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Gabriele Clemens, Alexander Reinfeldt, Telse Rüter

Europäisierung von Außenpolitik?

Die Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) in den 1970er Jahren

1. Edition 2019, ISBN print: 978-3-8487-6049-7, ISBN online: 978-3-7489-0178-5, https://doi.org/10.5771/9783748901785

Series: Veröffentlichungen der Historiker-Verbindungsgruppe bei der Kommission der EG, vol. 19

Bibliographic information
Nomos Publications of the | 19 European Union Liaison Committee of Historians Europäisierung von Außenpolitik? Clemens | Reinfeldt | Rüter Die Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) in den 1970er Jahren Veröffentlichungen der Historiker-Verbindungsgruppe bei der Kommission der Europäischen Gemeinschaften Publications of the European Union Liaison Committee of Historians Band 19 BUT_Clemens_6049-7.indd 2 19.06.19 14:01 Die Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) in den 1970er Jahren Europäisierung von Außenpolitik? Nomos Gabriele Clemens | Alexander Reinfeldt Telse Rüter BUT_Clemens_6049-7.indd 3 19.06.19 14:01 Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. ISBN 978-3-8487-6049-7 (Print) ISBN 978-3-7489-0178-5 (ePDF) 1. Auflage 2019 © Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2019. Gedruckt in Deutschland. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier. Gedruckt mit Unterstützung der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG). BUT_Clemens_6049-7.indd 4 19.06.19 14:01 Vorwort Das vorliegende Buch ist hervorgegangen aus dem DFG-Forschungsprojekt „To speak with one voice“? Europäisierung in intergouvernementalen Politikbereichen am Beispiel der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ), 1970–1981 unter Leitung von Prof. Dr. Gabriele Clemens (Universität Hamburg) und Mitarbeit von Telse Rüter und Dr. Alexander Reinfeldt. Der DFG sei an dieser Stelle für die mehrjährige Förderung des Projektes sowie den Druckkostenzuschuss zur Publikation gedankt. Zur Durchführung des Projektes waren umfangreiche Archivstudien in Berlin, Brüssel, London und Paris notwendig. Den Archivaren und Archivarinnen der besuchten Archive gilt der Dank für die Unterstützung bei der Beschaffung des Quellenmaterials. Für die zahlreichen Anregungen und Gespräche zum Thema sei insbesondere meinem Mann Michael Clemens gedankt, ebenso den wissenschaftlichen Mitarbeitern Andreas Bestfleisch und Richard Steinberg, für die Unterstützung bei den redaktionellen Arbeiten am Buch dem studentischen Mitarbeiter Niels-Ulrik Zepp. Der Historiker- Verbindungsgruppe bei der Europäischen Kommission gebührt mein Dank für die Aufnahme des Buches in ihre Schriftenreihe beim Nomos Verlag und Frau Friederike Wursthorn für die verlagsseitige Betreuung des Bandes. Hamburg im Mai 2019 Gabriele Clemens 5 Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis 9 EinleitungI 11 Der lange Weg zur außenpolitischen ZusammenarbeitII 39 Rahmenbedingungen („scope conditions“) für Sozialisationsprozesse auf den EPZ-Ebenen III 61 „Scope conditions“1 61 Ebenen der EPZ2 64 Ministertagungen2.1 67 Politisches Komitee2.2 75 Arbeitsgruppen2.3 91 Korrespondenten2.4 103 Botschafter2.5 106 Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? Die EPZ und das südliche Afrika IV 110 Arbeitsgruppe Afrika1 115 Der Dekolonisationsprozess in den lusophonen Staaten2 125 Guinea-Bissau2.1 135 Mosambik, São Tomé/Príncipe, Kap Verde2.2 144 Angola2.3 151 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 3 179 Namibia-Konflikt3.1 180 Die Situation in Namibia3.1.1 180 Namibia in der EPZ3.1.2 184 Südrhodesien3.2 214 Transkei3.3 231 Sanktionen gegen Südafrika / Code of Conduct3.4 236 Zwischenfazit: Gemeinsame Afrikapolitik der Neun?3.5 260 7 Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der MittelmeerraumV 275 Portugal1 285 Spanien2 292 Griechenland / Türkei3 296 Zypern-Krise4 302 Krisenmanagement-Verfahren der EPZ4.1 303 Ausbruch der Zypern-Krise4.2 305 Die Zypern-Krise in der EPZ: Zwischen gemeinschaftlichem und bilateralem Handeln 4.3 307 ‚Mit einer Stimme sprechen‘? Abstimmungen in den Vereinten Nationen 4.4 357 Fazit: Nationale Interessenpolitik oder Europäisierung?VI 372 Quellenverzeichnis 389 Literaturverzeichnis 393 Autorenverzeichnis 407 Personenregister 409 Inhaltsverzeichnis 8 Abkürzungsverzeichnis AA Auswärtiges Amt AAPD Akten zur Auswärtigen Politik der Bundesrepublik Deutschland AG Arbeitsgruppe AMAE Archives diplomatiques du ministère français des Affaires étrangères AN Archives nationales ANC African National Congress AUS Assistant Under-Secretary BRD Bundesrepublik Deutschland CDU Christlich Demokratische Union CEE Communauté économique européenne CLSTP Comissão de Libertação de São Tomé e Príncipe COREU Correspondance Européenne COREPER Comité des représentants permanents CSAD Central and Southern African Department DAM Direction des Affaires africaines et malgaches DDR Deutsche Demokratische Republik DUS Deputy Under-Secretary DDF Documents diplomatiques français EAG Europäische Atomgemeinschaft EC European Community EEC European Economic Community EG Europäische Gemeinschaft(en) EGKS Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl EID (E)/(I) European Integration Department (External)/(Internal) EPC European Political Cooperation EPG Europäische Politische Gemeinschaft EPU Europäische Politische Union EPZ Europäische Politische Zusammenarbeit EU Europäische Union Euratom Europäische Atomgemeinschaft EVG Europäische Verteidigungsgemeinschaft EWG Europäische Wirtschaftsgemeinschaft FCO Foreign and Commonwealth Office FNLA Frente Nacional de Libertação de Angola FO Foreign Office FRELIMO Frente de Libertação de Moçambique GASP Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik HMG Her Majesty’s Government 9 KSE Konferenz für Sicherheit in Europa KSZE Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa MPLA Movimento Popular de Libertação de Angola NA National Archives NATO North Atlantic Treaty Organization NUOI (Direction des) Nations unies et organisations internationales OAU Organization of African Unity OECD Organization for Economic Cooperation and Development OEEC Organization for European Economic Cooperation ONU Organisation des Nations unies PA AA Politisches Archiv des Auswärtigen Amtes PAIGC Partido Africano da Independência da Guiné e Cabo Verde PF Patriotic Front PLAN People’s Liberation Army of Namibia PK Politisches Komitee POCO/PC Political Cooperation PS Private Secretary PUS Permanent Under-Secretary Ref. Referat (Auswärtiges Amt) SED Southern European Department S.P.F. Service Public Fédéral SWAPO South West African People’s Organisation UANC United African National Council UDI Unilateral Declaration of Independence UdSSR Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken UEF Union Européenne des Fédéralistes UK United Kingdom UN(O) United Nations (Organization) UNFICYP United Nations Peacekeeping Force in Cyprus UNITA União Nacional para a Independência Total de Angola VLR Vortragender Legationsrat VN Vereinte Nationen WED Western European Department WEU Westeuropäische Union ZANU Zimbabwe African National Union ZAPU Zimbabwe African People’s Union Abkürzungsverzeichnis 10 Einleitung Mit der Errichtung der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ) im Jahre 1970 auf Basis des „Luxemburger Berichts“ begann die außenpolitische Zusammenarbeit der sechs EG-Gründungsstaaten, die 1993 in der Bildung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) durch den Vertrag von Maastricht mündete. Bis heute zählt die Gemeinsame Au- ßenpolitik der Europäischen Union (EU) zu den intergouvernementalen Bereichen europäischer Integration; die Kompetenz auf diesem Politikfeld verbleibt somit bei den Mitgliedstaaten und es besteht lediglich eine überwiegend auf einstimmigen Beschlüssen basierende Zusammenarbeit in au- ßenpolitischen Fragen. Dennoch stellt sich die Frage, ob sich nicht durch die außenpolitische Zusammenarbeit seit Beginn der EPZ ein Wandel von Wahrnehmungsmustern, Handlungsformen und Entscheidungsstrukturen vollzogen hat, welcher einen Prozess der ‚Europäisierung‘ einleitete und dadurch die EPZ bzw. GASP eine über die zwischenstaatliche Zusammenarbeit hinausreichende Integrationsdynamik entfaltete. Mit dieser für die Untersuchung der außenpolitischen Zusammenarbeit zentralen Frage befasst sich bislang keine der vorliegenden geschichtswissenschaftlichen Arbeiten zur EPZ, wie auch insgesamt lange Zeit eine weitgehende Nichtbeachtung der europäischen Außenpolitik im Allgemeinen und der EPZ im Besonderen durch die Integrationsgeschichtsschreibung zu konstatieren war bzw. auch heute zum Teil noch ist. Dies ist zum einen bedingt durch den aufgrund von Archivfristen erst spät möglichen Zugang zu den in nationalen Archiven liegenden EPZ-Akten, zum anderen aber auch durch die weitgehende Geringschätzung intergouvernementaler Politikbereiche in der Integrationsgeschichtsschreibung, die ihr Augenmerk in der Vergangenheit vornehmlich auf die supranationalen Integrationsprozesse richtete. Hingegen hat die EPZ als eine in der Geschichte der internationalen Beziehungen völlig neuartige Form kollektiver Diplomatie seit ihrem Beginn das Interesse der rechtswissenschaftlichen1 und der politikwissenschaftli- I 1 Mit der rechtlichen Struktur der EPZ setzen sich Detlev Gröne: Die Europäische Politische Zusammenarbeit (1970–1991): Entwicklung, Struktur und Rechtswirkungen, Rheinfelden/Berlin 1993 sowie Thomas Jürgens: Die Gemeinsame Europäische Außen- und Sicherheitspolitik, Köln u.a. 1994, auseinander. Jürgens unter- 11 chen Forschung auf sich gezogen. Seit den 1970er Jahren sind etliche vornehmlich politikwissenschaftliche Arbeiten entstanden, die sich auf Grundlage veröffentlichter Dokumente bzw. eigener Anschauung mit der Struktur und den Ergebnissen gemeinsamer europäischer Außenpolitik befassen. Zu nennen sind hier insbesondere die Publikationen von Regelsberger, Allen, Pijpers, Rummel und Wessels2 sowie die Werke beteiligter Diplomaten (de Schoutheete3; Ifestos4) und Kommissionsbeamter (Nuttall5). Neben diese überwiegend deskriptiv-analytischen Studien zu Struktur und Ergebnissen außenpolitischer Zusammenarbeit im Rahmen der EPZ bzw. der aus dieser hervorgegangenen Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik traten seit Ende der 1990er Jahre vermehrt politikwissenschaftliche Forschungen, die von einem theoriegeleiteten Ansatz her die gemeinsame europäische Außenpolitik untersuchen und auch die nationalstaatlichen GASP-Politiken – teils in vergleichender Perspektive – stärker in den Blickpunkt rücken. Hier sind u.a. die Arbeiten von Glöcklersucht die Entwicklung der außen- und sicherheitspolitischen Zusammenarbeit von den Anfängen der EPZ bis hin zur GASP. 2 Elfriede Regelsberger/Philippe de Schoutheete de Tervarent/Wolfgang Wessels (Hg.): Foreign Policy of the European Union. From EPC to CFSP and beyond, Boulder/London 1997; David Allen/Alfred Pijpers (Hg.): European Foreign Policy- Making and the Arab-Israeli Conflict, Den Haag 1984; Reinhardt Rummel/Wolfgang Wessels (Hg.): Die Europäische Politische Zusammenarbeit. Leistungsvermögen und Struktur der EPZ, Bonn 1978; David Allen/Reinhardt Rummel/Wolfgang Wessels (Hg.): European Political Cooperation: Towards a Foreign Policy for Western Europe, London 1982. 3 Philippe de Schoutheete: La coopération politique européenne, Brüssel 1980 (2. Aufl. Brüssel 1986). 4 Panayiotis Ifestos: European Political Cooperation. Towards a Framework of Supranational Diplomacy?, Aldershot u.a. 1987. 5 Simon J. Nuttall: European Political Co-Operation, Oxford 1992. I Einleitung 12 Fuchs6, Hill7, Wagner8, Schmalz9, Tonra10, Wong11, Morisse-Schilbach12, Bache/Jordan13 und Smith14 zu erwähnen. Diese Studien befassen sich entweder mit der Konstituierung bzw. Institutionalisierung einer europäischen Außenpolitik durch nationale Akteure im Sinne eines „bottom-up- Prozesses“ (z.B. Wagner) oder untersuchen umgekehrt die Rückwirkungen europäischer Politik im außen- und sicherheitspolitischen Bereich („topdown-Prozess“) auf die einzelnen Nationalstaaten.15 Die neueren dieser Arbeiten konzentrieren sich in der Regel auf die durch den Maastrichter Vertrag zur Gründung der Europäischen Union geschaffene GASP und bezie- 6 Juliane Glöckler-Fuchs: Institutionalisierung der europäischen Außenpolitik, München/Wien 1997. 7 Siehe u.a. Christopher Hill (Hg.): National Foreign Policies and European Political Cooperation, London/Winchester 1983; ders.: The Actors Involved. National Perspectives, in: Regelsberger/Schoutheete de Tervarent/Wessels: Foreign Policy of the European Union, S. 85–97; Christopher Hill/Michael Smith (Hg.): International Relations and the European Union, Oxford 2005; als vergleichende Studie zur GASP-Politik der Mitgliedstaaten siehe auch Ian Manners/Richard Whitman (Hg.): The Foreign Policies of European Union Member States, Manchester/New York 2000; auch Ifestos und Nuttall (vgl. Anm. 4 u. 5) gehen in ihren Werken auf die Politik einzelner Mitgliedstaaten ein. 8 Wolfgang Wagner: Die Konstruktion einer europäischen Außenpolitik: Deutsche, französische und britische Ansätze im Vergleich, Frankfurt a. M./New York 2002. 9 Uwe Schmalz: Deutschlands europäisierte Außenpolitik. Kontinuität und Wandel deutscher Konzepte zur EPZ und GASP, Wiesbaden 2004. 10 Ben Tonra: The Europeanisation of National Foreign Policy: Dutch, Danish and Irish Foreign Policy in the European Union, Aldershot u.a. 2001. 11 Reuben Y. Wong: The Europeanization of French Foreign Policy. France and the EU in East Asia, Houndmills, Basingstoke/New York 2006; ders.: The Role of the Member States: The Europeanization of Foreign Policy, in: Hill/Smith: International Relations and the European Union, S. 134–153. 12 Melanie Morisse-Schilbach: Diplomatie und europäische Außenpolitik. Europäisierungseffekte im Kontext von Intergouvernementalismus am Beispiel von Frankreich und Großbritannien, Baden-Baden 2006. 13 Ian Bache/Andrew Jordan (Hg.): The Europeanization of British Politics, Houndmills, Basingstoke/New York 2006. 14 Michael E. Smith: Conforming to Europe: The Domestic Impact of EU Foreign Policy Co-operation, in: Journal of European Public Policy 7/4 (October 2000), S. 613–631. 15 Morisse-Schilbach beispielsweise untersucht die Wandlungsfähigkeit der nationalen Institution Diplomatie im intergouvernementalen Kontext von EPZ/GASP, während Tonra und Wong nach dem inhaltlichen Wandel nationaler Außenpolitik in Folge der GASP fragen. I Einleitung 13 hen dabei die Anfänge gemeinsamer außenpolitischer Kooperation im Rahmen der EPZ in ihre Untersuchungen mit ein.16 Die durch die rechts- und politikwissenschaftliche Forschung gewonnenen Erkenntnisse in Bezug auf die EPZ sind indes in ihrer Aussagekraft begrenzt, da diese Arbeiten sich auf die Analyse der Ergebnisse konzentrieren, wie sie sich in den offiziellen Regierungs- bzw. EPZ-Dokumenten niederschlagen, und daraus teilweise unzutreffende Rückschlüsse auf die Motive und das Agieren einzelner an der Entscheidungsfindung beteiligter nationaler Akteure ziehen. Diese Arbeiten können daher weder Aufschluss über die außenpolitischen Entscheidungsprozesse innerhalb der Mitgliedstaaten und bei den nicht-öffentlichen EPZ-Verhandlungen geben noch einen möglichen Wandel von Entscheidungsstrukturen und -prozessen infolge der außenpolitischen Zusammenarbeit erfassen. Eine quellenbasierte geschichtswissenschaftliche Auseinandersetzung mit der EPZ, die auf Grundlage einer Analyse unveröffentlichter Dokumente die Entstehung der EPZ, die Positionen der Regierungen sowie die Entscheidungsstrukturen herausarbeiten kann, hat bislang nur zum Teil stattgefunden. 2004 sind hierzu zwei kurze Beiträge von Hanns Jürgen Küsters und Anjo G. Harryvan/Jan van der Harst erschienen, die die deutsche bzw. niederländische Perspektive auf die EPZ thematisieren.17 Die Arbeiten von Ludovica Marchi Balossi-Restelli über Italien und die EPZ18, von Maria Găinar zu den Anfängen der außenpolitischen Zusammenarbeit 16 Lediglich die Arbeit von Glöckler-Fuchs (vgl. Anm. 6) konzentriert sich allein auf die EPZ und nimmt insbesondere die Nahostpolitik im Rahmen der EPZ in den Blick. Mit der europäischen Nahostpolitik befassen sich auch Søren Dosenrode/ Anders Stubkjær: The European Union and the Middle East, Sheffield 2002 und Ammon Neustadt: Die deutsch-israelischen Beziehungen im Schatten der EG- Nahostpolitik, Frankfurt a. M. 1983. 17 Hanns Jürgen Küsters: Die Entstehung und Entwicklung der Europäischen Politischen Zusammenarbeit aus deutscher Perspektive, in: Franz Knipping/Matthias Schönwald (Hg.): Aufbruch zum Europa der zweiten Generation. Die europäische Einigung 1969–1984, Trier 2004, S. 131–149; Anjo G. Harryvan/Jan van der Harst: Learning Interdependence the Hard Way. The Netherlands, European Political Co-operation and the Oil Crisis, 1967–1977, in: ebd. S. 150–164; zur Rolle der EPZ in der deutschen Israelpolitik siehe auch Iris Borowy: Deutsche Israelpolitik: zwischen transatlantischer Bindung und EPZ, in: Mareike König/Matthias Schulz (Hg): Die Bundesrepublik Deutschland und die europäische Einigung 1949–2000. Politische Akteure, gesellschaftliche Kräfte und internationale Erfahrungen, Stuttgart 2004, S. 439–456. 18 Ludovica Marchi Balossi-Restelli: Italy and EPC, Newcastle upon Tyne 2006; siehe auch Maria Eleonora Guasconi: L’Italia e la cooperazione politica europea nella prima metà degli anni Ottanta, in: Bruna Bagnato/Massimiliano Guderzo/ I Einleitung 14 der Neun19 sowie die Studie von Daniel Möckli zur „European Foreign Policy during the Cold War“20 untersuchen schwerpunktmäßig die Haltung einzelner Nationalstaaten zur EPZ und fokussieren, wie aus dem Untertitel der Arbeit von Möckli hervorgeht („Heath, Brandt, Pompidou and the Dream of Political Unity“), die Entscheidungen einzelner staatlicher Akteure (Staats- und Regierungschefs, Außenminister). Durch diese der konventionellen Politikgeschichte verpflichteten methodischen Ansätze mit ihrer Konzentration auf die Entscheidungen einzelner nationaler staatlicher Akteure werden die durch die Etablierung einer zu koordinierenden europäischen Außenpolitik hervorgerufenen Veränderungen nationaler Entscheidungsstrukturen und -prozesse, die Entstehung neuer Handlungsformen, das Auftreten neuartiger Akteure sowie deren transgouvernementale Vernetzung nicht erfasst. Eine systematische geschichtswissenschaftliche Erforschung der EPZ, die unter Einbeziehung politikwissenschaftlicher Theorieansätze sowie neuerer, über die traditionelle Diplomatiegeschichte hinausgehender geschichtswissenschaftlicher Ansätze im Bereich der Internationalen Beziehungen die Spezifika des neuen Phänomens einer ‚europäisierten Außenpolitik‘ mit ihren Wechselwirkungen zwischen den politischen Prozessen, Strukturen und Inhalten auf der europäischen und der nationalen Ebene untersucht, ist daher ein Forschungsdesiderat. Europäisierungskonzepte Der Begriff der Europäisierung erfreut sich in der Integrationsforschung ausgesprochen großer Beliebtheit.21 Häufig wird er in Titeln von Buchpublikationen – als vage Umschreibung für einen europäischen Annäherungsprozess – verwendet, ohne dass er eine nähere Erläuterung erfährt Leopoldo Nuti (Hg.): Nuove questioni di Storia delle relazioni internazionali. Studi in onore di Ennio Di Nolfo, Bari 2015, S. 57–80. 19 Maria Găinar: Aux origines de la diplomatie européenne. Les Neuf et la Coopération politique européenne de 1973 à 1980, Brüssel u.a. 2012. 20 Daniel Möckli: European Foreign Policy during the Cold War. Heath, Brandt, Pompidou and the Dream of Political Unity, London/New York 2009. 21 Siehe dazu auch Theofanis Exadaktylos/Claudio M. Radaelli (Hg.): Research Design in European Studies. Establishing Causality in Europeanization, Houndmills, Basingstoke/New York 2012, besonders Kap. 2: Dies.: Looking for Causality in the Literature on Europeanization, S. 17–43. I Einleitung 15 oder seine methodischen Implikationen reflektiert werden.22 Die Auseinandersetzung mit Konzepten von Europäisierung erfolgte bislang vor allem in politikwissenschaftlichen Zusammenhängen,23 während sich eine Übernahme des Europäisierungsansatzes in der geschichtswissenschaftlichen Forschung zur europäischen Integration erst allmählich andeutet.24 Der in der politikwissenschaftlichen Forschung verwendete Begriff der Europäisierung25 wird dabei zur Erklärung ganz unterschiedlicher Phänomene und Veränderungsprozesse herangezogen, so dass nicht von einer einzigen übergreifenden Europäisierungstheorie gesprochen werden kann, sondern vielmehr von verschiedenen Europäisierungskonzepten, welche auf unterschiedliche Theorien in den Teildisziplinen der Politikwissen- 22 Siehe auch Exadactylos/Radaelli: Looking for Causality in the Literature on Europeanization, S. 21. 23 Hierzu u.a. Christoph Knill: Die EU und die Mitgliedstaaten, in: Katharina Holzinger u.a.: Die Europäische Union. Theorien und Analysekonzepte, Paderborn u.a. 2005, S. 153–180. 24 Siehe dazu Reiner Marcowitz (Hg.): Nationale Identität und transnationale Einflüsse. Amerikanisierung, Europäisierung und Globalisierung in Frankreich nach dem Zweiten Weltkrieg, München 2007; Wolfram Kaiser/Brigitte Leucht/Morten Rasmussen (Hg.): The History of the European Union. Origins of a Trans- and Supranational Polity 1950–72, London/New York 2009; und in weiterer zeitlicher Perspektive Hartmut Kaelble/Martin Kirsch (Hg.): Selbstverständnis und Gesellschaft der Europäer. Aspekte der sozialen und kulturellen Europäisierung im späten 19. und 20. Jahrhundert, Frankfurt a. M. 2008. Siehe zuletzt auch Kiran Klaus Patel: Europäisierung wider Willen. Die Bundesrepublik Deutschland in der Agrarintegration der EWG 1955–1973, München 2009 sowie Guido Thiemeyer: Europeanization in the Monetary Sector, 1968–1992, in: Martin Conway/Kiran Klaus Patel (Hg.): Europeanization in the Twentieth Century. Historical Approaches, Houndmills, Basingstoke/New York 2010, S. 172–186. 25 Die Europäisierungsforschung hat sich als eine eigenständige Unterdisziplin der politikwissenschaftlichen Europaforschung etabliert. Einen guten Überblick über den Ansatz der Europäisierung in der politikwissenschaftlichen Integrationsforschung bieten Knill: Die EU und die Mitgliedstaaten; Katrin Auel: Europäisierung nationaler Politik, in: Hans-Jürgen Bieling/Marika Lerch (Hg.): Theorien der europäischen Integration, Wiesbaden 2005, S. 293–318; Rainer Eising: Europäisierung und Integration. Konzepte in der EU-Forschung, in: Markus Jachtenfuchs/Beate Kohler-Koch (Hg.): Europäische Integration, 2. Aufl., Opladen 2003, S. 387–416; Johan P. Olsen: The Many Faces of Europeanization, in: Journal of Common Market Studies 40 (2002), S. 921–952; Roland Sturm: Was ist Europäisierung? Zur Entgrenzung und Einbindung des Nationalstaats im Prozess der europäischen Integration, in: Gunnar Folke Schuppert/Ingolf Pernice/Ulrich Haltern (Hg.): Europawissenschaft, Baden-Baden 2005, S. 101–127; Kevin Featherstone/Claudio M. Radaelli (Hg.): The Politics of Europeanization, Oxford/New York 2003. I Einleitung 16 schaft zurückgreifen. Bezogen auf politische Veränderungsprozesse innerhalb der Institution EG/EU (sog. „EU-Europäisierung“) hat sich die Europäisierungsforschung vor allem auf zwei Entwicklungen konzentriert:26 Europäisierung bezieht sich einerseits auf den formalen Transfer von nationaler Souveränität auf die EG/EU-Ebene, die Entstehung von Institutionen sowie die Politikformulierung auf europäischer Ebene und kommt damit dem Integrationsbegriff nahe, wird mitunter sogar synonym verwendet.27 Europäisierung bezeichnet andererseits Rückwirkungen europäischer Politik auf die nationale Ebene, insbesondere in den EG/EU-Mitgliedstaaten.28 Im letzteren Sinne umfasst Europäisierung die Auswirkungen der EG/EU auf nationale politische Institutionen (vor allem Regierungen und deren Verwaltungen, Parlamente, Parteien) und Formen des Regierens sowie auch die Veränderung von Politikinhalten, Wahrnehmungs- bzw. Denkmustern, Regeln und Normen. Mit dem Begriff Europäisierung können schließlich auch Sozialisierungsprozesse bei den Akteuren innerhalb der europäischen Institutionen selbst erfasst werden, die ursprünglich zumeist aus den nationalen Regierungs- bzw. Verwaltungsapparaten der Mitgliedstaaten kommen. In diesem letztgenannten Sinne integriert der Europäisierungsansatz Sozialisationskonzepte der neueren politikwissenschaftlichen Forschung, die sich – in Anknüpfung an die älteren Theorien des (Neo)-Funktionalismus und Transaktionalismus – seit Anfang der 1990er Jahre wieder verstärkt mit den Bedingungen und Formen „internationaler Sozialisation“ beschäftigt. Sozialisationseffekte werden dabei sowohl auf der individuellen Ebene (z.B. Einstellungswandel von Mitarbeitern in supranationalen Organisationen) als auch auf der kollektiven Ebene (v.a. Prozess der Übernahme internationaler Normen durch Staaten) untersucht.29 26 Siehe dazu Beate Kohler-Koch: Europäisierung: Plädoyer für eine Horizonterweiterung, in: Michèle Knodt/Beate Kohler-Koch (Hg.): Deutschland zwischen Europäisierung und Selbstbehauptung, Frankfurt a. M./New York 2000, S. 11–31, S. 12 ff. 27 Siehe z.B. Thomas Risse/Maria Green Cowles/James A. Caporaso: Europeanization and Domestic Change: Introduction, in: Maria Green Cowles/James A. Caporaso/Thomas Risse (Hg.): Transforming Europe. Europeanization and Domestic Change, Ithaca/London 2001, S. 1–20, S. 3. 28 Einige politikwissenschaftliche Arbeiten untersuchen auch die Wirkung der EU auf Nichtmitgliedstaaten. Siehe u.a. Heather Grabbe: Europeanization Goes East. Power and Uncertainty in the EU Accession Process, in: Featherstone/Radaelli: The Politics of Europeanization, S. 303–327; siehe auch Holzinger u.a.: Die Europäische Union. Theorien und Analysekonzepte, S. 156. 29 Siehe dazu u.a. Frank Schimmelfennig: Internationale Sozialisation. Von einem „erschöpften“ zu einem produktiven Forschungsprogramm?, in: Gunther Hell- I Einleitung 17 Das bislang umfassendste Europäisierungskonzept hat Claudio M. Radaelli entwickelt, indem er die beiden oben genannten Varianten von Europäisierung zu einem Gesamtmodell zusammenfasst. Sein Sequenzmodell geht davon aus, dass in einem ersten Schritt bestimmte Institutionen und Elemente politischen Handelns auf europäischer Ebene entstehen („bottom-up-Prozess“) und diese dann in einem zweiten Schritt auf nationale Strukturen, Prozesse und Politikinhalte rückwirken („top-down-Prozess“).30 Seine eigenen empirischen Forschungen fokussieren allerdings überwiegend die Rückwirkungen europäischer Politik auf EU-Mitgliedstaaten. Dabei konzentriert Radaelli sich auf die Folgewirkungen der Implementierung europäischer Normen; er führt den konstatierten „domestic change“ allein auf die EU zurück und ignoriert andere mögliche – innenpolitische und weltpolitische – Einflussfaktoren für Wandel. Die Europäisierungskonzepte werden in der politikwissenschaftlichen Forschung überwiegend auf supranationale europäische Prozesse bezogen,31 während Bereiche intergouvernementaler Zusammenarbeit wie die EPZ/GASP aufgrund der schwachen Regelungskompetenz auf europäischer Ebene und – daraus resultierend – eines vermuteten fehlenden institutionellen Anpassungsdrucks auf die Mitgliedstaaten seltener Berücksichtigung finden. Grundsätzlich ist, wie unten bei der Darlegung des Formann/Klaus Dieter Wolf/Michael Zürn (Hg.): Die neuen Internationalen Beziehungen. Forschungsstand und Perspektiven in Deutschland, Baden-Baden 2003, S. 401–427; ders.: Transnational Socialization. Community-Building in an Integrated Europe, in: Wolfram Kaiser/Peter Starie (Hg.): Transnational European Union. Towards a Common Political Space, London/New York 2005, S. 61–82; Jeffrey T. Checkel: Why Comply? Social Learning and European Identity Change, in: International Organization 55/3 (2001), S. 553–588; ders.: From Meta- to Substantive Theory? Social Constructivism and the Study of Europe, in: European Union Politics 2/2 (2001), S. 219–226; siehe auch Guido Schwellnus: Sozialkonstruktivismus, in: Bieling/Lerch: Theorien der europäischen Integration, S. 321– 345, besonders S. 327–330. 30 Claudio M. Radaelli: The Europeanization of Public Policy, in: Featherstone/ Radaelli: The Politics of Europeanization, S. 27–56. Radaelli bezieht Europäisierung nicht auf politische Systeme als Konfigurationen, sondern auf einzelne Elemente des politischen Systems; er untersucht u.a. den Einfluss der EU auf Regeln, Verfahren, Weltbilder und Normen in den Diskursen, politischen Strukturen und Programmen der Mitgliedstaaten (siehe dazu Eising: Europäisierung und Integration, S. 394 ff.). 31 Siehe dazu Eising: Europäisierung und Integration; Morisse-Schilbach: Diplomatie und europäische Außenpolitik, S. 18 f.; Tanja A. Börzel/Diana Panke: Europäisierung – ein politikwissenschaftliches Laboratorium, in: Marcowitz: Nationale Identität und transnationale Einflüsse, S. 53–71. I Einleitung 18 schungsdesigns näher ausgeführt wird, Europäisierung in intergouvernementalen Politikfeldern anders zu erfassen als in supranational strukturierten Politikfeldern, in denen beispielsweise versucht wird, mittels Kongruenz- und Kompatibilitätsmodellen die Erfüllung von EG/EU-Richtlinien durch die Mitgliedstaaten und damit den Grad der so verstandenen Europäisierung zu bestimmen.32 Eine nationale Implementation solcher verbindlichen EG/EU-Vorgaben findet in intergouvernementalen Politikfeldern wie der EPZ/GASP nicht statt. Vielmehr haben die beteiligten Staaten hier weiten Gestaltungsspielraum bei der Anwendung gemeinsam getroffener – rechtlich indes nicht bindender – Vereinbarungen. Infolge des Nichtvorhandenseins eines konkreten Anpassungsdrucks kann Wandel in diesem Bereich nur auf andere Weise erfolgen. Als zwei Möglichkeiten, die hier zu Europäisierungseffekten führen können, nennt Morisse-Schilbach strategisches Handeln sowie die Annäherung von Normen, Positionen, Handlungs- und Arbeitsweisen der beteiligten Staaten infolge eines Sozialisierungs- oder Sozialisationsprozesses.33 Europäisierung und Sozialisierung Die Rückwirkungen der EPZ/GASP auf die Staaten werden in der politikwissenschaftlichen Europäisierungsforschung unterschiedlich bewertet, je nachdem, auf welche der in den politikwissenschaftlichen Teildisziplinen etablierten und teils miteinander konkurrierenden theoretischen Konzeptionen zurückgegriffen wird. Arbeiten, die einem rationalistischen Ansatz folgen, verstehen die EPZ/GASP als das Ergebnis von Verhandlungen zwischen voluntaristischen, nutzenmaximierenden Akteuren und somit als den kleinsten gemeinsamen Nenner der divergierenden Interessen der Mitgliedstaaten. Nach diesem Verständnis berühren EPZ/GASP die Kernaspekte nationaler Außenpolitik nicht und tritt Wandel nationaler Außenpo- 32 Siehe dazu Eising: Europäisierung und Integration; Morisse-Schilbach: Diplomatie und europäische Außenpolitik, S. 18 f.; Börzel/Panke: Europäisierung – ein politikwissenschaftliches Laboratorium. Das Kongruenzmodell geht davon aus, dass die europäische und die nationale Situation weitgehend deckungsgleich sein müssen, was zu einem Anpassungsdruck auf die nationale Ebene führt. Im Kompatibilitätsmodell gibt die europäische Ebene nur den Rahmen vor (Inputvariable), die nationale Ebene muss mit den Vorgaben auf europäischer Ebene lediglich vereinbar sein. Siehe dazu Eising: Europäisierung und Integration, S. 403 ff. 33 Morisse-Schilbach: Diplomatie und europäische Außenpolitik, S. 17. Die Begriffe Sozialisierung und Sozialisation werden im Folgenden synonym verwendet. I Einleitung 19 litik nur dort ein, wo dies einer Erweiterung oder Sicherung der eigenen Machtposition entspricht.34 Demgegenüber gehen konstruktivistische Ansätze35 davon aus, dass die nationalen Außenpolitiken nicht (mehr) aus stabilen und exogen definierten Interessen bestehen, die auf europäischer Ebene lediglich verhandelt werden, sondern dass diese sich erst durch die soziale Interaktion, d.h. durch die Praxis gemeinsamer Abstimmung, Information und Koordination, herausbilden. Aufgrund von Sozialisationsprozessen lösen sich demnach Präferenzbildungsprozesse von nationalen Bezügen und werden von gemeinsam geteilten europäischen Normen und Werten bestimmt; es findet demnach eine Europäisierung von außenpolitischen Entscheidungen statt. Befürworter der Sozialisierungsthese, wie z.B. Tonra und Schmalz, betonen somit, im Unterschied zu rationalistisch orientierten Arbeiten, die sozialisierende Wirkung internationaler Normen und den dadurch bedingten Wandel nationaler Außenpolitik. Bereits Zeitzeugen wie Simon Nuttall waren davon ausgegangen, dass durch die Zusammenarbeit im Rahmen der EPZ Sozialisierungseffekte hervorgerufen würden.36 Die Auseinandersetzung mit Sozialisation wirft, bezogen auf den intergouvernementalen Politikbereich Außenpolitik, eine Reihe von Fragen auf: Wer sind die Agenten oder Sozialisationsinstanzen, wer die Objekte oder Zielgruppen von Sozialisation, was ist das Ziel des Sozialisationsprozesses und vor allem, wie können solche Prozesse gemessen oder festgestellt werden? Den in der Sozialisationsforschung breit diskutierten und sich ursprünglich vor allem auf den Prozess der Eingliederung von Kindern und Jugendlichen in soziale Gruppen (Familien, Schulen, Kirchen usw.) 34 Siehe dazu Morisse-Schilbach: Diplomatie und europäische Außenpolitik, S. 33 ff.; Thomas Risse-Kappen hat bezogen auf die EU die Hypothese aufgestellt, dass die Wahrscheinlichkeit argumentativen Handelns von den Strukturen auf staatlicher und europäischer Ebene abhängt und dass in intergouvernementalen Politikfeldern argumentatives Handeln kaum eine Rolle spielt, dort vielmehr interessengeleitetes „bargaining“ entscheidend sei. Siehe Thomas Risse-Kappen: Exploring the Nature of the Beast. International Relations Theory and Comparative Policy Analysis Meet the European Union, in: Journal of Common Market Studies 34/1 (1996), S. 53–80, S. 71 f. 35 Zum Beispiel Tonra: The Europeanisation of National Foreign Policy; Schmalz: Deutschlands europäisierte Außenpolitik. 36 Nuttall: European Political Co-Operation, S. 14, S. 312 f. I Einleitung 20 konzentrierenden Begriff der Sozialisation37 hat der amerikanische Politikwissenschaftler Jeffrey T. Checkel, bezogen auf internationale Institutionen, definiert als einen „process of inducting actors into the norms and rules of a given community. Its outcome is sustained compliance based on the internalization of these new norms. In adopting community rules, socialization implies that an agent switches from following a logic of consequences to a logic of appropriateness; this adoption is sustained over time and is quite independent from a particular structure of material incentives or sanctions.”38 Als Sozialisationsinstanz wird gemäß dieser Definition eine „given community“, wie beispielsweise die Europäischen Gemeinschaften oder die Europäische Union, angesehen. Zielgruppen oder Objekte der Sozialisation können dabei nach Checkel sowohl Staaten sein, die solche durch eine Institution vorgegebenen Normen übernehmen, als auch verschiedene staatliche Akteure, also Individuen oder Gruppen von Individuen, die einen Einstellungswandel vollziehen. Im Falle der hier untersuchten außenpolitischen Zusammenarbeit im Rahmen der EPZ gibt es allerdings nur wenige fest umrissene Normen und Verfahrensregeln einer bereits bestehenden Gemeinschaft („given community“), in die Akteure eingeführt werden und die sie internalisieren können.39 Vielmehr wurden die Handlungsmaximen und Verhaltensregeln der außenpolitischen Zusammenarbeit erst gemeinsam aufgestellt, so dass hier Sozialisationsinstanz und Sozialisationsobjekt 37 Zur Sozialisationsforschung und ihren vielfältigen theoretischen Perspektiven, inhaltlichen Fragestellungen und methodischen Herangehensweisen siehe u.a. Klaus Hurrelmann/Matthias Grundmann/Sabine Walper (Hg.): Handbuch Sozialisationsforschung, 7., vollst. überarb. Aufl., Weinheim/Basel 2008; Albert Scherr: Sozialisation, Person, Individuum, in: Hermann Korte/Bernhard Schäfers (Hg.): Einführung in Hauptbegriffe der Soziologie, Bd. 1: Einführungskurs Soziologie, 9., überarb. u. aktual. Auflage, Wiesbaden 2016, S. 50–77; Heinz Abels/ Alexandra König: Sozialisation. Über die Vermittlung von Gesellschaft und Individuum und die Bedingungen von Identität, 2., überarb. u. erw. Aufl., Wiesbaden 2016, S. 107–118. 38 Jeffrey T. Checkel: International Institutions and Socialization in Europe. Introduction and Framework, in: Ders. (Hg.): International Institutions and Socialization in Europe, Cambridge/New York 2007, S. 3–27, S. 5 f. 39 Dies trifft insbesondere auf die sechs EG-Gründungsstaaten zu. Großbritannien, Dänemark und Irland nahmen erst ab 1972 an der EPZ teil, d.h. zu einem Zeitpunkt, als sich erste gemeinsame Verhaltensregeln bereits ansatzweise herausgebildet hatten bzw. gerade im Entstehen begriffen waren. I Einleitung 21 identisch sind.40 Der 1970 erstellte Luxemburger Bericht hatte als Ziel der EPZ formuliert, in „Europa mit einer Stimme [zu] sprechen“, zu diesem Zwecke „eine bessere gegenseitige Verständigung über die großen Probleme der internationalen Politik zu gewährleisten; die Harmonisierung der Standpunkte, die Abstimmung der Haltung und, wo dies möglich und wünschenswert erscheint, ein gemeinsames Vorgehen zu begünstigen und dadurch die Solidarität zu festigen.“41 Die daraus abzuleitende allgemeine Norm oder soziale Verhaltenserwartung lautete, gemeinsames Handeln in außenpolitischen Fragen anzustreben und divergierende Positionen in Übereinstimmung zu bringen. Was das angesichts recht unterschiedlicher außenpolitischer Positionen der sechs bzw. ab 1972/73 neun Staaten konkret bedeutete, blieb allerdings den Mitgliedern der EPZ, also den Außenministern und ihrem auf verschiedenen Ebenen (Politisches Komitee, Arbeitsgruppen usw.) tagenden Mitarbeiterstab, weitgehend überlassen. Diese füllten, wie zu zeigen sein wird, im Laufe der institutionalisierten Zusammenarbeit diese Norm erst mit konkreten Inhalten und entwickelten weitere gemeinsame (informelle) Regeln für ihre Zusammenarbeit. Dementsprechend ist der oben erwähnte Sozialisationsbegriff Checkels, wenn er auf die EPZ angewandt werden soll, zu erweitern auf den Prozess der Erarbeitung und Internalisierung gemeinsam erachteter Normen und Regeln einer Gruppe von Akteuren. Nach Checkel und anderen Autoren, wie Lewis und Beyers,42 impliziert Sozialisation den Wechsel von einer „logic of consequences“, also eines Verhaltens aufgrund strategischer Überlegungen, hin zu einer „logic of appropriateness“, mithin der Internalisierung von als angemessen oder richtig erkannten Normen, welche über verschiedene Sozialisationsmechanismen erfolgt: durch a) „strategic calculation“, b) „role playing“ und c) „normative 40 Siehe dazu auch Kenneth N. Waltz: Theory of International Politics, Boston u.a. 1979, S. 74–76, S. 127–128. Waltz geht davon aus, dass es im internationalen System keinen spezifischen Akteur gibt, der als Sozialisationsinstanz fungiert, vielmehr seien alle Staaten zugleich Sozialisationsinstanz und Sozialisanden. 41 Erster Bericht der Außenminister an die Staats- und Regierungschefs der EG-Mitgliedstaaten vom 27. Oktober 1970 (Luxemburger Bericht), in: Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ). Dokumentation, hg. vom Auswärtigen Amt, Referat Öffentlichkeitsarbeit, 7., überarb. Aufl., Bonn 1984, S. 25–31, S. 26. 42 Jan Beyers: Multiple Embeddedness and Socialization in Europe: The Case of Council Officials, in: Checkel: International Institutions and Socialization in Europe, S. 99–135; Jeffrey Lewis: The Janus Face of Brussels. Socialization and Everyday Decision Making in the European Union, in: ebd. S. 137–169. I Einleitung 22 (per)suasion“.43 Die strategische Kalkulation, also die lediglich zur Erlangung von sozialen oder materiellen Belohnungen erfolgte Anpassung an erwartete Normen und Regeln (gemäß dem ‚rational-choice‘-Ansatz), ordnen sie den Sozialisationsmechanismen zu, da diese später zur Internalisierung von Normen führen könne.44 „Role playing“ impliziert nach Checkel eine nicht rein kalkulative Verhaltensanpassung, während bei der „normative (per)suasion“ über kommunikative Prozesse eine komplette Internalisierung von Normen und Regeln stattfindet, d.h. Akteure sind bereit, Interessen und Prioritäten neu zu definieren und eine entsprechende Haltung bei den Verhandlungen (u.a. Verpflichtung zu gegenseitigem Entgegenkommen und zur Findung gemeinsamer Lösungen; Bereitschaft, Positionen und Argumente, die andere nicht überzeugen, fallen zu lassen) und Entscheidungen einzunehmen.45 In Anlehnung an Erkenntnisse der Sozialpsychologie haben die genannten Autoren verschiedene Rahmenbedingungen, sogenannte „scope conditions“, aufgestellt, die ihrer Ansicht nach den Prozess der Sozialisierung bzw. die Internalisierung von Normen in einer Gemeinschaft begünstigen. Dazu zählen u.a. die Häufigkeit und Intensität der Zusammenkünfte einer Gruppe, die Dauer der Teilnahme einzelner Akteure an Treffen, die Vertraulichkeit oder private Atmosphäre der Treffen sowie die weitgehende Isolation von nationalen Einflüssen.46 Da die EPZ-Strukturen mit ihren häufig und in vertraulicher Atmosphäre tagenden Gremien auf verschiedenen politischen Ebenen solche Rah- 43 Siehe Checkel: International Institutions and Socialization in Europe: Introduction and Framework; Beyers: Multiple Embeddedness and Socialization in Europe; Lewis: The Janus Face of Brussels. 44 Siehe dazu auch Frank Schimmelfennig: Strategic Calculation and International Socialization: Membership Incentives, Party Constellations, and Sustained Compliance in Central and Eastern Europe, in: Checkel: International Institutions and Socialization in Europe, S. 31–62. 45 „Role playing“ und „normative suasion“ werden entsprechend als Typ I und Typ II der Sozialisation unterschieden, wobei nach Checkel erst bei Typ II der Wandel von einer „logic of consequences“ zur „logic of appropriateness“ vollständig vollzogen ist. Es ist allerdings fraglich, ob solch eine Unterscheidung im Einzelnen überhaupt nachvollzogen werden kann; zumindest bezogen auf die in dieser Studie verwendeten Quellen ist dies nicht möglich. 46 Checkel: International Institutions and Socialization in Europe: Introduction and Framework; Beyers: Multiple Embeddedness and Socialization in Europe; Lewis: The Janus Face of Brussels; siehe auch Jeffrey T. Checkel: It’s the Process Stupid! Process Tracing in the Study of European and International Politics, Working Paper No. 26, October 2005, S. 9, online unter http://www.arena.uio.no, letzter Abruf 30.1.2019. I Einleitung 23 menbedingungen aufweisen, ist die Frage nach möglichen Sozialisierungsprozessen im Rahmen der Europäischen Politischen Zusammenarbeit zu stellen. Dabei sind nicht nur die (EPZ-)Strukturen als mögliche Sozialisationsfaktoren zu betrachten, vielmehr gilt es auch, den nationalen Kontext der beteiligten Akteure sowie auch biographische Faktoren, somit die akteursbezogene Ebene, zu berücksichtigen. So kann beispielsweise ein EPZ- Akteur bereits im nationalen Rahmen europäisch sozialisiert worden sein oder aufgrund seiner bisherigen privaten oder beruflichen Erfahrungen eine proeuropäische Haltung entwickelt haben.47 Möglicherweise wurden gerade solche bereits ‚europäisierten Mitarbeiter‘ für die EPZ-Gremien rekrutiert. Vor dem Hintergrund der hier skizzierten Ansätze im Bereich der Europäisierungsforschung wird im Folgenden das eigene Forschungsdesign dargelegt, das die Grundlage für die vorliegende Untersuchung zur Europäisierung von Außenpolitik im Rahmen der EPZ bildet. Dabei wird sowohl der Europäisierungsbegriff spezifiziert und das Verhältnis von Europäisierung und Sozialisierung bestimmt als auch auf die Frage eingegangen, wie solche Europäisierungs- und Sozialisierungsprozesse zu erfassen oder nachzuweisen sind. Forschungsdesign Die zentralen Fragen, die dieser Studie zugrunde liegen, lauten: Erstens, ob in der EPZ der 1970er Jahre ein Europäisierungsprozess stattgefunden hat in dem Sinne, dass bislang bestehende Präferenzbildungsprozesse sich von nationalen Bezügen gelöst haben zugunsten gemeinsam geteilter Ziele, Normen und Werte und damit gemeinsamer außenpolitischer Entscheidungen. Zweitens, ob und inwieweit solche konstatierten außenpolitischen Veränderungen oder Schwerpunktverschiebungen ursächlich auf die institutionalisierte Zusammenarbeit im Rahmen der EPZ oder vielmehr (auch) auf andere konkurrierende (z.B. innenpolitische, globale) Faktoren zurückzuführen sind, und drittens, ob, inwieweit und wodurch Sozialisierungs- 47 Siehe dazu auch Beyers: Multiple Embeddedness and Socialization in Europe. Auf die Bedeutung biographischer Bedingungsfaktoren für mögliche Sozialisierungsprozesse geht auch Katja Seidel detailliert ein, allerdings bezogen auf die Mitarbeiter in den supranationalen Organen Hohe Behörde und EG-Kommission in den 1950er und 1960er Jahren. Siehe Katja Seidel: The Process of Politics in Europe. The Rise of European Elites and Supranational Institutions, London/New York 2010. I Einleitung 24 prozesse bei den beteiligten Akteuren in den EPZ-Gremien stattgefunden haben. Hierzu ist es notwendig, zunächst den Begriff der Europäisierung klar zu umreißen und seine methodischen Implikationen darzulegen. Im Unterschied zu jüngeren Ansätzen in der Geschichtswissenschaft, die den Begriff der Europäisierung auf „alle politischen, sozialen, wirtschaftlichen und kulturellen Prozesse […], die europäische Verbindungen und Ähnlichkeiten durch Nachahmung, Austausch und Verflechtung vorantreiben oder relativieren“48 beziehen und dafür plädieren, den Prozess der Europäisierung nicht auf integrierende Elemente zu beschränken, sondern ebenso Prozesse der Begrenzung, des Konflikts und selbst der De-Europäisierung dem Begriff zu subsumieren, gehen die Verfasser dieser Studie von einem klar begrenzten Europäisierungsbegriff aus. Denn eine zu weit gefasste Definition des Europäisierungsbegriffs macht Europäisierung als analytische Kategorie letztlich unbrauchbar und führt dazu, dass der Europäisierungsbegriff an Aussagekraft verliert. Die vorliegende Untersuchung nimmt den oben dargelegten Europäisierungsbegriff Radaellis zum Ausgangspunkt, erweitert ihn aber um den Aspekt des „crossloading“ bzw. „horizontalen Transfers“. Radaelli erwähnt in seiner Definition lediglich die von ‚unten nach oben‘ (Entstehung europäischer Politik durch die Verlagerung nationaler Kompetenzen auf die europäische Ebene) wie von ‚oben nach unten‘ (Rückwirkung europäischer Politik auf nationalstaatliche Politikinhalte, Strukturen, Prozesse, Handlungsund Wahrnehmungsmuster) verlaufenden Veränderungsprozesse, bezieht aber nicht den transnationalen bzw. hier transgouvernementalen49 Transfer von Konzepten und Politiken zwischen den Mitgliedstaaten ein, welcher 48 Ulrike von Hirschhausen/Kiran Klaus Patel: Europäisierung, Version: 1.0, in: Docupedia-Zeitgeschichte, 29.11.2010, S. 2 (Hervorhebung im Original), https://doc upedia.de/zg/Europäisierung, letzter Abruf 30.1.2019. Siehe auch Hartmut Kaelble: Europäisierung, in: Matthias Middell (Hg.): Dimensionen der Kultur- und Gesellschaftsgeschichte. Festschrift für Hannes Siegrist zum 60. Geburtstag, Leipzig 2007, S. 73–89, S. 87 f.: Europäisierung sollte „auch die Europäisierung der Gesellschaft und Kulturen umfassen […] nicht nur die Eliten als Akteure in diesem Prozess […] sondern auch die europäischen Durchschnittsbürger in ihrer Wertewahl, in ihren Entscheidungen für Lebensweisen und internationale Verflechtungen“; sowie Michael Gehler: „Europe“, Europeanizations and their Meaning for European Integration Historiography, in: Journal of European Integration History 22/1 (2016), S. 141–174. 49 Mit dem Begriff „transgouvernemental“ wird eine über die Nationalstaaten hinausgehende Zusammenarbeit von Regierungsinstitutionen bezeichnet, wohingegen „transnational“ sich eher auf die nationalstaatliche Grenzen überschreiten- I Einleitung 25 aber gerade für Europäisierungsprozesse in intergouvernementalen Politikbereichen, wie der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, konstitutiv ist.50 Zudem ist der von Radaelli verwendete Europäisierungsbegriff in zweifacher Hinsicht weiter zu spezifizieren. Erstens: ‚Rückwirkungen‘ auf die nationale Ebene müssen, um von Europäisierung zu sprechen, einen Wandel auf nationaler Ebene, also einen Transformationsprozess, implizieren. Die von Radaelli als weitere mögliche Bestandteile von Europäisierung bezeichneten Fälle „inertia“ (kein Wandel) und „retrenchment“ (‚Ent- Europäisierung‘)51 werden nicht als Europäisierung verstanden, da sonst de Zusammenarbeit von bzw. mit nicht-staatlichen Akteuren bezieht. Die Unterscheidung zwischen transgouvernemental und transnational geht bereits zurück auf Robert O. Keohane/Joseph S. Nye: Transnational Relations and World Politics, Cambridge 1972. Zu den Begriffen „transgouvernemental“ und „transnational“ siehe auch Anne-Marie Slaughter: The Real New World Order, in: Foreign Affairs 76/5 (1997), S. 183–197; Edgar Grande/Ute Hartenberger: Regulatory Governance im Europäischen Mehrebenensystem, in: Ingeborg Tömmel (Hg.): Die Europäische Union. Governance und Policy-Making, Wiesbaden 2008, S. 209–230, S. 222; Kaiser/Starie: Transnational European Union. Helen Wallace verwendet den Begriff „transgovernmental“ für Politikbereiche wie die EPZ, in denen Regierungen miteinander kooperieren, ohne die jeweiligen Politiken vollständig zu vergemeinschaften, die aber angesichts der Intensität und Struktur dieser Zusammenarbeit als „intergouvernemental“ nur unzureichend beschrieben sind, siehe Helen Wallace: An Institutional Anatomy and Five Policy Models, in: Dies./William Wallace/Mark A. Pollack (Hg.): Policy-Making in the European Union, 5. Aufl., Oxford/New York 2005, S. 49-90, S. 87 f. 50 Radaelli selbst unterscheidet zwischen vertikaler und horizontaler Integration. Letztere basiert seiner Auffassung nach auf Kooperation zwischen den Mitgliedstaaten statt auf ‚Druck von oben‘; dies würde dem Begriff „crossloading“ entsprechen, den er selbst aber nicht in seine Definition einbezieht; siehe auch Claudio M. Radaelli/Romain Pasquier: Conceptual Issues, in: Paolo Graziano/Maarten P. Vink (Hg.): Europeanization. New Research Agendas, Houndmills, Basingstoke/New York 2007, S. 35–45, S. 37 f. Siehe dazu auch Kevin Featherstone: Introduction: In the Name of ‚Europe’, in: Ders./Radaelli: The Politics of Europeanization, S. 3–26, S. 18; Ian Bache/Andrew Jordan: Europeanization and Domestic Change, in: Dies: The Europeanization of British Politics, S. 17–33, S. 22. Zur Transferforschung sowie zum Begriff „interkultureller Transfer“ siehe u.a. Rudolf Muhs/Johannes Paulmann/Willibald Steinmetz (Hg.): Aneignung und Abwehr. Interkultureller Transfer zwischen Deutschland und Großbritannien im 19. Jahrhundert, Bodenheim 1998; Johannes Paulmann: Internationaler Vergleich und interkultureller Transfer. Zwei Forschungsansätze zur europäischen Geschichte des 18. bis 20. Jahrhunderts, in: Historische Zeitschrift 267 (1998), S. 649–685; Michel Espagne: Les transferts culturels franco-allemands, Paris 1999. Das Konzept des (interkulturellen) Transfers ist in der vorliegenden Untersuchung als Bestandteil des übergeordneten Europäisierungsansatzes zu verstehen. 51 Siehe Radaelli: The Europeanization of Public Policy, S. 34 ff. I Einleitung 26 der Begriff Europäisierung zu unspezifisch ist und letztlich alle Bemühungen umfasst, der EG/EU-Politik Geltung in den europäischen Mitgliedstaaten zu verschaffen. Eine so weite Fassung des Begriffs führt im Endeffekt dazu, dass man zwangsläufig immer Europäisierung findet; d.h. in letzter Konsequenz, dass allein die Existenz der EPZ und die in ihr zum Ausdruck kommenden Bemühungen zu einer engeren Zusammenarbeit schon Europäisierung wären. Zweitens muss die Reziprozität von europäischer und nationaler Ebene stärker betont werden, als es das Sequenzmodell nahelegt. Das heißt: Die durch die institutionalisierte europäische Ebene möglicherweise bewirkten Veränderungen auf nationaler Ebene wirken wiederum gestaltend auf die Etablierung einer gemeinsamen Außenpolitik auf europäischer Ebene, welche dann erneut auf die nationale Ebene zurückwirkt. Europäisierung ist als ein wechselseitiger, Veränderungen unterworfener Prozess zwischen der nationalen und der europäischen Ebene zu verstehen. Auf analytischer Ebene muss eine Trennung der Veränderungen auf nationaler und europäischer Ebene vorgenommen werden, um den Europäisierungsbegriff operationalisierbar und Aussagen über Kausalitäten zu machen.52 Wie oben dargelegt, werden in der Politikwissenschaft mit dem Begriff Europäisierung häufig zugleich auch Sozialisationsprozesse erfasst, die sich sowohl auf den Einstellungswandel einzelner Akteure als auch die Übernahme internationaler Normen durch Staaten beziehen. Konstruktivistische Ansätze im Bereich der Europäisierungsforschung gehen davon aus, dass solche Sozialisierungsprozesse bei der außenpolitischen europäischen Zusammenarbeit stattfinden, sich somit durch die soziale Interaktion Präferenzbildungsprozesse von nationalen Bezügen lösen zugunsten gemeinsam geteilter europäischer Normen, Werte und Zielvorstellungen.53 Für Konstruktivisten sind Sozialisierung und Europäisierung gewissermaßen Synonyme.54 Sozialisierung wird im Folgenden als ein Prozess verstanden, der aus zwei eng miteinander verbundenen kognitiven Größen besteht, nämlich Wahrnehmungs- bzw. Denkmuster und Handlungsorientierungen, die beide im Sinne außenpolitischer Konzepte (Normen, Werte) der EPZ geformt und verinnerlicht werden und die durch Aktivierung und Bestätigung, etwa in den politischen Gremien, aufrechterhalten und gefestigt werden. 52 Siehe dazu auch Katrin Auel: Europäisierung nationaler Politik, S. 311 f. 53 Siehe z.B. Tonra: The Europeanisation of National Foreign Policy. 54 Siehe z.B. Uwe Schmalz: Deutschlands europäisierte Außenpolitik, S. 29. Schmalz setzt Handlungsorientierung und Europäisierung gleich. I Einleitung 27 Im Unterschied zu den erwähnten konstruktivistischen Ansätzen wird Sozialisierung hier nicht als Synonym für Europäisierung verstanden, vielmehr wird Sozialisierung als eine notwendige, aber nicht hinreichende Bedingung für Europäisierung aufgefasst. Dass Sozialisierung eine notwendige Bedingung für Europäisierung im Bereich der EPZ ist, begründet sich aus der intergouvernementalen Struktur der EPZ. Während in supranationalen Politikbereichen, wie dem Gemeinsamen Markt, Europäisierung „via the constraining power of legislation“55 erfolgen kann, existieren in intergouvernementalen Politikbereichen wie der EPZ solche von den Mitgliedstaaten zu implementierende Vorgaben (Gesetze, Verordnungen, Richtlinien) nicht; vielmehr beruht die Zusammenarbeit hier allein auf Konvergenz der Staaten, d.h. ihr anhaltendes Einverständnis („sustained compliance“56) zur Befolgung der gemeinsam festgelegten Ziele und Regeln. Dies bezieht sich im Fall der EPZ sowohl auf die im Luxemburger und Kopenhagener Bericht festgelegten Ziele (d.h. zu einer Annäherung der außenpolitischen Standpunkte bzw. zu einer gemeinsamen Außenpolitik zu gelangen) als auch die im Laufe der Zusammenarbeit weiter vereinbarten informellen (Verfahrens- und Entscheidungs-) Regeln. Aufgrund des nicht vorhandenen Anpassungsdrucks ‚von oben‘ kann Europäisierung daher in diesem Bereich nur durch einen längerfristigen Einstellungswandel im Sinne einer Internalisierung der gemeinsamen Normen und Werte durch die beteiligten Akteure erfolgen. Wie in Kapitel III näher ausgeführt wird, treffen die von Checkel, Beyers und Lewis aufgestellten und Sozialisierungsprozesse begünstigenden „scope conditions“57 auf die Zusammenarbeit in den EPZ-Gremien zu, so dass hier durchaus Sozialisationseffekte zu erwarten sind. Die aufgrund dieser Rahmenbedingungen möglicherweise stattfindende Sozialisierung von Akteuren in den verschiedenen EPZ-Gremien führt aber nicht zwangsläufig dazu, dass sich auch die außenpolitische Position der jeweiligen Staaten verändert. Erst wenn die Internalisierung gemeinsamer Normen und Werte, mit anderen Worten die Sozialisierung der beteiligten Akteure, auch (tatsächlich) zu einem Wandel nationaler Außenpolitik führt, wird im Rahmen der vorliegenden Untersuchung von Europäisierung gesprochen. Mithin wird hier Europäisierung als Einheit von Soziali- 55 Claudio M. Radaelli: Europeanization: The Challenge of Establishing Causality, in: Exadaktylos/Radaelli: Research Design in European Studies, S. 1–16, S. 2. 56 Checkel: International Institutions and Socialization in Europa. Introduction and Framework, S. 5. 57 Siehe dazu unten S. 61 ff. I Einleitung 28 sation und Handlungsergebnissen verstanden. Diese Festlegung von Sozialisierung als notwendige – wenn auch nicht hinreichende – Bedingung von Europäisierung impliziert zugleich, dass wenn auf EPZ-Ebene getroffene gemeinsame Entscheidungen der Mitgliedstaaten (zur Veröffentlichung von Deklarationen oder Durchführung gemeinsamer Aktionen) lediglich auf (kurzfristiger) strategischer Kalkulation beruhen, beispielsweise zur Verstärkung der eigenen Machtposition oder um Zugeständnisse in anderen Bereichen zu erhalten, gemäß der Definition dieser Studie keine Europäisierung vorliegt, wenngleich auch strategische Kalkulation Ausgangspunkt für spätere Sozialisierung sein kann. Das heißt folglich, dass ein Konsens in bestimmten außenpolitischen Fragen allein58 kein Ausweis für Europäisierung ist. Europäisierungseffekte können grundsätzlich im Bereich von ‚policy‘, ‚politics‘ und ‚polity‘ entstehen und untersucht werden. Die vorliegende Untersuchung zur EPZ bezieht sich auf die Veränderungen außenpolitischer Positionen und Schwerpunktsetzungen (wie die Erweiterung außenpolitischer Themenfelder), d.h. auf die inhaltliche Dimension von Politik (‚policy‘-Ebene), sowie auf Veränderungen im administrativ-institutionellen Bereich, d.h. die ‚polity‘-Ebene. Den Ausgangspunkt für die Feststellung von Veränderungsprozessen bilden dabei die außenpolitischen Positionen bzw. administrativ-institutionellen Strukturen der zu untersuchenden Staaten vor Beginn der gemeinsamen Arbeit im Rahmen der EPZ, d.h. Ende der 1960er/Anfang der 1970er Jahre. Konkret wird festgelegt, dass von einer Europäisierung der Außenpolitik dann gesprochen werden soll, wenn unter Ausschluss möglicher konkurrierender (z.B. innenpolitischer, globaler) Erklärungen folgende Veränderungen festgestellt werden können, die auf die Zusammenarbeit in den EPZ-Gremien zurückzuführen sind: dass a) in den untersuchten Mitgliedstaaten bislang kaum diskutierte au- ßenpolitische Bereiche verstärkt in den Fokus des Interesses rücken und insbesondere b) bisherige Positionen in einzelnen außenpolitischen Fragen in Richtung gemeinsamer außenpolitischer Positionen verändert werden. Im administrativ-institutionellen Bereich soll von Europäisierung gesprochen werden, wenn es a) auf nationaler Ebene zu Veränderungen der Organisationsstruktur in den nationalen Außenministerien, dem Auftreten neuer oder Bedeutungsverlust bisheriger Akteure aufgrund der EPZ-Erfordernisse kommt und auch b) sich entsprechende Veränderungen auf europäi- 58 Anders Auel, die bereits den Konsens in bestimmten außenpolitischen Fragen im Rahmen der GASP als Europäisierung bezeichnet, siehe Auel: Europäisierung nationaler Politik, S. 306. I Einleitung 29 scher Ebene ergeben, beispielsweise durch Schaffung neuer oder Veränderung bestehender Strukturen. Wie Claudio M. Radaelli zutreffend bemerkt hat, ist „the problem of establishing causality in Europeanization […] the most interesting issue in this field of research“.59 Eine zentrale Frage im Rahmen dieser Untersuchung lautet daher, wie man feststellen kann, dass mögliche Veränderungen im außenpolitischen Bereich ursächlich auf die EPZ und nicht auf andere Faktoren zurückzuführen sind und ebenso, wie mögliche Sozialisierungsprozesse als notwendige Bedingung für Europäisierung auf personaler Ebene und deren Auswirkungen auf die nationale Ebene, die Politikentscheidungen, festzustellen sind. Da Europäisierung unter den Bedingungen der EPZ aus einem sich über die Zeit entwickelnden, äußerst komplexen interaktiven und interdependenten Beziehungsgeflecht zwischen den beteiligten Individuen bzw. Institutionen innerhalb der einzelnen Ebenen der EPZ sowie zwischen diesen entsteht, war das in der Politikwissenschaft sogenannte ‚process tracing‘60 – die in der Geschichtswissenschaft gebräuchliche Methode zur Analyse von meist multikausal bedingten Entscheidungsprozessen – für diese Untersuchung die Methode der Wahl. Dabei gilt zu berücksichtigen, dass Europäisierung aus einer Vielzahl von intraindividuellen und kommunikativen Prozessen und einem oder mehreren Handlungsergebnissen (z.B. gemeinsame außenpolitische Entscheidung oder Veränderung administrativer Strukturen) besteht, mithin als jeweiliger „Endpunkt einer historischen Verursachungskette“61 anzusehen ist. Der einzelne intraindividuelle Prozess wiederum besteht, wie oben dargelegt, aus zwei kognitiven Größen (Wahrnehmungs- bzw. Denkmuster und Handlungsorientierungen), die die Internalisierung außenpolitischer Konzepte der EPZ widerspiegeln, aber sich auch mit anderen, EPZ-externen Einflussgrößen, die unter Umständen im Konflikt mit den außenpoli- 59 Radaelli: Europeanization: The Challenge of Establishing Causality, S. 3. 60 Zum ‚process-tracing‘ siehe Alexander L. George/Andrew Bennett: Case Studies and Theory Development in the Social Sciences, Cambridge (Mass.)/London 2004; Checkel: International Institutions and Socialization in Europe: Introduction and Framework; ders.: It’s the Process stupid! Process Tracing in the Study of European and International Politics. 61 Johannes Marx: Geschichtswissenschaft und Politikwissenschaft – eine fruchtbare Beziehung? Eine Untersuchung anhand der Teildisziplinen Internationale Geschichte und Internationale Beziehungen, in: Historical Social Research 32/4 (2007), S. 21–51, S. 40. I Einleitung 30 tischen Konzepten der EPZ stehen, überlagern und hin zu diesen verändern können. Will man nun die Kausalfaktoren einer Europäisierung durch die EPZ eruieren, ist man notwendigerweise auf Daten angewiesen, die die beiden Komponenten der Europäisierung, die Sozialisierung und die Handlungsergebnisse, dokumentieren. Während letztere als Veränderungen bzw. Schwerpunktverschiebungen von Interessen oder Positionen hinsichtlich außenpolitischer Fragen bzw. als Veränderungen von Organisationsstrukturen auf nationaler wie EPZ-Ebene auch aus den veröffentlichten Dokumenten noch relativ leicht ersichtlich sind, lassen sich die beiden kognitiven Komponenten der Sozialisierung, die aufgrund der innerpsychischen Abläufe der direkten Beobachtung nicht zugänglich sind und aus denen sich Handlungsgründe, also Motive und Motivationen62 der Akteure innerhalb und außerhalb der EPZ ergeben, nur aus den geheimen EPZ-Dokumenten und Dokumenten nationaler Außenministerien (wie z.B. ‚briefings‘ als Vorbereitung der Sitzungen, Verlaufsprotokolle der Sitzungen, Nachbereitung der Sitzungen, Telegramme, Memoranden) erschließen. Nur unter Berücksichtigung der Sozialisationskomponente werden Kausalerklärungen erst möglich, die ja zu einem wesentlichen Teil auf Handlungsmotiven gründen müssen und mit deren Kenntnis auch handlungsleitende Interessen identifizierbar werden, denen möglicherweise Positionsänderungen hin zu gemeinsamen außenpolitischen Normen, Werten und Entscheidungen zugrunde liegen, die aber – in den jeweiligen Kontext verankert – auch als strategische Kalkulation erklärt werden können. Allein auf diese Weise kann in der Europäisierungsforschung ernst gemacht werden mit dem, was immer wieder als „careful process tracing“63 bzw. als „lückenloses process tracing“64 gefordert, aber nie konsequent durchgeführt wurde. Die in der politikwissenschaftlichen Europäisierungsforschung zu beobachtende Beschränkung auf öffentlich zugängliche Dokumente von Ergebnissen (z.B. öffentliche Statements von Regierungsmitglie- 62 Zum Unterschied von Motiv und Motivation siehe Heinz Heckhausen: Motivation und Handeln: Lehrbuch der Motivationspsychologie, Berlin/Heidelberg/New York 1980, S. 23–30. 63 Frank Schimmelfennig/Ulrich Sedelmeier: Candidate Countries and Conditionality, in: Graziano/Vink: Europeanization, S. 88–101, S. 99; Rainer Eising: Interest Groups and Social Movements, in: ebd. S. 167–181, S. 179. 64 So z.B. Marx: Geschichtswissenschaft und Politikwissenschaft – eine fruchtbare Beziehung?, S. 40. I Einleitung 31 dern, Konferenzbeschlüsse, Zeitungsartikel)65 kann diese Unterscheidung zwischen internalisierten europäischen Normen und rein strategischer Kalkulation als Handlungsmotive nicht leisten. Erst die geheimen Dokumente machen aber auch den Ausschluss konkurrierender Erklärungen für die EPZ-Effekte da möglich, wo externe Einflussgrößen auf nationaler oder globaler Ebene ins Spiel kommen. Ebenso verhält es sich mit all den Fällen, wo die Staaten mit einem ‚Plan B‘ in die EPZ-Verhandlungen gehen und von vorneherein eine andere als die zunächst präferierte Möglichkeit einkalkulieren, die ebenfalls in ihrem Interesse liegt. Eine im Vergleich zur ursprünglichen Ausgangssituation veränderte Position könnte dann – ohne Kenntnisse der geheimen Dokumente – fälschlicherweise als Folge eines Sozialisierungsprozesses erklärt werden, beruht aber stattdessen auf strategischer Kalkulation. Auch Interviews mit Beteiligten, die in politikwissenschaftlichen Arbeiten, so u.a. bei Tonra und Ruano, häufig als Erklärungsgrundlage für stattgefundene Sozialisierungsprozesse herangezogen werden, helfen bei alledem insoweit nicht, als Verfälschungen bzw. Verzerrungen durch Gedächtnis, Selbstdarstellungstendenzen, selektive Wahrnehmung, subjektive Kausalattribuierung und andere subjektive Faktoren vermutet werden dürfen. So kann die Aussage von Beteiligten, wie sie beispielsweise Tonra zahlreich als Beleg für Sozialisation anführt, dass sie durch die häufigen, intensiven und in vertrauensvoller Umgebung stattfindenden Zusammenkünfte sozialisiert worden seien und infolgedessen gemeinsame Entscheidungen getroffen hätten, allein auf subjektiven Empfindungen einer als angenehm erlebten Arbeitsatmosphäre beruhen, die aber andere Einflussfaktoren auf (au- ßen)politische Entscheidungsprozesse außer Acht lassen und den Sozialisierungsaspekt für die Entscheidungsfindung damit überbewerten. Zudem können diese Arbeiten nicht belegen, ob möglicherweise stattgefundene Sozialisierungsprozesse der beteiligten Akteure politische Entscheidungen der Regierungen beeinflusst haben. Im Gegensatz dazu erlaubt das dieser Untersuchung zugrunde liegende detaillierte Studium sowohl der Akten nationaler Außenministerien der ausgewählten vier EG/EPZ-Mitgliedstaaten66 als auch der Akten der einzelnen EPZ-Gremien über einen längeren Zeitraum die möglichen Veränderungen 65 So z.B. die Arbeiten von Tonra: The Europeanisation of National Foreign Policy; Wong: The Europeanization of French Foreign Policy, und Lorena Ruano (Hg.): The Europeanization of National Foreign Policies towards Latin America, New York/London 2013. 66 Siehe dazu unten S. 33 ff. I Einleitung 32 in der außenpolitischen Positionierung der jeweiligen Staaten sowie die Gründe dafür auf personaler wie nationaler Ebene herauszuarbeiten. Die Akten nationaler Außenministerien (vor allem der geographischen Abteilungen) geben Aufschluss über die grundsätzliche Haltung eines Staates zu einer außenpolitischen Frage, zeigen ferner die Anweisungen oder Richtlinien für das Verhalten der Vertreter in den EPZ-Gremien auf, nehmen Stellung zu den Diskussionen und Beschlüssen in den EPZ-Gremien und halten Überlegungen zum weiteren Vorgehen sowie die getroffenen außenpolitischen Entscheidungen fest.67 Da die Protokolle der EPZ-Gremien als Verlaufs- und Ergebnisprotokolle für die Analyse hinlänglich genau sind und oftmals Beiträge den einzelnen Personen (Vertreter der Mitgliedstaaten) zuzuordnen waren, kann festgestellt werden, ob im Verlaufe der Diskussionen Personen ihre ursprünglichen Positionen im Sinne der Harmonisierung oder Angleichung an die Positionen der anderen veränderten, somit Prozesse der Änderung von Wahrnehmungs- und Denkmustern sowie Handlungsorientierung zu verzeichnen waren. Durch die Erfassung beider Arten von Dokumenten und deren Abgleich sowie auch den Vergleich mit den außenpolitischen Akten der jeweils anderen Staaten können die motivationalen Hintergründe der Akteure und deren Auswirkungen auf politisches Handeln erfasst werden, kann somit die ‚black box‘ zwischen Ausgangssituation und Europäisierungseffekten hinsichtlich der „Funktionsweise von Europäisierung“68 geöffnet und damit die Kausalitätsfrage beantwortet werden. Auswahl der Fallstudien Eine solche mittels Prozessanalyse durchgeführte und auf einem breiten Quellenkorpus basierende Untersuchung muss sich aus arbeitsökonomischen Gründen auf begrenzte Fallstudien beschränken. In der vorliegenden Studie werden die drei „großen“ Mitgliedstaaten Bundesrepublik Deutschland, Großbritannien und Frankreich untersucht, die sich hinsichtlich ihrer langfristigen Einstellungen gegenüber der europäischen In- 67 Allerdings ist die Quellenlage bezogen auf die hier untersuchten vier Staaten unterschiedlich. Ein Teil der im belgischen Außenministerium liegenden Dokumente war nicht zugänglich; zudem sind in diesen EPZ-Akten nicht systematisch die einzelnen EPZ-Sitzungen einschließlich Vor- und Nachbereitung dokumentiert, wie dies in den Akten des britischen Foreign and Commonwealth Office (FCO) der Fall ist. 68 Siehe Schmalz: Deutschlands europäisierte Außenpolitik, S. 86. I Einleitung 33 tegration – und damit auch in Hinblick auf mögliche Europäisierungsprozesse – unterscheiden. Zudem wird mit Belgien ein „kleiner“69 Mitgliedstaat einbezogen, um die in der Integrationsforschung zu häufig praktizierte, inhaltlich-thematisch indes oft gar nicht zu rechtfertigende Fokussierung auf die großen Mitgliedstaaten zu vermeiden. Durch die Einbeziehung eines kleinen Staates kann insbesondere der Frage nachgegangen werden, ob Europäisierungsprozesse in Zusammenhang zur Größe eines Staates stehen und welche Einflussmöglichkeiten die Vertreter eines solchen kleinen Staates auf die Vertreter der großen Staaten im Rahmen der EPZ hatten. Die Auswahl dieser zu untersuchenden Staaten ist im Einzelnen folgendermaßen begründet: Die Bundesrepublik Deutschland galt und gilt als besonders integrationsfreudig, d.h. als gegenüber Fortschritten im europäischen Einigungsprozess aufgeschlossen. Hinsichtlich der EPZ war die Bundesregierung nicht nur (Mit-)Initiatorin und treibende Kraft, sondern profitierte auch in besonderem Maße von einer gemeinsamen europäischen Außenpolitik. Die EPZ bot dem geteilten und unter außenpolitischen Souveränitätsvorbehalten stehenden Staat ein geeignetes Forum zur Steigerung seiner internationalen Handlungsfähigkeit. Es ist deshalb davon auszugehen, dass die bundesdeutsche Außenpolitik in besonderem Maße aufgeschlossen gegenüber möglichen Europäisierungsprozessen war.70 Ähnlich verhält es sich mit Belgien, dessen eigenständige außenpolitische Handlungsmöglichkeiten aufgrund der geringen Größe des Landes begrenzt waren. Auch hier ist davon auszugehen, dass die europäische Zusammenarbeit der belgischen Außenpolitik die Möglichkeit des Machtund Einflussgewinns bot und dass auch diese deshalb in besonderem Ma- ße aufgeschlossen gegenüber Europäisierungsprozessen war. Die grundsätzliche Integrationsbereitschaft Belgiens zeigt sich zudem nicht nur in den EG, sondern auch in der Zoll- und Handelsunion mit Luxemburg (seit 69 Zur Rolle der sog. „kleinen“ Länder in Europa bzw. im europäischen Integrationsprozess siehe Gilbert Trausch (Hg.): Le rôle et la place des petits pays en Europe au XXe siècle, Baden-Baden/Brüssel 2005; Michel Dumoulin/Geneviève Duchenne (Hg.): Les petits états et la construction européenne, Brüssel u.a. 2002. Speziell zur Rolle Belgiens siehe Michel Dumoulin/Geneviève Duchenne/Arthe van Laer (Hg.): La Belgique, les petits états et la construction européenne, Brüssel u.a. 2003. 70 Siehe Küsters: Die Entstehung und Entwicklung der Europäischen Politischen Zusammenarbeit aus deutscher Perspektive; Schmalz: Deutschlands europäisierte Außenpolitik, S. 17 ff. I Einleitung 34 1921) und in der Benelux-Union mit den Niederlanden und Luxemburg (seit 1948/1960). Trotz des während des Zweiten Weltkrieges und in der Nachkriegszeit erlittenen außenpolitischen Bedeutungsverlustes hob sich Großbritannien weiterhin aufgrund seiner weltweiten politischen Interessen und Verbindungen sowie langjährigen außenpolitischen Erfahrungen deutlich von der Mehrheit der übrigen EPZ-Mitglieder ab: Großbritannien stand an der Spitze des Commonwealth, besaß immer noch recht enge Beziehungen zur Weltmacht USA, war Nuklearmacht, verfügte im Vergleich zu den anderen EPZ-Staaten über bedeutende militärische Kapazitäten und hatte einen ständigen Sitz im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen (VN) inne. Aufgrund dieser Position wird britischen Regierungen in der Literatur meist eine reservierte bis ablehnende Haltung gegenüber einer gemeinsamen europäischen Außenpolitik und ein Beharren auf nationalstaatlicher Souveränität im Bereich der Außenpolitik attestiert.71 Gleichwohl spricht einiges dafür, dass die britische Außenpolitik nach der bis Ende der 1960er Jahre erfolgten Auflösung des britischen Weltreiches und des militärischen Rückzugs „East of Suez“ in der EPZ eine neue außenpolitische Machtbasis erblickte, die dem Land die Aufrechterhaltung der Position als bedeutender weltpolitischer Akteur ermöglichen sollte, und sich deshalb für eine Weiterentwicklung der EPZ hin zu einer gemeinsamen Außenpolitik engagierte. Aus den genannten Gründen ist anzunehmen, dass die britische Au- ßenpolitik eine ambivalente Haltung gegenüber Europäisierungsbestrebungen einnahm. Auch Frankreich verfügte nach wie vor über weltweite außenpolitische Verbindungen aus seiner Zeit als Kolonialmacht, war Nuklearmacht und Ständiges Mitglied im VN-Sicherheitsrat. Die französische Außenpolitik strebte nach Eigenständigkeit – auch und gerade nach der Suezkrise (1956)72 – und stand politischen Integrationsbestrebungen unter Abgabe 71 Siehe Nuttall: European Political Co-Operation; Küsters: Die Entstehung und Entwicklung der Europäischen Politischen Zusammenarbeit aus deutscher Perspektive, S. 140; David Allen/William Wallace: Der geschichtliche Hintergrund der EPZ – Vom Problemkind zum Musterknaben europäischer Politik, in: Rummel/Wessels: Die Europäische Politische Zusammenarbeit, S. 53–72, S. 69; Hill: The Actors Involved; Ifestos: European Political Cooperation. 72 Beispielsweise stieg Frankreich aus der militärischen Integration der NATO aus. Die Franzosen zogen damit ganz andere Schlüsse aus der Suezkrise als die Briten. Siehe Klaus Larres: Großbritannien und Europa. Von Churchill bis Blair und Brown, in: Jürgen Elvert/Jürgen Nielsen-Sikora (Hg.): Leitbild Europa? Europabilder und ihre Wirkungen in der Neuzeit, Stuttgart 2009, S. 174–192, S. 184 f. I Einleitung 35 von Souveränität in diesem Bereich tendenziell kritisch gegenüber; so lehnte die französische Regierung etwa die Errichtung eines gemeinsamen ständigen Sekretariats der EPZ in Brüssel ab.73 Vor dem Hintergrund der allgemeinen französischen Europapolitik in dieser Zeit ist daher davon auszugehen, dass die französische Außenpolitik Europäisierungsprozessen eher ablehnend gegenüberstand. Die Europäisierung von Außenpolitik im Rahmen der EPZ wird in der vorliegenden Studie anhand der Mittelmeer/Südeuropa- und Afrikapolitik (südliches Afrika) sowie der Politik gegenüber internationalen Organisationen am Beispiel der Vereinten Nationen untersucht. Damit wendet sich die Untersuchung zwei unterschiedlichen regionalen Schwerpunkten sowie einem institutionellen Schwerpunkt zu, wodurch gewährleistet ist, dass die gewonnenen Ergebnisse auf einer breiten empirischen Basis stehen. Da die EPZ-Politik gegenüber den Vereinten Nationen jeweils im Zusammenhang mit konkreten außenpolitischen Politikfeldern stand, wird die VN-Politik der EPZ im Kontext der beiden Fallstudien zu Mittelmeer/ Südeuropa und südliches Afrika behandelt. Die Auswahl der Fallstudien ist im Einzelnen folgendermaßen begründet: Die beiden Regionen „Mittelmeer/Südeuropa“ und „südliches Afrika“74 gerieten sowohl aufgrund ihrer politischen, wirtschaftlichen und strategischen Bedeutung für die EG/EPZ-Mitgliedstaaten als auch aufgrund aktueller Krisen in den 1970er Jahren (Portugal, Zypern 1974; Spanien 1975; Unabhängigkeitsbestrebungen im südlichen Afrika) in den Mittelpunkt der außenpolitischen Konsultationen im Rahmen der EPZ. Die Bedeutung dieser Regionen und das dringende Erfordernis eines außenpolitischen 73 Der ab 1974 amtierende Präsident Valéry Giscard d’Estaing gilt zwar als Befürworter der Europäischen Integration, wünschte aber immer den Weg intergouvernementaler Kooperation und lehnte eine Vertiefung supranationaler Organisationsstrukturen ab. Siehe Matthias Waechter: Helmut Schmidt und Valéry Giscard d’Estaing. Auf der Suche nach Stabilität in der Krise der 70er Jahre, Bremen 2011, S. 36 ff.; Morisse-Schilbach: Diplomatie und europäische Außenpolitik, S. 75 f.; Wichard Woyke: Die Außenpolitik Frankreichs. Eine Einführung, Wiesbaden 2010, S. 106 f. 74 Der Begriff „südliches Afrika“ wird unterschiedlich verwendet. Er bezieht sich allgemein auf den südlichen Teil des afrikanischen Kontinents, wobei die Abgrenzung zum Norden hin unklar ist. Auch innerhalb der Vereinten Nationen wird der Begriff nicht einheitlich verwendet; in der VN-Statistikabteilung beispielsweise wird Angola, im Unterschied zur VN-Wirtschaftskommission, nicht zum südlichen Afrika gezählt. Siehe dazu u.a. Ernst Klimm/Karl-Günther Schneider/Bernd Wiese: Das südliche Afrika. Republik Südafrika-Swasiland-Lesotho, Darmstadt 1980, S. 1–3. I Einleitung 36 Krisenmanagements schlugen sich in einer Zunahme der Konsultationen in den entsprechenden Expertengruppen bzw. im Politischen Komitee nieder, die allesamt sehr gut dokumentiert sind und trotzdem einen überschaubaren Akten-/Quellenkorpus bilden. Zudem lässt sich an diesen Fallstudien punktuell auch die Verbindung von Außenpolitik (EPZ) und Au- ßenwirtschaftspolitik (EG/Kommission) mit ihren möglichen Auswirkungen auf die Europäisierung von Außenpolitik aufzeigen, da sowohl die Mittelmeerstaaten als auch die afrikanischen Staaten durch verschiedene Handelsverträge und andere Abkommen mit den Europäischen Gemeinschaften verbunden waren. Nicht zuletzt hatten in diesen beiden Regionen die zu untersuchenden EPZ-Staaten bis dahin ganz spezifische, unterschiedliche Interessen verfolgt; auch besaßen die Mitgliedstaaten in diesen Regionen zum Teil eine besondere Stellung (so etwa Großbritannien in Bezug auf Zypern oder die ehemaligen Kolonialmächte in Bezug auf Afrika). Mit der Einbeziehung der (EPZ-)Politik gegenüber den Vereinten Nationen wird zudem ein Bereich betrachtet, in dem eine gemeinsame europäische Haltung der EPZ-Mitglieder, das ‚Sprechen mit einer Stimme‘, von den Beteiligten prinzipiell als wesentliche Voraussetzung für einen stärkeren weltpolitischen Einfluss Europas angesehen wurde. Es ist zu untersuchen, inwieweit ein solcher ‚Einigungsdruck‘ die Europäisierung von Außenpolitik tatsächlich vorantrieb bzw. ob die besondere Position einiger EPZ-Mitglieder in den VN (Großbritannien und Frankreich als Ständige Mitglieder im Sicherheitsrat) sich eher hemmend auf die Europäisierung von Außenpolitik auswirkte. Der Untersuchungszeitraum der Studie ist auf die Jahre 1970 bis 1981 begrenzt. Dies hat nicht nur forschungspragmatische Gründe, sondern liegt auch in der Entwicklung der EPZ begründet. Mit dem „Londoner Bericht“ im Jahre 1981 kann eine erste Phase der gemeinsamen außenpolitischen Zusammenarbeit als abgeschlossen gelten. Der Londoner Bericht bestätigte auf der einen Seite im Wesentlichen die Ziele und die Praxis der bisherigen außenpolitischen Zusammenarbeit, öffnete sich auf der anderen Seite, insbesondere durch die volle Beteiligung der EG-Kommission an der EPZ, einer engeren Zusammenarbeit mit den supranationalen Europäischen Gemeinschaften. Der im Rahmen der EG seit Anfang der 1980er Jahre wiederholt artikulierte Wunsch nach Errichtung einer Europäischen Union zielte zugleich auf eine grundlegende Reform der EPZ als Bestandteil eines solchen Unionsprojektes. I Einleitung 37 Aufbau der Untersuchung Um den Charakter der EPZ als einer neuartigen Form kollektiver Diplomatie zu verdeutlichen, werden zunächst die Entstehung und Struktur der Europäischen Politischen Zusammenarbeit dargelegt und in den integrationsgeschichtlichen Zusammenhang eingeordnet (Kap. II). Das dritte Kapitel untersucht die einzelnen Ebenen der durch die EPZ begründeten au- ßenpolitischen Zusammenarbeit (Außenministertagungen, Politisches Komitee, Arbeitsgruppen, Korrespondentengruppe, Botschaftertreffen) sowie die personelle Zusammensetzung dieser etablierten Gremien, um die oben angeführten strukturellen und akteursbezogenen Rahmenbedingungen eines möglichen Sozialisationsprozesses zu sondieren. In diesem Zusammenhang werden zugleich die durch die Etablierung der EPZ bedingten Veränderungen im administrativ-institutionellen Bereich auf Ebene der beteiligten Staaten (Außenministerien) sowie auf europäischer Ebene thematisiert, die möglicherweise die Annäherung von Normen, Positionen und Handlungsweisen begünstigten oder beeinflussten. In den beiden folgenden zentralen Kapiteln IV und V werden am Beispiel der ausgewählten Themenfelder (südliches Afrika, Mittelmeer/Südeuropa einschließlich VN) zum einen die möglichen Veränderungen außenpolitischer Schwerpunktsetzung untersucht, zum anderen wird analysiert, ob und inwieweit durch die Zusammenarbeit in der EPZ Veränderungen der Wahrnehmungs-, Denk- und Handlungsmuster bei den nationalen Akteuren sowie der Politikinhalte zugunsten gemeinsamer europäischer Positionen festzustellen sind. Auf Basis der gewonnenen Ergebnisse wird im Schlusskapitel die erkenntnisleitende Frage aufgegriffen, ob und inwieweit von einer Europäisierung der Außenpolitik durch die EPZ im hier vorliegenden Untersuchungszeitraum gesprochen werden kann. I Einleitung 38 Der lange Weg zur außenpolitischen Zusammenarbeit Die mit dem Vertrag von Maastricht begründete Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union gehört bis heute, trotz kleinerer Veränderungen infolge der Verträge von Amsterdam (1999) und Lissabon (2009), zu den intergouvernemental strukturierten Bereichen europäischer Zusammenarbeit. Während mit der Gründung der drei Europäischen Gemeinschaften „Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl“ (EGKS), „Europäische Wirtschaftsgemeinschaft“ (EWG) und „Europäische Atomgemeinschaft“ (EAG/Euratom)75 in den Jahren 1951 und 1957 die europäischen Nationalstaaten Souveränitätsrechte an übergeordnete Institutionen auf wirtschaftlichem Gebiet und auch im außenhandelspolitischen Bereich abgaben, scheiterten solche Bemühungen stets auf dem Gebiet der Außenpolitik, einem klassischen Kernbereich nationalstaatlicher Souveränität. Dabei hatte gerade die Vergemeinschaftung der Außen- und Sicherheitspolitik als ein Mittel zur dauerhaften Friedenssicherung in Europa eine der Hauptforderungen vieler der seit dem Ersten Weltkrieg entwickelten Pläne zu einer europäischen Einigung dargestellt.76 Auch die verschiedenen, von den westeuropäischen Widerstandsgruppen im Verlaufe des Zweiten Weltkrieges entworfenen Pläne zu einer Neugestaltung Europas nach dem Krieg, die die Forderung nach einer Abschaffung der souveränen Nationalstaaten und die Bildung einer europäischen Föderation beinhalteten, gingen übereinstimmend davon aus, dass die bisher den souveränen Nationalstaaten vorbehaltenen Bereiche Außen-, Sicherheits- und Wirtschaftspolitik in die Zuständigkeit einer föderativen europäischen Regierung fallen und der Kompetenz der Nationalstaaten entzogen werden sollten.77 So hieß es II 75 Abgekürzt werden diese drei Gemeinschaften als EG (Europäische Gemeinschaften) bezeichnet, wobei auch die Verwendung von EG im Singular (Europäische Gemeinschaft) üblich ist. Im Folgenden werden, wie auch in den benutzten Quellen, sowohl der Singular als auch der Plural verwendet. 76 Rolf Hellmut Foerster: Europa. Geschichte einer politischen Idee. Mit einer Bibliographie von 182 Einigungsplänen aus den Jahren 1306 bis 1945, München 1967; Heinrich Schneider: Leitbilder der Europapolitik 1: Der Weg zur Integration, Bonn 1977, S. 45 ff. 77 Zu den Europaplänen der Widerstandsgruppen siehe Walter Lipgens (Hg.): Europa-Föderationspläne der Widerstandsbewegungen 1940–1945. Eine Dokumentation, München 1968. 39 beispielsweise in der Deklaration der Genfer Konferenz von Widerstandskämpfern vom Mai 1944: „Die Föderation darf nicht das Recht eines jeden Mitgliedstaates einschränken, die ihm eigenen Probleme in Übereinstimmung mit seinen völkischen und kulturellen Eigenarten zu lösen. Jedoch werden die Staaten […] unwiderruflich an den Bund diejenigen Kompetenzen ihrer Souveränität abtreten müssen, die die Verteidigung des Territoriums, die Beziehungen mit Mächten außerhalb des Bundes, die Wirtschaftsbeziehungen und die internationalen Verbindungswege zum Gegenstand haben.“78 Nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges, als aufgrund der Ablehnung jeglicher Föderationspläne durch die beiden Supermächte USA und Sowjetunion in Europa das System der souveränen Nationalstaaten wiederhergestellt wurde, waren es vor allem die sich 1946 unter dem Dach der Union Européenne des Fédéralistes (UEF) sammelnden europäischen Föderalistenverbände, die an solchen umfassenden Plänen einer wirtschaftlichen und auch politischen Einigung Europas festhielten und deren Umsetzung propagierten. Das Endziel zur Bildung einer europäischen Föderation stand allerdings auch hinter dem ersten, von sechs europäischen Staaten eingeleiteten supranationalen Integrationsschritt, wenngleich sich dieser zunächst lediglich auf den wirtschaftlichen Bereich beschränkte. So hatte der französische Außenminister Robert Schuman bei der Verkündung des Plans zur Schaffung einer europäischen Kohle- und Stahlgemeinschaft am 9. Mai 1950 erklärt, Europa lasse sich „nicht mit einem Schlage herstellen und auch nicht durch eine einfache Zusammenfassung“, es werde „durch konkrete Tatsachen entstehen, die zunächst eine Solidarität der Tat schaffen“. Seinen Vorschlag bezeichnete er ausdrücklich als „die erste Etappe der europäischen Föderation.“79 Ebenso hieß es in der Präambel des EGKS-Vertrags, dass man beabsichtige, durch die Errichtung einer wirtschaftlichen Gemeinschaft den ersten Grundstein für eine weitere und vertiefte Gemeinschaft unter den Völkern zu legen und „die institutionellen Grundla- 78 Genfer Konferenz von Widerstandskämpfern, Deklaration II zugunsten europäischer Föderation, 20. Mai 1944, in: Lipgens: Europa-Föderationspläne der Widerstandsbewegungen, S. 393–398, S. 396. 79 Erklärung der französischen Regierung über eine gemeinsame deutsch-französische Schwerindustrie vom 9. Mai 1950, in: Europa. Dokumente zur Frage der europäischen Einigung, hg. vom Forschungsinstitut der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik e.V., Zweiter Teilband, München 1962, S. 680–682, S. 680. II Der lange Weg zur außenpolitischen Zusammenarbeit 40 gen zu schaffen, die einem nunmehr allen gemeinsamen Schicksal die Richtung weisen können.“ 80 Der Gedanke einer über die wirtschaftliche Zusammenarbeit hinausgehenden politischen Einigung Europas wurde erneut aufgegriffen im Zusammenhang mit dem Plan zur Bildung einer Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG), welcher im Oktober 1950 vom französischen Ministerpräsidenten René Pleven vorgestellt wurde. Der Pleven-Plan stellte eine Reaktion auf die von den USA im Zuge des Koreakrieges geforderte Wiederbewaffnung Deutschlands dar. Um die von den USA favorisierte Lösung, deutsche Truppen im Rahmen der NATO aufzustellen, zu verhindern, sah sich Frankreich gezwungen, die Zusammenlegung nationalstaatlicher Souveränitäten jetzt auf den Verteidigungsbereich auszudehnen, denn nur durch die Einbindung Westdeutschlands in eine supranationale Europäische Verteidigungsgemeinschaft schienen französische Sicherheitsinteressen dauerhaft gewährleistet zu sein. Anders als bei der EGKS stellte sich bei der geplanten Europäischen Verteidigungsgemeinschaft das Problem der politischen Einigung Europas von Beginn an mit unausweichlicher Schärfe. Schon bei der Eröffnung der Pleven-Plan-Konferenz im Februar 1951 war die Frage laut geworden, wie man denn eine europäische Armee bilden und unterhalten könne, ohne dass ein entsprechendes politisches Dach, d.h. eine europäische Behörde, eine europäische Regierung und ein europäisches Parlament, vorhanden sei.81 Pleven selbst hatte in seiner Regierungserklärung nur ganz allgemein darauf hingewiesen, dass die zu schaffende gemeinsame Armee mit den politischen Institutionen des geeinten Europas verbunden sein müsste und hatte für die militärische Führung einen gemeinsamen europäischen Verteidigungsminister vorgesehen. Die unter dem Dach der UEF versammelten Föderalistengruppen wiesen in mehreren Konferenzen und Memoranden auf die Notwendigkeit der Errichtung einer Politischen Gemeinschaft in Zusammenhang mit der gemeinsamen Armee hin. Der italienische Ministerpräsident Alcide de Gasperi und der französische Außenminister Schuman griffen diese Gedanken auf, und am 20. September 1951 verkündete Schuman, dass Frankreich jetzt, nach Montanunion und EVG, in einem dritten Schritt die 80 Vertrag über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl vom 18. April 1951, in: ebd. S. 702–789, S. 703. 81 Peter Fischer: Die Bundesrepublik und das Projekt einer Europäischen Politischen Gemeinschaft, in: Ludolf Herbst/Werner Bührer/Hanno Sowade (Hg.): Vom Marshallplan zur EWG. Die Eingliederung der Bundesrepublik Deutschland in die westliche Welt, München 1990, S. 279–299, S. 280. II Der lange Weg zur außenpolitischen Zusammenarbeit 41 Schaffung einer supranationalen politischen Autorität in Europa vorschlagen werde.82 Unterschiedliche Motive bestimmten die Haltung der beiden Politiker: Für de Gasperi spielte der Gedanke eine Rolle, durch eine supranationale Politische Gemeinschaft eine mögliche deutsch-französische Hegemonie in Europa verhindern zu können, zudem hielt er eine rein militärische Gemeinschaft in Italien für nicht durchsetzbar und auch nicht praktikabel.83 Schuman wurde vor allem aus innenpolitischen Gründen zu diesem Schritt gedrängt, da die französischen Sozialisten und Gaullisten aus unterschiedlichen Motiven heraus die Schaffung einer politischen Autorität als Dach über der Verteidigungsgemeinschaft forderten und drohten, von der Lösung dieser Frage ihre Zustimmung zum EVG-Projekt abhängig zu machen.84 Die anderen vier EGKS-Partner reagierten unterschiedlich auf diesen italienisch-französischen Vorschlag. Begrüßt wurde er vom deutschen Bundeskanzler Konrad Adenauer, der in der Bildung einer Politischen Gemeinschaft Europas eine Möglichkeit sah, die Bundesrepublik auf den Weg in die Souveränität und Gleichberechtigung zu führen und einer befürchteten Entspannungspolitik der Großmächte auf Kosten Deutschlands zu begegnen; zudem konnte dem in der Bundesrepublik umstrittenen EVG-Projekt durch die Aussicht auf eine Politische Gemeinschaft ein glänzenderer Anstrich verliehen werden.85 Widerstand gegen die geplante politische Autorität kam aus den Niederlanden. Dort hegte man grundsätzliche Vorbehalte gegenüber dem Konzept einer auf die sechs kontinentaleuropäischen Staaten beschränkten Föderation; vor allem auch das Misstrauen gegenüber einer französisch-deutschen Hegemonie bestimmte die niederländische Haltung. Zudem stieß in den Niederlanden auch das EVG-Projekt auf große Skepsis, da man vielmehr eine enge Anbindung an die NATO wünschte und von daher schon den Gedanken an eine politi- 82 Die Erklärung Schumans ist abgedruckt in Heinrich Siegler (Hg.): Europäische politische Einigung. Dokumentation von Vorschlägen und Stellungnahmen, 1949–1968, Bonn/Wien/Zürich 1968, S. 9; siehe auch Fischer: Die Bundesrepublik und das Projekt einer Europäischen Politischen Gemeinschaft; Wilfried Loth: Der Weg nach Europa. Geschichte der europäischen Integration 1939– 1957, 3., durchges. Aufl., Göttingen 1996, S. 97 f. 83 Loth: Der Weg nach Europa, S. 97. 84 Fischer: Die Bundesrepublik und das Projekt einer Europäischen Politischen Gemeinschaft, S. 280 f. 85 Zur deutschen Haltung siehe ebd. S. 282 ff.; Paul Noack: EVG und Bonner Europapolitik, in: Hans-Erich Volkmann/Walter Schwengler (Hg.): Die Europäische Verteidigungsgemeinschaft. Stand und Probleme der Forschung, Boppard am Rhein 1985, S. 239–254. II Der lange Weg zur außenpolitischen Zusammenarbeit 42 sche Ausweitung der Verteidigungsgemeinschaft ablehnte.86 Unterstützt wurde die niederländische Haltung von Belgien. Der belgische Außenminister Paul van Zeeland war nicht an einer politischen Einigung interessiert und stellte grundsätzlich die Notwendigkeit eines solchen Projektes in Frage; das belgische Interesse richtete sich vielmehr auf eine weitergehende wirtschaftliche Integration. Alle drei Benelux-Staaten fürchteten von einer supranationalen Politischen Gemeinschaft eine Majorisierung der kleinen Länder und zudem Hindernisse bei der Ratifizierung des EVG-Vertrages. Angesichts dieser Vorbehalte war an eine rasche Umsetzung der italienisch-französischen Pläne nicht zu denken, und das Problem der politischen Autorität wurde durch die Aufnahme des Artikels 38 in den EVG- Vertrag erst einmal vertagt und von den unmittelbaren Vertragsverhandlungen der EVG abgekoppelt.87 Artikel 38 des EVG-Vertrages legte fest, dass die im Rahmen der EVG vorgesehene parlamentarische Versammlung innerhalb von sechs Monaten nach Aufnahme ihrer Tätigkeit Vorschläge für die Schaffung einer endgültigen Organisation machen sollte, die, wie es in dem Artikel hieß, so beschaffen sein sollte, „daß sie den Bestandteil eines späteren bundesstaatlichen oder staatenbündischen Gemeinwesens bilden kann, das auf dem Grundsatz der Gewaltenteilung beruhen und insbesondere über ein Zweikammernsystem verfügen soll.