soll, dass die Ziele der Verträge mit den darin festgelegten und einschlägigen Verfahren nicht erreicht werden konnten und somit eine verstärkte Zusammenarbeit überhaupt erst zulässig wäre,1298 sollen an dieser Stelle nur zwei potentielle Reibungspunkte angesprochen werden. Stünde den Mitgliedstaaten die Möglichkeit des Abschlusses völkerrechtlicher Verträge nicht mehr zur Verfügung, würde man ihnen eine Handlungsalternative nehmen, mit der sie in der Lage sind, schnell und effektiv auf eine Notsituation zu reagieren.1299 Zwischenergebnis Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass sich die Sperrwirkung bei der Ausübung der geteilten Zuständigkeiten gemäß Art. 4 Abs. 2 AEUV nicht auf das gesamte hierunter fallende Politikfeld erstreckt, sondern sich gemäß Art. 2 Abs. 6 AEUV nach den jeweiligen Kompetenzvorschriften richtet. Bezüglich der ihnen verbleibenden Kompetenzen sind die Mitgliedstaaten frei in der Wahl ihrer Mittel. In denjenigen Bereichen, in denen die EU Regelungsmacht besitzt, sind völkerrechtliche Verträge aller Mitgliedstaaten unzulässig. Ausnahmen bestehen einerseits solange und soweit die EU ihre Kompetenzen nicht ausübt und andererseits soweit nicht ausnahmsweise eine Notgeschäftsführung im Raum steht. Eine Gruppe von Mitgliedstaaten kann demgegenüber einen völkerrechtlichen Vertrag schließen, der auch unionsrechtswirksam und anwendbar ist. Komplementärverträge werden unanwendbar, solange und soweit die EU die ihr zugewiesene Kompetenz ausübt und der im Rahmen dessen erlassene Sekundärrechtsakt mit dem völkerrechtlichen Vertrag kollidiert. cc) 1296 So auch: Nettesheim, EuR-Bei 2013 (2), S. 7 (19); v. Arnauld, in: Breuer u.a., FS Klein, S. 509 (514); Martenczuk, ZEuS 1998, S. 447 (473); v. Buttlar, ZEuS 2001, S. 649 (664 ff.); Janning, integration 1997, S. 285 (290); Schneider, integration 2004, S. 259 (262). A.A.: Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (30). 1297 V. Arnauld, in: Breuer u.a., FS Klein, S. 509 (514). 1298 Ehlermann, EuR 1997, S. 362 (372 f.). 1299 V. Buttlar, ZEuS 2001, S. 649 (660); Langeheine, EuR 1983, S. 227 (230); Ost, DÖV 1997, S. 495 (496). A. Völkervertragliche Handlungsspielräume der Mitgliedstaaten 203 Sonstige Zuständigkeiten der EU Bezüglich der sonstigen Zuständigkeiten der EU bleiben die Mitgliedstaaten grundsätzlich Träger der Hoheitsgewalt und sind damit auch berechtigt, völkerrechtliche Verträge untereinander abzuschließen (aa). Bezweifeln ließe sich dies allenfalls, wenn man Art. 352 AEUV die Wirkung beimessen würde, dies gänzlich auszuschließen (bb). Völkervertragliche Freiräume innerhalb der sonstigen Zuständigkeiten der EU Unter den Bereich der sonstigen Zuständigkeiten der Union sollen in der Folge die „parallelen Zuständigkeiten“ gemäß Art. 4 Abs. 3 und 4 AEUV,1300 die Koordinierungszuständigkeit der Union gemäß Art. 2 Abs. 3, Art. 5 AEUV für die Wirtschafts-, Beschäftigungs- und Sozialpolitik, sowie die Zuständigkeit gemäß Art. 2 Abs. 5, Art. 6 AEUV zum Erlass von Unterstützungs-, Koordinierungs- und Ergänzungsmaßnahmen, zusammengefasst werden. Gerade der enge Bezug von ESM und FiskalV zur Wirtschaftspolitik erfordert einen näheren Blick auf die Einordnung der korrespondierenden Zuständigkeit in das Kompetenzgefüge des Primärrechts. Gemäß Art. 4 Abs. 1 AEUV teilt die Union ihre Zuständigkeit mit den Mitgliedstaaten, wenn ihr die Verträge außerhalb der in Art. 3 und 6 AEUV genannten Bereiche eine Zuständigkeit übertragen. Der Wortlaut der Vorschrift streitet somit jedenfalls hinsichtlich der parallelen Zuständigkeiten gemäß Art. 4 Abs. 3 und 4 AEUV1301 und der Koordinierungszuständigkeit der Union gemäß Art. 2 Abs. 3, Art. 5 AEUV für die Wirtschafts-, Beschäftigungs- und Sozialpolitik für eine Zuordnung zu den geteilten Kompetenzen.1302 Diese pauschalisierende Ansicht rückt allerdings die materiellrechtlichen Besonderheiten der angesprochenen Kompetenzformen zu stark in den Hintergrund. Obschon die Geltung des Vorrangs des Unionsrechts hiervon unberührt bleibt,1303 erzeugen Maßnahmen der EU in den zu den parallelen Zuständigkeiten zählenden Politikc) aa) 1300 Lenski, in: L/B (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 4 AEUV Rn. 20. 1301 Kritisch: Calliess, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 4 AEUV Rn. 21. 1302 Nettesheim, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 2 AEUV Rn. 42 (Stand: Jan 2014, EL 52). 1303 Obwexer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 4 AEUV Rn. 35. § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 204 bereichen keine Sperrwirkung gemäß Art. 2 Abs. 2 AEUV.1304 Vielmehr sind die Mitgliedstaaten und die EU gemäß Art. 4 Abs. 3 a. E, Abs. 4 a. E. AEUV berechtigt, nebeneinander tätig zu werden,1305 was – jedenfalls aus materiellrechtlicher Sicht – für das Vorliegen einer eigenen Zuständigkeitsart spricht.1306 Eine Ausnahme von der Rechtsfolge des Art. 2 Abs. 2 S. 2 AEUV findet sich gemäß Art. 2 Abs. 5 UAbs. 2 AEUV auch für die in Art. 6 AEUV geregelten Unterstützungs-, Koordinierungsund Ergänzungsmaßnahmen.1307 Demnach dürfen Rechtsakte der EU keine Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten bezwecken. Aus diesem Grund verbleibt die primäre Rechtsetzungsbefugnis hinsichtlich der gegenständlichen Zuständigkeiten bei den Mitgliedstaaten.1308 Dies ergibt sich letztlich auch aus der Bezeichnung „Unterstützung-, Koordinierung- und Ergänzung“, da alle drei Begriffe einen notwendigen Bezug zu Maßnahmen der Mitgliedstaaten voraussetzen.1309 Ähnliches gilt schließlich auch für die Koordinierungszuständigkeit gemäß Art. 2 Abs. 3, Art. 5 AEUV für die Wirtschafts-, Beschäftigungs- und Sozialpolitik. Aus materiellrechtlicher Sicht statuiert Art. 2 Abs. 3 AEUV, dass die Mitgliedstaaten „ihre“ Politiken in den genannten Bereichen „selbst“ koordinieren.1310 Aus diesem Grund unterstreicht bereits der Wortlaut der Vorschrift, dass es sich hierbei grundsätzlich um eine Pflicht der Mitgliedstaaten zur Abstimmung ihrer nationalen Politiken,1311 nicht jedoch um unionsrechtlich geprägte Sachbereiche handelt.1312 Außerdem bedeutet „koor- 1304 Nettesheim, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 4 AEUV Rn. 26 (Stand: Jan 2014, EL 52). 1305 Obwexer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 4 AEUV Rn. 35. 1306 Streinz, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 4 AEUV Rn. 12; Nettesheim, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 4 AEUV Rn. 26 (Stand: Jan 2014, EL 52); Lenski, in: L/B (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 4 AEUV Rn. 20. 1307 Pelka, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 2 AEUV Rn. 23; Calliess, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 2 AEUV Rn. 22; Obwexer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 2 AEUV Rn. 34 ff. 1308 Vgl. Wuermeling, EuR 2004, S. 216 (223); Pelka, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 2 AEUV Rn. 23; Streinz, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 2 AEUV Rn. 12; Burgstaller, JRP 2004, S. 255 (267). Kotzur, in: G/K/K (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 2 AEUV Rn. 6. 1309 Nettesheim, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 6 AEUV Rn. 19 (Stand: Jan 2014, EL 52); Obwexer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 6 AEUV Rn. 7 ff. 1310 Vedder, in: V/HvH (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 5 AEUV Rn. 5; Kotzur, in: G/K/K (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 2 AEUV Rn. 7. 1311 Vgl. Kotzur, in: G/K/K (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 2 AEUV Rn. 6. 1312 Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 5 AEUV Rn. 6 (Stand: Sep 2013, EL 51); Gröpl, Der Staat 52 (2013), S. 1 (2). A. Völkervertragliche Handlungsspielräume der Mitgliedstaaten 205 dinieren“ nicht den Erlass verbindlicher Vorschriften innerhalb der einzelnen Sachbereiche, sondern eine Abstimmung der Politik.1313 In diesem Sinne sind der Union keine Hoheitsrechte übertragen, um in die nationale Politik der Mitgliedstaaten einzugreifen oder ihnen gar eine bestimmte Politik vorzuschreiben.1314 Sieht man von den besonderen Bereichen der Wirtschaftspolitik, etwa dem Zollwesen, dem Außenhandelsrecht und den für die Verwirklichung des Binnenmarktes notwendigen Kompetenzen einmal ab,1315 beschränken sich die Regelungsbefugnisse der Union auf die Festlegung einer gemeinsamen wirtschaftlichen Ausrichtung und deren allgemeinen Grundzüge sowie zum Erlass von Verfahrensvorschriften, vgl. Art. 121 Abs. 6 AEUV, die für die Mitgliedstaaten freilich verbindlich sind.1316 Das bedeutet, dass der EU nur wenige materielle Legislativbefugnisse, sondern vielmehr Gubernativkompetenzen zustehen,1317 die zumeist in Form von Leitlinien und Empfehlungen ausgeübt werden und auf den Erlass von Koordinierungsmechanismen gerichtet sind.1318 Die Mitgliedstaaten bleiben hiernach – insbesondere für den im Rahmen der Eurorettung in Rede stehenden Bereich der Wirtschaftspolitik – rechtlich und politisch selbst verantwortlich.1319 Zwar finden sich für die Wirtschaftspolitik keine Einschränkungen in Bezug auf die Geltung des Vorrangs des Unionsrechts, jedoch zeigt der Vergleich mit Art. 6 AEUV, dass die Kompetenz der EU gemäß Art. 2 Abs. 3, Art. 5 AEUV der Koordinierungszuständigkeit gemäß Art. 6 AEUV inhaltlich angenähert ist.1320 Außerdem ist allen hier genannten Arten von Kompetenzen sowie den jeweiligen Befugnisnormen ge- 1313 Vgl. Streinz, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 5 AEUV Rn. 2. 1314 Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 5 AEUV Rn. 10 (Stand: Sep 2013, EL 51). 1315 Gröpl, Der Staat 52 (2013), S. 1 (2). Vgl. zudem Kempen, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 119 AEUV Rn. 12. 1316 Vgl. speziell für die Wirtschaftspolitik: Obwexer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/ AEUV, Art. 5 AEUV Rn. 9; Calliess, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 5 AEUV Rn. 7. 1317 Krebber, EuGRZ 2004, S. 592 (593). 1318 Lenski, in: L/B (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 5 AEUV Rn. 2. So auch: Pelka, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 2 AEUV Rn. 20. 1319 Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 5 AEUV Rn. 6 (Stand: Sep 2013, EL 51); Calliess/Schoenfleisch, JZ 2012, S. 477 (481); Krebber, EuGRZ 2004, S. 592 (593). Vgl. auch: § 2.D.I.3.a). 1320 Calliess, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 5 AEUV Rn. 4; Vedder, in: V/HvH (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 5 AEUV Rn. 2; Pelka, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 5 AEUV Rn. 5. § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 206 mein, dass die Union – im Vergleich zu denjenigen der ausschließlichen und der geteilten Zuständigkeiten gemäß Art. 4 Abs. 2 AEUV – nur wenige Handlungsbefugnisse besitzt, was dazu führt, dass die entsprechenden Politikfelder inhaltlich grundsätzlich weniger stark europäisiert sind. Dies äußert sich nicht zuletzt daran, dass die den ausschließlichen und den geteilten Zuständigkeiten gemäß Art. 4 Abs. 2 AEUV zugedachte Sperrwirkung des Unionsrechts partiell suspendiert ist, vgl. Art. 2 Abs. 5 UAbs. 1, 4 Abs. 3 und 4 AEUV. Dementsprechend verbleiben die Handlungsbefugnisse schwerpunktmäßig bei den Mitgliedstaaten, und diese sind weiterhin die zentralen Akteure in den in Rede stehenden Sachbereichen.1321 Zwar handelt es sich bei den angesprochenen Kompetenzen – mit Ausnahme von Art. 6 AEUV – wegen Art. 4 Abs. 1 AEUV auch nach hier vertretener Ansicht aus formaler Sicht um geteilte Zuständigkeiten. Gleichwohl weichen die rechtlichen Wirkungen von denjenigen ab, die für die den geteilten Zuständigkeiten gemäß Art. 4 Abs. 2 AEUV unterfallenden Sachbereiche gelten1322 und nehmen daher innerhalb dieser Kategorie eine Sonderstellung ein.1323 Diese Sonderstellung erkennt auch der EuGH, indem er – jedenfalls hinsichtlich der Koordinierungszuständigkeit der Union gemäß Art. 2 Abs. 3, Art. 5 AEUV für die Wirtschaftspolitik – vom Fehlen einer „spezielle[n] Zuständigkeit“ spricht.1324 Bereits hinsichtlich der stärker vergemeinschafteten Politikbereiche vermochte ein europarechtlich bedingter, umfassender Ausschluss völkerrechtlicher Komplementärverträge der Mitgliedstaaten nicht zu überzeugen. Überträgt man dies nun auf die sonstigen Zuständigkeiten, ist nicht einzusehen, weshalb die Mitgliedstaaten die Ausübung ihrer Vertragsabschlussfreiheit ausgerechnet bezüglich derjenigen Politikfelder, die am schwächsten vergemeinschaftet sind, stärker zugunsten der Union hätten beschränken sollen, als hinsichtlich der stärker europäisierten Bereiche. Verbleiben nunmehr die maßgeblichen Kompetenzen in allen Sachbereichen der sonstigen Zuständigkeiten bei den Mitgliedstaaten und kann auch die Sperrwirkung nur eingeschränkt eintreten, sind die Mitgliedstaa- 1321 Thym spricht in diesem Zusammenhang von einer „ausschließlichen Zuständigkeit der Mitgliedstaaten“ (Thym, S. 318). 1322 Vgl. Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 5 AEUV Rn. 10 (Stand: Sep 2013, EL 51); Ludwigs, ZEuS 2004, S. 211 (235). 1323 Obwexer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 5 AEUV Rn. 3; Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 5 AEUV Rn. 10 (Stand: Sep 2013, EL 51); Kotzur, in: G/K/K (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 5 AEUV Rn. 2. Vgl. auch: Braams, in: Pernice, Lissabon, S. 115 (131). 1324 EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 68. A. Völkervertragliche Handlungsspielräume der Mitgliedstaaten 207 ten berechtigt, hinsichtlich der Ausübung ihrer Kompetenzen frei zwischen den unterschiedlichen Handlungsmöglichkeiten zu wählen.1325 Hierzu zählt auch, dass sie völkerrechtliche Verträge schließen können,1326 was der EuGH – jedenfalls für die Koordinierung der Wirtschaftspolitik – implizit anerkannte.1327 Wegen der vergleichbar geringen Stufe der Vergemeinschaftung bei den Zuständigkeiten gemäß Art. 4 Abs. 3 und 4, Art. 6 AEUV, muss dies hierfür gleichermaßen gelten.1328 In Ermangelung entsprechender Befugnisse, ist die Union nicht in der Lage, weitreichend in diese Politikbereiche einzugreifen. Daher besteht – im Gegensatz zu den geteilten Zuständigkeiten – auch keine Notwendigkeit hinsichtlich der Zulässigkeit von völkerrechtlichen Verträgen zwischen solchen aller und solchen einer Gruppe von Mitgliedstaaten der EU zu differenzieren. Erlässt die EU im Rahmen ihrer Befugnisse einen Rechtsakt, der mit nationalen Vorschriften kollidiert, greift jedoch der Anwendungsvorrang des Unionsrechts ein. Vorrang des Verfahrens gemäß Art. 352 AEUV Der Ausschluss völkerrechtlicher Verträge einer Gruppe von Mitgliedstaaten wird weiterhin vor dem Hintergrund eines potentiellen Vorrangs von Art. 352 AEUV diskutiert.1329 Gemäß Art. 352 Abs. 1 S. 1 AEUV werden die Unionsorgane ermächtigt, geeignete Vorschriften zu erlassen, wenn ein Tätigwerden der Union im Rahmen der in den Verträgen festgelegten Politikbereiche erforderlich erscheint, um eines der Ziele der Verträge zu verwirklichen, die hierfür erforderlichen Befugnisse in den Verträgen jedoch nicht vorgesehen sind. Verschiedentlich wird vertreten, dass es den Mitgliedstaaten nicht möglich sei, im Wege eines völkerrechtlichen Vertrages zu kooperieren, soweit bb) 1325 Vgl. EuGH, verb. Rs. C-181/91 und C-248/91 (Parlament/Rat und Kommission), Slg. 1993, I-3685 Rn. 16; EuGH, Rs. C-316/91 (Parlament/Rat), Slg. 1994, I-625 Rn. 26. 1326 Thym, S. 316; Heesen, S. 275; Constantinesco, R.T.D.E. 33 (1997), S. 751 (755); Wuermeling, S. 164, 187 ff.; Weatherhill, in: O‘Keeffe/Twomey, Amsterdam Treaty, S. 21 (35). 1327 EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 68. 1328 So auch: Repasi, EuR 2013, S. 45 (52 f.). 1329 Repasi, EuR 2013, S. 45 (59); Rossi, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 352 AEUV Rn. 52 f.; Vedder, in: V/HvH (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 352 AEUV Rn. 13. § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 208 ein entsprechendes Vorhaben auf Art. 352 AEUV gestützt werden könne.1330 Hiernach hätte die Durchführung des Verfahrens gemäß Art. 352 AEUV Vorrang vor einer zwischenstaatlichen Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten, wenn dessen Voraussetzungen einschlägig sind. Wäre dieser Ansicht zu folgen, hätte dies Auswirkungen auf die Zulässigkeit von ESM und FiskalV, wenn beide Vorhaben zudem auf Art. 352 AEUV gestützt werden könnten. Zur Begründung dieser Ansicht wird wiederum vorgebracht, dass das andernfalls unterlaufene Beteiligungsrecht des EP zu einem nicht hinnehmbaren demokratischen Defizit führen würde.1331 Zudem entfalte intergouvernementales Handeln eine Indizwirkung hinsichtlich der Notwendigkeit einer einheitlichen, internationalen Rechtsetzung.1332 Zwar ist diesem Argument auch an dieser Stelle zuzustimmen, zumal zwischenstaatliche Verträge der Mitgliedstaaten die Erforderlichkeit i.S.v. Art. 352 AEUV nicht ausschließen,1333 jedoch betrifft es nicht die entscheidungserhebliche Frage, ob völkerrechtliche Verträge der Mitgliedstaaten neben den von Art. 352 AEUV ins Auge gefassten Situationen zulässig sind.1334 Dies wäre von vornherein ausgeschlossen, wenn Art. 352 AEUV den ausschließlichen Zuständigkeiten zuzurechnen wäre, da die Mitgliedstaaten grundsätzlich nur im Rahmen der geteilten Zuständigkeiten handlungsbefugt bleiben. Für die Einordnung als ausschließliche Zuständigkeit lässt sich vorbringen, dass – ausweislich des Wortlautes der Vorschrift – die Verwirklichung von Unionszielen in Rede stehe. Hieraus ließe sich folgern, dass auch die entsprechend zu erlassenden Rechtsakte ausschließlich im Unionsrecht anzusiedeln seien. Zuzugeben ist zwar, dass unionale Handlungsformen hierfür oftmals wünschenswert und sinnvoll sein mögen. Überzeugen kann dieses Argument im gegenständlichen Zusammenhang indes nicht, handelt es sich letztlich doch nur um eine allgemeine Erwägung, die sich immer dann anbringen ließe, sobald auch nur ein entfernter 1330 Repasi, EuR 2013, S. 45 (59); Rossi, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 352 AEUV Rn. 52 f.; Vedder, in: V/HvH (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 352 AEUV Rn. 13. 1331 Repasi, EuR 2013, S. 45 (59). 1332 So wohl: Vedder, in: V/HvH (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 352 AEUV Rn. 13. 1333 Vedder, in: V/HvH (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 352 AEUV Rn. 13; Winkler, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 352 AEUV Rn. 70 (Stand: Dez 2017, EL 63); Gundel, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 352 AEUV Rn. 18; Khan, in: G/K/K (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 352 AEUV Rn. 11. A.A.: Everling, EuR 1976 (Sonderheft), S. 2 (12); Schwartz, EuR 1976 (Sonderheft), S. 27 (32). 1334 Vgl. Rossi, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 352 AEUV Rn. 50. A. Völkervertragliche Handlungsspielräume der Mitgliedstaaten 209 Bezug zur Europäischen Integration besteht. Zudem steht diesem Einwand die differenzierte und auf dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung gemäß Art. 5 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 EUV basierende Kompetenzordnung entgegen. Die Einstufung des allgemein gehaltenen und auf alle Politikbereiche anwendbaren Art. 352 AEUV als ausschließliche Zuständigkeit würde hiermit in der Weise kollidieren, als nunmehr alle „potentiellen Tätigkeitsfelder der Union“ für die Mitgliedstaaten gesperrt wären und bis zur Aktivierung durch die Union brach liegen würden.1335 Hierdurch würde das System der unterschiedlichen Kompetenzarten unterlaufen und es würden der Union Befugnisse verschafft, die die Mitgliedstaaten ihr nicht übertragen wollten und ihr auch nicht übertragen haben. Insbesondere der letztgenannte Aspekt würde vor dem Hintergrund des „Verbot(s) zur Übertragung von Blankettermächtigungen oder zur Übertragung der Kompetenz- Kompetenz“1336 aus deutscher Perspektive zudem auf verfassungsrechtliche Bedenken stoßen.1337 Außerdem wird Art. 352 AEUV in der abschlie- ßenden Aufzählung der ausschließlichen Kompetenzen in Art. 3 AEUV nicht genannt, weshalb es sich systematisch um eine geteilte Zuständigkeit gemäß Art. 4 Abs. 1 AEUV handelt.1338 Für diese Einordnung spricht auch der insoweit eindeutige Wortlaut der Vorschrift.1339 Art. 352 Abs. 2 AEUV verweist ausdrücklich auf das obliga- 1335 Winkler, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 352 AEUV Rn. 109 (Stand: Dez 2017, EL 63). 1336 BVerfGE 123, 267 (395). 1337 BVerfGE 123, 267 (395); vgl. auch: Wollenschläger, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 23 GG Rn. 49; Wolff, in: H/W (Hrsg.), GG, Art. 23 GG Rn. 6; Jarass, in: J/P (Hrsg.), GG, Art. 23 GG Rn. 25; Streinz, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 23 GG Rn. 67; Classen, in: M/K/S (Hrsg.), GG, Art. 23 GG Rn. 11; Classen, JZ 2009, S. 881 (884); Gärditz/Hillgruber, JZ 2009, S. 872 (876). Ablehnend: Calliess, ZG 2010, S. 1 (29); Kottmann/Wohlfarth, ZaöRV 69 (2009), S. 443 (458 ff.); Nicolaysen, EuR-Bei 2010 (1), S. 9 (24 ff.); Ruffert, DVBl. 2009, S. 1197 (1201 f.); Selmayr, ZEuS 2009, S. 637 (666 f.). A.A.: Schröder, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 352 AEUV Rn. 11 f.; Rossi, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 352 AEUV Rn. 12a; Booß, in: L/B (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 352 AEUV Rn. 2; Winkler, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 352 AEUV Rn. 16 (Stand: Dez 2017, EL 63); Gundel, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 352 AEUV Rn. 3. In Bezug auf die Vorgängernorm (Art. 308 EGV): Lorenz/Pühs, ZG 1998, S. 142 (143). 1338 Winkler, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 352 AEUV Rn. 108 (Stand: Dez 2017, EL 63). A.A.: Härtel, § 4 Rn. 29; Folz, in: Fastenrath/Nowak, Reformvertrag, S. 65 (68); Calliess, Die neue Europäische Union, S. 193. 1339 Schröder, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 352 AEUV Rn. 58; Winkler, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 352 AEUV Rn. 108 (Stand: Dez 2017, EL 63). § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 210 torisch durchzuführende Verfahren zur Kontrolle der Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips gemäß Art. 5 Abs. 3 UAbs. 2 S. 2 EUV. Selbiges findet wiederum gemäß Art. 5 Abs. 1 S. 2 EUV nur bei den geteilten Zuständigkeiten Anwendung.1340 Der Verweis des Art. 352 Abs. 2 AEUV hierauf wäre somit sinnlos, wenn es sich bei Art. 352 AEUV nicht um eine geteilte Zuständigkeit handeln würde.1341 Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass das Subsidiaritätsprinzip gemäß Art. 5 Abs. 3 EUV als allgemeine Kompetenzausübungsschranke ipso jure Geltung beansprucht und es aus diesem Grund keines ausdrücklichen Verweises hierauf bedurfte. Der Verweis dient vielmehr der Klarstellung,1342 zumal es sich bei der recht allgemein gehaltenen Vorschrift des Art. 352 AEUV um eine „Ausnahmevorschrift in einem von Einzelermächtigungen geprägten Kompetenzsystem“ handelt1343, im Rahmen deren Anwendung „die nationale Souveränität eines besonderen Schutzes bedarf“1344. In Anbetracht des Umstandes, dass es sich bei Art. 352 AEUV um eine geteilte Zuständigkeit handelt,1345 bedeutet dies für völkerrechtliche Verträge der Mitgliedstaaten, dass diese grundsätzlich zulässig sind, solange und soweit die Union von Art. 352 AEUV keinen Gebrauch gemacht hat. Ein hierauf gestützter unionaler Rechtsakt suspendiert jedoch die Anwendbarkeit kollidierender völkerrechtlicher Verträge in dessen Regelungsbereich. Ungeachtet der Einordnung von Art. 352 AEUV als geteilte Zuständigkeit, lassen sich gegen einen Ausschluss völkerrechtlicher Verträge zwei weitere Argumente anführen: Zum einen handelt es sich bei 1340 Winkler, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 352 AEUV Rn. 108 (Stand: Dez 2017, EL 63). 1341 Schröder, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 352 AEUV Rn. 56. 1342 Schröder, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 352 AEUV Rn. 58. 1343 Geiss, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, 3. Auflage, 2012, Art. 352 AEUV Rn. 32. 1344 Winkler, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 352 AEUV Rn. 104 (Stand: Dez 2017, EL 63). 1345 So i.E. auch: Winkler, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 352 AEUV Rn. 109 (Stand: Dez 2017, EL 63); Vedder, in: V/HvH (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 352 AEUV Rn. 12; Streinz, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 352 AEUV Rn. 39; Schröder, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 352 AEUV Rn. 58, 60. Mit Blick auf die Vorgängernormen (Art. 235, 308 EGV) auch: EuGH, Gutachten 1/94 (WTO), Slg. 1994 I-5267 Rn. 89. A.A.: Lauwaars, EuR 1976, S. 100 (105); Schwartz, EuR 1976 (Sonderheft), S. 27 (29 ff.). A. Völkervertragliche Handlungsspielräume der Mitgliedstaaten 211 Art. 352 AEUV um eine restriktiv anzuwendende Ausnahmevorschrift.1346 Diese Auslegung rechtfertigt sich zunächst aus dem bereits dargelegten generellen Charakter von Art. 352 AEUV im Gegensatz zu den speziellen Handlungsermächtigungen, die das System der Kompetenzvorschriften prägen.1347 Darüber hinaus enthält Art. 352 AEUV in Abs. 1 S. 2, Abs. 3 und 4 AEUV selbst Einschränkungen, die deren Subsidiarität zum Ausdruck bringen und gegen eine extensive Auslegung sprechen.1348 Zum anderen könnte das Verfahren gemäß Art. 352 AEUV auch nur dann vorrangig sein, wenn eine Pflicht der Unionsorgane zu dessen Ingebrauchnahme besteht, denn – anders als beim Verfahren der verstärkten Zusammenarbeit – werden hierdurch nicht die Mitgliedstaaten zum Handeln ermächtigt. Zwar wird eine solche Pflicht verschiedentlich aus dem Wortlaut der Vorschrift gefolgert,1349 zu überzeugen vermag dieser alleine dennoch nicht. Selbst der EuGH tritt dem entgegen, in dem er festhält, dass die Norm dem Rat den Erlass geeigneter Vorschriften „gestattet“, ihm mithin eine „Befugnis“ verleiht, „aber keine Verpflichtung“ auferlegt.1350 Dies muss insbesondere gelten, weil man andernfalls den dem Rat eingeräumten Entscheidungsspielraum hinsichtlich des Tatbestandsmerkmals der Erforderlichkeit gemäß Art. 352 Abs. 1 S. 1 AEUV auf der Rechtsfolgenseite negieren würde.1351 Außerdem würde man in gleichem Maße den Beurteilungsspielraum hinsichtlich der im Einzelfall zu erlassenden Maßnahmen unterlaufen.1352 Weiterhin wäre nicht erklärbar, wie der Rat zu einer einstimmigen Entscheidung und das Parlament zu einer Beschluss- 1346 Geiss, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, 3. Aulfage, 2012, Art. 352 AEUV Rn. 32. 1347 Gundel, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 352 AEUV Rn. 3. 1348 Rossi, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 352 AEUV Rn. 58; Schröder, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 352 AEUV Rn. 14; Gundel, in: Schwarze (Hrsg.), EU- Kommentar, Art. 352 AEUV Rn. 19 ff. 1349 Lauwaars, EuR 1976, S. 100 (105); Schwartz, EuR 1976 (Sonderheft), S. 27 (29 ff.); Gundel, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 352 AEUV Rn. 26; wohl auch: Winkler, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 352 AEUV Rn. 97 (Stand: Dez 2017, EL 63). 1350 EuGH, Rs. C-22/70 (AETR), Slg. 1971, 263 Rn. 95. Bestätigt in: EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 67. 1351 Schröder, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 352 AEUV Rn. 38. Einschränkend zustimmend auch: Winkler, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 352 AEUV Rn. 97 (Stand: Dez 2017, EL 63). 1352 Schröder, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 352 AEUV Rn. 38; Rossi, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 352 AEUV Rn. 85. § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 212 fassung gezwungen werden soll.1353 Überzeugender ist es deshalb, eine Handlungspflicht der Unionsorgane abzulehnen.1354 Insgesamt kann somit auch Art. 352 AEUV kein allgemeingültiges Verbot völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten statuieren.1355 Zwischenergebnis Den Mitgliedstaaten steht es auch hinsichtlich der sonstigen Zuständigkeiten frei, völkerrechtliche Verträge abzuschließen. Insbesondere lässt sich Art. 352 AEUV nichts Gegenteiliges entnehmen. Ein Auschluss durch das Verfahren der verstärkten Zusammenarbeit kommt auch im Bereich der sonstigen Zuständigkeiten nicht in Betracht: Wurde ein solcher bereits im Bereich der geteilten Zuständigkeiten abgelehnt, so muss dies erst Recht in denjenigen Bereichen gelten, in denen die EU keine oder nur wenige Durchgriffsbefugnisse hat. Ausschließliche Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten Dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung folgend, regeln die Mitgliedstaaten diejenigen Sachmaterien weiterhin in eigener Verantwortung, in denen der EU keinerlei Kompetenzen übertragen wurden,1356 so dass von einer „ausschließlichen Zuständigkeit der Mitgliedstaaten“ gesprochen werden kann.1357 Die Ausübung ebenjener ausschließlichen Zuständigkeit umfasst auch den Abschluss völkerrechtlicher Verträge und zwar unabhäncc) d) 1353 Rossi, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 352 AEUV Rn. 85; Schröder, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 352 AEUV Rn. 38. 1354 EuGH, Rs. C-22/70 (AETR), Slg. 1971, 263 Rn. 13/14; Khan, in: G/K/K (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 352 AEUV Rn. 15; Vedder, in: V/HvH (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 352 AEUV Rn. 18; Rossi, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 352 AEUV Rn. 85; Streinz, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 352 AEUV Rn. 44; a.A.: Gundel, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 352 AEUV Rn. 26; einschränkend und von einer politischen, aber keiner rechtlichen Pflicht ausgehend: Winkler, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 352 AEUV Rn. 97 (Stand: Dez 2017, EL 63). 1355 Streinz, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 352 AEUV Rn. 39. 1356 BVerfGE 89, 155 (181); Thym, S. 318. 1357 Thym, S. 318. Zustimmend: Hatje, EuR 2005, S. 148 (160). A. Völkervertragliche Handlungsspielräume der Mitgliedstaaten 213 gig davon, ob alle oder eine Gruppe von Mitgliedstaaten einen völkerrechtlichen Vertrag abschließen wollen.1358 Zwischenergebnis Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass die Mitgliedstaaten in den Bereichen der ausschließlichen Zuständigkeiten der EU grundsätzlich weder im Rahmen einer kleinen Gruppe noch unter Beteiligung aller Mitgliedstaaten unionsrechtswirksame völkerrechtliche Verträge schließen können. In Ausnahme hierzu dürfen sie intergouvernemental handeln, wenn sie von der EU gemäß Art. 2 Abs. 1 Hs. 2 Alt. 1 AEUV ausdrücklich ermächtigt werden, oder wenn sie als „Sachwalter des gemeinsamen Interesses“1359 im Rahmen einer Notgeschäftsführung handeln. Bei den geteilten Zuständigkeiten gemäß Art. 4 Abs. 2 AEUV sind völkerrechtliche Verträge aller Mitgliedstaaten grundsätzlich unzulässig. Eine Ausnahme besteht solange und soweit die EU ihre Kompetenzen nicht ausübt. Demgegenüber kann eine Gruppe von Mitgliedstaaten unionsrechtswirksame völkerrechtliche Verträge abschließen. In den Bereichen der geteilten Zuständigkeiten, in denen die EU i.S.v. Art. 2 Abs. 6 AEUV Regelungsmacht besitzt, werden Komplementärverträge unanwendbar, solange und soweit die EU die ihr zugewiesene Kompetenz ausübt und der im Rahmen dessen erlassene Sekundärrechtsakt mit dem völkerrechtlichen Vertrag der Mitgliedstaaten kollidiert. In den Bereichen der sonstigen Zuständigkeiten verbleiben die zentralen Handlungsbefugnisse bei den Mitgliedstaaten. Diese können somit grundsätzlich frei über den Abschluss völkerrechtlicher Komplementärverträge entscheiden. In einzelnen Fällen kann ein unionaler Rechtsakt einen völkerrechtlichen Vertrag in der Anwendung verdrängen. Hinsichtlich der ausschließlichen Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten bestehen insoweit keine unionsrechtlichen Einschränkungen. 3. 1358 Constantinesco, R.T.D.E. 33 (1997), S. 751 (755); Weatherhill, in: O’Keeffe/ Twomey, Amsterdam Treaty, S. 21 (35); Thym, S. 318. 1359 EuGH, Rs. C-804/79 (Kommission/Vereinigtes Königreich), Slg. 1981, 1045 Rn. 30. § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 214 Änderung des Primärrechts Neben der vorstehend untersuchten Beschränkung der Ausübung der Vertragsabschlussfreiheit in Bezug auf die Kompetenzverteilung zwischen der EU und den Mitgliedstaaten könnte diese zudem hinsichtlich der Änderung des Primärrechts begrenzt sein. Die Beantwortung dieser Frage richtet sich maßgeblich nach dem Verständnis, das man den Europäischen Verträgen beimisst.1360 Verschiedentlich wird vertreten, dass es sich hierbei um eine vom Völkerrecht und dem nationalen Recht losgelöste,1361 „eigene Rechtsordnung [handelt], die bei seinem Inkrafttreten in die Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten aufgenommen worden und von ihren Gerichten anzuwenden ist“.1362 Die Mitgliedstaaten haben durch die Gründungs- und Änderungsverträge mit der Europäischen Union eine Institution geschaffen, die sich in vielerlei Hinsicht von anderen internationalen Organisationen unterscheidet.1363 Insbesondere die Rechtsetzungsbefugnis der Union und der supranationale Charakter des Unionsrechts,1364 der durch die Sperrwirkung, den Anwendungsvorrang und dessen unmittelbare Anwendbarkeit geprägt ist, aber auch die Rechte, die dem Einzelnen durch das Unionsrecht vermittelt werden, tragen diese Aussage.1365 Daneben treten Begriffe wie „hochverdichteter Integrationsverbund“ auf den Plan,1366 der die komplexen Wechselwirkungen zwischen nationalen und supranationalen Entscheidungsträgern zusammenfassend zu umschreiben sucht.1367 Bestritten werden können und sollen diese Eigenschaften freilich nicht, jedoch stellt die supranational ausgerichtete Betrachtung zu eindimensional auf die Wirkungen des Unionsrechts ab. Den Europäischen Verträgen III. 1360 Vgl. Wahl, Der Staat 48 (2009), S. 587 (591 ff.). 1361 Ipsen, §§ 2/30–32, 10/5–7; Nicolaysen, Gemeinschaftsrecht, S. 7 f.; Constantinesco, S. 640 ff.; Schwarze, EuR 1983, S. 1 (15). Wohl auch: Pernice, VVDStRL 60 (2001), S. 148 (169 f.). 1362 EuGH, Rs. C-6/64 (Costa/E. N. E. L.), Slg. 1964, 1253 (1269). 1363 Zur Eigenständigkeit des Unionsrechts bereits: Badura, VVDStRL 23 (1966), S. 34 (59 ff.). 1364 Kort, JZ 1997, S. 640 (640). 1365 Ohler, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 48 EUV Rn. 14 (Stand: Juli 2017, EL 62). 1366 Ohler, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 48 EUV Rn. 14 (Stand: Juli 2017, EL 62). 1367 Hierzu auch: Pescatore, CMLR 7 (1970), S. 167 (169 f.); Oppermann, DVBl. 1994, S. 901 (902). A. Völkervertragliche Handlungsspielräume der Mitgliedstaaten 215 wohnt vielmehr eine „Doppelnatur“ inne,1368 die auf einer Fortentwicklung des Völkervertragsrechts basiert1369 und sie eine Zwitterstellung einnehmen lassen:1370 Die Gründungsverträge wurden und die Änderungsverträge werden zwischen den Mitgliedstaaten der EU geschlossen und nach deren nationalen Vorschriften ratifiziert.1371 Es handelt sich hierbei nach wie vor um klassische völkerrechtliche Verträge.1372 Aus diesem Grund lässt sich die völkervertragliche Basis der Europäischen Union, ungeachtet des Charakters der EU als internationale Organisation eigener Art, auch nicht leugnen.1373 Zwar belegt die Gründung von Bundesstaaten durch völkerrechtlichen Vertrag, dass die Natur von Gründungs- und Änderungsverträgen nicht zwingend für die Rechtsnatur des geschaffenen Gebildes kennzeichnend sein muss.1374 Eine vergleichbare Situation besteht bezüglich der Mitgliedstaaten der EU aber gerade nicht. Diese gehen nicht in der europäischen Gemeinschaft auf, sondern wahren ihren eigenständigen Charakter als souveräne Staaten.1375 Lassen sich die Gründungs- und Änderungsverträge somit grundsätzlich als völkerrechtliche Verträge qualifizieren, richtet sich das Verhältnis der Mitgliedstaaten zueinander hinsichtlich der Änderung des Primärrechts nach allgemeinen völkervertraglichen Re- 1368 Kort, JZ 1997, S. 640 (640). 1369 Meng, S. 119 ff, 152 ff.; Meng, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 48 EUV Rn. 2; Bleckmann, DÖV 1978, S. 391 (391 ff.); Zuleeg, in: Bieber u.a., GS Sasse, S. 55 (55 ff.); Heintschel von Heinegg, in: V/HvH (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 48 EUV Rn. 2. 1370 Lenz, in: L/B (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 1 AEUV Rn. 3; Kotzur, in: G/K/K (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 1 AEUV Rn. 4; Classen, in: H/M-G, EnzEuR Bd. 1, § 37 Rn. 140; Nettesheim, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 1 AEUV Rn. 43 (Stand: Juli 2010, EL 41); Schönberger, AöR 129 (2004), S. 81 (81 ff.). 1371 Hierzu: Hölscheidt, DÖV 2012, S. 105 (106, 110 f.). 1372 Kotzur, in: G/K/K (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 1 AEUV Rn. 4; Heintschel von Heinegg, in: V/HvH (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 48 EUV Rn. 2; Classen, in: H/M-G, EnzEuR Bd. 1, § 37 Rn. 140; Cremer, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 48 EUV Rn. 1; Ohler, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 48 EUV Rn. 14 (Stand: Juli 2017, EL 62); Meng, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 48 EUV Rn. 2; Heesen, S. 199; Baach, S. 7. 1373 Vgl. Blanke, DÖV 1993, S. 412 (419); Schröder, DÖV 2011, S. 61 (65 f.); Huber, ZSE 2009, S. 364 (371). 1374 Nettesheim, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 1 AEUV Rn. 42 (Stand: Juli 2010, EL 41). Vgl. auch: Jahrreiß, S. 240; Kelsen, S. 195. 1375 Vgl. hierzu: Ipsen, in: Ehmke u.a., FS Scheuner, S. 211 ff. § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 216 geln,1376 wie sie in der WVK ihren Niederschlag gefunden haben.1377 Gemäß deren Art. 5 findet selbige auf die Gründungsverträge internationaler Organisationen Anwendung. Allerdings erlaubt es Art. 5 WVK hinsichtlich des Binnenrechts internationaler Organisationen von den Regelungen der Konvention bis zur Grenze des jus cogens abzuweichen.1378 Das Verfahren zur Änderung des Primärrechts richtet sich daher grundsätzlich nach den speziellen Regelungen desselben, die den Vorgaben der WVK gemäß deren Art. 5 vorgehen.1379 An dieser Stelle offenbart sich somit die Bedeutung der vielzitierten Wendung, die Mitgliedstaaten seien die „Herren der Verträge“:1380 Als souveräne Staaten obliegt es den Mitgliedstaaten grundsätzlich selbst, inwiefern sie auf völkervertraglicher Ebene über die supranationale Rechtsordnung des Unionsrechts disponieren.1381 Fraglich ist, ob diesen Normen darüber hinaus eine Wirkung dergestalt beigemessen werden kann, kraft derer sie eine Beschränkung der völkervertraglichen Freiräume der Mitgliedstaaten bezüglich der Änderung des Primärrechts enthalten. Getrennt werden kann in diesem Zusammenhang zwischen formellen (1.) und materiellen Beschränkungen (2.). Formelle Beschränkung Verfahrensrechtliche Modifikationen der Regeln über das Zustandekommen multilateraler Verträge gemäß Art. 39 ff. WVK finden sich für die Änderung des Primärrechts insbesondere in Art. 48 EUV.1382 Eine solche Änderung liegt vor, wenn die textlichen Grundlagen der Verträge ersetzt, auf- 1. 1376 Nettesheim, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 1 AEUV Rn. 43 (Stand: Juli 2010, EL 41). 1377 Kotzur, in: G/K/K (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 1 AEUV Rn. 4; Kort, JZ 1997, S. 640 (640); Repasi, EuR 2013, S. 45 (62); Lavranos, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/ AEUV, Art. 351 EUV Rn. 7; Heesen, S. 208. 1378 Schroeder, S. 233; Repasi, EuR 2013, S. 45 (48). 1379 Meng, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 48 EUV Rn. 3; Pechstein, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 48 EUV Rn. 5; Repasi, EuR 2013, S. 45 (62). 1380 Etwa: BVerfGE 123, 267 (381). 1381 Meng, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 48 EUV Rn. 2. 1382 Häde, EUZW 1996, S. 138 (142); Herrnfeld, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 48 EUV Rn. 2, 25; Ohler, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 48 EUV Rn. 14 (Stand: Juli 2017, EL 62); Repasi, EuR 2013, S. 45 (49). Bei den Regelungen der Art 39 ff. WVK handelt es sich um dispositives Recht (Koenig/ Pechstein, EuR 1998, S. 130 [133]). A. Völkervertragliche Handlungsspielräume der Mitgliedstaaten 217 gehoben, ergänzt oder sonst verändert werden.1383 Hiervon umfasst ist somit auch die Veränderung des den Verträgen zugrundeliegenden Integrationsprogramms. Art. 48 EUV statuiert in den Abs. 2–5 und den Abs. 6 und 7 hierfür grundsätzlich zwingende Verfahren1384 und weicht jedenfalls insoweit von den allgemeinen Regeln der WVK ab, als einerseits die nationalen Parlamente der Mitgliedstaaten gemäß Art. 48 Abs. 2 S. 3, Abs. 3 UAbs. 2 S. 2 EUV über ihre Ratifikationsfunktion hinaus und andererseits die Gemeinschaftsorgane der EU an der Primärrechtsänderung beteiligt sind.1385 Außerdem fordern sowohl das ordentliche Vertrags- änderungsverfahren nach Art. 48 Abs. 4 UAbs. 2 EUV als auch das vereinfachte Vertragsänderungsverfahren gemäß Art. 48 Abs. 6 UAbs. 2 S. 3 EUV eine konstitutive Zustimmung aller Mitgliedstaaten der EU. Aus diesem Grund findet Art. 41 WVK, wonach zwei oder mehr Vertragsparteien eines mehrseitigen Vertrages eine Übereinkunft schließen können um den ursprünglichen Vertrag ausschließlich im Verhältnis zueinander zu modifizieren, bezüglich der Änderung des Primärrechts grundsätzlich keine Anwendung. Daneben erklären Art. 48 Abs. 4 UAbs. 2, Abs. 6 UAbs. 2 S. 3 EUV einen Verstoß gegen nationale Zustimmungsvorschriften auch hinsichtlich der völker- und unionsrechtlichen Wirksamkeit für beachtlich und weichen damit von Art. 46 WVK ab.1386 Durch die Implementierung von Art. 48 EUV haben die Mitgliedstaaten zum Ausdruck gebracht, die Ausübung ihrer Vertragsabschlussfreiheit in der Weise zugunsten der Europäischen Integration zu beschränken, Primärrechtsänderungen nur im Rahmen der dort festgelegten Verfahren vornehmen zu dürfen.1387 Einen anderen Schluss als denjenigen, aufgrund der Existenz von Art. 48 EUV von einem „numerus clausus“ der Änderungs- 1383 BVerfGE 123, 267 (355); Cremer, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 48 EUV Rn. 1; Ohler, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 48 EUV Rn. 21 (Stand: Juli 2017, EL 62); Geiger, in: G/K/K (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 48 EUV Rn. 2. 1384 Ohler, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 48 EUV Rn. 26 (Stand: Juli 2017, EL 62); Meng, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 48 EUV Rn. 4; Booß, in: L/B (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 48 EUV Rn. 1; Heintschel von Heinegg, in: V/HvH (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 48 EUV Rn. 3. 1385 Meng, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 48 EUV Rn. 3. 1386 Meng, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 48 EUV Rn. 36. 1387 Ohler, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 48 EUV Rn. 26 (Stand: Juli 2017, EL 62); Schorkopf, ZSE 2012, S. 1 (16); Lavranos, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/ AEUV, Art. 351 EUV Rn. 7; Heesen, S. 214, 320 f.; Wuermeling, S. 205. A.A.: Zuleeg, in: Bieber u.a., GS Sasse, S. 55 (58 f.). § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 218 verfahren auszugehen, lässt sich nur schwer vertreten.1388 Entsprechend obiger Ausführungen zu Art. 6 WVK sind die Mitgliedstaaten zwar nicht daran gehindert, einen völkerrechtlichen Vertrag zur Änderung des Primärrechts auch ohne Beachtung der insoweit zwingenden Verfahrensvorschriften des Art. 48 EUV wirksam abzuschließen.1389 Aufgrund der spezielleren Regelungen von Art. 5 WVK i.V.m. Art. 48 EUV ist hiervon allerdings dessen unionsrechtliche Anwendbarkeit zu unterscheiden.1390 Der unter Verstoß gegen die formelle Beschränkung der Ausübung der Vertragsabschlussfreiheit des Art. 48 EUV zustande gekommene Vertrag wäre unionsrechtswidrig und könnte im „Binnenverhältnis der Union“ keine Wirkkraft entfalten.1391 Dem folgend würde ein solcher Vertrag das Primärrecht nicht ändern und bliebe auch in den jeweiligen nationalen Rechtsordnungen i.S.v. Art. 4 Abs. 3 EUV unangewendet.1392 Die unionsrechtliche Unwirksamkeit des Änderungsvertrages kann vom EuGH im Rahmen des Vertragsverletzungsverfahrens festgestellt werden.1393 Dieser vermag es indes nicht, gemäß Art. 263 AEUV die Nichtigkeit eines gegen Art. 48 EUV verstoßenden völkerrechtlichen Vertrages zu konstatieren.1394 Dies rechtfertigt sich zum einen aus dem Umstand, dass völkerrechtliche Verträge der Mitgliedstaaten keine Handlungen von Unionsorganen 1388 Heintschel von Heinegg, in: V/HvH (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 48 EUV Rn. 3; Heesen, S. 214 f. 1389 Pechstein, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 48 EUV Rn. 14; Herrnfeld, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 48 EUV Rn. 25; Heintschel von Heinegg, in: V/HvH (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 48 EUV Rn. 3. 1390 Pechstein, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 48 EUV Rn. 14; Koenig/Pechstein, in: EuR 1998, 130, 134. 1391 EuGH, Rs. C-43/75 (Defrenne II), Slg. 1976, 455 Rn. 56/58; Heintschel von Heinegg, in: V/HvH (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 48 EUV Rn. 3; Herrnfeld, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 48 EUV Rn. 25; Piecha, S. 145; Schröder, DÖV 2011, S. 61 (63). 1392 Pechstein, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 48 EUV Rn. 14; Herrnfeld, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 48 EUV Rn. 24; Ohler, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 48 EUV Rn. 26 (Stand: Juli 2017, EL 62); Piecha, S. 146. 1393 Booß, in: L/B (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 48 EUV Rn. 1; Herrnfeld, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 48 EUV Rn. 25; Ohler, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 48 EUV Rn. 26 (Stand: Juli 2017, EL 62). Vgl. hinsichtlich der mangelnden Beteiligung des Parlaments: EuGH, Rs. C-138/79 (Roquette Frères), Slg. 1980, 3333 Rn. 33 ff.; EuGH, Rs. C-139/79 (Maizena), Slg. 1980, 3393 Rn. 34 ff. 1394 Herrnfeld, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 48 EUV Rn. 18. A. Völkervertragliche Handlungsspielräume der Mitgliedstaaten 219 sind.1395 Zum anderen werden diese wegen der Auslegung von Art. 6 WVK nicht nichtig, sondern allenfalls aus europarechtlicher Sicht unanwendbar.1396 Das Gleiche muss letztlich auch für einen völkerrechtlichen Vertrag gelten, der nicht unter Wahrung der Voraussetzungen von Art. 48 EUV zustandegekommen ist, wenn sich die Mitgliedstaaten hierdurch dessen Formvorschriften entledigen wollten.1397 Zwar ließe sich diese potentielle Möglichkeit vertreten, wenn man von einem rein völkerrechtlich geprägten Verständnis der EU ausgeht,1398 da dann die Gleichrangigkeit völkerrechtlicher Verträge und die im Völkerrecht geltende lex posterior Regel die formfreie Änderung von Art. 48 EUV zulassen würden.1399 Begründen lie- ße sich diese Ansicht mit der Überlegung, dass alle Eigenschaften des Unionsrechts wie dessen Anwendungsvorrang, die Stellung der Unionsorgane, aber auch die Auslegung des Unionsrechts durch den EuGH gemäß Art. 19 EUV nur unionsrechtsimmanent sind und deren Wirkungen aus diesem Grund nur unter dem Vorbehalt seiner unveränderten Geltung bestehen.1400 Außerdem sei kein besonderer rechtlicher Grund ersichtlich, der darauf schließen lasse, dass die Mitgliedstaaten die Vertragsänderungsbefugnis in diesem Sinne hätten ausschließen wollen.1401 Dieses Verständnis würde jedoch dazu führen, dass hierdurch „die gesamte Verbundkonstruktion der Europäischen Union einschließlich der Unionsrechtsordnung auf primärrechtlicher Ebene zur beliebigen Disposition der Vertragsstaaten“ stünde.1402 Jede förmliche oder nicht förmliche Abrede der Mitgliedstaaten würde zu einer Aufweichung der supranationalen Strukturen führen, die der EU und dem Unionsrecht ihre Prägung geben. Der Zusammenschluss der Mitgliedstaaten zur Europäischen Union baut demgegen- 1395 Herrnfeld, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 48 EUV Rn. 18; Booß, in: L/B (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 48 EUV Rn. 1; Ohler, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 48 EUV Rn. 27 (Stand: Juli 2017, EL 62). 1396 So auch: Koenig/Pechstein, EuR 1998, S. 130 (137). A.A. Meng, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 48 EUV Rn. 37. 1397 Vgl. Koenig/Pechstein, EuR 1998, S. 130 (144). So aber: Cremer, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 48 EUV Rn. 20; Herrnfeld, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 48 EUV Rn. 25. 1398 Vgl. Cremer, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 48 EUV Rn. 20. 1399 Vgl. BVerfGE 89, 155 (190); Huber, Recht der Europäischen Integration, § 5 Rn. 19; Scholz, NVwZ 1993, S. 817 (818); Steinberger, VVDStRL 50 (1991), S. 9 (16 ff.). 1400 Cremer, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 48 EUV Rn. 20. 1401 Cremer, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 48 EUV Rn. 20. 1402 Koenig/Pechstein, EuR 1998, S. 130 (144). § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 220 über auf einer zeitlich unbeschränkten Verbindung auf und ist ausweislich der Regelung des Art. 1 UAbs. 2 EUV auf eine immer engere Union der Völker Europas gerichtet. Die Mitgliedschaft in der EU wird durch eine Vielzahl vertikaler und horizontaler Rechte und Pflichten und eine hochgradig komplexe Verschränkung nationaler und supranationaler Rechtsetzungs- und Entscheidungsstrukturen charakterisiert. Der Zusammenschluss der Mitgliedstaaten im Rahmen des verdichteten Integrationssystems ergibt letztlich nur einen nachhaltigen Sinn, wenn die Mitgliedstaaten die gemeinsamen Regeln, auf die sie sich geeinigt haben, um ebenjene Strukturen zu etablieren und zu ändern, nicht unter Geltung der lex posterior oder der lex specialis Regelung nach freiem Gutdünken derogieren können. Entscheidend für deren Funktionsfähigkeit ist vielmehr die „Unantastbarkeit dieses integrationsrechtlichen Korsett(s)“.1403 Es entspricht nicht dem Willen der Mitgliedstaaten, die Errungenschaften, die mit der Europäischen Union verbunden sind, formlos rückgängig machen zu können.1404 Hätten sie diese Handlungsfreiheit weiterhin in den Händen halten wollen, wäre die Einführung von Art. 48 EUV zwecklos gewesen. Alleine die Existenz von Art. 48 EUV sowie der supranationale Teilcharakter der Gründungsverträge schließen eine Aufhebung der Norm ohne Beachtung seiner selbst aus. Diese Auffassung entspricht letztlich auch der Interessenlage der Beteiligten: Die Mitgliedstaaten bleiben insoweit „Herren der Verträge“,1405 als sie zwar über das Primärrecht verfügen können, hierbei aber an dessen verfahrensrechtliche Vorgaben zu dessen Änderung gebunden sind. Mit der Zustimmung zu den Europäischen Verträgen haben die Mitgliedstaaten ihre politische Entscheidungsfreiheit aber auch dahingehend ausgeübt, die Unionsrechtsordnung anzuerkennen und das Unionsrecht einzuhalten. Hierzu gehört die Wahrung der Beteiligungsrechte der Unionsorgane,1406 denn diese wurden als Vertreter gemeinsamer, überstaatlicher Interessen genau zu diesem Zweck von den Mitgliedstaaten etabliert.1407 Außerdem sprechen hierfür auch Gründe der Rechtssicherheit und der Rechtsklar- 1403 Koenig/Pechstein, EuR 1998, S. 130 (144). 1404 Schwarze, EuR 1983, S. 1 (15). 1405 Z. B.: BVerfGE 123, 267 (381). 1406 A.A.: Heintschel von Heinegg, in: V/HvH (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 48 EUV Rn. 2. 1407 Ohler, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 48 EUV Rn. 26 (Stand: Juli 2017, EL 62). Kritisch hierzu: Cremer, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 48 EUV Rn. 20. A. Völkervertragliche Handlungsspielräume der Mitgliedstaaten 221 heit.1408 Könnten die Mitgliedstaaten außerhalb des Verfahrens von Art. 48 EUV dessen Verfahrens- und Formvorgaben ändern und daraufhin formfrei über das Primärrecht disponieren, wäre dies vor dem Hintergrund der hierdurch unmittelbar begründeten Rechte für die Bürger jedenfalls unzweckmäßig. Insgesamt ist es den Mitgliedstaaten damit nicht möglich, die Formvorschriften zur Änderung des Primärrechts ausdrücklich oder konkludent außerhalb des Verfahrens von Art. 48 EUV zu ändern, oder selbige zu umgehen. Aus diesem Grund scheidet auch eine Änderung durch gewohnheitsrechtliches Verhalten der Mitgliedstaaten oder der Unionsorgane aus.1409 Gleiches gilt für Beschlüsse der Vertreter der Mitgliedstaaten im Rat, institutionelle Vereinbarungen der Unionsorgane1410 und außerhalb der Verträge erfolgende politische Absprachen der Mitgliedstaaten.1411 Die Ausübung der Vertragsabschlussfreiheit der Mitgliedstaaten ist somit hinsichtlich einer Änderung des Primärrechts formell beschränkt. Materielle Beschränkung Aus europarechtlicher Sicht unterliegen die Mitgliedstaaten hinsichtlich einer Änderung des Primärrechts inhaltlich keinen Einschränkungen.1412 Insbesondere existiert kein mit Art. 79 Abs. 3 GG vergleichbarer, änderungsfester Kern.1413 Entgegenstehende Anhaltspunkte, die für eine diesbezügliche materielle Beschränkung der Ausübung der Vertragsabschlussfrei- 2. 1408 Ohler, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 48 EUV Rn. 26 (Stand: Juli 2017, EL 62). 1409 Ohler, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 48 EUV Rn. 26 (Stand: Juli 2017, EL 62). Vgl. auch Herrnfeld, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 48 EUV Rn. 24. 1410 Booß, in: L/B (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 48 EUV Rn. 2. 1411 EuGH, Rs. C-43/75 (Defrenne II), Slg. 1976, 455 Rn. 56/58; EuGH, Rs. C-59/75 (Manghera), Slg. 1976, 91 Rn. 21). 1412 Bezüglich der nationalen Beschränkungen gemäß Art. 79 Abs. 3 GG für die Bundesrepublik Deutschland sogleich unter § 7.A.II.2.b). 1413 Repasi, EuR 2013, S. 45 (48 f.); Geiger, in: G/K/K (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 48 EUV Rn. 1; Ohler, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 48 EUV Rn. 24 f. (Stand: Juli 2017, EL 62); Cremer, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 48 EUV Rn. 19; Haratsch/Koenig/Pechstein, Rn. 98; Piecha, S. 140. So bereits: Heintzen, EuR 1994, S. 35 (36); Blanke, DÖV 1993, S. 412 (419); Huber, in: Ipsen/Rengeling/Mössner/Weber, Verfassungsrecht, S. 349 (353); Ehlermann, EuR 1984, S. 113 (123). § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 222 heit sprechen, finden sich weder in Art. 48 EUV noch in sonstigen Vorschriften des Unionsrechts.1414 Zwar spricht der EuGH von „Grundlagen der Gemeinschaft“1415 und „Verfassungsgrundsätzen des EG-Vertrages“,1416 woraus verschiedentlich die Existenz unabänderbaren Primärrechts gefolgert wurde.1417 Überzeugen kann diese Ansicht indes nicht: Zunächst lassen sich die Aussagen des EuGH auch in der Weise deuten, dass es dem EuGH darum ging, seine Zuständigkeit für außerhalb der Verfahrensvorschriften erlassene Verträge auszuschließen.1418 Zwingend ist der Rückschluss auf die Existenz eines änderungsfesten Kerns somit nicht. Außerdem können sich die insoweit wenig systematischen Ausführungen des EuGH im ersten EWR-Gutachten1419 auch auf eine andere Passage beziehen, so dass ihnen eine derart weitreichende Bedeutung nicht beigemessen werden kann.1420 Darüber hinaus überstiege die richterrechtliche Rechtsfortbildung in diesem Fall die Kompetenz des EuGH.1421 Die Annahme der Existenz eines änderungsfesten Kerns würde in letzter Konsequenz bedeuten, der EU den Charakter eines staatenähnlichen Verbunds zu vermitteln, was einerseits nicht dem Willen der Mitgliedstaaten entspricht und andererseits verfassungsrechtlich mit der aus deutscher Sicht verbotenen Aufgabe der nationalen Staatlichkeit kollidieren würde.1422 1414 Pechstein, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 48 EUV Rn. 6; Herrnfeld, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 48 EUV Rn. 15 f.; Ohler, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 48 EUV Rn. 24 (Stand: Juli 2017, EL 62). 1415 EuGH, Gutachten 1/91, (EWR I), Slg. 1991, I-6079 Rn. 46, 71; EuGH, verb. Rs. C-402/05P und C-415/05 P (Kadi und Al Barakaat), Slg. 2008, I-6351 Rn. 282. 1416 Vgl. EuGH, verb. Rs. C-402/05P und C-415/05 P (Kadi und Al Barakaat), Slg. 2008, I-6351 Rn. 285. 1417 In diesem Sinne: Da Cruz Vilaca/Picarra, C.D.E. 28 (1993), S. 3 (26); Gialdino, CMLR 32 (1995), S. 1089 (1110 ff.); Reinisch, in: ÖJZ 1992, S. 321 (325). Diese Ansicht basiert auf folgender Passage eines Gutachtens des EuGH: „Aus denselben Gründen könnte eine Änderung dieser Bestimmung in dem von der Kommission angesprochenen Sinne die Unvereinbarkeit des Gerichtssystems des Abkommens mit dem Gemeinschaftsrecht nicht beseitigen.“ (EuGH, Gutachten 1/91, [EWR I], Slg. 1991, I-6079 Rn. 72). 