“88 Damit war nicht nur das Problem der politischen Autorität erst einmal auf die lange Bank geschoben, darüber hinaus blieb auch die Frage der künftigen Struktur der zu schaffenden Organisation offen. Aufgrund des wachsenden Widerstandes in Frankreich gegen die geplante EVG, der die Ratifizierung des am 27. Mai 1952 unterzeichneten Vertrages fraglich erscheinen ließ, entschlossen sich die Außenminister der sechs beteiligten Staaten allerdings im September 1952, das in Artikel 38 vorgesehene Verfahren vorzuziehen, 86 Zur niederländischen Haltung gegenüber der EVG siehe Albert E. Kersten: Niederländische Regierung, Bewaffnung Westdeutschlands und EVG, in: Volkmann/ Schwengler: Die Europäische Verteidigungsgemeinschaft, S. 191–219; Adrian F. Manning: Die Niederlande und Europa von 1945 bis zum Beginn der Fünfziger Jahre, in: Vierteljahrshefte für Zeitgeschichte 29 (1981), S. 1–20, insbes. S. 13 ff. 87 Siehe dazu Fischer: Die Bundesrepublik und das Projekt einer Europäischen Politischen Gemeinschaft, S. 280; Loth: Der Weg nach Europa, S. 99; Walter Lipgens: Die Bedeutung des EVG-Projekts für die politische europäische Einigungsbewegung, in: Volkmann/Schwengler: Die Europäische Verteidigungsgemeinschaft, S. 9–30, S. 27 ff. 88 Text des Vertrags über die Gründung der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft vom 27. März 1952, in: Europa. Dokumente zur Frage der Europäischen Einigung, Zweiter Teilband, S. 836–886, S. 849. II Der lange Weg zur außenpolitischen Zusammenarbeit 43 um auf diese Weise dem EVG-Projekt doch noch eine größere Zustimmung zu sichern. Auch die drei Benelux-Staaten stimmten dem jetzt zu; der niederländische Außenminister Johan Willem Beyen sah in der geplanten Erweiterung der EVG eine Chance, die wirtschaftliche Integration im Rahmen der Sechs voranzubringen, nachdem zuvor der Versuch seines Vorgängers Dirk Stikker, ein Zollunionsprojekt im Rahmen der OEEC durchzusetzen, gescheitert war.89 Die um neun zusätzliche Mitglieder aus den drei großen Mitgliedstaaten erweiterte parlamentarische Versammlung der EGKS,90 die sich den Namen Ad-hoc-Versammlung91 gab, wurde mit der Ausarbeitung eines entsprechenden Entwurfs für eine Europäische Politische Gemeinschaft (EPG) beauftragt. Eine von ihr eingesetzte Ad-hoc-Kommission erarbeitete unter Vorsitz Heinrich von Brentanos innerhalb von sechs Monaten einen 117 Artikel umfassenden Entwurf für die „Satzung einer Europäischen Gemeinschaft“92, der von der Ad-hoc-Versammlung am 10. März 1953 gebilligt und den Außenministern der Sechs zur Beratung vorgelegt wurde.93 Dieser umfassende Verfassungsentwurf, der die Schaffung einer unauflöslichen „Gemeinschaft übernationalen Charakters“ vorsah, entsprach zwar nicht den auf die Errichtung eines europäischen Bundesstaates gerichteten Vorstellungen europäischer Föderalisten, stellte aber vor dem Hintergrund der realpolitischen Gegebenheiten einen großen Schritt in Richtung auf 89 Loth: Der Weg nach Europa, S. 101 f. 90 Gemäß EVG-Vertrag sollte die Versammlung der EGKS, erweitert um je drei zusätzliche Mitglieder aus den drei großen Staaten, künftig auch als EVG-Versammlung fungieren. 91 Mit der Bezeichnung „Ad-hoc-Versammlung“ anstelle von „Verfassungsgebende Versammlung“ sollte der provisorische Charakter dieses Gremiums und seiner Vorschläge zum Ausdruck gebracht werden. Siehe Fischer: Die Bundesrepublik und das Projekt einer Europäischen Politischen Gemeinschaft, S. 282. 92 Die Ad-hoc-Versammlung hat die zunächst gewählte Bezeichnung „Europäische Politische Gemeinschaft“ fallen lassen und stattdessen den Ausdruck „Europäische Gemeinschaft“ gewählt, um das organische Ganze der Integration herauszustellen und den Schein einer Andersartigkeit der EPG gegenüber den Teilgemeinschaften EGKS und EVG zu vermeiden. Siehe Walter E. Genzer: Die Satzung der Europäischen Gemeinschaft. Zum Entwurf einer europäischen Verfassung, in: Europa-Archiv, 8. Jahr, 9. Folge, 5. Mai 1953, S. 5653–5664, S. 5664; siehe auch Kurzbericht in: Europa-Archiv, 8. Jahr, 7. Folge, 5. April 1953, S. 5613. 93 Der „Entwurf eines Vertrages über die Satzung der Europäischen Gemeinschaft“ ist abgedruckt in: Europa. Dokumente zur europäischen Einigung, Zweiter Teilband, S. 947–976; zur Einschätzung des Vertragsentwurfs siehe Genzer: Die Satzung der Europäischen Gemeinschaft. II Der lange Weg zur außenpolitischen Zusammenarbeit 44 eine politische Einigung Europas dar und ging weiter als alle politischen Einigungspläne der folgenden Jahrzehnte. Der Entwurf selbst enthielt eine Mischung aus supranationalen und intergouvernementalen Elementen. Die Kompetenzen, die der Europäischen Gemeinschaft im Satzungsentwurf zuschrieben wurden, umfassten im Wesentlichen die vertraglich geregelten Zuständigkeiten der beiden in die Europäische Gemeinschaft zu integrierenden Teilgemeinschaften EGKS und EVG.94 Als neue Zuständigkeiten der Gemeinschaft wurden die Außenund Wirtschaftspolitik hinzugefügt, die allerdings dem zwischenstaatlichen Organ des Ministerrats oblagen. Hinsichtlich des neuen Zuständigkeitsbereichs Außenpolitik, der die in den EGKS- und EVG-Verträgen geregelte Zuständigkeit dieser Gemeinschaften zum Abschluss zwischenstaatlicher Verträge und Abkommen nicht berührte,95 legte der Satzungsentwurf fest, dass „in den Fragen, die den Bestand, die Sicherheit oder den Wohlstand der Gemeinschaft berühren können“, die Gemeinschaft für die „Koordinierung der Außenpolitik der Mitgliedstaaten“ zu sorgen habe.96 Zu diesem Zwecke sollten die Vertreter der Mitgliedstaaten im Rat der nationalen Minister Informationen austauschen und ein Verfahren zur ständigen gegenseitigen Konsultation über alle Fragen einführen, „welche die Interessen der Gemeinschaft berühren“.97 Die außenpolitische Zusammenarbeit der europäischen Staaten beschränkte sich demnach nur auf bestimmte, die Gemeinschaftsinteressen berührende Fragen und ging über den Informationsaustausch und die Koordination nicht hinaus; eine gemeinsame europäische Außenpolitik mit bindender Wirkung für die Mitgliedstaaten war hier nicht vorgesehen. Doch obwohl die außenpolitische Zuständigkeit der Mitgliedstaaten als solche grundsätzlich unangetastet blieb und die Zuständigkeit der Gemeinschaft nur konkurrierend neben die der Mitgliedstaaten treten sollte, enthielt der Vertrag in Bezug auf die Außenpolitik Entwicklungsmöglichkeiten und stellte einen Fortschritt gegenüber dem Status quo dar. So regelte Artikel 71 der Satzung, dass die Gemein- 94 Im Laufe einer Anpassungszeit von höchstens zwei Jahren sollte die Integration der beiden Teilgemeinschaften in die Gemeinschaft erfolgen und sollten die Organe dieser beiden Gemeinschaften in den Organen der Gemeinschaft aufgehen. 95 Zu den Außenbeziehungen der EGKS siehe Claudia Becker-Döring: Die Außenbeziehungen der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl von 1952– 1960: Die Anfänge einer europäischen Außenpolitik? Die Beziehungen der Hohen Behörde zu Drittstaaten unter besonderer Berücksichtigung Großbritanniens, Stuttgart 2003. 96 Entwurf eines Vertrages über die Satzung der Europäischen Gemeinschaft, S. 948. 97 Ebd. S. 964. II Der lange Weg zur außenpolitischen Zusammenarbeit 45 schaft den Auftrag erhielt, ein Konsultierungsverfahren zwischen den Mitgliedstaaten einzuführen, um vor internationalen Konferenzen, die die Interessen der Gemeinschaft berühren, eine „gemeinsame […] Haltung“ der Mitgliedstaaten festzulegen; ferner sah er die Ausarbeitung eines Paktes zur friedlichen Beilegung aller möglicherweise auftretenden Streitigkeiten zwischen den Mitgliedstaaten, die Einführung eines Vermittlungs- und Schiedsverfahrens sowie die Ausarbeitung von Entwürfen für Verträge und Abkommen zwischen den Mitgliedstaaten vor.98 Artikel 72 legte fest, dass die Mitgliedstaaten keine zwischenstaatlichen Verträge oder Abkommen schließen bzw. solchen Verträgen oder Abkommen nicht beitreten durften, die den von der Gemeinschaft übernommenen Verpflichtungen widersprachen. Damit war eine Loyalitätsverpflichtung festgeschrieben, die es den Mitgliedstaaten untersagte, eine gegeneinander gerichtete Politik zu betreiben. Zudem war die Außenpolitik in die Gemeinschaft integriert und mit dem supranationalen Organ Europäischer Exekutivrat, welches an die Stelle der Hohen Behörde von EGKS und EVG-Kommission treten sollte, verbunden. So konnte der Exekutivrat durch einstimmigen Beschluss des Rates der nationalen Minister zum gemeinschaftlichen Beauftragten der Mitgliedstaaten bestellt werden. Ferner hatten die Mitgliedstaaten den Europäischen Exekutivrat über die im Verhandlungsstadium befindlichen Vertragsentwürfe oder von ihnen ergriffenen Initiativen zu unterrichten und konnte der Exekutivrat, falls diese seiner Ansicht nach dem Gemeinschaftsinteresse widersprachen, die Angelegenheit vor das Schiedsgericht bringen bzw. einem Schiedsverfahren unterwerfen. Auch war der Europäische Exekutivrat befugt, dem Rat der nationalen Minister zweckdienliche Vorschläge zu unterbreiten und besaß in diesen Angelegenheiten ein Anhörungsrecht.99 Gerade diese Einbindung der außenpolitischen Koordination in den Gesamtbereich der Europäischen Gemeinschaft stellte einen wichtigen Ansatzpunkt für eine Weiterentwicklung zu einer umfassenden politischen und wirtschaftlichen Gemeinschaft dar und ging über die Bemühungen zu einer außenpolitischen Zusammenarbeit der folgenden Jahre, einschließlich der EPZ, weit hinaus; erst mit der Einbindung der GASP in die Europäische Union durch den Maastrichter Vertrag wurde die Außenpolitik in den Gesamtbereich der Europäischen Union integriert. 98 Ebd. 99 Auch das Parlament konnte durch Vermittlung des Europäischen Exekutivrates in Angelegenheiten, die die Gemeinschaftsinteressen berührten, Vorschläge an den Rat der nationalen Minister richten oder die Mitgliedstaaten auffordern, ihm mitzuteilen, was sie aufgrund der Vorschläge veranlasst hatten (Art. 70). II Der lange Weg zur außenpolitischen Zusammenarbeit 46 Der im Rahmen der EVG-Verhandlungen in Angriff genommene Versuch zur Bildung einer umfassenden Europäischen Gemeinschaft scheiterte schließlich daran, dass die sechs Staaten sich nicht über diesen Entwurf einigen konnten.100 Besonders deutlich wurde während der Verhandlungen über die EPG der Dissens zwischen Frankreich und den Niederlanden. Der niederländische Außenminister Beyen hatte parallel zu den Beratungen der Ad-hoc-Versammlung ein Memorandum ausgearbeitet, in dem die niederländische Regierung eine Erweiterung der bisher für die Politische Gemeinschaft vorgesehenen Zuständigkeiten um den Bereich der wirtschaftlichen Integration forderte; und das Memorandum machte unmissverständlich deutlich, dass die niederländische Regierung ihre Zustimmung zum Projekt der politischen Integration von der gleichzeitigen Bereitschaft der anderen Staaten abhängig machte, konkrete Maßnahmen zur Schaffung eines Gemeinsamen Marktes vorzusehen. Als wichtigsten Schritt dorthin sah der Beyen-Plan die Beseitigung der Handelsbeschränkungen durch die Schaffung einer Zollunion vor. Dieser Plan stieß auf Ablehnung in Frankreich. Dort wollte man auf keinen Fall die Errichtung einer Wirtschaftsgemeinschaft, da man sich der Konkurrenz auf wirtschaftlichem Gebiet nicht gewachsen fühlte. Die französische Regierung machte vielmehr deutlich, dass sie lediglich an der Schaffung einer direkt gewählten europäischen Versammlung interessiert sei und sie der schrittweise zu errichtenden Politischen Gemeinschaft nur die Funktion eines ‚überformenden Rahmeninstruments‘ für die bereits bestehenden und zukünftigen Integrationsschritte zuweisen wollte. Damit brachte sie dann Niederländer, Belgier und Italiener gegen sich auf. Generell hatte das Interesse Frankreichs an der Politischen Gemeinschaft unter der Regierung René Mayer nachgelassen, da sich immer deutlicher das grundsätzliche Scheitern der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft abzeichnete. Letztendlich scheiterte der ganze Versuch, zu einer Politischen Gemeinschaft und damit auch zur Einbindung der Außenpolitik in einen gemeinsamen europäischen Rahmen zu gelangen, daran, dass der politische Wille bei den meisten Staaten, sieht man von der Bundesrepublik und Italien ab, fehlte, eine solche Gemeinschaft zu errichten. Das Projekt „Europäische Politische Gemeinschaft“ war aus einer Krise heraus geboren und war von vornherein nur ein zweckgebundener Versuch gewesen, die Ratifizierung des EVG-Vertrages zu erleichtern. 100 Siehe dazu Loth: Der Weg nach Europa, S. 103 ff.; Fischer: Die Bundesrepublik und das Projekt einer Europäischen Politischen Gemeinschaft, S. 284 ff. II Der lange Weg zur außenpolitischen Zusammenarbeit 47 Die Uneinigkeit der Sechs über den Satzungsentwurf für eine Europäische Gemeinschaft führte dazu, dass die ganze Angelegenheit erst einmal einer Studienkommission zur weiteren Beratung übertragen wurde, was letztlich das Ende dieser Initiative bedeutete. Die für den 30. März 1954 angesetzte Konferenz der Außenminister zur Prüfung der Vorschläge der Studienkommission wurde schließlich auf unbestimmte Zeit nach der Ratifizierung des EVG-Vertrages vertagt.101 Mit dem Scheitern des EVG-Vertrages durch die Weigerung der französischen Nationalversammlung am 30. August 1954, überhaupt in die Diskussion über den EVG-Vertrag einzutreten, war auch der Plan zur Bildung einer Europäischen Politischen Gemeinschaft endgültig gescheitert. Mit dem Scheitern von EPG und EVG rückte das Ziel der Errichtung einer Politischen Gemeinschaft einschließlich einer integrierten europäischen Außen- und Sicherheitspolitik erst einmal in weite Ferne. Die Au- ßen- und Sicherheitspolitik der sechs Staaten verblieb im Bereich ausschließlich nationalstaatlicher Kompetenz; verteidigungspolitische Zusammenarbeit fand lediglich auf intergouvernementaler Ebene im Rahmen der 1949 gegründeten NATO und der 1954 als Ersatz für die gescheiterte EVG gegründeten Westeuropäischen Union (WEU) statt. Weiter aber ging es mit der Integration auf wirtschaftlichem Gebiet: Am 27. März 1957 wurden die Verträge zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Europäischen Atomgemeinschaft unterzeichnet. Das weitergehende Ziel einer politischen Einigung Europas wurde in der Präambel des EWG-Vertrages nur noch ganz allgemein und unbestimmt angesprochen. Die sechs Unterzeichnerstaaten, so heißt es dort, haben die Gründung einer Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft beschlossen „in dem festen Willen, die Grundlagen für einen immer engeren Zusammenschluß der europäischen Völker zu schaffen“.102 Das bedeutete zugleich aber auch, dass die EWG nicht auf eine reine Wirtschaftsgemeinschaft beschränkt war, sondern sich von ihrer Zielsetzung her als eine Politische Gemeinschaft verstand,103 wenngleich auch keine konkreten Schritte zur Weiterentwicklung in diese Richtung benannt wurden. Eine ge- 101 Loth: Der Weg nach Europa, S. 104 f.; Fischer: Die Bundesrepublik und das Projekt einer Europäischen Politischen Gemeinschaft, S. 296 f. 102 Vertrag über die Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vom 25. März 1957, in: Europa. Dokumente zur Frage der europäischen Einigung, Dritter Teilband, München 1962, S. 1248–1327, S. 1248. 103 Der politische Charakter der EWG wurde vom Präsidenten der EWG-Kommission Walter Hallstein immer wieder betont, siehe dazu Jürgens: Die Gemeinsame Europäische Außen- und Sicherheitspolitik, S. 56, Anm. 79. Auch der Europäi- II Der lange Weg zur außenpolitischen Zusammenarbeit 48 meinsame Außenpolitik fand im Vertrag keine Erwähnung, lediglich die Entwicklung einer gemeinsamen Außenhandelspolitik im Rahmen der wirtschaftspolitischen Zielsetzungen. Ein erneuter Entwurf für eine politische Einigung Europas, der allerdings die gesamte europäische Integration in eine andere Richtung verwies, und zwar hin zur Stärkung nationalstaatlicher Souveränität zu Lasten supranationaler Elemente, wurde in den 1960er Jahren vom französischen Staatspräsidenten Charles de Gaulle vorgelegt. Im September 1960 hatte de Gaulle in einer seiner wohlinszenierten Pressekonferenzen seinen Plan für eine politische Einigung Europas verkündet, nachdem er zuvor in bilateralen Gesprächen Fühlung mit den europäischen Partnern genommen hatte. In dieser Pressekonferenz schlug er eine regelmäßige Zusammenarbeit der europäischen Staaten auf den Gebieten Politik, Wirtschaft, Kultur und Verteidigung vor. Zu diesem Zwecke sollten regelmäßige Konsultationen zwischen den Regierungen stattfinden, den Regierungen unterstellte Spezialorganisationen auf den genannten Gebieten sowie eine aus Delegierten der nationalen Parlamente bestehende beratende Versammlung gebildet werden.104 Dieser Vorschlag hob auf eine rein intergouvernementale Zusammenarbeit der europäischen Staaten ab und wurde von den Partnern Frankreichs als eine Bedrohung für die bereits bestehenden Gemeinschaftsorganisationen (EGKS, EWG, EAG) empfunden. Obwohl die fünf anderen EWG-Staaten aus verschiedenen Gründen von de Gaulles Vorschlag nicht begeistert waren, erklärten sie sich dennoch zu Verhandlungen über diesen Vorschlag bereit, nicht zuletzt, um sich die Kooperationsbereitschaft de Gaulles in anderen Gemeinschaftsangelegenheiten zu sichern. Im September 1961 wurde eine von den Staats- und Regierungschefs eingesetzte Kommission unter Vorsitz des französischen Diplomaten Christian Fouchet damit beauftragt, ein Statut für eine Europäische Politische Union (EPU) auszuarbeiten.105 sche Gerichtshof (EuGH) bestätigte den politischen Charakter der Verträge. Nach seiner Rechtsprechung sind die speziell auf die wirtschaftliche Integration bezogenen und die allgemeinen politischen Vertragsziele gleichermaßen rechtsverbindlich; die in der Präambel genannten Zielsetzungen werden ausdrücklich einbezogen. Siehe dazu Gröne: Die europäische politische Zusammenarbeit (1970–1991), S. 4. 104 Pressekonferenz des französischen Staatspräsidenten de Gaulle (Auszug) 5. September 1960, in: Europa. Dokumente zur Frage der europäischen Einigung, Dritter Teilband, S. 1751–1754. 105 Zu den Fouchet-Plänen siehe u.a. Alessandro Silj: Europe’s Political Puzzle. A Study of the Fouchet Negotiations and the 1963 Veto (Occasional Papers in In- II Der lange Weg zur außenpolitischen Zusammenarbeit 49 In der ersten Sitzung der sog. Fouchet-Kommission legte Frankreich ein ausgearbeitetes Statut für eine „Union der Europäischen Völker“ (Fouchet- Plan I) vor, das zur Grundlage der weiteren Verhandlungen wurde.106 Gemäß diesem Statut war die Gründung einer „unauflöslichen Staatenunion“ vorgesehen. Ziel der Union sollte es sein, „in den Fragen, die von gemeinsamem Interesse für die Mitgliedstaaten sind, zur Annahme einer gemeinsamen Außenpolitik zu gelangen“, eine enge Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Wissenschaft und Kultur zu erreichen, zur Verteidigung der Menschenrechte, der Grundfreiheiten und der Demokratie beizutragen und „durch eine gemeinsame Verteidigungspolitik in Zusammenarbeit mit den anderen freien Nationen die Sicherheit der Mitgliedstaaten gegen jeden Angriff zu stärken“.107 Das Statut sah die Errichtung einer Europäischen Politischen Union intergouvernementalen Charakters vor. Wichtigstes Organ war dementsprechend der aus den Staats- und Regierungschefs sowie den Außenministern bestehende Rat, der alle vier Monate auf der Ebene der Staats- und Regierungschefs und dazwischen mindestens einmal auf der Ebene der Außenminister zusammentreten sollte. Beschlüsse im Rat konnten nur einstimmig gefasst werden und sollten für die an ihrer Annahme beteiligten Mitgliedstaaten verbindlich sein. Eine aus hohen Beamten der Außenministerien bestehende Europäische Politische Kommission sollte den Rat bei seiner Arbeit unterstützen, seine Beschlüsse vorbereiten und ausführen sowie die ihr vom Rat übertragenen Aufgaben wahrnehmen. Die Rolle des vorgesehenen Europäischen Parlamentes beschränkte sich auf die Beratung der mit den Zielen der Union zusammenhängenden ternational Affairs, Number 17, December 1967), Cambridge (Mass.) 1967; Thomas Jansen: Europa: Von der Gemeinschaft zur Union. Strukturen, Schritte, Schwierigkeiten, Bonn 1986; Esther Kramer: Europäisches oder atlantisches Europa? Kontinuität und Wandel in den Verhandlungen über eine politische Union 1958–1970, Baden-Baden 2003, insbes. S. 65 ff. Zur Rolle der Benelux-Staaten und der Bundesrepublik Deutschland in den Fouchet-Verhandlungen siehe die Aufsätze von Yves Stelandre: Les pays du Benelux, l’Europe politique et les négociations Fouchet (26 juin 1959–14 avril 1962), in: Journal of European Integration History 2/2 (1996), S. 21–38 und Hartmut Mayer: Germany’s Role in the Fouchet Negotiations, in: ebd. S. 39–59. Zu Frankreich siehe u.a. Georges-Henri Soutou: Le général de Gaulle et le plan Fouchet, in: Institut Charles de Gaulle (Hg.): De Gaulle et son siècle, Vol. 5: L’Europe, Paris 1992, S. 126–143. Zur Haltung einzelner Länder siehe auch die Beiträge im Band 29 (1997) der Zeitschrift Revue d’Allemagne et des pays de langue allemande. 106 Der Entwurf für einen Vertrag zur Gründung einer Europäischen Politischen Union ist abgedruckt in Siegler: Europäische politische Einigung, 1949–1968, S. 114–117. 107 Ebd. S. 115. II Der lange Weg zur außenpolitischen Zusammenarbeit 50 Fragen, zudem konnte das Parlament Anfragen an den Rat richten und ihm Empfehlungen unterbreiten. Das vorgelegte Statut enthielt eine Revisionsklausel, die besagte, dass drei Jahre nach Inkrafttreten des Vertrages die Maßnahmen überprüft werden sollten, „welche geeignet sind, die Union entsprechend den gemachten Fortschritten zu stärken.“ Als Hauptziele der Revision nannte das Statut „die Erarbeitung einer einheitlichen Au- ßenpolitik“ sowie die progressive Schaffung einer Organisation, „die innerhalb der Union die in der Präambel zu diesem Vertrag genannten Europäischen Gemeinschaften zentralisiert.“ Die Außenpolitik verblieb gemäß diesem Statut in der Kompetenz der souveränen Nationalstaaten, beabsichtigt war lediglich, ähnlich wie bei den Bestimmungen der EPG, eine Koordination der außenpolitischen Zusammenarbeit in Fragen von gemeinsamem Interesse. Im Gegensatz zur EPG war in diesem Statut allerdings keine Verbindung der außenpolitischen Zusammenarbeit mit den supranationalen Organen der drei Europäischen Gemeinschaften vorgesehen, eine mögliche mittelfristige Integration der Außenpolitik in eine gemeinsame supranationale Gemeinschaft somit ausgeschlossen. Lediglich die Revisionsklausel deutete recht allgemein und unverbindlich die „Erarbeitung einer einheitlichen Außenpolitik“ an, wobei davon auszugehen ist, dass diese den Bereich der intergouvernementalen Zusammenarbeit nicht überschreiten würde.108 De Gaulle hatte wiederholt seine Abneigung gegen- über supranationalen Institutionen deutlich gemacht, denen er lediglich einen „technischen Wert“ zubilligte, nicht aber Autorität und politische Wirksamkeit. Politische Entscheidungen, so hatte er in seiner Presseerklärung vom September dargelegt, müssten in der Verantwortung der nationalstaatlichen Regierungen bleiben.109 Das in der Fouchet-Kommission von Frankreich vorgelegte Statut stieß vor allem aufgrund der mangelnden Supranationalität der vorgesehenen Union auf den Widerstand der anderen Fünf, die zahlreiche Verbesserungsvorschläge am französischen Entwurf einbrachten. Christian Fouchet legte daraufhin am 10. November einen revidierten Plan vor, der der Kritik und den Verbesserungsvorschlägen der Fünf Rechnung trug. So wurde den im ersten Statut vorgesehenen Organen ein „unabhängiges Generalsekretari- 108 Glöckler-Fuchs verkennt die auf eine rein intergouvernementale Zusammenarbeit und die Schwächung supranationaler Elemente abzielende Politik de Gaulles, wenn sie aus der Revisionsklausel den Schluss zieht, dass diese eine stufenweisen Entwicklung der Außenpolitik hin zur Supranationalität vorsehe. Siehe Glöckler-Fuchs: Institutionalisierung der europäischen Außenpolitik, S. 92. 109 Pressekonferenz des französischen Staatspräsidenten de Gaulle, S. 1752. II Der lange Weg zur außenpolitischen Zusammenarbeit 51 at“ hinzugefügt, das die Interessen der Gemeinschaft vertreten sollte, und wurden die Rechte des Parlaments gestärkt; ferner wurde eine Bestandsgarantie der vorhandenen Gemeinschaftsinstitutionen EGKS, EWG und Euratom aufgenommen, die enge Anbindung an die NATO betont und eine Weiterentwicklung der Europäischen Politischen Union in Richtung Supranationalität in Aussicht gestellt. Doch wurde dieser revidierte Vertragsentwurf nicht, wie vorgesehen, in der Sitzung am 18. Januar 1962 diskutiert, da Frankreich überraschend diesen Plan zurückzog und einen neuen Entwurf (Fouchet-Plan II)110 vorlegte, der nicht nur alle Änderungswünsche der Fünf unberücksichtigt ließ, sondern auch einen Rückschritt gegenüber dem ersten Fouchet-Plan darstellte. Fouchet II zielte auf eine rein intergouvernementale Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten in einer nun nicht mehr unauflöslichen Staatenunion ab, beinhaltete eine Schwächung der Gemeinschaftsinstitutionen, erwähnte nicht mehr die Verklammerung der gemeinsamen Verteidigungspolitik mit der NATO und sah keine bedeutenden Entwicklungsmöglichkeiten der Union mehr vor. Die Revisionsklausel legte ganz allgemein fest, dass Maßnahmen geprüft werden sollten, die geeignet seien „die Union entweder ganz allgemein entsprechend den gemachten Fortschritten zu stärken oder insbesondere die verschiedenen Modalitäten der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten zu vereinfachen, zu rationalisieren und zu koordinieren.“111 Von der Erarbeitung einer gemeinsamen Außenpolitik als Ziel einer Revision war in diesem Entwurf nicht mehr die Rede. Auch bei den in Titel I genannten Zielen wurde nicht mehr, wie in Fouchet I, von der „Annahme einer gemeinsamen Außenpolitik“ gesprochen, sondern nur noch davon, die Politik der Mitgliedstaaten auf den Gebieten Außenpolitik, Wirtschaft, Kultur und Verteidigung „anzunähern, zu koordinieren und zu vereinheitlichen“. Über diesen Entwurf konnte keine Einigkeit mehr erzielt werden; vielmehr legten die anderen Fünf einen eigenen Vertragsentwurf vor, der ihren auf stärkere Einbeziehung supranationaler Elemente zielenden Vorstellungen entsprach und die schrittweise Entwicklung der Union hin zu einer supranationalen Gemeinschaft vorsah.112 In seiner Sitzung vom 15. März 1962 nahm der Studienausschuss dann einen Vertragsentwurf an, der die übereinstimmenden Textteile und die divergierenden Passagen zwischen dem Entwurf der Fünf und dem Fouchet-Plan II gegenüberstellte, 110 Abgedruckt in Siegler: Europäische politische Einigung, 1949–1968, S. 124–126. 111 Ebd. S. 126. 112 Dieser Gegenentwurf der anderen Fünf ist abgedruckt in: ebd. S. 128–132. II Der lange Weg zur außenpolitischen Zusammenarbeit 52 somit die Uneinigkeit dokumentierte.113 Abgebrochen wurden die Gespräche über die Europäische Politische Union schließlich auf dem Treffen der sechs Außenminister am 17. April 1962, als die Niederländer und Belgier sich weigerten, ohne die von ihnen gewünschte Beteiligung Großbritanniens über die Politische Union weiterzuverhandeln. Die sog. „préalable anglais“114 bot ihnen lediglich einen willkommenen Anlass für den Abbruch der Gespräche, sie war nicht die Ursache für das Scheitern der Verhandlungen um eine Europäische Politische Union. Diese lag vielmehr darin, dass, sieht man von den eher eine Vermittlerrolle einnehmenden Staaten Bundesrepublik Deutschland und Italien einmal ab,115 es bei den anderen Gesprächspartnern keinen ernsthaften politischen Willen gab, eine Politische Union unter Einschluss einer gemeinsamen Außen- und Verteidigungspolitik zu errichten. Für de Gaulle war sie lediglich ein Mittel gewesen, die supranationalen Organe der Gemeinschaften zu schwächen und die Rolle der Nationalstaaten im Integrationsprozess zu stärken, die Niederlande lehnten generell eine auf die Sechs beschränkte kontinentaleuropäische Union ab. Von einer solchen kontinentalen Union fürchteten sie eine französische oder deutsch-französische Hegemonie auf Kosten der kleineren Länder. Eine Mitgliedschaft Großbritanniens in einer solchen Union wäre als Ausgleich französischer Hegemoniebestrebungen in ihren Augen die mindeste Voraussetzung gewesen. Letztendlich aber waren die Niederländer nur an der Schaffung eines umfassenden gemeinsamen europäischen Marktes interessiert. Und was sie an de Gaulles Plan beson- 113 Abgedruckt in: ebd. S. 133–142. 114 Siehe Jansen: Europa: Von der Gemeinschaft zur Union, S. 63. 115 In der Forschung wird die Rolle Deutschlands und Italiens unterschiedlich bewertet. Während Jansen die Vermittlerrolle Deutschland zuschreibt, sehen Silj und Soutou Italien als die vermittelnde Kraft, Deutschland hingegen als Hauptunterstützer der französischen Position. Eine differenzierte Einschätzung der Haltung Deutschlands in den Fouchet-Verhandlungen liefert Mayer. Mayer betont, dass die Haltung der Bundesrepublik in erster Line durch eigene Interessen bestimmt wurde; in einem integrierten Europa sah Deutschland eine Möglichkeit, zur vollständigen Souveränität und zur Wiedervereinigung zu gelangen. Die deutsche Position in den Verhandlungen fasst er folgendermaßen zusammen: „Germany’s policy in Fouchet was to be as supportive of France as possible without endangering the vital relations with America and Britain and without undermining NATO and the EEC institutions.“ (Mayer: Germany’s Role in the Fouchet Negotiations, S. 59). Zur Rolle Italiens siehe auch Cyril Schweizer: Le gouvernement Italien et le projet d’Union Politique de l’Europe, 1961–1962, in: Revue d’Allemagne et des pays de langue allemande 29 (1997), S. 231–242. Schweizer charakterisiert die italienische Haltung in den Verhandlungen als zweideutig und zögerlich. II Der lange Weg zur außenpolitischen Zusammenarbeit 53 ders störte, war dessen Bestreben, die Verteidigung der Union von der NATO zu lösen und die atlantische Allianz zu schwächen.116 Die gleichen Vorbehalte hegte auch Belgien, allerdings war die belgische Regierung zeitweise unter anderem aus taktischen Gründen bereit, stärker auf de Gaulles Plan einzugehen.117 Wenngleich dieser Plan zur Schaffung einer Europäischen Politischen Union 1962 auch scheiterte, so blieb er doch richtungsweisend für die Zukunft. Alle folgenden politischen Einigungsbemühungen bis hin zum Vertrag von Maastricht waren im Grunde nur Variationen dieses von de Gaulle entworfenen Plans. Dies trifft insbesondere auf die drei von deutscher (Ludwig Erhard), belgischer (Paul-Henri Spaak) und italienischer Seite (Guiseppe Saragat) in den 1960er Jahren vorgelegten Entwürfe zu einer politischen Einigung Europas zu.118 Erhards vornehmlich aus einer innenpolitischen Zwangslage heraus geborene Europa-Initiative vom 4. November 1964 beispielsweise bekannte sich zwar zum Endziel eines stufenweise zu errichtenden föderativen, politisch und wirtschaftlich geeinten, demokratischen Europas, sah aber als nächste Schritte lediglich eine auf gegenseitige Konsultationen „vor jeder Entscheidung in allen wichtigen Fragen und in erster Linie in den Fragen von gemeinsamem Interesse“ beschränkte Zusammenarbeit der Regierungen in Form regelmä- ßig stattfindender Sitzungen in den Bereichen Außenpolitik, Verteidigung und Kultur vor, um „soweit wie möglich zu einer gleichgerichteten Haltung zu gelangen“.119 Aus Beamten der jeweiligen nationalen Ministerien sich zusammensetzende Arbeitsgruppen sollten diese Konsultationen vor- 116 Siehe dazu Stelandre: Les pays du Benelux, l’Europe politique et les négociations Fouchet. 117 Belgien hoffte zum einen, durch ein Entgegenkommen die starre Haltung de Gaulles aufzuweichen, zum anderen hatte Frankreich Belgien in der Kongo-Politik unterstützt, was Belgien zu einer größeren Rücksichtnahme gegenüber Frankreich veranlasste. Erst nach der Verschlechterung der belgisch-französischen Beziehungen in der Folgezeit schwenkte Belgien auf die niederländische Haltung ein. Siehe dazu Stelandre: Les pays du Benelux, l’Europe politique et les négociations Fouchet. 118 Siehe dazu Gabriele Clemens: ‚Zwischen allen Stühlen‘. Ludwig Erhards Europa-Initiative vom November 1964, in: Dies. (Hg.): Nation und Europa. Studien zum internationalen Staatensystem im 19. und 20. Jahrhundert. Festschrift für Peter Krüger, Stuttgart 2001, S. 171–192; Carine Germond: Les projets d’Union politique de l’année 1964, in: Wilfried Loth (Hg.): Crises and Compromises: The European Project 1963–1969, Baden-Baden 2001, S. 109–130; die drei Entwürfe sind abgedruckt in Siegler: Europäische politische Einigung, 1949–1968, S. 272–274 (Spaak), S. 280–287 (Erhard), S. 289–292 (Saragat). 119 Siegler: Europäische politische Einigung, 1949-1968, S. 283. II Der lange Weg zur außenpolitischen Zusammenarbeit 54 bereiten. In seinem Entwurf war weder die Schaffung eines unabhängigen supranationalen Organs für die Außen- und Verteidigungspolitik noch eine Verbindung der außen- und verteidigungspolitischen Konsultationen mit den supranationalen Organen der bestehenden Gemeinschaften vorgesehen.120 Die Entwürfe der belgischen und italienischen Regierung zielten in die gleiche Richtung; umgesetzt wurde keiner dieser Pläne. Mit de Gaulle war – das hatten seine Reaktion auf das Scheitern der Fouchet-Pläne121 sowie die von ihm zur Verhinderung von Mehrheitsbeschlüssen im Ministerrat der EWG durchgeführte „Politik des leeren Stuhls“ deutlich gemacht – kein weiterer Fortschritt in Richtung auf die Bildung einer supranationalen Organisation unter Einschluss der Außen- und Sicherheitspolitik zu erreichen. Aber auch bei einem Teil der anderen Gemeinschaftsmitglieder bestand kein großes Interesse, die zum Kern nationalstaatlicher Souveränität zählende Außenpolitik zugunsten einer gemeinsamen europäischen Außenpolitik aufzugeben. Auf der anderen Seite aber hatten sich die Sechs mit den Verträgen von Paris (1951) und Rom (1957) grundsätzlich zum Ziel einer Politischen Union bekannt, so dass die Weiterentwicklung der sektoralen Integration zu einer die Außen- und Sicherheitspolitik umfassenden Politischen Union oder Gemeinschaft grundsätzlich auf der integrationspolitischen Agenda blieb. Kontrovers blieben aber weiterhin das Tempo, die Mittel und Formen der europäischen politischen Zusammenarbeit. Ein erneuter Anlauf zur außenpolitischen Zusammenarbeit, der schließlich zur Errichtung der „Europäischen Politischen Zusammenarbeit“ (EPZ) führte, wurde mit der Haager Gipfelkonferenz der Staats- und Re- 120 Erhard formulierte lediglich recht allgemein, dass es einer späteren Etappe der Europapolitik obliegen würde, „sowohl den Rhythmus der Arbeiten als auch die Arbeitsmethoden des Integrationsprozesses zu vereinheitlichen.“ Ebd. S. 281. 121 Nach dem Scheitern der Fouchet-Pläne erteilte de Gaulle in einer Pressekonferenz vom 15. Mai 1962 allen supranationalen Integrationsbestrebungen eine Absage, bezeichnete diese als „utopische […] Konstruktion“ und „Märchen von 1001 Nacht“ und bekräftigte, dass man Europa nur auf der Autorität und Verantwortung der Staaten gründen könne: „Denn die Staaten allein sind hierfür zuständig, legitimiert und in der Lage, etwas zu verwirklichen. Ich sagte bereits, ich wiederhole es: zum gegenwärtigen Zeitpunkt ist kein anderes Europa möglich als das der Staaten, außer natürlich dem der Mythen, der Phantasie, des Scheins.“ Siehe Siegler: Europäische Politische Einigung, 1949–1968, S. 163–166, S. 165 f. II Der lange Weg zur außenpolitischen Zusammenarbeit 55 gierungschefs im Dezember 1969 unternommen.122 Anlass der Konferenz war der Ablauf der 12jährigen vertraglichen Aufbauphase der EWG (Art. 8 EWGV). Erneut stellte sich in diesem Zusammenhang die Frage nach der Fortsetzung und Finalität des europäischen Einigungsprozesses. De Gaulle war inzwischen von seinem Amt zurückgetreten, und sein Nachfolger im Amt, Georges Pompidou, schien konzessionsbereiter sowohl in Bezug auf Fortschritte im europäischen Integrationsprozess als auch auf die Erweiterung der Gemeinschaften um neue Mitglieder, was de Gaulle zweimal durch sein Veto verhindert hatte. Die Haager Gipfelkonferenz vom 1. und 2. Dezember 1969 stand unter der Zielsetzung der Vollendung, Vertiefung und Erweiterung der Gemeinschaften. Unter Vollendung wurde die Einigung über die Finanzierung der Gemeinschaftsaufgaben verstanden, deren größter Haushaltsposten die Gemeinsame Agrarpolitik darstellte; die Vertiefung umfasste die Aufnahme neuer Gemeinschaftspolitiken wie die politische Zusammenarbeit und die Weiterentwicklung des Gemeinsamen Marktes zu einer Wirtschafts- und Währungsunion, und die Erweiterung bezog sich auf die Aufnahme von Großbritannien, Dänemark, Irland und Norwegen in die Gemeinschaften. Der Wunsch nach einer engeren politischen Zusammenarbeit entsprang vor allem der veränderten Situation im Ost-West-Konflikt. Der Einmarsch der Truppen des Warschauer Paktes in die Tschechoslowakei in der Nacht vom 20./21. August 1968 zur Beendigung der liberalen Reformen der Prager Regierung hatte den Ost-West- Gegensatz verschärft und den Wunsch nach einer engeren politischen Zusammenarbeit in Westeuropa verstärkt. Insbesondere der deutsche Bundeskanzler Willy Brandt setzte sich für eine Koordinierung der Außenpolitiken der EG-Mitgliedstaaten ein, nicht zuletzt um die Fortsetzung der westdeutschen Ostpolitik abzusichern.123 Die Staats- und Regierungschefs vereinbarten in Den Haag, eine Studienkommission aus den Politischen Direktoren der Außenministerien unter Vorsitz des Belgiers Étienne Davi- 122 Siehe dazu u.a. Kramer: Europäisches oder atlantisches Europa?, S. 249 ff.; Claudia Hiepel: Willy Brandt und Georges Pompidou. Deutsch-französische Europapolitik zwischen Aufbruch und Krise, München 2012, S. 37 ff.; Wilfried Loth: Europas Einigung. Eine unvollendete Geschichte, Frankfurt a. M./New York 2014, S. 163 ff. 123 Siehe dazu auch Küsters: Die Entstehung und Entwicklung der Europäischen Politischen Zusammenarbeit aus deutscher Perspektive; Jürgen Mittag/Wolfgang Wessels: Die Gipfelkonferenzen von Den Haag (1969) und Paris (1972). Meilensteine für Entwicklungstrends der Europäischen Union?, in: Knipping/ Schönwald: Aufbruch zum Europa der zweiten Generation, S. 3–27, S. 11 f.; Hiepel: Willy Brandt und Georges Pompidou, S. 64. II Der lange Weg zur außenpolitischen Zusammenarbeit 56 gnon einzusetzen, die konkrete Vorschläge zur politischen Einigung erarbeiten sollte.124 Bei ihrem Treffen in Luxemburg am 27. Oktober 1970 verabschiedeten die Außenminister den von der Studienkommission vorgelegten Bericht. Dieses als „Luxemburger Bericht“ oder „Davignon Bericht“ bezeichnete Dokument legte die Grundlagen für die „Europäische Politische Zusammenarbeit“. Ein zweiter, 1973 vorgelegter Bericht der Außenminister („Kopenhagener Bericht“125) schrieb unter Einbeziehung der bis dahin gewonnenen Erfahrungen mit der außenpolitischen Zusammenarbeit den Luxemburger Bericht fort. Im Luxemburger Bericht begründeten die Außenminister die anvisierte politische Zusammenarbeit mit dem Wunsch, dass in Zukunft „Europa mit einer Stimme sprechen kann.“126 Europa sei aufgrund seines wirtschaftlichen Potentials und seiner immer bedeutenderen Rolle in der Welt verpflichtet und genötigt, Verantwortung zu übernehmen und insbesondere zugunsten der Entwicklungsländer zu agieren; Europa habe, so betonten die Außenminister, „eine politische Sendung“.127 Obwohl der Luxemburger Bericht konstatierte, dass „jede beliebige Frage“128 Gegenstand der Konsultationen sein konnte und ein Fortschreiten in der politischen Einigung auch die „Suche nach weiteren Gebieten“129 der Zusammenarbeit beinhalten sollte, beschränkte sich die im Luxemburger Bericht vorgesehene politische Zusammenarbeit lediglich auf den Bereich der Außenpolitik. Die Formulierungen des Luxemburger Berichts, welche die Ausdehnung der politischen Zusammenarbeit auf weitere Bereiche nicht ausschlossen, aber auch nicht explizit erwähnten, waren Ergebnis eines Kompromisses zwischen den sechs Staaten. Frankreich hatte im Davignon-Komitee, wie auch bereits im Vorfeld der Haager Konferenz, vor allem darauf bestanden, den Verteidigungsbereich aus der politischen 124 Kommuniqué der Konferenz der Staats- und Regierungschefs der EG-Mitgliedstaaten vom 2. Dezember 1969 in Den Haag, in: Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ). Dokumentation, S. 21–24, S. 24. Dort hieß es, dass die Außenminister prüfen sollten, „wie, in der Perspektive der Erweiterung, am besten Fortschritte auf dem Gebiet der politischen Einigung erzielt werden können“. 125 Zweiter Bericht der Außenminister an die Staats- und Regierungschefs der EG- Mitgliedstaaten vom 23. Juli 1973 (Kopenhagener Bericht), in: Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ). Dokumentation, S. 38–49. 126 Luxemburger Bericht, S. 26; im Original sperrgedruckt statt kursiv. 127 Ebd. S. 27. 128 Ebd. S. 28. 129 Ebd. S. 29. II Der lange Weg zur außenpolitischen Zusammenarbeit 57 Zusammenarbeit auszuklammern. Unterstützt wurde diese Forderung von der Bundesrepublik Deutschland, während Belgien und Italien für die Einbeziehung der Verteidigungspolitik in die EPZ plädiert hatten.130 Erst in dem „Londoner Bericht“131 der Außenminister aus dem Jahre 1981 wurden erstmals die politischen Aspekte der Sicherheit als Gegenstand der EPZ-Konsultationen erwähnt, die in der Praxis außenpolitischer Zusammenarbeit, so bei den KSZE-Verhandlungen, allerdings bereits eine Rolle gespielt hatten. Das Scheitern vorangegangener politischer Einigungsbemühungen im Rahmen der EPG und der Fouchet-Pläne hatte dazu geführt, dass bei diesem erneuten Anlauf einer außenpolitischen Zusammenarbeit recht bescheidene Ziele verfolgt wurden: Als Ziele der Zusammenarbeit nannte der Luxemburger Bericht: „durch regelmäßige Unterrichtung und Konsultationen eine bessere gegenseitige Verständigung über die großen Probleme der internationalen Politik zu gewährleisten“ sowie „die Harmonisierung der Standpunkte, die Abstimmung der Haltung und, wo dies möglich und wünschenswert erscheint, ein gemeinsames Vorgehen zu begünstigen und dadurch die Solidarität zu festigen.“132 Es ging also nicht um die Schaffung einer gemeinsamen europäischen Außenpolitik, sondern lediglich um eine Annäherung der nationalen Außenpolitiken der Mitgliedstaaten außerhalb der Gemeinschaftsverträge. In den folgenden Jahren bekundeten die Mitgliedstaaten mehrfach ihre Absicht, diese Zusammenarbeit enger zu gestalten, um Europas Stimme „in der Weltpolitik Gehör zu verschaffen“133, ohne dass das im Luxemburger Bericht festgelegte Verfahren intergouvernementaler Zusammenarbeit grundsätzlich verändert wurde. So forderten die Staats- und Regierungschefs auf dem Pariser Gipfeltreffen am 19. und 20. Oktober 1972, in Zukunft „aktuelle Fragen zu behandeln und im Rahmen des Möglichen gemeinsame mittel- und langfristige Auffassungen zu erarbeiten“134, und auf dem Gipfeltreffen am 9./10. Dezember 1974 bekräftigten sie ihren Willen, „in allen Bereichen der internatio- 130 Siehe dazu Hiepel: Willy Brandt und Georges Pompidou, S. 161 ff; Loth: Europas Einigung, S. 195 f.; Kramer: Europäisches oder atlantisches Europa?, S. 256 ff. 131 Bericht der Außenminister der Zehn vom 13. Oktober 1981 in London über die Europäische Politische Zusammenarbeit (Londoner Bericht), in: Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ). Dokumentation, S. 183–190. 132 Luxemburger Bericht, S. 27. 133 Erklärung der Konferenz der Staats- und Regierungschefs der EG-Mitgliedstaaten vom 21. Oktober 1972 in Paris (Auszug), in: Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ). Dokumentation, S. 32–37, S. 32. 134 Ebd. S. 36. II Der lange Weg zur außenpolitischen Zusammenarbeit 58 nalen Politik, die die Interessen der Europäischen Gemeinschaft berühren, zunehmend gemeinsame Positionen festzulegen und eine abgestimmte Diplomatie zu betreiben.“135 Der am 23. Juli 1973 vorgelegte Kopenhagener Bericht der Außenminister enthielt eine grundsätzliche Verpflichtung der Staaten, die eigene Haltung in außenpolitischen Fragen nicht endgültig festzulegen, ohne die Partner im Rahmen der EPZ konsultiert zu haben. Diese Konsultationsverpflichtung in allen wichtigen Fragen der Außenpolitik wurde im Londoner Bericht vom 13. Oktober 1981 nochmals hervorgehoben, zugleich aber wurde auch das grundsätzliche Festhalten am flexiblen und pragmatischen Charakter der intergouvernementalen Zusammenarbeit betont. Zur Umsetzung der im Luxemburger Bericht festgelegten Ziele der EPZ wurde ein fester Kooperationsmechanismus vereinbart, der mehrere Ebenen umfasste:136 Die Außenminister sollten auf Initiative des jeweiligen amtierenden Ratspräsidenten mindestens alle sechs Monate zusammenkommen; ein aus den Leitern der Politischen Abteilungen der Außenministerien (Politische Direktoren) bestehendes Politisches Komitee sollte mindestens viermal jährlich zusammentreten, um die Tagungen der Minister vorzubereiten und ihm von den Ministern übertragene Aufgaben zu erledigen. Das Politische Komitee konnte Arbeitsgruppen und Sachverständigenausschüsse, die sich mit einzelnen Problemen der internationalen Politik befassten, einsetzen sowie jede andere Form der Konsultation ins Auge fassen. Ein eigenes Sekretariat war nicht vorgesehen, vielmehr war das den jeweiligen Vorsitz im Rat führende Land für die Sekretariatsarbeiten und die organisatorische Durchführung der Treffen zuständig. Es war vor allem ein französisches Anliegen, die Funktionen von EG und EPZ strikt zu trennen und die Ausdehnung des Prinzips der Supranationalität auf den politischen Bereich zu verhindern. Somit wurde in Bezug auf die Kommission der Europäischen Gemeinschaften festgelegt, dass diese lediglich „zur Stellungnahme“ aufgefordert werden sollte, falls die Arbeiten der EPZ Auswirkungen auf die Tätigkeit der Europäischen Gemeinschaften haben würden. Nicht erwünscht war demnach eine Einbindung der Kommission in die EPZ, was angesichts der Überschneidung von Aufgaben der für außenhandelspolitische Belange zuständigen Kommission und der EPZ in einigen Bereichen nahegelegen hätte. Da die EPZ über 135 Kommuniqué der Konferenz der Staats- und Regierungschefs vom 10. Dezember 1974 in Paris (Auszüge), in: Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ). Dokumentation, S. 61–64, S. 62. Hervorhebung durch Verf. 136 Luxemburger Bericht, S. 27 ff. II Der lange Weg zur außenpolitischen Zusammenarbeit 59 kein eigenes Budget verfügte, konnte sie zudem Drittstaaten keine finanziellen Anreize für erwünschtes Verhalten geben oder Sanktionen verhängen, war in diesem Punkte vielmehr auf eine enge Zusammenarbeit mit der EG-Kommission angewiesen.137 Auch der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften war für den Bereich der EPZ nicht zuständig. In Bezug auf die Europäische Parlamentarische Versammlung wurde vereinbart, dass halbjährliche Kolloquien der Minister mit den Mitgliedern des Politischen Ausschusses der Versammlung abgehalten werden sollten, um über die Arbeit der EPZ zu sprechen. Einmal jährlich sollte zudem der amtierende Ratspräsident eine Mitteilung über den weiteren Fortgang der Arbeiten an die Parlamentarische Versammlung richten. Die mit dem Luxemburger Bericht festgelegte Struktur der EPZ, die im folgenden Kapitel einer genaueren Betrachtung unterzogen wird, wurde in den folgenden Jahren nicht grundsätzlich verändert, lediglich die Instrumentarien und Verfahren der Zusammenarbeit wurden durch die beiden erwähnten Folgeberichte von Kopenhagen und London verbessert. Die außenpolitische Zusammenarbeit begann zunächst zu sechst. Die vier Beitrittskandidaten Großbritannien, Irland, Dänemark und Norwegen wurden bis zum Abschluss der Beitrittsverhandlungen lediglich über die Beratungen der Sechs informiert; eine frühere Teilnahme dieser an der EPZ hatte Frankreich strikt abgelehnt.138 137 Zur Rolle der Kommission in der EPZ siehe Ane Maritdatter Alterhaug: The European Commission and European Political Cooperation in the early 1970s – Actor Adjusted, in: Gabriele Clemens (Hg.): The Quest for Europeanization. Interdisciplinary Perspectives on a Multiple Process, Stuttgart 2017, S. 139–152; siehe auch dies: Bridging the Divide. The Role of the Commission in European Political Cooperation, 1969–1976, Norwegian University of Science and Technology (NTNU), Thesis for the Degree of Philosophiae Doctor, Trondheim 2016. Nach Ansicht von Alterhaug hatte die Kommission, trotz der intendierten Abgrenzung zwischen EPZ und EG, eine wichtige Rolle innerhalb der EPZ gespielt. Zudem sei die Formulierung im Luxemburger Bericht bezüglich der Rolle der Kommission sehr ungenau gewesen. 138 Siehe dazu Kramer: Europäisches oder atlantisches Europa?, S. 262. II Der lange Weg zur außenpolitischen Zusammenarbeit 60 Rahmenbedingungen („scope conditions“) für Sozialisationsprozesse auf den EPZ-Ebenen Im folgenden Kapitel wird herausgearbeitet, ob bzw. inwiefern die „scope conditions“ für mögliche Sozialisations- und Europäisierungsprozesse im Rahmen der EPZ gegeben sind. Hierfür wird in einem ersten Schritt erläutert, was derartige „scope conditions“ grundsätzlich sein können. In einem zweiten Schritt werden die einzelnen Ebenen der EPZ – die Ministertagungen, das Politische Komitee, die Arbeitsgruppen, die Korrespondenten sowie ergänzend die Ebene der Botschafter, einschließlich der Ständigen Vertreter bei den VN – hinsichtlich ihrer strukturellen Rahmenbedingungen sowie – zumindest soweit die Quellenlage dies zulässt – in prosopographischer Perspektive hinsichtlich ihrer biographischen Bedingungsfaktoren analysiert. „Scope conditions“ Wie in der Einleitung erwähnt, sind für die Frage nach Sozialisationsprozessen insbesondere die Rahmenbedingungen („scope conditions“) von Bedeutung, unter denen sich derartige Sozialisationsprozesse vollziehen können. Die von verschiedenen Wissenschaftlern benannten „scope conditions“ fassen Michael Zürn und Jeffrey Checkel unter folgenden übergeordneten Punkten zusammen: 1. Beschaffenheit der internationalen Institutionen, die Sozialisationsprozesse auslösen; 2. Beschaffenheit der politischen Systeme und Eigenschaften der handelnden Personen, die sozialisiert werden; 3. Beschaffenheit der Themen und Normen; 4. Beschaffenheit der Interaktionen zwischen „socializing and socialized agents“.139 Laut Jeffrey Lewis wird Sozialisation in internationalen Organisationen dort begünstigt, wo ein intensiver und auf Dauer angelegter Kontakt zwischen den Gruppenmitgliedern besteht (issue density/intensity): „The internalization of new role conceptions and conceptions of the self in line with group-community norms is more likely when individuals are in settings III 1 139 Michael Zürn/Jeffrey T. Checkel: Getting Socialized to Build Bridges. Constructivism and Rationalism, Europe and the Nation-State, in: Checkel: International Institutions and Socialization in Europe, S. 241–273, S. 250. 61 where contact is intense and sustained.“140 Die Intensität der Kontakte und die issue-Dichte ist, wie im Folgenden zu zeigen sein wird, auf den verschiedenen EPZ-Ebenen unterschiedlich, so dass auch die Voraussetzungen für Sozialisationsprozesse unterschiedlich ausgeprägt sind. Ähnliches gilt für Lewis’ Annahme, wonach internationale Sozialisation durch private und vertrauliche bzw. gegenüber Einflüssen aus den Herkunftsstaaten eher abgeschlossene Strukturen begünstigt wird (insulation): „The internalization of new role conceptions and conceptions of the self in line with groupcommunity norms is more likely when individuals are in private, in-camera settings with a high degree of domestic insulation.“141 Auch Jan Beyers geht davon aus, dass „[s]trong European socialization implies that the more frequently the interactions occur (H1), the more intense these interactions are (H2); and the longer the duration (H3), the more state representatives internalize supranational roles.“142 Regelmäßige, intensive und auf Dauer angelegte Interaktionen sowie vertrauliche, in abgeschlossenem Rahmen stattfindende Zusammenkünfte (in-camera settings) begünstigen demnach eine europäische Sozialisation. Als weitere Faktoren, die Einfluss auf Sozialisierungsprozesse haben, werden die Dauer der Zugehörigkeit zu einer Organisation, die Themen/Ziele sowie Art der Diskussionen oder Verhandlungen und die biographischen Hintergründe der Akteure benannt. Laut Checkel sind dort die Bedingungen für Sozialisierungsprozesse günstiger, wo zum einen „[t]he target has few prior, ingrained beliefs that are inconsistent with the socializing agency’s message“ und zum anderen die argumentative Auseinandersetzung im Vordergrund steht: „The socializing agency/individual does not lecture or demand but, instead, acts out principles of serious deliberative argument“.143 Auf die Bedeutung der biographischen Bedingungsfaktoren für Sozialisierungsprozesse weist insbesondere Liesbet Hooghe in ihrer Untersuchung zur Europäischen Kommission hin.144 Laut Hooghe spielen die vorherigen Erfahrungen der Akteure im nationalen Rahmen und ihre „prior beliefs“145 eine wesentliche Rolle bei der Frage nach ihrer Sozialisation im Rahmen internationaler Or- 140 Lewis: The Janus Face of Brussels, S. 145. 141 Ebd. S. 147. 142 Beyers: Multiple Embeddedness and Socialization in Europe, S. 110. 143 Checkel: International Institutions and Socialization in Europe. Introduction and Framework, S. 14. 144 Liesbet Hooghe: Several Roads Lead to International Norms, but Few via International Socialization: A Case Study of the European Commission, in: Checkel: International Institutions and Socialization in Europe, S. 63–98. 145 Zürn/Checkel: Getting Socialized to Build Bridges, S. 254. III Rahmenbedingungen („scope conditions“) für Sozialisationsprozesse 62 ganisationen. Auch Beyers und Checkel gehen davon aus, dass eine europäische Sozialisation abhängig ist von einer vorangegangenen Sozialisation im nationalen Kontext.146 „Those agents with extensive previous professional experiences in regional or international policymaking settings are more likely to internalize supranational role conceptions. In contrast, agents with extensive domestic policy networks who are briefly ‚parachuted‘ into regional/international settings will be less likely to internalize new role conceptions.“147 Im Folgenden werden deshalb auch die biographischen Faktoren der EPZ-Beteiligten mit in Betracht gezogen. Zum einen ist die Frage nach der Dauer der Zugehörigkeit einzelner Beteiligter zu den EPZ-Gremien zu stellen. Dabei bedeutet eine längere Gruppenzugehörigkeit nicht unbedingt eine höhere Wahrscheinlichkeit für Sozialisation. Laut Checkel sind Neulinge sogar eher offen für „persuasion“ – einem der von ihm angeführten kausalen Mechanismen, die zur Sozialisation führen.148 Zum anderen ist zu fragen, aus welchen nationalen Kontexten die Beteiligten kamen und in welchen nationalen und internationalen Kontexten sie sich jenseits der EPZ bewegten. Ob und inwieweit vorangegangene Sozialisierungsprozesse im nationalen, aber auch im internationalen oder europäischen Rahmen Einfluss auf mögliche Sozialisierungsprozesse auf EPZ-Ebene hatten, wird allerdings, insbesondere aufgrund der hier verwendeten Quellen, nicht zu beantworten sein; hierüber können lediglich Vermutungen angestellt werden. Das Augenmerk der vorliegenden Untersuchung liegt auf den strukturellen Bedingungsfaktoren. Im Folgenden wird dargestellt, wie sich die Interaktionen zwischen den Beteiligten auf den verschiedenen Ebenen der EPZ vollzogen. Hierzu werden die Ebenen der EPZ hinsichtlich ihrer Aufgaben und Arbeitsweise sowie ihrer personellen Zusammensetzung beschrieben. Konkret werden hierbei in Bezug auf die strukturellen Rahmenbedingungen die folgenden Aspekte zu berücksichtigen sein: – Wie häufig kamen die Beteiligten in welcher Form zusammen (Dichte und Intensität der Treffen)? – Waren die Zusammenkünfte eher vertraulich, informell? – Wie groß waren die jeweiligen Gruppen? 146 Beyers: Multiple Embeddedness and Socialization in Europe; Zürn/Checkel: Getting Socialized to Build Bridges. 147 Checkel: International Institutions and Socialization in Europe. Introduction and Framework, S. 12. 148 Ebd. S.. 13. 1 „Scope conditions“ 63 – Wie hoch war der Politisierungsgrad und wurden Entscheidungen getroffen (Mehrheitsentscheidungen oder konsensual) oder wurde nur beraten? – Welche Themen wurden erörtert? Ebenen der EPZ Wie im vorangegangenen Kapitel dargelegt, hatte der Luxemburger Bericht zur Durchführung der Europäischen Politischen Zusammenarbeit mehrere Ebenen – von den Außenministern und Politischen Direktoren bis hin zu den Arbeitsgruppen – vorgesehen, die eng miteinander verbunden bzw. aufeinander bezogen waren. Foreign Ministers' Meeting Political Committee Cultural Directors CSCE Sub Committee Ad Hoc Group UN Experts' Working Group Law of the Sea Working Group (Functional Working Groups) Protocol Group Asian Working Group African Experts' Working Group Middle East Working Group Latin American Working Group East European Experts' Group (Geographical Working Groups) Correspondants' Group (examples) Skizze aus NA, FCO 30/2457, Braithwaite, European Integration Department (External), an Heads of certain Departments: European Political Cooperation machinery, 20.5.1974 Die vereinbarte Arbeitsweise zwischen diesen Ebenen vollzog sich im Prinzip wie folgt: Das Politische Komitee (PK) der EPZ, unterstützt durch von ihm für bestimmte Themenbereiche eingesetzte Arbeitsgruppen, erarbeitete außenpolitische Positionspapiere, um sie den Außenministern – dem formalen Entscheidungszentrum der EPZ – zur Entscheidung und gegebenenfalls zur vorherigen Beratung vorzulegen. Diese von den Ministern im Einvernehmen gebilligten Positionspapiere waren je nach Fall die Grundlage für eine diplomatische Sprachregelung, für eine koordinierte Aktion 2 III Rahmenbedingungen („scope conditions“) für Sozialisationsprozesse 64 oder für ein gemeinsames Auftreten der EPZ-Partner im bilateralen oder multilateralen Bereich.149 Die Ausarbeitung der Positionspapiere vollzog sich dabei im Wesentlichen nach dem folgenden Schema: Das Politische Komitee setzte eine Arbeitsgruppe ein, die in der Regel aus den jeweils fachlich zuständigen Unterabteilungsleitern oder Referatsleitern der beteiligten Außenministerien bestand. Auf Grundlage eines Mandats des PK definierte die Arbeitsgruppe die relevanten Fragen, die dann von den Mitgliedern der Arbeitsgruppe in Zusammenarbeit mit den zuständigen Abteilungen in den jeweiligen nationalen Außenministerien bearbeitet wurden. Anschließend erstellte die Arbeitsgruppe einen zusammenfassenden Bericht an das Politische Komitee. Über diesen berieten die Politischen Direktoren, um auf Grundlage der Diskussionen ihrerseits einen Bericht an die Minister zu erstellen, der diesen als Entscheidungsgrundlage für weitere Maßnahmen diente.150 Ein eigenes Telegraphennetzwerk COREU (Correspondance Européenne) zur Sicherung schneller Kommunikationswege war 1973 eingerichtet worden, das die einzelnen Außenministerien der EPZ-Staaten direkt miteinander verband und über das sie sich neben organisatorischen Fragen auch über inhaltliche Positionen austauschten.151 Dabei gab es genau festgelegte Regeln für die Nutzung dieses Systems: Ein Telegramm konnte an alle acht Partner, aber auch nur an einen einzelnen versandt werden. Die Priorität konnte abgestuft werden in ‚Routine‘, ‚Priorité‘ und ‚Immédiat‘; klassifiziert wurde zudem nach ‚Diffusion restreinte‘, ‚confidentiel‘ oder ‚secret‘. Wenn ein Telegramm auch an die Botschaften gehen sollte, erhielt es die Stufe ‚Distribution générale‘, ansonsten ‚Distribution limitée‘. Eine Ausnahme bildete die in die administrative Arbeit eingebundene Botschaft der jeweiligen Präsidentschaft, welche grundsätzliche alle COREUs erhielt.152 Auch die jeweilige Präsidentschaft kommunizierte mit 149 Politisches Archiv des Auswärtigen Amtes (PA AA), Zwischenarchiv, Bd. 108.859: D Pol, Betr.: Europäische politische Zusammenarbeit, hier: Institutionelle Aspekte (Entwurf), Oktober 1971. 150 Ebd. 151 Zu COREU siehe Federica Bicchi/Caterina Carta: The COREU/CORTEY Network and the Circulation of Information within EU Foreign Policy, in: Journal of European Integration 34/5 (2012), S. 465–484; Federica Bicchi: The EU as a Community of Practice: Foreign Policy Communications in the COREU Network, in: Journal of European Public Policy 18/8 (2011), S. 1115–1132. 152 Siehe Archives diplomatiques du ministère français des Affaires étrangères, Paris (AMAE), Direction des Affaires africaines et malgaches (DAM) généralités 1959– 79, 597, Sous-Direction d’Europe occidentale, Note, 25.6.1974, a/s: Communication de la Coopération politique: le système COREU. 2 Ebenen der EPZ 65 den beteiligten Außenministerien über COREU, beispielsweise bei der Abstimmung über die Tagesordnung der einzelnen Gremien oder die zusammenfassenden Berichte der Sitzungen. Waren 1973 erst 129 Telegramme auf diesem Weg verschickt worden, so erhöhte sich deren Zahl 1974 bereits auf 1422 Telegramme.153 Dadurch entstand ein reger Informationsaustausch und dichter Kommunikationsmechanismus zwischen den EPZ- Staaten über die regelmäßigen Sitzungen der Gremien auf den einzelnen Ebenen hinaus. Eine weitere Ebene der EPZ, wenngleich eben nicht nur der EPZ und damit für die vorliegende Fragestellung weniger relevant, bildete der mit der Schlusserklärung der Konferenz der Staats- und Regierungschefs vom 10. Dezember 1974 geschaffene Europäische Rat. Seit 1975 kamen die Staats- und Regierungschefs der EG-Mitgliedstaaten im Europäischen Rat mindestens dreimal jährlich gemeinsam mit den Außenministern „als Rat der Gemeinschaft und im Rahmen der Politischen Zusammenarbeit“ zusammen;154 die EPZ und die EG erhielten somit durch die Etablierung des Europäischen Rates ein „gemeinsames Dach“.155 Zunächst unklar aber blieb die Aufgabe des Europäischen Rates in Bezug auf die EPZ, insbesondere da seine Errichtung „in keiner Weise die […] in den Berichten von Luxemburg und Kopenhagen vorgesehenen Regeln und Verfahren für die politische Zusammenarbeit“ berühren sollte.156 Erst mit der „Feierlichen Deklaration“ von Stuttgart vom 19. Juni 1983 wurde festgelegt, dass der Europäische Rat allgemeine politische Leitlinien für die EPZ erlassen sollte.157 Auf die Arbeit der EPZ-Gremien im hier betrachteten Untersuchungszeitraum hatte die Tätigkeit des Europäischen Rates kaum Auswirkungen. Auch wenn er mehrere Erklärungen zu außenpolitischen Themen wie Zypern und südliches Afrika verabschiedete, so folgte er dabei, in der 153 National Archives, London (NA), FCO 30/3000, European Integration Department (External): Memorandum: European Political Cooperation, 1.4.1975. 154 Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ). Dokumentation, S. 14. Siehe auch PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 119.442: Aufzeichnung der Politischen Abteilung (2), Zur Unterrichtung über die Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ), 11.12.1975. 155 Hermann da Fonseca-Wollheim: Zehn Jahre Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ), in: integration 2/81, S. 47–66, S. 48. 156 Kommuniqué der Konferenz der Staats- und Regierungschefs vom 10. Dezember 1974 in Paris (Auszüge), in: Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ). Dokumentation, S. 61–64, S. 61. 157 Feierliche Deklaration zur Europäischen Union vom 19. Juni 1983, in: ebd. S. 352–364, S. 355. III Rahmenbedingungen („scope conditions“) für Sozialisationsprozesse 66 Regel ohne weitere Debatten, den vorgelegten Entwürfen der Außenminister und Politischen Direktoren.158 Ministertagungen Die erste offizielle Außenministertagung im Rahmen der EPZ fand am 19. November 1970 in München statt. Laut dem Luxemburger Bericht sollten die Außenminister der EPZ-Staaten zur Erreichung der Ziele der EPZ (Verständigung über die großen Probleme der internationalen Politik, Harmonisierung der Standpunkte, Abstimmung der Haltung bzw. gemeinsames Vorgehen) mindestens alle sechs Monate zusammenkommen.159 Die Frequenz der Sitzungen wurde ab 1973 nach einem Beschluss der Konferenz der Staats- und Regierungschefs in Paris vom 19. bis 21. Oktober 1972 von zwei auf vier erhöht, was auch im Kopenhagener Bericht von 1973 festgeschrieben wurde. Darüber hinaus konnten sich die Außenminister seitdem auch bei anderer Gelegenheit treffen, „wenn sie Konsultationen über präzise Fragen zwischen ihren Tagungen für erforderlich halten.“160 Schon zuvor waren außerordentliche Konsultationen, wenn auch nur im Falle ernster Krisen oder bei besonderer Dringlichkeit, möglich gewesen.161 Dieser mit dem Kopenhagener Bericht eingefügte Zusatz war ein Novum in der bisherigen Organisation der EPZ. Insbesondere Frankreich hatte bis dato auf der strikten Trennung der intergouvernementalen EPZ von den supranational organisierten EG beharrt.162 Deshalb war im Luxemburger Bericht festgelegt worden, dass die im Rahmen der EPZ vereinbarten Außenministertreffen nicht in Brüssel stattfinden sollten, sondern in der 2.1 158 Siehe auch Wolfgang Wessels: Der Europäische Rat. Stabilisierung statt Integration? Geschichte, Entwicklung und Zukunft der EG-Gipfelkonferenzen, Bonn 1980, S. 333 f. „Für die EPZ-Beamten bedeutet der Europäische Rat hauptsächlich, daß für die Tagungen der Regierungschefs Übersichten zu EPZ-Tätigkeiten zusammengestellt, Papiere vorbereitet sowie Ergebnisse und Erklärungen weitergeleitet und verarbeitet werden müssen. Diese Aufgaben erhöhen den organisatorischen Aufwand für jedes Außenministerium, verändern aber nicht die normale Arbeitsweise der EPZ.“ (Ebd. S. 334). 159 Luxemburger Bericht, S. 27. 160 Kopenhagener Bericht, S. 40. 161 Luxemburger Bericht, S. 27 f. 162 Beispielsweise AMAE, Europe 1966–70, 2723, Telegramm aus Paris (de Beaumarchais) an die französischen Botschaften in Belgrad u. Brüssel, N. 341/43 u. N. 563/65, 30.12.1970: „Il importe de conserver un caractère distinct à la coopération politique d’une part et aux activités communautaires d’autre part.“ 2 Ebenen der EPZ 67 jeweiligen Hauptstadt des Landes, das den Vorsitz im Rat innehatte. Als ein anschauliches Beispiel für die damit verbundenen praktischen Probleme wird in der Literatur häufig ein Treffen der Außenminister erwähnt, die sich im November 1973 morgens im Rahmen der EPZ in Kopenhagen trafen, um im Anschluss nach Brüssel zu fliegen und sich dort am späten Nachmittag in derselben personellen Zusammensetzung zu einer Sitzung des EG-Außenministerrates einzufinden.163 Nach französischen Vorstellungen sollten die Grenzen zwischen der EPZ und den EG auf keinen Fall verwischt werden, um einer schleichenden ‚Supranationalisierung‘ der EPZ vorzubeugen. Mit dem Kopenhagener Bericht wurde diese strikte Trennung zumindest prinzipiell aufgegeben. Zusätzliche Treffen der Au- ßenminister im Rahmen der EPZ fanden zukünftig auch am Rande anderer Gipfeltreffen und Zusammenkünfte statt, beispielsweise am Rande der VN-Generalversammlung in New York oder vor bzw. nach Sitzungen des Europarates in Straßburg.164 Mit zunehmender Dauer der EPZ fanden Ministertreffen im Rahmen der EPZ dann auch häufig „‚am Rande der [EG-] Ratstagungen‘ in Brüssel oder Luxemburg“ statt.165 Den Vorsitz bei den Ministertagungen führte jeweils derjenige EG-Mitgliedstaat, der den Vorsitz im EG-Ministerrat innehatte. Der Vorsitz bzw. die Präsidentschaft wechselte nach jeweils sechs Monaten. Aufgabe des Vorsitzes war es, die Treffen auf allen EPZ-Ebenen organisatorisch vor- und nachzubereiten, jeweils den ersten Vorschlag zur Tagesordnung zu erstellen und die erforderliche Infrastruktur für die Zusammenkünfte bereitzustellen. Er war auch zuständig für das Erstellen und Versenden des zusammenfassenden Entwurfs des Abschlussberichts der Ministertagungen, der relevé de conclusions. Trafen bis zu zehn Tagen nach dem Versenden keine Änderungswünsche ein, galt der Entwurf als angenommen.166 Dem Vorsitz oblag es darüber hinaus, als Sprecher der Mitgliedstaaten die Neun inter- 163 David Allen/William Wallace: Der geschichtliche Hintergrund der EPZ – Vom Problemkind zum Musterknaben europäischer Politik, in: Rummel/Wessels: Die Europäische Politische Zusammenarbeit, S. 51–72, S. 66. 164 Erst im dritten Bericht zur EPZ (Londoner Bericht) von 1981 wurde festgelegt, dass die EPZ-Ministertagungen auch am Rande der monatlichen Sitzungen der EWG-Außenminister abgehalten werden durften. Siehe Londoner Bericht, S. 189; Ifestos: European Political Cooperation, S. 226. 165 Da Fonseca-Wollheim: Zehn Jahre Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ), S. 48. Zu organisatorischen Fragen betr. Frequenz der Ministertagungen siehe auch PA AA, B 21/Bd. 752. 166 AMAE, DAM généralités 1959–79, 597, Sous-Direction d’Europe occidentale, Le ministre des Affaires étrangères à messieurs les Chefs de mission diplomatique, 26.11.1970, a/s: Coopération politique, Annexe II: Document approuvé par les III Rahmenbedingungen („scope conditions“) für Sozialisationsprozesse 68 national auf diplomatischer Ebene zu vertreten.167 Auch informierte die Präsidentschaft den EG-Ministerrat über Entschließungen der EPZ, die Auswirkungen auf die Gemeinschaften hatten; der EG-Ministerrat wiederum konnte die EPZ instruieren, Studien über politische Aspekte vorzubereiten, die für die Arbeit der Gemeinschaften bedeutsam waren.168 An den regelmäßigen Ministertagungen nahmen neben den zunächst sechs, später neun bzw. zehn Außenministern selbst zahlreiche Diplomaten und Beamte aus den jeweiligen Außenministerien teil. Abhängig von den jeweiligen Themen auf der Tagesordnung kamen noch die entsprechenden Abteilungsleiter und die Politischen Direktoren aus den Außenministerien, einzelne Experten zu bestimmten Sachfragen, die Europäischen Korrespondenten, Botschaftsmitarbeiter, Sekretäre, Vertreter der Presseabteilungen und Dolmetscher als Teilnehmer an den Ministertagungen hinzu.169 Bereits seit 1970 waren auf Einladung auch Vertreter der Europäischen Kommission anwesend. Die Minister hatten zu Beginn der Konsultationen vorgeschlagen, den Teilnehmerkreis möglichst klein zu halten und die nationalen Delegationen auf jeweils drei bis vier Personen zu begrenzen.170 Tatsächlich meldeten die Außenministerien aber häufig six ministres des Affaires étrangères le 19 novembre à Munich en relatif aux questions de procédure de la Coopération politique. Die Präsidentschaft war auch dafür verantwortlich, die relevé de conclusions in alle Sprachen der EPZ-Mitglieder zu übersetzen. 167 Nuttall: European Political Co-Operation, S. 18. 168 NA, FCO 30/2457, Braithwaite, European Integration Department (External), an Heads of certain Departments: European Political Cooperation machinery, 20.5.1974. Nach Ansicht der Briten war die Fähigkeit der einzelnen Außenminister „to act as effective chairmen […] more or less a matter of luck, mostly bad.“ So heißt es weiter: „Harmel was good but didn’t last long; van Elslande was insensitive. Nørgaard was excellent; Andersen ineffective. Scheel talked too much; Genscher promised to be the best yet but didn’t get a long enough run. Sauvagnargues is learning, mostly by being a trial to us and committing all manner of errors.“ Ebd., Wright an Thom, Dublin: European Political Cooperation, 13.8.1974. 169 Siehe die Teilnehmerlisten der Sitzungen, u.a. in AMAE, Europe 1971–76, 3791–3794; AMAE, Europe 1976–80, 4149–4152. Die Diskussionen bei den Ministertagungen wurden stets simultan übersetzt, von daher waren auch zahlreiche Dolmetscher anwesend, siehe NA, FCO 30/2457, Marsden, European Integration Department (E), an Empson, Head of Training Department, 27.6.1974. 170 AMAE, Europe 1966–70, 2723, Telegramm aus Bonn (Sauvagnargues) an Paris, N. 6988/98, 13.11.1970, Objet: Coopération politique, Règles d’usage des sessions ministérielles. 2 Ebenen der EPZ 69 im Schnitt fünf bis sechs Teilnehmer an.171 So finden sich auf den Teilnehmerlisten der einzelnen Zusammenkünfte nach dem Beitritt Großbritanniens, Dänemarks und Irlands 1973 durchschnittlich 50 bis 60 Personen.172 Die Minister selbst und die Politischen Direktoren nahmen regelmäßig an den Ministertagungen teil. Abhängig von der jeweiligen Amtszeit trafen Außenminister mit einigen Jahren Amtserfahrung sowohl auf langjährige Kollegen als auch auf ‚Neulinge‘ im Amt. Den beiden bundesdeutschen Außenministern im vorliegenden Untersuchungszeitraum, Walter Scheel und Hans-Dietrich Genscher173, standen beispielsweise fünf britische174, 171 NA, FCO 98/627, Cooper, POCO Unit, European Integration Department (External), an Smith, Dublin: Irish Presidency: 1 July to 31 December 1979, 31.5.1979. Dort heißt es, dass die Teilnahme mehrerer Personen an den regulären Ministertreffen notwendig sei: „The Secretary of State is accompanied by the Political Director, the Head of News Department, myself, one private secretary and a detective. UKREP Brussels will probably want to send someone if there is room for him to attend the meeting.“ 172 Siehe Teilnehmerlisten in AMAE, Europe 1971–76, 3791–3794; AMAE, Europe 1976–80, 4149–4152. 173 Walter Scheel war Bundesaußenminister vom 22.10.1969 bis zum 16.5.1974, sein Nachfolger Hans-Dietrich Genscher blieb – mit kurzer Unterbrechung 1982 – bis zum 18.5.1992 im Amt. Von Juli 1956 bis Mitte November 1961 war Walter Scheel Mitglied des Europäischen Parlaments, 1980–1989 amtierte er als Präsident der Europa-Union. Genscher war 1992 bis 1994 Präsident der Europäischen Bewegung Deutschland, anschließend Ehrenpräsident. 174 Alec Douglas-Home (20.6.1970 – 4.3.1974); James Callaghan (5.3.1974 – 8.4.1976); Anthony Crosland (8.4.1976 – 19.2.1977); David Owen (22.2.1977 – 4.5.1979), Peter (Lord) Carrington (5.5.1979 – 5.4.1982). Bereits als Außenminister in der Regierung Macmillan hatte Douglas-Home den britischen Antrag auf Beitritt zu den EG unterstützt. 1963 bis 1964 übernahm er als Nachfolger Macmillans das Amt des Premierministers. 1970 wurde er unter Heath erneut Außenminister und war an den erfolgreichen EG-Beitrittsverhandlungen beteiligt. James Callaghan wurde 1950 britischer Delegierter in der Versammlung des Europarates. Als Außenminister in der Regierung Wilson war er insbesondere damit beschäftigt, die Bedingungen für die EG-Mitgliedschaft Großbritanniens nachzuverhandeln; er unterstützte den Verbleib des Landes in den EG. David Owen gehörte nach der Niederlage der Labour Party in der Wahl 1970 zum Schattenkabinett und war Sprecher seiner Partei in Verteidigungsfragen („Junior Defence Spokesman“), trat aber 1972 aus Protest gegen Labours Haltung zu den EG aus dem Schattenkabinett aus. 1976 wurde er von Premierminister Callaghan zum Minister of State im FCO berufen und folgte nach Croslands Tod auf dessen Posten als Außenminister. Owen befürwortete trotz einiger Vorbehalte gegen bestimmte Regelungen des EU-Vertrags grundsätzlich Großbritanniens Mitgliedschaft in der EU, schloss sich aber 2016 der Leave-Kampagne an. III Rahmenbedingungen („scope conditions“) für Sozialisationsprozesse 70 sieben französische175 und sogar acht italienische Kollegen gegenüber. In Belgien amtierten im Untersuchungszeitraum vier Außenminister: Pierre Harmel (1966–1973)176, Renaat van Elslande (1973–1977)177, Henri François Simonet (1977–1980)178 und Charles-Ferdinand Nothomb (1980/81).179 Lediglich der Luxemburger Gaston Thorn war von der Grün- 175 Maurice Schumann (22.6.1969 – 15.3.1973); André Bettencourt (15.3.1973 – 4.4.1973); Michel Jobert (4.4.1973 – 28.5.1974); Jean Sauvagnargues (28.5.1974 – 27.8.1976); Louis de Guiringaud (27.8.1976 – 29.11.1978); Jean François-Poncet (29.11.1978 – 22.5.1981); Claude Cheysson (22.5.1981 – 7.12.1984). Maurice Schumann vertrat 1950 und 1953 Frankreich bei den Vereinten Nationen. Im April 1962 wurde er Minister für Entwicklung, trat aber aus Protest gegen die Europapolitik de Gaulles am 16. Mai 1962 von seinem Amt zurück. Jean Sauvagnargues hatte sich als Botschafter in der Bundesrepublik Deutschland (seit 1970) besonders für die deutsch-französischen Beziehungen engagiert, was wohl auch zu seiner Berufung als Außenminister 1974 unter Giscard d’Estaing beitrug. Nach seiner Ablösung als Außenminister durch de Guiringaud war er als Botschafter in Großbritannien von 1976 bis 1981 tätig. Louis de Guiringaud war vor seiner Zeit als Außenminister vier Jahre lang (1972–1976) Ständiger Vertreter bei den VN in New York. François-Poncet, dessen Vater 1955 bis 1960 Präsident des französischen Rates der Europäischen Bewegung war, war als Generalsekretär der französischen Delegation an den Verhandlungen zu EWG und Euratom beteiligt. 1990 bis 1995 amtierte er als Präsident des französischen Rates der Europäischen Bewegung. Claude Cheysson war zwischen 1973 und 1981 EG-Kommissar für Entwicklung und Zusammenarbeit und gilt als einer der Gestalter des Lomé-Abkommens. 1985 übernahm er wieder einen Posten als EG- Kommissar, diesmal für die Mittelmeerpolitik und die Nord-Süd-Verbindungen. 1989 wurde er ins Europäische Parlament gewählt, wo er bis 1994 Abgeordneter blieb. 176 Pierre Harmel amtierte von 1965 bis 1966 als belgischer Premierminister und übernahm am 18.3.1966 das Amt des Außenministers, das er in verschiedenen Regierungen bis zum 25. Januar 1973 behielt. Mit Harmel verbunden ist eine Neudefinition der Politik der NATO, die er Ende 1967 im sogenannten Harmel- Bericht darlegte. In der Folgezeit formulierte Harmel auch Vorschläge zur Weiterentwicklung der europäischen Integration. 177 1966 bis 1968 war van Elslande Minister für europäische Angelegenheiten und flämische Kultur; vom 26.1.1973 bis zum 2.6.1977 hatte er das Amt des Außenministers inne. 178 Henri François Simonet war vor seiner Amtszeit als belgischer Außenminister (3.6.1977 – 18.5.1980) von 1973 bis Ende 1976 Vizepräsident der EG-Kommission und zugleich von 1975 bis 1978 Präsident des Instituts für Europäische Studien der Freien Universität Brüssel. Sein Nachfolger als belgisches Mitglied der EG-Kommission wurde Étienne Davignon. 179 Charles-Ferdinand Nothomb war vor seiner Amtszeit als belgischer Außenminister (18.5.1980 – 17.12.1981) vom Juli 1979 bis zum Mai 1980 Mitglied des 2 Ebenen der EPZ 71 dung der EPZ bis ins Jahr 1980 über 10 Jahre lang als Außenminister in der EPZ aktiv.180 In der Regel begannen die offiziellen Treffen der Außenminister im Rahmen der EPZ mittags oder nachmittags und endeten am Folgetag nach dem Mittagessen mit einer Pressekonferenz. Das Zeitfenster für ausführliche Gespräche war somit sehr klein und die Tagesordnung musste sich entsprechend auf einige wenige Fragen beschränken. Der Abend des ersten Tages war einem ausführlichen Dinner mit anschließenden informellen Gesprächen außerhalb der Tagesordnung vorbehalten. Hier konnten die Außenminister im kleineren Kreise über Themen sprechen, die nicht auf der offiziellen Tagesordnung standen, oder bestimmte Aspekte eines Themas informell erörtern. Daneben organisierte die Präsidentschaft ein Rahmenprogramm für die Begleitungen (Ehefrauen) der Minister.181 Ein Problem bei den offiziellen Ministertagungen war, nicht zuletzt infolge des gro- ßen Teilnehmerkreises, die Diskretion. So kam es immer wieder zu Beschwerden, dass Inhalte der Treffen ohne das Einverständnis der Minister nach außen gedrungen waren.182 In die schriftliche Zusammenfassung der Treffen, die relevé de conclusions, wurden auf Beschluss der Minister nur die Europäischen Parlaments; 2002 wurde er Vizepräsident der Europäischen Bewegung International. 180 Gaston Thorn war von 1959 bis 1969 Mitglied des Europäischen Parlaments. Den Posten des luxemburgischen Außenministers übernahm er am 6.2.1969 und behielt ihn 11 Jahre bis zum 22.11.1980, von 1974 bis 1979 übte er parallel zu diesem Amt auch das Amt des Premierministers aus. 1975 leitete er zusätzlich als Präsident die Generalvollversammlung der Vereinten Nationen. Von 1981 bis 1985 amtierte er als Präsident der Europäischen Kommission, anschlie- ßend wurde er Präsident der Europäischen Bewegung International. 181 Für die erste Ministertagung im Rahmen der EPZ am 19. November 1970 war beispielsweise am Abend ein gemeinsamer Opernbesuch mit anschließendem Empfang der Minister, Staatssekretäre und Politischen Direktoren nebst Ehepartnern vorgesehen. Siehe AMAE, Europe 1966–1970, 2723, Sous-Direction d’Europe occidentale, Note pour le Cabinet du ministre, N. 478, 4.11.1970. 182 Siehe u.a. NA, FCO 30/1654, Butler, European Integration Department, an Robinson u. Wright: Political Cooperation Meetings: Press briefing, 19.1.1973; FCO 30/3000, Campbell: Political Directors’ dinner: Reporting of discussions, 11.12.1975. Die Regel war, dass die Presse und generell die Öffentlichkeit nur von den Ministern über die Inhalte der Gespräche informiert werden sollten, dabei durften Divergenzen nie explizit erwähnt werden. Die Minister durften, ebenso wie das Politische Komitee, ‚befreundete Länder‘ über die Inhalte informieren, dies oblag der Präsidentschaft; auch konnten ‚befreundete Länder‘ über vertrauliche diplomatische Kanäle bilateral informiert werden. Siehe dazu AMAE, DAM généralités 1959–79, 597, Sous-Direction d’Europe occidentale, Note, 27.2.1976, a/s : Coopération politique: questions d’organisation. III Rahmenbedingungen („scope conditions“) für Sozialisationsprozesse 72 Punkte aufgenommen, bei denen man einen Konsens gefunden hatte.183 Die Punkte, bei denen sich die Außenminister nicht auf eine gemeinsame Position hatten verständigen können, fanden keine Erwähnung. Das Ergebnis der Ministertagung präsentierte die Präsidentschaft auf einer abschließenden Pressekonferenz. Zusätzlich zu den offiziellen Außenministertagungen im Rahmen der EPZ gab es seit 1974 informelle Treffen der Außenminister, bei denen sich die Minister ohne ihren Mitarbeiterstab, lediglich bei Bedarf in Begleitung eines Dolmetschers, trafen. Die Ehegatten waren wiederum begleitend eingeladen, was den Treffen einen noch privateren Charakter verlieh.184 Im Gegensatz zum offiziellen Rahmen der regulären EPZ-Ministertagungen fanden diese informellen Treffen am Wochenende in einem sehr viel persönlicheren Rahmen statt und waren streng vertraulich, was intensive Gespräche ermöglichte (Stichwort: insulation). Die Teilnehmer verzichteten auf eine offizielle schriftliche Zusammenfassung der Gespräche.185 Das erste dieser Treffen fand am 20./21. April 1974 auf Initiative der deutschen 183 AMAE, Europe 1966–70, 2723, Telegramm aus Bonn (Sauvagnargues) an Paris, N. 6988/98, 13.11.1970, Objet: Coopération politique, Règles d’usage des sessions ministérielles: „2. Protocole: A) Relevé de conclusions des consultations des ministres, s’il n’en pas été décidé autrement à l’unanimité (par exemple: pas de compte rendu écrit pour certains points)“; ebd., 24.11.1970, Relevé de conclusions de la session ministérielle du 19 novembre; AMAE, DAM généralités 1959–79, 597, Sous-Direction d’Europe occidentale (B.D.), Note, 27.2.1976, a/s: Coopération politique: questions d’organisation; siehe auch NA, FCO 30/2457, Wright an Ramsbotham, 19.6.1974. 184 Nuttall: European Political Co-Operation, S. 15. In PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 122.693: Stabreit: Die EPZ als Faktor der internationalen Politik – Entstehung, Funktionsweise, Perspektiven [Beitrag für den 2. Jahresband der Zeitschrift „Moderne Welt“, 1979] heißt es zu diesen informellen Treffen (Gymnich-Treffen): „Die Minister beraten hier ohne Begleitung und führen eine freie Diskussion, für die es keine vereinbarte Tagesordnung gibt und über die kein Protokoll geführt wird. Selbst Dolmetscher werden zu diesen Treffen nur insoweit zugelassen, als dies dem einen oder anderen Außenminister unumgänglich erscheint.“ 185 Da keine schriftliche Zusammenfassung des Verlaufs bzw. der Ergebnisse vorgesehen war, geben über die Treffen vor allem einige Telegramme der Beteiligten an ihre jeweiligen Außenministerien oder Berichte der Minister Aufschluss. Die Berichte geben nur ein ausschnitthaftes Bild vom Verlauf der Zusammenkünfte und der jeweils angesprochenen Themen. Sie berichten von Reaktionen und Initiativen der jeweiligen Minister nach dem Treffen auf nationaler Ebene sowie von Reaktionen der jeweiligen nationalen Medien, welche die ihnen zugänglichen Informationen über die Treffen veröffentlichten. Aus den genannten Gründen können auf dieser Basis die Diskussionen und Entscheidungsprozesse 2 Ebenen der EPZ 73 Präsidentschaft auf Schloss Gymnich am Rhein statt und stieß auf durchweg positive Resonanz. Auch die folgenden Präsidentschaften planten daraufhin jeweils ein Treffen pro Halbjahr nach dem „Gymnicher Modell“ an einem jeweils abgeschiedenen, aber dennoch repräsentativen Ort. Die Minister behandelten auf den Gymnich-Treffen allgemeine politische Fragen, ohne offizielle Entscheidungen treffen zu müssen.186 Diese Form der Zusammenkunft werteten alle Beteiligten als erfolgreich und effektiv.187 Zusammenfassend lässt sich zu den Ministertagungen festhalten, dass die Gruppe der hieran Teilnehmenden sowohl hinsichtlich der Dauer ihrer Zugehörigkeit zu dieser Gruppe als auch hinsichtlich ihrer Funktionen dort sehr heterogen war. Sie setzte sich sowohl aus regelmäßig anwesenden als auch aus ständig wechselnden Teilnehmern zusammen. Die verhältnismäßig hohe personelle Diskontinuität selbst auf Ebene der Außenminister führte dazu, dass informelle Regeln, Arbeitspraktiken und eine gemeinsame Diskussionskultur immer wieder neu ausgehandelt werden mussten. Unterschiedlich waren auch die biographischen Hintergründe der teilnehmenden Minister: Einige von ihnen waren zuvor im Rahmen europäischer Organisationen (Europäisches Parlament, EG-Kommission, Europarat) sowie in internationalen Organisationen tätig gewesen bzw. hatten sich, wie Douglas-Home, Callaghan und Owen, für die EG-Mitgliedschaft ihres Landes eingesetzt, was möglicherweise Auswirkungen auf ihre Haltung im Rahmen der EPZ hatte.188 In Hinblick auf die Fragestellung nach Sozialisierungsprozessen in dieser Gruppe lässt sich somit einerseits festhalten, dass die eingangs skizzierten Sozialisationsbedingungen auf Ebene der Außenministertagungen nicht ideal waren. Das gilt im Prinzip auch für die Treffen der Außenminister nach dem Modell „Gymnich“, wenngleich hier der kleinere und verbei den Gymnich-Treffen der Außenminister nur in Teilen nachvollzogen werden. 186 Gröne: Die Europäische Politische Zusammenarbeit (1970–1991), S. 39 f.; Nuttall: European Political Co-Operation, S. 15. 187 Auch in der zeitgenössischen Literatur wurden die Gymnich-Treffen positiv bewertet, so etwa Allen/Wallace: Der geschichtliche Hintergrund der EPZ, S. 70: „Das Gymnich-Treffen [1974] hatte sicherlich dazu beigetragen, das Knäuel der Meinungsverschiedenheiten zu entwirren und den neuen britischen Außenminister von den Vorteilen der EPZ zu überzeugen – ein interessantes Beispiel für einen schnellen Sozialisationsprozeß.“ Laut da Fonseca-Wollheim: Zehn Jahre Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ), S. 48 waren „[d]ie informellen Tagungen der Außenminister (Typ ‚Gymnich‘) [...] die zweite gemeinsame ‚Institution‘ für Gemeinschaft und EPZ“ neben dem Europäischen Rat. 188 Siehe dazu die biographischen Angaben (Anm. 173–180). III Rahmenbedingungen („scope conditions“) für Sozialisationsprozesse 74 traulichere äußere Rahmen günstiger für Sozialisationsprozesse gewesen sein mag. Möglichen Sozialisationsprozessen standen die grundsätzlichen strukturellen Hindernisse auf Ebene der Außenminister entgegen, die trotz allem im Rahmen der EPZ zumeist nur im großen Kreise und im offiziellen Rahmen zusammenkamen – weitaus seltener als etwa die Politischen Direktoren oder die Mitglieder der EPZ-Arbeitsgruppen, die vergleichsweise häufiger und regelmäßig in kleinerem Kreise tagten und dadurch mehr Möglichkeiten des persönlichen Austauschs hatten. Andererseits muss man berücksichtigen, dass die Außenminister nicht nur im Rahmen der EPZ aufeinander trafen, sondern – in derselben oder ähnlicher Zusammensetzung – auch im Rahmen des EG-Außenministerrates, ggf. im Europäischen Rat oder in internationalen Organisationen wie der KSZE, dem Ministerkomitee des Europarats, der NATO oder den VN.189 Auch bilaterale Zusammenkünfte waren an der Tagesordnung. Auch wenn in diesen Kontexten andere institutionelle Regeln galten als in der EPZ, dürften etwaige Sozialisationsprozesse auf Ebene der Außenminister in der EPZ von diesen Begegnungen beeinflusst worden sein. Politisches Komitee Das mit dem Luxemburger Bericht 1970 geschaffene Politische Komitee (PK) bildete das Zentrum („hub“190) der Europäischen Politischen Zusammenarbeit. Es setzte sich zusammen aus den Leitern der Politischen Abteilungen in den Außenministerien der beteiligten Staaten, den Politischen Direktoren. Wenngleich seine Aufgabe sich laut Luxemburger und Kopenhagener Bericht formal auf die Vorbereitung der Tagungen der Minister sowie die Erledigung der von den Ministern übertragenen Aufgaben beschränkte, wurde das Politische Komitee in der politischen Praxis der EPZ zur faktischen, wenn auch nicht formalen, zentralen Entscheidungsinstanz der (außen)politischen Zusammenarbeit.191 Das galt etwa für Fragen, bei 2.2 189 Siehe hierzu auch PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 119.442: Aufzeichnung der Politischen Abteilung (2), Zur Unterrichtung über die Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ), 11.12.1975. 190 Siehe NA, FCO 30/3000, European Integration Department (External): Memorandum: European Political Co-Operation, 1.4.1975. 191 Der 1981 erstellte Londoner Bericht bekräftigte und verfestigte die zentrale Stellung des Politischen Komitees im EPZ-Entscheidungsprozess, bezeichnete dieses Gremium als „eines der zentralen Organe der Europäischen Politischen Zusammenarbeit“, siehe Londoner Bericht, S. 185. 2 Ebenen der EPZ 75 denen sich die Außenminister nicht auf eine gemeinsame Position einigen konnten. Diese Fragen gaben die Außenminister zur weiteren Prüfung zurück an das Politische Komitee. Das galt aber auch ganz allgemein hinsichtlich der Vorbereitung der Außenministertreffen, wodurch das Politische Komitee erheblichen Einfluss auf den Inhalt der Tagesordnung und der zu verabschiedenden Erklärungen der Außenminister nehmen konnte. Die Außenminister selbst brachten üblicherweise keine neuen Themen während ihrer Treffen ein, sondern folgten in der Regel den Vorlagen der Politischen Direktoren. Auch bei ihren Entscheidungen folgten die Außenminister fast immer den Empfehlungen ihrer Politischen Direktoren, die nach Angabe von Simon Nuttall autorisiert waren, ihrerseits eigenständig zu verhandeln und Abkommen auszuhandeln.192 Ihre Position wird oftmals mit den Ständigen Vertretern der Mitgliedstaaten im sog. COREPER (Comité des représentants permanents/Ausschuss der Ständigen Vertreter) des EG-Ministerrates verglichen. Auch die Ständigen Vertreter waren höhere Beamten und Diplomaten, die die Arbeiten des EG-Ministerrates vorbereiteten und ihrerseits eine zentrale Rolle für die Entscheidungsfindung dort einnahmen.193 Alle Politischen Direktoren waren höhere Beamte in den Außenministerien der Mitgliedstaaten, ihre genaue Stellung in der Hierarchie der Ministerien variierte indes je nach Mitgliedstaat. In Belgien beispielsweise war der Politische Direktor dem Minister gegenüber für die gesamte politische Arbeit des Ministeriums verantwortlich,194 in der Bundesrepublik war er mit spezifischen Verantwortlichkeiten betraut und verfügte über eine 192 Nuttall: European Political Co-Operation, S. 16. 193 Siehe NA, FCO 30/3000, European Integration Department (External): Memorandum: European Political Co-Operation, 1.4.1975; siehe auch Jürgens: Die Gemeinsame Europäische Außen- und Sicherheitspolitik, S. 90 sowie Lewis: The Janus Face of Brussels, S. 137. 194 Nuttall: European Political Co-Operation, S. 16; siehe dazu auch PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 111.265: Botschaft der Bundesrepublik Deutschland Brüssel an Auswärtiges Amt, Referat 200, Betr.: Organisationsplan der Außenministerien in den EG-Hauptstädten, 11.4.1979. Darin heißt es unter anderem: „Das belgische Außenministerium verfügt auch heute noch nicht über einen Organisationsplan, wie ihn das Auswärtige Amt kennt.“ Zudem „[...] unterscheidet sich die Struktur der politischen Abteilung des belgischen Außenministeriums von unserer insofern, als Herrn Schoumaker im Gegensatz zum Aufbau des Auswärtigen Amtes, wo es 2 politische Abteilungsleiter gibt, alle Arbeitseinheiten für politische bilaterale und multilaterale Fragen unterstehen. Er hat also keinen zweiten politischen Abteilungsleiter neben sich.“ III Rahmenbedingungen („scope conditions“) für Sozialisationsprozesse 76 gleichberechtigte Stellung mit Kollegen desselben Ranges.195 Der französische Politische Direktor, in der Regel ein älterer und erfahrener Diplomat, war Chefdiplomat des Quai d’Orsay. Neben dem Generalsekretär als höchstem Beamten unterhalb der Regierungsebene war er zuständig für die Formulierung und Gestaltung französischer Außenpolitik und beriet den Minister in allen außenpolitischen und diplomatischen Fragen. Als ranghöchster Diplomat hatte er den Überblick über alle Dossiers. Alle relevanten geographischen Abteilungen wie diejenigen für Europa und den Nahen Osten waren ihm unmittelbar zugeordnet bzw. ihm gegenüber verantwortlich.196 Im Unterschied zu den kontinentaleuropäischen Mitgliedstaaten war die Position eines Politischen Direktors in der britischen Tradition unbekannt. Für die britische Beteiligung an der EPZ wurde diese Position erst geschaffen und somit eine institutionelle Anpassung an kontinentaleuropäische Strukturen vollzogen. Der für die Europapolitik zuständige britische Politische Direktor besaß den im kontinentaleuropäischen System unbekannten Rang eines Deputy Under-Secretary (DUS) – eine hierarchische Stufe zwischen hoher Verwaltungsebene (Assistant Under-Secretaries/AUS – entspricht dem deutschen Ministerialdirigenten) und der politischen Führung des Ministeriums, vergleichbar dem deutschen Ministerialdirektor.197 Dass 195 Nuttall, European Political Co-Operation, S. 16. 