1418 Heintzen, EuR 1994, S. 35 (38). 1419 Vgl. EuGH, Gutachten 1/91 (EWR I), Slg. 1991, I-6079 Rn. 71 f. 1420 Pechstein, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 48 EUV Rn. 6; Haratsch/Koenig/ Pechstein, Rn. 98. Vgl. insgesamt: Heintzen, EuR 1994, S. 35 (38). 1421 Pechstein, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 48 EUV Rn. 6. 1422 Koenig/Pechstein, EuR 1998, S. 130 (135 f.); Seidel, EuZW 2013, S. 841 (841). A. Völkervertragliche Handlungsspielräume der Mitgliedstaaten 223 Zwischenergebnis Beschränkungen der Ausübung der Vertragsabschlussfreiheit der Mitgliedstaaten hinsichtlich der Änderung des Primärrechts ergeben sich auf formeller Seite aus den Vorschriften des Primärrechts selbst, insbesondere aus Art. 48 EUV. Dieser kann nur unter Anwendung seiner selbst geändert werden. Eine inhaltliche Beschränkung besteht indes nicht. Ergebnis Die Vertragsabschlussfähigkeit von Staaten besteht gemäß Art. 6 WVK unbeschränkt. Souveräne Staaten können sich dieser nicht durch eine völkerrechtliche Vereinbarung entledigen. Der Regelung von Art. 6 WVK liegt ein Verständnis zugrunde, wonach zwar nicht die Ebene des rechtlichen „Könnens“ beschränkt, wohl aber freiverantwortlich auf die Ausübung der Vertragsabschlussfreiheit verzichtet, beziehungsweise selbige eingeschränkt werden kann, ohne dass sich dies auf die grundsätzliche Wirksamkeit eines unter Verstoß hiergegen zustande gekommenen Vertrages auswirkt. Die Mitgliedstaaten haben die Ausübung ihrer Vertragsabschlussfreiheit in zweifacher Hinsicht zugunsten der EU beschränkt: Zum einen bewirkt die Mitgliedschaft in der EU und die damit einhergehende Unterwerfung unter die formellen Bestimmungen zur Änderung des Primärrechts, dass die Mitgliedstaaten dieses nur unter Wahrung seiner zwingenden Voraussetzungen ändern können. Eine inhaltliche Beschränkung besteht indes nicht. Zum andern folgt aus der Hoheitsrechtsübertragung auf die EU der Verzicht der Ausübung der Vertragsabschlussfähigkeit im Außenverhältnis zu anderen Staaten. Die Reichweite und der Umfang der Beschränkung ergeben sich aus der Kompetenzverteilung zwischen der EU und den Mitgliedstaaten. In den Bereichen der ausschließlichen Zuständigkeiten der EU können die Mitgliedstaaten keine unionsrechtswirksamen völkerrechtlichen Verträge abschließen. In Ausnahme hierzu dürfen sie intergouvernemental handeln, wenn sie von der EU gemäß Art. 2 Abs. 1 Hs. 2 Alt. 1 AEUV ausdrücklich ermächtigt werden, oder wenn sie als „Sachwalter des gemeinsamen Interesses“1423 im Rahmen einer Notgeschäftsführung handeln. Im Rahmen der geteilten Zuständigkeiten, 3. IV. 1423 EuGH, Rs. C-804/79 (Kommission/Vereinigtes Königreich), Slg. 1981, 1045 Rn. 30. § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 224 Art. 4 Abs. 2 AEUV, sind völkerrechtliche Verträge aller Mitgliedstaaten grundsätzlich unzulässig. Eine Ausnahme besteht solange und soweit die EU ihre Kompetenzen nicht ausübt. Demgegenüber kann eine Gruppe von Mitgliedstaaten unionsrechtswirksame völkerrechtliche Verträge abschließen. In den Bereichen der sonstigen Zuständigkeiten verbleiben die zentralen Handlungsbefugnisse bei den Mitgliedstaaten. In einzelnen Fällen kann ein unionaler Rechtsakt einen völkerrechtlichen Vertrag in der Anwendung verdrängen. Hinsichtlich der ausschließlichen Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten bestehen keine aus der Sperrwirkung folgenden, unionsrechtlichen Einschränkungen der Vertragsausübungsfreiheit. Kollidiert ein völkerrechtlicher Vertrag der Mitgliedstaaten mit dem Unionsrecht ist zwischen der völkerrechtlichen Wirksamkeit und dessen unionsrechtlichen Anwendbarkeit zu trennen. Aus völkerrechtlicher Sicht ist der Vertrag wegen der unbeschränkten Vertragsabschlussfreiheit wirksam. Innerhalb des Unionsrechts kann er aufgrund dessen Vorrangs keine Anwendung finden. Völkervertragliche Freiräume der Mitgliedstaaten bestehen deshalb nur an denjenigen Stellen, an denen das Unionsrecht völkerrechtliche Verträge nicht suspendiert. Vorgaben des Unionsrechts für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten gemäß Art. 4 Abs. 3 EUV Der in Art. 4 Abs. 3 EUV kodifizierte Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit ist ein „zentrales unionsrechtliches Verfassungsinstrument“1424 und konstituiert gegenseitige Treue- und Rücksichtnahmepflichten für die Union und ihre Mitgliedstaaten.1425 Über den gemäß Art. 26 WVK bekannten pacta sunt servanda-Grundsatz hinausgehend verpflichtet er sie, die Zielsetzungen des Unionsrechts nicht zu unterlaufen und dessen effektive Geltung nicht in Frage zu stellen.1426 Vergleichbar mit dem Prinzip der Bun- B. 1424 Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (313). So auch: Schill/Krenn, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 4 EUV Rn. 60 (Stand: Aug 2018, EL 65). Zu den unterschiedlichen Begrifflichkeiten: Kahl, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 4 EUV Rn. 29 ff. 1425 Schill/Krenn, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 4 EUV Rn. 60 (Stand: Aug 2018, EL 65); Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (313 f.). Zur Vorgängerregelung des Art. 5 EGV: Epiney, EuR 1994, S. 301 (301 ff.). 1426 Epiney, in: Bröhmer u.a., FS Ress, S. 441 (444). B. Vorgaben des Unionsrechts für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge 225 destreue im deutschen Verfassungsrecht ist Art. 4 Abs. 3 EUV1427 Ausdruck der Notwendigkeit wechselseitiger Loyalitätsverpflichtungen für die Funktionsfähigkeit eines öffentlich-rechtlichen Mehrebenensystems verschiedener Hoheitsträger.1428 Der Sinn und Zweck solcher Loyalitätspflichten besteht einerseits in der Absicherung und Abgrenzung der jeweiligen Kompetenzen von Union und Mitgliedstaaten.1429 Andererseits gewährleisten sie die Verbundenheit der verschiedenen Hoheitsträger an das gemeinsame unionale Interesse,1430 um den Weg für eine fortdauernde Integrationsbereitschaft der Mitgliedstaaten zu ebnen.1431 Die Verpflichtungen aus Art. 4 Abs. 3 EUV gelten hierbei nicht nur für das Binnenrechtsverhältnis der EU,1432 was bereits ein Blick auf die Bereiche der geteilten Zuständigkeiten, in denen die Mitgliedstaaten neben der Union weiterhin zum Abschluss völkerrechtlicher Verträge mit Drittstaaten berechtigt sind, verdeutlicht.1433 Selbst wenn ein Vertrag mit einem Drittstaat mit Unionsrecht kollidiert, bleibt er auf völkerrechtlicher Ebene wirksam.1434 Der Abschluss einer solchen Vereinbarung könnte ein späteres Tätigwerden der Union somit erheblich erschweren oder – in bestimmten Konstellationen – zur Gänze determinieren.1435 Gerade ein einheitlicher Auftritt von Mitgliedstaaten und Union nach Außen1436 erfordert folglich eine umfassendere Wirkkraft von Art. 4 Abs. 3 EUV, die sich gleichermaßen auf das völkervertragliche Handeln von Union und Mitgliedstaaten erstreckt1437 und 1427 Unruh, EuR 2002, S. 41 (58 f.); Vedder, in: V/HvH (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 5 AEUV Rn. 29. 1428 Neframi, CMLR 47 (2010), S. 323 (330 f.). Hierzu auch: Streinz, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 4 EUV Rn. 30. 1429 Hatje, Loyalität, S. 63 ff. 1430 Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (314); Neframi, CMLR 47 (2010), S. 323 (325). 1431 Geiger, in: G/K/K (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 4 EUV Rn. 5. 1432 Vgl. hierzu beispielhaft: Hatje, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 4 EUV Rn. 28, 82 f. So bereits auch: EuGH, Rs. C-22/70 (AETR), Slg. 1971, 263 Rn. 20/22. 1433 Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (317). 1434 Vgl. auch: Epiney, in: Bröhmer u.a., FS Ress, S. 441 (448). 1435 EuGH, verb. Rs. C-3, 4 u. 6/76 (Kramer), Slg. 1976, 1279 Rn. 40, 44/45; Schill/ Krenn, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 4 EUV Rn. 113 (Stand: Aug 2018, EL 5); Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (317). 1436 Vgl. EuGH, Gutachten 1/94 (WTO), Slg. 1994, I-5267 Rn. 108; Hilf, EuZW 1995, S. 7 (8); Gilsdorf, EuR 1996, S. 145 (158); Steyrer, ZUR 2005, S. 343 (347). 1437 EuGH, verb. Rs. C-3, 4 u. 6/76 (Kramer), Slg. 1976, 1279 Rn. 40, 44/45; Schill/ Krenn, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 4 EUV Rn. 114 (Stand: Aug 2018, § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 226 insoweit auch die Regelungen der Art. 216 Abs. 1, Art. 3 Abs. 2 AEUV ergänzt.1438 Inhaltlich verlangt Art. 4 Abs. 3 UAbs. 1 EUV, dass sich Union und Mitgliedstaaten gegenseitig bei der Erfüllung der Aufgaben, die sich aus den Verträgen ergeben, achten und unterstützen. Hierfür müssen die Mitgliedstaaten gemäß Art. 4 Abs. 3 UAbs. 2 EUV alle geeigneten Maßnahmen zur Erfüllung der primär- und sekundärrechtlichen Verpflichtungen ergreifen und gemäß Art. 4 Abs. 3 UAbs. 3 EUV alle Handlungen unterlassen, die die Verwirklichung der Ziele der Union gefährden könnten.1439 Um seine Aufgabe zu erfüllen, erstreckt sich der im Normtext avisierte extensive Anwendungsbereich deshalb von der Vorbereitung über den Abschluss bis hin zur konkreten Durchführung völkerrechtlicher Verträge.1440 Zwar enthält die Norm mehrheitlich Verpflichtungen der Mitgliedstaaten gegen- über der Union und ist somit primär an die Mitgliedstaaten adressiert. Art. 4 Abs. 3 EUV statuiert zugleich aber auch Verpflichtungen der Union im Verhältnis zu den Mitgliedstaaten1441 sowie im Verhältnis der Mitgliedstaaten untereinander.1442 Diese „dreidimensionale“ Wirkung garantiert eine umfassende, wechselseitige Kooperation und Rücksichtnahme der beteiligten Akteure auf die Belange und Interessen der jeweils Anderen.1443 EL 65); Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (314); Neframi, CMLR 47 (2010), S. 323 (324). 1438 Vgl. hierzu: Neframi, CMLR 47 (2010), S. 323 (339 ff.); Epiney, in: Bröhmer u.a., FS Ress, S. 441 (455). 1439 Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (314). 1440 Schill/Krenn, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 4 EUV Rn. 113 f. (Stand: Aug 2018, EL 65). 1441 Vgl. st. Rspr. des EuGH, etwa: EuGH, Gutachten 2/91 (ILO-Konvention Nr. 170), Slg. 1993, I-1061 Rn. 36; EuGH, Gutachten 1/94 (WTO), Slg. 1994, I-5267 Rn. 108; EuGH, Rs. C-246/07 (Kommission/Schweden), Slg. 2010, I-3317 Rn. 73; Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (315 ff.); Hailbronner, JZ 1990, S. 149 (152); Heintzen, JZ 1991, S. 317 (321); Epiney, EuR 1994, S. 301 (306 ff.); Ress, EuGRZ 1986, S. 549 (551); Graf Vitzthum, AÖR 115 (1990), S. 281 (281 ff.); Epiney, in: Bröhmer u.a., FS Ress, S. 441 (447 f.); Epiney/Gross, NuR 2005, S. 353 (361). 1442 Vgl. EuGH, Rs. C-141/78 (Frankreich/Vereinigtes Königreich), Slg. 1979, I-2923 Rn. 9; EuGH, Rs. C-42/82 (Kommission/Frankreich), Slg. 1983, 1013 Rn. 36; EuGH, Rs. C-235/87 (Matteucci), Slg. 1988, 5589 Rn. 19; EuGH, Rs. C-251/89 (Athanasopoulos), Slg. 1991, I-2797 Rn. 57; Hatje, in: Schwarze (Hrsg.), EU- Kommentar, Art. 4 EUV Rn. 28, 82 f.; Unruh, EuR 2002, S. 41 (63 f.); Schmahl/ Jung, EurUP 2014, S. 309 (323). 1443 Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (314). B. Vorgaben des Unionsrechts für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge 227 Für die vorliegende Arbeit stehen die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten gegenüber der Union hinsichtlich des Abschlusses völkerrechtlicher Verträge im Zentrum der Überlegungen. In diesem Zusammenhang verdeutlicht insbesondere Art. 4 Abs. 3 UAbs. 3 Alt. 2 EUV, dass die Loyalitätsverpflichtung nicht nur innerhalb derjenigen Bereiche Wirkkraft entfalten soll, in denen der EU materiellrechtliche Regelungsbefugnisse zugewiesen sind. Stehen Gebiete der ausschließlichen Unionskompetenz bzw. solche der geteilten Zuständigkeiten, in denen die Union von ihrer Rechtsetzungsbefugnis Gebrauch gemacht hat, in Rede, folgt die Unzulässigkeit nationaler und völkervertraglicher Maßnahmen über den gleichen Regelungsgegenstand bereits unmittelbar aus der Sperrwirkung des Unionsrechts.1444 Die Vorgaben der Norm erschöpfen sich insoweit in der Achtung des Vorrangs desselben. Art. 4 Abs. 3 UAbs. 3 Hs. 2 EUV liegt allerdings ein darüber hinausgehender Integrationsauftrag zugrunde.1445 Sein Anwendungsbereich umfasst einerseits die geteilten Zuständigkeiten und zwar unabhängig davon, ob die Mitgliedstaaten die ihnen verbliebenen Regelungskompetenzen alleine ausüben oder mit der EU gemeinsam ein gemischtes Abkommen abschließen. Er erstreckt sich andererseits aber auch auf die sonstigen Zuständigkeiten der Union und – darüber hinaus – grundsätzlich auch auf die ausschließlichen Kompetenzen der Mitgliedstaaten.1446 Die gegenseitigen Loyalitätsverpflichtungen greifen immer bereits dann ein, wenn eine Maßnahme an „Aufgaben und Ziele der Unionsverträge anknüpft“1447.1448 Dies ist auch sinnvoll, wäre es doch vor dem Hintergrund des Europäischen Integrationsverbundes äußerst fragwürdig, 1444 Vgl. hierzu nochmals § 5.A.II.1. sowie Epiney, in: Bröhmer u.a., FS Ress, S. 441 (445, 455); Repasi, EuR 2013, S. 45 (60). 1445 Vgl. Streinz, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 4 EUV Rn. 25; EuGH, Rs. C-459/03 (Kommission/Irland), Slg. 2006, I-4635 Rn. 174. 1446 EuGH, Rs- C-135/08 (Rottmann), Slg. 2010, I-1449, Rn. 41 ff., 51 ff.; EuGH, Rs. C-459/03 (Kommission/Irland), Slg. 2006, I-4635 Rn. 174; Kahl, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 4 EUV Rn. 47; Schill/Krenn, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 4 EUV Rn. 69 (Stand: Aug 2018, EL 65); Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (318); Obwexer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 4 EUV Rn. 17; Epiney, in: Bröhmer u.a., FS Ress, S. 441 (448); Neframi, CMLR 47 (2010), S. 323 (339); Vedder, in: V/HvH (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 4 EUV Rn. 23; Geiger, in: G/K/K (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 4 EUV Rn. 8; Häde, in: K/W/W (Hrsg.), GG, Art. 88 GG Rn. 523 (Stand: Dez 2012, EL 159); Thym, EuZW 2011, S. 167 (167). 1447 Calliess/Schoenfleisch, JZ 2012, S. 477 (481). 1448 So auch: Kahl, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 4 EUV Rn. 47; Schill/Krenn, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 4 EUV Rn. 69 (Stand: Aug 2018, EL 65); Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (318); Wuermeling, S. 195. § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 228 müssten die Mitgliedstaaten die Ziele der Union bei der Ausübung ihrer Zuständigkeiten gar nicht beachten. Andernfalls blieben sie die Antwort schuldig, weshalb sie sich der EU als Mitgliedstaat angeschlossen haben und im gleichen Atemzug zuwider des in Art. 1 UAbs. 2 EUV zum Ausdruck gebrachten Grundsatzes einer immer engeren Union der Völker Europas handeln. Der weit gefasste Anwendungsbereich von Art. 4 Abs. 3 EUV steht indes in einem Spannungsverhältnis mit der Kompetenzverteilung zwischen der EU und ihren Mitgliedstaaten.1449 Insbesondere innerhalb derjenigen Bereiche, in denen der EU gar keine Kompetenz zusteht, sind die Mitgliedstaaten grundsätzlich frei in ihrer Entscheidung über Auswahl, Inhalt und Tragweite der von ihnen ins Auge gefassten Maßnahmen.1450 Erstreckt sich der Anwendungsbereich von Art. 4 Abs. 3 EUV nun aber auch hierauf, besteht ein latentes Gefahrenpotential hinsichtlich der Verletzung des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung.1451 Aus diesem Grund variiert die Intensität der im Einzelfall hierauf zurückzuführenden Ausprägungen der Loyalitätsverpflichtungen in Abhängigkeit zum Grad der Vergemeinschaftung eines Politikbereichs, dem ein Regelungsgegenstand eines völkerrechtlichen Vertrages zuzuordnen ist. Um einen Verstoß gegen das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung zu vermeiden, sinkt die Intensität der von Art. 4 Abs. 3 EUV gezeitigten Vorgaben und Auswirkungen mit der Abnahme der Regelungsbefugnis der EU und der Regelungsdichte des Unionsrechts. Hieraus folgt, dass der Schwerpunkt des Anwendungsbereichs von Art. 4 Abs. 3 EUV naturgemäß in der Ausübung der geteilten Zuständigkeiten liegt, da die Regelungsmacht in den entsprechenden Sachbereichen gemäß Art. 2 Abs. 1 S. 1, Abs. 6 AEUV zwischen Union und Mitgliedstaaten aufgeteilt ist. Hinzu kommt, dass die Mitgliedstaaten ihre Zuständigkeit unter den in Art. 2 Abs. 2 S. 2 und 3 AEUV genannten Voraussetzungen auch weiterhin ausüben dürfen und, dass aus einer geteilten Innenzuständigkeit gemäß Art. 3 Abs. 2 AEUV eine ausschließliche Außenzuständigkeit erwachsen kann. Das Konfliktpotential zwischen nationalen, völkerrechtlichen und unionsrechtlichen Regelungen ist im Rahmen der geteilten Zuständigkeiten somit grundsätzlich am höchsten. Die Intensität der Vorgaben von Art. 4 Abs. 3 AEUV sinkt demgegen- über in den Bereichen der sonstigen Zuständigkeiten, da Regelungsbefugnisse und -dichte des Unionsrechts hier geringer sind. Betrachtet man bei- 1449 Epiney, in: Bröhmer u.a., FS Ress, S. 441 (445). 1450 Epiney, in: Bröhmer u.a., FS Ress, S. 441 (445). 1451 Epiney, in: Bröhmer u.a., FS Ress, S. 441 (445, 448). B. Vorgaben des Unionsrechts für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge 229 spielsweise die gemäß Art. 5 Abs. 1, Art. 119 ff. AEUV koordinierte Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten, verbietet es Art. 4 Abs. 3 UAbs. 3 Hs. 2 AEUV, wirtschaftspolitische Maßnahmen entgegen der gemäß Art. 121 Abs. 2 AEUV festzulegenden, gemeinsamen Grundzüge zu erlassen. Den geringsten Einfluss auf völkerrechtliche Verträge der Mitgliedstaaten weist Art. 4 Abs. 3 EUV in den Sachbereichen auf, die der ausschließlichen mitgliedstaatlichen Zuständigkeit unterfallen. Dennoch dürfen die Mitgliedstaaten auch in diesen Bereichen nicht gegen die Zielbestimmungen der Verträge verstoßen, was sich beispielsweise im Verbot von Diskriminierungen aufgrund der Staatsangehörigkeit und dem Gebot der Beachtung der Grundfreiheiten sowie der Förderung des Binnenmarktes äu- ßert.1452 Diese gegenseitigen Positionen müssen bei der Auslegung und Anwendung von Art. 4 Abs. 3 EUV in Einklang gebracht werden und beeinflussen hierdurch die Art und Weise der Ausübung der Kompetenzen1453 sowie den Umfang und die Reichweite der im Einzelnen auf Art. 4 Abs. 3 EUV basierenden Vorgaben.1454 Inhaltlich lässt sich zwischen den im Vordergrund stehenden Unterlassungspflichten (I.), Förder-, Mitwirkungs- und Koordinierungspflichten (II.) sowie Informations- und Konsultationspflichten (III.) unterscheiden.1455 Grundsätzlich gelten diese Pflichten für alle völkerrechtlichen Verträge der Mitgliedstaaten gleichermaßen und zwar unabhängig davon, ob ein inter se-Vertrag oder ein Vertrag mit Drittstaatsbeteiligung abgeschlossen wurde oder werden soll.1456 Die im hiesigen Zusammenhang relevante, besondere Stellung völkerrechtlicher Verträge, an denen ausschließlich Mitgliedstaaten der EU beteiligt sind, rührt daher, dass diese aufgrund ihrer spezifischen Nähe zum unionalen Integrationsgefüge und im Gegensatz zu Verträgen mit Drittstaatsbeteiligung einem stärkeren unionsrechtlichen Einfluss unterliegen. Dies offenbart bereits der Umstand, 1452 Thym, S. 319; Calliess/Kahl/Puttler, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 4 EUV Rn. 106; Heesen, S. 328. Hinsichtlich des Diskriminierungsverbots zudem: EuGH, Rs. C-307/97 (Saint Gobain), Slg. 1999, I-6161 Rn. 57 f.; EuGH, Rs. C-235/87 (Matteucci), Slg. 1988, 5589 Rn. 16; de Witte, in: de Búrca/Scott, Constitutional Change, S. 31 (49 f.). 1453 Calliess/Kahl/Puttler, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 4 EUV Rn. 91; Neframi, CMLR 47 (2010), S. 323 (324). 1454 Epiney, in: Bröhmer u.a., FS Ress, S. 441 (445). 1455 Vgl. Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (317 ff.). 1456 Calliess/Kahl/Puttler, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 4 EUV Rn. 92 f.; Heesen, S. 271; Pechstein, EuR 1999, S. 1 (7). § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 230 dass sie im Kollisionsfall von dessen Anwendungsvorrang überlagert werden.1457 Zudem konkurrieren inter se-Verträge grundsätzlich mit europäischen Rechtsetzungsakten, wenn und soweit die EU Rechtsetzungskompetenzen irgendeiner Art besitzt.1458 Nicht zuletzt setzen das Primärrecht selbst und insbesondere die in Art. 48 EUV geregelten Änderungsverfahren den völkervertraglichen Handlungsspielräumen Grenzen. Internationale Übereinkommen einer Gruppe von Mitgliedstaaten der EU sind außerhalb dieser Vertragsänderungsverfahren daher nur insoweit zulässig, als sie das Unionsrecht nicht ändern, sondern lediglich integrationsfördernd ergänzen.1459 Dies geschieht in der Weise, dass sie die unionsrechtlichen Freiräume inhaltlich ausfüllen.1460 Hybride völkerrechtliche Verträge sind darauf gerichtet, sich innerhalb des vom Unionsrecht aufgespannten Schirmes zu bewegen, selbiges zu konkretisieren und zu ergänzen und dessen effektive Wirksamkeit zu unterstützen. Der Inhalt von Komplementärverträgen bezieht sich unmittelbar auf unionsrechtliche Vorgaben und tritt hiermit in Wechselwirkung.1461 Aus materiellrechtlicher Sicht bewirkt das damit einhergehende Ineinandergreifen supranationaler und völkerrechtlicher Handlungsebenen,1462 dass das Unionsrecht den faktischen Einfluss der unionsrechtsergänzenden Komplementärverträge nicht verleugnen kann.1463 Vielmehr werden die Vorgaben und Wirkungen beider Rechtskreise inhaltlich aufeinander abgestimmt.1464 Die Verflechtung der intergouvernementalen und supranationalen Ebene wird bewusst zum Zwecke der Förderung der Integration herbeigeführt.1465 Auf diese Weise greifen die unterschiedlichen Regelungen in vielfältiger Weise ineinander, was sie schließlich untrennbar miteinander verbindet1466 1457 Vgl. § 4.C.III. 1458 Repasi, EuR 2013, S. 45 (51). 1459 Meng, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 48 EUV Rn. 5; Repasi, EuR 2013, S. 45 (56 ff.). 1460 Thym, EuZW 2011, S. 167 (168). 1461 Wollenschläger, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 23 GG Rn. 49. In Bezug auf den ESM‑V: Hufeld, in: Müller-Graff, EnzEuR Bd. 4, § 22 Rn. 170 f. 1462 Becker, EuR-Bei 1998 (1), S. 29 (35). 1463 Schlief/Schulte, ZG 2013, S. 121 (126); Sarrazin/Kindler, integration 2012, S. 213 (216); Calliess, NVwZ 2012, S. 1 (2). 1464 Vgl. BVerfGE 131, 152 (200); Sarrazin/Kindler, integration 2012, S. 213 (216). 1465 Vgl. BVerfGE 131, 152 (200). 1466 Vgl. BVerfGE 131, 152 (200); Graf von Kielmansegg, EuR 2012, S. 654 (660). Blanke/Pilz sprechen in diesem Zusammenhang von „kompetenzielle[n] Verwischungen“ (Blanke/Pilz, EuR 2014, S. 541 [559 ff.]). B. Vorgaben des Unionsrechts für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge 231 Dies steht zugleich mit Art. 41 Abs. 1 lit. b ii) WVK im Einklang: Hiernach können zwei oder mehr Vertragsparteien eines mehrseitigen Vertrages eine Übereinkunft schließen, um den Vertrag im Verhältnis zueinander zu modifizieren, wenn sich die Modifikation nicht auf eine Bestimmung bezieht, von der abzuweichen mit der vollen Verwirklichung von Ziel und Zweck des gesamten Vertrags unvereinbar ist. Bezogen auf die Europäische Integration bedeutet dies, dass eine potentielle völkervertragliche Begleitung den Zielen der Union, wie sie in Art. 3 EUV kodifiziert wurden, nicht zuwiderlaufen darf. Zwar scheint der Anwendungsbereich von Art. 41 Abs. 1 lit. b ii) WVK vordergründig eröffnet zu sein. Richtigerweise ist aber gerade im Binnenrechtsverhältnis der EU auf Art. 4 Abs. 3 EUV zu rekurrieren.1467 Die WVK findet gemäß deren Art. 5 nur insoweit Anwendung, wie das Binnenrecht einer internationalen Organisation keine eigenen Bestimmungen enthält. Eine solche steht mit Art. 4 Abs. 3 EUV jedoch zur Verfügung, so dass für Art. 41 Abs. 1 lit. b WVK – auch wenn beide Normen inhaltlich insoweit nicht voneinander abweichen – kein Anwendungsbereich verbleibt.1468 Unterlassungspflichten Die stärkste Intensität zeitigen die Loyalitätsverpflichtungen in der Form konkreter Unterlassungspflichten gemäß Art. 4 Abs. 3 UAbs. 3 Hs. 2 EUV. Hiernach unterlassen die Mitgliedstaaten alle Maßnahmen, die die Verwirklichung der Ziele der Union gefährden könnten. Diese Formulierung ist weit zu verstehen und umfasst nicht nur das mit dem Vorrang des Europarechts korrelierende Verbot eines Verstoßes gegen bestehende primärund sekundärrechtliche Bestimmungen. Auch die Inhalte internationaler Abkommen der EU dürfen wegen ihrer von Art. 216 Abs. 2 AEUV zugedachten Wirkung nicht beeinträchtigt werden.1469 Zudem schreibt die Norm vor, dass die Mitgliedstaaten bei der Ausübung ihrer völkervertragli- I. 1467 So auch: EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 148 ff.; Thym, S. 309; Bribosia, C.D.E. 36 (2000), S. 57 (105); Gaia, CMLR 35 (1998), S. 855 (870); Tuytschaever, S. 53. 1468 A.A.: Repasi, EuR 2013, S. 45 (57); Meng, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 48 EUV Rn. 5. 1469 EuGH, Rs. C-181/73 (Haegeman), Slg. 1974, 449 Rn. 2/6; EuGH, Rs. C-104/81 (Kupferberg), Slg. 1982, 3641 Rn. 13; Calliess/Kahl/Puttler, in: C/R (Hrsg.), EUV/ AEUV, Art. 4 EUV Rn. 105; Streinz, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 4 EUV Rn. 72; Obwexer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 4 EUV Rn. 135. § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 232 chen Freiräume im Einklang mit den Zielbestimmungen des Unionsrechts, wie sie sich insbesondere aus Art. 3 EUV ergeben,1470 handeln müssen1471 und den Umfang der Unionskompetenzen hinsichtlich deren künftigen Ausübung nicht einengen dürfen. Aus diesem Grund kann die Abgrenzung der Unterlassungsverpflichtung gemäß Art. 4 Abs. 3 UAbs. 3 Hs. 2 EUV von der Unterstützungsverpflichtung gemäß Art. 4 Abs. 3 UAbs. 3 Hs. 1 EUV im Einzelfall Schwierigkeiten aufwerfen, da die Unterstützung der Union regelmäßig ein Unterlassen entgegenstehender Handlungen enthält.1472 Beide Pflichten korrelieren demnach miteinander, so dass eine Einordnung der unterschiedlichen Verpflichtungen teilweise nur anhand dessen Schwerpunkts oder Sachzusammenhangs erfolgen kann. Inhaltlich sind von Art. 4 Abs. 3 UAbs. 3 Hs. 2 EUV alle Maßnahmen verboten, die die Einheit und praktische Wirksamkeit der Verträge1473 sowie die zu ihrem Vollzug ergangenen oder zu treffenden Maßnahmen beeinträchtigen.1474 Zu Recht als das „zentrale Element […] im Zusammenhang mit den Außenbeziehungen“ tituliert,1475 enthalten die Unterlassungsverpflichtungen gemäß Art. 4 Abs. 3 UAbs. 3 Hs. 2 EUV somit ein umfassendes Verbot der Beeinträchtigung des Unionsrechts.1476 Seinem Zweck folgend, handelt es sich hierbei aus dogmatischer Sicht um eine Kompetenzausübungsschranke,1477 die die Mitgliedstaaten an der Wahr- 1470 Hatje, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 4 EUV Rn. 75. 1471 Epiney, in: Bröhmer u.a., FS Ress, S. 441 (453). 1472 So auch: Hatje, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 4 EUV Rn. 73. 1473 EuGH, Rs. C-14/68 (Wilhelm), Slg. 1969, 1 Rn. 6; EuGH, Rs. C-13/77 (INNO), Slg. 1977, 2115 Rn. 30/35;. 1474 EuGH, Rs. C-31/74 (Galli), Slg. 1975, 47 Rn. 29/31; EuGH, Rs. C-229/83 (Leclerc), Slg. 1985, 1 Rn. 14; EuGH, Rs. C-60/91 (Batista Morais), Slg. 1992, I-2085 Rn. 11; Hatje, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 4 EUV Rn. 75; Calliess/Kahl/Puttler, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 4 EUV Rn. 101; Streinz, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 4 EUV Rn. 68. 1475 Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (317). Hierzu außerdem: EuGH, Rs. C-246/07 (Kommission/Schweden), Slg. 2010, I-3317 Rn. 69; EuGH, Rs. C-266/03 (Kommission/Luxemburg), Slg. 2005, I-4805 Rn. 57; EuGH, Rs. C-433/03 (Kommission/Deutschland), Slg. 2005, I-6985 Rn. 66; EuGH Gutachten 1/03 (Übereinkommen von Lugano), Slg. 2006, I-1145 Rn. 119; EuGH, Rs. C-459/03 (Kommission/Irland), Slg. 2006, I-4635 Rn. 174; EuGH, Rs. C-246/07 (Kommission/Schweden), Slg. 2010, I-3317 Rn. 75. 1476 Calliess/Kahl/Puttler, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 4 EUV Rn. 101; Epiney, in: Bröhmer u.a., FS Ress, S. 441 (452); Unruh, EuR 2002, S. 41 (64). 1477 Jarass, AÖR 121 (1996), S. 173 (195 f.); Neframi, CMLR 47 (2010), S. 323 (339); Lück, S. 156; Unruh, EuR 2002, S. 41 (64). B. Vorgaben des Unionsrechts für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge 233 nehmung ihrer Kompetenzen hindern kann.1478 Dies wird zwar gerade in den Sachbereichen der geteilten Innenkompetenzen Bedeutung erlangen. Jedoch folgt hieraus weder zwangsläufig die Begründung einer ausschließlichen Außenkompetenz der Union gemäß Art. 216 Abs. 1 Var. 4, Art. 3 Abs. 2 Var. 3 AEUV1479 noch erschöpft sich dessen Wirkung hierin, da das Unionsrecht gleichermaßen beeinträchtigt sein kann, wenn die Mitgliedstaaten ihre ausschließlichen Zuständigkeiten wahrnehmen.1480 Bezieht sich Art. 4 Abs. 3 UAbs. 3 Hs. 2 EUV nicht auf die Kompetenzverteilung als solche, sondern trifft Anordnungen für deren konkrete Ausübung, liegt hierin auch der Grund, weshalb dessen Anwendungsbereich grundsätzlich weit gefasst ist. Ausgehend von Inhalt und Reichweite des Beeinträchtigungsverbots (1.) bestehen mit dem Vorrang der europäischen Rechtsetzung vor inter-se-Verträgen (2.), den spezifischen Vorgaben für eine Organleihe (3.), der Sicherung der Funktionsfähigkeit der EU (4.) und den Grenzen für eine Einbeziehung internationaler Organisationen (5.) einige besondere Verpflichtungen, die ausschließlich oder insbesondere bei inter se-Verträgen relevant werden. Inhalt des Beeinträchtigungsverbots Die Unterlassungsverpflichtung hindert die Mitgliedstaaten der EU am Abschluss völkerrechtlicher Verträge, die die Zielvorstellungen des Unionsrechts unterminieren und hierdurch die Tragweite desselben verändern.1481 Voraussetzung hierfür ist, dass die Mitgliedstaaten eine Verpflichtung eingehen (a), die eine Beeinträchtigung des Unionsrechts besorgen 1. 1478 Schill/Krenn, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 4 EUV Rn. 113 (Stand: Aug 2018, EL 65); Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (317). 1479 So wohl aber: EuGH, Gutachten 2/91 (ILO Konvention Nr. 170), Slg. 1993, 1061 Rn. 18 ff. Wie hier und mit überzeugender Begründung: Epiney, in: Bröhmer u.a., FS Ress, S. 441 (452 f.). 1480 Hatje, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 4 EUV Rn. 78; Vedder, in: V/HvH (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 4 EUV Rn. 23. 1481 Vgl. EuGH, Rs. C-22/70 (AETR), Slg. 1971, 263 Rn. 20/22; EuGH, Rs. C-31/74 (Galli), Slg. 1975, 47 Rn. 29/31; EuGH, Gutachten 2/91 (ILO-Konvention Nr. 179), Slg. 1993, I-1061 Rn. 11; EuGH, Rs. C- 266/03 (Kommission/Luxemburg), Slg. 2005, I-4805 Rn. 40; EuGH Rs. C-45/07 (Kommission/Hellenische Republik), Slg. 2009, I-701 Rn. 17; Schlussantrag des Generalanwalts Jacobs zu Rs. C-316/91 (Europäisches Parlament/Rat), Slg. 1996, I-628 Rn. 49; Streinz, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 4 EUV Rn. 70; Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (317). § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 234 lässt (b).1482 Klärungsbedürftig ist außerdem, ab welchem Zeitpunkt die Mitgliedstaaten hiernach in der Ausübung ihrer Kompetenzen eingeschränkt sind (c). Eingehen einer Verpflichtung Unstreitig unterfallen alle Arten rechtsverbindlicher Maßnahmen dem Beeinträchtigungsverbot. Die Mitgliedstaaten werden hierdurch einerseits daran gehindert, einen mit dem Unionsrecht kollidierenden Vertrag abzuschließen und andererseits, Verpflichtungen aus einem solchen Vertrag nachzukommen. Zudem ist Art. 4 Abs. 3 UAbs. 3 Hs. 2 EUV eine Vorwirkung dergestalt beizumessen, die den Mitgliedstaaten aufgibt, bereits während der Vertragsverhandlungen auf eine unionsrechtskonforme Positionierung und Ausgestaltung des potentiellen Vertrages zu achten.1483 Erstreckt sich die Wirkkraft der Unterlassungsverpflichtung im Einklang mit dem Zweck der Vorschrift auf die Durchführung des Vertrages und die Vertragsverhandlungen, muss Art. 4 Abs. 3 UAbs. 3 Hs. 2 EUV weiterhin in der Weise ausgelegt werden, dass auch rechtlich unverbindliche Maßnahmen dem Beeinträchtigungsverbot unterliegen können, sofern hierdurch eine abstrakte Gefährdung von Gemeinschaftsinteressen zu besorgen ist.1484 In Anwendung dieser Auslegung ist den potentiellen Vertragsparteien etwa auch verboten, innerhalb eines durch einen völkerrechtlichen Vertrag geschaffenen Gremiums gemeinschaftliche Interessen zu unterminieren, selbst wenn hiervon im Einzelnen noch keine konkreten Rechtswirkungen ausgehen.1485 Diese extensive Auslegung rechtfertigt sich aufgrund der von Art. 4 Abs. 3 EUV bezweckten effektiven Durchsetzung des Unionsrechts. Die Rechtsnatur der Maßnahme ist für die Frage, ob im Einzelfall tatsächlich eine Beeinträchtigung zu besorgen ist, schlussendlich irrelevant.1486 a) 1482 Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (317). 1483 A.A.: Epiney, in: Bröhmer u.a., FS Ress, S. 441 (454). 1484 Vgl. EuGH, Rs. C-45/07 (Kommission/Hellenische Republik), Slg. 2009, I-701 Rn. 38; Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (318). Ablehnend, soweit nicht absichtlich unionsrechtliche Positionen unterminiert werden: Epiney, in: Bröhmer u.a., FS Ress, S. 441 (454). 1485 Vgl. Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (318). 1486 So auch: Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (318), dort Fn. 92. B. Vorgaben des Unionsrechts für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge 235 Beeinträchtigung des Unionsrechts Ein Verstoß gegen das Unionsrecht liegt grundsätzlich vor, wenn selbiges beeinträchtigt oder in seiner Tragweite verändert wird.1487 Diese Voraussetzung ist erfüllt, wenn Bestimmungen eines völkerrechtlichen Vertrages der Mitgliedstaaten in offenem Konflikt zum Unionsrecht oder – wegen Art. 216 Abs. 2 AEUV – zu völkerrechtlichen Abkommen der Union stehen und auf diese Weise deren Wirksamkeit unterminieren.1488 Vor dem Hintergrund einer möglichst effektiven Geltung der Loyalitätsverpflichtungen muss dem Abschluss solcher Verträge erst recht deren Durchführung,1489 aber auch die bei völkerrechtlichen Verträgen zulässige, konkludente Änderung im Wege der Vertragspraxis gleichgestellt sein, sofern hierdurch eine Beeinträchtigung des Unionsrechts zu besorgen wäre. Von einer Beeinträchtigung im vorgenannten Sinn ist jedenfalls dann auszugehen, wenn das völkerrechtliche Abkommen der Mitgliedstaaten einen Bereich der ausschließlichen Innen- und/oder Außenkompetenz der EU betrifft.1490 Gleiches gilt für Bereiche der konkurrierenden Zuständigkeiten, soweit die EU von ihren Kompetenzen Gebrauch gemacht hat, da der hiermit einhergehende Konflikt mit der Sperrwirkung des Unionsrechts zugleich einen Verstoß gegen die Unterlassungsverpflichtung bedingt.1491 Schwieriger zu beurteilen ist indes die Situation, in der es nicht zu einem ausdrücklichen Konflikt kommt. Schwerpunktmäßig dürfte dies in den Bereichen der geteilten, noch nicht ausgeübten Unionszuständigkeiten, der sonstigen Zuständigkeiten der Union und den ausschließlichen Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten Bedeutung erlangen. Für eine Beeinträchtigung der effektiven Wirksamkeit des Unionsrechts reicht bereits jede mittelbare Anknüpfung eines völkervertraglichen Regelungsgegenstandes an das Unionsrecht aus, mittels derer die Reichweite unionsrechtlicher Regelungen faktisch nachteilig berührt wird.1492 Dies umfasst auch das dem Unionsrecht zugrundeliegende Integrationsprogramm, da dessen Änderung oder Neuausrichtung einer Vertragsänderung bedarf. Mit anderen Worten kann selbst die Ausübung der den Mitgliedstaaten formal zusteb) 1487 So bereits: EuGH, Rs. C-22/70 (AETR), Slg. 1971, 263 Rn. 20/22. 1488 Epiney, in: Bröhmer u.a., FS Ress, S. 441 (454). So wohl auch: EuGH, Gutachten 2/91 (ILO-Konvention), Slg. 1993, 1061 Rn. 3, 5. 1489 Schill/Krenn, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 4 EUV Rn. 113 f. (Stand: Aug 2018, EL 65). 1490 Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (318). 1491 Vgl. Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (318). 1492 Epiney, in: Bröhmer u.a., FS Ress, S. 441 (455). § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 236 henden Kompetenzen einen Verstoß gegen Art. 4 Abs. 3 UAbs. 3 Hs. 2 EUV mit sich bringen, wenn hierdurch die Reichweite unionsrechtlicher Regeln verkürzt wird. Zudem sind Verstöße gegen die Loyalitätsverpflichtung nicht rechtfertigbar. Selbst wenn die Union ihrerseits den ihr gemäß Art. 4 Abs. 3 EUV obliegenden Pflichten nicht nachkommt, rechtfertigt dies kein mit Art. 4 Abs. 3 EUV konfligierendes Verhalten der Mitgliedstaaten.1493 Zu Recht wird das „Ergreifen einseitiger Ausgleichs- oder Abwehrmaßnahmen durch die Mitgliedstaaten“1494 nicht als zulässig angesehen.1495 Damit geht allerdings nicht einher, dass völkerrechtliche Verträge der Mitgliedstaaten überhaupt keine Auswirkungen auf das Unionsrecht haben dürfen. Aus dem Inhalt der Unterlassungsverpflichtung folgt im Umkehrschluss, dass es den Mitgliedstaaten erlaubt ist, die ihnen verbliebenen völkervertraglichen Freiräume dahingehend zu nutzen, die effektive Geltung des Unionsrechts in dessen Geiste zu stärken. Diesen Aspekt tragen gerade hybride völkerrechtliche Verträge in sich. Steht nach dem Gesagten eine Beeinträchtigung bestehenden Unionsrechts in Rede, muss hinsichtlich deren rechtlicher Auswirkungen differenziert werden. Denn während völkerrechtliche Verträge der Mitgliedstaaten mit Drittstaatsbeteiligung neben dem Unionsrecht bestehen bleiben,1496 werden inter se-Verträge von dessen Anwendungsvorrang überlagert.1497 Gerade der erstgenannte Aspekt wirkt besonders schwer, da sich die Mitgliedstaaten einerseits nur unter den eingeschränkten Voraussetzungen der Art. 54 ff. WVK einseitig von einem Vertrag lösen1498 und sich andererseits nicht auf Art. 46 WVK berufen können: Selbst wenn man die Regelungen der Zuständigkeitsverteilung zwischen der EU und den Mitgliedstaaten als Vorschriften von grundlegender Bedeutung im Sinne dieser Norm einordnet,1499 bestehen dennoch sowohl Zweifel daran, dass die 1493 Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (319). 1494 Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (319). 1495 EuGH, Rs. C-232/78 (Kommission/Frankreich), Slg. 1979, 2729 Rn. 9; EuGH, Rs. C-5/94 (Hedley Lomas), Slg. 1996, I-2553 Rn. 20; EuGH, Rs. C-45/07 (Kommission/Hellenische Republik), Slg. 2009, I-701 Rn. 26. 1496 Vgl. Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (319); Hatje, in: Schwarze (Hrsg.), EU- Kommentar, Art. 4 EUV Rn. 78; Wille, S. 56. Unklar: Frenz, S. 43. 1497 Vgl. § 4.C.III. Zudem: Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (319); Ohler, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 48 EUV Rn. 21a (Stand: Juli 2017, EL 62). 1498 Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (319). Vgl. auch: Hatje, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 4 EUV Rn. 78; Epiney, in: Bröhmer u.a., FS Ress, S. 441 (448). 1499 Rensmann, in: D/S (Hrsg.), Vienna Convention, Art. 46 Rn. 36 ff.; Repasi, EuR 2013, S. 45 (55); Aust, S. 275. B. Vorgaben des Unionsrechts für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge 237 Kompetenzverteilung als objektiv erkennbar i.S.v. Art. 46 Abs. 2 WVK qualifiziert werden kann,1500 als auch daran, dass sich die Berufung eines Mitgliedstaates der EU auf Art. 46 WVK nicht in der Regel als rechtsmissbräuchliches Verhalten darstellen würde, was auch im zwischenstaatlichen Rechtsverkehr verboten ist.1501 Außerdem ist die Mitgliedschaft in der EU zugleich Ausdruck der politischen Entscheidung eines jeden Mitgliedstaates, die dem Unionsrecht entspringenden Verpflichtungen, nicht jedoch diejenigen aus hiermit kollidierenden völkerrechtlichen Verträgen, zu erfüllen. Der Umstand, dass sowohl die Gefahr für die Gewährleistung der effektiven Geltung des Unionsrechts1502 als auch die Bedeutung der rechtlichen Wirkungen der Unterlassungsverpflichtung hiernach in Bezug auf Verträge mit Drittstaatsbeteiligung aus rechtspraktischer Sicht höher sind, als gegenüber inter se-Verträgen, ist hingegen nicht damit gleichzusetzen, dass Art. 4 Abs. 3 UAbs. 3 Hs. 2 EUV nicht gleichermaßen im Binnenrechtsverhältnis zwischen der EU und den Mitgliedstaaten Geltung beansprucht.1503 Dies muss insbesondere für hybride völkerrechtliche Verträge gelten da deren Zweck einzig in der Fortentwicklung des Europäischen Integrationsprozesses, der Sicherung des unionsrechtlichen acquis communautaire und der Effektivierung des Unionsrechts selbst besteht. Ihre dienende Funktion können Satellitenverträge jedoch nur entfalten, wenn sie mit dem Unionsrecht in Einklang stehen. Andernfalls werden sie vom Anwendungsvorrang des Unionsrecht überschattet und verlieren ihre Bedeutung und ihre integrationsfördernde Wirkung. Der Geltungsbereich der Unterlassungsverpflichtung erschöpft sich au- ßerdem nicht in der Sicherung bestehenden Unionsrechts, er erstreckt sich vielmehr auch auf eine potentielle Beeinträchtigung künftigen Unionsrechts,1504 da die völkerrechtliche Bindungswirkung internationaler Verträge der Mitgliedstaaten die Ausübung unionaler Kompetenzen faktisch beeinflussen oder gar determinieren kann.1505 Obiger Argumentation folgend erlangt auch dieser Aspekt zuvörderst bei völkerrechtlichen Verträ- 1500 So auch: Kokott, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 351 AEUV Rn. 4. Einschränkend: Repasi, EuR 2013, S. 45 (56). 1501 Schiedermair, ZaöRV 38 (1978), S. 160 (161 f.); Ebner, S. 100. 1502 Vgl. Thym, S. 311 f. 1503 So auch: Heesen, S. 271; Pechstein, EuR 1999, S. 1 (7); Piecha, S. 269; Ohler, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 48 EUV Rn. 21a (Stand: Juli 2017, EL 62). 1504 Thym, S. 312; Hatje, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 4 EUV Rn. 78. 1505 EuGH, verb. Rs. C-3, 4 und 6/76 (Kramer), Slg. 1976, 1279 Rn. 44/45; Schill/ Krenn, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 4 EUV Rn. 113 (Stand: Aug 2018, EL 65); Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (319). § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 238 gen der Mitgliedstaaten mit Drittstaaten Bedeutung, beschränkt sich aber nicht hierauf. Hinsichtlich einer Beeinträchtigung künftigen Unionsrechts steht nunmehr nicht die Sicherstellung des Vorrangs des Unionsrechts, sondern vielmehr die Sicherung des Umfangs und der Freiheit der Aus- übung der der Union eingeräumten, noch nicht ausgeübten Kompetenzen im Innen- und Außenbereich im Vordergrund.1506 Würde der Anwendungsbereich von Art. 4 Abs. 3 UAbs. 3 Hs. 2 EUV sich nicht auch hierauf erstrecken, wäre die EU jedenfalls faktisch an die mitgliedstaatlichen Verträge gebunden,1507 wollte sie die Mitgliedstaaten nicht in die unangenehme Lage versetzen, sich im Zweifel unionsrechtswidrig zu verhalten1508 – ein Umstand, der bei inter se-Verträgen gleichermaßen zu besorgen wäre. Eine derartige „Mitgestaltung“ unionsrechtlicher Maßnahmen sieht das Unionsrecht außerhalb der Beratungen und Abstimmungen im Rat jedoch nicht vor.1509 Den Mitgliedstaaten ist es hierdurch grundsätzlich verboten, völkerrechtliche Verträge abzuschließen, die den Aktionsradius der Union bei der künftigen Ausübung ihrer Kompetenzen einengen können.1510 Gleichwohl ist zu beachten, dass der weit gefasste Anwendungsbereich der Unterlassungsverpflichtung nicht dazu führen darf, „dass die Mitgliedstaaten die ihnen verbliebenen Außenkompetenzen nicht mehr sinnvoll wahrnehmen können“.1511 Weder die alleinige Existenz einer konkurrierenden Unionszuständigkeit noch die abstrakte Möglichkeit einer durch die Ausübung selbiger bedingte, potentielle Gefährdung künftigen Unionsrechts reichen für die Aktivierung der Unterlassungsverpflichtung gemäß Art. 4 Abs. 3 UAbs. 3 Hs. 2 EUV aus.1512 Erforderlich ist vielmehr der Nachweis, dass ein konkreter völkerrechtlicher Vertrag den Erlass künftigen Unionsrechts oder den Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrags durch die EU „spürbar erschweren oder gar präjudizieren würde“.1513 Zur Beurteilung, wann diese Voraussetzung erfüllt ist, könnte sowohl auf den 1506 Vgl. Hatje, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 4 EUV Rn. 78. 1507 Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (320). 1508 Epiney, in: Bröhmer u.a., FS Ress, S. 441 (458). 1509 I.E. auch: Epiney, in: Bröhmer u.a., FS Ress, S. 441 (458); Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (320). 1510 Epiney, in: Bröhmer u.a., FS Ress, S. 441 (455 f.). 1511 Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (319). 1512 Epiney/Gross, NuR 2005, S. 353 (358); Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (319); Epiney, in: Bröhmer u.a., FS Ress, S. 441 (456): Ähnlich: Lück, S. 77; Kort, JZ 1997, S. 640 (645); Neframi, CMLR 47 (2010), S. 323 (346). 1513 Epiney, in: Bröhmer u.a., FS Ress, S. 441 (457). So auch: Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (319 f.); Epiney, ZaöRV 74 (2014), S. 465 (501); Hatje, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 4 EUV Rn. 78. B. Vorgaben des Unionsrechts für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge 239 Inhalt der geplanten völkerrechtlichen Verträge der Mitgliedstaaten und den Umfang des in einem Sachbereich bereits ergangenen Unionsrechts aber auch auf die Art der Kompetenz, der dieser Sachbereich unterfällt, abgestellt werden.1514 Außerdem kann keine Beeinträchtigung des Unionsrechts vorliegen, wenn völkerrechtliche Verträge der Mitgliedstaaten lediglich Mindestanforderungen festlegen. Insoweit ist ein potentieller Konflikt bereits von vornherein ausgeschlossen, da die EU in Ausübung ihrer Kompetenz strengere Vorschriften erlassen kann.1515 Vor diesem Hintergrund käme eine Beeinträchtigung i.S.v. Art. 4 Abs. 3 UAbs. 3 Hs. 2 EUV allenfalls dann in Betracht, wenn die EU die völkervertraglich vorgegebenen Mindestanforderungen ihrerseits herabsetzen wollte, was jedenfalls hinsichtlich der Einführung bestimmter Schutzstandards eher abwegig sein dürfte. Stillhalteverpflichtung Konnte vorstehend herausgearbeitet werden, unter welchen Voraussetzungen eine Beeinträchtigung des Unionsrechts vorliegen kann, bleibt nunmehr klärungsbedürftig, ab welchem Zeitpunkt die Mitgliedstaaten von ihrer Regelungsbefugnis keinen Gebrauch mehr machen dürfen. Hinsichtlich einer Beeinträchtigung bestehenden Unionsrechts stellt sich diese Frage nicht, da einem mitgliedstaatlichen Handeln insoweit bereits die primärrechtliche Sperrwirkung entgegensteht.1516 Der Zeitpunkt des Eintritts der „Stillhalteverpflichtung“1517 ist dem vorgelagert1518 und bezieht sich auf künftiges Unionsrecht1519 um die Ausübung und den Umfang unionaler Kompetenzen zu sichern. c) 1514 Epiney, in: Bröhmer u.a., FS Ress, S. 441 (457). 1515 Epiney, in: Bröhmer u.a., FS Ress, S. 441 (456 f.). 1516 Vgl. EuGH, Rs. C-523/04 (Kommission/Niederlande [Open-Skies]), Slg. 2007, I-3267 Rn. 66; Heesen, S. 278; Repasi, EuR 2013, S. 45 (60). 1517 Repasi, EuR 2013, S. 45 (60); Schill/Krenn, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 4 EUV Rn. 115 (Stand: Aug 2018, EL 65); Calliess/Kahl/Puttler, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 4 EUV Rn. 92. Vgl. zudem: EuGH, verb. Rs. C-3, 4 und 6/76 (Kramer), Slg. 1976, 1279 Rn. 44/45; EuGH, Rs. C-804/79 (Kommission/Vereinigtes Königreich), Slg. 1981, 1045 Rn. 28; EuGH, Rs. C-246/07 (Kommission/Schweden), Slg. 2010, I-3317 Rn. 74. 1518 Repasi, EuR 2013, S. 45 (60). 1519 Schill/Krenn, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 4 EUV Rn. 115 (Stand: Aug 2018, EL 65). § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 240 Ein diesbezügliches Bedürfnis besteht insbesondere bei völkerrechtlichen Verträgen der Mitgliedstaaten, an denen Drittstaaten beteiligt sind, da sich der Vorrang des Unionsrechts hiergegen nicht durchsetzt1520 und die Handlungsfähigkeit der EU im Außenverhältnis zu Drittstaaten durch vorher begründete, entgegenstehende völkerrechtliche Verpflichtungen der Mitgliedstaaten stark eingeschränkt sein könnte.1521 Der Art. 4 Abs. 3 UAbs. 3 Hs. 2 EUV zugrundeliegende Zweck, einen einheitlichen Auftritt von Union und Mitgliedstaaten im Außenverhältnis zu gewährleisten,1522 fordert deswegen eine zeitliche Vorverlagerung der Unterlassungspflicht.1523 Richtet man den Blick auf diejenigen Konstellation, in der einem Handeln der EU – sei es im Innen- oder Außenverhältnis – ein inter se-Vertrag einiger Mitgliedstaaten gegenüberstünde, besteht ein Bedürfnis nach einer strikten Stillhalteverpflichtung nicht in gleichem Ma- ße.1524 Die Wirksamkeit und effektive Durchsetzung des Unionsrechts ist gerade im Bereich der noch nicht ausgeübten, konkurrierenden Zuständigkeiten durch den Eintritt der Sperrwirkung und des Anwendungsvorrangs im Zeitpunkt des Inkrafttretens der unionalen Maßnahme grundsätzlich ausreichend geschützt, da es sich hierdurch auch gegenüber völkerrechtlichen Verträgen einiger Mitgliedstaaten durchsetzt.1525 Dies folgt für völkerrechtliche Verträge der EU unmittelbar aus Art. 216 Abs. 2 AEUV und für Verordnungen aus Art. 288 UAbs. 2 AEUV. Richtlinien werden zudem durch die ihnen beigemessene Vorwirkung vor einer Beeinträchtigung ihres Inhalts geschützt.1526 Gleichwohl wird man auch hier einen weiteren Umstand in die Betrachtung einfließen lassen müssen: In der Regel wird die Verhandlung eines Abkommens einiger Mitgliedstaaten neben dem Unionsrecht den Erlass eines sich gleichzeitig in der Ausarbeitung befindlichen, innereuropäischen Rechtsetzungsaktes beeinflussen, was letztlich auch eine Beeinträchtigung des Unionsrechts bewirken1527 und im Einzel- 1520 Repasi, EuR 2013, S. 45 (61). 1521 Heesen, S. 279. Vgl. EuGH, Rs. C-3, 4 und 6/76 (Kramer), Slg. 1976, 1279 Rn. 44/45; Streinz, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 4 EUV Rn. 72. 1522 Obwexer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 4 EUV Rn. 135. 1523 Repasi, EuR 2013, S. 45 (60). 1524 Heesen, S. 279. I. E. auch: Jarass, EuR 1991, S. 211 (221); Calliess/Kahl/Puttler, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 4 EUV Rn. 103; Repasi, EuR 2013, S. 45 (61). 1525 So auch: Repasi, EuR 2013, S. 45 (61). 1526 Calliess/Kahl/Puttler, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 4 EUV Rn. 103; Heesen, S. 278. 1527 Heesen, S. 280; Schill/Krenn, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 4 EUV Rn. 119 (Stand: Aug 2018, EL 65). B. Vorgaben des Unionsrechts für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge 241 fall ein Bedürfnis nach der Geltung der Sperrwirkung hervorrufen kann.1528 Als problematisch erweist sich in diesem Zusammenhang der Zeitpunkt ihrer Aktivierung. Einigkeit besteht insoweit, dass ein „abgestimmtes gemeinschaftliches Vorgehen“ seitens der EU vorliegen muss.1529 Umstritten ist indes, welche Voraussetzungen hieran zu knüpfen sind. Teilweise wird vertreten, die Handlungsbefugnisse der Mitgliedstaaten sollen bereits ab dem Zeitpunkt suspendiert sein, ab dem die Kommission einen entsprechenden Vorschlag hinsichtlich des Erlasses eines Rechtsaktes an den Rat übermittelt.1530 Bereits hierdurch käme eine abgestimmte, gemeinsame Position zum Ausdruck, die den Mitgliedstaaten die Interessen der Union hinreichend bestimmt offenbart.1531 Die besseren Argumente streiten demgegenüber für eine engere Ansicht, wonach es zusätzlich weiterer Verhandlungen im Rat bedarf.1532 Wegen des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung müssen die Mitgliedstaaten in der Lage sein, die ihnen verbleibenden Zuständigkeiten sinnvoll nutzen zu können.1533 Ließe man die Stillhalteverpflichtung mit dem Eingang eines Kommissionsvorschlags eintreten, läge es allein in der Hand der Kommission, den sachlichen Umfang und den Zeitpunkt der Aktivierung der Unterlassungsverpflichtung zu bestimmen, ohne dass die Mitgliedstaaten hierauf Einfluss nehmen könnten. Dies würde jedoch die Ausübung der den Mitgliedstaaten verbleibenden Kompetenzen zu stark einschränken.1534 In jedem Fall tritt die Stillhalte- 1528 I. E. auch: Schill/Krenn, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 4 EUV Rn. 120 (Stand: Aug 2018, EL 65). 1529 EuGH, Rs. C-804/79 (Kommission/Vereinigtes Königreich), Slg. 1981, 1045 Rn. 28; EuGH, Rs. C-266/03 (Kommission/Luxemburg), Slg. 2005, I-4805 Rn. 59; EuGH, Rs. C-433/03 (Kommission/Deutschland), Slg. 2005, I-6985 Rn. 65; EuGH, Rs. C-246/07 (Kommission/Schweden), Slg. 2010, I-3317 Rn. 74. 1530 Bleckmann, in: Bieber/Ress, Gemeinschaftsrecht, S. 161 (204 f.). 1531 EuGH, Rs. C-804/79 (Kommission/Vereinigtes Königreich), Slg. 1981, 1045 Rn. 28; EuGH, Rs. C-266/03 (Kommission/Luxemburg), Slg. 2005, I-4805 Rn. 59; EuGH, Rs. C-433/03 (Kommission/Deutschland), Slg. 2005, I-6985 Rn. 65; EuGH, Rs. C-246/07 (Kommission/Schweden), Slg. 2010, I-3317 Rn. 74; Schmahl/ Jung, EurUP 2014, S. 309 (320); Schill/Krenn, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 4 EUV Rn. 114 (Stand: Aug 2018, EL 65). 1532 Repasi, EuR 2013, S. 45 (60 f.). 1533 Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (319). 1534 Vgl. Schill/Krenn, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 4 EUV Rn. 115 (Stand: Aug 2018, EL 65). § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 242 verpflichtung aber mit dem Erlass eines die Kommission ermächtigenden Beschlusses in Kraft.1535 Zwischenergebnis Art. 4 Abs. 3 UAbs. 3 Hs. 2 EUV gebietet den Mitgliedstaaten, sämtliche Beeinträchtigungen des Unionsrechts zu unterlassen. Eine solche Beeinträchtigung liegt grundsätzlich vor, wenn ein völkerrechtlicher Vertrag die effektive Wirksamkeit des Unionsrechts unterminiert. Zwar wird das Unionsrecht hinsichtlich inter se-Verträgen durch den Anwendungsvorrang grundsätzlich geschützt, jedoch können hybride völkerrechtliche Verträge ihr Potential für die Europäische Integration im Falle ihrer Unionsrechtswidrigkeit freilich nicht entfalten. Der Geltungsbereich von Art. 4 Abs. 3 UAbs. 3 Hs. 2 EUV erstreckt sich sowohl auf die Vertragsverhandlungen und den Abschluss als auch auf die Durchführung desselben. Außerdem bezieht sich die Unterlassungsverpflichtung gleichermaßen auf bestehendes und künftiges Unionsrecht. Hinsichtlich Letzterem entsteht mit der Aufnahme von Verhandlungen über den Erlass eines Rechtsetzungsaktes im Rat eine Stillhalteverpflichtung in Bezug auf den behandelten Gegenstand, der die Wahrnehmung unionaler Kompetenzen sichert. Insgesamt betrachtet, folgt aus der Unterlassungsverpflichtung allgemein, dass die Mitgliedstaaten ihre völkervertraglichen Freiräume dazu nutzen dürfen, das Unionsrecht zu ergänzen und zu effektivieren. Vorrang der europäischen Rechtsetzung Die „Verpflichtung zur Zusammenarbeit, welche die Beziehungen zwischen der Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten bestimmen muss“,1536 die der EuGH allgemein aus Art. 4 Abs. 3 EUV folgert,1537 enthält ein Gebot des Vorrangs der europäischen Rechtsetzung vor völkerrechtlichen d) 2. 1535 EuGH, Rs. C-266/03 (Kommission/Luxemburg), Slg. 2005, I-4805 Rn. 60; EuGH, Rs. C-433/03 (Kommission/Deutschland), Slg. 2005, I-6985 Rn. 66; EuGH, Rs. C-246/07 (Kommission/Schweden), Slg. 2010, I-3317 Rn. 77; Hatje, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 4 EUV Rn. 78. 1536 Thym, S. 309. 1537 Vgl. EuGH, Rs. C-374/89 (Kommission/Belgien), Slg. 1991, I-367 Rn. 12 ff. B. Vorgaben des Unionsrechts für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge 243 Verträgen der Mitgliedstaaten.1538 Eine Pflicht der Mitgliedstaaten, neue Kompetenzen auf die EU zu übertragen, kann hieraus jedoch nicht gefolgert werden. Dies griffe zu stark in die staatliche Souveränität der Mitgliedstaaten ein und käme der Einräumung einer partiellen Kompetenz-Kompetenz zugunsten der EU gleich. Der Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit kann die Mitgliedstaaten somit nur innerhalb der bestehenden Unionskompetenzen verpflichten, keine zwischenstaatlichen Vereinbarungen zu treffen, solange eine innergemeinschaftliche Rechtsetzung möglich ist.1539 Begründen lässt sich der Vorrang der europäischen Rechtsetzung insbesondere mit teleologischen Argumenten. Zunächst spricht hierfür die Subsidiaritätsklausel des Verfahrens der verstärkten Zusammenarbeit gemäß Art. 20 Abs. 2 S. 1 EUV: Wenn dieses Verfahren als unionsinterne Ausformung der flexiblen Integration erst zulässig ist, wenn eine gesamteuropäische Rechtsetzung nicht erreicht werden kann, muss sich die hierin angelegte Subsidiarität erst recht auf den unionsexternen Abschluss völkerrechtlicher Verträge erstrecken.1540 Zudem lässt sich auf diese Weise sicherstellen, dass das umfassende Initiativrecht der Kommission nicht unterlaufen wird und die Beteiligungsrechte des EP gewahrt werden, was letztlich auch den Sinn und Zweck des Loyalitätsgebots bestmöglichst widerspiegelt.1541 Nicht zuletzt verdeutlichen die Anbahnung und der Wille der Mitgliedstaaten zum Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrages, der sich auf einen Gegenstand der noch nicht ausgeübten, konkurrierenden Zuständigkeiten bezieht, ein Bedürfnis nach einer internationalen Rechtsetzung. Im Rahmen der der EU übertragenen Regelungsmacht haben sich die Mitgliedstaaten gerade durch die Begründung der unionalen Zuständigkeit dafür ausgesprochen, eine internationale Kooperation zuvörderst in dem eigens hierfür implementierten Rechtsrahmen anzustreben. Dies muss umso mehr gelten, als die Anzahl der hieran partizipierenden Staaten steigt. Rechtlich ungenau und in der Sache nicht treffend wird der Vorrang der europäischen Rechtsetzung mit einem „Recht des ersten Zugriffs“ um- 1538 Thym, S. 309 ff.; Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (35); Repasi, EuR 2013, S. 45 (59); v. Arnauld, in: Breuer u.a., FS Klein, S. 509 (516); Bribosia, C.D.E. 36 (2000), S. 57 (105); Gaia, CMLR 35 (1998), S. 855 (870); Philippart/Edwards, JCMSt. 37 (1999), S. 87 (104). Vgl. auch: Hofmann, EuR 1999, S. 713 (727); Tuytschaever, S. 53; Becker, EuR-Bei 1998 (1), S. 29 (43); Häde, EuZW 1996, S. 138 (141). 1539 Repasi, EuR 2013, S. 45 (59); Hofmann, EuR 1999, S. 713 (728). 1540 Repasi, EuR 2013, S. 45 (59); Thym, S. 247. 1541 Vgl. Thym, S. 309. § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 244 schrieben.1542 Verstünde man dies wörtlich, wären die Mitgliedstaaten hinsichtlich der Ausübung der ihnen verbleibenden Kompetenzen solange suspendiert, wie sie der EU ihr Vorhaben nicht angetragen und selbige entschieden hat, in der Sache nicht tätig zu werden. Fordert man hiernach eine konkrete Rechtspflicht würde dies insbesondere die Regelung des Art. 2 Abs. 2 S. 2 AEUV konterkarieren, wonach die Mitgliedstaaten ihre Zuständigkeiten wahrnehmen, solange und soweit die Union noch nicht rechtsetzend tätig geworden ist. Zudem liefe ein solches Verständnis auf eine Unterminierung des Subsidiaritäts- und Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes hinaus, die beide gemäß Art. 5 Abs. 1 S. 2 EUV als Kompetenzaus- übungsschranken unionales Handeln gerade begrenzen sollen.1543 Des Weiteren setzt sich im Kollisionsfall der unionsrechtliche Rechtsakt gegen- über einem etwaigen völkerrechtlichen Vertrag der Mitgliedstaaten durch. Aus diesen Gründen handelt es sich beim „Recht des ersten Zugriffs“ vielmehr um eine Obliegenheit der Mitgliedstaaten, deren Sinn darin besteht, bereits im Vorfeld des Abschlusses einer zwischenstaatlichen Übereinkunft einen potentiellen Konflikt mit einem unionalen Rechtsakt auszuschlie- ßen. Konkret müssen die kooperationswilligen Mitgliedstaaten deshalb prüfen, inwiefern das von ihnen ins Auge gefasste Vorhaben auf unionsinterner Ebene geregelt werden könnte.1544 Inhaltlich fordert der EuGH, dass die beteiligten Mitgliedstaaten die Kommission „eingehend […] konsultieren und sich redlich um ihre Beteiligung […] bemühen“.1545 Anerkannt ist, dass deren Einwände von den Mitgliedstaaten beachtet und berücksichtigt, jedoch nicht zwingend umgesetzt werden müssen.1546 Ausnahmsweise entfällt die Konsultation, wenn die Kommission im Vorfeld zu erkennen gegeben hat, keine Handlungen vornehmen und den Mitgliedstaaten auch gestalterisch freie Hand lassen zu wollen. Nicht erforderlich für die Zulässigkeit von inter se-Verträgen ist außerdem, dass ein ent- 1542 Thym, S. 309. 1543 Betreffend das Subsidiaritätsprinzip: Calliess, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 5 EUV Rn. 20; Schröder, JZ 2004, S. 8 (11); Bast, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 5 EUV Rn. 49, 66 (Stand: Aug 2018, EL 65); Kadelbach, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 5 EUV Rn. 25. Betreffend das Verhältnismäßigkeitsprinzip: Streinz, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 5 EUV Rn. 43; Langguth, in: L/B (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 5 EUV Rn. 36; Vedder, in: V/HvH (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 5 EUV Rn. 35. 1544 Thym, S. 309. 1545 EuGH, Rs. C-804/79 (Kommission/Vereinigtes Königreich), Slg. 1981, 1045 Rn. 31. 1546 Thym, S. 309 f.; v. Arnauld, in: Breuer u.a., FS Klein, S. 509 (516). B. Vorgaben des Unionsrechts für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge 245 sprechendes unionsinternes Rechtsetzungsverfahren im Vorfeld dessen gescheitert ist.1547 Fraglich bleibt aber, ob eine solch rein politische Konsultation tatsächlich ausreichend sein kann, um den Anforderungen von Art. 4 Abs. 3 EUV zu genügen,1548 oder ob die Mitgliedstaaten nicht darüber hinaus auf eine unionale Umsetzung ihres Vorhabens in einer aktiveren Form hinwirken müssen.1549 Für Letzteres spricht insbesondere die Verortung eines bestimmten Politikbereiches in der Zuständigkeitsverteilung zwischen Union und Mitgliedstaaten. Haben sich die Mitgliedstaaten bei der Kompetenzverteilung bereits darauf verständigen können, bestimmte Politikbereiche – ungeachtet der konkreten Art und des Umfangs der Kompetenz – nicht mehr in eigenständiger Regie auszufüllen, sondern eine europäische Zuständigkeit zu begründen und der EU die Ausübung eines Teils ihrer Hoheitsrechte zu überantworten, dürfen die Mitgliedstaaten nicht ohne weiteres in die Lage versetzt werden, diesen konsentierten Rechtsrahmen nach Gutdünken zu verlassen. Insoweit sollten Vorhaben, die sich auf vergemeinschaftete Sachbereiche beziehen und für die grundsätzlich eine unionale Kompetenz besteht, primär auch im Unionsrecht angesiedelt werden. Eine absolute Freiheit dergestalt, sich in jedem konkreten Einzelfall zwischen unionsinternen und -externen Handlungsmöglichkeiten zu entscheiden und somit dauerhaft in den Genuss der Vorteile der Europäischen Union zu kommen, mit den vermeintlichen Nachteilen hingegen nur in absolut notwendigen Situationen konfrontiert zu werden, besteht nicht. Diese Wahlfreiheit würde dem hochverdichteten Integrationsverbund, den die Europäische Union mittlerweile darstellt und den vielfältigen Vernetzungen der unionalen und der nationalen Rechtsordnungen nicht mehr gerecht werden. Dies muss umso mehr gelten, als an den hier in Rede stehenden hybriden völkerrechtlichen Verträgen nur Mitgliedstaaten der EU beteiligt sind, die sich gleichermaßen dem Anwendungsbereich der Verträge unterworfen haben. Aus diesem Grund schreibt Art. 4 Abs. 3 EUV den Mitgliedstaaten nicht nur vor, die Kommission zu konsultieren. Das Loyalitätsgebot ist vielmehr dahingehend auszulegen, dass es ihnen aufgibt, aktiv darauf hinzuwirken, ihr Vorhaben innerhalb des unionsrechtlichen Rahmens zu realisieren. Erst wenn dies nicht mög- 1547 Thym, S. 309. 1548 So Thym, S. 309. 1549 Angedeutet: Thym, S. 310 f. § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 246 lich ist, kann ein Ausbrechen aus dem rechtlichen und institutionellen Rahmen der EU in Betracht kommen.1550 Verdichtet sich demnach die Konsultationsobliegenheit in den Bereichen, in denen die EU eine Zuständigkeit besitzt, nach hier vertretener Ansicht hin zu einer Mitwirkungsobliegenheit, ist weiterhin deren konkreter Umfang zu untersuchen. Hierfür bieten sich insbesondere zwei Anknüpfungspunkte an: Zum einen kann auf den betroffenen Politikbereich, auf die Art der Kompetenz, der selbiger unterfällt und auf den Umfang des in diesem Sachbereich bestehenden Sekundärrechts abgestellt werden. Hinsichtlich der jeweiligen Kompetenz variieren die Anforderungen an die Mitgliedstaaten – beziehungsweise an deren Vertreter im Rat – in Abhängigkeit vom Grad der Vergemeinschaftung. Bezüglich des betroffenen Politikbereiches sollte beachtet werden, welche Auswirkungen eine Maßnahme mit sich bringt. Dies gilt wiederum sowohl hinsichtlich rechtlicher als auch tatsächlicher Umstände. Zum anderen kann darauf abgestellt werden, wie viele Mitgliedstaaten ein Vorhaben unterstützen. Vor dem Hintergrund einer möglichst einheitlichen Fortentwicklung der Europäischen Integration sollten die Verhandlungen mit dem Ziel betrieben werden, einen möglichst breiten Konsens innerhalb der Staatengemeinschaft zu erreichen. Je mehr Mitgliedstaaten sich hierfür aussprechen, desto höher ist die hiervon ausgehende Indizwirkung für die Notwendigkeit einer unionalen Rechtsetzung und desto höhere Anforderungen müssen an die Verhandlungen gestellt werden. Auch wenn nach der hier vertretenen Ansicht von einer aktiven Pflicht der Mitgliedstaaten zur Mitwirkung ausgegangen wird, müssen einige Einschränkungen vorgenommen werden. Aus unionsrechtlicher Perspektive setzen das Subsidiaritäts- und Verhältnismäßigkeitsprinzip der unionalen Rechtsetzung auch nach dieser Lesart weiterhin Grenzen. Außerdem darf die Mitwirkungspflicht nicht so weit gehen, den Mitgliedstaaten aufzugeben, ihr Abstimmungsverhalten im Rat überwiegend oder gar ausschließlich an unionalen Interessen auszurichten.1551 Vielmehr bleiben sie hinsichtlich der Verfolgung ihrer Interessen nach wie vor frei.1552 Eine Mitwirkungspflicht darf folglich nicht in der Weise missverstanden werden, 1550 Schill/Krenn, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 4 EUV Rn. 119 (Stand: Aug 2018, EL 65). 1551 So auch: Calliess/Kahl/Puttner, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 4 EUV Rn. 93. 1552 Von Bogdandy, in: v. Bogdandy/Bast, Europäisches Verfassungsrecht, S. 13 (49); Söllner, S. 66; Calliess/Kahl/Puttner, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 4 EUV Rn. 93. B. Vorgaben des Unionsrechts für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge 247 als den Mitgliedstaaten hierdurch die Möglichkeit genommen werden soll, ihre jeweiligen nationalen Interessen zu vertreten. Sie soll vielmehr als Ausdruck einer an den Interessen der Gemeinschaft ausgerichteten und für die Fortentwicklung der Europäischen Integration notwendigen Kompromissbereitschaft verstanden werden,1553 sich einer europäischen Lösung zu öffnen. Es soll jedoch nicht unerwähnt bleiben, dass eine gerichtliche Kontrolle der Einhaltung dieser Vorgaben wegen der beträchtlichen Ermessensspielräume sowohl der Unionsorgane als auch der Mitgliedstaaten aus rechtspraktischer Sicht nur eingeschränkt möglich ist.1554 Nicht zuletzt müssen die spezifischen Umstände des Einzelfalls Beachtung finden. Aus rechtlicher Perspektive darf die Konsensfindung deshalb nicht zu einer weitgehenden Denaturierung eines Vorhabens führen. Ist der kleinste gemeinsame Nenner, auf den sich die Staaten einigen können, nicht mehr ausreichend, um den mit dem Vorhaben angestrebten Zweck noch erfüllen zu können, sollten die Verhandlungen als gescheitert angesehen werden. Vor diesem Hintergrund ist eine Verortung des Vorhabens außerhalb des rechtlichen und institutionellen Rahmens der EU einer erzwungenen Untätigkeit vorzuziehen. In die gleiche Richtung weist eine weitere Einschränkung des Vorrangs der Europäischen Rechtsetzung: Bestehen erhebliche Zweifel an der Europarechtskonformität einer geplanten Maßnahme, kann den Mitgliedstaaten nicht zugemutet werden, untätig zu bleiben. Der Vorrang der europäischen Rechtsetzung bezieht sich zuvörderst darauf, eine gesamteuropäische Lösung anzustreben, erschöpft sich hierin jedoch nicht. Zwar ist das Verfahren der verstärkten Zusammenarbeit ausweislich der Vorschrift des Art. 20 Abs. 2 S. 1 EUV subsidiär gegenüber einer gesamteuropäischen Lösung. Hält jedoch das Unionsrecht selbst ein Verfahren bereit, mittels dessen ein Vorhaben innerhalb einer kleinen Gruppe von Mitgliedstaaten auf den Weg gebracht werden kann, das mangels Einstimmigkeit nicht für die gesamte Union umsetzbar ist, erstreckt sich der Vorrang der europäischen Rechtsetzung auch auf dieses innereuropäische Verfahren.1555 Die Anwendung desselben ist vor dem Hinter- 1553 Bleckmann, in: GBTE (von der Groeben/von Boeck/Thiesing/Ehlermann, Kommentar zum EWG-Vertrag, Art. 5 EWG, Rn. 15. (Zitiert nach: Calliess/Kahl/ Puttner, in: C/R [Hrsg.], EUV/AEUV, Art. 4 EUV Rn. 93). 1554 So i.E. auch: Thym, S. 311. 1555 Blanke, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 20 EUV Rn. 28 (Stand: Jan 2016, EL 58); Thym, S. 310; Repasi, EuR 2013, S. 45 (59 f.); Piecha, S. 137; Grimm, S. 202; Hofmann, EuR 1999, S. 713 (728); Heesen, S. 267; Giegerich, Konstitutionalisierungsprozess, S. 548 f.; Griller, JRP 2012, S. 177 (192). § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 248 grund seiner Funktion als „Vetobrecher“ nicht rechtsmissbräuchlich,1556 da dieselbe Funktion auch Regierungskonferenzen im allgemeinen beizumessen ist, bei denen mittels Gewährung von opt-outs die notwendige Einstimmigkeit zur Vertragsänderung gemäß der Verfahren des Art. 48 EUV erreicht werden soll.1557 Erst wenn auch die Voraussetzungen des Verfahrens einer verstärkten Zusammenarbeit nicht vorliegen, können die Mitgliedstaaten sodann den Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrages ins Auge fassen.1558 Obgleich hinsichtlich der Frage, inwiefern diese Voraussetzungen den Mitgliedstaaten hohe Hürden hinsichtlich seiner Durchführung setzen, keine Einigkeit zu verzeichnen ist,1559 besteht zumindest eine Gefahr, dass die bereits beschriebenen Auslegungsschwierigkeiten zu einer potentiellen Verzögerung führen können. Aus diesem Grund sollten die Anforderungen an dessen Einleitung nicht überspitzt, sondern vielmehr der Wille, den Rechtsrahmen der EU nicht verlassen zu wollen, gefördert nicht aber torpediert werden. Demgegenüber begründet der Vorrang der europäischen Rechtsetzung keine Pflicht für die nicht an einer verstärkten Zusammenarbeit beteiligten Mitgliedstaaten, selbiger beizutreten. Der Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrages bleibt daneben zulässig. Zwar steht eine verstärkte Zusammenarbeit den übrigen Mitgliedstaaten gemäß Art. 20 Abs. 1 UAbs. 2 S. 2 EUV, Art. 328 Abs. 1 UAbs. 1 S. 2 u. UAbs. 2 AEUV jederzeit offen. Allerdings darf sich diese gemäß Art. 327 S. 1 AEUV nicht auf die Rechtstellung der nicht hieran beteiligten Mitgliedstaaten auswirken. Nähme man nunmehr eine Pflicht zum Beitritt hierzu und den Ausschluss der Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge über den gleichen Regelungsgegenstand an, verstieße man hiergegen, zumal der Beitritt gemäß Art. 331 Abs. 1 UAbs. 2 S. 2 Hs. 2 AEUV mit der Übernahme des bis dato entwickelten Rechtsstandes einhergeht. Aus Art. 4 Abs. 3 EUV kann deshalb nur eine Pflicht der übrigen Mitgliedstaaten begründet werden, einen Beitritt zur verstärkten Zusammenarbeit ernsthaft und vorrangig in Betracht zu ziehen. 1556 EuGH, verb. Rs. C-274/11 und C-295/11 (Spanien & Italien/ Rat), ECLI:EU:C:2013:240, Rn. 33–36; Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (40). 1557 Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (40). 1558 So auch: Repasi, EuR 2013, S. 45 (59 f.); Thym, S. 310. 1559 Vgl. etwa: Nettesheim, EuR-Bei 2013 (2), S. 7 (19); Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (30). B. Vorgaben des Unionsrechts für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge 249 Vom Vorrang der europäischen Rechtsetzung nicht umfasst ist weiterhin das Verfahren gemäß Art. 352 AEUV.1560 Wie an anderer Stelle bereits ausgeführt,1561 hält dieses für den Rat aufgrund seines Ausnahmecharakters nach wie vor nur eine mögliche Handlungsalternative bereit, verpflichtet ihn allerdings nicht, diese auch zu ergreifen.1562 Organleihe Eine Beeinträchtigung des Unionsrechts könnte zudem durch eine Organleihe erfolgen. Hierbei werden die Organe der europäischen Union im Wege eines völkerrechtlichen Vertrags der Mitgliedstaaten mit formal neben dem Unionsrecht stehenden Aufgaben und Befugnissen bedacht.1563 Mit anderen Worten greifen die Mitgliedstaaten im Wege einer externen Aufgabenzuweisung auf die institutionelle Struktur der EU zu und modifizieren das Aufgabenspektrum der Unionsorgane, das sich prinzipiell aus dem Primärrecht ergibt.1564 Zwar wird vereinzelt ins Feld geführt, dass ein Zugriff auf Unionsorgane aufgrund des Wortlauts von Art. 20 Abs. 1 EUV nur im Rahmen der Durchführung einer verstärkten Zusammenarbeit gemäß Art. 20 EUV zulässig sei.1565 Hiergegen spricht indes, dass diese sich nicht in der Einbindung der Organe erschöpft, sondern den Erlass von Rechtsakten ermöglicht, die die beteiligten Mitgliedstaaten gemäß Art. 20 Abs. 4 EUV binden.1566 Außerdem erfolgt die Organleihe grundsätzlich im Geiste der Fortentwicklung der Europäischen Union.1567 Die Mitgliedstaaten erhalten hierdurch die Möglichkeit, insbesondere den EuGH und die Kommission, aber auch die EZB, mit Aufgaben und Streitigkeiten zu befassen, die zwar den nationalen Zuständigkeiten unterfallen, jedoch im Zusammenhang mit dem Unionsrecht und der Europä- 3. 1560 EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle) ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 67; vgl. auch: EuGH, Rs. C-22/70 (AETR), Slg. 1971, 263 Rn. 95. A.A.: Repasi, EuR 2013, S. 45 (59); Vedder, in: V/HvH (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 352 AEUV Rn. 13. 1561 Vgl. § 5.A.II.2.c)bb). 1562 EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle) ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 67; vgl. auch: EuGH, Rs. C-22/70 (AETR), Slg. 1971, 263 Rn. 95. 1563 Thym, S. 315. 1564 Fischer-Lescano/Oberndorfer, NJW 2013, S. 9 (9 ff.); Pilz, DÖV 2012, S. 909 (914). 1565 Antpöhler, ZaöRV 72 (2012), S. 353 (390), wohl auch: Herdegen, in: Durner u.a., FS Papier, S. 59 (60). 1566 Stellungnahme der Generalanwältin Kokott, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:675, Rn. 174. 1567 Wuermeling, S. 208. § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 250 ischen Integration stehen.1568 Hierdurch kann eine Ausrichtung mitgliedstaatlichen Handelns an gemeinschaftlichen Interessen ermöglicht und gewährleistet werden.1569 Dies muss erst recht im Blick auf hybride völkerrechtliche Verträge gelten: Die Überwachung der Einhaltung der Regelungen derselben obläge andernfalls den Mitgliedstaaten selbst oder würde durch ein eigens hierfür ins Leben gerufenes Vertragsorgan erfolgen. Dies würde ein generelles Spannungsverhältnis mit Art. 4 Abs. 3 EUV heraufbeschwören, da die Tätigkeit des implementierten Vertragsgremiums wegen der engen materiellrechtlichen Verschränkung hybrider völkerrechtlicher Verträge mit dem Unionsrecht mittelbare Beeinträchtigungen desselben besorgen ließe.1570 Obschon eine Organleihe daher allgemein als zulässig angesehen wird,1571 zieht ihr das Unionsrecht insoweit Grenzen,1572 als sie selbst nicht hiergegen verstoßen darf.1573 Das bedeutet, dass den Unionsorganen keine Aufgaben und Befugnisse übertragen werden dürfen, die mit dem Unionsrecht kollidieren.1574 Auch darf hiermit keine faktische Änderung der Verträge unter Missachtung von Art. 48 EUV bezweckt oder ermöglicht werden.1575 Dies wäre einerseits der Fall, wenn die gesamte institutionelle Struktur der EU in einen völkerrechtlichen Vertrag eingebunden werden würde.1576 Andererseits widerspräche auch die Übertragung legislativer Befugnisse auf Unionsorgane der Zuständigkeitsverteilung zwischen Union und Mitgliedstaaten und würde gegen Art. 48 EUV verstoßen. Dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung folgend, legen die Befugnisnormen des Primärrechts den konkreten Handlungsspielraum der Union innerhalb der einzelnen Sachgebiete und in den jeweiligen Kompetenzarten 1568 Wuermeling, S. 208. 1569 Vgl. in Bezug auf den FiskalV: Hofmann/Konow, ZG 2012, S. 138 (152). 1570 Vgl. hierzu in Bezug auf den FiskalV: Hofmann/Konow, ZG 2012, S. 138 (152). 1571 EuGH, verb. Rs. C-181/91 und 248/91 (Parlament/Rat und Kommission), Slg. 1993, I-3685 Rn. 20; EuGH, Rs. C-316/91 (Parlament/Rat), Slg. 1994, I-625 Rn. 41; EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle) ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 153 ff.; Thym, S. 315 ff.; Grimm, S. 83 ff.; Frenz, EWS 2013, S. 27 (31); Wuermeling, S. 208; v. Lewinski, in: I/K, HStR, Bd. X, § 217 Rn. 34; Kampmeyer, S. 112 ff.; Pilz, DÖV 2012, S. 909 (914). Zweifelnd: Schuster, EuZW 1992, S. 178 (183). 1572 Thym, S. 318. 1573 Vgl. Stellungnahme der Generalanwältin Kokott, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:675, Rn. 176. 1574 Vgl. EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle) ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 162. 1575 Palm, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 136 AEUV Rn. 51 (Stand: Sep 2014, EL 54); Thym, S. 317; Schuster, EuZW 1992, S. 178 (183). 1576 Thym, S. 317. B. Vorgaben des Unionsrechts für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge 251 fest. Ließe man die Übertragung legislativer Befugnisse auf Unionsorgane im Rahmen einer Organleihe zu, ginge hiermit faktisch eine Änderung ebenjener Kompetenzverteilung einher. Eine solche ist aus unionsrechtlicher Sicht jedoch nur im Wege des ordentlichen Vertragsänderungsverfahrens gemäß Art. 48 Abs. 2–5 EUV zulässig. Die hier in Rede stehenden, primärrechtsergänzenden völkerrechtlichen Verträge einiger Mitgliedstaaten erfüllen diese Voraussetzungen jedoch nicht, so dass die Übertragung legislativer Befugnisse im Wege der Organleihe contra legem ist.1577 Zudem läge hierin ein Verstoß gegen die innerunionale Aufgabenstruktur und die hiermit einhergehenden Beteiligungsrechte der Unionsorgane, die eine weitere Grenze der Organleihe bilden.1578 Gemäß Art. 13 Abs. 2 S. 1 EUV sind die Unionsorgane an die ihnen vom Unionsrecht zugewiesenen Aufgaben und Befugnisse gebunden,1579 die auch durch eine Inanspruchnahme im Wege einer Organleihe nicht verfälscht werden dürfen.1580 Der Erlass von Rechtsakten erfolgt gemäß Art. 14 Abs. 1 S. 1, Art. 16 Abs. 1 S. 1 EUV durch den Rat und das Parlament auf Vorschlag der Kommission, Art. 17 Abs. 2 EUV. Ließe man die Übertragung legislativer Befugnisse in diesem Zusammenhang zu, kollidiert dies mit der Aufgabenverteilung zwischen den Organen. Insbesondere im Rahmen der noch nicht ausgeübten, geteilten Zuständigkeiten, würde man auf diese Weise auch die Beteiligungsrechte des Rates und des EPs unterminieren.1581 Eine weitere Grenze der Organleihe bildet der Schutz der Funktionsfähigkeit der Unionsorgane.1582 Als Institutionen der EU besteht ihre Hauptaufgabe darin, die ihnen vom Unionsrecht zugewiesenen Aufgaben zu erfüllen, zumal die Kosten, die mit ihrer Tätigkeit verbunden sind, gemäß Art. 41 EUV aus dem EU-Haushalt stammen, der – abgesehen von den tra- 1577 Thym, S. 317. I.E. auch, jedoch auf den Rat bezogen: Generalanwalts Jakobs, Rs. C-316/91 (Parlaments/Rat), Slg. 1994, I-625 (650 Rn. 85). 1578 Vgl. EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 162. In diesem Sinne auch: Repasi, EuR 2013, S. 45 (57). 1579 Vgl. hierzu: EuGH, Rs. C-65/93 (Parlament/Rat), Slg. 1995, I-643 Rn. 27; Fischer-Lescano/Oberndorfer, NJW 2013, S. 9 (11); Schuster, EuZW 1992, S. 178 (183). 1580 EuGH, Gutachten 1/91, (EWR I), Slg. 1991, I-6079 Rn. 61; EuGH, Gutachten 1/92 (EWR II), Slg. 1992, I-2821 Rn. 32; EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle) ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 162; Schuster, EuZW 1992, S. 178 (183); Repasi, EuR 2013, S. 45 (57). 1581 Bezogen auf den Rat: Schlussantrag des Generalanwalts Jakobs, Rs. C-316/91 (Parlaments/Rat), Slg. 1994, I-625 (650 Rn. 85). 1582 EuGH, Rs. C-44/84 (Hurd), Slg. 1986, S. 29 Rn. 39; Repasi, EuR 2013, S. 45 (57); Heesen, S. 322; Schuster, EuZW 1992, S. 178 (183); Kampmeyer, S. 113 f. § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 252 ditionellen Eigenmitteln, die insbesondere Zölle und Agrarabschöpfungen umfassen1583 – von allen Mitgliedstaaten gemeinsam aufgebracht wird.1584 Durch die Einbeziehung der Unionsorgane im Rahmen völkerrechtlicher Verträge einiger Mitgliedstaaten müssen somit auch diejenigen Mitgliedstaaten der EU finanziell hierfür aufkommen, die nicht an dem inter se- Vertrag beteiligt sind.1585 Nicht zuletzt deswegen bedarf es für eine Organleihe zudem einer konstitutiven Zustimmung aller Mitgliedstaaten der EU.1586 Während theoretisch alle Unionsorgane für eine Organleihe in Betracht kommen, beschränkt sich dies in der Praxis insbesondere auf den EuGH und die Kommission. Für die Einbeziehung des EuGH in binnenrechtsexterne Streitigkeiten steht mit Art. 273 AEUV eine primärrechtliche Grundlage zur Verfügung (a). Die Ausgestaltung der Voraussetzungen für die Aufgabenübertragung auf die Kommission obliegt demgegenüber weitestgehend der Literatur und der Rechtsprechung des EuGH (b),1587 so dass zwischen den einzelnen Organen differenziert werden muss. Die Einbeziehung der EZB im Rahmen der Organleihe ist zwar grundsätzlich eher selten zu beobachten, allerdings wurde sie im ESM‑V mit Aufgaben bedacht, weshalb auf sie gesondert eingegangen wird (c). Haben die Mitgliedstaaten das Recht, die Unionsorgane im Wege der Organleihe mit Aufgaben zu betrauen, könnte dies im Zusammenhang mit völkerrechtlichen Komplementärverträgen zu einer Pflicht erstarken (d). EuGH Die Einbindung des EuGH im Rahmen völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten ist gemäß Art. 19 Abs. 3 lit. c EUV i.V.m. Art. 273 AEUV im Unionsrecht selbst angelegt und kann bereits aus diesem Grund nicht gegen Art. 13 Abs. 2 S. 1 EUV oder Art. 48 EUV verstoßen, sofern dessen a) 1583 Waldhoff, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 311 AEUV Rn. 8 f. 1584 Grimm, S. 85. 1585 Grimm, S. 85. 1586 I.E. auch: EuGH, verb. Rs. C-181/91 und 248/91 (Parlament/Rat und Kommission), Slg. 1993, I-3685 Rn. 20; EuGH, Rs. C-316/91 (Parlament/Rat), Slg. 1994, I-625 Rn. 41; Stellungnahme der Generalanwältin Kokott, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:675, Rn. 172 f.; Thym, S. 315 ff.; Schuster, EuZW 1992, S. 178 (182 f.); Kampmeyer, S. 112 f.; Demez, C.D.E. 12 (1976), S. 149 (152); Grimm, S. 85; Repasi, EuR 2013, S. 45 (57). 1587 Bsp. EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle) ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 153 ff. B. Vorgaben des Unionsrechts für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge 253 spezifische Voraussetzungen eingehalten werden. Aus diesem Grund hat der EuGH seine Einbindung in völkerrechtliche Verträge der Mitgliedstaaten auch nie in Frage gestellt, sondern vielmehr als zulässig angesehen.1588 Die Kodifizierung von Art. 273 AEUV bedeutet im Umkehrschluss, dass die Mitgliedstaaten hierdurch bereits grundsätzlich ihre Zustimmung zur Inanspruchnahme des EuGH erklärt haben.1589 Deshalb bedarf es auch keiner weiteren Anforderungen, etwa einer weiteren Zustimmung der Mitgliedstaaten der EU oder der EU selbst für die Zuständigkeitsbegründung des EuGH.1590 Aufgrund der ausdrücklichen primärrechtlichen Aufgabenzuweisung gemäß Art. 19 Abs. 3 lit. c EUV i.V.m. Art. 273 AEUV scheidet ein potentiell mögliches Recht des EuGH, die Organleihe gänzlich abzulehnen, grundsätzlich aus. Demgegenüber wird man von einer Pflicht des EuGH, die Ausübung einzelner, völkervertraglich begründeter Zuständigkeiten zu verweigern, ausgehen müssen, sofern diese im Einzelfall gegen Unionsrecht verstoßen. Die Zulässigkeit der Einbindung des EuGH steht gemäß Art. 273 AEUV unter dem Vorbehalt der „Erfüllung dreier kumulativer Voraussetzungen“:1591 Ein Schiedsvertrag im Sinne der Vorschrift kann entweder im Wege des Abschlusses eines gesonderten völkerrechtlichen Vertrages oder durch die Aufnahme einer Schiedsklausel in einen völkerrechtlichen Vertrag erfolgen.1592 Keinen Bedenken begegnet es, die Zuständigkeit des EuGH „vorab in Bezug auf eine ganze Kategorie im Voraus festgelegter Streitigkeiten“ zu eröffnen.1593 Zudem dürfen gemäß Art. 273 AEUV nur Mitgliedstaaten der EU eine solche Vereinbarung treffen. Den Vertragsparteien eines internationalen Abkommens mit Drittstaatsbeteiligung bleibt diese Möglichkeit demnach verschlossen.1594 Nicht zuletzt muss die Strei- 1588 Vgl. EuGH, Rs. C-12/76 (Tessili), Slg. 1976, 1473. 1589 So auch: Thym, S. 317; Grimm, S. 87. 1590 I.E. auch: Repasi, EuR 2013, S. 45 (57), wobei er Art. 273 AEUV fälschlicherweise als Ausnahme vom Zustimmungserfordernis der Mitgliedstaaten versteht. A.A.: Fischer-Lescano/Oberndorfer, NJW 2013, S. 9 (10 f.). 1591 Ehricke, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 273 AEUV Rn. 6; Gaitanides, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 273 AEUV Rn. 6. 1592 Cremer, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 273 AEUV Rn. 2; Gaitanides, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 273 AEUV Rn. 9; Schwarze/Wunderlich, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 273 AEUV Rn. 4. 1593 EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle) ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 172; Gaitanides, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 273 AEUV Rn. 9. 1594 Karpenstein, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 273 AEUV Rn. 9 (Stand: Mai 2013, EL 50); Schwarze/Wunderlich, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 273 AEUV Rn. 4. § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 254 tigkeit mit dem Gegenstand des Unionsrechts in Zusammenhang stehen. Diese Voraussetzung ist entsprechend ihrer Formulierung weit zu verstehen,1595 so dass jeder objektive Bezug hierzu ausreichend ist,1596 selbst wenn dieser nur in den Zielen oder Aufgaben desselben zu erblicken ist.1597 Ausgeschlossen sind indes Streitigkeiten, die die Auslegung und Anwendung des Unionsrechts betreffen;1598 insoweit ist das Vertragsverletzungsverfahren gemäß Art. 259 AEUV vorrangig.1599 Steht eine Streitigkeit in Rede, die sich aus einem völkerrechtlichen Vertrag der Mitgliedstaaten ergibt, entscheidet der EuGH im Rahmen von Art. 273 AEUV insbesondere anhand der Normen dieses Vertrages.1600 Insofern obliegt es den Vertragsparteien, die vom EuGH auszusprechenden Rechtsfolgen eines Verstoßes hiergegen festzulegen,1601 zumal Art. 273 AEUV nicht auf Art. 259 f. AEUV verweist.1602 1595 Pache, in: V/HvH (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 273 AEUV Rn. 4; Karpenstein, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 273 AEUV Rn. 13 (Stand: Mai 2013, EL 50); Gaitanides, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 273 AEUV Rn. 8. 1596 Borchardt, in: L/B (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 273 AEUV Rn. 4; Schwarze/ Wunderlich, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 273 AEUV Rn. 4; Gaitanides, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 273 AEUV Rn. 8. 1597 Kotzur, in: G/K/K (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 273 AEUV Rn. 2; Pache, in: V/HvH (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 273 AEUV Rn. 4; Borchardt, in: L/B (Hrsg.), EUV/ AEUV, Art. 273 AEUV Rn. 4; Schwarze/Wunderlich, in: Schwarze (Hrsg.), EU- Kommentar, Art. 273 AEUV Rn. 4; Gaitanides, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 273 AEUV Rn. 8. 1598 Kotzur, in: G/K/K (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 273 AEUV Rn. 2. 1599 Ehricke, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 273 AEUV Rn. 7; Gaitanides, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 273 AEUV Rn. 8. 1600 Gaitanides, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 273 AEUV Rn. 11; Karpenstein, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 273 AEUV Rn. 17, 19 (Stand: Mai 2013, EL 50); Ehricke, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 273 AEUV Rn. 10; Cremer, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 273 AEUV Rn. 4 i.V.m. Art. 272 AEUV Rn. 9. 1601 So auch: Calliess/Schoenfleisch, JZ 2012, S. 477 (484); Schröder, in: Jochum u.a., FS Hailbronner, S. 505 (512). A.A.: Fischer-Lescano/Oberndorfer, NJW 2013, S. 9 (12 f.). 1602 Ehricke, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 273 AEUV Rn. 11; Karpenstein, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 273 AEUV Rn. 20 (Stand: Mai 2013, EL 50); Gaitanides, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 273 AEUV Rn. 11. B. Vorgaben des Unionsrechts für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge 255 Kommission Auch die Zulässigkeit der Einbindung der Kommission in völkerrechtliche Verträge der Mitgliedstaaten im Wege der Organleihe wird grundsätzlich nicht in Zweifel gezogen.1603 In Ermangelung einer konkreten Rechtsgrundlage1604 herrscht bisweilen Uneinigkeit über deren Voraussetzungen. Dies gilt für materielle (aa) und formelle Voraussetzungen (bb) gleichermaßen. Materielle Zulässigkeitsvoraussetzungen Bei der die Kommission betreffende Organleihe steht schwerpunktmäßig die Übertragung administrativer Befugnisse im Fokus.1605 Fraglich ist hierbei, ob und wenn ja, inwiefern selbige aus unionsrechtlichen Gründen einzuschränken ist. Denkbar wären in diesem Zusammenhang verschiedene Ansatzpunkte. Zunächst könnte an die primärrechtliche Zuständigkeitsverteilung zwischen Union und Mitgliedstaaten angeknüpft werden.1606 Eine Organleihe käme folglich nur insoweit in Betracht, als die EU auch Regelungsbefugnisse besitzt.1607 Diese Beschränkung würde zwar dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung Rechnung tragen, jedoch wäre dies wenig praktikabel, da die Handlungsspielräume der Mitgliedstaaten hierdurch stark eingeschränkt wären und sich in Konstellationen erschöpfen würden, in denen der Erlass eines Sekundärrechtsaktes scheitert. Einen vorzugswürdigeren Anknüpfungspunkt für die Eingrenzung der Zulässigkeit einer Organleihe hält demgegenüber die Aufgabenbeschreibung der Kommission in Art. 17 EUV bereit. Gemäß Art. 17 Abs. 1 S. 1 EUV fördert die Kommission die allgemeinen Interessen der Union. Hierbei hat sie sich an den Werten und Zielen der Art. 2 und 3 EUV zu orientieren.1608 Diese wiederum wirken sich nicht nur auf die der Union übertragenen Zuständigkeiten, sondern mitunter b) aa) 1603 Vgl. die Nachweise in Fn. 1571. 1604 Grimm, S. 194; Calliess/Schoenfleisch, JZ 2012, S. 477 (484). 1605 Thym, S. 317. 1606 Vgl. Nettesheim, NJW 2013, S. 14 (15). 1607 Vogel, ZSE 2012, S. 459 (476 ff.). 1608 Martenczuk, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 17 EUV Rn. 12 (Stand: Juli 2016, EL 59); Ruffert, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 17 EUV Rn. 4; Schmidt/ Schmitt von Sydow, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 17 EUV Rn. 18. § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 256 auf diejenigen der Mitgliedstaaten aus.1609 Sind die Mitgliedstaaten somit bereits hieran gebunden, lässt die offene Formulierung von Art. 17 Abs. 1 S. 1 EUV ein Mitwirken der Kommission in diesen Politikbereichen zu, zumal für die Mitgliedstaaten keine Pflicht besteht, die Kommission im Wege der Organleihe in völkerrechtliche Verträge einzubinden. Diese entscheiden sich freiverantwortlich für oder gegen eine solche Organleihe. Umgekehrt würde es vielmehr gegen die Zielbestimmung einer immer engeren Union gemäß Art. 1 UAbs. 2 EUV verstoßen, würde man den Mitgliedstaaten verbieten, die Kommission als Vertreter der Unionsinteressen aus freien Stücken in völkerrechtliche Verträge einzubinden. Dies muss umso mehr gelten, wenn sich die völkerrechtlichen Verträge materiell auf die Europäische Integration beziehen. Anstatt allzu starr auf die der Union bereits zustehenden Kompetenzen abzustellen, sollte für die Bestimmung der äußeren Grenze der Organleihe ein integrationsfreundlicherer Ansatz gewählt werden, der sich zuvörderst an den allgemein gültigen Wert- und Zielbestimmungen der Verträge orientiert. Nicht zuletzt wegen eines ansonsten zu besorgenden Verstoßes gegen Art. 48 EUV darf dieser Anknüpfungspunkt freilich nicht dazu verleiten, das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und die Kompetenzordnung außer Acht zu lassen. Allerdings betreffen diese Aspekte vielmehr die Art der administrativen Befugnisse, mit der die Kommission konkret betraut werden soll. Insoweit kann zwischen der Übertragung konkreter Entscheidungsbefugnisse einerseits und der Übertragung von Koordinierungs-, Unterstützungs- und Mitwirkungsbefugnissen andererseits unterschieden werden. Lediglich die Übertragung von Entscheidungsbefugnissen könnte einen Verstoß gegen die Kompetenzordnung mit sich bringen. Unterwerfen sich die Mitgliedstaaten der Entscheidungsgewalt der Kommission, übertragen sie ihr faktisch Kompetenzen. Dies wiederum ist nur unter den gemäß Art. 48 Abs. 2–5 EUV statuierten Voraussetzungen zulässig. Um nicht hiergegen zu verstoßen, ist die Übertragung konkreter Entscheidungsbefugnisse an die bestehende Kompetenzverteilung gebunden. Das bedeutet, dass die Kommission nur mit solchen Befugnissen ausgestattet werden darf, die ihr durch die Aktivierung einer unionalen Kompetenz zustehen würden. Die Übertragung neuer, nicht bereits im Unionsrecht angelegter Entscheidungsbefugnisse ist im Wege der Organleihe somit nicht zulässig.1610 Anders stellt sich dies bei der letztgenannten Fallgruppe dar. Hierunter wären etwa die Anfertigung von Stellungnahmen oder Gut- 1609 Vgl. § 5.B. 1610 EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 161. B. Vorgaben des Unionsrechts für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge 257 achten, die Ausarbeitung gemeinsamer Positionen oder auch eine Koordinierung der mitgliedstaatlichen Interessen zu subsumieren. Gemeinsam ist diesen Befugnissen, dass sie keine Bindungswirkung entfalten und die Mitgliedstaaten somit selbst handlungsbefugt bleiben. Ein Konflikt mit der Kompetenzverteilung kann demnach nicht entstehen.1611 Konnte bislang herausgearbeitet werden, welche Art von Aufgaben der Kommission im Wege der Organleihe übertragen werden können, steht nunmehr deren Umfang im Mittelpunkt der Betrachtung. Wie bereits erwähnt, obliegt den Unionsorganen zuvörderst die Erfüllung der ihnen unmittelbar vom Unionsrecht zugewiesenen Aufgaben. Eine Organleihe darf die Ressourcen der Kommission deshalb nicht übermäßig beanspruchen. Wann eine solche potentielle Überlastung anzunehmen ist, wird im Vorfeld nur schwer bestimmbar sein. Vielmehr wird es auch an dieser Stelle auf die konkreten Umstände des Einzelfalls ankommen, wobei als Beurteilungskriterien etwa die potentiellen Auswirkungen des völkerrechtlichen Vertrages auf sonstiges Unionsrecht, die Art der Kompetenz, der der konkret betroffene Politikbereich unterfällt, die unionsrechtliche Regelungsdichte in diesem Sachbereich und, inwiefern die zu übertragenden Aufgaben an bestehende Aufgaben und Befugnisse der Kommission anknüpfen, in Betracht kämen. Die Grenze des Zulässigen wird zumindest dann erreicht sein, wenn die Organleihe zu einer Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Kommission führt. Außerdem liegt es in der Natur der Sache, dass nur die Kommission selbst als betroffener Akteur eine realistische Einschätzung hinsichtlich ihrer Arbeitsbelastung treffen und abgeben kann. Aus diesem Grund wird man ihr bei der Beurteilung einer etwaigen Überbelastung einen beträchtlichen Ermessensspielraum zugestehen müssen. Hiermit steht zugleich fest, dass die Kommission das Recht haben muss, eine Organleihe abzulehnen, wenn sie nach ihrer Ansicht hierdurch unverhältnismäßig stark in Anspruch genommen werden würde.1612 Von der Existenz eines solchen Rechts scheinen auch die Mitgliedstaaten auszugehen, wenn sie in Erwägungsgrund Nr. 10 des ESM‑V die Kommission dazu auffordern, die in diesem Vertrag vorgesehenen Aufgaben zu erfüllen.1613 Hinsichtlich der Begründung dieser Ansicht ist außerdem den Ausführungen von Generalanwältin Kokott zuzustimmen, die einerseits darauf abstellt, dass sich eine 1611 A.A.: BVerfGE 131, 152 (217 f.). 1612 Vgl. Nettesheim, EuR-Bei 2013 (2), S. 7 (20) dort Fn. 60. 1613 Stellungnahme der Generalanwältin Kokott, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:675, Rn. 175. § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 258 rechtsverbindliche Verpflichtung der Unionsorgane nur aus dem Unionsrecht ergeben, nicht jedoch durch formal außerhalb desselben liegende Handlungen der Mitgliedstaaten begründet werden kann.1614 Darüber hinaus stehe die Weisungsunabhängigkeit der Kommission gemäß Art. 17 Abs. 3 UAbs. 3 EUV einer Verpflichtung durch die Mitgliedstaaten entgegen.1615 Nicht zuletzt erstarkt das Recht zur Ablehnung einer Organleihe ab dem Erreichen einer gewissen Belastungsintensität zu einer Pflicht. Unabhängig davon wird man eine Ablehnungspflicht zudem jedenfalls in denjenigen Konstellationen annehmen müssen, in denen der Kommission legislative Befugnisse oder konkrete Entscheidungsbefugnisse, die noch nicht im Unionsrecht angelegt sind, übertragen werden sollen, da andernfalls ein Verstoß gegen Art. 48 EUV vorliegen würde. Formelle Zulässigkeitsvoraussetzungen Weiterhin ist fraglich, in welcher Form die konstitutive Zustimmung der Mitgliedstaaten zu einer Organleihe erklärt werden muss, wenn hierfür keine mit Art. 273 AEUV vergleichbare,1616 unionsrechtliche Grundlage besteht. Eine restriktive Auffassung hält die Organleihe nur dann für zulässig, wenn sich alle Mitgliedstaaten ausdrücklich hierfür aussprechen und dies in irgendeiner Form zum Ausdruck bringen.1617 Für diese Ansicht streiten insbesondere Gründe der Rechtssicherheit. Erklären alle Mitgliedstaaten der EU ausdrücklich ihre Zustimmung oder Ablehnung hinsichtlich einer Organleihe, entzieht man diesbezüglichen Streitigkeiten den Boden bereits im Vorfeld ihrer Entstehung. Nachträgliche Einwände betreffend ihre Zustimmung sind im Sinne des Verbots des venire contra factum proprium präkludiert. Demgegenüber lässt eine weniger strenge und im Ergebnis vorzugswürdige Ansicht eine konkludente Duldung der Mitgliedstaaten für die Inanbb) 1614 Stellungnahme der Generalanwältin Kokott, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:675, Rn. 175. 1615 Stellungnahme der Generalanwältin Kokott, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:675, Rn. 175. 1616 Hofmann/Konow, ZG 2012, S. 138 (152); Piecha, S. 182. 1617 So wohl: Repasi, EuR 2013, S. 45 (57); Calliess/Schoenfleisch, JZ 2012, S. 477 (484); Pilz, DÖV 2012, S. 909 (914); Antpöhler, ZaöRV 72 (2012), S. 353 (390); Fischer-Lescano/Oberndorfer, NJW 2013, S. 9 (10); Müller, ZfV 2013, S. 535 (542). B. Vorgaben des Unionsrechts für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge 259 spruchnahme der Kommission ausreichen.1618 Eine Einschränkung bestehe insoweit, als eine Duldung nur in Betracht käme, sofern die Kommission Aufgaben wahrnehmen soll, die ihr bereits durch das Unionsrecht zugewiesen sind.1619 Im Wesentlichen würde es sich hierbei also um Bereiche der noch nicht ausgeübten, konkurrierenden Zuständigkeiten handeln. Stützen ließe sich diese Ansicht insbesondere auf Praktikabilitätserwägungen. In denjenigen Konstellationen, in denen die zu übertragenden Aufgaben bereits im Unionsrecht angelegt sind, ginge die bloße Untätigkeit auch nur eines Mitgliedstaates nicht zugleich mit einer faktischen Vetoposition einher. Klärungsbedürftig bleiben allerdings drei Aspekte. Zum einen ist trotz eines Bedürfnisses nach mehr Praktikabilität ein hinreichend bestimmtes Maß an Rechtssicherheit zu gewähren. Dies wiederum kann nur erreicht werden, wenn auch bei einer Duldung durch die Mitgliedstaaten nachträgliche Einwände hinsichtlich der Zustimmung ab einem gewissen Zeitpunkt präkludiert sind. Andernfalls bestünde die Gefahr, dass die nicht zustimmenden Staaten ein dauerhaftes Vetorecht besäßen und dieses wohl zeitlich unbeschränkt ausüben könnten.1620 Eine notwendige Präklusion lässt sich konstruieren, indem eine Zustimmung als erteilt gilt, wenn nicht bis zu einem bestimmten Zeitpunkt Einwände erhoben werden. Diese Praxis hat bereits mehrfach Eingang in das Unionsrecht gefunden.1621 Dem steht auch nicht entgegen, dass die Anerkennung einer Zustimmung durch konkludente Duldung nicht ausdrücklich im Unionsrecht normiert ist, da weder für die ausdrückliche Zustimmungspflicht noch für die Organleihe insgesamt eine Regelung besteht. Letztlich wird durch die Anerkennung der Möglichkeit einer Duldung eine ausdrückliche Zustimmung nicht ausgeschlossen. Die Mitgliedstaaten sind auch weiterhin nicht daran gehindert, einer Organleihe ausdrücklich zuzustimmen. Erkennt man diese Rechtsfigur an, ist weiterhin fraglich, unter welchen Voraussetzungen und zu welchem Zeitpunkt die Zustimmungsfiktion aktiviert wird. Zunächst darf diese nicht zu einer Benachteiligung derjenigen Mitgliedstaaten führen, die nicht als Vertragspartei an einem konkreten inter se-Vertrag beteiligt sind. Insbesondere darf diesen Mitgliedstaaten nicht ungesehen das Recht genommen werden, Einwände gegen die Organleihe 1618 Jedenfalls angedeutet: Grimm, S. 194; Piecha, S. 183 f. 1619 So wohl auch: Calliess/Schoenfleisch, JZ 2012, S. 477 (485). 1620 So wohl: Calliess/Schoenfleisch, JZ 2012, S. 477 (484). 1621 Bsp.: Art. 4 Abs. 2, 5 Abs. 2, 6 Abs. 2 VO (EU) Nr. 1173/2011 und Art. 3 Abs. 3 VO 1174/2011. § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 260 vorzubringen. Dies setzt voraus, dass sie von der ins Auge gefassten Organleihe im Vorfeld umfassende Kenntnis erlangen müssen. Aus diesem Grund muss gemäß Art. 4 Abs. 3 EUV, der auch auf horizontaler Ebene zwischen den Mitgliedstaaten der EU Wirkkraft entfaltet,1622 eine Pflicht der entleihenden Mitgliedstaaten bestehen, alle anderen Mitgliedstaaten frühzeitig und vor dem Abschluss des völkerrechtlichen Vertrages über die Art und den konkreten Umfang der Organleihe zu informieren. Hierbei müssen sie darlegen und begründen, welche Organe mit welchen Aufgaben und Befugnissen ausgestattet werden sollen. Außerdem umfasst die Unterrichtungspflicht, den zustimmungspflichtigen Mitgliedstaaten alle Änderungen der Bestimmungen über die Organleihe, die während der Vertragsverhandlungen beschlossen werden, vorzulegen. Nicht zuletzt gilt dies auch für die abschließende Fassung des Vertragstextes. Für den Zeitpunkt des Inkrafttretens der Zustimmungsfiktion bietet sich entweder der Zeitpunkt der Ratifikation oder derjenige des Inkrafttretens des Vertrages an. Jedenfalls müssen die Vertragsparteien zwischen der Übermittlung der konsolidierten Fassung und der Ratifikation eine angemessene und – sinnvollerweise den zustimmungspflichtigen Mitgliedstaaten mitzuteilende – Frist verstreichen lassen. Darüber hinaus wird die Einschränkung, wonach eine Duldung nur hinsichtlich solcher Aufgaben zulässig sein kann, die bereits im Unionsrecht angelegt sind, hinsichtlich der in Rede stehenden Koordinierungs-, Unterstützungs- und Mitwirkungsbefugnisse obsolet. Die beschriebenen und auf Art. 4 Abs. 3 EUV basierenden Mitwirkungs- und Beteiligungspflichten der eine Organleihe durchführenden Mitgliedstaaten gegenüber den nicht an einem inter se-Vertrag beteiligten Mitgliedstaaten sichert deren Interesse an der Verfahrensbeteiligung sowie ihre Rechtspositionen. Mit welcher Art von Aufgaben die Kommission nunmehr konkret betraut werden soll, ist wegen der zwingenden Beteiligung aller Mitgliedstaaten vor dem Hintergrund ihrer Zustimmung nicht weiter relevant. Außerdem ist eine Abgrenzung nach der Art der zu übertragenden Aufgaben und Befugnisse wenig praxistauglich. Aufgrund der fehlenden Normierung obläge die Entwicklung und Ausgestaltung trennscharfer Abgrenzungskriterien abermals der Literatur und der Rechtsprechung des EuGH. Gerade die kraft Natur der Sache betroffenen Grenzbereiche der Kompetenzen der 1622 EuGH, verb. Rs. C-3, 4 u. 6/76 (Kramer), Slg. 1976, 1279 Rn. 40, 44/45; Schill/ Krenn, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 4 EUV Rn. 118 (Stand: Aug 2018, EL 65); Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (314); Neframi, CMLR 47 (2010), S. 323 (324). B. Vorgaben des Unionsrechts für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge 261 Union und der Mitgliedstaaten nähren begründete Zweifel daran, inwiefern eine ausschließlich richterrechtlich geprägte Rechtsfortbildung Streitigkeiten zwischen der Union und den Mitgliedstaaten wird verhindern oder beseitigen können. Die Abgrenzung zwischen der Übertragung neuer Aufgaben und Befugnissen und solchen, die bereits im Unionsrecht angelegt sind, führt im Ergebnis zu mehr Rechtsunsicherheit, als dass sie einen praktischen Nutzen aufweist. Zwischenergebnis Die Einbeziehung der Kommission in völkerrechtliche Verträge einiger Mitgliedstaaten im Wege der Organleihe ist aufgrund der weit gefassten Aufgabeneröffnung gemäß Art. 17 Abs. 1 S. 1 EUV nicht auf bestimmte Sachbereiche beschränkt. Die Kompetenzordnung und das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung schränken die Organleihe insoweit ein, als hierdurch keine legislativen und administrativen Entscheidungsbefugnisse übertragen werden dürfen. Der Umfang der Inanspruchnahme der Kommission wird darüber hinaus durch ihre Funktionsfähigkeit beschränkt. Bei der Beurteilung ihrer Belastbarkeit steht ihr einerseits ein weiter Ermessensspielraum zu. Andererseits hat sie das Recht – und unter bestimmten Voraussetzungen sogar die Pflicht – eine Organleihe abzulehnen. Die notwendige Zustimmung aller Mitgliedstaaten kann im Wege einer konkludenten Duldung der Inanspruchnahme der Kommission erfolgen. Bringen die Mitgliedstaaten bis zur Ratifikation oder dem Zeitpunkt des Inkrafttretens des inter se-Vertrages keine Einwände hiergegen vor, wirkt deren Schweigen als Zustimmung. Zwingende Voraussetzung hierfür ist, dass die zustimmungspflichtigen Mitgliedstaaten frühzeitig und vor dem Abschluss des völkerrechtlichen Vertrages über die Art und den konkreten Umfang der Organleihe informiert werden. Hierbei müssen die Vertragsparteien darlegen und begründen, welche Organe mit welchen Aufgaben und Befugnissen ausgestattet werden sollen. Außerdem sind etwaige Änderungen des Vertragstextes sowie dessen konsolidierte Fassung zu übermitteln. Nicht zuletzt müssen die Vertragsparteien vor der Ratifikation den Ablauf einer im Vertragsentwurf zu bestimmenden Frist abwarten, um den zustimmungspflichtigen Mitgliedstaaten die Möglichkeit einzuräumen, ihre Einwände geltend zu machen. cc) § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 262 EZB Eine Inanspruchnahme der EZB im Wege der Organleihe ist mit derjenigen der Kommission insoweit vergleichbar, als auch hierfür keine unionsrechtliche Rechtsgrundlage besteht. Darüber hinaus kann sowohl hinsichtlich der Grenzen und des Rechts zur Ablehnung durch das betroffene Organ als auch hinsichtlich der konkludenten Duldung grundsätzlich auf obige Ausführungen verwiesen werden. Im Gegensatz zur weit gefassten Aufgabeneröffnung der Kommission in Art. 17 Abs. 1 S. 1 EUV enthält das Unionsrecht für die EZB detailliertere Vorgaben, die den Handlungsspielraum der Mitgliedstaaten, die EZB mit Aufgaben zu betrauen, einschränken. Gemäß Art. 127 Abs. 1 S. 1, Art. 282 Abs. 2 S. 2 AEUV ist die Wahrung der Preisstabilität das vorrangige Ziel der EZB. Soweit dieses nicht beeinträchtigt wird, unterstützt sie gemäß Art. 127 Abs. 1 S. 2, Art. 282 Abs. 2 S. 3 AEUV die allgemeine Wirtschaftspolitik. Hierbei setzt ihr das in Art. 123 Abs. 1 AEUV kodifizierte Verbot der monetären Haushaltsfinanzierung wiederum Grenzen.1623 Au- ßerdem darf sie gemäß Art. 282 Abs. 4 S. 1 AEUV nur in Erfüllung ihrer Aufgaben handeln. Ebendiese Vorgaben sind auch für die Aufgabenübertragung im Wege der Organleihe maßgeblich. Bezieht man die Kompetenzverteilung in diese Überlegung ein, ergibt sich folgendes Bild: Das vorrangige Ziel der Gewährung von Preisstabilität erfolgt im Rahmen der der ausschließlichen Zuständigkeit der Union unterfallenden Währungspolitik, so dass eine Organleihe nur im Bereich der Wirtschaftspolitik in Betracht kommt. Die Vorgabe in Art. 127 Abs. 1 S. 2, Art. 282 Abs. 2 S. 3 AEUV, die allgemeine Wirtschaftspolitik zu „unterstützen“, der subsidiäre Charakter dieser Aufgabeneröffnung, aber auch eine Analyse der einschlägigen Bestimmungen betreffend die Wirtschaftspolitik belegen, dass der EZB hier nur wenige administrative Aufgaben zufallen. Um ihre Aufgabenstruktur nicht zu verfälschen, wird sich die Rolle der EZB hinsichtlich einer Organleihe ganz überwiegend in der Übertragung von Vorbereitungs-, Unterstützungs- und Koordinierungsaufgaben erschöpfen müssen. c) 1623 BVerfGE 129, 124 (181); 132, 195 (248 f.); 135, 317 (407); vgl. zudem: BVerfGE 134, 366 (395 ff.); Schmahl, in: Sodan (Hrsg.), GG, Art. 23 GG Rn. 19. B. Vorgaben des Unionsrechts für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge 263 Pflicht zur Organleihe? Werden die Unionsorgane im Wege völkerrechtlicher Verträge einiger Mitgliedstaaten mit Aufgaben betraut, nehmen sie durch die Vertretung unionaler Interessen die Rolle eines Gegenpols zu den Mitgliedstaaten ein. Gerade das die Komplementärverträge prägende, besondere inhaltliche Näheverhältnis zum Recht der Europäischen Union1624 und der auf die Unterstützung und Fortentwicklung der Europäischen Integration gerichtete Charakter dieser Verträge lässt die Einbindung der Unionsorgane jedenfalls wünschenswert, wenn nicht sogar geboten erscheinen. Ungeachtet der Sinnhaftigkeit und der Zweckdienlichkeit einer Organleihe, kann aus Art. 4 Abs. 3 EUV jedoch keine Pflicht hierzu gefolgert werden. Eine solche griffe grundsätzlich zu stark in die Kompetenzverteilung und mithin in die mitgliedstaatliche Souveränität ein. Eine Pflicht zur Organleihe würde nämlich bedeuten, dass die Unionsorgane zwingend in die Ausgestaltung eines Vertrages einbezogen werden müssten, obwohl ein Vertragsgegenstand in der Regel der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten unterfällt. Das in Art. 4 Abs. 3 EUV zum Ausdruck kommende Kooperationsverhältnis zwischen Union und Mitgliedstaaten kann letztere zwar anhalten, eine Organleihe ernsthaft zu prüfen und nach Möglichkeit auch durchzuführen. Eine Rechtspflicht, die die Einbeziehung konkret vorgibt, kann der Norm indes nicht entnommen werden. Zwischenergebnis Die Einbeziehung von Unionsorganen in völkerrechtliche Verträge einiger Mitgliedstaaten im Wege der Organleihe ist grundsätzlich zulässig und meist auch opportun. Eine Pflicht zur Beteiligung besteht indes auch für völkerrechtliche Komplementärverträge nicht. Begrenzt wird die Organleihe durch die jeweilige primärrechtliche Aufgabeneröffnung der einzelnen Organe, die Kompetenzverteilung zwischen Union und Mitgliedstaaten und die Funktionsfähigkeit der Institutionen. Hinsichtlich der Beurteilung ihrer Auslastung und Belastbarkeit steht den Organen ein weiter Ermessensspielraum zu, in dessen Ausübung sie eine Organleihe auch ablehnen können. Weiterhin setzt eine externe Aufgabenzuweisung eine konstitutive Zustimmung aller Mitgliedstaaten der EU voraus. Sofern diese nicht – wie für den EuGH in Art. 273 AEUV – in einer unionsrechtlichen Ermächd) e) 1624 BVerfGE 131, 152 (199, 219). § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 264 tigung zu erblicken ist, geht mit einer konkludenten Duldung der Organleihe hinsichtlich aller anderen Organe eine Zustimmungsfiktion einher, sofern die nicht am inter se-Vertrag als Vertragsparteien teilnehmenden Mitgliedstaaten im Vorfeld des Abschlusses der Vereinbarung informiert und ihnen die Möglichkeit gegeben wurde, etwaige Einwände hiergegen vorzubringen. Funktionsfähigkeit der Union Darüber hinaus trägt die Unterlassungsverpflichtung gemäß Art. 4 Abs. 3 UAbs. 3 Hs. 2 EUV dafür Sorge, die Funktionsfähigkeit der Union und ihrer Organe zu gewährleisten.1625 Eine Beeinträchtigung derselben läge vor, wenn eine völkerrechtliche Kooperation einiger Mitgliedstaaten in das Unionsrecht hineinwirken und dessen Durchführung behindern würde.1626 Dies wäre etwa zu besorgen, wenn die Vertragsparteien sich im Rahmen einer völkerrechtlichen Kooperation insoweit über ihr künftiges Verhalten im Rat abstimmen würden, als sie hierdurch entweder einzelne Rechtsetzungsakte durch eine Sperrminorität verhindern oder Rechtsakte auf den Weg bringen wollen, die ohne tatsächliche Beteiligung der anderen Mitgliedstaaten mehrheitlich an ihren eigenen Interessen ausgerichtet sind.1627 Eine Vorwegnahme oder Präjudizierung gemeinschaftlicher Maßnahmen außerhalb des institutionellen Rahmens des Unionsrechts verbietet sich vor dem Hintergrund von Art. 4 Abs. 3 UAbs. 3 Hs. 2 EUV.1628 Dies muss umso mehr gelten, wenn eine völkerrechtliche Kooperation der Mitgliedstaaten vornehmlich dazu dient, in rechtsmissbräuchlicher Weise den Erlass unliebsamer Rechtsakte oder die Beteiligung der übrigen Mitgliedstaaten zu erschweren bzw. zu verhindern. 4. 1625 Vgl. Thym, S. 312 ff.; v. Arnauld, in: Breuer u.a., FS Klein, S. 509 (517 f.). 1626 EuGH, Rs. C-44/84 (Hurd), Slg. 1986, 29 Rn. 39. 1627 Thym, S. 313, der hinsichtlich dieser beiden Alternativen von einer „feindlichen“ und einer „friedlichen Übernahme“ durch die Vertragsparteien eines inter se-Vertrages spricht. 