196 Morisse-Schilbach: Diplomatie und europäische Außenpolitik, S. 101 f. 197 Ebd. S. 111 ff. Im britischen System war der Permanent Under-Secretary (PUS) der ranghöchste Diplomat. Ihm nachgeordnet war ein Deputy Under-Secretary (DUS), zuständig für die NATO und Ost-West-Beziehungen, welcher gegenüber den anderen DUSs eine herausragende Stellung besaß. Diese Nachrangigkeit anderer DUSs hob der DUS für NATO und Ost-West-Beziehungen der Jahre 1973– 75 in einem von Morisse-Schilbach erstellten Fragebogen vom Februar 2002 hervor: „The Political Director was not responsible for policy except in matters concerning EEC. Other Deputy Under-Secretaries (DUSs) were responsible for policy in all other areas – East-West-Relations, Europe, transatlantic relations, (...) Middle East and so on. The Political Director operated on the basis of instructions and briefs from them“ (ebd. S. 113); zum Aufbau des FCO und zur Stellung von PUS, DUS und AUS siehe auch William Wallace: The Foreign Policy Process in Britain, London 1975, S. 23 ff; David Allen: The Foreign and Commonwealth Office: ‚Flexible, responsive and proactive?‘, in: Brian Hocking (Hg.): Foreign Ministries. Change and Adaption, Houndmills, Basingstoke 1999, S. 207–225, S. 211; Valerie Cromwell: United Kingdom: The Foreign and Commonwealth Office, in: The Times Survey of Foreign Ministries of the World, selected and edited by Zara Steiner, London 1982, S. 541–573; siehe auch NA, FCO 30/3000, European Integration Department (External): Memorandum: European Political Co-Operation, 1.4.1975. 2 Ebenen der EPZ 77 der Posten eines Politischen Direktors eigens geschaffen und seine Aufgabe nicht von einem anderen DUS mit wahrgenommen wurde, verweist auf die Bedeutung, die die politische Führung Großbritanniens der EPZ innerhalb der britischen Europapolitik beimaß. Allerdings, so Morisse-Schilbach, zeige sich wiederum eine Nachrangigkeit der Europapolitik gegen- über anderen außenpolitischen Bereichen darin, dass der Politische Direktor/DUS im Rang hinter dem Chefdiplomaten, dem DUS für NATO und Ost-West-Beziehungen, stand. Der britische Politische Direktor entwickelte sich im Unterschied zum französischen Politischen Direktor nicht zur zentralen Beratungsinstanz und hatte keinen direkten Zugang zur politischen Ebene. Auch besaß er keine unmittelbare Zuständigkeit für die geographischen Abteilungen des FCO und blieb stattdessen im funktionalen Milieu der Europapolitik.198 Von den geographischen Abteilungen199 des FCO allerdings erhielt er, über die Political Cooperation Unit des Anfang der 1960er Jahre geschaffenen European Integration Department (EID), die „briefs“, also Instruktionen, für die einzelnen PK-Sitzungen.200 Da im Foreign and Commonwealth Office die Zuständigkeiten für EG und EPZ im European Integration Department zusammengefasst waren,201 war der britische Politische Direktor – anders als seine Kollegen – sowohl für den EGals auch für den EPZ-Bereich verantwortlich, was eine größere Kohärenz 198 Morisse-Schilbach: Diplomatie und europäische Außenpolitik, S. 112 f., S. 163. 199 Das FCO umfasste 1972 68 Departments, unterteilt in geographische, funktionale und administrative Departments. Die 22 geographischen Departments waren jeweils für die Politik in bestimmten Regionen zuständig, wie z.B. das Rhodesia Department, Central and Southern African Department, Southern European Department; siehe dazu auch Wallace: The Foreign Policy Process, S. 26; Cromwell: United Kingdom, S. 565 f. 200 Siehe dazu u.a. NA, FCO 30/1658, Marsden an Colvin: Briefs for the Political Committee meeting, 25 April, 13.4.1973; FCO 58/1552, Gordon, POCO Unit, European Integration Department (External): European Political Cooperation: Political Committee: Dublin, 11/12 October 1979, 3.10.1979. 201 Im Zuge des ersten britischen Beitrittsgesuchs wurde im Foreign Office das „European Integration Department“ (EID) gegründet, in das später die EPZ integriert wurde. Nach dem EG-Beitritt wurde das EID in zwei Unterabteilungen aufgeteilt, das EID (Internal) und EID (External). Erstere war zuständig für die EG-Politik, letztere für die Außenwirtschaftsbeziehungen der EWG, innerhalb derer sich eine für die Europäische Politische Zusammenarbeit zuständige „EPC Unit“ bildete. Siehe Morisse-Schilbach: Diplomatie und europäische Außenpolitik, S. 111 f.; Wallace: Defizite in den Hauptstädten, S. 107; NA, FCO 30/1651, Lord Balmel, Minister of State/FCO, an Lord O’Hogan, 17.9.1973; FCO 30/3000, Sedgwick, European Integration Department (External), an Bridgford, 14.3.1975. III Rahmenbedingungen („scope conditions“) für Sozialisationsprozesse 78 zwischen diesen beiden Bereichen europäischer Integration zur Folge hatte.202 Gemäß dem Luxemburger Bericht waren zunächst jährlich mindestens vier Treffen des Politischen Komitees in der Hauptstadt der jeweiligen Präsidentschaft vorgesehen, allerdings fanden bereits im ersten Arbeitsjahr neun Sitzungen statt.203 Aufgrund des wachsenden Arbeitspensums der EPZ erhöhte der Kopenhagener Bericht die Anzahl der Treffen und legte ganz allgemein fest, dass sich der Turnus der Tagungen nach den sich aus den Arbeiten ergebenden Erfordernissen richten sollte. Seit 1973 bildete sich ein etwa monatlicher Sitzungsrhythmus heraus.204 Neben den regelmäßigen monatlichen Zusammenkünften trafen sich die Politischen Direktoren in der Folgezeit auch am Rande der VN-Generalversammlung, des Europäischen Rates oder des EG-Außenministerrates sowie am Rande von NATO-Tagungen.205 Die Treffen dauerten in der Regel eineinhalb bis zwei Tage, während den Ministern bei ihren offiziellen Treffen nur zwei halbe Tage zur Verfügung standen.206 Außerhalb der offiziellen Tagesordnung fanden weitere Gespräche zwischen den Politischen Direktoren bei den gemeinsamen Mittag- und Abendsessen statt, über deren Inhalt keine Protokolle geführt wurden, die sich aber oft indirekt durch andere Notizen erschließen lassen. Zwischendurch trafen sich auch einzelne Politische Direktoren zusätzlich auf bilateraler Basis. Insgesamt betrachtet hat sich ziemlich bald ein recht dichter Konsultationsmechanismus zwischen den Politischen Direktoren im Rahmen der EPZ etabliert.207 202 Siehe Morisse-Schilbach: Diplomatie und europäische Außenpolitik, S. 112. So war der Politische Direktor häufig Mitglied der britischen Delegation für die EG-Ministerratssitzungen (ebd. S. 114); siehe auch Nuttall: European Political Co-Operation, S. 16. 203 Siehe Kopenhagener Bericht, S. 46. 204 Siehe auch Jürgens: Die Gemeinsame Europäische Außen- und Sicherheitspolitik, S. 91; Nuttall: European Political Co-Operation, S. 16. 205 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 119.442: Aufzeichnung der Politischen Abteilung (2), Zur Unterrichtung über die Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ), 11.12.1975; siehe auch da Fonseca-Wollheim: Zehn Jahre Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ), S. 48. 206 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 122.693: Stabreit: Die EPZ als Faktor der internationalen Politik – Entstehung, Funktionsweise, Perspektiven [Beitrag für den 2. Jahresband der Zeitschrift „Moderne Welt“, 1979]. 207 Laut de Schoutheete: La coopération politique européenne (S. 40) hatte sich das PK bis 1980 in ungefähr 100 Sitzungen zusammengefunden und diese Regelmäßigkeit habe maßgeblich zur Entwicklung der politischen Kooperation beigetragen. „La fréquence des réunions crée une atmosphère d’intimité qui per- 2 Ebenen der EPZ 79 Das Politische Komitee war nur wenigen, in den beiden EPZ-Berichten geregelten Verfahrensregeln unterworfen. Diese bezogen sich auf die Häufigkeit und den Ort der Zusammenkünfte, die Fragen des Vorsitzes und der anfallenden Sekretariatsarbeiten, die mögliche Einsetzung von Arbeitsgruppen sowie die Teilnahme der EG-Kommission in Fragen, die den Aufgabenbereich der EG berührten.208 Alle darüber hinaus gehenden Regelungen blieben den anwesenden Politischen Direktoren überlassen, welche rasch einen „special code of conduct“209 entwickelten.210 Dieser „special code of conduct“ hat laut Nuttall das Politische Komitee gestärkt, weil man sich an die selbstaufgestellten Regeln gebunden fühlte.211 Zu den wichtigsten dieser vereinbarten Regeln zählte die absolute Vertraulichkeit bzw. Geheimhaltung der Diskussionen in den nicht öffentlichen Arbeitssitzungen wie auch der Tagesordnung.212 Wenngleich es hin und wieder Hinweise darauf gab, dass ‚undichte Stellen‘ Diskussionsbeiträge und -ergebnisse nach außen trugen,213 so scheint doch insgesamt von den Beteiligten dieser Verhaltenskodex eingehalten worden zu sein, was zu einer vermet d’aller au fond des problèmes, d’échanger des points de vue avec vivacité tout en gardant une pointe d’humour.“ 208 Die Kommission war nicht – wie die Ausführungen von Nuttall: European Political Co-Operation, S. 16, Jürgens: Die Gemeinsame Europäische Außen- und Sicherheitspolitik, S. 90 und Schoutheete: La coopération politique européenne, S. 40 nahelegen – Teil des Politischen Komitees und bei den Sitzungen stets anwesend, sondern wurde nur auf Einladung zu den einzelnen Sitzungen hinzugezogen. Siehe dazu auch NA, FCO 98/616, European Political Cooperation [April 1979]. Dort heißt es zu diesem Punkt explizit: „The Commission participates in Political Cooperation meetings by invitation, not by right as is the case in the Community institutions in Brussels.“ 209 Otto von der Gablentz: Luxembourg Revisited or The Importance of European Political Cooperation, in: Common Market Law Review, Vol. 16 (1979), S. 685– 699, S. 691. 210 Siehe auch Nuttall: European Political Co-Operation, S. 4, der hervorhebt, dass es zu Beginn der EPZ praktisch so gut wie keine Verhaltensregeln gegeben habe. 211 Ebd. S. 11. 212 Siehe dazu u.a. NA, FCO 30/1654, Butler, European Integration Department, an Robinson u. Wright: Political Cooperation meetings: Press briefing, 19.1.1973; siehe auch FCO 98/175, Telegramm von Acland (aus Luxemburg): European Political Cooperation: Political Committee Luxembourg 3–4 June, 3.6.1976. 213 U.a. wurde vermutet, dass über die regulären Berichte an die Botschaften wie auch über die zeitweise Teilnahme der Kommissionsvertreter EPZ-Interna nach außen drangen. Siehe NA, FCO 30/3000, Campbell: Political Director’s dinner: Reporting of discussions, 11.12.1975; ebd., Neville-Jones an Arbuthnott, 15.12.1975; ebd., Braithwaite an Burns, 7.8.1975. Auch wurde an anderer Stelle kritisch vermerkt, dass die nordischen Länder (gemeint war wohl Dänemark) III Rahmenbedingungen („scope conditions“) für Sozialisationsprozesse 80 traulichen und offenen Arbeitsatmosphäre beitrug. Um diese vertrauliche Atmosphäre zwischen den Politischen Direktoren zu wahren, sollte auch die Anzahl der Delegierten bei den Sitzungen des PK klein gehalten werden214 und die Teilnahme von Kommissionsmitgliedern an den Arbeitsessen der Politischen Direktoren ausgeschlossen sein.215 Allerdings sah die Realität anders aus. Die Teilnehmerlisten weisen im Schnitt fünf bis sieben Personen pro Mitgliedstaat bei den PK-Sitzungen auf; die Delegationen setzten sich neben den Politischen Direktoren aus Funktionären der Botschaften vor Ort sowie auch Experten oder Beratern aus den Abteilungen der einzelnen Außenministerien zusammen.216 Einige Korrespondenten beklagten sich gar über das ‚Aufdrängen‘ der Experten bei den Treffen der Politischen Direktoren und ihre Tendenz, Entwürfe während der Sitzungen zu verfassen statt sich, wie vorgesehen, eine Woche vor den Sitzungen des PK zu treffen und ihre Ergebnisse in „briefs“ zu fassen.217 ihren Partnern im Rahmen der nordischen Kooperation alle Dokumente zeigten, was dem Wunsch nach Geheimhaltung zuwiderliefe. Siehe ebd., Burns, Eastern European and Soviet Department, an Arbuthnot, EID (E): The Community’s powers of discretion, 5.8.1975. 214 Die Angaben von Jürgens (Die Gemeinsame Europäische Außen- und Sicherheitspolitik, S. 91) und de Schoutheete (La coopération politique européenne, S. 40), dass nur 2–3 Personen (Jürgens) bzw. nur ein oder zwei Mitarbeiter (de Schoutheete) jeden Politischen Direktor begleiteten, sind nicht zutreffend. Siehe auch NA, FCO 30/2457, Braithwaite: European Political Cooperation as it is now [28.6.1974]; FCO 51/352, Marsden, European Integration Department (External), an Crowe: European Political Cooperation: Basic texts, 3.5.1974: 1. Procedures and machinery for Political Cooperation meetings in Europe, (b) Organisation of work of the Political Committee: 1) Exchange of views on topical problems (RM(71)2 - Adopted by the Ministers in Paris on 13 May 1971. Dort heißt es, dass Experten von der Teilnahme ausgeschlossen sein sollten, um den Meinungsaustausch „swift and open“ zu gestalten. 215 Siehe auch Gianni Bonvicini: Der Dualismus zwischen EPZ und Gemeinschaft, in: Rummel/Wessels: Die Europäische Politische Zusammenarbeit, S. 73–96, S. 85. 216 So heißt es bei NA, FCO 98/627, Cooper, POCO Unit, European Integration Department (External), an Smith, Dublin: Irish Presidency: 1 July to 31 December 1979, 31.5.1979: „At the Political Committee we need at least three people (in addition to the Political Director) to cope with note-taking and drafting of the reporting telegrams. Two of these will usually be myself and someone from UKREP Brussels; it would be helpful if a member of the Embassy staff able to understand French could also attend.“ Siehe auch PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 119.985: Auszug aus dem Rundschreiben von Herrn D 2 vom 11.7.1978. 217 NA, FCO 30/3000, Neville-Jones, European Integration Department (External), an Braithwaite, Butler, Campbell: Organisation of the business of European Political Co-Operation, 18.11.1975. 2 Ebenen der EPZ 81 Zu den selbst gesetzten Regeln zählte auch, dass bei den Diskussionen oder Verhandlungen alle Sprachen der Teilnehmer zugelassen waren, allerdings bildete sich die – von den Briten heftig beklagte – Konvention heraus, die Diskussionen nur auf Französisch zu führen und die zu diskutierenden Entwürfe wie auch die Sitzungsprotokolle in französischer Sprache abzufassen.218 Dolmetscher waren im PK nicht zugelassen. Obwohl alle Teilnehmer der neun Staaten im Politischen Komitee die französische Sprache beherrschten, besaßen durch diese Konvention die französischen Vertreter durchaus einen gewissen Vorteil, der sich insbesondere auf die Überzeugungskraft von Argumenten auswirken konnte. So beklagte etwa Mason vom European Integration Department, allerdings bezogen auf die Korrespondentengruppe, dass diese Praxis es den französischen und in geringerem Maße auch den belgischen Vertretern ermögliche, „to dominate the drafting groups, though no attempt was made to distort the substance of the documents under discussion.“219 Bezug nehmend auf das Ziel der EPZ, mit einer Stimme in der Welt zu sprechen, merkte Marsden vom European Integration Department sarkastisch an: „The French want Europe to speak with this voice in French.“220 Im Politischen Komitee erfolgten keine formalen Abstimmungen, vielmehr herrschte hier, wie auch auf den anderen Ebenen, ausschließlich das Konsensprinzip. Dies bezog sich sowohl auf die Aufstellung der Tagesordnung für die jeweiligen Sitzungen als auch auf die im Anschluss zu erstellenden Abschlussprotokolle (relevé de conclusions). Die Aufnahme der von den einzelnen Delegationen gewünschten Tagesordnungspunkte galt als eine ungeschriebene Regel. Zwar sollten generell die vorgeschlagenen Tagesordnungspunkte aller Teilnehmer berücksichtigt werden, allerdings unter der Einschränkung, dass diese von Bedeutung sowie von gewissem In- 218 NA, FCO 30/2456, Guidance for UK representatives at Political Cooperation meetings: Use of English in the Political Cooperation machinery, o.D.; ebd., Braithwaite: The use of English in the European Political Co-Operation, 12.2.1974; ebd., Marsden, European Integration Department (External): Use of English in European Political Co-Operation, 18.1.1974; ebd., FitzHerbert, European Integration Department (External), an Braithwaite, 29.1.1974. Laut Fitz- Herbert war den Franzosen beim britischen Beitritt von den Briten privat zugestanden worden, dass sie bei allen Gemeinschaftstreffen und EPZ-Treffen französisch sprechen würden. 219 NA, FCO 30/2456, Mason, European Integration Dept. (I), an Brimelow: Political Director’s meeting, Luxembourg, 15/16 February: General impressions, 18.2.1972. 220 NA, FCO 30/2456, Marsden, European Integration Department (External): Use of English in European Political Co-Operation, 18.1.1974. III Rahmenbedingungen („scope conditions“) für Sozialisationsprozesse 82 teresse für alle Staaten waren und nach einer Positionierung oder zumindest Meinungsäußerung der Teilnehmer verlangten. Zudem sollten die gewünschten Tagesordnungspunkte den anderen Delegationen rechtzeitig, d.h. mindestens acht Tage vor dem Sitzungstermin, bekannt gegeben und evtl. mit einem Memorandum versehen werden, um sich entsprechend darauf vorbereiten zu können.221 Auf französische Anregung, der sich die anderen EPZ-Partner anschlossen, konnte im Politischen Komitee als gesonderter Punkt der Tagesordnung bzw. als Sondersitzung des Politischen Komitees auch „ein Gedankenaustausch über einzelne aktuelle Fragen“ stattfinden – vorausgesetzt das Thema war für alle EPZ-Partner von Interesse, hinreichend aktuell und bot Anlass für die Mitgliedstaaten zur Stellungnahme oder zumindest für eine Beurteilung. Als eine der Verfahrensregeln hierfür wurde festgelegt: „Experten sollten nicht teilnehmen, damit der Charakter eines raschen und zwanglosen Gedankenaustauschs gewahrt wird.“222 Das unterstreicht nochmals das Bemühen um eine vertrauliche und sachorientierte Gesprächskultur im Politischen Komitee. Bei seinem Treffen in Rom am 2./3. Juli 1971 hatte das Politische Komitee zudem beschlossen, eine Zusammenfassung der Ergebnisse des jeweiligen Treffens durch die Korrespondenten erstellen zu lassen. Diese relevé de conclusions sollten, ebenso wie bei den Protokollen der Ministertagungen, lediglich den gefundenen Konsens der Diskussionen wiedergeben, somit nur positive Ergebnisse festhalten, nicht aber die einzelnen vorgebrachten, oft kontroversen Argumente erwähnen.223 Die relevé de conclusions sollten von der jeweiligen Präsidentschaft an die einzelnen Delegationen versandt werden, welche innerhalb von zehn Tagen Änderungen vorschlagen oder ihre Zustimmung signalisieren sollten.224 Auf diese Weise sollte der gefundene Konsens für die weiteren Verhandlungen auf Ministerebene dokumentiert werden und als Richtlinie für die dort geführten Diskussionen 221 NA, FCO 51/352, Marsden, European Integration Department (External), an Crowe: European Political Cooperation: Basic texts, 3.5.1974: 1. Procedures and machinery for Political Cooperation meetings in Europe, (b) Organisation of work of the Political Committee: 1) Exchange of views on topical problems (RM(71)2 - Adopted by the Ministers in Paris on 13 May 1971. 222 PA AA, B 21/Bd. 752: Politische Zusammenarbeit, Bericht des Politischen Komitees, Teil II, Betr.: Organisation der Arbeit des Politischen Komitees, 30.4.1971. 223 NA, FCO 30/2457, Wright an Ramsbotham, Washington, 19.6.1974. 224 NA, FCO 51/352, Marsden, European Integration Department (External), an Crowe: European Political Cooperation: Basic texts, 3.5.1974: 1. Procedures and machinery for Political Cooperation meetings in Europe, (b) Organisation of work of the Political Committee, II: Summary of conclusions of meetings of the Political Committee. 2 Ebenen der EPZ 83 und zu treffenden Entscheidungen dienen. Indirekt bedingte diese Vereinbarung eine gewisse Notwendigkeit, zu einem Konsens in einzelnen Fragen zu gelangen. Aufgrund der angestrebten Konsensfindung zur Vorbereitung der Entscheidungen bei den Ministertagungen waren die Sitzungen des PK vor allem durch lange, intensive Diskussionen geprägt, in denen die Politischen Direktoren versuchen mussten, die jeweils eigene Position möglichst überzeugend zu vermitteln und konsensfähig zu machen. Es galt, wie Otto von der Gablentz berichtet, als eine „grave contravention“ (grober Verstoß) gegen die selbstgesetzten Regeln, die Partner in einer Sitzung mit einem „fait accompli“ zu konfrontieren, statt ausführlich die einzelnen Positionen zur Diskussion zu stellen.225 Da zudem alle Teilnehmer in diesem Gremium formal gleichberechtigt waren, hatte zumindest theoretisch die Größe oder Bedeutung eines einzelnen Staates keinen Einfluss auf die Konsensfindung, sondern allein die Gewichtigkeit oder Überzeugungskraft der Argumente. Die Überzeugung durch intensive Diskussionen und gute Argumente, die Checkel als einen der Sozialisierungseffekte begünstigenden Mechanismen anführt („persuasion“), bestimmte daher im Wesentlichen die Arbeit der Mitglieder des Politischen Komitees. Führte das Prinzip der Konsensfindung einerseits, wie der britische Politische Direktor Wright anerkennend vermerkte, dazu, „that matters were thoroughly discussed and a consensus reached; in this way it was insured that everybody’s interests were fully considered and that decisions, once reached, would stick“,226 so hatte es aber andererseits auch zur Folge, wie der britische Korrespondent Mason beklagte, dass jedes Detail allzu ausführlich besprochen und um jedes Wort gerungen wurde.227 Von einzelnen Delegationsteilnehmern der Tagungen des Politischen Komitees wurde die vertrauliche, informelle, freundliche und offene Arbeitsatmosphäre im Politischen Komitee immer wieder hervorgehoben. Auch Nuttall beschreibt die Atmosphäre als freundlich, fast zwanglos, frei von steifen Formalitäten; die Teilnehmer hätten sich mit dem Vornamen angeredet und auch außerhalb der Tagesordnung persönliche Diskussionen geführt, was den „club spirit“ dieses Komitees gefördert habe.228 Ähn- 225 Von der Gablentz: Luxembourg Revisited, S. 691. 226 NA, FCO 30/1654, Wright: Note for the record: Political Cooperation, 19.1.1973. 227 NA, FCO 30/2456, Mason, European Integration Dept. (I), an Brimelow: Political Director’s meeting, Luxembourg, 15/16 February: General impressions, 18.2.1972. 228 Nuttall: European Political Co-Operation, S. 16. III Rahmenbedingungen („scope conditions“) für Sozialisationsprozesse 84 lich berichteten die britischen Delegationsteilnehmer über ihre ersten Eindrücke, die sie als „new boy[s]“229 von den Sitzungen des Politischen Komitees gewannen, wenngleich sie auch die übermäßige Konzentration auf Verfahrensfragen anstelle von inhaltlicher Diskussion beklagten: „The overriding impressions were of friendliness and informality on the one hand; and of excessive concern for procedure, as against substance, on the other.“230 Zu der insgesamt als vertraulich und freundschaftlich eingeschätzten Atmosphäre trug wohl auch bei, dass viele der Politischen Direktoren über einen längeren Zeitraum diese Position bekleideten. So blieb die Mehrzahl der Politischen Direktoren für zwei oder drei Jahre im Amt. Infolgedessen änderte sich zwar die Zusammensetzung des Komitees, aber es waren immer einige erfahrene Experten da, die die Diskussionskultur und konventionalisierten Verhaltens- und Verfahrensregeln an die neuen Mitglieder weitergeben konnten. Der irische Politische Direktor Dorr und der niederländische Politische Direktor Rutten blieben sogar von 1974 bis 1980 im Amt, ebenso bekleidete der Belgier Étienne Davignon231 diese Position von 229 NA, FCO 30/1654, Wright: Note for the record: Political Cooperation, 19.1.1973. 230 NA, FCO 30/2456, Mason, European Integration Dept. (I), an Brimelow: Political Directors’ meeting, Luxembourg, 15/16 February: General impressions, 18.2.1972; FCO 30/2457, Braithwaite, European Political Cooperation as it is now [28. 6.1974]. 231 Étienne Davignon (geb. 1932) trat 1959 in das belgische Auβenministerium ein; 1961–1963 war er Attaché im Kabinett des belgischen Außenministers; 1963– 1964 stellvertretender Kabinettschef des belgischen Außenministers Paul-Henri Spaak; anschließend Kabinettschef der belgischen Außenminister Paul-Henri Spaak (1964–1966) und Pierre Harmel (1966–1969); 1969–1976 war er Leiter der Generaldirektion Politik im belgischen Außenministerium. In dieser Funktion verfasste er 1970 den Luxemburger Bericht (Davignon-Bericht). Von 1974 bis 1977 war Davignon Präsident des Exekutivausschusses der Internationalen Energiebehörde und von 1977 bis 1981 Mitglied der Kommission der Europäischen Gemeinschaft, zuständig für den Binnenmarkt und Industriebelange, die Zollunion, den Informationsmarkt und Innovation, für Energie und die Euratom-Versorgungsbehörde sowie die Internationalen Atombeziehungen; anschließend war er Vizepräsident der Kommission der Europäischen Gemeinschaft, zuständig für Industriebelange, Energiefragen, die Euratom-Versorgungsbehörde, Forschung und Wissenschaft sowie für die Gemeinsame Forschungsstelle (1981–1985); Präsident des Königlichen Instituts für Internationale Beziehungen (seit 1987); Präsident der Société Générale de Belgique (1989–2001); Vizepräsident von Suez-Tractebel (seit 2003). Siehe http://www.cvce.eu/obj/kurzbi ographie_von_etienne_davignon-de-a04c1f1a-f669-4f29-9672-1c1c877dfaaa.ht ml , letzter Abruf 1.4.2019. 2 Ebenen der EPZ 85 1971 bis Ende 1976. Davignons Nachfolger waren Jan Robert Lodewijk Vanden Bloock (1976–1977)232, Raoul Schoumaker (1977/78–1979)233 und Alfred Cahen (1979–1985)234. Der italienische Politische Direktor Roberto Ducci gehörte dem Gremium insgesamt fünfeinhalb Jahre von Beginn 1970 bis zum Jahre 1975 an, ehe er als Botschafter seines Landes nach London wechselte.235 Sir Oliver Wright, der nach einem knappen Jahr Thomas Brimelow236 ablöste, bekleidete den Posten eines Politischen Direktors von Januar 1973 bis August 1975 und wechselte dann als Botschafter nach 232 Jan Robert Lodewijk Vanden Bloock (1922–2009) trat 1946 ins belgische Außenministerium ein, war zwischen 1947 und 1960 u.a. in Batavia, Bangkok und Washington tätig; 1960 wurde er Generalkonsul in Stanleyville (ab 1966: Kisangani) in der Demokratischen Republik Kongo. In den Folgejahren war er u.a. belgischer Botschafter in Luxemburg (1966) und in Kinshasa (1969–1974). Ab Juni 1974 war er auf verschiedenen Posten im belgischen Außenministerium tätig und leitete dort ab 31.12.1976 die politische Abteilung. Im September 1984 übernahm er den Botschafterposten in Ottawa und wurde im Juli 1984 Ständiger Repräsentant Belgiens beim Europarat mit dem Titel eines „Ambassadeur extraordinaire et plénipotentiaire“. Auf diesem Posten blieb er bis zum Eintritt in den Ruhestand 1987. Informationen von Didier Amaury aus den Brüsseler Archives du Service Public Fédéral (S.P.F), Affaires étrangères (Belgique). 233 Josephe Auguste Raoul Schoumaker (1921–2008) begann seine diplomatische Karriere im Jahre 1945 und war u.a. an den Botschaften in Bangkok und Washington tätig sowie bei der belgischen Vertretung der EG in Brüssel. Zwischen 1965 und 1977 bekleidete er Botschafterposten in Saigon und Peking und war „Ministre Conseiller“ in Den Haag (1968–1972). Nach seiner Zeit als Politischer Direktor im belgischen Außenministerium von Januar 1978 bis August 1979 (sowie interimsweise seit Juli 1977) übernahm er den Botschafterposten in Washington, auf dem er bis 1985 blieb. Im Mai 1986 beendete er seine Karriere. Siehe Archives du S.P.F., Affaires étrangères – Série „dossiers personnels“, no. 2984, J. Schoumaker. 234 Alfred Cahen (1929–2000) trat 1956 ins Außenministerium ein. Nach verschiedenen Auslandsposten, u.a. in Kinshasa, Washington und als Teil der belgischen Delegation bei den VN, wurde er 1977 Kabinettschef von Außenminister Simonet. Den Posten des Politischen Direktors übernahm er im Herbst 1979. Nach Beendigung dieser Tätigkeit 1985 wurde er für vier Jahre Generalsekretär der WEU und übernahm anschließend den Botschafterposten in Paris, den er bis 1997 behielt. Siehe http://www.ceris.be/gallery/tribute-to-alfred-cahen/, letzter Abruf 20.5.2019. 235 NA, FCO 30/3000, M. Roberto Ducci prend congé du Comité politique [Juli 1975]. 236 Sir Thomas Brimelow (1915–1995) war nach 1945 an verschiedenen Botschaften, u.a. in Havanna, Moskau, Ankara und Washington, tätig. Im August 1966 wurde er Botschafter in Polen und bekleidete dieses Amt bis zu seiner Ablösung durch Nicholas Henderson im Jahr 1969. Anschließend übernahm er das Amt des Deputy Under-Secretary of State im FCO, welches er bis 1973 III Rahmenbedingungen („scope conditions“) für Sozialisationsprozesse 86 Bonn.237 Ihm folgten als Politische Direktoren Alan Hugh Campbell238 für ungefähr ein Jahr, dann Reginald Alfred Hibbert239 (Oktober 1976 bis März 1979) und Julian Leonard Bullard240 (ab April 1979). Der deutsche ausübte, und war zugleich Ständiger Vertreter des UK beim Rat der WEU. Im November 1973 wurde er Permanent Under-Secretary of State sowie Leiter des Diplomatischen Dienstes. Brimelow, der 1976 in den Adelsstand erhoben wurde (Baron Brimelow), gehörte bis zu seinem Tod dem britischen Oberhaus an und war 1977 und 1978 Mitglied des Europäischen Parlaments. Siehe dazu u.a. Oxford Dictionary of National Biography (ODNB), online: www.oxforddnb.com, letzter Abruf 1.4.2019; Her Majesty’s Stationery Office (HMSO):The Diplomatic Service List 1974–1976, London 1974–1976. 237 Sir John Oliver Wright (1921–2009) trat 1945 ins Foreign Office ein und war bis Ende der 1950er Jahre auf verschiedenen Posten im Aus- und Inland tätig: New York (1946–47), Bukarest (1948–50), Singapur (1950–51), FO/London (1952– 54), Berlin (1954–56), Pretoria (1957–58). 1960 wurde er Assistant Private Secretary des Außenministers Lord Home (Conservative Party); 1963 Private Secretary zunächst bei dem konservativen Premierminister Alec Douglas-Home und 1964 bei Harold Wilson (Labour Party). Von 1966–1969 war er Botschafter in Dänemark; anschließend Deputy Home Office Representative beim Northern Irish Government (August 1969 – März 1970) und Chief Clerk im FCO (1970–72). 1972 wurde er Deputy Under-Secretary of State im FCO; 1975–1981 Botschafter in der Bundesrepublik Deutschland; 1981 Eintritt in den Ruhestand, aber 1982 trat er wieder in den Dienst des FCO und wurde Botschafter in den USA (bis 1986). Siehe Oxford Dictionary of National Biography (ODNB), online: www.oxforddnb.com, letzter Abruf 1.4.2019; Her Majesty’s Stationery Office (HMSO): The Diplomatic Service List 1976, London 1976. 238 Sir Alan Hugh Campbell (1919–2007), der 1946 ins FO eintrat, bekleidete mehrere Posten an britischen Botschaften im Ausland, u.a. in Rom und Peking sowie bei den Vereinten Nationen, und innerhalb des FO. Zwischen 1965 und 1967 leitete er das Western Department im FO, anschließend wurde er Counsellor in Paris. Von 1969 bis 1972 war er Botschafter in Äthiopien. Nach seiner Rückkehr nach London war er zunächst Assistant Under-Secretary of State im FCO und wurde dann im September 1975 Deputy Under-Secretary of State. Diesen Posten hielt er bis 1976 inne und ging anschließend (bis 1979) als Botschafter nach Italien. Siehe u.a. Oxford Dictionary of National Biography (ODNB), online: www.oxforddnb.com, letzter Abruf 1.4.2019. 239 Sir Reginald Alfred Hibbert (1922–2002), der 1946 ins FO eintrat, war auf verschiedenen ausländischen Posten, u.a. in Wien, Ankara, Guatemala, Ulan Bator, Singapur, Brüssel und Bonn, tätig. 1975 wurde er Assistant Under-Secretary of State im FCO, und von 1976 bis 1979 war er Deputy Under-Secretary of State. 1979 ging er als Botschafter nach Paris, wo er bis 1982 blieb. Siehe u.a. Oxford Dictionary of National Biography (ODNB), online: www.oxforddnb.com, letzter Abruf 1.4.2019. 240 Sir Julian Leonard Bullard (1928–2006) bekleidete mehrere Posten an britischen Botschaften, u.a. in Wien, Amman, Moskau, und im FCO. Zwischen 1971 und 1975 leitete er das East European and Soviet Department im FCO, anschlie- 2 Ebenen der EPZ 87 Politische Direktor Berndt von Staden war von 1970 bis 1973 Direktor der Politischen Abteilung 2 im Auswärtigen Amt.241 Seine Nachfolger waren Günther van Well242 und Dr. Klaus Blech.243 Die französischen Politischen Direktoren wechselten häufiger und blieben im Schnitt zwei Jahre im ßend ging er bis 1979 an die britische Botschaft in Bonn. 1979 wurde er Deputy Under-Secretary of State; 1984 ging er als Botschafter nach Bonn und blieb bis 1988 auf diesem Posten. Siehe u.a. Oxford Dictionary of National Biography (ODNB), online: www.oxforddnb.com, letzter Abruf 1.4.2019. 241 Berndt von Staden (1919–2014), geboren in Rostock, wuchs als Deutschbalte in Estland auf (siehe dazu auch Berndt von Staden: Zwischen Eiszeit und Tauwetter. Diplomatie in einer Epoche des Umbruchs – Erinnerungen, Berlin 2005). Von Staden trat 1951 in den Auswärtigen Dienst ein, wo er zunächst im Russland-Referat eingesetzt war, bevor er von 1953 bis 1955 als Legationssekretär an der deutschen Botschaft in Brüssel tätig wurde. Von 1955 bis 1958 war von Staden Leiter des Referats Sowjetunion im Auswärtigen Amt. Ab 1958 war er bei der EWG-Kommission tätig, seit 1961 als Kabinettschef von Kommissionspräsident Walter Hallstein. 1963 wurde von Staden Botschaftsrat I. Klasse an der bundesdeutschen Botschaft in Washington. 1968 wurde er als Ministerialdirigent Unterabteilungsleiter in der Politischen Abteilung des Auswärtigen Amtes, bevor er im Juni 1970 als Ministerialdirektor zum Leiter der Politischen Abteilung II, d.h. Politischer Direktor (D 2), wurde. 1973 übernahm von Staden den Botschafterposten in Washington, 1979 wurde er Leiter der Abteilung „Auswärtige und Innerdeutsche Beziehungen; Äußere Sicherheit“ im Bundeskanzleramt. 1981 wurde er einer der beiden Staatssekretäre des Auswärtigen Amtes und später auch noch Koordinator der deutsch-amerikanischen Zusammenarbeit bis zu seinem Eintritt in den Ruhestand. Siehe Eintrag „Staden, Berndt von“ in Munzinger Online/Personen – Internationales Biographisches Archiv, http://www.m unzinger.de/document/00000013494, letzter Abruf 22.2.2019. 242 Günther van Well (1922–1993) war seit 1953 im Auswärtigen Amt tätig, zunächst als Legationssekretär und seit 1954 als Legationsrat beim Ständigen Beobachter der Bundesrepublik Deutschland bei den Vereinten Nationen in New York. 1959 wurde van Well Legationsrat erster Klasse in der Personalabteilung des Auswärtigen Amtes. Von 1963 bis 1967 war er als Botschaftsrat an der bundesdeutschen Vertretung in Tokio tätig, anschließend als Leiter des Referats „Außenpolitische Fragen, die Berlin und Deutschland als Ganzes betreffen“ im Auswärtigen Amt. Bevor van Well 1973 als Nachfolger von Berndt von Staden Politischer Direktor der Abteilung II im Auswärtigen Amt wurde, war er ein Jahr Leiter der Politischen Abteilung III (sog. „Länderabteilung“). 1977 wurde van Well Staatssekretär im Auswärtigen Amt. 1981 wurde er Ständiger Vertreter der Bundesrepublik Deutschland bei den Vereinten Nationen in New York und 1984 (bis zu seinem Ruhestand Ende 1987) bundesdeutscher Botschafter in Washington. Siehe Eintrag „Well, Günther van“ in Munzinger Online/Personen – Internationales Biographisches Archiv, http://www.munzinger.de/document/0 0000015004, letzter Abruf 22.2.2019. 243 Dr. Klaus Blech (geb. 1928) war seit 1958 im Auswärtigen Dienst tätig, zunächst als Attaché im Büro von Außenminister von Brentano, dann an den Botschaften III Rahmenbedingungen („scope conditions“) für Sozialisationsprozesse 88 Amt:244 Jacques de Beaumarchais hatte diesen Posten bis April 1972 inne.245 Sein Nachfolger François Puaux246 wurde 1975 durch François de Lain Wien (1959–1961) und Djakarta (1962–1964). Von 1965 bis 1968 war er Persönlicher Referent der Staatssekretäre im Auswärtigen Amt Karl Carstens und Klaus Schütz. Von 1968 bis 1971 war Blech Botschaftsrat in Tokio, ab 1971 Leiter des Referats für „Außenpolitische Fragen, die Berlin und Deutschland als Ganzes betreffen“. 1973/74 war Blech Leiter der Unterabteilung 21 (Osteuropa und Ost-West-Beziehungen) im Auswärtigen Amt. Ende 1974 wurde er Leiter des Planungsstabes im Auswärtigen Amt und zugleich Leiter der Bonner Delegation bei der Europäischen Sicherheitskonferenz in Genf (KSZE) mit dem Titel eines Botschafters. 1977 dann wurde Blech Leiter der Politischen Abteilung 2 im Auswärtigen Amt (d.h. Politischer Direktor, D 2). Nach seiner Zeit als Politischer Direktor wurde Blech 1981 Botschafter in Tokio. 1984 wurde er Chef des Bundespräsidialamtes, 1989 bundesdeutscher Botschafter in Moskau. 1993 ging Blech in den Ruhestand. Siehe Eintrag „Blech, Klaus“ in Munzinger Online/ Personen – Internationales Biographisches Archiv, http://www.munzinger.de/do cument/00000014214, letzter Abruf 22.2.2019. 244 Nicht zutreffend ist die Aussage von du Laurens, dass die französischen Politischen Direktoren in den 1970er Jahren im Schnitt drei Jahre lang im Amt blieben; siehe Frédéric du Laurens: La Direction générale des affaires politiques et de sécurité, in: Maurice Vaïsse (Hg.): Diplomatie française. Outils et acteurs depuis 1980, Paris 2018, S. 117–127, S. 118. 245 Anschließend wurde er Botschafter in London und blieb auf diesem Posten bis 1978. De Beaumarchais war 1942 in den diplomatischen Dienst eingetreten, verließ dann Frankreich und war 1943–1944 in de Gaulles Exil-Regierung in Algier aktiv. Nach dem Krieg war er u.a. stellvertretender Leiter der Europaabteilung im Pariser Außenministerium (1951–52), ging dann an die Botschaft in London und war zwischen 1955 und 1957 in Paris Chef vom Dienst in der Abteilung für den Abschluss von Verträgen. Nach Stationen bei der NATO und in Moskau wurde er 1962 Direktor der Europaabteilung im Quai d’Orsay. 1964 wurde er Kabinettsdirektor beim Außenminister Couve de Murville; 1965–72 Politischer Direktor im Außenministerium; 1979 verstarb er; Munzinger Online/Personen – Internationales Biographisches Archiv, http://www.munzinger.d e/document/00000013326, letzter Abruf 11.4.2019. Zu den Angaben hier und in den folgenden Fußnoten siehe auch Ministère des Affaires étrangères: Annuaire diplomatique et consulaire de la République française, Vol. 77 (1979) und Vol. 79 (1981), Paris 1981. 246 François Jean Lucien Frédéric Puaux, Jahrgang 1916, war 1964 bis 1967 Chargé d’affaires Europe, 1967–68 Directeur adjoint des Affaires politiques, 1968 bis 1971 Botschafter in Kairo, Mai 1972 bis September 1974 Politischer Direktor. Sein Stellvertreter Claude Arnaud vertrat Puaux im PK, bis Laboulaye den Posten des Politischen Direktors 1975 übernahm. Arnaud ging 1975 als Botschafter nach Peking; ab September 1979 war er Ständiger Vertreter Frankreichs bei der NATO in Brüssel. 2 Ebenen der EPZ 89 boulaye247 ersetzt, 1977 übernahm Jean-Marie Mérillon248 den Posten. Auf Mérillon folgte im Herbst 1979 Gabriel Robin249. Die genannten Politischen Direktoren hatten bis zur Übernahme ihres Amtes die üblichen Karriereverläufe in den entsprechenden Außenministerien hinter sich; einige wenige Direktoren, wie von Staden, van Well, Blech, Robin und Schoumaker, waren auch in europäischen Institutionen und internationalen Organisationen tätig gewesen. Legt man die von Checkel u.a. aufgestellten Rahmenbedingungen („scope conditions“) für Sozialisationsprozesse in politischen Gremien zugrunde, so bot das Politische Komitee hierfür beste Voraussetzungen: Ein dichter Konsultationsmechanismus durch häufige, regelmäßige Treffen, die eine vertrauliche, informelle Arbeitsatmosphäre und auch eine Art Gruppengefühl entstehen ließen, ein Entscheidungsfindungsprozess, der auf gegenseitiger Überzeugung („persuasion“) basierte statt auf Abstimmungszwang, wenige Teilnehmer und ein hohes Maß an personeller Kontinuität. Alle diese Faktoren sprechen für die Möglichkeit von Annäherungsprozessen und Übereinstimmungen zwischen den Mitgliedern des Politischen Komitees in außenpolitischen Fragen, die zu Veränderungen bestehender nationaler Präferenzen zugunsten gemeinsamer Positionen führen konnten. 247 François René Antoine Lefebvre de Laboulaye, Jahrgang 1917, war 1968 bis 1971 Botschafter in Rio de Janeiro und von 1972 bis 1975 Botschafter in Tokio; 1975–1977 Politischer Direktor und ab Oktober 1977 Botschafter in Washington. 248 Jean Marie Gaston Alfred Mérillon, Jahrgang 1926, war 1963 bis 1968 Sous-Directeur der Abteilung DAM und von 1968–73 Botschafter in Amman. Anschlie- ßend bekleidete er Botschafterposten in Saigon (1973–75) und Athen (1975–77). Nach seiner Zeit als Politischer Direktor (1977–79) wurde er Botschafter in Algier. 249 Gabriel Robin, Jahrgang 1929, war mehrere Jahre in Brüssel bei der Ständigen Vertretung Frankreichs beschäftigt, zunächst als zweiter Sekretär (1961–65), dann von 1965 bis 1967 als erster Sekretär und anschließend (1967–69) als „Conseiller“. Von Januar bis Juni 1969 war er „Conseiller technique“ im Kabinett des Premierministers in Paris und von 1969 bis 1972 „Sous-Directeur“ in der zentralen Administration in Paris für den Bereich „Europe“. 1972 bis 1973 ging er als „premier conseiller“ an die französische Botschaft in London; ab Dezember 1973 bis Mai 1974 war er „Conseiller technique“ im Generalsekretariat des Präsidenten Pompidou. Auch unter Pompidous Nachfolger Giscard d’Estaing blieb er bis 1979 auf diesem Posten. Ab September 1979 bekleidete er den Posten des Politischen Direktors bis kurz nach dem Regierungswechsel zu Mitterrand. III Rahmenbedingungen („scope conditions“) für Sozialisationsprozesse 90 Unterstützt wurde die Arbeit des Politischen Komitees durch verschiedene geographische und funktionale Arbeitsgruppen sowie die Gruppe der Europäischen Korrespondenten. Arbeitsgruppen Auch die Ebene der Arbeitsgruppen war für das operative Handeln im Rahmen der EPZ elementar. War das Politische Komitee faktisch das zentrale Entscheidungszentrum der EPZ, dessen Vorlagen von den Außenministern der EPZ-Staaten häufig nur noch formal beschlossen wurden, so waren die Arbeitsgruppen der Ort, an dem die Diskussionen des Politischen Komitees vorstrukturiert wurden. In den Arbeitsgruppen wurden die Sitzungen des Politischen Komitees inhaltlich vor- sowie nachbereitet, und hier wurden oftmals mögliche Kompromisse zwischen divergierenden nationalen Standpunkten erörtert.250 Die Arbeitsgruppen verfügten trotz ihrer eher nachgeordneten Stellung in der EPZ-Hierarchie über inhaltliche Einflussmöglichkeiten und Gestaltungsspielräume im Rahmen der EPZ, die auf den ersten Blick nicht unbedingt ersichtlich sind.251 Bemerkenswert an den Arbeitsgruppen ist ihre faktische Stellung zwischen dem klassischen Bereich der Diplomatie und einem Expertentum im Bereich der Außenpolitik, die für die Frage nach den Rahmenbedingungen für etwaige Sozialisations- und Europäisierungsprozesse im Rahmen der EPZ von Bedeutung ist. Arbeitsgruppen von Sachverständigen im Rahmen der EPZ wurden vom Politischen Komitee eingesetzt, um sich mit bestimmten Themen zu befassen. Die Arbeitsgruppen arbeiteten somit im Auftrag des Politischen Komitees und waren grundsätzlich an dessen Anweisungen gebunden.252 Zu Beginn der EPZ wurden Arbeitsgruppen eingerichtet für die Themenbereiche Konferenz für Sicherheit in Europa (KSE), Nahost sowie für 2.3 250 Siehe dazu u.a. AMAE, DAM généralités 1959–79, 597, Sous-Direction d’Europe occidentale, Note, 27.2.1976, a/s: Coopération politique: questions d’organisation. 251 So auch Găinar: Aux origines de la diplomatie européenne, S. 346: „Malgré leur positionnement en bas de l’échelle, les groupes de travail jouent un rôle essentiel dans le fonctionnement du mécanisme [de la CPE].“ 252 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 119.982: [Ref.] 200–350.20, Betr.: Deutsche EPZ- Präsidentschaft, hier: Stellung und Aufgaben der Arbeitsgruppen (AG), Bonn, 28.3.1978. 2 Ebenen der EPZ 91 die Weiterentwicklung der politischen Zusammenarbeit selbst.253 Letztere arbeitete die einzelnen Verfahrensregeln für die politische Zusammenarbeit, wie beispielsweise Art der gegenseitigen Information, Vertraulichkeit der Diskussionen und Berichte, Organisation und Häufigkeit der Treffen usw., innerhalb der EPZ-Gremien aus.254 Bald wurde auch eine Arbeitsgruppe für den Mittelmeerraum eingesetzt.255 Die Themenbereiche, die im Rahmen der EPZ behandelt wurden, weiteten sich in der Folgezeit sukzessive aus, so dass im Jahre 1978 EPZ-Arbeitsgruppen für die folgenden Themenbereiche existierten: Vereinte Nationen256 sowie VN/Abrüstung, Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE), Osteuropa, Mittelmeer, Nahost sowie Euro-arabischer Dialog, Afrika, Lateinamerika und Asien sowie eine AG Kulturdirektoren und eine AG der Protokollchefs; daneben gab es auch noch die „Zusammenarbeit der Justizminister auf Ebene der Hohen Beamten“.257 Von französischer Seite wurde die Einsetzung immer weiterer Arbeitsgruppen eher skeptisch gesehen. Stattdessen favorisierten französische Beamte, falls erforderlich, die Einsetzung von „Gruppen von Fachleuten“ innerhalb der bereits bestehenden Arbeitsgruppen, wie etwa eine Untergruppe für Abrüstungsfragen innerhalb der Arbeitsgruppe „Vereinte Nationen“ oder eine Untergruppe für wirtschaftliche Maßnahmen gegenüber Südafrika innerhalb der Arbeitsgruppe „Afrika“.258 253 PA AA, B 21/Bd. 740: [Ref.] I A 1, Betr.: Unterrichtung des Herrn Bundespräsidenten über außenpolitische Fragen, [hier:] Politische Zusammenarbeit gemäß dem Luxemburger Bericht (LB), Bonn, 29.6.1971. 254 Archives du S.P.F., Affaires étrangères – Série „politique“, dossier no. 18.661/III/1. 255 PA AA, B 21/Bd. 754: Drahterlass VLR I Dr. Hansen an Diplogerma Rom, Betr.: Politische Zusammenarbeit gemäß Luxemburger Bericht (LB), hier: Mittelmeer, 16.8.71. 256 Die AG Vereinte Nationen ist nicht zu verwechseln mit den Ständigen Vertretern der EPZ-Staaten bei den VN („VN-Botschafter“). 257 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 119.982: [Ref.] 200–350.20, Betr.: Deutsche EPZ- Präsidentschaft, hier: Stellung und Aufgaben der Arbeitsgruppen (AG), Bonn, 28.3.1978; siehe auch PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 119.442: [Ref.] 200–350.34, Gegenwärtiger Diskussionsstand in den EPZ-Arbeitsgruppen, 24.7.1978. Demnach hatten die Gruppen Protokollchefs, Leiter der Fernmeldestellen, Delegationsleiter der Seerechtskonferenz, Europäische Koordinierungsgruppe (EKG) des Europäisch-Arabischen Dialogs (EAD) und Kulturdirektoren „besondere Aufgaben und ein etwas anderes Verhältnis zum PK“. 258 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 119.982: [Ref.] 200–350.20, Betr.: Deutsche EPZ- Präsidentschaft, hier: Stellung und Aufgaben der Arbeitsgruppen (AG), Bonn, 28.3.1978. III Rahmenbedingungen („scope conditions“) für Sozialisationsprozesse 92 Die EPZ-Arbeitsgruppen bestanden aus zumeist einem bis drei Beamten aus den fachlich zuständigen Abteilungen der jeweiligen nationalen Au- ßenministerien, in der Regel die jeweils fachlich zuständigen Unterabteilungsleiter (frz. directeurs régionaux, britisch: Counsellors259) oder Referenten. Den Vorsitz führte der Unterabteilungs- oder Referatsleiter des Außenministeriums aus demjenigen Mitgliedstaat, der die EPZ-Präsidentschaft innehatte.260 In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, ob bzw. inwiefern die in den Arbeitsgruppen der EPZ zusammenkommenden Beamten als Experten bezeichnet werden können, die möglicherweise Teil einer entstehenden „epistemic community“261 – verbunden durch gemeinsame Grund- überzeugungen und ein gemeinsames Grundverständnis hinsichtlich der jeweils behandelten Themen bzw. durch ein gemeinsames Verständnis der Bedeutung von Expertenkenntnissen in der Außenpolitik – gewesen sind, was wiederum Sozialisations- und Europäisierungsprozesse begünstigt haben könnte; oder aber ob die Mitglieder der Arbeitsgruppen – nicht zuletzt gemäß ihrer Herkunft aus den nationalen Außenministerien – eher als Diplomaten bzw. Generalisten betrachtet werden müssen, die bei ihren Beratungen auf Expertenwissen zurückgegriffen haben, das außerhalb ihres jeweiligen ministeriellen Zuständigkeitsbereichs generiert worden ist bzw. überwiegend aus eigener Erfahrung stammt. Als Experte kann im weitesten Sinne bezeichnet werden, wer in einem bestimmten Themenbereich über spezialisierte Kenntnisse oder Fähigkei- 259 Jedes Department im FCO wurde von einem „Counsellor“ geleitet (dies entsprach der Stellung eines „Assistant Secretary“ im Home Civil Service), welcher über den AUS und DUS dem PUS und dem Außenminister berichtete. Siehe Cromwell: United Kingdom, S. 566; Wallace: The Foreign Policy Process, S. 26. 260 Siehe u.a. PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 119.982: [Ref.] 200–350.20, Betr.: Deutsche EPZ-Präsidentschaft, hier: Stellung und Aufgaben der Arbeitsgruppen (AG), Bonn, 28.3.1978. Siehe auch NA, FCO 98/627, Cooper, POCO Unit, European Integration Department (External), an Smith, Dublin: Irish Presidency: 1 July to 31 December 1979, 31.5.1979. Laut Cooper waren die Delegierten der Arbeitsgruppen in der Regel die jeweiligen „Heads of Department“ oder „Assistants“ (gelegentlich auch „Assistant Under-Secretaries“), die von ein oder zwei „Desk Officers“ begleitet wurden. 261 Siehe dazu im Detail Peter M. Haas: Introduction. Epistemic Communities and International Policy Coordination, in: International Organization 46/1 (1992), S. 1–35, insbes. S. 3. 2 Ebenen der EPZ 93 ten verfügt.262 Demgegenüber sind Diplomaten völkerrechtliche Vertreter ihrer jeweiligen Staaten, die vorab festgelegte Interessen ihrer Staaten oder Regierungen in internationalen Verhandlungen geltend machen.263 Hinsichtlich der Tätigkeit derjenigen Diplomaten, die innerhalb ihrer jeweiligen Außenministerien tätig sind, deren Tätigkeit also im „working at home“ besteht, so wie es bei den in den EPZ-Arbeitsgruppen tätigen Beamten aus den nationalen Außenministerien ganz überwiegend der Fall war, stellt Iver B. Neumann recht anschaulich fest: „When diplomats are in charge of producing a text, they seek out the opinion of each and every part of the foreign ministry that may conceivably have, or may be expected to gain, an interest in the matter at hand. As a result, the writing up of a diplomatic text is not primarily a question of communicating a certain point of view to the outside world, or producing a tight analysis. It is rather an exercise in consensus building.“264 Demnach ist es die vordringliche Aufgabe von Experten, Sachverhalte eingehend zu analysieren, wohingegen Diplomaten eher bemüht sind, auf Grundlage solcher Expertise politische Kompromisse bzw. Konsens zu erzielen.265 Bemerkenswert in diesem Zusammenhang ist die zeitgenössische Terminologie in Bezug auf die Arbeitsgruppen in der EPZ, denn die EPZ-Arbeitsgruppen hatten etwas unterschiedliche Bezeichnungen in den jeweiligen Sprachen. Im Englischen etwa wurden die Arbeitsgruppen überwiegend als „working groups“ oder „working parties“266 (ohne das Präfix „expert“) bezeichnet; im Französischen hingegen zumeist als „groupes d’experts“ und im 262 Frank Rexroth: Systemvertrauen und Expertenskepsis. Die Utopie vom maßgeschneiderten Wissen in den Kulturen des 12. bis 16. Jahrhunderts, in: Björn Reich/Frank Rexroth/Matthias Roick (Hg.): Wissen maßgeschneidert. Experten und Expertenkulturen im Europa der Vormoderne, München 2012, S. 12–44, S. 21: „Unter einem Experten verstehen wir [...] einen sozialen Rollentypus, der sich durch die Verheißung passgenauen Wissens in einer bestimmten Kommunikationssituation auszeichnet.“ 263 Iver B. Neumann: At Home with the Diplomats. Inside a European Foreign Ministry, Ithaca/New York 2012, S. 7 f.: „Diplomacy is about negotiating between different positions held by different polities. To be a diplomat is to take part in such negotiations.“ 264 Ebd. S. 7. Neumann unterscheidet grundsätzlich zwischen „field diplomats“ auf Posten weltweit und Diplomaten „working at home“. 265 Im Unterschied etwa zu externer außenpolitischer Expertise bzw. zu sog. „Think tanks“ wie die Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP) oder die Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP); siehe hierzu u.a. Eckart Conze: Das Auswärtige Amt. Vom Kaiserreich bis zur Gegenwart, München 2013, S. 130. 266 Der Begriff „working groups“ beispielsweise findet sich in der offiziellen englischen Fassung des Luxemburger Berichts (1970); siehe u.a. Hermann da III Rahmenbedingungen („scope conditions“) für Sozialisationsprozesse 94 Deutschen als „Arbeitsgruppen“ oder „Sachverständigengruppen“ – was dem Begriff Expertengruppen sehr nahe kommt. Dabei gilt es im Rahmen der EPZ zu berücksichtigen, was Jan Beyers in Bezug auf die Arbeitsgruppen des EU-Ministerrates festgestellt hat, dass nämlich diese „[s]tate representatives are more than diplomats in the traditional sense. Most of them are technical experts within a specialized field of competence.“267 In Hinblick auf die Archivquellen und zeitgenössische Publikationen zur EPZ wird deutlich, dass sich die Mitglieder der EPZ-Arbeitsgruppen selbst als Experten in ihrem jeweiligen Kompetenzbereich sahen und dass sie auch von den anderen Akteuren in der EPZ als solche angesehen und häufig auch als „Experten“ oder „Sachverständige“ in den EPZ-Dokumenten bezeichnet wurden.268 Die Mitglieder der Arbeitsgruppen fungierten somit im Rahmen der EPZ primär als Experten und stellten als Gruppe dem Politischen Komitee und/oder den Außenministern im Rahmen der EPZ grundlegende themenspezifische Fachkenntnisse zur Vorbereitung außenpolitischer Entscheidungen zur Verfügung. Die Arbeitssprachen in den Arbeitsgruppen waren Französisch oder Englisch. Ausschlaggebend für die Beschränkung auf zwei Sprachen waren praktische Erwägungen;269 allerdings wurde in den Arbeitsgruppen ebenso wie im Politischen Komitee und in der Korrespondentengruppe überwiegend die französische Sprache genutzt. Auf Ebene der Arbeitsgruppen wurde auf Dolmetschen verzichtet, was eine direkte Kommunikation der Arbeitsgruppen-Mitglieder ermöglichte.270 Darüber hinaus erleichterte es auch die interpersonale Kommunikation jenseits der Tagesordnung in den Arbeitsgruppen. Fonseca-Wollheim: Ten Years of European Political Cooperation, Brussels, March 1981, Annex 2, http://aei.pitt.edu/1894, letzter Abruf 26.2.2019. 267 Beyers: Multiple Embeddedness and Socialization in Europe, S. 106. 268 Siehe z.B. NA, FCO 30/3000, Neville-Jones, European Integration Department (External), an Braithwaite, Butler, Campbell: Organisation of the business of European Political Co-Operation, 18.11.1975; ebd., Burns, Eastern European and Soviet Department, an Neville-Jones, European Integration Department (External): European Political Co-Operation, 9.12.1975. 269 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 119.982: [Ref.] 200–350.20, Betr.: Deutsche EPZ- Präsidentschaft, hier: Stellung und Aufgaben der Arbeitsgruppen (AG), Bonn, 28.3.1978. 270 NA, FCO 30/2456, Marsden, European Integration Department (External): Use of English in European Political Co-Operation, 18.1.1974; FCO 30/2457, Marsden, European Integration Department (External), an Empson, Head of Training Department, 27.6.1974. 2 Ebenen der EPZ 95 Wie die EPZ insgesamt, so arbeiteten auch die Arbeitsgruppen hinter verschlossenen Türen und kommunizierten ihre Ergebnisse nicht öffentlich. Die Außenkommunikation, etwa mit den Medien, war den Außenministern vorbehalten. Das unterstreicht noch einmal den fachlichen Charakter der Zusammenkünfte in den Arbeitsgruppen und die Rolle ihrer Mitglieder als Sachverständige im Kontext der in der EPZ behandelten Themen. Mit genuin politischen und diplomatisch-repräsentativen Aufgaben waren sie nicht betraut. An den Sitzungen der Arbeitsgruppen nahm auf Einladung der jeweiligen Präsidentschaft auch ein Vertreter der EG-Kommission teil, „wenn Gemeinschaftsbelange berührt werden“.271 Mit dem Verteilen der Tagesordnung benannte die Präsidentschaft zugleich die Tagesordnungspunkte, zu denen sie die Teilnahme von Kommissionsmitgliedern für sinnvoll hielt. Wie in französischen Dokumenten hervorgehoben wurde, konnte aber jede Delegation auch noch danach Einspruch gegen eine Teilnahme der Kommission erheben.272 Im Prinzip profitierten auch die Arbeitsgruppen davon, dass es für die Tätigkeit im Rahmen der EPZ – im Gegensatz zu den EG – keine Geschäftsordnung gab, sondern dass hier lediglich „mit einem Minimum von ad hoc vereinbarten Verfahrensregeln“273 operiert wurde. Hierdurch verfügten die in den Arbeitsgruppen tätigen Sachverständigen über eine gewisse Flexibilität hinsichtlich ihrer Aufgaben und Arbeitsweise bei der Vorbereitung der Sitzungen des Politischen Komitees. 271 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 119.442: [Ref.] 200–350.20, Betr.: EPZ, hier: Organisationsfragen (u.a. Stellung der Arbeitsgruppen), Bonn, 2.3.1976; NA, FCO 30/3000, Sedgwick, European Integration Department (External), an Bridgford, 14.3.1975. Frankreich sprach sich wiederholt – und teilweise sehr heftig – gegen die Teilnahme der Kommission an den Treffen der Arbeitsgruppen aus; siehe dazu u.a. NA, FCO 33/3083, Hibbert an PS/PUS: Presence of Commission representatives at meetings of Political Cooperation Working Groups, 15.12.1977. 272 AMAE, DAM généralités 1959–1979, 597, Sous-Direction d’Europe occidentale, Note, 27.2.1976, a/s: Coopération politique: questions d’organisation. Im Verlaufe der Zusammenarbeit wurde die von Frankreich zunächst oftmals abgelehnte Präsenz der Kommission in der EPZ weniger strikt gehandhabt. So heißt es in einer französischen Bilanz nach fünf Jahren EPZ, dass die Teilnahme der Kommission mittlerweile „règle commune“ geworden sei, fast immer bei Treffen des PK sowie bei allen AG-Treffen, die Gemeinschaftsinteressen berührten. Siehe ebd., Sous-Direction d’Europe occidentale, Note, 18.7.1975, a/s: Cinq années de Coopération politique. 273 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 119.982: [Ref.] 200–350.20, Betr.: Deutsche EPZ- Präsidentschaft, hier: Stellung und Aufgaben der Arbeitsgruppen (AG), Bonn, 28.3.1978. III Rahmenbedingungen („scope conditions“) für Sozialisationsprozesse 96 Zunächst auf Verlangen des Politischen Komitees, später dann auch aus eigener Initiative, hatten die Arbeitsgruppen Vorlagen oder Positionspapiere zu den Tagesordnungspunkten des Politischen Komitees zu erarbeiten, die eine Entscheidung erforderten, einschließlich Vorschlägen zur Umsetzung der vorgeschlagenen Maßnahmen.274 Zudem erarbeiteten sie auf Anordnung des Politischen Komitees detaillierte Studien zu einzelnen Themenbereichen wie zum Beispiel zur Situation am Horn von Afrika, zum kommunistischen Einfluss auf dem afrikanischen Kontinent oder zu möglichen Maßnahmen gegen die südafrikanische Regierung.275 Im Rahmen eines „gewöhnlich recht weit und allgemein gefassten“ Mandates des Politischen Komitees definierte die jeweilige Arbeitsgruppe die für die Ausarbeitung eines Positionspapieres relevanten Fragen und Aspekte. Den einzelnen Mitgliedern der Arbeitsgruppe, „d.h. praktisch den zuständigen Diensten der beteiligten Ministerien“, oblag es nun, entsprechende Stellungnahmen zu erarbeiten. Auf dieser Grundlage diskutierte die Arbeitsgruppe die jeweiligen Themen und erstellte einen zusammenfassenden Bericht, den rapport oral, für das Politische Komitee. Durch dieses Verfahren konnten die Arbeitsgruppen die weiteren Diskussionen und die Beschlussfassung über ein bestimmtes Thema im Politischen Komitee, und später auch unter den Außenministern, vorstrukturieren und nahmen sie Einfluss auf die inhaltliche Schwerpunktsetzung der außenpolitischen Kooperation zwischen den Neun. Es war in der Regel die Präsidentschaft, die den Entwurf für einen solchen zusammenfassenden Bericht erstellte. Die Qualität der Berichte der Arbeitsgruppen an das Politische Komitee variierte entsprechend, abhängig vom Willen oder den institutionellen Voraussetzungen der jeweiligen Präsidentschaft, eine inhaltlich substantielle Entwurfsfassung zu erstellen, die den jeweiligen zugrundeliegenden mitgliedstaatlichen Positionen gerecht wurde.276 Ausgehend hiervon entwickelte sich auch die Diskussion zur Errichtung eines permanenten EPZ-Se- 274 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 119.982: [Ref.] 200–350.33, Betr.: EPZ, hier: Organisationsfragen (u.a. Stellung der Arbeitsgruppen), Bonn, 2.3.1976, in Verbindung mit 51e Réunion du Comité politique, o.D. [1976]. 275 Mitte der 1970er Jahre herrschte Konsens unter den Neun, „daß – in Ergänzung des schon praktizierten umfangreichen Informationsaustauschs – ein Austausch grundsätzlicher Berichte und Aufzeichnungen, auch solcher, die über den aktuellen und operativen EPZ-Bereich hinausgehen, nützlich wäre.“ PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 119.982: [Ref.] 200–350.20, Betr.: EPZ, Austausch grundsätzlicher Berichte, Aufzeichnungen und Analysen unter den Neun, Bonn, 30.6.1975. 276 PA AA, B 20–200/Bd. 1600: D Pol (Staden), Über den Herrn Staatssekretär dem Herrn Minister zur Entscheidung, Betr.: Europäische politische Zusammenar- 2 Ebenen der EPZ 97 kretariats.277 Der Vorsitzende der jeweiligen Arbeitsgruppe war dafür zuständig, den zuvor bereits schriftlich übermittelten rapport oral im Politischen Komitee zu erläutern, und stand für die Beantwortung von Fragen zur Verfügung. Ihm oblag es auch, nach der Behandlung eines Themas im Politischen Komitee den entsprechenden Abschnitt für das relevé de conclusions des Politischen Komitees zu entwerfen und dem Korrespondenten der Präsidentschaft zuzuleiten, der wiederum mit den anderen Korrespondenten das gesamte relevé de conclusions erstellte.278 Angesichts des Fehlens verbindlicher Regeln für die Arbeitsweise der EPZ war auch das Verhältnis der Arbeitsgruppen zum Politischen Komitee nicht exakt festgelegt worden. Folgerichtig kam 1975/76 u.a. in der Arbeitsgruppe Mittelmeer die Frage auf, inwiefern die Arbeitsgruppen befugt wären, sich selbst politische Zielsetzungen jenseits des ursprünglichen Mandats des Politischen Komitees zu geben. Insbesondere die damalige luxemburgische Präsidentschaft befürwortete dies.279 Im Februar 1976 verständigte man sich im Politischen Komitee darüber, dass die Arbeitsgruppen beit, hier: Institutionelle Aspekte, Bonn, 26.10.1971. Auch auf belgischer Seite wurde beklagt, dass die Effektivität der EPZ viel vom Engagement der jeweiligen Präsidentschaft abhinge und insgesamt angesichts einer fehlenden gemeinsamen Infrastruktur zuviel Organisation an der Präsidentschaft hängen bleibe. Archives du S.P.F., Affaires étrangères – Série „politique“, dossier no. 18.778/ XVII, Aide-mémoire: La Coopération politique, o.D. 277 Insbesondere die Briten setzten sich, ebenso wie die Belgier, vehement für die Errichtung eines permanenten Sekretariats in Brüssel ein. Siehe dazu u.a CAB 134/3509, Cabinet, European Unit, Note by the Secretary: Summit preparations: The strengthening of the institutions of the Community and political progress, Annex III: Progress in the political field, 22.8.1972; FCO 98/928, Wallace, Planning Staff, an Cooper: European Political Cooperation: Possible British initiative, 7.2.1980. Zu der Diskussion über die Errichtung eines permanenten Sekretariats siehe auch PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 111.265. 278 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 119.982: [Ref.] 200–350.20, Betr.: Deutsche EPZ- Präsidentschaft, hier: Stellung und Aufgaben der Arbeitsgruppen (AG), Bonn, 28.3.1978. 279 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 119.442: [Ref.] 200, Betr.: Politisches Komitee am 19./20. Januar 1976, hier: Französischer TO-Vorschlag, Verbindung zwischen Arbeitsgruppen und PK zu diskutieren, [Bonn], 16.1.1976. Laut ebd., [Ref.] 310– 350.33 an das Referat 200, Betr.: EPZ, hier: Organisationsfragen (Bezug: Zuschrift vom 2.3.76, Az. 200–350.33), Bonn, 20.4.1976, hatte auch das Referat 310 im Auswärtigen Amt dem für die EPZ zuständigen Referat 200 seinerzeit empfohlen, „daß die Experten, auch wenn ein konkreter Anlaß nicht gegeben ist, zu allgemeinen Diskussionen aktueller Fragen – ohne besondere Tagesordnung – zusammentreffen sollten, und zwar vorzugsweise ein Mal während einer Präsidentschaft. Dies würde den Experten die Möglichkeit geben, zu prüfen, ob in III Rahmenbedingungen („scope conditions“) für Sozialisationsprozesse 98 sowohl auf Anfrage des Politischen Komitees als auch auf eigene Initiative Beschlussvorlagen entwerfen konnten, die eine Entscheidung des PK erforderten.280 Die vom Auswärtigen Amt und einigen anderen Außenministerien daraus gezogene Schlussfolgerung, „dass die Arbeitsgruppen auch ohne Bindung an ein besonderes PK-Mandat arbeiten können“,281 somit befugt seien, auch Themen zu erörtern, die über das Mandat des Politischen Komitees hinausgingen, wurde vom französischen Außenministerium trotz der Vereinbarung im PK nicht geteilt.282 Nach den Vorstellungen des Auswärtigen Amtes sollten die Mitglieder der Arbeitsgruppen nicht nur nach dem kleinsten gemeinsamen Nenner im Falle von Meinungsverschiedenheiten suchen, sondern sollten dem Politischen Komitee diese unterschiedlichen Ansichten vorlegen und Optionen für die Entscheidungsfindung vorschlagen.283 Die Forderung nach einer eher sachorientierten – im Gegensatz zu einer primär diplomatischen – Herangehensweise der EPZ-Arbeitsgruppen wurde auch in der Debatte über die Arbeitsweise der Arbeitsgruppen im 65. Politischen Komitee (1977) in Brüssel erhoben, in der einige Politische Direktoren anhand konkreter Fälle Kritik an allzu diplomatisch abgefassten rapports orals übten. Diese sollten ihrer Ansicht nach im Gegensatz zu den relevé de conclusions die divergierenden Meinungen in den Diskussionen benennen und „dem PK operative Vorschläge, politische Optionen und deutliche Hinweise auf kontroverse Punkte […] unterbreiten.“ Die Direktoren unterstrichen die Ermangelung konkreter Weisungen des PK und Anregungen Anlaß für ein Initiativwerden besteht. Es sollte der Beurteilung der Präsidentschaft überlassen bleiben, wann der Zeitpunkt für ein solches Expertentreffen gekommen ist.“ 280 AMAE, Europe 1971–76, 3797, COREU CPE/Mul/Etr 540, 18.2.1976, Objet: 51ème réunion du Comité politique (Luxembourg, le 16–17 février 1976), Projet de relevé de conclusions; ebd., 3798, COREU CPE/Mul/Etr 428, 9.2.1976, Objet: Réunion des correspondants. 281 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 119.442: Paris Diplo, Betr.: EPZ, hier: Referenten- Arbeitsgruppen, 11.8.76. 282 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 119.442: [Fernschreiben] Paris diplo an Bonn AA, betr.: EPZ, hier: Referenten-Arbeitsgruppen, 2.8.1976; PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 119.982: [Ref.] 200–350.20, Betr.: Deutsche EPZ-Präsidentschaft, hier: Stellung und Aufgaben der Arbeitsgruppen (AG), Bonn, 28.3.1978. 283 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 119.982: [Ref.] 200–350.20, Betr.: Deutsche EPZ- Präsidentschaft, hier: Stellung und Aufgaben der Arbeitsgruppen (AG), Bonn, 28.3.1978: „Es kommt kein Beschluß zustande, wenn nicht alle Partner zustimmen. Die Suche nach Kompromißlösungen sollte allerdings in den AG im allgemeinen nicht bis zum kleinsten gemeinsamen Nenner vorgetrieben werden. Stattdessen sollten die AG dem PK über Meinungsunterschiede berichten bzw. Optionen zur Entscheidung vorlegen.“ 2 Ebenen der EPZ 99 Funktion der Arbeitsgruppen zur Vorbereitung der Entscheidungen des Politischen Komitees und erwarteten daher Berichte über Arbeitsgruppensitzungen, „in denen – begründete Optionen für gemeinsames Handeln herausgearbeitet, – unterschiedliche nationale Positionen soweit wie möglich angenähert, – verbleibende Meinungsunterschiede deutlich gekennzeichnet werden. Entscheidungen über die gemeinsame Politik werden vom PK gefällt soweit die [Politischen] Direktoren sie nicht den Ministern vorlegen.“284 Das unterstreicht noch einmal, dass von den Mitgliedern der EPZ-Arbeitsgruppen nicht so sehr erwartet wurde, als Diplomaten zu fungieren, sondern dass sie ihren themenbezogenen außenpolitischen Sachverstand in die Diskussionen in den Arbeitsgruppen einbringen sollten. Die Frequenz der AG-Sitzungen war – in Abhängigkeit von der Frequenz der Sitzungen des Politischen Komitees – durchaus hoch285 und unterlag zudem einer gewissen Eigendynamik. So beklagte sich der amtierende Leiter und stellvertretende Direktor der politischen Abteilung im französischen Außenministerium, Jacques Leprette, in einem Gespräch mit Carl Lahusen von der bundesdeutschen Botschaft in Paris im August 1976 über die wiederholte Abwesenheit des zuständigen Referenten im Quai d’Orsay infolge von Arbeitsgruppen-Sitzungen im Rahmen der EPZ: „Er [Leprette] sei persönlich der Auffassung, dass die Arbeitsgruppen eine nützliche und im Allgemeinen auch notwendige Arbeit im Rahmen der ihnen von den politischen Direktoren erteilten Instruktionen 284 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 119.982: Abteilung 2/[Ref.] 200–350.33, Betr.: EPZ, hier: 1. Funktion der Arbeitsgruppen (AG) und ihr Verhältnis zum Politischen Komitee (PK); 2. Vorbereitung der Unterlagen für Sitzungen des PK und Ministertreffen (MT), Bonn, 18.7.1977. Siehe auch PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 119.442: [Ref.] 200–350.33, Betr.: EPZ, hier: Organisationsfragen (u.a. Stellung der Arbeitsgruppen), Bonn, 2.3.1976, in Verbindung mit 51e Réunion du Comité politique, o.D. [1976]: In einem Bericht der EPZ-Korrespondenten über Organisationsfragen der EPZ vom Februar 1976 wird hinsichtlich der Beziehungen zwischen dem Politischen Komitee und den Arbeitsgruppen festgestellt: „Sans vouloir méconnaître la valeur intrinsèque des contacts personnels et des simples échanges de vues entre experts, il faudrait admettre comme règle générale que les groupes d’experts doivent être essentiellement opérationnels. L’élément opérationnel inclut naturellement l’analyse et la prévision. Leur tâche principale sera de préparer les décisions du Comité politique.“ 285 Bereits Mitte der 1970er Jahre fanden pro Präsidentschaft ca. 40–50 Sitzungen der verschiedenen Arbeitsgruppen statt, also ca. 100 Sitzungen pro Jahr. Siehe u.a. PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 111.257: Herrn Bundesminister zur Unterrichtung, Betr.: Deutsche Präsidentschaft in der EPZ 1.7. – 31.12.1978, 12.8.1977. III Rahmenbedingungen („scope conditions“) für Sozialisationsprozesse 100 leisteten. Darüber hinaus sei es zweifellos auch im Interesse des europäischen Gedankens wünschenswert, wenn die Referenten der Außenministerien wiederholt Gelegenheit zu einem umfassenden tour d’horizon und zum Sichkennenlernen [sic] hätten. Es gehe aber seines Erachtens zu weit, wenn sie selbst Neuner-Treffen auf ihrer Ebene vereinbarten, sich selbst ihre Tagesordnung gäben, Beschlüsse über solche Themen fassten oder Papier [sic] über solche Themen anfertigten, die ihnen nicht von den politischen Direktoren zugewiesen worden seien. Niemand auf höherer Ebene könne alle diese Papiere gründlich lesen. Gelegentlich scheine es auch vorzukommen, dass Themen mehr oder weniger herbeigesucht würden, um Treffen zu rechtfertigen. Es häuften sich Fälle, in denen der in Paris dringend benötigte Referent auf einer Dienstreise im Rahmen der Neuner-Zusammenarbeit weile, so dass er seine Pflichten innerhalb seines Ministeriums nicht mehr ausreichend wahrnehmen könne. So sehr wünschenswert die Intensivierung der Neuner-Zusammenarbeit auch auf Referenten-Ebene an sich sei, dürfe man doch die Gesichtspunkte einer rationellen und effizienten Arbeitsweise nicht ganz außer acht lassen.“286 Aus der Äußerung Leprettes geht hervor, dass die Zusammenarbeit auf Ebene der Arbeitsgruppen in der EPZ eine Intensität erlangt hatte, die sich der direkten Kontrolle der Politischen Direktoren zu entziehen begann.287 Zumindest von französischer Seite wurde es offenbar als Problem empfunden, dass sich die in den Arbeitsgruppen zusammenkommenden Sachverständigen vom Mandat des Politischen Komitees emanzipierten. Auch scheint es, als entwickelten die Experten selbst ein deutliches Interesse an ihren Zusammenkünften und als sei die Loyalität gegenüber ihrem Herkunftsministerium hiervon zumindest berührt. Auch dies veranschaulicht wiederum, dass die Mitglieder der Arbeitsgruppen ihre Aufgabe (zunehmend) von den jeweiligen Sachfragen her definierten und sich weniger als bloße Vertreter ihrer Ministerien verstanden. 286 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 119.442: [Fernschreiben] Paris diplo an Bonn AA, betr.: EPZ, hier: Referenten-Arbeitsgruppen, 2.8.1976. 287 Zum Auftakt der französischen Präsidentschaft Anfang 1979 benannte das MAE es als ein Ziel, die Frequenz der Treffen zumindest für die AG Afrika im nächsten Semester zu senken, was auch tatsächlich geschah. Siehe AMAE, DAM généralités 1959–79, 597, Direction des Affaires politiques, 5.1.1979, Coopération politique européenne: Recueil d’instructions pour la Présidence des groupes de travail. 2 Ebenen der EPZ 101 Anders als im Quai d’Orsay hatte man im bundesdeutschen Auswärtigen Amt anscheinend keine größeren Schwierigkeiten mit der gelegentlichen Abwesenheit von Beamten aufgrund ihrer Tätigkeit in EPZ-Arbeitsgruppen: „Der auch von uns empfundene Nachteil gelegentlicher Abwesenheit der Referenten von ihrem eigentlichen Dienstort zum Zwecke der Neuner-Abstimmung wird nach unserer Erfahrung in der Regel aufgewogen durch den Zugewinn an außenpolitischen Erkenntnissen und gemeinsamer Verantwortung, die wesentlicher Bestandteil der EPZ sind. Die AGs haben bisher auch wertvolle Arbeit geleistet und in nicht unerheblichem Maße zur Substanziierung der PK- und Ministerdebatten und -entscheidungen beigetragen.“288 Im Auswärtigen Amt erkannten die zeitgenössischen außenpolitischen Akteure demnach allem Anschein nach an, dass die EPZ-Arbeitsgruppen einen Einfluss sowohl auf die nationale als auch auf die europäische Außenpolitikformulierung hatten. In einer Gesamtschau der Entwicklung der EPZ bis Mitte der 1970er Jahre wird stichwortartig zur Funktion der Arbeitsgruppen festgestellt: „Funktion der AG’s [Arbeitsgruppen] wichtig. Ihre Analysen und Vorschläge inspirieren PK [Politisches Komitee] und Minister und werden häufig zur Grundlage von Entscheidungen.“289 Aber auch der französische Politische Direktor Mérillon unterstrich rückblickend die Verdienste der Arbeitsgruppen. Er wie auch sein britischer Kollege Hibbert stimmten 1978 darin überein, dass bisher die Arbeit auf der Ebene der Arbeitsgruppen am erfolgreichsten gewesen sei und die Mitarbeiter der jeweiligen Außenministerien bei den meisten Themen eng miteinander verbunden wären.290 Was die Frage nach den Bedingungen für Sozialisierungsprozesse betrifft, so waren diese in den Arbeitsgruppen, deren Mitglieder sich sehr häufig in nicht-öffentlichen, vertraulichen Sitzungen trafen, und zudem ohne jeglichen Zwang zu Entscheidungen als Experten Sachthemen 288 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 119.442: Paris Diplo, Betr.: EPZ, hier: Referenten- Arbeitsgruppen, 11.8.1976. 289 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 119.442: Stichworte zu Entwicklung EPZ (Gesamtschau, Zielsetzung), o.D. [1976]. 290 NA,FCO 98/394, Record of talks between Mr R A Hibbert, Deputy Under-Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs, and M Jean-Marie Mérillon, Political Director at the Quai d’Orsay, in the India Office Council Chamber, Foreign and Commonwealth Office, at 11:00 hours on 31 January 1978. III Rahmenbedingungen („scope conditions“) für Sozialisationsprozesse 102 ausführlich und offen diskutieren konnten, sehr gut.291 Auch Hermann da Fonseca-Wollheim, der zwischen 1977 und 1981 im Generalsekretariat der EG-Kommission für die Beziehungen zur EPZ zuständig war, erachtet den regelmäßigen Austausch von Ideen und Positionen unter den Experten in den EPZ-Arbeitsgruppen, die sich teilweise seit mehreren Jahren kannten, als ausschlaggebend für den sogenannten ‚Konzertierungsreflex‘, der sich zwischen den nationalen Administrationen entwickelt habe.292 Da Fonseca-Wollheim zeigte sich jedenfalls beeindruckt „by the extreme frankness at meetings of EPC working groups, where everyone is ready to share confidential information with his colleagues – which distinguishes these meetings from those of COREPER working parties in Brussels.“293 Korrespondenten Die Gruppe der Korrespondenten war im Luxemburger Bericht noch nicht namentlich vorgesehen. Dort hieß es lediglich, dass „jeder Staat [...] einen Beamten seines Außenministeriums als Gesprächspartner für seine Kollegen aus den anderen Staaten [benennt].“294 Die Gruppe dieser Beamten fungierte zunächst als Untergruppe des Politischen Komitees.295 Die später auch so genannte Korrespondentengruppe setzte sich aus diesen im Luxemburger Bericht erwähnten „europäischen Gesprächspartnern“ in den Außenministerien zusammen. Im Kopenhagener Bericht wurde ihre Aufgabe dahingehend spezifiziert, „die Durchführung der Politischen Zusammenarbeit zu verfolgen und Organisationsprobleme und Fragen allgemeiner Art zu prüfen.“ In bestimmten Fällen sollte die Korrespondentengruppe die Arbeit des Politischen Komitees gemäß dessen Weisungen vorbereiten.296 Im Unterschied zu den Arbeitsgruppen oblag der Korrespondentengruppe damit die Vorbereitung der Arbeiten des Politischen Komitees in 2.4 291 Zu diesem Ergebnis gelangen auch Juncos und Pomorska in Bezug auf verschiedene Arbeitsgruppen in Brüssel, siehe Ana E. Juncos/Karolina Pomorska: Invisible and Unaccountable? National Representatives and Council Officials in EU Foreign Policy, in: Journal of European Public Policy 18/8 (2011), S. 1069– 1114. 292 Da Fonseca-Wollheim: Zehn Jahre Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ), S. 49. 293 Da Fonseca-Wollheim: Ten Years of European Political Cooperation, S. 30 f. 294 Luxemburger Bericht, S. 29. 295 Siehe etwa verschiedene Dokumente in PA AA, B 21/Bd. 752. 296 Kopenhagener Bericht, S. 41. 2 Ebenen der EPZ 103 primär organisatorisch-prozeduralen Fragen („Organisationsprobleme und Fragen allgemeiner Art“), weniger in sachbezogen-inhaltlicher Hinsicht.297 Die Korrespondenten hatten, wie es in einem britischen Dokument hieß, die „day to day responsibility for the smooth-running of the machinery“ und standen daher in engem Kontakt zueinander.298 Trotz der Abgrenzung ihrer Aufgaben von denen der Arbeitsgruppen kam es wohl hin und wieder zu Kompetenzstreitigkeiten zwischen beiden. So waren nicht nur einige Korrespondenten empört über das wiederholte ‚Aufdrängen‘ der Experten in den Treffen der Politischen Direktoren, wo sie ihrer Ansicht nach nicht hingehörten, sondern die Korrespondentengruppe schien auch dazu zu neigen, die Arbeit der Expertengruppen zu kontrollieren.299 Hauptaufgabe der Korrespondentengruppe war zum einen die Abfassung der Ergebnisprotokolle der Ministertagungen und des Politischen Komitees;300 zum anderen die Koordinierung der Beteiligung der einzelnen Abteilungen in den Außenministerien an der EPZ. Hierzu tagte die Korrespondentengruppe jeweils unmittelbar vor und nach den Tagungen des Politischen Komitees und der Minister sowie nach Bedarf. Die von der Korrespondentengruppe erarbeiteten Protokolle der Ministertagungen und des Politischen Komitees mussten von den jeweiligen Korrespondenten im Konsens erstellt werden.301 297 Die Korrespondenten leisteten allerdings durchaus auch inhaltliche Arbeit, indem sie etwa Präsidentschaftsentwürfe inhaltlich redigierten; siehe dazu u.a. PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 119.442: [Referat] 200, Treffen der Korrespondenten in Kopenhagen am 17./18.5.1978, hier: Papier über die Zukunft der EPZ in der Perspektive des Beitritts neuer Mitgliedstaaten in die EG, 22.5.1978. 298 NA, FCO 30/3000, European Integration Department (External): Memorandum: European Political Cooperation, 1.4.1975. 299 NA, FCO 30/3000, Neville-Jones, European Integration Department (External), an Braithwaite, Butler, Campbell: Organisation of the business of European Political Co-Operation, 18.11.1975; ebd., Burns, Eastern European and Soviet Department, an Neville-Jones, EID (E): European Political Co-Operation, 9.12.1975. 300 Kopenhagener Bericht, S. 47. Siehe auch NA, FCO 30/2457, Wright an Ramsbotham, 19.6.1974. 301 Da Fonseca-Wollheim: Zehn Jahre Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ), S. 48 f. Siehe auch PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 119.442: Aufzeichnung der Politischen Abteilung (2), Zur Unterrichtung über die Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ), 11.12.1975. Wie der ehemalige Europäische Korrespondent Peter von Jagow berichtet, ging es dabei allen darum „sicherzustellen, dass die Beiträge des eigenen Direktors angemessen berücksichtigt wurden und das Ganze so formuliert war, dass wir alle zustimmen konnten.“ Siehe Peter III Rahmenbedingungen („scope conditions“) für Sozialisationsprozesse 104 Die Korrespondenten waren in der Regel die Leiter der mit Europaangelegenheiten befassten Abteilungen der Außenministerien. Im Auswärtigen Amt fungierte der Leiter des Referates 200 (Europäische Einigung und europäische politische Zusammenarbeit) als Europäischer Korrespondent,302 in Großbritannien der Leiter des European Integration Department (External) im Foreign und Commonwealth Office und in Frankreich ebenfalls ein Beamter aus der Sous-Direction d’Europe occidentale.303 In Belgien wirkte zwischen 1970 und 1976 der Ministre plénipotentiaire, Chef du Service des Organisations Européennes (Jacques Raeymaeckers), als Europäischer Korrespondent;304 einer seiner Nachfolger in dieser Funktion, Leo Willems, war Premier Secrétaire im belgischen Außenministerium. Hinsichtlich der „scope conditions“ gilt für die Europäischen Korrespondenten ein ähnlicher Befund wie für die Mitglieder der EPZ-Arbeitsgruppen,305 wenngleich angesichts der Aufgabenschwerpunkte der Korrespondentengruppe die gemeinsame Identifikation mit dem bzw. über den behandelten Themenbereich nicht so groß gewesen sein dürfte, wie dies bei den Experten in den Arbeitsgruppen der Fall war. von Jagow: Bericht eines Europäischen Korrespondenten, in: Clemens: The Quest for Europeanization, S. 133–137, S. 134. 302 Dies waren Niels Hansen (bis 1973), Otto von der Gablentz (1973 bis 1978) und Immo Stabreit (1978 bis 1983). 303 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.872: Von Hase an das Auswärtige Amt, Betr.: Personelle Veränderungen in der Europa-Abteilung des Foreign Office, 16.1.1974; NA, FCO 30/2457, Marsden, European Integration Department (External), an Empson, Head of Training Department, 27.6.1974; FCO 30/3000, European Integration Department (External): Memorandum: European Political Cooperation, 1.4.1975. Ab Ende 1976 nahm Alfred Siefer-Gaillardin, der zwischen 1974 und 1976 Conseiller bei der Ständigen Vertretung in Brüssel war und 1976 nach Paris wechselte (ab Januar 1977 Sous-Directeur in der Sous-Direction d‘Europe occidentale), regelmäßig als Europäischer Korrespondent an den Treffen der Politischen Direktoren teil, darüber hinaus ab 1977 an der Mehrzahl der EPZ-Außenministertreffen. Siehe Teilnehmerlisten in AMAE, Europe 1976–80, 4152–4157. Zu Siefer-Gaillardin siehe Ministère des Affaires étrangères: Annuaire diplomatique et consulaire de la République française, Vol. 79 (1981), Paris 1981, S. 1168 f. 304 Siehe dazu diverse Dokumente in PA AA, B 21/ Bd. 756. 305 Nach der Einschätzung von Jagows führten die gemeinsamen Sitzungen bei der Vorbereitung der PK-Treffen, die Begegnungen am Konferenztisch sowie auch die gemeinsamen informellen Abendessen dazu, dass die Gruppe der Korrespondenten miteinander vertraut war. Siehe von Jagow: Bericht eines europäischen Korrespondenten, S. 135. 2 Ebenen der EPZ 105 Botschafter Die Botschafter waren zunächst nicht institutioneller Bestandteil der EPZ, im offiziellen Luxemburger Bericht finden sie noch keine Erwähnung. Gleichwohl kam ihnen faktisch Bedeutung für Art und Qualität der Zusammenarbeit, insbesondere in Drittländern, zu, was dann drei Jahre später im Kopenhagener Bericht auch festgehalten wurde. Dort wurde unterschieden zwischen der Rolle der Botschaften der Neun in den Hauptstädten der EG-Mitgliedstaaten und der Rolle der Botschaften in Drittländern und der Ständigen Vertretungen bei den großen internationalen Organisationen. Die Botschaften der Neun in den anderen EPZ-Staaten erhielten demnach „die gemeinschaftlichen Informationen von den Außenministerien ihres Dienstorts“ und konnten zudem damit beauftragt werden, Konsultationen über bestimmte Themen abzuhalten.306 Die Botschafter der Neun in den EPZ-Staaten kamen auch gelegentlich zu informellen Treffen zusammen, um sich über Entwicklungen im Rahmen der EPZ auszutauschen.307 Einige Politische Direktoren, wie Jacques de Beaumarchais, Oliver Wright und Roberto Ducci, übernahmen nach ihrer Zeit im Politischen Komitee Botschafterposten in anderen europäischen Ländern. Wie Ducci in seiner Abschiedsrede im Politischen Komitee hervorhob, habe ihn die Zusammenarbeit im PK sehr geprägt, was auch Einfluss auf seinen neuen Posten als Botschafter haben werde. Man würde sich nicht mehr 2.5 306 Kopenhagener Bericht, S. 42. 307 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 111.257: Botschaft der Bundesrepublik Deutschland Den Haag an Auswärtiges Amt, Betr.: Europäische Politische Zusammenarbeit, 12.4.1978: So hatte der dänische Botschafter in Den Haag im Hinblick auf die dänische EPZ-Präsidentschaft seine Kollegen aus den anderen EPZ-Mitgliedstaaten in unregelmäßigen Abständen zu „Arbeitsluncheon“ eingeladen, an denen von niederländischer Seite Vertreter des Außenministeriums bzw. auch der niederländische Außenminister selbst teilnahmen. Die bundesdeutsche Botschaft Den Haag berichtet: „Der Gedanke dieser Arbeitsessen ist vom niederländischen Außenministerium und von meinen anderen Kollegen sehr positiv aufgenommen worden. Die Zusammenkünfte sollen dazu dienen, den niederländischen Teilnehmern Gelegenheit zu geben, die Auffassung der niederländischen Regierung zu akuten in der EPZ diskutierten Fragen Stellung zu nehmen [sic]; außerdem bietet sich die Gelegenheit, in einer sehr zwanglosen und informellen Art und Weise Meinungen über solche Fragen auszutauschen. Diese Arbeitsessen können auch dazu benutzt werden, dass wir unseren Standpunkt in einer akuten Frage näher erklären; wenn das Auswärtige Amt dies wünscht, wäre ich um entsprechende Weisung dankbar. Da wir ab 1. Juli ds. Js. die Präsidentschaft wahrnehmen, habe ich die Absicht, diese Übung von Arbeitsluncheon für das zweite halbe Jahr ds. Js. fortzusetzen.“ III Rahmenbedingungen („scope conditions“) für Sozialisationsprozesse 106 nur für die Interessen des eigenen Landes einsetzen, sondern europäisch denken und handeln. Dadurch würde die Rolle der Botschafter verändert. Auch Wright hatte sich ähnlich geäußert.308 Für die Botschafter in Drittstaaten hatten die Außenminister direkt im Anschluss an die Veröffentlichung des Luxemburger Berichts eine gemeinsame interne Direktive erstellt, in der sie deren Tätigkeit und Aufgaben im Rahmen der EPZ umrissen. So sollten sich die Botschafter regelmäßig treffen können, um sich über Probleme in den jeweiligen Drittstaaten auszutauschen und Standpunkte zu politischen Fragen zu erörtern. Ferner sollten sie gemeinsame Berichte für die Politischen Direktoren zu speziellen Fragen abfassen können; auch wurde dem Politische Komitee die Möglichkeit eingeräumt, Berichte von den Botschaften anzufordern. Die Vertreter bei internationalen Organisationen sollten darüber hinaus, entsprechend den Anweisungen ihrer Regierungen, soweit wie möglich ihre Haltungen harmonisieren und gemeinsam agieren.309 In einem Begleitschreiben an die Botschaften verwies der französische Außenminister allerdings darauf, dass diese in der Direktive enthaltenen Bestimmungen einen großen Gestaltungsspielraum aufwiesen. Er forderte seine Botschafter auf, gemeinsame Treffen nur einzuberufen, wenn dies aufgrund der lokalen Situation unbedingt notwendig sei. Keinesfalls könne man generell aus der Direktive schließen, dass man sich in periodischen Abständen treffen müsse. Die Häufigkeit der Treffen bliebe letztendlich den Botschaftern vor Ort überlassen.310 Dass dies dann tatsächlich so gehandhabt wurde, erschließt sich aus einem einige Monate später verfassten Dokument des Auswärtigen Amtes, in dem angegeben wird, dass die Häufigkeit der Zusammenkünfte der Botschafter maßgeblich von den örtlichen Gegebenheiten und den jeweiligen Botschaftern/Missionschefs abhinge. Allerdings, so heißt es in dem deutschen Dokument, sollten mindestens vierteljährlich solche Zusammenkünfte stattfinden. Ferner heißt es darin, dass die Missionschefs auch selbständig Regelungen dafür vereinbaren sollten, wie zu verfahren sei, wenn nicht alle EPZ-Partner in einem Land vertreten sind (unter den 308 NA, FCO 30/3000, M. Roberto Ducci prend congé du Comité politique [Juli 1975]. Oliver Wright hatte wohl an Ducci geschrieben: „Once a Political Director, always a Political Director“ (ebd.). 309 AMAE, DAM généralités 1959–79, 597, Sous-Direction d’Europe occidentale, Le ministre des Affaires étrangères à messieurs les Chefs de mission diplomatique, 26.11.1970, a/s: Coopération politique, Annexe I: Directive commune aux ambassadeurs dans les pays tiers et aux représentants permanents auprès des organisations internationales adoptée le 19 novembre, à Munich. 310 Ebd. 2 Ebenen der EPZ 107 Benelux-Staaten gäbe es hierfür bereits Regelungen). Wie in der gesamten EPZ so gelte auch bei der Zusammenarbeit der Botschafter „strikte Vertraulichkeit“.311 Diese 1970 vereinbarte Direktive wurde nicht veröffentlicht, findet sich aber im Kopenhagener Bericht wieder. Ähnlich vage wie in der Direktive formulierte der Kopenhagener Bericht, „daß die in Nicht-Gemeinschaftsländern akkreditierten Botschafter nach einem ihnen geeignet erscheinenden Verfahren regelmäßig Konsultationen über gemeinsam interessierende Fragen des Gastlandes abhalten können“ und „daß das Politische Komitee die in einem bestimmten Land akkreditierten Botschafter um Berichte bitten und damit eine Zusammenarbeit auf der Ebene der diplomatischen Vertretungen fördern kann“.312 Um sich die als „zweckmäßig“ erachtete Expertise der Botschafter vor Ort zunutze zu machen, regte der Bericht zudem an, die Information der Botschaften und Ständigen Vertretungen über die laufenden Arbeiten der EPZ zu verbessern. Diese Information sollte über das Politische Komitee erfolgen, das, wie erwähnt, auch „einen gemeinsamen Bericht“ der jeweiligen Botschaften anfordern konnte. Vorgesehen war auch, dass sich die Botschafter der Neun in Drittstaaten gegenseitig über Staatsbesuche in dem jeweiligen Land informierten und austauschten.313 Auch die Ständigen Vertreter der EPZ-Mitgliedstaaten bei großen internationalen Organisationen sollten sich „regelmäßig abstimmen und auf der Grundlage der erhaltenen Weisungen gemeinsame Auffassungen zu den darin behandelten wichtigen Fragen anstreben.“314 Laut da Fonseca-Wollheim war die Zusammenarbeit der Botschaften am Sitz der VN besonders intensiv und konnte auch in Drittstaaten die Zusammenarbeit, etwa in Krisenfällen, in Form einer täglichen Konzertierung erfolgen.315 Die Zusammenarbeit im Rahmen der EPZ in Drittstaaten war insbesondere davon abhängig, ob die jeweiligen Länder direkt von in der EPZ diskutierten Fragen betroffen waren. In einer Auswertung des Auswärtigen Amtes vom Juni 1974 wird dazu festgehalten: „Hinsichtlich der Botschaften in Drittländern ist festzustellen, daß die politische Zusammenarbeit 311 PA AA, B 21/Bd. 752: Politische Zusammenarbeit, Anlage zum Bericht des Politischen Komitees über die Durchführung der Gemeinsamen Weisung, 30.4.1971. 312 Kopenhagener Bericht, S. 48. Hervorhebungen durch Verf. 313 Ebd. S. 42 f. 314 Ebd. S. 43. 315 Da Fonseca-Wollheim: Zehn Jahre Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ), S. 49. III Rahmenbedingungen („scope conditions“) für Sozialisationsprozesse 108 insbesondere dort weiter entwickelt wurde, wo die Botschaften in ihrem Aufgabenbereich unmittelbar von aktuellen Themen der EPZ betroffen waren. [...] Spielen EPZ- (oder EG-) Fragen in den Beziehungen zu Drittstaaten keine oder (bisher) nur eine untergeordnete Rolle, so zeigt die Auswertung der Berichterstattung, daß auch die Zusammenarbeit der Botschaften in den jeweiligen Hauptstädten relativ schwach entwickelt ist.“316 Interessant ist dabei auch die deutsche Einschätzung der Rolle der französischen und britischen Vertretungen bei der Zusammenarbeit: „In Bezug auf die Zusammenarbeit mit den einzelnen Vertretungen wird wiederholt festgestellt, daß sich die französischen Vertreter sehr passiv verhalten. In den frankophonen Ländern Afrikas geht die Zurückhaltung bis zum Widerstand gegen jegliche Form einer institutionalisierten Zusammenarbeit (Regelmäßigkeit der Treffen, etc.). Mit einer Ausnahme (Mexiko) wird die Beteiligung der britischen Vertreter verschiedentlich positiv hervorgehoben.“317 Die Zusammenarbeit erwies sich aber darüber hinaus, gerade angesichts fehlender institutioneller Strukturen, als sehr abhängig von der individuellen Kooperationsbereitschaft und letztlich auch von Persönlichkeitsmerkmalen der einzelnen Botschafter.318 Hinsichtlich der „scope conditions“ hatten die Botschafter, zumal diejenigen in Drittländern, wohl das größte Potential für Sozialisierungsprozesse. Sie waren zwar gegenüber ihren Außenministerien weisungsgebunden, verfügten indes über ein hohes Maß an Informalität bzw. an Flexibilität bei der Ausgestaltung ihrer Zusammenkünfte und tagten gewissermaßen in örtlicher Abgeschiedenheit (Stichwort: insulation). Letzteres hat möglicherweise auch die Kontakte und Gesprächsbereitschaft untereinander befördert. Dauerhaft wirksamen Sozialisationsprozessen unter den Botschaftern der EPZ-Mitgliedstaaten aber dürfte die normale Fluktuation auf den Botschafterposten entgegen gestanden haben. 316 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.886: Vermerk betr. Politische Zusammenarbeit der Botschaften in Drittländern und der Vertretungen bei den internationalen Organisationen, hier: Auswertung der Berichterstattung, 26.6.1974. 317 Ebd. 318 Siehe u.a. PA AA, B 21/Bd. 755; PA AA, Zwischenarchiv, Bde. 108.881, 108.885 und 108.886. 