1628 I. E. auch: Thym, S. 312 ff.; Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (35 f.); v. Arnauld, in: Breuer u.a., FS Klein, S. 509 (518); Söllner, S. 66 f.; Gaia, CMLR 35 (1998), S. 855 (870); Tuytschaever, in: de Búrca/Scott, Constitutional Change, S. 173 (188). Ähnlich: Becker, EuR-Bei 1998 (1), S. 29 (43); de Witte, in: de Búrca/ Scott, Constitutional Change, S. 31 (42); Hall, in: Bergmann/Lenz, Kapitel 20 Rn. 38; Schuster, EuZW 1992, S. 178 (183). B. Vorgaben des Unionsrechts für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge 265 Einbeziehung internationaler Organisationen in die Europäische Integration Schließlich verbietet die Unterlassungsverpflichtung gemäß Art. 4 Abs. 3 UAbs. 3 Hs. 2 EUV eine Beeinträchtigung der effektiven Geltung des Unionsrechts auch bei der Einbeziehung internationaler Organisationen – wie etwa dem Internationalen Währungsfonds (IWF) – in völkerrechtliche Verträge der Mitgliedstaaten. Eine solche Beeinträchtigung wäre zunächst zu besorgen, wenn die Mitgliedstaaten internationalen Organisationen Aufgaben und Befugnisse zuweisen würden, für die bereits eine Unionskompetenz besteht. Dies gilt einerseits für Zuständigkeiten, die entweder den ausschließlichen Kompetenzen der EU zugeordnet sind oder für solche, die den geteilten, bereits ausgeübten Kompetenzen der EU unterfallen.1629 Andererseits erstreckt sich das Verbot aus Art. 4 Abs. 3 UAbs. 3 Hs. 2 EUV auf solche Kompetenzen, die der EU zwar als konkurrierende Zuständigkeiten zugewiesen sind, von ihr aber noch nicht ausgeübt wurden.1630 Hierbei steht nicht das Verbot der Beeinträchtigung bestehenden Unionsrechts, sondern die Sicherung des Umfangs und der Freiheit der Ausübung der der Union eingeräumten, noch nicht ausgeübten Kompetenzen im Innen- und Außenbereich im Vordergrund.1631 Darüber hinaus muss sich die Wirkkraft der Unterlassungsverpflichtung auch im Zusammenhang mit der Übertragung von Aufgaben und Befugnissen auf internationale Organisationen darauf erstrecken, dass die effektive Geltung des Unionsrechts nicht von deren Entscheidungen abhängig gemacht werden darf. Obschon der Inhalt eines hybriden völkerrechtlichen Vertrages – abgesehen von Befugnissen der geteilten Zuständigkeiten der EU, die diese noch nicht ausgeübt hat – mehrheitlich der Kompetenz der Mitgliedstaaten unterfällt, lässt der enge materiellrechtliche Bezug des Komplementärvertrages zum Recht der Europäischen Union eine mittelbare Beeinträchtigung desselben nicht abwegig erscheinen. Hierfür wird grundsätzlich jede Anknüpfung eines völkervertraglichen Regelungsgegenstandes an das Unionsrecht für ausreichend erachtet, mittels derer die Reichweite unionsrechtlicher Regelungen faktisch nachteilig berührt wird.1632 Eine Beeinträchtigung in diesem Sinne läge etwa vor, wenn eine 5. 1629 Vgl. Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (318). 1630 Vgl. Hatje, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 4 EUV Rn. 78. 1631 Vgl. Hatje, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 4 EUV Rn. 78. 1632 Epiney, in: Bröhmer u.a., FS Ress, S. 441 (455). § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 266 internationale Organisation im Zusammenhang mit einem völkerrechtlichen Vertrag der Mitgliedstaaten mit der Anwendung von Unionsrecht befasst wäre. Diese Zwischenschaltung eines Dritten widerspräche der unmittelbaren Bindung der Mitgliedstaaten an das Unionsrecht und könnte dazu führen, dass das Unionsrecht uneinheitlich ausgelegt und angewendet wird.1633 Außerdem wäre eine mittelbare Beeinträchtigung des Unionsrechts im Einzelfall denkbar, wenn die Durchführung des Komplementärvertrages von der Entscheidung einer internationalen Organisation abhängig gemacht werden würde. Ein Beispiel hierfür kann etwa im Blick auf die Regelung in Art. 13 Abs. 1 S. 2 lit. b ESM‑V gebildet werden. Hiernach wird erwartet, dass die Bewertung der Tragfähigkeit der Staatsverschuldung eines Mitgliedstaates, die als Grundlage für die Entscheidung über die Gewährung finanzieller Hilfsmaßnahmen durch den ESM dient, zusammen mit dem IWF durchgeführt wird, wann immer dies angemessen und möglich ist. Würde die Regelung diese Bewertung hingegen alleine dem IWF überantworten, hinge die Gewährung von Finanzhilfen und mittelbar die Stabilität der Eurozone von einer konstitutiven Entscheidung des IWF ab, wodurch – nicht zuletzt über die Brücke des Art. 136 Abs. 3 AEUV – eine Beeinträchtigung des Unionsrechts drohen würde. Ähnliches ließe sich mit Blick auf Art. 13 Abs. 3 S. 1 ESM‑V konstatieren, wonach der IWF in die Aushandlung der vom hilfeersuchenden Mitgliedstaat zu erfüllenden Auflagen eingebunden werden soll, sofern dies möglich ist. Hätten die Mitgliedstaaten die Erstellung der Auflagen im ESM‑V alleine dem IWF übertragen, läge wiederum die Stabilität der Eurozone in den Händen Dritter. Diese Beispiele illustrieren, dass internationale Organisationen in hybriden völkerrechtlichen Verträgen der Mitgliedstaaten wegen ihres engen materiellrechtlichen Zusammenhangs mit dem Unionsrecht nur mit Unterstützungsaufgaben betraut werden können. Hinsichtlich des IWF wird zudem eingewandt, dass dessen Intervention im Rahmen des EFSM und des EFSF nicht mit seinem Statut vereinbar war.1634 Begründet wird dies damit, dass sich sein Mandat nur auf die Überbrückung und Verringerung von Zahlungsbilanzschwierigkeiten eines Staates beziehe und solche innerhalb eines einheitlichen Währungs- 1633 Vgl. zu einem zumindest ähnlich gelagerten Problem hinsichtlich des Verhältnisses des EuGH zu Investitionsschutzschiedsgerichten in inter se-Verträgen der Mitgliedstaaten: EuGH, Rs. C-284/16 (Achmea), ECLI:EU:C:2018:158, Rn. 58; Fischer-Lescano/Horst, KritV 98 (2015), S. 337 (344 ff.); Lang, BztW 138 (2015), S. 9. 1634 Gaitanides, NVwZ 2011, S. 848 (850 f.). B. Vorgaben des Unionsrechts für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge 267 raums wie der Eurozone nicht auftreten können.1635 Bei der im Euroraum stattdessen notwendigen Finanzierung von Budgetdefiziten handele es sich daher nicht um Zahlungsbilanzschwierigkeiten in diesem Sinne.1636 Zwar bestünde bezüglich des ESM dieselbe Ausgangslage, sofern sich der IWF dazu entschließen sollte, sich – neben dem ESM – an einem Hilfsprogramm zu beteiligen. Inwiefern die Einbindung einer internationalen Organisation demgegenüber im Widerspruch zur deren eigenen rechtlichen Grundlagen erfolgt, ist aus Sicht des Unionsrechts indes nicht von Belang. Zwischenergebnis Art. 4 Abs. 3 UAbs. 3 Hs. 2 EUV gebietet den Mitgliedstaaten, sämtliche Beeinträchtigungen des Unionsrechts zu unterlassen. Eine solche Beeinträchtigung liegt grundsätzlich vor, wenn ein völkerrechtlicher Vertrag die effektive Wirksamkeit des Unionsrechts unterminiert. Zwar wird das Unionsrecht hinsichtlich inter se-Verträgen durch dessen Anwendungsvorrang grundsätzlich geschützt, jedoch können hybride völkerrechtliche Verträge ihr Potential für die Europäische Integration im Falle ihrer Unionsrechtswidrigkeit nicht entfalten. Der Geltungsbereich von Art. 4 Abs. 3 UAbs. 3 Hs. 2 EUV erstreckt sich sowohl auf die Vertragsverhandlungen und den Abschluss als auch auf die Durchführung desselben. Außerdem bezieht sich Art. 4 Abs. 3 UAbs. 3 Hs. 2 EUV gleichermaßen auf bestehendes und künftiges Unionsrecht. Hinsichtlich Letzterem entsteht mit der Aufnahme von Verhandlungen über den Erlass einer Maßnahme im Rat eine Stillhalteverpflichtung in Bezug auf den behandelten Gegenstand, die die Wahrnehmung unionaler Kompetenzen sichert. Insgesamt betrachtet, folgt aus der Unterlassungsverpflichtung, dass die Mitgliedstaaten ihre völkervertraglichen Freiräume dazu nutzen dürfen, das Unionsrecht zu ergänzen und zu effektivieren. Daneben statuiert Art. 4 Abs. 3 UAbs. 3 Hs. 2 EUV einige spezielle Vorgaben, die insbesondere, beziehungsweise ausschließlich bei inter se-Verträgen der Mitgliedstaaten und damit auch bei hybriden völkerrechtlichen Verträgen relevant werden. Zunächst gilt dies in Bezug auf die – grundsätzlich zulässige – Einbeziehung von Unionsorganen im Wege der Organleihe, die durch die jeweilige primärrechtliche Aufgabeneröffnung der einzelnen Organe, die Kompetenzverteilung zwischen Union und Mitglied- 6. 1635 Vgl. Gaitanides, NVwZ 2011, S. 848 (850). 1636 Gaitanides, NVwZ 2011, S. 848 (850). § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 268 staaten und die Funktionsfähigkeit der Institutionen begrenzt wird. Hinsichtlich der Beurteilung ihrer Auslastung und Belastbarkeit steht den Organen ein weiter Ermessensspielraum zu, in dessen Ausübung sie eine Organleihe auch ablehnen können. Weiterhin setzt eine externe Aufgabenzuweisung eine konstitutive Zustimmung aller Mitgliedstaaten der EU voraus. Sofern diese nicht – wie für den EuGH in Art. 273 AEUV – in einer unionsrechtlichen Ermächtigung zu erblicken ist, geht mit einer konkludenten Duldung der Organleihe hinsichtlich aller anderen Organe eine Zustimmungsfiktion einher, sofern die nicht am inter se-Vertrag als Vertragsparteien teilnehmenden Mitgliedstaaten im Vorfeld des Abschlusses der Vereinbarung informiert und ihnen die Möglichkeit gegeben wurde, etwaige Einwände hiergegen vorzubringen. Eine Pflicht zur Beteiligung der Unionsorgane besteht indes auch für völkerrechtliche Komplementärverträge nicht. Des Weiteren lässt sich der Unterlassungsverpflichtung ein Vorrang der europäischen Rechtsetzung vor dem Abschluss völkerrechtlicher Verträge durch die Mitgliedstaaten entnehmen. Dieser enthält zuvörderst die Vorgabe, eine gesamteuropäische Lösung anzustreben, bezieht sich subsidiär aber auch auf die Durchführung und den Beitritt zu einer verstärkten Zusammenarbeit. Inhaltlich erschöpft sich die Vorgabe von Art. 4 Abs. 3 EUV nicht in einer bloß politischen Konsultation der Unionsorgane. Vielmehr statuiert das Loyalitätsgebot für inter se-Verträge eine weitergehende Mitwirkungsobliegenheit, die allerdings nicht dazu führt, dass die Mitgliedstaaten ihre eigenen Interessen nicht mehr vertreten dürfen. Außerdem darf eine völkerrechtliche Kooperation der Mitgliedstaaten nicht zu einer Präjudizierung von Abstimmungen in den Unionsorganen führen. Förder-, Mitwirkungs- und Koordinierungspflichten Neben diesen weitreichenden Unterlassungspflichten artikulieren Art. 4 Abs. 3 UAbs. 2 u. 3 EUV auch positive Pflichten der Mitgliedstaaten gegenüber der Union.1637 In diesem Sinne haben die Mitgliedstaaten einerseits „alle geeigneten Maßnahmen zu treffen […], die die Verwirklichung unionsrechtlicher Zielsetzungen zu fördern vermögen“ (1.).1638 Andererseits sind sie verpflichtet, „ihre Interessen mit denjenigen der Union abzu- II. 1637 Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (321). 1638 Epiney, in: Bröhmer u.a., FS Ress, S. 441 (451). Vgl. zudem: EuGH, Rs. C-3, 4 und 6/76 (Kramer), Slg. 1976, 1279 Rn. 44/45. B. Vorgaben des Unionsrechts für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge 269 gleichen und zu koordinieren“ (2.).1639 Wie die Unterlassungsverpflichtungen, entfalten auch die Förder-, Mitwirkungs- und Koordinierungspflichten umfassende Wirkung und gelten von der Aufnahme und Durchführung von Vertragsverhandlungen, über dessen Abschluss bis hin zur Durchführung des Vertrages selbst.1640 Diese nunmehr inhaltlich zu bestimmenden, aktiven Pflichten der Mitgliedstaaten korrelieren insoweit mit den Unterlassungsverpflichtungen, als sie unterstreichen, dass die Förderung der Europäischen Integration nicht nur durch die Unionsorgane, sondern gleichermaßen auch durch die Mitgliedstaaten erfolgt. Hierzu reicht es gerade nicht aus, den Mitgliedstaaten bestimmte Handlungen und Maßnahmen zu verbieten. Die Funktionsfähigkeit der Europäischen Union kann nur gewährleistet werden, wenn sie von allen Beteiligten aktiv verfolgt wird. Ebenjene aktiven Pflichten komplettieren damit das Loyalitätsgebot.1641 Förder- und Mitwirkungspflichten Die Förder- und Mitwirkungspflichten entfalten auf unterschiedlichen Ebenen Wirkkraft. Zunächst sichern und gewährleisten sie die Wahrnehmung unionaler Außenkompetenzen1642 in den Bereichen der noch nicht ausgeübten, konkurrierenden Zuständigkeiten. Sobald die Union den Mitgliedstaaten signalisiert, ihre Kompetenzen wahrnehmen zu wollen, müssen diese sie hierbei aktiv unterstützen.1643 Weiterhin erstrecken sich die hiergenannten Pflichten darauf, dass die Mitgliedstaaten alle geeigneten Maßnahmen ergreifen, bestehende Beeinträchtigungen des Unionsrechts, die sich aus völkerrechtlichen Verträgen ergeben, zu beseitigen (a).1644 Diese Ausprägung der Förder- und Mitwirkungspflichten steht der Unterlassungsverpflichtung zur Seite und greift in denjenigen Fällen ein, in denen es trotz deren Bestehens zu einer Beschränkung der effektiven Geltung des Unionsrechts kommt. Im Lichte dessen tritt die Handlungspflicht der 1. 1639 Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (322). 1640 Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (322); Epiney, in: Bröhmer u.a., FS Ress, S. 441 (451). Vgl. zudem: EuGH, Rs. C-246/07 (Kommission/Schweden), Slg. 2010, I-3317 Rn. 73. 1641 Vgl. Hatje, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 4 EUV Rn. 71 ff. 1642 Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (322). 1643 Neframi, CMLR 47 (2010), S. 323 (350); Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (322). 1644 Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (322). § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 270 Mitgliedstaaten in der Regel auf den Plan, wenn die Union bislang ungenutzte Kompetenzen aktiviert und entweder deren Ausübung selbst oder ihr Umfang für die Mitgliedstaaten im Vorfeld nicht konkret abschätzbar war. Damit zielen auch die Förderpflichten abermals darauf ab, die effektive Wirksamkeit des Unionsrechts sicherzustellen. Darüber hinaus fordern Art. 4 Abs. 3 UAbs. 2 u. 3 EUV die Mitgliedstaaten dazu auf, den Beitritt anderer Mitgliedstaaten der EU zu einem hybriden völkerrechtlichen Vertrag aktiv zu unterstützen (b). Schließlich bedingen die Loyalitätsverpflichtungen eine integrationsfreundliche Auslegung dieser Rechtsakte (c). Sicherung des Vorrangs des Europarechts Statuieren Art. 4 Abs. 3 UAbs. 2 u. 3 EUV die Pflicht, Beeinträchtigungen des Unionsrechts durch völkerrechtliche Verträge der Mitgliedstaaten zu beseitigen, geht damit faktisch die Forderung nach einer Anpassung oder – erforderlichenfalls – einer Kündigung des mit dem Unionsrecht unvereinbaren Vertrages einher.1645 Spezialgesetzlich ist dies für Verträge der Mitgliedstaaten mit Drittstaaten in Art. 351 UAbs. 2 S. 1 AEUV normiert.1646 Für die nicht vom Anwendungsbereich von Art. 351 AEUV umfassten inter se-Verträge gelten diese Pflichten gemäß Art. 4 Abs. 3 UAbs. 2 u. 3 EUV gleichermaßen:1647 Artikuliert bereits Art. 351 UAbs. 2 S. 1 AEUV eine Anpassungs- und gegebenenfalls Aufhebungspflicht für die gemäß Art. 351 UAbs. 1 EUV prinzipiell privilegierten Verträge, so muss dies erst recht für nicht privilegierte Verträge gelten, aus denen sich Unvereinbarkeiten mit dem Unionsrecht ergeben.1648 Der Rückgriff auf Art. 4 Abs. 3 UAbs. 2 u. 3 EUV ist teleologisch geboten, so dass hieraus „allgemein die Verpflichtung der Mitgliedstaaten [folgt], alle geeigneten Maßnahmen zu ergreifen, um für einen unionsrechtskonformen Status zu sorgen“.1649 Hiernach wenden der oder die betreffenden Mitgliedstaaten alle geeigneten und völkerrechtlich zulässigen Mittel der Vertragsanpassung an, um eine Unvereinbarkeit eines völkerrechtlichen Vertrages mit dem Unionsrecht zu beheben.1650 Hierzu zählt – als mildestes Mittel – zunächst a) 1645 Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (322). 1646 Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (322). 1647 Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (322). 1648 Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (322). 1649 Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (322). 1650 Schmalenbach, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 351 AEUV Rn. 17; Kokott, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 351 AEUV Rn. 12 ff.; Lavranos, in: G/S/H B. Vorgaben des Unionsrechts für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge 271 eine unionsrechtskonforme Auslegung, sofern der kollidierende Vertrag dies zulässt.1651 Misslingt dieses Unterfangen, sind Verhandlungen mit den Vertragspartnern über eine Anpassung des Vertrages durchzuführen.1652 Scheitern die Verhandlungen, bleibt als ultima ratio1653 nur eine völkerrechtskonforme und unter engen Voraussetzungen zulässige,1654 einseitige Beendigung des Vertrages übrig.1655 Die Zulässigkeit dessen richtet sich entweder nach dem Vertragswerk selbst, nach den Regeln über die Beendigung und Suspendierung von Verträgen gemäß Art. 54 ff. WVK oder nach allgemeinem Völkerrecht.1656 Bedeutung erlangt dies insbesondere im Bereich der konkurrierenden Zuständigkeiten, sofern ein völkerrechtlicher Vertrag einen Regelungsgegenstand betrifft, der der Regelungsmacht der EU unterfällt und sie die entsprechende Zuständigkeit nunmehr ausübt. Daneben gibt die Anpassungspflicht den Mitgliedstaaten freilich auch auf, solche Verträge anzupassen, die unter Verstoß gegen die Unterlassungsverpflichtungen zustandegekommen sind und mit bereits vor Vertragsschluss existierenden Unionsrecht konfligieren. Praktisch könnte der Anpassungspflicht der Mitgliedstaaten durch die Aufnahme sogenannter EU- oder Gleitklauseln sowie Kündigungsklauseln (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 351 AEUV Rn. 8; Pache/Bielitz, EUR 2006, S. 316 (329). 1651 Vgl. EuGH, Rs. C-216/01 (Budejovický Budvar), Slg. 2003, I-13617 Rn. 169; Schmalenbach, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 351 AEUV Rn. 17; Pache/Bielitz, EUR 2006, S. 316 (329). 1652 Vgl. EuGH, Gutachten 1/76 (Stillegungsfonds), Slg. 1977, 741 Rn. 6 f.; EuGH, Rs. C-216/01 (Budejovický Budvar), Slg. 2003, I-13617 Rn. 170; Schmalenbach, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 351 AEUV Rn. 17; Pache/Bielitz, EUR 2006, S. 316 (329). 1653 EuGH, Rs. C-62/98 (Kommission/Portugal), Slg. 2000, I-5157 Rn. 49; Lorenzmeier, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 351 AEUV Rn. 40 (Stand: Feb 2019, EL 66). 1654 Vgl. EuGH, Rs. C-203/03 (Kommission/Österreich), Slg. 2005, I-935 Rn. 62. 1655 EuGH, Rs. C-62/98 (Kommission/Portugal), Slg. 2000, I-5157 Rn. 49; EuGH, Rs. C-84/98 (Kommission/Portugal), Slg. 2000, I-5251 Rn. 49, 58; EuGH, Rs. C-203/03 (Kommission/Österreich), Slg. 2005, I-935 Rn. 61; Kokott, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 351 AEUV Rn. 12; Schmalenbach, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 351 AEUV Rn. 17. Vgl. zudem: EuGH, Rs. C-13/93 (Minne), Slg. 1994, I-371 Rn. 15. 1656 Kokott, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 351 AEUV Rn. 12. § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 272 in künftige Vertragstexte nachgekommen werden.1657 Der Zweck von Vereinbarkeitsklauseln ist zuvörderst darin zu erblicken, eine dynamische Vertragsanpassung zu ermöglichen um Kollisionen mit dem Unionsrecht einfacher beseitigen zu können. Anzumerken ist hierzu indes, dass die Existenz einer Vereinbarkeitsklausel selbst noch keine Auflösung einer potentiellen Vertragskollision bewirkt. Die in Rede stehenden Klauseln können daher in aller Regel nur absichern, dass über einen Vertragsinhalt im Nachgang neu verhandelt wird. Damit ist nicht zugleich gewährleistet, dass die erneuten Verhandlungen auch erfolgreich verlaufen.1658 Aus rechtlicher Perspektive ist die Verwendung von Kündigungsklauseln demgegen- über bedeutsamer. Zwar soll eine Pflicht zur Kündigung nur als ultima ratio aus Art. 4 Abs. 3 UAbs. 2 u. 3 EUV gefolgert werden können.1659 Findet sich in einem völkerrechtlichen Vertrag allerdings keine ausdrückliche Kündigungsklausel, ist eine Kündigung gemäß Art. 56 Abs. 1 WVK nur zulässig, wenn feststeht, dass die Vertragsparteien die Möglichkeit einer Kündigung oder eines Rücktritts zuzulassen beabsichtigten oder sich ein Kündigungs- oder Rücktrittsrecht aus der Natur des Vertrages ergibt. In Anbetracht der Schwierigkeiten, die mit der Auslegung und Anwendung dieser Norm verbunden sind, liegt der Vorteil einer ausdrücklichen Kündigungsklausel auf der Hand. Bei inter se-Verträgen der Mitgliedstaaten nehmen Gleit-, Vereinbarkeitsund Kündigungsklauseln aus rechtspraktischer Sicht mehrheitlich eine deklaratorische Wirkung ein.1660 Dies liegt einerseits an dem bereits mehrfach erwähnten Anwendungsvorrang des Unionsrechts. Andererseits vermag eine Gleit- oder Vereinbarkeitsklausel auch aus einer europarechtswidrigen keine europarechtskonforme Norm zu kreieren. Ihre Aussagekraft erschöpft sich vielmehr darin, den Willen der Vertragsparteien dahingehend zu verbalisieren, dass sie sich des Vorrangs des Europarechts bewusst sind. Hieraus kann daher nur die Erkenntnis gefolgert werden, dass 1657 Vgl. Schmalenbach, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 351 AEUV Rn. 17; Bittner/Schusterschitz, EuR-Bei 2012 (2), S. 233 (237 ff.); Lorenzmeier, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 351 AEUV Rn. 36 (Stand: Feb 2018, EL 66). 1658 Vgl. EuGH, Rs. C-249/06 (Kommission/Schweden), Slg. 2009, I-1335 Rn. 40 f.; EuGH, Rs. C- 205/06 (Kommission/Österreich), Slg. 2009, I-1301 Rn. 39 f.; EuGH, Rs. C-118/07 (Kommission/Finnland), Slg. 2009, I-10889 Rn. 32. 1659 EuGH, Rs. C-62/98 (Kommission/Portugal), Slg. 2000, I-5157 Rn. 49; Lorenzmeier, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 351 AEUV Rn. 40 (Stand: Feb 2019, EL 66). 1660 So auch: Ohler, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 48 EUV Rn. 21a (Stand: Juli 2017, EL 62). B. Vorgaben des Unionsrechts für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge 273 die Vertragsstaaten sich grundsätzlich europarechtskonform verhalten wollen und im Zweifel – sofern dies möglich ist – die potentiell europarechtswidrige Norm europarechtskonform auszulegen ist. Beide Vorgaben sind unmittelbar auch Art. 4 Abs. 3 EUV zu entnehmen, so dass der Aufnahme von Gleit- oder Vereinbarkeitsklauseln in inter se-Verträgen zwar kein rechtlicher Mehrwert beizumessen ist. Deren Verwendung kann jedoch im Einzelfall als Auslegungshilfe herangezogen werden. Eine Pflicht zur Kündigung des Vertrages kann hieraus indes nicht gefolgert werden.1661 In Ansehung des Umstands, dass sich der Inhalt eines Vertrages in der Regel nicht im Bestehen eines einzigen Vertragsgegenstandes erschöpft und der Wirkkraft des Anwendungsvorrangs, der entgegenstehende, niederrangigere Rechtssätze in der Anwendung lediglich soweit zurückdrängt, wie es zur effektiven Durchsetzung des Unionsrechts gerade nötig ist, müsste das ganze Abkommen aufgehoben werden, obschon nur ein Teil desselben europarechtswidrig ist. Offenheit für weitere Mitglieder Weiterhin könnte eine Pflicht der vertragschließenden Mitgliedstaaten bestehen, die Einbeziehung weiterer Mitgliedstaaten der EU in einen völkerrechtlichen Vertrag zu ermöglichen.1662 Zwar wirkt Art. 4 Abs. 3 EUV auch zwischen den Mitgliedstaaten und begründet Verpflichtungen im horizontalen Verhältnis.1663 Eine solch weitreichende Pflicht wurde unter dem Hinweis auf die der staatlichen Souveränität entspringende Wahlfreiheit von Staaten hinsichtlich ihrer Vertragspartner jedoch bislang mehrheitlich verneint.1664 Vermag dieses Argument grundsätzlich zu überzeugen, könnte sich hinsichtlich völkerrechtlicher Komplementärverträge einiger Mitgliedstaaten jedoch ein Anderes ergeben. Indem sich diese Verträge materiell auf Politikbereiche beziehen, die zumindest auch der Zuständigkeit der Union unterfallen, geben ihre Nähe zur und die Förderung der Europäischen Integration diesen Satellitenverträgen ihre spezielle Prägung. Die Fortentwickb) 1661 A.A.: Pache/Bielitz, EUR 2006, S. 316 (335). 1662 So auch: v. Arnauld, in: Breuer u.a., FS Klein, S. 509 (517). 1663 Hatje, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 4 EUV Rn. 82; Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (314); Bribosia, C.D.E. 36 (2000), S. 57 (76). Grundsätzlich: EuGH, Rs. C-235/87 (Matteucci), Slg. 1988, 5589 Rn. 19; EuGH, Rs. C-251/89 (Athanasopoulos), Slg. 1991, I-2797 Rn. 57. 1664 EuGH, Rs. C-44/84 (Hurd), Slg. 1986, 29 Rn. 38; Thym, S. 314. § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 274 lung der Europäischen Integration steht im gemeinsamen Interesse der Mitgliedstaaten und der EU und sollte grundsätzlich einheitlich ablaufen. Dies verdeutlichen auch Art. 20 Abs. 1 UAbs. 2 S. 2 EUV, Art. 328 Abs. 1 UAbs. 1 S. 2 u. UAbs. 2 AEUV, wonach die Teilnahme an der verstärkten Zusammenarbeit allen nicht bereits bei ihrer Begründung beteiligten Mitgliedstaaten der EU jederzeit offensteht und deren Teilnahme durch die Kommission und die bereits beteiligten Mitgliedstaaten gefördert wird. Zwar handelt es sich im Gegensatz zu Komplementärverträgen bei Art. 20 EUV um ein unionsinternes Verfahren der Binnendifferenzierung. Beide Formen der Flexibilität eint jedoch ihr Zweck, nämlich die Förderung und Fortentwicklung der Europäischen Integration,1665 wie bereits die Beteiligungsrechte der nicht an einer verstärkten Zusammenarbeit teilnehmenden Mitgliedstaaten gemäß Art. 20 Abs. 1 S. 3 EUV verdeutlichen. Der materielle Bezug zum Unionsrecht rechtfertigt es somit, aus Art. 4 Abs. 3 EUV eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten zu folgern, kraft derer die Vertragsstaaten eines integrationsfördernden inter se-Vertrages eine potentielle Erweiterung ihrer unionsexternen Zusammenarbeit ermöglichen und fördern müssen.1666 Entsprechend der Regelung zur verstärkten Zusammenarbeit gemäß Art. 20 Abs. 3 S. 1 EUV müssen die nicht an einem hybriden völkerrechtlichen Vertrag partizipierenden Mitgliedstaaten ein Recht erhalten, an den entsprechenden Verhandlungen und etwaigen Gremiensitzungen teilzunehmen, wenngleich ihnen freilich kein Stimmrecht zustehen kann.1667 Auf diese Weise könnte einer dauerhaften Spaltung entgegengewirkt werden, die andernfalls zwischen denjenigen Staaten, die an einem völkerrechtlichen Komplementärvertrag mitwirken und denjenigen, die nicht hieran beteiligt sind, zu besorgen wäre.1668 Soweit sich dieser Vertrag auf einen Gegenstand der noch nicht ausgeübten, konkurrierenden Zuständigkeit bezieht, gilt es zu beachten, dass eine Mitwirkung aller Mitgliedstaaten an dem Vertrag dazu führen muss, eine unionsinterne Regelung zu ermöglichen.1669 Einschränkungen erfahren diese Grundsätze insoweit, wenn ein hybrider völkerrechtlicher Vertrag auf 1665 Vgl. Heesen, S. 304. 1666 V. Arnauld, in: Breuer u.a., FS Klein, S. 509 (517); Heesen, S. 304. In Bezug auf die verstärkte Zusammenarbeit auch: Ehlermann, EuR 1997, S. 362 (379); Hofmann, EuR 1999, S. 713 (728). 1667 Entsprechende Regelungen finden sich etwa in Art. 5 Abs. 4 und 5 ESM‑V und Art. 12 Abs. 3 FiskalV. 1668 Dieser Effekt liegt Art. 20 Abs. 3 S. 1 EUV zugrunde (Lignier/Geier, RabelsZ 79 [2015], S. 546 [569]). 1669 Vgl. § 5.A.II.2.b).aa). B. Vorgaben des Unionsrechts für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge 275 einen vorhergehenden Integrationsschritt aufbaut, an dem bereits nicht alle Mitgliedstaaten teilnehmen. In diesen Fällen reicht es aus, den Beitritt zu dem entsprechenden inter se-Vertrag von der Annahme des diesem zugrundeliegenden Integrationsschritts abhängig zu machen, wie dies etwa beim ESM im Zusammenhang mit der Einführung des Euro als gesetzliches Zahlungsmittel der Fall ist, vgl. Art. 2 Abs. 1, Art. 44 ESM‑V. Umgekehrt besteht indes weder ein Vetorecht der nicht partizipierenden Mitgliedstaaten gegenüber dem Abschluss eines Satellitenvertrages1670 noch eine Pflicht, einem solchen beizutreten. Die Existenz eines solchen hindert die nicht hieran partizipierenden Mitgliedstaaten nicht daran, ihrerseits eine weitere völkerrechtliche Kooperation über den gleichen Regelungsgegenstand anzustreben. Die Annahme einer solchen Pflicht würde die staatliche Souveränität hinsichtlich der den Mitgliedstaaten verbliebenen Zuständigkeiten, insbesondere in den Bereichen der sonstigen Zuständigkeiten der EU, bzw. den ausschließlichen Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten selbst, unverhältnismäßig einschränken. Die Wirkung von Art. 4 Abs. 3 EUV kann hier nicht weitergehen, als die Mitgliedstaaten anzuhalten, im Vorfeld des Abschlusses eines weiteren inter se-Vertrages über den selben Regelungsgegenstand, die Möglichkeit in Betracht zu ziehen und auszuloten, inwiefern ein Beitritt zu dem bereits bestehenden völkerrechtlichen Vertrag einiger Mitgliedstaaten aus integrationspolitischer Sicht sinnvoll wäre. Die Annahme einer solchen Kooperationspflicht erscheint vor dem Hintergrund des materiellrechtlichen Bezuges völkerrechtlicher Komplementärverträge zum Unionsrecht und in Anbetracht einer möglichst einheitlichen Entwicklung der Europäischen Integration angemessen. Integrationsfreundliche Auslegung Angesichts des Umstandes, dass völkerrechtliche Komplementärverträge formal außerhalb des Unionsrechts angesiedelt sind, richtet sich deren Auslegung prinzipiell nach Art. 31 ff. WVK. Gemäß der Grundregel in Art. 31 Abs. 1 WVK ist ein Vertrag nach Treu und Glauben in Übereinstimmung mit der gewöhnlichen, seinen Bestimmungen in ihrem Zusammenhang zuteil werdenden Bedeutung und im Lichte seines Zieles und Zweckes auszulegen. Konkret wird hierdurch dem Wortlaut einer Vereinc) 1670 Heesen, S. 310. § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 276 barung maßgebliche Bedeutung beigemessen.1671 Innerhalb des Unionsrechts wird demgegenüber das Telos der Norm stärker gewichtet,1672 da auf diese Weise sein zielorientierter Charakter am besten berücksichtigt und ausgedrückt werden kann.1673 Während die Auslegung des Unionsrechts also die Förderung der Unionsziele in den Mittelpunkt der Betrachtung rückt, akzentuiert das Völkervertragsrecht den im Wortlaut der Vereinbarung zum Ausdruck gebrachten, objektiven Willen der Vertragsparteien.1674 Für die Auslegung hybrider völkerrechtlicher Verträge bedeutet dies, dass sie an der integrationsfreundlichen Auslegung, wie sie für das Unionsrecht gilt, teilhaben müssen.1675 Mit Blick auf ihren materiellrechtlichen Bezug zum Unionsrecht wäre eine rein völkervertragliche Auslegung unbillig, da sie ihre integrationsfördernde Zielrichtung auf diese Weise nicht vollends entfalten könnten. Außerdem wäre zu besorgen, dass unterschiedliche Auslegungen zu divergierenden Ergebnissen führen und mittelbar die effektive Geltung des Unionsrechts beeinträchtigen könnte. Um dem entgegenzuwirken, bietet es sich an, den EuGH gemäß Art. 273 AEUV mit der Auslegung eines Vertrages zu befassen. Koordinierungspflichten Die Koordinierungspflichten umfassen das Gebot, mit den Unionsorganen zusammenzuarbeiten und sich mit ihnen inhaltlich abzustimmen, sobald eine Maßnahme eines Mitgliedstaates einen Anknüpfungspunkt für unionsrechtliche Interessen bietet.1676 Ebenjene Koordinierungspflichten tragen der Sicherstellung der Unionsrechtskonformität eines mitgliedstaatlichen Abkommens Rechnung und bilden insoweit eine positivrechtliche Vorstufe zu den negativ wirkenden Unterlassungsverpflichtungen.1677 Ins- 2. 1671 Graf Vitzthum, in: GV/P (Hrsg.), Völkerrecht, S. 47 Rn. 123. 1672 EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 133; EuGH, Rs. C-62/14 (Gauweiler u.a.), ECLI:EU:C:2015:400, Rn. 98; Seidel, EuZW 2011, S. 529 (530); Oppermann/Classen/Nettesheim, § 9 Rn. 176; Bleckmann, NVwZ 1993, S. 824 (825); Epiney, EuR 1994, S. 301 (310). 1673 Oppermann/Classen/Nettesheim, § 9 Rn. 176. 1674 Graf Vitzthum, in: GV/P (Hrsg.), Völkerrecht, S. 47 f. Rn. 123. 1675 Schuster, EuZW 1992, S. 178 (182). 1676 EuGH, Gutachten 2/91 (ILO Konvention Nr 170), Slg. 1993, I-1061 Rn. 12, 36; EuGH, Gutachten 1/94 (WTO), Slg. 1994, I-5267 Rn. 108; EuGH, Rs. C-25/94 (Kommission/Rat), Slg. 1996, I-1469 Rn. 48; Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (322); Epiney, in: Bröhmer u.a., FS Ress, S. 441 (451). 1677 Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (322). Vgl. auch: Rodenhoff, S. 277 ff. B. Vorgaben des Unionsrechts für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge 277 besondere in den Bereichen der konkurrierenden Außenzuständigkeiten von Union und Mitgliedstaaten fällt die Pflicht zur Koordinierung des gemeinsamen Vorgehens besonders intensiv aus.1678 Gefordert wird, dass die Mitgliedstaaten in allen Stadien des Vertragsprozesses1679 „alle erforderlichen Maßnahmen treffen, um eine solche Zusammenarbeit in bestmöglicher Weise zu gewährleisten“.1680 Obschon die umfangreiche Geltung der Abstimmungspflicht Gegenteiliges vermuten ließe, kann hieraus keine Ergebnispflicht gefolgert werden, die den Mitgliedstaaten aufgibt, sich unter allen Umständen mit der EU zu einigen.1681 Die Pflicht zur Koordinierung erschöpft sich daher in einer Verhaltenspflicht1682 und gibt den Mitgliedstaaten lediglich auf, sich ernsthaft um eine konsensuale Lösung zu bemühen.1683 Obgleich der Anwendungsvorrang die Gefahr einer Beeinträchtigung des Unionsrechts in Bezug auf inter se-Verträge minimiert, sind die Koordinierungspflichten auch hier beachtlich. Dies rechtfertigt sich zum einen aufgrund des Umstandes, dass sie bereits im Vorfeld des Anwendungsvorranges eingreifen, um eine Konfliktlage gar nicht erst entstehen zu lassen. Zum anderen fordert die Zielrichtung hybrider völkerrechtlicher Verträge denknotwendig ein gesteigertes Maß an Koordination der Vertragspartner mit den Unionsorganen. Andernfalls steigt die Gefahr, dass der Satellitenvertrag sein Potential für die Europäische Integration wegen eines Verstoßes gegen das Unionsrecht nicht wird entfalten können. Zwischenergebnis Die Förder-, Mitwirkungs- und Koordinierungspflichten geben den Mitgliedstaaten auf, die Europäische Integration aktiv zu unterstützen. Die Koordinierungspflichten sichern die Unionsrechtkonformität eines völker- 3. 1678 EuGH, Gutachten 2/91 (ILO Konverntion Nr. 170), Slg. 1993, I-1061 Rn. 12, 36; EuGH, Gutachten 1/94 (WTO), Slg. 1994, I-5267 Rn. 108; EuGH, Rs. C-25/94 (Kommission/Rat), Slg. 1996, I-1469 Rn. 48; EuGH, Rs. C-246/07 (Kommission/ Schweden), Slg. 2010, I-3317 Rn. 73. 1679 EuGH, Rs. C-246/07 (Kommission/Schweden), Slg. 2010, I-3317 Rn. 73. 1680 EuGH, Rs. C-25/94 (Kommission/Rat), Slg. 1996, I-1469 Rn. 48. 1681 So auch: Heliskoski, S. 67 f.; Steyrer, ZUR 2005, S. 343 (347); Neframi, CMLR 47 (2010), S. 323 (355 f.); Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (322). 1682 Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (322). 1683 Epiney, in: Bröhmer u.a., FS Ress, S. 441 (449, 451); Frenz, S. 164; Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (322 f.). § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 278 rechtlichen Vertrages der Mitgliedstaaten im Vorfeld der Entstehung einer potentiellen Konfliktlage ab, indem sie die Mitgliedstaaten verpflichten, sich mit den Unionsorganen in Bezug auf ein geplantes Abkommen abzustimmen. Förder- und Mitwirkungspflichten ergeben sich schwerpunktmä- ßig, soweit die Union von ihren Kompetenzen Gebrauch machen möchte. Eine spezielle Ausprägung derselben besteht zudem in der Sicherung des Vorrangs des Unionsrechts. Hieraus folgt, dass sämtliche Beeinträchtigungen desselben beseitigt werden müssen. Mit anderen Worten besteht eine Anpassungs- und gegebenenfalls eine Kündigungspflicht für mit dem Unionsrecht konfligierende völkerrechtliche Verträge. Für die dem Anwendungsbereich des Art. 351 AEUV unterfallenden Vereinbarungen ist dies ausdrücklich in Art. 351 UAbs. 2 S. 1 AEUV normiert und folgt im Übrigen aus Art. 4 Abs. 3 EUV. Praktisch kommen die Mitgliedstaaten dieser Pflicht durch die Aufnahme von Vereinbarkeits-, Anpassungs-, Gleit- oder Kündigungsklauseln nach, die eine flexible Vertragsanpassung bzw. eine Kündigung desselben ermöglichen. In Ansehung des Umstands, dass interse-Verträge einiger Mitgliedstaaten dem Anwendungsvorrang des Unionsrechts unterstehen, erschöpft sich die Wirkung von Vereinbarkeitsklauseln in Bezug auf völkerrechtliche Verträge einer Gruppe von Mitgliedstaaten jedoch darin, den Willen der Vertragsparteien zu einer unionsrechtskonformen Auslegung der Vereinbarung zum Ausdruck zu bringen. Außerdem folgt hieraus, dass eine Kündigung des inter se-Vertrages nicht notwendig ist. Des Weiteren lässt sich Art. 4 Abs. 3 EUV eine Verpflichtung entnehmen, einen hybriden völkerrechtlichen Vertrag für bislang nicht hieran beteiligte Mitgliedstaaten offen zu halten und deren Beitritt zu fördern. Eine korrespondierende Pflicht der Vereinbarung tatsächlich beizutreten, besteht für diese Staaten indes nicht. Jedoch sind sie angehalten, diese Möglichkeit auszuloten, bevor sie einen weiteren Komplementärvertrag über den gleichen Vertragsgegenstand abschließen. Um einer Spaltung der Mitgliedstaaten in verschiedene Gruppen entgegenzuwirken, sind die nicht an einem Komplementärvertrag beteiligten Mitgliedstaaten in die Verhandlungen sowie Sitzungen etwaiger Gremien einzubeziehen. Schließlich trägt die am Wortlaut orientierte, objektive Auslegungsregel des Art. 31 Abs. 1 WVK dem materiellen Bezug völkerrechtlicher Komplementärverträge nicht genügend Rechnung. Sie sind im Gleichlauf mit dem Unionsrecht teleologisch und integrationsfreundlich zu interpretieren, um ihren integrationsfördernden Charakter zu unterstreichen. B. Vorgaben des Unionsrechts für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge 279 Informations- und Konsultationspflichten Die Informations- und Konsultationspflichten sind eng mit den Koordinierungspflichten verwandt und bilden zugleich die schwächste Ausprägung der unionsrechtlichen Loyalitätsverpflichtung. Art. 4 Abs. 3 EUV statuiert inhaltlich, dass die Mitgliedstaaten die Gemeinschaftsorgane im Vorfeld des Abschlusses eines völkerrechtlichen Vertrages über ihr Vorhaben informieren, ihre Meinung einholen und zur Kenntnis nehmen müssen.1684 Diese Pflichten zielen einerseits darauf ab, einer Beeinträchtigung unionaler Interessen bereits im Vorfeld entgegenzuwirken und selbige nach Möglichkeit auszuschließen. Bedeutung erlangen die Informations- und Konsultationspflichten daher auch in den sonstigen Zuständigkeiten der EU und den ausschließlichen Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten.1685 Im Unterschied zu den Unterlassungspflichten setzen diese Verpflichtungen zu einem Zeitpunkt ein, indem der Anwendungsvorrang des Unionsrechts noch nicht aktiviert ist.1686 Zudem ist die Erlangung einer abgestimmten, gemeinsamen Position von Mitgliedstaaten und EU gerade im Bereich der konkurrierenden Außenzuständigkeiten nur denkbar, wenn beide Seiten über die wesentlichen Vorgänge informiert sind.1687 Aus diesen Gründen verpflichtet Art. 4 Abs. 3 EUV die Mitgliedstaaten grundsätzlich dazu, die Union von einem geplanten völkerrechtlichen Vertrag in Kenntnis zu setzen, sobald dessen Regelungsgegenstand die Unionsinteressen berührt.1688 Um die Mitgliedstaaten bei der Ausübung der ihnen verbliebenen Kompetenzen nicht zu stark einzuengen,1689 variieren Intensität und Reichwei- III. 1684 Vgl. EuGH, verb. Rs 3, 4, 6/76 (Kramer), Slg. 1976, 1279 Rn. 42 f.; EuGH, Rs. C-141/78 (Frankreich/Vereinigtes Königreich), Slg. 1979, 2923 Rn. 9; EuGH, Rs. C-32/79 (Kommission/Vereinigtes Königreich), Slg. 1980, 2403 Rn. 11; EuGH Rs. C-186/85 (Kommission/Belgien), Slg. 1987, 2029 Rn. 39 f.; Epiney, in: Bröhmer u.a., FS Ress, S. 441 (448). 1685 Epiney, in: Bröhmer u.a., FS Ress, S. 441 (448); Schill/Krenn, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 4 EUV Rn. 120 (Stand: Aug 2018, EL 65). 1686 Vgl. Heesen, S. 308. 1687 Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (323); Epiney, in: Bröhmer u.a., FS Ress, S. 441 (449). 1688 EuGH, Rs. C-266/03 (Kommission/Luxemburg), Slg. 2005, I-4805 Rn. 60 f.; EuGH, Rs. C-433/03 (Kommission/Deutschland), Slg. 2005, I-6985 Rn. 66; Schmalenbach, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 216 AEUV Rn. 22; Heesen, S. 308. Einschränkend: Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (323), die eine Informationsund Konsultationspflicht nur annehmen, wenn „gewichtige Unionsinteressen“ berührt sind. Ebenso: Epiney, in: Bröhmer u.a., FS Ress, S. 441 (448). 1689 Vgl. Epiney, in: Bröhmer u.a., FS Ress, S. 441 (448). § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 280 te der Informations- und Konsultationspflichten in Abhängigkeit von dem von einem völkerrechtlichen Vertrag betroffenen Politikfeld, der Kompetenzart, der selbiges unterfällt und der konkreten Regelungsdichte des Unionsrechts in diesem Bereich.1690 Zudem können als Beurteilungskriterien die tatsächlichen Auswirkungen eines Vertrages auf den betroffenen Politikbereich aber auch die Intensität des materiellen Bezuges zum Unionsrecht herangezogen werden. Ungeachtet der Kompetenzart, der der durch einen völkerrechtlichen Vertrag betroffene Sachbereich unterfällt, besteht hiernach eine umfassende Informations- und Konsultationspflicht für völkerrechtliche Verträge einiger Mitgliedstaaten, die materiell auf die Unterstützung, Fortsetzung und Vertiefung der Europäischen Integration gerichtet sind. Der stärkere Einfluss der Unionsorgane auf völkerrechtliche Komplementärverträge findet seine Berechtigung im materiellen Bezug zum Unionsrecht. Sind nämlich für die Ausführung des Unionsrechts zuvörderst die Unionsorgane berufen, ergäbe eine bloß formell wirkende Informationspflicht, die keine Beachtung seitens der Mitgliedstaaten finden muss, nur wenig Sinn. Andernfalls läge die Fortentwicklung der Europäischen Integration einzig in den Händen der Mitgliedstaaten, was der Vertragskonzeption des Primärrechts zuwiderläuft. Außerdem wird man für hybride völkerrechtliche Verträge aufgrund ihres besonderen materiellen Bezugs zum Unionsrecht eine Pflicht annehmen können, Stellungnahmen der Unionsorgane auch materiell berücksichtigen zu müssen.1691 Einordnung der hybriden Rechtsakte in die Normenhierarchie des Unionsrechts Wurden vorstehend die völkervertraglichen Handlungsspielräume der Mitgliedstaaten sowie die Vorgaben des Unionsrechts für den Abschluss und die Durchführung hybrider völkerrechtlicher Verträge herausgearbeitet, gilt es nun, diese in die Normenhierarchie des Unionsrechts einzuordnen. Hierbei stellt sich zunächst die Frage, ob Komplementärverträge angesichts ihres hybriden Charakters überhaupt dem Rechtskreis des Unionsrechts zugeordnet werden können (I.). In einem zweiten Schritt ist sodann zu untersuchen, inwiefern sie einer konkreten normhierarchischen Stufe anzugliedern sind (II.). C. 1690 Vgl. Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (323). 1691 Grundsätzlich soll dies jedoch nicht gelten (Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 [323]; Epiney, in: Bröhmer u.a., FS Ress, S. 441 [449]). C. Einordnung der hybriden Rechtsakte in die Normenhierarchie des Unionsrechts 281 Hybride völkerrechtliche Verträge im Bann des Unionsrechts Völkerrechtliche Komplementärverträge der Mitgliedstaaten weisen grundsätzlich zwei besondere Eigenarten auf: Erstens ist hiermit ihre formale Unabhängigkeit vom Unionsrecht angesprochen. Hybride völkerrechtliche Verträge werden von den Mitgliedstaaten auf der Grundlage der ihnen verbliebenen, nationalen Kompetenzen nach völkervertraglichen Regeln abgeschlossen.1692 Angesichts des Umstandes, dass sie weder als Sekundärrechtsakte nach den innerunional einschlägigen Verfahrensvorschriften erlassen werden, noch den Anforderungen eines Vertragsänderungsverfahrens, vgl. Art. 48 EUV, genügen, stehen sie grundsätzlich unabhängig vom Unionsrecht neben diesem. Legt man der Einordnung völkerrechtlicher Ersatzverträge diese rein formale Sichtweise zugrunde, wären sie nicht dem Unionsrecht, sondern ausschließlich dem Völkervertragsrecht zuzuordnen1693 und eine Einordnung in die Normenhierarchie des Unionsrecht würde sich erübrigen. Diese Betrachtungsweise stellt indes zu einseitig auf ihren formalen Charakter ab und lässt die zweite prägende Besonderheit dieser Verträge außer Acht.1694 Bezieht man institutionelle und insbesondere materiellrechtliche Aspekte in die Überlegung ein, wird offenbar, dass sie eng mit dem Unionsrecht verknüpft sind, sich inhaltlich auf die Europäische Integration beziehen1695 und einzig zu dem Zweck existieren, das Unionsrecht zu stützen.1696 Zwar kann dieses hierdurch nicht formell geändert werden. Jedoch können dessen bestehende Freiräume inhaltlich ausgefüllt werden.1697 Hybride völkerrechtliche Verträge sind darauf gerichtet, sich innerhalb des vom Unionsrecht aufgespannten Schirmes zu bewegen, selbiges zu konkretisieren und zu ergänzen und dessen effektive Wirksamkeit I. 1692 Hinsichtlich des ESM: Piecha, S. 116. Hinsichtlich des FiskalV: Grimm, S. 201; Calliess/Schoenfleisch, JZ 2012, S. 477 (481); Repasi, EuR 2013, S. 45 (66 f.); Pilz, DÖV 2012, S. 909 (910); Häde, in: K/W/W (Hrsg.), GG, Art. 88 GG Rn. 523 (Stand: Dez 2012, EL 159); Müller, ZfV 2013, S. 535 (541). 1693 In diesem Sinne: Ohler, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 48 EUV Rn. 21a (Stand: Juli 2017, EL 62). 1694 A.A.: Ohler, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 48 EUV Rn. 21a (Stand: Juli 2017, EL 62). 1695 Im Blick auf ESM und FiskalV: Lorz/Sauer, DÖV 2012, S. 573 (575); Wollenschläger, NVwZ 2012, S. 713 (714); Schmahl, DÖV 2014, S. 501 (507); Hölscheidt/Rohleder, DVBl. 2012, S. 806 (807 f.); Kube, WM 2012, S. 245 (247 f.); Graf von Kielmansegg, EuR 2012, S. 654 (657). 1696 Vgl. Möllers/Reinhardt, JZ 2012, S. 693 (695). 1697 Thym, EuZW 2011, S. 167 (168). § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 282 zu unterstützen. Der Inhalt von Komplementärverträgen bezieht sich unmittelbar auf unionsrechtliche Vorgaben und tritt hiermit in Wechselwirkung.1698 Aus materiellrechtlicher Sicht bewirkt das damit einhergehende Ineinandergreifen supranationaler und völkerrechtlicher Handlungsebenen,1699 dass das Unionsrecht den faktischen Einfluss der unionsrechtsergänzenden Komplementärverträge nicht verleugnen kann.1700 Vielmehr werden die Vorgaben und Wirkungen beider Rechtskreise inhaltlich aufeinander abgestimmt.1701 Die Verflechtung der intergouvernementalen und supranationalen Ebene wird bewusst zum Zwecke der Förderung der Integration herbeigeführt.1702 Auf diese Weise greifen die unterschiedlichen Regelungen in vielfältiger Weise ineinander, was sie schließlich untrennbar miteinander verbindet1703 und sie jedenfalls als ergänzende Rechtsquelle der Europäischen Verträge qualifiziert.1704 Diese, die formale Unabhängigkeit vom Unionsrecht überlagernde, materiellrechtliche Verbundenheit zum Recht der Europäischen Union bewirkt, dass hybride völkerrechtliche Verträge grundsätzlich dem Rechtskreis des Unionsrechts zugeordnet werden können, obwohl sie formal außerhalb desselben angesiedelt sind. Dies gilt umso mehr, wenn man zwei weitere Aspekte in die Betrachtung einbezieht. Zum einen werden Unionsorgane im Wege einer Organleihe, wie sie beispielsweise bei ESM und FiskalV vorkommt, mit zusätzlichen Aufgaben betraut, die es ihnen – auch unterhalb der Schwelle einer andernfalls notwendigen Vertragsänderung gemäß dem ordentlichen Vertragsänderungsverfahren1705 – erlauben, auf mitgliedstaatliche Kompetenzen einzuwirken. Die Konsequenz dessen ist, dass der Einfluss der Unionsorgane – mitunter beträchtlich – ausgeweitet wird. Zum anderen hat die Europäische Integration mittlerweile eine Tiefe erreicht, bei der jede Ergänzung, Effektivierung und Konkretisierung des Unionsrechts konkrete Auswirkungen auf die rechtsunterworfenen Bürger sowie auf das Verfas- 1698 Wollenschläger, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 23 GG Rn. 49. In Bezug auf den ESM‑V: Hufeld, in: Müller-Graff, EnzEuR Bd. 4, § 22 Rn. 170 f. 1699 Becker, EuR-Bei 1998 (1), S. 29 (35). 1700 Schlief/Schulte, ZG 2013, S. 121 (126); Sarrazin/Kindler, integration 2012, S. 213 (216); Calliess, NVwZ 2012, S. 1 (2). 1701 Vgl. BVerfGE 131, 152 (200); Sarrazin/Kindler, integration 2012, S. 213 (216). 1702 Vgl. BVerfGE 131, 152 (200). 1703 Vgl. BVerfGE 131, 152 (200); Graf von Kielmansegg, EuR 2012, S. 654 (660). Blanke/Pilz sprechen in diesem Zusammenhang von „kompetenzielle[n] Verwischungen“ (Blanke/Pilz, EuR 2014, S. 541 [559 ff.]). 1704 Piecha, S. 110, 270; Möllers/Reinhardt, JZ 2012, S. 693 (697); Schröder, in: Jochum u.a., FS Hailbronner, S. 505 (510). 1705 Vgl. die Ausführungen unter: § 5.B.I.3.b)aa). C. Einordnung der hybriden Rechtsakte in die Normenhierarchie des Unionsrechts 283 sungsgefüge der Mitgliedstaaten und die Rechtsstellung der innerstaatlichen Organe mit sich bringen kann.1706 Gerade dieser unionsrechtsergänzende Charakter hybrider völkerrechtlicher Verträge und ihre hiermit einhergehende, dienende Rolle verhelfen dem Recht der Europäischen Union zu mehr Wirk- und Durchschlagskraft, was eine Zuordnung zum Rechtskreis des Unionsrechts rechtfertigt. Zuordnung zu einer konkreten normhierarchischen Stufe Steht nach dem bislang Gesagten fest, dass hybride völkerrechtliche Verträge der Mitgliedstaaten aus materiellrechtlicher Sicht dem Rechtskreis des Unionsrechts angehören, ist weiterhin fraglich, ob sie auf einer konkreten normhierarchischen Stufe angesiedelt werden können. Angesichts des Umstandes, dass sie dem Anwendungsvorrang des Unionsrechts unterfallen,1707 käme lediglich eine dem tertiären Unionsrecht nachgeordnete Rangstufe in Betracht. Hiergegen sprechen jedoch insbesondere die folgenden Erwägungen: Erstens wäre eine strikte Zuweisung zur Normenhierarchie hinsichtlich des unionsrechtsergänzenden Charakters hybrider völkerrechtlicher Verträge unpraktikabel. Dies verdeutlicht ein beispielhafter Blick auf die Verbindungen des ESM und des FiskalV mit dem Unionsrecht: Während der ESM über Art. 136 Abs. 3 AEUV auf primärrechtlicher Ebene Anbindung findet, stehen die Regelungen des FiskalV insbesondere mit Vorgaben des Stabilitäts- und Wachstumspakts in der Form des six-pack auf sekundärrechtlicher Ebene in Verbindung.1708 Dementsprechend können völkerrechtliche Komplementärverträge prinzipiell auf allen Stufen der Normenhierarchie auf das Unionsrecht einwirken, was gegen die strikte Einordnung in ein Über-Unterordnungsverhältnis innerhalb des Unionsrechts streitet. II. 1706 So auch: Wollenschläger, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 23 GG Rn. 49; Hillgruber, in: S-B/H/H (Hrsg.), GG, Art. 23 GG Rn. 33; Schorkopf, in: K/W/W (Hrsg.), GG, Art. 23 GG Rn. 73 (Stand: Aug. 2011, EL 153); Geiger, JZ 1996, S. 1093 (1095); Geiger, ZG 2003, S. 193 (203 ff.); Lorz/Sauer, DÖV 2012, S. 573 (577 f.); Bothe/Lohmann, ZaöRV 58 (1998), S. 1 (34 ff.); Möllers/Reinhardt, JZ 2012, S. 693 (695). 1707 Vgl. die Ausführungen unter: § 4.C.III.; § 5.A.II.1. 1708 Vgl. die Ausführungen unter: § 3.B.V. § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 284 Zweitens erhielt die EU ihr spezielles Gepräge durch die Übertragung von Hoheitsrechten ihrer Mitgliedstaaten.1709 Die Eigenarten des Unionsrechts mitsamt des Anwendungsvorrangs und der Normenhierarchie wurzeln im Übertragungsakt selbst. Hiervon umfasst kann daher grundsätzlich nur dasjenige sein, was die Mitgliedstaaten als „Herren der Verträge“1710 dazu bestimmt haben. Wie diese Bestimmung auszusehen hat, haben die Mitgliedstaaten indes selbst vorgeschrieben, indem sie für die Änderung des Primärrechts sowie für den Erlass von sekundären und tertiären Rechtsakten konkrete, zwingend durchzuführende Verfahrens- und Formvorschriften etabliert haben.1711 Hybride völkerrechtliche Verträge genügen diesen Voraussetzungen indes nicht: Weder entsprechen sie den Vorgaben eines primärrechtlichen Änderungsverfahrens noch werden sie als Rechtsakte der Union gemäß dem ordentlichen oder besonderen Gesetzgebungsverfahren erlassen. Vielmehr werden sie insbesondere aus dem Grund, dass der Union keine entsprechenden Kompetenzen zustehen, von den Mitgliedstaaten auf der Grundlage ihrer eigenen Kompetenzen abgeschlossen. Würde man völkerrechtliche Komplementärverträge nunmehr formal in die unionsrechtliche Normenhierarchie einordnen, stünde dies nicht nur in einem Spannungsverhältnis mit der Formstrenge des Unionsrechts.1712 Vielmehr müsste man strikt zwischen der Normenhierarchie auf der einen und dem Anwendungsvorrang auf der anderen Seite differenzieren, obschon beides – angesichts der Geltungskraft des Anwendungsvorrangs für das gesamte Unionsrecht – tatsächlich zusammenfällt. Schlüssig lässt sich dieses Problemfeld daher nur lösen, wenn hybride völkerrechtliche Verträge zwar innerhalb des unionalen Rechtskreises angesiedelt, sie jedoch nicht streng auf eine Stufe der unionsrechtlichen Normenhierarchie gestellt werden, sondern als ergänzende Rechtsquelle des Unionsrechts neben dieser stehen. Konsequenzen völkervertraglicher Begleitgesetzgebung Schließlich gilt es, die Konsequenzen einer völkervertraglichen Begleitgesetzgebung zu untersuchen. Im Gegensatz zum europäischen Binnenrechtsverhältnis, in dem die Unionsorgane eine vermittelnde Position ein- D. 1709 Vgl. die Ausführungen unter: § 5.A.II.1. 1710 Etwa BVerfGE 123, 267 (381). 1711 Vgl. hinsichtlich des Primärrechts die Ausführungen unter: § 5.A.III.1. 1712 Vgl. die Ausführungen unter: § 4.C.III. D. Konsequenzen völkervertraglicher Begleitgesetzgebung 285 nehmen können, birgt der Abschluss hybrider völkerrechtlicher Verträge die Gefahr, dass starke Staaten in den Verhandlungen eine zu dominante Stellung einnehmen könnten (I.). Darüber hinaus lassen unionsrechtsergänzende Verträge eine zunehmende Rechtszersplitterung besorgen (II.). Nicht zuletzt ist der Blick auf die demokratische Legitimation des Ersatzunionsrechts (III.) und dessen Auswirkungen auf das Integrationsgefüge zu richten (IV.). Hegemonialstellung starker Staaten Vergleicht man die Binnenrechtssetzung der EU mit dem Völkervertragsrecht, verbleibt die Handlungshoheit bei der letztgenannten Rechtsordnung bei den mitgliedstaatlichen Regierungen.1713 An anderer Stelle konnte diesbezüglich herausgearbeitet werden, dass sich gerade die hervorgehobene Stellung der Nationalstaaten als wesentlicher Grund für die Verortung eines Vorhabens außerhalb des unionalen Binnenrechts erweisen kann.1714 Hiermit ist indes nicht gesagt, dass diese Praxis ausschließlich Vorteile für die Vertragsstaaten birgt. Im Rahmen der europäischen Binnenrechtsetzung nehmen die Kommission und das Europäische Parlament neben dem aus Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten bestehenden Rat eine ausgleichende, mitunter korrigierende Funktion ein.1715 Die Unionsorgane tragen dafür Sorge, dass die Regierungen der einzelnen Mitgliedstaaten ihre nationalen Interessen im Rahmen eines gesonderten Verfahrens und in einem Dialog mit denjenigen der Union in Einklang bringen. Fehlt die verfahrensrechtliche Beteiligung der Unionsorgane, fehlt zugleich ein wertendes Korrektiv, das eine gemeinschaftliche und übergeordnete Position einnimmt, – mit anderen Worten – unionale Interessen vertritt und gegenüber starken und gegebenenfalls dominanten Staaten einen notwendigen Gegenpol bildet. Können die Unionsorgane ihre vermittelnde Position nicht einnehmen,1716 besteht gerade für kleine und wirtschaftlich schwächere Staaten eine Gefahr, im Einzelfall gegenüber stärkeren Staaten ins Hintertreffen zu geraten.1717 Gleiches ist auch zwischen der I. 1713 Vgl. Herdegen, in: Durner u.a., FS Papier, S. 59 (65). 1714 Vgl. § 4.C.III. 1715 Vgl. Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (32). 1716 Vgl. Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (32). 1717 Mit Blick auf die deutsch-französische Dominanz innerhalb der Eurozone: Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (32). Vgl. hierzu auch: Schäfer, integration 2013, S. 107 (121 ff.); Kauffmann/Uterwedde, APuZ 2010, S. 13 (13 ff.). § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 286 Gruppe der Vertragsparteien einer inter se-Vereinbarung und den sonstigen Mitgliedstaaten der EU zu besorgen. Können sich schwächere Staaten nicht gegenüber den Stärkeren profilieren, droht ihnen entweder die Isolation, wenn sie nicht als Vertragspartei an dem Übereinkommen partizipieren oder sie ordnen sich den stärker gestellten Staaten innerhalb der Verhandlungen unter. In beiden Konstellationen, sowohl im Verhältnis der Vertragsparteien untereinander als auch im Verhältnis zu denjenigen, die sich nicht an einem Abkommen beteiligen, kann die Handlungshoheit der mitgliedstaatlichen Regierungen und die Funktion völkervertraglicher Begleitgesetzgebung als Vetobrecher mit Nachteilen für einzelne Staaten verbunden sein. Unterschiedlich akzentuiert, können völkerrechtliche Verträge der Mitgliedstaaten somit entweder als Chance für die Fortentwicklung der Europäischen Integration begriffen, oder aber als Bevormundung schwächerer Staaten angesehen werden. Um diesen schmalen Grat zu sichern, wartet das Unionsrecht mit den folgenden zwei Mechanismen auf: Erstens können die Unionsorgane im Wege einer Organleihe in einen völkerrechtlichen Vertrag der Mitgliedstaaten einbezogen und mit Aufgaben betraut werden, um auf diese Weise ihre vermittelnde Position einzunehmen. Richtigerweise handelt es sich bei dieser Handlungsoption allerdings um einen Trugschluss, denn die den Unionsorganen im Rahmen einer Organleihe zukommende Rolle wird von den Vertragsparteien selbst bestimmt. Eine Verbesserung der Verhandlungsposition und der Stellung schwacher Mitgliedstaaten ist mit einer Organleihe im Zweifel nur scheinbar verbunden. Abhilfe verspricht indes die zweite, unionsrechtliche Vorgabe, die die Mitgliedstaaten infolge des Anwendungsvorrangs unmittelbar bindet. In diesem Sinne verpflichtet Art. 4 Abs. 3 EUV die Mitgliedstaaten auch im Rahmen eines völkerrechtlichen Vertragsschlusses auf horizontaler Ebene dazu,1718 auf die Interessen der anderen Mitgliedstaaten entsprechend Rücksicht zu nehmen.1719 Hierzu zählt etwa, dass sie die ihnen verbliebenen Außenzuständigkeiten nicht zum Nachteil der anderen Mitgliedstaaten ausüben dürfen.1720 Des Weiteren unterliegen völkerrechtliche Komplementärverträge wegen des verstärkten inhaltlichen Bezuges zur Europä- 1718 EuGH, Rs. C-141/78 (Frankreich/Vereinigtes Königreich), Slg. 1979, I-2923 Rn. 9. 