2 Ebenen der EPZ 109 Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? Die EPZ und das südliche Afrika Nach der Welle von Unabhängigkeitserklärungen afrikanischer Staaten zu Beginn der 1960er Jahre sowie der damit verbundenen Auflösung der früheren Kolonialreiche galt unter den ehemaligen Kolonialmächten stillschweigend die Grundregel, dass das jeweilige ‚Mutterland‘ weiterhin in der besonderen Verantwortung für seine ehemaligen Kolonialgebiete stand und dort nationale Politik betrieb.319 Insbesondere die französische Regierung beharrte darauf, dass sich die jeweiligen ehemaligen Kolonialmächte speziell um ihre früheren Kolonialgebiete kümmern sollten, und die Leitlinien der französischen Außenpolitik orientierten sich an dieser Aufteilung der nationalen ‚traditionellen Verantwortlichkeiten‘.320 Die Kooperation mit den frankophonen Staaten Afrikas besaß somit für Frankreich oberste Priorität; verschiedene bilaterale Verträge zur Kooperation in wirtschaftlichen, technischen, kulturellen, aber auch militärischen Fragen festigten die bestehenden Verbindungen aus der Kolonialzeit.321 Gemeinschaftlich agierten die EG-Staaten bis in die 1970er Jahre gegen- über den afrikanischen Staaten lediglich in den Politikfeldern Außenhandel, Wirtschaft und Entwicklung. Diese Politikfelder waren supranational über die entsprechenden EG-Institutionen organisiert. Die ehemaligen französischen Kolonien waren bereits seit Abschluss der Römischen Verträge 1957 über Assoziationsverträge, die hauptsächlich ökonomische Fragen betrafen, mit den EWG-Staaten verbunden. In diesem Kontext lag der IV 319 Siehe auch Nicholas van Praag: Politische Entwicklungen im südlichen Afrika. Die Bewährungsprobe der Neun in einem weltweiten Engagement, in: Rummel/Wessels: Die Europäische Politische Zusammenarbeit, S. 269–295, S. 271; Martin Holland: European Union Common Foreign Policy. From EPC to CFSP Joint Action and South Africa, New York 1995, S. 33. 320 Auch noch 1976 gewann der US-Botschafter in Paris, Rush, bei einem Gespräch zwischen Sauvagnargues, Giscard d’Estaing und Kissinger den Eindruck, dass Frankreich weiterhin der Auffassung war, die jeweiligen ehemaligen Kolonialmächte sollten sich speziell um ihre ehemaligen Kolonialgebiete kümmern, so Frankreich um die ehemals französischen Territorien und Großbritannien um Rhodesien. Siehe NA, FCO 98/174, Telegramm von Henderson (brit. Botschaft, Paris): Kissinger’s visit to Paris: 7 May, 7.5.1976. 321 Lediglich Guinea verweigerte den Abschluss derartiger Verträge, siehe John Chipman: French Power in Africa, Oxford 1989, S. 120, S. 228. 110 Schwerpunkt der EG-Aktivitäten in Afrika bis zum Beitritt Großbritanniens zu den Europäischen Gemeinschaften auf den frankophonen Ländern. Parallel schlossen die afrikanischen Staaten bilaterale Kooperationsverträge mit einzelnen Mitgliedstaaten der EWG ab. Erste multilaterale Abkommen mit den EWG-Staaten kamen im Rahmen des Yaoundé-Abkommens ab 1964 zustande. Sie enthielten neben wirtschaftlichen Regelungen vor allem Vereinbarungen zur europäischen Entwicklungshilfe.322 Der Beitritt Großbritanniens zu den Europäischen Gemeinschaften machte Neuverhandlungen der bisherigen Abkommen erforderlich, da die Mitgliedstaaten des Commonwealth in diese Programme integriert werden sollten.323 Die Änderungen nahm die EG 1975 in der ersten Vereinbarung von Lomé auf, welche die bisherigen Yaoundé-Abkommen ablöste.324 Den Bereich der außenpolitischen Beziehungen hingegen behandelten die EG-Staaten bis in die 1970er Jahre weiterhin auf bilateraler Ebene. Die intergouvernementalen Konsultationen der EPZ stellten diese bisherigen ‚Zuständigkeiten‘ und die gängige Praxis bilateraler Beziehungen zu den afrikanischen Staaten in Frage. Grundsätzlich hatten die Sechs bei der Erstellung des Luxemburger Berichts eine gemeinsame Außenpolitik gegenüber afrikanischen Staaten nicht ausgeschlossen; ein gemeinsames Agieren ohne Großbritannien erschien der französischen Seite, wie sie in ihren Kommentaren zu den Entwürfen für diesen Bericht anmerkte, jedoch als „paradox“. 325 Die Außenminister legten bei ihrem ersten Treffen 322 Das erste Abkommen trat zum 1. Juni 1964 in Kraft. Zur Entstehung des Yaoundé-Abkommens siehe Guia Migani: La France et l’Afrique sub-saharienne, 1957– 1963. Histoire d’une décolonisation entre idéaux eurafricains et politique de puissance, Brüssel 2008, S. 219 ff. 323 Die Vereinbarungen wurden mit den multilateralen Handels- und Entwicklungsabkommen von Lomé überarbeitet und erweitert. Das erste Lomé-Abkommen trat 1975 mit einer Laufzeit von fünf Jahren in Kraft. Es wurde im Anschluss erneut überarbeitet und als Lomé II, III und IV weitergeführt. 2000 löste das Abkommen von Cotonou die Lomé-Verträge ab. Siehe Jens-Christian Gaedtke: Europäische Außenpolitik, Paderborn 2009, S. 206 ff.; Martin Holland: The European Union and the Third World, Houndmills, Basingstoke/New York 2002, S. 32 ff. 324 Zu den Anfängen der Lomé-Verträge siehe u.a. Lili Reyels: Die Entstehung des ersten Vertrags von Lomé im deutsch-französischen Spannungsfeld 1973–1975, Baden-Baden 2008; Marie-Thérèse Bitsch/Gérard Bossuat (Hg.): L‘Europe unie et l‘Afrique. De l’idée de l’Eurafrique à la convention de Lomé I, Actes du colloque international de Paris, 1er et 2 avril 2004, Brüssel/Paris/Baden-Baden 2005. 325 AMAE, Europe 1966–1970, 2723, Sous-Direction d’Europe occidentale (Robin), Note, 25.9.1970, a/s: Coopération politique: „Enfin il peut paraître paradoxal de traiter de certains sujets politiques, tels que l’Afrique, par exemple, avec nos cinq partenaires de la CEE mais sans la Grande-Bretagne.“ IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 111 im Rahmen der EPZ im November 1970 lediglich fest, dass die entsprechenden europäischen Botschaften in Afrika auf Anfrage Auskünfte zur aktuellen Situation an das Politische Komitee weiterleiten sollten.326 Solange Großbritannien noch nicht Mitglied der EPZ war, machten sie davon jedoch keinen Gebrauch. Aber auch mit der Teilnahme Großbritanniens an den EPZ-Beratungen seit Februar 1972 änderte sich zunächst nichts an der bisherigen Praxis. Eine erste vage Willensbekundung der Neun, die bisherige Assoziierungspolitik schrittweise zu einer weltweiten Entwicklungspolitik auszubauen und die bestehenden Verbindungen zu Afrika zu stärken, findet sich in der im Dezember 1973 von den Außenministern veröffentlichten „Erklärung zur europäischen Identität“.327 Diese Äußerung war zwar sehr allgemein gehalten,328 stellte aber zumindest die erste offizielle Erwähnung Afrikas im Rahmen von EPZ-Erklärungen dar. Die belgische Regierung hatte jedoch bereits seit 1971 versucht, Fragen zu Ereignissen auf dem afrikanischen Kontinent auf die Tagesordnung des Politischen Komitees zu bringen.329 Ebenso wie auch die niederländische Regierung war sie bezüglich der Dekolonisationsprozesse einem großen innenpolitischen Druck ausgesetzt. In beiden Staaten forderte die Öffentlichkeit eine aktivere Politik bezüglich Afrikas und die Wahrung der Menschenrechte.330 Im Jahre 1972 äußerten belgische Repräsentanten im Politi- 326 AMAE, Europe 1966–70, 2723, Telegramm aus Bonn (Sauvagnargues) an Paris, N. 6999/7004, 13.11.1970, Objet: Coopération politique, Directive commune aux ambassadeurs. 327 Dokument über die europäische Identität, veröffentlicht von den neun Außenministern am 14. Dezember 1973 in Kopenhagen, in: Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ). Dokumentation, S. 50–55. 328 „Die Gemeinschaft wird die Verwirklichung der Gemeinschaftsverpflichtungen gegenüber den Ländern des Mittelmeerbeckens und Afrikas sicherstellen, um die seit langem mit diesen Ländern bestehenden Bande zu verstärken …“ (ebd. S. 53). Der ursprüngliche Entwurf Frankreichs zu diesem Dokument hatte die Politik gegenüber Afrika und den Mittelmeerländern als besonders wichtigen Punkt hervorgehoben, aber die Briten drangen darauf, den Eindruck zu vermeiden, dass „Africa and the Mediterranean should have priority in the foreign policy of the Nine.“ Siehe NA, FCO 30/1750, Butler, European Integration Department (Ext.): European Identity Paper, 12.9.1973. Unterstützt wurde diese Haltung u.a. von den Italienern und Niederländern. 329 AMAE, Europe 1971–76, 3794, Sous-Direction d’Europe occidentale, Circulaire 371, 21.10.1971, a/s: Comité politique des Six 19–20 octobre 1971. 330 AMAE, Europe 1971–76, 3520, Telegramm der französischen Botschaft in Brüssel an Außenminister Jobert, 26.2.1974, a/s: La presse belge et la politique du Portugal outre-mer. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 112 schen Komitee mehrfach den Wunsch, über die Situation in Rhodesien331 zu sprechen. Die Frage wurde jedoch (offiziell) aus ‚Zeitmangel‘ mehrfach auf das je folgende Treffen der Politischen Direktoren verschoben und verschwand im Sommer 1972 komplett von den Entwürfen der Tagesordnung.332 Erst zwei Jahre später fand sich auf Druck der niederländischen Regierung Afrika als eigener Punkt auf der Agenda. Im Rahmen der Vereinten Nationen ging es jedoch bereits 1972 um die Haltung Portugals zu den Unabhängigkeitsbestrebungen seiner afrikanischen Kolonien und wäre eine Debatte um eine gemeinsame Haltung der EPZ-Staaten zu einem Resolutionsentwurf gegen Portugals Beharren auf dem Erhalt des Kolonialstatus für seine damaligen Kolonien Angola, Mosambik, Guinea-Bissau, Kap Verde (Kapverdische Inseln) und São Tomé/Príncipe333 zu erwarten gewesen, die aber nicht zustande kam. Obwohl die EPZ-Staaten bereits in den Anfangsjahren der EPZ generell bestrebt waren, bei den VN mit einer gemeinsamen Stimme zu sprechen, wurde dies in der Praxis kaum umgesetzt;334 bis 1974 gab es nur gelegentlich einen Austausch der nationalen 331 In Rhodesien kam es ab 1972 verstärkt zum bewaffneten Kampf der Befreiungsbewegungen. Dies mag ebenso die Aufmerksamkeit der belgischen Öffentlichkeit erregt haben wie die Tatsache, dass eine „[g]emischtrassige“ Mannschaft Rhodesiens nach Protest von 27 afrikanischen Staaten von der Teilnahme an den Olympischen Spielen in München ausgeschlossen wurde. Siehe dazu Aufzeichnung des Vortragenden Legationsrats Martius, Betreff: Teilnahme Rhodesiens an den Olympischen Spielen, 27.9.1972 (Dok. 294), in: Akten zur Auswärtigen Politik der Bundesrepublik Deutschland (AAPD) 1972, Bd. II, hg. im Auftrag des Auswärtigen Amtes vom Institut für Zeitgeschichte, München 2003, S. 1383–1396, S. 1386. 332 AMAE, Europe 1971–76, 3795, Comité politique. 333 General Assembly, 27th session, 14.11.1972, Resolution 2918: Question of Territories under Portuguese administration, abrufbar unter: http://www.un.org/en/g a/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/2918(XXVII), letzter Abruf 14.12.2018. 334 AMAE, Europe 1971–76, 3815, Telegramm aus New York (de Guiringaud) an Paris, N. 8783/86, 23.12.1972, Objet: Assemblée générale XXVIIème session, Panorama. Im Februar 1973 argumentierte das französische Außenministerium, dass man keinen Grund sähe, warum Großbritannien und Frankreich verpflichtet sein sollten, die Neun über die Debatten im Sicherheitsrat zu informieren, da die Beschlüsse ohnehin veröffentlicht würden. Courcel sprach sich in einem Rundschreiben gegen jegliche Fixierung von Themen mit verbindlichen Regeln für die Neun aus. Dies könnte dazu führen, dass eine Abstimmung der Neun auch an anderen Orten als New York plötzlich verbindlich wäre, wo Frankreich kein Interesse daran hätte. Ebd., Direction des Nations unies et organisations internationales (NUOI) (Courcel), Circulaire 137, 28.2.1973, a/s: Programme des consultations des représentants permanents adjoints des Neuf. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 113 Positionen in Vorbereitung der Generalversammlung der VN.335 So bedauerte beispielsweise die belgische Seite im Oktober 1971, dass eine gemeinsame Enthaltung der EPZ-Mitglieder im Sicherheitsrat zu einer Resolution bezüglich Namibias daran gescheitert war, dass im Vorfeld nicht ausreichend Konsultationen stattgefunden hatten.336 Gründe für die vorläufige Ablehnung von Diskussionen über Afrika sind in den EPZ-Akten nicht explizit erwähnt, aber es ist davon auszugehen, dass einige EPZ-Mitglieder den Ereignissen auf dem afrikanischen Kontinent zu diesem Zeitpunkt keine allzu große Priorität beimaßen. So drückte der italienische Politische Direktor Roberto Ducci 1972 in einem Brief an den derzeitigen Vorsitzenden des Politischen Komitees, den Luxemburger Pierre Wurth, seine Bedenken aus, Afrika auf die Tagesordnung zu setzen: Obwohl es „nützlich“ sein könnte, über Fragen zum afrikanischen Kontinent zu debattieren, solle die Zeit in der EPZ besser genutzt werden, um über „wichtige Fragen“ wie den Mittleren Osten oder die sowjetische Außenpolitik zu beraten.337 Afrika betreffende Fragen sah der Italiener also nicht als wichtig an; er stieß bei Wurth auf Zustimmung und der Punkt verschwand von der Tagesordnung. Ähnlich in Bezug auf die Prioritäten der außenpolitischen Zusammenarbeit äußerten sich die Vertreter Italiens, der Niederlande und Großbritanniens ein Jahr später im Zusammenhang mit der Diskussion über die Erstellung des Dokuments zur europäischen Identität.338 Zudem zogen die ehemaligen Kolonialmächte Großbritannien und Frankreich es vor, bezüglich Afrikas weiterhin vor allem bilateral zu agieren. Gerade aus französischer Sicht barg eine ‚gemeinschaftliche‘ Afrikapolitik auch Gefahren, die sich aus den insbesondere durch den ersten Präsidenten der V. Republik, Charles de Gaulle, nachhaltig geprägten außenpolitischen Prinzipien ergaben. Als wichtige Bestandteile des außenpolitischen Wertekanons wurden die Ideale Grandeur, 335 So 1972 zum Komitee für Dekolonisation der VN, siehe AMAE, Europe 1971– 76, 3795, Circulaire 512, 14.11.1972, a/s: Comité politique, Réunion des 6–7 novembre; im Januar 1974 zur Konferenz für Menschenrechte in Genf, siehe AMAE, Europe 1971–76, 3796, COREU WTLG Brüssel N. 1, 9.1.1974, Objet: Réunion Comité politique 10–11 janvier 1974. 336 AMAE, Europe 1971–76, 3794, Sous-Direction d’Europe occidentale (de Beaumarchais), Circulaire 371, 21.10.1971, a/s: Comité politique des Six (19–21 octobre 1971). 337 AMAE, Europe 1971–76, 3795, Schreiben von Ducci an Pierre Wurth, 29.3.1972. Übersetzung durch Verf. 338 NA, FCO 30/1750, Butler, European Integration Department (Ext.): European Identity Paper, 12.9.1973; ebd., [European Identity], britische Kommentare zu dem französischen Papier, September 1973, Para 8. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 114 Indépendance und Rayonnement – die Größe, die Unabhängigkeit und die Reichweite Frankreichs – gesehen.339 Die ehemaligen Kolonien galten dabei als wichtiger Bezugspunkt für Grandeur und Rayonnement. Eine Kooperation mit den übrigen EG/EPZ-Mitgliedstaaten, die auch Kompromissbereitschaft in außenpolitischen Standpunkten und die Freigabe von Informationen auf französischer Seite einschließen würde, konnte diese bisher exklusiv gedachten bilateralen Verbindungen in Frage stellen. Hinzu kam, dass, wie oben erwähnt, sich Frankreichs Interesse allein auf die frankophonen afrikanischen Staaten richtete und die französische Regierung zunächst wenig Interesse an einem verstärkten politischen Engagement in anglophonen und lusophonen afrikanischen Staaten hatte.340 In der Bundesrepublik Deutschland wiederum bestanden historisch bedingt weniger enge Verbindungen zu einzelnen Staaten Afrikas als für die beiden ehemaligen großen Kolonialmächte. Bis in die 1970er Jahre stellte Afrika dementsprechend keinen Schwerpunkt deutscher außenpolitischer Aktivitäten dar und war das Interesse an einer gemeinsamen Afrikapolitik eher gering. Ab 1974 änderte sich die bisherige passive Haltung der EPZ gegenüber afrikanischen Staaten. Anlass für diesen Wandel waren die politischen Ver- änderungen in Portugal, die Auswirkungen auf die Verhandlungen zur Unabhängigkeit der bis dahin portugiesischen Kolonien auf dem afrikanischen Kontinent hatten. „Afrika“ stand in der EPZ ab 1975 nach der KSZE und Fragen zum Nahen/Mittleren Osten bzw. zum Euro-arabischen Dialog an dritter Stelle der regelmäßig diskutierten Themen. Arbeitsgruppe Afrika Es war die niederländische Delegation, die aufgrund eines starken innenpolitischen Drucks auf die heimische Regierung im Zusammenhang mit den revolutionären Ereignissen in Portugal zu Beginn des Jahres 1974 einen erneuten Vorstoß unternahm, sich zu Afrika betreffenden Themen auf EPZ-Ebene auszutauschen. Es sollten insbesondere die Unabhängig- 1 339 Woyke: Die Außenpolitik Frankreichs, S. 39 ff. 340 Mit diesen Staaten vereinbarte die französische Regierung keine engeren Kooperationen. Französische Unternehmen wie Renault und Peugeot waren jedoch zumindest in Südrhodesien bereits in den 1960er Jahren vertreten. Siehe Joanna Warson: France in Rhodesia: French Perceptions throughout the Era of Decolonisation, PhD, University of Porthsmouth, 2013, S. 152, abrufbar unter: https://researchportal.port.ac.uk/portal/files/6085069/Joanna_Warson_PhD_FIN AL_2013.pdf, letzter Abruf 28.4.2019. 1 Arbeitsgruppe Afrika 115 keitsbestrebungen der bisher offiziell portugiesischen Territorien in den Blick genommen werden.341 Der niederländische Politische Direktor Diederic van Lynden begründete diesen Schritt damit, dass andere Länder wie beispielsweise Großbritannien, Frankreich oder Italien geeigneter seien als die Niederlande oder skandinavische Staaten, um bei den Verhandlungen mit Portugal und diversen Befreiungsbewegungen vor der nächsten Vollversammlung der VN aktiv zu werden.342 Van Lynden unternahm hier den Versuch, das Forum der EPZ zur Durchsetzung politischer Standpunkte auf internationaler Ebene zu nutzen, denen er allein als Vertreter der Niederlande kein Gehör hätte verschaffen können. Zugleich sollte mit der Darstellung einer aktiven Politik der EPZ den Forderungen der niederländischen Öffentlichkeit entsprochen werden. Im Gegensatz zu den vorherigen belgischen Anfragen nahmen die Politischen Direktoren die niederländische Forderung 1974 auf. Auf internationaler Ebene standen zu dieser Zeit vermehrt Debatten zur Dekolonisation der portugiesischen Territorien an. Die portugiesische Regierung hatte die 1972 vom Sicherheitsrat der VN verabschiedete Resolution 322343 ignoriert, in der sie unter anderem zu einem Ende militärischer Operationen und zu Verhandlungen über eine Unabhängigkeit mit den Bevölkerungen in ihren afrikanischen Territorien aufgefordert worden war. Bereits unabhängige afrikanische Staaten forderten deshalb in einigen VN-Spezialkomitees den Westen auf, diesbezüglich mehr Druck auf die portugiesische Regierung auszuüben und kritisierten die NATO-Mitglieder für ihre Passivität. Die Neun fürchteten um ihre internationale Glaubwürdigkeit, wenn das Thema bei der nächsten VN-Generalversammlung wieder auf die Tagesordnung kommen würde, ohne dass sie vorab aktiv geworden wären. Aufgrund des internationalen Drucks bei den VN sahen sie sich nun gezwungen, das Thema in der EPZ aufzugreifen und offiziell ein Zeichen für die Dekolonisation der portugiesischen Überseegebiete zu setzen, auch wenn sie kein Interesse daran hatten, sich komplett gegen die portugiesische Regierung zu wenden.344 Einige von ihnen, darunter auch Frankreich, 341 AMAE, Europe 1971–76, 3796, COREU CPE/Mul/Etr 44, 30.1.1974, Objet: Comité politique 6/7 février, Ordre du jour. 342 AMAE, Europe 1971–76, 3796, COREU CPE/Bil/Etr 021, Den Haag to Bonn, 12.2.1974. 343 Security Council, Resolution 322 (1972), 22.11.1972, abrufbar unter: http://ww w.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/RES/322(1972), letzter Abruf 14.12.2018. 344 AMAE, Europe 1971–76, 3809, COREU CPE/Mul/Etr 186, 3.4.1974, Objet: Groupe d’experts Afrique. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 116 unterhielten nämlich bislang diplomatische und ökonomische Beziehungen mit Portugal. Die EG hatte zudem 1973 ein Handelsabkommen mit der portugiesischen Regierung geschlossen, das die neuen Machthaber in Lissabon nach der Revolution im Frühjahr 1974 erneuern wollten.345 Es ist also fraglich, wie sehr die EG/EPZ-Mitgliedstaaten tatsächlich an einer politischen Lösung zur Dekolonisation der Territorien interessiert waren, oder ob es ihnen hier hauptsächlich um ihre politische internationale Glaubwürdigkeit und ihr Prestige auf internationaler Ebene ging.346 Das Politische Komitee einigte sich schließlich im März 1974 auf die Einrichtung einer Arbeitsgruppe „Afrika“, um die Thematik detaillierter analysieren und bearbeiten zu können als bisher.347 Der damalige französische Politische Direktor François Puaux akzeptierte die Gründung der Arbeitsgruppe, bestand aber von Anfang an auf einer klaren Beschränkung ihres Mandats auf spezifische einzelne Themen: Die Arbeitsgruppe sollte seiner Auffassung nach ausschließlich die Frage des „Konflikts“ in Guinea-Bissau und „vielleicht“ die „südafrikanische Aggression“ gegenüber Namibia prüfen.348 Der französische Einwand wurde ohne weiteren Kommentar von den anderen zur Kenntnis genommen. Offen bleibt an dieser Stelle, ob das französische Außenministerium die Gründung der Arbeitsgruppe und die damit verbundenen gegenseitigen Informationspflichten der Mitgliedstaaten in afrikanischen Angelegenheiten tatsächlich befürwortete oder ob es hier lediglich dem Druck der Partner widerwillig nachgegeben hat. Zumindest erklärte Puaux, dass er eine Diskussion mit den acht europäischen Partnern zu Guinea-Bissau und das Einnehmen einer gemeinsamen Haltung für „utile“, also nützlich, halte.349 So 345 Nuttall: European Political Co-Operation, S. 123 f. 346 Siehe auch NA, FCO 30/2475, European Political Cooperation: Meeting of the African Experts Working Group in Bonn, 8 April, 10.30 a.m. (o.D.), wo der niederländische Vertreter hervorhob, wie wichtig es für die Portugiesen sei, vor der 29. VN-Generalversammlung sich positiv zur Selbstbestimmung der afrikanischen Territorien zu bekennen; ähnlich die Position des deutschen Vertreters, der betonte, dass die portugiesische Haltung eine schwere Belastung für die westlichen Regierungen darstelle, besonders in den VN. 347 AMAE, Europe 1971–76, 3796, Relevé de conclusions, Projet, 14.3.1974. 348 AMAE, Europe 1971–76, 3796, Comité politique des 12 et 13 mars, Verbatim. 349 AMAE, Europe 1971–76, 3796, Sous-Direction d’Europe occidentale, Circulaire 201, 15.3.1974, Objet: Comité politique des 12–13 mars 1974 à Bonn, Problèmes africains. „Cela dit, nous risquions d’être confrontés à l’ONU à trois questions: ‚Reconnaissance‘ de la Guinée Bissao, entrée de ce pays à l’ONU, éventualité de demandes de sanctions contre le Portugal. Il serait utile de se concerter sur l’attitude à adopter.“ 1 Arbeitsgruppe Afrika 117 erhoffte er sich eine bestmögliche „Vorbereitung“ auf anstehende Debatten in der VN-Generalversammlung.350 Puaux war somit in erster Linie an einem gemeinsamen und damit gewichtigeren Auftreten der Neun bei den VN interessiert, um den französischen Interessen auf internationalem Parkett mehr Gewicht zu verleihen. Die Briten äußerten keine Einwände gegen die Bildung einer Arbeitsgruppe Afrika, und dem britischen Vertreter im Politischen Komitee wurde seitens der Afrikaabteilung im FCO empfohlen zu erklären, dass man es für nützlich halte, wenn die Experten sich über afrikanische Probleme austauschten. Zudem sollte er vorschlagen, dass man zusätzlich zu den portugiesischen Territorien auch über Äthiopien sowie die Auswirkungen der Ölpreiserhöhungen auf die afrikanischen Länder diskutieren könnte. Zugleich aber wurde einschränkend festgehalten, dass man vermeiden solle „committing ourselves to policy decisions about African problems, and in particular the problem of the Portuguese territories, while hearing the views of the other Governments.“351 Von deutscher und belgischer Seite wurde die Gründung der Arbeitsgruppe ebenfalls akzeptiert; explizit betonte der belgische Politische Direktor Davignon die Bedeutung intensiver Zusammenarbeit auf Expertenebene für den Meinungs- und Informationsaustausch zu den Problemen Afrikas innerhalb der EPZ.352 Die Arbeitsgruppe trat erstmals am 8. April 1974 zusammen.353 Einzige Tagesordnungspunkte des Treffens waren die Dekolonisation der portugiesischen Territorien und in diesem Zusammenhang die Anerkennung von Vertretern nationaler Befreiungsbewegungen als Beobachter in internationalen Organisationen. Bereits ab der zweiten Sitzung der Arbeitsgruppe im Juni 1974 erweiterte sich das Themenspektrum der Arbeitsgruppe um die Konflikte in der Republik Südafrika, in Namibia, Südrhodesien sowie deren Verhältnis zu den jeweiligen Nachbarstaaten. Die dritte Sitzung der AG Afrika im September 1974 fand gemeinsam mit der AG Vereinte Nationen statt, da einige Themen wie der Umgang mit der südafrikanischen Regierung und die Abschaffung der Apartheid auch im Rahmen der VN 350 Ebd. 351 NA, FCO 30/2474, European Political Co-Operation, Political Committee, Bonn 12/13 March, Item 8: Current problems in Africa south of the Sahara, o.D. 352 Archives du S.P.F., Affaires étrangères – Série „politique“, dossier no. 18.779/7, Ministère des Affaires étrangères et du Commerce extérieur, Direction Générale de la Politique: Comité politique 36 session, Bonn 27/28 mai 1974, Compte rendu, confidentiel, Bruxelles, le 7 juin 1974. 353 AMAE, Europe 1971–76, 3809. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 118 eine bedeutende Rolle spielten. Zwischen beiden Verhandlungsebenen, EPZ und VN, gab es immer wieder Wechselwirkungen. Laut einem Vermerk zur Sitzung des PK am 27./28. Mai 1974 von von der Gablentz waren sich die Politischen Direktoren einig, „daß das allgemeine Mandat der Afrika-Arbeitsgruppe auch Fragen einschließt, die in den VN behandelt werden. Den Regierungen bleibt überlassen, auch VN-Experten in die Afrika-Arbeitsgruppe zu entsenden. Anlaß für diese Feststellung war der holländische Wunsch, daß die Arbeitsgruppe Afrika auch in der Lage sein solle, das Thema Südafrika zu behandeln.“ In der VN-Arbeitsgruppe der EPZ wiederum wurden auch Themen betr. Afrika (bspw. Namibia, Ausschluss Südafrikas von der Generalversammlung) erörtert.354 Dabei lag, wie Elliott vom United Nations Department im britischen Außenministerium hervorhob, die ‚Entscheidung‘ über die einzunehmende politische Linie bei der AG Afrika und nicht bei der VN-Arbeitsgruppe.355 In den nächsten Jahren entwickelten sich zwei Regionen in Afrika zu regelmäßig in der EPZ behandelten Schwerpunkten: Die lusophonen Staaten, das heißt die bis zur Ausrufung ihrer Unabhängigkeit unter portugiesischer Kolonialherrschaft stehenden Staaten Angola, Mosambik, Guinea- Bissau, Kap Verde und São Tomé/Príncipe, sowie insbesondere Südafrika, Namibia und Südrhodesien (Simbabwe). In der zweiten Hälfte der 1970er Jahre stand zwar auch das Horn von Afrika, und hier insbesondere Äthiopien, Somalia und der mit der Unabhängigkeit von Frankreich 1977 neu entstehende Staat Dschibuti, mehrfach auf der Tagesordnung der AG Afrika, doch gab es in Bezug auf diese Staaten keine intensiven Diskussionen auf Ebene der Außenminister und des Politischen Komitees. Die AG Afrika untersuchte lediglich die Situation in den jeweiligen Ländern356 und erarbeitete u.a. seit 1977 eine Studie zum Horn von Afrika, in der es vor al- 354 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.883: Von der Gablentz ([Ref.] 200), Vermerk, Betr.: Sitzung des Politischen Komitees am 27./28. Mai 1974, hier: TOP 7e): Bericht der VN-Arbeitsgruppe, 30.5.1974. 355 NA, FCO 58/1287, Elliott, United Nations Department, an Beattie: UN Working Group of the Nine: Bonn 19/20 July 1978, 27.7.1978. 356 Siehe u.a. AMAE, Europe 1971–76, 3793, COREU CPE/Mul/Etr 848, 17.9.1974, Objet: Relevé provisoire de conclusions de la 16ème réunion ministérielle de Coopération politique – Paris, 16 septembre 1974; AMAE, Europe 1976–80, 4189, COREU CPE/Mul/Etr 790, 9.5.1977, Objet: Réunion du groupe de travail Afrique – Rapport de la Présidence. 1 Arbeitsgruppe Afrika 119 lem um den kommunistischen Einfluss in der Region ging.357 Vereinzelt wurden auch Demarchen seitens der Präsidentschaft übergeben, so beispielsweise an die provisorische Militärregierung in Addis Abeba nach dem Sturz Haile Selassies,358 aber bis 1980 gab es keinerlei offizielle gemeinsame Deklarationen der Neun zu dieser Region. Die EPZ-Staaten waren sich einig, dass die größten zu lösenden Probleme sich im Bereich des südlichen Afrikas und inbesondere in Südafrika selbst befänden und daher der Schwerpunkt ihrer Arbeiten auf dieser Region liegen müsse.359 Bis auf wenige Ausnahmen (Dekolonisationsprozess auf den Komoren und in Dschibuti360, Eingreifen französischer Truppen 1977/78 in der Demokratischen Republik Kongo361 und französische militärische Inter- 357 AMAE, Europe 1976–80, 4189, COREU CPE/Mul/Etr, 26.4.1977, Meeting of the Africa Working Group 25/26 April: The Horn of Africa; ebd., Coopération politique européenne: Réunion du groupe Afrique du 31 août 1977, Influence communiste en Afrique; NA, FCO 98/635, Brussels COREU to all COREU: Africa Working Group of 30 November 77, Presidency’s oral report, 4.12.1977; FCO 98/919, Johnson an Sankey: EEC Africa Working Group meeting, Rome 10/11 June 1980, 11.6.1980; ebd., Central African Department: European Political Cooperation, Political Committee, Rome 26/27 June 1980, Item 6: Africa, 24.6.1980. 358 AMAE, Europe 1971–76, 3809, COREU CPE/Mul/Etr 1325, 4.12.1974, Objet: Réunion du groupe d’experts sur l’Afrique; AMAE, Europe 1971–76, 3794, RM/RC (75) 3 Def., 28.9.1975, Relevé de conclusions de la réunion ministérielle de Venise (11–12 septembre 1975), Annexe VII: Message from the Presidency to the provisional military government of Ethiopia. 359 AMAE, Europe 1976–80, 4149, Schreiben des französischen Außenministers an den belgischen Außenminister Henri Simonet, 30.9.1977, Anhang: Orientations revenues par la Présidence à la suite de la réunion informelle des ministres des Affaires étrangères les 8 et 9 octobre 1977. 360 Zur Situation auf den Komoren und in Dschibuti siehe Näheres unten S. 123 f., Anm. 370 u. 371. 361 Die militärische Intervention Frankreichs in der Demokratischen Republik Kongo (Zaire) war 1977 und 1978 ein Thema in der EPZ. Konfliktpotential bestand hier vor allem zwischen der französischen und belgischen Delegation, da die Belgier als ehemalige Kolonialmacht im Kongo das von französischer Seite geplante alleinige Eingreifen stark kritisierten. Siehe dazu Rainer Tetzlaff/Cord Jakobeit: Das nachkoloniale Afrika. Politik, Wirtschaft, Gesellschaft, Wiesbaden 2005, S. 231. Im April 1977 veröffentlichten die Außenminister eine Deklaration zu Afrika, in der sie sich besorgt über die Gewaltzunahme besonders in Namibia, Rhodesien und Zaire äußerten, Kooperation anboten und besonders in Zaire vor Einmischung in innere Angelegenheiten warnten. Siehe AMAE, Europe 1976–80, 4149, COREU CPE/Mul/Etr 1561, 19.4.1977, Objet: Projet de relevé de conclusions de la XXVIè réunion ministérielle de Coopération politique à Londres, le 18 avril 1977, Annexe A. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 120 vention im Tschad362) sprachen die Vertreter der Mitgliedstaaten frankophone afrikanische Staaten im Rahmen der EPZ bis Ende der 1970er Jahre nicht an. Hermann da Fonseca-Wollheim, der als Vertreter der Kommission an Sitzungen des Politischen Komitees teilnahm, hatte den Eindruck, dass die ehemals französischen Kolonien im Rahmen der EPZ als eine Art ‚Tabuthema‘ behandelt wurden, über das in stillschweigendem Einvernehmen nicht gesprochen wurde.363 Von einer solchen stillschweigenden Übereinkunft kann allerdings nicht die Rede sein. Vielmehr lehnte Frankreich in mehreren Fällen explizit die Diskussion über ehemals französische Kolonialgebiete mit der Begründung ab, dass die Beziehungen zu diesen Gebieten vor allem Angelegenheit Frankreichs und damit allein Gegenstand bilateraler Verhandlungen seien.364 Beispielsweise ließ Frankreich 1979 das Thema „Zentralafrikanische Republik“ wieder von 362 Im Mai 1979 sprachen die EPZ-Außenminister auf ihrem informellen Treffen in Mercuès erstmals das Thema Tschad an. Das französische Außenministerium bilanzierte im Juni, dass der Austausch in der EPZ die Kritik am französischen Agieren im Tschad entschärft habe. Siehe AMAE, Europe 1976–80, 4151, Sous- Direction d’Europe occidentale, Note de synthèse, 9.5.1979, a/s: Réunion informelle des ministres des Affaires étrangères des Neuf – Mercuès, 12/13 mai 1979; ebd., Direction des Affaires politiques, Note, 13.6.1979, a/s: Présidence française de la Coopération politique, Bilan provisoire. Auch 1980 und 1981 blieb das Thema Tschad auf der Tagesordnung der EPZ; hier ging es um den Grenzkonflikt zwischen Libyen und dem Tschad, in dem Frankreich militärisch die Regierung des Tschad gegen libysche Grenzüberschreitungen unterstützte. Siehe u.a. AMAE, Europe 1981–86, 4987, Sous-Direction d’Europe occidentale, Circulaire 39, 23.1.1981, Objet: Réunion ministérielle extraordinaire de Coopération politique, Bruxelles, 20 janvier 1981, Politique libyènne en Afrique; siehe auch NA, FCO 98/918, West African Department: European Political Cooperation, Political Committee: Rome 20/21 May 1980, Item 4: Africa (e) Chad, 15.5.1980; ebd., Sankey, Central African Department, an Johnson, WAD: Africa Working Group: Liberia and Chad, 30.4.1980. Zur Situation im Tschad und zu den Beziehungen zwischen Frankreich und dem Tschad siehe u.a. Walter Schicho: Handbuch Afrika, Bd. 1: Zentralafrika, Südliches Afrika und die Staaten im Indischen Ozean, Frankfurt a.M./Wien 1999, S. 323–341; Christoph Sperfeldt: Tschad, in: Wolfgang Gieler (Hg.): Afrika-Lexikon. Geographie, Geschichte, Politik und Wirtschaft, Frankfurt a. M. u.a. 2010, S. 482–493; Chipman: French Power in Africa, S. 125–131; Nelly Mouric: La politique tchadienne de la France sous Valéry Giscard d’Estaing. Vers la prise en compte de la rébellion, in: Politique africaine 16 (1984): Le Tchad, S. 86–101. 363 Da Fonseca-Wollheim: Zehn Jahre Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ), S. 49 f. 364 Auch Regelsberger erwähnt, dass Frankreich darauf beharrte, privilegierte Beziehungen zu wichtigen Staaten Schwarzafrikas zu unterhalten, die deshalb von der EPZ-Tagesordnung gestrichen werden mussten. Siehe Elfriede Regelsberger: 1 Arbeitsgruppe Afrika 121 der geplanten Tagesordnung nehmen mit dem Verweis auf seine besonderen Beziehungen zu den Ländern dieser Region: „Ce sujet n’entre pas non plus dans le cadre des travaux de la coopération politique. [...] Nous nous y sommes refusés, n’entendant pas intégrer cette partie du continent africain dans le champ de la Coopération Politique compte tenu de la nature particulière de nos relations avec les pays de cette zone.“365 Ebenso ließ Frankreich 1980 eine Diskussion der Situation in der Elfenbeinküste von der offiziellen Tagesordnung streichen und stimmte nur einem informellen Austausch ohne Aufnahme in den Bericht des Treffens zu.366 Dabei hielten sich alle Delegationen an die informelle Regel, dass ein Thema nicht im offiziellen Teil der EPZ-Treffen angesprochen wurde, sobald nur ein Mitgliedstaat sein Veto gegen den Punkt auf der Tagesordnung einlegte. Trotz dieser informellen Übereinkunft stieß das französische Verhalten wiederholt auf Kritik bei den EPZ-Partnern. So kritisierten die Briten, dass entgegen der grundsätzlichen EPZ-Vereinbarung, sich in allen wichtigen Fragen der Außenpolitik zu konsultieren „the French continue to pick and choose areas for consultation. For instance, they have recently refused to discuss Western Sahara or the Central African Republic in the Nine. These are admittedly sensitive areas for the French, but that is no excuse – by contrast we have kept the Nine fully informed at every stage of the Rhodesia negotiations.“367 Obwohl die Briten und auch die anderen EPZ- Mitglieder das französische Verhalten als „inexcusable“ einstuften, konnten sie wenig dagegen ausrichten. „However, we cannot force them to discuss subjects which they do not want to discuss: in the end they would simply walk out.“368 Dass die frankophonen Länder Afrikas, insbesondere die ehemals französischen Kolonien, in den 1970er Jahren kaum Gegenstand von EPZ-Diskussionen waren, hatte aber auch andere Gründe. In der Regel wurden im Die EPZ in den achtziger Jahren: Ein qualitativer Sprung?, in: Alfred Pijpers/ Elfriede Regelsberger/Wolfgang Wessels (Hg.): Die Europäische Politische Zusammenarbeit in den achtziger Jahren. Eine gemeinsame Außenpolitik für Westeuropa?, Bonn 1989, S. 21–70, S. 40. 365 AMAE, Europe 1976–80, 4151, Direction d’Europe, Note de synthèse, 18.10.1979, a/s: Réunion informelle des ministres des Affaires étrangères des Neuf, Ashford Castle 20–21 octobre 1979. 366 AMAE, Europe 1976–80, 4190, DAM, Note pour le Directeur des Affaires politiques, 24.6.1980, a/s: Ordre du jour de la dernière réunion du groupe Afrique. 367 NA, FCO 98/884, Cooper, EID (E), an Clarke, EID (I): French behaviour within the Community, 30.1.1980. 368 NA, FCO 98/884, Cooper, EID (E), an Crosby: POCO discussion of areas under French influence, 18.3.1980. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 122 Rahmen der EPZ solche Themen diskutiert, die aufgrund aktueller Konflikte auch auf internationaler Ebene (VN-Ebene) verhandelt wurden und eine Positionierung der EPZ-Staaten erforderlich machten. Frankophone afrikanische Staaten waren aber in dieser Zeit, mit Ausnahme der Territorien der Afar und Issa, dem späteren Dschibuti, und den Komoren, deren Unabhängigkeitsbestrebungen 1976, 1977 und 1979 im Sicherheitsrat sowie auf der Generalversammlung der Vereinten Nationen diskutiert wurden,369 nicht Gegenstand von VN-Debatten. In den beiden Fällen Dschibuti370 und Komoren371 nahm die EPZ auch die VN-Debatten auf. Frankreich 369 Resolutionen und Beschlüsse des Sicherheitsrats 1976, Sicherheitsrat, Offizielles Protokoll: Einunddreißigstes Jahr, New York 1977; Resolutionen und Beschlüsse der Generalversammlung, Einunddreißigste Tagung, Bd. I, 21. September – 22. Dezember 1976, New York 1977; Zweiunddreißigste Tagung, Bd. II, 20. September – 21. Dezember 1977, New York 1978; Dreiunddreißigste Tagung, Bd. II, 19. September – 21. Dezember 1978, 15. – 29. Januar u. 23. – 31. Mai 1979, New York 1979; Vierunddreißigste Tagung, Bd. II, 18. September 1979 – 7. Januar 1980, New York 1980. Auch 1973, 1974 und 1975 gab es in der VN-Generalversammlung mehrere Resolutionen, die die Einheit und territoriale Integrität der Komoren forderten. 370 Den Namen Dschibuti trägt das Territorium am Horn von Afrika seit seiner Unabhängigkeit 1977. Zuvor war das Gebiet seit einer Volksabstimmung 1967 von französischer Seite als „Territoire Français des Afar et Issas“ (TFAI) betitelt, als Kolonie trug es bis dahin den Namen „Französisch-Somaliland“. Siehe Volker Matthies: Äthiopien, Eritrea, Somalia, Djibouti. Das Horn von Afrika, 3., überarb. u. erw. Aufl., München 1997, S. 143. Zum Dekolonisationsprozess Dschibutis siehe ebd.; Nicole Hirt: Djibouti, in: Rolf Hofmeier/Andreas Mehler (Hg.): Kleines Afrika-Lexikon. Politik, Wirtschaft, Kultur, München 2004, S. 78–80, S. 78; Roukiya Osman: Djibouti, Louvain-la-Neuve 2004. Im Falle Dschibutis ging es in der EPZ um die Kooperation und das gemeinsame Abstimmungsverhalten der Neun bei den VN. Die französische Seite wollte den Übergang des bisher als „Territoire d’Outre-mer“ (TOM) verwalteten Dschibutis in die Unabhängigkeit möglichst selbst steuern und lehnte deshalb nicht nur eine engere Kooperation der Neun in dieser Frage ab, sondern auch eine Einmischung des VN-Komitees zur Dekolonisation. Siehe dazu AMAE, Europe 1971–76, 3794, NUOI, Note, N. 8, 30.4.1976, a/s: Réunion ministérielle des Neuf (3 mai): Afrique australe, Action des Neuf dans le cadre des Nations unies. 371 Bei der Abstimmung zur Unabhängigkeit der Komoren hatte auf einer der vier Inseln des Archipels, Mayotte, eine Mehrheit für den Verbleib bei Frankreich gestimmt. Die französische Regierung ließ daraufhin Verwaltung und Truppen vor Ort. Die VN-Generalversammlung verurteilte im Oktober 1976 die andauernde Präsenz Frankreichs auf Mayotte und forderte den Abzug der französischen Kräfte. Frankreich stimmte als einziges Land dagegen. Im PK hatten die Neun vorab über die anstehende Resolution gesprochen und vereinbart, dass sie 1 Arbeitsgruppe Afrika 123 appellierte hier an seine Partner, sich bei Resolutionsabstimmungen mit der französischen Position solidarisch zu zeigen. Anglophone Staaten standen hingegen regelmäßig auf den Tagesordnungen der EPZ-Treffen und damit auch der AG Afrika.372 Die britische Seite forderte die europäischen Partner ausdrücklich zum Informationsaustausch und zur Unterstützung britischer Positionen auf internationaler Ebene auf. Sie versuchte also weitaus mehr als die französische Regierung, die EPZ zur Unterstützung ihrer nationalen Positionen bezüglich Afrikas auf internationaler Ebene zu nutzen. Zusätzlich zu einzelnen lokalen Konfliktherden auf dem afrikanischen Kontinent widmete sich die AG Afrika auch überregionalen Themen wie etwa dem Einfluss kommunistischer Staaten in Afrika und dem Umgang mit nationalen Befreiungsbewegungen in internationalen Organisationen. Zudem diskutierte sie mehrfach über Ziele und Inhalte einer ‚gemeinsamen Afrikapolitik‘ der Neun. Die Arbeitsgruppe Afrika war größtenteils mit jeweils zwei bis drei Fachreferenten und Beratern aus den Afrika-Abteilungen der nationalen Au- ßenministerien besetzt.373 In den Jahren 1974 und 1975 traf sich die Arbeitsgruppe je drei bis vier Mal. Ab 1976 nahm die Frequenz der Treffen zu. Die Arbeitsgruppe trat 1978 mit neun Treffen besonders häufig zusammen. Durch diesen regen Austausch innerhalb der Arbeitsgruppe wie auch in New York engen Kontakt halten wollten, um der französischen Position nicht entgegenzustehen. Auch im November 1976 und Oktober 1977 befasste sich das PK mit dem Thema. Frankreich erklärte, dass jeder Resolutionsentwurf der VN zu Mayotte eine Einmischung in französische Angelegenheiten darstelle und man daher entweder mit ‚nein‘ stimmen wolle oder der Abstimmung ganz fernbleibe. In beiden Fällen setzte Frankreich auf die Solidarität der Neun und bat darum, dass die anderen Partner sich enthalten sollten. Einen entsprechenden Beschluss fassten die Politischen Direktoren am 11./12. Oktober 1977. Zu diesen Vorgängen siehe AMAE, Europe 1976–80, 4152, COREU CPE/Mul/Etr 3683, 15.10.1976, Objet: Relevé de conclusions, 57è réunion du Comité politique; ebd., COREU CPE/Mul/Etr 4147, 19.11.1976, Objet: Relevé de conclusions, 58è réunion du Comité politique, La Haye, 18 et 19 octobre 1976; AMAE, Europe 1976–80, 4153, COREU CPE/Mul/Etr 3976, 12.10.1977, Objet: 67 [sic] session du Comité politique: Bruxelles, 11/12 octobre 1977, Projet de relevé de conclusions CPE/RC (77)8; ebd., COREU CPE/Mul/Etr 4067, 21.10.1977, Objet: 67ème réunion du Comité politique: Bruxelles, 11/12 octobre, Projet de relevé de conclusions. 372 Siehe AMAE, Europe 1971–76, 3809 u. 3810; Europe 1976–80, 4189 u. 4190; Europe 1981–86, 5009. 373 Siehe namentliche Zusagen zu den Treffen, in: AMAE, Europe 1971–1976, 3809 u. 3810; Europe 1976–80, 4189 u. 4190; Europe 1981–86, 5009. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 124 auf Ebene des Politischen Komitees mussten sich die beteiligten Staaten, d.h. ihre Außenministerien und/oder Europaabteilungen, intensiver auch mit solchen Regionen befassen, die nicht im Fokus ihrer bisherigen Afrikapolitik standen, wie beispielsweise Frankreich mit der ehemals britischen Kolonie Südrhodesien und mit Namibia und Südafrika. Es kam somit, bedingt durch die EPZ, zu einer thematischen Erweiterung der außenpolitischen Schwerpunkte der Mitgliedstaaten. Einschränkend ist dabei allerdings zu vermerken, dass Frankreich und Großbritannien als Mitglieder des VN-Sicherheitsrates sich aufgrund der VN-Debatten ohnehin mehr als bisher mit diesen Regionen hätten beschäftigen müssen. Ob die Thematisierung afrikanischer Fragen in der EPZ schließlich zu einer gemeinsamen Haltung führte oder lediglich ‚einmal darüber geredet‘ wurde, ist im Folgenden für die einzelnen Schwerpunktregionen genauer zu untersuchen. Der Dekolonisationsprozess in den lusophonen Staaten Wie oben erwähnt, standen die Dekolonisation der portugiesischen Territorien und die Anerkennung von Vertretern nationaler Befreiungsbewegungen als Beobachter in internationalen Organisationen im Zentrum der ersten Sitzung in der Arbeitsgruppe Afrika und wurden diese Fragen auf den Treffen des Politischen Komitees und der Minister erörtert. Seit Mitte der 1950er Jahre hatten politische Organisationen in den unter portugiesischer Kolonialverwaltung stehenden Gebieten in Afrika verstärkt den Wunsch nach Unabhängigkeit und einem Rückzug der Portugiesen artikuliert. Der bis 1968 in Portugal herrschende Diktator António de Oliveira Salazar hatte dort ebenso wenig die geforderten ökonomischen und administrativen Reformen eingeleitet wie sein Nachfolger Marcelo Caetano.374 Es kam in allen portugiesischen Kolonien zu blutigen Kämpfen zwischen nationalen afrikanischen Befreiungsbewegungen und portugiesischem Militär, die teilweise mit einer Massenflucht der weißen Siedler endeten.375 2 374 Walter Schicho: Handbuch Afrika, Bd. 2: Westafrika und die Inseln im Atlantik, Frankfurt a. M./Wien 2001, S. 349 f. Caetano initiierte jedoch erste Modernisierungsmaßnahmen. 375 Christoph Marx: Geschichte Afrikas. Von 1800 bis zur Gegenwart, Paderborn u.a. 2004, S. 304 f. 2 Der Dekolonisationsprozess in den lusophonen Staaten 125 Mehrere Resolutionen der VN forderten die Portugiesen zum Rückzug aus den Gebieten und zu friedlichen Verhandlungen mit den jeweiligen Befreiungsbewegungen auf.376 Diese Resolutionen ignorierte die portugiesische Regierung. Die portugiesische Armee konnte sich aber in keinem der Territorien gegen den anhaltenden und zunehmend gewaltsamen Widerstand der schwarzen Bevölkerung durchsetzen. Nach dem Sturz des Regimes in Lissabon kam es ab Herbst des Jahres 1974 in allen betroffenen Territorien zu Verhandlungen zwischen der portugiesischen Regierung und den jeweils aktiven Befreiungsbewegungen über einen Übergang in die Unabhängigkeit.377 Auf den Treffen in der AG Afrika und im Politischen Komitee wurde schnell deutlich, dass nicht alle Mitgliedstaaten die bei den VN geforderte radikale politische Linie gegen das portugiesische Regime mittrugen. Die Interessen der Mitgliedstaaten stimmten zu diesem Thema nicht überein, und so prägten Differenzen bereits die ersten Debatten in der EPZ zu den ‚portugiesischen Überseeterritorien‘. Die französische Regierung stufte ihren allgemeinen außenpolitischen Leitlinien entsprechend die Auflösung der portugiesischen Kolonien als rein innenpolitisches Problem Portugals ein. Ein Einmischen in diese ‚innere Angelegenheit‘ wollte sie möglichst vermeiden, so die offizielle Argumentation. Hier verschwiegen die Delegierten allerdings ein weiteres Ziel französischer Außenpolitik: Sie wollten alles vermeiden, was die traditionell guten bilateralen Beziehungen zu Portugal beeinträchtigen könnte.378 Die französische und die portugiesische Regierung standen bereits vor der Revolution in Portugal in en- 376 Siehe oben S. 116. 1973 verabschiedete die VN-Generalversammlung eine schärfere Resolution, die u.a. die NATO-Mitglieder für ihre fortgesetzte miliärische Unterstützung Portugals kritisierte. Siehe http://www.un.org/en/ga/search/view_ doc.asp?symbol=A/RES/3113(XXVIII)&Lang=E&Area=RESOLUTION, letzter Abruf 29.4.2019. 377 Zum Übergang der Kolonien in die Unabhängigkeit weiterführend u.a. Franz Ansprenger: Geschichte Afrikas, 3., überarb. Aufl., München 2007; Norrie Mac- Queen: The Decolonization of Portuguese Africa. Metropolitan Revolution and the Dissolution of Empire, London/New York 1997; Malyn Newitt: A History of Mozambique, London 1995; Elmar A. Windeler: Angolas blutiger Weg in die Moderne: Portugiesischer Ultrakolonialismus und angolanischer Dekolonisationsprozess, Berlin 2008. 378 AMAE, DAM généralités 1959–79, 597, DAM, Note, 28.3.1974, a/s: Consultation politique des Neuf – Réunion du groupe d’experts pour les questions africaines. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 126 gem diplomatischem Kontakt;379 ebenso waren die ökonomischen Verbindungen zwischen beiden Ländern traditionell eng. Frankreich unterstützte zudem die portugiesische Regierung sowohl politisch als auch mit Waffenlieferungen in ihrem Kampf gegen afrikanische Befreiungsbewegungen.380 Im französischen Außenministerium schätzten Experten die Beziehungen zu Portugal 1970 insgesamt als sehr gut ein, auch wenn sie die portugiesische Kolonialpolitik sowie die portugiesische Haltung zur Rolle der NATO und zu den Ost-West-Beziehungen nicht guthießen. Die Solidarität mit Portugal stieß allerdings dort an Grenzen, wo zu harsche Kritik der afrikanischen Staaten an Frankreich drohte.381 Die französische Seite hielt sich mit öffentlicher Kritik an Portugal zurück und versuchte, zur Frage der Dekolonisation portugiesischer Territorien einen mäßigenden Einfluss auf afrikanische Staaten auszuüben. Der neuen Regierung Portugals nach der Revolution stand das französische Außenministerium ebenfalls generell positiv gegenüber.382 Mário Soares, nach dem Sturz des portugiesischen Regimes Außenminister der neuen Regierung, lebte vor dem Umsturz in Paris im Exil. 379 Unter anderem erklärte die französische Regierung, den Wunsch Marcelo Caetanos nach einer Annäherung an Europa und den gemeinsamen Wirtschaftsmarkt unterstützen zu wollen. Siehe Ministère des Affaires étrangères, Commission des Archives diplomatiques: Documents diplomatiques français (DDF), sous la direction de Maurice Vaïsse, 1970, Tome I, Brüssel u.a. 2013, Doc. 294: Note de la Direction des Affaires politiques, Sous-Direction d’Europe méridionale, Politique extérieure du Portugal, Paris, 2 juin 1970, S. 763–767. 380 Auf Basis einer Weisung aus dem Jahr 1962 lieferte Frankreich auch zu Beginn der 1970er Jahre noch militärisches Material an Portugal. Nach der Bestimmung der Commission interministérielle pour ‚l‘étude des exportations de matériels de guerre (CIEEMG) war dies erlaubt, soweit das Material nicht von Guerillagruppen genutzt werden konnte. Die gleiche Weisung galt intern für Lieferungen an Südafrika, wurde im Falle Portugals jedoch weniger streng ausgelegt. Siehe dazu DDF, 1970, Tome I, Doc. 289: Note de la Direction des Affaires économiques et financières, Ventes d’armes au Portugal: évolution et bilan de notre politique depuis 1962, Paris, 1er juin 1970, S. 751–756. Siehe auch Chris Alden: From Policy Autonomy to Policy Integration: The Evolution of France’s Role in Africa, in: Chris Alden/Jean-Pascal Daloz (Hg.): Paris, Pretoria and the African Continent. The International Relations of States and Societies in Transition, Houndmills, Basingstoke/London/New York 1996, S. 11–25, S. 15. 381 AMAE, DAM généralités 1959–79, 469, DAM 2, Note, N. 52, 20.12.1973, a/s: Visite du ministre portugais des Affaires étrangères, Question des territoires portugais d’outre-mer. 382 AMAE, DAM généralités 1959–79, 469, Sous-Direction d’Europe méridionale, 28.5.1974, Note, a/s: D’une éventuelle visite du ministre des Affaires étrangères du Portugal. 2 Der Dekolonisationsprozess in den lusophonen Staaten 127 Auch die Bundesrepublik Deutschland verfügte über sehr gute Beziehungen zur portugiesischen Regierung und betonte, dass eine fortgesetzte Zusammenarbeit mit Portugal den bundesdeutschen Wirtschafts- und Sicherheitsinteressen entspräche.383 Großbritannien wiederum war der größte Importeur von Textilien aus Portugal innerhalb der Gemeinschaft.384 Nicht nur die engen politischen und wirtschaftlichen Beziehungen einiger EPZ-Mitgliedstaaten zu Portugal bestimmten die Haltung zum portugiesischen Dekolonisationsprozess. Portugal war auch Gründungsmitglied der NATO, was den übrigen NATO-Mitgliedern eine gewisse Solidarität gegenüber der portugiesischen Regierung abverlangte.385 Die portugiesische Regierung rief die NATO-Partner auf, sich hinter ihre in Afrika vertretene Position und das Aufrechterhalten der portugiesischen Kolonien zu stellen, auch als Teil einer globalen Verteidigungsstrategie gegen den Kommunismus – eine Position, die auf VN-Ebene nicht mehrheitsfähig war. Bereits beim ersten Treffen der nationalen Sachverständigen in der AG Afrika zeichnete sich ab, dass auf dem afrikanischen Kontinent ein gemeinsames europäisches Vorgehen nicht so leicht zu vereinbaren sein würde wie in einigen anderen bereits in der EPZ behandelten Fragen, beispielsweise dem gemeinsamen Auftreten in der KSZE.386 Im Mittelpunkt der ersten Sitzung stand der niederländische Vorschlag, durch eine gemeinsame diplomatische Aktion der Neun Portugal zu drängen, mit den Befreiungsbewegungen zu verhandeln und seine afrikanischen Gebiete zu dekolonialisieren.387 Der Bericht dieser ersten Sitzung an das Politische Komitee spie- 383 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.859: Leiter der Abteilung 3 [AA] an Staatsekretär, Betr.: Grundzüge unserer Afrika-Politik, hier: Anpassung an veränderte politische Daten, 25.1.1973; siehe auch DDF, 1970, Tome I, Doc. 294: Note de la Direction des Affaires politiques, Sous-Direction d’Europe méridionale, Politique extérieure du Portugal, Paris, 2 juin 1970, S. 763–767. 384 NA, FCO 30/2480, Telegramm von Callaghan: EEC/Portugal, 29.10.1974. 385 So hieß es im AA, dass bei der Gestaltung der Beziehungen zu den afrikanischen Staaten eine Rücksichtnahme auf Portugal wegen der bestehenden NATO-Partnerschaft erforderlich sei. Siehe PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.859: Leiter der Abteilung 3 [AA] an Staatsekretär, Betr.: Grundzüge unserer Afrika- Politik, hier: Anpassung an veränderte politische Daten, 25.1.1973. 386 Zur Haltung der EPZ-Staaten im Rahmen der KSZE siehe Angela Romano: From Détente in Europe to European Détente: How the West Shaped the Helsinki CSCE, Brüssel u.a. 2009, S. 206 ff.; Möckli: European Foreign Policy during the Cold War, S. 56 ff. 387 NA, FCO 30/2475, European Political Cooperation: Meeting of the African Experts Working Group in Bonn, 8 April, 10.30 a.m., o.D. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 128 gelte die Differenzen wider:388 Im ersten Abschnitt unterbreiteten die Experten dem Politischen Komitee Vorschläge, denen sie alle hatten zustimmen können. Im zweiten Teil waren Anfragen einzelner Delegationen aufgeführt, die nicht von allen Mitgliedstaaten unterstützt wurden. Einig waren sich die nationalen Delegationen in der Arbeitsgruppe in Punkten, die sehr allgemeine Ziele formulierten. Ein Wunsch war beispielsweise, dass die portugiesische Regierung die Dekolonisation ihrer afrikanischen Kolonien möglichst gewaltlos voranbringen solle. In Bezug auf solche allgemeinen Ziele im Sinne eines friedlichen Übergangs hatten alle EPZ-Staaten bereits vor den gemeinsamen Konsultationen dieselbe Position, so dass es in diesen Fällen nicht notwendig war, nationale Standpunkte zugunsten einer gemeinsamen Position der EPZ-Partner zu verändern bzw. anzupassen. Konkrete Details waren allerdings weniger konsensfähig.389 So sprachen sich die Vertreter der Niederlande, Belgiens und Dänemarks für ein gemeinsames Vorgehen der Neun, d.h. beispielsweise eine gemeinsame Demarche, gegenüber Portugal aus, während die Delegierten Frankreichs, Großbritanniens und Deutschlands390 möglichst viele Gespräche mit der portugiesischen Regierung wie bisher auf bilateraler Ebene belassen wollten.391 Die französischen Vertreter betonten auf dem AG-Treffen, dass mit Rücksicht auf den großen Nationalstolz der Portugiesen Verhandlungen nur sehr vorsichtig, diskret und auf bilateraler Ebene erfolgversprechend seien und eine gemeinsame Demarche kontraproduktiv wäre. Ähnlich äußerte sich der Generalsekretär des französischen Außenministeriums, Geoffrey de Courcel, gegenüber den französischen Botschaftern in den afrikanischen Ländern, denen er mitteilte, dass im Unterschied zur EPZ und der dort laut gewordenen Forderung nach einer gemeinsa- 388 AMAE, Europe 1971–76, 3809, COREU CPE/Mul/Etr 203, 9.4.1974, Objet: Première réunion du groupe d’experts Afrique, 8 avril 1974. 389 Siehe dazu die detaillierten Aufzeichnungen der AG-Sitzung in NA, FCO 30/2475, European Political Cooperation: Meeting of the African Experts Working Group in Bonn, 8 April, 10.30 a.m., o.D. 390 Der deutsche Vertreter verurteilte die Weigerung Portugals, den Kolonien Selbstbestimmung zuzugestehen und plädierte dafür, die diesbezügliche Haltung der Neun gegenüber Portugal deutlich zu machen, aber war gegen eine gemeinsame Demarche zum jetzigen Zeitpunkt und gegen eine Unterstützung der Befreiungsbewegungen. NA, FCO 30/2475, European Political Cooperation: Meeting of the African Experts Working Group in Bonn, 8 April, 10.30 a.m., o.D. Der Vertreter Luxemburgs äußerte sich, wie dieses Protokoll festhält, in der Diskussion nicht. 391 AMAE, Europe 1971–76, 3809, COREU CPE/Mul/Etr 203, 9.4.1974, Objet: Première réunion du groupe d’experts Afrique, 8 avril 1974. 2 Der Dekolonisationsprozess in den lusophonen Staaten 129 men Demarche das französische Außenministerium davon überzeugt sei, dass ein derartiger multilateraler, gar öffentlicher Druck in Lissabon eher das Gegenteil bewirken würde. Einzig erfolgversprechend mit Blick auf den großen portugiesischen Nationalstolz sei ein diskretes bilaterales Herantreten.392 Die britischen Vertreter teilten die französische Einschätzung, sahen zudem die Gefahr, dass gemeinsamer Druck der Neun Caetanos Position erschweren würde und rechtsextremistischen Kräften Auftrieb geben könnte.393 Die Italiener sprachen sich zwar grundsätzlich für eine gemeinsame Demarche aus, hielten den Zeitpunkt aber für verfrüht, während die Iren ein gemeinsames Vorgehen im Sinne der Niederländer unterstützten, aber zusätzlich im Anschluss daran bilaterale Gespräche forderten. Der französische Delegierte Rebeyrol behauptete in seinem anschließenden Bericht über das erste Treffen der AG an das Außenministerium in Paris, dass er „praktisch allein“ darauf bestehen musste, dass mit Ausnahme eines Kompromissentscheids keine weiteren gemeinsamen Beschlüsse gefasst worden seien, die über die französische Haltung hinausgingen.394 Angesichts der dargelegten Haltung Deutschlands und Großbritanniens in der AG-Sitzung war dies aber wohl kaum zutreffend. Die Vertreter der dänischen Regierung untermauerten ihre Entscheidung für ein gemeinsames Vorgehen im Sinne der Niederländer mit dem Hinweis, dass die strikte Ablehnung der portugiesischen Politik in Afrika Konsens unter den skandinavischen Staaten sei und ließen ein entsprechendes Kommuniqué des Treffens der nordischen Minister vom 4./5. April in Kopenhagen in der Sitzung zirkulieren. Die hier zu Tage tre- 392 AMAE, Europe 1971–76, 3516, DAM, Circulaire 295, 23.4.1974, Objet: L’affaire des territoires portugais d’Afrique et la concertation politique des Neuf: „Notre conviction est que les dirigéants portugais ne peuvent être utilement approchés sur un sujet aussi délicat que d’une manière bilatérale et discrète.“ Siehe auch AMAE, DAM généralités 1959–79, 469, DAM 2, Note pour le Cabinet du ministre, N. 26, 4.3.1974, a/s: Démarche européenne à Lisbonne. „Il semble donc contre-indiqué d’envisager une démarche commune ou même des démarches parallèles effectuées séparément. Seule, des entretiens se situant dans le cadre bilatéral et respectant les règles traditionnelles du secret peuvent en effet avoir quelque effet sur le Président portugais et son Gouvernement.“ 393 AMAE, Europe 1971–76, 3809, COREU CPE/Mul/Etr 203, 9.4.1974, Objet: Première réunion du groupe d’experts Afrique, 8 avril 1974; NA, FCO 30/2475, European Political Cooperation: Meeting of the African Experts Working Group in Bonn, 8 April, 10.30 a.m., o.D. 394 AMAE, Europe 1971–76, 3809, DAM 2, Note pour le Secrétaire général, N. 34, 10.4.1974, a/s: Concertation politique des Neuf, Réunion du Comité d’experts politiques de l’Afrique. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 130 tende Haltung Dänemarks war symptomatisch für das dänische Agieren im Rahmen der EPZ und zeigte sich in mehreren Fällen. Insbesondere bei auf VN-Ebene zu behandelnden Fragen wurde wiederholt deutlich, dass die dänischen Vertreter ihre oberste Priorität auf das gemeinsame Agieren eines ‚nordischen Blocks‘ legten und erst in zweiter Linie auf die EPZ.395 Bereits 1973 hatte der Beobachter der Bundesrepublik bei den Vereinten Nationen, Gehlhoff, konstatiert, dass der Entwicklung einer gemeinsamen Haltung der EG-Staaten in der Generalversammlung der VN vor allem entgegenstand, „dass Dänemark jeweils zuvor seine Haltung mit den nordischen Staaten abstimmte und nicht mehr auf EG-Linie gebracht werden konnte.“ Hinsichtlich der Aussichten, Dänemark in die EG-Gruppe zu integrieren, gab sich Gehlhoff skeptisch, da „sich Dänemarks Bindungen an die politische Meinungsbildung der nordischen Gruppe auf dieser Generalversammlung noch stärker als die EG-Bindung erwiesen“ hätten.396 Mit der Beteiligung an der zunehmend engeren Kooperation der Neun geriet die dänische Regierung wiederholt in Situationen, in denen sie sich zwischen den EG/EPZ-Staaten und den nordischen Staaten entscheiden musste. Auch bezüglich der Rolle der Befreiungsbewegungen machte der AG- Bericht die Differenzen zwischen den Neun deutlich. Während die Niederländer, Italiener und Iren forderten, dass Portugal mit den Befreiungsbewegungen verhandeln sollte und die Worte „parties concerned“397 der VN-Resolution 322 in diesem Sinne deuteten, lehnten die bundesdeutschen Ver- 395 AMAE, Europe 1971–76, 3516, Telegramm aus New York an Paris, N. 8536/41, 4.11.1974, Objet: 4ème Commission, Territoires portugais (Avant-projet de résolution). „Aucun de nos partenaires n’envisage de s’aligner sur un vote négatif du Portugal. Tout au plus accepteraient-ils de s’abstenir, avec une exception pour le Danemark qui, faisant une fois de plus prévaloir la solidarité scandinave, pourrait voter en faveur de l’avant-projet.“ 396 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.884: Gehlhoff (Beobachter der Bundesrepublik Deutschland bei den Vereinten Nationen) an Auswärtiges Amt, Betr.: Beratung von Treuhandschafts-, Entkolonialisierungsfragen und Apartheidspolitik im 4. (Treuhandschafts-)Ausschuß der XXVII. Generalversammlung, hier: Abschlußbericht, 10.1.1973. 397 In der Resolution hieß es: „The Security Council […] Calls upon the Government of Portugal […] to enter into negotiations with the parties concerned, with a view to achieving a solution to the armed confrontation that exists in the Territories of Angola, Guinea (Bissau) and Cape Verde, and Mozambique and permitting the peoples of those Territories to exercise their right to self-determination and independence“. NA, FCO 30/2476, United Nations Security Council, Resolution 322 (1972), Adopted by the Security Council at its 1677th meeting on 22 November 1972. 2 Der Dekolonisationsprozess in den lusophonen Staaten 131 treter diese Interpretation sowie eine Unterstützung der Befreiungsbewegungen ab. Die Briten wiederum verstanden unter „parties concerned“ nur gewisse „heads of independent African states“.398 Die Uneinigkeit innerhalb der Arbeitsgruppe führte dazu, dass den Politischen Direktoren nur ein „moderate course of action“ empfohlen wurde, der darin bestand, die Portugiesen lediglich darüber zu informieren, dass die Angelegenheit zwischen den Neun diskutiert worden war und weiterhin diskutiert würde, da sie Betroffenheit unter den Neun hervorriefe, und ferner, dass die Grundlage für ihre Diskussionen die VN-Resolution 322 darstelle.399 Während die Experten in der Arbeitsgruppe sich somit auf einen Minimalkonsens einigen konnten, stießen in der Sitzung des Politischen Komitees am 18./19. April 1974 die unterschiedlichen Positionen hart aufeinander und erklärte der französische Vertreter Puaux, dass er auch nicht bereit sei, diesen in der Arbeitsgruppe gefassten Minimalkonsens mitzutragen, da dadurch zuviel Druck auf Portugal ausgeübt würde. Er plädierte weiterhin für ein diskretes bilaterales Vorgehen als einzig erfolgversprechende Aktion, um einen Politikwechsel Portugals zu erreichen. Nicht ohne Ironie bemerkte der französische stellvertretende Politische Direktor Claude Arnaud in einem Rundschreiben an die französischen Botschafter in den EPZ-Staaten, dass es schließlich darum gehe, Portugal zum Politikwechsel zu bewegen und nicht darum, der Öffentlichkeit zu gefallen und damit innenpolitische Probleme zu lösen.400 Da im PK kein Konsens gefunden wurde, beschlossen die Politischen Direktoren, die Frage erneut an die Arbeitsgruppe Afrika zu verweisen.401 Auf der folgenden Sitzung des PK am 27./28. Mai wurde wiederum ein Auftrag an die AG erteilt, sich über die aus der zwischenzeitlich erfolgten Revolution in Portugal ergebenden Folgen auszutauschen, und zwar vor der Sitzung der Au- ßenminister im Juni.402 Obwohl Briten, Franzosen und Italiener angesichts der Ereignisse in Portugal es vorgezogen hätten, das Thema Portugal und 398 NA, FCO 30/2475, European Political Cooperation: Meeting of the African Experts Working Group in Bonn, 8 April, 10.30 a.m., o.D. 399 NA, FCO 30/2475, European Political Cooperation, Political Directors’ meeting, Bonn, 18/19 April, Item 6: African Working Group, 17.4.1974. 400 Hier spielte er auf die Situation in den Niederlanden und Belgien an, siehe AMAE, Europe 1971–76, 3516, Sous-Direction d’Europe occidentale, Circulaire 288, 22.4.1974. 401 NA, FCO 30/2476, European Political Cooperation, Political Directors’ meeting Bonn 27/28 May, Item 4: The African problems and Portugal, o.D. 402 NA, FCO 30/2476, Presidency Bonn COREU to all COREU: Comité politique, 36e session, Bonn, le 27’28 mai 1974, Relevé de conclusions, Projet, 28.5.1974. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 132 die afrikanischen Kolonien gar nicht auf der PK-Sitzung im Mai zu diskutieren, beugten sie sich aber dem niederländischen Druck, das Thema auf die Tagesordnung zu setzen und wenigstens einen allgemeinen Gedankenaustausch vorzunehmen.403 Es zeigte sich bereits hier, d.h. in den ersten Sitzungen der AG und im PK, eine Tendenz, die im weiteren Verlauf des Bestehens der Arbeitsgruppe und auch auf Ebene der Politischen Direktoren wie auch der Minister wiederholt zu beobachten ist: Französische und auch britische Repräsentanten versuchten, möglichst viele Entscheidungen und konkrete Aktionen auf bilateraler Ebene zu belassen, während andere Delegationen, vor allem die Dänemarks und der Benelux-Staaten, auf eine umfassendere europäische Zusammenarbeit drängten. Dies kann im Zusammenhang mit der jeweiligen internationalen Stellung der einzelnen EG/EPZ-Staaten interpretiert werden. Während die französische und die britische Regierung mit einem Sitz im VN-Sicherheitsrat, als Nuklearmächte und mit zahlreichen historisch bedingten internationalen Verbindungen auch individuell international Einfluss nehmen konnten, hatten kleinere EG/EPZ-Staaten keine vergleichbare internationale Stellung. Sie konnten sich nur über einen Zusammenschluss mit weiteren Staaten international mehr Gehör verschaffen. Trotz der in der AG Afrika und im Politischen Komitee offensichtlich gewordenen Differenzen zwischen den einzelnen Delegationen erachteten es die Außenminister der Neun bei ihrem Treffen am 10. Juni 1974 für wichtig, sich zur Auflösung des portugiesischen Kolonialreiches gemeinsam öffentlich zu äußern. Sie einigten sich auf eine allgemein gehaltene Presseerklärung, in der sie betonten, dass sie sich ein gewaltfreies Ende der Konflikte in Afrika „erhofften“.404 Sie forderten in der Erklärung jedoch nicht explizit die portugiesische Regierung auf, die militärischen Aktivitäten in den afrikanischen Territorien einzustellen. Der damalige Vorsitzende der EPZ, der deutsche Außenminister Hans-Dietrich Genscher, betonte auf der Pressekonferenz, dass die Neun alle Verhandlungen unterstützen würden, die zu einer „Selbstbestimmung“405 der Völker in Afrika führten. Als ein Vertreter der Presse daraufhin die Nachfrage stellte, warum Gen- 403 NA, FCO 30/2476, European Political Cooperation, Political Directors’ meeting Bonn 27/28 May, Item 4: The African problems and Portugal, o.D. 404 AMAE, Europe 1971–76, 3792, COREU CPE/Mul/Etr 420, 11.6.1974, Objet: 14e réunion ministérielle, Bonn le 10 juin 1974, Projet de relevé de conclusions, Annexe 2. 405 Ebd. 2 Der Dekolonisationsprozess in den lusophonen Staaten 133 scher nicht von „Unabhängigkeit“, sondern lediglich von „Selbstbestimmung“ spreche,406 antwortete dieser ausweichend. Das deutet ebenso wie die vage Formulierung der Deklaration selbst darauf hin, dass die EPZ- Staaten Portugal nicht komplett ihre bisherige Kooperation verweigern wollten. Am 11. Juli 1974 befassten sich auch die Politischen Direktoren wieder mit Portugal und den portugiesischen Territorien in Afrika und kamen überein, dass die Schlussfolgerungen der Minister vom 10. Juni 1974 nicht modifiziert werden müssten.407 Die folgenden EPZ-Debatten zu den lusophonen afrikanischen Staaten befassten sich konkret mit den Unabhängigkeitsbestrebungen und der Anerkennung der portugiesischen Territorien. Dabei fällt ein unterschiedlich starkes Engagement der EPZ-Mitgliedstaaten in Bezug auf diese Staaten auf, was mit deren jeweiliger ökonomischer Bedeutung zusammenhing. Während insbesondere in Angola zahlreiche Bodenschätze vorkamen, die für die europäischen Staaten von Interesse waren, und es europäische Verbindungen zu dortigen von Weißen geführten Unternehmen gab, waren Guinea-Bissau, Kap Verde und São Tomé/Príncipe von geringerer wirtschaftlicher Bedeutung.408 In Mosambik war das europäische Interesse an Bodenschätzen begrenzt, und die etwa 200.000 Weißen hatten einen geringeren Einfluss auf das Geschehen als die etwa halbe Million Europäer, die in Angola lebte.409 Auch Portugal selbst engagierte sich in Angola besonders stark. Die portugiesische Regierung berief sich bei ihren Appellen um Unterstützung der westlichen Staaten auch darauf, dass es sich in Angola und Mosambik nicht nur um einen Kampf für portugiesische Interessen, sondern auch gegen kommunistische Kräfte, vor allem die Etablierung chinesischen und sowjetischen Einflusses, im südlichen Afrika handele.410 406 AMAE, Europe 1971–76, 3792, Conférence de presse de M. Genscher, ministre fédéral des Affaires étrangères, en sa qualité de Président en exercise de la Coopération politique européenne à l’issue de la réunion des ministres des Affaires étrangères des Neuf à Bonn, le 12 juin 1974. 407 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.878: COREU Nr. 520, 13.7.1974: Relevé de conclusions du Comité politique du 11 juillet (cp.rc (74) 6 projet). 408 AMAE, DAM généralités 1959–79, 469, DAM 2, Note, N. 52, 20.12.1973, a/s: Visite du ministre portugais des Affaires étrangères: Question des territoires portugais d’outre-mer: „La Guinée Bissao, en revanche, est un territoire sans valeur économique, presque sans colons et dans une situation militaire très sombre.“ 409 AMAE, DAM généralités 1959–79, 469, DAM 2, Note pour le Conseil des ministres, N. 46, 28.5.1974, a/s: Négociations luso-africaines . 410 AMAE, DAM généralités 1959–79, 469, DAM 2, Ambassade de France au Portugal, Note, o.D., a/s: Politique étrangère et Outre-Mer. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 134 Guinea-Bissau In Guinea-Bissau proklamierte die Befreiungsbewegung Partido Africano da Independência da Guiné e Cabo Verde (PAIGC) am 24. September 1973 einseitig die Unabhängigkeit des Landes. Luís Cabral wurde erster Staatspräsident. Die nach der Revolution eingesetzte provisorische Regierung Portugals unter Präsident António de Spínola verhandelte mit Vertretern der PAIGC und bestätigte am 10. September 1974 offiziell die Unabhängigkeit des neuen Staates Guinea-Bissau.411 Im Gegensatz zu anderen Staaten reagierten die EG/EPZ-Mitgliedstaaten nicht umgehend auf die Proklamation der Republik Guinea-Bissau. Während bis Oktober 1973 weltweit über sechzig Staaten den neuen Staat anerkannten und auch die Generalversammlung der Vereinten Nationen eine entsprechende Resolution verabschiedete,412 einigten sich die EPZ-Staaten nicht auf ein gemeinsames Vorgehen, und auch bilateral erkannten ihre Regierungen Guinea-Bissau nicht unmittelbar als souveränen Staat an. Erst nach Gründung der AG Afrika im Frühjahr 1974 kam die Frage einer gemeinsamen Reaktion auf die Ereignisse in Guinea-Bissau bei den EPZ-Partnern zur Sprache. Es zeigte sich, dass nicht alle Neun bereit waren, den neuen Staat ohne weiteres anzuerkennen. Die französische Regierung lehnte unter Berufung auf internationales Recht die Anerkennung Guinea-Bissaus unter „den aktuellen Umständen“ ab.413 Hier bezog sie sich darauf, dass die Befreiungsbewegung PAIGC die Kontrolle übernehmen werde. Diese erkannte die französische Regierung nicht als Repräsentantin der Gesamtbevölkerung an und sah somit die Voraussetzung für die Souveränität einer Regierung im neuen Staat nicht als gegeben.414 Darüber hinaus hatte der portugiesische Außenminister Patrício die französische Regierung um Unterstützung der portugiesischen Position bei den VN gebeten und sich dabei auf die traditionell guten bilate- 2.1 411 Schicho: Handbuch Afrika, Bd. 2, S. 353. 412 AMAE, DAM généralités 1959–79, 469, DAM 2, Note, N. 52, 20.12.1973, a/s: Visite du ministre portugais des Affaires étrangères, Question des territoires portugais d’outre-mer; siehe auch Yearbook of the United Nations/Vereinte Nationen, Vol. 27 (1973), New York 1976, S. 144. 413 AMAE, DAM généralités 1959–79, 469, DAM 2, Note, N. 52, 20.12.1973, a/s: Visite du ministre portugais des Affaires étrangères, Question des territoires portugais d’outre-mer. 414 AMAE, DAM généralités 1959–79, 597, DAM, Note, 5.4.1974, a/s: Territoires portugais. 2 Der Dekolonisationsprozess in den lusophonen Staaten 135 ralen Beziehungen berufen.415 Ein Papier im französischen Außenministerium relativierte allerdings diese Verbindung – man könne Portugal nur so weit unterstützen, wie es die eigene Afrikapolitik erlaube. Dies spielte unter anderem auf die engen Beziehungen zum Senegal an, der als Nachbarstaat Guinea-Bissaus Auswirkungen der dortigen Ereignisse sowie Aktivitäten der PAIGC im Grenzgebiet spürte und für die Anerkennung plädierte. Auch andere afrikanische Staaten erwarteten von Frankreich eine Anerkennung des neuen Staates. Das französische Außenministerium schätzte es daher als absehbar ein, dass die portugiesische Präsenz mit steigendem internationalem Druck auch von Frankreich als illegal eingestuft werden müsse. Um dem Konflikt zwischen Rücksichtnahme auf die afrikanischen Staaten und einer drohenden Verschlechterung der Beziehung zu Portugal zu entgehen, empfahl das Außenministerium, dem portugiesischen Au- ßenminister eine Lösung auf dem Verhandlungswege nahezulegen und diesen Prozess durch Einfluss des senegalesischen Präsidenten Senghor zu unterstützen.416 Keinesfalls wollte Frankreich von sich aus Guinea-Bissau als Staat anerkennen. Das französische Außenministerium schien trotz der oben dargelegten Überlegungen nicht bereit, den eigenen Standpunkt in dieser Frage grundsätzlich zu ändern, war jedoch an der Position der EPZ-Partner interessiert.417 Über den Austausch in der EPZ bestand für das französische Au- ßenministerium die Gelegenheit, eine Antwort auf offene Fragen zu erhalten, die sie bisher auf dem üblichen bilateralen diplomatischen Weg nicht bekommen zu haben schien. Somit maß die französische Seite der EPZ als Forum für den Austausch von Informationen eine wichtige Bedeutung bei. Dieser Informationsaustausch scheint allerdings nicht immer ausreichend gegeben gewesen zu sein, wie sich u.a. in einem Bericht des französischen Botschafters im Senegal über die Haltung der europäischen Partner zur Anerkennung Guinea-Bissaus andeutet.418 Von einer gegenseitigen In- 415 AMAE, DAM généralités 1959–79, 469, DAM 2, Note, N. 52, 20.12.1973, a/s: Visite du ministre portugais des Affaires étrangères, Question des territoires portugais d’outre-mer. 416 Ebd. 417 AMAE, DAM généralités 1959–79, 597, DAM, Note, 28.3.1974, a/s: Consultation politique des Neuf – Réunion du groupe d’experts pour les questions africaines. 418 AMAE, DAM généralités 1959–79, 597, N. 477, de la Chevalerie, franz. Botschafter im Senegal, an Michel Jobert, Außenminister, o.D. [eingeordnet zwischen November 1973 und April 1974], a/s: Reconnaissance de la République Guinea- Bissau. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 136 formation oder einem Austausch der entsprechenden Botschafter ist in diesem Bericht nicht die Rede. Zu anderen Fragen und in anderen Regionen, beispielsweise zur Zypern-Frage, waren regelmäßige Treffen der Botschafter der EG/EPZ-Staaten vor Ort zu diesem Zeitpunkt bereits ein regelmäßiges und wichtiges Element der EPZ. Dies zeigt, dass, wie in Kapitel III erwähnt, die Treffen der Botschafter im Rahmen der EPZ in Drittstaaten abhängig waren vom jeweiligen Ort bzw. den politischen Beziehungen sowie auch der Persönlichkeit des einzelnen Botschafters. Dies bestätigt auch ein Vermerk des Auswärtigen Amtes zur Auswertung der Berichterstattung in Bezug auf die politische Zusammenarbeit der Botschaften in Drittländern und der Vertretungen bei internationalen Organisationen. Dort heißt es in Bezug auf Afrika, dass die Zusammenarbeit hier – wie auch in Südasien bzw. Südostasien, Lateinamerika oder in den meisten osteuropäischen Staaten – relativ schwach entwickelt sei, „wobei sich in verschiedenen Hauptstädten (z.B. Lagos, Kinshasa, Lomé, Dakar) allerdings eine Praxis regelmäßiger Konsultationen in Form von informellen Botschaftertreffen oder Arbeitssitzungen entwickelt hat.“419 Besonders die französischen Botschafter verhielten sich diesbezüglich – nicht nur, aber insbesondere in Afrika – sehr passiv: „In den frankophonen Ländern Afrikas geht die Zurückhaltung bis zum Widerstand gegen jegliche Form einer institutionalisierten Zusammenarbeit (Regelmäßigkeit der Treffen etc.).“420 Die Briten hielten, wie oben bereits dargelegt, ein bilaterales Vorgehen gegenüber Portugal und seinen afrikanischen Territorien für sinnvoller als gemeinsame Aktionen und plädierten dafür, dass die Mitglieder der Neun individuell entscheiden sollten, wie sie sich gegenüber Portugal und seinen afrikanischen Territorien positionierten. Allerdings erklärten sie in ihrem „Steering Brief“ für die Vorbereitung des PK-Treffens am 6. und 7. Februar 1974, dass, wenn alle anderen Mitglieder dafür seien, über Guinea-Bissau 419 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.886: Trebesch, Vermerk, Betr.: Politische Zusammenarbeit der Botschaften in Drittländern und der Vertretungen bei den internationalen Organisationen, hier: Auswertung der Berichterstattung, 26.6.1974. 420 Ebd. Ähnlich bereits PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.881: Referat 200, Betr.: Politische Zusammenarbeit der Gemeinschaftsländer in Drittstaaten und bei internationalen Organisationen, 14.3.1973: „Kritik an französischer Passivität vor allem in frankophonen afrikanischen Ländern (besondere Beziehungen).“ Bezüglich einer nach außen sichtbaren gemeinsamen oder abgestimmten Vorgehensweise der EPZ-Staaten in Drittstaaten heißt es: „Mahnung zur Zurückhaltung in manchen Entwicklungsländern (könnte insbesondere in manchen Ländern Afrikas als ‚ganging up‘, Versuch politischer Pression mißverstanden werden)“. 2 Der Dekolonisationsprozess in den lusophonen Staaten 137 zu diskutieren, sie kein Veto einlegen würden. Eine Anerkennung Guinea- Bissaus lehnten sie mit der Begründung ab, dass das Land nicht die Kriterien für die Anerkennung als neuer Staat, wie zu erwartende Dauerhaftigkeit, effektive Kontrolle des größten Teils des Landes usw, erfülle. Wenngleich die Briten auch konzedierten, dass jedes Mitglied der Neun auf Basis seiner eigenen Kriterien für Anerkennung selbst die Entscheidung über die Anerkennung Guinea-Bissaus treffen müsse, so strebten sie doch an, im Rahmen der EPZ die Niederlande und mögliche andere Staaten421 davon abzubringen, Guinea-Bissau anzuerkennen. Die Niederlande, so heißt es in dem „Steering Brief“, stünden in dieser Frage unter erheblichem Druck seitens der Öffentlichkeit und des Parlaments. Ihr Vorschlag, dies im PK zu diskutieren, sei vor allem dem Wunsch geschuldet, Aktivität auf diesem Gebiet zu demonstrieren, teils um die Frage der Anerkennung hinauszuzögern, teils um die einheimische Meinung zu beschwichtigen.422 Damit hatten die Briten klar die Motive der niederländischen Regierung, die Unabhängigkeit der portugiesischen Territorien in Afrika, und hier vor allem Guinea-Bissaus, im Rahmen der EPZ zu diskutieren, benannt. Die Zusammenarbeit in der EPZ sollte die niederländische Regierung entlasten, indem das Problem auf europäischer Ebene diskutiert und verhandelt wurde. Wenngleich die Briten auch Verständnis für die niederländische Haltung zeigten, so warnten sie zugleich vor den Folgen. Die Anerkennung durch auch nur eine westliche Regierung wäre ein „major boost“ für Guinea- Bissau und würde die Organization of African Unity (OAU) ermutigen, eine Taktik der „fictitious states“ zu verfolgen, so in Mosambik oder sogar in Angola, wo die Ziele der Befreiungsbewegungen, große Teile des Landes zu kontrollieren, noch weniger gerechtfertigt seien. Bis zum Spätsommer 1974 kam es in der Frage einer gemeinsamen Anerkennung der Unabhängigkeit Guinea-Bissaus zu keinerlei Annäherung zwischen den Neun. Erst nachdem Portugal ankündigte, am 10. September dem Land die Unabhängigkeit zu gewähren, stimmten die Neun überein, Guinea-Bissau anzuerkennen.423 Dieser Konsens der Neun war mehr 421 Nach britischer Ansicht stand auch Dänemark unter erheblichem innenpolitischem Druck, Guinea-Bissau anzuerkennen, siehe NA, FCO 30/2475, European Political Cooperation: Meeting of the African Experts Working Group in Bonn, 8 April, 10.30 a.m., o.D. 422 NA, FCO 30/2473, European Political Co-Operation, Political Directors 6/7 February: Decolonization of Portuguese African territories, o.D. 423 NA, FCO 30/2478, Brief: European Political Cooperation, Political Committee, 9/10 September 1974, o.D. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 138 dem internationalen Druck als einer tatsächlichen inhaltlichen Annäherung der EPZ-Partner geschuldet.424 Die Außenminister und Politischen Direktoren diskutierten auf den EPZ-Treffen bis zum Sommer 1975 nicht mehr über die ehemaligen portugiesischen Kolonien, sondern wandten sich anderen Problemen im südlichen Afrika zu. Ein Grund dafür war wohl auch, dass die EG-Kommission sich in dieser Zeit um den Aufbau guter Beziehungen zu Portugal bemühte und neben der Förderung der Demokratie in dem Land die Intensivierung wirtschaftlicher Beziehungen zu Portugal anstrebte. Der Aufbau dieser Beziehungen sollte nicht durch eine zu harsche Kritik seitens der Au- ßenminister an der portugiesischen (De-)Kolonisationspolitik gefährdet werden.425 Auf AG-Ebene allerdings wurde die Entwicklung in den lusophonen Staaten weiterhin beobachtet und bewertet. Die AG Afrika erstattete darüber dem Politischen Komitee regelmäßig Bericht. Im Frühjahr 1975 diskutierten die Experten in der Arbeitsgruppe Afrika darüber, ob die EPZ-Staaten eine gemeinsame Botschaft in Guinea-Bissau eröffnen sollten oder ob jeder Mitgliedstaat seine diplomatische Vertretung in diesem kleinen Staat selbst regeln solle. Die Diskussion hierzu, die durch einen Vorschlag des deutschen Staatsministers Wischnewski entfacht worden war, welcher aus politischen Gründen für die Errichtung einer gemeinsamen Botschaft der Neun in dem Land eintrat,426 führte zu Differenzen innerhalb der Arbeitsgruppe.427 Zugleich zeigte sich hier ein Arbeitsmechanismus, der in der Arbeitsgruppe Afrika häufiger zu beobachten war: Auch wenn es zu keinem Konsens der Neun kam, wurden weitere Ge- 424 Siehe dazu auch NA, FCO 30/2475, European Political Cooperation: Meeting of the African Experts Working Group in Bonn, 8 April, 10.30 a.m., o.D. In dieser Sitzung verwies der italienische Vertreter auf den internationalen Druck, Guinea-Bissau anzuerkennen. 425 AMAE, Europe 1971–76, 3794, Telegramm Delfra-Brüssel an Paris, N. 1711/1715, 23.5.1975, Objet: Conseil du 26 mai; siehe auch AMAE, Europe 1971–76, 3516, DAM (Courcel), Circulaire 295, 23.4.1975, Objet: L’affaire des territoires portugais d’Afrique et la concertation politique des Neuf. 426 Diese im AA angeführten Gründe waren: „Bewährungs- und Experimentierfall für Repräsentanz der europäischen Einigung nach außen; spezifische EG-Interessen an diesem Land im Rahmen Assoziierungspolitik; kompakte westliche Präsenz in diesem Land angesichts enger Beziehungen P.A.I.G.C. zu Ostblockländern.“ PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.883: [Ref.] 200, Gemeinsame Botschaft der Neun in Guinea-Bissau, o.D. 427 Siehe NA, FCO 30/2987, Reid, Central and Southern African Department: Joint representation by the Nine in Guinée-Bissau, 13.6.1975. 2 Der Dekolonisationsprozess in den lusophonen Staaten 139 spräche zu strittigen Punkten vereinbart. Ein misslungener Versuch einer Harmonisierung von Standpunkten wurde nicht als Scheitern deklariert und das Thema nicht ad acta gelegt, sondern es wurde bei nachfolgenden Treffen so lange wiederholt diskutiert, bis sich ein – wenn auch sehr kleiner – gemeinsamer Nenner fand. Der Anlass für den Vorschlag Wischnewskis,428 eine gemeinsame Botschaft der Neun in Guinea-Bissau zu eröffnen, war die geplante Aufnahme diplomatischer Beziehungen zu diesem Land. Dem Vorschlag zufolge sollten die Botschafter turnusgemäß von den EG-Mitgliedstaaten gestellt werden. Die jeweilige EPZ-Präsidialmacht sollte im Rahmen der EPZ abgestimmte Weisungen erteilen können. Wischnewski betonte vor allem die „Signalwirkung für gemeinsame Außenpolitik der Neun“.429 Eine starke europäische Repräsentanz sollte nicht zuletzt auch ein Gegengewicht zu den engen Beziehungen der Ostblockstaaten zur PAIGC darstellen. Der Direktor der Zentralabteilung (Abteilung 1) des Auswärtigen Amtes bestätigte den politischen Nutzen des Projektes, war jedoch skeptisch was die Umsetzbarkeit anbelangte.430 Staatssekretär Gehlhoff drängte indes trotz praktischer Vorbehalte der Abteilung 1 des Auswärtigen Amts darauf, der französischen EPZ-Präsidentschaft einen entsprechenden Vorschlag zu unterbreiten.431 In einem Vermerk des Persönlichen Referenten von Staatsminister Wischnewski vom 16. September 1974 wurde betont: „Selbst wenn die Errichtung einer EG-Botschaft am Widerstand unserer Partnerländer scheitern sollte, so würde mit diesem Vorschlag erneut die deutsche Bereitschaft unterstrichen, die europäische Integration voranzutreiben.“432 Die ersten Reaktionen der EPZ-Partner anlässlich des Afrika-Expertentreffens am 4. Dezember 1974 in Paris waren laut dem deutschen Vertreter, Frei- 428 Diesen vermittelte er auch per COREU am 29. Januar u. 13. Mai 1975, siehe NA, FCO 30/2987, Dublin COREU to all COREU, Objet: Rapport du groupe Afrique au Comité politique, 12.6.1975. 429 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.883: [Ref.] 200, Diplomatische Beziehungen mit Guinea-Bissau, hier: Errichtung einer gemeinsamen Botschaft der Neun, 16.10.1974. 430 Ebd. 431 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.883: D1 an D2, Betr.: Diplomatische Beziehungen mit Guinea-Bissau, hier: Errichtung einer „EPZ-Botschaft“, 4.10.1974. 432 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.883: Büro Staatsminister Wischnewski, Vermerk, Betr.: Diplomatische Beziehungen mit Guinea-Bissau, 16.9.1974. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 140 herr von Pfetten, der den Vorschlag Wischnewskis unterbreitete, „freundlich bis zurückhaltend“. Die Einwände überwogen jedoch.433 Auf der Sitzung der AG Afrika am 20. März 1975 meldeten laut einem Vermerk des Referates 312 im Auswärtigen Amt verschiedene Delegationen „erhebliche Vorbehalte hinsichtlich der politischen und praktischen Durchführbarkeit an und zeigten generelle Reserve.“434 Für den Vorschlag sprachen sich laut diesem Vermerk Italien, Luxemburg und Großbritannien aus; Frankreich war dagegen, und Belgien, die Niederlande, Dänemark sowie Irland waren skeptisch, ohne sich dezidiert gegen den Vorschlag auszusprechen. Die niederländische Delegation hielt immerhin einen graduellen Prozess für möglich, an dessen Ende eine gemeinsame Vertretung stehen könnte. Das Hauptargument gegen den deutschen Vorschlag bestand darin, dass ein Scheitern des ungewöhnlichen Vorhabens erhebliche Konsequenzen nicht zuletzt in der öffentlichen Wahrnehmung der EPZ haben würde. Auch äußerten die französische und belgische Delegation, dass zukünftige Interessens- bzw. Meinungsunterschiede nicht auszuschließen seien, was die Arbeit einer solchen gemeinsamen Botschaft behindern würde. Die belgische Delegation wies darauf hin, dass die EG seit langem etabliert sei, „EPZ aber noch im delikaten Anfangsstadium“. Auch die Reaktionen in Guinea-Bissau selbst sowie der anderen afrikanischen Staaten wurden von einigen Delegationen ins Feld geführt.435 Im Auswärtigen Amt war man indes entschlossen, an diesem „Experiment“ einer gemeinsamen Botschaft der Neun in Guinea-Bissau festzuhalten. Die Einwände der Partner teilte man nicht.436 Anders fiel die Bewertung der AG-Sitzung vom März bzw. der Diskussionen über den deutschen Vorschlag in der französischen Stellungnahme aus. Laut französischer Einschätzung stieß der Vorschlag Wischnewskis bei den europäischen Partnern nicht auf Zustimmung und wurde von den Vertretern der Niederlande, Großbritanniens, Irlands, Belgiens und Frankreichs ‚sofort abgelehnt‘. Lediglich der italienische Dele- 433 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.883: Frhr. von Pfetten [Ref.] 312, Vermerk, Betr.: Afrika-Expertentreffen im Rahmen der EPZ in Paris am 4. Dezember 1974, 5.12.1974. 434 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.883: Pfetten [Ref.] 312, Vermerk, Betr.: Sitzung der EPZ-Afrika-Expertengruppe am 20.3.1975, hier: Tagesordnungs-Punkt: Gemeinsame Vertretung der Neun in Guinea-Bissau, 24.3.1975. Zu den vorgebrachten Argumenten im Einzelnen siehe ebd. 435 Ebd. 436 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.883: [Ref.] 200, Gemeinsame Botschaft der Neun in Guinea-Bissau, o.D. 2 Der Dekolonisationsprozess in den lusophonen Staaten 141 gierte habe Wischnewski in seinen Plänen unterstützt.437 Das französische Außenministerium plante zu diesem Zeitpunkt bereits eine eigene diplomatische Vertretung über seinen im Senegal amtierenden Botschafter Xavier Daufresne de la Chevalerie.438 Vermerkt wurde auch in den französischen Akten – vermutlich zur Rechtfertigung der eigenen Position – dass die britische Regierung bereits weiter gegangen sei als die französische, ohne die Neun vorab zu informieren. Sie habe einen „non-resident“ Botschafter für Guinea-Bissau ernannt, der seinen Amtssitz in Dakar hatte. Insgesamt wurde von Frankreich die britische Haltung als zurückhaltend eingestuft.439 Trotz dieser zutage getretenen Uneinigkeit vereinbarte die AG Afrika auf Drängen Wischnewskis eine erneute Prüfung seines Vorschlags nach einer Überarbeitung. Auf der folgenden AG-Sitzung am 11. Juni gab es erneut eine ausgiebige Diskussion über den deutschen Vorschlag. Der britische Bericht über die Diskussion in dieser AG-Sitzung stimmt in weiten Teilen mit der oben dargelegten deutschen Bewertung der einzelnen Positionen überein, sieht aber Frankreich als den Hauptschuldigen für das Nichtzustandekommen eines gemeinsamen Vorgehens.440 Demnach hätten alle Mitgliedstaaten außer Frankreich zumindest ihre Bereitschaft erklärt, prinzipiell eine gemeinsame Repräsentation in Guinea-Bissau zu akzeptieren. Die kleineren Staaten taten dies laut britischem Bericht ohne Vorbehalte, die größeren fragten mehr danach, wie eine gemeinsame Botschaft tatsächlich die individuellen Interessen der Mitgliedstaten repräsentieren könne und verwiesen auf verschiedene praktische Gesichtspunkte. Der französische Beitrag lief, so die britische Einschätzung, hier dem ‚Quasi-Konsens‘ völlig entgegen. Der französische Vertreter Combal habe argumentiert, dass Guinea-Bissau ein kleiner Staat in einem Teil Afrikas sei, in dem Frankreich große Interessen hätte. Die Franzosen hätten schon eine besondere Position in Guinea-Bissau und sie beabsichtigten, „to step it up“ durch ein substantielles Hilfsprogramm, das eine bilaterale Repräsentation erfordere. Sie seien gerade dabei, einen Chargé d’Affaires zu benennen, der alsbald durch einen Botschafter ersetzt werden solle. Da der deutsche Vor- 437 AMAE, DAM généralités 1959–79, 482, DAM 2, Note, N. 35, 21.3.1975, a/s: Concertation politique des Neuf, Groupe d’experts d’Afrique. 438 AMAE, Europe 1971–76, 3809, DAM 2, Note pour le Secrétaire général, N. 35, 21.3.1975, a/s: Concertation politique des Neuf, Groupe d’experts d’Afrique. 439 AMAE, Europe 1971–76, 3809, COREU CPE/Mul/Etr 540, 12.3.1975, Joint representation by the Nine in Guinea-Bissau. 440 NA, FCO 30/2987, Reid, Central and Southern African Department: Joint representation by the Nine in Guinée-Bissau, 13.6.1975. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 142 schlag vorsähe, dass die einzelnen Staaten längerfristig keine individuellen Repräsentationen dort mehr hätten, hätten die Franzosen damit faktisch ein Veto eingelegt. Die französische Intervention, so der britische Vertreter Reid, wurde von allen eindeutig als „unreasonable“ angesehen. Auch Großbritannien war seinem Bericht zufolge bereit, dem Vorschlag einer gemeinsamen Botschaft zuzustimmen,441 nicht zuletzt im Hinblick auf mögliche Kosteneinsparungen. Angesichts der französischen Verweigerungshaltung machte Reid nach seinen Angaben dann folgenden Kompromißvorschlag: Eine gemeinsame Repräsentation in Guinea-Bissau „had been found to be inappropriate“, aber das Prinzip von gemeinsamen Vertretungen sollte woanders, wenn die Neun übereinstimmten, durchgeführt werden; es wäre ökonomischer, die individuellen Vertretungen durch eine gemeinsame Vertretung zu ersetzen, wenn dies den wesentlichen Interessen der Neun entspräche. Dies habe, so Reid, zu einem zwar logischen, aber wenig hilfreichen Einwand der Franzosen geführt, dass damit prinzipielle Schwierigkeiten involviert seien und dass es nicht in der Kompetenz der Afrika-Arbeitsgruppe läge, Vorschläge zu machen, die über die Frage hinausgingen, die sie laut Anweisung diskutieren sollte und die sich allein auf Guinea-Bissau bezog.442 Wie auch in anderen Fällen zogen die französischen Vertreter sich hier auf Formalia zurück und blockierten so weitere Diskussionen. Aufgrund dieser Situation kam keine gemeinsame Empfehlung der AG an die Politischen Direktoren zustande und man einigte sich schließlich auf folgendes Ergebnis: Die Präsidentschaft sollte den Politischen Direktoren berichten, dass die Afrikagruppe die Frage einer gemeinsamen Repräsentation in Guinea-Bissau geprüft habe im Sinne der deutschen Initiative, aber dass angesichts prinzipieller Einwände und im besonderen Fall von Guinea-Bissau sie nicht in der Lage sei, eine Empfehlung zu geben. Laut britischer Einschätzung fügte die Gruppe sich damit ziemlich nachgiebig dem Vorschlag des französischen Vertreters, dass mehrere Mitgliedstaaten diese Bedenken geteilt hätten, während es in Wirklichkeit nur Frankreich gewesen sei, dass gegen diese Idee opponiert hatte.443 Auch an anderer Stelle wiederholten die Briten diese Auffassung: „Owing to the re- 441 Siehe auch NA, FCO 30/2987, West African Department: Independence of Cape Verde and of Sao Tomé and Príncipe, 10.6.1975. Dort hieß es: „We have an open mind on this [joint EEC representation] and are prepared to abide by the majority view of the Nine. 442 NA, FCO 30/2987, Reid, Central and Southern African Department: Joint representation by the Nine in Guinée-Bissau, 13.6.1975. 