1719 Vgl. EuGH, Rs. C-42/82 (Kommission/Frankreich), Slg. 1983, 1013 Rn. 36; EuGH, Rs. C-235/87 (Matteucci), Slg. 1988, 5589 Rn. 19; EuGH, Rs. C-251/89 (Athanasopoulos), Slg. 1991, I-2797 Rn. 57; Hatje, in: Schwarze (Hrsg.), EU- Kommentar, Art. 4 EUV Rn. 82. 1720 Unruh, EuR 2002, S. 41 (64); Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (323). D. Konsequenzen völkervertraglicher Begleitgesetzgebung 287 ischen Integration erhöhten Informations-, Koordinierungs- und Konsultationspflichten. Durch die Vorgaben des Art. 4 Abs. 3 EUV kann gerade die Kommission ihr Potential als Konfliktlöser abrufen. Zwar kann nicht ausgeschlossen werden, dass sich einzelne Mitgliedstaaten in einer konkreten Situation dennoch der Dominanz anderer Mitgliedstaaten gegenüber sehen, jedoch hält das Unionsrecht mit den gegenseitig wirkenden Loyalitätsverpflichtungen gemäß Art. 4 Abs. 3 EUV rechtlich verbindliche Sicherungsmechanismen bereit, die die Gefahr des Überstimmtwerdens für schwächere Mitgliedstaaten erheblich absenken. Rechtszersplitterung Wie die Rettungsmaßnahmen des Euro eingängig illustrieren, können völkerrechtliche Satellitenverträge das Unionsrecht unterhalb der Schwelle der Vertragsänderung und ohne dieses i.S.v. Art. 4 Abs. 3 EUV zu beeinträchtigen, erheblich modifizieren. Hieraus kann ein mitunter verworrenes Normengeflecht auf unterschiedlichen rechtlichen Wirkungsebenen resultieren, in dem die verschiedenen Regelungen – obgleich sie formal getrennt voneinander bestehen – in Wechselwirkung zueinander treten. Das Nebeneinander verschiedener Regelungen mit unterschiedlichen Normadressaten steht grundsätzlich in einem Konflikt mit dem Postulat der einheitlichen Entwicklung der Europäischen Integration.1721 Dies muss umso mehr gelten, als ein steigendes Maß an Rechtszersplitterung zugleich die Intransparenz des Normenkomplexes schürt.1722 Rückschritt in der demokratischen Legitimation Die Fortentwicklung der Europäischen Integration fußt mit der Beteiligung des EP und den nationalen Parlamenten auf zwei sich ergänzenden, demokratischen Legitimationssträngen, Art. 10 Abs. 2 EUV.1723 Völkerrechtliche Verträge der Mitgliedstaaten werden demgegenüber lediglich II. III. 1721 Vgl. Hatje, EuR-Bei (1) 1998, S. 7 (7 ff.); Hölscheidt, EuR-Bei 2013 (2), S. 61 (69). 1722 Vgl. Schmahl, DÖV 2014, S. 501 (507); Hölscheidt, EuR-Bei 2013 (2), S. 61 (69); Oppermann, NJW 2013, S. 6 (7); Ehlermann, EuR 1997, S. 362 (369); Chiti/Teixeira, CMLR 50 (2013), S. 683 (707). 1723 Schmahl, DÖV 2014, S. 501 (506); Huber, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 10 EUV Rn. 25. Hierzu auch: Kranz, AVR 51 (2013), S. 403 (417 f.); Ruffert, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 10 EUV Rn. 5; Calliess, in: Bröhmer u.a., FS § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 288 von den jeweiligen nationalen Parlamenten der beteiligten Vertragsstaaten ratifiziert und legitimiert. Aus demokratietheoretischer Sicht offenbart sich in Bezug auf völkerrechtliche Komplementärverträge somit ein weiteres Mal deren hybrider Charakter: Formal betrachtet, obliegt ihre Ratifikation ausschließlich den nationalen Parlamenten.1724 Der materielle Bezug zum Europäischen Integrationsprogramm fordert indes eine Mitwirkung des EP, da die legitimationsspendende Kraft der einzelnen nationalen Parlamente in der Summe nicht zu einem „unionsrechtliche[n] Gesamtbild“1725 führt, sondern lediglich in einem durch nationale Einzellegitimation vermittelten „Legitimationsmosaik“1726 bestehen kann.1727 Durch die Fortentwicklung der Europäischen Integration im Wege hybrider, völkerrechtlicher Verträge lastet deren demokratische Legitimation einseitig auf den Schultern der nationalen Parlamente und wird mithin – aus einer gesamteuropäischen Perspektive heraus – geschwächt.1728 An diesem Effekt vermag auch die Einbeziehung von Satellitenverträgen in den Anwendungsbereich von Art. 23 Abs. 2 ff. GG und der damit einhergehenden Stärkung der Stellung des Bundestages auf nationaler Seite nichts zu ändern.1729 Gleiches gilt schließlich für die Beteiligung des Rates oder der Kommission in einen Komplementärvertrag im Wege der Organleihe, da sich deren Legitimation wiederum von den nationalen Parlamenten ableitet.1730 Verstärkt wird das demokratische Defizit zudem durch den Umstand, dass nicht nur die Ratifikation, sondern – wie dies die Begleitgesetzgebung zum ESM illustriert1731 – auch die Durchführung des Vertrages ausschließlich von den nationalen Parlamenten begleitet wird. Zwar ist zu- Ress, S. 399 (403); Classen, AöR 119 (1994), S. 238 (246 ff.); Huber, ZSE 2009, S. 364 (376); Weber, DÖV 2011, S. 497 (497 ff.). 1724 Hölscheidt, EuR-Bei 2013 (2), S. 61 (63). 1725 Schmahl, DÖV 2014, S. 501 (508 f.). 1726 Hölscheidt, EuR-Bei 2013 (2), S. 61 (70). 1727 Schmahl, DÖV 2014, S. 501 (508 f.); Hölscheidt, EuR-Bei 2013 (2), S. 61 (69 f.); Sarrazin/Kindler, integration 2012, S. 213 (218); Steiger, ZRP 2012, S. 13 (14). 1728 Schmahl, in: Sodan (Hrsg.), GG, Art. 23 GG Rn. 4; Schmahl, DÖV 2014, S. 501 (509); Sarrazin/Kindler, integration 2012, S. 213 (217); Uerpmann-Wittzack, EuR-Bei 2013 (2), S. 49 (55); Calliess, NVwZ 2012, S. 1 (2); Chiti/Teixeira, CMLR 50 (2013), S. 683 (689); Weber, DVBl. 2012, S. 801 (806); Ruffert, CMLR 48 (2011), S. 1777 (1789 f.); Blanke/Pilz, EuR 2014, S. 541 (549); Kadelbach, EuR 2013, S. 489 (495 f.); Rodi, JZ 2015, S. 737 (740); Pernice u.a., Die Krise demokratisch überwinden, S. 29. 1729 Klement, ZG 2014, S. 169 (196). Vgl. hierzu sogleich unter: § 7.A.III. 1730 Müller, ZfV 2013, S. 535 (538). Neyer spricht von „indirekter“ Anbindung an die Demokratie (Neyer, in: K/G, Europa, S. 157 [160]). 1731 Hierzu insbesondere: § 8.B.II.c). D. Konsequenzen völkervertraglicher Begleitgesetzgebung 289 zugeben, dass das EP gerade in Ansehung der vom BVerfG geforderten Budgetautonomie des Bundestages1732 und aufgrund fehlender Durchgriffsbefugnisse der EU auf die nationale Haushaltspolitik nicht am ESM beteiligt werden durfte.1733 Jedoch bezieht sich dieses Argument speziell auf den ESM und gleichgelagerte Fälle, es trifft aber nicht den Kern des hier in Rede stehenden Problems. Auf einer höheren Abstraktionsebene bewirkt die Abkehr vom konsentierten Rechtsrahmen der EU und die fehlende Beteiligung des EP einen Rückschritt hinsichtlich der demokratischen Legitimation der Europäischen Integration als Ganzes.1734 Obgleich die legitimationsspendende Kraft des EP hinter derjenigen seiner nationalen Pendants zurückbleibt,1735 ist es auf Unionsebene das einzig unmittelbar demokratisch legitimierte Organ. Eingedenk des Umstandes, dass die Demokratie einer der entscheidenden Eckpfeiler ist, auf denen die Verfassungen der Mitgliedstaaten der EU aber auch die Union selbst basieren, Art. 10 EUV, ist die Absenz des EP unter demokratietheoretischen Gesichtspunkten nicht befriedigend.1736 Eine unmittelbare demokratische Rückbindung an die Gesamtheit der Bürger Europas ist Voraussetzung dafür, dass diese sich mit dem Europäischen Integrationsprogramm identifizieren können.1737 Eine ausschließlich national gestaltete Legitimation der Europäischen Integration, wie sie bei hybriden völkerrechtlichen Verträgen erfolgt, birgt die ernst zu nehmende Gefahr, dass die Bürger den Bezug zur europäischen Politik verlieren – worauf etwa die geringe Wahlbeteiligung von 42, 61 % bei der Europawahl im Jahr 2014 hindeutet1738 – und gießt Wasser auf die Mühlen derer, die sich für einen Rückbau der EU zugunsten der Nationalstaaten aussprechen.1739 Der Bezug zwischen europäischer Politik und der Zivilgesellschaft muss ausgebaut werden, möchte man sich nicht mit dem Gedanken eines aufweichenden Fundaments der 1732 Hierzu sogleich unter: § 7.A.II.2.b). 1733 Hölscheidt, EuR-Bei 2013 (2), S. 61 (70); Frenz, EWS 2013, S. 27 (32). 1734 Hölscheidt, EuR-Bei 2013 (2), S. 61 (70). 1735 Preuß, in: K/G, Europa, S. 113 (126 f.). Weniger kritisch hinsichtlich des Demokratiedefizits des EP: Lenz, in: Pernice/Schwarz, Europa in der Welt, S. 73 (78 ff.). 1736 So i.E. auch: Kotzur, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 45 (67 f.); Goulard, in: Pernice/Schwarz, Europa in der Welt, S. 237 (244); Sarrazin/Kindler, integration 2012, S. 213 (219). 1737 Vgl. Franke, Wirtschaftsdienst 2008, S. 698 (698). 1738 Abrufbar unter: http://www.europarl.europa.eu/elections2014-results/de/electi on-results-20; zuletzt aufgerufen am 28.08.2019. 1739 Hölscheidt, EuR-Bei 2013 (2), S. 61 (70). Ähnlich auch: Preuß, in: K/G, Europa, S. 113 (123). § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 290 Europäischen Integration konfrontiert sehen.1740 Aus diesem Grund dürfen völkerrechtliche Komplementärverträge einerseits nicht zur Regel werden.1741 Andererseits muss die Stellung des EP grundsätzlich aufgewertet werden.1742 Dies gilt nicht zuletzt vor dem Hintergrund, dass das Potential einer Entfremdung der EU zu ihren Bürgern mit jedem Schritt wächst, der zwischen der Stimmabgabe bei nationalen Parlamentswahlen und Entscheidungen der europäischen Organe liegt.1743 Dessen ungeachtet stößt auch eine Aufwertung der Stellung des EP nicht nur auf Gegenliebe:1744 Sollte das EP gestärkt werden und infolge dessen in der Lage sein, selbstständiger agieren zu können als bisher, drohe ein Konflikt mit der durch nationale Interessen geprägten Politik des Rates und der Kommission, bei dem das EP sich nicht würde behaupten können.1745 Diesem Einwand ist jedoch entgegenzuhalten, dass die Bürger für die Aufgabe nationaler Kompetenzen einen demokratietheoretischen Ausgleich auf unionaler Ebene über das EP erhalten würden. Zuzugeben ist zwar, dass ein unabhängiges und gestärktes EP als institutionelles Gegengewicht zum Rat und der Kommission zu Konflikten und zu einer Abwertung des Einflusses der nationalen Regierungen auf europäischer Ebene führen mag. Diese Konflikte wären aber nunmehr konsensual in den supranationalen Entscheidungsstrukturen zu lösen, zumal das EP sodann – im besten Fall – die gemeinschaftlichen Interessen der Bürger Europas widerspiegelt. Rat und Kommission würden hierdurch verstärkt zur Beachtung demokratisch organisierter Willensbildung angehalten und ihre politischen Entscheidungen müssten sich hieran messen lassen. Etwas anderes gilt im Ergebnis auch nicht für die Entwicklung der Kommission hin zu einer von den nationalen Regierungen unabhängigen europäischen Regierung, die durch das EP gewählt werden würde.1746 Natürlich bringt eine gestärkte Kommission gleichermaßen erhebliches Konfliktpotential mit sich, da sie in verschiedenen Bereichen gegen eine Mehr- 1740 So i.E. auch: Preuß, in: K/G, Europa, S. 113 (128); Kadelbach, EuR 2013, S. 489 (498 ff.); Ratzmann, Wirtschaftsdienst 2014, S. 42 (42); Di Fabio, ZSE 2015, S. 457 (465 f.). Generalisierend: Hatje, in: K/G, Europa, S. 73 (94 f.). 1741 Hölscheidt, EuR-Bei 2013 (2), S. 61 (70); Uerpmann-Wittzack, EuR-Bei 2013 (2), S. 49 (60). 1742 Vgl. insgesamt: Di Fabio, ZSE 2014, S. 9 (9 ff.). 1743 Nullmeier, Wirtschaftsdienst 2012, S. 157 (159). 1744 Neyer, in: K/G, Europa, S. 157 (174). 1745 Neyer, in: K/G, Europa, S. 157 (174). 1746 Vgl. Kadelbach, EuR 2013, S. 489 (500). D. Konsequenzen völkervertraglicher Begleitgesetzgebung 291 heit der Mitgliedstaaten im Rat regieren müsste.1747 Dies muss jedoch nicht zwangsweise dazu führen, dass sie deswegen die ihr obliegende Aufgabe der effektiven Durchsetzung des Unionsrechts nicht mehr ausüben könnte.1748 Im Gegenteil bliebe es den Vertretern der Mitgliedstaaten in einem solchen Szenario unbenommen, ihre Interessen über den Rat einzubringen. Im Gegensatz zur gegenwärtigen Ausgestaltung der Rolle der Kommission und des EP gäbe es sodann zwei Organe, die die gesamteuropäischen Interessen im Blick halten. Eine solche Aufwertung von EP und Kommission wäre vielmehr im Sinne der Europäischen Integration. Zwar ist dieses Szenario politisch unwahrscheinlich, steht es doch unter der Prämisse, die Europäischen Verträge in maßgeblichen Teilen zu ändern, indem einzelne Aspekte des demokratischen Defizits auf Seiten des EP beseitigt und damit der Einfluss der einzelnen Mitgliedstaaten in der EU geschwächt werden würde.1749 Schließlich ist aber nicht ersichtlich, warum dadurch ein ineffektiverer Regelungskomplex entstehen sollte. Vielmehr würde die Stärkung der demokratischen Struktur der EU einen Ausgleich zu den mitgliedstaatlichen Interessen mit sich bringen.1750 Freilich stehen alle institutionellen Reformbemühungen aus deutscher Sicht letztlich unter dem Vorbehalt ihrer rechtlichen Vereinbarkeit mit den Vorgaben des Grundgesetzes, zumal dieses einer Aufwertung des EP und einer Stärkung der Kommission enge Grenzen setzt. Hinsichtlich der Einbeziehung des EP in die WWU wäre noch ein weiterer Aspekt zu beachten: Angesichts des Umstands, dass nicht alle Staaten der EU zugleich Mitglieder der Eurogruppe sind, kann nicht das gesamte Parlament eingebunden werden. Zu denken wäre aber beispielsweise an eine Beteiligung der Abgeordneten aus denjenigen Ländern, die auch Mitglieder der Eurozone sind. Faktisch würde dies der Ausgestaltung der Art. 136 Abs. 2, 139 Abs. 4 AEUV hinsichtlich der die Eurogruppe betreffenden Entscheidungen des Rates entsprechen. 1747 Kadelbach, EuR 2013, S. 489 (500). 1748 So aber: Neyer, in: K/G, Europa, S. 157 (173 f.). 1749 So auch: Kadelbach, EuR 2013, S. 489 (500). 1750 So i.E. auch: Dann, in: Franzius/Mayer/Neyer, Grenzen der Europäischen Integration, S. 251 (251 ff.). § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 292 Europa der unterschiedlichen Geschwindigkeiten Die Europäische Integration vollzieht sich nicht in allen Mitgliedstaaten gleichzeitig.1751 Die Ursachen hierfür sind vielschichtig und reichen von objektiven Kriterien, wie unterschiedlichen wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen, religiösen und historischen Gegebenheiten,1752 bis hin zu subjektiven Motiven, wie insbesondere anderen politischen Zielvorstellungen hinsichtlich der internationalen Verflechtung der Mitgliedstaaten innerhalb der EU.1753 Aus diesem Grund werden verschiedene Integrationsschritte nicht immer von allen Mitgliedstaaten gleichermaßen mitgetragen.1754 Für dieses Phänomen gibt es unterschiedliche Bezeichnungen: Europa der zwei Geschwindigkeiten, flexible oder abgestufte Integration, aber auch Europa der variablen Geometrie.1755 Gemein ist allen Bezeichnungen, dass sie für eine Binnendifferenzierung innerhalb der EU hinsichtlich des konkreten Regelungsgegenstandes, der zeitlichen Geltung und der jeweils beteiligten Mitgliedstaaten stehen1756 und damit von der Grundidee der Einheitsbildung durch einheitliche Regelungen,1757 die für alle Mitgliedstaaten gleichermaßen verbindlich gelten, abweichen.1758 Der Grund für die Existenz der Binnendifferenzierung ist darin zu erblicken, dass eine Vertiefung der Integration hin zu mehr Zentralismus in einer zwischenstaatlichen Vereinigung mit 28 Mitgliedstaaten, die in bestimmten Politikbereichen berechtigt ist, Hoheitsrechte an Stelle der je- IV. 1751 Kortenberg, CMLR 35 (1998), S. 833 (833). 1752 Bender, ZaöRV 61 (2001), S. 729 (735 f.). 1753 Hatje, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 20 EUV Rn. 2; Becker, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 20 EUV Rn. 27; Martenczuk, ZEuS 1998, S. 447 (448); Martenczuk, EuR 2000, S. 351 (352); v. Buttlar, ZEuS 2001, S. 649 (652); Stubb, JCMS 1996, S. 283 (283); Becker, EuR-Bei 1998 (1), S. 29 (30). 1754 Ost, DÖV 1997, S. 495 (495); Martenczuk, ZEuS 1998, S. 447 (450). 1755 Mit Blick auf die unterschiedlichen Begrifflichkeiten: Stubb, JCMS 1996, S. 283 (287 ff.); Ehlermann, EuR 1997, S. 362 (362 ff.). 1756 Vgl. Hatje, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 20 EUV Rn. 4; Stubb, JCMS 1996, S. 283 (283 ff.); Martenczuk, EuR 2000, S. 351 (352); Martenczuk, ZEuS 1998, S. 447 (450); Huber, EuR 1996, S. 347 (347); Giering, integration 1997, S. 72 (72); Becker, EuR-Bei 1998 (1), S. 29 (29); Thym, EUR 2006, S. 637 (640); von Ondarza, in: Blanke/Pilz, Fiskalunion, S. 149 (151). 1757 Vgl. Hatje, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 20 EUV Rn. 2; Hatje, EuR-Bei 1998 (1), S. 7 (7 ff.). Differenzierter: Nettesheim, EuR-Bei 2013 (2), S. 7 (10 ff.). 1758 Hatje, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 20 EUV Rn. 2, 4; Giering, integration 1997, S. 72 (75); Ost, DÖV 1997, S. 495 (496); von Ondarza, in: Blanke/Pilz, Fiskalunion, S. 149 (151). D. Konsequenzen völkervertraglicher Begleitgesetzgebung 293 weiligen nationalen Organe auszuüben, grundsätzlich mit langwierigen Verhandlungen verbunden ist.1759 Ein Kompromiss, der allen nationalen Besonderheiten der Mitgliedstaaten gerecht wird, ist nur schwer erreichbar.1760 Eine Union, in der alle Mitgliedstaaten gleichermaßen an einem Fortschritt der Integration interessiert sind und hieran arbeiten, mag zwar wünschenswert sein, hinsichtlich deren Realisierbarkeit bleibt aber ab dem Erreichen einer bestimmten Tiefe des Integrationsprozesses eher der Wunsch Vater des Gedankens.1761 Die flexible Integration stellt somit einen Kompromiss dar, auf den sich die Staaten der Europäischen Union einigen mussten, um den verschiedenen Positionen und Interessen der Mitgliedstaaten gerecht zu werden.1762 Ausformungen dieser flexiblen Integration finden sich an unterschiedlichen Stellen des Unionsrechts. Das bedeutsamste Beispiel hierfür ist in der Wirtschafts- und Währungsunion als Ausfluss des sogenannten „Kerneuropaprinzips“1763 zu erblicken.1764 Nach diesem Prinzip schreitet eine den Kern bildende Gruppe von integrationswilligen Mitgliedstaaten durch die Zentralisierung wesentlicher Kompetenzen in der Integration voran.1765 Diejenigen Mitgliedstaaten, die vorerst nicht an diesem „Kern“ partizipieren sollen an den Integrationsschritten teilnehmen,1766 sobald sie die notwendigen Voraussetzungen geschaffen haben.1767 Hinsichtlich der Gruppe der Eurostaaten – den Euro haben bisher nur 19 Mitgliedstaaten der EU als gesetzliches Zahlungsmittel eingeführt – besteht zweifelsfrei eine tiefere Integrationsstufe, als dies zwischen den restlichen Mitgliedern der EU der 1759 Vgl. § 4.C.I. Hierzu auch: Becker, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 20 EUV Rn. 28. 1760 Vgl. Blanke, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 20 EUV Rn. 1 (Stand: Jan 2016, EL 58). 1761 Vgl. hierzu: Giering, integration 1997, S. 72 (72); Ost, DÖV 1997, S. 495 (502); v. Buttlar, ZEuS 2001, S. 649 (650 ff.). 1762 Vgl. Nettesheim, EuR-Bei 2013 (2), S. 7 (13). 1763 Dieses Prinzip geht auf ein Papier der CDU/CSU Fraktion aus dem Jahr 1995 zurück (CDU-Dokumentation 1/1995, Überlegungen zur europäischen Politik – Vorschläge für eine Reform der Europäischen Union). 1764 Scharpf, ZSE 2015, S. 325 (332); von Ondarza, in: Blanke/Pilz, Fiskalunion, S. 149 (153). A.A.: Martenczuk, ZEuS 1998, S. 447 (459 f.). 1765 Vgl. CDU-Dokumentation 1/1995, Überlegungen zur europäischen Politik – Vorschläge für eine Reform der Europäischen Union, S. 9; Stubb, JCMS 1996, S. 283 (287); Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (25). 1766 Stubb, JCMS 1996, S. 283 (287). 1767 Vgl. CDU-Dokumentation 1/1995, Überlegungen zur europäischen Politik – Vorschläge für eine Reform der Europäischen Union, S. 9; Stubb, JCMS 1996, S. 283 (287). § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 294 Fall ist.1768 Weitere Beispiele für primärrechtlich angelegte Binnendifferenzierungen finden sich in der gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik, vgl. Art. 42 Abs. 6 EUV,1769 im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, Art. 73 AEUV1770 und im Bereich des Binnenmarktes, Art. 27 AEUV.1771 Jedenfalls die beiden erstgenannten Politikbereiche bringen Elemente des „Europas der konzentrischen Kreise“1772 zum Ausdruck. Dieses Prinzip zielt nicht auf einen bestimmten Kern, sondern auf unterschiedliche Gruppen von Mitgliedstaaten ab, die sich je nach Interessen und betroffenen Politikbereichen im Sinne einer variablen Geometrie verschiedentlich zusammensetzen.1773 Außerhalb dieser speziellen Politikbereiche wurde mit dem Verfahren der verstärkten Zusammenarbeit zudem ein allgemeines Verfahren etabliert, wodurch eine Gruppe von mindestens neun Mitgliedstaaten weitere integrationspolitische Schritte vornehmen kann, Art. 20 Abs. 2 S. 1 und Abs. 4 S. 1 EUV.1774 Bereits die Existenz der primärrechtlich konstituierten Arten der Binnendifferenzierung verdeutlicht, dass das Unionsrecht in dieser Hinsicht pragmatisch ausgestaltet ist.1775 Die Mitgliedstaaten haben erkannt, dass eine einheitliche Integrationsgeschwindigkeit in allen Staaten ab einem gewissen Integrationsniveau nicht realisierbar ist.1776 Die Formen der flexiblen Integration im Unionsrecht bieten einen Rahmen, innerhalb dessen die Mitgliedstaaten die Möglichkeit geboten bekommen, sich stärker zu integrieren.1777 Dieser Interessenlage entspricht auch der Abschluss völkerrechtlicher Satellitenverträge. Sie sind mit den unionsinternen Formen der Binnendifferenzierung vergleichbar und können grundsätzlich als weitere Ausfor- 1768 So auch: Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (28); Hatje, in: Schwarze (Hrsg.), EU- Kommentar, Art. 20 EUV Rn. 15. 1769 So auch: Regelsberger/Kugelmann, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 42 EUV Rn. 14; Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (28). 1770 So auch: Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (28); Weiß, in: Streinz (Hrsg.), EUV/ AEUV, Art. 73 AEUV Rn. 1; Fischer, Lissabon, Art. 73 AEUV Kommentar (2); Herrnfeld, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 73 AEUV Rn. 4. 1771 Hatje, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 20 EUV Rn. 16. 1772 Dieses Prinzip geht auf den französischen Premierminister Balladur zurück (Ehlermann, EuR 1997, S. 362 [367]). 1773 Pechstein, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 20 EUV Rn. 4. 1774 Pechstein, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 20 EUV Rn. 6. 1775 Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (27). 1776 A.A.: Nettesheim, EuR-Bei 2013 (2), S. 7 (10 ff.), der davon ausgeht, dass das Einheitsprinzip der Konzeption der EU bereits entstehungsgeschichtlich nicht vollumfänglich zu Grunde lag. 1777 Blanke, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 20 EUV Rn. 66 (Stand: Jan 2016, EL 58). D. Konsequenzen völkervertraglicher Begleitgesetzgebung 295 mung der „flexiblen“1778 oder „differenzierten“1779 Integration angesehen werden (1.).1780 Gleichwohl kann dies nicht darüber hinwegtäuschen, dass die Ergänzung der Europäischen Integration auf völkervertraglicher Ebene unter bestimmten Voraussetzungen ein höheres Gefahrenpotential birgt als die unionsinternen Formen der Binnendifferenzierung (2.). Einordnung der hybriden Rechtsakte in das Grundkonzept der flexiblen Integration Für diese Einordnung streitet zunächst der Zweck der Binnendifferenzierung. Deren Aufnahme in das Unionsrecht erfolgte aus dem Grund, einen Stillstand in der Fortentwicklung der Integration zu vermeiden,1781 der einerseits auf die kompetenzielle Starrheit des Unionsrechts1782 und andererseits auf die den Gegnern eines bestimmten Vorhabens – in Abhängigkeit vom im Einzelfall notwendigen Quoren – in der Regel zustehende Sperrminorität im Rat zurückführbar ist. Die Formen der flexiblen Integration offerieren integrationsoffenen Mitgliedstaaten einen gewissen Handlungsspielraum innerhalb des rechtlichen und institutionellen Rahmens der EU, um sich über einzelne Vetopositionen und Entscheidungsblockaden hinwegzusetzen.1783 Auf diese Weise können Vorhaben, für die zunächst keine Einstimmigkeit erzielt oder das notwendige Quorum erreicht werden kann, umgesetzt1784 und die Integration in kleinerem Kreis fortgeführt 1. 1778 Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (23). 1779 Martenczuk, ZEuS 1998, S. 447 (450). 1780 Blanke, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 20 EUV Rn. 30 (Stand: Jan 2016, EL 58); Streinz, JuS 2013, S. 892 (892); Nettesheim, EuR-Bei 2013 (2), S. 7 (13); von Ondarza, in: Blanke/Pilz, Fiskalunion, S. 149 (164). Vgl. auch: Giering, integration 1997, S. 72 (74, 75); Becker, EuR-Bei 1998 (1), S. 29 (35 f.); Martenczuk, ZEuS 1998, S. 447 (454); Martenczuk, EuR 2000, S. 351 (353); Ehlermann, EuR 1997, S. 362 (364). 1781 Allgemein: Hatje, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 20 EUV Rn. 3; Hofmann/Konow, ZG 2012, S. 138 (150); Gaia, CMLR 35 (1998), S. 855 (855); Ost, DÖV 1997, S. 495 (502); Becker, EuR-Bei 1998 (1), S. 29 (40); v. Buttlar, ZEuS 2001, S. 649 (652). Bezogen auf die verstärkte Zusammenarbeit, Art. 20 EUV: Pechstein, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 20 EUV Rn. 1. 1782 Vgl. § 4.C.I. 1783 Hatje, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 20 EUV Rn. 3; Hatje, EuR 2005, S. 148 (148); Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (27); Lipsius, E.L.Rev. 20 (1995), S. 235 (243); Bender, ZaöRV 61 (2001), S. 729 (736). 1784 Vgl. Martenczuk, ZEuS 1998, S. 447 (448 ff.). § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 296 und vertieft werden.1785 Nichts anderes gilt im Blick auf völkerrechtliche Komplementärverträge. Die Verlagerung eines Vorhabens auf den EU-externen Bereich negiert etwaige Vetoposition und Entscheidungsblockaden in gleicher Weise,1786 da selbiges im Wege eines völkerrechtlichen Vertrages ohne Mitwirkung der ablehnenden Mitgliedstaaten auf den Weg gebracht werden kann.1787 Insoweit fungiert die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten auf völkervertraglicher Ebene gleichermaßen als „Vetobrecher“.1788 Außerdem können bestehende Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten sowohl bei einer unionsinternen Binnendifferenzierung als auch hinsichtlich des Abschlusses hybrider völkerrechtlicher Verträge Berücksichtigung finden.1789 Mit der Anwendung der verschiedenen Formen der flexiblen Integration geht die Hoffnung auf positive Ansteckungseffekte auf weniger integrationswillige Mitgliedstaaten einher,1790 denn neue Projekte können auf diese Weise von einem Teil der Mitgliedstaaten erprobt und verbessert werden, bevor sie möglicherweise für ganz Europa eingeführt werden.1791 Die zurückbleibenden Staaten sollen durch das Voranschreiten der integrativ aufgeschlossenen Staaten und die positiven Erfahrungen und Effekte der tieferen Integration motiviert und animiert werden, sich den einzelnen Integrationsschritten letztlich anzuschließen und hieran zu partizipieren.1792 Zwischen der unionsinternen Binnendifferenzierung und der externen Differenzierung durch völkervertragliche Kooperation besteht zudem dieselbe Ausgangslage, da bei beiden Methoden nicht alle Mitgliedstaaten der 1785 Pechstein, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 20 EUV Rn. 3; Hatje, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 20 EUV Rn. 3; Giering, integration 1997, S. 72 (76); Gaia, CMLR 35 (1998), S. 855 (858). 1786 Kortenberg, CMLR 35 (1998), S. 833 (844). 1787 Herdegen, in: Durner u.a., FS Papier, S. 59 (65); Hölscheidt, EuR-Bei 2013 (2), S. 61 (69). 1788 I. E. auch: Heesen, S. 264. Thym verwendet diesen Begriff im Zusammenhang mit der verstärkten Zusammenarbeit (Thym, S. 47; Thym, EuR-Bei 2013 [2], S. 23 [39 f.]. So auch: Hatje, EuR 2005, S. 148 [155]). 1789 Ost, DÖV 1997, S. 495 (496); Gaia, CMLR 35 (1998), S. 855 (858); Janning, integration 1997, S. 285 (285); Martenczuk, ZEuS 1998, S. 447 (448). 1790 Becker, EuR-Bei 1998 (1), S. 29 (40 f.); Di Fabio, ZSE 2015, S. 457 (457); Hatje, EuR 2005, S. 148 (148 f.). Vgl. auch: Nettesheim, EuR-Bei 2013 (2), S. 7 (14); Bender, ZaöRV 61 (2001), S. 729 (736). 1791 Wiedmann, EuR 2001, S. 185 (215); Giering, integration 1997, S. 72 (75). 1792 Hatje, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 20 EUV Rn. 3; Gaia, CMLR 35 (1998), S. 855 (859); Bender, ZaöRV 61 (2001), S. 729 (736 f.). D. Konsequenzen völkervertraglicher Begleitgesetzgebung 297 Union zeitgleich an einem bestimmten Vorhaben teilnehmen1793 und die unterschiedlichen Integrationsniveaus in der Regel keinen dauerhaften Zustand darstellen sollen.1794 Die temporäre Differenzierung soll lediglich als Mittel zum Zweck, mithin als notwendiges Durchgangsstadium auf dem Weg zu einem einheitlichen acquis communautaire angesehen werden,1795 um schließlich der Zielvorgabe des Art. 1 UAbs. 2 EUV einer immer engeren Union näher zu kommen.1796 Diesen Aspekten tragen einerseits die Art. 15 FiskalV und Art. 2 Abs. 1, Art. 44 ESM‑V Rechnung, die die Offenheit dieser Verträge für die bislang nicht hieran partizipierenden Mitgliedstaaten der EU zum Ausdruck bringen und andererseits Art. 16 FiskalV, der die Überführung der Regelungen des FiskalV in das Unionsrecht vorsieht. Die Einordnung hybrider völkerrechtlicher Verträge als Instrument der flexiblen Integration ist umso zwingender, als es auch hierbei nicht darum geht, eine vom unionalen Bereich losgelöste Handlungsalternative zu etablieren, sondern vielmehr darum, die Europäische Integration durch den Einsatz eines weiteren Instruments zu ergänzen.1797 Dies liegt schon in der Natur der Sache, denn der Regelungsgegenstand hybrider völkerrechtlicher Verträge bezieht sich materiell auf bereits vergemeinschaftete Politikbereiche und ist damit regelmäßig untrennbar mit dem Europäischen Integrationsprogramm verbunden.1798 Eine weitere Gemeinsamkeit besteht in der Bindung der Beteiligten an bestehendes Unionsrecht.1799 Schließt eine Gruppe von Mitgliedstaaten der EU einen völkerrechtlichen Vertrag, der eine materiellrechtliche Verbindung zum Unionsrecht aufweist, dürfen sie hierbei nicht gegen dieses verstoßen oder dessen effektive Geltung beeinträchtigen.1800 Trotz der formellen Auslagerung eines Vorhabens aus dem rechtlichen und institutionellen Rahmen der EU erstreckt sich die Wirkkraft des supranationalen Rechts auch auf die in Rede stehenden hybriden Rechtsakte.1801 Zutref- 1793 Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (27). 1794 Martenczuk, EuR 2000, S. 351 (353 f.); Lignier/Geier, RabelsZ 79 (2015), S. 546 (550 f.). 1795 Langeheine, EuR 1983, S. 227 (230); Becker, EuR-Bei 1998 (1), S. 29 (32). 1796 Huber, EuR 1996, S. 347 (351). 1797 Vgl. § 4.A. 1798 Vgl. § 4.B. 1799 Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (37). 1800 Vgl. § 5.B.I. 1801 Pache/Bielitz, EuR 2006, S. 316 (334); von Bogdandy/Bast/Arndt, ZaöRV 62 (2002), S. 77 (126); de Witte, in: de Búrca/Scott, Constitutional Change, S. 31 (47). § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 298 fend und wortgewaltig wurde deshalb bereits von anderer Seite konstatiert: „Wie Satelliten im Bannkreis der Erde werden diese vom Eigengewicht des supranationalen Europarechts in der Bahn gehalten.“1802 Nicht zuletzt sind – vergleichbar mit Maßnahmen der unionsinternen Binnendifferenzierung – auch bei der Kooperation auf völkervertraglicher Ebene nur die konkret beteiligten Mitgliedstaaten an die getroffenen Vereinbarungen gebunden. Potentielle Gefahrenquellen Vergleicht man in einem weiteren Schritt die Wirkungen einer unionsinternen Binnendifferenzierung mit deren externen Pendant, können sich insbesondere hinsichtlich des Grundsatzes der einheitlichen Geltung und Anwendung des Unionsrecht (a), der Bildung einer Zwei-Klassen-Gesellschaft (b) und der gesellschaftspolitischen Rückbindung an die jeweiligen nationalen Bevölkerungen (c) gewichtige Probleme ergeben. Einheitliche Geltung und Anwendung des Unionsrechts Die einheitliche Geltung und Anwendung des Europarechts ist eines der grundlegenden Verfassungsprinzipien des Rechts der Europäischen Union.1803 Demnach muss das Unionsrecht nach Maßgabe der Verträge grundsätzlich in allen Mitgliedstaaten gleichermaßen zur Geltung kommen.1804 Allen Formen der Binnendifferenzierung ist hingegen immanent, dass sich die in ihrem Rahmen erlassenen Rechtsakte nur an die hieran jeweils konkret beteiligten Mitgliedstaaten, nicht jedoch an alle Mitgliedstaaten gleichermaßen, richten. Ebendiese partielle Geltung einzelner Rechtsnormen 2. a) 1802 Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (29). 1803 Hatje, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 4 EUV Rn. 32 ff.; Thym, EuR- Bei 2013 (2), S. 23 (36). Wortgewaltig wird es auch als „Herzstück“ der unionalen Rechtsetzung bezeichnet (Oppermann, DVBl. 1994, S. 901 [906]). Vgl. auch: Schroeder, AÖR 129 (2004), S. 3 (13 ff.). 1804 Vgl. EuGH, Rs. C-6/64 (Costa/E.N.E.L.) Slg. 1964, 1253 (1270): „Denn es würde eine Gefahr für die Verwirklichung der […] Ziele des Vertrages bedeuten […], wenn das Gemeinschaftsrecht […] von einem Staat zum anderen verschiedene Geltung haben könnte.“; Streinz, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 4 EUV Rn. 33; Hatje, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 4 EUV Rn. 34; Herdegen, § 10 Rn. 2; Oppermann/Classen/Nettesheim, § 9 Rn. 14. D. Konsequenzen völkervertraglicher Begleitgesetzgebung 299 für bestimmte Mitgliedstaaten führt zu einer Bedrohung für die einheitliche Geltung des Europarechts1805 und speist generell den Nährboden des Unbehagens hinsichtlich der Formen der flexiblen Integration. Selbst wenn man nun davon ausgeht, dass „die Errichtung und Bewahrung einer supranationalen Rechtsgemeinschaft ein fortgesetztes Streben nach Rechtseinheit“ verlangt,1806 erweisen sich die Bedenken und das Misstrauen bereits gegenüber den unionsinternen Formen der flexiblen Integration in der Regel als hinnehmbar bzw. unbegründet:1807 Einerseits haben sich die Mitgliedstaaten durch deren Aufnahme in das Unionsrecht bewusst vom Dogma einer einheitlichen Integrationsgeschwindigkeit distanziert.1808 Andererseits sind sie auch hinsichtlich der Maßnahmen, die sie in Ausübung der Instrumente der flexiblen Integration auf den Weg bringen, an die Vorschriften des Unionsrechts gebunden und dürfen hiergegen weder verstoßen noch deren effektive Geltung beeinträchtigen.1809 Kollidiert hiernach bereits die unionsinterne Binnendifferenzierung nicht mit dem Postulat der einheitlichen Geltung und Anwendung des Unionsrechts, lässt sich eine entsprechende Unvereinbarkeit erst recht nicht mit Blick auf den Abschluss hybrider völkerrechtlicher Verträge konstatieren. Dies liegt insbesondere daran, dass diese dem Anwendungsvorrang des Unionsrechts unterfallen, sodass sich Letzteres im Kollisionsfall gegen eine hiermit widersprechende Regelung eines inter se-Vertrages durchsetzt.1810 Außerdem statuiert die aus Art. 4 Abs. 3 EUV folgende Pflicht, die es den Mitgliedstaaten der EU bereits grundsätzlich verbietet, die effektive Geltung des Unionsrechts zu beeinträchtigen, gerade im Blick auf hybride völkerrechtliche Verträge einige besondere Vorgaben, die die Wirkkraft des Unionsrechts schützen.1811 1805 Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (36); Ruffert, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 20 EUV Rn. 2; Ost, DÖV 1997, S. 495 (502); Martenczuk, EuR 2000, S. 351 (359); Huber, EuR 1996, S. 347 (351); Nettesheim, EuR-Bei 2013 (2), S. 7 (8 f.); Bender, ZaöRV 61 (2001), S. 729 (731, 735); von Ondarza, in: Blanke/Pilz, Fiskalunion, S. 149 (151). 1806 Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (36). 1807 So auch: Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (36). 1808 Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (37). 1809 Becker, EuR-Bei 1998 (1), S. 29 (42). 1810 Vgl. § 5.A.II.1. 1811 Vgl. § 5.B.I. § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 300 Bildung einer Zwei-Klassen-Gesellschaft Überdies wird gegenüber der flexiblen Integration generell der Vorwurf erhoben, sie begünstige die Entwicklung einer zwei-Klassen-Gesellschaft:1812 Existieren verschiedene Integrationsniveaus, könnte die Gruppe der voranschreitenden Mitgliedstaaten geneigt sein, sich in geringerem Maße um einen gesamteuropäischen Konsens zu bemühen,1813 da die flexible Integration mit unterschiedlichen Möglichkeiten aufwarte, mittels derer die Mitgliedstaaten ihre Ziele mit einer kleineren Gruppe Gleichgesinnter auf schnellere, einfachere und effektivere Weise zu erreichen mögen.1814 Im Umkehrschluss hieße das, dass die integrationsunwilligeren Mitgliedstaaten entsprechend an Einfluss auf die europäische Politik verlieren1815 und sich letztlich weniger um die Belange Europas kümmern würden. Von positiven Ansteckungseffekten bliebe dann nicht einmal mehr ein trügerischer Schein übrig.1816 Mit Blick auf die Formen der unionsinternen Binnendifferenzierung enthält diese Aussage zwar einen wahren Kern. Gleichwohl ist die Betrachtung zu pauschal,1817 denn das Unionsrecht wartet gegenüber dieser Gefahr mit verschiedenen Schutzmechanismen auf, die im Vergleich zu denjenigen beim Abschluss hybrider völkerrechtlicher Verträge stärker ausgeprägt sind. Zum einen erfolgt jede Form der Binnendifferenzierung anhand konkreter Verfahrensvorgaben und unter Beteiligung der Unionsorgane. Hierdurch sehen sich die Mitgliedstaaten bei der Um- und Durchsetzung ihrer nationalen Interessen auch in diesen Bereichen immer mit einem unionalen Gegenpol konfrontiert. Indem sie Unionsinteressen vertreten, in die Verhandlungen einfließen lassen und dadurch einen politischen Grundkonsens sichern,1818 treten die beteiligten Unionsorgane als wertendes Korrektiv auf. Zum anderen nehmen sie eine Vermittlerpositib) 1812 Vgl. Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (39); Giering, integration 1997, S. 72 (73); Gaia, CMLR 35 (1998), S. 855 (855); Blanke, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 20 EUV Rn. 76 (Stand: Jan 2016, EL 58); Becker, EuR-Bei 1998 (1), S. 29 (33). 1813 Wiedmann, EuR 2001, S. 185 (215); Scharpf, ZSE 2015, S. 325 (332). Sinngemäß auch: Ehlermann, EuR 1997, S. 362 (370). 1814 Vgl. Wiedmann, EuR 2001, S. 185 (215); Giering, integration 1997, S. 72 (75); Ehlermann, EuR 1997, S. 362 (370). 1815 Wiedmann, EuR 2001, S. 185 (186). 1816 Wiedmann, EuR 2001, S. 185 (215); Ehlermann, EuR 1997, S. 362 (370). 1817 So bereits: Langeheine, EuR 1983, S. 227 (231). 1818 Bezogen auf das Verfahren der verstärkten Zusammenarbeit: Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (30). D. Konsequenzen völkervertraglicher Begleitgesetzgebung 301 on zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten, die an dem konkreten Vorhaben beteiligt sind, aber auch zwischen den beiden Lagern – bestehend aus den im konkreten Fall integrationswilligen und integrationsunwilligeren Staaten – ein. Dadurch können sie darauf hinwirken, dass die Gruppe der integrationsoffenen Staaten nicht zu weit voranprescht, sondern ein gemeinsamer Grundtenor bleibt, den auch die integrationsunwilligen Staaten grundsätzlich mitzutragen gewillt sind.1819 Im Gegensatz hierzu sind Unionsorgane nicht zwingend in die Verhandlungen über den Abschluss oder in die konkrete Durchführung eines hybriden völkerrechtlichen Vertrages der Mitgliedstaaten einbezogen. Dementsprechend können sie die gerade beschriebenen Aufgaben jedenfalls nicht in gleichem Umfang wahrnehmen. Die daraus resultierenden Folgen sind vielfältig: Es fehlt an Institutionen, die die Einhaltung des Unionsrechts und die Wahrung von Gemeinschaftsinteressen überwachen, ebenso wie an einem Vermittler, der einerseits die nationalstaatlichen Interessen und diejenigen der Union in Einklang bringt und andererseits darauf achtet, dass sich die verschiedenen Positionen der Mitgliedstaaten nicht zu weit voneinander entfernen. In der Konsequenz ist die Gefahr des Auseinanderdriftens zwischen integrationsoffenen und weniger integrationswilligen Mitgliedstaaten potentiell höher, da mit den Unionsorganen ein notwendiges Korrektiv fehlt und die Handlungshoheit grundsätzlich bei den mitgliedstaatlichen Regierungen verbleibt.1820 Damit einhergehend steigt auch das Risiko des Eintritts einer potentiellen Verstetigung und Vertiefung bestehender Differenzierungen. Dies ist einerseits zu besorgen, wenn sich die divergierenden Positionen verschiedener Gruppen von Mitgliedstaaten nicht mehr auf einen gemeinsamen Grundtenor zusammenführen lassen. Sollte ein Mitgliedstaat nicht mehr gewillt1821 oder in der Lage sein,1822 weitere Integrationsschritte mitzutragen, könnte sich die Kluft zwischen den beiden Gruppen von Mitgliedstaaten eher vertiefen. Andererseits blicken die Beteiligten der Gefahr ins Auge, dass eine bereits bestehende Binnendifferenzierung weitere Integrationsschritte verlangt.1823 Ebenjene Gefahr realisierte sich mit der Einführung der WWU: Die primärrechtlich angelegte Binnendifferenzierung 1819 Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (39). 1820 So grundsätzlich schon Giering, integration 1997, S. 72 (75). 1821 Ehlermann, EuR 1997, S. 362 (363). 1822 Hatje, EuR 2005, S. 148 (155); Giering, integration 1997, S. 72 (73). 1823 Müller-Graff, integration 2011, S. 289 (302); Oppermann, NJW 2013, S. 6 (7, 9); Ruffert, ZG 2013, S. 1 (7). § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 302 spaltet die EU in zwei Gruppen von Staaten auf: Solche, die vollumfänglich an der Währungsunion partizipieren und solche, die den Euro nicht als gesetzliches Zahlungsmittel eingeführt haben. Durch die Maßnahmen zur Rettung des Euro – allen voran der ESM – wurde diese Zweiteilung vertieft und verfestigt.1824 Diese Folge muss grundsätzlich umso mehr befürchtet werden, als beim Abschluss hybrider völkerrechtlicher Verträge gerade keine Bindung an ein international konsentiertes Verfahren besteht und die beteiligten Staaten hierdurch ohnehin flexibler agieren können. Verstärkt wird dieser Umstand freilich, wenn sich die genannten Aspekte kumulieren: Treffen bereits bestehende Differenzierungen zwischen den Mitgliedstaaten mit dem fehlenden subjektiven Willen einiger Mitgliedstaaten zu einer tieferen Integration aufeinander, werden die ohnehin integrationsunwilligeren Mitgliedstaaten nicht an externen Maßnahmen partizipieren. Bereits die Freiwilligkeit der Teilnahme, die fehlenden verfahrensrechtlichen Vorgaben und deren skeptische Grundhaltung stehen dem im Weg. Das Credo der Binnendifferenzierung ist zwar auch im Rahmen der externen Zusammenarbeit – entsprechend der dem Unionsrecht zugrundeliegenden Integrationskonzepte – die Maßnahmen irgendwann in den gemeinsamen Besitzstand zu überführen, wie dies etwa Art. 16 FiskalV vorsieht. Eine Gewähr für deren spätere Inkorporation, entsprechend dem Vorbild der Schengener Abkommen, besteht indes nicht.1825 Wird aus einem notwendigen Übergangsstadium ein dauerhafter Zustand, ist die befürchtete zwei-Klassen-Gesellschaft keine substanzlose Drohung mehr, sondern bekommt eine reale Komponente.1826 Die Bildung einer Zwei-Klassen-Gesellschaft innerhalb der EU wird durch den Abschluss völkerrechtlicher Komplementärverträge daher realistischer, obgleich zuzugeben ist, dass diese nachteiligen Entwicklungen nicht zwingend eintreten müssen. Abhilfe versprechen insbesondere zwei Aspekte: Zunächst kann eine entsprechend ausgestaltete Organleihe die beschriebenen Effekte abmildern. Zu bedenken ist allerdings, dass keine Pflicht hierzu besteht, und dass die Mitgliedstaaten im Falle einer Organleihe die Rolle der europäischen Institutionen selbst definieren. Einen wirksameren Mechanismus hält demgegenüber Art. 4 Abs. 3 EUV bereit. Für den vorliegenden Zusam- 1824 Chiti/Teixeira, CMLR 50 (2013), S. 683 (696); Hölscheidt, EuR-Bei 2013 (2), S. 61 (69); Müller-Graff, integration 2011, S. 289 (302); Ruffert, ZG 2013, S. 1 (7). 1825 Hatje, EuR 2005, S. 148 (155). 1826 Martenczuk, ZEuS 1998, S. 447 (451). D. Konsequenzen völkervertraglicher Begleitgesetzgebung 303 menhang folgt hieraus insbesondere, dass die Vertragsstaaten eines völkerrechtlichen Komplementärvertrages wegen dessen verstärkten inhaltlichen Bezuges zur Europäischen Integration auf die Interessen der anderen Mitgliedstaaten Rücksicht nehmen müssen.1827 Außerdem unterliegen völkerrechtliche Nebenverträge erhöhten Informations-, Koordinierungs- und Konsultationspflichten. Schließlich lässt sich Art. 4 Abs. 3 EUV eine Verpflichtung entnehmen, einen hybriden völkerrechtlichen Vertrag für bislang nicht hieran beteiligte Mitgliedstaaten offen zu halten und deren Beitritt zu fördern. Um einer Spaltung der Mitgliedstaaten in verschiedene Gruppen entgegenzuwirken, sind diese in entsprechende Verhandlungen und etwaige Gremiensitzungen einzubeziehen. All diese Sicherungsmechanismen senken die Gefahr der Bildung einer Zwei-Klassen-Gesellschaft zwar in der Regel auf das Maß der unionsinternen Binnendifferenzierung herab. Noch einmal sei jedoch auf die WWU verwiesen und betont, dass diese grundsätzlichen Überlegungen keinesfalls die Gewähr für eine vollumfängliche Absicherung bieten. Wie bei der unionsinternen Binnendifferenzierung verbleibt gerade auch im externen Bereich ein nicht zu unterschätzendes Restrisiko, das sich durch die fehlende verfahrensrechtliche Einkleidung und die Freiwilligkeit der Teilnahme an hybriden völkerrechtlichen Verträgen verstärken kann. Gesellschaftspolitische Rückbindung Schließlich wird das integrationspolitische Voranschreiten einer kleinen Gruppe von Mitgliedstaaten vor dem Hintergrund der gesellschaftspolitischen Rückbindung an die jeweiligen nationalen Bevölkerungen der Mitgliedstaaten kritisch beäugt.1828 Die Existenz unterschiedlicher Integrationsniveaus steht in einem Spannungsverhältnis mit dem Gedanken an ein immer enger zusammenwachsendes Europa. Die Förderung und der Ausbau der Verbundenheit der Völker Europas ist eine unausweichliche Voraussetzung für den Bestand c) 1827 EuGH, Rs. C-42/82 (Kommission/Frankreich), Slg. 1983, 1013 Rn. 36; EuGH, Rs. C-235/87 (Matteucci), Slg. 1988, 5589 Rn. 19; EuGH, Rs. C-251/89 (Athanasopoulos), Slg. 1991, I-2797 Rn. 57; Hatje, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 4 EUV Rn. 82; Unruh, EuR 2002, S. 41 (64); Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 (323). 1828 Grundsätzlich: Giering, integration 1997, S. 72 (75 f.); Martenczuk, ZEuS 1998, S. 447 (473). § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 304 und die Fortentwicklung der EU.1829 Dieser europäische Zusammenschluss basiert nicht nur auf dem politischen Willen der an konkreten Entscheidungen beteiligten Akteure. Das Fundament des Europäischen Integrationsprozesses ist vielmehr nur dann stabil, wenn auch die jeweiligen nationalen Bevölkerungen von der Richtigkeit der Idee der Europäischen Union überzeugt sind.1830 Nur in diesem Fall ist der Rückhalt unter den Bürgern Europas groß genug, um hinter der fortschreitenden Integration und der damit einhergehenden und notwendigen Aufweichung nationaler Grenzen zu stehen. Das hierfür erforderliche gesellschaftspolitische Zusammengehörigkeitsgefühl ist aber kein starres Konstrukt. Vielmehr ist es einem stetigen Wandel unterzogen und wird von vielerlei Faktoren beeinflusst:1831 Unterschiedliche politische Grundausrichtungen und Tendenzen der einzelnen mitgliedstaatlichen Regierungen, Krisen – gleichgültig, ob wirtschaftlicher oder gesellschaftlicher Natur – aber auch Naturkatastrophen oder internationale Konflikte; die Liste potentieller Faktoren, die das Gemeinschaftsgefühl innerhalb Europas beeinflussen können, ist lang und nicht abschließend. Die gesellschaftspolitische Überzeugung in der Bevölkerung gleicht dabei einem Damm: Um stabil zu bleiben und auch der größten Sturmflut gewachsen zu sein, bedarf sie stetiger und sorgfältiger Pflege. Schwindet die Überzeugung von einem gemeinsamen Miteinander, weicht der Damm langsam, aber sicher auf und droht zu brechen. Generell wirken sich unterschiedliche Integrationsstände innerhalb der EU auch unterschiedlich auf die Rückbindung an die jeweilige nationale Bevölkerung aus.1832 Je weniger ein Mitgliedstaat in den Staatenverbund der EU eingebunden und darin verwoben ist, desto weniger sehen sich die einzelnen Bürger mit dem Gesamtkonstrukt der Europäischen Union konfrontiert. Der Auftritt der Regierungen weniger stark integrierter Mitgliedstaaten gegenüber ihren nationalen Bevölkerungen ist im Vergleich zu demjenigen stärker integrierter Staaten deutlich dominanter als der Einfluss der EU. Die Europäische Union wird dadurch stärker in den Hintergrund des Bewusstseins der Bürger gedrängt, als dies bei Mitgliedstaaten, die sich auf einem hohen Integrationsniveau befinden, der Fall ist. Die Identifizierung der Bürger eines Mitgliedstaates sinkt daher mit jedem integrativen Schritt, den ein Staat hinter den anderen zurückbleibt. Verschie- 1829 Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (44). 1830 Vgl. hierzu auch: Giering, integration 1997, S. 72 (75). 1831 Vgl. Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (44). 1832 Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (44). Ähnlich auch: Blanke, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 20 EUV Rn. 66 (Stand: Jan 2016, EL 58). D. Konsequenzen völkervertraglicher Begleitgesetzgebung 305 dene Integrationsstände wirken dabei wie Grenzen und führen beiden Seiten die jeweilige „Andersartigkeit vor Augen“.1833 Dies gilt zwar grundsätzlich für alle Formen der flexiblen Integration. Jedoch bergen völkerrechtliche Satellitenverträge ein besonders hohes Gefahrenpotential, dass sich aus dem Umstand speist, dass das Risiko der Bildung einer Zwei-Klassen-Gesellschaft bei einer externen Zusammenarbeit einiger Mitgliedstaaten höher sein kann, als bei einer unionsrechtsinternen Form. Dies wirkt sich gleichermaßen auf die Rückbindung an die Bevölkerung aus, da die bereits angesprochene Andersartigkeit erst recht vor Augen geführt wird, wenn das Binnenrechtsverhältnis der EU verlassen wird. Gerade in dieser Situation gerät die Überzeugung an die Leistungsfähigkeit des Unionsrechts unter Beschuss1834 und könnte Renationalisierungstendenzen hervorrufen.1835 Eine weitere Dimension erhält dieser Umstand durch das rechtliche Zusammenspiel zwischen hybriden völkerrechtlichen Verträgen und dem Unionsrecht.1836 Zwar vermögen diese nicht, Letzteres zu beeinträchtigen, jedoch reicht ihre Wirkkraft aus, diejenige des Unionsrechts zu modifizieren. Hierdurch kann es zu einem hochkomplexen Ineinandergreifen verschiedener Maßnahmen unterschiedlicher rechtlicher Ebenen kommen.1837 Die Rechtszersplitterung, die bereits bei der unionsinternen Binnendifferenzierung negative Auswirkungen auf die gesellschaftspolitische Rückbindung besorgen lässt, wird durch die Aktivierung des Völkervertragsrechts für die Europäische Integration auf eine neue Stufe gestellt und erheblich ausgeweitet.1838 Insgesamt potenzieren sich die nachteiligen Folgen einer flexiblen Integration auf die gesellschaftspolitische Akzeptanz.1839 Dies folgt zunächst daraus, dass die institutionellen und verfahrensrechtlichen Strukturen der EU im Völkervertragsrecht einer flexiblen Verhandlungsrunde mit unbestimmten Teilnehmerkreis weichen. Außerdem werden Mitgliedstaaten, die einem bestimmten Vorhaben ablehnend 1833 Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (44). 1834 Sinngemäß: Scicluna, ELJ 18 (2012), S. 489 (493 ff.); Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (45); Ehlermann, EuR 1997, S. 362 (369); Sarrazin/Kindler, integration 2012, S. 213 (214); Joerges, Der Staat 51 (2012), S. 357 (372); Schorkopf, ZSE 2012, S. 1 (20); Fisahn, KJ 2010, S. 248 (253). 1835 Oberndorfer, KJ 2012, S. 26 (26). 1836 Vgl. §§ 4.A.; 4.B. 1837 In Bezug auf die Eurorettung: Schmahl, DÖV 2014, S. 501 (507). 1838 Vgl. Ehlermann, EuR 1997, S. 362 (369); von Ondarza, in: Blanke/Pilz, Fiskalunion, S. 149 (166). 1839 Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (45). § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 306 gegenüberstehen, aus den entsprechenden Verhandlungen herausgehalten und deren Vetopositionen negiert. Zwischenergebnis Die flexible Integration ermöglicht eine Fortentwicklung des Europäischen Integrationsprozesses, wo das Einstimmigkeits- oder Mehrheitsprinzip des Unionsrechts bei 28 Mitgliedstaaten an seine Grenzen stößt. Die unterschiedlichen Formen der differenzierten Integration offerieren Handlungsoptionen, die die Mitgliedstaaten befähigen, im kleinen Kreis zusammenzuarbeiten und einen Stillstand der Europäischen Integration zu vermeiden. Der Vorteil dieser Praxis besteht darin, dass integrationswilligere Mitgliedstaaten nunmehr schneller und effektiver auf unterschiedliche Gegebenheiten reagieren können und durch die ablehnende Haltung integrationsunwilligerer Staaten nicht am Handeln gehindert werden. Zudem ist hiermit – wie dies etwa Art. 16 FiskalV illustriert – die Hoffnung verbunden, dies werde positive Ansteckungseffekte generieren und schließlich dazu führen, dass die anderen Mitgliedstaaten der Implementierung des Gegenstandes der Binnendifferenzierung in den gesamteuropäischen acquis communautaire zustimmen. Zwar ist eine Gefährdung der einheitlichen Geltung des Unionsrechts nicht zu besorgen, jedoch fördert die flexible Integration die Entstehung einer Zwei-Klassen-Gesellschaft, bei der sich die bestehenden Unterschiede zwischen den jeweiligen Mitgliedstaaten verfestigen und ausbauen können, wenn eine bereits erfolgte Differenzierung zu weiterer Differenzierung führt; nämlich dann, wenn die integrationsoffenen Staaten ihr Zusammenwirken in kleinem Kreise intensivieren wollen oder – wie im Fall der WWU – müssen. Des Weiteren untergräbt die flexible Integration die gesellschaftspolitische Rückbindung an die Bevölkerung. Hybride völkerrechtliche Verträge lassen sich grundsätzlich dem Instrumentarium der flexiblen Integration zuordnen: Sie sind auf eine Fortentwicklung der Europäischen Integration gerichtet, ihre Wirkkraft wird vom Unionsrecht begrenzt, und sie sollen nach Möglichkeit in den gemeinsamen Besitzstand überführt werden. Allerdings potenzieren sich die negativen Wirkungen der Binnenrechtsdifferenzierung bei hybriden völkerrechtlichen Verträgen: Angesichts des Umstandes, dass Art. 4 Abs. 3 EUV zwar besondere Informations-, Koordinierungs- und Konsultationspflichten statuiert, sind die Unionsorgane nicht im gleichem Maße in die Verhandlungen eines völkerrechtlichen Komplementärvertrages eingebunden, wie 3. D. Konsequenzen völkervertraglicher Begleitgesetzgebung 307 dies bei einem internen Verfahren geschieht. Hierdurch fehlt ein notwendiger Gegenpol zu den wohl in der Regel im Vordergrund stehenden, nationalstaatlichen Interessen. Zugleich steigt die Gefahr, dass bestehende Gräben zwischen integrationsmutigen und integrationsunwilligeren Mitgliedstaaten vertieft werden. Verstärkt wird dieser Effekt durch die größere Flexibilität, die die fehlenden Verfahrensvorschriften bedingen. Ebenjene Flexibilität, die erreichte Tiefe des Integrationsstandes und die Möglichkeit, Mitgliedstaaten mit einer ablehnenden Haltung gegenüber einem bestimmten Vorhaben aus diesem herauszuhalten, bilden einen verstärkten Anreiz zum Abschluss hybrider völkerrechtlicher Verträge. Diese Form der Differenzierung verstärkt die negativen Auswirkungen auf die gesellschaftspolitische Rückbindung der Europäischen Integration an die Bürger Europas zusätzlich, da das Verlassen des unionalen Binnenrechts die Glaubwürdigkeit in die Leistungsfähigkeit des Unionsrechts untergräbt. Darüber hinaus wird der Rechtszersplitterung, die mit einer differenzierten Integration schlechterdings einhergeht, mit ihrem außerunionalen Charakter und den Wechselwirkungen zwischen dem Unions- und dem völkervertraglichen Ersatzunionsrecht eine neue rechtliche Dimension beigemessen, die zu einem intransparenten Ineinandergreifen unterschiedlicher Regelungen auf verschiedenen rechtlichen Ebenen führt und von einer Vielzahl der rechtsunterworfenen Bürger nicht mehr erfasst werden kann. Ergebnis Durch die Mitgliedschaft in der EU haben die Mitgliedstaaten die Aus- übung ihrer Vertragsabschlussfreiheit in zweifacher Hinsicht zugunsten der Europäischen Union beschränkt: Zum einen sind sie verpflichtet, das Primärrecht nur unter Wahrung seiner strengen, formellen Voraussetzungen zu ändern. Zum anderen haben sie sich durch die Hoheitsrechtsübertragung auf die EU in einem bestimmten Umfang der Möglichkeit begeben, völkerrechtliche Verträge zu schließen. In den Bereichen der ausschließlichen Zuständigkeiten der EU gilt dies grundsätzlich uneingeschränkt. In Ausnahme hierzu dürfen sie intergouvernemental handeln, wenn sie von der EU gemäß Art. 2 Abs. 1 Hs. 2 Alt. 1 AEUV ausdrücklich ermächtigt werden, oder wenn sie als „Sachwalter des gemeinsamen Inter- E. § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 308 esses“1840 im Rahmen einer Notgeschäftsführung handeln. Im Rahmen der geteilten Zuständigkeiten, Art. 4 Abs. 2 AEUV, sind völkerrechtliche Verträge aller Mitgliedstaaten grundsätzlich unzulässig. Eine Ausnahme besteht solange und soweit die EU ihre Kompetenzen nicht ausübt. Demgegenüber kann eine Gruppe von Mitgliedstaaten unionsrechtswirksame völkerrechtliche Verpflichtungen eingehen. Innerhalb der sonstigen Zuständigkeiten verbleiben die zentralen Handlungsbefugnisse bei den Mitgliedstaaten. Hinsichtlich ihrer ausschließlichen Zuständigkeiten bestehen keine aus der Sperrwirkung folgenden, unionsrechtlichen Einschränkungen bezüglich der Ausübung der Vertragsabschlussfreiheit. Kollidiert ein völkerrechtlicher inter se-Vertrag der Mitgliedstaaten mit dem Unionsrecht bleibt dieser wegen der gemäß Art. 6 WVK unbeschränkbaren Vertragsabschlussfreiheit auf völkerrechtlicher Ebene wirksam. Gleichwohl unterliegt er dem Anwendungsvorrang des Unionsrechts und zwar unabhängig davon, ob eine Kollision mit einer primär- oder einer sekundärrechtlichen Norm desselben in Rede steht. Durch die Mitgliedschaft in der EU haben sich die Mitgliedstaaten jedoch verpflichtet, dem Unionsrecht zu effektiver Wirkung zu verhelfen, weshalb sie bei einer Kollision gemäß Art. 4 Abs. 3 EUV die unionsrechtliche Verpflichtung erfüllen müssen. Um diese Situation zu vermeiden, gibt Art. 4 Abs. 3 EUV den Mitgliedstaaten zudem auf, sich im Vorfeld eines Vertragsschlusses mit der Kommission ins Benehmen zu setzen, diese zu informieren und sich mit ihr abzustimmen, um die Unionsrechtkonformität eines Abkommens der Mitgliedstaaten im Vorfeld der Entstehung einer potentiellen Konfliktlage abzusichern. Darüber hinaus statuiert das Loyalitätsgebot weitere Pflichten, die die Mitgliedstaaten beim Abschluss völkerrechtlicher Verträge ungeachtet der Kompetenz, der ein bestimmter Regelungsgegenstand unterfällt, und immer bereits dann beachten müssen, wenn der Vertrag einen Bezugspunkt zum Unionsrecht aufweist. Das schärfste Schwert steht mit der Unterlassungsverpflichtung gemäß Art. 4 Abs. 3 UAbs. 3 Hs. 2 EUV bereit, die es den Mitgliedstaaten grundsätzlich untersagt, die effektive Wirksamkeit des Unionsrechts zu beeinträchtigen. Zwar wird das Unionsrecht hinsichtlich inter se-Verträgen durch dessen Anwendungsvorrang grundsätzlich geschützt, jedoch können hybride völkerrechtliche Verträge ihr Potential für die Europäische Integration im Falle ihrer Unionsrechtswidrigkeit nicht vollumfänglich entfalten. Der Geltungsbereich von Art. 4 Abs. 3 UAbs. 3 1840 EuGH, Rs. C-804/79 (Kommission/Vereinigtes Königreich), Slg. 1981, 1045 Rn. 30. E. Ergebnis 309 Hs. 2 EUV erstreckt sich sowohl auf die Vertragsverhandlungen und den Abschluss als auch auf die Durchführung desselben. Außerdem bezieht sich die Unterlassungsverpflichtung gleichermaßen auf bestehendes und künftiges Unionsrecht. Hinsichtlich Letzterem entsteht mit der Aufnahme von Verhandlungen über den Erlass einer Maßnahme im Rat eine Stillhalteverpflichtung in Bezug auf den behandelten Gegenstand, die die Wahrnehmung unionaler Kompetenzen sichert. Insgesamt betrachtet, folgt aus der Unterlassungsverpflichtung, dass die Mitgliedstaaten ihre völkervertraglichen Freiräume dazu nutzen dürfen, das Unionsrecht zu ergänzen und zu effektivieren. Daneben leiten sich aus Art. 4 Abs. 3 UAbs. 3 Hs. 2 EUV einige spezielle Vorgaben ab, die insbesondere bei inter se-Verträgen der Mitgliedstaaten und damit auch für völkerrechtliche Komplementärverträge einiger Mitgliedstaaten relevant werden. Zunächst gilt dies in Bezug auf die – grundsätzlich zulässige – Einbeziehung von Unionsorganen im Wege der Organleihe, die durch die jeweilige primärrechtliche Aufgabeneröffnung der einzelnen Organe, die Kompetenzverteilung zwischen Union und Mitgliedstaaten und die Funktionsfähigkeit der Institutionen begrenzt wird. Hinsichtlich der Beurteilung ihrer Auslastung und Belastbarkeit steht den Organen ein weiter Ermessensspielraum zu, in dessen Ausübung sie eine Organleihe ablehnen können. Weiterhin setzt eine externe Aufgabenzuweisung eine konstitutive Zustimmung aller Mitgliedstaaten der EU voraus. Sofern diese nicht – wie für den EuGH in Art. 273 AEUV – in einer unionsrechtlichen Ermächtigung zu erblicken ist, geht mit einer konkludenten Duldung derselben hinsichtlich aller anderen Organe eine Zustimmungsfiktion einher, sofern die nicht am inter se-Vertrag als Vertragsparteien teilnehmenden Mitgliedstaaten im Vorfeld des Abschlusses der Vereinbarung informiert und ihnen die Möglichkeit gegeben wurde, etwaige Einwände hiergegen vorzubringen. Eine Pflicht zur Beteiligung der Unionsorgane im Wege der Organleihe besteht indes auch für völkerrechtliche Satellitenverträge nicht. Außerdem statuiert Art. 4 Abs. 3 UAbs. 3 Hs. 2 EUV einen Vorrang der europäischen Rechtsetzung vor völkerrechtlichen inter se-Verträgen der Mitgliedstaaten, von dem auch die Durchführung und der Beitritt zu einer verstärkten Zusammenarbeit umfasst sind. Inhaltlich besteht für die Mitgliedstaaten hierbei eine Mitwirkungsobliegenheit, die über eine bloße politische Konsultationspflicht hinausgeht. Außerdem darf die völkerrechtliche Kooperation der Mitgliedstaaten nicht dazu führen, dass Entscheidungen in den Unionsorganen präjudiziert werden. Die Förder-, Mitwirkungs- und Koordinierungspflichten sowie die Informations- und Konsultationspflichten der Mitgliedstaaten zielen darauf ab, § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 310 die Europäische Integration aktiv zu unterstützen. In diesem Sinne tragen sie den Mitgliedstaaten insbesondere auf, die Unionsorgane über ein geplantes Abkommen zu informieren und sich mit ihnen inhaltlich abzustimmen, um auf diese Weise die Unionsrechtkonformität eines Übereinkommens im Vorfeld der Entstehung einer potentiellen Konfliktlage abzusichern. Wegen des verstärkten inhaltlichen Bezuges zur Europäischen Integration unterliegen sie gerade in Bezug auf völkerrechtliche Komplementärverträge erhöhten Informations-, Koordinierungs- und Konsultationspflichten. Insbesondere wird man für hybride völkerrechtliche Verträge aufgrund ihres besonderen materiellen Bezugs zum Unionsrecht eine Pflicht annehmen können, Stellungnahmen der Unionsorgane auch materiell berücksichtigen zu müssen.1841 Darüber hinaus geben die Förder- und Mitwirkungspflichten den Mitgliedstaaten auf, sämtliche Beeinträchtigungen des Unionsrechts zu beseitigen. Mit anderen Worten besteht eine Anpassungs- und gegebenenfalls eine Kündigungspflicht für mit dem Unionsrecht konfligierende völkerrechtliche Verträge. In Ansehung des Umstandes, dass inter-se-Verträge einiger Mitgliedstaaten dem Anwendungsvorrang des Unionsrechts unterstehen, erschöpft sich die Wirkung von Vereinbarkeitsklauseln in Bezug auf völkerrechtliche Verträge einer Gruppe von Mitgliedstaaten jedoch darin, den Willen der Vertragsparteien zu einer unionsrechtskonformen Auslegung der Vereinbarung zum Ausdruck zu bringen. Außerdem folgt hieraus, dass eine Kündigung des inter se-Vertrages nicht angezeigt ist. Schließlich lässt sich Art. 4 Abs. 3 EUV eine Verpflichtung entnehmen, einen hybriden völkerrechtlichen Vertrag grundsätzlich für bislang nicht hieran beteiligte Mitgliedstaaten offen zu halten und deren Beitritt zu fördern. Eine Ausnahme hierzu besteht, soweit ein Komplementärvertrag an einen vorhergehenden Integrationsschritt anknüpft, an dem bereits nicht alle Mitgliedstaaten teilnehmen, wie dies etwa beim ESM im Zusammenhang mit der Einführung des Euro als gesetzliches Zahlungsmittel der Fall ist, vgl. Art. 2 Abs. 1, Art. 44 ESM‑V. Eine korrespondierende Pflicht der Vereinbarung beizutreten, besteht für diese Staaten indes nicht. Jedoch sind sie angehalten, diese Möglichkeit auszuloten, bevor sie einen weiteren Komplementärvertrag über den gleichen Vertragsgegenstand abschließen. Um einer Spaltung der Mitgliedstaaten in verschiedene Gruppen entgegenzuwirken, sind die nicht an einem hybriden völkerrechtlichen Vertrag beteiligten Mitgliedstaaten in die Verhandlungen sowie Sitzungen etwaiger Gremien einzubeziehen. Schließlich 1841 Grundsätzlich soll dies jedoch nicht gelten (Schmahl/Jung, EurUP 2014, S. 309 [323]; Epiney, in: Bröhmer u.a., FS Ress, S. 441 [449]). E. Ergebnis 311 trägt die am Wortlaut orientierte, objektive Auslegungsregel des Art. 31 Abs. 1 WVK dem materiellen Bezug völkerrechtlicher Komplementärverträge zum Unionsrecht nicht ausreichend Rechnung. Um ihren integrationsfördernden Charakter zu unterstreichen, sind sie im Gleichlauf mit dem Unionsrecht teleologisch und integrationsfreundlich zu interpretieren. Angesichts ihrer engen materiellrechtlichen Verbundenheit mit dem Unionsrecht werden hybride völkerrechtliche Verträge grundsätzlich dem unionalen Rechtskreis zugeordnet. Gleichwohl verbietet sich eine starre Einordnung zu einer konkreten Stufe der unionsrechtlichen Normenhierarchie, da sie grundsätzlich auf allen Ebenen des Primärrechts Anklang finden können. Aus diesem Grund stehen sie als ergänzende Rechtsquelle des Unionsrechts neben der Normenhierarchie. Schließlich sind die Unionsorgane im Gegensatz zur Binnenrechtssetzung innerhalb der EU grundsätzlich nicht in gleichem Maße in die Verhandlungen und die Durchführung hybrider völkerrechtlicher Verträge eingebunden. Aus diesem Grund fehlt ein Korrektiv, das eine übergeordnete Position einnimmt, zwischen den unterschiedlichen nationalstaatlichen Interessen vermittelt und die Diskussionen um unionale Interessen anreichert. Aufgrund dessen besteht die Gefahr, dass gerade kleine und wirtschaftlich schwächere Staaten im Einzelfall gegenüber stärkeren Staaten ins Hintertreffen geraten können. Dieser Effekt kann sowohl innerhalb der Gruppe der an einem völkerrechtlichen Komplementärvertrag beteiligten Mitgliedstaaten eintreten als auch zwischen diesen Staaten und denjenigen, die sich nicht an der Vereinbarung beteiligen möchten. Dies gilt erst recht, wenn hybride völkerrechtlich Verträge – wie ESM und FiskalV – im Bereich der WWU angesiedelt sind, da die Währungsunion selbst bereits einen Ausdruck erhöhter, wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit darstellt. Um diesen Effekten entgegenzuwirken, enthält das Unionsrecht mit der Möglichkeit der Organleihe zunächst einen fakultativen Sicherungsmechanismus, bei dem die Vertragsparteien über den Umfang der Inanspruchnahme der Unionsorgane entscheiden können. Zudem statuiert Art. 4 Abs. 3 EUV für völkerrechtliche Komplementärverträge erhöhte Informations-, Koordinierungs- und Konsultationspflichten, so dass die Kommission in der Regel ihre harmonisierende Rolle wahrnehmen kann. Dennoch kann nicht ausgeschlossen werden, dass sich einzelne Mitgliedstaaten in einer konkreten Situation nicht gegen die Dominanz anderer Mitgliedstaaten werden behaupten können. Des Weiteren bedingt die völkervertragliche Begleitgesetzgebung einen Rückschritt in der demokratischen Legitimation der Europäischen Integra- § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 312 tion. Diese basiert mit der Beteiligung des EP und den nationalen Parlamenten grundsätzlich auf zwei sich ergänzenden Säulen. Völkerrechtliche Verträge werden indes nur von den nationalen Parlamenten ratifiziert und legitimierend begleitet. Eine ausschließlich national gestaltete Legitimation birgt jedoch die ernst zu nehmende Gefahr, dass die Bürger den Bezug zur europäischen Politik verlieren, da die einzelstaatlichen Parlamente nur den jeweils auf sie entfallenden Beitrag legitimieren, aber kein europäisches Gesamtbild zeichnen können. Schließlich sind hybride völkerrechtliche Verträge als Instrument der flexiblen Integration einzuordnen. Ihre Wirkkraft wird vom Unionsrecht begrenzt, und sie sollen nach Möglichkeit in den gemeinsamen Besitzstand überführt werden. Ihr Vorteil besteht darin, dass integrationswilligere Mitgliedstaaten nunmehr schneller und effektiver auf unterschiedliche Gegebenheiten reagieren können und durch die ablehnende Haltung integrationsunwilligerer Staaten nicht am Handeln gehindert werden. Zudem ist hiermit – wie dies etwa Art. 16 FiskalV illustriert – die Hoffnung verbunden, völkerrechtliche Satellitenverträge werden positive Ansteckungseffekte generieren und schließlich dazu führen, dass die anderen Mitgliedstaaten der Implementierung des Gegenstandes der Differenzierung in den gesamteuropäischen acquis communautaire zustimmen. Allerdings potenzieren sich die negativen Wirkungen der Binnenrechtsdifferenzierung bei hybriden völkerrechtlichen Verträgen: Ungeachtet der aus Art. 4 Abs. 3 EUV abzuleitenden, besonderen Informations-, Koordinierungsund Konsultationspflichten sind die Unionsorgane nicht im gleichen Ma- ße in die Verhandlungen eines völkerrechtlichen Komplementärvertrages eingebunden, wie bei einem internen Verfahren. Hierdurch fehlt ein notwendiger Gegenpol zu den wohl in der Regel im Vordergrund stehenden, nationalstaatlichen Interessen. Zudem fördert die flexible Integration die Entstehung einer Zwei-Klassen-Gesellschaft, bei der sich die bestehenden Unterschiede zwischen den jeweiligen Mitgliedstaaten verfestigen und ausbauen können, wenn eine bereits erfolgte Binnendifferenzierung zu weiterer Binnendifferenzierung führt; nämlich dann, wenn die integrationsoffenen Staaten ihr Zusammenwirken in kleinem Kreise intensivieren wollen oder – wie im Fall der WWU – müssen. Verstärkt wird dieser Effekt durch die größere Flexibilität, die die fehlenden Verfahrensvorschriften bedingen. Diese Flexibilität, die erreichte Tiefe des Integrationsstandes und die Möglichkeit, Mitgliedstaaten mit einer ablehnenden Haltung gegenüber einem bestimmten Vorhaben aus diesem herauszuhalten, bilden einen verstärkten Anreiz zum Abschluss hybrider völkerrechtlicher Verträge. Diese Form der Differenzierung verstärkt die negativen Auswirkungen auf die E. Ergebnis 313 gesellschaftspolitische Rückbindung der Europäischen Integration an die Bürger Europas zusätzlich, da das Verlassen des unionalen Rechtsrahmens die Glaubwürdigkeit in die Leistungsfähigkeit des Unionsrechts untergräbt. Darüber hinaus wird der Rechtszersplitterung, die mit einer differenzierten Integration schlechterdings einhergeht, mit ihrem außerunionalen Charakter und den Wechselwirkungen zwischen dem Unions- und dem völkervertraglichen Ersatzunionsrecht eine neue rechtliche Dimension beigemessen, die zu einem intransparenten Ineinandergreifen unterschiedlicher Regelungen auf verschiedenen rechtlichen Ebenen führt und von einer Vielzahl der rechtsunterworfenen Bürger nicht mehr erfasst werden kann. § 5: Zulässigkeit völkerrechtlicher Verträge der Mitgliedstaaten der EU 314 Vereinbarkeit von ESM und FiskalV mit dem Recht der Europäischen Union Entsprechend der soeben herausgearbeiteten völkervertraglichen Freiräume der Mitgliedstaaten der EU und der weiteren einschränkenden Vorgaben des Unionsrechts, gilt es nunmehr zu untersuchen, inwiefern sich ESM und FiskalV hierin bewegen.1842 Aus dem Grund, dass Art. 136 Abs. 3 AEUV unmittelbar auf den ESM Bezug nimmt und hiermit in untrennbarem Zusammenhang steht, muss hierbei auch Art. 136 Abs. 3 AEUV in den Blick genommen werden. Von besonderer Relevanz für die Unionsrechtskonformität ist zunächst, welchem Politikbereich die Verträge zuzuordnen sind, da hiervon abhängt, ob sie gegen die Kompetenzverteilung verstoßen (A.). Darüber hinaus ist zu untersuchen, inwiefern sie mit dem Unionsrecht kollidieren oder dieses beeinträchtigen (B.), inwieweit eine europäische Rechtsetzung vorrangig wäre (C.) und ob die Einbeziehung von EuGH, Kommission und EZB im Wege der Organleihe im konkreten Fall zulässig ist (D.). Zuletzt wird darauf eingegangen, ob die Beteiligung des IWF in rechtmäßiger Weise erfolgte (E.). Betroffener Politikbereich Um auf unionsrechtlicher Ebene anwendbar zu sein, dürfen ESM (I.) und FiskalV (II.) zunächst nicht gegen die Kompetenzverteilung verstoßen. Das bedeutet, dass die Mitgliedstaaten beide Verträge nicht hätten abschließen dürfen, wenn deren materieller Regelungsgegenstand einem Bereich der ausschließlichen oder der bereits ausgeübten geteilten Unionszuständigkeit zuzuordnen wäre.1843 Im ersten Fall wären die völkerrechtlichen Komplementärverträge gemäß Art. 2 Abs. 1 Hs. 1 AEUV aufgrund der anfänglichen, bei Letzterem gemäß Art. 2 Abs. 2 S. 2 AEUV wegen der mit der Aus- übung der geteilten Kompetenz nachträglich einsetzenden Sperrwirkung § 6: A. 1842 Für den ESM: EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 68 f., 109. Für den FiskalV: Calliess, DÖV 2013, S. 785 (787). 1843 Vgl. EuGH, Rs. C-301/06 (Irland/Parlament und Rat), Slg. 2009, I-00593 Rn. 77 ff.; EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 60. 315 unionsrechtlich unanwendbar. Aufgrund der ausschließlichen Kompetenz der Union für die Währungspolitik, Art. 3 Abs. 1 lit. c AEUV, und angesichts fehlender Anhaltspunkte, die für das Vorliegen der Voraussetzungen einer Notgeschäftsführung sprächen, können die Mitgliedstaaten nur im Bereich der der Koordinierungszuständigkeit unterfallenden Wirtschaftspolitik unionsrechtlich anwendbare Abkommen untereinander schließen. ESM In Ermangelung allgemeiner, dem Unionsrecht entnehmbarer Definitionen für die Begriffe Währungs- und Wirtschaftspolitik gestaltet sich die Abgrenzung beider Bereiche voneinander als schwierig.1844 Für die Zuordnung bestimmter Maßnahmen zu einem der beiden Politikfelder bedarf es folglich der Heranziehung anderer Kriterien. Vor diesem Hintergrund könnte für die Qualifizierung des ESM als währungspolitisches Instrument sprechen, dass sich zwischen dem Instrumentarium potentieller Finanzhilfen, die den Mitgliedstaaten hierdurch zur Verfügung gestellt werden können1845 und denjenigen, die dem ESZB als Offenmarktgeschäfte im Rahmen der ihm gemäß Art. 127 Abs. 2 Spiegelstrich 1 AEUV zugewiesenen Geldpolitik zustehen,1846 Überschneidungen – beispielsweise hinsichtlich des Ankaufes von Staatsanleihen auf dem Sekundärmarkt gemäß Art. 18 ESM‑V – ergeben.1847 Betrachtet man lediglich die in Rede stehenden, potentiellen Maßnahmen, die beide Akteure ergreifen können, erscheint diese Sichtweise auf den ersten Blick in der Tat überzeugend. Aus Sicht der Vertragsparteien des ESM und der EU wäre diese Einordnung hingegen gleichbedeutend mit der Unionsrechtswidrigkeit desselben. Zwar stehen mit einem Stammkapital von 705 Mrd. Euro beträchtliche Summen in Rede, die finanziellen Risiken, die auf die Eurostaaten zugekommen wären, wenn die Entscheidung gegen die Einführung des ESM gefallen wäre, aber auch die politischen Folgen einer Staateninsolvenz wä- I. 1844 Für die Währungspolitik: Vgl. EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 53; EuGH, Rs. C 62/14 (Gauweiler u.a.), ECLI:EU:C:2015:400, Rn. 42; Piecha, S. 112; Obwexer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/ AEUV, Art. 3 AEUV Rn. 18. Vgl. für die Wirtschaftspolitik: Häde, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 119 AEUV Rn. 5. 1845 Art. 14–18 ESM‑V. 1846 Vgl. Grimm, S. 63. 1847 Zu weitgehend i.E.: Grimm, S. 63. § 6: Vereinbarkeit von ESM und FiskalV mit dem Recht der Europäischen Union 316 ren demgegenüber nicht absehbar gewesen.1848 In Anbetracht dessen ist es wenig überraschend, dass der EuGH den ESM dem Bereich der Wirtschaftspolitik zugeordnet hat.1849 Dies gilt umso mehr, als er mit einem anders ausfallenden Urteil mittelbar auch den EFSF und die Hilfskredite an Griechenland für unionsrechtswidrig erklärt hätte.1850 Für das BVerfG ist diese Einordnung weniger zwingend,1851 begründet sie doch zumindest die Gefahr, dass die Grenzen zwischen supranationaler Währungspolitik und nationaler Wirtschaftspolitik zunehmend verschwimmen1852 – ein Umstand, der durch das angekündigte OMT-Programm der EZB verstärkt werde.1853 Beide Positionen offenbaren die divergierenden Aufgaben der Gerichte: Während der EuGH die Europäische Integration stärkt, hat das BVerfG primär die nationalen Interessen und Kompetenzen im Blick. Wie sich am Beispiel des ESM zeigt, schließen sich diese Positionen keineswegs aus. Das BVerfG weist mit Recht auf die Gefahr fließender Kompetenzgrenzen hin. Dieser Umstand ist bei der WWU indes systemimmanent, denn beide Politikbereiche beziehen sich aufeinander und sind untrennbar miteinander verbunden.1854 Hieraus folgt, dass entsprechende Maßnahmen wechselseitige Auswirkungen auf den jeweils anderen Bereich nach sich ziehen.1855 Die Aufspaltung der natürlichen Einheit, die die Wirtschafts- und die Währungspolitik grundsätzlich bilden,1856 führt deshalb per se zu Abgrenzungsschwierigkeiten. Dies äußert sich bereits darin, dass der Maßnahmenkatalog der EZB nicht positiv bestimmt, sondern negativ abgegrenzt wird und ihr insoweit ein Maßnahmenerfindungsrecht zusteht.1857 Dieser Umstand zeigt, dass zwischen währungs- und wirtschaftspolitischen Maßnahmen oftmals Überschneidungen bzw. gar ein Gleichlauf besteht. Würde man ausschließlich auf die Parallelität der den 1848 Heinrich, Wirtschaftsdienst 2012, S. 746 (748). 1849 EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 98. 1850 Weiß/Haberkamm, EuZW 2013, S. 95 (97). 1851 Vgl. BVerfGE 132, 195 (247 f.). 1852 Weiß/Haberkamm, EuZW 2013, S. 95 (98). 1853 Weiß/Haberkamm, EuZW 2013, S. 95 (98). 1854 Schlussantrag des Generalanwalts Cruz Villalón, Rs. C-62/14 (Gauweiler u.a.), ECLI:EU:C:2015:7, Rn. 100, 113 f., 120; Ludwigs, NVwZ 2015, S. 537 (541); Piecha, S. 116; Gröpl, Der Staat 52 (2013), S. 1 (2 f.); Heun, JZ 2014, S. 331 (333); Heise, Wirtschaftsdienst 2012, S. 222 (225). 1855 Thiele, EuZW 2014, S. 694 (696); Piecha, S. 116; Brosius-Linke, DÖV 2014, S. 612 (614); Krause-Junk, Wirtschaftsdienst 2011, S. 82 (82). 1856 Gröpl, Der Staat 52 (2013), S. 1 (2 f.); Brosius-Linke, DÖV 2014, S. 612 (614); Pilz/Dittmann, ZEuS 2012, S. 53 (55). 1857 Thiele, EuZW 2014, S. 694 (695). A. Betroffener Politikbereich 317 unterschiedlichen Akteuren zustehenden Instrumente abstellen, ließe sich eine kompetenzbedingte Abgrenzung nur stark eingeschränkt durchführen, da den einzelnen Maßnahmen selbst nur eine Indizwirkung hinsichtlich der Zuordnung zu einem der beiden Politikbereiche zukommen kann.1858 Aus diesem Grund kommt als Abgrenzungskriterium insbesondere die Zielsetzung der jeweiligen Instrumente in Betracht,1859 worauf letztlich auch der EuGH abgestellt hatte1860 und was vom BVerfG grundsätzlich gebilligt wird.1861 Gerade diese Zielsetzungen unterscheiden sich jedoch in der vorliegenden Konstellation voneinander:1862 Während Maßnahmen der Währungspolitik durch die ESZB gemäß Art. 127 Abs. 1 S. 1 AEUV vorrangig dem Ziel der Gewährleistung der Preisstabilität verpflichtet sind,1863 dient der ESM gemäß Art. 3 ESM‑V der Wahrung der Finanzstabilität des Euro-Währungsgebietes insgesamt1864 und damit einer wirtschaftspolitischen Zielsetzung. Zwar ist zuzugeben, dass die Einführung des ESM oder dessen Aktivierung mittelbar auch Auswirkungen auf die Preisstabilität mit sich bringen kann.1865 Dieser Umstand alleine reicht indes aufgrund des engen Zusammenhangs beider Politikbereiche zueinander nicht aus, um den ESM als währungspolitisches Instrument einzuordnen. Im Sinne seiner Zielrichtung handelt es sich beim ESM daher um eine Maßnahme der Wirtschaftspolitik.1866 Unterstützung erfährt dieses Ergebnis außerdem durch einen weiteren Aspekt: Die Finanzhilfen des ESM werden nicht allein aufgrund der Hilfs- 1858 Thiele, EuZW 2014, S. 694 (695). 1859 Frenz, EWS 2013, S. 27 (29); Thiele, EuZW 2014, S. 694 (695). 1860 EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 53 f.; EuGH, Rs. C-62/14 (Gauweiler u.a.), ECLI:EU:C:2015:400, Rn. 46. 1861 BVerfGE 142, 123 (215 f.). 1862 EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 56; Frenz, EWS 2013, S. 27 (29). 1863 So auch: EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 54; Frenz, EWS 2013, S. 27 (29). 1864 So auch: EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 56, 96; Frenz, EWS 2013, S. 27 (29). 1865 EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 56, 97; Frenz, EWS 2013, S. 27 (29). 1866 EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 98; Häde, in: K/W/W (Hrsg.), GG, Art. 88 GG Rn. 460 (Stand: Dez 2012, EL 159). I. E. auch Hentschelmann, EuR 2011, S. 282 (290); Schwarz, CMLR 51 (2014), S. 389 (409 ff.); Herrmann, in: Giegerich, Perspektiven der EU, S. 51 (68); Häde, in: H/M-G, EnzEuR Bd. 1, § 17 Rn. 4; Nitze, S. 127; Frenz, EWS 2013, S. 27 (29); Vogel, ZSE 2012, S. 459 (483); Selmayr, ZÖR 2013, S. 259 (287). A.A.: Blanke/Pilz, EuR 2014, S. 541 (552); Heß, ZJS 2011, S. 207 (211); Häde, S. 17. § 6: Vereinbarkeit von ESM und FiskalV mit dem Recht der Europäischen Union 318 bedürftigkeit eines Vertragsstaates gewährt. Wie ein Blick auf Art. 136 Abs. 3 AEUV und Art. 3, Art. 12 Abs. 1 ESM‑V offenbart, hängt die Bewilligung finanzieller Hilfsmaßnahmen von der Einhaltung strenger Auflagen i.S.v. Art. 13 Abs. 3 ESM‑V ab. Diese Auflagen wiederum geben dem hilfesuchenden Staat in verbindlicher Weise die Durchführung makroökonomischer Anpassungsmaßnahmen zur Verbesserung seiner Wettbewerbsfähigkeit vor,1867 die ausweislich des Art. 13 Abs. 3 UAbs. 2 ESM‑V mit dem Unionsrecht im Einklang stehen müssen und auf diese Weise einen Beitrag zur Koordinierung der Wirtschaftspolitik leisten.1868 In Ansehung dieser strengen Konditionalität zwischen Hilfsmittelgewährung und wirtschaftspolitischen Strukturreformen kann bei der Einordnung des ESM zur Währungs- oder Wirtschaftspolitik nicht alleine auf ersteres abgestellt werden.1869 Vielmehr sind die hiermit untrennbar verbundenen, wirtschaftspolitischen Auflagen in die Betrachtung einzubeziehen. Folgerichtig verschiebt sich der Schwerpunkt der Tätigkeit des ESM unter Zugrundelegung dieses Aspekts zunehmend in Richtung Wirtschaftspolitik.1870 Schließlich lässt sich dieses Ergebnis auf den „reaktiven“ Charakter des ESM stützen:1871 Während die – schwerpunktmäßig – wirtschaftspolitischen Regelungen der Art. 123–125 AEUV, des Fiskalpakts und des sixpacks weitgehend präventiv wirken und die Entstehung übermäßiger Defizite vermeiden sollen, stärkt der ESM den Umgang mit nunmehr entstandenen Defiziten.1872 Der gemeinsame Zweck der verschiedenen Maßnahmen – die Vermeidung übermäßiger Defizite – rechtfertigt demnach auch dessen Qualifizierung als wirtschaftspolitisches Instrument. 1867 Piecha, S. 115. 1868 Frenz, EWS 2013, S. 27 (30); Piecha, S. 149. 1869 A.A.: Piecha, S. 114 ff. 1870 Allgemein auf den Schwerpunkt einer Maßnahme abstellend: EuGH, Rs. C-42/97 (Parlament/Rat), Slg. 1999, I-00869 Rn. 43; EuGH, Rs. C-491/01 (British American Tobacco), Slg. 2002, I-11453 Rn. 96; Pelka, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 2 AEUV Rn. 28; Piecha, S. 116. 1871 Rathke, DÖV 2011, S. 753 (757 f.); v. Lewinski, in: I/K, HStR, Bd. X, § 217 Rn. 66. 1872 EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 59; Piecha, S. 148; Hufeld, in: Müller-Graff, EnzEuR Bd. 4, § 22 Rn. 163. A. Betroffener Politikbereich 319 FiskalV Im Gegensatz zum ESM ist die Einordnung des FiskalV weniger problematisch. Sämtliche Regelungen desselben stehen in engem Zusammenhang mit denjenigen der Wirtschaftspolitik des AEUV, Art. 120 bis 126 AEUV:1873 In Entsprechung der Vorgaben von Art. 120, 121 Abs. 1 AEUV verpflichten sich die Vertragsstaaten gemäß Art. 9 ff. FiskalV zu einer verstärkten wirtschaftspolitischen Koordinierung und Konvergenz. Weiterhin korreliert die Bezugnahme auf bestimmte Defizitquoten in Art. 3 f. FiskalV mit den Vorgaben von Art. 126 Abs. 2 AEUV i.V.m. Art. 1 des Protokolls (Nr. 12) über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit. Zudem bezieht sich die Regelung des Art. 7 S. 1 FiskalV auf das Abstimmungsverhalten der Mitglieder des Rates bei der Feststellung eines übermäßigen Defizits gemäß Art. 126 Abs. 6 AEUV. Sämtliche im FiskalV normierten Vorgaben sind somit dem Bereich der Wirtschaftspolitik zuzuordnen.1874 Ergebnis Ein Verstoß gegen die Kompetenzverteilung der Europäischen Verträge ist nicht feststellbar, da sowohl ESM als auch FiskalV der Wirtschaftspolitik unterfallen und diese prinzipiell den Kompetenzen der Mitgliedstaaten zuzuordnen ist. Verstoß gegen die oder Beeinträchtigung der wirtschaftspolitischen Regelungen des Unionsrechts gemäß Art. 121 ff. AEUV Weiterhin könnten sowohl ESM‑V (I.) als auch FiskalV (II.) mit den in Art. 121 ff. AEUV normierten Bestimmungen im Widerspruch stehen. II. III. B. 1873 BVerfGE 132, 195 (278); Grimm, S. 201; Piecha, S. 271. Vgl. zu den Einzelheiten der Regelungen des FiskalV nochmals die Ausführungen unter: § 3.B.V. 1874 Grimm, S. 201; Calliess/Schoenfleisch, JZ 2012, S. 477 (481); Repasi, EuR 2013, S. 45 (66 f.); Pilz, DÖV 2012, S. 909 (910); Häde, in: K/W/W (Hrsg.), GG, Art. 88 GG Rn. 523 (Stand: Dez 2012, EL 159); Müller, ZfV 2013, S. 535 (541). § 6: Vereinbarkeit von ESM und FiskalV mit dem Recht der Europäischen Union 320 ESM Der ESM verstößt nicht gegen die Steuerungs- und Koordinierungsvorschriften der Art. 120 f. und Art. 126 AEUV (1.). Allerdings kommt eine Kollision mit Art. 123 AEUV (2.), Art. 124 AEUV (3.) und Art. 125 AEUV (4.) in Betracht. In Abhängigkeit von diesem Ergebnis kann sodann die Wirkung von Art. 136 Abs. 3 AEUV bestimmt werden (5.). Steuerungs- und Koordinierungsvorschriften In Ansehung des Umstands, dass ein hilfesuchender Staat im Gegenzug für die Gewährung finanzieller Unterstützung durch den ESM zwingende wirtschaftspolitische Auflagen erfüllen muss, können beide Teilaspekte der Finanzhilfe nur in ihrer Gesamtheit betrachtet werden.1875 Im Lichte dessen stehen die Maßnahmen des ESM im Einklang mit Art. 120 f., Art. 126 AEUV, da gerade die makroökonomischen Anpassungsprogramme einen Beitrag zum Abbau wirtschaftlicher Ungleichgewichte leisten und die durch die Hilfsmittelgewährung bedingte, fallende Zinslast für den betroffenen Staat auf die Verminderung des Defizits gerichtet ist.1876 Art. 123 AEUV Art. 123 Abs. 1 AEUV verbietet es der ESZB einerseits die Union und die Mitgliedstaaten durch Kredite zu finanzieren (Alt. 1) und andererseits unmittelbar Schuldtitel der Mitgliedstaaten zu erwerben (Alt. 2). Zwar ist es dem ESM gemäß Art. 17 ESM‑V erlaubt, auch am Primärmarkt Staatsanleihen zu erwerben, ein Verstoß gegen Art. 123 Abs. 1 Alt. 2 AEUV geht damit indes nicht einher.1877 Das Kapital des ESM wird gemäß Art. 8 Abs. 4 S. 1 ESM‑V von den vertragsschließenden Mitgliedstaaten aufgebracht. Vom Wortlaut des Art. 123 Abs. 1 Alt. 2 AEUV erfasst ist aber nur I. 1. 2. 1875 Vgl. § 6.A.I. 1876 Vgl. Piecha, S. 147 ff.; Frenz, EWS 2013, S. 27 (29 f.). 1877 EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 125; Calliess, NVwZ 2013, S. 97 (100); Weiß/Haberkamm, EuZW 2013, S. 95 (97). A.A. wohl: Kube/ Reimer, ZG 2011, S. 332 (336). B. Verstoß gegen die oder Beeinträchtigung der wirtschaftspolitischen Regelungen 321 der Erwerb von Schuldtiteln durch die ESZB.1878 Die Mitgliedstaaten sind von der Vorschrift hingegen nur als Darlehensnehmer, nicht jedoch als Darlehensgeber angesprochen.1879 Bereits der insoweit eindeutige Wortlaut streitet somit gegen die Einbeziehung des ESM in den Verbotstatbestand.1880 Zwar ließe sich hiergegen einwenden, der Anwendungsbereich von Art. 123 Abs. 1 AEUV müsse aus teleologischen Gründen ausgedehnt werden,1881 da eine Umgehung drohe, wenn die Mitgliedstaaten als Darlehensgeber Liquidität zu günstigeren Konditionen zur Verfügung stellen könnten, als dies auf dem Kapitalmarkt möglich wäre.1882 Dies ließe jedoch außer Acht, dass Art. 123 Abs. 1 AEUV bewusst nur an die ESZB adressiert wurde.1883 Im Gegensatz zur EZB können die Mitgliedstaaten die Geldmenge nicht erhöhen,1884 weshalb eine Umgehung des Verbots der monetären Staatsfinanzierung nicht zu besorgen ist.1885 Anzumerken ist jedoch, dass eine Verletzung von Art. 123 Abs. 1 Alt. 1 AEUV vorläge, wenn der ESM durch die Erteilung einer Banklizenz in die Lage versetzt werden würde, sich bei dem ESZB selbst refinanzieren zu können.1886 Der eigenständige Charakter des ESM ändert hieran nichts, da sein gesamtes 1878 So auch: EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 125; Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 123 AEUV Rn. 10 (Stand: Mai 2011, EL 44); Kempen, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 123 AEUV Rn. 2; Tutsch, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 123 AEUV Rn. 12; Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 123 AEUV Rn. 3 f.; Weiß/Haberkamm, EuZW 2013, S. 95 (97); Calliess, NVwZ 2013, S. 97 (100). 1879 Glaser, DÖV 2012, S. 901 (903); Kube/Reimer, NJW 2010, S. 1911 (1912); Wieland, NVwZ 2011, S. 340 (341); Vogel, ZSE 2012, S. 459 (472). 1880 Grimm, S. 89. 1881 Frenz/Ehlenz, EWS 2010, S. 65 (67); Kube/Reimer, ZG 2011, S. 332 (335 f.); Kube/Reimer, NJW 2010, S. 1911 (1912); Rathke, DÖV 2011, S. 753 (754). So wohl auch: Kerber, Wirtschaftsdienst 2012, S. 20 (26). 1882 Kube/Reimer, NJW 2010, S. 1911 (1912); Korioth, in: P/S, Perspektiven, S. 61 (71). Vgl. auch: Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 123 AEUV Rn. 4. 1883 Vgl. Grimm, S. 89; Glaser, DÖV 2012, S. 901 (903); Calliess, NVwZ 2013, S. 97 (100); Calliess, ZEuS 2011, S. 213 (255). 1884 Calliess, ZEuS 2011, S. 213 (255); Wieland, NVwZ 2011, S. 340 (341); Glaser, DÖV 2012, S. 901 (903); Korioth, in: P/S, Perspektiven, S. 61 (71); Vogel, ZSE 2012, S. 459 (472). 1885 Piecha, S. 159; Nitze, S. 82; Glaser, DÖV 2012, S. 901 (903); Wieland, NVwZ 2011, S. 340 (341). A.A.: Frenz, EWS 2013, S. 27 (30); Korioth, in: P/S, Perspektiven, S. 61 (71). 1886 BVerfGE 132, 195 (267 f.); Stellungnahme der EZB vom 17. März 2011 zu einem Entwurf des Beschlusses des Europäischen Rates zur Änderung des Artikels 136 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union hinsicht- § 6: Vereinbarkeit von ESM und FiskalV mit dem Recht der Europäischen Union 322 Kapital von den Eurostaaten gehalten wird, er damit staatlich beherrscht1887 und gemäß Art. 8 Abs. 1 lit. a VO (EG) 3603/931888 als öffentliches Unternehmen gelten würde,1889 an welche gemäß Art. 123 Abs. 1 Alt. 1 AEUV keine Zentralbankkredite vergeben werden dürfen.1890 Gleiches würde freilich auch für eine Refinanzierung mittels Hinterlegung von Staatsanleihen gelten.1891 Art. 124 AEUV Art. 124 AEUV verbietet Maßnahmen, die öffentlichen Einrichtungen einen bevorrechtigten Zugang zu Finanzinstituten gewähren1892 und flankiert damit die Regelung des Art. 123 Abs. 1 AEUV.1893 Der Zweck der Norm besteht darin, der öffentlichen Hand keine Sonderkonditionen bei der Defizitfinanzierung zu gewähren,1894 sondern sie hinsichtlich ihrer Kreditaufnahme den disziplinierenden Regeln der Kapitalmärkte zu unterwerfen.1895 Im Gegensatz zum Anwendungsbereich des Art. 123 Abs. 1 AEUV richtet sich das Verbot des Art. 124 AEUV auch an die Mitgliedstaaten, wenn diese als Darlehensgeber fungieren.1896 3. lich eines Stabilitätsmechanismus für die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, ABl. 2011 C 140/08, Ziffer 9; Hufeld, in: Müller-Graff, EnzEuR Bd. 4, § 22 Rn. 103; Kube, WM 2013, S. 57 (60). Vgl. zudem: Häde, in: K/W/W (Hrsg.), GG, Art. 88 GG Rn. 472 (Stand: Dez 2012, EL 159); Häde, in: H/M-G, EnzEuR Bd. 1, § 17 Rn. 36; Nitze, S. 83; Weiß, in: Hilpold/Steinmair, Finanzarchitektur, S. 113 (126 ff.). Wohl auch: Herrmann, EuZW 2012, S. 805 (810). 1887 Kube, WM 2013, S. 57 (60); Grimm, S. 90. 1888 Hierzu: Fn. 369. 1889 Herrmann, EuZW 2012, S. 805 (810); Nitze, S. 83. 1890 BVerfGE 132, 195 (267); Nitze, S. 83. 1891 BVerfGE 132, 195 (268); Kube, WM 2013, S. 57 (60). Vgl. hierzu auch: Kerber, Wirtschaftsdienst 2013, S. 455 (455 ff.). 1892 Glaser, DÖV 2012, S. 901 (903 f.). 1893 Vgl. hierzu die Ausführungen unter § 2.D.I.3.b). 1894 Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 124 AEUV Rn. 1; Kämmerer, in: Siekmann (Hrsg.), EWU, Art. 124 AEUV Rn. 2. 1895 Vgl. 1. Erwägungsgrund VO (EG) Nr. 3604/93 (Fn. 373); Häde, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 124 AEUV Rn. 1; Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 124 AEUV Rn. 2 (Stand: Mai 2011, EL 44); Kempen, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 124 AEUV Rn. 1; Kämmerer, in: Siekmann (Hrsg.), EWU, Art. 124 AEUV Rn. 2. 1896 Korioth, in: P/S, Perspektiven, S. 61 (73). B. Verstoß gegen die oder Beeinträchtigung der wirtschaftspolitischen Regelungen 323 Der ESM könnte hiermit im Widerspruch stehen, da hilfesuchenden Mitgliedstaaten auf diese Weise Darlehen zu nicht marktgerechten Zinsen eingeräumt werden.1897 Gegen diese Ansicht lässt sich vorbringen, dass der ESM gemäß Art. 21 Abs. 1 ESM‑V ausschließlich unter den allgemeinen Bedingungen auf den Kapitalmärkten finanzielle Mittel generieren kann.1898 Außerdem seien die Mitgliedstaaten – auch wenn sie den ESM gemäß Art. 8 ESM‑V mit Kapital ausstatten und dessen Verluste gemäß Art. 9 u. 25 ESM‑V ausgleichen – ihrerseits grundsätzlich den Kapitalmärkten ausgesetzt.1899 Dies führe allenfalls dazu, dass sich die wirtschaftliche Betrachtung der Finanzmärkte von den einzelnen Mitgliedstaaten auf die Eurozone insgesamt verschiebe.1900 Genau hierin liegt indes das Problem: Nach der Vertragskonzeption der WWU haftet jeder Mitgliedstaat grundsätzlich und ausschließlich alleine für seinen Haushalt. Für diejenigen Mitgliedstaaten, die Finanzhilfen aus dem ESM empfangen, gilt dies nicht mehr, so dass grundsätzlich ein Verstoß gegen Art. 124 AEUV droht.1901 Ungeachtet der Qualifizierung des ESM als Finanzinstitut1902 müsste der ESM‑V eine Maßnahme i.S.v. Art. 124 AEUV sein. Hierbei handelt es sich gemäß Art. 1 Abs. 1 VO (EG) Nr. 3604/93 um Gesetze, Rechtsvorschriften oder sonstige zwingende Rechtsakte, die in Ausübung der öffentlichen Gewalt erlassen werden und die Finanzinstitute dazu verpflichten, Forderungen gegenüber der öffentlichen Hand zu erwerben oder zu halten. Davon kann allerdings nur schwerlich ausgegangen werden, denn einerseits wurde der ESM intergouvernemental ausgehandelt und nicht erlassen.1903 Andererseits sagt die vertragliche Einrichtung des ESM selbst noch nichts darüber aus, inwiefern dieser verpflichtet ist, tätig zu werden.1904 Des Weiteren hängt die Aktivierung von Finanzhilfen aufgrund der hierfür vorausgesetzten einstimmigen Entscheidung im Gouverneursrat gemäß Art. 4 Abs. 3, Art. 5 Abs. 6 lit. f, Art. 13 Abs. 2 ESM‑V von dem Willen aller 1897 I. E. auch: Piecha, S. 162 f.; Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 124 AEUV Rn. 5; Korioth, in: P/S, Perspektiven, S. 61 (73). So wohl auch: Kerber, Wirtschaftsdienst 2012, S. 20 (26). 1898 Glaser, DÖV 2012, S. 901 (903 f.); Häde, in: H/M-G, EnzEuR Bd. 1, § 17 Rn. 36; Hufeld, in: Müller-Graff, EnzEuR Bd. 4, § 22 Rn. 103. 1899 Glaser, DÖV 2012, S. 901 (904). 1900 Glaser, DÖV 2012, S. 901 (904). 1901 Korioth, in: P/S, Perspektiven, S. 61 (73). 1902 Hierzu: Piecha, S. 162. So auch: Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 124 AEUV Rn. 5. 1903 Nitze, S. 89. 1904 Nitze, S. 89. § 6: Vereinbarkeit von ESM und FiskalV mit dem Recht der Europäischen Union 324 Eurostaaten ab. Eine rechtliche Verpflichtung zur Gewährung von Finanzhilfen statuiert der ESM‑V jedenfalls nicht. Gleiches gilt hinsichtlich Art. 136 Abs. 3 AEUV und des ESMFinG.1905 Letzteres regelt das nationale Verfahren, das dem Abstimmungsverhalten des deutschen Vertreters im Gouverneursrat zugrunde liegt. Schließlich handelt es sich bei Darlehensverträgen zwischen ESM und einem Mitgliedstaat allenfalls um informell beeinflusste Rechtsakte,1906 was für die Aktivierung von Art. 124 AEUV nicht ausreicht.1907 Art. 125 AEUV Demgegenüber könnte die Gewährung von Finanzierungshilfen seitens des ESM an die Vertragsstaaten gegen Art. 125 Abs. 1 S. 2 AEUV verstoßen. Hiernach haftet ein Mitgliedstaat nicht für die Verbindlichkeiten der Zentralregierungen, der regionalen oder lokalen Gebietskörperschaften oder anderen öffentlich-rechtlichen Körperschaften, sonstiger Einrichtungen des öffentlichen Rechts oder öffentlicher Unternehmen eines anderen Mitgliedstaats und tritt nicht für derartige Verbindlichkeiten ein. Mit anderen Worten ist sowohl die Haftung der Mitgliedstaaten für Verbindlichkeiten untereinander als auch der Eintritt eines Mitgliedstaates in die Verbindlichkeit eines anderen Mitgliedstaates verboten. Die Reichweite der sogenannten „no bail out“-Klausel1908 ist höchst umstritten.1909 Einigkeit besteht letztlich nur insoweit, als Art. 125 Abs. 1 AEUV einer Verpflichtung der Union und der Mitgliedstaaten entgegensteht, für Verbindlichkeiten der Mitgliedstaaten einzustehen.1910 Fraglich bleibt insbesondere, wie die Tatbestandsmerkmale des Art. 125 Abs. 1 S. 2 AEUV auszulegen sind (a). Vom Ausgang dieser Untersuchung hängt ab, ob der ESM gegen Art. 125 Abs. 1 AEUV verstößt. Ist dies der Fall, ist darüber hinaus zu diskutieren, wie mit einem solchen Verstoß umzugehen ist (b). 4. 1905 Nitze, S. 90. 1906 Nitze, S. 90. 1907 Piecha, S. 161. 1908 Beispielhaft: Herrmann, EuZW 2010, S. 413 (415). 1909 Calliess, ZEuS 2011, S. 213 (257). 1910 Smulders/Keppenne, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 125 AEUV Rn. 13; Calliess, ZEuS 2011, S. 213 (257); Bonke, ZEuS 2010, S. 493 (504); Frenz/Ehlenz, EWS 2010, S. 65 (67); Herrmann, EuZW 2010, S. 413 (415); Heun/Thiele, JZ 2012, S. 973 (979); Müller-Graff, integration 2011, S. 289 (293). B. Verstoß gegen die oder Beeinträchtigung der wirtschaftspolitischen Regelungen 325 Tatbestand Neben der umstrittenen Frage, wie die Tatbestandsmerkmale „haften“ und „eintreten“ auszulegen sind (aa), ist zu klären, inwiefern auch freiwillige Hilfszahlungen der Mitgliedstaaten vom Anwendungsbereich des Art. 125 Abs. 1 S. 2 AEUV umfasst sind (bb)1911 und ob gegebenenfalls eine teleologische Reduktion des Tatbestandes in Betracht kommt (cc). Die Tatbestandsmerkmale „haften“ und „eintreten“ Betrachtet man zunächst den Wortlaut der Vorschrift, zielt dieser strenggenommen auf Bürgschaften, Garantien, Schuldübernahmen und Schuldbeitritte ab, da nur in diesen Fällen juristisch von einer Haftung für oder des Eintritts in Verbindlichkeiten eines Mitgliedstaates gesprochen werden kann.1912 Der insoweit eng umrissene Wortlaut der Vorschrift könnte somit gegen die Einbeziehung wirtschaftlich äquivalenter Formen des finanziellen Beistandes zwischen den Eurostaaten in den Anwendungsbereich von Art. 125 Abs. 1 S. 2 AEUV sprechen.1913 Hiernach unterfiele die Gewährung von Hilfsmaßnahmen seitens des ESM nicht der „no-bail-out“- Klausel. Zwar stehen – wirtschaftlich betrachtet – die Mitgliedstaaten hinter dem ESM, jedoch treten weder diese noch der ESM in eine bestehende Verbindlichkeit ein, vielmehr wird eine neue Verbindlichkeit der die Hilfe a) aa) 1911 Calliess, ZEuS 2011, S. 213 (257). 1912 Grimm, S. 68; Ohler, in: Siekmann (Hrsg.), EWU, Art. 125 AEUV Rn. 13; Herrmann, EuZW 2010, S. 413 (415). 1913 In diesem Sinne: EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 138 ff.; Ohler, in: Siekmann (Hrsg.), EWU, Art. 125 AEUV Rn. 14; Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 125 AEUV Rn. 10 f. (Stand: Mai 2011, EL 44); Herrmann, EuZW 2010, S. 413 (415); Calliess, NVwZ 2013, S. 97 (101); Frenz, EWS 2013, S. 27 (31); Heun/Thiele, JZ 2012, S. 973 (979); Müller-Graff, integration 2011, S. 289 (293); Nettesheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 31 (58); Sonder, DVBl. 2011, S. 1274 (1276 f.); Wieland, NVwZ 2011, S. 340 (342); Selmayr, ZÖR 2013, S. 259 (270); Athanassiou, E.L.Rev. 36 (2011), S. 558 (561); Everling, in: Müller-Graff u.a., FS Scheuing, S. 526 (540 f.); de Gregorio Merino, CMLR 49 (2012), S. 1613 (1627); Hufeld, in: Müller-Graff, EnzEuR Bd. 4, § 22 Rn. 104; Part, in: Mayer/Stöger (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 125 AEUV Rn. 6 (Stand: 2012, EL 134); Mayer/Heidfeld, ZRP 2012, S. 129 (130); Müller-Franken, NVwZ 2012, S. 1201 (1202); Herrmann, EuZW 2012, S. 805 (807). Wohl auch: Smulders/Keppenne, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 125 AEUV Rn. 13. § 6: Vereinbarkeit von ESM und FiskalV mit dem Recht der Europäischen Union 326 in Anspruch nehmenden Mitgliedstaaten gegenüber dem ESM selbst begründet.1914 Diese Lesart der Vorschrift steht indes in einem Spannungsverhältnis zu ihrem Telos.1915 Der Sinn und Zweck von Art. 125 Abs. 1 AEUV besteht zuvörderst in der Bewahrung der Verantwortlichkeit jedes einzelnen Mitgliedstaates für seine eigene Haushaltspolitik.1916 Finanzieren die Mitgliedstaaten ihre Haushalte mit Krediten, soll die Bewertung ihrer Bonität ausschließlich anhand der Maßgaben der Finanzmärkte erfolgen.1917 Eine steigende Verschuldung eines Staates verteuert und/oder beschränkt somit zugleich die Kreditgewährung,1918 wenn die Wirtschaftskraft des betroffenen Staates im Vergleich zu dessen Schuldenstand zu gering ist.1919 Mit anderen Worten wird die Kreditgewährung unmittelbar durch die Haushaltsdisziplin bestimmt.1920 Um eine Verteuerung der Zinsen zu vermeiden, sollen die Mitgliedstaaten durch Art. 125 Abs. 1 AEUV zu einer soliden Haushaltspolitik gezwungen werden.1921 Die disziplinierende Wirkung der 1914 Grimm, S. 69; Calliess, NVwZ 2013, S. 97 (102 f.); Mayer/Heidfeld, NJW 2012, S. 422 (425). 1915 Piecha, S. 165; Nitze, S. 65; Hentschelmann, EuR 2011, S. 282 (293); Korioth, in: P/S, Perspektiven, S. 61 (74 f.); von Usslar, Wirtschaftsdienst 2010, S. 385 (389); Kerber, Wirtschaftsdienst 2012, S. 20 (26); Ruffert, CMLR 48 (2011), S. 1777 (1785). A.A.: Athanassiou, E.L.Rev. 36 (2011), S. 558 (562). 1916 Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 125 AEUV Rn. 8 (Stand: Mai 2011, EL 44); Piecha, S. 172; Calliess, ZEuS 2011, S. 213 (257); Vogel, EWS 2013, S. 45 (45); Rathke, DÖV 2011, S. 753 (754); Potacs, EuR 2013, S. 133 (135); Louis, CMLR 47 (2010), S. 971 (978); Kube/Reimer, NJW 2010, S. 1911 (1912 f.); Knopp, NJW 2010, S. 1777 (1779); Faßbender, NVwZ 2010, S. 799 (800); Hentschelmann, EuR 2011, S. 282 (284 f.). 1917 EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 135; Calliess, ZEuS 2011, S. 213 (257); Kempen, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 125 AEUV Rn. 1; Hentschelmann, EuR 2011, S. 282 (284); Piecha, S. 172; Häde, EuZW 2009, S. 399 (402); Louis, CMLR 47 (2010), S. 971 (978). 1918 Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 125 AEUV Rn. 1 (Stand: Mai 2011, EL 44); Nitze, S. 62; Hentschelmann, EuR 2011, S. 282 (284); Hinarejos, CMLR 50 (2013), S. 1621 (1623); Mayer/Heidfeld, ZRP 2012, S. 129 (129 f.). 1919 Palm, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 136 AEUV Rn. 42 (Stand: Sep 2014, EL 54); Grimm, S. 77; Knopp, NJW 2010, S. 1777 (1779). 1920 Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 125 AEUV Rn. 1; Nettesheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 31 (60); Piecha, S. 172; v. Lewinski, in: I/K, HStR, Bd. X, § 217 Rn. 69; Hinarejos, CMLR 50 (2013), S. 1621 (1623). 1921 EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 135; Nettesheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 31 (60); Kempen, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 125 AEUV Rn. 1; Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, B. Verstoß gegen die oder Beeinträchtigung der wirtschaftspolitischen Regelungen 327 Märkte kann allerdings nur dann effektiv sein,1922 wenn die Marktakteure tatsächlich davon überzeugt sind, dass die propagierte Eigenverantwortlichkeit der Mitgliedstaaten für ihre Haushalte nicht nur auf dem Papier existiert.1923 Gibt es Anlass dafür, anzunehmen, dass ein Mitgliedstaat im Zweifel finanzielle Unterstützung erhalten wird, untergräbt dies – unabhängig von der Wahl der konkreten Rechtsform1924 – die Glaubwürdigkeit in das System.1925 Die Marktakteure lassen diesen Umstand von vornherein in ihre Bewertung einfließen,1926 so dass letztlich der Zweck von Art. 125 Abs. 1 AEUV nicht erreicht werden kann.1927 Erachtet man nunmehr ein wirtschaftliches Äquivalent zu den ausdrücklich vom Wortlaut der Norm erfassten Verboten der Haftung für oder des Eintritts in eine bestehende Verbindlichkeit für zulässig, ließe sich Art. 125 Abs. 1 AEUV nur allzu leicht durch das Dazwischenschalten einer Einrichtung wie dem ESM umgehen und aus den Angeln heben:1928 Alleine die Existenz des ESM, bei der sich die Eurostaaten in Notsituationen, etwa durch ein Darlehen oder einen Anleihenkauf durch den ESM,1929 mit Liquidität zu günstigeren Konditionen versorgen können, als dies am Kapitalmarkt möglich wäre, relativiert die Einschätzung der Bonität der einzelnen Mitgliedstaaten durch die Märkte.1930 Der dauerhafte Rettungsschirm verdeutlicht, dass ein Eurostaat im Zweifel finanzielle Mittel erhalten wird, anstatt für seine Haushaltspolitik weiterhin selbst verantwortlich Art. 125 AEUV Rn. 1 (Stand: Mai 2011, EL 44); Häde, in: C/R (Hrsg.), EUV/ AEUV, Art. 125 AEUV Rn. 1. 1922 Kempen, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 125 AEUV Rn. 1. 1923 Häde, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 125 AEUV Rn. 1; Palm, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 136 AEUV Rn. 42 (Stand: Sep 2014, EL 54); Hentschelmann, EuR 2011, S. 282 (286); Glaser, DÖV 2012, S. 901 (904); Knopp, NJW 2010, S. 1777 (1779); Holtemöller/Knedlik, Wirtschaftsdienst 2011, S. 173 (174); Hinarejos, CMLR 50 (2013), S. 1621 (1623). 1924 Grimm, S. 77. Vgl. zudem: Calliess, ZEuS 2011, S. 213 (262). 1925 Vgl. Frenz/Ehlenz, EWS 2010, S. 65 (67); Hentschelmann, EuR 2011, S. 282 (284); Belke, Wirtschaftsdienst 2010, S. 152 (153). 1926 Hentschelmann, EuR 2011, S. 282 (284); Heun/Thiele, JZ 2012, S. 973 (978). 1927 Häde, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 125 AEUV Rn. 1; Hentschelmann, EuR 2011, S. 282 (284). 1928 Vgl.: Kube/Reimer, NJW 2010, S. 1911 (1913); Grimm, S. 81; Glaser, DVBl. 2013, S. 167 (169); Konrad, Wirtschaftsdienst 2010, S. 143 (146). Einschränkend demgegenüber: Calliess, ZEuS 2011, S. 213 (265 f.). 1929 Art. 14–18 ESM‑V. 1930 Grimm, S. 78; Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 125 AEUV Rn. 24 (Stand: Mai 2011, EL 44); Glaser, DÖV 2012, S. 901 (905). § 6: Vereinbarkeit von ESM und FiskalV mit dem Recht der Europäischen Union 328 zu sein.1931 In der Konsequenz führt dies dazu, dass keine eigenständige und objektive Bewertung der Bonität jedes Mitgliedstaates anhand seiner Haushaltspolitik vorgenommen wird, da die potentiellen Hilfeleistungen des ESM von Beginn an in die Kalkulation einfließen.1932 Der im Hintergrund stehende und mit Bestnoten bewertete ESM bewirkt letztlich, dass die Zinslast der Eurostaaten bei der Kreditaufnahme sinkt,1933 anstatt – länderspezifisch – im Einklang mit einem zunehmenden Schuldenstand zu steigen.1934 Dies wiederum führt zugleich dazu, dass der Anreiz zu einer soliden Haushaltspolitik seitens der Mitgliedstaaten geringer ist, als er wäre, wenn der ESM nicht bestünde.1935 Der wirtschaftliche Effekt ist in dieser Situation der Gleiche, wie bei einem unmittelbaren Eintritt in die bestehende Verbindlichkeit des Eurostaates:1936 Die Verantwortung der Mitgliedstaaten für ihre Haushaltspolitik wird partiell durchbrochen – ein Umstand, den die Marktakteure bei der Bewertung der Bonität berücksichtigen.1937 Hierdurch sinken sowohl die Zinslast als auch der mit steigenden Zinsen verbundene Anreiz zu solidem Wirtschaften.1938 Damit Art. 125 Abs. 1 AEUV nicht zu einem zahnlosen Tiger verkommt, ist Art. 125 Abs. 1 AEUV ein teleologisches Verständnis zugrundezulegen und eine weite Auslegung von dessen Anwendungsbereich geboten.1939 Hiernach sind auch wirtschaftlich äquivalente Formen der Beistandspflicht von Art. 125 Abs. 1 AEUV erfasst, die wie ein Schuldbeitritt, eine Garantie oder Bürgschaft wirken.1940 Somit unterfallen auch die finanziellen Unterstüt- 1931 Glaser, DÖV 2012, S. 901 (905). 1932 Vgl.: Hentschelmann, EuR 2011, S. 282 (284). 1933 Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 125 AEUV Rn. 24 (Stand: Mai 2011, EL 44); Grimm, S. 78; Glaser, DÖV 2012, S. 901 (905); Dullien/Schwarzer, Leviathan 38 (2010), S. 509 (515). 1934 Calliess, ZEuS 2011, S. 213 (262); Glaser, DÖV 2012, S. 901 (904). 1935 Grimm, S. 78; Hentschelmann, EuR 2011, S. 282 (284 f.). 1936 Grimm, S. 78. 1937 Demgegenüber: Heun/Thiele, JZ 2012, S. 973 (980). 1938 Calliess, ZEuS 2011, S. 213 (262). 1939 Hentschelmann, EuR 2011, S. 282 (293). 1940 Kempen, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 125 AEUV Rn. 4, 6; Khan/Richter, in: G/K/K (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 125 AEUV Rn. 2; Nitze, S. 65; Rodi, in: V/HvH (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 125 AEUV Rn. 6; Grimm, S. 78, 81; Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 125 AEUV Rn. 3; Häde, S. 19; Häde, ZG 2011, S. 1 (6); Bonke, ZEuS 2010, S. 493 (508); Calliess, ZEuS 2011, S. 213 (260 ff.); Faßbender, NVwZ 2010, S. 799 (800); Hentschelmann, EuR 2011, S. 282 (293); Glaser, DÖV 2012, S. 901 (904); Ekardt/Buscher, AöR 137 (2012), S. 42 (69); Frenz/Ehlenz, EWS 2010, S. 65 (67); Knopp, NJW 2010, B. Verstoß gegen die oder Beeinträchtigung der wirtschaftspolitischen Regelungen 329 zungsmaßnahmen durch den ESM grundsätzlich dem Tatbestand der „nobail-out“-Klausel. Hiergegen wird mitunter eingewandt, es sei nicht ersichtlich, weshalb eine teleologische Auslegung maßgeblich sei, die über den insoweit ausdrücklichen Wortlaut hinausgehe.1941 Dem ist zu entgegnen, dass einer teleologischen Betrachtungsweise – die im Übrigen auch vom EuGH praktiziert wird1942 – gerade im Unionsrecht besondere, wenn nicht gar überragende Bedeutung beizumessen ist.1943 Andernfalls ließe sich eine einheitliche Rechtsauslegung und -anwendung in Anbetracht der zahlreichen unterschiedlichen Sprachfassungen nicht bewerkstelligen.1944 Darüber hinaus kann dem zielorientierten Charakter des Unionsrechts auf diese Weise am besten Rechnung getragen werden.1945 Schließlich verfängt der bedenkliche Einwand, eine Umgehung der Vorschrift des Art. 125 Abs. 1 AEUV sei unschädlich, da im Unionsrecht kein allgemeines Umgehungsverbot existiere,1946 bereits aus rechtsstaatlicher Sicht nicht.1947 Freiwillige Zahlungen der Mitgliedstaaten Konnte vorstehend einerseits herausgearbeitet werden, dass Art. 125 Abs. 1 AEUV alle Beistandsformen umfasst, die aus wirtschaftlicher Sicht geeignet sind, die Verantwortlichkeit der Mitgliedstaaten für ihre Haushaltspolitik zu beeinträchtigen und kann andererseits festgehalten werden, bb) S. 1777 (1779); Rathke, DÖV 2011, S. 753 (754); Seidel, EuZW 2011, S. 529 (530); Weber, DVBl. 2012, S. 801 (805); Ruffert, ZG 2013, S. 1 (6, dort: Fn. 18); Schorkopf, AöR 136 (2011), S. 323 (339); Brück/Schalast/Schanz, BB 2010, S. 2522 (2525); Degenhart, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 85 (96); Palmstorfer, E.L.Rev. 37 (2012), S. 771 (778); Potacs, JRP 2012, S. 372 (374); Schwarz, in: Müller-Graff u.a., FS Scheuing, S. 705 (710 ff.); Siekmann, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 101 (133 f.). Wohl auch: Hafke, Kreditwesen 2010, S. 393 (394 f.). 1941 Heun/Thiele, JZ 2012, S. 973 (979, dort Fn. 47). 1942 EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 133; EuGH, Rs. C-62/14 (Gauweiler u.a.), ECLI:EU:C:2015:400, Rn. 98. 1943 Seidel, EuZW 2011, S. 529 (530); Oppermann/Classen/Nettesheim, § 9 Rn. 176; Bleckmann, NVwZ 1993, S. 824 (825); Epiney, EuR 1994, S. 301 (310). 1944 Nitze, S. 69. 1945 Oppermann/Classen/Nettesheim, § 9 Rn. 176. 1946 So aber: Herrmann, EuZW 2010, S. 413 (415). 1947 Kube/Reimer, ZG 2011, S. 332 (336); Brück/Schalast/Schanz, BB 2010, S. 2522 (2525); Kube/Reimer, NJW 2010, S. 1911 (1913); Glaser, DÖV 2012, S. 901 (904). § 6: Vereinbarkeit von ESM und FiskalV mit dem Recht der Europäischen Union 330 dass Einigkeit lediglich darüber besteht, dass Art. 125 Abs. 1 AEUV einer Verpflichtung der Union und der Mitgliedstaaten entgegensteht, für Verbindlichkeiten der Mitgliedstaaten einzustehen,1948 gilt es nunmehr zu diskutieren, ob auch freiwillige Hilfszahlungen der Mitgliedstaaten grundsätzlich vom Tatbestand der „no-bail-out“-Klausel umfasst sind.1949 Angesichts des Umstands, dass für die Mitgliedstaaten der Währungsunion keine Verpflichtung bestand, den ESM‑V abzuschließen, sondern dies vielmehr freiwillig erfolgte, verstößt der ESM nur dann gegen Art. 125 Abs. 1 AEUV, wenn dessen Verbot auch freiwillig gewährte, finanzielle Hilfen umfasst. Für diese Ansicht streiten zunächst der Wortlaut von Art. 125 Abs. 2 AEUV und die diesen konkretisierende VO (EG) Nr. 3603/931950.1951 Beide Bestimmungen sprechen in Bezug auf Art. 125 Abs. 1 AEUV von „Verboten“, was als Indiz dafür gewertet werden kann, auch freiwillige Hilfszahlungen der Mitgliedstaaten unter den Anwendungsbereich von Art. 125 Abs. 1 AEUV zu subsumieren.1952 1948 Smulders/Keppenne, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 125 AEUV Rn. 13; Calliess, ZEuS 2011, S. 213 (257); Bonke, ZEuS 2010, S. 493 (504); Frenz/Ehlenz, EWS 2010, S. 65 (67); Herrmann, EuZW 2010, S. 413 (415); Heun/Thiele, JZ 2012, S. 973 (979); Müller-Graff, integration 2011, S. 289 (293). 