443 Ebd. Im COREU aus Dublin hieß es dann auch: „Faute de consensus, le groupe ne peut pas faire de recommendations au Comité politique. Les objections, tant 2 Der Dekolonisationsprozess in den lusophonen Staaten 143 sistence by the French, the African experts were unable to make a recommendation on joint EEC representation in Guniée-Bissau. It would be a pity if this potentially useful concept were allowed to drop altogether.“444 Letztlich war der deutsche Vorschlag damit gescheitert, wenngleich es durch die schwammige Schlussfolgerung vermieden wurde, eindeutige Fronten aufzuzeigen und die Uneinigkeit allzu deutlich herauszustellen. Mosambik, São Tomé/Príncipe, Kap Verde Auch in den drei afrikanischen Territorien Portugals Mosambik, São Tomé/Príncipe und Kap Verde waren Befreiungsbewegungen entstanden, die die Unabhängigkeit von Portugal forderten. In Mosambik hatte sich 1962 nach einigen Vorläufern die Befreiungsfront Frente de Libertação de Moçambique (FRELIMO) gegründet.445 Eine Übergangsregierung um Samora Machel rief am 25. Juni 1975 die Unabhängigkeit des Landes aus.446 Mosambik entwickelte sich in der Folge zu einem Einparteienstaat und bekannte sich unter Präsident Machel 1977 zum Marxismus-Leninismus.447 Für die Inseln São Tomé/Príncipe hatte sich vor allem unter Intellektuellen im ausländischen Exil eine Protestbewegung gegen Kolonialismus und Großgrundbesitz gebildet, die 1960 zur Gründung der Befreiungsorganisation Comissão de Libertação de São Tomé e Príncipe (CLSTP) führte. Nach Wahlen am 6. Juli 1975 rief der Sprecher der verfassungsgebenden Versammlung, Nuno Xavier Dias, am 12. Juli für beide Inseln die Unabhängigkeit aus. Die Regierung schloss schnell bilaterale Abkommen zur 2.2 de principe que tirées de la situation de Guinee-Bissau, sont, en effet, insurmontables pour plusieurs délégations.“ Siehe NA, FCO 30/2987, Dublin COREU to all COREU, Objet: Rapport du groupe Afrique au Comité politique, 12.6.1975. 444 NA, FCO 30/2987, Central and Southern African Department: European Political Cooperation, Political Directors’ meeting, Dublin 16 June, Item No. 7: Report of the African Working Group, 13.6.1975. 445 Marx: Geschichte Afrikas, S. 305. 446 Schicho: Handbuch Afrika, Bd. 1, S. 84. 447 Robert Rinehart: Historical Setting, in: Harold D. Nelson (Hg.): Mozambique. A Country Study, 3. Aufl., Washington D.C., 1984, S. 1–70, S. 62 f. Erste Kurskorrekturen hin zu einer Öffnung dem Westen gegenüber nahm die Partei ab 1983 vor, siehe Erfried Adam: Mozambique, in: Dieter Nohlen/Franz Nuscheler (Hg.): Handbuch der Dritten Welt 5: Ostafrika und Südafrika, 3., völlig neu überarb. Aufl., Bonn 1993, S. 384–400, S. 389. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 144 Zusammenarbeit mit Portugal und Frankreich, aber auch mit mehreren kommunistischen Staaten.448 Vertreter der Partido Africano da Independência da Guiné e Cabo Verde (PAIGC) erklärten nach ersten Wahlen am 5. Juni 1975 auch die Unabhängigkeit der Kapverdischen Inseln. Es folgten deren Aufnahme in die westafrikanische Wirtschaftsgemeinschaft ECOWAS und die Lomé-Verträge mit der EG.449 Über Mosambik, São Tomé/Príncipe und Kap Verde wurde am 11. Juni 1975 in der AG Afrika und am 16. Juni im Politischen Komitee diskutiert. Die Diskussionen in der Sitzung der Arbeitsgruppe Afrika am 11. Juni450 drehten sich vor allem um folgende Fragen: 1. Sollten die Neun einen gemeinsamen Repräsentanten zu den Unabhängigkeitsfeierlichkeiten in Mosambik schicken? 2. Sollte eine gemeinsame Deklaration herausgegeben werden, in der die Absicht, Mosambiks Unabhängigkeit anzuerkennen, enthalten wäre? 3. Sollten die Neun am Unabhängigkeitstag eine gemeinsame Glückwunschadresse, zusätzlich zu bilateralen Glückwunschadressen, schicken? Angesichts der Tatsache, dass nur einige der Neun (Großbritannien, Niederlande und Dänemark) eine Einladung der FRELIMO zu den Feierlichkeiten erhalten hatten, kam man überein, keinen gemeinsamen Vertreter zu entsenden. Im Falle, dass doch noch eine gemeinsame Einladung für alle Neun eintreffen würde, könnte man einen gemeinsamen Vertreter dorthin schicken. Die Diskussion über den zweiten Punkt dauerte länger, aber schließlich einigte man sich darauf, den Politischen Direktoren den Text einer gemeinsamen Deklaration vorzuschlagen und Mosambik anzuerkennen. Ob und wo es Differenzen gab, ist in den Protokollen nicht überliefert, nur, dass man hier Bezug nahm auf das Vorgehen in Guinea-Bissau. In Bezug auf den dritten Punkt einigte man sich schnell darauf, den Politischen Direktoren den Text für eine gemeinsame Glückwunschadresse vorzuschlagen. Zudem wurde beschlossen, in der Deklaration den Wunsch der Neun auszusprechen, eine Kooperation mit Mosambik im Rahmen der Lomé-Verträge anzustreben.451 448 Schicho: Handbuch Afrika, Bd. 2, S. 28 ff. 449 Ebd S. 369 f. 450 Siehe dazu NA, FCO 30/2987, Reid, Central and Southern African Department: Independence of Mozambique, including the possibility of joint recognition by the Nine, 12.6.1975. 451 AMAE, Europe 1971–76, 3809, COREU CPE/Mul/Etr 1219, 12.6.1975, Objet: Rapport du groupe Afrique au Comité politique; NA, FCO 30/2987, Presidency Dublin COREU to all COREU, Subject: Projet de relevé de conclusions de 45e réunion du Comité politique, 16.6.1975. 2 Der Dekolonisationsprozess in den lusophonen Staaten 145 Gleichzeitig beschloss die Arbeitsgruppe Afrika auf deutschen Vorschlag hin,452 bei den anstehenden Unabhängigkeitserklärungen der übrigen portugiesischen Territorien ähnlich vorzugehen. Für São Tomé/Príncipe sollte der Wortlaut der bereits erarbeiteten gemeinsamen Deklaration für Mosambik angepasst übernommen werden. Die Situation auf den Kapverdischen Inseln schien noch unklar, so dass die Arbeitsgruppe in diesem Fall in der Sitzung vom 11. Juni 1975 noch keine Empfehlung aussprechen wollte. Den Fall Angola erwähnten die Experten auf dieser Sitzung nicht.453 Das Politische Komitee nahm diese Vorschläge der Arbeitsgruppe an. Es bestätigte die Erklärung zur Unabhängigkeit von São Tomé und Príncipe. Zusätzlich schlug es den Außenministern vor, nach ihrem Treffen am 24. Juni ein ergänzendes Telegramm mit Glückwünschen nach Mosambik zu schicken.454 In den hier verhandelten Fällen gab es, im Unterschied zu Guinea-Bissau und vor allem Angola, keine Unstimmigkeiten zwischen den EPZ-Staaten; vielmehr waren sich die Neun in ihrer Haltung zu diesen Staaten von Anfang an weitgehend einig und konnten sich rasch auf ein gemeinsames Vorgehen verständigen. Auch in den französischen Akten findet sich keinerlei Hinweis darauf, dass die französische Seite mit diesem Vorgehen nicht einverstanden gewesen wäre. Und wie das West African Department des britischen Außenministeriums erklärte, sei man bezüglich des Vorgehens in Kap Verde sowie São Tomé/Príncipe sehr offen und „prepared to abide by the majority view of the Nine.“455 Der Grund lag in der geringen Bedeutung, die die Kapverdischen Inseln sowie São Tomé/Príncipe für Großbritannien hatten („British interest in the islands is small“456); der Handel mit diesen Ländern war unbedeutend und es gab kaum britische Investitionen dort. Dies trifft wohl ebenso auf die anderen EPZ-Staaten zu. 452 NA, FCO 30/2987, West African Department: Independence of Cape Verde and of Sao Tomé and Príncipe, 10.6.1975. 453 AMAE, Europe 1971–76, 3809, COREU CPE/Mul/Etr 1219, 12.6.1975, Objet: Rapport du groupe Afrique au Comité politique; siehe auch NA, FCO 30/2987, Reid, Central and Southern African Department : Independence of Cape Verde, and of Sao Tomé and Príncipe, 12.6.1975. 454 AMAE, Europe 1971–76, 3797, COREU CPE/Mul/Etr 1238, 17.6.1975, Objet: Projet de relevé de conclusions de 45e réunion du Comité politique; siehe auch PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.878: [Ref.] 200 an Ministerbüro, Betr.: EPZ, Ergebnisse des PK vom 16.6.1975 (Stichworte), 18.6.1975. 455 NA, FCO 30/2987, West African Department: Independence of Cape Verde and of Sao Tomé and Príncipe, 10.6.1975. 456 Ebd. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 146 Das heißt, die hier zu beobachtende Einigkeit und Kompromißbereitschaft der Neun resultierten vor allem aus der Tatsache, dass diese Staaten als wenig bedeutend angesehen wurden und auch keiner der Mitgliedstaaten spezifische Interessen in diesen Gebieten verfolgte. Das Politische Komitee beauftragte die Arbeitsgruppe Afrika, die politische Situation in den neuen Staaten nach deren Unabhängigkeitserklärungen weiter zu beobachten und regelmäßig Bericht zu erstatten. Der Bericht der Arbeitsgruppe vom August 1977 bezeichnete die politische Situation und Entwicklung in Mosambik seit dessen Unabhängigkeit als „théâtre de la rivalité sino-soviétique“.457 Zunächst am stärksten von chinesischer Seite unterstützt, sei die mosambikanische Regierung nun dazu übergegangen, auch sowjetische Unterstützung anzunehmen und habe einen Freundschaftsvertrag mit der UdSSR abgeschlossen. Am Beispiel Mosambiks wird der Einfluss der Ost-West Rivalität im Kalten Krieg auf dem afrikanischen Kontinent anschaulich. Die diplomatischen Beziehungen Mosambiks zum Westen waren zu dieser Zeit sehr eingeschränkt. Das Politische Komitee sah hier dementsprechend keinen Handlungsbedarf für die EPZ und erteilte der AG Afrika keine weiteren Arbeitsaufträge für dieses Gebiet.458 Allerdings richtete sich die Aufmerksamkeit der EPZ grundsätzlich auf den kommunistischen Einfluss auf afrikanische Staaten und wurde dieser daher auf Bitten des Politischen Komitees ab 1977 von der Arbeitsgruppe Afrika mit Unterstützung der Arbeitsgruppe „Ost/Osteuropa“ sehr genau geprüft.459 Die AG Afrika legte dem Politischen Komitee im August einen ersten umfassenden Bericht vor, in dem sie die Beziehungen einzelner afrikanischer Staaten mit dem Regime in Moskau, aber auch mit weiteren kommunistischen Staaten beschrieb. 457 AMAE, Europe 1976–80, 4189, Réunion du groupe de travail du 31 août 1977. 458 Erst 1979 finden sich in den britischen Akten wieder Vermerke über Debatten bezüglich einer Demarche an Mosambik aufgrund dort stattgefundener Exekutionen von 10 bis 20 Personen. Der Vorschlag zu einer Demarche stammte von den Niederlanden. Unterstützt wurde der Vorschlag von den Italienern und Deutschen, während die Franzosen und Briten sich dagegen aussprachen mit dem Argument, dass man ja auch sonst bei solchen Menschenrechtsverletzungen nicht immer Demarchen übergeben habe und zudem kein EG-Bürger betroffen sei. Siehe dazu u.a. NA, FCO 98/632, Sankey, Central Africa [sic] Department, an Williams: Mozambique: EEC demarche on recent execution, 20.4.1979; ebd., Broad, Central Africa [sic] Department, an Williams: Mozambique: EEC demarche on recent executions, 24.4.1979. 459 AMAE, Europe 1976–80, 4153, Sous-Direction d’Europe occidentale, Note, 4.4.1977, a/s: Comité politique Londres 29/30 mars 1977, Afrique australe. 2 Der Dekolonisationsprozess in den lusophonen Staaten 147 Dieser Bericht konstatierte einen steigenden kommunistischen Einfluss in afrikanischen Staaten. Allerdings ging er davon aus, dass die afrikanischen Führer grundsätzlich ideologischer Einmischung von außen misstrauisch gegenüberstanden und diese lediglich zur Legitimation ihrer Macht nutzten, nicht aus eigener ideologischer Überzeugung.460 Ebenso wie die Regierung der Sowjetunion versuche außerdem China mit Hilfe von Entwicklungsprojekten langfristig Einfluss auf afrikanische Staaten zu nehmen. Weitere Eingriffe Kubas auf dem afrikanischen Kontinent über Angola hinaus hielten die Briten und US-Amerikaner laut Aussage des Berichts der AG Afrika für unwahrscheinlich. Ein Abzug der Kubaner aus Angola sei aber ebenso unwahrscheinlich. Die Präsenz des Westens stehe für eine friedliche Konfliktregelung in den betroffenen Regionen. Sie solle ein Machtvakuum verhindern, wie es in Angola bestanden und zum ‚Erfolg‘ der Kubaner geführt habe. Die militärische Präsenz kubanischer Truppen und der Einfluss der Sowjetunion in Angola werden im Bericht der Arbeitsgruppe Afrika als militärischer und diplomatischer Erfolg für diese beiden Staaten dargestellt, welcher der Sowjetunion auch für die Zukunft größeren Einfluss auf das südliche Afrika sichere. Das Beispiel des kubanischen Eingreifens wurde im Zusammenhang mit den Debatten über das südliche Afrika, insbesondere für Rhodesien, in den folgenden Jahren immer wieder als Drohkulisse genutzt, um die Diskussionen in der EPZ voranzubringen.461 Der Bericht benannte aber auch einige offene Fragen. So konnte die AG Afrika nicht abschließend festlegen, ob die Sowjetunion bei ihrer Einflussnahme in Afrika einen strategischen Plan verfolgte oder lediglich spontan auf Untätigkeit der westlichen Länder reagierte. Auch konnte sie die Gefahr, die von diesem Vordringen tatsächlich für strategische, ökonomische und politische Beziehungen der westlichen Länder zu den afrikanischen Staaten ausging, nicht abschließend einschätzen.462 Eine Schlussfolgerung zur Positionierung der EPZ-Staaten zog die AG Afrika in ihrem Bericht 460 AMAE, Europe 1976–80, 4189, (o.V.), Coopération politique européenne, Réunion du groupe Afrique du 31 août 1977, Influence communiste en Afrique. 461 Archives nationales (AN), 5 AG 3, 1410, Extrait Rhodésie, Telegramm Botschaft Maputo (Scheer) an Paris, N. 113–116, 18.5.1976, Objet: Problème rhodésien; AMAE, Europe 1976–80, 4152, DAM 2, Note pour le ministre, 25.9.1976, a/s: Évolution de la situation en Afrique australe. 462 AMAE, Europe 1976–80, 4189, (o.V.), Coopération politique européenne, Réunion du groupe Afrique du 31 août 1977. Im Bericht wird angemerkt, dass dieser aufgrund eines Informationsmangels besonders aus Ländern in Zentral- IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 148 nicht, gab auch keine Empfehlungen für gemeinsame Aktionen ab. Das Politische Komitee nahm den Bericht zunächst zur Kenntnis. Es forderte die Arbeitsgruppe in den folgenden Monaten mehrfach auf, Details zu präzisieren und den Bericht weiter zu ergänzen, was auch geschah. Das Politische Komitee traf aber ebenfalls keine Empfehlungen für gemeinsames Handeln, die es den Außenministern hätte weiterleiten können. Im Oktober 1977 beurteilte die Direction des Affaires africaines et malgaches (DAM) den Bericht aus französischer Perspektive als rein deskriptiv und nur „begrenzt nützlich“.463 Auch von britischer Seite wurden sowohl der erste, von belgischer Seite vorgelegte Entwurf als auch die 1978 unter dänischer Präsidentschaft revidierte Fassung als in vielerlei Hinsicht „inad- äquat“ abgelehnt.464 Daran schloss sich eine generelle Kritik an der Fähigkeit kleinerer Staaten an, entsprechende qualitativ hochwertige Papiere zu erstellen. Die Arbeiten an dem Papier, so urteilte das britische Außenministerium, seien „clumsy“, also schwerfällig, ungeschickt und man müsse die kleineren Staaten erst „erziehen“, gute Papiere zu erstellen, was für die Außendarstellung der Neun äußerst wichtig sei, „in order to build up the credibility of the Nine in the eyes of the Americans as an organisation which can bring its collective weight to bear in appropriate situations.“465 Mit dieser Kritik verbanden die Briten zugleich ihre schon wiederholt erhobene Forderung nach einem ständigen EPZ-Sekretariat, was aber, wie sie zugleich zugestanden, ein heikles Thema sei. Dies bezog sich auf die französische Weigerung, ein solches in Brüssel zu etablieren. und Westafrika – zum großen Teil frankophone Staaten – nicht vollständig sei. Es lässt sich vermuten, dass die französische Seite die europäischen Partner in der EPZ nur mit minimalen Informationen über die Situation in diesen Staaten versorgte, während über die überwiegend anglo- und lusophonen Staaten in Süd- und Ostafrika detailliertere Informationen von britischer Seite an die Partner weitergegeben wurden. 463 AMAE, Europe 1976–80, 4153, DAM 2, Note pour le Directeur des Affaires politiques, N. 53, 6.10.1977, a/s: Comité politique des 11 et 12 octobre: Points concernant l’Afrique. 464 Siehe dazu die zahlreichen Schriftstücke in NA, FCO 65/2046, u.a. European Political Cooperation: Political Committee, Copenhagen, 14/15 March 1978, Brief No. 3: Africa, 14.3.1978. 465 NA, FCO 65/2046, Mansfield an Hibbert u. Graham: Meeting of African Experts of the Nine, Copenhagen 1–2 March, 6.3.1978. 2 Der Dekolonisationsprozess in den lusophonen Staaten 149 Verschiedene Änderungen am Bericht verzögerten die Annahme und den Beginn möglicher Maßnahmen der EPZ wiederholt.466 Erst Mitte März 1978 wurde dem Politischen Komitee der von der Arbeitsgruppe erstellte endgültige Bericht über „The Influence in Africa of Soviet Policies“ vorgelegt, den dieses aber lediglich zur Kenntnis nahm.467 Der Bericht wurde nicht an die Minister weitergeleitet und kam somit zu keinem offiziellen Abschluss.468 Stattdessen ging die Zuständigkeit für diese Studie von der AG Afrika auf die AG Ost/Osteuropa über, die dem Politischen Komitee im Juni 1980 einen Bericht zur „L’attitude sovietique dans les pays africains au sud de Sahara“ vorlegte.469 Aus Sicht des Auswärtigen Amtes gab der Bericht die bei den Sitzungen der Arbeitsgruppe Ost/Osteuropa am 8./9. Mai und 12./13. Juni 1980 in Rom „einvernehmlich erzielte Sicht der Thematik“ zutreffend wieder. Der Bericht enthalte „eine geglückte Bestandsaufnahme des Ist-Zustandes sowjetischer Afrika-Politik“ und nur „wenig spekulative Elemente“. Angeregt wurde lediglich, den allgemeinen Teil des Berichts um eine Zusammenfassung der Schwerpunkte und Probleme sowjetischer Afrika-Politik zu ergänzen. Ein entsprechender Formulierungsvorschlag wurde unterbreitet.470 Die Studie wurde, zumindest im hier untersuchten Zeitraum, nicht zum Abschluss geführt. 466 AMAE, Europe 1976–80, 4189, DAM 2, N. 19, 8.3.1978, a/s: Compte rendu de la réunion du groupe de travail Afrique (1er et 2 mars 1978); für Oktober 1977: AMAE, Europe 1976–80, 4153, COREU CPE/Mul/Etr 3976, 12.10.1977, Objet: 67[sic] session du Comité politique – Bruxelles 11/12 octobre 1977, Projet de relevé de conclusions CPE/RC (77) 8. 467 NA, FCO 98/2046, Cop COREU to all COREU, Objet: Coopération politique européenne, 72e session du Comité politique Copenhague 15/16 mars 1978, Relevé de conclusions. 468 Angesichts der Krise in Afghanistan und der als Bedrohung empfundenen Rolle der Sowjetunion forderte im März 1980 die Bundesrepublik in der AG Afrika, dass die Neun den Informationsaustausch zur Entwicklung der sowjetischen Politik in Afrika fortsetzen sollten. Siehe AMAE, Europe 1976–80, 4190, COREU CPE/Mul/Etr 1032, 13.3.1980, Objet: Groupe de travail Afrique (11 et 12 mars 1980), Rapport oral de la Présidence. 469 AMAE, Europe 1976–80, 4157, COREU CPE/Mul/Etr 2378, 28.6.1980, Objet: 97ème Comité politique, Projet de relevé de conclusions; siehe auch PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 112.920: Betr.: EPZ Osteuropa allgemein, COREU Nr. 2278, 19.6.1980. 470 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 113.246: Sachstand, Betr.: 97. PK, hier: Bericht der EPZ-Arbeitsgruppe (AG) Osteuropa zum Thema „sowjetisches Verhalten in den Afrikanischen Ländern südlich der Sahara“, 24.6.1980; siehe auch ebd., Gesprächsführungsvorschlag, Betr.: 97. PK, hier: Sowjetische Afrika-Politik, 24.6.1980. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 150 Angola Angola war die größte und wirtschaftlich bedeutendste unter den ehemals portugiesischen Kolonien. Das Land verfügt über eine Vielzahl an Bodenschätzen wie Öl, Diamanten und Mineralien; insbesondere die angolanischen Ölreserven machten das Land für ausländische Investitionen attraktiv.471 Aufgrund der wirtschaftlich hohen Bedeutung Angolas kam dem Dekolonisationsprozess hier vergleichsweise mehr internationale Aufmerksamkeit zu als in den anderen ehemals portugiesischen Kolonien. So bildeten sich auch die internationalen Spannungen und der Ost-West-Konflikt in den Diskussionen um die Zukunft Angolas deutlicher ab als bei Plänen für die anderen betroffenen Territorien.472 Im Unterschied zu den übrigen portugiesischen Kolonien setzte sich in Angola nicht eine einzige Befreiungsbewegung auf nationaler Ebene durch, sondern es konkurrierten mehrere Bewegungen um den Führungsanspruch im Land und die Vertretung des Volkes auf internationaler Ebene: Die Movimento Popular de Libertação de Angola (MPLA), die Frente Nacional de Libertação de Angola (FNLA) und die União Nacional para a Independência Total de Angola (UNITA). Die MPLA hatte zwar kein eigenes kommunistisches Programm, suchte jedoch als antikoloniale Bewegung Unterstützung bei kommunistischen Staaten.473 Die FNLA strebte die Wiederherstellung eines Kongo-Königreiches an.474 Die UNITA entstand nach einer Spaltung der FNLA. Sie war maoistisch orientiert und wurde zunächst hauptsächlich von der chinesischen Regierung unterstützt.475 Im Verlauf der Machtkämpfe im Land präsentierte sie sich jedoch als pro-westliche Bewegung nach außen und erhielt auch von anderen Staaten Zuwendungen.476 Alle Befreiungsbewegungen waren für ihren Kampf auf materielle Unterstützung aus dem Ausland angewiesen. Angola entwickelte sich dabei zu einem anschaulichen Beispiel für einen Stellver- 2.3 471 AMAE, DAM généralités 1959–79, 597, DAM, Note, 5.4.1974, a/s: Angola. 472 In der Forschung ist umstritten, wann und wo der Kalte Krieg in Afrika seine ersten Auswirkungen zeigte. Für das südliche Afrika werden häufig Aufstände im nördlichen Angola anfangs der 1960er Jahre als Beginn angegeben. Siehe u.a. Elaine Windrich: Der Kalte Krieg in Südafrika. Von Luanda nach Pretoria 1961–1989, in: Bernd Greiner/Christian Th. Müller/Dierk Walter (Hg.): Heiße Kriege im Kalten Krieg, Hamburg 2006, S. 273–290, S. 276. 473 Marx: Geschichte Afrikas, S. 306. 474 Ebd. 475 Windrich: Der Kalte Krieg in Südafrika, S. 277. 476 Marx: Geschichte Afrikas, S. 306. 2 Der Dekolonisationsprozess in den lusophonen Staaten 151 treterkrieg zwischen Ost und West.477 Die drei Befreiungsbewegungen erhielten ihrer politischen Ausrichtung entsprechend Unterstützung aus den unterschiedlichen Lagern. Die sowjetische Regierung und Kuba gewährten der MPLA finanzielle, materielle und militärische Hilfen.478 Die USA unterstützten nach anfänglich kompletter Zurückhaltung die UNITA,479 da aus Sicht der US-amerikanischen Regierung ihr globales Ansehen – in diesem Falle vor allem gegenüber den afrikanischen Staaten – auf dem Spiel stand, wenn die kommunistischen Kräfte sich in Angola durchsetzen würden.480 Der Republik Südafrika wurde u.a. von Seiten der MPLA vorgeworfen, sich nicht nur materiell, sondern auch mit eigenen militärischen Kräften in den Reihen der UNITA zu engagieren. Nachdem die MPLA der Öffentlichkeit im Dezember 1975 vier südafrikanische Gefangene präsentierte, konnten die Südafrikaner dieses Engagement nicht mehr glaubwürdig abstreiten.481 Die französische Regierung begünstigte zunächst die FNLA.482 Nachdem die frankophonen Staaten Afrikas aber offiziell entschieden hatten, die MPLA zu unterstützen, änderten auch die Franzosen mit Rücksicht auf die Beziehungen zu diesen Staaten ihr Vorgehen.483 Sie distanzierten sich offiziell von der FNLA. Einer Unterstützung der kommunistisch orientierten MPLA konnten sie sich jedoch nicht anschließen und griffen nun der 477 Schicho: Handbuch Afrika, Bd. 1, S. 200; Windrich: Der Kalte Krieg in Südafrika; Peter Meyns: Angola, in: Nohlen/Nuscheler: Handbuch der Dritten Welt 5, S. 320–338, S. 323 f.; Tony Hodges: Angola: Anatomy of an Oil State, 2., erw. Aufl., Lysaker/Oxford/Bloomington 2004, S. 6–19; Guy Arnold: Historical Dictionary of Civil Wars in Africa, Lanham/London 1999, S. 36–49, S. 38. 478 Windrich: Der Kalte Krieg in Südafrika, S. 277. 479 Nach den negativen Erfahrungen aus dem Vietnamkrieg war der innenpolitische Rückhalt in den USA für ein Engagement jedoch nicht gesichert. So gab es 1976 im Kongress Proteste gegen weitere Hilfen für die UNITA, die jedoch von der Regierung übergangen wurden. Siehe AMAE, Europe 1971–76, 3522, Telegramm aus Washington (La Gorce) an Paris, N. 9689–92, 15.12.1975, Objet: Le Congrès et l’Angola; ebd., DAM 2, 2.2.1976, Note sur la situation en Angola. 480 Schicho: Handbuch Afrika, Bd. 1, S. 200. 481 Hedelberto López Blanch: The Cubans in Angola, 1976–1990, in: Ian Liebenberg/Jorge Risquet/Vladimir Shubin (Hg.): A Far-Away War. Angola, 1975–1989, Stellenbosch 2015, S. 57–69, S. 62; AMAE, Europe 1971–76, 3522, Telegramm aus Lagos an Paris, N. 934/37, 19.12.1975, Objet: Soldats sud africains capturés en Angola. 482 Alden: From Policy Autonomy to Policy Integration, S. 18. 483 Van Praag: Politische Entwicklungen im südlichen Afrika, S. 278. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 152 mittlerweile offiziell westlich orientierten UNITA unter die Arme.484 Sowohl der FNLA als auch der UNITA gewährte Frankreich nicht nur materielle Unterstützung, sondern lieferte ihnen auch militärisches Material für den Befreiungskampf.485 Auch die Briten hielten den „moderating influence of UNITA“ am besten für die westlichen Interessen und argumentierten dabei ökonomisch: Das britische Interesse an Angola sei vor allem wirtschaftlicher Art und die UNITA würde die britischen Investitionen im Land am besten schützen. Allerdings räumten sie zugleich ein, dass selbst eine von der MPLA geführte stabile Regierung besser sei als die andauernden Kämpfe.486 Diese Position entsprach auch der bundesrepublikanischen Haltung, die insgesamt durch Zurückhaltung bei der Einmischung in innerafrikanische Konflikte geprägt war. Der Angola-Konflikt sollte nach Auffassung der Bundesregierung grundsätzlich im afrikanischen Rahmen gelöst werden; von bundesdeutscher oder europäischer Seite sollten keine präjudizierenden Wirkungen ausgehen.487 Nach dem Sturz Generals Spínolas in Portugal handelte die portugiesische Regierung mit FNLA, UNITA und MPLA von Oktober 1974 bis Januar 1975 einen Waffenstillstand aus. Es kam jedoch bereits vor den geplan- 484 Siehe auch Maurice Vaïsse: La puissance ou l’influence? La France dans le monde depuis 1958, Paris 2009, S. 318. 485 Bezüglich der Unterstützung der Befreiungsbewegungen finden sich in den Quellen widersprüchliche Aussagen: Auf der einen Seite belegen zahlreiche Dokumente, dass es das Ziel Frankreichs (Regierung und Außenministerium) sowohl vor als auch nach der Unabhängigkeitserklärung war, eine geeinte Regierung in Angola zu etablieren und deshalb sich gegenüber den drei konkurrierenden Befreiungsbewegungen im Land strikt neutral zu verhalten. Auf der anderen Seite finden sich aber auch Belege für die Unterstützung nur zwei der drei Bewegungen, also FNLA und UNITA. Die internationale Presse prangerte explizit Frankreich und die USA für eben diese Unterstützung an, erwähnte aber auch Großbritannien, Belgien und die Bundesrepublik. Siehe dazu AMAE, Europe 1971–76, 3522, DAM 2, Note, 8.12.1975, a/s: Situation en Angola; ebenso AMAE, DAM généralités 1959–79, 470, DAM 2, Note, N. 34, 21.7.1975, a/s: Conseil de l’Atlantique Nord – Consultation sur les questions des Nations unies – Afrique méridionale; AMAE, Europe 1971–76, 3522, Telegramm aus Washington an Paris, N. 1706–09, 10.3.1976, Objet: Le New York Times et l’aide européenne et française au FNLA et à l’UNITA. 486 NA, FCO 30/3009, European Political Cooperation: Ministerial meeting Rome 30 October, Brief No. 5 (c): Angola, o.D. [28./29.10.1975]. 487 Die Haltung der Bundesregierung in der Frage der Anerkennung Angolas orientiere sich danach, „wie sich die befreundeten afrikanischen Staaten verhalten.“ Siehe PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.891: Ruhfus (Dg 20), Vermerk, Betr.: Angola, 13.2.1976. 2 Der Dekolonisationsprozess in den lusophonen Staaten 153 ten ersten Wahlen zum bewaffneten Kampf zwischen den Bewegungen um die Regierungsgewalt im neuen Staat. Im Oktober 1975 versuchten südafrikanische Kräfte, das nach dem schrittweisen Abzug der Portugiesen entstandene Machtvakuum in Angola für sich zu nutzen und an Einfluss zu gewinnen. Der MPLA gelang es mit Hilfe kubanischer Truppen, diesen Vorstoß zu stoppen und die militärische Kontrolle in Angola zu übernehmen.488 Nach weiteren Machtkämpfen zwischen MPLA, FNLA und UNITA während der folgenden Wochen rief die MPLA schließlich am 11. November 1975 die Unabhängigkeit Angolas aus.489 Sie richtete ein Ein-Parteien-System ein, das von marxistisch-leninistischem Gedankengut inspiriert war.490 Die UNITA wurde jedoch weiterhin aus dem Ausland unterstützt. Es entwickelte sich ein Bürgerkrieg, der offiziell erst im Jahr 2002 endete. Die südafrikanische Regierung unterstützte die UNITA auch, um mit ihrer Hilfe gezielt gegen Aktionen der namibischen SWAPO in Südangola vorgehen zu können. Sie rechtfertigte dieses Vorgehen mit dem „Kampf gegen den Weltkommunismus“.491 Trotz der bereits seit längerem bestehenden schwierigen politischen Situation in Angola und der wirtschaftlichen Bedeutung des Landes befasste sich die EPZ nicht vor Ende 1974 mit diesem Thema. Die belgische Delegation schlug Angola als Thema für die Sitzung der Arbeitsgruppe Afrika im Dezember 1974 vor, wo kurz die aktuelle Situation erörtert wurde.492 Intensiver ging die AG Afrika auf Angola jedoch erst viele Monate später 488 Meyns: Angola, S. 321 ff.; António Costa Pinto: The Transition to Democracy and Portugal‘s Decolonization, in: Stewart Lloyd-Jones/António Costa Pinto (Hg.): The Last Empire. Thirty Years of Portuguese Decolonization, Bristol/ Portland 2003, S. 17–35, S. 28 ff.; Christine Hatzky: Kubaner in Angola. Süd-Süd- Kooperation und Bildungstransfer 1976–1991, München 2012, S. 63 ff.; Klaas Voß: Washingtons Söldner. Verdeckte US-Interventionen im Kalten Krieg und ihre Folgen, Hamburg 2014, S. 208 ff.; Windrich: Der Kalte Krieg in Südafrika, S. 277. 489 Schicho: Handbuch Afrika, Bd. 1, S. 185. 490 Christine Messiant: Angola: The Challenge of Statehood, in: David Birmingham/Phyllis M. Martin (Hg.): History of Central Africa. The Contemporary Years since 1960, London/New York 1998, S. 131 ff. 491 Marx: Geschichte Afrikas, S. 306. 492 AMAE, Europe 1971–76, 3809, COREU CPE/Bil/Etr 128, 12.11.1974, Objet: Réunion du groupe d’experts sur l’Afrique. Auch auf der AG-Sitzung am 11. Juni 1975 wurde aus Zeitgründen nur kurz über Angola und andere afrikanische Territorien (Rhodesien, Namibia und Äthiopien) gesprochen, siehe NA, FCO 30/2987, Central and Southern African Department: European Political Cooperation, Political Directors’ meeting, Dublin 16 June, Item No. 7: Report of the African Working Group, 13.6.1975. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 154 ein, im Oktober 1975, nachdem sie ein entsprechendes Mandat vom Politischen Komitee erhalten hatte.493 Das Politische Komitee befasste sich erstmals im September 1975, vor der jährlichen Ende September beginnenden Tagung der VN-Generalversammlung, mit der politischen Situation in diesem Land. Angola, so hatten die Briten schon zuvor in einem internen Papier des Außenministeriums festgehalten, sei das ökonomisch stärkste afrikanische Territorium und könne zu einem wertvollen Handelspartner für die EWG werden. Deshalb sei es wichtig, dass das Land nach der Unabhängigkeit eine stabile Zukunft erhalte.494 Großbritannien selbst war daran interessiert, seine kommerziellen Interessen und seine Investitionen in Angola zu sichern.495 Dennoch kamen die gemeinsamen Gespräche über die Situation Angolas auch nach dem Septembertreffen des PK nur zögerlich in Gang. In der Sitzung des Politischen Komitees am 23. September selbst wurde nur kurz über Angola im Zusammenhang mit der Flüchtlingsfrage gesprochen;496 auch in der Oktober-Sitzung wurde Angola nicht als regulärer Tagesordnungspunkt behandelt, sondern lediglich auf Wunsch der Belgier497 am 493 AMAE, Europe 1971–76, 3809, COREU CPE/Mul/Etr 2173, 10.10.1975, Objet: Situation en Angola. 494 NA, FCO 30/2478, Brief: European Political Cooperation, Political Committee, 9/10 September 1974, o.D. 495 NA, FCO 30/2991, Central and Southern African Department: European Political Cooperation, Political Committee Rome, 3/4 September 1975, Brief No. 6 (b): Angola, 29.8.1975. Allerdings wurde der aktuelle britische Anteil an den ökonomischen Beziehungen zu Angola als gering eingestuft: jährliche Exporte von circa 20 Millionen Pfund, Importe von 40 Millionen Pfund, Investitionen bei circa 60 Millionen Pfund, vor allem in der „Benguela railway“. Aber langfristig wollte man den Handel mit diesem reichen Land ausdehnen. Siehe FCO 30/3009, European Political Cooperation: Ministerial meeting Rome 30 October, Brief No. 5 (c): Angola, o.D. 496 Die Tagesordnungspunkte 1 bis 5 am 3./4. September waren UNO, Naher Osten, Euro-arabischer Dialog, KSZE und Zypern. Der Tagesordnungspunkt 6 lautete: Andere aktuelle politische Probleme, Portugal und Angola. Im relevé de conclusions sind dann aber nur geplante Hilfen für Portugal erwähnt, nicht Angola. Siehe AMAE, Europe 1971–76, 3797, COREU CPE/Mul/Etr 1834, 5.9.1975, Objet: Projet de relevé de conclusions du Comité politique des 3 et 4 septembre 1975; ebd., COREU CPE/Mul/Etr 2014, 26.9.1975, Objet: Projet de relevé de conclusions de la réunion du Comité politique à New York le 23 septembre 1975. 497 NA, FCO 30/2994, Central and Southern African Department: European Political Cooperation, Political Committee Rome 21 October, Brief No. 6: Angola: Recognition problems, 17.10.1975. Die Briten äußerten ebenfalls den Wunsch, 2 Der Dekolonisationsprozess in den lusophonen Staaten 155 Ende des Treffens unter dem Tagesordnungspunkt „Verschiedenes“.498 Möglich ist, dass das Thema von jedem Mitgliedstaat individuell angegangen wurde. Ging es um wirtschaftliche Interessen und Zugang zu Rohstoffen, so bemühten sich die Staaten vielfach um exklusive bilaterale Beziehungen. Dies war nicht nur im Fall von Angola, sondern beispielsweise auch bei den Debatten um Südafrika oder Rhodesien zu beobachten. Erst im November 1975, nach der Unabhängigkeitserklärung des Landes, erschien Angola schließlich als eigener Punkt auf der Tagesordnung des Politischen Komitees, ebenso auf den folgenden Sitzungen des Jahres 1976. Im Gegensatz zu den Gesprächen über andere ehemals portugiesische Territorien einigten sich die EPZ-Partner hier nicht in kurzer Zeit auf einen gemeinsamen Standpunkt, vielmehr kam es zu heftigen Zerwürfnissen im Streit um die Anerkennung Angolas. Bei ihrem Treffen am 30. Oktober 1975, also noch vor der Unabhängigkeitserklärung, vereinbarten die Außenminister499 der EPZ-Staaten, „bei der Anerkennung Angolas keine einseitigen Schritte zu unternehmen, bevor man sich nicht intensiv im Neunerkreis abgestimmt habe.“500 Vor allem die Deutschen und Briten hatten sich mit besonderem Nachdruck für eine Neuner-Abstimmung eingesetzt, sahen allerdings beide keinen Grund zur Eile.501 Erst auf der folgenden Sitzung sollte über eine gemeinsame Politik gegenüber Angola entschieden werden. Auch die belgische Regierung hatte im Vorfeld dieses Treffens die EPZ-Partner aufgefordert, eine gemeinsame Haltung zu diesem möglichen bevorstehenden Ereignis zu definieren.502 Frankreich und Dänemark stimmten der gemeinsamen Vereinbain der EPZ regelmäßig über Angola, vor allem über die Anerkennung des Staates, zu sprechen (ebd.). 498 AMAE, Europe 1971–76, 3797, COREU CPE/Mul/Etr 2241, 15.10.1975, Objet: Comité politique du 20 octobre 1975. Im November sah die geplante Tagesordnung eine Behandlung der „questions africains“ an fünfter Stelle nach den Punkten Zypern, Naher Osten, Euro-arabischer Dialog und VN vor. Ebd., COREU CPE/Mul/Etr 2486, 2.11.1975, Objet: Comité politique des 13 et 14 novembre 1975. 499 Die Außenminister Frankreichs, Belgiens und Luxemburgs ließen sich bei diesem Treffen vertreten. 500 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.881: Referat 200, Zum EPZ-Ministertreffen in Rom 30.10.1975, o.D. 501 Ebd.; NA, FCO 30/3009, European Political Cooperation: Ministerial meeting Rome 30 October, Brief No. 5 (c): Angola, o.D.; siehe auch AMAE, Europe 1971–76, 3809, COREU CPE/Bil/Etr 274, 23.10.1975, Objet: Angola. 502 AMAE, Europe 1971–76, 3809, COREU CPE/Mul/Etr 2404, 29.10.1975, Objet: Angola. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 156 rung vom 30. Oktober mit der Bemerkung zu, dass hierin keine Verpflichtung läge, nur gemeinsam vorzugehen.503 Unklar war zu diesem Zeitpunkt, wie aus einem Leitfaden des Referats 200 im Auswärtigen Amt für das EPZ-Ministertreffen hervorgeht, welcher der beteiligten Unabhängigkeitsbewegungen (MPLA, FNLA, UNITA) man die Anerkennung übermitteln sollte.504 Erwartet wurde allgemein eine Ausrufung der Unabhängigkeit von Seiten der kommunistisch orientierten MPLA.505 Mit der Anerkennung Angolas hätte also indirekt auch die MPLA als legitime Vertretung des angolanischen Volkes akzeptiert werden müssen, die von europäischer Seite bisher als gewaltsame und zudem kommunistisch orientierte Befreiungsbewegung eingestuft wurde. Keine Probleme damit hatten offenbar die Briten; in den internen britischen Dokumenten hieß es, dass wenn die Mehrheit der Neun unbedingt die MPLA anerkennen wolle, man mit ihnen gehen könne.506 Anfang November schlugen die Deutschen, unterstützt von den Belgiern, in einem COREU-Telegramm vor, dass die Präsidentschaft im Namen der Neun am 11. oder spätestens 12. November (am 11. November sollte die Unabhängigkeit Angolas erklärt werden) eine Deklaration herausgeben solle, in welcher die Unabhängigkeit Angolas begrüßt würde, und kündigten zugleich an, andernfalls allein ein Statement herauszugeben, wie es auch die Italiener beabsichtigten. Unterschiedlich fielen die Reaktionen auf diesen Vorschlag aus: Die Niederländer, unterstützt von den Iren, waren gegen ein solches Statement zum gegenwärtigen Zeitpunkt, die Luxemburger wollten abwarten und die Dänen schlugen separate nationale Statements vor; die Franzosen äußerten sich nicht dazu und die Briten, die ebenfalls gegen ein gemeinsames Statement und auch gegen eine frühzeitige Anerkennung der MPLA waren, wollten aber auf der folgenden PK-Sitzung erreichen, dass die Neun gemeinsam handeln. Angesichts dieser Differenzen schlug die Präsidentschaft vor, dass die Politischen Direktoren die 503 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.881: Referat 200, Zum EPZ-Ministertreffen in Rom 30.10.1975, o.D. 504 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.881: [Ref.] 200, EPZ-Ministertreffen in Rom am 30.10.1975, Leitfaden, 27.10.1975. 505 AMAE, Europe 1971–76, 3809, COREU CPE/Mul/Etr 2404, 29.10.1975, Objet: Angola. 506 NA, FCO 30/3009, European Political Cooperation: Ministerial meeting Rome 30 October, Brief No. 5 (c): Angola, o.D. 2 Der Dekolonisationsprozess in den lusophonen Staaten 157 Angelegenheit diskutieren; in der Zwischenzeit sollte es keine nationalen Aktionen geben.507 Auf der Sitzung des Politischen Komitees im November 1975, zwei Tage nach Ausrufung der Unabhängigkeit Angolas durch die MPLA, zeigte sich die Uneinigkeit der EPZ-Mitglieder erneut. Die Politischen Direktoren vereinbarten, dass nach den bereits ohne Absprache erfolgten nationalen Presseerklärungen mehrerer Mitgliedstaaten nun keine gemeinsame Erklärung der Neun zur Unabhängigkeit Angolas mehr nötig sei.508 Diese von einzelnen Mitgliedstaaten herausgegebenen Presseerklärungen verdeutlichten einmal mehr, dass die Standpunkte der Neun zur Situation in Angola nicht übereinstimmten. Die Neun verzichteten also Ende 1975 darauf, über Angolas Unabhängigkeit mit einer gemeinsamen Stimme zu sprechen. Dies war ihnen aufgrund der unterschiedlichen Positionen nicht möglich, ein Kompromiss oder ein Konsens zwischen den Neun zeichnete sich nicht ab. Die Politischen Direktoren beauftragten auf dieser Sitzung den Vorsitzenden der EPZ, Kontakt mit der OAU aufzunehmen, um sich über mögliche Reaktionen zu informieren. Sie erinnerten auch an den Beschluss der Außenminister vom 30. Oktober, keine weiteren bilateralen Initiativen ohne vorherige Konsultationen zu ergreifen. Diese Erinnerung erschien ihnen nötig, da dieser Beschluss bisher offensichtlich von einigen Mitgliedstaaten ignoriert worden war. Am 30. Dezember 1975 regten die Briten über COREU an, ein gemeinsames öffentliches Statement der Neun vor dem OAU-Treffen am 7. Januar durch die Präsidentschaft herauszugeben. Darin sollten ein Ende des Blutvergießens in Angola, ein dauerhafter Rückzug fremder Truppen aus Angola sowie ein Ende der Waffenlieferungen und eine politische Lösung für das Land gefordert werden. Deutlich sollte gemacht werden, dass der OAU 507 NA, FCO 30/2995, Central and Southern African Department: European Political Cooperation, Political Committee meeting Rome 13/14 November, Brief No. 5 (a): Angola, 10.11.1975. Die Briten wiesen in dem Zusammenhang auch darauf hin, dass Briten und Franzosen unterschiedliche Kriterien für die Anerkennung eines Staates hätten. Während beispielsweise für die Briten das Vorhandensein einer von der Mehrheit der Bevölkerung getragenen Regierung Voraussetzung für die Anerkennung eines Staates sei, spiele das für Frankreich keine Rolle. Zur Situation bezüglich der Anerkennung Angolas siehe auch ebd., European Integration Department (External): European Political Cooperation, Political Committee, Rome, 13/14 November, Steering Brief, 12.11.1975. 508 AMAE, Europe 1971–76, 3797, COREU CPE/Mul/Etr 2584, 14.11.1975, Objet: 49ème réunion du Comité politique (Rome, 13–14 novembre), Projet de relevé de conclusions. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 158 in diesem Rahmen eine Schlüsselstellung zukomme. Mit Ausnahme der Franzosen stimmten alle Staaten diesem Vorschlag zu. Frankreich argumentierte, ein solches Statement sei derzeit inopportun und könne als Intervention in die Angelegenheiten der OAU aufgefasst werden. Um die Zustimmung Frankreichs zu erreichen, unterbreiteten die Briten den Alternativvorschlag, dass die Präsidentschaft den Generalsekretär der OAU in Addis Abbeba im Vertrauen darüber informieren sollte, dass die Neun über Angola diskutiert hätten und dass ihre allgemeine Ansicht in die im geplanten Statement ausgeführte Richtung ginge. Diesem Vorschlag stimmten dann alle Neun, somit auch Frankreich, zu. Zur Verwunderung der Briten, und wohl auch des französischen Außenministeriums, gab der französische Präsident Giscard d’Estaing dann aber ein eigenes Statement heraus, in dem er ein Ende der fremden Interventionen in Angola forderte. In dem Falle hatte es wohl keine Absprache zwischen dem französischen Präsidenten und dem französischen Außenministerium gegeben. In der Folge veröffentlichten auch die anderen EPZ-Mitglieder jeweils eigene Statements.509 Jeder Staat handelte somit für sich. Der belgische Politische Direktor Davignon warf den Franzosen vor, eine gemeinsame Haltung vor dem OAU-Treffen sabotiert zu haben; auch von britischer Seite wurde dieser Vorwurf laut.510 Im französischen Außenministerium nahm man die Sache recht gelassen. Nach dem OAU-Gipfel, der die Uneinigkeit der afrikanischen Staaten bezüglich der Anerkennung Angolas unter einer Regierung der MPLA deutlich gemacht hatte, wurden dort Überlegungen über das weitere Vorgehen angestellt. Wichtig war es Frankreich, auf jeden Fall eine Spaltung der afrikanischen Staaten zu vermeiden, die Afrikaner zu erneutem Dialog untereinander anzuregen und zu verhindern, dass die Diskussionen wieder auf VN-Ebene und damit unter Einschluss der beiden Supermächte geführt wurden. Und in diesem „esprit d’efficacité et de prudence“, so erklärte der Generalsekretär im Außenministerium Geoffrey de Courcel, wolle man auch die Konsultation mit den EPZ-Partnern weiter fortsetzen.511 509 Siehe dazu NA, FCO 98/179, u.a. Telegramm von Callaghan: Angola, EEC action, 8.1.1976; Palliser an Duff: Angola, 7.1.1976. 510 NA, FCO 98/181, Reid, Central and Southern African Department: EEC Political Co-Operation: Meeting in Luxembourg on 16/17 February: Angola, 18.2.1976; FCO 98/182, Visit of the French Foreign Minister, Brief No. 3: Southern Africa [15.3.1976]. 511 AMAE, Europe 1971–76, 3522, DAM (Courcel), Circulaire 41, 14.1.1976, Objet: La France et le problème angolais; siehe auch ebd., DAM 2, Note pour la Direction politique, 15.1.1976, a/s: Angola. 2 Der Dekolonisationsprozess in den lusophonen Staaten 159 Die politische Situation in Angola kam bei den nächsten Treffen der AG Afrika nach der Unabhängigkeitserklärung nicht mehr zur Sprache. Das Politische Komitee behandelte sie jedoch weiter regelmäßig in den ersten Monaten des Jahres 1976 und bemühte sich weiterhin um einen gemeinsamen Standpunkt der EPZ-Staaten. Auf der Sitzung des Politischen Komitees am 19./20. Januar 1976 trafen die unterschiedlichen Positionen der Neun erneut aufeinander. Während Frankreich und Dänemark argumentierten, dass vor allem eine afrikanische Lösung bezüglich Angolas wichtig sei und die Neun sich zurückhalten sollten, drängte der niederländische Direktor Rutten, unterstützt von den Briten, vehement auf ein gemeinsames Vorgehen der Neun und erinnerte an die getroffene Abmachung, sich vor jedem weiteren Schritt zu konsultieren und nichts im Alleingang zu unternehmen.512 In den relevé de conclusions wurde noch einmal an die diesbezügliche Abmachung der Minister vom 30. Oktober 1975 erinnert.513 Im Februar 1976 überschlugen sich dann die Ereignisse, ausgelöst durch die Ankündigung Frankreichs am 12. Februar, die MPLA als die legale Regierung Angolas anzuerkennen und dies am 13. Februar bekannt zu geben. Der britische Außenminister schickte daraufhin Sauvagnargues eine Botschaft, in der er die Notwendigkeit einer konzertierten Aktion der Neun betonte und vorschlug, dass dies auf dem Treffen der Politischen Direktoren am 16. Februar diskutiert werden sollte. Auch die Deutschen wollten nach britischer Kenntnis die Franzosen von dieser Aktion abhalten.514 Die Bundesregierung wie auch das Auswärtige Amt plädierten zwar grundsätzlich für ein gemeinsames Vorgehen der EPZ und auch für die Abstimmung mit den USA in der Frage der Anerkennung,515 vertraten ihren Standpunkt gegenüber den Franzosen aber eher zurückhaltend. Ge- 512 NA, FCO 98/179, Telegramm von Callaghan: European Political Cooperation: Political Committee: Luxembourg 19/20 January: Angola, 23.1.1976. Auf die dänische Ankündigung, dass, wenn eine der Befreiungsbewegungen wirklich das Territorium kontrolliert, die dänische Regierung im Einklang mit ihrer Praxis automatisch diplomatische Beziehungen mit dieser aufnehmen würde, reagierte Rutten verärgert: „It was vital for the Nine to stick together. They should adhere to their previous agreement to consult one another and not to take national positions of this sort unilaterally“ (ebd.). 513 NA, FCO 98/179, Telegramm von Callaghan: European Political Cooperation: Angola, 23.1.1976. 514 NA, FCO 98/180, Aspin an PS/PUS: Angola: Recognition of the MPLA, 12.2.1976. 515 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.891: Ruhfus (Dg 20), Vermerk, Betr.: Angola, 13.2.1976. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 160 mäß einem Vermerk des Auswärtigen Amtes über die deutsch-französischen Gipfelkonsultationen am 12./13. Februar 1976 in Nizza hatte Giscard d’Estaing den Bundeskanzler und Bundesaußenminister gefragt, „ob es denn ein Desaster wäre, wenn Frankreich aus der bisherigen Haltung der Neun ausschere und die MPLA vorab anerkenne. Der Bundeskanzler habe geantwortet, eine eigentliche Katastrophe wäre dies nicht. Der Bundesminister habe geäussert, man dürfe in dieser Frage den afrikanischen Freunden nicht in den Rücken fallen. Der Bundeskanzler habe hinzugefügt, es gäbe auch innenpolitische Probleme, sogar im Zusammenhang mit der anstehenden Debatte über die Polen-Verträge. Die Öffentlichkeit sei auf die Kehrtwendung nicht vorbereitet. Die Anerkennung der MPLA könne sogar als Belohnung gewertet werden. Die westlichen Länder sollten hier keine Signale setzen.“516 Die Briten fürchteten, dass wenn die Franzosen am folgenden Tag die MPLA anerkennen, dies zu einem „unseemly scramble“ bei den meisten der Neun führen würde, sie auch anzuerkennen. Selbst wenn die Franzosen ihre Entscheidung verschieben sollten bis nach dem Treffen der Politischen Direktoren, würde dann die Mehrheit der Neun zu einer baldigen Anerkennung neigen. Die Briten sahen sich unter Zugzwang, dann ebenfalls rasch Angola anzuerkennen, was als Vorteil bezüglich der Bewahrung britischer kommerzieller Interessen und Investitionen in Angola angesehen wurde. Deswegen, so hieß es in einem internen Papier weiter, „we should not fall too far behind the rest of the nine in recognising the MPLA and […] we should not be left to stand alone with the United States as the only Western countries still withholding recognition.“517 Das konkrete Verhalten beim nächsten Treffen der Politischen Direktoren wollte man noch offen halten und erst noch einmal mit den Amerikanern Rücksprache hal- 516 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.891: Referat 202, Vermerk, Betr.: Deutsch-französische Gipfelkonsultationen am 12./13. Februar 1976 in Nizza, hier: Angola. Henderson berichtete am 17. Februar aus der britischen Botschaft in Paris, dass Genscher nach Auskunft des deutschen Botschafters in Paris versucht habe, beim deutsch-französischen Gipfel in Nizza Sauvagnargues zu einer gemeinsamen Position bezüglich der Anerkennung zu drängen. Sauvagnargues habe darauf verwiesen, dass die Entscheidung zur Anerkennung Angolas von Giscard d’Estaing getroffen worden sei. Houphouet und Bongo seien am 11. Februar nach Paris gekommen und hätten berichtet, dass die MPLA jetzt mühelos gewinnen würde und dass es wichtig sei, dass Frankreich sie rasch anerkennen würde. Siehe NA, FCO 98/180, Telegramm von Henderson (brit. Botschaft, Paris): Angola, 17.2.1976. 517 NA, FCO 98/180, Aspin an PS/PUS: Angola: Recognition of the MPLA, 12.2.1976. 2 Der Dekolonisationsprozess in den lusophonen Staaten 161 ten, bevor man im Rahmen der Neun reagiere. Am folgenden Tag gab die französische Regierung per COREU bekannt, dass sie die MPLA anerkennen werde,518 was zu hektischen Aktivitäten bei den Neun führte. Auf französischen Wunsch hin rief die luxemburgische Präsidentschaft für denselben Tag eine Dringlichkeitssitzung der Botschafter der Neun im luxemburgischen Außenministerium ein.519 Bei diesem Treffen waren die Franzosen, gemäß einem britischen Bericht, völlig isoliert und wurden von den anderen Acht unter Druck gesetzt, „to keep in line“.520 Die Briten hofften, dass die Franzosen vielleicht doch noch bereit seien, zu warten, bis eine gemeinsame Entscheidung gefällt würde. Zugleich kontaktierten sie die deutsche, portugiesische und amerikanische Regierung; letztere, um diese zu überzeugen, dass die Briten vielleicht doch – entgegen amerikanischem Wunsch – ebenfalls Angola anerkennen sollten, wofür die Amerikaner dann Verständnis zeigten. Auch afrikanische Regierungen wurden informiert. Ziel der britischen Regierung war es, eine gemeinsame Entscheidung bezüglich der Anerkennung zu fällen und diese mit einem gemeinsamen Statement zu verbinden. Eine solche gemeinsame Entscheidung, verbunden mit einem Statement zur Begründung der Anerkennung und der Forderung nach einem Rückzug kubanischer und südafrikanischer Truppen aus Angola, sollte am besten auf dem Ministertreffen am 23. Februar getroffen werden, wobei man gleichzeitig fürchtete, dass diese zeitliche Verzögerung zu einem Auseinanderfallen der Neun in dieser Frage führen würde.521 Das sich bis in den späten Abend hineinziehende Treffen der Politischen Direktoren am 16. Februar zeigte erneut die Uneinigkeit unter den Neun.522 Die Franzosen erklärten, die Anerkennung nicht länger verschieben zu wollen, sie stünden unter starkem Druck seitens der frankophonen afrikanischen Staaten. Laboulaye argumentierte auch, dass eine frühe An- 518 NA, FCO 98/180, Paris COREU to all COREU, Objet: Angola, 13.2.1976. 519 NA, FCO 98/180, Luxembourg COREU to all COREU, Objet: Situation en Angola, 13.2.1976; siehe auch ebd., Texte du message de Monsieur Jean Sauvagnargues adressé à Monsieur Callaghan, 13.2.1976. 520 NA, FCO 98/180, Aspin an Secretary of State: Angola: Recognition by the Nine, 14.2.1976. 521 Ebd.; siehe auch NA, FCO 98/180, Reid, Central and Southern African Department, an Aspin: Angola, 15.2.1976. 522 Siehe dazu NA, FCO 98/180, Telegramm von Acland: European Political Cooperation, Political Committee, Luxembourg, 16 February: Angola, 17.2.1976; ebd., Telegramm von Acland: Angola, 17.2.1976; FCO 98/181, Reid, Central and Southern African Department: EEC Political Co-Operation: Meeting in Luxembourg on 16/17 February: Angola, 18.2.1976. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 162 erkennung helfen würde, den westlichen Einfluss in Angola zu stärken als Gegengewicht zu dem kommunistischen Einfluss. Er drängte darauf, dass im Laufe des Tages die Entscheidung fallen müsse. Die Dänen und auch die Niederländer kündigten an, dann den Franzosen folgen zu wollen, während Italiener und Deutsche ihr Missfallen darüber ausdrückten, dass andere in dieser Woche die Anerkennung wollten und sie damit unter Druck gesetzt würden. Nach britischer Einschätzung resultierte die deutsche Haltung vor allem aus der Furcht, dass eine Anerkennung der MPLA der CDU weitere Argumente liefern würde, um die Regierung zu beschuldigen, wieder einmal den Kommunisten den Weg geebnet zu haben.523 Van Well habe zudem argumentiert, dass man sich erst mit den Amerikanern absprechen müsse, die gegen eine frühzeitige Anerkennung seien. Die Belgier (Davignon) waren auch gegen eine rasche Entscheidung und erklärten zudem, sie hätten Angola bereits anerkannt, aber noch keine diplomatischen Beziehungen aufgebaut; auch die Iren wollten sich Zeit mit der Anerkennung lassen. Dennoch waren sich die Acht weitgehend darin einig, doch noch zu einer gemeinsamen Haltung kommen zu wollen und wiesen die Ansicht Laboulayes zurück, dass den Erfordernissen einer politischen Zusammenarbeit Genüge getan würde, wenn die Mitgliedstaaten jeweils ihre eigenen Entscheidungen innerhalb eines gewissen Zeitraums träfen. Politische Koordination, so hatte Laboulaye argumentiert, müsse nicht zwangsläufig zu einer simultanen Aktion führen. Nach Bericht des britischen Delegierten entwickelte sich die weitere Diskussion äußerst hitzig mit scharfen Auseinandersetzungen zwischen Laboulaye und Davignon, und das Treffen stand kurz vor dem Scheitern. Aber ein Scheitern an diesem Tag wurde dadurch vermieden, dass man sich einigte, den Regierungen am selben Tag bzw. in derselben Nacht folgendes Vorschlagspaket Davignons zur Entscheidung zu unterbreiten: Die Präsidentschaft sollte am Mittwoch, den 18. Februar, oder am darauffolgenden Tag eine kurze Ankündigung herausgeben über die Absicht der EG-Staaten, Angola anzuerkennen. Nach dieser gemeinsamen Ankündigung sollte jedes Mitglied seine eigene nationale Ankündigung der Anerkennung machen. Bei der Ankündigung solle jedes Land sich auf ein von 523 Zur deutschen Haltung bemerkte der französische Botschafter in Dänemark, Pelen, es gehe gerade eine Einigung mit Polen durch den Bundestag, da solle nicht parallel durch die Anerkennung der MPLA ein positives Zeichen an Moskau gesandt werden. Siehe AMAE, Europe 1971–76, 3522, Telegramm aus Kopenhagen (Pelen) an Paris, 20.2.1976, a/s: Réunion ministérielle de la Coopération politique: Angola. 2 Der Dekolonisationsprozess in den lusophonen Staaten 163 den Korrespondenten und der Afrikagruppe zu erstellendes gemeinsames Dokument beziehen können. Dieses Dokument, basierend auf einem zuvor vorgelegten britischen Entwurf, würde als Basis dienen für eine Erklärung, die die Minister bei ihrem Treffen am 23. Februar herausgeben sollten. Aber die Auseinandersetzungen gingen mehrere Stunden weiter, da der französische Vertreter Harel versuchte, den britischen Entwurf weiter zu verwässern, hin zu einer „anodyne language“. Schließlich einigte man sich, einen schwächeren „untidy draft“ weiter zu diskutieren.524 Aber auch dies führte zu keiner Einigung. Am nächsten Morgen, 17. Februar, erklärte der deutsche Vertreter van Well, nach Rücksprache mit seinem Minister sich heute keiner Entscheidung anschließen zu können; eine Entscheidung solle erst von den Ministern bei ihrem nächsten Treffen gefällt werden. Damit, so schlussfolgerte der Vorsitzende Wurth (Luxemburg), sei das Verhandlungspaket gescheitert. Laboulaye erklärte, dass es jetzt einige Tage her sei, dass die Franzosen Konsultationen innerhalb der Gemeinschaft initiiert hätten und seine Regierung werde am Mittag die Anerkennung bekannt geben. Es wurde noch weiter ausgelotet, ob die anderen Acht eine gemeinsame Position suchen sollten, aber schließlich wurde dieses Vorhaben aufgegeben.525 Der Versuch, eine gemeinsame Politik zu verfolgen, war damit gescheitert. Am 17. Februar gab Frankreich die Anerkennung Angolas bekannt.526 Ein Pressestatement des dänischen Außenministers folgte, in dem er sein Bedauern darüber ausdrückte, dass die Neun nicht in der Lage gewesen seien, zu einer gemeinsamen Entscheidung zu kommen. Er kündigte an, in Rücksprache mit den anderen nordischen Ländern mit diesen gemeinsam Angola anzuerkennen, was dann am 18. Februar erfolgte. An diesem Tag verkündeten auch Großbritannien, Italien und Irland die Anerkennung Angolas; es folgten am 19. und 20. Februar die Bundesrepublik, Luxemburg und Belgien.527 Obwohl die EPZ-Staaten jeweils einzeln die Anerkennung Angolas bekannt gaben, bezogen sie sich in ihren 524 NA, FCO 98/180, Telegramm von Acland: European Political Cooperation, Political Committee, Luxembourg, 16 February: Angola, 17.2.1976. 525 Ebd. 526 NA, FCO 98/180, Telegramm von Henderson (brit. Botschaft, Paris): Angola, 17.2.1976. 527 Alle COREU Telegramme bei NA, FCO 98/180. Zur deutschen Einschätzung der Situation siehe auch PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.891: Lahn (Abteilung 3) über Herrn Staatssekretär an Herrn Minister, Betr.: Angola, hier: EG-Ministerratssitzung am 23./24.2.1976 in Luxemburg, 19.2.1976. Zur Beurteilung der Lage im südlichen Afrika heißt es darin unter anderem: „an der Etablierung der politischen und militärischen Macht der MPLA kann kein Zweifel mehr beste- IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 164 jeweiligen Statements zur Anerkennung auf die Punkte, die in dem ursprünglichen britischen Entwurf enthalten waren, so dass trotz des Scheiterns einer gemeinsamen Initiative nach außen hin der Anschein von Gemeinsamkeit aufrecht erhalten werden sollte.528 Frankreich hatte sich rein formal an die Vereinbarung der Neun gehalten, nichts im Alleingang zu unternehmen, ohne sich vorher zu konsultieren. Solche Konsultationen hatten stattgefunden, Frankreich hatte sein Vorhaben angekündigt und den Anerkennungszeitpunkt auf Wunsch der anderen Partner hin um einige Tage verschoben. Dennoch reagierten die anderen EPZ-Partner empört und warfen Frankreich vor, gegen die von den Ministern und Politischen Direktoren getroffene Vereinbarung bezüglich der Anerkennung Angolas verstoßen zu haben. So sah sich die deutsche Seite durch das französische Vorgehen in ihren Zweifeln an der Bereitschaft der französischen Regierung, eine gemeinsame Afrikapolitik zu etablieren, bestätigt.529 „Französischer Alleingang bei Anerkennung (Konsultationen der Botschafter und des PK in Luxemburg waren in praxi nur Vorabinformationen, da Entscheidung feststand) weckte Zweifel an französischer Bereitschaft, sich dem für gemeinsame Haltung erforderlichen Minimum an Neuner-Disziplin zu unterwerfen, und ließ Giscards öffentliches Bedauern über Abwesenheit Europas in Afrika hohl erscheinen.“530 An anderer Stelle sprach die Bundesregierung von einer „entmutigende[n] hen. Der angekündigte Guerillakampf der FNLA und Unita wird nichts daran ändern, sondern könnte noch zusätzliche Gründe für die Fortsetzung der sowjetischen/kubanischen Präsenz liefern.“ Und weiter: „Die MPLA-Regierung darf in keinem Zweifel darüber gelassen werden, daß der Westen nach wie vor bestimmte Erwartungen in die zukünftige angolanische Außen- und Innenpolitik setzt: Non-Alignment, konstruktive Haltung gegenüber dem Namibia- und Rhodesienproblem; innere Aussöhnung; keine Verfolgung bisheriger politischer Rivalen bzw. Bestrafung nicht-sympathisierender Bevölkerungsteile [...]; Mithilfe bei der Lösung des Flüchtlingsproblems.“ 528 NA, FCO 98/181, Central and Southern African Department: European Political Cooperation, Ministerial meeting, Luxembourg, 23/24 February, Item No. 2: Angola, 19.2.1976. 529 „Wir verkennen nicht, daß enttäuschender Ausgang der Konsultationen über Anerkennung (F war im Gegensatz zu den anderen Acht nicht bereit, Ministertreffen am 23. abzuwarten) die Chancen beeinträchtigt hat, gemeinsame Haltung zu Angola zur Grundlage sachlich notwendiger gemeinsamer Afrikapolitik zu machen.“ Siehe PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.881: [Ref.] 200, Vorschau auf EPZ-Ministertreffen Luxemburg 23./24.2.1976 (Sprechzettel für Kabinettsitzung am 18.2.1976), 18.2.1976. 530 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.881: [Ref.] 200, EPZ-Ministertreffen in Luxemburg am 23./24. Februar 1976, Leitfaden, o.D. 2 Der Dekolonisationsprozess in den lusophonen Staaten 165 Erfahrung in der EPZ in Afrika (Frankreichs Alleingang in der Anerkennungsfrage)“.531 Für den französischen Alleingang in der Anerkennungsfrage machte man im Auswärtigen Amt die französischen Interessen in Afrika verantwortlich, sah darin zudem eine Reaktion auf US-amerikanischen Druck auf die Verbündeten, mit der Anerkennung noch zu warten, sowie ein sichtbares innenpolitisches Zeichen, dass sich Frankreich nicht zu sehr an Deutschland binde. Außerdem habe Frankreich damit eine gezielte Schwächung der außenpolitischen Zusammenarbeit der Neun beabsichtigt: „In der Diskussion um die Empfehlungen des Tindemans-Berichts kommt es Frankreich nicht ungelegen, an einem aktuellen Beispiel nachweisen zu können, dass die Verstärkung der aussenpolitischen Zusammenarbeit der Neun nur langsam ins Auge gefasst werden kann.“532 Wie der britische Botschafter Nicholas Henderson aus Paris berichtete, habe der Politische Direktor im Quai d’Orsay ihm als Begründung für das französische Vorgehen dargelegt, dass eine Reihe moderater afrikanischer Staaten wie Togo, Kamerun, Elfenbeinküste, Gabun und Uganda bereits die MPLA-Regierung anerkannt hätten und deswegen die Franzosen dies auch alsbald tun müssten. Er, Laboulaye, sei persönlich auch der Ansicht gewesen, dass man eine Entscheidung zu neunt treffen solle, aber die Sache würde an der Spitze (i.e. Giscard) entschieden und er könne nichts dagegen machen.533 In einem Gespräch zwischen Henderson und Sauvagnargues am 19. Februar machte Sauvagnargues die grundsätzliche französische Haltung noch einmal unmissverständlich deutlich. Er betonte, dass die Mächte, die eng in Angola involviert seien, vor allem Frankreich und Großbritannien, wichtige Entscheidungen selbst treffen müssten und nicht erlauben könnten, dass diese von den anderen Mitgliedstaaten beiseite geschoben würden. Frankreich sei niemals der Ansicht gewesen, dass Angola eine Gemeinschaftsangelegenheit sei und dies betreffe vor allem die Entscheidung über die Anerkennung der MPLA.534 Auch der für Angola im Quai d’Orsay zuständige Sous-Directeur Harel hatte zuvor in einem Gespräch in der britischen Botschaft die französische Skepsis gegenüber 531 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.891: Lahn (Abteilung 3) über Herrn Staatssekretär an Herrn Minister, Betr.: Angola, hier: EG-Ministerratssitzung am 23./24.2.1976 in Luxemburg, 19.2.1976. 532 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.891: Feit (202) an D2, Betr.: Französische Aussenpolitik, hier: Angola, 20.2.1976. 533 NA, FCO 98/181, Telegramm von Henderson (brit. Botschaft, Paris): Angola, 11.2.1976. 534 NA, FCO 98/181, Telegramm von Henderson (brit. Botschaft, Paris): French policy on MPLA, 19.2.1976. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 166 einem gemeinschaftlichen Vorgehen in der Afrikapolitik hervorgehoben. Allein Frankreich und Großbritannien seien als ehemalige globale Mächte gewohnt, eine aktive Außenpolitik zu treiben, während die anderen Mitgliedstaaten niemals eine solche globale Rolle innegehabt hätten. Von daher sei es für diese leicht, ihre Handlungsfreiheit zugunsten gemeinschaftlicher Aktionen aufzugeben. Kleinere Staaten wie Belgien, so fügte er hinzu, seien glücklich, in Papierübungen zu schwelgen um ihrer selbst willen sowie aus gewissen innenpolitischen Gründen, „but appeared neither to expect nor aim at real results in foreign policy terms which ought to be the object of the exercise.“535 Im britischen Außenministerium wurde weiter über die Gründe für das französische Verhalten in der Angola-Frage spekuliert. In einem Papier vom 23. Februar 1976 „MPLA Recognition – Why did the French do it?“ hieß es dazu, dass die Franzosen zunächst auf das falsche Pferd gesetzt, d.h. die falsche Seite in Angola, nämlich FNLA und UNITA, unterstützt hätten und dann, als die MPLA siegte, unter Zugzwang geraten seien; deshalb sei es zu der schnellen Anerkennung gekommen. Zudem, so hieß es weiter, hätte es personell einige Änderungen im Quai d’Orsay gegeben; Claude Harel, ein desillusionierter Europäer mit neogaullistischen Tendenzen, und Giscard d’Estaing hätten mehr Kompetenzen an sich gezogen.536 Die britische Einschätzung traf insofern zu, als dass Frankreich zunächst offiziell sich neutral gegenüber den drei Befreiungsbewegungen positioniert hatte, wenngleich auch FNLA und UNITA unterstützt wurden. Als sich ein militärischer Erfolg der MPLA abzeichnete, änderte sich diese Position und es kam kurzfristig zu einem Umdenken im Außenministerium: Jetzt hieß es, dass falls die MPLA bald die Mehrheit des Gebietes kontrolliere, die bisherige französische Haltung hinterfragt werden müsse. Zudem wurde argumentiert, dass eine Regierung um Neto möglichst nicht allein von der Sowjetunion abhängig sein sollte.537 In einer weiteren Note vom 17. Februar hieß es, dass nach den militärischen Erfolgen der MPLA die beiden anderen Befreiungsorganisationen FNLA und UNITA sich im Chaos befänden. Zudem hätten 35 afrikanische Staaten inzwischen die Republik Angola anerkannt und Angola sei jetzt Mitglied der OAU.538 Aus die- 535 NA, FCO 98/182, Colvin an PS: Political Cooperation: Angola, 19.1.1976. 536 NA, FCO 98/182, Colvin: MPLA recognition – Why did the French do it?, 23.2.1976. 537 AMAE, Europe 1971–76, 3522, DAM 2, 2.2.1976, Note sur la situation en Angola. 538 AMAE, Europe 1971–76, 3522, DAM, 17.2.1976, Note pour la Sous-Direction d’Europe occidentale, a/s: Angola. 2 Der Dekolonisationsprozess in den lusophonen Staaten 167 sen Überlegungen wird deutlich, dass für Frankreich Faktoren wie die Lage vor Ort, der Kalte Krieg sowie vor allem die Haltung der afrikanischen Staaten bei der Entscheidung mehr ins Gewicht fielen als die Solidarität mit den europäischen Partnern. Die EPZ wurde in diesen Noten des Au- ßenministeriums als zu berücksichtigender Faktor nicht einmal erwähnt. Das britische Außenministerium teilte die oben dargelegte, von Sauvagnargues und Harel vertretene französische Auffassung über die EPZ und speziell die Afrikapolitik nicht. Vielmehr wurde im britischen Außenministerium bedauert, dass es zu keiner gemeinsamen Entscheidung bezüglich Angolas gekommen war, „since that would have been good for the EEC and would have made a good impact.”539 Eine gemeinsame Haltung der Neun sei für die westlichen Interessen äußerst wichtig und viel wichtiger als die Vorteile, die einzelne Staaten aus einem Alleingang ziehen könnten.540 Aus britischer Sicht stellten der französische Alleingang und die Missachtung der Gemeinschaftspolitik bezüglich der Anerkennung Angolas ein „peculiarly egregious example“ französischer Politik dar.541 Es bedeute eine Rückkehr zu den alten gaullistischen Praktiken und „clandestine methods“ französischer Afrikapolitik: „The General would have been proud (although he would not have gone through the motions of consulting his EEC partners, as Giscard did).“542 Dieses Zitat aus einem in der britischen Botschaft in Paris erstellten Memorandum macht zweierlei deutlich: Die französische Regierung war auf der einen Seite bereit, im Rahmen der EPZ über ihre Politik in Angola bzw. im südlichen Afrika mit den europäischen Partnern zu sprechen. Auf der anderen Seite hatte ihre Konsultationsbereitschaft, wie sich im Falle Angolas zeigte, letztlich keine Auswirkungen auf die politischen Entscheidungen, die weiterhin, unbenommen der Ansichten der anderen EPZ-Mitglieder, allein im Quai d’Orsay bzw. im Elysée-Palast entsprechend den französischen Interessen getroffen wurden. Die Zusammenarbeit mit den europäischen Partnern hatte dort ihre Grenzen, wo als fundamental angesehene französische Interessen, und das hieß die Zusammenarbeit mit den afrikanischen Partnern, berührt 539 NA, FCO 98/181, Central and Southern African Department: European Political Cooperation, Ministerial meeting, Luxembourg, 23/24 February, Item No. 2: Angola, 19.2.1976. 540 NA, FCO 98/182, Neville-Jones, European Integration Department (External), an Campbell: Meeting of Africa Experts, Luxembourg 8/9 March, 5.3.1976. 541 NA, FCO 98/182, Colvin: MPLA recognition – Why did the French do it?, 23.2.1976. 542 Ebd. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 168 wurden. Gute Beziehungen zu den afrikanischen Partnern waren für Frankreich wichtiger als die gemeinsame Haltung innerhalb der EPZ. Trotz des gescheiterten Versuchs, eine einheitliche Position in Bezug auf die Anerkennung Angolas einzunehmen, hielt das britische Außenministerium es für sinnvoll, jetzt gemeinsam eine Politik gegenüber der angolanischen Regierung und insgesamt in Bezug auf das südliche Afrika zu entwickeln. Dies sei vor allem wichtig, um dem kommunistischen Einfluss entgegenzuwirken und zu verhindern, dass sich auch in anderen Teilen Afrikas eine Entwicklung wie in Angola vollziehe.543 Auch wenn man im Detail nicht übereinstimme, müssten die Neun eine gemeinsame Strategie ausarbeiten, innerhalb derer sie ihre nationalen Positionen koordinieren und sich gegenseitig informieren. „There are important Western interests involved and it will not redound to our credit if Europe cannot play her part in defending them.“544 Zu diesem Zwecke sollte ein gemeinsames Statement der Neun, basierend auf dem britischen Entwurf, der den Politischen Direktoren in der Februarsitzung vorgelegen hatte, herausgegeben werden, in dem die Neun die Intervention von außen, besonders durch Kuba und Südafrika, verurteilten. Die Arbeitsgruppe Afrika sollte sich näher damit befassen sowie mit den Lehren, die aus dem Fall Angola gezogen werden könnten. Das Treffen der Außenminister am 23. Februar 1976 verlief allerdings ähnlich kontrovers wie die Februarsitzung der Politischen Direktoren.545 Der deutsche Außenminister Genscher, der eingangs die Uneinigkeit bezüglich der Anerkennung Angolas sowie den kommunistischen Einfluss in dem Land beklagte, forderte, dass die Außenminister am Ende dieses Treffens eine gemeinsame, entschlossene und konstruktive Erklärung zur Situation im südlichen Afrika herausgeben müssten. Zudem forderte er, dass die Neun klar machen müssten, dass sie die Unabhängigkeitsbestrebungen 543 Auch in den französischen Dokumenten wird wiederholt vor einer „Angolisation“ der Entwicklung in anderen afrikanischen Staaten gewarnt, siehe dazu oben S. 148. 544 NA, FCO 98/181, Central and Southern African Department: European Political Cooperation: Ministerial meeting, Luxembourg, 23/24 February, Item No. 2: Angola, 19.2.1976. 545 Siehe dazu NA, FCO 98/180, Telegramm von Callaghan: Meeting of Foreign Ministers of the European Community: Luxembourg 23 February, Angola, 25.2.1976. Laboulaye beschrieb die Stimmung auf dem Außenministertreffen als Diskussion „au cours de laquelle l’un ou l’autre ministre n’a pas resisté à la tentation d’évoquer la soi disant ‚absence de solidarité des Neuf‘“. Siehe AMAE, Europe 1971–76, 3522, Circulaire 146, 24.2.1976, Objet: Réunion ministérielle du 23 février, Angola. 2 Der Dekolonisationsprozess in den lusophonen Staaten 169 der Schwarzafrikaner unterstützen und nicht als Vertreter weißer Minderheiten erscheinen – die Kommunisten seien erfolgreich darin gewesen, sich als Unterstützer der Schwarzafrikaner auszugeben. Er betonte, dass Angola im Kontext von Südafrika gesehen werden müsse und es auch dringlich sei, den Staaten Sambia und Zaire zu helfen. Der niederländische Außenminister van der Stoel ergänzte, dass ein gemeinsames Statement jetzt wichtig sei, um den schlechten Eindruck der vergangenen Woche über die Anerkennung Angolas auszulöschen. Zustimmung erhielt Genscher von allen anderen Kollegen mit Ausnahme des französischen Au- ßenministers, der – wie Callaghan berichtete – bis zuletzt schwieg und dann „poured cold water on the discussion“. Nicht nur stellte er die Angelegenheit der Anerkennung Angolas anders als die anderen dar – es hätten ja schließlich alle innerhalb von drei Tagen Angola anerkannt, was den Protest des belgischen Außenministers van Elslande hervorrief – sondern er lehnte auch das vorgeschlagene gemeinsame Statement der Neun als wenig nützlich ab.546 Jetzt über die Notwendigkeit zu reden, die auswärtige Intervention in Angola zu beenden, würde eine Einmischung in die inneren Angelegenheiten Angolas bedeuten. Man solle jetzt erst einmal Inventur machen und weitere Studien zur Situation anfertigen; eilige politische Kooperation sei nicht wahre politische Kooperation. Frankreich, so Sauvagnargues, würde nur einem Statement zustimmen, das in allgemeinen Worten auf Dekolonisation und Selbstbestimmung eingehe und nicht auch die Probleme mit Rhodesien und Südafrika, wie es die anderen vorgeschlagen hatten, mit einbeziehe. Genscher drückte daraufhin sein Bedauern und seine Betroffenheit über die negative Wendung aus, die die Diskussion genommen hatte und kündigte an, dass wenn die Neun keine gemeinsame Haltung bezüglich fremder Intervention im südlichen Afrika entwickelten, Deutschland dies alleine tun würde. Schließlich wurden zwei verschiedene Texte zur weiteren Ausarbeitung vorgeschlagen. Am Ende konnten sich die Neun auf einen gemeinsamen Text einigen, der nach Auffassung Callaghans mehr Substanz enthielt, als aufgrund der Diskussion zunächst zu erwarten war. Callaghan führte dies darauf zurück, dass Davignon in dieser Entwurfsgruppe saß und entsprechenden Einfluss aus- übte. 546 Sauvagnargues zweifelte an dem Nutzen einer gemeinsamen Deklaration. Die Idee sei ja in Ordnung, aber der Inhalt sei weiterhin unklar. Siehe AMAE, Europe 1971–76, 3522, Circulaire 146, 24.2.1976, Objet: Réunion ministérielle du 23 février, Angola. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 170 Diese Erklärung der neun Außenminister vom 23. Februar 1976 sollte die Grundlage für die künftige gemeinsame Afrikapolitik der Neun darstellen.547 In ihr bezogen sich die Minister nicht nur auf die Situation in Angola, sondern gingen insgesamt auf die Lage im südlichen Afrika ein. Sie forderten die Unabhängigkeit sowie das Selbstbestimmungsrecht der afrikanischen Staaten, einschließlich Rhodesiens und Namibias, lehnten die Einflussnahme fremder Mächte in Afrika ab, verurteilten die Apartheidpolitik, hoben die Rolle der OAU für die weitere Entwicklung Afrikas hervor und betonten den Wunsch nach Kooperation der Neun mit den Staaten Afrikas. Nicht erwähnt wurde in dem Text die Ablehnung der Einflussnahme Kubas und der Sowjetunion in Südafrika, wie es der ursprüngliche Entwurf der Briten vorgesehen hatte; hier waren die Acht Frankreich entgegengekommen. Auch fällt auf, dass der Text explizit auf die Situation in Rhodesien und Namibia einging, aber die zur gleichen Zeit noch unter französischer Verwaltung stehenden Gebiete Dschibuti und die Komoren nicht erwähnte. Hier werden Unterschiede im Umgang der EPZ mit ehemals britischen, portugiesischen und französischen Gebieten deutlich. Durch die Zugeständnisse gegenüber Frankreich war es möglich geworden, sich auf einen gemeinsamen Text als Grundlage künftiger Afrikapolitik zu einigen. Doch bereits über den sich daraus ergebenden Arbeitsauftrag an das Politische Komitee und die AG Afrika kam es erneut zu Differenzen: Das relevé de conclusions dieser Sitzung hielt zum einen den von der Präsidentschaft dort vorgetragenen Beschluss fest, dass die Minister das Politische Komitee beauftragt hätten, eine gemeinsame Haltung zur Situation im südlichen Afrika zu entwickeln („to study urgently the complex of issues in Southern Africa with a view to defining an overall and coherent attitude of the Nine towards them“). Zum anderen ist dort vermerkt, dass eine Delegation einen alternativen Text vorgeschlagen hatte: „d’examiner l’ensemble des problèmes qui se posent en Afrique Australe et d’étudier les diverses données dont devraient tenir compte la politique des Neuf dans leur attitude à leur égard“.548 In dieser Alternative war nicht die Rede davon, eine kohärente gemeinsame Haltung zu definieren, sondern die Formulie- 547 Siehe dazu auch unten S. 260 ff. 548 AMAE, Europe 1971–76, 3794, COREU CPE/Mul/Etr 611, 24.2.1976, Projet de relevé de conclusions de la réunion ministérielle de Coopération politique à Luxembourg le 23 février; NA, FCO 98/181, Luxembourg COREU to all CO- REU: Projet de relevé de conclusions, 2e partie, 24.2.1976 (Hervorhebungen durch Verf.). Tatsächlich findet sich in den relevé de conclusions der eine Vorschlag in englischer, der Gegenvorschlag in französischer Sprache. Der in französischer Sprache formulierte Vorschlag wurde dann von den Briten folgender- 2 Der Dekolonisationsprozess in den lusophonen Staaten 171 rung war weitaus offener gehalten als in der von der luxemburgischen Präsidentschaft vorgetragenen Fassung. Es sollten demnach lediglich die verschiedenen Faktoren untersucht werden, die Einfluss auf die Haltung der Neun in ihrer Afrikapolitik nehmen könnten, d.h. es sollte lediglich über die Situation gesprochen werden. Welche Delegation den Gegenvorschlag einbrachte, wurde in dem relevé de conclusions der Sitzung selbst nicht erwähnt; aus anderen Dokumenten geht allerdings hervor, dass dieser abweichende Entwurf von Frankreich stammte.549 In einer anschließenden Presseerklärung betonten die Außenminister unter anderem das Interesse der Neun, dem namibischen und rhodesischen Volk die Selbstverwaltung zuzugestehen.550 Eine derartige Interessenerklärung enthielt keine Selbstverpflichtung zu konkreteren Aktionen der Europäer, unterstützte aber das Image, dem die EG-Staaten international entsprechen wollten: Sie wollten als Garant für Menschenrechte und Demokratie gelten. Über die auf dem Ministertreffen deutlich gewordenen Differenzen bezüglich des Arbeitsauftrags an die AG Afrika wurde auch im Vorfeld der nächsten Arbeitsgruppensitzung am 8. und 9. März weiter kontrovers diskutiert. Wie Reid vom Central and Southern African Department des FCO hervorhob, würde durch den Beschluss der Minister vom 23. Februar die Arbeitsgruppe Afrika mit mehr Aufgaben betraut als bislang. Während sie sich bisher vor allem auf den Meinungs- und Informationsaustausch konzentriert habe, sei sie nun beauftragt, die ganze Situation in Zentralafrika und im südlichen Afrika zu untersuchen und praktische Vorschläge für ein gemeinsames Vorgehen der Neun zu unterbreiten. Während die Mehrheit der EPZ-Partner diesen Auftrag an die AG Afrika unterstützte, machte der französische Vertreter Harel vor der AG-Sitzung deutlich, dass er die Diskussionen auf die Analyse der Probleme beschränken und keine gemeinsamaßen übersetzt: „to study the various factors which should influence the attitude of the Nine in their policy towards them“. Siehe FCO 98/181, Unofficial translation, Extract from the summary of conclusions, Political Cooperation, Ministerial meeting, 24 February 1976. Bemerkenswert ist auch, dass in den relevé beide Fassungen erwähnt werden, während ansonsten bei divergierenden Ansichten ein solcher Punkt gar nicht erst im relevé auftauchte, sondern lediglich übereinstimmende Ansichten wiedergegeben wurden. 549 NA, FCO 98/182, Reid: Meeting of the EEC African Group: Luxembourg 8–9 March, 4.3.1976; ebd., Neville-Jones, European Integration Department (External), an Reid: Meeting of Africa Experts Luxembourg 8/9 March, 5.3.1976. 550 AMAE, Europe 1971–76, 3794, COREU CPE/Mul/Etr 611, 24.2.1976, Projet de relevé de conclusions de la réunion ministérielle de Coopération politique à Luxembourg le 23 février. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 172 men Vorschläge erarbeiten wolle. Dies entsprach der Haltung, die Sauvagnargues beim Ministertreffen am 23. Februar eingenommen hatte.551 In der AG Afrika selbst gestalteten sich die Diskussionen dennoch eher harmonisch, da, wie es in dem britischen Bericht über das Arbeitsgruppentreffen hieß, Übereinstimmung darüber erzielt wurde, Informationen auszutauschen mit dem Ziel, ein gemeinsames Verständnis zu erreichen und auf dieser Basis auch Vorschläge für die praktische Politik zu betrachten. Mit dieser konsensfähigen, eher vagen Formulierung war man den französischen Bedenken bezüglich des Arbeitsauftrages der AG Afrika entgegengekommen. Zu der insgesamt 16 Stunden an zwei Tagen dauernden Sitzung bemerkte der britische Vertreter Reid: „The general discussion was, as always, interesting, lively and well-informed.“552 Nach langen Diskussionen und nachdem die Delegierten sich Instruktionen aus ihren Heimatministerien geholt hatten, einigte man sich in der AG auch darauf, einen gemeinsamen Text für eine Demarche an Südafrika zu formulieren, in der das Land zum Rückzug seiner Truppen aus Angola aufgefordert wurde. Auf eine dringende Telegramm-Anweisung aus Bonn hin, in der darauf verwiesen wurde, dass in Kürze von den Afrikanern eine Resolution zum Rückzug südafrikanischer Truppen im VN-Sicherheitsrat eingebracht werde, die abzulehnen die westlichen Staaten in Schwierigkeiten bringen würde, hatte die deutsche Delegation in der AG-Sitzung diesen Vorschlag eingebracht.553 Der Druck von außen, d.h. die bevorstehende VN-Debatte, hatte bei der Entscheidung zugunsten einer gemeinsamen Demarche wohl die entscheidende Rolle gespielt und die auf dem Ministertreffen vom 23. Februar geäußerten französischen Vorbehalte gegen eine solche Demarche zurücktreten lassen. Diese Demarche, in der die Neun auch Bezug auf die Erklärung der Außenminister vom 23. Februar nahmen, wurde dann am 16. März vom niederländischen Botschafter in Kapstadt übergeben.554 Kurz darauf begann Südafrika tatsächlich mit dem Truppenabzug, der Ende März abgeschlossen war. Hierbei spielte vermutlich die am 26. März 551 NA, FCO 98/182, Reid, Central and Southern African Department: Meeting of the EEC African Group: Luxembourg 8–9 March, 4.3.1976. 552 NA, FCO 98/182, Reid, Central and Southern African Department, an Aspin: Meeting of the EEC African Experts Group: Luxembourg 8–9 March, 10.3.1976. 553 NA, FCO 98/182, Telegramm von Acland: Angola, 9.3.1976. 554 NA, FCO 98/183, Presidency Luxembourg COREU to all COREU, Objet: Demarche in Cape Town, 17.3.1976; siehe auch FCO 98/171, Text of the demarche delivered by the Dutch Ambassador on behalf of the Nine in Pretoria on 16 March; ebd., Presidency Luxembourg COREU to all COREU: Declaration on Rhodesia, 31.3.1976. 2 Der Dekolonisationsprozess in den lusophonen Staaten 173 von Kenia im Namen der OAU vorgebrachte Beschwerde betreffend Aggressionshandlungen Südafrikas eine wesentliche Rolle, über die im Sicherheitsrat der VN am 31. März eine Resolution verabschiedet werden sollte bzw. auch wurde.555 Es ist somit nicht klar, welchen Anteil die EPZ- Erklärung an diesem Erfolg hatte. Allerdings wurde die Deklaration der EPZ-Minister in den Folgemonaten von den EPZ-Mitgliedern auf internationalem Parkett immer wieder angeführt, um auf die Aktivitäten der Neun zu verweisen, so auch bei der folgenden Sitzung des VN-Sicherheitsrates.556 In anderen auf dieser AG-Sitzung diskutierten Punkten, wie beispielsweise die auf dem Ministertreffen am 23. Februar von Genscher geforderten Hilfen für Sambia, Zaire und Angola,557 gelangte man zu keinem Ergebnis. Dies lag nicht zuletzt daran, dass Frankreich weiteren Hilfen für Sambia und Zaire als vom Krieg betroffenen Nachbarstaaten Angolas skeptischer als die EPZ Partner gegenüberstand, da dies in Luanda als Affront gegen den neuen Staat angesehen werden könne.558 Auf der Ministertagung am 23. Februar hatte Sauvagnargues den Vorschlag der anderen, Hil- 555 Siehe Sicherheitsrat, Resolution 387 (1976), 31.3.1976, in: Vereinte Nationen, Resolutionen und Beschlüsse des Sicherheitsrates 1976, Offizielles Protokoll: Einunddreißigstes Jahr, New York 1977, einsehbar unter: http://www.un.org/de pts/german/sr/sr_76/s-inf-32.pdf, letzter Abruf 24.3.2019. 556 Siehe z.B. AMAE, DAM généralités 1959–79, 575, Telegramm aus New York (de Guiringaud) an Paris, N. 2331, 1.4.1976, Objet: Conseil de sécurité – Angola. Auch in den britischen Akten wird die EPZ-Erklärung wiederholt als Erfolg der Neun angeführt, siehe u.a. NA, FCO 98/171, London COREU to immediate Luxembourg COREU: South Africa and Angola, 26.3.1976; ebd., European Council, Luxembourg 1/2 April 1976, Southern Africa (including Rhodesia), Brief by Foreign and Commonwealth Office, 30.3.1976; ebd., Presidency Luxembourg COREU to all COREU, Objet: Afrique/Angola: Publication de la démarche faite au Cap le 16 mars 1976, 27.3.1976. 557 Siehe dazu NA, FCO 98/181, European Integration Department (External): Council of Ministers (Foreign Affairs), Brussels, 1/2 March 1976, Southern Africa, Brief No. 5, 27.2.1976. Auf dem Ministertreffen am 1. und 2. März wurde aus Zeitgründen nicht über Hilfen für das südliche Afrika diskutiert, aber es wurde vereinbart, dass dies auf dem AG-Treffen am 8. und 9. März geschehen sollte. Am Rande dieses Treffens bekräftigten die Minister auch nochmals den Wunsch, dass die AG Afrika die Situation im südlichen Afrika untersuchen sollte. Siehe ebd., Presidency Luxembourg COREU to all COREU, Objet: Prochaine réunion du groupe Afrique, 3.3.1976; FCO 98/182, Central and Southern African Department: Meeting of African Experts, Luxembourg, 8/9 March 1976: Aid for Zambia and Zaire, 5.3.1976. 558 AMAE, Europe 1971–76, 3522, DAM 2, Note pour le Secrétaire générale, 4.3.1976, a/s: Angola. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 174 fen für Sambia und Zaire gemeinsam ins Auge zu fassen, mit dem Einwand abgelehnt, dass Frankreich sich auf ein solches Statement über Hilfen für das südliche Afrika nicht einlassen könne, bevor der Rat der Au- ßen- und Finanzminister am 5. April sich dem gesamten Thema der Hilfen angenommen habe.559 Der britische Delegierte Reid begründete das Nichtzustandekommen entsprechender Empfehlungen der AG damit, dass mit Ausnahme der Deutschen keiner der anderen Vertreter entsprechend ‚gebrieft‘ worden sei.560 Die deutsche Bundesregierung zeigte im Jahre 1976, wie hier und auch bei den vorangegangenen Ministertreffen deutlich wurde, ein wachsendes Interesse an Afrika. Während zuvor der Fokus der Bundesregierung im Rahmen der EPZ vor allem auf der Ost-West-Entspannungspolitik, Mittelmeer-Nahostpolitik sowie VN-Politik gelegen hatte,561 bemühte sie sich jetzt zunehmend um gemeinschaftliches Handeln im südlichen Afrika. Dabei ging es ihr nicht nur um die Sicherung der Rohstoffversorgung, sondern vor allem auch um die Zurückdrängung des kommunistischen Einflusses im südlichen Afrika.562 Angola selbst stand ab Frühjahr/Sommer 1976 nicht mehr im Fokus der EPZ-Beratungen, sondern wurde nur noch, wie auf dem Ministertreffen im Februar besprochen, im größeren Zusammenhang der Politik im südlichen Afrika diskutiert, die vor allem darauf ausgerichtet war, die westlichen Interessen in dieser Region zu wahren und den kommunistischen Einfluss zurückzudrängen.563 In diesem Zusammenhang wurde im britischen Außenministerium betont, dass es wichtig sei, einen „American/ Nine row over Southern Africa“ zu vermeiden, wie es ihn 1974 bezüglich des Konflikts im Nahen Osten gegeben habe, vielmehr strebe man eine enge Zusammenarbeit sowohl mit den USA als auch mit den Neun an.564 559 NA, FCO 98/182, Central and Southern African Department: Meeting of African Experts, Luxembourg, 8/9 March 1976: Aid for Zambia and Zaire, 5.3.1976. 560 NA, FCO 98/182, Reid, Central and Southern African Department, an Aspin: Meeting of the EEC African Experts Group: Luxembourg 8–9 March, 10.3.1976. 561 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.876: 19. EPZ-Ministertreffen und EG-Ratstagung in Dublin am 26. Mai 1975, o.D. 562 Siehe dazu auch die britische Einschätzung in NA, FCO 98/181, Petrie an Reid: The FRG and Southern African problems, 25.2.1976. 563 Weiterhin leisteten die einzelnen Staaten, so auch Großbritannien, bilateral finanzielle Hilfe für das südliche Afrika. Siehe dazu mehrere Dokumente in NA, FCO 98/181. 564 NA, FCO 98/182, Neville-Jones, European Integration Department (External), an Reid: Meeting of Africa Experts Luxembourg 8/9 March, 5.3.1976. 2 Der Dekolonisationsprozess in den lusophonen Staaten 175 Auf den Ministertreffen wurde bis 1980 Angola nicht mehr als eigenständiger Tagesordnungspunkt behandelt. Das Land hatte sich zum Ostblock hin orientiert, und die MPLA-Regierung entwickelte zunächst keine engen Beziehungen zu den westlichen Staaten. Auch auf internationaler Ebene verlor der Konflikt trotz der weiterhin geführten Kämpfe zwischen UNITA, FNLA und MPLA an Bedeutung, da die MPLA als Sieger feststand und die Regierung bildete. Die Außenminister überließen es zwischen Ende 1976 und 1980 ausschließlich dem Politischen Komitee, sich mit der Situation in den ehemals portugiesischen Territorien zu befassen oder diese Aufgabe per Mandat an die AG Afrika weiterzuleiten.565 Im November 1976 erteilte das Politische Komitee der AG Afrika den Auftrag, die Situation im Land weiter zu verfolgen566 und verlängerte dieses Mandat bis 1980 mehrmals.567 Die Arbeitsgruppe prüfte entsprechend diesem Arbeitsauftrag wiederholt die politische und wirtschaftliche Situation in Angola und berichtete dem Politischen Komitee von ihren Beobachtungen; allerdings sah das Komitee selbst keinen Anlass, sich zu Angola zu äußern. Im Rahmen der Arbeitsgruppe wurde insbesondere über die Haltung Angolas zum Westen mehrfach gesprochen. So berichtete beispielsweise im November 1978 die italienische Delegation ihren Partnern, dass die angolanische Regierung der MPLA weiterhin massive militärische Unterstützung im Kampf gegen die UNITA und Reste der FNLA aus der Sowjetunion und Kuba erhalte.568 Die italienische Studie schlug vor, eine technische und ökonomische Kooperation mit Angola aufzubauen, sobald die Abhängigkeit des Landes von der Sowjetunion und Kuba sich reduziert ha- 565 Im Sommer 1978 stimmten die Minister darin überein, dass Angola und seine Beziehung zum Westen zu den wenigen Themen zählten, wo es weiterhin vertiefte Diskussionen innerhalb des PK geben sollte und wo es sinnvoll sei, einen gemeinsamen Standpunkt zu erreichen. Siehe NA, FCO 65/2046, Palliser an Prendergast (Private Secretary, FCO), 7.7.1978. 566 AMAE, Europe 1976–80, 4152, COREU CPE/Mul/Etr 4147, 19.11.1976, Objet: Projet de relevé de conclusions, 58e réunion du Comité politique, La Haye, 18 et 19 nov. 1976. 567 Das PK verlängerte das Mandat am 25./26. Januar, 1./2. März, 17./18. Mai 1977; 5./6. September u. 13./14. November 1978; 14./15. November 1979. Siehe dazu AMAE, Europe 1976–80, 4153 (26.1.1977), 4153 (2.3.1977), 4153 (18.5.1977), 4154 (11.9.1978), 4155 (12.12.1978), 4156 (15.11.1979). 568 AMAE, Europe 1976–80, 4190, COREU CPE/Mul/Etr 3842, 7.11.1978, Objet: Groupe de travail Afrique, Projet étude Angola. „En conclusion, on peut affirmer que le régime angolais, quoi qu’il reste lourdement dépendant de l’aide militaire indispensable de Moscou et de Cuba, et qu’il ne faille pas sous-estimer l’importance de son choix.“ IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 176 be, und so zur Stabilität des Landes beizutragen. Hier ging es aber mehr um die wirtschaftlichen Interessen der EG-Staaten und den Zugriff auf die in Angola vorhandenen Bodenschätze als um den in der EPZ geäußerten Willen, zur politischen Stabilität des Landes beizutragen. In den anschließenden Beratungen in der Arbeitsgruppe waren sich die Experten unsicher darüber, ob die angolanische Regierung eine Politik der Blockfreiheit anstrebe oder sich aus wirtschaftlichen Motiven dem Westen gegenüber öffnen wolle. Einen britischer Vorschlag, „schnell und positiv“ auf mögliche Annäherungsbemühungen der angolanischen Regierung zu reagieren und Vorteile daraus zu ziehen, stoppte der französische Delegierte mit italienischer Unterstützung, indem er auf formelle Gründe verwies: Eine derartige Entscheidung gehe über das Mandat der Arbeitsgruppe hinaus.569 Die französische Delegation wies hier, wie auch in anderen Fällen, auf Formalia hin, wenn sie ihr unangenehme Themen nicht ansprechen oder Diskussionen beenden wollte. Nach einem Bericht der französischen DAM hätten der britische Repräsentant und die anderen Delegationen nicht auf dem Vorschlag bestanden, so dass die Diskussion nach dem französischen Einspruch beendet war. Mit Ausnahme der Bundesrepublik, Irlands und Luxemburgs hatten zu diesem Zeitpunkt alle weiteren EPZ-Mitglieder bereits bilateral diplomatische Beziehungen zur angolanischen Regierung aufgebaut.570 Angola kam in der Arbeitsgruppe erneut zur Sprache, als Präsident Neto im September 1979 verstarb. Die angolanische Regierung wandte sich 1979 mit dem Wunsch an die westlichen Länder, die Beziehungen zu den EG-Staaten zu stärken. Die Arbeitsgruppe Afrika sprach keine Empfehlungen zur Umsetzung dieses Wunsches aus.571 Sie beobachtete die politische Situation in Angola auf Mandat des Politischen Komitees zwar weiterhin572, verschob jedoch aufgrund von Zeitmangel das Thema mehrmals oder sprach es erst im informellen Teil ihres Treffens an.573 In diesem Zusammenhang zeigte sich auch erneut die französische Haltung, mit dem 569 AMAE, Europe 1976–80, 4190, DAM 1, Note, N. 442, 24.10.1978, a/s: Compte rendu de la réunion du groupe de travail Afrique des 19 et 20 octobre. 