1949 Dafür: Kempen, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 125 AEUV Rn. 4; Rodi, in: V/HvH (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 125 AEUV Rn. 6; Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 125 AEUV Rn. 3, 5 f.; Piecha, S. 173; Häde, ZG 2011, S. 1 (6); Kämmerer, in: Siekmann (Hrsg.), EWU, Art. 122 AEUV Rn. 43; Faßbender, NVwZ 2010, S. 799 (800); Heun/Thiele, JZ 2012, S. 973 (979); Ekardt/Buscher, AöR 137 (2012), S. 42 (69); Kämmerer, Wirtschaftsdienst 2010, S. 161 (162); Knopp, NJW 2010, S. 1777 (1779); Frenz/Ehlenz, EWS 2010, S. 65 (67); Hentschelmann, EuR 2011, S. 282 (292); Rathke, DÖV 2011, S. 753 (754). Dagegen: Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 125 AEUV Rn. 11 (Stand: Mai 2011, EL 44); Nettesheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 31 (66); Herrmann, EuZW 2010, S. 413 (416); Wieland, NVwZ 2011, S. 340 (342); Müller-Graff, integration 2011, S. 289 (293); Stellungnahme der Generalanwältin Kokott, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:675, Rn. 143. 1950 Vgl. Fn. 369. 1951 Calliess, ZEuS 2011, S. 213 (260); Nitze, S. 61; Frenz/Ehlenz, EWS 2010, S. 65 (67); Faßbender, NVwZ 2010, S. 799 (800); Bonke, ZEuS 2010, S. 493 (505); Hentschelmann, EuR 2011, S. 282 (291); Louis, CMLR 47 (2010), S. 971 (976). 1952 Bonke, ZEuS 2010, S. 493 (505); Frenz/Ehlenz, EWS 2010, S. 65 (67); Calliess, ZEuS 2011, S. 213 (260); Faßbender, NVwZ 2010, S. 799 (800); Hentschelmann, EuR 2011, S. 282 (291); Häde, EuR 2010, S. 854 (859); Häde, ZG 2011, S. 1 (6); Korioth, in: P/S, Perspektiven, S. 61 (74); Piecha, S. 167. A.A.: Herrmann, EuZW 2010, S. 413 (415); Sonder, DVBl. 2011, S. 1274 (1276 f.); Kube/Reimer, NJW 2010, S. 1911 (1913); Seidel, integration 2010, S. 334 (344). B. Verstoß gegen die oder Beeinträchtigung der wirtschaftspolitischen Regelungen 331 Daneben tritt der bereits ausgeführte Zweck der Vorschrift,1953 der zu Recht die Eigenverantwortlichkeit der Mitgliedstaaten in den Vordergrund rückt. Zwar werden die Mitgliedstaaten beim ESM auf der Grundlage ihrer eigenen Kompetenzen tätig und bedürfen daher keiner Ermächtigung durch das Unionsrecht.1954 Das im Vordergrund stehende Telos von Art. 125 Abs. 1 AEUV, die Bewertung der Bonität der Mitgliedstaaten vollumfänglich den Regeln des Marktes zu unterwerfen,1955 schränkt die Aus- übung der mitgliedstaatlichen Befugnisse jedoch ein.1956 Außerdem lässt sich diese Auslegung auf systematische Erwägungen stützen,1957 die einer Zusammenschau der Art. 122 Abs. 2, 143 Abs. 2 S. 2 lit. c AEUV zu entnehmen sind.1958 Gemäß Art. 143 Abs. 2 S. 2 lit. c AEUV kann ein vom Rat gemäß S. 1 der Vorschrift zu bewilligender finanzieller Beistand in Form von Krediten von den Mitgliedstaaten an Mitgliedstaaten, deren Währung nicht der Euro ist,1959 Art. 143 Abs. 1 S. 1 AEUV, gewährt werden. Die im Vergleich zu Art. 125 Abs. 1 AEUV spezifischer ausgestaltete Norm verbietet im Umkehrschluss eine finanzielle Hilfe an Eurostaaten.1960 Wären horizontale Hilfszahlungen auch an Eurostaaten zulässig, hätte es der Regelung in Art. 143 Abs. 2 S. 2 lit. c AEUV somit nicht 1953 EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 136; Calliess, ZEuS 2011, S. 213 (260); Häde, ZG 2011, S. 1 (6); Nitze, S. 62; Hentschelmann, EuR 2011, S. 282 (292); Faßbender, NVwZ 2010, S. 799 (800); Korioth, in: P/S, Perspektiven, S. 61 (74). 1954 Vgl. BVerfGE 132, 195 (246); Häde, in: K/W/W (Hrsg.), GG, Art. 88 GG Rn. 460 (Stand: Dez 2012, EL 159); Grimm, S. 70; Calliess, ZEuS 2011, S. 213 (259); Bonke, ZEUS 2010, S. 493 (504); Herrmann, EuZW 2010, S. 413 (415); Nettesheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 31 (55). 1955 Bonke, ZEuS 2010, S. 493 (505 f.). 1956 Grimm, S. 70; Nitze, S. 62; Bonke, ZEuS 2010, S. 493 (504). Vgl. auch: Ohler, DVBl. 2011, S. 1061 (1066); Häde, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 125 AEUV Rn. 2;. 1957 Frenz/Ehlenz, EWS 2010, S. 65 (67); Ekardt/Buscher, NJ 2012, S. 148 (150); Ekardt/Buscher, AöR 137 (2012), S. 42 (69). A.A.: Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 125 AEUV Rn. 11, 31 (Stand: Mai 2011, EL 44); Nettesheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 31 (65). 1958 Bonke, ZEuS 2010, S. 493 (505 f.); Degenhart, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 85 (96); Siekmann, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 101 (134 ff.); Korioth, in: P/S, Perspektiven, S. 61 (76); Ekardt/Buscher, NJ 2012, S. 148 (150). A.A.: Grimm, S. 70 ff.; Selmayr, ZÖR 2013, S. 259 (275). 1959 EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 66; BVerfGE 132, 195 (248); Grimm, S. 71; Potacs, EuR 2013, S. 133 (138 f.); Hentschelmann, EuR 2011, S. 282 (295); Knopp, NJW 2010, S. 1777 (1778 f.). 1960 Frenz/Ehlenz, EWS 2010, S. 65 (67); Nitze, S. 67; Bonke, ZEuS 2010, S. 493 (505 f.); Potacs, EuR 2013, S. 133 (138 f.); Piecha, S. 170. Ähnlich: Ekardt/Bu- § 6: Vereinbarkeit von ESM und FiskalV mit dem Recht der Europäischen Union 332 bedurft.1961 Sollten demgegenüber auch Eurostaaten begünstigt werden dürfen, hätte dies vor dem Hintergrund der auf Stabilität ausgerichteten Normen der Art. 123–126 AEUV explizit im Primärrecht zum Ausdruck kommen müssen.1962 Hiergegen wird eingewandt, dass Art. 125 AEUV später in den AEUV eingefügt worden sei als Art. 143 AEUV, woraus sich ergebe, dass sich aus der systematischen Zusammenschau beider Vorschriften kein gesteigerter Erkenntnisgewinn hinsichtlich des Umfangs des Beistandsverbots des Art. 125 Abs. 1 AEUV ziehen lasse.1963 Demgegenüber drängt sich gerade die umgekehrte Deutung auf: Der Aufnahme des aufgrund seines Telos und in der Gesamtschau mit den Art. 123 f., 126 AEUV umfassenden Geltung beanspruchenden Beistandsverbots kann vielmehr der Wille der vertragsändernden Mitgliedstaaten entnommen werden, horizontale Hilfsmaßnahmen ausschließlich denjenigen Mitgliedstaaten zu Teil werden zu lassen, die gegenwärtig noch nicht an der Gemeinschaftswährung partizipieren. Für die Mitglieder der Währungsunion muss das stabilitätsorientierte System der Art. 123 ff. AEUV strikt gelten.1964 Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus einer systematischen Gegen- überstellung von Art. 125 Abs. 1 AEUV mit Art. 122 Abs. 2 AEUV.1965 Die letztgenannte Vorschrift räumt der EU die Kompetenz ein, einem Mitgliedstaat, der aufgrund von Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Ereignissen, die sich seiner Kontrolle entziehen, von Schwierigkeiten betroffen oder von gravierenden Schwierigkeiten bedroht ist, unter bestimmten Bedingungen einen finanziellen Beistand zu gewähren. Die Regelung erlaubt somit finanzielle Hilfsmaßnahmen zugunsten von Eurostaaten und weist insoweit einen extensiveren Anwendungsbereich als Art. 143 Abs. 2 S. 2 lit. c AEUV auf.1966 Entgegen einer Ansicht in der Literatur, die zwischen Art. 125 Abs. 1 AEUV und Art. 122 Abs. 2 AEUV keinerlei Berühscher, AöR 137 (2012), S. 42 (69); Ekardt/Buscher, NJ 2012, S. 148 (150); Frenz, EWS 2013, S. 27 (31). 1961 Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 125 AEUV Rn. 5; Hentschelmann, EuR 2011, S. 282 (292). 1962 Bonke, ZEuS 2010, S. 493 (505 f.); Frenz/Ehlenz, EWS 2010, S. 65 (67); Korioth, in: P/S, Perspektiven, S. 61 (76); Hentschelmann, EuR 2011, S. 282 (292). I.E. auch: Potacs, EuR 2013, S. 133 (138 f.). 1963 Grimm, S. 71 f. 1964 Potacs, EuR 2013, S. 133 (140). A.A.: Nettesheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 31 (65 f.). 1965 Degenhart, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 85 (96); Vogel, ZSE 2012, S. 459 (470). A.A.: Athanassiou, E.L.Rev. 36 (2011), S. 558 (564). 1966 Häde, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 122 AEUV Rn. 7. B. Verstoß gegen die oder Beeinträchtigung der wirtschaftspolitischen Regelungen 333 rungspunkte erblickt,1967 überschneiden sich die Anwendungsbereiche beider Normen,1968 sofern man mit der zutreffenden Ansicht davon ausgeht, Art. 122 Abs. 2 AEUV verlange nicht, dass sich das von der Norm vorausgesetzte außergewöhnliche Ereignis gänzlich der Kontrolle des betroffenen Mitgliedstaaten entzieht.1969 Erkennt man die Finanzkrise als au- ßergewöhnliches Ereignis im Sinne der Vorschrift an,1970 ergibt sich bei finanziellen Hilfen, die auf der Grundlage von Art. 122 Abs. 2 AEUV von der Union geleistet werden, ein moral hazard-Problem,1971 dessen Ausschluss von Art. 125 Abs. 1 AEUV gerade bezweckt wird, sobald der die Hilfe erhaltende Staat seine haushaltspolitische Schieflage mitverursacht hat.1972 Können nun beide Normen gleichermaßen einschlägig sein, stellt sich die Frage nach deren Verhältnis zueinander. Eine Ansicht in der Literatur interpretiert Art. 122 Abs. 2 AEUV als Ermächtigungsgrundlage der Union, finanzielle Hilfen gewähren zu können, die ihrerseits wiederum mit Art. 125 AEUV im Einklang stehen müssen.1973 Überzeugender stellt sich indes die Gegenansicht dar, die Art. 122 Abs. 2 AEUV als Ausnahme von Art. 125 Abs. 1 AEUV einordnet.1974 Hierfür spricht zunächst die Entstehungsgeschichte beider Normen, wonach Art. 122 Abs. 2 AEUV als Gegen- 1967 Gnan, in: Von der Groeben/Schwarze, Europäisches Gemeinschaftsrecht, 6. Aufl., Bd. III Art. 103 EGV Rn. 28; Nettesheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 31 (69). 1968 Calliess, ZEuS 2011, S. 213 (258). 1969 Häde, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 122 AEUV Rn. 15; Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 122 AEUV Rn. 18 (Stand: Mai 2011, EL 44); Kempen, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 122 AEUV Rn. 9; Khan/Richter, in: G/K/K (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 122 AEUV Rn. 7; Rodi, in: V/HvH (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 122 AEUV Rn. 13; Calliess, ZEuS 2011, S. 213 (240); Frenz/Ehlenz, EWS 2010, S. 65 (68); Herrmann, EuZW 2010, S. 413 (414); Vogel, ZSE 2012, S. 459 (464). A.A.: Kube/Reimer, ZG 2011, S. 332 (336 f.). 1970 Häde, EuR 2010, S. 854 (857); Häde, EuZW 2009, S. 399 (401); Knopp, NJW 2010, S. 1777 (1780); Frenz/Ehlenz, EWS 2010, S. 65 (68); Nettesheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 31 (67). A.A.: Faßbender, NVwZ 2010, S. 799 (800 f.); Seidel, EuZW 2011, S. 241 (241). Wohl auch: Franke, Wirtschaftsdienst 2013, S. 802 (802). 1971 A.A.: Nettesheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 31 (69). 1972 Calliess, ZEuS 2011, S. 213 (258). 1973 Calliess, ZEuS 2011, S. 213 (259); Athanassiou, E.L.Rev. 36 (2011), S. 558 (564); Kube/Reimer, NJW 2010, S. 1911 (1914). 1974 Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 122 AEUV Rn. 7 (Stand: Mai 2011, EL 44); Kempen, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 125 AEUV Rn. 9; Häde, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 122 AEUV Rn. 16; Smulders/Keppenne, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 122 AEUV Rn. 19; Khan/Richter, in: G/K/K § 6: Vereinbarkeit von ESM und FiskalV mit dem Recht der Europäischen Union 334 gewicht zu dem ansonsten strikten Beistandsverbot gelten sollte.1975 Insbesondere lässt sich nur auf diese Weise der die Art. 123 ff. AEUV prägende Zweck der auf Stabilität ausgerichteten WWU verwirklichen.1976 Der Einwand des EuGH, der Ausnahmecharakter hätte ausdrücklich in der Vorschrift artikuliert werden müssen,1977 trägt nicht, da ein solcher Hinweis nicht konstitutiv wirkt.1978 Handelt es sich bei Art. 122 Abs. 2 AEUV hiernach um eine Ausnahmevorschrift, ist diese grundsätzlich restriktiv auszulegen.1979 Eine solche, restriktiv auszulegende Ausnahmevorschrift ist im Umkehrschluss wiederum ein Indiz für eine umfassende Geltung der den Grundsatz enthaltenden Norm, namentlich Art. 125 Abs. 1 AEUV.1980 Mit anderen Worten würde man den Ausnahmecharakter von Art. 122 Abs. 2 AEUV umkehren,1981 wenn man Art. 122 Abs. 2 AEUV lediglich entnehmen würde, den Umfang von Hilfsmaßnahmen der Union zu begrenzen. Diese Sichtweise missachtet nämlich, dass man auf diese Weise den Handlungsspielraum der Mitgliedstaaten um den Preis der Aufgabe des Normzwecks von Art. 125 Abs. 1 AEUV erweitert. Aufgrund des Umstandes, dass Art. 122 Abs. 2 AEUV ausdrücklich nur der Union erlaubt, den Mitgliedstaaten einen finanziellen Beistand zu gewähren, ist den Mitgliedstaaten dieses Recht e contrario verwehrt.1982 Befremdlich mu- (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 122 AEUV Rn. 9; Rodi, in: V/HvH (Hrsg.), EUV/ AEUV, Art. 125 AEUV Rn. 11; Piecha, S. 167; Glaser, DÖV 2012, S. 901 (902); Hentschelmann, EuR 2011, S. 282 (298); Herrmann, EuZW 2010, S. 413 (416); Potacs, EuR 2013, S. 133 (138); Schorkopf, AöR 136 (2011), S. 323 (339); de Gregorio Merino, CMLR 49 (2012), S. 1613 (1633); Kämmerer, in: Siekmann (Hrsg.), EWU, Art. 122 AEUV, Rn. 3; Schwarz, in: Müller-Graff u.a., FS-Scheuing, S. 705 (710); Vogel, ZSE 2012, S. 459 (464). 1975 Smulders/Keppenne, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 122 AEUV Rn. 19. 1976 Vgl.: Kempen, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 125 AEUV Rn. 9. 1977 So aber: EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 131. 1978 Häde, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 125 AEUV Rn. 12; Frenz, EWS 2013, S. 27 (30); Vogel, ZSE 2012, S. 459 (469). 1979 EuGH, Rs. C-372/05 (Kommission/Deutschland), Slg. 2009, I-11801, Rn. 69; EuGH, Rs. C-271/08 (Kommission/Deutschland), Slg. 2010, I-7091, Rn. 82; Kempen, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 125 AEUV Rn. 9; Schorkopf, AöR 136 (2011), S. 323 (339); Frenz/Ehlenz, EWS 2010, S. 65 (68); Häde, ZG 2011, S. 1 (15); Vogel, ZSE 2012, S. 459 (464); Heß, ZJS 2010, S. 473 (476); Hentschelmann, EuR 2011, S. 282 (299); Häde, EuR 2010, S. 854 (858). 1980 Piecha, S. 166; Häde, ZG 2011, S. 1 (15); Brück/Schalast/Schanz, BB 2010, S. 2522 (2525); Potacs, EuR 2013, S. 133 (138). 1981 So auch: Piecha, S. 166 f. 1982 Häde, EuR 2010, S. 854 (858); Potacs, EuR 2013, S. 133 (138). B. Verstoß gegen die oder Beeinträchtigung der wirtschaftspolitischen Regelungen 335 tet daher die Auslegung des EuGH an,1983 der in Art. 122 Abs. 2 AEUV gleichwohl keine Anhaltspunkte erblickt, die auf die Unzulässigkeit horizontaler Finanzhilfen der Mitgliedstaaten schließen lassen.1984 Teleologische Reduktion Diesem strikten und umfassende Geltung beanspruchenden Normverständnis des Beistandsverbots widerfährt in Ansehung der mit einer potentiellen Insolvenz eines Mitgliedstaates der Währungsunion verbundenen, nicht kalkulierbaren Auswirkungen auf den Bestand des Euro-Währungsgebietes insgesamt beträchtlicher Widerspruch. Wenig überraschend ist in diesem Zusammenhang insbesondere, dass der EuGH den ESM in einer erkennbar ergebnisorientierten1985 Entscheidung mit Art. 125 Abs. 1 AEUV für vereinbar erklärt hat.1986 Zur Begründung trägt er vor, finanzielle Hilfen der Mitgliedstaaten seien von vornherein unter der Voraussetzung mit dem Telos von Art. 125 Abs. 1 S. 2 AEUV vereinbar, dass die Hilfsmittelgewährung an Bedingungen geknüpft ist, die einen Anreiz für den begünstigten Mitgliedstaat liefern, zu einer soliden Haushaltspolitik zurückzufinden.1987 Diese Bedingungen werden als „wirtschaftliche Gegenleistung in Gestalt fühlbarer und erheblicher Einschränkungen der nationalen Gestaltungsfreiheit“1988 angesehen und sollen als Gegengewicht zum finanziellen Beistand des ESM dienen, um eine sachgemäße Bonitätsbewertung des Marktes zu gewährleisten.1989 Diese Ansicht verkennt allerdings, dass den Bedingungen, an die die Bereitstellung der Hilfszahlungen geknüpft ist, für die cc) 1983 So auch: Potacs, EuR 2013, S. 133 (138). 1984 EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 120; Wieland, NVwZ 2011, S. 340 (342). 1985 Nettesheim, NJW 2013, S. 14 (16). 1986 EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 147. 1987 EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 135 f. So auch: Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 125 AEUV Rn. 25 ff. (Stand: Mai 2011, EL 44); Smulders/Keppenne, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 125 AEUV Rn. 15; Häde, in: H/M-G, EnzEuR Bd. 1, § 17 Rn. 28; Häde, EuR 2010, S. 854 (859 ff.); Calliess, DÖV 2013, S. 785 (787); Selmayr, ZÖR 2013, S. 259 (283). 1988 Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 125 AEUV Rn. 30 (Stand: Mai 2011, EL 44). 1989 Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 125 AEUV Rn. 27 (Stand: Mai 2011, EL 44). § 6: Vereinbarkeit von ESM und FiskalV mit dem Recht der Europäischen Union 336 Bewertung am Markt nur wenig Bedeutung beigemessen werden kann.1990 Für die Marktakteure ist entscheidend, wie hoch das Ausfallrisiko entsprechender Forderungen ist. Wie vorstehend bereits ausgeführt wurde, bewirkt die Existenz des ESM eine Absicherung der Gläubiger, da hierdurch grundsätzlich die Bereitschaft signalisiert wird, einem Mitgliedstaat Liquidität zur Verfügung zu stellen. Inwiefern der betroffene Mitgliedstaat hierfür wirtschaftspolitischen Einbußen unterworfen wird, ist hingegen nicht von Belang. Dies gilt umso mehr, als ein Blick auf Griechenland illustriert, dass gerade nicht feststeht, inwiefern die dem begünstigten Staat abverlangten Strukturmaßnahmen überhaupt Erfolge zu verzeichnen geeignet sind. Selbst wenn man dies bejaht, relativiert die beträchtliche Zeitspanne, die benötigt wird, um die Auswirkungen der makroökonomischen Anpassungsprogramme seriös bewerten zu können, ihre Bedeutung jedenfalls für eine aktuelle Bonitätsbewertung. Vor diesem Hintergrund ergibt sich somit keine Einschränkung des strikten Anwendungsbereiches des Art. 125 Abs. 1 AEUV. Weiterhin wird vorgebracht, die „no-bail-out“-Klausel habe ihren Zweck bereits vor der Finanzkrise nicht erfüllen können, da die Marktakteure im Zweifel von der Gewährung finanzieller Hilfen jedenfalls als ultima ratio ausgegangen seien.1991 Es bestehe somit keine Notwendigkeit, die Norm in einer Notsituation um des bloßen Rechtsscheins Willens besonders streng auszulegen.1992 Diesem Argument ist zuzugeben, dass es das Kernproblem der defizitären Glaubwürdigkeit in die Architektur der WWU grundsätzlich zutreffend verbalisiert.1993 Kritisch ist jedoch anzumerken, dass dies lediglich die Schwäche des geltenden Systems offenlegt, am konkreten Geltungsanspruch der Norm indes nicht zu rütteln vermag.1994 Ließe man diesen Rückschluss auf die Reichweite der Wirkkraft des Beistandsverbots zu, würde dies implizieren, dass es grundsätzlich nur bei weniger gravierenden Verstößen, nicht jedoch bei schwerwiegenden Verstößen gelten soll,1995 was dessen Grundsatzcharakter weitestgehend aufheben würde.1996 1990 So auch: Nettesheim, NJW 2013, S. 14 (16). 1991 Nettesheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 31 (61); Selmayr, ZÖR 2013, S. 259 (281). 1992 Nettesheim, in: Kadelbach, Finanzkrise, S. 31 (62 f.). 1993 Hentschelmann, EuR 2011, S. 282 (295); Herrmann, EuZW 2010, S. 413 (415). 1994 Calliess, ZEuS 2011, S. 213 (262 f.); Korioth, in: P/S, Perspektiven, S. 61 (76). So wohl auch: Hentschelmann, EuR 2011, S. 282 (295); Grimm, S. 82; Faßbender, NVwZ 2010, S. 799 (800). 1995 Bonke, ZEuS 2010, S. 493 (508 f.). 1996 Hentschelmann, EuR 2011, S. 282 (294). B. Verstoß gegen die oder Beeinträchtigung der wirtschaftspolitischen Regelungen 337 Diese Folge widerspricht nun aber erst recht dem Telos der Norm1997 und setzt dessen Glaubwürdigkeit zusätzlich herab.1998 Zudem setzt man sich in Widerspruch zu dem zwischen Art. 125 Abs. 1 AEUV auf der einen und Art. 122 Abs. 2, 143 Abs. 2 S. 2 lit. c AEUV auf der anderen Seite bestehenden Regel-Ausnahme-Verhältnis.1999 Gewichtig könnte demgegenüber das Argument sein, Art. 125 Abs. 1 AEUV enthalte eine Regelungslücke für die Situation, in der der disziplinierende Anreiz des Beistandsverbots infolge einer drohenden Insolvenz eines Mitgliedstaates der Währungsunion nicht mehr erreicht werden könne.2000 Dies sei der Fall, wenn die Anwendung der Norm dazu führen würde, den Bestand der Währungsunion zu gefährden, da das Beistandsverbot auf diese Weise in sein Gegenteil verkehrt werden würde.2001 Mit anderen Worten wird von den Vertretern dieser Ansicht eine teleologische Reduktion von Art. 125 Abs. 1 AEUV vorgeschlagen, wenn die Gewährung finanziellen Beistandes unumgänglich zur Sicherung der Finanzstabilität des Euro-Währungsgebietes insgesamt ist.2002 Zur Begründung wird argumentiert, dass Art. 125 AEUV einerseits die Wahrung der Verantwortlichkeit der Mitgliedstaaten für ihre Haushaltsdefizite, andererseits aber auch die Stabilität des Euro-Währungsgebiets insgesamt bezweckt2003 und dass die Erfüllung beider Zielrichtungen in der Regel Hand in Hand geht.2004 In der geschilderten Ausnahmesituation wiederum müsse der Zweck der Disziplinierung der Mitgliedstaaten hinter die Wahrung der Existenz der Währungsunion zurücktreten.2005 Angesichts des Umstandes, dass die umgekehrte Situation nicht möglich ist, würde der Vorrang der Si- 1997 Piecha, S. 175. 1998 Vgl. Hentschelmann, EuR 2011, S. 282 (294). 1999 Hentschelmann, EuR 2011, S. 282 (294). 2000 Häde, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 125 AEUV Rn. 10; Häde, ZG 2011, S. 1 (7); Herrmann, EuZW 2010, S. 413 (415); Ohler, ZG 2010, S. 330 (337); Hentschelmann, EuR 2011, S. 282 (294); Calliess, DÖV 2013, S. 785 (787). 2001 Häde, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 125 AEUV Rn. 10; Häde, EuR 2010, S. 854 (859); Häde, ZG 2011, S. 1 (7); Ohler, ZG 2010, S. 330 (337); Athanassiou, E.L.Rev. 36 (2011), S. 558 (562); Müller-Graff, integration 2011, S. 289 (293). 2002 Häde, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 125 AEUV Rn. 10; Häde, EuR 2010, S. 854 (860); Häde, ZG 2011, S. 1 (7); Häde, S. 19; Ohler, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 277 (284); Ohler, ZG 2010, S. 330 (337); Obwexer, ZÖR 2012, S. 209 (238); Calliess, NVwZ 2013, S. 97 (102). 2003 Vgl. Piecha, S. 173; Häde, EuR 2010, S. 854 (860); Louis, CMLR 47 (2010), S. 971 (978); Athanassiou, E.L.Rev. 36 (2011), S. 558 (562). 2004 Häde, EuR 2010, S. 854 (860). 2005 Häde, EuR 2010, S. 854 (860). § 6: Vereinbarkeit von ESM und FiskalV mit dem Recht der Europäischen Union 338 cherung des Bestandes der Währungsunion das Prinzip der Eigenverantwortung weitestgehend gegenstandslos machen2006 und im Wesentlichen zu der bereits dargelegten und abzulehnenden Ansicht führen, wonach Art. 125 Abs. 1 AEUV von vornherein nicht geeignet war, die Marktakteure von der Verantwortung der Mitgliedstaaten für ihre nationale Haushaltspolitik zu überzeugen. Insgesamt muss daher auch eine teleologische Reduktion des Tatbestandes von Art. 125 Abs. 1 AEUV abgelehnt werden.2007 Zwischenergebnis Insgesamt kann somit festgehalten werden, dass es den Mitgliedstaaten untersagt ist, sich gegenseitig finanziellen Beistand zu leisten,2008 woraus folgt, dass der ESM gegen Art. 125 Abs. 1 AEUV verstößt.2009 Dieses Ergebnis trägt insbesondere vor dem Hintergrund, dass gerade die Einführung des Art. 136 Abs. 3 AEUV illustriert, dass die Eurostaaten selbst von einer strikten Geltung der „no-bail-out“-Klausel ausgegangen sind.2010 Ausnahmen und Rechtfertigungsmöglichkeiten Die Rechtmäßigkeit des ESM könnte sich nunmehr daraus ergeben, dass er sich entweder auf eine der genannten Ausnahmevorschriften stützen lässt (aa) oder ein Verstoß gegen den Tatbestand der „no-bail-out“-Klausel gerechtfertigt werden kann (bb). dd) b) 2006 Piecha, S. 175. 2007 Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 125 AEUV Rn. 5; Hentschelmann, EuR 2011, S. 282 (294 f.); Potacs, EuR 2013, S. 133 (135 f.); Bonke, ZEuS 2010, S. 493 (508); Calliess, ZEuS 2011, S. 213 (267 f.). 2008 Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 125 AEUV Rn. 3, 5; Kempen, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 125 AEUV Rn. 4; Rodi, in: V/HvH (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 125 AEUV Rn. 6; Piecha, S. 174; Potacs, EuR 2013, S. 133 (138); Kube/Reimer, NJW 2010, S. 1911 (1914); Hentschelmann, EuR 2011, S. 282 (296); Bonke, ZEuS 2010, S. 493 (508 f.). A.A.: Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 125 AEUV Rn. 11 (Stand: Mai 2011, EL 44). 2009 Kempen, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 125 AEUV Rn. 4, 6; Grimm, S. 83. 2010 Piecha, S. 169. A.A.: Simon, EuR 2015, S. 107 (112). B. Verstoß gegen die oder Beeinträchtigung der wirtschaftspolitischen Regelungen 339 Einschlägigkeit einer Ausnahmevorschrift Zunächst scheidet Art. 122 Abs. 2 AEUV als taugliche Rechtsgrundlage für den ESM aus, da dieser nicht von der Union, sondern von den Mitgliedstaaten getragen wird.2011 Auf Art. 143 Abs. 2 S. 2 lit. c AEUV kann der ESM nicht gestützt werden, da die hiernach zulässigen finanziellen Hilfsmaßnahmen – ausweislich des insoweit eindeutigen Wortlauts von Art. 143 Abs. 1 S. 1 AEUV – nur Mitgliedstaaten zugute kommen dürfen, für die eine Ausnahmegenehmigung i.S.v. Art. 139 Abs. 1 AEUV gilt, und die folglich keine Eurostaaten sind.2012 Eine analoge Anwendung der Vorschrift scheitert jedenfalls am Bestehen einer vergleichbaren Interessenlage, da das System der Art. 122 Abs. 2, 125, 143 Abs. 2 S. 2 lit. c AEUV sonst unterlaufen werden würde.2013 Außerdem ist Art. 136 Abs. 1 AEUV nicht einschlägig, da Finanzhilfen nicht als Koordinierung der Wirtschaftspolitik im Sinne der Vorschrift angesehen werden können.2014 Letztlich leistet auch Art. 125 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 AEUV keine Abhilfe.2015 Hiernach versto- ßen finanzielle Garantien für die gemeinsame Durchführung eines bestimmten Vorhabens nicht gegen das Beistandsverbot. Auf diese Vorschrift wurden bislang etwa das Kanaltunnelprojekt von Frankreich und Großbritannien sowie der Bau der Öresundbrücke zwischen Dänemark und Schweden gestützt.2016 Bei einer dauerhaften, die stabilitätsorientierte Ausrichtung der Art. 123 ff. AEUV partiell durchbrechenden Strukturmaßnahme kann indes bereits nicht mehr von einem „bestimmten Vorhaben“ im Sinne der Vorschrift gesprochen werden.2017 aa) 2011 Potacs, JRP 2012, S. 372 (375); Brück/Schalast/Schanz, BB 2010, S. 2522 (2525); Blanke/Pilz, EuR 2014, S. 541 (550); Häde, EuR 2010, S. 854 (858); Potacs, EuR 2013, S. 133 (138); Grimm, S. 61; v. Lewinski, in: I/K, HStR, Bd. X, § 217 Rn. 71. A.A.: Knopp, NJW 2010, S. 1777 (1780 f.). 2012 EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 66; BVerfGE 132, 195 (248); Hentschelmann, EuR 2011, S. 282 (295); Potacs, EuR 2013, S. 133 (138 f.); Potacs, JRP 2012, S. 372 (375); Knopp, NJW 2010, S. 1777 (1778 f.); Piecha, S. 127. 2013 So i. E. auch: Nitze, S. 122 ff. 2014 Bonke, ZEuS 2010, S. 493 (507); Piecha, S. 126 f. 2015 Grimm, S. 67; Knopp, NJW 2010, S. 1777 (1779); Korioth, in: P/S, Perspektiven, S. 61 (77). 2016 Rodi, in: V/HvH (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 125 AEUV Rn. 8. 2017 I. E. auch: Korioth, in: P/S, Perspektiven, S. 61 (77). § 6: Vereinbarkeit von ESM und FiskalV mit dem Recht der Europäischen Union 340 Rechtfertigung Letztlich wird vorgebracht, ein Verstoß gegen die „no-bail-out“-Klausel könne über den dem Unionsrecht immanenten und in Art. 3 Abs. 3 UAbs. 3 Alt. 2 EUV kodifizierten Solidaritätsgrundsatz2018 ausnahmsweise gerechtfertigt werden.2019 Auch diese Ansicht steht auf tönernen Füßen, da die Möglichkeit einer Rechtfertigung im stabilitätsorientierten System der WWU grundsätzlich nicht angelegt ist.2020 Im Gegensatz zu den Grundfreiheiten, bei denen in den Art. 36, 45 Abs. 3, 52, 62 AEUV jeweils ausdrückliche Rechtfertigungsgründe vorgesehen sind, finden sich solche in Art. 119 ff. AEUV gerade nicht. Gegen die Etablierung ungeschriebener Rechtfertigungsgründe spricht zudem das Telos der Norm.2021 Des Weiteren unterliefe eine Rechtfertigung das Regel-Ausnahme-Verhältnis zwischen Art. 125 Abs. 1 AEUV auf der einen und Art. 122 Abs. 2, 125 Abs. 1 S. 2 Hs. 2, 143 Abs. 2 S. 2 lit. c AEUV auf der anderen Seite.2022 Vor diesem Hintergrund trägt auch ein Hinweis auf Art. 4 Abs. 3 EUV kein anderes Ergebnis:2023 Der Verpflichtung zu gegenseitiger Loyalität kann keine allgemeine Rechtspflicht zur Gewährung eines finanziellen Beistandes entnommen werden.2024 Vielmehr bringen die Art. 123 ff. AEUV ein Beistandsverbot außerhalb der explizit normierten Ausnahmen zum Ausdruck.2025 Der Solidaritätsgrundsatz kann als allgemeine Zielbestimmung das feingliedrige System der insoweit spezielleren Bestimmungen der bb) 2018 Hentschelmann, EuR 2011, S. 282 (286 f.). 2019 Calliess, NVwZ 2013, S. 97 (101); Weiß/Haberkamm, EuZW 2013, S. 95 (99); Athanassiou, E.L.Rev. 36 (2011), S. 558 (562); Wieland, in: Appel u.a., FS Wahl, S. 851 (856); Khan/Richter, in: G/K/K (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 125 AEUV Rn. 5. Wohl auch: Kunig, in: Becker u.a., FS Schwarze, S. 190 (199). 2020 Kube/Reimer, NJW 2010, S. 1911 (1914). 2021 Piecha, S. 194. Im Gegensatz dazu, jedoch in Bezug auf die Kredite zugunsten Griechenlands: Oppermann, in: Bechthold u.a., FS Möschel, S. 909 (914 f.). 2022 Potacs, EuR 2013, S. 133 (138 f.); Piecha, S. 194. 2023 Häde, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 125 AEUV Rn. 12; Potacs, JRP 2012, S. 372 (376); Potacs, EuR 2013, S. 133 (139 f.); Pilz, S. 159 f.; Stellungnahme der Generalanwältin Kokott, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:675, Rn. 143. A.A.: Calliess, ZEuS 2011, S. 213 (273); Calliess, VVDStRL 71 (2012), S. 113 (155). 2024 Potacs, EuR 2013, S. 133 (139 f.); Pilz, S. 159; Piecha, S. 193; Blanke/Pilz, EuR 2014, S. 541 (547 f.). Einschränkend: Calliess, ZEuS 2011, S. 213 (273). 2025 Häde, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 125 AEUV Rn. 12; Pilz, S. 160; Piecha, S. 194; Gaitanides, in: Kadelbach, Solidarität, S. 33 (38); Haversath, in: Junge Wissenschaft im Öffentlichen Recht, Kollektivität, S. 211 (226). B. Verstoß gegen die oder Beeinträchtigung der wirtschaftspolitischen Regelungen 341 Art. 119 ff. AEUV nicht unterlaufen.2026 Aus dem gleichen Grund müssen auch Überlegungen hinsichtlich einer Rechtfertigung aufgrund eines Notstandes scheitern.2027 Als „Herren der Verträge“ sind die Mitgliedstaaten in der Lage, das Primärrecht im Wege der Verfahren gemäß Art. 48 EUV zu ändern, wie sie es mit der Einführung des Art. 136 Abs. 3 AEUV letztlich auch taten. Gerade eine Rechtsgemeinschaft wie die EU, die erst durch das Recht gegründet wurde und hiervon in besonderem Maße abhängig ist, sollte sich an die eigenen Rechtssätze halten und sich in deren Rahmen bewegen.2028 Verlässt man indes den gesetzlichen Bereich, sinkt die Glaubwürdigkeit in das rechtsstaatliche System.2029 Diesem Vorwurf sollte sich die EU allerdings nicht aussetzen, denn die Glaubwürdigkeit wirkt konstitutiv für die Akzeptanz des Rechts in der Bevölkerung.2030 Ist sie aber erst einmal verlorengegangen, ist sie nur schwer wiederzuerlangen.2031 Zwischenergebnis Das Telos der Norm und das stabilitätsorientierte Gesamtsystem der Art. 123 ff. AEUV gebieten, Art. 125 Abs. 1 AEUV als strikte Verbotsnorm zu verstehen, die grundsätzlich jegliche Formen des freiwilligen oder unfreiwilligen finanziellen Beistandes von Union und Mitgliedstaaten gleichermaßen verbietet.2032 Das Beistandsverbot kann seine Wirkkraft nur dann effektiv entfalten, wenn es umfassend ausgelegt und den Marktakteuc) 2026 Bonke, ZEuS 2010, S. 493 (508); Nitze, S. 75 f.; Hentschelmann, EuR 2011, S. 282 (291); Potacs, EuR 2013, S. 133 (139 f.); Piecha, S. 193; Schröder, in: Müller-Graf u.a., FS Scheuing, S. 690 (701 f.); Kahl, DVBl. 2013, S. 197 (203). 2027 Zumal mit Art. 122 Abs. 2 AEUV eine finanzielle Hilfe im „Notfall“ gerade möglich ist (Müller-Graff, in: Bechthold u.a., FS Möschel, S. 885 [890 f.]). A.A.: Piecha, S. 210 f. 2028 In diesem Sinne wohl auch: Hofmann/Konow, ZG 2012, S. 138 (155). 2029 Vgl. Degenhart, Wirtschaftsdienst 2011, S. 374 (377); Franke, Wirtschaftsdienst 2013, S. 802 (802); Heinen, Wirtschaftsdienst 2013, S. 337 (338 f.); Homburg, Wirtschaftsdienst 2013, S. 30 (30); Kösters, Wirtschaftsdienst 2012, S. 150 (152); Caesar/Kösters, integration 2004, S. 288 (289); Joerges, Der Staat 51 (2012), S. 357 (372). 2030 Degenhart, Wirtschaftsdienst 2011, S. 374 (377); Di Fabio, ZSE 2015, S. 457 (465). 2031 Vgl. Blum/Pies/Sieveking, Wirtschaftsdienst 2012, S. 667 (667 ff.); Heinen, Wirtschaftsdienst 2013, S. 337 (338). Ausführlicher: v. Bogdandy/Ioannidis, ZaöRV 74 (2014), S. 283 (283 ff.). 2032 BVerfGE 132, 195 (248); Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 125 AEUV Rn. 3, 5 f.; Rodi, in: V/HvH (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 125 § 6: Vereinbarkeit von ESM und FiskalV mit dem Recht der Europäischen Union 342 ren hierdurch – insbesondere in glaubwürdiger Weise – vermittelt wird, dass die Mitgliedstaaten für ihre nationalen Haushalte selbst verantwortlich bleiben. Aus diesem Grund ist der Anwendungsbereich der „no-bailout“-Klausel auch keiner teleologischen Reduktion zugänglich. Gleichermaßen kann ein Verstoß hiergegen nicht gerechtfertigt werden. Die Gewährung finanziellen Beistandes ist daher nur unter Wahrung der restriktiv zu interpretierenden Ausnahmevorschriften des Unionsrechts, namentlich der Art. 122 Abs. 2, 125 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 und 143 Abs. 2 S. 2 lit. c AEUV, erlaubt, worauf sich der ESM jedoch nicht stützen lässt. Möchte man einen finanziellen Beistand der Mitgliedstaaten ermöglichen, kann dies lediglich im Wege der Einfügung einer eng begrenzten, restriktiv auszulegenden Ausnahmevorschrift, wie sie sich in Art. 136 Abs. 3 AEUV findet, erfolgen. Dieses Ergebnis fördert nicht zuletzt die Rechtssicherheit und ist gerade im Lichte der besonderen Relevanz, der der Glaubwürdigkeit in das Regelungsregime zugeschrieben wird, auch zweckdienlich. Wirkung des Art. 136 Abs. 3 AEUV Aufgrund der Unvereinbarkeit des ESM mit Art. 125 Abs. 1 S. 2 AEUV wirkt Art. 136 Abs. 3 AEUV konstitutiv.2033 Zwar wird die stabilitätsorien- 5. AEUV Rn. 11; Nitze, S. 62; Hentschelmann, EuR 2011, S. 282 (292 ff.); Frenz/Ehlenz, EWS 2010, S. 65 (67); von Usslar, Wirtschaftsdienst 2010, S. 385 (389); Bonke, ZEUS 2010, S. 493 (508); Kämmerer, in: Siekmann (Hrsg.), EWU, Art. 122 AEUV Rn. 43; Kämmerer, Wirtschaftsdienst 2010, S. 161 (162); Kerber, Wirtschaftsdienst 2012, S. 20 (26); Schröder, DÖV 2011, S. 61 (66); Knopp, NVwZ 2011, S. 1480 (1482 f.); Glomb, Wirtschaftsdienst 2011, S. 607 (608). Siekmann, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 101 (134 ff.); Piecha, S. 176; Grimm, S. 83; Korioth, in: P/S, Perspektiven, S. 61 (74 ff.); Homburg, Wirtschaftsdienst 2010, S. 431 (431); Herdegen, in: Durner u.a., FS Papier, S. 59 (63); Ioannidis, CMLR 53 (2016), S. 1237 (1250 ff.); Kube/Reimer, ZG 2011, S. 332 (336); Glaser, DVBl. 2013, S. 167 (169); Weber, DVBl. 2012, S. 801 (805); Wätzel, DÖV 2014, S. 702 (706); Kahl, DVBl. 2013, S. 197 (203); Kirchhof, NJW 2013, S. 1 (3); Ruffert, CMLR 48 (2011), S. 1777 (1785); Vogel, ZSE 2012, S. 459 (470); Seidel, integration 2010, S. 334 (344). A.A.: Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 125 AEUV Rn. 11 (Stand: Mai 2011, EL 44); Heise, Wirtschaftsdienst 2011, S. 634 (638); Müller-Graff, integration 2011, S. 289 (293). 2033 BVerfGE 132, 195 (247 f.); Grimm, S. 95; Siekmann, in: Siekmann (Hrsg.), EWU, Einführung Rn. 92; Hufeld, in: Meyer, Währungsunion, S. 135 (142); Hufeld, in: Müller-Graff, EnzEuR Bd. 4, § 22 Rn. 108; Nitze, S. 130 f.; Potacs, JRP 2012, S. 372 (377); Piecha, S. 154; v. Lewinski, in: I/K, HStR, Bd. X, § 217 B. Verstoß gegen die oder Beeinträchtigung der wirtschaftspolitischen Regelungen 343 tierte Ausrichtung der Währungsunion durch dessen Einfügung nicht vollends aufgegeben,2034 jedoch ebnet Art. 136 Abs. 3 AEUV den Weg für horizontale Transferleistungen in einem Ausmaß, die das Unionsrecht bislang weder vorsah noch erlaubte.2035 Neben Art. 122 Abs. 2, 125 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 und 143 Abs. 2 S. 2 lit. c AEUV erhalten die Europäischen Verträge nunmehr eine weitere Ausnahme vom Beistandsverbot des Art. 125 Abs. 1 AEUV,2036 womit zugleich eine qualitativ spürbare Umgestaltung der WWU zu Lasten ihrer stabilitätszentrierten Ausgestaltung bewirkt wird.2037 Inhaltlich ist Art. 136 Abs. 3 AEUV passgenau auf den ESM zugeschnitten,2038 so dass er nicht hiermit konfligiert. Allerdings muss Art. 136 Abs. 3 AEUV in rechtmäßiger Weise in das Primärrecht implementiert worden sein, um seine rechtfertigende Wirkung in Bezug auf den ESM – jedenfalls für die Zukunft – zu entfalten (a).2039 In Anbetracht des Umstandes, dass Art. 136 Abs. 3 AEUV zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des ESM‑V noch nicht existierte, verstieß der ESM ursprünglich gegen Art. 125 Abs. 1 AEUV2040 und hätte damit bis zum Inkrafttreten von Rn. 74; Kahl, DVBl. 2013, S. 197 (203); Glaser, DVBl. 2013, S. 167 (169). Für eine deklaratorische Wirkung: EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 72; Häde, in: H/M-G, EnzEuR Bd. 1, § 17 Rn. 5; Häde, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 125 AEUV Rn. 11; Häde, in: K/W/W (Hrsg.), GG, Art. 88 GG Rn. 460 (Stand: Dez 2012, EL 159); v. Arnauld, in: Breuer u.a., FS Klein, S. 509 (513); Selmayr, ZÖR 2013, S. 259 (296); Häde, S. 20. Wohl auch: Herrmann, in: v. Lewinski, Staatsbankrott, S. 29 (41); unklar: Wutscher, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 136 AEUV Rn. 12. 2034 BVerfGE 132, 195 (248). 2035 BVerfGE 132, 195 (248). 2036 BVerfGE 132, 195 (249); Piecha, S. 168 f.; Potacs, JRP 2012, S. 372 (377); Ruffert, EuR 2011, S. 842 (852); Thym, EuZW 2011, S. 167 (171); Calliess/Schoenfleisch, JZ 2012, S. 477 (485 f.); v. Lewinski, in: I/K, HStR, Bd. X, § 217 Rn. 71; Hufeld, in: Müller-Graff, EnzEuR Bd. 4, § 22 Rn. 172; Puttler, in: Kadelbach, Solidarität, S. 43 (49); Kämmerer, in: Siekmann (Hrsg.), EWU, Art. 122 AEUV Rn. 68; Degenhart, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 85 (97); Kube, WM 2012, S. 245 (245); Kube/Reimer, ZG 2011, S. 332 (339); Glaser, DÖV 2012, S. 901 (906). So wohl auch: Palm, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 136 AEUV Rn. 48 (Stand: Sep 2014, EL 54); Ekardt/Buscher, NJ 2012, S. 148 (150 f.). 2037 BVerfGE 132, 195 (247 f.); Potacs, JRP 2012, S. 372 (377). Vgl. auch: Calliess, ZEuS 2011, S. 213 (279); Kube, WM 2012, S. 245 (247). 2038 Vgl. § 3.B.IV. 2039 Vogel, ZSE 2012, S. 459 (482). 2040 Kempen, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 125 AEUV Rn. 4, 6; Grimm, S. 83. I. E. auch: Herdegen, in: Durner u.a., FS Papier, S. 59 (63). A.A.: Häde, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 125 AEUV Rn. 11. § 6: Vereinbarkeit von ESM und FiskalV mit dem Recht der Europäischen Union 344 Art. 136 Abs. 3 AEUV unangewendet bleiben müssen.2041 Etwas anderes könnte sich indes ergeben, wenn der Implementierung von Art. 136 Abs. 3 AEUV eine Rückwirkung beigemessen werden könnte, die den ESM auch mit Wirkung für die Vergangenheit legalisiert (b). Wirkung für die Zukunft Als Rechtsgrundlage für die Einführung von Art. 136 Abs. 3 AEUV wurde das einfache Vertragsänderungsverfahren gemäß Art. 48 Abs. 6 EUV gewählt und durchgeführt. Art. 136 Abs. 3 AEUV lässt sich jedoch nur dann hierauf stützen, wenn sich die Änderung des Primärrechts gemäß Art. 48 Abs. 6 UAbs. 1, UAbs. 2 S. 1 EUV ausschließlich auf den dritten Teil des AEUV bezieht. Aus formeller Sicht ist dies grundsätzlich nicht zu bezweifeln.2042 Angesichts der vorstehenden Qualifizierung des ESM als wirtschaftspolitische Maßnahme2043 hat der inhaltliche Gleichlauf von Art. 136 Abs. 3 AEUV mit den Voraussetzungen der Gewährung finanzieller Hilfen durch den ESM gemäß Art. 3 S. 1 ESM‑V zur Folge, dass auch Art. 136 Abs. 3 AEUV dem Bereich der Wirtschaftspolitik zuzuordnen ist.2044 Art. 136 Abs. 3 AEUV wirkt sich damit nicht auf die Währungspolitik aus, deren Änderung wegen ihres Charakters als ausschließliche Unionskompetenz, Art. 3 Abs. 1 lit. c AEUV, nur im Wege des ordentlichen Vertragsänderungsverfahrens hätte erfolgen dürfen.2045 Darüber hinaus werden keine Zuständigkeiten der Union beeinträchtigt, da ihr keine Kompetenz zur Einrichtung eines dem ESM vergleichbaren, dauerhaften Stabilitätsmechanismus von den Verträgen eingeräumt ist.2046 Letztlich a) 2041 A.A.: EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 183 ff. 2042 Grimm, S. 61; Piecha, S. 143. So wohl auch: EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 46. 2043 Vgl. § 6.A.I. 2044 EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 60, 63; Nitze, S. 127; Frenz, EWS 2013, S. 27 (32); Vogel, ZSE 2012, S. 459 (483); Häde, S. 18. I.E. – jedoch mit zweifelhafter Begründung – auch: Palm, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 136 AEUV Rn. 50 (Stand: Sep 2014, EL 54). 2045 Vgl. EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 52 ff.; Ohler, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 48 EUV Rn. 43 (Stand: Juli 2017, EL 62); Frenz, EWS 2013, S. 27 (32). 2046 EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 64 ff.; Nitze, S. 127; Grimm, S. 61. Vgl. hierzu sowohl die vorstehenden Ausführungen zur Einschlägigkeit einer Ausnahmevorschrift hinsichtlich der Vereinbarkeit des ESM mit Art. 125 Abs. 1 AEUV unter § 6.B.I.4.b).aa) als auch die nachstehenden Er- B. Verstoß gegen die oder Beeinträchtigung der wirtschaftspolitischen Regelungen 345 wird auch die bestehende Zuständigkeitsverteilung zwischen Union und Mitgliedstaaten nicht verändert, vgl. Art. 48 Abs. 6 UAbs. 3 EUV. Insbesondere verleiht Art. 136 Abs. 3 AEUV der Union keine entsprechende Kompetenz zum Tätigwerden.2047 Des Weiteren werden hierdurch keine Zuständigkeiten an die Mitgliedstaaten zurückübertragen, vgl. Art. 48 Abs. 2 S. 2 EUV.2048 Zwar war es den Mitgliedstaaten vor dem Inkrafttreten von Art. 136 Abs. 3 AEUV aufgrund des umfassenden Verbotes in Art. 125 Abs. 1 AEUV verboten, horizontale Hilfszahlungen zu gewähren. Die Einschränkung der Reichweite eines unionsrechtlichen Verbotes ist jedoch nicht mit der Situation vergleichbar, die Art. 48 Abs. 2 S. 2 EUV vor Augen hat.2049 Die strengeren Anforderungen des ordentlichen Vertragsänderungsverfahrens rechtfertigen sich vor dem Hintergrund, dass die Aus- übung bestimmter Hoheitsrechte zugunsten der Wirksamkeit von Rechtsakten eines anderen Hoheitsträgers zurückgenommen wird.2050 Vorliegend entfaltete das Unionsrecht zwar eine Sperrwirkung zu Lasten der Mitgliedstaaten, dies ändert aber nichts an dem Umstand, dass nicht die Union, sondern die Mitgliedstaaten die originäre Kompetenz zur Einrichtung eines dauerhaften Stabilitätsmechanismus innehaben.2051 Außerdem verbietet Art. 48 Abs. 6 UAbs. 3 AEUV ausdrücklich nur die Erweiterung unionaler Kompetenzen im Wege des vereinfachten Vertragsänderungsverfahrens2052 und ist damit weiter gefasst als Art. 48 Abs. 2 S. 2 EUV. Vorliegend wird indes die Sperrwirkung des Art. 125 Abs. 1 AEUV zugunsten der Mitwägungen in Bezug auf den Vorrang der europäischen Rechtsetzung unter §§ 6.C.I. 2047 EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 73; BVerfGE 132, 195 (249); Smulders/Keppenne, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 136 AEUV Rn. 14; Nitze, S. 127; Piecha, S. 145; Calliess, ZEuS 2011, S. 213, (278); Häde, S. 17; Grimm, S. 65; Frenz, EWS 2013, S. 27 (32); Kube, WM 2012, S. 245 (246); v. Lewinski, in: I/K, HStR, Bd. X, § 217 Rn. 74; Glaser, DVBl. 2013, S. 167 (168); Vogel, ZSE 2012, S. 459 (483). I.E. – jedoch mit zweifelhafter Begründung – auch: Palm, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 136 AEUV Rn. 50 (Stand: Sep 2014, EL 54). 2048 EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 183 ff.; Smulders/Keppenne, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 136 AEUV Rn. 14; Häde, S. 17. 2049 So auch: Rathke, DÖV 2011, S. 753 (756). 2050 So auch: Rathke, DÖV 2011, S. 753 (756). 2051 Piecha, S. 144. A.A. Sester, EWS 2012, S. 80 (88). 2052 Ohler, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 48 EUV Rn. 44 (Stand: Juli 2017, EL 62); Piecha, S. 144. § 6: Vereinbarkeit von ESM und FiskalV mit dem Recht der Europäischen Union 346 gliedstaaten aufgehoben.2053 Auch führt die mit Art. 136 Abs. 3 AEUV einhergehende Durchbrechung der stabilitätsorientierten Architektur der WWU nicht zur Einschlägigkeit des ordentlichen Vertragsänderungsverfahrens,2054 da die in Art. 48 EUV normierten Verfahren nicht nach der Relevanz der hiermit umzusetzenden Änderung der Verträge differenzieren.2055 Die Einfügung von Art. 136 Abs. 3 AEUV auf der Grundlage von Art. 48 Abs. 6 EUV war hiernach rechtmäßig.2056 Allerdings entfaltet die Norm ihre Wirkkraft grundsätzlich erst ab dem Zeitpunkt ihres Inkrafttretens,2057 weshalb sich der ESM erst seit dem 01.05.2013 hierauf stützen lässt.2058 Wirkung für die Vergangenheit Etwas anderes würde sich ergeben, wenn der Einführung von Art. 136 Abs. 3 AEUV ex tunc-Wirkung beizumessen wäre. Durch diese rechtliche Fiktion gälte der ESM ab dem Inkrafttreten von Art. 136 Abs. 3 AEUV rückwirkend als mit dem Unionsrecht vereinbar. Allgemein wird bei einer Rückwirkung der „Beginn der Geltungsdauer von Rechtssätzen auf einen Zeitpunkt vor deren Veröffentlichung“ gelegt.2059 Hierbei kann zwischen zwei Konstellationen unterschieden werden: Bei einer echten Rückwirkung werden neue Rechtsfolgen an einen in der Vergangenheit bereits abgeschlossenen Sachverhalt geknüpft.2060 Bei einer unechten Rückwirkung geht es hingegen darum, neue Regelungen auf Sachverhalte anzuwenden, die zwar in der Vergangenheit und unter b) 2053 Kube, WM 2012, S. 245 (246); Kube/Reimer, ZG 2011, S. 332 (339). I. E. auch: Pernice, EuZW 2012, S. 601 (602); Piecha, S. 144 f.; Siekmann, in: M/Z, Rechtsgemeinschaft, S. 101 (139); Vogel, ZSE 2012, S. 459 (484). 2054 So aber: Degenhart, Wirtschaftsdienst 2011, S. 374 (375); Weber, EuR 2013, S. 375 (381). Vgl. auch: BVerfGE 123, 267 (385). 2055 Nitze, S. 128 f.; Piecha, S. 143; Kube/Reimer, ZG 2011, S. 332 (339). A.A. wohl: Franke, Wirtschaftsdienst 2013, S. 802 (803). 2056 Piecha, S. 145; Calliess, ZEuS 2011, S. 213 (278); Kube, WM 2012, S. 245 (246); Glaser, DVBl. 2013, S. 167 (168); Vogel, ZSE 2012, S. 459 (484). 2057 Beschluss 2011/99/EU des Europäischen Rates vom 25.03.2011 (ABl. L 91/1); Häde, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 136 AEUV Rn. 9. 2058 A.A.: EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 183 ff. 2059 Schmahl, in: S/Z/K, Hdb., § 6 Rn. 41. Vgl. auch BVerfGE 72, 200 (241). 2060 BVerfGE 11, 139 (145 f.); 13, 261 (271); 94, 241 (258); Sachs, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 20 GG Rn. 133. B. Verstoß gegen die oder Beeinträchtigung der wirtschaftspolitischen Regelungen 347 der Geltung früherer Rechtsnormen entstanden sind, jedoch gegenwärtig noch andauern.2061 Eine solche Rückwirkung ist auch dem Unionsrecht nicht fremd.2062 Dieses enthält ein grundsätzliches Verbot des Erlasses rückwirkender Rechtsakte, das der EuGH den Prinzipien des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit entnimmt.2063 Das unionsrechtliche Rückwirkungsverbot erstreckt sich allerdings nur auf die echte Rückwirkung2064 und gilt lediglich in Bezug auf Strafvorschriften in strikter Weise.2065 Im Übrigen erachtet der EuGH eine Rückwirkung ausnahmsweise für zulässig, „wenn ein im Allgemeininteresse liegendes Ziel es verlangt und das berechtigte Vertrauen der Betroffenen gebührend beachtet ist“2066.2067 Konkret bedeutet dies, dass der EuGH für entsprechende Fallgestaltungen eine modifizierte Verhältnismäßigkeitsprüfung vorsieht.2068 Vom unionsrechtlichen Rückwirkungsverbot bereits nicht umfasst sind hingegen die Fälle der unechten Rückwirkung.2069 Diese bewertet der EuGH nicht als rechtlich problema- 2061 BVerfGE 103, 392 (403); Sachs, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 20 GG Rn. 136; Schmahl, in: S/Z/K, Hdb., § 6 Rn. 41. 2062 EuGH, Rs. C-78/74 (Deuka), Slg. 1975, 421 Rn. 11 ff.; EuGH, Rs. C-98/78 (Racke), Slg. 1979, 69 Rn. 20; EuGH, Rs. C- 99/78 (Decker), Slg. 1979, 101 Rn. 8; EuGH, Rs. C-224/82 (Meiko), Slg. 1983, 2539 Rn. 12; EuGH, Rs. C-345/06 (Heinrich), Slg. 2009, I-1659 Rn. 41 ff. 2063 So auch: Günther, EuZW 2000, S. 329 (329). 2064 Vgl. die Nachweise in Fn. 2062. 2065 Vgl. EuGH, Rs. C-63/83 (Kirk), Slg. 1984, 2689 Rn. 21 f.; EuGH, Rs. C-80/86 (Kolpinghuis Nijmegen), Slg. 1987, 3969 Rn. 13; EuGH Rs. C-331/88 (Fedesa), Slg. 1990, I-4023 Rn. 44; EuGH, Rs. C-189/02 P u.a. (Dansk Rorindustri), Slg. 2005, I-5425 Rn. 202; EuGH, Rs. C-3/06 P (Groupe Danone), Slg. 2007, I-1331 Rn. 68. 2066 EuGH, Rs. C-376/02 („Goed Wonen“), Slg. 2005, I-3445 Rn. 33. 2067 Vgl. auch: EuGH, Rs. C-98/78 (Racke), Slg. 1979, 69 Rn. 20; EuGH, Rs. C-337/88 (SAFA), Slg. 1990, I-1 Rn. 13; EuGH, Rs. C-143/88 u. C-92/89 (Zuckerfabrik Süderdithmarschen), Slg. 1991, I-415 Rn. 49; EuGH, Rs. C-260/91 u. C-261/91 (Diversinte), Slg. 1993, I-1885 Rn. 9; Schmahl, in: S/Z/K, Hdb., § 6 Rn. 41. 2068 Schmahl, in: S/Z/K, Hdb., § 6 Rn. 41; Günther, EuZW 2000, S. 329 (330). 2069 Vgl. EuGH, Rs. C-112/80 (Dürbeck), Slg. 1981, 1095 Rn. 48; EuGH, Rs. C-278/84 (Deutschland/Kommission), Slg. 1987, 1 Rn. 36; EuGH, Rs. C-60/98 (Butterfly Music), Slg. 1999, I-3939 Rn. 25; EuGH, Rs. C-334/97 P (Kommission/ Freistaat Sachsen), Slg. 2008, I-9465 Rn. 43; EuGH, Rs. C-107/10 (Enel Maritsa Iztok), Slg. 2011, I-3873 Rn. 39; Schmahl, in: S/Z/K, Hdb., § 6 Rn. 41; Günther, EuZW 2000, S. 329 (329). § 6: Vereinbarkeit von ESM und FiskalV mit dem Recht der Europäischen Union 348 tisch,2070 jedoch kann der Grundsatz des Vertrauensschutzes auch hierbei im Einzelfall Übergangsregelungen erfordern.2071 Wiewohl auch auf unionsrechtlicher Ebene hiernach ein präventives Rückwirkungsverbot besteht, lässt sich den vorstehenden Ausführungen entnehmen, dass der EuGH keine allzu strengen Voraussetzungen an die Rechtfertigung einer Rückwirkung stellt. Bezogen auf die Einführung des ESM und Art. 136 Abs. 3 AEUV bestehen keine Zweifel daran, dass die vom EuGH statuierten Voraussetzungen erfüllt wären; insbesondere würde es sich bei der Stabilität der Eurozone um ein Allgemeininteresse im Sinne der Rechtsprechung des EuGH handeln. Allerdings lassen sich die Grundsätze des unionsrechtlichen Rückwirkungsverbots nicht unmittelbar auf die Einführung von Art. 136 Abs. 3 AEUV übertragen. Dieses betrifft nämlich Fälle, in denen der Unionsgesetzgeber innerhalb des konsentierten, primärrechtlichen Handlungsspielraums tätig wird. Die Implementierung von Art. 136 Abs. 3 AEUV unterscheidet sich hiervon maßgeblich, da gerade der primärrechtliche Rahmen selbst verändert und hierdurch rückwirkend ein völkervertraglich bedingter Unionsrechtsverstoß der Mitgliedstaaten geheilt werden soll. Hiermit vergleichbare Situationen traten bislang nicht auf den Plan, weshalb sich einerseits die Frage stellt, inwiefern das Bedürfnis nach einer solchen rechtlichen Konstruktion besteht (aa) und andererseits zu klären ist, unter welchen Voraussetzungen eine Rückwirkung in der hiesigen Konstellation zulässig ist (bb). Bedürfnis nach einer Rückwirkung einer Primärrechtsänderung Ein Bedürfnis nach der Rückwirkung einer Primärrechtsänderung besteht hinsichtlich des Abschlusses hybrider, völkerrechtlicher Verträge grundsätzlich in extremen Notsituationen, in denen die strikte Einhaltung des Unionsrechts schwerwiegende Nachteile mit sich bringen würde. Ein Beispiel hierfür hält die Situation bereit, die zum Erlass des ESM und zur Einführung von Art. 136 Abs. 3 AEUV geführt hat. Die bevorstehende Zahlungsunfähigkeit Griechenlands drohte in einen Zusammenbruch der gesamten Eurozone zu münden.2072 Um dieses Szenario abzuwenden, sahen sich die Mitgliedstaaten gezwungen, einen ständigen Rettungsmechanismus auf völkervertraglicher Basis zu etablieren, der jedoch mit aa) 2070 Günther, EuZW 2000, S. 329 (329). 2071 Vgl. EuGH, Rs. C-84/78 (Tomadini), Slg. 1979, 1801 Rn. 20 f. 2072 Hierzu: § 2.C. B. Verstoß gegen die oder Beeinträchtigung der wirtschaftspolitischen Regelungen 349 Art. 125 AEUV in Konflikt steht. Die Mitgliedstaaten erkauften sich auf diese Weise zunächst die Sicherung der Eurozone um den Preis der Einhaltung der unionsrechtlichen Vorgaben, da die Nachteile, die mit dem befürchteten Austritt der hellenischen Republik aus dem Euroraum einhergegangen wären, nach Ansicht der Beteiligten schwerer wogen als das zeitweise Hinwegsetzen über die rechtlichen Grenzen des Unionsrechts. Die hier vorgeschlagene Rückwirkungsfiktion einer Primärrechtsänderung offeriert den Mitgliedstaaten folglich ein Notrecht für Situationen, in denen die zulässigen Mittel des Rechts nicht ausreichen, um einen schwerwiegenden Schaden von der EU und den Mitgliedstaaten abzuwenden. Im Gegensatz zu einem etwaigen übergesetzlichen Notstandsrecht, wie es im Zusammenhang mit der Rechtfertigung des Verstoßes des ESM gegen Art. 125 AEUV diskutiert wurde,2073 besteht der Vorteil dieser rechtlichen Konstruktion darin, dass die Bahnen des Rechts nur temporär verlassen werden müssen und die Legalisierung des völkerrechtlichen Komplementärvertrages eine Änderung des Primärrechts zur Schaffung eines unionsrechtskonformen Zustandes zwingend voraussetzt. Vergegenwärtigt man sich noch einmal, dass die EU eine auf völkervertraglicher Basis der Mitgliedstaaten ins Leben gerufene Institution ist und die Mitgliedstaaten als „Herren der Verträge“ jederzeit in der Lage sind,2074 das Unionsrecht zu ändern, besteht für ein etwaiges Notstandsrecht und die hierauf gründenden Maßnahmen, die tatbestandlich gegen das Unionsrecht verstoßen – wenn überhaupt –, nur ein sehr begrenzter Anwendungsbereich. Zwar würde eine Maßnahme hierdurch gerechtfertigt werden. Diese Rechtfertigung ändert jedoch nichts daran, dass sie sich für die gesamte Dauer, in der sie Wirkkraft entfaltet, tatbestandlich außerhalb des nach Unionsrecht Zulässigen bewegt. Anders verhält es sich hingegen in Bezug auf die hier favorisierte Rückwirkungsfiktion einer Primärrechtsänderung. Demnach ist eine Notmaßnahme lediglich so lange mit dem Unionsrecht unvereinbar, bis die Primärrechtsänderung, die den Unionsrechtsverstoß rückwirkend heilt, in Kraft tritt. Die rechtsstaatlichen Vorteile dieser Konstruktion liegen auf der Hand, da die Änderung des Unionsrechts zwingende Voraussetzung für die Legalisierung der Maßnahme ist, zugleich deren Rechtswidrigkeit heilt und die Maßnahme selbst nicht auf einer rechtlich unsicheren Basis, wie sie ein übergesetzliches Notstandsrecht darstellt, angesiedelt werden muss. 2073 Vgl. etwa Piecha, S. 210 f. 2074 Etwa BVerfGE 123, 267 (381). § 6: Vereinbarkeit von ESM und FiskalV mit dem Recht der Europäischen Union 350 Auch im Übrigen lassen sich die unterschiedlichen Interessen auf diese Weise am Besten in Einklang bringen: Einerseits bleibt die Stellung der Mitgliedstaaten als „Herren der Verträge“2075 erhalten und ihnen wird gleichzeitig ein Notrecht eingeräumt, kraft dessen sie auf entsprechende Notsituationen im Wege völkerrechtlicher Komplementärverträge reagieren können. Andererseits wird durch die zwingend vorgegebene Primärrechtsänderung ihrer Pflicht aus Art. 4 Abs. 3 EUV, das Unionsrecht nicht zu beeinträchtigen, Rechnung getragen. Gerade bei einer Rechtsgemeinschaft wie der EU, die erst durch das Recht gegründet wurde und hiervon in besonderem Maße abhängig ist, ist ein rechtstreues Verhalten notwendige Voraussetzung für die Glaubwürdigkeit in das rechtsstaatliche System2076 und die Akzeptanz des Unionsrechts in der Bevölkerung.2077 Voraussetzungen der Rückwirkung Konnte vorstehend das Bedürfnis und der Vorteil einer Rückwirkung einer Unionsrechtsänderung im Vergleich zu einem übergesetzlichen Notstand herausgearbeitet werden, werden im Folgenden deren Voraussetzungen konturiert. Angesichts der geschilderten Interessenlage und des Ausnahmecharakters der Rückwirkungsfiktion, darf diese nur unter Wahrung restriktiv anzuwendender, strenger Voraussetzungen zulässig sein.2078 Zunächst setzt diese voraus, dass der völkerrechtliche Ersatzvertrag und die diesen legalisierende Primärrechtsänderung die Ziele der Union fördern.2079 Hierdurch werden insbesondere die in Art. 3 EUV artikulierten Zielvorgaben in den Blick genommen. Im Zusammenhang mit dem ESM und Art. 136 Abs. 3 AEUV ist insbesondere Art. 3 Abs. 4 EUV i.V.m Art. 119 AEUV maßgeblich, wonach die WWU – neben der am Merkmal der Preisstabilität auszurichtenden Währungspolitik – eine an einheitlichen Zielen ausgerichtete und konvergente Wirtschaftspolitik der Mitbb) 2075 Etwa BVerfGE 123, 267 (381). 2076 Vgl. Degenhart, Wirtschaftsdienst 2011, S. 374 (377); Franke, Wirtschaftsdienst 2013, S. 802 (802); Heinen, Wirtschaftsdienst 2013, S. 337 (338 f.); Homburg, Wirtschaftsdienst 2013, S. 30 (30); Kösters, Wirtschaftsdienst 2012, S. 150 (152); Caesar/Kösters, integration 2004, S. 288 (289); Joerges, Der Staat 51 (2012), S. 357 (372). 2077 Degenhart, Wirtschaftsdienst 2011, S. 374 (377); Di Fabio, ZSE 2015, S. 457 (465). 2078 Vgl. mit Blick auf einen übergesetzlichen Notstand: Piecha, S. 208. 