570 Ebd. 571 AMAE, Europe 1976–80, 4190, COREU CPE/Mul/Etr 3696, 9.11.1979, Objet: Groupe de travail Afrique, Rapport de la Présidence. 572 AMAE, Europe 1976–80, 4156, COREU CPE/Mul/Etr 3752, 15.11.1979, Objet: 90ème réunion du Comité politique (Dublin, les 14 et 15 novembre 1979) – Projet de relevé de conclusions. 573 AMAE, Europe 1976–80, 4190, DAM 2, Note pour le Directeur politique, N. 552, 27.11.1980, a/s: Comité politique, Rapport du groupe Afrique. 2 Der Dekolonisationsprozess in den lusophonen Staaten 177 Verweis auf Formalia Diskussionen zu verzögern oder abzublocken: Die britische Delegation legte den Partnern einen Fragenkatalog zu Angola vor und bat um schriftliche Antworten vor dem nächsten Treffen. Die Mehrheit der EPZ-Mitglieder sagte zu, diese per COREU zu versenden. Nur der französische Delegierte verweigerte eine schriftliche Auskunft und kündigte stattdessen an, beim nächsten Treffen im informellen Teil die Fragen mündlich zu beantworten. In einer internen Notiz an den Politischen Direktor warnte die DAM davor, ohne Mandat des Politischen Komitees per COREU eine schriftliche und damit eine Art formalisierte Studie zu Angola als Reaktion auf den Fragenkatalog zu erstellen und so einen Präzedenzfall in der EPZ zu schaffen, aufgrund dessen sich zukünftig das französische Außenministerium zur schriftlichen Offenbarung von Informationen zu afrikanischen Fragen verpflichtet fühlen könne. Gänzlich verweigerte das französische Außenministerium die Informationen allerdings nicht, zur mündlichen Antwort war es bereit. So kam es der EPZ-Vereinbarung der gegenseitigen Informationspflicht nach. Diese strikte und von den Partnern abweichende Ansicht ließ sich der französische Delegierte nachträglich von der Direction Europe im Heimatministerium in Paris als korrektes Verhalten auf dem Arbeitsgruppentreffen bestätigen. Der Delegierte sicherte also seine Ad-hoc-Entscheidung in der Sitzung über seine Nachfrage im Ministerium von nationaler Seite ab. Die angekündigte schriftliche Reaktion der EPZ-Partner auf den Fragebogen blieb einen Monat nach der Sitzung noch aus.574 Bis zum Londoner Bericht 1981 machte die Arbeitsgruppe keine konkreten Vorschläge mehr zu einem aktiven Vorgehen der Neun in Angola. Auf Ministerebene wurde über Angola noch einmal im Januar 1981 diskutiert, als sich eine Öffnung des Landes gegenüber westlichen Ländern abzuzeichnen schien. Dabei standen allerdings die ökonomischen Beziehungen und der angolanische Beitritt zu den Lomé-Abkommen im Vordergrund, nicht die politischen Beziehungen.575 Insgesamt ist festzuhalten, dass der Versuch einer Harmonisierung der Standpunkte zu Angola zwischen 1974 und 1981 nicht zu einer gemeinsamen Haltung in der EPZ geführt hat, auch wenn die Bemühungen darum nie komplett aufgegeben wurden. 574 Ebd. 575 AMAE, Europe 1981–85, 4987, Sous-Direction d’Europe occidentale (Siefer- Gaillardin), Circulaire 40, 23.1.1981, Objet: Réunion ministérielle de Coopération politique, Bruxelles, 20 janvier 1981 – Angola. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 178 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika Der südlichste Teil des afrikanischen Kontinents entwickelte sich ab der zweiten Sitzung der AG Afrika im Juni 1974 zur meistdiskutierten Region Afrikas in der EPZ. Die Debatten drehten sich vor allem um das Ende der Apartheidpolitik in der Republik Südafrika sowie um die Unabhängigkeitsbestrebungen Namibias und Südrhodesiens576, dem späteren Simbabwe. Diese Themen konnten nicht unabhängig voneinander behandelt werden, da die südafrikanische Regierung an den Verhandlungen mit der schwarzen Befreiungsbewegung SWAPO unter Leitung der VN um eine Verfassung für ein unabhängiges Namibia beteiligt war, schließlich ging es auch um den Abzug ihrer Truppen und ihres Verwaltungspersonals aus dem Nachbarland. Südafrikanische Truppen überschritten zudem die Grenze nach Angola mit der Begründung, dort die Ausbildung namibischer Rebellen verhindern zu wollen. Weitere Grenzüberschreitungen in der Region fanden durch Mitglieder verschiedener Befreiungsbewegungen und südafrikanische Oppositionelle, die in die jeweiligen Nachbarstaaten flüchteten, statt. So beeinflussten Migrationsbewegungen sowie diverse grenzübergreifende Aktivitäten von Befreiungsbewegungen alle Gespräche der westlichen Staaten mit der südafrikanischen Regierung sowie den Ansprechpartnern in Namibia und Rhodesien und den jeweiligen Anrainerstaaten. Die politische Situation in Namibia, Südrhodesien und Südafrika wurde in den 1970er Jahren auch auf internationaler Ebene regelmäßig diskutiert, sei es in der Generalversammlung der Vereinten Nationen, im Sicherheitsrat oder in diversen Komitees der VN.577 Hier waren die Neun bestrebt, mit einer gemeinsamen Position als einheitlicher Akteur aufzutreten, um ihrer Stimme weltpolitisch Gewicht zu verleihen. Sowohl die Vertreter Großbritanniens als auch Frankreichs mussten dabei zwei Rollen gleichzeitig erfüllen – zum einen waren sie Teil der Gruppe der EG/EPZ-Mitgliedstaaten und sollten gemeinsame außenpolitische Standpunkte vertreten, zum anderen aber hatten sie einen ständigen Sitz als souveräne National- 3 576 Die ehemals britische Kolonie Rhodesien wurde 1911 in Nordrhodesien, das heutige Sambia, und Südrhodesien (Simbabwe) unterteilt. Im Folgenden wird, wie in den Quellen, Südrhodesien oft nur als Rhodesien bezeichnet. 577 Relevant sind hier insbesondere das VN-Komitee zur Dekolonisation und das Komitee gegen Apartheid. Darüber hinaus richteten die VN am 19.5.1967 mit Res. 2248 einen Namibiarat, den „United Council for South West Africa“, ein. 1968 wurde dieses Gremium in „United Council for Namibia“ umbenannt. 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 179 staaten im Sicherheitsrat inne und erhoben den Anspruch, hier ihre nationalen außenpolitischen Ziele zu vertreten, die teilweise nicht in Einklang mit den Standpunkten der übrigen EPZ-Staaten standen.578 Die geführten Debatten in der EPZ zu diesem Teil Afrikas verdeutlichen auf der einen Seite die großen Schwierigkeiten dieser intergouvernemental organisierten Zusammenarbeit – die Divergenzen zwischen den Neun bezüglich einer ‚gemeinsamen Afrikapolitik‘ waren hier so groß, dass die EPZ Ende der 1970er Jahre gar komplett daran zu scheitern drohte. Auf der anderen Seite aber einigten sich die europäischen Partner gerade für diese Region auf eine konkrete Maßnahme, die in der Literatur vielfach als einer der wenigen Erfolge der EPZ in den 1970er Jahren bewertet wird:579 den Code of Conduct für europäische Unternehmen in Südafrika. Namibia-Konflikt Die Situation in Namibia Die Frage der Unabhängigkeit Namibias entwickelte sich zu einem der bedeutendsten Fälle eines international ausgehandelten Dekolonisationsprozesses.580 Nach dem Ersten Weltkrieg war der südafrikanischen Regierung vom Völkerbund das Mandat zur Verwaltung der ehemals deutschen Kolonie Südwest-Afrika, Namibia,581 übertragen worden, ohne dass dabei die Frage 3.1 3.1.1 578 Zu Rollenkonzepten in intergouvernemental organisierten Gruppen siehe Beyers: Multiple Embeddedness and Socialization in Europe. 579 Siehe u.a. Martin Holland: The European Community and South Africa. European Political Co-operation under Strain, New York 1988, S. 33, S. 93. 580 Henning Melber: Understanding Namibia. The Trials of Independence, London 2014, S. 8. 581 Den Namen „Namibia“ legten die Vereinten Nationen offiziell erst 1968 für das vorher als „Südwest-Afrika“ bezeichnete Gebiet fest (Res. 2372, 12.6.1968). Im Folgenden wird „Namibia“ durchgängig als Bezeichnung verwendet. Siehe Lauren Dobell: SWAPO’s Struggle for Namibia, 1960–1991. War by Other Means, 2. Aufl., Basel 1998, S. 27. Die geschichtswissenschaftliche Forschung zu Namibia hat in den letzten Jahren zugenommen, lässt jedoch noch viele Fragen offen. Einen Überblick liefert Marion Wallace (mit John Kinahan): Geschichte Namibias. Von den Anfängen bis 1990, Frankfurt a. M. 2015. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 180 des Souveränitätsrechts abschließend geklärt wurde.582 Nach der Auflösung des Völkerbundes nach Ende des Zweiten Weltkriegs weigerte sich die südafrikanische Regierung, das Gebiet dem Treuhand-System der neu gegründeten Vereinten Nationen zu unterstellen. Die südafrikanischen Kräfte blieben im Land und versuchten, auch in Namibia die bestehenden südafrikanischen Regierungsstrukturen inklusive der Apartheidpolitik einzuführen.583 Nationalistische Bewegungen hatten sich in Namibia, wie auch in zahlreichen anderen afrikanischen Staaten während des Dekolonisationsprozesses, bereits seit den 1950er Jahren gebildet. Als militärischer Flügel der größten dieser Bewegungen in Namibia, der South West African People’s Organisation (SWAPO), gründete sich 1962 die People’s Liberation Army of Namibia (PLAN). Sie begann als Reaktion auf die andauernde südafrikanische Präsenz 1966 einen bewaffneten Kampf gegen die südafrikanischen militärischen Kräfte im Norden des Landes und gegen weiße Siedler.584 Im Oktober 1966 hoben die Vereinten Nationen aufgrund der Situation im Land offiziell das Verwaltungsmandat Südafrikas für Namibia auf und stellten das Land unter Verwaltung der VN.585 Zu diesem Zweck gründeten die VN auf Beschluss der Generalversammlung 1967 den Namibiarat (United Nations Council for Namibia).586 Der Internationale Gerichtshof in Den Haag unterstrich diesen Vorgang im Juni 1971 mit einem Urteil, das die südafrikanische Präsenz in Namibia für illegal erklärte.587 Die südafrikanische Regierung sah sich in Folge der massiven internationalen Forderungen 1972 gezwungen, Namibias internationalen Status anzuerken- 582 Andreas Junius: Der United Nations Council for Namibia, Frankfurt a. M. 1989, S. 9 f.; Laurent C. W. Kaela: The Question of Namibia, Houndmills, Basingstoke/ London/New York 1996, S. 9; Wallace: Geschichte Namibias, S. 342. 583 Junius: Der United Nations Council for Namibia, S. 10 f.; Wallace: Geschichte Namibias, S. 386; Marx: Geschichte Afrikas, S. 307. 584 Kaela: The Question of Namibia, S. 57, S. 64, S. 84. 585 Melber: Understanding Namibia, S. 197; General Assembly, 21st Session, 27.10.1966, Resolution 2145, abrufbar unter: https://documents-dds-ny.un.org/d oc/RESOLUTION/GEN/NR0/004/48/IMG/NR000448.pdf?OpenElement, letzter Abruf 12.3.2019. 586 Resolution der VN-Generalversammlung bei ihrer 5. Spezialsitzung, Nr. 2248, 19. Mai 1967, Question of South West Africa, § 2 Abs. 1, abrufbar unter: http:// www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/2248(S-V), letzter Abruf 12.3.2019. Einen Vorläufer dieses Rates, das „United Nations Special Committee for South West Africa“, hatte die Generalversammlung bereits mit Resolution 1702 vom 19.12.1961 eingesetzt. 587 Dobell: SWAPO’s Struggle for Namibia, S. 40. 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 181 nen,588 weigerte sich aber, mit der von ihr als terroristisch und kommunistisch eingestuften SWAPO über einen Rückzug aus Namibia zu verhandeln.589 Nachdem bei der Überführung Angolas und Mosambiks in die Unabhängigkeit dort kommunistische Kräfte an Einfluss gewonnen hatten, sah die südafrikanische Führung Handlungsbedarf in Namibia, um einer ähnlichen Entwicklung hier vorzubeugen. Sie schlug vor, eine verfassungsgebende Konferenz aus Vertretern verschiedener ethnischer Gruppen für Namibia einzurichten, die über die politische Zukunft des Landes entscheiden sollte. Die daraufhin eingerichtete sogenannte „Turnhallen-Konferenz“ in Windhuk diskutierte ab 1976 erste Entwürfe einer namibischen Verfassung, agierte allerdings unter südafrikanischer Führung. Diese lehnte eine Beteiligung der SWAPO an den Gesprächen ab.590 Um die verhärteten Konfliktlinien aufzubrechen, schlossen sich die zu der Zeit fünf westlichen Mitglieder im Sicherheitsrat der VN591 1977 zu einer „Kontaktgruppe“ zusammen. Diese „Gruppe der Fünf“ wollte weitere Verhandlungen moderieren und Lösungsvorschläge für den Konflikt erarbeiten.592 Entsprechend den Interessen der westlichen Staaten wollte sie dabei Wirtschaftssanktionen gegen Südafrika vermeiden und den westlichen Einfluss in Namibia stärker geltend machen, als dies in den Nachbarländern Angola oder Mosambik in den vorangegangenen Jahren gelungen war.593 Einen von der Gruppe erarbeiteten Vorschlag zu Wahlen und Regierungsbildung nahm der Sicherheitsrat der VN im September 1978 in Resolution 435 an, deren Umsetzung allerdings aufgrund verschiedener Widerstände noch über ein Jahrzehnt lang auf sich warten lassen sollte.594 Endgültig unabhängig erklärte sich Namibia am 21. März 1990, nachdem Ende 1989 Wahlen abgehalten worden waren, aus denen die SWAPO als stärkste Partei hervorging. 588 Junius: Der United Nations Council for Namibia, S. 38. 589 Chris Saunders: The Angola/Namibia Crisis of 1988 and Its Resolution, in: Sue Onslow (Hg.): Cold War in Southern Africa. White Power, Black Liberation, London/New York 2009, S. 225–240, S. 227. 590 Kaela: The Question of Namibia, S. 84 ff. 591 USA, Großbritannien und Frankreich als Ständige Mitglieder des VN-Sicherheitsrates sowie Kanada und die Bundesrepublik Deutschland als gewählte Mitglieder. 592 Kaela: The Question of Namibia, S. 94 ff. 593 Wallace: Geschichte Namibias, S. 457. 594 Melber: Understanding Namibia, S. 9 f.; Saunders: The Angola/Namibia Crisis of 1988 and Its Resolution, S. 227. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 182 Die Konfliktlinien in den internationalen Debatten zur Unabhängigkeit Namibias verliefen vielschichtig und waren nicht von weiteren Konflikten und Ereignissen in der Region zu trennen. Als eine Konfliktpartei trat, wie erwähnt, die Regierung Südafrikas auf, die nach wie vor den Abzug ihrer Kräfte aus Namibia verweigerte. Trotz internationaler Kritik an der Politik Südafrikas waren mehrere EG-Staaten an der Aufrechterhaltung enger ökonomischer Beziehungen zu dem Land interessiert. Andere EG/EPZ-Mitgliedstaaten mit weniger engen Verbindungen zu Südafrika und einem relativ hohen Interesse der jeweiligen Zivilgesellschaft an Anti-Apartheidbewegungen, wie die Niederlande und Dänemark, forderten strikte Maßnahmen und Sanktionen gegen die südafrikanische Regierung.595 Hinzu kam, dass sich das südliche Afrika in den 1970er Jahren zu einem Schauplatz des Kalten Krieges entwickelte.596 Die Republik Südafrika bildete mit ihrer eher westlich ausgerichteten Politik einen Gegenpol zu einem wachsenden kommunistischen Einfluss in der Region. Daher hatte der Erhalt guter Beziehungen mit Südafrika für die westlichen Staaten auch strategische Gründe. Zudem sollte die Nutzung der maritimen Route um das Kap der guten Hoffnung als Verbindung zwischen Atlantischem und Indischem Ozean gesichert werden.597 Darüber hinaus waren weitere Akteure in der Region aktiv: Die Anrainerstaaten Südafrikas hatten ebenso ein Interesse an den zukünftigen möglichen Machtinhabern Namibias wie die Organization of African Unity. Die Volksrepublik China versuchte ebenfalls, ihren Einfluss im südlichen Afrika zu vergrößern.598 Von kommunistischer Seite übten die Vertreter Kubas als Alliierte Angolas sowie die Sowjetunion einen Einfluss insbesondere auf die SWAPO aus.599 Verflech- 595 Näheres dazu siehe unten S. 236 ff. 596 Dieser Aspekt gewann vor allem mit der Unabhängigkeit der ehemals portugiesischen Kolonien Angola und Mosambik an Bedeutung. 597 AMAE, DAM généralités 1959–79, 473, Afrique australe, Comité interministérielle du renseignement: Note, N. 7, 7.2.1974, L’Afrique noire face aux régimes blancs d’Afrique australe; AN, 5 AG 3, 1406, Extrait Afrique du Sud, DAM, Note, 31.5.1976, a/s: Afrique australe. 598 Prestigeträchtig war besonders der Bau einer Eisenbahnlinie von Sambia nach Tansania, siehe George T. Yu: The Tanzania-Zambia Railway: A Case Study in Chinese Economic Aid to Africa, in: Warren Weinstein/Thomas H. Henriksen (Hg.): Soviet and Chinese Aid to African Nations, New York 1980, S. 117–144 sowie Darryl C. Thomas: China’s Foreign Policy toward Africa from the Bandung Conference to the Twenty-First Century (1955–2011), in: Seifudein Adem (Hg.): China’s Diplomacy in Eastern and Southern Africa, Farnham (Surrey) 2013, S. 215–231, S. 220 ff. 599 Melber: Understanding Namibia, S. 20 f. 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 183 tungen und Grenzüberschreitungen von Mitgliedern verschiedener Befreiungsbewegungen steigerten die Komplexität der Situation im südlichen Afrika. Nicht nur aufgrund seiner politischen Bedeutung im Ost-West-Konflikt war Namibia für die westlichen Staaten von Interesse, sondern ebenso aus ökonomischen Gründen. Namibia besitzt zahlreiche Bodenschätze, unter anderem Diamanten, verschiedene Metalle und Uran.600 Zugriff hatte zunächst Südafrika, bis die Rechte offiziell an den Namibiarat der VN übergingen. Aufgrund ihrer eigenen ökonomischen Interessen erkannten die westlichen Staaten die Autorität des Namibiarates der VN in der Frage der Rohstoffe nicht ohne weiteres an.601 Namibia in der EPZ Seit Frühjahr 1974 befasste sich auch die EPZ mit dem Namibia-Konflikt; bei seinem Treffen am 27./28. Mai 1974 beauftragte das Politische Komitee die Arbeitsgruppe Afrika, die politische Situation in Namibia zu untersuchen.602 Zwischen den im Fokus dieser Untersuchung stehenden Staaten Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Großbritannien sowie Belgien bestand grundsätzliche Übereinstimmung in der Ablehnung der südafrikanischen Rassenpolitik sowie in dem Bestreben, Namibia in die Unabhängigkeit zu entlassen, ebenso in dem Wunsch, den Einfluss des Westens in Afrika zu stärken und die Einflussnahme kommunistischer Staaten zu verhindern. In diesen Punkten waren sie sich auch mit allen übrigen EPZ-Mitgliedern ei- 3.1.2 600 Junius: Der United Nations Council for Namibia, S. 2 ff. 601 Vivienne Jabri: Mediating Conflict. Decision-Making and Western Intervention in Namibia, Manchester/New York 1990, S. 49. 602 AMAE, Europe 1971–76, 3796, COREU CPE/Mul/Etr 345, 29.5.1974, Objet: Comité politique 27/28 mai 1974, Relevé de conclusions, Projet. Im Juni diskutierte die AG Afrika zunächst, ob Südafrika mittels einer gemeinsamen Demarche zu einer Politikänderung bezüglich Namibias aufgefordert werden sollte. Der französische Repräsentant befürwortete ein solches Vorgehen, scheiterte jedoch mit seinem Vorschlag am Widerstand seines britischen Kollegen. Die Experten vertagten daraufhin die Frage. Siehe AMAE, Europe 1971–76, 3792, Note, 7.6.1974, a/s: Coopération politique européenne, Réunion d’experts Afrique du 5 juin. Zur Diskussion über Namibia in der EPZ siehe auch Gabriele Clemens/Alexander Reinfeldt/Telse Rüter: Europäisierung der Außenpolitik? Die EPZ und der Namibia-Konflikt, in: Clemens: The Quest for Europeanization, S. 27–50. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 184 nig. Unterschiedlich aber waren ihre Auffassungen bezüglich des konkreten Vorgehens gegenüber Südafrika, resultierend u.a. aus der jeweiligen ökonomischen Abhängigkeit von Südafrika als Absatzmarkt und Rohstofflieferant.603 Ebenso differierten ihre Haltungen gegenüber den afrikanischen Befreiungsbewegungen und der Rolle einzelner VN-Komitees604 sowie ihre Auffassungen über die Behandlung des Namibia-Konflikts im Rahmen der EPZ. Wie das britische Foreign and Commonwealth Office mehrfach erklärte,605 habe die britische Regierung, abgesehen von der Sicherstellung ihrer Uranversorgung durch die Rössing-Uranmine für das britische Nuklearprogramm, kein allzu großes Interesse an Namibia und auch keine besondere Verantwortung gegenüber diesem Land, das niemals eine britische Kolonie war. Die Beschäftigung mit Namibia resultiere vielmehr, neben den genannten ökonomischen Gründen, aus der britischen Mitgliedschaft im VN-Sicherheitsrat, aus Großbritanniens Stellung als „a prominent member of the world community“606 und auch aus innenpolitischen Gründen. Obwohl nach Ansicht des FCO die britische Uranversorgung unter einer südafrikanischen Administration sicherer wäre als unter jeder anderen Regierung, trat man – vor allem aus innenpolitischen Gründen – für die Selbstbestimmung und territoriale Unabhängigkeit Namibias ein; eine Labour- Regierung könne, so wurde angemerkt, keine zu engen Kontakte zu dem Apartheid-Regime in Südafrika haben.607 Zudem wurde angeführt, dass der friedliche Übergang zu einer stabilen, unabhängigen Regierung in Namibia auch den anderen Ländern in Schwarzafrika zeigen könne, dass es zu der „communist-backed military method, on the Angolan pattern“ alternative Wege in die Unabhängigkeit gebe.608 Daraus folgte für die britische Politik konkret die Konzentration auf die folgenden drei „key elements“: 603 Zu den unterschiedlichen Interessen der Neun an Südafrika als Absatzmarkt und Versorger von Rohstoffen siehe NA, FCO 33/3084, South Africa: An appraisal of the current situation and prospects, Annex A [1977]. 604 So hatten beispielsweise Frankreich und Großbritannien starke Vorbehalte gegenüber dem VN-Komitee zur Dekolonisation. 605 Siehe dazu NA, FCO 98/172, Reith, Central and Southern African Department, an Reid: Namibia, 14.4.1976; FCO 98/176, Reid, Central and Southern African Department, an Aspin: Namibia, 8.6.76. 606 NA, FCO 98/ 176, Reid, Central and Southern African Department, an Aspin: Namibia, 8.6.76. 607 NA, FCO 98/172, Reith, Central and Southern African Department, an Reid: Namibia, 14.4.1976. 608 NA, FCO 98/176, Reid, Central and Southern African Department, an Aspin: Namibia, 8.6.76. 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 185 1. Weiterhin Unterstützung der SWAPO, aber auch Pflege guter Kontakte zu anderen Gruppen, da man die SWAPO nicht als den einzigen legitimen Repräsentanten von Namibia ansah. 2. Einflussnahme auf Südafrika auf diplomatischem Wege, u.a. durch Demarchen, um die Unabhängigkeit Namibias auf international akzeptierte Weise zu erreichen. Die südafrikanische Präsenz in Namibia wurde zwar als rechtswidrig (‚unlawful‘) angesehen, zugleich aber wurde Südafrika von den Briten als die de facto Administration Namibias akzeptiert, und 3. mehr Beachtung der sogenannten ‚Windhoek talks‘, die sich mit der Ausarbeitung einer namibischen Verfassung beschäftigten. Da die Briten nach Ansicht des FCO nicht sehr viele Einflussmöglichkeiten auf Südafrika hatten, diplomatische Einflussnahmen bislang zudem nur begrenzte Wirkung erzielen konnten und, wie erwähnt, eine Labour-Regierung sich eine gewisse Zurückhaltung bei den Kontakten zu Südafrika auferlegen müsse, hielt das FCO es für sinnvoll, ‚mit anderen‘ in dieser Frage soweit wie möglich zu kooperieren. Diese ‚anderen‘ reduzierten sich für Großbritannien dabei auf die USA, Frankreich und die Bundesrepublik Deutschland, denen sie allein Einflussmöglichkeiten auf die südafrikanische Regierung zuschrieben. Die Möglichkeiten einer Einflussnahme durch die VN hielten die Briten für sehr gering, da die südafrikanische Regierung nicht das beachte, was in der Generalversammlung gesagt würde und sie auch genau wisse, dass die westlichen Regierungen aus eigenem Interesse keine drakonischen Maßnahmen durch den Sicherheitsrat erlauben würden. Auch das Commonwealth könne keinerlei Druck auf Südafrika aufbauen, ebenso wenig die Europäische Gemeinschaft als solche mit Ausnahme von Frankreich und Deutschland.609 Dementsprechend schrieben die Briten auch der EPZ keine herausragende Rolle bei der Lösung des Namibia-Problems zu, hielten an dieser Zusammenarbeit aber dennoch fest, nicht zuletzt um sich die Unterstützung der Neun in der für Großbritannien virulenteren Rhodesien-Frage zu sichern. Da, wie oben dargelegt, der Schwerpunkt der französischen Afrikapolitik auf den frankophonen Staaten lag,610 hatte die französische Seite dem- 609 NA, FCO 98/172, Reith, Central and Southern African Department, an Reid: Namibia, 14.4.1976. Die Regierungen, deren Ansichten über Namibia nach Auffassung des FCO am meisten bei den Südafrikanern zählten, waren neben USA, Großbritannien, Frankreich und Deutschland der Iran, Sambia, Liberia, die Elfenbeinküste und Japan. Eine gemeinsame Aktion mit den fünf letztgenannten sei aber aus verschiedenen Gründen in der Praxis schwer vorstellbar. 610 Siehe dazu auch AMAE, DAM généralités 1959–79, 502, Affaires politiques et diplomatiques (Legende), Nr. 687, Schreiben an Sauvagnargues, 30.9.1974. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 186 entsprechend zu Beginn der 1970er Jahre kein großes Interesse an einem verstärkten Engagement in Namibia und an einer Behandlung Namibias in der EPZ. Generell sprach sich die französische Regierung aber – ganz im Sinne eines Selbstverständnisses als Nation, die für Demokratie und die Proklamation der Menschenrechte steht – für das Recht des namibischen Volkes auf Unabhängigkeit und Selbstverwaltung aus.611 Die französische Haltung gegenüber der südafrikanischen Regierung in den Verhandlungen zur Zukunft Namibias war ambivalent,612 was den Franzosen auch bewusst war: Auf der einen Seite verurteilten sie Rassismus in jeder Form und somit auch die Politik der Apartheid und forderten die Einhaltung der Menschenrechte, Demokratie und Selbstbestimmung für das südafrikanische wie auch das namibische Volk.613 Auf der anderen Seite aber argumentierten sie, dass es ein französisches Leitprinzip sei, sich nicht in die inneren Angelegenheiten eines Staates einzumischen, wozu sie auch die Apartheidpolitik Südafrikas zählten.614 Zudem intensivierte Präsident Giscard d’Estaing die bestehenden wirtschaftlichen und militärischen Beziehungen zu Südafrika ab 1975, was neben der Zusage zur Lieferung von Waffen und U-Booten auch Vereinbarungen zum Bau von Anlagen zur Nuklearanreicherung beinhaltete.615 Die von der Anti-Apartheidbewegung und Teilen der internationalen Gemeinschaft geforderten Sanktionen gegen Südafrika lagen folglich nicht im französischen Interesse.616 Dennoch teilte die französische Regierung dem südafrikanischen Botschafter in Paris 611 AMAE, DAM généralités 1959–79, 598, DAM, Note pour le ministre, 18.9.1974. 612 AMAE, DAM généralités 1959–79, 477, DAM 2, Note pour le ministre, 2.9.1976: „Ces pays dénoncent dans notre politique l’ambiguité fondamentale consistant tout à la fois à condamner sans réserve l’apartheid et à considérer néanmois l’Afrique du Sud comme un partenaire à qui nous fournissons entre autres armement et centrale électronucléaire, matériels auxquels l’opinion internationale est particulièrement sensibilisée.“ 613 AMAE, DAM généralités 1959–79, 502, DAM, Note pour le ministre, 2.8.1974. 614 Ebd.; AMAE, DAM généralités 1959–79, 473, DAM 2, Note pour le ministre, 27.4.1976, a/s: Afrique australe: „Nous n’avons, il est vrai, cessé de dénoncer l’apartheid comme une doctrine condamnable au regard des idéaux de la France, mais nous avons toujours considéré qu’il s’agissait là d’un problème intérieur de la République sud-africaine où nous ne pouvions nous immiscer.“ 615 Jabri: Mediating conflict, S. 65; Claude Wauthier: Quatre Présidents et l’Afrique. De Gaulle, Pompidou, Giscard d’Estaing, Mitterrand. Quarante ans de politique africaine, Paris 1995, S. 397 ff. Zum Bau einer Nuklearanlage im südafrikanischen Koeberg siehe u.a. AN, 5 AG 3, 1406, Extrait Afrique du Sud, DAM (Courcel), Circulaire 422, 3.6.1976, Objet: Fourniture d’une centrale nucléaire à l’Afrique du Sud. 616 AMAE, DAM généralités 1959–79, 502, DAM 2, 9.6.1975, Namibie. 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 187 1977 mit, dass Frankreich sich an eine neu vereinbarte Resolution des VN- Sicherheitsrates vom 4. November 1977 halten und kein militärisches Material mehr an Südafrika verkaufen werde.617 Frankreichs Politik gegenüber Namibia und Südafrika war immer auch vor dem Hintergrund des französischen Dekolonisationsprozesses zu sehen. Die französische Regierung stand Befreiungsbewegungen allgemein und auch der namibischen SWAPO kritisch gegenüber. Dies hing unter anderem damit zusammen, dass zu Beginn der 1970er Jahre die Komoren und die Territorien der Afar und der Issa (Territoire Français des Afars et des Issas) am Horn von Afrika noch unter französischer Verwaltung standen und aus französischer Perspektive als eigene Übersee-Territorien galten.618 Hier erhob Frankreich den Vertretungsanspruch auf internationaler Ebene. Dem Willen der VN, Befreiungsbewegungen als legitime internationale Vertreter ihres Volkes auf ihren Sitzungen als Beobachter zuzulassen, konnte die französische Regierung somit hier nicht folgen.619 Andere EPZ-Teilnehmer, wie die Niederlande, sprachen sich dafür aus, in jedem Fall einzeln zu entscheiden, ob eine Befreiungsbewegung als Repräsentant der jeweiligen Bevölkerung legitimiert werden sollte oder nicht. Nach französischer Auffassung aber sollte die Aufnahme als Beobachter bei den VN nicht ausschließlich auf Grundlage einer vorherigen Anerkennung durch die OAU erfolgen.620 Die französische Seite nahm hier also eine starrere Position ein als die übrigen EPZ-Mitglieder und war zu diesem Zeitpunkt auch nicht bereit, davon abzurücken. Gleichwohl legte die französische Regierung viel Wert auf ein positives Ansehen bei den afrikanischen Staaten und reagierte in dem Zusammenhang sensibel auf Kritik der OAU. Diese monierte jegliche wirtschaftliche oder militärische Kooperation mit Südafrika. 617 AN, 5 AG 3, 1406, Extrait Afrique du Sud, DAM (Georgy), Circulaire 582, 16.11.1977, Objet: Vente d’armes à l’Afrique du Sud. 618 AMAE, Europe 1971–76, 3816, NUOI, 30.5.1974, Consultations à Neuf sur les questions des Nations unies, Bonn, 21/22 mai 1974. 619 AMAE, Europe 1971–76, 3816, NUOI, Note, N. 111, 20.5.1974. Sprachlich spiegelt sich das in den Akten wider, wenn von „mouvements noirs“ und nicht von „mouvements de libération“ die Rede ist. Die Haltung gegenüber der SWAPO veränderte sich jedoch zum Ende der 1970er Jahre hin. Diese skeptische Haltung hinderte die französische Regierung jedoch nicht daran, an anderer Stelle gezielt einzelne Bewegungen zu unterstützen, vgl. für den Fall Angola oben S. 152 f. 620 AMAE, DAM généralités 1959–79, 470, Schreiben von de Guiringaud an Jobert, N. 1026 NU, 16.5.1974, a/s: Concertation à Neuf sur les problems africains. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 188 Die Bundesrepublik Deutschland pflegte insgesamt gute Beziehungen zu den meisten afrikanischen Staaten, wobei Namibia (und Südafrika) wegen des starken deutschstämmigen Bevölkerungsanteils in der ehemaligen Kolonie Deutsch-Südwestafrika einen „Sonderfall“ in der Afrikapolitik der Bundesregierung darstellte;621 auch dergestalt, dass die Bundesregierung nicht nur ein aktives Interesse an der Politik gegenüber Namibia hatte, sondern auch – ähnlich wie Großbritannien und Frankreich – vor einem Dilemma stand. Auf der einen Seite bekannte man sich zur Selbstbestimmung und lehnte das weiße Minderheitsregime und die Rassendiskriminierung ab; auf der anderen Seite strebte man angesichts bundesdeutscher „wohlverstandener eigener Wirtschafts- und Sicherheitsinteressen“622 eine fortgesetzte Zusammenarbeit mit Südafrika an. Einen Ausweg aus diesem Dilemma meinte man im Auswärtigen Amt darin zu erkennen, „daß wir uns für die schwarzafrikanischen Länder als unersetzliche Partner des wirtschaftlichen und sozialen Fortschritts erweisen.“623 Grundsätzlich aber sah man im Auswärtigen Amt „keine grundlegende realistische Alternative zu der bisherigen Politik“.624 Empfohlen wurden lediglich einige kleinere „Korrekturen“625 der bundesdeutschen Afrikapolitik, die deren Kern indes unberührt lassen und dort ihre Grenzen finden sollten, wo Wirtschaftsund Sicherheitsinteressen berührt waren; d.h. „Beibehaltung des Prinzips, Handel und Politik nicht ohne Not zu koppeln“.626 Die bundesdeutsche Afrikapolitik war zudem geprägt durch das Verhältnis zur DDR, das durch den Abschluss des ‚Grundvertrages‘ und den Bei- 621 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.859: Leiter der Abteilung 3 [AA] an Staatssekretär, Betr.: Grundzüge unserer Afrika-Politik, hier: Anpassung an veränderte politische Daten, 25.1.1973. Die Bundesregierung hatte entgegen den Resolutionen des VN-Sicherheitsrats als einziges Land neben Portugal das deutsche Konsulat in Windhuk aufrechterhalten und dies insbesondere mit dem angenommenen Schutzbedürfnis der deutschstämmigen Bevölkerung in Namibia begründet. Zur bundesdeutschen Namibia-Politik siehe auch Gabriele Brenke: Die Bundesrepublik und der Namibia-Konflikt, München 1989. 622 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.859: Leiter der Abteilung 3 [AA] an Staatssekretär, Betr.: Grundzüge unserer Afrika-Politik, hier: Anpassung an veränderte politische Daten, 25.1.1973. 623 Ebd. 624 Ebd. 625 Unter anderem sollten das Bekenntnis zur Selbstbestimmung der afrikanischen Staaten und die Kritik an der Rassendiskriminierung noch deutlicher ausfallen, bei politischen Kontakten mit Südafrika sollte Zurückhaltung geübt werden und die Schließung des Konsulats Windhuk sollte geprüft werden. Siehe dazu ebd. 626 Ebd. 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 189 tritt beider deutscher Staaten zu den VN einen grundlegenden Wandel erfahren hatte. So erwartete die Bundesregierung, dass die DDR in den VN stets zugunsten der afrikanischen Staaten bzw. der dortigen Befreiungsbewegungen abstimmen und hiervon politisch profitieren würde. Für die Bundesrepublik hingegen befürchtete sie Nachteile, insbesondere wenn deutsche Anliegen in den VN verhandelt würden. Für die Bundesregierung ging es vor allem darum, auch in der Afrikapolitik der Gefahr zu entgehen, vor dem Hintergrund dieses internationalen „potentiellen Kontrastverhältnis[ses] zur DDR“ und zu anderen Staaten des Warschauer Paktes bzw. zur Sowjetunion sich in den VN in afrikapolitischen Fragen Anschuldigungen ausgesetzt zu sehen oder sich gegenüber den westlichen Partnern isolieren zu müssen: „In dieser Situation gewährt uns die organische und dadurch politisch zunehmend legitimierte Zusammenarbeit der neun EG-Partner einen gewissen Schutz, dessen wir uns bedienen sollten, wo es möglich und ratsam ist. Ich erinnere in diesem Zusammenhang daran, dass uns die PZ in der Nahostfrage zwar zunächst Schwierigkeiten bereitet, im Ergebnis aber die Anpassung unserer Linie erleichtert hat. Es versteht sich dabei, dass man der Vorteile einer solchen Zusammenarbeit nur teilhaft werden kann, wenn man im Rahmen einer vernünftigen Interessenabwägung auch bereit ist, einen gewissen Preis dafür zu zahlen.“627 Die Bundesregierung suchte aus den genannten Gründen bereits bevor das Namibia-Problem auf die Tagesordnung der EPZ kam die enge Abstimmung mit den EG/EPZ-Partnern, vor allem zur Vorbereitung von Abstimmungen in den Vereinten Nationen.628 Die Koordinierung mit den EG/ EPZ-Partnern in den VN sollte somit dazu beitragen, die bundesdeutsche Afrikapolitik international weniger angreifbar zu machen. Von einer koor- 627 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.859: Staden (D2) an D3, Betr.: Grundzüge unserer Afrika-Politik, 13.2.1973. 628 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.859: Leiter der Abteilung 3 [AA] an Staatssekretär, Betr.: Grundzüge unserer Afrika-Politik, hier: Anpassung an veränderte politische Daten, 25.1.1973. Schwierigkeiten wurden diesbezüglich vor allem mit Dänemark erwartet. Die nordischen Staaten verfolgten nach Ansicht des AA in den VN eine eigenständige, eher pro-afrikanische Politik. Siehe PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.884: Gehlhoff (Beobachter der Bundesrepublik Deutschland bei den Vereinten Nationen) an Auswärtiges Amt, Betr.: Beratung von Treuhandschafts-, Entkolonialisierungsfragen und Apartheidspolitik im 4. (Treuhandschafts-) Ausschuß der XXVII. Generalversammlung, hier: Abschlußbericht, 10.1.1973. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 190 dinierten Neuner-Zusammenarbeit im südlichen Afrika versprach sie sich außerdem – ebenso wie Frankreich und Großbritannien – eine bessere Position sowohl gegenüber den afrikanischen Staaten selbst als auch gegen- über einem wachsenden kommunistischen Einfluss der Ostblockstaaten und Chinas in der Region, um politische Angriffe afrikanischer Staaten in den VN gegen die Bundesrepublik und andere westliche Industrieländer wegen deren Zusammenarbeit mit Südafrika und Portugal in Wirtschaftsund Sicherheitsfragen wirksam parieren zu können. Insbesondere im südlichen Afrika sah man im Auswärtigen Amt die Gefahr einer Eskalation und einer Intervention der Großmächte.629 Für die belgische Außenpolitik war Afrika von herausragender Bedeutung. Das bezog sich indes weniger auf das südliche Afrika als vor allem auf Zentralafrika, genauer auf die ehemaligen belgischen Kolonien Burundi, Ruanda und vor allem die Demokratische Republik Kongo/Zaire.630 Aber auch in Bezug auf Südafrika und Namibia legte die belgische Regierung ihre prinzipielle Haltung und ihre Vorstellungen zum weiteren Vorgehen 1971 in einem Positionspapier klar dar: „La Belgique réprouve vigoureusement la politique d’apartheid poursuivie par le gouvernement sud-africain. Elle estime cependant qu’il faut éviter d’isoler complétement l’Afrique du Sud, car cela ne ferait que renforcer son attitude raciste. En maintenant des relations avec ce pays, on garde un moyen d’exercer une influence modératrice.“631 Konkret zu Namibia heißt es in demselben Dokument: „La Belgique appuie le droit du peuple de Namibie à l’autodétermination et à l’indépandance, et regrette que l’Afrique du Sud refuse d’appliquer les résolutions de l’Assemblée Générale et du Conseil de Sécurité, l’invitant à se retirer de ce territoire.“632 An dieser Position hielten die Belgier durchgängig fest, wie sich u.a. an Stellungnahmen zum südlichen Afrika aus den Jahren 1976 und 1977 629 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.884: [Ref.] 302, Betr.: Grundsätze der Fragen der Kolonialpolitik und der Apartheid, hier: Abstimmung der Afrika-Politik im Rahmen der PZ, 13.3.1973. 630 Siehe Denis M. Tull: Anmerkungen zur belgischen Afrika-Politik, in: Africa Spectrum 38/1 (2003), S. 71–78, S. 71. 631 Archives du S.P.F., Affaires étrangères – Série „politique“, dossier no. 18.779/8, Position de la Belgique à l’égard des principaux problèmes africains, 22 février 1971. 632 Ebd. 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 191 zeigt.633 Darin wird auch deutlich, dass sich die belgische Regierung von Anfang an um eine gemeinsame Haltung der Neun bemühte, die sich im bereits oben beschriebenen Spannungsfeld zwischen dem prinzipiellen Interesse an wirtschaftlicher und sicherheitspolitischer Kooperation mit Südafrika und der Ablehnung der Apartheidpolitik bewegte. Somit unterschied sich die Haltung der belgischen Regierung zu Fragen das südliche Afrika im Allgemeinen und Namibia im Besonderen betreffend nicht von ihrer grundsätzlichen Haltung zur politischen Zusammenarbeit in Europa, die von belgischen außenpolitischen Akteuren bereits seit Ende der 1960er Jahre aktiv betrieben wurde und die der Sicherung der sicherheitspolitischen und wirtschaftlichen Interessen Belgiens dienen sollte.634 Bezüglich des südlichen Afrikas forderte die belgische Regierung verstärkte Aktivität des Westens sowie die Zusammenarbeit mit den afrikanischen Staaten und den Befreiungsbewegungen; eine besondere Bedeutung für die Lösung der Probleme im südlichen Afrika schrieb sie der Zusammenarbeit der Neun in den VN zu.635 Unterschiedlich war somit die Bedeutung, die die einzelnen Staaten einer Zusammenarbeit in der EPZ zur Lösung des Namibia-Konflikts beimaßen. Dass Namibia in der EPZ trotz britischer und französischer Vorbehalte intensiv diskutiert wurde, war neben dem Interesse der Bundesrepublik an einer gemeinsamen Haltung vor allem auf die Bestrebungen der kleineren Staaten Belgien, Irland und Niederlande zurückzuführen, zur Formulierung einer gemeinsamen Politik der Neun zu gelangen. In den 633 Siehe u.a. Archives du S.P.F., Affaires étrangères – Série „politique“, dossier no. 18.778/XVI/2, Ministère des Affaires étrangères, du Commerce extérieur et de la Coopération au Développement, Direction Générale de la Politique: Position de la Belgique et des Neuf à l’égard des problèmes en Afrique Australe, 9 février 1977; siehe auch Annex 1: Discours Ministre au Parlement le 3/6/76 – „Problèmes d’Afrique Australe“. Darin heißt es: „La Belgique a appuyé fortement les démarches et actions communes que les Neuf ont entreprises jusqu’à présent afin de faire connaître leur position et exercer leur influence.“ 634 Siehe dazu Alexander Reinfeldt: Belgian Foreign Policy and the Cold War. The Impact of European Political Co-operation in the 1970s, in: Dutch Crossing 40/1 (2016), S. 81–92, hier vor allem S. 83–85. 635 Archives du S.P.F., Affaires étrangères – Série „politique“, dossier no. 18.778/XVI/2, Ministère des Affaires étrangères, du Commerce extérieur et de la Coopération au Développement, Direction Générale de la Politique: Position de la Belgique et des Neuf à l’égard des problèmes en Afrique Australe, 9 février 1977; zu dem letztgenannten Aspekt siehe auch ebd., dossier no. 18.778/1, Ministère des Affaires étrangères, du Commerce extérieur et de la Coopération au Développement, Direction Générale de la Politique, Relations politiques [betr.:] Projet de déclaration concernant les Nations-Unies, 11 juillet 1975. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 192 Niederlanden spielte vor allem der Druck innenpolitischer Kräfte, welche zu einem aktiven Handeln in Menschenrechtsfragen aufforderten, eine entscheidende Rolle. Und es war eine Regel in der EPZ, dass, wenn ein Staat die Behandlung eines Problems in der EPZ wünschte, dieser Punkt in die Tagesordnung aufgenommen wurde.636 Auch Stimmen auf internationaler Ebene, wie etwa die OAU oder der Zusammenschluss der Blockfreien Staaten, erwarteten von den neun EG/EPZ-Staaten gemeinsame Stellungnahmen in Bezug auf Namibia/Südafrika. Nicht zuletzt diese externen Forderungen waren ein Grund dafür, dass Namibia regelmäßig wieder auf die Tagesordnung der EPZ gelangte und vor allem in der AG Afrika intensiv diskutiert wurde. Seit Sommer 1974 erörterte die Arbeitsgruppe Afrika dieses Thema auf fast jedem Treffen bis zum Ende des hier festgelegten Untersuchungszeitraums.637 Die Politischen Direktoren diskutierten zwar ebenfalls regelmä- ßig, aber nicht auf jedem Treffen und mit gleicher Intensität wie die Arbeitsgruppe über Namibia.638 Ähnlich verhielt es sich mit den Außenministertagungen.639 Dies war auch dem Umstand geschuldet, dass es in der zweiten Hälfte der 1970er Jahre zahlreiche weitere aktuelle Themen zu bearbeiten gab, wie beispielsweise den Euro-arabischen Dialog, die Lage im Iran und die Afghanistankrise, so dass für das Thema Namibia nicht immer Zeit blieb. Da der Namibia-Konflikt international vor allem auf VN-Ebene behandelt wurde, konzentrierten sich die Debatten in der EPZ im Wesentlichen darauf, die Initiativen der Vereinten Nationen über Deklarationen rhetorisch zu unterstützen und sich mit koordinierten Demarchen direkt an die 636 Laut Luxemburger Bericht konnte jeder Mitgliedstaat jede beliebige Frage zur Konsultation vorschlagen. Der Kopenhagener Bericht spezifizierte dies dahingehend, dass Themen behandelt werden sollten, welche die „Interessen Europas auf unserem Kontinent oder außerhalb auf solchen Gebieten berühren, wo eine gemeinsame Stellungnahme erforderlich oder wünschenswert“ ist. Siehe Kopenhagener Bericht, S. 44. Allerdings vermieden die Mitgliedstaaten es bei einigen Themen, wie der Nordirland-Frage, West-Berlin oder den Maghreb-Staaten, diese auf EPZ-Ebene anzusprechen. Siehe dazu auch da Fonseca-Wollheim: Zehn Jahre Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ), S. 49. 637 Siehe AMAE, Europe 1971–76, 3809 u. 3810; Europe 1976–80, 4189 u. 4190; Europe 1981–86, 5009 u. 5010. 638 Siehe AMAE, Europe 1971–76, 3794–3797; Europe 1976–80, 4151–4157; Europe 1981–86, 4988. Namibia fand sich auf der Tagesordnung etwa der Hälfte bis zu zwei Dritteln der Treffen des Politischen Komitees. 639 AMAE, Europe 1971–76, 3791–3794; Europe 1976–80, 4149–4152; Europe 1981–86, 4987. 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 193 südafrikanische Regierung zu wenden.640 Im Zentrum der Diskussionen sowohl in der AG Afrika als auch im Politischen Komitee stand daher im Verlauf des Jahres 1975 zunächst die Frage, ob Südafrika mittels einer gemeinsamen Demarche der Neun zu einer Politikänderung bezüglich Namibias aufgefordert werden sollte. Bereits in der Arbeitsgruppensitzung im Frühjahr 1975 zeigte sich, dass es schwierig werden würde, hier eine gemeinsame Linie zu finden.641 Ein von der Bundesrepublik einige Monate später, am 11. Juli 1975, im PK vorgebrachter Vorschlag einer gemeinsamen Demarche an Südafrika fand die Unterstützung der Niederlande, Belgiens und Irlands, stieß aber auf strikte Ablehnung der Franzosen und Briten.642 Die beiden letztgenannten bevorzugten stattdessen die Fortführung eines gemeinsamen Vorgehens mit den USA als Ständige Mitglieder des VN-Sicherheitsrates. Im April hatte es eine erste gemeinsame „tripartite demarche“ der USA, Großbritanniens und Frankreichs gegeben, in der sie das Selbstbestimmungsrecht des namibischen Volkes und den Rückzug Südafrikas aus dem Land in Zusammenarbeit mit den Vereinten Nationen forderten; eine zweite „tripartite demarche“ war im Sommer/Herbst 1975 in Vorbereitung643 und wurde schließlich im Oktober übermittelt. Nach Auffassung der Briten und Franzosen sollten sich die übrigen EPZ-Mitglieder dieser „tripartite demarche“ anschließen und das britischamerikanisch-französische Vorgehen durch eigene bilaterale Demarchen an Südafrika unterstützen. Keinesfalls sollten nach britischer Auffassung aber die anderen Sieben in die Verhandlungen über die „tripartite demarche“ einbezogen werden, da dies die Angelegenheit verzögern oder scheitern lassen könnte. Die EPZ-Partner sollten lediglich nach deren Fertigstellung 640 Găinar: Aux origines de la diplomatie européenne, S. 378 f. 641 AMAE, Europe 1971–76, 3809, DAM 2, Note pour le Secrétaire général, N. 35, 21.3.1975, a/s: Concertation politique des Neuf, Groupe d’experts d’Afrique: „Pour répondre à une question posée par le délégué allemand il a été constaté qu’il était impossible pour les Neuf d’envisager au moins dans le conjoncture actuelle des pressions collectives et sans doute bilatérales sur les capitales africaines en vue de leur conseiller le modération.“ 642 Siehe NA, FCO 30/2990, Central and Southern African Department: European Political Co-Operation: Political Committee Helsinki, 30 July 1975, Brief No. 8: Namibia, 28.7.1975; ebd., Reith, Central and Southern African Department, an Colvin: European Political Co-Operation: Namibia, 22.7.1975; FCO 30/2991, UN Department: European Political Co-Operation, Political Committee Rome, 3/4 September 1975, Brief No. 1c, United Nations: Namibia, 1.9.1975. 643 AMAE, Europe 1971–76, 3817, NUOI, Note, N. 115, 5.9.1975, a/s: Travaux du groupe d’experts Nations unies et du Comité politique relatifs à la 30ème session de l’Assemblée générale des Nations unies. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 194 darüber informiert werden und diese dann zur Grundlage eigener bilateraler Demarchen machen. In dieser Hinsicht herrschte Übereinstimmung mit den Franzosen. Durch die herausragende Stellung als Ständiges Mitglied im Sicherheitsrat fühlten sich die französischen Diplomaten den Briten generell enger verbunden als den übrigen EPZ-Mitgliedern. Die Positionen beider Vertreter lagen aufgrund der ähnlichen Stellung und Ausgangslage als ehemalige Kolonialmächte oft dicht beieinander.644 Die parallele Ausarbeitung einer Neunerdemarche lehnte Großbritannien mit der Begründung ab, dass es aufgrund der Differenzen zwischen den Neun in Bezug auf die Namibia-Frage keine Basis für eine gemeinsame Position und somit für einen gemeinsamen Text gäbe. Die Südafrikaner würden schnell die unvermeidlichen Differenzen zwischen den Neun und auch zwischen einer möglichen Neunerdemarche und der von Großbritannien, den USA und Frankreich erstellten „tripartite demarche“ erkennen und ausnutzen: So könnten sie beispielsweise versuchen, einen Keil zwischen die Amerikaner und die anderen beiden Partner im VN-Sicherheitsrat, d.h. Frankreich und Großbritannien, zu treiben. Daher müssten Frankreich und Großbritannien gemeinsam im PK versuchen, die anderen in Richtung bilateraler Demarchen zu lenken und „[t]o kill the idea of a joint demarche.“645 Die Briten gaben somit der Zusammenarbeit mit den USA und Frankreich als Mitglieder des VN-Sicherheitsrates eindeutig den Vorzug vor einem gemeinsamen Handeln der Neun. Auch an anderer Stelle unterstrichen die Briten, dass ihre Interessen bezüglich Namibias enge Konsultationen mit den Amerikanern (und den Franzosen) in den VN „to the exclusion of our partners“646 erforderten, und dass man nur dort bereit sei „to swim with the general tide of the Nine“ in der Namibia-Frage 644 AMAE, Europe 1971–76, 3809, COREU CPE/Bil/Etr 210, Direction des Affaires politiques Europe (Laboulaye), 19.8.1975, Objet: Démarche commune sur la Namibie. Nach französischer Auffassung würde eine „Multiplikation der Initiativen“ gegenüber der südafrikanischen Regierung das Gegenteil der angestrebten Ziele erreichen, es solle bei einer weiteren Dreierdemarche bleiben. 645 Siehe dazu NA, FCO 30/2990, Central and Southern African Department: European Political Co-Operation, Political Committee Helsinki, 30 July 1975, Brief No. 8: Namibia, 28.7.1975; ebd., Addendum to brief No. 8: Namibia, 28.7.1975; siehe auch Reith, Central and Southern African Department, an Colvin: European Political Co-Operation: Namibia, 22.7.1975. 646 NA, FCO 30/2991, UN Department: European Political Cooperation, Political Committee Rome, 3/4 September, Brief No. 1 (a): UN: Final review of the action of the Nine at the thirtieth session, 1.9.1975. 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 195 „where our national interests permit“.647 Im Laufe des Jahres 1975 konnten die Briten das gewünschte Vorgehen gegenüber den EPZ-Partnern auch behaupten – im September beschlossen die Politischen Direktoren auf ihrem Treffen, die Frage einer Neunerdemarche von den Ergebnissen der „tripartite demarche“ abhängig zu machen, welche die USA, Frankreich und Großbritannien an die südafrikanische Regierung übermitteln wollten.648 Doch obwohl die Zusammenarbeit auf Neunerebene für die Briten nur eine untergeordnete Bedeutung besaß, war ihnen doch zugleich daran gelegen, die anderen Sieben nicht vor den Kopf zu stoßen. Diesen sollte versichert werden, dass man mit ihnen bei allem, was man in der Namibia- Frage unternehme, in Kontakt bleibe.649 So stimmten sie, ebenso wie die Franzosen, einer weiteren Untersuchung der politischen wie auch juristischen Aspekte der Namibia-Frage durch die Arbeitsgruppe Afrika zu.650 Dahinter steckte vermutlich mehr als die bloße Anpassung an die EPZ-Vereinbarungen bzw. Gepflogenheiten, sich in außenpolitischen Angelegenheiten zu informieren und zu konsultieren. Die Neun konnten ein geeignetes Druckmittel sein, um die eigenen Interessen international durchzusetzen – eine Position, die auch von Frankreich vertreten wurde. Zu gleicher Zeit diskutierten die Ständigen Botschafter der Neun bei den VN in New York ebenfalls die Frage einer Demarche an Südafrika. Obwohl sie zu dem Schluss kamen, dass im Prinzip nichts gegen eine derartige Maßnahme spreche, gaben sie die Frage nach dem weiteren Vorgehen zurück in die Hauptstädte.651 Hier scheint also ein Konsens leichter gefun- 647 NA, FCO 98/182, Bright, Central and Southern African Department, an Neville- Jones, EID(E): Namibia, 11.2.1976; siehe auch FCO 98/172, Duff an PS/Mr Ennals: The Outlook for Central and Southern Africa, 26.2.76. Dort heißt es: „We should consider with the US, French and German Governments (and perhaps with the Nine) whether there is any way in which we can persuade the Soviet Union and Cuba that there were certain limits in Africa beyond which they should not go.“ 648 AMAE, Europe 1971–76, 3797, COREU CPE/Mul/Etr, 5.9.1975, Objet: Projet de relevé de conclusions du Comité politique des 3 et 4 septembre 1975. Diese Dreierdemarche ging im Oktober 1975 an die südafrikanische Regierung, ebd., COREU CPE/Mul/Etr, 14.11.1975, Objet: 49ème réunion du Comité politique, Projet de relevé de conclusions. 649 NA, FCO 30/2994, Central and Southern African Department: European Political Cooperation, Political Committee meeting Rome 20 October 1975, Brief No. 5 (b): United Nations, Namibia, 17.10.1975. 650 AMAE, Europe 1971–76, 3797, COREU CPE/Mul/Etr, 14.11.1975, Objet: 49ème réunion du Comité politique, Projet de relevé de conclusions. 651 AMAE, Europe 1971–76, 3797, Telegramm aus New York (Scalabre) an Paris, N. 3677/83, 11.7.1975, Objet: Concertation des Neuf sur les problèmes africains. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 196 den worden zu sein als auf der Ebene der Politischen Direktoren. Gleichzeitig stimmten die Vertreter in New York einer gemeinsamen Nachricht der Neun zum von den VN ausgerufenen „Namibia-Tag“ am 26. August zu, in der sie in kurzer Form ihre Anteilnahme am Thema vor den VN demonstrieren wollten.652 Die Frage einer u.a. von Deutschland, den Niederlanden und Irland gewünschten Neunerdemarche wurde aufgrund des gemeinsamen Agierens von Frankreich und Großbritannien in den Sitzungen des Politischen Komitees mehrfach vertagt.653 Erst nachdem die Reaktion der südafrikanischen Regierung auf die zweite „tripartite demarche“ äußerst ernüchternd war,654 wurde der Gedanke der Neunerdemarche weiter verfolgt. Vor der am 26. Januar 1976 beginnenden Debatte im Sicherheitsrat erging dann am 23. Januar eine gemeinsame Demarche der Neun an Kapstadt, in der Südafrika aufgefordert wurde, sich so schnell wie möglich aus Namibia zurückzuziehen.655 So groß die Differenzen auch innerhalb der EPZ waren, wie sich an den Verhandlungen um die Neunerdemarche zeigte, so sehr waren alle Mitgliedstaaten bemüht, auf internationaler Bühne als Einheit aufzutreten, wo in dieser Zeit der Druck auf die südafrikanische Regierung zum Abzug aus Namibia und zur Abschaffung der Apartheid wuchs. Bei den Vereinten Nationen in New York trafen sich die Ständigen Vertreter der Neun regelmäßig, um ihr Vorgehen zu koordinieren und zu einem gemeinsamen Abstimmungsverhalten auf der Generalversammlung der VN zu gelangen. Sie hofften, so westliche Interessen rechtzeitig vor der Vollversammlung aktiv 652 Ebd. 653 NA, FCO 30/2991, Presidency Rome COREU to all COREU, Objet: Projet de relevé de conclusions du Comité politique des 3 et 4 septembre 1975, 4.9.1975; FCO 30/2994, Central and Southern African Department: European Political Cooperation, Political Committee meeting Rome 20 October 1975, Brief No. 5 (b): United Nations, Namibia, 17.10.1975. Dort heißt es, dass die Briten im PK in Rom am 3./4. September den Vorschlag für eine Neunerdemarche erfolgreich ‚abgewürgt‘ hätten; FCO 30/2995, Central and Southern African Department/EID (E): European Political Co-operation, Political Committee meeting, Rome, 13/14 November, Brief No. 5 (b): Namibia, 12.11.1975; FCO 98/179, Telegramm von Callaghan: European Political Co-operation, Political Committee, Luxembourg 19/20 January: Namibia, 22.1.1976. 654 So beurteilt u.a. in einem Telegramm des französischen Botschafters Schricke aus Pretoria an das französische Außenministerium, AMAE, Europe 1971–76, 3809, Telegramm aus Pretoria (Schricke) an Paris, N. 901/05, 28.11.1975, Objet: Namibie: Réponse sud-africain à l’aide-mémoire tripartite. 655 AMAE, Europe 1971–76, 3809, COREU CPE/Mul/Etr 3016, 31.12.1975, Objet: Démarche commune à propos de la Namibie. 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 197 in einem Resolutionsvorschlag einbringen zu können.656 Die Zusammenarbeit wurde von den Ständigen Vertretern als intensiv und angenehm empfunden, was von den Berichten über kontroverse Diskussionen auf europäischem Boden, so vor allem im Politischen Komitee, abwich. Die unnachgiebige Haltung der Franzosen, die in den Sitzungen des Politischen Komitees und oftmals auch der AG Afrika deutlich wurde, wich auf internationaler Ebene bis zu einem gewissen Grad einer etwas größeren Kompromissbereitschaft. Die französische Delegation schien hier etwas sensibler für den Gruppendruck der acht europäischen Partner zu sein: Auch wenn sie eigentlich gegen die vorgeschlagenen Resolutionen seien, so könnten sie sich, wie der französische Delegierte im Oktober 1975 aus New York berichtete, einer Enthaltung der EPZ-Partner anschließen, um nicht isoliert dazustehen.657 Schon zuvor hatte der französische Vertreter bei den VN auf die Vorteile einer multilateralen Zusammenarbeit der EPZ im südlichen Afrika gegenüber einem rein bilateralen Vorgehen hingewiesen. Er merkte an, dass den Aufforderungen an die südafrikanische Regierung zum Abzug ihrer Kräfte aus Namibia durch eine Koordination bilateraler Demarchen aller neun EPZ-Staaten mehr Gewicht verliehen werden könne, als wenn ein französischer Diplomat allein an die Südafrikaner herantrete.658 Zudem könne man die eigene Stimmabgabe bei den VN mit einer Gruppenentscheidung rechtfertigen und dadurch der Kritik afrikanischer Staaten am Abstimmungsverhalten entgegenwirken.659 Nach der Unabhängigkeitserklärung und der Machtübernahme der kommunistisch orientierten MPLA in Angola mit Unterstützung kubanischer Truppen im November 1975 verspürten die westlichen Staaten zu Beginn des Jahres 1976 einen erhöhten Handlungsdruck bezüglich Namibias, um dort eine ähnliche Entwicklung zu vermeiden. In einer Übersicht des Referates 312 im Auswärtigen Amt über „Südliches Afrika und West-Saha- 656 AMAE, Europe 1971–76, 3797, COREU CPE/Mul/Etr 986, 20.3.1976, Objet: 52e réunion du Comité politique (Luxembourg, le 18 et 29 mars 1976), Projet de relevé de conclusions. 657 AMAE, Europe 1971–76, 3797, Telegramm aus New York (Lecompt) an Paris, N. 7408–15, 23.10.1975, Objet: Commission politique spéciale: Apartheid: „Pour toutes ces raisons nous serions sans doute tenter de voter contre, mais nous ne voudrions pas être isolés, et nous pourrions être amenés à nous absentir.“ 658 AMAE, Europe 1971–76, 3797, Telegramm aus New York (de Guiringaud) an Paris, 5.11.1974, Objet: Initiatives britanniques. 659 AMAE, Europe 1971–76, 3816, (o.V.), Compte rendu de la réunion avec M. de Guiringaud, 30 janvier 1974, 6.2.1974. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 198 ra als Probleme gemeinsamer europäischer Politik“, die als Gesprächsgrundlage für den Europäischen Rat am 1./2. April 1976 diente, hieß es zu Namibia: „Die Lage im Territorium ist zwar äußerlich ruhig, aber innerlich gespannt. Neben Südrhodesien ist Namibia der größte Gefahrenherd für einen Rassenkrieg. Eine weitere Zuspitzung kann Sowjets und Kubanern Vorwand zur Ausdehnung ihrer Intervention liefern. Die europäischen Regierungen sollten durch massives Einwirken auf die südafrikanische Regierung diese zu mehr Realismus bewegen (Einschaltung der VN und der politischen Gruppierungen in Namibia einschließlich SWAPO; akzeptable zeitliche Terminierung für Unabhängigkeit in jetzigen Grenzen). Der Demarche der Neun von Januar 1976 bei der südafrikanischen Regierung muß ein aktiveres Sich-Einschalten folgen.“660 Die Übersicht schloss mit den zusammenfassenden Bemerkungen: „Europas Handlungsfreiheit im Südlichen Afrika war in der Vergangenheit stark eingeschränkt. (Rücksichtnahme auf Bündnis-Partner und gleichzeitige Kolonialmacht Portugal.) Von dieser Bürde befreit, muß Europa in der Schlußphase des Entkolonialisierungsprozesses konstruktiv mitwirken. Afrika ist als Nachbarkontinent Europas natürlicher Partner (Rohstoffe; Nord-Süd-Verhältnis; Konvention von Lomé). Afrika besteht aber nicht nur aus Schwarzafrika: die Republik Südafrika ist ein integraler Bestandteil Afrikas. Die Fortsetzung der Konflikt-Politik zwischen Schwarz und Weiss [sic] auf dem Kontinent könnte die gesamte partnerschaftliche Basis zwischen Europa und Afri- 660 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.873: [Ref.] 312 an Referat 200, Betr.: Europäischer Rat am 1./2. April 1976 in Luxemburg, hier: Gesprächsunterlagen, 23.3.1976. Zu Südafrika selbst heißt es anschließend: „Es muß verhindert werden, daß Südafrika sich in seiner Selbst-Isolierung vollends festfährt und sich durch eine Fehlinterpretation westlich-südafrikanischer Interessenidentität zu einer Politik verleiten läßt, die die Unterstützung durch Europa nicht finden kann. Hierzu ist ein europäisch-südafrikanischer kritischer Dialog erforderlich, der auch gegenüber den schwarzafrikanischen Staaten transparent bleiben muß. Ohne substantielle Änderungen ihrer Rassenpolitik wird die südafrikanische Regierung ihre auch von uns begrüßte Détente-Politik gegenüber Schwarzafrika nicht fortsetzen können. (Frage der Loyalität der ca. 9 Millionen städtischen Bantus.)“. 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 199 ka zerstören und vitale europäische Interessen im Südlichen Afrika gefährden.“661 Diese Einschätzung der Lage wurde auf dem Treffen des Europäischen Rates am 1. und 2. April in Luxemburg von allen geteilt, und die Staats- und Regierungschefs bekräftigten dort zudem die im Zusammenhang mit der Angola-Frage erfolgte Erklärung der Außenminister vom 23. Februar, eine gemeinsame Afrikapolitik in Angriff zu nehmen.662 Im März hatte bereits das Politische Komitee sich mit den Möglichkeiten eines gemeinsamen Vorgehens der Neun befasst und in dem Zusammenhang insbesondere die Notwendigkeit einer Kooperation mit der südafrikanischen Regierung betont. Das PK beschloss für die nahe Zukunft die Einrichtung eines „kritischen Dialogs“ mit Südafrika.663 Dieser Entschluss war, wie u.a. aus der oben zitierten Stellungnahme des AA hervorgeht, mehr der gefühlten kommunistischen Bedrohung als dem Wunsch nach einem gemeinsamen Auftreten der Neun geschuldet. Wie Reid vom Central and Southern African Department des FCO anmerkte, verstehe allerdings jeder der Neun etwas anderes unter dem ‚kritischen Dialog‘, und es wurden verschiedene Maßnahmen für die Zukunft in Betracht gezogen.664 Die Briten entwickelten in diesem Zusammenhang und angesichts der bis dahin wenig erfolgversprechenden diplomatischen Bemühungen in der Namibia-Frage die Idee, eine kleine offizielle Mission nach Namibia, Süd- 661 Ebd. In den Stichworten für einen außenpolitischen tour d’horizon anlässlich des Europäischen Rates in Luxemburg am 1./2. April 1976 bezüglich des Südlichen Afrikas (PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.873: Von der Gablentz ([Ref.] 200) an Referat 410, Betr.: 4. Europäischer Rat am 1./2. April in Luxemburg, 24.3.1976) heißt es ganz ähnlich: „Europas Handlungsfreiheit im südlichen Afrika in Vergangenheit stark eingeschränkt. Von dieser Bürde befreit muß es an Schlußphase Entkolonialisierungsprozeß konstruktiv mitwirken. Entwicklung in Rhodesien und Namibia birgt Gefahr offenen Ausbruchs Rassenkriegs, sowie billigen Vorwand für SU und Kuba, in Angola geprobte Intervention auszudehnen. Fortsetzung der Konfliktpolitik zwischen Schwarz und Weiß könnte gesamte partnerschaftliche Basis zwischen Europa und Afrika zerstören und vitale europäische Interessen gefährden. Daher aktives Einschalten der Neun durch kritischen, auch für schwarzafrikanische Staaten transparenten Dialog mit Südafrika und aktive gemeinsame Afrikapolitik unerläßlich.“ 662 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.873: Referat 410, Entwurf eines Ortex zur 4. Tagung des Europäischen Rats (ER) in Luxemburg am 1./2. April 1976 [5.4.1976]. 663 AMAE, Europe 1971–76, 3797, COREU CPE/Mul/Etr 986, 20.3.1976, Objet: 52e réunion du Comité politique (Luxembourg, le 18 et 19 mars 1976), Projet de relevé de conclusions. 664 NA, FCO 98/172, Reid: EEC Africa Experts Group, Luxembourg 8 April, 12.4.1976. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 200 afrika und Sambia zu entsenden, um Gespräche mit südafrikanischen und namibischen Politikern sowie mit der SWAPO zu führen. Diese sollten zum Ziel haben, die Positionen der Beteiligten zu verändern und die Voraussetzungen für ein Übereinkommen bezüglich Namibias im Sinne der oben genannten ‚key elements‘ zu schaffen.665 Hatte man zunächst erwogen, diese Mission allein durchzuführen, so setzte sich im Central and Southern African Department des FCO schließlich die Ansicht durch, dass eine solche Mission effektiver wäre, wenn noch andere Länder teilnehmen würden. Dabei gingen die Überlegungen in zwei Richtungen: Entweder sollten zusätzlich zu einem Beamten des FCO Repräsentanten der französischen und amerikanischen Regierungen teilnehmen (folgend der „tripartite demarche“) oder die Mission sollte in den Kontext der EPZ gesetzt werden und neben einem Vertreter Großbritanniens und Frankreichs zusätzlich einen Repräsentanten der deutschen Regierung sowie einer weiteren Regierung umfassen. Als ideal bezüglich der Effektivität wurde eine Vertretung von Großbritannien, Frankreich und Deutschland angesehen; zugleich aber wurde befürchtet, dass dies Komplikationen für die europäische politische Kooperation schaffe und es zudem den Deutschen widerstreben würde, ohne die übrigen EPZ-Partner zu handeln. Eine mehr als vier Mitglieder umfassende Mission aber wurde als ‚unhandlich‘ angesehen; deshalb sollten die europäischen Partner dafür gewonnen werden, einer kleineren Mission, die nicht alle Neun umfasse, zuzustimmen. Der Missions-Vorschlag wurde zunächst den Afrikaexperten in der Arbeitsgruppe am 8. April unterbreitet. Nachdem die Reaktionen dort als ermutigend eingestuft wurden,666 beschlossen die Briten, den Vorschlag den Politischen Direktoren in ihrer Sitzung am 22. April vorzulegen. Dabei behielten sie sich vor, die Idee der Mission doch lieber auf bilateraler oder trilateraler Basis weiter zu verfolgen, falls die EPZ-Partner den Vorschlag nicht unterstützen oder wenn sie unakzeptable Forderungen bezüglich der Mission stellen würden.667 Innerhalb des französischen Außenministeriums schien es bis Ende April noch keine klare Anweisung zur französi- 665 Siehe dazu u.a. NA, FCO 98/172, Reith, Central and Southern African Department, an Reid: Namibia, 14.4.1976. 666 So heißt es zum Treffen der Afrikaexpertengruppe am 8. April, dass die Idee der Mission von Müller (Bundesrepublik) unterstützt und von Lodiot, Sekretär in der Afrika-Abteilung des französischen Außenministeriums, begrüßt worden sei, einige andere hätten sie als vielversprechend angesehen. NA, FCO 98/172, Reid: EEC Africa Experts Group, Luxembourg 8 April, 12.4.1976. 667 NA, FCO 98/172, Reith, Central and Southern African Department, an Reid: Namibia, 14.4.1976; ebd., Central and Southern African Department: European 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 201 schen Position gegeben zu haben, was die konziliante Haltung des französischen Vertreters in der AG-Sitzung erklärt. In einer Notiz vom 30. April 1976 fragte die Sous-Direction d’Europe occidentale noch, welche Haltung zum britischen Vorschlag einer Mission einzunehmen sei.668 Fraglich ist, ob es zu diesem Zeitpunkt keine offiziell festgelegte französische Position gab oder ob der Außenminister oder die DAM diese bisher nur noch nicht innerhalb des Ministeriums kommuniziert hatten. Umso erstaunlicher ist der Nachdruck, mit dem die französischen Delegierten bei den folgenden EPZ-Treffen sich dann einem Kompromiss verweigerten. Diskutiert wurde der britische Missionsvorschlag beim Treffen des PK am 3. Mai 1976 sowie auf der sich anschließenden Tagung der Außenminister.669 In beiden Gremien stieß der britische Vorschlag – anders als auf AG-Ebene – auf heftige Ablehnung der französischen Vertreter. Während der französische Vertreter im Politischen Komitee, Laboulaye, noch recht dezent reagierte und die Argumente für die französische Ablehnung detailliert darlegte, kam es bei dem Ministertreffen zu einem Eklat und zu heftigen Vorwürfen Sauvagnargues an die Adresse der Briten, diese hätten den Vorschlag ohne jegliche Vorbereitung dargelegt. Im Politischen Komitee begründete Laboulaye die ablehnende Haltung Frankreichs damit, dass eine solche Mission einen schwierigen Präzedenzfall für Frankreich in Bezug auf seine von den Afar und Issa besiedelten Territorien in der Region des späteren Dschibuti darstelle. Die Neun, so Laboulaye, könnten nicht immer eine Mission entsenden, wenn irgendwo ein Problem im Dekolonisationsprozess auftauche. Alle anderen Politischen Direktoren sprachen sich hingegen für den britischen Vorschlag aus, teilten die französische Ansicht bezüglich des Präzedenzfalles nicht und versuchten, Frankreich mit Argumenten zu überzeugen, dem Vorschlag zuzustimmen, was allerdings nicht gelang. Laboulaye beharrte strikt auf seiner Position. Beim Treffen der Außenminister reagierte Sauvagnargues äußerst heftig; er warf den Briten vor, dass sie ohne jegliche Vorbereitung den Vorschlag präsentiert hät- Political Co-operation: Political Committee Luxembourg 22/23 April 1976, Namibia, 21.4.1976. 668 AMAE, Europe 1971–76, 3794, Sous-Direction d’Europe occidentale, Note, 30.4.1976, a/s : Réunion ministérielle (3 mai): „Proposition britannique d’une mission d’information des Neuf sur l’Afrique australe. Si Londres confirme sa proposition officieuse, quelle attitude adopterons-nous à ce sujet?“ 669 Siehe dazu u.a. NA, FCO 98/174, insbes. Telegramm von Maitland: European Political Co-Operation, Ministerial meeting Brussels, 3 May: Southern Africa, 3.5.1976; ebd., Reid, Central and Southern African Department: EEC mission to South Africa on Namibia, 4.5.1976. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 202 ten und lehnte ihn zugleich mit sehr harschen Worten ab. Die vorgeschlagene Mission ginge weit über die akzeptierten Grenzen der politischen Kooperation hinaus und führe neue Elemente mit unakzeptablen Implikationen ein, wäre zudem für Frankreich nachteilig in Bezug auf die Gebiete der Afar und Issa.670 Frankreich, so Sauvagnargues, würde niemals den britischen Vorschlag akzeptieren, den er einige Minuten später gar als ‚absurd‘ bezeichnete. Niemals könnten drei Beamte es erreichen, das Verhalten Südafrikas zu ändern.671 Die Sitzung wurde von den Beteiligten als frostig und äußerst unerfreulich empfunden. Der dänische Vertreter griff Sauvagnargues an, weil Frankreich eine Aktion ablehne, für die alle anderen seien. Es könne nicht sein, so argumentierte er, dass ein einzelner Mitgliedstaat die Verantwortung dafür trage, dass alle anderen zur Untätigkeit verurteilt seien. Als Konsequenz drohte er damit, dass Dänemark im Falle der Uneinigkeit der Neun bilaterale Kontakte in der Region aufnehmen werde.672 Der luxemburgische Ratsvorsitzende Thorn tadelte Sauvagnargues für seine ‚beißende Kritik‘. Zudem wies er die französische Anschuldigung zurück, dass Großbritannien bisher den Vorschlag nicht bekannt gemacht hätte.673 Der deutsche und der britische Außenminister versuchten, mit Argumenten Frankreich zu überzeugen. Gerade in Bezug auf die Verhandlungen der Turnhallenkonferenz über eine Verfassung für Namibia könne das die Gespräche voranbringen, so die Reaktion des deutschen Außenministers Genscher.674 Und die Briten argumentierten, zahlreiche afrikanische Staaten würden fordern, dass der Westen mehr Druck auf Südafrika ausübe als bisher.675 670 Diese Argumente werden auch in französischen Dokumenten angeführt. Allerdings ist dort nicht das Auftreten von Sauvagnargues erwähnt. AMAE, DAM généralités 1959–79, 482, Sous-Direction d’Europe occidentale (Laboulaye), Circulaire 367, 5.5.1976, Objet: Réunion ministérielle du 3 mai à Bruxelles, Afrique australe. 671 NA, FCO 98/174, Telegramm von Maitland: European Political Co-Operation, Ministerial meeting Brussels, 3 May: Southern Africa, 3.5.1976. 672 Ebd.; NA, FCO 98/174, Reid, Central and Southern African Department: EEC mission to South Africa on Namibia, 4.5.1976; AMAE, DAM généralités 1959– 79, 482, Sous-Direction d’Europe occidentale (Laboulaye), Circulaire 367, 5.5.1976, Objet: Réunion ministérielle du 3 mai à Bruxelles, Afrique australe. 673 NA, FCO 98/174, Telegramm von Maitland: European Political Co-operation, Ministerial meeting Brussels, 3 May: Southern Africa, 3.5.1976. 674 AMAE, Europe 1971–76, 3794, Sous-Direction d’Europe occidentale, Circulaire 367, 5.5.1976, Objet: Réunion ministérielle du 3 mai 1976 à Bruxelles, Afrique australe. 675 AMAE, Europe 1971–76, 3809, Telegramm aus New York (de Guiringaud) an Paris, N. 4250/57, 21.6.1976, Objet: Réunion des Neuf: Afrique australe. 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 203 Ein Einlenken Frankreichs zeichnete sich nicht ab, und schließlich plädierte der deutsche Außenminister Genscher dafür, die Diskussion über den Vorschlag zu verschieben. In der Zwischenzeit sollten die Briten ihren Vorschlag unter Berücksichtigung der Diskussionspunkte überarbeiten und Frankreich sollte seine negative Haltung überdenken. Die Briten stimmten dem zu,676 und die Außenminister gaben den britischen Vorschlag zur gemeinsamen Mission an das Politische Komitee zur Überarbeitung zurück, ohne einen Beschluss zu fassen.677 Sauvagnargues rüdes Verhalten beim Ministertreffen, das ihn erst recht isolierte, mochte mit seiner Persönlichkeit zusammenhängen. Er neige, so konstatierten die Briten mit Bezug auf französische Quellen, zu „rudeness, distortion and, finally, lying“678, aber seine Position entsprach der grundsätzlichen französischen Haltung, dass die Afrika-Politik von den jeweiligen früheren Kolonialmächten betrieben werden sollte und keine Angelegenheit der Neun sei.679 Zudem, so spekulierten die Briten, wolle Frankreich Nuklearreaktoren an Südafrika verkaufen und weiterhin Waffen liefern, daher wäre Kritik an Südafrika aus ihrer Sicht wohl nicht opportun.680 676 AMAE, Europe 1971–76, 3794, Sous-Direction d’Europe occidentale, Circulaire 367, 5.5.1976, Objet: Réunion ministérielle du 3 mai 1976 à Bruxelles, Afrique australe. 677 AMAE, Europe 1971–76, 3794, COREU CPE/Mul/Etr 1637, 4.5.1976, Projet de relevé de conclusions de la réunion ministérielle de Coopération politique à Bruxelles, le 3 mai 1976. 678 NA, FCO 98/174, Maitland an Henderson (brit. Botschaft Paris): Sauvagnargues and Southern Africa, 11.5.1976. 679 Diesen Eindruck hatte wohl auch Kissinger nach einem Gespräch mit Sauvagnargues und Präsident Giscard d’Estaing, NA, FCO 98/174, Telegramm von Henderson (brit. Botschaft, Paris): Kissinger’s visit to Paris: 7 May, 7.5.1976; siehe auch FCO 98/175, Telegramm von Henderson (brit. Botschaft, Paris): President Giscard’s visit: Africa, 18.6.1976. Dort berichtet Henderson über ein Gespräch eines Botschaftsmitarbeiters mit dem Berater des französischen Präsidenten zu afrikanischen Angelegenheiten, Journiac: Franzosen halten an ihrer Ansicht fest. Sie könnten nicht mit ihren Freunden in Afrika „via the Nine“ verhandeln, obwohl es Momente gäbe, wo Statements der Neun hilfreich sein könnten. 680 NA, FCO 98/175, Telegramm von Scott (brit. Botschaft, Kapstadt) an FCO: Namibia: Mission of the Nine, 5.6.1976; ebd., State visit by the President of France 22–25 June 1976, Anglo-French co-operation in Africa, Brief by Foreign and Commonwealth Office, 18.6.1976. Auch der Repräsentant der SWAPO im Dekolonisationskomitee der VN beschuldigte Frankreich, Nuklearreaktoren an Südafrika zu verkaufen, die sicherlich auch militärisch genutzt werden könnten. Siehe AMAE, DAM généralités 1959–79, 575, Telegramm aus New York (de Gui- IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 204 Die Briten hielten grundsätzlich an ihrem Missionsvorschlag fest, da sie angesichts der Konflikte im südlichen Afrika und der Gefahr, dass die Kommunisten hier Erfolge erzielen könnten, eine Initiative für wichtig erachteten. Sie waren aber bereit, wie bei dem Ministertreffen vereinbart, einen revidierten Vorschlag zu erstellen, um französische Einwände gegen den Vorschlag auszuräumen, so z.B. dass Südafrika der Mission zustimmen müsse. Zudem, so argumentierten sie, würden die anderen Mitglieder der Gemeinschaft erwarten, dass der Vorschlag aufrecht erhalten und Druck auf die Franzosen ausgeübt würde, „in the interests of political cooperation“.681 Die Franzosen waren zwar zu weiteren Diskussionen bereit, blieben aber bei der Auffassung, dass – besonders mit Blick auf Dschibuti – kein Präzedenzfall einer gemeinsamen europäischen Außenpolitik zu Dekolonisationsprozessen geschaffen werden sollte.682 In der Sitzung des Politischen Komitees am 3./4. Juni 1976 lehnte Frankreich auch den revidierten Vorschlag als ungeeignet, nicht effektiv und auch aus Prinzip ab, während die anderen Acht sich auf eine gemeinsame Mission hätten einigen können. Einigkeit herrschte in dieser Sitzung lediglich darüber, dass man den Punkt weiter in der AG Afrika (am 24./25. Juni) diskutieren wolle, somit vertagte.683 Aber auch diese Sitzung brachte keine konkreten Ergebnisse, da Frankreich bei seiner generell ablehnenden Haltung blieb, führte allerdings zu einer atmosphärischen Verbesserung. Vermutlich war sich auch Frankreich bewusst, dass eine allzu verhärtete Haltung die EPZ und die Beziehungen zu Großbritannien gefährden könne. Der britische Vertreter ringaud) an Paris, N. 3988–90, 14.6.1976, Objet: Comité de 24: Namibie (Vente par un consortium français de réacteurs nucléaires à l’Afrique de Sud). Die DAM verschickte Weisungen an diverse französische Botschaften, wie mit Demarchen auf mögliche Proteste gegen die Lieferungen reagiert werden könne: Die Lieferungen seien geprüft und dienten nur der Stromerzeugung, und man halte sich an die Auflagen der Internationalen Atombehörde. AN, 5 AG 3, 1406, Extrait Afrique du Sud, DAM (Courcel), Circulaire 422, 3.6.1976, Objet: Fourniture d’une centrale nucléaire à l’Afrique du Sud. 681 NA, FCO 98/174, Central and Southern African Department: Anglo-French bilateral talks between Political Directors, 11 May 1976, Brief No. 2: Southern Africa, (a) Namibia, 7.5.1976. 682 AMAE, Europe 1971–76, 3794, Sous-Direction d’Europe occidentale, Circulaire 367, 5.5.1976, Objet: Réunion ministérielle du 3 mai 1976 à Bruxelles, Afrique australe. 683 NA, FCO 98/175, Telegramm von Acland: European Political Cooperation, Political Committee Luxembourg 3–4 June: Mission of the Nine concerning Namibia, 3.6.1976. 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 205 Reid konstatierte einen bemerkenswerten Wandel der Franzosen bei diesem Treffen, den er auf den Besuch Giscard d’Estaings (vom 22.–25. Juni) in London und die ‚high-level‘ Gespräche auf bilateraler Ebene zurückführte. Allerdings war die Atmosphäre bei den AG-Treffen zuvor – im Vergleich zu den Treffen im PK und auf Ministerebene – auch recht harmonisch gewesen, so dass Reids Bemerkung eher so zu verstehen ist, dass der französische Vertreter hier besonders positiv und versöhnlich auftrat. Laut Reid hatte der französische Vertreter in der Arbeitsgruppe, Harel, die Briten für ihre Energie und diplomatischen Fähigkeiten, ihre außergewöhnlichen Informationsquellen und Kontakte in Afrika gelobt und – zur Verwunderung der anderen Delegierten – geäußert, dass das Beste, was die Neun tun könnten, sei, die Aktion in britischen Händen zu belassen. Auch sei Harel persönlich sehr herzlich gegenüber Reid gewesen und habe ihn jetzt „notre ami, Martin“ genannt, statt dass er, wie früher, Bezug auf Reid genommen habe mit den Worten „la délégation du Royaume Uni“.684 Mit dieser Sitzung war dann aber das Projekt der Neunermission gestorben, man einigte sich nur noch – unter Zustimmung Frankreichs – darauf, dieses für die Zukunft im Auge zu behalten.685 Die Zusammenarbeit wurde aufrechterhalten, aber zu Lasten inhaltlicher Übereinstimmung. Im Vordergrund stand die Fortführung der Gespräche auf Neunerebene, an der alle trotz bestehender Divergenzen festhalten wollten. Die britische Regierung führte nach dem Scheitern ihrer Idee in der EPZ eine eigene Mission nach Namibia, Südafrika und Sambia durch, bei der sich die Beteiligten unter anderem mit Delegierten der Turnhallenkonferenz und Führungspersönlichkeiten der SWAPO trafen.686 Weitere Konflikte in der AG Afrika entzündeten sich zum einen an der Frage, ob ein Vertreter der Kommission an Gesprächen der Afrikaexpertengruppe teilnehmen sollte sowie zum anderen an dem im August 1976 vor- 684 NA, FCO 98/176, Reid, Central and Southern African Department, Note for record: EEC: African Experts Group, Luxembourg 24–25 June 1976: French attitude, 26.6.1976. 685 NA, FCO 98/176, Reid, Central and Southern African Department, Note for the record: EEC African Experts Group, Luxembourg 24–25 June 1976: Namibia, 28.6.1976. Auf der Sitzung des PK in Den Haag am 1./2. Juli wurde bestätigt, dass die Neunermission nicht weiterverfolgt, aber im Hinterkopf behalten werden sollte. Siehe ebd., Barnes: European Political Cooperation, Political Committee, The Hague 1–2 July: South Africa, 3.7.1976. 686 AMAE, Europe 1976–80, 4189, DAM 2, Note pour le Directeur politique, N. 52, 5.8.1976, a/s: Réunion du groupe d’experts Afrique (La Haye, 3 août 1976); NA, FCO 98/175, Telegramm von Crosland: Namibia, 18.6.1976. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 206 gelegten Vorschlag Großbritanniens, erneut eine Demarche der Neun an Südafrika zu richten. Wenngleich bereits im Luxemburger Bericht und Kopenhagener Bericht vereinbart worden war, dass die Kommission in den Fällen, in denen die Arbeit der EPZ Auswirkungen auf die Europäischen Gemeinschaften hatte, zur Stellungnahme aufgefordert werden sollte,687 bot diese Vereinbarung immer wieder Konfliktstoff. Wiederholt lehnte Frankreich die Teilnahme der Kommission an Treffen der AG und im Politischen Komitee ab, da es auf einer strikten Trennung zwischen EPZ und den EG auf Arbeitsebene beharrte. Im Falle der von acht EPZ-Mitgliedern gewünschten Teilnahme der Kommission an der Arbeitsgruppensitzung vom 3. August 1976, auf der über das Namibia-Problem gesprochen werden sollte, drohte Frankreich mit einer ‚Politik des leeren Stuhls‘. Schließlich verzichtete man auf die Einladung der Kommission, obwohl deren Teilnahme in Bezug auf Namibia von den anderen Acht als sinnvoll erachtet wurde.688 Der auf der AG-Sitzung am 3. August 1976 präsentierte britische Vorschlag, dass die Neun bei der südafrikanischen Regierung vorstellig werden und die Unabhängigkeit Namibias sowie die Einbeziehung der SWAPO in die Gespräche fordern sollten,689 brachte die Briten in eine unangenehme Situation und warf zugleich ein bezeichnendes Licht auf die Zusammenarbeit der Neun. Das Problem für Großbritannien bestand darin, dass die USA, welche von Großbritannien über den Vorschlag informiert worden waren, diesen ablehnten und von Großbritannien forderten, ihn zurückzuziehen. Wie der American Assistant for Africa, Schaufele, mitteilte, deute sich derzeit ein Wandel in der südafrikanischen Politik an und von daher sei es nicht opportun, jetzt die Südafrikaner anzugreifen.690 Die 687 Siehe Luxemburger Bericht, S. 29 u. Kopenhagener Bericht, S. 39, S. 45, siehe dazu auch oben S. 59 f. 688 NA, FCO 98/177, COREU-Telegramme vom 23., 26., 28., 29., 30.7. u. 2.8.1976. Auch in der Folgezeit kam es diesbezüglich immer wieder zu Auseinandersetzungen zwischen den Acht und Frankreich, so z.B. beim Treffen der Politischen Direktoren am 14. Dezember 1977, wo Mérillon sich heftig gegen die Teilnahme der Kommission an Treffen der Arbeitsgruppe Afrika wehrte und schließlich völlig isoliert dastand. Siehe FCO 33/3083, Hibbert an PS/PUS: Presence of Commission representatives at meetings of Political Cooperation Working Groups, 15.12.1977. 689 NA, FCO 98/177, Reith, Central and Southern African Department, Note for record: Meeting of African Experts at The Hague on 3 August, 5.8.1976. 690 Siehe u.a. NA, FCO 98/177, Telegramm von Moreton (aus Washington): Reith’s letter to Samuel of 6 August and telecon Samuel/Reith today: Namibia, 10.8.1976. 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 207 Briten standen vor dem Dilemma, wie sie dem amerikanischen Wunsch nachgeben konnten, ohne zugleich die Neun über den britisch-amerikanischen Informationsaustausch zu informieren. Sie verfielen dann auf die ‚rettende Idee‘, einfach abzuwarten und darauf zu vertrauen, dass die Franzosen, die schon am 3. August in der Arbeitsgruppe Afrika ihre Vorbehalte gegenüber dem britischen Vorschlag deutlich gemacht hatten,691 ihn für sie torpedieren würden.692 Und zur großen Erleichterung der Briten ging die Rechnung auf. Frankreich lehnte den Vorschlag einer Neunerdemarche an Pretoria ab, und die Briten bekundeten in einem COREU-Telegramm, sich der Haltung der Franzosen nolens volens zu beugen. Damit hatten sie den ‚Kopf aus der Schlinge gezogen‘ und standen noch dazu als diejenigen da, die zugunsten einer Übereinstimmung mit den recht isoliert dastehenden Franzosen und damit zur eventuellen Erlangung einer gemeinsamen Position der Neun bereit waren, in dieser Frage nachzugeben. Waren sie auf der einen Seite, wie sie selbst bekundeten, glücklich über diesen Ausgang und teilten diesen ‚Erfolg‘ auch sogleich Schaufele mit, so plagte sie auf der anderen Seite wohl ein schlechtes Gewissen gegenüber ihren EPZ-Partnern. Denn als Kompensation für ihren Rückzug, der, wie sie vermuteten, die EPZ-Partner sehr überraschen würde, erklärten sie sich bereit, vorbehaltlos dem von der Präsidentschaft vorgeschlagenen Text zum „Namibia-Tag“ zuzustimmen, der ebenfalls den Rückzug Südafrikas aus Namibia sowie das Recht der namibischen Bevölkerung auf Selbständigkeit, Unabhängigkeit und territoriale Integrität forderte, auch wenn die Amerikaner davon nicht begeistert wären. Man wollte versuchen, Schaufele vom britischen Vorgehen zu überzeugen, was offenbar zur Erleichterung der Briten auch gelang.693 691 Laut eigenem Bekunden hatte der französische Vertreter in dieser Sitzung den Vorschlag abgelehnt und nicht nur Vorbehalte gemacht, wie die Briten es darlegten. Er forderte, dass, falls es zu einer Demarche kommen sollte, die Entscheidung über die Form auf die Ebene der Politischen Direktoren verschoben werden sollte, während alle anderen eine Abstimmung per COREU für ausreichend hielten. Siehe AMAE, Europe 1976–80, 4189, DAM 2, Note pour le Directeur politique, N. 52, 5.8.1976. 692 NA, FCO 98/177, Reith, Central and Southern African Department, an Arbuthnott (EID): Namibia, 12.8.1976; ebd., Broomfield, European Integration Department (External), an Reith: Namibia, 13.8.1976; FCO 98/178, Reid, Central and Southern African Department, an Aspin: Namibia: Démarche à neuf, 17.8.1976; ebd., Central and Southern African Department: European Political Cooperation: Political Committee, The Hague: 9/10 September 1976, 8.9.1976. 693 NA, FCO 98/178, Reith, Central and Southern African Department, an Snodgrass (brit. Botschaft, Pretoria): Namibia and the Nine, 13.8.1976; ebd., Paris IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 208 Dieses Beispiel macht zweierlei deutlich: Erstens, dass die Briten im Konfliktfall der Übereinkunft mit den Amerikanern den Vorzug gaben gegenüber Neunerabsprachen, was auch dadurch begründet war, dass sie sich wegen der Uneinigkeit der Neun kaum wirkungsvolle Aktionen von der EPZ-Zusammenarbeit versprachen. Im September 1976 erklärten sie, dass man in Namibia jetzt den Amerikanern die Initiative überlassen wolle und hoffe, dass diese Erfolg in Südafrika hätten. Die Neun „should stand aside“, und nur, wenn Kissinger scheitere, müsse man sich auf Neunerebene erneut beraten.694 Zweitens zeigte sich, dass die Briten grundsätzlich an der Aufrechterhaltung der EPZ-Zusammenarbeit interessiert waren, da sie sich von dieser eine Unterstützung der eigenen Politik bei verschiedenen anderen Themen erhofften. Auch in den Folgejahren blieben die aufgezeigten unterschiedlichen Ansichten der EPZ-Mitglieder über das Vorgehen in Namibia und die zu ergreifenden Maßnahmen gegenüber Südafrika weiterhin bestehen und gelang es im Rahmen der EPZ in der Regel nicht, sich auf gemeinsame Positionen und Initiativen zu einigen. Dies rief insbesondere den Unmut der Belgier hervor, die die Passivität des Westens beklagten und ein aktiveres Vorgehen der Neun forderten.695 Beispielsweise sprach im Januar 1977 die AG Afrika erneut die Empfehlung aus, eine Demarche an die südafrikanische Regierung zu richten.696 Die südafrikanische Regierung sollte von europäischer Seite davor gewarnt werden, in Namibia eine provisorische Regierung ohne Beteiligung der SWAPO einzurichten. Im Kreise der Neun bestand keine Einigkeit darüber, in welcher Art dieser Appell erfolgen sollte.697 Während die Bundesrepublik, unterstützt von Italien, eine gemeinsa- COREU to La Haye COREU, Objet: Namibie, 16.8.1976; ebd., London COREU to The Hague COREU, Objet: Namibia, 18.8.1976; ebd., Telegramm von Crosland: Namibia, 18.8.1976; ebd., Reid, Central and Southern African Department, an Aspin: Namibia Day message from the Nine, 24.8.1976. 694 NA, FCO 98/178, Central and Southern African Department: European Political Cooperation: Political Committee The Hague 9/10 September 1976: Namibia, 8.9.1976. 695 Archives du S.P.F., Affaires étrangères – Série „politique“, dossier no. 18.778/XVI/2, Ministère des Affaires étrangères, du Commerce extérieur et de la Coopération au Développement, Direction Générale de la Politique: Position de la Belgique et des Neuf à l’égard des problèmes en Afrique Australe, 9 février 1977. 696 AMAE, Europe 1976–80, 4189, DAM 2, Note pour le Directeur politique, N. 3, 12.1.1977, a/s: Réunion du groupe d’experts Afrique (Londres 10 janvier 1977). 697 AMAE, Europe 1976–80, 4189, COREU CPE/Mul/Etr 168, 12.1.1977, Réunion des experts Afrique – Rapport de la Présidence. 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 209 me europäische Haltung gegenüber der in Namibia geplanten Übergangsregierung forderte, rief die neue britische Präsidentschaft zur Zurückhaltung auf. Sie wollte zunächst die Haltung der USA erfahren und einbeziehen.698 Hier waren es die Briten, die eine Aktion innerhalb der EPZ bremsten, nicht wie gewohnt die Franzosen. Die Afrikaabteilung des französischen Außenministeriums äußerte sich in ihrem Bericht an den derzeitigen Politischen Direktor François de Laboulaye nicht direkt zur französischen Haltung in dieser Angelegenheit. Sie erwähnte aber, dass die britische Präsidentschaft es schwer haben werde, in den nächsten Monaten den Forderungen anderer Partner zu widerstehen und ihre Zurückhaltung beizubehalten.699 Das lässt darauf schließen, dass die französische Seite die britische Zurückhaltung zur Namibia-Frage und insbesondere gegenüber der südafrikanischen Regierung innerhalb der EPZ guthieß, die übrigen EPZ-Partner jedoch für ein aktiveres Vorgehen plädierten. In einer weiteren Notiz an Laboulaye in der folgenden Woche betonte die DAM, dass das bisher von französischer Seite vertretene Prinzip der ‚Nichteinmischung in innere Angelegenheiten eines Staates‘ in Bezug auf die südafrikanische Regierung im Kreise der Neun immer schwieriger zu vertreten sei. Die europäischen Partner seien der Auffassung, dass die Apartheidpolitik nur mit einer direkten Einmischung beeinflusst werden könne. Wenn die französische Seite sich gegen eine Demarche an Südafrika stelle, werde sie isoliert dastehen.700 Wiederum kommentierte die DAM diese Einschätzung nicht. Die Formulierung lässt jedoch darauf schließen, dass eine Isolation in der Gruppe nicht unbedingt erwünscht war, während bisher die DAM eine isolierte Stellung nicht als problematisch angesehen hatte. Es lässt sich also vermuten, dass die Position als Außenseiter die französische Seite, zumindest den der DAM angehörenden Vertreter in der AG Afrika, Blot, zunehmend unter Druck setzte und nun weniger leicht hingenommen wurde. Allerdings hatte dies keine unmittelbar erkennbare Haltungs- änderung zur Folge. Auch nach außen konnten die Neun, trotz der in den VN-Debatten durch die Präsidentschaft abgegebenen gemeinsamen Stellungnahmen, ihre Differenzen nicht komplett verbergen. Dies drückte sich vor allem da- 698 AMAE, Europe 1976–80, 4189, DAM 2, Note pour le Directeur politique, N. 3, 12.1.1977, a/s: Réunion du groupe d’experts Afrique (Londres 10 janvier 1977). 699 Ebd. 700 AMAE, Europe 1976–80, 4189, DAM 2, Note pour le Directeur politique, 19.1.1977, a/s: Rapport de la Présidence sur le groupe de travail Afrique, J. Blot: „Aussi apparaît-il difficile que nous adoptions en cette affaire une attitude négative dans laquelle nous serions tout à fait isolés.“ IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 210 rin aus, dass bei den auf die Generaldebatten folgenden Abstimmungen die Neun teilweise eben doch unterschiedliche Stimmen abgaben. Eine Notiz an den französischen Politischen Direktor Laboulaye vom Juni 1977 kommentiert ein Treffen der VN-Arbeitsgruppe und verdeutlicht die französische Position zum Auftreten der Neun bei den VN: Generell sei es aufgrund der unterschiedlichen historischen Hintergründe „manchmal schwierig einen gemeinsamen Standpunkt zu finden“. Während einige der Neun eine starke „Antipathie gegenüber dem Kolonialismus“ hegten, wären andere immer noch „die Verwaltungsmächte, die für eine koloniale Situation verantwortlich gemacht würden“. Daher sei eine gemeinsame Stimme für oder gegen Anti-Kolonial-Resolutionen in den VN nur schwierig zu vereinbaren.701 Für eine Region wie das südliche Afrika, in der die Interessen der französischen Regierung relativ gering waren und Frankreich darüber hinaus aufgrund der kolonialen Vergangenheit nur in geringem Ma- ße präsent war, war das französische Außenministerium nicht bereit, sich erneuten Anschuldigungen der OAU oder einzelner Staaten der ‚Dritten Welt‘ auszusetzen.702 Es gewichtete an dieser Stelle die bilateralen Beziehungen Frankreichs zu den afrikanischen Staaten höher als die europäische Zusammenarbeit. Im Februar 1978 forderte der den Vorsitz innehabende dänische Außenminister Andersen von seinen EPZ-Partnern neue gemeinsame Maßnahmen gegen Südafrika, um es zu einer Positionsänderung in der Namibia- Frage zu bringen, stieß aber sofort auf den energischen Widerstand Owens. Der britische Außenminister argumentierte, dass neue Maßnahmen gegen Südafrika die Gespräche in den Nachbarstaaten Namibia und Rhodesien gefährden könnten und lehnte diese daher ab. Bei den übrigen Delegationen stieß Andersens Vorschlag bei diesem Treffen ebenfalls nicht auf Unterstützung.703 701 AMAE, Europe 1976–80, 4153, NUOI, Note pour le Directeur politique, N. 9, 30.6.1977, a/s: Comité politique, Londres 14–15 juin 1977. Übersetzung durch Verf. 702 AN, 5 AG 3, 1406, Extrait Afrique australe, DAM 2, Note pour le ministre, 22.2.1977, a/s: La France et l’Afrique australe: „[...] si nous voulons éviter que se renouvelle la situation paradoxale où la France, en dépit de la faiblesse relative de ses intérêts et des limites traditionnelles de sa présence en Afrique australe, se trouve mise en accusation par les pays de l’OUA et du Tiers Monde.“ 703 AMAE, Europe 1976–80, 4150, Sous-Direction d’Europe occidentale, Circulaire 129, 17.2.1978, Objet: Coopération politique, Réunion ministérielle – Copenhague, 14 février 1978 – Afrique australe. 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 211 Auch in den folgenden Monaten blieb die Haltung der einzelnen Staaten in dieser Frage unverändert, wie sich u.a. auf dem Ministertreffen am 14. September 1978 zeigte. Die britische Regierung zog es weiterhin vor, Maßnahmen gegen die südafrikanische Regierung erst einzuleiten, wenn in Namibia eine Machtübergabe der südafrikanischen Administration an eine namibische Regierung erfolgt sei. Unterstützt wurde Großbritannien dabei von Deutschland und Frankreich. Die Dänen, ebenso wie die Niederländer und Iren, waren hingegen der Meinung, dass auch ohne die Machtübergabe schon über Sanktionen gegen Südafrika entschieden werden könne und forderten, sobald wie möglich dieses Thema erneut aufzugreifen. Man vertröstete sie allerdings auf einen späteren Zeitpunkt und wollte erst das weitere Vorgehen im Sicherheitsrat abwarten.704 Die französische Sous-Direction d‘Europe occidentale schloss sich dem britischen Standpunkt an, dass Sanktionen gegen Südafrika beim nächsten Treffen der Außenminister im Oktober nicht debattiert werden sollten, sondern erst nach Klärung der Namibia-Frage.705 Die EPZ hielt sich in der Folgezeit mit eigenen Initiativen bezüglich der Namibia-Frage zurück. Wohl nicht zuletzt aufgrund der deutlich gewordenen Uneinigkeit zwischen den Neun hatten sich die Gespräche über Namibia zusehends auf die 1977 gebildete VN-Fünfer-Gruppe verlagert.706 Die Neun beschränkten sich darauf, die Vorschläge dieser Gruppe zu weiteren Verhandlungen mit namibischen und südafrikanischen Sprechern durch verschiedene Deklarationen zu unterstützen.707 Zum „Namibia-Tag“ am 23. August 1979 beispielsweise sendeten die Neun gemeinsam eine kurze 704 AMAE, Europe 1976–80, 4150, COREU CPE/Mul/Etr 3203, 22.9.1978; ebd., COREU CPE/Mul/Etr 3255, 28.9.1978, Relevé de conclusions of the Ministerial meeting, Bonn, 14 September; ebd., Sous-Direction d’Europe occidentale (Siefer-Gaillardin), Circulaire 639, 19.9.1978, Objet: Réunion ministérielle de Coopération politique, Bonn, le 14 septembre 1978 – Afrique du Sud. 705 AMAE, Europe 1976–80, 4150, Sous-Direction d’Europe occidentale (Siefer- Gaillardin), 27.10.1978, Note de synthèse, a/s: Réunion informelle des ministres des Affaires étrangères, Gymnich, 27/28 octobre 1978. 706 Siehe z.B. NA, FCO 33/3084; FCO 98/400; FCO 65/2046; FCO 58/1301; PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 111.247: [Ref.] 320: Sprechzettel Namibia, Betr.: Informelles Ministertreffen, 12.5.1978; AMAE, DAM généralités 1959–79, 597, DAM 2, Note, N. 234, 29.12.1978, a/s: Coopération politique, Présidence française, Afrique. Zur VN-Fünfer-Gruppe siehe oben S. 182. 707 Siehe dazu u.a. PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 111.247: [Ref.] 320: Sprechzettel Namibia, Betr.: Informelles Ministertreffen, 12.5.1978; auch weitere Dokumente aus dem Jahr 1978 in PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 111.247 bestätigen den Eindruck, dass die Neun die Fünfer-Initiativen lediglich mittrugen, ohne selbst gestaltend einzugreifen. Siehe auch die Erklärung des Europäischen Rates vom IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 212 Nachricht an den Generalsekretär der VN, in der sie ihre Unterstützung für die Arbeit der Fünfer-Gruppe bekundeten.708 Die Verlagerung der Namibia-Gespräche auf die westliche Fünfer-Kontaktgruppe, an der insbesondere die USA ein Interesse hatten, barg aber zugleich die Gefahr einer Spaltung der EPZ in der Namibia-Frage – insbesondere nachdem die Bundesrepublik (und Kanada) als Nicht-Ständige Mitglieder des Sicherheitsrates auch nach ihrem Ausscheiden aus dem Sicherheitsrat Mitglieder der Fünfer-Gruppe bleiben sollten.709 Vor allem die Bundesregierung war deswegen darum bemüht, die Aktivitäten der Fünfer- Gruppe mit der Neuner-Zusammenarbeit im Rahmen der EPZ zu verknüpfen.710 So wurde etwa die AG Afrika regelmäßig durch die EPZ-Präsidentschaft über die Aktivitäten der Fünfer-Gruppe unterrichtet.711 Von den anderen sechs nicht in der Fünfer-Gruppe vertretenen EPZ-Partnern scheint die Rolle der Fünfer-Gruppe weitestgehend akzeptiert worden zu sein.712 Juni 1980, in der es hieß: „in the interest of stability and peace in southern africa, it gives its encouragement to the efforts of the five france, federal republic of germany, united kingdom, canada and united states towards namibia, with a view to an early implementation of the united nations security council resolution 435.“ [sic] Siehe Archives du S.P.F., Affaires étrangères – Série „politique“, dossier no. 18.779/14, [Telex] rom COREU to all COREU, 14.6.1980, objet: declarations emises a l’issue du conseil europeen a venise des 12–13 juin 1980 [sic]; siehe auch NA, FCO 98/640, Southern African Department: European Political Co-Operation: Political Committee, Dublin, 11 December 1979, Item 4 (b): Namibia, 10.12.1979; FCO 98/912, Southern African Department: European Political Co-Operation, Political Committee, Rome, 13/14 March 1980, Agenda Item 7: Africa, Namibia, 10.3.1980. 708 AMAE, Europe 1976–80, 4151, DAM 2, Note, 10.9.1979, a/s: Namibie, Intervention du ministre. 709 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 111.247: Fernschreiben Nr. 2191, New York UNO an Bonn AA, 15.9.1978. 710 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 111.247: Bonn COREU to all COREU, 19.7.1978, Objet: Groupe de travail afrique 20 et 21 juillet [1978] – Proposition d’une déclaration des ministres des Affaires étrangères sur la Namibie. Siehe auch ebd., Bonn COREU to all COREU, 21.7.78, Objet: Proposition d’une déclaration des ministres des Affaires étrangères sur la Namibie sowie ebd., Bonn COREU to all COREU, 27.7.78. 711 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 111.247: Bonn COREU to all COREU, 23.10.1978, Objet: Réunion groupe de travail Afrique du 19 et 20 septembre – Rapport oral de la Présidence. 712 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 111.247: Plurez [AA] an Pretoria [und andere], 31.10.1978, Betr.: Initiative der fünf westlichen Sicherheitsratsmitglieder zur Lösung der Namibia-Frage, hier: Informelles EPZ-Ministertreffen in Gymnich. 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 213 Bis 1981 ergab sich keine grundlegende Änderung der Verhandlungspositionen der beteiligten Parteien in Namibia. Die Gespräche zwischen den namibischen und südafrikanischen Gruppen und Parteien, häufig mit Vermittlern der VN, wurden in den 1980er Jahren wiederholt aufgenommen, unterbrochen und wieder fortgesetzt. Die Arbeit der EPZ scheint dabei keinen nennenswerten Einfluss auf die Gespräche gehabt zu haben. Erst Ende der 1980er Jahre konnte eine Einigung zwischen allen Parteien erzielt werden, und März 1990 erlangte Namibia die Unabhängigkeit.713 Südrhodesien Südrhodesien, das spätere Simbabwe, war der einzige Staat im südlichsten Teil Afrikas, dessen politische Lage bereits vor der Gründung der Arbeitsgruppe von einzelnen EPZ-Mitgliedern als diskussionswürdig erachtet wurde, auch wenn es bis 1974 nicht zu Debatten in der EPZ kam.714 In der ehemals britischen Kolonie hatte eine weiße Minderheit um Premierminister Ian Douglas Smith 1965 einseitig die Unabhängigkeit des Landes ausgerufen.715 Diese Proklamation wurde, mit Ausnahme von Südafrika, von keinem Land völkerrechtlich anerkannt und führte zu internationalen Sanktionen gegen das weiße Regime.716 Der VN-Sicherheitsrat forderte in seiner Resolution 217 vom 20. November 1965 die Beendigung aller diplomatischen und sonstigen Beziehungen zu dem Land.717 Schwarze Unabhängigkeitsbewegungen im Land selbst protestierten ebenfalls ge- 3.2 713 Siehe Schicho: Handbuch Afrika, Bd.1, S. 169 ff. 714 Siehe dazu oben S. 112 f. 715 Zum Folgenden siehe Alois S. Mlambo: A History of Zimbabwe, New York 2014, S. 147 ff.; Chengetai J. M. Zvobgo: A History of Zimbabwe, 1890–2000 and Postscript, Zimbabwe, 2001–2008, Newcastle upon Tyne 2009, S. 128 ff. 716 Inoffiziell waren jedoch trotz der Sanktionen weiterhin ausländische Unternehmen in Rhodesien aktiv, so u.a. französische Firmen aus der Öl- und Automobilindustrie. Siehe Joanna Warson: Amnesia about Anglophone Africa: France’s Rhodesian Mindset, Its Manifestation and Legacies, in: Fiona Barclay (Hg.): France’s Colonial Legacies. Memory, Identity and Narrative, Cardiff 2013, S. 27–47. Auch viele andere Staaten, darunter Belgien, die Bundesrepublik Deutschland und Italien, betrieben laut Mlambo weiterhin Handel mit Rhodesien. Siehe Mlambo: A History of Zimbabwe, S. 153. 717 https://undocs.org/S/RES/217(1965). In der Resolution 253 vom 29.5.1968 wurde erneut der Rückzug aller konsularischen und Handelsrepräsentanten aus Südrhodesien gefordert, https://undocs.org/S/RES/253(1968), letzter Abruf 7.5.2019. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 214 gen die weiße Regierung. Großbritannien betrachtete die unilaterale Erklärung von Smith als illegal und machte die Errichtung einer schwarzen Mehrheitsregierung zur Bedingung für eine Entlassung Südrhodesiens in die Unabhängigkeit. Das Land galt weiterhin als britische Kronkolonie und stand unter Selbstverwaltung einer weißen Minderheitsregierung. Schwarze Befreiungsbewegungen setzten sich zunächst auf politischer Ebene, bald darauf jedoch auch mit Waffengewalt für einen Machtwechsel im Land und die Unabhängigkeit ein. Bereits zu Beginn der 1960er Jahre hatte sich die Zimbabwe African People’s Union (ZAPU) formiert.718 Unzufrieden mit der Führung durch Joshua Nkomo spaltete sich die ZAPU, und als Alternative gründete sich die Zimbabwe African National Union (ZANU) unter Führung von Reverend Ndabaningi Sithole. Der spätere Präsident des unabhängigen Simbabwe, Robert Gabriel Mugabe, war zunächst Generalsekretär der ZANU, deren Führung er im Oktober 1976 übernahm.719 1976 schlossen Nkomo und Mugabe ein Bündnis zur Zusammenarbeit auf internationaler Ebene, wo sie als Patriotic Front (PF) auftraten.720 Im Unterschied zur Namibia-Frage befassten sich in Bezug auf Rhodesien nicht in erster Linie internationale Komitees bei den VN mit der Zukunft des Landes, sondern britische und von ihnen um Unterstützung gebetene US-amerikanische Diplomaten arbeiteten gemeinsam Vorschläge zu einer friedlichen Lösung des Konflikts aus.721 Weitere europäische Staaten oder die EPZ waren an diesen Verhandlungen nicht beteiligt. Die britische Regierung übernahm während der Verhandlungsphase als Verwaltungsmacht die Information der acht EPZ-Partner. Auch forderte sie die EPZ-Staaten wiederholt explizit zur Unterstützung ihrer Initiativen und ihrer Positionen in internationalen Organisationen durch gemeinsame Deklarationen auf. Sowohl die weiße Minderheit als auch die schwarzen Befreiungsbewegungen lehnten die anglo-amerikanischen Vorschläge zur Organisation einer neuen Regierung Südrhodesiens zunächst ab. Beide Seiten sahen ihre Interessen nicht ausreichend berücksichtigt – die Befreiungsbe- 718 Mlambo: A History of Zimbabwe, S. 147. 719 Ebd. S. 147 f.; Zvobgo: A History of Zimbabwe, S. 166 f. 720 AMAE, Europe 1976–80, 4149, DAM 2, Note pour le Cabinet du ministre (à l’attention du M. Fels), 12.10.1976, a/s: Point de la situation en Rhodésie. De facto kämpften jedoch beide militärischen Flügel der ZANU und ZAPU weiterhin getrennt unter dem offiziellen Dach der PF weiter, Mlambo: A History of Zimbabwe, S. 164. 721 Der britische Außenminister Owen und sein US-amerikanischer Kollege Vance erarbeiteten zwischen 1976 und 1978 mehrere Vorschläge zum Übergang Rhodesiens in ein unabhängiges Simbabwe mit schwarzer Mehrheitsregierung. 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 215 wegungen waren nicht an den Verhandlungen beteiligt, und die weißen Siedler um Ian Smith blieben dabei, dass sie jede Machtübergabe an eine schwarze Mehrheitsregierung kategorisch ausschlossen.722 Die Konfliktlinien verliefen aber nicht nur auf lokaler Ebene, sondern waren regional beeinflusst von den Beziehungen zu den Nachbarstaaten, vor allem Südafrika, Mosambik, Angola, Sambia und Tansania, unter anderem da, wie oben dargelegt, die Befreiungsbewegungen grenzüberschreitend unterstützt wurden. Überregional zeigten die globalen Spannungen des Kalten Krieges Auswirkungen auf die Verhandlungen.723 Den westlichen Mächten erschien die Lösung für erfolgreiche Gespräche mit Smith eine Kooperation mit Südafrika zu sein, dem einzigen Staat, mit dem Smith noch engere Beziehungen pflegte und von dessen Kooperation Rhodesien aufgrund weiterhin bestehender wirtschaftlicher Verpflichtungen abhängig war.724 Erst Ende 1979 zeichnete sich eine für alle Seiten akzeptable Lösungen ab: Ein Friedensabkommen wurde geschlossen, eine Verfassung verabschiedet und es wurden international überwachte Wahlen ausgeschrieben, die dem Führer der ZANU, Robert Mugabe, den Sieg bescherten. Unter dem Premierminister Mugabe wurde Südrhodesien, das sich den Namen Simbabwe gab, in die Völkergemeinschaft aufgenommen.725 Innerhalb der EPZ gab es zwar lange Debatten, aber bis 1979 kaum Kontroversen in Bezug auf die Rhodesien-Frage, da die Acht hier Großbritannien die Führung bei der Lösung des Konflikts überließen und sich generell hinter die britischen Initiativen stellten.726 Ausdruck fand dies unter anderem in der Erklärung des Europäischen Rates vom 2. April 1976, die die Selbstbestimmung und Unabhängigkeit des rhodesischen Volkes forderte und explizit die bisherige Politik der britischen Regierung unterstützte.727 722 Windrich: Der Kalte Krieg in Südafrika, S. 282. 723 Zum Konzept der Konfliktsysteme siehe M. Tamarkin: The Making of Zimbabwe. Decolonization in Regional and International Politics, London 1990, S. 4. 724 Zvobgo: A History of Zimbabwe, S. 161. 725 Marx: Geschichte Afrikas, S. 308 f. 726 Siehe u.a. NA, FCO 98/171, European Council, Luxembourg 1/2 April 1976: Southern Africa (including Rhodesia), Brief by Foreign and Commonwealth Office, 30.3.1976, Annexe A: Dutch draft statement on Rhodesia: „The Nine strongly support the proposals of the British Government“; FCO 98/172, Telegramm von Callaghan an verschiedene EEC Posts: European Political Cooperation: Political Committee, Luxembourg 18–19 March, Report of the African Experts Group, 22.3.1976: „It was agreed that the hand was for the UK to play“. 727 NA, FCO 98/171, Telegramm von Acland: European Council Luxembourg 1/2 April: Rhodesia, 2.3.1976. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 216 Hatten die französischen Vertreter sich im Politischen Komitee zunächst gegen den niederländischen, von Großbritannien vehement unterstützten Vorschlag ausgesprochen, eine solche Erklärung auf Ebene des Europäischen Rates herauszugeben und betont, das sei Sache der Politischen Direktoren und Außenminister,728 so lenkten sie schließlich ein und zeigten sich kompromissbereit. Die in den Debatten um Rhodesien insgesamt als zurückhaltend zu charakterisierende Position Frankreichs resultierte aus der allgemein geltenden politischen Leitlinie: „Il s‘agit d‘une affaire britannique dont nous ne voulons pas nous mêler directement.“729 Was in der EPZ nicht zur Sprache kam, aber eine zusätzliche Begründung für die zurückhaltende französische Position liefert, waren bereits bestehende und neu etablierte bilaterale Verbindungen französischer Unternehmen und Parlamentsangehöriger zu Rhodesien.730 Die britische Position zur Südrhodesien-Frage, die auch von den USA unterstützt wurde,731 legte Außenminister Callaghan in einem Statement vor dem Unterhaus am 22. März 1976 dar: Als Voraussetzung für die Selbstbestimmung und Unabhängigkeit sowie einen geordneten Machttransfer in Rhodesien benannte er die folgenden Punkte: Erstens die Akzeptanz des Prinzips der Mehrheitsherrschaft (‚majority rule‘), zweitens Wahlen für die Etablierung der Mehrheitsherrschaft in einem Zeitraum von 18 Monaten bis zu zwei Jahren, drittens Übereinstimmung darüber, dass die Unabhängigkeit des Landes erst nach Durchsetzung der Mehrheitsherrschaft erfolgen könne, und viertens, dass sich die Verhandlungen nicht allzulange hinziehen dürften. Erst wenn diese Bedingungen akzep- 728 Siehe u.a. NA, FCO 98/171, European Council, Luxembourg 1/2 April 1976: Southern Africa (including Rhodesia), Brief by Foreign and Commonwealth Office, 30.3.1976; ebd., Telegramm von Henderson (brit. Botschaft, Paris): European Council: Rhodesia, 31.3.1976; ebd., Neville-Jones, European Integration Department (External): Possible statement on Rhodesia at the European Council: French attitude [31.3.1976]. 729 AMAE, Europe 1976–81, 4151, Sous-Direction d’Europe occidentale, Note de synthèse, 9.5.1979, a/s: Réunion informelle des ministres des Affaires étrangères des Neuf (12/13 mai 1979). 730 Weiterführend dazu: Warson: France in Rhodesia. 731 NA, FCO 98/177, Telegramm der brit. Botschaft in Washington: U.S. policy towards Africa, 2.8.1976; siehe auch FCO 98/171, Telegramm der brit. Botschaft, Washington: Call on Kissinger: Southern Africa, 17.3.1976. 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 217 tiert seien, könne die zweite Stufe beginnen, d.h. die konkreten Verhandlungen über eine Verfassung zur Unabhängigkeit.732 Die Briten informierten ihre Partner in den EPZ-Gremien und zusätzlich über COREU-Telegramme regelmäßig und ausführlich über ihre einzelnen Aktivitäten in der Rhodesien-Frage, um sich die Unterstützung der Acht für ihre Politik dauerhaft zu sichern.733 Man wolle, so argumentierte das Rhodesia Department im August 1976, die EPZ-Partner auch in Zukunft möglicherweise über die verschiedenen Aspekte eines Abkommens konsultieren sowie über Notfallpläne für die Evakuierung von Europäern aus Rhodesien. Deshalb sei es wichtig, das Interesse der Neun an der Rhodesien-Politik aufrecht zu erhalten.734 Wie das FCO selbst voller Zufriedenheit erklärte, würden die EPZ-Partner diese Demonstration britischen Gemeinschaftsgeistes sehr zu schätzen wissen und die britische Politik vorbehaltlos unterstützen.735 Ob dies wirklich so vorbehaltlos war, ist allerdings zumindest in Bezug auf die Niederlande, Dänemark, Irland, aber auch Frankreich zu hinterfragen. Unterstützung für die britische Rhodesienpolitik signalisierten vor allem die Bundesrepublik und Belgien.736 In Einklang mit der britischen Regierung sprach sich die deutsche Bundesregierung im Juni 1978 für eine Fortfüh- 732 NA, FCO 98/171, Statement on Rhodesia by the Right Hon Mr James Callaghan, MP, Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs, in the House of Commons on Monday 22 March 1976. 733 Siehe dazu u.a. NA, FCO 98/173, Central and Southern African Department: European Political Cooperation: Ministerial meeting Brussels 3 May: Southern Africa, 29.4.1976; FCO 98/171, European Council, Luxembourg 1/2 April 1976: Southern Africa (including Rhodesia), Brief by Foreign and Commonwealth Office, 30.3.1976. 734 NA, FCO 98/172, Rhodesia Department: European Political Cooperation: Political Committee Luxembourg 22/23 April 1976, Item No. 2c: Rhodesia, 21.4.1976; siehe auch FCO 98/173, Central and Southern African Department: European Political Cooperation: Ministerial meeting Brussels 3 May: Southern Africa, Item No. 3, 29.4.1976; FCO 98/400, European Council, Copenhagen 7/8 April 1978: Southern Africa (Rhodesia, Namibia and South Africa), Brief by Foreign and Commonwealth Office, 30.3.1978. 735 NA, FCO 98/171, European Council, Luxembourg 1/2 April 1976: Southern Africa (including Rhodesia), Brief by Foreign and Commonwealth Office, 30.3.1976. 736 Aus einem Sachstandsbericht des Auswärtigen Amtes betr. Rhodesien vom Juni 1980 wird deutlich, dass die bundesdeutsche Haltung in dieser Frage mit der britischen Position übereinstimmte. Siehe PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 119.459: Auswärtiges Amt, Referat 320, Sachstand Rhodesien, 20.6.1978; siehe auch ebd., Auswärtiges Amt, Referat 320, Friedensplan für Rhodesien, o.D. [Juni 1978]. Siehe ebenfalls ein mit Genscher abgestimmtes Statement der deutschen Regie- IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 218 rung der Sanktionen gegen Rhodesien aus, solange die Rechte der schwarzen Bevölkerungsmehrheit nicht verwirklicht seien.737 Obwohl Großbritannien grundsätzlich die Unterstützung durch die EPZ-Partner begrüßte, wollte man gleichzeitig aber auch allein die weiteren Richtlinien der Politik vorgeben und wehrte manche Initiativen der Partner ab. So erhob beispielsweise das Rhodesia Department im April 1979 Einspruch gegen zu viele Statements der Neun in Bezug auf verschiedene Ereignisse im Zusammenhang mit der Rhodesien-Frage: „Repeated statements on such matters by the Nine could well devalue the currency.“738 Auch die Einmischung der EG-Kommission in die Rhodesien- Frage wurde kritisch gesehen, wenngleich hier Großbritannien weniger harsch reagierte als Frankreich, das sich grundsätzlich gegen eine Einmischung der Kommission in Angelegenheiten der EPZ wehrte. Der für Entwicklungsfragen zuständige EG-Kommissar Claude Cheysson hatte in seinem Namen und im Namen der Kommission eine Sympathiebekundung an den Führer der Patriotic Front, Joshua Nkomo, geschickt, dessen Haus bei den Unruhen in Lusaka von rhodesischen Fallschirmjägern angegriffen worden war. Während Frankreich sich über Cheyssons Telegramm sehr ver- ärgert zeigte und betonte, die Kommission habe kein Recht, sich in Angelegenheiten der EPZ einzumischen und ein Statement zu diesem Fall ankündigte, plädierte Großbritannien, obwohl es Cheyssons einseitige Unterstützung für eine der Parteien im Rhodesienkonflikt für falsch hielt, für Mäßigung, da man die Unterstützung Cheyssons für die Lomé II-Verhandlungen brauche. Einig aber waren sich die EPZ-Partner mehrheitlich darin, dass die Kommission hier ihre Grenzen überschritten hatte.739 rung, in: NA, FCO 98/632, Spencer, Rhodesia Department, an Renwick: Rhodesian Elections: Statement by the Federal German Government, 26.4.1979. Auch die belgische Regierung forderte den Übergang zu einer Mehrheitsregierung in Rhodesien und unterstützte Sanktionen gegen Rhodesien als ein wirksames Mittel zur Umsetzung dieses Ziels. Siehe Archives du S.P.F., Affaires étrangères – Série „politique“, dossier no. 18.778/XVI/2, Position de la Belgique et des Neuf à l’égard des problèmes en Afrique australe, 9 février 1977. 737 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 119.459: Auswärtiges Amt, Referat 320, Sachstand Rhodesien, 20.6.1978. 738 Anlass für die geäußerten Vorbehalte war ein Vorschlag der belgischen Regierung, wegen der Unruhen in Sambia eine Demarche an die Regierung Sambias zu senden. NA, FCO 98/632, Gomersall, Rhodesia Department, an Ingham, EID (E): Rhodesia: Belgian proposal for a demarche to Zambian Government on recent raids, 19.4.1979. 739 NA, FCO 98/632, Gomersall, Rhodesia Department, an Spencer und FitzHerbert (EID (E)): Rhodesia: Remarks by Commissioner Cheysson, 25.4.1979; ebd., 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 219 Die von den Briten in den Jahren zwischen 1976 und Mitte 1979 immer wieder betonte ‚vorbehaltlose Unterstützung‘ der Neun traf in Bezug auf ihre Haltung in den Vereinten Nationen, wo mehrfach über eine Verschärfung der Sanktionen gegenüber der Regierung um Ian Smith debattiert wurde, keineswegs immer zu.740 Zwar registrierten die Briten zufrieden, dass die anderen Partner, einschließlich Frankreichs und Deutschlands, sich u.a. der britischen Enthaltung bei Resolution 423 des VN-Sicherheitsrates vom 14. März 1978 am Ende der Rhodesien-Debatte angeschlossen und ähnliche Erklärungen wie die Briten abgegeben hatten,741 aber bei anderen Resolutionen, vor allem ökonomische Sanktionen betreffend, zeigte sich wiederholt Uneinigkeit.742 Wie die Vertreter der Neun bei den Vereinten Nationen in ihrem Bericht vom Mai 1978 festhielten, gehörte Südrhodesien, ebenso wie Namibia, zu den Bereichen, wo es besonders schwierig war, eine gemeinsame Haltung der Neun zu erreichen.743 Mit dem Regierungswechsel in Großbritannien 1979 veränderte sich die Haltung der EPZ-Staaten gegenüber der britischen Rhodesienpolitik. Schon im Vorfeld der britischen Wahlen vom Mai 1979 sprachen einige EPZ-Partner die Befürchtung aus, dass es bei einem Wechsel zu einer kon- Bullard an EID (E): The European Commission and Political Cooperation (POCO), 8.5.1979 u. ebd., FitzHerbert an Fretwell und PS/Mr Judd: Commissioner Cheysson’s telegram to Mr Nkomo, 2.5.1979; siehe auch FCO 98/632, Telegramm von Maitland an FCO: Cheysson’s message to Nkomo, 3.5.1979. 740 So merkte beispielsweise der Ständige Vertreter Frankreichs bei den VN in New York und künftige Außenminister, Louis de Guiringaud, zu einem Treffen der AG Afrika im Juni 1976 an: Bezüglich der Resolutionsentwürfe zu Rhodesien hätten die Neun unterschiedliche Standpunkte, die zur Zeit nicht veränderbar seien. Siehe AMAE, Europe 1971–76, 3809, Telegramm aus New York an Paris, N. 4250/57, 21.6.1976, Objet: Réunion des Neuf: Afrique australe: „Dans l’état actuel de leurs instructions, les différentes positions des Neuf sur ces points ne pourraient être modifiées.“ 741 NA, FCO 98/400, European Council, Copenhagen 7/8 April 1978: Southern Africa (Rhodesia, Namibia and South Africa), Brief by Foreign and Commonwealth Office, 30.3.1978. 742 NA, FCO 98/402, European Political Co-Operation: Ministerial meeting Copenhagen 13–14 February, Brief No. 3c: Rhodesia [Februar 1978]. 743 NA, FCO 58/1286, Report by the Permanent Representatives of the nine member countries of the European Communities to the United Nations on the prospects for the United Nations 33rd General Assembly, New York, May 3, 1978. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 220 servativen Regierung unter Margaret Thatcher zu einer Kursänderung bezüglich Rhodesiens kommen könne.744 Die Neuausrichtung der britischen Politik hin zu einer raschen, entschlossenen Lösung des Rhodesienproblems erfolgte aufgrund der veränderten Situation nach den Wahlen in Rhodesien vom Frühjahr 1979. Der Druck der Südafrikaner, die steigenden Kosten des Krieges sowie die immer schlechter werdende Sicherheitslage hatten Ian Smith gezwungen, entsprechend einem anglo-amerikanischen Vorschlag vom 1. September 1977 einem ‚Internal Settlement Agreement‘ mit dem gemäßigten schwarzen Bischof Abel Muzorewa, Reverend Sithole und dem lokalen Chief Jeremiah Chirau zuzustimmen, welches am 3. März 1978 unterzeichnet wurde.745 Auf Basis des ‚Internal Settlement Agreement‘ führte Smith schließlich Wahlen im April 1979 durch, an denen die Patriotic Front unter Führung Nkomos und Mugabes nicht beteiligt war. Der United African National Council (UANC) um Bischof Muzorewa ging als Gewinner hervor, erhielt jedoch aufgrund der Wahlbedingungen keine internationale Anerkennung. Muzorewa wurde an Stelle von Smith Premierminister, Ian Smith blieb als Minister ohne besonderes Ressort in der Regierung, und die weiße Minderheit behielt die Kontrolle über die Justiz, Verwaltung, Polizei und das Militär746 – der Wahlsieg des UANC hatte also keine nennenswerten Auswirkungen auf die schwarze Bevölkerung. Die Patriotic Front weigerte sich, die Lösung zu akzeptieren und setzte ihren Guerillakrieg fort. Die neue konservative britische Regierung war allerdings entschlossen, die rhodesische Regierung unter Muzorewa anzuerkennen, die Rhodesien auferlegten ökonomischen Sanktionen aufzuheben und die Unabhängigkeit Rhodesiens zu akzeptieren. Das informelle Außenministertreffen der Neun auf Château Mercuès am 12. und 13. Mai 1979 bot dem neuen Außenminister der Regierung Thatcher, Lord Carrington, die Gelegenheit, die Partner über das weitere britische Vorgehen in der Rhodesienfrage zu informieren und einen ersten Meinungsaustausch herbeizuführen. Carrington erklärte, dass die neue britische Regierungspolitik in Bezug auf Rhodesien „significantly different“ von der der Vorgängerregierung sein würde. Die Tatsache, dass Wahlen in Rhodesien stattgefunden hatten und eine repräsentative Regierung ent- 744 AMAE, Europe 1976–80, 4151, DAM 2, Note pour le ministre, N. 48, 9.5.1979, a/s: Questions africaines à Mercuès. 745 Zvobgo: A History of Zimbabwe, S. 177. 746 Mlambo: A History of Zimbabwe, S. 169, S. 189; Walter Schicho: Handbuch Afrika, Bd. 3: Nord- und Ostafrika, Frankfurt a.M. 2004, S. 385. 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 221 standen sei, hätte die Situation verändert. Die Rechte von 65 Prozent der rhodesischen Bevölkerung, die gewählt hätten, müssten respektiert werden. Die britische Regierung, so Carrington, sei entschlossen, ihr Bestes zu geben, um Rhodesiens Rückkehr zur Legalität auf Basis der stattgefundenen Wahlen sowie deren Akzeptanz in der internationalen Gemeinschaft durchzusetzen. Dafür wolle man sich eng mit den europäischen Partnern, ebenso mit den Amerikanern und den afrikanischen Staaten, die vor allem betroffen seien, abstimmen und auch Kontakt mit Bischof Muzorewa aufnehmen. Dabei ging man britischerseits, wie aus den „briefs“ für dieses Treffen hervorging, davon aus, dass die Franzosen keine Einwände gegen die britische Politik haben und keine eigenen Initiativen starten würden, da sie Rhodesien traditionell als britische Angelegenheit ansähen.747 Die meisten EPZ-Partner verhielten sich allerdings zunächst zurückhaltend, um die neuen britischen Standpunkte eruieren und einschätzen zu können. Der irische Außenminister O’Kennedy bemerkte, der neue britische Kurs sei tatsächlich ein „complete shift of position“, der niederländische Außenminister van der Klaauw wandte ein, dass die Niederlande eine neue Regierung nur anerkennen würden, wenn dies auch die Mehrheit der afrikanischen Länder täte, und der Däne Christophersen fragte, ob Großbritannien auch alle Konsequenzen bedacht hätte. Der französische Außenminister gestand zwar zu, dass dies vor allem ein britisches Problem sei, aber fügte einschränkend hinzu, dass die Reaktion der afrikanischen Staaten von großem Gewicht für die französische Regierung sei und bat um ein Statement der britischen Regierung, das Giscard d’Estaing für das Gipfeltreffen der frankophonen Staaten Afrikas am 22. Mai nutzen könne.748 Die als zurückhaltend bis skeptisch zu beschreibende Haltung der britischen Partner blieb auch in den folgenden Wochen bestehen.749 In Belgien gab es, wie der belgische Außenminister Simonet seinem britischen Kollegen Lord Carrington berichtete, starken innenpolitischen Druck auf die Regierung, zu einer Lösung der Rhodesien-Frage zu kommen. Während die Haltung der niederländischen Bevölkerung eine Mischung von „aggres- 747 NA, FCO 98/669, Rhodesia Department: Informal meeting of Foreign Ministers of the Nine, Chateau Mercuès, 12–13 May 1979, Item (ii): Africa, c. Rhodesia, 10.5.1979; FCO 98/667, Draft minute: Informal meeting of EEC Ministers: Cahors: 12/13 May [1979]. 748 NA, FCO 98/667, Draft minute: Informal meeting of EEC Ministers: Cahors: 12/13 May [1979]. 749 Siehe NA, FCO 98/661, Rhodesia Department: European Political Co-Operation, Ministerial meeting, Paris, 18 June 1979, Item 3: Southern Africa, (b) Rhodesia, Essential facts, 13.6.1979. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 222 sive neo-Marxism and Calvinist self-righteousness“ sei, nähme die belgische Bevölkerung einen pragmatischeren Standpunkt ein. Das belgische Parlament habe ihn dazu gedrängt, eine ‚sympathischere Haltung‘ gegen- über Salisbury einzunehmen.750 Frankreich, das in der ersten Jahreshälfte 1979 den Vorsitz in der EPZ innehatte, wollte einen drohenden Konflikt zwischen den Briten auf der einen und den skeptischeren Partnern auf der anderen Seite in der Rhodesienfrage vermeiden. Die DAM unterbreitete Außenminister François-Poncet einen Vorschlag, wie er den Briten beim Außenministertreffen im Juni rhetorisch eine Brücke bauen könne, ohne die Solidarität mit den übrigen Partnern aufzugeben: François-Poncet solle den Briten eine besondere Verantwortung in der Rhodesien-Frage zugestehen und betonen, dass Frankreich sie in keiner Weise behindern werde, aber zugleich auch darauf hinweisen, dass Frankreich die Sanktionen des Sicherheitsrates weiterhin befolgen müsse und die Kritik afrikanischer Länder an der internen Lösung für Rhodesien berücksichtige.751 Die Tatsache, dass die Politischen Direktoren im relevé de conclusions ihres Juli-Treffens explizit noch einmal darauf verwiesen, dass eine Verständigung der Mitgliedstaaten zu Rhodesien und auch Namibia von großer Bedeutung sei,752 macht deutlich, dass die Zusammenarbeit in der Rhodesien-Frage keineswegs problemlos verlief und der neue britische Weg für Rhodesien innerhalb der Neun kritisch gesehen wurde. Nicht zuletzt das Treffen der Commonwealth-Staaten in Lusaka im August 1979 machte Thatcher klar, dass eine Anerkennung der Regierung Muzorewas ein Fehler war und Großbritannien nicht nur im Kreise der westlichen Partner isolieren, sondern auch die Commonwealth-Staaten gegen die britische Regierung aufbringen würde.753 Infolgedessen startete die Regierung Thatcher einen neuen Vermittlungsversuch zur Lösung des 750 NA, FCO 98/662, Rhodesia Department: Record of discussion between the Minister of State and the Belgian Minister of Foreign Affairs, FCO 23 August 1979, 18:00 hours, 28.8.1979. 751 AMAE, Europe 1976–80, 4151, Sous-Direction d’Europe occidentale, Note de synthèse, 14.6.1979, a/s: 34è réunion de Coopération politique des ministres des Affaires étrangères des Neuf, Paris, 18 juin 1979. 752 AMAE, Europe 1976–80, 4155, Coopération politique, CP/RC (79) 7/définitif, 13.8.1979, Comité politique, 87ème session, Dublin, les 24 et 25 juillet 1979, Relevé de conclusions. 753 Jeffrey Davidow: A Peace in Southern Africa. The Lancaster House Conference on Rhodesia, 1979, Boulder/London 1984, S. 14; Gerhard Altmann: Abschied vom Empire. Die innere Dekolonisation Großbritanniens 1945–1985, Göttingen 2005, S. 365. 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 223 Rhodesienproblems und lud der britische Außenminister Lord Carrington im September 1979 zu einer Konferenz im Lancaster House in London ein, an der nicht nur Muzorewa und Smith, sondern auch die politischen Führer der Patriotic Front, Nkomo und Mugabe, teilnahmen.754 Weiterhin verfolgte die britische Regierung die Absicht, die EPZ-Partner vollständig über das weitere Vorgehen und auch über die britischen Überlegungen, einseitig die von den VN beschlossenen Sanktionen gegenüber Rhodesien aufzuheben, zu informieren und sich auch deren Ansichten anzuhören, stellte aber zugleich unmissverständlich klar, „that it was for HMG and HMG alone to take decisions about the grant of independence to Rhodesia and the restoration of legality there, to which we regarded the issue of sanctions as indissolubly linked“.755 Zugleich aber gestand man sich auch ein, dass die britische Position innerhalb der EPZ schwieriger werden könne “if we act in a controversial manner without giving a reasonable amount of advance warning to our partners.“756 Trotz aller bestehenden Differenzen kamen die EPZ-Partner der britischen Bitte nach verbaler Unterstützung mit einer gemeinsamen Deklaration kurz nach Eröffnung der Konferenz nach. Der französische Außenminister François-Poncet begründete dies gegenüber den Briten damit, dass er bei einem Scheitern der Gespräche unabsehbare negative Folgen fürchte. Er stimme den britischen Vorschlägen aber nicht vorbehaltlos zu, sondern schließe sich vor allem den Ergebnissen der Commonwealth-Konferenz von Lusaka an, wo man Wahlen statt Krieg gefordert habe.757 Der Entwurf der Deklaration, den die Briten den Politischen Direktoren vorgelegt hatten, wurde auf dem Treffen der Außenminister in diesem Sinne geändert: Die Deklaration nahm gleich zu Beginn Bezug auf die Ergebnisse der Commonwealth-Konferenz, die als Voraussetzung für die Unabhängigkeit Rhodesiens die Errichtung einer Mehrheitsregierung auf Basis einer demokratischen Verfassung gefordert hatte, in der auch Minderheiten Sicherheit zugestanden werden müsse. Ebenso unterstützte sie die dort erhobene Forderung nach Wahlen, die unter britischer Aufsicht mit Beobachtern aus 754 Zur Konferenz im Lancaster House siehe ausführlich Davidow: A Peace in Southern Africa. 755 NA, FCO 98/635, Barder, Southern African Department, an Spencer, Rhodesia Department: Africa Working Group of the Nine: Rhodesia, 17.9.1979. 756 Ebd. 757 AMAE, Europe 1976–80, 4151, Sous-Direction d’Europe occidentale (Siefer- Gaillardin), Circulaire 635, 14.9.1979, Objet: Réunion ministérielle de Coopération politique, Dublin 11 septembre 1979, Rhodésie. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 224 den Commonwealth-Staaten abgehalten werden sollten.758 Der Fokus hatte sich durch diesen mehrfachen expliziten Bezug auf die Commonwealth- Konferenz weg von den Briten hin zu den Commonwealth-Staaten verschoben; zwischen den Zeilen gelesen bedeutete dies, dass die Unterstützung nicht mehr so stark den britischen Bemühungen galt wie bisher. Die Differenzen zwischen den Neun legten sich auch mit Beginn der Lancaster House Konferenz nicht. Das französische Außenministerium verharrte weiterhin in Skepsis gegenüber der Thatcher-Regierung, die ihm entschlossener als je zuvor erschien, die Rhodesien-Frage schnell abzuschließen, notfalls auch ohne die bisher als Bedingung vorausgesetzte Zustimmung der Befreiungsbewegungen.759 Im Vorfeld eines geplanten informellen Außenministertreffens in Ashford Castle am 20. und 21. Oktober bemängelte die französische Sous-Direction d’Europe occidentale im Quai d’Orsay eine fehlende Kompromissbereitschaft der Briten; Lord Carrington wolle sich unbedingt durchsetzen, ohne auf Änderungswünsche der Befreiungsbewegungen einzugehen und sei bereit, notfalls auch ohne die Patriotic Front weiter zu verhandeln.760 Auf dem Treffen in Ashford Castle unterrichtete Carrington die EPZ-Partner ausführlich über den Stand der Lancaster House Konferenz und die Schwierigkeiten, angesichts der divergierenden Interessen der Beteiligten eine Lösung zu finden. Er machte auch klar, dass wenn die Patriotic Front sich weigere, die ‚interim arrangements‘ zu akzeptieren sowie Vorkehrungen für freie und faire Wahlen, die die Briten vorgeschlagen hatten, zu treffen, es vermutlich notwendig sei, diese ‚arrangements‘ auch ohne sie zu erfüllen; ebenso könne man Wahlen ohne die Patriotic Front abhalten und dann das Regime, das aus den Wahlen hervorginge, anerkennen.761 Bei der Vorbereitung zu diesem Treffen hatte das FCO betont, dass man die Unterstützung der Partner für die britische Rhodesienpolitik suche und es vor allem wichtig sei, Franzosen, 758 AMAE, Europe 1976–80, 4151, COREU CPE/Mul/Etr 2839, 12.9.1979, Objet: Textes des déclarations publiés à la suite de la réunion ministérielle dans le cadre de la Coopération politique, Dublin 11 septembre 1979; siehe auch NA, FCO 98/663, Rhodesia Department: Rhodesia: Statement agreed by the Ministerial meeting in Political Cooperation, Dublin, 11 September 1979, 8.10.1979. 759 AN, 5 AG 3, 1410, Extrait Rhodésie, Levitte, Note pour le Président de la République, 24.10.1979, a/s: Dîner en l’honneur de la Reine Elizabeth, Rhodésie. 760 AMAE, Europe 1976–80, 4151, Sous-Direction d’Europe occidentale, Note de synthèse, 18.10.1979, a/s: Réunion informelle des ministres des Affaires étrangères des Neuf – Ashford Castle, 20–21 octobre 1979. 761 NA, FCO 98/668, Draft minute: Informal meeting of EEC Foreign Ministers at Ashford Castle: 20/21 October, 22.10.1979. 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 225 Deutsche und Belgier an Bord zu halten. Zu dem belgischen Außenminister Simonet hieß es, dass dieser zwar schwierig („sticky“) sei, aber vermutlich überzeugt werden könne. Es gäbe aber wenig Hoffnung, die Niederländer, Dänen, Iren und Italiener, die alle Sympathien für die Patriotic Front hätten, auf die britische Linie zu bringen.762 Wenngleich auf diesem Treffen in Ashford Castle die Minister eher zurückhaltend agierten und lediglich einige Bedenken, beispielsweise bezüglich der „legal implications“, äußerten, und der belgische wie der niederländische Außenminister grundsätzliche Unterstützung für die britische Politik signalisierten,763 so prallten auf der nächsten Sitzung der Politischen Direktoren am 31. Oktober 1979 die verschiedenen Positionen aufeinander.764 Angesichts dessen warnte der belgische Vertreter Schoutheete, dass es ein schwerer Schlag für die politische Zusammenarbeit sei, wenn die Neun sich über ein so wichtiges Thema wie Rhodesien entzweien würden. Für die Niederlande, Dänemark765, Irland und Belgien stellte die Beteiligung der Patriotic Front eine unabdingbare Voraussetzung zur Lösung des Konflikts dar. Der niederländische Vertreter Rutten betonte, dass die Neun in eine schwierige Lage kämen, wenn sie eine rhodesische Regierung unterstützten, die zwar rechtmäßig sei, aber von Südafrika gestützt und von allen anderen afrikanischen Staaten bekämpft würde. Er würde deshalb alles unterstützen, was die Patriotic Front in ein Übereinkommen einbeziehe. Wenngleich die Briten in dieser Sitzung auch einräumten, dass 762 NA, FCO 98/635, Rhodesia Department: Informal meeting of Foreign Ministers of the Nine: Ashford Castle, 20–22 October: Rhodesia, 19.10.1979; siehe auch ebd., Rhodesia Department: European Political Cooperation: Political Committee, Dublin, 11/12 October 1979, Item 3: Africa (e) Rhodesia, o.D. Nach britischer Einschätzung hatten die Dänen mehr Sympathien für die Patriotic Front als andere Mitglieder der Neun aufgrund des Drucks der öffentlichen Meinung in den skandinavischen Staaten. Siehe FCO 98/632, Rhodesia Department: Informal meeting of Foreign Ministers of the Nine, Chateau Mercuès, 12–13 May 1979, Item (ii): Africa, c. Rhodesia, 10.5.1979. 763 NA, FCO 98/668, Draft minute: Informal meeting of EEC Foreign Ministers at Ashford Castle: 20/21 October, 22.10.1979. Der belgische Außenminister Simonet betonte, die Rhodesienpolitik sei ein „acid test“ für die westliche Politik im südlichen Afrika. 764 Siehe dazu AMAE, Europe 1976–80, 4151, DAM 2, Note, N. 149, 5.11.1979, a/s: Rhodésie/Zimbabwe, Réunion informelle au niveau des Directeurs politiques, Dublin, 31 octobre 1979; NA, FCO 98/628, Entwurf eines Telegramms von Cooper, EID (E), an Dublin: Rhodesia: Meeting of Political Directors Dublin 31 October, Summary, 1.11.1979. 765 Dänemark bezog sich hier auf eine Absprache mit den nordischen Staaten und las ein entsprechendes Statement der nordischen Staaten vor. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 226 sie sich um eine Einbeziehung der Patriotic Front bemühen würden, so beharrten sie zugleich darauf, dass wenn deren Haltung ein Übereinkommen unmöglich mache, sie weiter vorwärts schreiten würden auf Basis eines Übereinkommens mit Muzorewa, dabei die Tür für die Patriotic Front offen haltend. Auch das französische Außenministerium sah in einem Ausschluss der Patriotic Front eine Gefahr, da in diesem Falle zahlreiche afrikanische Staaten protestieren und zu Gegnern Großbritanniens sowie seiner Unterstützer werden könnten. Da Frankreich sich weder gegenüber Großbritannien noch gegenüber den afrikanischen Staaten unsolidarisch zeigen wollte, beschränkte sich laut dem französischen Bericht über diese Sitzung der französische Delegierte Georgy in der Debatte auf zwei kurze Anmerkungen, in denen er auf die Vermittlerrolle der afrikanischen Staaten mit der PF verwies und sich positiv zu den britischen Erläuterungen über die Aufhebung von Sanktionen äußerte, die aber die bestehenden juristischen Probleme nicht lösen könnten.766 Das britische Protokoll dieser Sitzung hingegen vermerkte, dass Georgy sich voll hinter die britische Position gestellt („expressed complete solidarity“) und die Briten wegen ihrer Politik gelobt habe.767 Ob die Briten auf der Suche nach Unterstützung ihrer Politik die französische Haltung in dieser Sitzung bewusst einseitig interpretiert haben oder der französische Delegierte seine vielleicht doch positiveren Äußerungen vor dem Außenministerium verschweigen wollte, muss an dieser Stelle offen bleiben.768 Laut Bericht der DAM hatte sich jedenfalls die Atmosphäre im Politischen Komitee verschlechtert: „Le Directeur des Affaires Politiques du 766 AMAE, Europe 1976–80, 4151, DAM 2, Note, N. 149, 5.11.1979, a/s: Rhodésie – Zimbabwe, Réunion informelle au niveau des Directeurs politiques, Dublin, 31 octobre 1979. Georgy war Direktor der Abteilung DAM im französischen Au- ßenministerium. 767 NA, FCO 98/628, Entwurf eines Telegramms von Cooper, EID (E), an Dublin: Rhodesia: Meeting of Political Directors Dublin 31 October, Summary, 1.11.1979. 768 In einem Rundschreiben wenige Tage später äußerte Georgy, dass Frankreich bisher keine förmliche Zusage („engagement formel“) gemacht habe, Großbritannien zu unterstützen, und dazu auch nicht bereit sei, wenn Großbritannien die Dekolonisation Rhodesiens ohne Einverständnis der Patriotic Front zum Abschluss bringen wolle. Aber die Briten würden auf die Unterstützung Frankreichs bauen und daher die Zurückhaltung im PK schon als erstes Zeichen der Unterstützung deuten. Wenn Frankreich in den nächsten Wochen konkrete Initiativen Londons stützen wolle, dann nur unter Berücksichtigung der Ansichten der „pays africains amis de la France“. Siehe AN, 5 AG 3, 1410, Extrait Rhodésie, DAM (Georgy), Circulaire 764, 8.11.1979, Objet: Rhodésie. 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 227 Royaume-Uni, après avoir exprimé avec insistance le souhait que la position de son pays soit comprise et appuyée par ses partenaires, a fait longuement le point, sur un ton ferme et souvent incisif, des récents développements de la Conférence de Londres“.769 Die britische Delegation sei, so die Einschätzung der DAM, mit ihrer Position im Kreise der Neun isoliert. In diesem Zusammenhang fürchtete das französische Außenministerium eine Spaltung der Neun, nicht nur in der Rhodesienfrage, sondern ausgelöst durch diese insgesamt in Bezug auf die Situation im südlichen Afrika, was das Prinzip der EPZ in Frage stelle.770 Eine Unterstützung der Briten durch Frankreich, so wurde französischerseits argumentiert, könne für Großbritannien eine wertvolle Hilfe sein. Die von den Briten geforderte Unterstützung für die Verhandlungen mit den in Rhodesien involvierten Gesprächspartnern gewährten die Franzosen ihnen daher, allerdings unter größtmöglicher Diskretion, damit die afrikanischen Staaten möglichst wenig Anlass zum Protest gegen Frankreich bekamen. Zu groß waren die Befürchtungen vor weiterer Kritik der „afrikanischen Freunde“ („pays africains amis de la France“) an der französischen Afrikapolitik, würde man die Befreiungsbewegungen und die Forderungen der schwarzen Bevölkerung ignorieren.771 Für die Unterstützung der britischen Politik erwarteten die Franzosen eine entsprechende ‚Gegenleistung‘ von britischer Seite: „Les réserves que plusieurs d’entre eux [les Directeurs Politiques] ont exprimées à l’égard des intentions britanniques ont fait clairement apparaître l’isolement du gouvernement de Madame THATCHER au sein des Neuf dans une affaire qui revêt pour celui-ci une importance primordiale. Le soutien que nous pourrons être amenés à lui accorder n’en aurait que plus de prix.“772 Es ist nicht explizit vermerkt, welche Gegenleistung die Franzosen für ihre Unterstützung erwarteten, aber vermutlich war damit gemeint, dass die Briten sich bei Fragen der ehemals französischen Kolonien zurückhalten und akzeptieren sollten, dass jedes Land seine besonderen nationalen Interessen und 769 AMAE, Europe 1976–80, 4151, DAM 2, Note, N. 149, 5.11.1979, a/s: Rhodésie – Zimbabwe, Réunion informelle au niveau des Directeurs politiques, Dublin, 31 octobre 1979. Unterstreichungen im Original. 770 Ebd. 771 AN, 5 AG 3, 1410, Extrait Rhodésie, DAM (Georgy), Circulaire 764, 8.11.1979, Objet: Rhodésie. 772 AMAE, Europe 1976–80, 4151, DAM 2, Note, N. 149, 5.11.1979, a/s: Rhodésie – Zimbabwe, Réunion informelle tenue au niveau des Directeurs politiques, Dublin, 31 octobre 1979. Unterstreichungen im Original. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 228 Verantwortungen habe.773 Die Briten äußerten nämlich in dieser Zeit Kritik an der französischen Haltung innerhalb der EPZ: Während sie, die Briten, die Partner stets voll über die Rhodesienpolitik informiert hätten, sei Frankreich unwillig, den anderen Partnern mitzuteilen, was sie in Bezug auf den Tschad oder die Zentralafrikanische Republik tun wollten.774 Wenige Tage vor dem Treffen der Außenminister der EPZ am 20. November stimmte die Patriotic Front doch noch den im Lancaster House diskutierten Vorschlägen für eine Übergangsperiode zu, so dass sich eine Lösung in der Rhodesienfrage abzeichnete. Dies nahm Großbritannien zum Anlass, von den Außenministern der Neun ein erneutes Statement zu fordern, das die bisherigen Fortschritte der Lancaster House Konferenz begrüßen und feststellen sollte, dass ein Übereinkommen erreicht worden sei über eine Verfassung, die eine Mehrheitsregierung vorsehe, sowie über die Abhaltung freier und fairer Wahlen in Rhodesien und die Verwaltung Rhodesiens bis zu diesen Wahlen. Ferner sollten die Minister darin ihrer Hoffnung Ausdruck geben, dass ein Übereinkommen auf Basis der Vorschläge, die von Großbritannien vorangetrieben worden seien, schnell erreicht werde.775 Dieser Text, über den am 15. November bereits im PK diskutiert wurde, wurde dann, allerdings leicht verändert, von den Ministern auf ihrem Treffen einstimmig angenommen.776 Hinzugefügt wurde noch das Verdienst aller Parteien am Zustandekommen eines Kompromisses und die Anerkennung der Rolle, die die afrikanischen Führer bei den Bemühungen um ein Übereinkommen gespielt hatten. Diese Hinzufügungen waren vermutlich auf den Wunsch der Niederländer, die Verdienste aller Parteien anzuerkennen, zurückzuführen.777 Auch wenn dadurch das britische Verdienst an dem Zustandekommen einer Lösung des Rhodesienproblems etwas zurücktrat, so waren die Briten doch zufrieden über die erreichte Einigkeit der Neun und sahen auch ihren Anteil an der Lösung 773 Eine solche Vermutung sprach Neville-Jones schon 1976 aus, siehe NA, FCO 98/182, Neville-Jones, European Integration Department (External), an Campbell: Meeting of Africa Experts, Luxembourg 8/9 March, 5.3.1976. 774 NA, FCO 98/628, Telegramm von Macrae (brit. Botschaft, Libreville) an FCO: Rhodesia and EC Political Cooperation, 21.11.1979. 775 NA, FCO 98/628, London COREU to Dublin COREU: European Political Cooperation, Ministerial meeting, Brussels, 20 November 1979: Rhodesia, 17.11.1979. 776 NA, FCO 98/628, Telegramm von Butler: European Political Cooperation, Meeting of Ministers, Brussels 20 November: Rhodesia, 20.11.1979. 777 NA, FCO 98/628, Rhodesia Department: European Political Co-Operation, Ministerial meeting Brussels, 20 November 1979, Item 1 (a) Rhodesia, 19.11.1979. 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 229 der Rhodesienfrage gewürdigt. Ihr Argument lautete: besser so als gar kein Statement.778 Die Unterstützung ihrer Rhodesienpolitik durch die Neun war den Briten, wie sie wiederholt betonten, äußerst wichtig. Um diese Unterstützung zu bekommen, waren sie auch bereit, gegenüber Südafrika verbal eine härtere Tonart anzuschlagen. Dies bezog sich konkret auf eine geplante gemeinsame Stellungnahme der Neun zur Apartheid in der VN- Generalversammlung am 8. November, die der irische Botschafter vortragen sollte. Wenngleich die Briten auch mit dem Text des Statements wegen der teilweise zu harten Sprache nicht einverstanden waren und Schwierigkeiten im Verhältnis zu Südafrika befürchteten,779 so entschieden sie sich doch, mit den Neun gemeinsam zu gehen, um die Unterstützung der anderen für die Rhodesienpolitik nicht zu gefährden und sich nicht von den europäischen Partnern zu isolieren, indem man als Verteidiger Südafrikas dastehe: „This dilemma is especially acute now, when we hope to get western support over Rhodesia“.780 Um den dadurch möglicherweise entstehenden Schaden für die Beziehungen zu Südafrika zu begrenzen, wies Lord Carrington allerdings zugleich die britische Botschaft in Pretoria an, unmittelbar nach Bekanntgabe des gemeinsamen Statements die Südafrikaner zu kontaktieren und ihnen mitzuteilen, dass die britische Politik unverändert sei und man den EPZ-Partnern entgegengekommen wäre, um Unterstützung für ein Rhodesien-Abkommen zu erreichen.781 Man war den EPZ-Partnern somit zwar rein deklaratorisch entgegengekommen, handelte aber bilateral gleich wieder anders und unterlief damit zugleich den EPZ-Beschluss. 778 NA, FCO 98/628, Telegramm von Butler: European Political Cooperation, Meeting of Ministers, Brussels 20 November: Rhodesia, 20.11.1979. 779 Allerdings versuchten sie zunächst, auf eine Änderung des Textes zu dringen, was aber vor allem aufgrund des Widerstandes der Dänen, Niederländer und Iren nicht gelang. Siehe NA, FCO 98/635, London COREU to Dublin COREU: UN General Assembly debate on Apartheid: Draft speech by the Presidency on behalf of the Nine, [7.11.1979]; ebd., Telegramm von Parsons (aus New York) an FCO: Apartheid: Statement by the Nine, 6.11.1979. 780 NA, FCO 98/635, Barder, Southern African Department, an Aspin: UN General Assembly Apartheid debate: Statement by the Presidency on behalf of the Nine, 7.11.1979; ebd., Barder, Southern African Department, an Reith, United Nations Department: UN General Assembly Apartheid debate: Statement by the Nine, 9.11.1979; ebd., Reith, United Nations Department, an Barder: UN General Assembly Apartheid debate: Statement by the Presidency on behalf of the Nine, 7.11.1979. 781 NA, FCO 98/635, Entwurf eines Telegramms von Carrington an die britische Botschaft in Pretoria [8.11.1979]. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 230 Die Lancaster House Konferenz endete am 15. Dezember 1979. Das entstandene Abkommen bildete die völkerrechtliche Grundlage für ein unabhängiges Simbabwe. Nach den Wahlen im April 1980, die Robert Mugabe den Sieg bescherten, wurde die britische Kronkolonie Südrhodesien am 18. April 1980 in die Unabhängigkeit entlassen. Zum Unabhängigkeitstag am 18. April übermittelte der EPZ-Vorsitz eine Deklaration an die neue Regierung Simbabwes, die Hilfsangebote der EG-Staaten zum Wiederaufbau des Landes enthielt.782 Transkei Ein weiteres Thema, das 1976 in der EPZ diskutiert wurde und welches zugleich die typischen Abläufe innerhalb der EPZ-Gremien demonstriert, war die Anerkennung der Transkei. Dieses im östlichen Kapland von Südafrika liegende Gebiet hatte 1963 als erstes sogenanntes ‚Homeland‘ einen weitgehenden Selbstverwaltungsstatus erhalten. Die Errichtung von Homelands als getrennte eigene Wohn- und Siedlungsgebiete der Bantuvölker, basierend auf dem Native Land Act des Jahres 1913 und dem Native Trust und Land Act von 1936, war Folge der auf konsequente Durchführung der Rassentrennung zielenden Apartheidpolitik Südafrikas. Am 26. Oktober 1976 wurde die Transkei von der südafrikanischen Regierung formal in die Unabhängigkeit entlassen, doch wurde, um der Apartheidpolitik keinen Vorschub zu leisten, dieser Status international nie anerkannt. Mit dem Ende der Apartheidpolitik und den ersten allgemeinen Parlamentswahlen wurde die Transkei 1994 wieder ein Teil der Republik Südafrika und in die südafrikanische Provinz Ostkap eingegliedert.783 In der Sitzung der AG Afrika am 24. und 25. Juni 1976 berieten die Afrikaexperten darüber, wie sie sich im Falle der Unabhängigkeitserklärung der Transkei verhalten sollten und ob eine gemeinsame Haltung in der Anerkennungspolitik gefunden werden könnte. Die Briten drängten auf eine gemeinsame Haltung der Neun und argumentierten u.a. damit, dass sie, 3.3 782 AMAE, Europe 1976–80, 4190, COREU CPE/Mul/Etr 1613, 30.4.1980, Objet: Groupe de travail Afrique (28/29 avril 1980), Rapport oral de la Présidence. 783 Zu den Homelands und zur Transkei siehe Klimm/Schneider/Wiese: Das südliche Afrika, S. 230–238; Roger Southall: South Africa’s Transkei. The Political Economy of an ‚Independent‘ Bantustan, London/Ibadan/Nairobi 1982; Bernard Magubane: Resistance and Repression in the Bantustans, in: The Road to Democracy in South Africa, Vol. 2 (1970–1980), hg. vom South African Democracy Education Trust, Pretoria 2006, S. 749 ff. 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 231 wie auch einige andere Staaten, unter heimischem Druck ständen, sich möglichst bald in dieser Frage zu positionieren. Zudem würde wohl auch seitens der OAU und der VN-Generalversammlung eine gemeinsame Stellungnahme der Neun erwartet. In der Diskussion stellte sich heraus, dass die einzelnen Staaten unterschiedliche Kriterien bezüglich der Anerkennungspolitik hatten; auch differierten die Meinungen darüber, ob man vor einer gemeinsamen Entscheidung erst die afrikanischen Reaktionen abwarten solle. Die Mehrheit der Mitgliedstaaten sprach sich dafür aus, diese erst abzuwarten.784 Dies wurde dann als gemeinsamer Standpunkt des Treffens festgehalten.785 Beim folgenden Treffen des PK verwies Laboulaye noch einmal auf diesen Konsens in der AG; dies entsprach der grundsätzlichen Politik Frankreichs, möglichst wenig Kritik seitens der afrikanischen Staaten provozieren zu wollen.786 Aus Zeitgründen konnte die Diskussion zur Transkei in der AG-Sitzung vom 24. und 25. Juni nicht zu Ende geführt werden; sie kam dann in der folgenden Sitzung des PK am 1. und 2. Juli wieder zur Sprache. Zu Irritation führten hier die Äußerungen Dänemarks und Irlands, dass sie – wie auch schon in der AG-Sitzung dargelegt – sich bereits entschieden hätten, die Transkei nicht anzuerkennen. Verärgert merkte Davignon an, was denn die Konsultation zwischen den Neun sollte, wenn einige Regierungen, ohne Rücksicht darauf, einfach ihre Entscheidungen träfen. Die Neun müssten eine gemeinsame Linie verfolgen. In Folge der sich hier zeigenden Uneinigkeit wurde die Angelegenheit wieder auf die Ebene der AG Afrika zurückverwiesen. Die Afrikaexperten sollten sich treffen, um möglichst eine gemeinsame Linie auszuarbeiten oder zumindest zu entscheiden, was wann der südafrikanischen Regierung gesagt werden solle. Zwischenzeitlich sollte keiner der Neun irgendeine Aktion in Bezug auf die Unabhängigkeitsfeierlichkeiten unternehmen.787 In der Sitzung der Afrikaexperten am 3. August, auf der ein Text ausgearbeitet werden sollte als Empfehlung an das PK, die Transkei nicht anzuerken- 784 NA, FCO 98/176, Reid, Central and Southern African Department: Note for the record: EEC African Experts Group, Luxembourg, 24–25 June 1976: The Transkei, 29.6.1976; siehe auch ebd., Central and Southern African Department: European Political Cooperation: Political Committee The Hague 1/2 July 1976, Item 2: Report of African Experts Group (b): The Transkei, 30.6.1976. 785 AMAE, Europe 1971–76, 3809, COREU CPE/Mul/Etr 2388, 29.6.1976, Objet: Réunion du groupe d’Afrique le 24 et 25 juin 1976. 786 AMAE, Europe 1976–80, 4152, Sous-Direction d’Europe occidentale, Circulaire 521, 6.7.1976, Objet: Comité politique des 1 et 2 juillet 1976, Afrique. 787 NA, FCO 98/176, Telegramm von Barnes: European Political Cooperation: Political Committee, The Hague 1–2 July: South Africa, 3.7.1976. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 232 nen, kam es erneut zu Differenzen über das weitere Vorgehen.788 Diesmal war es Frankreich, das sich gegen eine gemeinsame Empfehlung der Neun aussprach, obwohl, wie Lodiot mehrfach beteuerte, Frankreich gegen die Anerkennung der Transkei sei. Statt einer gemeinsamen Empfehlung schlug Lodiot vor, man solle einfach zu der Unabhängigkeitserklärung und den Unabhängigkeitsfeierlichkeiten schweigen. Die widersprüchliche französische Haltung in der Sitzung entsprang wohl einer Unsicherheit im Quai d’Orsay über das weitere Vorgehen in dieser Frage.789 Während auf der einen Seite die DAM der Ansicht war, dass die Transkei die Bedingungen für eine Unabhängigkeit besser erfülle als eine beträchtliche Zahl bereits bei den VN kürzlich anerkannter Staaten790 und zudem die Frage der Bantoustans als innere Angelegenheit Südafrikas angesehen wurde, in die man sich nicht einmischen wolle, wurde auf der anderen Seite argumentiert, dass eine Anerkennung der Transkei Frankreich sowohl gegenüber der OAU, welche sich gegen eine Anerkennung der Transkei aussprach,791 als auch gegenüber einem Großteil der europäischen Partner in Schwierigkeit bringen würde.792 Frankreich befand sich somit in einem Zwiespalt: Einerseits wollte man die afrikanischen Staaten nicht verärgern und solida- 788 Siehe dazu NA, FCO 98/177, Reith, Central and Southern African Department: Note for record: Meeting of African Experts at The Hague on 3 August, 5.8.1976. 789 Die Frage der Anerkennung der Transkei fiel in einen Zeitraum, in dem im französischen Außenministerium über eine Redefinition der französischen Politik im südlichen Afrika nachgedacht wurde (siehe dazu unten S. 268); dies mag mit zu der unsicheren Haltung Frankreichs beigetragen haben. Siehe auch AMAE, DAM généralités 1959–79, 473, DAM 2, Note pour le ministre, 27.4.1976, a/s: Afrique. 790 AMAE, DAM généralités 1959–79, 473, (o.V.), Memorandum: L’Afrique australe, Synopsis (o.D.), im Dossier „Document remis entre mai et septembre 76 à la DAM“. 791 Bei ihrer Konferenz auf Mauritius hatte die OAU in Resolution 394 dazu aufgefordert, die Transkei nicht anzuerkennen, AMAE, Europe 1976–80, 4189, DAM 2, Note pour le Directeur politique, N. 52, 5.8.1976, a/s: Réunion du groupe d’experts Afrique, La Haye, 3 août 1976. 792 AMAE, DAM généralités 1959–79, 473, DAM 2, Note pour le ministre, 27.4.1976, a/s: Afrique. Interessant ist in diesem Zusammenhang auch der Bericht von Reid über die AG-Sitzung vom 24. und 25. Juni. Demnach hat der deutsche Vertreter Müller in der Sitzung den französischen Vertreter Harel mit der Aussage einer Delegation aus der Transkei konfrontiert, die zu Besuch in der Bundesrepublik war, dass sie den Eindruck hätte, die Franzosen ständen der Anerkennung der Transkei sehr positiv gegenüber. Daraufhin, so Reid, habe Harel sehr ausweichend geantwortet, dass man bisher nichts unternommen habe. Dies spricht dafür, dass die Franzosen wohl doch überlegt hatten, die Transkei 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 233 risch mit den Europäern bleiben, andererseits auch die südafrikanische Regierung nicht vor den Kopf stoßen, schließlich ging es 1976 auch um den Bau der Nuklearanlagen in Südafrika mit französischer Technologie. Ein Ignorieren der Unabhängigkeitserklärung bzw. eine Verzögerung der Angelegenheit erschien Frankreich daher der beste Weg, diesem Dilemma zu entkommen. Obwohl die niederländische Delegation aufgrund des französischen Vorschlags kurz ins Wanken geriet, stimmten schließlich alle, bis auf Frankreich, der Ausarbeitung einer gemeinsamen Empfehlung zu. Lodiot war isoliert, wie das britische Protokoll der Sitzung vermerkte. Überraschenderweise lenkte Lodiot schließlich in dieser Sitzung ein und stimmte zu, dass der Vorschlag als einstimmige Empfehlung der Experten weitergereicht werden sollte, während die französischen Zweifel auf Ebene der Politischen Direktoren geklärt werden sollten. Bei der weiteren Diskussion über die Reaktion auf die Einladung zur Teilnahme an den Unabhängigkeitsfeierlichkeiten kam man dann übereinstimmend zu dem Entschluss, die Einladungen zu ignorieren.793 Auf der Sitzung des PK am 9. und 10. September 1976 wurde zwar wieder lange diskutiert über die Form und das Datum der Ankündigung der Neun, die Transkei nicht anzuerkennen, aber schließlich kam man übereinstimmend zu dem Ergebnis, dass die niederländische Präsidentschaft dies am 28. September im Rahmen der VN-Generalversammlung verkünden sollte.794 Frankreich hatte somit letztlich eingelenkt; vermutlich hatte man hier nicht wieder isoliert dastehen wollen, vor allem, da das französische Außenministerium im Grunde wegen seiner Ablehnung der Apartheidpolitik auch gegen eine Anerkennung der Transkei war und lediglich aus taktischen Gründe in dieser Frage laviert hatte.795 In einer Note vom November 1976 hieß es dann: „Unsere Verurteilung dieses Systems [der Apartheid] hat uns dazu veranlasst, die seit dem anzuerkennen. Siehe NA, FCO 98/176, Reid, Central and Southern African Department: Note for the record: EEC African Experts Group, Luxembourg, 24–25 June 1976: The Transkei, 29.6.1976. 793 NA, FCO 98/177, Reith, Central and Southern African Department: Note for record: Meeting of African Experts at The Hague on 3 August, 5.8.1976. 794 NA, FCO 98/178, Telegramm von Barnes: European Political Cooperation: Political Committee The Hague 9/10 September 1976, 11.9.1976. 795 Für diese Einschätzung spricht die folgende Bemerkung in den französischen Akten über die Sitzung am 3. August: „Une fois de plus, la délégation française s’est trouvée, sur bien des points, totalement isolée.“ AMAE, Europe 1976–80, 4189, DAM 2, Note pour le Directeur politique, N. 52, 5.8.1976, a/s: Réunion du groupe d’experts Afrique, La Haye, 3 août 1976. Zur widersprüchlichen Haltung Frankreichs siehe auch AMAE, DAM généralités 1959–79, 473, (o.V.), Fiche IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 234 26. Oktober unabhängige Transkei nicht anzuerkennen. Die Politik der getrennten Entwicklung, wie sie die Bantoustans veranschaulicht, erscheint uns tatsächlich wie eine Verlängerung der Apartheid.“796 Die Briten, die sehr auf eine gemeinsame Haltung in dieser Frage gedrängt hatten, waren zufrieden mit der Entwicklung. Allerdings geht aus den internen Papieren auch hervor, dass sie, auch wenn die anderen Acht zu einem anderen Ergebnis gekommen wären, bei ihrer Haltung, die Transkei nicht anzuerkennen, geblieben wären, also ihre grundsätzliche Auffassung nicht aufgegeben hätten zugunsten des Ziels, eine gemeinsame Haltung der Neun zu erreichen.797 Eine Nichtanerkennung der Transkei war aus ihrer Sicht aus mehreren Gründen wichtig: Erstens erfüllte die Transkei nicht die britischen Kriterien für eine Anerkennung der Unabhängigkeit, zweitens konnte die Nichtanerkennung den heimischen politischen Druck (im Parlament und in der Labour Party) lindern, da in Großbritannien die ganze Homeland-Politik als integraler Teil der Apartheidpolitik abgelehnt wurde, und drittens ging man davon aus, dass die Nichtanerkennung den Briten Kredit in ‚Schwarzafrika‘ bringen würde, ohne dass dies zugleich die ökonomischen Interessen Großbritanniens in Südafrika schädigen würde. Deshalb wurde bereits im Juli im FCO entschieden: „the views of other Governments should not, under our criteria, affect our decision“.798 Aber eine gemeinsame Haltung der Neun konnte zugleich der britischen Entscheidung größere Wirkung verleihen, d.h. die EPZ wurde als wichtige Unterstützung für die britische Politik angesehen. récapitulative concernant les mesures proposées, 18.6.1976; ebd., DAM 2, Note, 17.9.1976, a/s: Afrique australe; ebd., DAM 2, Note pour le ministre, 25.9.1976, a/s: Évolution de la situation en Afrique australe; ebd., DAM 2 (Harel), Note, 4.11.1976, a/s: Afrique australe. 796 AMAE, DAM généralités 1959–79, 473, DAM 2, Note, 4.11.1976, a/s: Afrique australe. Übersetzung durch Verf. 797 Siehe dazu NA, FCO 98/177, Reid, Central and Southern African Department, an Duff: The Transkei, 23.7.1976; ebd., P.S. (Private Secretary) an Wright [Juli 1976]. 798 NA, FCO 98/177, P.S. (Private Secretary) an Wright [Juli 1976]; dieselbe Formulierung findet sich in der Empfehlung von Reid, siehe ebd., Reid, Central and Southern African Department, an Duff: The Transkei, 23.7.1976. 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 235 Sanktionen gegen Südafrika / Code of Conduct Wie bereits im Zusammenhang mit dem Namibia-Konflikt erwähnt, stand die Regierung der Republik Südafrika aufgrund ihrer Apartheidpolitik stark in der internationalen Kritik. Die EG-Staaten reklamierten für sich, international als Verfechter der Menschenrechte und demokratischer Werte zu gelten. Politische Ziele der EG/EPZ-Mitgliedstaaten waren folglich die Abschaffung der Apartheid und generell die politische wie auch ökonomische Unabhängigkeit der wenig entwickelten Nachbarstaaten von Südafrika. Diese Auffassung hatten die EPZ-Staaten in ihren Demarchen und Deklarationen mehrfach kundgetan, so unter anderem in der gemeinsamen Erklärung der Außenminister vom 23. Februar 1976, in der die Unabhängigkeit und das Selbstbestimmungsrecht aller afrikanischen Staaten „without outside interference“ gefordert und zugleich die Apartheidpolitik in Südafrika scharf verurteilt wurde.799 Gleichzeitig pflegten aber mehrere Mitgliedstaaten wie Frankreich, die Bundesrepublik Deutschland und insbesondere die ehemalige Kolonialmacht Großbritannien, die enge historische Verbindungen zu Südafrika in den Bereichen Investitionen, Handel und auf militärischem Gebiet besaß,800 gute ökonomische Beziehungen zu Südafrika, die sie nicht ohne weiteres aufzugeben bereit waren.801 So bestand für diese Staaten ein Interessenkonflikt: Einerseits wollten sie die bisher aufgebauten vor allem ökonomischen Beziehungen zu Südafrika, den umfangreichen Import- und Exporthandel mit diesem Land802 und den 3.4 799 NA, FCO 98/171, Unofficial translation of a statement on Angola and Southern Africa made by Foreign Ministers of the Nine at Luxembourg on 23 February 1976. 800 Eine gute Darstellung der Beziehungen Großbritanniens zu Südafrika findet sich in der Stellungnahme des National Executive Committee der Labour Party 1976, siehe NA, FCO 98/178, Labour’s policy for South Africa. A statement by the National Executive Committee of the Labour Party, 1976. Dort heißt es, dass die britischen Investitionen in Südafrika mehr als 50% aller auswärtigen Investitionen in Südafrika darstellen und 10% aller britischen Investitionen im Ausland. Diese Investitionen seien in den letzten Jahren rasant angestiegen. Siehe auch Holland: The European Community and South Africa, S. 51 ff. 801 NA, FCO 33/3084, South Africa: An appraisal of the current situation and prospects, Annex A, o.D. [1977]. 802 Einem britischen Bericht zufolge stammten 55% der südafrikanischen Importe aus Großbritannien, den USA und Deutschland und 45% ihrer Exporte gingen in diese Staaten. Beispielsweise ging ein Großteil der britischen Exporte der Elektroindustrie nach Südafrika. Siehe NA, FCO 33/3084, South Africa: An appraisal of the current situation and prospects, Annex A [1977]. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 236 Zugang zu wichtigen südafrikanischen Rohstoffen wie Platin, Mangan, Chrom und Vanadium nicht durch politische Interventionen gefährden und ihre in Südafrika getätigten Investitionen dauerhaft sichern.803 Andererseits lag ein Ende der Apartheidpolitik in Südafrika im Interesse aller europäischen Staaten. Es war jedoch fast unmöglich, in dieser politischen Frage Druck auf die südafrikanische Regierung auszuüben, ohne wirtschaftliche Sanktionen ins Auge zu fassen. Diese wiederum wurden von Staaten „with little at stake in South Africa“, wie zum Beispiel Dänemark, vehement eingefordert.804 Von daher gestalteten sich die Bemühungen der Neun um eine gemeinsame Politik gegenüber Südafrika als äußerst schwierig. Der aufgezeigte Interessenkonflikt führte vor allem in Frankreich zu einer widersprüchlichen Politik:805 Auf der einen Seite sah Frankreich in den südafrikanischen Rohstoffvorkommen, insbesondere dem Uran, eine für Frankreich unbedingt notwendige Ressource, und es existierten mit der südafrikanischen Regierung Kooperationsverträge zum Bau von Nuklearanlagen. Der unter Geheimhaltung vereinbarte Bau solcher Anlagen in Südafrika durch französische Techniker und Firmen sollte trotz internationaler Kritik weiter fortgeführt werden.806 Auch lieferte Frankreich, obwohl mehrere VN-Resolutionen ein Embargo für Waffenlieferungen nach Südafrika gefordert hatten,807 auch noch Mitte der 1970er Jahre weiterhin Waffen – vor allem Panzerwagen, Flugabwehrraketensysteme und Militärflug- 803 Zu der widersprüchlichen Politik der Staaten, auf der einen Seite die ökonomischen Beziehungen zu Südafrika aufrecht zu erhalten, auf der anderen Seite ein Ende der Apartheidpolitik einzufordern, siehe auch Holland: The European Community and South Africa, S. 21 ff. 804 NA, FCO 98/400, European Council, Copenhagen 7/8 April 1978, Southern Africa (Rhodesia, Namibia and South Africa), Brief by Foreign and Commonwealth Office, 30.3.1978. 805 Auch innerhalb des französischen Außenministeriums nahmen die Mitarbeiter wahr, dass Frankreich nach außen hin den Eindruck einer widersprüchlichen Politik gegenüber Südafrika vermittelte. Siehe AN, 5 AG 3, 1406, Extrait Afrique australe, DAM 2, Note pour le ministre, 22.2.1977, a/s: La France et l’Afrique australe. 806 AN, 5 AG 3, 1406, Extrait Afrique du Sud, DAM, N. 22, Telegramm aus Addis Abeba an Paris, N. 687–691, 2.6.1976, Objet: Réaction de l’OUA à la signature du contrat pour une centrale nucléaire en Afrique du Sud. 807 Im Jahr 1963 verabschiedete der VN-Sicherheitsrat als erstes Embargo seiner Geschichte ein Waffenembargo auf freiwilliger Basis gegenüber Südafrika, das er 1977 in ein obligatorisches Embargo unwandelte. 1963 enthielten sich Frankreich und Großbritannien noch, 1977 stimmten sie für die Resolution, die damit einstimmig angenommen wurde. Siehe VN-Sicherheitsrat, Resolution 181, 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 237 zeuge – nach Südafrika, war sogar zu der Zeit dessen Hauptwaffenlieferant, was zu heftiger Kritik seitens der OAU an Frankreich führte.808 Auf der anderen Seite aber war es dem französischen Außenministerium wichtig, den bisherigen, nicht nur ökonomischen, sondern auch politischen und kulturellen Einfluss auf dem afrikanischen Kontinent zu bewahren und sich daher nicht zu harscher Kritik seitens der afrikanischen Staaten durch die Zusammenarbeit mit dem südafrikanischen Apartheid-Regime auszusetzen. Diese Zusammenarbeit sollte möglichst nicht öffentlich bekannt werden. In einer Notiz an den Außenminister zog die DAM daher die Schlussfolgerung, dass Frankreich bei den Debatten der VN nicht hinter den europäischen Partnern zurückstehen dürfe, sondern die Initiative ergreifen und aktiv auf die afrikanischen Staaten zugehen müsse.809 Trotz dieses Vorbehalts reagierte Frankreich aufgrund seiner ökonomischen Interessen sehr zurückhaltend oder zumeist gar ablehnend in Bezug auf die im Rahmen der EPZ diskutierten ökonomischen und sonstigen Sanktionen gegenüber Südafrika. Bereits in der Sitzung der AG Afrika vom 8. April 1976 wurden von den Afrikaexperten verschiedene ökonomische Maßnahmen gegenüber Südafrika erwogen; auch wurden erste Überlegungen zur Einflussnahme auf in Südafrika tätige europäische Firmen zur Verbesserung der Löhne und Arbeitsbedingungen schwarzafrikanischer Arbeiter, die dann später zur Verabschiedung des Code of Conduct führten, angestellt. Wie der britische Delegierte Reid berichtete, führte der von Müller (BRD) eingebrachte Vorschlag, dass die Neun aus politischen Gründen – vor allem, um für Schwarzafrika glaubwürdig zu sein – ihre Investitionen 7.8.1963, abrufbar unter https://undocs.org/S/RES/181(1963); VN-Sicherheitsrat, Resolution 418, 4.11.1977, abrufbar unter https://undocs.org/S/RES/418 (1977), letzter Abruf 5.4.2019. 808 NA, FCO 98/174, Central and Southern African Department: Anglo-French bilateral talks between Political Directors, 11 May 1976, Brief No. 2: Southern Africa, (c) Arms sales to South Africa, 7.5.1976; FCO 98/175, State visit by the President of France 22–25 June 1976: Anglo-French Co-Operation in Africa, Brief by Foreign and Commonwealth Office, 18.6.1976; ebd., Telegramm von Henderson (brit. Botschaft, Paris): President Giscard’s visit: Africa, 18.6.1976; FCO 98/176, Reid, Central and Southern African Department, an Aspin: Namibia, 8.6.1976. Die DAM betonte allerdings, dass die Waffenlieferungen 1976 restriktiver gehandhabt wurden. Es sollten zudem keine neuen Verträge mehr abgeschlossen werden, die Lieferungen sollten mit Ausnahme von Material für die Marine beendet werden. AMAE, DAM généralités 1959–79, 473, DAM 2 (Harel), Note, 4.11.1976, a/s: Afrique australe. 809 AN, 5 AG 3, 1406, Extrait Afrique australe, DAM 2, Note pour le ministre, 22.2.1977, a/s: La France et l’Afrique australe. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 238 in Südafrika sowie den Handel mit diesem Land zurückfahren sollten, zu „some awkward discussion“. Der französische Vertreter Lodiot äußerte, dass es nutzlos sei, einen solchen Vorschlag zu verfolgen, da die Franzosen „would resist it to the limit“. Schließlich einigte man sich darauf, dieses Thema nicht weiterzuverfolgen, und es wurde auch auf der folgenden Sitzung des Politischen Komitees nicht diskutiert.810 Stattdessen einigte man sich darauf, dass die Neun ihre Verbindungen zu den afrikanischen Befreiungsbewegungen stärken sollten, um zu demonstrieren, dass man die legitimen Interessen der schwarzen Afrikaner unterstütze und um den westlichen Einfluss auf die Befreiungsbewegungen zu verstärken als Gegengewicht zum kommunistischen Einfluss.811 Ebenso kam man, wie bereits im Namibia-Kapitel erwähnt, überein, einen „kritischen Dialog“ mit Südafrika zu führen und die Kontakte zu den verschiedenen VN-Komitees, die sich mit dem südlichen Afrika befassten, auszudehnen. Allerdings sollte Reid Recht behalten mit seiner Vermutung, dass man wohl nicht zum letzten Mal von dem Thema Sanktionen gehört habe.812 Im Dezember 1976 beauftragte das Politische Komitee die AG Afrika, einen Bericht zur Situation in Südafrika sowie Empfehlungen für gemeinsam zu ergreifende Maßnahmen auszuarbeiten. In drei Sitzungen beschäftigte sich die Arbeitsgruppe mit diesem Bericht, den sie Ende März 1977 dem PK vorlegte, kam aber zu dem Schluss, dass sie angesichts der unterschiedlichen Standpunkte der Neun bezüglich Sanktionen gegenüber Südafrika nicht in der Lage gewesen sei, Übereinstimmung in diesem Punkt zu erzielen.813 Auch auf der Sitzung der Arbeitsgruppe Afrika am 3./4. November 1977 wurde erneut lange über ökonomische Sanktionen gegen- über Südafrika diskutiert, und die unterschiedlichen Interessen der Mitgliedstaaten kamen dort deutlich zum Ausdruck. Die Arbeitsgruppe war gespalten zwischen Deutschland, Frankreich und Großbritannien auf der 810 NA, FCO 98/172, Reid, Central and Southern African Department: EEC Africa Experts Group: Luxembourg 8 April, 12.4.1976. Das Thema wurde auch nicht in der Note der Präsidentschaft erwähnt, siehe ebd., Presidency Luxembourg COREU to all COREU, Objet: Experts Afrique, Réunion du 8 Avril 1976, 13.4.1976. 811 NA, FCO 98/172, Central and Southern African Department: European Political Co-Operation: Political Committee Luxembourg 22/23 April 1976: Report of the Africa Experts, Liberation Movements, Item No. 2a, 21.4.1976. 812 NA, FCO 98/172, Reid, Central and Southern African Department: EEC Africa Experts Group: Luxembourg 8 April, 12.4.1976. 813 Archives du S.P.F., Affaires étrangères – Série „politique“, dossier no. 18.778/XVI/2, Réunions du Comité politique, London 29/30 mars 1977. 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 239 einen und den übrigen Mitgliedstaaten auf der anderen Seite. Während erstere darauf beharrten, dass Diskussionen über mögliche Sanktionen gegenüber Südafrika erst die Debatte im VN-Sicherheitsrat und die dann daraus hervorgehenden Resolutionen abwarten und berücksichtigen müssten, forderten letztere angesichts der jüngsten Entwicklung in Südafrika schneller voranzuschreiten und jetzt verstärkt Druck auf Südafrika auszu- üben; einige Delegationen schlugen darüber hinaus vor, mögliche Maßnahmen gegenüber Südafrika auch auf politische, kulturelle und andere Felder auszudehnen. Diese Uneinigkeit innerhalb der Arbeitsgruppe, die auch trotz mehrstündiger Diskussionen nicht überwunden werden konnte, schlug sich dann auch in dem AG-Bericht nieder. Darin wurde empfohlen, weiter über die verschiedenen Maßnahmen zu diskutieren; die Probleme wurden also erst einmal vertagt.814 Auf der folgenden Sitzung des Politischen Komitees am 16. und 17. November 1977 kam es ebenfalls zu keiner Annäherung; vielmehr wurden die verschiedenen Sanktionsmöglichkeiten gegenüber Südafrika diskutiert und aufgelistet und dem weiteren Studium anheimgegeben.815 Auch beim Treffen der Minister am 22. November 1977 zeigte sich die Uneinigkeit der Neun. Während der niederländische Vertreter van der Stoel sich für sofortige ökonomische Maßnahmen wie das Einfrieren neuer Investitionen und Begrenzung der Exportgarantien für die Dauer von höchstens einem Jahr aussprach und anregte, auch nicht-ökonomische Vorhaben gegenüber Südafrika weiter in Betracht zu ziehen, wiegelten sowohl Genscher als auch der britische Außenminister Owen mit dem Argument ab, dass ökonomische Maßnahmen vor den Wahlen in Südafrika nicht sinnvoll seien und man abwarten solle. Stattdessen solle man mehr auf vertrauliche bilaterale Kontakte mit Südafrika setzen, um die südafrikanische Politik zu beeinflussen. Der französische Vertreter de Guiringaud unterstützte die Haltung der Briten und Deutschen und vertrat die Ansicht, dass neue Schritte jetzt verfrüht seien. Letzteres unterstützten auch die Vertreter Luxemburgs und Irlands, wobei der irische Vertreter O’Kennedy zugleich dafür plädierte, einzelne mögliche Maßnahmen jetzt gründlich zu studieren. Der italienische Außenminister Forlani setzte dem entgegen, dass sich die Haltung der südafrikanischen Regierung nach den Wahlen wohl nicht ändern würde. Er hielt es für 814 NA, FCO 33/3084, Heath, West African Department: Africa Working Group Meeting 3/4 November, o.D. 815 NA, FCO 98/402, Telegramm aus Brüssel an alle EEC Posts, Pretoria, Washington and UKMIS New York: European Political Cooperation: Political Committee, Brussels 16/17 Nov 1977: Africa, 17.11.1977. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 240 wichtig, dass die Neun jetzt eine klare und gemeinsame Haltung gegen- über der Apartheid einnähmen und sprach sich für die Prüfung aller möglichen Initiativen aus; er forderte ein gemeinsames Handeln der Neun. Italien sei bereit, wie Forlani erklärte, Regierungsgarantien für Exportkredite zu suspendieren. Der dänische Vertreter Andersen plädierte dafür, sofort mit der Prüfung der Durchsetzbarkeit einzelner Schritte zu beginnen und auch nicht-ökonomische Maßnahmen zu erwägen, da die Neun ansonsten an Glaubwürdigkeit verlieren würden. Einigkeit bestand zwischen den Neun nur insoweit, als dass das Problem Südafrika dauerhaft auf der Agenda der EPZ bleiben sollte, neue Maßnahmen gegenüber Südafrika zu prüfen seien und man grundsätzlich die Resolutionen des VN-Sicherheitsrates begrüßte. Zudem sollten weiterhin bilaterale Gespräche mit der südafrikanischen Regierung geführt werden, um diese zur Änderung ihrer Politik zu bewegen, und es sollte für die Durchführung des Code of Conduct bei den anderen OECD-Staaten geworben werden.816 An diesen grundsätzlichen Auffassungsunterschieden änderte sich auch bei den folgenden Treffen innerhalb der EPZ nichts; es kam trotz intensiver Diskussionen auf Ebene der Arbeitsgruppe, des Politischen Komitees und der Minister zu keiner Annäherung der Positionen. Wie aus einem interministeriellen britischen Papier zur Politik gegenüber Südafrika vom März 1978 hervorgeht, hatten sich die britischen Ministerien in mehreren internen Arbeitspapieren seit Anfang 1977 gegen zwingende ökonomische Maßnahmen gegenüber Südafrika ausgesprochen, vor allem wegen der daraus resultierenden Konsequenzen für die eigenen Interessen, und sich stattdesssen für eine Politik des „disengagement“ ausgesprochen, die man möglichst mit den westlichen Partnern, vor allem mit den Neun, koordinieren wolle.817 „The UK’s substantial economic involvement with South Africa makes it vulnerable to the consequences of international economic pressures“ wurde zur Rechtfertigung der britischen Vorbehalte gegenüber 816 NA, FCO 98/402, Telegramm von Owen: European Political Cooperation: Ministerial meeting, Brussels 22 November, Africa, Summary, 23.11.1977; ebd., Brussels COREU to all COREU, Subject: European Political Cooperation, XXVIIIth Ministerial meeting – Brussels 22 November 1977, Draft summary of conclusions. 817 NA, FCO 98/399, Reid, Central and Southern African Department, an Mansfield: Policy towards South Africa, 1.3.1978. Unter „disengagement“ verstand man Zurückhaltung bzw. Beschränkung bei neuen Investitionen und Krediten, bei Exportförderung und Exportkreditgarantien. 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 241 gemeinsamen ökonomischen Sanktionen angeführt.818 Zufrieden konstatierten die Briten, dass die Ansichten der Bundesrepublik und Frankreichs bezüglich ökonomischer Sanktionen ähnlich gelagert seien, während die Dänen, Niederländer und Iren sich zugleich enttäuscht über mangelnde Fortschritte in Bezug auf Südafrika zeigten.819 Die dänische Haltung bezüglich der Durchsetzung ökonomischer Sanktionen gegenüber Südafrika wurde in den folgenden Wochen noch verstärkt durch entsprechende Übereinkünfte mit den nordischen Staaten, die harte ökonomische Konsequenzen für Südafrika forderten.820 In ihrer Sitzung vom 7. und 8. Februar 1978 kamen die Politischen Direktoren überein, die Minister darüber zu informieren, dass man weiterhin Maßnahmen gegenüber Südafrika prüfen wolle, aber derzeit keine weiteren Initiativen plane.821 Die Minister verschoben auf ihrer Sitzung am 14. Februar das Thema mit der Begründung, dass sie durch Schritte gegen Südafrika nicht eine Verhandlungslösung für Namibia gefährden wollten,822 aber beauftragten das Politische Komitee, 818 NA, FCO 98/400, European Council, Copenhagen 7/8 April 1978, Southern Africa (Rhodesia, Namibia and South Africa), Brief by Foreign and Commonwealth Office, 30.3.1978. Siehe auch die verschiedenen Stellungnahmen zu den Auswirkungen von Wirtschaftssanktionen gegenüber Südafrika auf die britische Wirtschaft in FCO 98/630. So heißt es beispielweise ebd., London COREU to all COREU, Subject: Study of measures vis-à-vis South Africa, 19.1.1979: „Because of her traditional commercial links with South Africa, the UK would be likely to be the most vulnerable to the effects of a harder line.“ 819 NA, FCO 98/399, European Political Cooperation: Ministerial meeting Copenhagen, 13/14 February 1978, Item 3a: South Africa [Februar 1978]; ebd., Mansfield an PS/Mr Rowlands, 27.2.1978. 820 NA, FCO 98/400, European Council, Copenhagen 7/8 April 1978, Southern Africa (Rhodesia, Namibia and South Africa), Brief by Foreign and Commonwealth Office, 30.3.1978. 821 NA, FCO 98/399, European Political Cooperation: Ministerial meeting Copenhagen, 13/14 February 1978, Item 3a: South Africa [Februar 1978]. 822 AMAE, Europe 1976–80, 4150, Sous-Direction d’Europe occidentale, Circulaire 129, 17.2.1978, Objet: Coopération politique, Réunion ministérielle – Copenhague, 14 février 1978, Afrique australe. Auch im September bekräftigten die Minister noch einmal, dass mit Maßnahmen gegen Südafrika gewartet werden sollte, bis der friedliche Machttransfer in Namibia abgeschlossen sei. Siehe ebd., COREU Bonn to all, sans numéro, 20.9.1978, Message de service. Die Niederlande mahnten allerdings in der AG-Sitzung Anfang September an, dass die Situation in Namibia kein kontinuierlicher Vorwand werden dürfe, die weiteren Maßnahmen gegen Südafrika aufzuschieben. AMAE, Europe 1976–80, 4190, DAM 2, Note, N. 130, 12.9.1978, a/s: Compte rendu de la réunion du groupe de travail „Afrique“ des 4 et 5 septembre. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 242 mit der Prüfung von Maßnahmen fortzufahren.823 Das Politische Komitee instruierte in seiner Sitzung am 15. und 16. März 1978 die Arbeitsgruppe Afrika, einen Bericht für die Minister zu erstellen bezüglich weiterer Maßnahmen gegenüber Südafrika, die einer politischen Entscheidung bedürfen,824 d.h. die Angelegenheit sollte wieder auf Ministerebene geschoben werden. Es gelang aber weder in der AG-Sitzung am 10./11. April noch auf dem PK-Treffen am 25/26. April, Übereinstimmung über den zu erstellenden Bericht an die Minister zu erlangen. Während beispielsweise Dänemark darauf drang, Maßnahmen für Exportkredite an Südafrika und Investitionen den Vorrang einzuräumen, opponierten Großbritannien, Frankreich und Deutschland dagegen. Die Gegner einer ‚bestrafenden Politik‘ gegenüber Südafrika stützten sich bei ihrer Argumentation u.a. auf einen Bericht der Botschafter in Südafrika, die die Wirkung ökonomischer Sanktionen gegenüber Südafrika sehr skeptisch beurteilten.825 Wie der britische Vertreter in der AG Afrika, Fell, berichtete, seien weder Franzosen noch Deutsche bereit, einem Bericht über weitergehende Maßnahmen gegen- über Südafrika zuzustimmen. Die Diskussion darüber in der AG Afrika, so die Einschätzung Fells, habe die dauerhafte Nicht-Übereinstimmung bezüglich der allgemeinen Politik gegenüber Südafrika sowie über den Zweck und die Praktikabilität der in Betracht genommenen Maßnahmen enthüllt.826 Die Angelegenheit blieb in den folgenden Monaten weiter auf der Tagesordnung, wurde immer wieder zwischen Ministerebene, PK und AG hin und her geschoben.827 Am 14. September 1978 kamen die Minister übereinstimmend zu dem Ergebnis, dass keine weiteren Maßnahmen 823 NA, FCO 98/399, Reid, Central and Southern African Department, an Mansfield: South Africa: UK line at the Africa Working Group on 1/2 March, 24.2.1978. 824 NA, FCO 98/400, Owen: European Political Cooperation: Political Committee Copenhagen, 15/16 March 1978, South Africa, Summary, 17.3.1978. 825 Siehe AMAE, Europe 1976–80, 4154, DAM 2, Note pour le Directeur des Affaires politiques, N. 22, 24.4.1978, a/s: Comité politique des 25/26 avril 1978, Points concernant l’Afrique. Die Erstellung dieses Berichts der Botschafter war ein Vorschlag der Briten gewesen, dem auch Frankreich zugestimmt hatte. Der Bericht, so wurde argumentiert, würde die Sinnlosigkeit von ökonomischen Sanktionen zeigen und damit Frankreich ein Argument für die Ablehnung solcher Maßnahmen liefern. Siehe ebd., DAM 2, Note pour le Directeur des Affaires politiques, N. 5, 2.2.1978, a/s: Réunion du Comité politique des 7 et 8 février 78, Points concernant l’Afrique. 826 NA, FCO 65/2046, Fell, Central and Southern African Department, an Reid: Africa Working Group meeting, 10/11 April 1978, 13.4.1978. 827 Siehe dazu NA, FCO 98/630 u. 631. 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 243 gegen Südafrika bezüglich der Apartheidpolitik unternommen werden sollten, bis der Prozess des friedlichen Machttransfers in Namibia sichergestellt sei,828 aber empfahlen zugleich, dass die Studien dazu weitergehen sollten. Das PK beauftragte daraufhin in seiner Sitzung am 13./14. November die AG Afrika, ihre Studien fortzusetzen, aber es sollten nur die Aspekte, die sich schon im Bericht des PK vom April an die Minister fanden, weiter ausgearbeitet werden, und es sollten keine neuen möglichen Maßnahmen erwogen werden.829 Keiner der Neun, so konstatierte das FCO zu Jahresanfang 1979, dränge derzeit sehr darauf, dass die Studie zum Abschluss gebracht werde.830 Dies traf vor allem auf Großbritannien zu, das sich von Anfang an aus politischen und ökonomischen Interessen gegen Wirtschaftssanktionen gegenüber Südafrika ausgesprochen und versucht hatte, die Studie der Neun hinauszuzögern.831 Unter anderem hatten die britischen EPZ-Vertreter erfolgreich darauf gedrängt, dass man bei eventuellen Sanktionen gegenüber Südafrika auch entsprechende Vergeltungsmaßnahmen der Südafrikaner bezüglich der Versorgung westlicher Staaten mit Rohstoffen und der Öffnung des südafrikanischen Staates für westliche Güter mit in Betracht ziehen müsse, die erhebliche Auswirkungen auf die Wirtschaften der westlichen Staaten wie auch benachbarter afrikanischer Staaten haben könnten.832 Auch wenn die Briten durchsetzen konnten, dass diese Aspekte mit einbezogen wurden, so blieb ihr Gesamturteil in 828 Inzwischen hatte die südafrikanische Regierung die Entscheidung bekanntgegeben, unilateral Wahlen in Namibia zu organisieren, und es gab einen Wechsel in der Regierung Südafrikas. Siehe AMAE, Europe 1976–80, 4154, DAM 2, Note pour le Directeur des Affaires politiques, N. 41, 29.9.1978, a/s: Comité politique, Afrique. 829 AMAE, Europe 1976–80, 4155, Relevé de conclusions, CP/RC (78), 12.12.1978. 830 NA, FCO 98/631, European Political Co-Operation: Political Committee, Paris, 27–28 February 1979, Item 2: Africa, o.D. 831 „Action by the Nine of this sort would generally be detrimental to our economic and other interests in South Africa“, NA, FCO 98/915, Luce (Parliamentary Under Secretary of State) an Parkinson (Minister of State, Department of Trade): Study in the Nine of political initiatives vis-à-vis South Africa, 18.6.1979. 832 NA, FCO 98/914, Southern African Department: European Political Cooperation: Political Committee Rome 12/13 February 1980, Item 6: Africa, (a) Study of initiatives against South Africa 7.2.1980; ebd., Political Co-Operation: Africa Working Group, Rome 28–29 January, o.D.