2079 Vgl. mit Blick auf einen übergesetzlichen Notstand: Piecha, S. 208. B. Verstoß gegen die oder Beeinträchtigung der wirtschaftspolitischen Regelungen 351 gliedstaaten voraussetzt. Wie ein Blick auf Art. 136 Abs. 3 AEUV und Art. 3, Art. 12 Abs. 1 ESM‑V offenbart, hängt die Bewilligung finanzieller Hilfsmaßnahmen von der Einhaltung strenger Auflagen i.S.v. Art. 13 Abs. 3 ESM‑V ab. Diese Auflagen wiederum geben dem hilfesuchenden Staat in verbindlicher Weise die Durchführung makroökonomischer Anpassungsmaßnahmen zur Verbesserung seiner Wettbewerbsfähigkeit vor,2080 die ausweislich des Art. 13 Abs. 3 UAbs. 2 ESM‑V mit dem Unionsrecht im Einklang stehen müssen und auf diese Weise einen Beitrag zur Koordinierung der Wirtschaftspolitik leisten.2081 Folglich fördern sowohl Art. 136 Abs. 3 AEUV als auch der ESM die Ziele der EU. Weiterhin bedarf es einer notstandsähnlichen Lage.2082 Hierunter wird man grundsätzlich ein außergewöhnliches Ereignis verstehen können, das die Existenz der EU oder ihrer Institutionen oder ein überragend wichtiges Allgemeingut beeinträchtigt oder zu beeinträchtigen droht. Der Eintritt des Schadens muss hierbei hinreichend wahrscheinlich sein und darf im konkreten Zusammenhang nicht anders als durch ein koordiniertes Tätigwerden der Mitgliedstaaten neben dem Unionsrecht abgewendet werden können. Hiervon wird jedenfalls dann auszugehen sein, wenn sich die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts signifikant erhöhen würde, wenn die Mitgliedstaaten nicht im Wege eines völkerrechtlichen Komplementärvertrages eingreifen würden. Im hiesigen Zusammenhang kann auf den bevorstehenden Zahlungsausfall Griechenlands im Vorfeld der Hilfsmaßnahmen abgestellt werden.2083 Die Zinsbelastung der hellenischen Republik war so stark angestiegen, das der griechische Staat nicht mehr aus eigener Kraft in der Lage war, seinen Zahlungsverpflichtungen nachzukommen und sich am Kapitalmarkt zu refinanzieren.2084 Die hierdurch bevorstehende Insolvenz brachte eine Gefahr für den Bestand der Eurozone mit sich und hätte empfindliche wirtschaftliche Auswirkungen auf den gesamten EU-Wirtschaftsraum nach sich gezogen. Einzig das beherzte Eingreifen der EU und insbesondere ihrer Mitgliedstaaten im Rahmen der Rettungsmechanismen gebot dem Druck der Finanzmärkte Einhalt und offerierte eine realistische Möglichkeit, dieses Szenario abzuwenden. 2080 Piecha, S. 115. 2081 Frenz, EWS 2013, S. 27 (30); Piecha, S. 149. 2082 Vgl. mit Blick auf einen übergesetzlichen Notstand: Piecha, S. 208 f. 2083 Vgl. die Ausführungen unter § 3.A.IV. 2084 Vgl. die Ausführungen unter § 2.C. § 6: Vereinbarkeit von ESM und FiskalV mit dem Recht der Europäischen Union 352 Angesichts der Notwendigkeit einer Primärrechtsänderung zur rückwirkenden Legalisierung einer völkervertraglichen Notmaßnahme der Mitgliedstaaten und der oben angesprochenen Interessenlage erlaubt die hier vertretene Ansicht nur einen zeitlichen Aufschub der Änderung der Verträge. Mit anderen Worten darf eine Notmaßnahme nur dann durchgeführt werden, wenn eine vorhergehende Unionsrechtsänderung nicht erreicht werden kann.2085 Dies setzt zunächst einen engen zeitlichen Zusammenhang zwischen der Notmaßnahme und der Änderung des Primärrechts voraus. Angesichts der rechtspraktischen Schwierigkeiten einer Primärrechtsänderung erscheint eine Bindung an eine starre Frist nicht zweckdienlich. Jedoch lässt sich der Förderungspflicht gemäß Art. 4 Abs. 3 UAbs. 2 EUV die Vorgabe entnehmen, die Primärrechtsänderung möglichst zeitnah auf den Weg bringen zu müssen. Außerdem muss die notwendige Anpassung der Verträge bereits beim Inkrafttreten der Notmaßnahme in Aussicht gestellt sein. Das bedeutet, dass die Mitgliedstaaten sich einerseits frühzeitig darüber bewusst sein müssen, dass der von ihnen ins Auge gefasste, völkerrechtliche Komplementärvertrag unionsrechtswidrig ist und, dass ihnen hinsichtlich der notwendigen Primärrechtänderung lediglich ein temporärer Aufschub gewährt ist. Andererseits müssen sie dies auch nach außen kundtun, da sonst die Grenzen zwischen der Rückwirkung einer Primärrechtsänderung und einer Notstandsmaßnahme – sofern man ein Recht der Mitgliedstaaten hierzu annehmen wollte – verwischen. Angesichts des Umstandes, dass der Europäische Rat die Einführung des Art. 136 Abs. 3 AEUV bereits anlässlich seiner Tagung vom 16. und 17. Dezember 2010 beschlossen hatte,2086 der ESM seine Arbeit erst im Oktober 2012 aufnahm und Art. 136 Abs. 3 AEUV bereits am 01.05.2013 in Kraft trat,2087 sind auch diese Voraussetzungen erfüllt. Zwischenergebnis Der ESM verstößt grundsätzlich gegen das in Art. 125 Abs. 1 S. 2 AEUV normierte Verbot der Beistandspflicht zwischen den Mitgliedstaaten. Art. 136 Abs. 3 AEUV wirkt insoweit konstitutiv, als er den Mitgliedstaaten 6. 2085 Vgl. § 4.C.I. 2086 Schlussfolgerung des Europäischen Rates vom 25.01.2011, EUCO 30/1/10; Smulders/Keppenne, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 136 AEUV Rn. 13. 2087 Vgl. Fn. 892. B. Verstoß gegen die oder Beeinträchtigung der wirtschaftspolitischen Regelungen 353 in Ausnahme zur „no-bail-out“-Klausel die Einführung eines dauerhaften Rettungsschirms erlaubt. Der ESM ist damit seit dem Inkrafttreten dieser Vorschrift europarechtskonform ausgestaltet.2088 Außerdem ist der Einfügung von Art. 136 Abs. 3 AEUV im konkreten Fall ausnahmsweise eine ex tunc-Wirkung beizumessen, kraft derer der ESM rückwirkend legalisiert wurde und als von Anfang an mit dem Primärrecht vereinbar gilt. FiskalV Hinsichtlich des FiskalV kommt eine Verletzung von Art. 126 Abs. 13 AEUV (1.) sowie der sekundärrechtlichen Defizitgrenzen (2.) und der 1/20 Regelung (3.) in Betracht. Zudem könnten der einzurichtende Korrekturmechanismus (4.), die Pflicht zur Erstellung von Wirtschaftspartnerschaftsprogrammen (5.) und die Institutionalisierung des Euro-Gipfels (6.) gegen Unionsrecht verstoßen. Abstimmungsregeln des Art. 126 Abs. 13 AEUV Zunächst könnte Art. 7 FiskalV mit den unionsrechtlichen Abstimmungsregeln des Rates für Beschlussfassungen im Defizitverfahren gemäß Art. 126 Abs. 13 AEUV kollidieren.2089 Gemäß Art. 7 S. 1 FiskalV verpflichten sich die Vertragsparteien, deren Währung der Euro ist, zur Unterstützung der Vorschläge oder Empfehlungen der Kommission, in denen diese die Auffassung vertritt, dass ein Mitglied der Eurogruppe im Rahmen eines Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit gegen das Defizit-Kriterium verstößt. Angesprochen ist hiermit der gemäß Art. 126 Abs. 2 S. 2 lit. a, S. 3 AEUV i.V.m. Art. 1 Spiegelstrich 1 des Protokolls Nr. 12 über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit festgelegte Referenzwert in Höhe von 3 % des BIP.2090 Die Unterstützungsverpflichtung aus Art. 7 S. 1 FiskalV entfällt gemäß S. 2 der Vorschrift, wenn eine qualifizierte Mehrheit der Vertragsstaaten unter Auslassung des Standpunkts der betroffenen Vertragspartei den Vorschlag oder die Empfehlung der Kommission ablehnt. Inhaltlich beziehen sich die Vorgaben des Art. 7 FiskalV auf alle in Art. 126 II. 1. 2088 Vogel, ZSE 2012, S. 459 (485). 2089 Ortmann, EuZW 2015, S. 539 (539). 2090 BVerfGE 132, 195 (283); Pilz, DÖV 2012, S. 909 (914); Calliess/Schoenfleisch, JZ 2012, S. 477 (482). § 6: Vereinbarkeit von ESM und FiskalV mit dem Recht der Europäischen Union 354 AEUV angesprochenen Ratsentscheidungen2091 und nicht nur auf die Beschlussfassung gemäß Art. 126 Abs. 6 AEUV.2092 Begründen lässt sich diese Ansicht zunächst mit dem Wortlaut von Art. 7 S. 1 FiskalV. Demnach unterstützen die Eurostaaten die „Vorschläge oder Empfehlungen“ der Kommission. Diese unterbreitet aber nur gemäß Art. 126 Abs. 6 AEUV „Vorschläge“, wohingegen sie gemäß Art. 126 Abs. 7 S. 1, Abs. 13 i.V.m. Abs. 8, 9, 11 und 12 AEUV Empfehlungen abgibt. Hätten die Vertragsparteien des FiskalV den Anwendungsbereich von Art. 7 FiskalV auf die Abstimmung gemäß Art. 126 Abs. 6 AEUV beschränken wollen, hätten sie in Art. 7 S. 1 FiskalV nur von „Vorschlägen“, nicht aber auch von „Empfehlungen“ der Kommission gesprochen.2093 Außerdem lässt sich aus dem weiteren Wortlaut von Art. 7 S. 1 FiskalV, wonach sich die Unterstützungspflicht der Vertragsstaaten ausschließlich auf Vorschläge und Empfehlungen bezieht, in denen die Kommission die Ansicht vertritt, dass ein Eurostaat gegen das Defizitkriterium verstößt, keine Einschränkung des Anwendungsbereichs auf Art. 126 Abs. 6 AEUV entnehmen. Jeder Beschluss des Rates, in dem es gemäß Art. 126 Abs. 7 ff. AEUV um das Nicht-Ergreifen geeigneter Maßnahmen zur Beseitigung des Defizits geht, impliziert gleichzeitig auch einen Verstoß gegen das Defizitkriterium.2094 Die „kryptisch“2095 formulierte Regelung des Art. 7 FiskalV unternimmt zwar den Versuch, das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit zu beschleunigen und zu entpolitisieren,2096 sie kann jedoch auf zweierlei unterschiedliche Arten ausgelegt werden.2097 Zunächst könnte man die Vorschrift in der Weise interpretieren, dass sie den Vorschlägen und Empfehlungen der Kommission im Rahmen des Defizitverfahrens gemäß Art. 126 AEUV verbindliche Wirkung beimessen würde, so dass – um hiervon abzuweichen – ein ablehnender Beschluss der Vertragsstaaten gemäß Art. 7 S. 2 FiskalV konstitutive Wirkung entfalten müsste.2098 Dieses Verständnis von Art. 7 FiskalV birgt allerdings ein erhebliches Konfliktpoten- 2091 So auch: Ortmann, EuZW 2015, S. 539 (541 f.); Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 126 AEUV Rn. 125 (Stand: Dez 2017, EL 63). 2092 So aber: Calliess/Schoenfleisch, JZ 2012, S. 477 (482 f.). 2093 Ortmann, EuZW 2015, S. 539 (541 f.). 2094 Ortmann, EuZW 2015, S. 539 (541). 2095 Repasi, EuR 2013, S. 45 (69). 2096 Grimm, S. 198. 2097 Calliess/Schoenfleisch, JZ 2012, S. 477 (482). Vgl. auch: Repasi, EuR 2013, S. 45 (69 f.); Ortmann, EuZW 2015, S. 539 (540); Grimm, S. 197 ff. 2098 Ortmann, EuZW 2015, S. 539 (540); Weber, DVBl. 2012, S. 801 (804); Kube, WM 2012, S. 245 (251); Fischer-Lescano/Oberndorfer, NJW 2013, S. 9 (12). B. Verstoß gegen die oder Beeinträchtigung der wirtschaftspolitischen Regelungen 355 tial hinsichtlich der Abstimmungsregel in Art. 238 Abs. 3 lit. a AEUV,2099 auf den Art. 126 Abs. 13 UAbs. 3 AEUV ausdrücklich verweist.2100 Für Beschlüsse des Rates bedarf es folglich der Zustimmung einer qualifizierten Mehrheit der Mitglieder des Rates, wobei der Ratsvertreter des von der Entscheidung betroffenen Mitgliedstaates gemäß Art. 126 Abs. 13 UAbs. 2 AEUV nicht stimmberechtigt ist. Gemäß Art. 238 Abs. 3 lit. a S. 1 AEUV ist eine „doppelte qualifizierte Mehrheit“ erforderlich, die erreicht ist, wenn mindestens 55 % derjenigen Mitglieder des Rates, die die beteiligten Mitgliedstaaten vertreten, für die Annahme eines Beschlusses stimmen, sofern die von ihnen vertretenen Mitgliedstaaten zusammen mindestens 65 % der Bevölkerung der beteiligten Mitgliedstaaten ausmachen. Ein Beschluss kommt demnach nicht zustande, wenn diese beiden kumulativen Voraussetzungen nicht erfüllt werden. Bezieht man außerdem Art. 238 Abs. 3 lit. a S. 2 AEUV in die Betrachtung ein, kann ein Beschluss durch das Erreichen einer Sperrminorität verhindert werden, wenn diejenigen Mitglieder des Rates, die mehr als 35 % der Bevölkerung der beteiligten Mitgliedstaaten repräsentieren, zuzüglich einer weiteren Stimme, gegen einen Beschluss votieren. Durch die Anwendung von Art. 7 S. 2 FiskalV würden diese Vorgaben für die Annahme eines Beschlusses „gleichzeitig zur Bedingung für dessen Ablehnung“.2101 Hiermit verbunden wäre eine Modifikation von Art. 126 Abs. 13 UAbs. 2 und 3, 238 Abs. 3 lit. a AEUV, da deren Abstimmungsregel faktisch umgekehrt werden würde, so dass es keiner konstitutiven Ratsentscheidung mehr bedürfte.2102 Wegen der Umkehrung wäre nunmehr keine Sperrminorität, sondern vielmehr eine „Ermöglichungsminorität“2103 geschaffen, die etwa Deutschland und Frankreich – unter Mithilfe eines weiteren Eurostaates – in die Lage versetzen würde, die Ablehnung eines Beschlusses zu verhindern,2104 was ipso jure zu dessen Annahme führen würde. Aufgrund des Umstands, dass ebenjene bezweckte Änderung des Primärrechts außerhalb der Vorgaben von Art. 48 EUV erfolgten, würde Art. 7 FiskalV hiermit kollidieren und wäre folglich wegen des Vorrangs des Unionsrechts unan- 2099 Fischer-Lescano/Oberndoerfer, NJW 2013, S. 9 (12 f.); Ortmann, EuZW 2015, S. 539 (540 f.). 2100 Hamer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 126 AEUV Rn. 149; Kempen, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 126 AEUV Rn. 51; Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 126 AEUV Rn. 63. 2101 Ortmann, EuZW 2015, S. 539 (541). 2102 Calliess/Schoenfleisch, JZ 2012, S. 477 (482); Griller, JRP 2012, S. 177 (188). 2103 Ortmann, EuZW 2015, S. 539 (541). 2104 Fischer-Lescano/Oberndoerfer, NJW 2013, S. 9 (12 f.). § 6: Vereinbarkeit von ESM und FiskalV mit dem Recht der Europäischen Union 356 wendbar.2105 Zudem würde diese Auslegung von Art. 7 FiskalV dazu führen, dass der Minderheitenschutz, der mit der Ermöglichung einer Sperrminorität bezweckt wird, unterlaufen wird.2106 Andererseits ließe sich die Norm in der Weise interpretieren, dass sie keine rechtlich bindenden Vorgaben in Bezug auf das unionsrechtliche Defizitverfahren angibt, sondern lediglich eine politisch verbindliche Vereinbarung hinsichtlich des Abstimmungsverhaltens der Ratsvertreter zum Gegenstand hat.2107 Derartige Selbstbindungen der Entscheidungsorgane betreffend die Stimmabgabe im Rat gab es bereits früher.2108 Angesprochen ist hiermit einerseits der sogenannte „Luxemburg Kompromiß“ von 1966.2109 Kraft dieser politischen Einigung erhielten die damaligen Mitgliedstaaten der EWG ein faktisches Vetorecht im Rat bei der Geltendmachung von „sehr wichtigen Interessen“.2110 Folglich bedurfte es einer einvernehmlichen Entscheidung, obgleich der damalige EWG-Vertrag eine Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit vorsah.2111 Andererseits kann in diesem Zusammenhang auf den „Kompromiß von Ioannina“ aus dem Jahr 1994 abgestellt werden.2112 Auch hier ging es um eine politische Bindung hinsichtlich der Beschlussfassung im Rat, die aus Gründen des Minderheitsschutzes vorsah, dass eine Gruppe von Mitgliedstaaten eine Beschlussfassung verzögern und weitere Verhandlungen erzwingen konnte, obgleich ihnen das für eine Sperrminorität notwendige Quorum fehlte.2113 Auf den FiskalV bezogen würde eine hiermit vergleichbare Auslegung keine Kollision mit dem Unionsrecht mit sich bringen, da die unionsrechtlichen Abstimmungserfordernisse unangetastet blieben. Außerdem stünde sie im Einklang mit dem Zweck von Art. 126 AEUV, da sie im konkreten 2105 Weber, DVBl. 2012, S. 801 (804). Vgl. auch: Repasi, EUR 2013, S. 45 (70). 2106 Ortmann, EuZW 2015, S. 539 (541). 2107 Hamer, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 126 AEUV Rn. 57; Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 126 AEUV Rn. 125 (Stand: Dez 2017, EL 63); Bast/Rödl, EuGRZ 2012, S. 269 (276); Repasi, EUR 2013, S. 45 (70); Hofmann/Konow, ZG 2012, S. 138 (145); Calliess/Schoenfleisch, JZ 2012, S. 477 (482); Antpöhler, ZaöRV 72 (2012), S. 353 (387); Piecha, S. 273; Pilz, DÖV 2012, S. 909 (914); Cremer, EuR 2016, S. 256 (273 f.); Häde, in: C/R (Hrsg.), EUV/ AEUV, Art. 126 AEUV Rn. 106; Nettesheim, Verfassungsblog vom 13.12.2011. 2108 So auch: Repasi, EUR 2014, S. 45 (70). Kritisch hierzu: Fischer-Lescano/Oberndoerfer, NJW 2013, S. 9 (12 f.). 2109 Bull. EWG 3/1966, S. 9. 2110 Bull. EWG 3/1966, S. 9. 2111 Vgl. Schliesky, S. 377. 2112 ABl. EG 1994 C 105/1. 2113 Vgl. Scheffler, S. 185 (dort Fn. 473). B. Verstoß gegen die oder Beeinträchtigung der wirtschaftspolitischen Regelungen 357 Fall auf die „Effektivierung des Defizitverfahrens“2114 und die Verringerung eines übermäßigen Defizits abzielt. Ein Verstoß gegen die Loyalitätsverpflichtung des Art. 4 Abs. 3 EUV bestünde demnach auch nicht.2115 Im Ergebnis streiten mit dem Wortlaut, der Systematik und dem Telos die besseren Argumente für die letztgenannte Auslegung. Gemäß Art. 7 S. 1 FiskalV wird dessen Anwendbarkeit ausdrücklich unter den Vorbehalt der „uneingeschränkten Einhaltung der Verfahrensvorschriften der Verträge“ gestellt. Mit der Vorgabe des Art. 126 Abs. 13 UAbs. 2 und 3, 238 Abs. 3 lit. a AEUV besteht eine solche vorrangige Regelung. Zudem bestimmt Art. 2 Abs. 2 FiskalV, dass der FiskalV insgesamt nur insoweit gilt, als er mit dem Recht der Europäischen Union vereinbar ist. Zwar bewirkt die Verwendung von Subsidiaritätsklauseln nicht, dass aus einer mit dem Unionsrecht kollidierenden Norm des FiskalV eine unionsrechtskonforme Regelung erwachsen kann; durch deren Existenz kommt jedoch der Wille der Vertragsparteien zum Ausdruck, die unionsrechtlichen Regelungen unangetastet zu lassen,2116 was nur möglich ist, wenn es sich bei Art. 7 FiskalV um eine politische Vereinbarung handelt. Dieses Ergebnis wird zudem durch einen Vergleich von Art. 7 FiskalV mit der Fiktion eines Ratsbeschlusses im Rahmen des Verfahrens der „umgekehrten qualifizierten Mehrheit“ unterstützt, wie es sich in einigen Sekundärrechtsakten des six-packs wiederfindet.2117 In all diesen Textfassungen „gilt“ der Beschluss „als angenommen“, sofern der Rat nicht mit „qualifizierter Mehrheit“ hiergegen stimmt. Bei oberflächlicher Lesart besteht ein Gleichlauf zwischen diesen Vorschriften und derjenigen von Art. 7 FiskalV.2118 Bei genauerem Hinsehen enthalten die sekundärrechtlichen Vorschriften indes eine Fiktion, wohingegen die Wendung „gilt als angenommen“ in Art. 7 FiskalV fehlt.2119 Diese abgeschwächte Textfassung lässt den Schluss zu, dass sie Art. 126 Abs. 13 UAbs. 2 und 3, 238 Abs. 3 lit. a AEUV unangetastet lassen möchte. Verdeutlicht wird diese ferner durch die Vermeidung des Wortes „Beschluss“ in Art. 7 FiskalV. Um zu ermitteln, ob gemäß Art. 7 S. 2 FiskalV „feststeht, dass eine […] qualifizierte Mehrheit […] 2114 Nettesheim, Verfassungsblog vom 13.12.2011. 2115 Nettesheim, Verfassungsblog vom 13.12.2011. Kritisch hingegen: Fischer- Lescano/Oberndorfer, NJW 2013, S. 9 (12 f.). 2116 BVerfGE 132, 195 (283); Grimm, S. 198; Calliess/Schoenfleisch, JZ 2012, S. 477 (482); Piecha, S. 273. Vgl. auch: Calliess, DÖV 2013, S. 785 (788). 2117 Hierbei handelt es sich insbesondere um die Art. 4 Abs. 2, 5 Abs. 2, 6 Abs. 2 VO (EU) Nr. 1173/2011 und Art. 3 Abs. 3 VO 1174/2011. 2118 Häde, in: K/W/W (Hrsg.), GG, Art. 88 GG Rn. 531 (Stand: Dez 2012, EL 159). 2119 Cremer, EuR 2016, S. 256 (273); Ortmann, EuZW 2015, S. 539 (542). § 6: Vereinbarkeit von ESM und FiskalV mit dem Recht der Europäischen Union 358 gegen den […] Beschluss ist“, bedarf es nicht notwendigerweise einer Abstimmung und erst recht keiner konstitutiven Beschlussfassung. Hätten die Vertragsstaaten des FiskalV durch Art. 7 FiskalV eine rechtlich verbindliche Modifikation von Art. 126 Abs. 13 UAbs. 2 und 3, 238 Abs. 3 lit. a AEUV vor Augen gehabt, hätten sie dies im Normtext deutlicher zum Ausdruck gebracht. Die nunmehr geltende Textfassung lässt hierauf jedoch nicht schließen. Nach dem Gesagten handelt es sich bei der Regelung des Art. 7 FiskalV um eine europarechtskonforme politische Selbstbindung des Rates.2120 Defizitgrenze Weiterhin könnte die durch Art. 3 Abs. 1 lit. b S. 1 FiskalV implementierte Grenze der zulässigen Neuverschuldung in Höhe von 0, 5 % des BIP mit Unionsrecht kollidieren.2121 Namentlich steht ein Verstoß gegen Art. 2a UAbs. 2 VO (EU) Nr. 1175/2011 in Rede, der diesen Grenzwert auf höchstens 1 % des BIP beziffert.2122 Die völkerrechtliche Verschärfung der Defizitvorgabe wäre indes nur dann mit der genannten VO unvereinbar, wenn die Mitgliedstaaten nicht mehr befugt wären, Regelungen bezüglich des in der VO normierten Regelungsgegenstandes zu erlassen. Gemäß Art. 288 UAbs. 2 S. 2 AEUV sind Verordnungen in all ihren Teilen verbindlich. Durch sie wird im gesamteuropäischen Raum einheitliches Recht geschaffen,2123 von dem die Mitgliedstaaten wegen des Anwendungsvorrangs nicht abweichen können, sondern dieses vielmehr gemäß Art. 291 Abs. 1 AEUV effektiv durchsetzen müssen.2124 Mangels notwendiger Umsetzung, eröffnen sie den Mitgliedstaaten – im Gegensatz zu Richtlinien – grundsätzlich keinen Handlungsspielraum, weshalb sich im Zusammenhang mit Verordnungen die Frage nach einer Voll- oder Mindest- 2. 2120 Häde, in: K/W/W (Hrsg.), GG, Art. 88 GG Rn. 532 (Stand: Dez 2012, EL 159); Schorkopf, ZSE 2012, S. 1 (11). 2121 Grimm, S. 199 f. 2122 Calliess/Schoenfleisch, JZ 2012, S. 477 (481); Piecha, S. 275; Hofmann/Konow, ZG 2012, S. 138 (146). 2123 Nettesheim, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 288 AEUV Rn. 89 (Stand: Aug 2012, EL 48); Wagner, S. 41. 2124 Art. 291 Abs. 1 AEUV ist hinsichtlich der Umsetzung verbindlicher Rechtsakte lex specialis zu Art. 4 Abs. 3 EUV (Ruffert, in: C/R [Hrsg.], EUV/AEUV, Art. 291 AEUV Rn. 3). B. Verstoß gegen die oder Beeinträchtigung der wirtschaftspolitischen Regelungen 359 harmonisierung nicht gleichermaßen stellt.2125 Die Wirkweise von Verordnungen bedingt indes nicht gleichzeitig, dass die Mitgliedstaaten daneben keine Bestimmungen mehr erlassen dürfen, die den Regelungsgegenstand der VO berühren.2126 Einerseits kann die Pflicht zur effektiven Umsetzung des Unionsrechts die Angleichung oder den Erlass nationalstaatlicher Durchführungsakte erfordern,2127 sofern diese unerlässlich sind und die Tragweite der unionsrechtlichen Normen nicht ändern.2128 Andererseits kann die VO selbst einen Handlungsspielraum für die Mitgliedstaaten enthalten.2129 Gemäß Art. 2a UAbs. 2 VO (EU) Nr. 1175/2011 bewegen sich die Haushaltsziele der Eurostaaten zwischen einem ausgeglichenen oder einem einen Überschuss aufweisenden Haushalt und -1 % des BIP. Die Norm setzt den Mitgliedstaaten hierdurch lediglich eine Höchstgrenze hinsichtlich der zulässigen Neuverschuldung.2130 In Bezug auf strengere Ziele lässt sie den Mitgliedstaaten nicht nur freie Hand,2131 vielmehr ist das Ziel, ein Defizit gänzlich zu vermeiden, im Normtext ausdrücklich angesprochen. Eine strenger angelegte Höchstgrenze, wie sie von den Vertragsstaaten in Art. 3 Abs. 1 lit. b S. 1 FiskalV ausgestaltet wurde, bewegt sich somit in dem von der VO vorgegebenen Rahmen.2132 1/20-Regelung Außerdem könnte Art. 4 FiskalV europarechtswidrig sein. Demgemäß müssen die Vertragsstaaten ihren Schuldenstand ab dem Erreichen des Re- 3. 2125 Wagner, S. 41. 2126 So auch: Wagner, S. 41. 2127 Schroeder, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 288 AEUV Rn. 46 f. 2128 Vgl. EuGH, Rs. C-272/83 (Kommission/Italien), Slg. 1985, 1057 Rn. 25, 27; EuGH, Rs. C-39/70 (Fleischkontor/Hamburg), Slg. 1971, 49 Rn. 4; EuGH, verb. Rs. C-146, 192, 193/81 (BayWa AG u.a.), Slg. 1982, 1503 Rn. 29; EuGH, Rs. C-54/91 (Deutschland/Kommission), Slg. 1993, I-3399 Rn. 37; Nettesheim, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 288 AEUV Rn. 101 (Stand: Aug 2012, EL 48); Wagner, S. 41. 2129 EuGH, Rs. C-230/78 (Eridania/Minister für Landwirtschaft und Forsten), Slg. 1979, 2749 Rn. 34; EuGH, Rs. C-251/91 (Roland Teulie/Cave Cooperative „Les Vignerons de Puissanlicon“), Slg. 1992, I-5599 Rn. 13. 2130 Repasi, EuR 2013, S. 45 (68). 2131 Calliess/Schoenfleisch, JZ 2012, S. 477 (482); Grimm, S. 199. 2132 Grimm, S. 199; Repasi, EuR 2013, S. 45 (68); Calliess/Schoenfleisch, JZ 2012, S. 477 (482). I. E. auch: Weber, DVBl. 2012, S. 801 (804). Wohl auch: Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 126 AEUV Rn. 71. § 6: Vereinbarkeit von ESM und FiskalV mit dem Recht der Europäischen Union 360 ferenzwertes von 60 % des BIP um jährlich 1/20 senken. Eine vergleichbare Regelung findet sich auch in Art. 2 Abs. 1a UAbs. 1 VO (EU) Nr. 1177/2011.2133 Versteht man Art. 4 FiskalV dergestalt, dass sich der gesamte Schuldenstand jährlich um durchschnittlich 1/20 verringern muss, läge hierin eine deutliche Verschärfung der sekundärrechtlichen Bestimmung.2134 Durch den ausdrücklichen Verweis in Art. 4 FiskalV auf Art. 2 VO (EU) Nr. 1177/2011 geben die Mitgliedstaaten indes auch an dieser Stelle wiederholt zu erkennen, dass sie keinen Konflikt mit dem Unionsrecht heraufbeschwören möchten.2135 In diesem Sinne ist Art. 4 FiskalV in europarechtskonformer Weise dahingehend auszulegen, dass die Verringerung des Schuldenstands um 1/20 im Verhältnis zu dem den Referenzwert übersteigenden Anteil in Art. 4 FiskalV hineinzulesen ist.2136 Außerdem schlägt der Verweis auf die VO noch hinsichtlich eines anderen Aspekts zu Buche: Auch die Stichtagsregelung in Art. 2 Abs. 1a UAbs. 2 VO (EU) Nr. 1177/2011 bedingt folglich nicht die Europarechtswidrigkeit von Art. 4 FiskalV.2137 Korrekturmechanismus Nicht zuletzt verstößt Art. 3 Abs. 2 FiskalV nicht gegen das Unionsrecht. Sowohl die Umsetzung einer Schuldenbremse in nationales Recht als auch die Einführung eines nationalen Sanktionsmechanismus stehen im Einklang mit den Zielen der Stabilitätsgemeinschaft und wurden den Vertragsstaaten bereits weitgehend durch Art. 5 ff. RL 2011/85/EU aufgegeben.2138 4. 2133 Hufeld, in: Müller-Graff, EnzEuR Bd. 4, § 22 Rn. 147. 2134 Repasi, EUR 2013, S. 45 (71); Grimm, S. 200. 2135 BVerfGE 132, 195 (282). 2136 BVerfGE 132, 195 (282); Repasi, EuR 2013, S. 45 (71); Grimm, S. 200. I. E. auch: Hufeld, in: Müller-Graff, EnzEuR Bd. 4, § 22 Rn. 147. 2137 Grimm, S. 200; Repasi, EuR 2013, S. 45 (71); Antpöhler, ZaöRV 72 (2012), S. 353 (386). 2138 Grimm, S. 201; Repasi, EuR 2013, S. 45 (68); Craig, E.L.Rev. 37 (2012), S. 231 (236); Calliess/Schoenfleisch, JZ 2012, S. 477 (481 f.); Piecha, S. 275; Kube, WM 2012, S. 245 (250). B. Verstoß gegen die oder Beeinträchtigung der wirtschaftspolitischen Regelungen 361 Wirtschaftspartnerschaftsprogramme und Haushaltsrahmen Die Pflicht eines Vertragsstaates gemäß Art. 5 Abs. 1 S. 1 FiskalV, der Gegenstand eines Defizitverfahrens ist, zur Auferlegung eines Haushalts- und Wirtschaftspartnerschaftsprogrammes, das eine detaillierte Beschreibung der Strukturreformen zur Rückführung des Defizits auf das erlaubte Maß enthält, findet ihre inhaltliche Entsprechung für die Eurostaaten in den gemäß Art. 3 VO (EG) Nr. 1466/97 i.d.F. VO (EU) Nr. 1175/2011 einzureichenden Stabilitätsprogrammen. In der Sache geht Art. 5 Abs. 1 S. 1 FiskalV nicht über diese Bestimmungen hinaus, da Art. 5 Abs. 1 S. 2 FiskalV unmittelbar hierauf Bezug nimmt.2139 Weiterhin müssen die Haushaltsund Wirtschaftspartnerschaftsprogramme gemäß Art. 5 Abs. 2 FiskalV mit den jährlichen Haushaltsplänen in Einklang stehen. Auch dies gilt für die Stabilitätsprogramme und die mittelfristige Haushaltsplanung gemäß Art. 2a VO (EU) Nr. 1175/2011, Art. 4 VO (EU) Nr. 473/2013 und Art. 9 RL2011/85/EU gleichermaßen. Schließlich rekurriert die in Art. 5 Abs. 1 S. 3 FiskalV vorgesehene Überprüfung der Haushalts- und Wirtschaftspartnerschaftsprogramme auf das Verfahren gemäß Art. 5 VO (EU) Nr. 1175/2011.2140 Insgesamt wird damit auf völkervertraglicher Ebene ein Überwachungsmechanismus statuiert, der an bereits bestehende sekundärrechtliche Normen angelehnt ist und hiergegen nicht verstößt.2141 Euro-Gipfel Schließlich erweist sich auch die Institutionalisierung informeller Treffen der Euro-Gruppe gemäß Art. 12 FiskalV nicht als europarechtswidrig. Dies gilt einerseits hinsichtlich der Rolle der Eurogruppe gemäß Art. 137 AEUV i.V.m. Protokoll Nr. 14 zum AEUV.2142 Wiewohl hierdurch bereits informelle Treffen der Minister der Eurostaaten vorgesehen sind, zeitigt Art. 12 FiskalV keine Auswirkungen hierauf. Die demgemäß eingeführten Tagungen des sogenannten „Euro Gipfels“2143 treten – unab- 5. 6. 2139 Repasi, EuR 2013, S. 45 (71). 2140 Pilz, DÖV 2012, S. 909 (912). 2141 So auch: Piecha, S. 275 f. 2142 So auch: Piecha, S. 274. 2143 Art. 12 Abs. 1 FiskalV. § 6: Vereinbarkeit von ESM und FiskalV mit dem Recht der Europäischen Union 362 hängig davon – neben die Treffen der Euro-Gruppe.2144 Hierfür streitet bereits der Umstand, das an den Tagungen des Euro-Gipfels gemäß Art. 12 Abs. 3 FiskalV nicht die zuständigen Fachminister der Eurostaaten, sondern die Staats- und Regierungschefs der Vertragsstaaten des FiskalV zusammentreffen. Andererseits bedingen diese informellen Tagungen keinen Verstoß gegen Art. 4 Abs. 3 EUV. Die Norm schreibt im vorliegenden Zusammenhang zwar vor, dass Beratungen außerhalb der EU nicht bereits zu vorgefestigten Positionen führen dürfen, die im Anschluss nur noch in den europäischen Rechtsrahmen überführt werden,2145 da es hierdurch zu einer Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Unionsorgane hinsichtlich ihrer Beteiligungsrechte und zu einem Konflikt mit den primärrechtlichen Verfahrensvorschriften kommen könnte.2146 Hieraus folgt jedoch kein generelles Verbot für die Staats- und Regierungschefs der Vertragsparteien, sich auch außerhalb des institutionellen Rahmens der EU zu Beratungen zusammenzufinden,2147 um – wie es Art. 12 Abs. 2 FiskalV vorsieht – Fragen im Zusammenhang mit ihrer spezifischen gemeinsamen Verantwortung für die einheitliche Währung, weitere, die Steuerung des Euro- Währungsgebiets betreffende Fragen und die dafür geltenden Vorschriften sowie strategische Orientierungen für die Steuerung der Wirtschaftspolitik und größere Konvergenz im Euro-Währungsgebiet zu erörtern. Außerdem wird der Gefahr der Bildung einer vorgefestigten Position durch die Einbeziehung sowohl der Unionsorgane als auch der übrigen Mitgliedstaaten in die Tagungen des Euro-Gipfels begegnet: Zunächst nimmt der Kommissionspräsident gemäß Art. 12 Abs. 1 FiskalV an den Beratungen des Euro- Gipfels teil und der Präsident des Europäischen Parlaments kann gemäß Art. 12 Abs. 5 S. 1 FiskalV zu den Treffen eingeladen werden. Außerdem wird das Europäische Parlament gemäß Art. 12 Abs. 5 S. 2 FiskalV nach jeder Tagung informiert. Schließlich werden diejenigen Mitgliedstaaten der EU, die nicht am FiskalV partizipieren, gemäß Art. 12 Abs. 6 FiskalV über die Ergebnisse der Tagungen laufend und eingehend unterrichtet. Auf diese Weise werden die Gefahren für eine Beeinträchtigung der Unionsorgane stark abgemildert.2148 Zwar ist es dennoch nicht auszuschließen, dass die Beratungen außerhalb der EU im Einzelfall zu vorgefestigten Positionen 2144 Haratsch/Koenig/Pechstein, Rn. 1371; Piecha, S. 274. 2145 Vgl. Calliess/Schoenfleisch, JZ 2012, S. 477 (483); Piecha, S. 275. 2146 Vgl. die Ausführungen unter § 5.B.I.4. 2147 Calliess/Schoenfleisch, JZ 2012, S. 477 (483). 2148 Vgl. Calliess/Schoenfleisch, JZ 2012, S. 477 (483). B. Verstoß gegen die oder Beeinträchtigung der wirtschaftspolitischen Regelungen 363 führen, was zugleich einen Verstoß gegen Art. 4 Abs. 3 EUV nach sich ziehen würde.2149 Eine potentiell zu besorgende, unionsrechtswidrige Anwendung der Norm im Einzelfall bewirkt indes nicht ihre grundsätzliche Unvereinbarkeit mit dem Unionsrecht. Vielmehr ist sie im Lichte von Art. 4 Abs. 3 EUV unionsrechtskonform auszulegen und anzuwenden, so dass es zu keinem Verstoß hiergegen kommt. Ergebnis Der ESM verstößt grundsätzlich gegen das in Art. 125 Abs. 1 S. 2 AEUV normierte Verbot der Beistandspflicht zwischen den Mitgliedstaaten. Art. 136 Abs. 3 AEUV wirkt insoweit konstitutiv, als er den Mitgliedstaaten die Einführung eines dauerhaften Rettungsschirms erlaubt. Angesichts der der Einfügung von Art. 136 Abs. 3 AEUV im konkreten Fall beizumessenden ex tunc-Wirkung wurde der ESM nicht nur für die Zukunft, sondern zugleich rückwirkend legalisiert und gilt als von Anfang an mit dem Primärrecht vereinbar. Die Regelungen des FiskalV entsprechen dem Sinn und Zweck der primär- und sekundärrechtlich ausgestalteten Vorgaben hinsichtlich tragfähiger öffentlicher Finanzen und stehen insgesamt mit Art. 4 Abs. 3 EUV im Einklang.2150 Vorrang der Europäischen Rechtsetzung Die Handlungsfähigkeit der EU basiert auf der primärrechtlichen Kompetenzverteilung mit den Mitgliedstaaten. Um ein Vorhaben innerhalb des rechtlichen Rahmens der EU auf den Weg zu bringen und die Durchgriffswirkung in die nationalen Rechtsordnungen zu rechtfertigen, bedarf es einer entsprechenden Kompetenz. Das „Recht des ersten Zugriffs“ besteht grundsätzlich nur, wenn und soweit die EU aufgrund ihrer Kompetenzen zum Handeln berechtigt ist. Der Erlass partikularen Sekundärrechts im Rahmen des Verfahrens der verstärkten Zusammenarbeit ist gemäß Art. 20 Abs. 1 UAbs. 1 EUV darüber hinaus an engere Voraussetzungen geknüpft, da dessen Durchführung nur im Rahmen der nicht ausschließlichen Zuständigkeiten der EU statthaft ist. Dem folgend würden ESM (I.) III. C. 2149 Calliess/Schoenfleisch, JZ 2012, S. 477 (483); Piecha, S. 275. Wohl auch: Fischer- Lescano/Oberndorfer, NJW 2013, S. 9 (12). 2150 Calliess/Schoenfleisch, JZ 2012, S. 477 (482). § 6: Vereinbarkeit von ESM und FiskalV mit dem Recht der Europäischen Union 364 und FiskalV (II.) gegen Art. 4 Abs. 3 EUV verstoßen, wenn deren Inhalte auf eine Unionskompetenz gestützt werden könnten und entweder mittels eines gesamteuropäischen Rechtsaktes oder der verstärkten Zusammenarbeit hätten umgesetzt werden können. Demgegenüber partizipiert das Verfahren gemäß Art. 352 AEUV nicht am Vorrang der Europäischen Rechtsetzung,2151 sodass kein Verstoß gegen Art. 4 Abs. 3 EUV festgestellt werden kann, selbst wenn der ESM oder Regelungen des FiskalV hierauf gestützt werden könnten. ESM Hinsichtlich des ESM ist zunächst anzumerken, dass es bei der Frage nach einer Unionskompetenz nur darum gehen kann, inwiefern die Union aus ihren eigenen Mitteln eine finanzielle Unterstützung gewähren kann. Für eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten durch die Union zur Finanzierung horizontaler Hilfszahlungen fehlt es ihr unstreitig an einer Rechtsgrundlage.2152 Als Rechtsgrundlage für den ESM käme zunächst Art. 122 Abs. 2 S. 1 AEUV in Betracht. Hiernach kann der Rat auf Vorschlag der Kommission beschließen, einem Mitgliedstaat, der aufgrund von Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Ereignissen, die sich seiner Kontrolle entziehen, von Schwierigkeiten betroffen oder von gravierenden Schwierigkeiten bedroht ist, unter bestimmten Bedingungen einen finanziellen Beistand der Union gewähren. Jedenfalls unter der Prämisse, dass man für die Erfüllung des Kausalitätskriteriums ein kumulatives Zusammenwirken verschiedener Umstände ausreichen lässt,2153 stößt die Einordnung der Eurokrise als ein außergewöhnliches Ereignis im Sinne der Vorschrift nicht auf gravierende Bedenken,2154 so dass der EFSM als zeitlich begrenzte Maßnahme wohl gerade noch auf Art. 122 Abs. 2 AEUV gestützt werden konnte.2155 Für die Einrichtung eines dauerhaften Rettungsschirmes hält dieser I. 2151 Vgl. § 5.A.II.2.c).bb). 2152 Dies wäre zudem vor dem Hintergrund von Art. 23 Abs. 1 S. 3, 79 Abs. 3 GG auch nicht zulässig (BVerfGE 129, 124 [180]; 132, 195 [241]; 135, 317 [402]). 2153 Calliess, ZEuS 2011, S. 213 (258). 2154 Degenhart, Wirtschaftsdienst 2011, S. 374 (374 f.); Häde, EuZW 2009, S. 399 (401); Wieland, NVwZ 2011, S. 340 (341). 2155 Vgl. Kempen, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 122 AEUV Rn. 13; Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 122 AEUV Rn. 27 (Stand: Mai 2011, EL 44); Häde, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 122 AEUV Rn. 15; Häde, in: C. Vorrang der Europäischen Rechtsetzung 365 indes keine taugliche Rechtsgrundlage bereit,2156 da der ESM keine Reaktion auf ein „außergewöhnliches Ereignis“ im Sinne von Art. 122 Abs. 2 AEUV darstellt,2157 sondern gemäß Art. 3 S. 1 ESM‑V allgemein zur Wahrung der Finanzstabilität des Euro-Währungsgebietes insgesamt errichtet wurde. Die partielle Durchbrechung der auf Stabilität ausgerichteten Konzeption der WWU zugunsten von Finanzierungshilfen für in Not geratene Eurostaaten kann hierauf nicht gestützt werden.2158 Auch Art. 143 AEUV scheidet als taugliche Rechtsgrundlage aus. Die hierauf stützbaren finanziellen Hilfsmaßnahmen dürfen – ausweislich des insoweit eindeutigen Wortlauts von Art. 143 Abs. 1 S. 1 AEUV – nur Mitgliedstaaten zugute kommen, für die eine Ausnahmegenehmigung i.S.v. Art. 139 Abs. 1 AEUV gilt, und die folglich keine Eurostaaten sind.2159 Darüber hinaus könnte ein von der Union getragener Rettungsschirm auch nicht auf der Grundlage von Art. 136 Abs. 1 AEUV ergehen.2160 Hiernach können zwar spezielle Maßnahmen mit Wirkung für die Eurostaaten erlassen werden. Die Regelungsmacht der EU erschöpft sich gemäß Art. 136 Abs. 1 lit. a AEUV jedoch in der Verstärkung der Koordinierung und Überwachung der Haushaltsdisziplin und gemäß Art. 136 Abs. 1 lit. b AEUV in der Ausarbeitung der Grundzüge der Wirtschaftspolitik der Eurostaaten.2161 Die Einführung eines mit dem ESM vergleichbaren K/W/W (Hrsg.), GG, Art. 88 GG Rn. 459 (Stand: Dez 2012, EL 159); Hentschelmann, EuR 2011, S. 282 (304); Weber, EuZW 2011, S. 935 (937); Athanassiou, E.L.Rev. 36 (2011), S. 558 (565); Häde, ZG 2011, S. 1 (11 ff.). A.A.: Hattenberger, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 122 AEUV Rn. 9; Frenz/Ehlenz, EWS 2010, S. 211 (212 f.); Frenz, EWS 2013, S. 27 (29); Piecha, S. 120 ff. 2156 EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 65; Häde, S. 16; Smulders/Keppenne, in: G/S/H (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 122 AEUV Rn. 16; Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 122 AEUV Rn. 28 (Stand: Mai 2011, EL 44); Uerpmann-Wittzack, EuR-Bei 2013 (2), S. 49 (56); Thym, EuR-Bei 2013 (2), S. 23 (31); Häde, in: H/M-G, EnzEuR Bd. 1, § 17 Rn. 2; Häde, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 122 AEUV Rn. 15; Häde, in: K/W/W (Hrsg.), GG, Art. 88 GG Rn. 459 (Stand: Dez 2012, EL 159); Degenhart, Wirtschaftsdienst 2011, S. 374 (375); Hentschelmann, EuR 2011, S. 282 (304); Weber, EuZW 2011, S. 935 (937); Grimm, S. 61. In diese Richtung geht auch Erwägungsgrund 4 des Beschlusses des Europäischen Rates vom 25.03.2011 (2011/199/EU). 2157 Bandilla, in: G/H/N (Hrsg.), Recht der EU, Art. 122 AEUV Rn. 28 (Stand: Mai 2011, EL 44); Hentschelmann, EuR 2011, S. 282 (304). 2158 Vgl. die Nachweise in Fn. 2156. 2159 EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 66; BVerfGE 132, 195 (248); Piecha, S. 127; Potacs, JRP 2012, S. 372 (374). 2160 Nettesheim, NJW 2013, S. 14 (15); Bonke, ZEuS 2010, S. 493 (507). 2161 Bonke, ZEuS 2010, S. 493 (507). § 6: Vereinbarkeit von ESM und FiskalV mit dem Recht der Europäischen Union 366 Instruments zur finanziellen Unterstützung einzelner Mitgliedstaaten durch die Union ist bereits vom Wortlaut dieser beiden Ermächtigungsnormen nicht mehr gedeckt, da man einen stetigen, gegenseitigen Beistandsmechanismus wohl kaum mehr als Koordinierung oder Grundzüge der Wirtschaftspolitik einordnen kann.2162 Außerdem spricht die im Primärrecht abschließend normierte Aufzählung zulässiger horizontaler und vertikaler Hilfszahlungen gegen eine entsprechende Auslegung von Art. 136 Abs. 1 AEUV. Selbst wenn man der hier vertretenen Auffassung nicht folgt und den Vorrang der europäischen Rechtsetzung auch auf Art. 352 AEUV erstrecken würde, ließe sich der ESM nicht hierauf stützen.2163 Angesichts der kompetenzergänzenden Funktion und ungeachtet der sonstigen Voraussetzungen der Vorschrift,2164 sind Maßnahmen hiernach nur zulässig, soweit die speziellen Ermächtigungsnormen der EU nicht abschließend, insbesondere bestimmte Maßnahmen nicht ausdrücklich ausgeschlossen sind.2165 Andernfalls würde die Anwendung von Art. 352 AEUV das differenzierte Kompetenzgefüge des Primärrechts unterlaufen.2166 Wie die vorstehenden Ausführungen offen legen, handelt es sich bei der auf Stabilität ausgerichteten WWU und den einzelnen, restriktiv anzuwendenden Ausnahmevorschriften zur Gewährung finanziellen Beistandes indes um ein solch abschließendes System, wofür gerade die umfassende Geltung des Beistandsverbots gemäß Art. 125 AEUV streitet.2167 Die Aktivierung von Art. 352 AEUV für den ESM würde dieses System partiell durchbrechen,2168 weshalb dieser nicht hierauf gestützt werden kann.2169 Für die Verortung des ESM im Unionsrecht wäre deshalb eine Kompetenzerweiterung notwendig.2170 Da der EU eine entsprechende Regelungsmacht gerade nicht zusteht, kann der ESM auch nicht die Ausübung unio- 2162 Bonke, ZEuS 2010, S. 493 (507); Piecha, S. 126 f. 2163 So auch: Piecha. S. 135. 2164 Vgl. Piecha, S. 128 ff. 2165 Streinz, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 352 AEUV Rn. 41; Piecha, S. 131. 2166 Rossi, in: C/R (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 352 AEUV Rn. 66; Streinz, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 352 AEUV Rn. 41. 2167 Piecha, S. 131. 2168 BVerfGE 132, 195 (247 f.). 2169 I.E. auch: Piecha, S. 135. A.A.: Häde, ZG 2011, S. 1 (27). Mit Blick auf den zeitlich begrenzten ESFS: Calliess, ZEuS 2011, S. 213 (248 ff.); Ohler, ZG 2010, S. 330 (345). 2170 Piecha, S. 169; Schwarz, CMLR 51 (2014), S. 389 (410). Vgl. auch: Thym, EuR- Bei 2013 (2), S. 23 (32); Hölscheidt, in: EuR-Bei 2013 (2), S. 61 (69); Nettesheim, NJW 2013, S. 14 (15); Louis, CMLR 47 (2010), S. 971 (986). C. Vorrang der Europäischen Rechtsetzung 367 naler Kompetenzen beeinträchtigen. Insbesondere bleibt Art. 122 Abs. 2 AEUV hiervon unberührt,2171 so dass der ESM nicht im Widerspruch zu Art. 3 Abs. 2 AEUV steht.2172 Zugleich folgt hieraus, dass die Durchführung des Verfahrens der verstärkten Zusammenarbeit für die Zweckerreichung nicht förderlich wäre.2173 FiskalV Auch gegenüber den Regelungen des FiskalV kann sich der Vorrang der unionsinternen Rechtsetzung nur manifestieren, wenn der EU eine entsprechende Kompetenz zusteht (1.). Ist dies nur für einen Teil der Regelungen der Fall, ist weiter fraglich, inwiefern eine Aufspaltung des Abkommens sinnvoll ist (2.). Unionskompetenz zum Erlass der Bestimmungen des FiskalV im Wege des Sekundärrechts Eine Änderung der Abstimmungsregel betreffend Art. 126 Abs. 13 AEUV im Sinne des Art. 7 FiskalV wäre insoweit denkbar, als man das primärrechtlich geforderte, qualifizierte Mehrheitserfordernis nach dem Vorbild der Art. 4 Abs. 2, Art. 5 Abs. 2, Art. 6 Abs. 2 VO (EU) Nr. 1173/2011 sowie Art. 3 Abs. 3 VO (EU) Nr. 1174/2011 „umkehrt“. Obgleich sich bereits über die Rechtmäßigkeit dieser Regelungen vortrefflich streiten lässt,2174 beziehen sie sich auf diejenigen Beschlüsse, die die angesprochenen Sekundärrechtsakte selbst vorsehen.2175 Im Unterschied hierzu knüpft Art. 7 FiskalV unmittelbar an die in Art. 126 AEUV statuierten Beschlussfassungen an. Wird bereits gegen die sekundärrechtlich modifizierten Abstimmungsregeln vorgebracht, diese seien mit Art. 16 Abs. 3 EUV unvereinbar, da II. 1. 2171 EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 103 ff.; Grimm, S. 92; Frenz, EWS 2013, S. 27 (29 f.). 2172 EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 99 ff.; Grimm, S. 91 f.; Frenz, EWS 2013, S. 27 (29). 2173 So auch: Piecha, S. 138 ff.; Grimm, S. 96. 2174 Vgl. hierzu: Antpöhler, ZaöRV 72 (2012), S. 353 (369 ff.); Bast/Rödl, EuGRZ 2012, S. 269 (269 ff.). 2175 Häde, in: K/W/W (Hrsg.), GG, Art. 88 GG Rn. 510 (Stand: Dez 2012, EL 159); Antpöhler, ZaöRV 72 (2012), S. 353 (365); Bast/Rödl, EuGRZ 2012, S. 269 (275 f.). § 6: Vereinbarkeit von ESM und FiskalV mit dem Recht der Europäischen Union 368 Art. 121 Abs. 6, Art. 126 Abs. 14, Art. 136 Abs. 1 AEUV ein Abweichen vom qualifizierten Mehrheitserfordernis gerade nicht vorsehen,2176 muss dies erst recht gelten, wenn die unmittelbar in Art. 126 AEUV wurzelnde Beschlussfassung sekundärrechtlich modifiziert werden soll. Die Änderung der Abstimmungsregeln i.S.v. Art. 7 FiskalV könnte hiernach nur im Wege einer formellen Primärrechtsänderung, nicht jedoch durch unionsinterne Rechtsetzung erreicht werden. Dasselbe gilt hinsichtlich der Institutionalisierung der informellen Tagungen des Euro-Gipfels gemäß Art. 12 FiskalV. Hierfür bedürfte es gleichermaßen einer Primärrechtsänderung.2177 Eine Verschärfung der Defizitgrenze hinsichtlich der jährlich zulässigen Neuverschuldung von derzeit 1% des BIP gemäß Art. 2a UAbs. 2 VO (EU) Nr. 1175/2011 auf die von Art. 3 Abs. 1 lit. b S. 1 FiskalV vorgesehenen 0,5% des BIP könnte demgegenüber auf die Rechtsgrundlage der Verordnung, Art. 121 Abs. 6 AEUV, gestützt werden.2178 Allerdings ist Art. 2a UAbs. 2 VO (EU) Nr. 1175/2011 ausdrücklich an teilnehmende Mitgliedstaaten, mithin gemäß Art. 2 lit. a VO (EU) Nr. 1175/2011 an die Eurostaaten adressiert und basiert insoweit auf Art. 136 Abs. 1 lit. a AEUV, da der Erlass strengerer Regeln im Verhältnis zu nicht an der Eurozone partizipierenden Mitgliedstaaten nur hierauf gestützt werden kann. Eine entsprechende Rechtsetzungsbefugnis für Staaten, die der Eurogruppe nicht angehören, besteht nicht, so dass sich der Vorrang der europäischen Rechtsetzung gemäß Art. 4 Abs. 3 EUV nur auf die Eurostaaten beziehen kann. Als unproblematisch erweisen sich demgegenüber Art. 4 u. 5 FiskalV. Die Vorgabe von Art. 4 FiskalV entspricht grundsätzlich der vergleichbaren Normierung in Art. 2 Abs. 1a UAbs. 1 VO (EU) Nr. 1177/2011 und ist daher weitestgehend obsolet. Selbst wenn man Art. 4 FiskalV aus seiner europarechtskonformen Auslegung entlassen und eine Verringerung des Schuldenstands um jährlich 1/20 in Bezug auf das gesamte Staatsdefizit einfügen möchte, wäre dies wohl von Art. 126 Abs. 14 AEUV umfasst. Schließlich enthält auch die Pflicht zur Aufstellung eines Haushalts- und Wirtschaftspartnerschaftsprogramms gemäß Art. 5 FiskalV keine Vorgaben, die nicht bereits innerhalb des Unionsrechts in vergleichbarer Weise umgesetzt wurden. Anzumerken ist lediglich, dass die nicht an der Eurozone teilnehmenden Staaten gemäß Art. 7 VO (EG) Nr. 1466/97 i.d.F. 2176 Bast/Rödl, EuGRZ 2012, S. 269 (276 f.). A.A.: Antpöhler, ZaöRV 72 (2012), S. 353 (379 ff.). 2177 Piecha, S. 277. 2178 So auch: Grimm, S. 202. C. Vorrang der Europäischen Rechtsetzung 369 VO (EU) Nr. 1175/2011 ein Konvergenzprogramm einreichen, das dem Stabilitätsprogrammen der Eurostaaten gemäß Art. 3 VO (EG) Nr. 1466/97 i.d.F. VO (EU) Nr. 1175/2011 strukturell entspricht, inhaltlich indes weniger weitgehende Anforderungen stellt.2179 In Bezug auf die Regelungen des FiskalV wirkt sich dies demgegenüber nicht aus. Des Weiteren erschöpft sich – in Ansehung der bereits erfolgten Verpflichtung zur Einführung eines nationalen Korrekturmechanismus durch Art. 5 f. RL 2011/85/EU – der Mehrwert der korrespondierenden Regelung des Art. 3 Abs. 2 FiskalV darin, dessen Implementierung vorzugsweise mit Verfassungsrang durchzusetzen, was das Unionsrecht freilich nicht würde anordnen können.2180 Die Zuweisung der prozeduralen Absicherung der Umsetzung an den EuGH dürfte auch vor dem Hintergrund des Art. 126 Abs. 10 AEUV möglich sein.2181 Sinnhaftigkeit der Aufspaltung Der FiskalV sieht sich Zeit seiner Existenz vielerlei Vorwürfen ausgesetzt. Hierzu gehört etwa, er bringe keinen rechtlichen Mehrwert mit sich, da dessen Kerngehalt bereits im Unionsrecht angesiedelt sei.2182 Betrachtet man allerdings die vorstehenden Ausführungen, zeichnen diese ein differenziertes Bild. Während Art. 5 FiskalV in der Tat bereits weitestgehend vom Anwendungsvorrang des Unionsrechts überlagert wird und die Inhalte von Art. 4 u. 8 FiskalV wohl problemlos in das Unionsrecht überführt werden können, fehlt der EU die Kompetenz, eine verfassungsrechtliche Statuierung des Korrekturmechanismus anzuordnen. Gleiches gilt für die Modifikation der Abstimmungsregeln gemäß Art. 7 FiskalV und die Institutionalisierung der Tagungen der Euro-Gruppe gemäß Art. 12 FiskalV. Die Einführung einer Grenze für die und die Verschärfung der zulässigen jährlichen Neuverschuldung im Verhältnis zum BIP ist gemäß Art. 136 Abs. 1 lit. a AEUV demgegenüber ausschließlich für die Eurostaaten zuläs- 2. 2179 Außerdem ist die VO (EU) Nr. 473/2013 gemäß dessen Art. 1 Abs. 3 nur für Eurostaaten anwendbar, was sich in Bezug auf die Regelungen des FiskalV inhaltlich nicht auswirkt. 2180 So auch: Piecha, S. 277. A.A. in Bezug auf die Kompetenz der EU zur Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Einführung einer Schuldenbremse generell: Hofmann/Konow, ZG 2012, S. 138 (148); Grimm, S. 202. 2181 So auch: Piecha, S. 277. 2182 Müller-Franken, JZ 2012, S. 219 (221); Repasi, EuR 2013, S. 45 (73); Antpöhler, ZaöRV 72 (2012), S. 353 (391); Calliess/Schoenfleisch, JZ 2012, S. 477 (485). § 6: Vereinbarkeit von ESM und FiskalV mit dem Recht der Europäischen Union 370 sig. Die Vorrangigkeit der unionalen Rechtsetzung kann sich hiernach weder auf alle Inhalte des FiskalV noch auf alle Vertragsstaaten gleicherma- ßen auswirken. Soweit Unionskompetenzen Regelungen des FiskalV umfassen, kann ein Verstoß gegen den aus Art. 4 Abs. 3 EUV folgenden Vorrang der innereuropäischen Rechtsetzung jedenfalls nicht mit Blick auf die Implementierung gesamteuropäischer Vorgaben konstatiert werden. Entsprechende Initiativen einer innereuropäischen Verortung der Inhalte des FiskalV scheiterten im Vorfeld seiner Ratifikation am Veto Großbritanniens und der Tschechischen Republik.2183 Die Mitgliedstaaten hatten ursprünglich versucht, den FiskalV innerhalb des Unionsrechts anzusiedeln und haben damit ihrer Pflicht aus Art. 4 Abs. 3 EUV genüge getan.2184 Gleiches gilt im Ergebnis für eine Verschärfung der Defizitgrenze für die Eurostaaten auf der Grundlage von Art. 136 Abs. 1 lit. a AEUV: Angesichts der Bemühungen der Mitgliedstaaten, eine innereuropäische Umsetzung der Vorgaben des FiskalV zu erreichen, hätten die Unionsorgane diesen Faden aufnehmen und die Regelungen jedenfalls mit Geltung für die Eurostaaten umsetzen können. In der Untätigkeit der Union nunmehr einen Verstoß der Mitgliedstaaten gegen Art. 4 Abs. 3 EUV zu erblicken, wäre unbillig. Eine Kollision mit der Loyalitätsverpflichtung könnte folglich nur geltend gemacht werden, soweit man fordert, dass die Regelungen des FiskalV, die von einer Unionskompetenz umfasst sind, im Wege einer verstärkten Zusammenarbeit hätten eingeführt werden müssen. Fraglich bleibt daher, ob es nicht im Sinne des Erlasses einer einheitlichen Regelung angezeigt ist, diese, aus Art. 4 Abs. 3 EUV folgende Vorgabe des Vorrangs der innereuropäischen Rechtsetzung im konkreten Fall einzuschränken. Hierfür spricht zunächst der Aspekt, dass es „nicht sinnvoll [ist], ein ohnehin schon komplexes Regelungspaket wie den SKS-Vertrag weiter aufzuspalten“.2185 Zwar ist zuzugeben, dass gerade die Regelungsinhalte der Art. 121 ff. AEUV, des SWP in der Form des six-pack, des two-pack, des FiskalV und des ESM besonders eng miteinander verwoben sind und ein schier undurchsichtiges System nebeneinander stehender und ineinander greifender Vorgaben etablieren.2186 Indes wäre es gerade mit Blick auf die Rechtssicherheit und -klarheit widersprüchlich, dem Unionsrecht eine Verpflichtung zur zusätzlichen Verklausulierung des Regel- 2183 Lorz/Sauer, DÖV 2012, S. 573 (574). 2184 Vgl. die Ausführungen unter: § 5.B.I.2. 2185 Grimm, S. 202. 2186 Weber, DÖV 2017, S. 741 (743). C. Vorrang der Europäischen Rechtsetzung 371 werks zu entnehmen. Außerdem haben die Eurostaaten wohl als Zugpferde für die anderen Mitgliedstaaten fungiert, so dass es ohne die zentripetalen Kräfte der Eurogruppe jedenfalls nicht außerhalb jeglicher Vorstellungskraft liegt, dass der Abschluss des FiskalV nicht zustandegekommen wäre. Schließlich rechtfertigt sich dieses Ergebnis in Ansehung der besonderen Eilbedürftigkeit, die der Ratifikation des FiskalV zugrunde lag. Dieser sollte als Zeichen an die Kapitalmärkte verstanden werden, dass die EU nicht nur dazu in der Lage ist, kurzfristige Rettungsmaßnahmen auf den zu Weg bringen, um einzelne Symptome der Eurokrise zu bekämpfen. Vielmehr sollte hierdurch illustriert werden, dass die strukturellen Probleme der WWU gleichermaßen angegangen werden sollen, um nachhaltig eine gefestigte Haushaltsdisziplin zu gewährleisten. Um diesen Zweck zu erfüllen, musste der FiskalV möglichst zeitnah in Kraft treten. Die Aufspaltung des Regelungsregimes hätte hingegen zusätzliche Zeit in Anspruch genommen und den erwünschten Effekt auf die Märkte abgeschwächt. Aufgrund der Umstände des konkreten Einzelfalls verstößt der FiskalV somit nicht gegen den Vorrang der europäischen Rechtsetzung gemäß Art. 4 Abs. 3 EUV. Ergebnis In Ermangelung einer entsprechenden Rechtsgrundlage hätte ein dem ESM vergleichbarer, dauerhafter Rettungsschirm nur im Wege einer Vertragsänderung innerhalb des Unionsrechts verortet werden können. Gleiches gilt in Bezug auf Art. 7 und 12 FiskalV. Hinsichtlich der Inhalte des FiskalV, die auf eine Kompetenz der EU gestützt werden können, lässt sich wegen der Besonderheiten des konkreten Einzelfalls kein Verstoß gegen den Vorrang der europäischen Rechtsetzung konstatieren. Zulässigkeit der Organleihe Weiterhin könnte die Einbeziehung von EuGH (I.) sowie von Kommission und EZB (II.) im Wege der Organleihe in den ESM‑V und den FiskalV gegen Unionsrecht verstoßen. III. D. § 6: Vereinbarkeit von ESM und FiskalV mit dem Recht der Europäischen Union 372 EuGH Für die Einbindung des EuGH in Art. 37 Abs. 3 ESM‑V und Art. 8 FiskalV steht mit Art. 273 AEUV eine primärrechtliche Rechtsgrundlage zur Verfügung, auf den Art. 8 Abs. 3 FiskalV und Erwägungsgrund Nr. 16 des ESM‑V unmittelbar Bezug nehmen.2187 Daraus folgt einerseits, dass es keiner konstitutiven Zustimmung der jeweils nicht hieran beteiligten Mitgliedstaaten der EU mehr bedarf. Andererseits käme ein Verstoß gegen Unionsrecht nur in Betracht, wenn die Voraussetzungen von Art. 273 AEUV nicht vorliegen würden oder wenn die Einbindung des EuGH das Verbot der gerichtlichen Kontrolle in Art. 126 Abs. 10 AEUV konterkarieren würde. Hinsichtlich der Voraussetzungen von Art. 273 AEUV kann zunächst aufgrund des inter se-Charakters beider Verträge festgestellt werden, dass hieraus rekurrierende Streitigkeiten nur solche zwischen den Mitgliedstaaten sein können.2188 Zudem ist die Verwendung von Schiedsklauseln, wie sie Art. 37 Abs. 3 ESM‑V und Art. 8 FiskalV darstellen, im Rahmen eines völkerrechtlichen Vertrages zulässig.2189 Nicht zuletzt stehen die hierin wurzelnden Streitigkeiten mit dem Unionsrecht in Zusammenhang. Wie an anderer Stelle bereits herausgearbeitet wurde, zielen beide Komplementärverträge darauf ab, die Stabilität der WWU zu fördern und zu gewährleisten.2190 Auf präventiver Seite soll durch Art. 3 Abs. 2, Art. 4 FiskalV die haushaltspolitische Disziplin der Mitgliedstaaten gestärkt und gemäß Art. 10 ff. FiskalV deren wirtschaftliche Zusammenarbeit vertieft werden. Ebenjene Zielsetzungen liegen auch den Art. 121, 126 AEUV zugrunde.2191 Insbesondere dient die Implementierung einer nationalen Schuldenbremse unmittelbar dem in Art. 126 Abs. 1 AEUV zum Ausdruck kommenden Ziel der Vermeidung übermäßiger öffentlicher Defizite sowie der Gewährleistung tragfähiger nationaler Haushalte. Die Überwachung der Einfüh- I. 2187 Hinsichtlich des FiskalV: Grimm, S. 196; bezüglich des ESM: EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 171; Häde, in: K/W/W (Hrsg.), GG, Art. 88 GG Rn. 463 (Stand: Dez 2012, EL 159). 2188 EuGH, Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 175. 2189 Bezogen auf den FiskalV: Grimm, S. 196; Hofmann/Konow, ZG 2012, S. 138 (147). Bezogen auf den ESM: EuGH Rs. C-370/12 (Pringle), ECLI:EU:C:2012:756, Rn. 172; Häde, in: H/M-G, EnzEuR Bd. 1, § 17 Rn. 20. 2190 Vgl. § 6.A. Zudem: Erklärung der Staats- und Regierungschefs des Euro-Währungsgebiets vom 09.12.2011, S. 2 sowie Art. 3 ESM‑V. 2191 Vgl. Rohleder/Zehnpfund/Sinn, Wissenschaftlicher Dienst des Bundestages (WD 11–3000–86/12, WD 3–3000–135/12), S. 6. D. Zulässigkeit der Organleihe 373 rung der Schuldenbremse durch den EuGH steht somit in unmittelbaren Zusammenhang mit dem Unionsrecht.2192 Die Gewährleistung zeitlich begrenzter, finanzieller Unterstützung durch den ESM bis zu dem Zeitpunkt, in dem sich der Hilfe suchende Staat wieder eigenständig am Kapitalmarkt finanzieren kann, sichert auf reaktiver Seite letztlich den Zusammenhalt und den Bestand der Währungsunion. Zudem muss das gemäß Art. 13 Abs. 3 UAbs. 1 ESM‑V auszuhandelnde Memorandum of Understanding, in dem Bedingungen und Auflagen für die Gewährung von Hilfszahlungen festgelegt werden, gemäß Art. 13 Abs. 3 UAbs. 2 ESM‑V mit den primär- und sekundärrechtlichen Vorgaben des Unionsrechts übereinstimmen. Streitigkeiten über einen Beschluss des Gouverneursrates i.S.v. Art. 37 Abs. 2 ESM‑V, über die der EuGH gemäß Art. 37 Abs. 3 ESM‑V zu entscheiden hat, weisen somit auch einen Bezug zum Unionsrecht auf.2193 Des Weiteren ist die Einbindung des EuGH auch vor dem Hintergrund von Art. 126 Abs. 10 AEUV nicht zu beanstanden. Im Rahmen des Fiskalvertrags überprüft der Gerichtshof gemäß Art. 8 FiskalV lediglich, ob ein Vertragsstaat die Schuldenbremse und einen nationalen Korrekturmechanismus i.S.v. Art. 3 Abs. 2 FiskalV in das nationale Recht inkorporiert hat.2194 Eine materiell-inhaltliche Kontrollbefugnis wird ihm demgegen- über nicht eingeräumt.2195 Eine gerichtliche Überprüfung politischer Entscheidungen des Rates, die Art. 126 Abs. 10 AEUV gerade ausschließen soll, wie etwa die Frage des Bestehens eines übermäßigen Defizits gemäß Art. 126 Abs. 6 AEUV, ist damit nicht zu befürchten. Gleiches gilt grundsätzlich auch hinsichtlich der Überprüfung von Streitigkeiten gemäß Art. 37 Abs. 3 ESM‑V. Zwar verweist Art. 13 Abs. 3 UAbs. 2 ESM‑V ausdrücklich auf das Unionsrecht, so dass sich einwenden ließe, Art. 37 Abs. 3 ESM‑V ermögliche eine Umgehung von Art. 126 Abs. 10 AEUV. Dies ließe allerdings außer Acht,