[1980]; siehe auch ebd., London COREU to Dublin COREU: Study of possible initiatives against South Africa: Retaliation by South Africa, 6.12.1979. Demnach hatte Südafrika mit Vergeltungsmaßnahmen gedroht bezüglich der Versorgung westlicher Staaten mit Rohstoffen und der Öffnung des südafrikanischen Marktes für westliche Importe. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 244 Bezug auf diese gemeinsame Studie vernichtend: „It is a diffuse and ineffectual study best put away and forgotten.“833 Auch aus den französischen Dokumenten wird deutlich, dass seitens Frankreichs kein Interesse bestand, die Studie zum Abschluss zu bringen. Darin sah man sich mit den Briten und Deutschen einig, ebenso mit Belgien und Italien. Irland, Dänemark und die Niederlande seien, so die französische Einschätzung, aus innenpolitischen Gründen für die Fortsetzung der Studie, damit es so aussähe, als ob die Neun etwas gegen die Apartheid tun.834 Die weiteren Arbeiten an der Studie zogen sich bis 1980 hin, und als schließlich eine Endversion vorlag, landete sie in der Schublade, um „bei Bedarf“ genutzt zu werden.835 Die ganze Debatte hatte also viel Zeit und Kapazitäten gekostet, ohne in konkreten Maßnahmen zu münden. Diese waren von den „Großen“ (Frankreich, Großbritannien und Bundesrepublik) ohnehin nicht erwünscht, aber aufgrund der persistierenden Forderungen von den Niederlanden, Dänemark und Irland war es ihnen nicht möglich, die Debatte sofort komplett zu vermeiden. So resümierten die Briten: „To resist this, or to dissociate the UK from the study […] would be likely to lead to a confrontation in the Nine which could damage our efforts to persuade them to support our policies over Rhodesia and Namibia.“836 Die Uneinigkeit der Neun bezüglich Sanktionen gegenüber Südafrika zeigte sich auch bei den Abstimmungen in den Vereinten Nationen. 833 NA, FCO 98/915, Southern African Department: European Political Cooperation, Political Committee Rome: 22/23 April 1980, Item 3: Africa, 17.4.1980. Dort heißt es auch, dass man keine weitere Aktion wolle. Das PK solle den Bericht lediglich zur Kenntnis nehmen und der AG Afrika für ihre Arbeit danken. Es sei jetzt die falsche Zeit, neue Initiativen gegenüber Südafrika in Erwägung zu ziehen. Das Übereinkommen in Rhodesien habe die Atmosphäre im südlichen Afrika verbessert und gezeigt, dass Probleme eher durch Diskussion als durch Isolation gelöst werden. Südafrika entwickle sich in Richtung Wandel. Deshalb sei es auch wichtig, im Sicherheitsrat zusammen mit Frankreich und den USA ein Veto gegen Sanktionen auszusprechen. 834 Siehe u.a. AMAE, Europe 1976–80, 4156, Direction des Affaires politiques, Fiche de synthèse, Comité politique des 11–12 octobre, 9.10.1979; ebd., DAM 2, Note pour le Directeur des Affaires politiques, 7.10.1980, a/s: Comité politique des 12 et 13 février 1980, Afrique. 835 AMAE, Europe 1976–80, 4156, COREU CPE/Mul/Etr 1532, 24.4.1980, Objet: Relevé de conclusions du 95ème réunion du Comité politique (Rome, le 23 avril 1980). 836 NA, FCO 98/915, Luce (Parliamentary Under Secretary of State) an Parkinson (Minister of State, Department of Trade): Study in the Nine of possible initiatives vis-à-vis South Africa, 18.6.1979. 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 245 Wenngleich auch alle EPZ-Partner im Prinzip der Ansicht waren, dass ein einheitliches Abstimmungsverhalten wünschenswert sei und sie einem im April 1979 von Italien in der AG Afrika vorgebrachten Vorschlag, alle VN- Resolutionen gründlich unter dem Aspekt zu prüfen, ob man nicht zu einer gemeinsamen Haltung gelangen könne, zustimmten, so kamen sie zugleich zu dem ernüchternden Ergebnis, dass dies aufgrund der Wichtigkeit der einzelnen Angelegenheiten kaum möglich sei. Nicht nur der britische Vertreter argumentierte, dass Differenzen bei den Abstimmungen meistens auf „matters of substance“ beruhten, auch der dänische Vertreter betonte, dass es in der Substanz oft enorme Differenzen gäbe. Alle stimmten angesichts der unterschiedlichen Positionen der Neun darin überein, dass die Umsetzung dieses Ziels zwar erstrebenswert, aber zugleich unrealistisch sei.837 In Vorbereitung auf die folgende AG-Sitzung am 17. und 18. Mai, wo erneut über den italienischen Vorschlag diskutiert werden sollte, argumentierten die Briten: „We doubt whether greater unanimity is possible since some of the Nine are prepared to vote for resolutions which are unacceptable to us because of their extreme language – for example in demanding severance of links with South Africa – or because they would prejudice decisions of the Security Council.“ Sie seien zwar nicht gegen eine Studie, wie von Italien vorgeschlagen, aber man wolle keine falschen Hoffnungen wecken: „our partners will know that we have weighty reasons of national interest for voting against or abstaining on resolutions“. Man wolle „resist any pressure to change our positions. We can expect support from France and the FRG.“838 Lediglich dort, wo es nicht um vitale Interessen Großbritanniens ging, wolle man versuchen, zu einer einheitlichen Abstimmung der Neun zu gelangen und dem Prinzip der politischen Zusammenarbeit zu entsprechen.839 Dies waren klare Worte, die zeigten, dass Großbritannien und auch einige andere Staaten nicht bereit waren, die Durchsetzung als wichtig angesehener nationaler Interessen zugunsten des EPZ-Prinzips ‚mit einer Stimme in der Welt zu sprechen‘ zu opfern. Dies zeigte sich unter anderem in der uneinheitlichen Abstimmung in den VN bezüglich eines Ölembargos gegenüber Südafrika, welches die Niederländer, Dänen und Iren befürworteten, aber u.a. die Briten, Franzosen, Deutschen 837 NA, FCO 98/632, Africa Working Group, Paris, 5/6 April 1979. 838 NA, FCO 98/632, Willson, Special Counsellor for African Affairs, an Day: European Political Cooperation, Africa Working Group meeting, 17/18 May, 11.5.1979. 839 NA, FCO 98/635, Dickson, Southern African Department, an Fort, UKMIS New York: Apartheid and the Nine, 12.10.1979. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 246 gemeinsam mit den USA ablehnten.840 Diese Politik, so hieß es Anfang 1980, wolle man auch in Zukunft weiter verfolgen, ungeachtet der Zusammenarbeit auf europäischer Ebene: „If there is a call for sanctions against South Africa in the Security Council our primary aim will be to agree a line with the French and US in the use of a veto. The position of the EC as a whole will be less important.“841 In Bezug auf die Haltungen der Neun in der Frage von Sanktionen gegenüber Südafrika und dem entsprechenden Abstimmungsverhalten in den VN zog das deutsche Auswärtige Amt 1980 eine ernüchternde Bilanz: „Dekolonisierung und südliches Afrika sind die Bereiche, in denen unter den EG-Neun die relativ stärksten Divergenzen in der politischen Substanz bestehen. Trotz eines zweifellos vorhandenen Grundbestandes an gemeinsamen politischen Auffassungen ergeben sich in diesen Fragen nicht nur Stimmabweichungen zwischen Ja und Enthaltung bzw. Enthaltung und Nein, sondern im Falle etwa der Frage von Sanktionen gegen Südafrika auch Stimmunterschiede zwischen Ja und Nein. Aufgrund ihrer betont pro-afrikanischen Haltung waren es vor allem Dänemark und Irland, die die Gemeinschaftshaltung in diesen Bereichen am häufigsten verließen. Zentraler Bereich echter Gegensätze ist die Frage von Sanktionen gegen Südafrika nach Kap. VII der VN- Charta, die zu einem Auseinanderfallen in Ja- und Nein-Stimmen 840 NA, FCO 98/636, Southern African Department: European Political Co-Operation, Ministerial meeting Brussels, 20 November 1979, Item 1: Southern Africa (Supplementary brief), A. South Africa: Oil boykott, 19.11.1979. Siehe auch FCO 98/648, Rapport des Représentants permanents auprès des Nations unies des Etats membres de la Communauté européenne sur les perspectives de la XXXIVe session de l’Assemblé générale des Nations unies, 26.4.1979. Dort heißt es, dass sich während der 33. Sitzung der VN-Generalversammlung die Neun sehr uneins gezeigt hätten bei der Abstimmung über Resolutionen zur Apartheid. In neun von 15 Fällen sei es nicht möglich gewesen, eine gemeinsame Position zu finden und bei drei Resolutionen (internationale Mobilisierung gegen Apartheid, Ölembargo, militärische Zusammenarbeit) habe es gegensätzliche Abstimmungen gegeben. Obwohl die Neun in zahlreichen Aspekten des Apartheidproblems übereinstimmten – was sich in den gemeinsamen Deklarationen widerspiegele – blieben divergierende Positionen zwischen den Mitgliedstaaten, vor allem bezüglich ökonomischer Sanktionen oder anderer Sanktionen gegenüber Südafrika, ebenso bezüglich der Aktivitäten des Comité spécial gegen Apartheid, bestehen. Es sei zu erwarten, dass sich dies in der 34. Sitzung fortsetze. Von daher müsse man die Bemühungen weiterverfolgen, die Haltungen zu harmonisieren. 841 NA, FCO 98/915, Southern African Department: European Political Cooperation, Political Committee Rome: 22/23 April 1980, Item 3: Africa, 17.4.1980. 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 247 führte (Gesamtstimmverhalten zur Entkolonisierung/südliches Afrika: z.B. 31. GV 1976 = 6 x einheitlich, 21 x unterschiedlich; 32. GV 1977 = 8 x einheitlich, 15 [25(?)] x unterschiedlich; 33 GV 1978 = 32. GV; 34. GV = 11 x einheitlich, 20 x unterschiedlich). Bemerkenswert erscheint in diesem Zusammenhang, daß in den beiden letzten GVs eine verstärkte Tendenz zum Auseinanderfallen in Ja- und Nein-Stimmen zu verzeichnen ist (33. GV 1978 = 3 x; 34. GV 1979 = 5 x).“842 Von einem zunehmend europäisierten Abstimmungsverhalten konnte somit im Hinblick auf das südliche Afrika und insbesondere Südafrika keine Rede sein. Da bezüglich ökonomischer Maßnahmen gegenüber Südafrika, sieht man von der Veröffentlichung des unten näher dargelegten Berichts zum Code of Conduct ab, keine Einigkeit zwischen den neun EPZ-Staaten zu erzielen war, verlagerten sich die Diskussionen in der AG Afrika und im Politischen Komitee ab der zweiten Jahreshälfte 1977 auf andere, nicht-ökonomische Maßnahmen gegenüber Südafrika, insbesondere im kulturellen und sportlichen Bereich: Die Erarbeitung eines gemeinsamen Statements der Neun über Sportkontakte zu Südafrika wurde erwogen,843 ebenso wurden Fragen des Rückzugs von Mitgliedern des diplomatischen Korps, der Visaerteilungen und der Emigration erörtert.844 Allerdings traten auch hier Differenzen auf. In der Sitzung des PK am 13./14. Dezember 1977 wurden die unterschiedlichen Ansichten der Neun deutlich sichtbar. Die Niederländer (Vertreter Rutten) nahmen hier die härteste Position ein und erklärten, dass die niederländische Regierung sich entschieden habe, alle kulturellen Verbindungen zu Südafrika abzubrechen. Auch würde die Emigration nach Südafrika von staatlicher Seite her nicht mehr unterstützt und 842 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 112.922: Analyse des Abstimmungsverhaltens der EG-Mitgliedstaaten sowie der Beitrittskandidaten in den Vereinten Nationen von 1970 bis 1980, 15.8.1980. Zu dem Abstimmungsverhalten der Neun siehe auch Lorenzo Ferrari: Sometimes Speaking with a Single Voice. The European Community as an International Actor, 1969–1979, Brüssel 2016, S. 184 ff. 843 Einen ersten Entwurf für eine solche Deklaration legten die Briten vor, welcher sich an einem im Juni 1977 verabschiedeten Statement der Mitglieder des Commonwealth über „Apartheid in sport“ orientierte. Siehe NA, FCO 98/399, Verbatim Service 153/77: Commonwealth statement on Apartheid in sport, 14.6.1977; ebd., Wallace, Cultural Relations Department, an Leahy: Sporting contacts with South Africa: Statement by the Nine, 24.2.1978; ebd., Draft statement by the Nine on sporting contacts with South Africa. 844 NA, FCO 98/399, European Political Cooperation: Ministerial meeting Copenhagen, 13/14 February 1978, Item 3a: South Africa [Februar 1978]. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 248 würden Niederländer, die in den südafrikanischen Staatsdienst einträten, ihre niederländische Staatsangehörigkeit verlieren. Ebenso erklärte der belgische Vertreter Schoumaker, dass die belgische Regierung ihr kulturelles Abkommen mit Südafrika suspendieren und alle sportlichen wie kulturellen Kontakte begrenzen wolle. Während einige Staaten, wie Dänemark, Irland, Italien und Großbritannien, sich für die Prüfung weiterer Maßnahmen auf diesen Gebieten aussprachen, erklärte der französische Vertreter Mérillon, dass er gegen die Erstellung einer umfassenden Liste möglicher nicht-ökonomischer Maßnahmen sei.845 In der Sitzung des PK am 7. und 8. Februar 1978 wurde erneut über einzelne Maßnahmen, u.a. im Sportbereich, diskutiert und schlug Irland eine gemeinsame Deklaration zum Thema Sportkontakte vor.846 Zwar sprach sich die Mehrheit der anwesenden Vertreter grundsätzlich für eine Deklaration zu Sportkontakten aus, machte aber zugleich verschiedene Vorbehalte. Der deutsche Politische Direktor Blech erklärte ebenso wie der neben Mérillon anwesende französische Vertreter Siefer-Gaillardin und der Belgier Schoumaker, dass man dies erst mit den heimischen Ministerien abklären, somit deren Weisungen abwarten müsse. Gardini (Italien) sah es grundsätzlich als problematisch an, dass die Regierung sich in sportliche Kontakte einmische und Hibbert (Großbritannien) bat um weitere Prüfung des Inhalts und des Zeitrahmens, zudem müsse man die Auswirkungen auf die im August in Edmonton (Kanada) stattfindenden Commonwealth-Spiele prüfen. Letztlich verschob man die Angelegenheit auf die AG Afrika, die die Beratungen zu diesem Thema fortsetzen sollte.847 Am 14. Februar 1978 einigten sich die Außenminister bei ihrem Treffen darauf, Priorität auf die Beschränkung sportlicher Kontakte zu Südafrika zu legen und eine entsprechende Deklaration der Neun auszuarbeiten, die 845 NA, FCO 98/402, Telegramm von Muirhead (aus Brüssel): European Political Cooperation: Political Committee, Brussels, 13/14 December 1977, Africa, Summary, 14.12.1977. 846 Diesen Vorschlag hatte Irland bereits in der Sitzung der AG Afrika zu Jahresanfang vorgebracht, siehe NA, FCO 98/915, Luce (Parliamentary Under Secretary of State) an Monro (Department of the Environment), 13.8.1979. 847 NA, FCO 98/400, European Political Cooperation: Political Committee, Copenhagen, 7/8 February 1978, Extract: Africa, Summary, 9.2.1978; siehe auch AMAE, Europe 1976–80, 4154, DAM 2, Note pour le Directeur des Affaires politiques, N. 5, 2.2.1978, a/s: Réunion du Comité politique des 7 et 8 février 78, Points concernant l’Afrique. Im Vorfeld der Sitzung hieß es, dass das französische Ministerium für Jugend und Sport noch nicht Stellung bezogen habe, von daher wolle die DAM sich auf der PK-Sitzung die Positionierung vorbehalten. 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 249 beim informellen Treffen im Mai verabschiedet werden sollte.848 In dieser Sitzung hatte der dänische Minister Andersen heftige Kritik an der Politik der Neun geübt und den mangelnden Fortschritt bezüglich Südafrikas beklagt. Die Neun hätten verabredet, ihr kollektives Gewicht zu nutzen, um Südafrika von der Apartheidpolitik abzubringen, aber keine der diskutierten und ins Auge gefassten Maßnahmen sei bisher entschieden worden; Dänemark würde sich zusammen mit den anderen nordischen Staaten überlegen, welche Maßnahmen zu ergreifen seien. Auch die Niederlande und Irland beklagten die mangelnden Fortschritte, so dass wohl aufgrund dieser harschen Kritik an der Südafrikapolitik der Neun entschieden wurde, die Frage der Sportkontakte sowie andere Maßnahmen weiter zu prüfen.849 Man wollte also die Zusammenarbeit in der EPZ nicht gefährden. Die Entscheidung der Minister beschleunigte die Arbeit in der Arbeitsgruppe Afrika, die sich in ihrer Sitzung Anfang März auf einen gemeinsamen Text für die Deklaration einigen konnte. Lediglich von Seiten Italiens gab es grundsätzliche Zweifel an der Effizienz einer solchen Erklärung, aber dennoch kam man überein, diesen Text als gemeinsames Ergebnis der Expertengruppe den Politischen Direktoren vorzulegen. Auch die Briten hatten sich entschieden, ihr ursprüngliches Anliegen, erst nach den Spielen in Edmonton über eine solche Deklaration zu entscheiden, aufzugeben, um dem Wunsch der Minister nach einem gemeinsamen Vorgehen nachzukommen.850 In diesem Punkt hielten die Briten die Demonstration von Einigkeit der Neun für wichtiger als die Durchsetzung des eigenen Standpunktes. Frankreich war ebenfalls nicht grundsätzlich gegen eine Deklaration zu den Sportkontakten, war aber skeptisch in Bezug auf die Wirkung solcher Empfehlungen; es gäbe keine Mittel, die Sportverbände zur Beachtung solcher Empfehlungen zu verpflichten.851 In der Sitzung des PK am 15. und 16. März beauftragten die Politischen Direktoren die AG Afri- 848 NA, FCO 98/399, European Political Cooperation: Ministerial meeting Copenhagen, 13/14 February 1978, Item 3a: South Africa [Februar 1978]; ebd., Reid, Central and Southern African Department, an Mansfield: South Africa: UK line at the Africa Working Group on 1/2 March, 24.2.1978. 849 NA, FCO 98/400, European Political Cooperation: Ministerial meeting, Copenhagen 14 February 1978, Africa, Summary, 15.2.1978. 850 NA, FCO 98/400, Africa Working Group: Copenhagen: 1–2 March 1978, South Africa [März 1978]; FCO 65/2046, Mansfield an Hibbert und Graham: Meeting of African Experts of the Nine, Copenhagen 1–2 March, 6.3.1978. 851 AMAE, Europe 1976–80, 4154, DAM 2, Note pour le Directeur des Affaires politiques, 10.3.1978, a/s: Comité politique des 15 et 16 mars 1978, Points concernant l’Afrique. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 250 ka, den vorgelegten Text für die Deklaration über Sportkontakte fertigzustellen und Empfehlungen für den Zeitrahmen zu geben. Den entsprechenden Bericht der Arbeitsgruppe wollte dann das PK Ende April beraten und den Ministern bei ihrem informellen Treffen im Mai vorlegen. Obwohl sich in der März-Sitzung des PK weitgehende Einigkeit bezüglich des von der AG Afrika vorgelegten Textes zeigte, bezeichnete der niederländische Vertreter Rutten das Ergebnis, das den kleinsten gemeinsamen Nenner der Neun präsentierte, insgesamt als mager.852 Die in der AG-Sitzung vom 1. bis 2. März und beim PK-Treffen Mitte März demonstrierte Einigkeit hatte allerdings nicht lange Bestand. Auf der folgenden AG-Sitzung am 10. und 11. April konnte keine Einigkeit über die Deklaration zu Sportkontakten erzielt werden. Über einzelne Stellen in der geplanten Deklaration gab es so hitzige Diskussionen und zeigte sich so viel Uneinigkeit zwischen den Neun, dass die niederländischen Vertreter schließlich vorschlugen, die Deklaration ganz fallen zu lassen. Der britische Vertreter Fell schlug als Alternative ein schwächeres Kompromisspapier vor, dem alle zustimmen könnten.853 Das PK kam in seiner Sitzung am 25. und 26. April überein, den Text über Sportkontakte weiter in der AG Afrika zu diskutieren, das Problem wurde somit vertagt.854 Das ganze Frühjahr über wurde auf AG-Ebene und im PK weiter über den Text diskutiert. Im Juni verabschiedete das PK schließlich einen Text für eine mögliche Deklaration zu den Sportkontakten, die den Ministern vorgelegt werden sollte.855 In Frankreich sah man die Deklaration zunehmend skeptischer: diese hätte den einzigen Effekt, die Südafrikaner unnötig zu provozieren und sei nicht signifikant genug, um die afrikanischen Staaten zufrie- 852 NA, FCO 98/400, Owen: European Political Cooperation: Political Committee Copenhagen, 15/16 March 1978, South Africa, Summary, 17.3.1978. 853 NA, FCO 65/2046, Fell, Central and Southern African Department, an Reid: Africa Working Group meeting, 10/11 April 1978, 13.4.1978. 854 NA, FCO 65/2046, Copenhagen COREU to all COREU, Objet: Coopération politique européenne, 73è session du Comité politique Copenhague, 25/26 avril, 1978, Relevé de conclusions, 26.4.1978; AMAE, Europe 1976–80, 4154, Sous-Direction d’Europe occidentale, Note, 27.4.1978, a/s: Comité politique des 25/26 avril 1978 – Afrique. 855 AMAE, Europe 1976–80, 4154, Coopération politique européenne, CP/RC (78) 5/Déf. 26.6.1978, Comité politique, 74è session, Copenhague, 6–7 juin 1978, Relevé de conclusions. 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 251 den zu stellen.856 Dennoch akzeptierten die Minister im Juni857 den Text der Deklaration, stimmten aber seiner Veröffentlichung nicht zu. Vielmehr wurde beschlossen, dass das PK sich weiter damit beschäftigen solle; das PK wiederum leitete den Auftrag an die AG Afrika weiter.858 Nachdem sich auf der Sitzung des PK im September erneut die „profondes divergences de vues“ gezeigt hatten,859 schlugen die Politischen Direktoren vor, den Text erneut den Ministern vorzulegen, damit diese darüber entscheiden, ob die Deklaration überhaupt veröffentlicht werden solle.860 Wie bereits oben erwähnt, entschieden die Minister im September, keine Maßnahmen einzuleiten, bevor die Namibia-Frage nicht gelöst sei. Sie kamen deshalb auch überein, die Deklaration zu den Sportkontakten nicht zu veröffentlichen, bevor nicht auch andere Initiativen gegenüber Südafrika aufgenommen werden könnten. Solche wurden, wie oben dargelegt, dann weiterhin 1978 und 1979 in der AG Afrika diskutiert, ohne dass konkrete Ergebnisse erzielt wurden.861 Im Unterschied zu anderen erwogenen Maßnahmen gegenüber Südafrika, die allesamt an den unterschiedlichen Interessen der Neun scheiterten, gelang es aber im Rahmen der EPZ, sich zumindest auf den Text eines Verhaltenskodexes für in Südafrika tätige europäische Firmen zu einigen. Eine Einigung gelang hier schneller als in anderen Fragen, unter anderem da, wie auch der französische Politische Direktor Mérillon auf der Sitzung des Politischen Komitees am 13./14. Dezember 1977 betonte, der Verhaltenskodex eine freiwillige Angelegenheit war.862 „Its impact was limited […] its guidelines were voluntary and at its peak less than 200,000 workers 856 AMAE, Europe 1976–80, 4154, DAM 2, Note pour le Directeur des Affaires politiques, N. 25, a/s: Réunion du Comité politique des 6 et 7 juin 1978, Points concernant l’Afrique. 857 Siehe NA, FCO 58/1301, Africa Working Group 20/21 July, o.D. 858 AMAE, Europe 1976–80, 4154, COREU CPE/Mul/Etr 2866, 31.8.1978, Objet: Réunion du Comité politique les 25 et 26 juillet 1978 à Bonn, Relevé de conclusions CP/RC (78) 7/Déf. 30.8.1978. 859 AMAE, Europe 1976–80, 4154, Sous-Direction d’Europe occidentale, Note, 11.9.1978, a/s: Comité politique des 5 et 6 septembre 1978 – Afrique. 860 NA, FCO 58/1301, European Political Cooperation – 77th meeting of the Political Committee, Bonn, 5/6 September 1978, Summary of conclusions, 6.9.1978. 861 NA, FCO 98/915, Southern African Department: European Political Cooperation, Political Committee Rome 22/23 April 1980, Item 3: Africa, 17.4.1980. 862 NA, FCO 98/402, Telegramm von Muirhead (aus Brüssel): European Political Cooperation: Political Committee, Brussels, 13/14 December 1977, Africa, Summary, 14.12.1977. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 252 fell under its provisions.“863 Die Ausarbeitung eines Code of Conduct für europäische Firmen, die in Südafrika tätig waren, war seit Frühjahr 1976 in der AG Afrika wie auch im Politischen Komitee diskutiert worden.864 Ziel war es, Druck auf europäische Firmen auszuüben, um die Löhne und Arbeitsbedingungen schwarzer Arbeiter zu verbessern. Die im südlichen Afrika aktiven Unternehmen aus den EG-Staaten sollten sich freiwillig selbst verpflichten, gewisse Standards bei der Beschäftigung schwarzer Arbeiter einzuhalten und gleiche Arbeitsbedingungen für Schwarze und Weiße zu gewährleisten. Treibende Kraft hinter der Ausarbeitung einer solchen freiwilligen Verhaltensregel aller EPZ-Staaten bzw. ihrer in Südafrika sich betätigenden Firmen waren die Briten, die, ebenso wie die Niederländer, ihren in Südafrika tätigen Firmen bereits diesbezügliche Verhaltensregeln auferlegt hatten.865 Vermutlich legten die Briten Wert auf die Ausarbeitung und Implementierung eines gemeinsamen Verhaltenskodexes, um keine Wettbewerbsnachteile gegenüber der deutschen und französischen Konkurrenz zu erleiden.866 Aber auch dem britischen Parlament und der britischen Öffentlichkeit gegenüber fühlte man sich verpflichtet, Aktivität im Kampf gegen das südafrikanische Apartheidsystem zu zeigen.867 Großbritannien hatte weitaus mehr Firmen mit Sitz in Südafrika als die übrigen acht EG/EPZ-Staaten und somit weitaus mehr Interesse an einer 863 Martin Holland: The European Union’s Common Foreign and Security Policy: The Joint Action on South Africa, Basel 1994, S. 11. 864 NA, FCO 98/172, Presidency Luxembourg COREU to all COREU: British Government policy on the wages and conditions of black employees of British firms in South Africa, 20.4.1976; ebd., Central and Southern African Department: European Political Cooperation: Political Committee Luxembourg 22–23 April 1976, Report of African Experts Group: Wages and working conditions of black African workers in EEC companies and subsidiaries in South Africa, Item No. 2e, 21.4.1976. 865 NA, FCO 98/172, Central and Southern African Department: European Political Cooperation: Political Committee Luxembourg 22–23 April 1976, Report of African Experts Group: Wages and working conditions of black African workers in EEC companies and subsidiaries in South Africa, Item No. 2e, 21.4.1976. 866 NA, FCO 98/399, South Africa: Code of Conduct of the Nine, Historical introduction [Februar 1978], S. 13: „We cannot disadvantage UK companies to the benefit of their French and German competitors.“ 867 Darauf deuten schriftliche Antworten an das Parlament sowie Presseberichte hin, siehe NA, FCO 98/631, Written answers to Parliament, 15.2.1979; ebd., Department of Trade: Press notice: Code of Conduct for companies with interests in South Africa, 15.2.1979. 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 253 derartigen Vereinbarung als die anderen Acht.868 Italien beispielsweise gab gegenüber den EPZ-Partnern an, weniger als zehn Unternehmen mit Sitz in Südafrika zu haben, die vom Code of Conduct betroffen wären, Dänemark besaß nur wenige und Irland und Luxemburg keine.869 Die Franzosen reagierten zunächst reserviert auf den britischen Vorschlag eines Code of Conduct und merkten an, dass eine derartige Vereinbarung nur mit entsprechenden Sanktionen bei Nicht-Einhaltung glaubwürdig sei.870 Diese Haltung konnte sich jedoch nicht durchsetzen, der Code of Conduct wurde schließlich ohne entsprechende Passagen zu Sanktionen verabschiedet. Insgesamt verhielt sich die französische Seite bei den Verhandlungen um den Code of Conduct eher zurückhaltend, da ihre Haltung in dieser Angelegenheit, wie auch in anderen Fällen, widersprüchlich war. Auf der einen Seite wollte sie den französischen Unternehmen möglichst wenig politische Verpflichtungen vorgeben und argumentierte auch mit ihrer grundsätzlichen außenpolitischen Linie, sich nicht in die inneren Angelegenheiten anderer Staaten einmischen zu wollen, worunter in Bezug auf die südafrikanische Regierung auch deren Apartheidpolitik falle. Auf der anderen Seite war die französische Regierung, wie schon mehrfach gezeigt, aber immer auch darum bemüht, ein positives Ansehen gerade bei den afrikanischen Staaten aufrecht zu erhalten und sprach sich daher wiederholt für die Abschaffung der Apartheid aus. Dass die Arbeiten an der Erstellung eines gemeinsamen Verhaltenskodexes trotz unterschiedlicher Interessen und vorhandener Auffassungsunter- 868 In Frankreich wurden 20 Firmen kontaktiert und um einen Bericht gebeten. Siehe AMAE, Europe 1976–80, 4185, COREU CPR/Mul/Etr 2533, 4.8.1978, Objet: Code de conduite à l’égard des sociétés des pays membres de la C.E. implantées en Afrique du Sud. Sieben französische Unternehmen haben dann einen Bericht eingereicht, AMAE, Europe 1976–80, 4190, COREU CPE/Mul/Etr 1612, 30.4.1980, Objet: Groupe de travail Afrique – Code de conduite, Annexe 1: Résumé des évaluations des premiers rapports des sociétés. 869 Siehe NA, FCO 98/399, South Africa: Code of Conduct of the Nine, Historical introduction [Februar 1978]; FCO 98/631, Central and Southern African Department: European Political Cooperation, Ministerial meeting Paris, 12 March 1979, Item 1: Africa/South Africa, 8.3.1979; AMAE, Europe 1976–80, 4190, DAM 2, Note, 23.11.1978, a/s: Coopération politique européenne, Groupe de travail „Afrique“ (Bonn, le 16 novembre 1978); ebd., Annekse [sic] au rapport oral de la réunion du groupe de travail „Afrique“ des 4 et 5 septembre 1978 concernant le recueil d’informations sur les mesures prise à l’égard de l’application du Code de conduite. 870 AMAE, Europe 1976–80, 4149, Sous-Direction d’Europe occidentale, Circulaire 540, 13.7.1977, a/s: Coopération politique, Réunion ministérielle du 12 juillet 1977. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 254 schiede bezüglich der Ausgestaltung im Einzelnen zügig voranschritten, war wohl weniger dem Wunsch nach einer konkreten gemeinsamen EPZ- Aktion als vor allem auf internationale Forderungen nach einer aktiveren Rolle der EG/EPZ-Staaten im Kampf gegen die Apartheid zurückzuführen. Diverse afrikanische Staaten und der Zusammenschluss der Blockfreien hatten den EG-Staaten vorgeworfen, dass sie in dieser Frage zu passiv seien und eigene wirtschaftliche Interessen über den Schutz der Menschenrechte stellen würden.871 Mit Blick auf die bevorstehende Anti-Apartheidkonferenz von Lagos Ende August 1977 sowie die anstehende Generalversammlung der Vereinten Nationen im September 1977 begannen die Neun im Sommer (Juli) 1977 als Reaktion auf diese Kritik, die Arbeiten am Code of Conduct voranzutreiben.872 Innerhalb weniger Wochen und unter erheblichem Zeitdruck gelang es den Experten und Politischen Direktoren, den Außenministern einen konsensfähigen Text auf Basis des kleinsten gemeinsamen Nenners vorzulegen, den diese bei ihrem Treffen am 20. September 1977 annahmen873 und welchen sie öffentlichkeitswirksam auf der VN-Generalversammlung wenige Tage später vorstellten. Die Außenwirkung war zunächst, wie erhofft, positiv.874 Der Code of Conduct wird in der Forschung weitgehend als Erfolg der EPZ gewertet,875 aber bereits die Abfassung des ersten Berichts der Unternehmen über dessen Umsetzung, der nach einem Jahr vorgesehen war, führte zu neuen Differenzen in der EPZ. Art, Umfang und Zeitrahmen des Berichts waren Gegenstand erneuter zeitintensiver Gespräche.876 Frankreich wollte zunächst einem jährlichen Bericht zur Einhaltung des Code of 871 Siehe Nuttall: European Political Co-Operation, S. 133 f. 872 AMAE, Europe 1976–80, 4149, COREU CPE/Mul/Etr 2811, 12.7.1977, Objet: 27ème réunion ministérielle de Coopération politique, Bruxelles, 12 juillet 1977, Projet de relevé de conclusions; AMAE, Europe, 1976–80, 4189, COREU CPE/Mul/Etr 3412, 1.9.1977, Objet: Groupe de travail Afrique – Réunion du 31 août 1977 – Rapport de la Présidence. 873 NA, FCO 98/399, South Africa: Code of Conduct of the Nine, Historical introduction [Februar 1978]. 874 AMAE, Europe 1976–80, 4189, COREU CPE/Mul/Etr 4277, 7.11.1977, Objet: Groupe de travail Afrique des 3 et 4 novembre 1977 – Rapport oral de la Présidence. 875 Siehe Găinar: Aux origines de la diplomatie européenne, S. 403 f.; Philippe de Schoutheete: La cooperation politique européenne, Brüssel 1980, S. 91. 876 Siehe u.a. NA, FCO 98/402, Telegramm von Muirhead (aus Brüssel): European Political Cooperation: Political Committee, Brussels, 13/14 December 1977, Africa, Summary, 14.12.1977; ebd., European Political Cooperation: Ministerial meeting Copenhagen, 13/14 February 1978, Item 3a: South Africa; FCO 98/399, South Africa: Code of Conduct of the Nine, Historical introduction, [Februar 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 255 Conduct nicht zustimmen, konnte aber seinen Widerstand gegenüber den übrigen Acht nicht aufrechterhalten, da, so die Begründung im Außenministerium, diese Haltung auf Unverständnis bei den afrikanischen Staaten gestoßen wäre.877 Die ersten Berichte lagen, mit Ausnahme des britischen Berichts,878 nicht zum geplanten Zeitpunkt im Herbst 1978 vor,879 und eine erste Zusammenfassung der neun nationalen Berichte veröffentlichten die EPZ-Staaten erst nach drei Jahren. Die Deutschen argumentierten, dass dieser frühe Termin die deutschen Unternehmer brüskieren würde, die Bundesrepublik wolle erste Berichte erst zum Herbst 1979 liefern. Als Kompromiss einigte man sich auf eine flexible Abgabe, „so bald wie möglich“ nach Juni 1978. Die Franzosen wandten sich vor allem gegen die detaillierte Form des von Großbritannien vorgeschlagenen Berichtsmusters und forderten ein „Minimum-Modell“ für die Neun.880 Auch in der Folgezeit verzögerte die französische Seite die Abgabe der Berichte ihrer Unternehmen mehrfach. Beim Austausch der Experten in der AG Afrika im Juli 1978 zeigte sich, dass die französischen Unternehmen im Vergleich zu den übrigen EPZ-Staaten bei der Umsetzung des Code of Conduct im Rückstand waren.881 Allerdings konstatierte die DAM im September 1978, dass auch die belgischen und niederländischen Firmen bei der Umsetzung des Code 1978]; ebd., Reid, Central and Southern African Department, an Graham, 1.2.1978; FCO 98/400, Africa Working Group: Copenhagen: 1–2 March 1978: South Africa [März 1978]; FCO 65/2046, Africa Working Group: 26/27 January: South Africa [Februar 1978]; ebd., Fell, Central and Southern African Department: Africa Working Group meeting, 10/11 April 1978, 13.4.1978; FCO 58/1301, Africa Working Group 20/21 July, o.D. 877 AMAE, Europe 1976–80, 4149, Communication en Conseil des ministres, o.D., a/s: Réunion de Coopération politique et Conseil des Communautés (Bruxelles, 20 septembre 1977). 878 Großbritannien hatte aufgrund des 1974 erlassenen Code of Practice bereits Erfahrungen damit, Informationen über „employment practices“ in Südafrika zu veröffentlichen. Siehe dazu NA, FCO 98/631, South Africa: Code of Conduct on employment practices: Press briefing [Februar 1979]. 879 Britischerseits wurde befürchtet, dass auch britische Unternehmen sich deshalb weigern könnten, weiterhin über die Durchführung des Code of Conduct zu berichten. Siehe u.a. NA, FCO 98/632, CRE5: South Africa: Code of Conduct, Background note, May 1979. 880 AMAE, Europe 1976–80, 4189, DAM 2, Note, 16.5.1978, a/s: Compte rendu des discussions du groupe de travail „Afrique“ sur la mise en œuvre du Code de conduite des Neuf (réunion du 8 mai 1978). 881 AMAE, Europe 1976–80, 4190, DAM 2, Note, N. 122, 24.7.1978, a/s: Compte rendu de la réunion du groupe de travail „Afrique“ des 20 et 21 juillet 1978. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 256 of Conduct weit zurücklagen.882 Erste Antworten der Unternehmen zu den Berichten gingen in Frankreich erst im Laufe des Sommers 1979 ein,883 während andere Länder wie die Bundesrepublik, Belgien und Dänemark bereits Berichte angefertigt hatten und in Großbritannien bereits der zweite Bericht erstellt werden sollte.884 Im Februar 1980 beklagte das Southern African Department des FCO, dass Frankreich als einziges Land zu diesem Zeitpunkt noch keine nationale Analyse der Unternehmensberichte vorgelegt hatte, was die Erstellung einer gemeinsamen Analyse der Neun, wie sie vom PK im Juli 1979 beschlossen worden sei, erheblich verzögere.885 Einen von der Präsidentschaft in der Sitzung der AG Afrika am 28./29. April 1980 vorgelegten ersten Entwurf für eine ‚Gemeinschaftsanalyse‘886 weigerte sich Frankreich zu akzeptieren. Unterstützt von den Deutschen argumentierten die französischen Vertreter, dass der Code of Conduct keine gemeinsame Analyse der Neun erfordere.887 Die Meinungen darüber, ob eine gemeinschaftliche Analyse wirklich vorgesehen und wünschenswert war und wie ausführlich diese sein sollte, gingen auseinander. Die Briten, Dänen, Niederländer und Italiener plädierten für die Erstellung und Veröffentlichung eines gemeinsamen, möglichst ausführlichen Berichts, zum einen um Vorwürfen seitens der VN entgegenzutreten, dass die Neun den Code of Conduct nicht ernst nehmen würden, zum anderen um die Kri- 882 AMAE, Europe 1976–80, 4190, DAM 2, Note, N. 130, 12.9.1978, Compte rendu de la réunion du groupe de travail „Afrique“ des 4 et 5 septembre 1978. 883 Laut Aussage von Wright hatte Mérillon geäußert, dass die AG Afrika nicht über die Erfüllung der Berichte der Mitgliedstaaten über den Code of Conduct richten solle, da dies eine nationale Angelegenheit sei. Blech stimmte dem zu, wandte aber ein, dass das Ausmaß der Erfüllung des Code of Conduct direkt die Neun als Gruppe betreffen würde. Diese Ansicht wurde von den Briten geteilt. NA, FCO 98/631, Telegramm von Wright: European Political Cooperation, Political Committee, Bonn 12 December 1979: Africa, Summary, 13.12.1979. 884 AMAE, Europe 1976–80, 4190, DAM, 19.7.1979, Coopération politique, Groupe Afrique, Réunion des 16 et 17/7/79 à Dublin. 885 NA, FCO 98/914, Southern African Department: European Political Cooperation, Political Committee Rome 12/13 February 1980, Item 6: Africa, (b) Code of Conduct, 7.2.1980. 886 Siehe dazu auch AMAE, Europe 1976–80, 4190, COREU CPE/Mul/Etr 1612, 30.4.1980, Objet: Groupe de travail „Afrique“ – Code de conduite, Annexe I: Résumé des évaluations des premiers rapports des sociétés. 887 Auch die Belgier waren der Ansicht, dass der Code of Conduct nicht zwangsläufig die Erstellung eines ‚gemeinschaftlichen Berichts‘ erfordere (NA, FCO 98/918, Note of a meeting of the Africa Working Group: Rome 28/29 April 1980, o.D.), sprachen sich aber dennoch schließlich in Übereinstimmung mit den Niederlanden dafür aus, dass ein solcher wünschenswert sei. 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 257 tik der jeweils heimischen Unternehmen zurückzuweisen, dass einige EPZ- Staaten sich dem Code of Conduct weniger verpflichtet fühlten als andere und sie somit kommerzielle Nachteile in Kauf nehmen müssten. Solche Kritik war wiederholt von britischen Unternehmen zu vernehmen. Auch die Iren, Belgier und Luxemburger sprachen sich grundsätzlich für einen gemeinsamen Bericht aus. Angesichts dieser unterschiedlichen Vorstellungen wurde das Problem schließlich auf die Ebene der Politischen Direktoren (20./21. Mai) verschoben. Es zeichnete sich im Folgenden aber die Bereitschaft Frankreichs und der Bundesrepublik ab, sich wenigstens auf ein minimales ministerielles Statement zu einigen, wenn auch nicht auf einen detaillierten gemeinsamen Bericht.888 Sorge bereitete den Briten, dass die Franzosen und Deutschen, die sie bezüglich der Südafrikapolitik und aufgrund der gemeinsamen ökonomischen Interessen in der Region als ihre „natural allies“ bezeichneten, in diesem Punkt anderer Meinung als sie selbst waren.889 Wohl um weiterhin die Dreierfront gegenüber den Iren, Dänen und Niederländern, die stets vehement für Sanktionen gegen- über Südafrika eintraten, aufrechtzuerhalten und den Code of Conduct nicht zum Streitpunkt zwischen Frankreich, der Bundesrepublik und Großbritannien werden zu lassen, gaben sich die Briten mit einer bescheideneren gemeinsamen Deklaration zum Code of Conduct zufrieden, welche die Präsidentschaft am 28. Juli 1980 im Namen der Neun der Presse übergab.890 Enttäuscht zeigten sich die Briten darüber, dass nicht, wie zunächst erwünscht und erhofft, die anderen OECD-Staaten den Code of Conduct der Neun übernahmen.891 888 NA, FCO 98/918, Note of a meeting of the Africa Working Group: Rome 28/29 April 1980, o.D.; siehe auch ebd., Southern African Department: European Political Co-Operation: Political Committee Rome, 20/21 May 1980, 13.5.1980. 889 NA, FCO 98/918, Southern African Department: European Political Co-Operation, Political Committee Rome, 20/21 May 1980, Item 4: Africa, (b) EC Code of Conduct, 13.5.1980. 890 NA, FCO 98/925, European Political Cooperation: Political Committee meeting Luxembourg 7–8 October 1980, Item 3: Africa – A: Matters arising from the Africa Working Group (AWG); ebd., Luxembourg COREU to all COREU, Objet: Déclaration des Neuf sur le Code de conduite, 29.7.1980. 891 NA, FCO 98/925, European Political Cooperation: Political Committee meeting Luxembourg 7–8 October 1980, Item 3: Africa – A: Matters arising from the Africa Working Group (AWG); siehe auch FCO 98/630, South Africa: Code of Conduct on employment practices [18.1.1979]; FCO 98/631, Bonn COREU to all COREU, Objet: Réunion du groupe de travail Afrique des 14 et 15 décembre 1978 – Rapport oral de la Présidence, 18.12.1978; FCO 98/660, CSAD, FCO, European Political Cooperation: Ministerial meeting Paris, 12 March 1979, Item 1: Africa, 8.3.1979. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 258 Auch eine gemeinsame, in der AG Afrika auf britische Initiative hin892 seit 1978 diskutierte Studie über ‚schwarze Bewegungen‘ in Südafrika mit dem Ziel, das zukünftige Verhalten der Neun diesen gegenüber abzustimmen, kam über erste Entwürfe nicht hinaus und somit letztlich nicht zustande.893 Die Franzosen sprachen sich gegen diese Studie bzw. gegen eine gemeinsame Politik der Neun in dieser Frage aus, zum einen, da sie es als rechtlich problematisch ansahen, wenn Bewegungen unterstützt würden, die sich gegen Regierungen richteten, die von Frankreich anerkannt worden waren, zum anderen, da sie fürchteten, von anderen EPZ-Staaten, die solche Bewegungen bereits unterstützten, ständig unter Druck gesetzt zu werden. Dies, so erklärte der für Südafrika, Namibia und Rhodesien im DAM zuständige Mitarbeiter Hadelin de la Tour du Pin seinen britischen Gesprächspartnern, sei die feste Ansicht des Quai d’Orsay.894 In den Jahren zwischen 1977 und 1980 kamen zwar einige Demarchen an die südafrikanische Regierung zustande, in denen die Neun den Umgang mit der Opposition im Land und den politischen Gefangenen sowie die geplante Hinrichtung von ANC-Mitgliedern kritisierten. Allen Demarchen gingen jedoch wieder intensive Diskussionen der Neun voraus, ob eine derartige Einmischung angemessen und nötig sei.895 Laut einem Bericht über ein informelles Treffen der Politischen Direktoren am 7. Juli 1978 hatten die kurz zuvor tagenden Außenminister bereits akzeptiert, dass es sinnlos sei zu versuchen, in der politischen Kooperationsmaschinerie eine einheitliche Afrikapolitik der Neun zu entwickeln.896Auch ein Be- 892 NA, FCO 98/631, European Political Co-Operation: Political Committee, Paris, 27–28 February 1979, Item 2: Africa, o.D. In der Sitzung am 13. und 14. November 1978 hatte das Politische Komitee den Faktenüberblick der Studie genehmigt, aber Frankreich sprach sich gegen jeglichen Versuch aus, eine gemeinsame Politik hierzu auszuarbeiten. Siehe auch FCO 98/630, South Africa: Study by the Nine of Black Movements in South Africa [Januar 1979]; FCO 98/660, CSAD, FCO, European Political Cooperation: Ministerial meeting Paris, 12 March 1979, Item 1: Africa, 8.3.1979. 893 Siehe u.a. NA, FCO 98/632, Africa Working Group, Paris, 5/6 April 1979; AMAE, Europe 1976–80, 4190, Sous-Direction d’Europe occidentale, 22.3.1979, Étude sur la représentativité interne et internationale des mouvements noirs d’Afrique du Sud; AMAE, Europe 1976–80, 4155, COREU CPE/Mul/Etr 1592, 4.5.1979, Objet: 84ème réunion du Comité politique (Paris, 3 et 4 mai 1979), Projet de relevé de conclusions. 894 NA, FCO 98/631, Fell, Central and Southern African Department, an Varcoe u. Mansfield: Political Co-Operation: African questions: French Presidency intentions, 7.2.1979. 895 Găinar: Aux origines de la diplomatie européenne, S. 384 ff. 896 NA, FCO 65/2046, Palliser an Prendergast (Private Secretary, FCO), 7.7.1978. 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 259 richt des Southern African Department des FCO vom Mai 1979 kam zu dem ernüchternden Ergebnis, dass keine der zahlreichen, im Kreise der Neun diskutierten Maßnahmen gegenüber Südafrika Verbindlichkeit erlangt hätte.897 Die hier aufgezeigten Differenzen der EPZ-Staaten in Bezug auf Südafrika widerlegen die von Martin Holland behauptete Einigkeit der Neun in der Südafrikapolitik. Die Phase zwischen 1977 und 1984 bezeichnet Holland als Phase des politischen „Consensus“, in der „the Community learnt to behave collectively on South Africa“.898 Zwischenfazit: Gemeinsame Afrikapolitik der Neun? Zum Zeitpunkt der Einrichtung der AG Afrika 1974 gab es, abgesehen von der im Rahmen der EWG betriebenen Zusammenarbeit, keine gemeinsame Afrikapolitik der Neun; vielmehr pflegten die EG/EPZ-Mitgliedstaaten jeweils bilaterale Beziehungen zu einzelnen afrikanischen Staaten. Die revolutionären Ereignisse in Portugal und die Unabhängigkeitsbestrebungen der portugiesischen Kolonien in Afrika führten zu ersten gemeinsamen Diskussionen der Neun über die Probleme Afrikas, wobei diese von einer Harmonisierung der Außenpolitiken der Neun, wie sich u.a. am Beispiel Angolas zeigte, noch weit entfernt waren. Das Ziel, eine ‚gemeinsame Position‘ („une position commune“899) in Bezug auf Afrika zu entwickeln, wurde erstmals im Februar 1976 formuliert. Die im Zusammenhang mit der einseitigen Anerkennung Angolas durch Frankreich deutlich gewordenen Unstimmigkeiten schienen jetzt die Definition einer gemeinsamen Haltung erforderlich werden zu lassen. Im britischen Außenministerium, wo der Entwurf eines gemeinsamen Statements der Neun erstellt wurde, hieß es dazu, dass man nach dem Angola-Vorfall jetzt in die Zukunft schauen und eine gemeinsame Position bezüglich des südlichen Afrikas entwickeln müsse. Auch wenn man nicht in allen Details übereinstimme, müsse man wenigstens eine gemeinsame Strategie entwickeln, innerhalb derer die nationalen Positionen koordiniert und die Staaten sich gegenseitig informie- 3.5 897 NA, FCO 98/632, Southern African Department: Informal meeting of Foreign Ministers of the Nine, 12/13 May 1979: Item II: Africa/South Africa, 9.5.1979. 898 Holland: The European Union’s Common Foreign and Security Policy, S. 11. 899 NA, FCO 98/181, Luxembourg COREU to all COREU, Objet: Réunion ministérielle 23/24 février 1976 – Angola – Note introductive de la Présidence, 19.2.1976. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 260 ren würden. Verbunden war dies mit der Warnung, dass wichtige westliche Interessen auf dem Spiel stünden.900 Nach langen Diskussionen in der Arbeitsgruppe Afrika und im Politischen Komitee gelang es den Außenministern im Februar 1976, wie oben dargelegt, einen Text für eine gemeinsame Presseerklärung zur Situation im südlichen Afrika aufzusetzen, in dem sie „les positions fondamentales des neuf etats membres de la communauté“, wie Selbstbestimmungsrecht und Unabhängigkeit der afrikanischen Staaten sowie die Ablehnung der Apartheidpolitik, aufzählten.901 Eine derartige Interessenerklärung enthielt keine Selbstverpflichtung zu konkreten Aktionen der Europäer, unterstützte aber das Image, dem die EG/EPZ-Staaten international entsprechen wollten: Sie wollten als Garant für Menschenrechte und Demokratie stehen. Wie oben ausgeführt, gab es zwischen den Acht auf der einen und Frankreich auf der anderen Seite Uneinigkeit darüber, wie der genaue Arbeitsauftrag an das Politische Komitee und die AG Afrika aussehen sollte. Während die Acht die Situation im südlichen Afrika prüfen wollten „with a view to defining an overall and coherent attitude of the Nine towards them“, wollte Frankreich lediglich die dortigen Probleme analysieren und darüber diskutieren.902 Über diesen abweichenden Vorschlag Frankreichs wurde auch nicht weiter diskutiert, vermutlich um den auf der Ministertagung erreichten Minimalkonsens nicht zu gefährden. Wie im Zusammenhang mit der Diskussion über die gemeinsame Erklärung der Außenminister deutlich wurde, waren die Acht der Ansicht, dass es durchaus gemeinsame Positionen in der Afrikapolitik gäbe, die die Grundlage für ein weiteres gemeinsames Vorgehen bieten würden, wäh- 900 NA, FCO 98/181, Central and Southern African Department: European Political Cooperation, Ministerial meeting, Luxembourg, 23/24 February, Item No. 2: Angola, 19.2.1976. 901 AMAE, Europe 1971–76, 3794, COREU CPE/Mul/Etr 611, 24.2.1976, Projet de relevé de conclusions de la réunion ministérielle de Coopération politique à Luxembourg le 23 février 1976. In einem von der niederländischen Botschaft in Addis Abeba im Namen der neun Botschaften herausgegebenen Statement für die Presse heißt es zu der Luxemburger Vereinbarung der Minister: „The Ministers confirmed the basic position of the member countries of the Community“. Ob durch die Verwendung des Singulars („basic position“ statt „positions fondamentales“) eher darauf abgezielt wurde, die Gemeinsamkeit der Neun hervorzuheben, muss offen bleiben. Siehe NA, FCO 98/181, European Economic Community, Press release: EEC’s statement on Angola, 25.2.1976. 902 AMAE, Europe 1971–76, 3794, COREU CPE/Mul/Etr 611, 24.2.1976, Projet de relevé de conclusions de la réunion ministérielle de Coopération politique à Luxembourg le 23 février 1976; NA, FCO 98/181, Presidency Luxembourg COREU to all COREU: Projet de relevé de conclusions, 2e partie, 24.2.1976. 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 261 rend Frankreich die Unterschiede und unterschiedlichen Verantwortungen der einzelnen Mitgliedstaaten gegenüber dem südlichen Afrika betonte.903 Trotz der gemeinsamen Erklärung der Außenminister, die die „positions fondamentales“ der Neun zusammenfasste, und der entsprechenden, allerdings unterschiedlich interpretierten Arbeitsaufträge an das PK und die AG Afrika war auch in der Folgezeit die Zusammenarbeit im EPZ-Rahmen noch weit von einer gemeinsamen Afrikapolitik entfernt und zeigte die französische Seite weiterhin wenig Kompromissbereitschaft. Es gab zwischen den Neun vorab, d.h. bereits zu Beginn der EPZ-Zusammenarbeit, grundsätzliche Übereinstimmung über einige Prinzipien der Afrikapolitik. Diese bezogen sich, wie in der Erklärung vom Februar 1976 formuliert, auf das Recht der ehemaligen Kolonien, zur Selbstbestimmung und Unabhängigkeit auf friedlichem Wege zu gelangen, die Ablehnung der Apartheidpolitik, die Verankerung westlichen Einflusses in der Region und die Zurückdrängung des Kommunismus in Afrika. Soweit sich gemeinsam zu erarbeitende Stellungnahmen (Deklarationen und Demarchen) auf diese von allen geteilten Prinzipien bezogen, gelang es den Neun in der Regel auch, zu einer gemeinsamen Haltung zu gelangen. In diesen Fällen ist nicht von einer Europäisierung zu sprechen, da es keine Wahrnehmungs- und Verhaltensänderungen aufgrund der EPZ-Diskussionen gab, sondern lediglich die vorab bestehende Übereinstimmung zu einer gemeinsam formulierten Position führte. Über diese Anerkennung der skizzierten Prinzipien hinaus gab es zwischen den Neun, die unterschiedliche Interessen in Afrika verfolgten, zahlreiche Divergenzen, die sich u.a. auf den Umgang mit den afrikanischen Befreiungsbewegungen, die Zusammenarbeit in den Vereinten Nationen und vor allem (ökonomische) Sanktionen gegenüber Südafrika bezogen. Es stellte sich die Frage, ob durch die intensive Zusammenarbeit auf den verschiedenen EPZ-Ebenen, den Austausch von Informationen und Argumenten, es gelang, eine gemeinsame Haltung zu entwickeln, was angesichts unterschiedlicher Standpunkte die Wahrnehmungs- und Verhaltensänderung bei einigen oder allen Staaten implizierte. Die vor allem anhand von Protokollen der einzelnen Sitzungen in der AG Afrika, im Politischen Komitee und auf Ministerebene nachzuvollziehenden Diskussionen der Neun bieten ein ernüchterndes Bild. In der Regel artikulierten die einzelnen Delegierten ihren jeweiligen, in den Heimatministerien festgelegten Standpunkt und ließen sich auch durch Argumente der anderen Delegierten nicht von diesem abbringen. Wenn es kleinere Zugeständnisse in 903 NA, FCO 98/180, Telegramm von Callaghan: Meeting of Foreign Ministers of the European Community: Luxembourg 23 February, Angola, 25.2.1976. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 262 Einzelfragen gab, wie beispielsweise im Falle Großbritanniens bei der Stellungnahme zum „Namibia-Tag“ oder bezüglich der Sportkontakte mit Südafrika, so waren diese entweder als ‚Plan B‘ schon in der Vorbereitung zu den Treffen einkalkuliert worden oder die Zugeständnisse wurden gemacht, weil sie als tragbar, d.h. nicht so wichtig, erschienen, um grundsätzlich die Zusammenarbeit in der EPZ aufrecht zu erhalten. Zudem zeigte sich, dass wiederholt die Delegierten Rücksprachen mit den Heimatministerien hielten und sich dort Anweisungen holten, wenn sie sich bezüglich ihrer Haltung zu einzelnen Punkten in der AG und im PK unsicher waren.904 Die Delegierten verfügten somit nur über einen beschränkten Handlungsspielraum, was möglichen Sozialisationsprozessen entgegenstand. Die untersuchten EPZ-Diskussionen zur Afrikapolitik sowie die Stellungnahmen der betreffenden Außenministerien machen zugleich die Haltung der Neun, insbesondere der hier im Fokus stehenden Staaten Frankreich, Deutschland, Großbritannien und Belgien, gegenüber der EPZ deutlich. Dabei ist, trotz mehrfacher Regierungwechsel in einigen dieser Staaten (bzw. Präsidentenwechsels in Frankreich) während des Untersuchungszeitraums, eine Kontinuität ihrer jeweiligen außenpolitischen Positionen zu Afrika festzustellen.905 Die kleineren Staaten, wie Belgien und die Niederlande, drängten stets am stärksten auf die Entwicklung einer gemeinsamen Afrikapolitik und forderten über die Verurteilung der Apartheidpolitik und die Bekenntnisse zum Selbstbestimmungsrecht und zur Unabhängigkeit der afrikanischen Staaten hinaus, ökonomische und andere Sanktionen gegenüber Südafrika zu ergreifen. Für sie stellte die EPZ ein Forum dar, über das sie ihren außenpolitischen Ansichten größere Wirksamkeit zu verleihen hofften, die sie als kleinere Staaten auf internationaler Bühne kaum wirksam vertreten konnten. Zudem standen diese Staaten, und hier vor allem die Niederlande, unter innenpolitischem Druck, etwas gegen die 904 Siehe dazu u.a. NA, FCO 30/2990, Central and Southern African Department: European Political Co-Operation, Political Committee Helsinki, 30 July 1975, Brief No. 8: Namibia, 28.7.1975; FCO 98/182, Reid, Central and Southern African Department, an Aspin: Meeting of the EEC African Experts Group: Luxembourg 8–9 March, 10.3.1976; ebd., Telegramm von Acland: Angola, 9.3.1976; FCO 98/177, Reith, Central and Southern African Department: Note for record: Meeting of Africa Experts at The Hague on 3 August, 5.8.1976. 905 Lediglich in der Rhodesienfrage nahm die Regierung Thatcher Ende der 1970er Jahre eine leicht veränderte Haltung ein; ebenso deutete sich mit dem Wechsel zu dem neuen französischen Außenminister de Guiringaud 1976 in Frankreich die Tendenz zu eine Ausweitung der außenpolitischen Schwerpunkte an. 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 263 Apartheidpolitik zu unternehmen. Die Verlagerung dieser Themen in die EPZ sollte somit diese Staaten von dem innenpolitischen Druck entlasten. Auch Dänemark drängte sehr auf gemeinsame Maßnahmen der Neun in der Afrikapolitik, allerdings machten die dänischen Delegierten in den EPZ-Gremien immer wieder klar, dass für sie die Zusammenarbeit mit den skandinavischen Staaten Vorrang vor Neunerabsprachen hatte; wiederholt drohten sie damit, gemeinsam mit den nordischen Staaten zu handeln, wenn die Neun sich nicht einig würden. Frankreich nahm in den EPZ-Diskussionen zu Afrika meist einen unnachgiebigen Standpunkt ein, und auch die oftmals isolierte Stellung innerhalb der Neun führte nicht zu einer Abkehr von dem Beharren auf den ‚nationalen französischen Interessen‘. Die französische Haltung, die sowohl im Quai d’Orsay als auch vom französischen Präsidenten formuliert wurde, wurde von dem Grundsatz bestimmt, dass die Behandlung afrikanischer Fragen grundsätzlich in den Verantwortungsbereich der ehemaligen Kolonialmächte falle. Dies war auch mit ein Grund dafür, dass frankophone afrikanische Staaten kaum in der EPZ behandelt wurden. Wiederholt wurde argumentiert, dass große politische Mächte mit einer globalen Au- ßenpolitik wie Frankreich und Großbritannien selbst über ihre Politik in Afrika entscheiden müssten und sie sich diese nicht von anderen, kleineren Staaten in der EPZ diktieren lassen könnten. Zudem wurde mehrfach argumentiert, dass man sich nicht in die inneren Angelegenheiten der afrikanischen Staaten einmischen dürfe – ein Argument, das allerdings oftmals nur als Vorwand diente, um die eigenen (ökonomischen) Interessen in Afrika zu sichern. Außerdem war die französische Haltung gegenüber der Entwicklung in einzelnen afrikanischen Staaten auch immer vor dem Hintergrund des eigenen Dekolonisationsprozesses zu sehen, d.h. man befürchtete, dass Entscheidungen der Neun, z.B. in Bezug auf lusophone afrikanische Staaten oder auch auf Namibia, Auswirkungen auf den Dekolonisationsprozess in den eigenen afrikanischen Territorien haben könnte. Dies zeigte sich u.a. deutlich bei der harschen Ablehnung des nach der gemeinsamen Deklaration der Außenminister im Februar 1976 gemachten britischen Vorschlags, eine gemeinsame Mission der Neun in das südliche Afrika zu schicken, um dort mit diversen politischen Führungspersönlichkeiten zu sprechen und die Voraussetzungen für ein Übereinkommen zu Namibia zu schaffen. Obwohl die anderen acht Staaten eine gemeinsame Mission befürworteten, kam diese aufgrund der „militanten“ Ablehnung IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 264 Frankreichs nicht zustande.906 Die Franzosen waren zwar zu weiteren Diskussionen bereit, wollten somit den Dialog weiter aufrecht erhalten, blieben aber bei der Auffassung, dass – besonders mit Blick auf die aktuelle Situation in Dschibuti, wo die Abstimmung des Volkes über die endgültige Unabhängigkeit von Frankreich noch ausstand – kein Präzedenzfall einer gemeinsamen europäischen Außenpolitik zu Dekolonisationsprozessen geschaffen werden sollte.907 Würden derartige Ablösungsprozesse von der ehemaligen Kolonialmacht nun auf EPZ-Ebene statt auf nationaler Ebene verhandelt werden, hätte die französische Regierung die Kontrolle über Gespräche zur Unabhängigkeit der bisher unter französischer Verwaltung stehenden Territorien verloren. Es lag somit nicht im französischen Interesse, diese Gespräche von einer bilateralen Ebene auf eine europäische zu verlegen. Die DAM nahm die Außenseiterrolle Frankreichs in der EPZ bezüglich der Absage an eine gemeinsame Mission der Neun wahr: „Une fois de plus, la délégation française s'est trouvée, sur bien des points, totalement isolée.“908 Die beteiligten französischen Diplomaten spürten hier zwar ihre Außenseiterposition und den Gruppendruck der acht übrigen Delegationen, hielten diesem aber stand. Die Isolation führte nicht zu einem Umdenken, sondern wurde hingenommen; die Franzosen waren nicht bereit, in afrikanischen Fragen ihre nationale Position aufzugeben oder anzupassen, um mittels eines Kompromisses eine gemeinsame Haltung der Neun zu erreichen. Es stellt sich in dem Zusammenhang die Frage, welches Ziel die französischen Vertreter mit weiteren Gesprächen verfolgten, wenn sie gleichzeitig einen Kompromiss ausschlossen. Weitere Gespräche waren an sich nur mit dem Ziel einer Harmonisierung der Positionen sinnvoll. Wenn die Franzosen jedoch zu keinerlei Positionsänderung bereit waren, hätte das bedeutet, dass die übrigen EPZ-Staaten sich früher oder später der französischen 906 AMAE, Europe 1971–76, 3809, COREU Lux to all, 29.6.1976, Objet: Réunion du groupe des experts Afrique [24./25. Juni 1976]: „La délégation française a développé les arguments militant [sic] contre cette misssion [sic]“. 907 AMAE, Europe 1971–76, 3794, COREU CPE/Mul/Etr 611, 24.2.1976, Projet de relevé de conclusions de la réunion ministérielle de Coopération politique à Luxembourg le 23 février 1976; ebd., Circulaire 367, 9.5.1976, Objet: Réunion ministérielle du 3 mai 1976 à Bruxelles, Afrique australe. 908 AMAE, Europe 1976–1980, 4189, DAM 2, Note pour le Directeur politique, N. 52, 5.8.1976, a/s: Réunion du groupe d’experts Afrique, La Haye 3.8.1976. Hier bezog sich der Delegierte auf die beim Treffen angesprochenen Punkte Transkei und Namibia. 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 265 Position hätten anschließen müssen. Darauf deutete in den Gesprächen aber nichts hin. Die Bereitschaft, den Dialog innerhalb der EPZ dennoch aufrecht zu erhalten, ist damit zu erklären, dass sich die französischen Regierungen, trotz ihres rigorosen Verhaltens bezüglich konkreter Aktionen, grundsätzlich über die Vorteile einer Zusammenarbeit in der EPZ gegenüber einem rein bilateralen Vorgehen im südlichen Afrika bewusst waren. So bemerkte beispielsweise der französische Vertreter bei den VN, dass den VN-Resolutionen und Aufforderungen an die südafrikanische Regierung zum Abzug ihrer Kräfte aus Namibia durch eine Koordination bilateraler Demarchen aller neun EPZ-Staaten mehr Gewicht verliehen werden könne, als wenn französische Vertreter allein an die Südafrikaner heranträten.909 Wenn es um die Durchsetzung französischer nationaler außenpolitischer Ziele ging, versuchte das französische Außenministerium somit, die EPZ als unterstützendes Instrument zu nutzen. Mit dieser Haltung stand Frankreich allerdings nicht allein da. Auch die anderen hier betrachteten Staaten Belgien, Bundesrepublik Deutschland und Großbritannien sahen Vorteile in einem gemeinsamen Auftreten im Rahmen der Vereinten Nationen, was primär einer Interessenabwägung und nicht Sozialisationsprozessen im Rahmen der EPZ geschuldet war. Dennoch gelang es selten in Bezug auf Afrika, als einheitlicher Akteur bei den Vereinten Nationen aufzutreten. Zumindest aber konnte Frankreich auf eine gewisse Solidarität der EPZ-Partner vertrauen, wenn es Angriffen von Drittstaaten bezüglich seiner Afrikapolitik ausgesetzt war. So hieß es beispielsweise in einer Aufzeichnung Meyer-Landruts aus dem Auswärtigen Amt vom Oktober 1979 im Zusammenhang mit der Kritik der Blockfreien an der französischen Afrikapolitik, inbesondere wegen der Beteiligung am Staatsstreich in der Zentralafrikanischen Republik: „Unsere Interessen in Afrika stimmen nur teilweise mit denen Frankreichs überein. Daher betrachten wir die französische Afrikapolitik mit Zurückhaltung, soweit sie unsere Ziele (vor allem im südlichen Afrika) nicht fördern. [...] Aus bündnispolitischen Rücksichten sind wir jedoch bereit, unsere Bedenken zeitweise zurückzustellen, wenn Frankreich wegen seiner Afrikapolitik in Bedrängnis gerät.“910 Auch in Bezug auf die für Frankreich wichtige Ab- 909 AMAE, Europe 1971–76, 3797, Telegramm aus New York (de Guiringaud) an Paris, 5.11.1974, Objet: Initiatives britanniques. 910 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 113.239: Meyer-Landrut (Abt. 3) – Herrn Staatssekretär zur Unterrichtung vorgelegt, Betr.: Angriffe gegen die Afrikapolitik Frankreichs, Zentralafrika, 5.10.1979. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 266 stimmung über die Mayotte-Resolution 1977 in der VN-Generalversammlung waren die anderen Acht bereit, dem französischen Wunsch nach einer Enthaltung der Acht entgegenzukommen.911 Ebenso erkannte die französische Seite einen Nutzen darin, über die Zusammenarbeit in der EPZ umfassende Informationen über die Afrikapolitik der anderen Staaten zu erhalten, was wiederum – neben anderen Faktoren wie dem Ost-West-Konflikt, Streben nach Ausdehnung des französischen Einflusses in Afrika, Erschließen neuer Märkte usw. – Auswirkungen auf die eigene Afrikapolitik hatte. So sind die seit 1976 im französischen Außenministerium angestellten detaillierten Überlegungen darüber, wie der französische Einfluss auf nicht frankophone Staaten im südlichen Afrika erweitert werden könne,912 wohl nicht zuletzt auf den wachsenden Informationsaustausch innerhalb der EPZ zurückzuführen. Dieser hatte den französischen Delegierten vor Augen geführt, wie viele Kontakte die übrigen EG-Staaten mit den zur Beratung anstehenden Staaten pflegten, welche Kooperationen sie bereits eingegangen waren und welche wirtschaftlichen Vorteile ihnen so entstehen konnten. Die französischen Ministerien nahmen die Konkurrenz der europäischen Partner um den Einfluss im südlichen Afrika deutlicher wahr als bisher. Diese, insbesondere Großbritannien und die Bundesrepublik Deutschland, seien „enclins à jouer en Afrique Australe un rôle beaucoup plus actif“. Sie hätten schon Positionen eingenommen, die „nous mettent d’ores et déjà en retrait par rapport à eux.“913 Die französische Regierung sah sich genötigt, hier ebenfalls aktiver zu werden und eine Kooperation mit den Staaten im südlichen Afrika zumindest in ähnlichem Umfang wie die Bundesrepublik und Großbritannien anzustreben. Dieser Konkurrenzdruck wirkte sich auch auf die französische Haltung gegenüber den Befreiungsbewegungen aus. Zunächst vertraten die Franzosen den Grundsatz, ‚schwarze Bewegungen‘ nicht anzuerkennen oder gar zu unterstützen. Als aber – auch durch den Austausch in der EPZ – der französischen Seite bewusst wurde, wie aktiv andere Mitgliedstaaten bereits in der Region agierten, kam es zum Politikwechsel: Das Au- ßenministerium befürwortete nun eine Unterstützung der Befreiungsbewegungen, denn, so die Argumentation, der spätere Sieger der internen 911 FCO 58/1286, Report by the Permanent Representatives of the nine member countries of the European Communities to the United Nations on the prospects for the United Nations 33rd General Assembly, New York, May 3, 1978. 912 AN, 5 AG 3, 1406, Extrait Afrique du Sud, DAM, Note, 31.5.1976, a/s: Afrique australe. 913 Ebd. 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 267 Machtkämpfe in den betroffenen Staaten werde dann als Präsident Kontakt zu denjenigen westlichen Ländern aufnehmen, die vorher schon kooperativ waren.914 Diese modifizierte Haltung gegenüber den nicht frankophonen Staaten sowie den Befreiungsbewegungen findet sich auch in den Überlegungen des französischen Außenministers Louis de Guiringaud, der 1977 eine „redéfinition“ der Politik im südlichen Afrika vorschlug.915 Ziel de Guiringauds war es, den französischen Aktionsradius im südlichen Afrika zu erweitern und sich Staaten gegenüber zu öffnen, mit denen bisher wenig bis gar kein diplomatischer Kontakt bestand, insbesondere den von weißen Minderheiten regierten Staaten.916 Er wollte die Kontaktaufnahme zu entsprechenden Staatsoberhäuptern, aber auch den in den Staaten aktiven Befreiungsbewegungen intensivieren und für eine Kooperation mit Frankreich werben. Die engeren Beziehungen sollten vor allem bilateral über Kooperationsverträge und entwicklungspolitische Projekte etabliert werden.917 Der französische Politikwandel bezüglich der Ausdehnung der regionalen politischen Schwerpunkte und der Haltung gegenüber ‚schwarzen Befeiungsbewegungen‘ wurde somit, was die EPZ betraf, vor allem durch die Wahrnehmung eines Konkurrenzdruckes mit entsprechenden Auswirkungen auf nationaler Ebene ausgelöst, nicht jedoch durch den Wunsch oder Druck, die eigene Politik mit der der anderen EPZ-Staaten zu harmonisieren. Die französische Seite bemühte sich nicht gleichzeitig darum, eine gemeinsame europäische Politik in der Region zu fördern, sondern plante ein ausschließlich bilaterales Vorgehen. Insgesamt kann konstatiert werden, dass von französischer Seite aus die EPZ 1979 positiver beurteilt wurde als noch zu Beginn der 1970er Jahre. Darauf deutet auch die oben im Zusammenhang mit der Rhodesienpolitik erwähnte Sorge Frankreichs hin, dass die Uneinigkeit in der Rhodesienfrage zu einer Spaltung der Neun und zur Infragestellung des Prinzips der 914 AMAE, DAM généralités 1959–79, 477, DAM 2, Note pour le ministre, 6.4.1977, a/s: La France et l’Afrique australe. In Bezug auf Rhodesien heißt es hier: „Le futur régime noir de Salisbury établira des relations politiques et économiques privilégiées avec les pays qui n’auront pas ignoré ses dirigeants pendant les années de lutte.“ 915 AN, 5 AG 3, 1406, Extrait Afrique australe, DAM 2, Note pour le ministre, a/s: La France et l’Afrique australe, Suggestions pour une redéfinition de notre politique, 2.3.1977; Louis de Guiringaud: La politique africaine de la France, in: Politique étrangère 47/2 (1982), S. 441–455. 916 Vaïsse: La puissance ou l’influence?, S. 323. 917 AN, 5 AG 3, 1406, Extrait Afrique australe, Ambassade de la France à Luanda à Diplomatie Paris, DAM 79, Dépêche d’actualité, 23.10.1978, a/s: Zimbabwe – Entretien avec Monsieur Mugabe. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 268 EPZ führen könne. Hatte das französische Außenministerium in den Anfangsjahren der EPZ befürchtet, dass die Kooperation mit den europäischen Partnern die französische Souveränität im Bereich der Afrikapolitik einschränken könnte, so sah es jetzt zunehmend Vorteile in der politischen Zusammenarbeit: Da nun alle Neun an die solidarische Kooperation gebunden seien, habe die französische Seite weniger aggressive Kritik für einzelne Initiativen in Afrika von den kleineren Mitgliedstaaten einstecken müssen als vor Existenz der EPZ. Zudem könne die EPZ als Werkzeug dienen, um den europäischen Partnern die französischen Ideen und Ziele mitzuteilen. „Enfin, la coopération politique est pour nous une opération doublement rentable: comme moyen d’encadrer des États plus petits comme outil pour faire passer nos idées dans des domaines-clefs de notre diplomatie – la politique africaine, la politique nucléaire –, le désaccord des petits pays de la Communauté […] se traduit par une moindre agressivité dans l’expression et se trouve tempéré vis-à-vis de l’extérieur par une certaine réserve.“918 Die Zeit des französischen EPZ-Vorsitzes in der ersten Hälfte des Jahres 1979 sollte daher genutzt werden, um für die französische Seite wichtige Fragen in den Fokus der gemeinsamen Diskussionen zu rücken.919 So versuchte das französische Außenministerium, den EPZ-Vorsitz für die Umsetzung bestimmter Ziele der französischen Außenpolitik zu nutzen. Im Unterschied zu Frankreich, das gerade in den Anfangsjahren der EPZ der anvisierten gemeinsamen Afrikapolitik äußerst kritisch bis ablehnend gegenüberstand, nahm das britische Außenministerium eine grundsätzlich positive Haltung gegenüber einer gemeinsamen Afrikapolitik der Neun ein. Es sah in gemeinsamen Stellungnahmen und Aktionen eine Möglichkeit, die westlichen Interessen in Afrika wirkungsvoll durchzusetzen, den Einfluss des Kommunismus in der Region zurückzudrängen und zugleich 918 AMAE, DAM généralités 1959–79, 597, Sous-Direction d’Europe occidentale, Note, 7.2.1979, a/s: Présidence française de la Coopération politique 1er janvier/30 juin 1979. Auch in einem Gespräch mit Hibbert äußerte Mérillon, dass er insgesamt inzwischen die Politische Kooperation positiver einschätze als früher, sie habe viele Verdienste, u.a. beim KSZE-Prozess und im Nahen Osten, und sei vor allem auf Ebene der Arbeitsgruppen sehr erfolgreich. Siehe FCO 98/394, Record of talks between Mr R A Hibbert, Deputy Under-Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs, and M Jean-Marie Mérillon, Political Director at the Quai d’Orsay, in the India Office Council Chamber, Foreign and Commonwelath Office, at 11:00 hours on 31 January 1978. 919 AMAE, DAM généralités 1959–79, 597, Direction des Affaires politiques, 5.1.1979, Coopération politique européenne, Recueil d’instructions pour la Présidence des groupes de travail. 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 269 einen mächtigen politischen Block zu etablieren, der neben den USA Einfluss auf die Weltpolitik nehmen konnte. „ … if Europe is to protect her interests and make best use of her influence, the Nine must be ready to work closely together; we must be ready to exchange views and adopt common attitudes“ hieß es in einem Papier des FCO mit Blick auf das französische Verhalten in der Afrikapolitik.920 Großbritannien appellierte wiederholt an ein gemeinsames Vorgehen der Neun und brachte verschiedene Vorschläge zu gemeinsamen Aktionen (z.B. Missionsvorschlag in Zusammenhang mit Namibia) ein. Vor allem aber erwarteten die Briten von der Zusammenarbeit der Neun eine Unterstützung der eigenen Afrikapolitik, zum Beispiel in Rhodesien. Die EPZ sollte die britische Position stärken. Die grundsätzliche, wiederholt betonte Befürwortung einer gemeinsamen Afrikapolitik der Neun bedeutete aber nicht, dass die Briten bereit waren, nur um der Harmonisierung willen ihre Afrikapolitik zum Nachteil eigener Interessen zu verändern, wie sich bezüglich der u.a. von den Niederlanden und Dänemark gewünschten ökonomischen Sanktionen gegen- über Südafrika zeigte. Zugeständnisse oder Kompromisse in einzelnen Fragen, die britischerseits durchaus gemacht wurden, um eine gemeinsame Position der Neun zu erreichen, stießen dort an Grenzen, wo wichtige ‚nationale Interessen‘ berührt wurden. In diesen Fällen zogen die Briten es vor, weiter bilateral zu handeln oder die Zusammenarbeit nur mit denjenigen Staaten zu suchen, die eine ähnliche Position wie sie selbst vertraten. Auch hatte die Abstimmung mit den USA für Großbritannien Vorrang vor gemeinsamen Absprachen der Neun bzw. waren die Briten darum bemüht, beide Positionen möglichst miteinander in Einklang zu bringen und Zerwürfnisse zwischen den USA und den Neun zu verhindern. Man wolle „an American/Nine row over Southern Africa resembling the one that took place in 1974 over the Middle East“ vermeiden, hieß es in einem Schreiben des European Integration Department an Reid vom März 1976.921 Ziel sei, dass die Amerikaner und Europäer im südlichen Afrika im Gleichschritt verfahren würden.922 Schließlich brauchte man beide, um der britischen Politik Geltung zu verschaffen. Der britische Vertreter in der AG Afrika, Reid, wurde deshalb angewiesen, unbedingt den Eindruck zu vermeiden, 920 FCO 98/182, Visit of the French Foreign Minister, Brief No. 3: Southern Africa [15.3.1976]. 921 FCO 98/182, Neville-Jones, European Integration Department (External), an Reid: Meeting of Africa Experts Luxembourg 8/9 March, 5.3.1976. 922 FCO 98/182, Neville-Jones, European Integration Department (External), an Campbell: Meeting of Africa Experts, Luxembourg 8/9 March, 5.3.1976. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 270 „that we regard the Nine as the poor relatives of the Americans in this case“.923 Hinzuzufügen ist dabei, dass die Briten zwar die Übereinstimmung mit den USA suchten, aber letztlich davon überzeugt waren, dass die USA, und insbesondere Kissinger, wenig von der komplexen Situation in Afrika verstünden und deshalb auf den britischen Rat angewiesen seien.924 Ebenso zeigte sich bei den ökonomischen Sanktionen gegenüber Südafrika, dass die Briten hier der Abstimmung mit der VN-Fünfergruppe (USA, Kanada, Frankreich, Großbritannien, Bundesrepublik) mitunter den Vorrang vor gemeinsamen Entscheidungen der Neun einräumten, gleichzeitig aber darum bemüht waren, diesen Austausch innerhalb der Fünf vor dem Rest der Neun geheim zu halten, um die Zusammenarbeit in der EPZ nicht zu gefährden. So hieß es bezüglich eines geplanten Treffens der Fünf am 16./17. März 1978: „this meeting must be kept secret from other members of the Nine who are sensitive about being left out“.925 Dass das Streben nach einer gemeinsamen Afrikapolitik der Neun dort seine Grenzen hatte, wo ‚nationale britische Interessen‘ gefährdet waren, zeigte sich auch bei den VN-Abstimmungen. Wiederholt wurde im britischen Außenministerium der Wunsch nach einem möglichst gemeinsamen Abstimmungsverhalten der Neun formuliert, aber zugleich immer wieder hervorgehoben, dass, wenn es dringende Gründe gäbe, die Briten ihre Position allein und unabhängig von den EPZ-Partnern vertreten müssten.926 Die deutsche Bundesregierung bzw. das deutsche Auswärtige Amt hatte im Vergleich zu Großbritannien und Frankreich ein sehr viel größeres Interesse an einer gemeinsamen Haltung der Neun in Afrika. Sie war schon 923 FCO 98/182, Neville-Jones, European Integration Department (External), an Reid: Meeting of Africa Experts Luxembourg 8/9 March, 5.3.1976. 924 Siehe dazu u.a. FCO 98/182, Telegramm von Ramsbotham (brit. Botschaft, Washington): Call on Kissinger: Southern Africa, 4.3.1976; ebd., Telegramm des Central and Southern African Department: Following for Secretary of State from Minister of State [März 1976]; FCO 98/174, Record of meeting between the Foreign and Commonwealth Secretary and the US Secretary of State Dr. Henry A Kissinger at RAF Waddington Lincolnshire on Saturday 24 April [1976] at 08:45 hours, o.D. Aus diesem Gespräch geht hervor, dass auch Kissinger über die britischen Ratschläge glücklich war und er die britischen Erfahrungen in Afrika als sehr nützlich für die eigene Afrikapolitik ansah. 925 FCO 98/400, European Council, Copenhagen 7/8 April 1978, Southern Africa (Rhodesia, Namibia and South Africa), Brief by Foreign and Commonwealth Office, 30.3.1978. 926 FCO 98/919, United Nations Department: Minister of State’s meeting on UK policy to the UN: FCO, 11 a.m. 22 May, 18.6.1980; ebd., Second draft: British policy towards the UN: Conclusions: The UK’s interest in the UN, o.D. 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 271 vor der Konstituierung der EPZ an einer gemeinsamen europäischen Position interessiert und behielt diese grundlegende Haltung bei; insofern kann hier nicht von einer Europäisierung im Sinne einer Wahrnehmungsund Verhaltensänderung aufgrund der EPZ-Zusammenarbeit gesprochen werden. Gleichzeitig bestanden – mit Ausnahme Namibias – historisch bedingt weniger enge Verbindungen zu einzelnen Staaten auf diesem Kontinent als für die beiden ehemaligen großen Kolonialmächte. Bis in die 1970er Jahre stellte „Afrika“ keinen Schwerpunkt deutscher außenpolitischer Aktivitäten dar. Die Bundesrepublik wurde 1973 in die VN aufgenommen und war somit offiziell vergleichsweise spät auch in die internationalen Debatten zu afrikanischen Fragen involviert. Westdeutsche Diplomaten zeigten sich hier zumeist sehr kompromissbereit. Eine Grenze hatte diese Kooperationsbereitschaft allerdings, sobald Wirtschafts- und Sicherheitsinteressen der Bundesrepublik berührt wurden. Auch die belgischen Regierungen waren von Anfang an einer gemeinsamen europäischen Haltung zu Afrika interessiert und appellierten an die europäischen Partner, die Passivität in Bezug auf den Dekolonisationsprozess in Afrika zu überwinden.927 Wie angesichts der belgischen Haltung zu erwarten war,928 leitete die belgische Regierung, als sie im Juli 1977 den EG/EPZ-Vorsitz übernahm, erneut eine Debatte zu einer gemeinsamen Politik der Neun gegenüber dem afrikanischen Kontinent ein und rollte die bisherigen, nie komplett abgeschlossenen Studien und Diskussionen erneut auf. Auf dem ersten EPZ-Ministertreffen unter belgischem Vorsitz im Juli erhielt das Politische Komitee den Auftrag, jeweils eine Studie zu Süd- 927 Archives du S.P.F., Affaires étrangères – Série „politique“, dossier no. 18.778/XVI/2, Ministère des Affaires étrangères, du Commerce extérieur et de la Coopération au Développement, Direction Générale de la Politique: Position de la Belgique et des Neuf à l’égard des problèmes en Afrique Australe, 9 février 1977. 928 Das französische Außenministerium vermutete im Vorfeld des ersten Außenministertreffens unter belgischem Vorsitz, dass die belgische Regierung eine „strukturierte Form der Zusammenarbeit der Neun in Afrika“ anstrebe. Siehe AMAE, Europe 1976–80, 4149, Sous-Direction d’Europe occidentale, 11.7.1977, a/s: Coopération politique, Réunion ministérielle, Bruxelles – 12 juillet 1977: „La Présidence belge a fait allusion au Comité politique à la possibilité d’une proposition de M. Simonet d’une forme plus structurée de la coopération des Neuf en Afrique“. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 272 afrika und zum Horn von Afrika, das bislang weniger Aufmerksamkeit durch die Neun erhalten hatte, anzufertigen.929 Bei einem informellen Treffen der Außenminister am 8. und 9. Oktober 1977 legte die belgische Seite, basierend auf Diskussionen im Europäischen Rat, einen Vorschlag zu einem „gemeinsamen Vorgehen der Neun“ („‚approche commune‘ à l’égard de l’Afrique dans son ensemble“) vor, den laut einem französischen Bericht sowohl der französische als auch der britische Außenminister mit Verweis auf die Komplexität der Afrikaprobleme entschieden abgelehnt hätten. Ihrer Auffassung nach seien die „Realitäten und besonderen Verantwortlichkeiten einiger Mitgliedstaaten“ in dem Entwurf nicht berücksichtigt: „il fallait tenir compte des réalités et des responsabilités particulières de certains États Membres“.930 Dies spielte auf die koloniale Vergangenheit und die bisherige Aufteilung der ‚Zuständigkeiten‘ auf dem Kontinent an. Zudem war Großbritannien immer noch Verwaltungsmacht in Rhodesien, und die Unabhängigkeit Dschibutis von Frankreich war erst im Juni offiziell umgesetzt worden. Auffallend ist, dass der belgische Entwurf lediglich von einem gemeinsamen „Vorgehen“, nicht jedoch von einer gemeinsamen „Politik“ sprach wie ursprünglich gefordert. Das französische Außenministerium war weiterhin entschieden gegen eine Vergemeinschaftung der Außenpolitik in Bezug auf Afrika. Der deutsche Außenminister Genscher griff einmal mehr vermittelnd ein. Er lenkte die EPZ-Debatte hin zu einer Deklaration, die nur Südafrika betraf. Die Außenminister beauftragten aufgrund der mangelnden Einigung bei ihrem Treffen im Oktober die AG Afrika mit der Fortsetzung der Studie zu 929 AMAE, Europe 1976–80, 4149, COREU CPE/Mul/Etr 2811, 12.7.1977, Objet: 27ème réunion ministérielle de la Coopération politique, Bruxelles, 12.7.1977 – Projet de relevé de conclusions. 930 AMAE, Europe 1976–80, 4149, Cabinet du ministre, le Conseiller technique, 11.10.1977: Communication du ministre en Conseil des ministres, Objet: Compte rendu de la réunion des neuf ministres des Affaires étrangères, Villersle-Temple, 8–9 octobre 1977. Bereits im Vorfeld des Treffens empfahl Claude Martin, technischer Berater im französischen Außenministerium, seinem Außenminister eine ablehnende Haltung gegenüber diesbezüglichen belgischen Vorschlägen: „a) ‚plan belge‘ de communautarisation de la politique des Neuf à l’égard des États africains: Le Ministre devra porter un coup d’arrêt très ferme aux rêves de M. Simonet“. Ebd., Cabinet du ministre, le Conseiller technique, 3.10.1977, Note pour le ministre, Objet: Week-end de Villers-de-Temple – Ordre du jour commenté. 3 Konfliktherde im südlichen Afrika: Namibia, Südrhodesien, Transkei, Südafrika 273 gemeinsamen Zielen und Aktionen in Afrika.931 Dem belgischen Vorsitz gelang es während der Amtszeit nicht mehr, den Wunsch nach einer gemeinsamen Politik der Neun in Afrika umzusetzen. Die AG Afrika legte bis Dezember 1977 keine neuen Studienergebnisse zu dieser Frage vor.932 Den einzigen ‚Erfolg‘, den die belgische Seite während ihrer Präsidentschaft für sich verbuchen konnte, war, dass die Außenminister vereinbarten, gegenüber der südafrikanischen Regierung konkretere Maßnahmen abzustimmen als bisher und sie den Code of Conduct in dieser Amtszeit ver- öffentlichten und teilweise umsetzten. In den übrigen Fragen, das südliche Afrika betreffend, konnten die Neun auch in der Folgezeit keine gemeinsame Position erreichen. Laut einem Bericht über ein informelles Treffen der Politischen Direktoren am 7. Juli 1978 hatten die kurz zuvor tagenden Au- ßenminister akzeptiert, dass es sinnlos sei zu versuchen, in der politischen Kooperationsmaschinerie eine einheitliche Afrikapolitik der Neun zu entwickeln. Stattdessen sollten die anderen Partner die Politik jener Staaten, die eine ‚spezielle Verantwortung‘ in Afrika hätten, so weit wie möglich unterstützen.933 Damit hatten die Neun das Scheitern einer gemeinsamen Afrikapolitik eingestanden. Dennoch hielt man im Kreis der Minister daran fest, weiterhin über solche Themen zu diskutieren, wo es sinnvoll sei, einen gemeinsamen Standpunkt zu erreichen, wie beispielsweise die Beziehungen Angolas zum Westen, oder auch neue Themen zu suchen.934 Trotz des auch explizit eingestandenen Scheiterns einer gemeinsamen Afrikapolitik sollte das Thema auf der Agenda der EPZ bleiben. 931 AMAE, Europe 1976–80, 4149, (o.V.), Orientations retenue par la Présidence à la suite de la réunion informelle des ministres des Affaires étrangères les 8 et 9 octobre 1977, o.D. Einigkeit bestand lediglich in dem Punkt, den Druck auf die südafrikanische Regierung zur Abschaffung der Apartheidpolitik zu erhöhen, aber auch hier gab es zu Art und Ausmaß des erwünschten Drucks Differenzen. 932 Siehe AMAE, Europe 1976–80, 4189. 933 NA, FCO 65/2046, Palliser an Prendergast (Private Secretary, FCO), 7.7.1978. 934 Ebd. IV Nationale ‚Zuständigkeiten‘ oder gemeinsame Politik? 274 Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum Schon ein Jahr nach ihrer Gründung befasste sich die EPZ auf Wunsch Italiens mit der Mittelmeerregion; ab 1974 konzentrierte sie sich mit der Errichtung der Arbeitsgruppe „Südeuropa und Mittelmeer“ auf die Länder Portugal und Spanien sowie vor allem auf den Zypernkonflikt. Auf der Sitzung des Politischen Komitees im April 1971 forderte der italienische Politische Direktor Ducci von den europäischen Partnern, den Mittelmeerraum auf die Tagesordnung der EPZ zu setzen und kündigte für das folgende Treffen der Außenminister die Vorlage eines Papiers mit den zu behandelnden Themen an.935 In diesem Papier, das den Ministern auf ihrer Sitzung am 13. und 14. Mai vorlag, schlug Italien u.a. die Behandlung folgender Themen vor: Grenzen der Rolle Europas im Mittelmeerraum, die sowjetischen Aktivitäten in diesem Gebiet, die Rolle der arabischen Staaten, mögliche Auswirkungen der Situation im Mittelmeerraum auf europäische und sowjetische Interessen sowie die Entspannung in Europa, Öl-Probleme und Energiepolitik.936 Der Vorschlag Italiens, den Mittelmeerraum im Rahmen der EPZ zu diskutieren und Möglichkeiten zur Entwicklung einer gemeinsamen europäischen Mittelmeerpolitik zu erörtern, fand auf dem EPZ-Außenministertreffen laut französischer Aussage generell Zustimmung. Bis auf den Vertreter der Bundesrepublik, Au- ßenminister Walter Scheel, mit dem Außenminister Aldo Moro sich schon im Vorfeld darauf verständigt hatte, das Thema Mittelmeer in der EPZ zu diskutieren,937 meldeten jedoch alle Beteiligten zugleich Bedenken zu einzelnen Punkten an und wollten eine Einigung darauf beschränken, dass V 935 AMAE, Europe 1971–76, 3794, Sous-Direction d’Europe occidentale (de Beaumarchais), Circulaire 154, 30.4.1971, a/s: Coopération politique, Comité politique des 26–27 avril 1971. 936 Insgesamt umfasste das Papier 14 Punkte, siehe AMAE, Europe 1971–76, 3801, Direction des Affaires politiques d’Europe, Note, 12.5.1971, a/s: Coopération des Six et Méditerranée, Annexe 13–14 mai 1971, Thèses susceptibles de faciliter la discussion sur le thème „L’Europe et la situation dans la Méditerranée“. 937 Der deutsche Minister Scheel und der Italiener Moro hatten laut Bericht des französischen Botschafters in Bonn ein Gespräch, bei dem sie vereinbarten, das Thema Mittelmeer in der EPZ besprechen zu wollen, und zwar auf dem Ministertreffen im Mai 1971. Das PK sollte die Debatte bei seinem Treffen am 275 die Verbindungen zwischen Europa und der Region gefestigt werden sollten. Insbesondere militärische Aspekte sollten nach französischer Auffassung wegen möglicher Kompetenzüberschreitungen mit der NATO aus der Kooperation herausgehalten werden.938 Das italienische Papier selbst stieß somit bei der Mehrheit der Minister auf große Skepsis und sollte erst einmal zur weiteren Ausarbeitung an das PK weitergeleitet werden. Erst im Anschluss an eine vom PK zu erstellende Studie wollten sie entscheiden, über welche Themen konkret diskutiert werden sollte. Laut Einschätzung des französischen Botschafters in Rom, Étienne Georges Burin des Roziers, war das italienische Dokument gar „mauvais quant à la forme, s’inspire, quant au fond, d’un esprit qui est assez loin du nôtre“.939 Dass allein die Deutschen das italienische Dokument angenommen hatten, führte ihn zu der Mutmaßung, dass diese das Thema Mittelmeer selbst auf der Tagesordnung haben wollten, aber die Italiener vorgeschickt hätten. Dies lässt sich zwar nicht belegen, aber zutreffend ist, dass der italienische Vorstoß im Auswärtigen Amt der Bundesrepublik auf grundsätzliche Zustimmung stieß und das dortige Ref. III E 1 seine Bereitschaft erklärte, sich an entsprechenden Arbeiten bzw. einer eventuell zu gründenden Arbeitsgruppe zu beteiligen.940 Auf Anregung des Auswärtigen Amtes hatte die Bundesregierung erst Ende der 1960er Jahre (ca. 1968) begonnen, den Mittelmeerraum stärker in ihrer Außenpolitik zu berücksichtigen und eine allgemeine Mittelmeerpolitik unter Berücksichtigung der aktuellen politischen, wirtschaftlichen und militärischen Faktoren zu formulieren. Beabsichtigt war, sowohl die bilateralen Beziehungen der Bundesrepublik als auch die Beziehungen der Mittelmeerländer zu den Europäischen Gemeinschaften auszubauen. Die Gründe für eine stärkere Hinwendung zur Mittelmeerregion waren viel- 26. April vorbereiten. Der deutsche Politische Direktor von Staden wünschte den Franzosen de Beaumarchais über diesen Plan zu informieren. AMAE, Europe 1971–76, 3801, Telegramm aus Bonn (Commines) an Paris, N. 2176/77, 7.4.1971; ebd., Sous-Direction d’Europe occidentale (de Beaumarchais), Circulaire 189, 22.5.1971, a/s: Coopération politique, Session ministérielle des 13–14 mai, Problèmes méditerranéens. 938 AMAE, Europe 1971–76, 3801, Circulaire 189, 22.5.1971, a/s: Coopération politique, Session ministérielle des 13–14 mai, Problèmes méditerranéens; zur französischen Haltung siehe auch ebd., Direction des Affaires politiques d’Europe, Note, 12.5.1971, a/s: Coopération politique des Six et Méditerranée. 939 AMAE, Europe 1971–76, 3801, Schreiben Burin des Roziers (ohne Titel und Adressat), 26.5.1971. 940 PA AA, B 20–200/Bd. 1892: Tagung des Politischen Komitees in Paris am 26./27. April 1971, hier: TO-Punkt Mittelmeerpolitik, 29.4.1971. V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 276 schichtig und reichten von den sowjetischen Bemühungen, den Einfluss der UdSSR im Mittelmeerraum zu verstärken, über einzelne Krisensituationen wie Nahost, Zypern, Griechenland, Gibraltar und Algerien, bis hin zu wirtschaftlichen Erwägungen angesichts auftretender Zahlungsbilanzdefizite und sozialer Rückständigkeit verschiedener Länder in der Region.941 Die Fortschritte bei der Umsetzung der anvisierten Politik waren dann aber anscheinend eher gering. Denn noch im Juli 1972 konnte der damalige Außenminister Scheel dem Bundeskabinett lediglich berichten, „daß man sich mit Frankreich in dem Bemühen einig sei, eine besondere Mittelmeerpolitik zu entwickeln.“942 Das Interesse der Bundesregierung an einer aktiveren Mittelmeerpolitik blieb in den folgenden Jahren aber bestehen, auch und insbesondere im Rahmen der EPZ. Frankreichs Haltung in Bezug auf eine Thematisierung des Mittelmeerraums im Rahmen der EPZ war zwiespältig. Auf der einen Seite hatten die Franzosen nichts dagegen, das Thema Mittelmeer, zumindest „konkreter spezifischer Probleme, die zu unterschiedlichem Grad interessant sind“, zu erörtern, hielten zudem den Informationsaustausch der Sechs für nützlich und schlossen auch eine eventuelle Harmonisierung der Mittelmeerpolitik zu einem späteren Zeitpunkt nicht aus,943 auf der anderen Seite aber wollten sie möglichst uneingeschränkt ihre bisherige, auf bilateralen Kontakten mit den Mittelmeeranrainern beruhende Politik944 fortführen. Grundsätzlich sah Frankreich den Mittelmeerraum als „terrain privilégié“ an, der besonders für Italien und Frankreich von Interesse sei. Das Au- ßenministerium beschrieb 1970 die französische Politik im gesamten Mittelmeerraum als „une politique particulière“. Die Region sei von besonderer Bedeutung für die Sicherheit in Frankreich und Europa insgesamt und solle sich wenn möglich zu einem „Meer des Friedens“ („lac de paix“) entwickeln.945 Die französische Seite äußerte den Wunsch, dass die Länder im Mittelmeerraum in ihrer Unabhängigkeit gestärkt würden, auch, um sich 941 146. Kabinettssitzung am 13. November 1968 TOP D, in: Die Kabinettsprotokolle der Bundesregierung, Bd. 21 (1968), München 2011, S. 442–452, S. 451, Anm. 33. 942 118. Kabinettssitzung am 5. Juli 1972 TOP B, in: Die Kabinettsprotokolle der Bundesregierung, Bd. 25 (1972), Berlin/Boston 2017, S. 240–248, S. 243 f. 943 AMAE, Europe 1971–76, 3791, Direction d’Europe, Note, 12.5.1971, a/s: Coopération des Six et Méditerranée. Übersetzung durch Verf. 944 DDF, 1970, Tome I, Doc. 298, Note de la Direction des Affaires politiques, Sous- Direction d’Europe méridionale, Politique méditerranéenne, Paris, 4.6.1970, S. 782–787. 945 Ebd. V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 277 im Ost-West-Konflikt nicht von einer der beiden Supermächte USA und UdSSR abhängig machen zu müssen. In diesem Sinne sollten die bilateralen Kontakte der Mittelmeer-Anrainerstaaten untereinander gestärkt werden. Den Italienern gegenüber sahen sich die Franzosen dabei im Mittelmeerraum überlegen. US-amerikanischer Einfluss auf die italienische Regierung, die NATO-Mitgliedschaft und die Schwäche der italienischen Regierungen hinderten nach französischer Auffassung die Italiener daran, eine der französischen ähnliche Politik im Mittelmeerraum zu betreiben.946 In dem italienischen Vorstoß 1971 sahen sie daher auch einen Versuch Italiens, die eigene Rolle im Mittelmeerraum zu stärken und in Konkurrenz zu Frankreich zu treten. So unterstellten Mitarbeiter des französischen Außenministeriums der italienischen Regierung, dass sie sich bisher bei bilateralen Kontakten immer zurückgehalten habe, nun aber im Rahmen der Sechs eine Chance sähe, sich mehr Gehör zu verschaffen.947 Der Konkurrenzgedanke spielte für Frankreich aber nicht nur in Bezug auf Italien, sondern auch auf die anderen EPZ-Partner eine Rolle.948 Befürchtet wurde, dass wenn die bisher rein französisch-italienischen Gespräche zum Mittelmeerraum auf die Ebene der Sechs gehoben würden, Frankreich seine Interessen dann weniger umfassend umsetzen und zugleich des eigenen wirtschaftlichen und kulturellen Einflusses im Mittelmeerraum zugunsten der europäischen Partner verlustig gehen könnte.949 Es schien den Franzosen daher lieber zu sein, in der Region weiterhin allein mit den Italienern zusammenzuarbeiten als mit der Gesamtheit der EG/EPZ-Partner, was jedoch nicht durchsetzbar war.950 Außenminister Maurice Schumann konnte sich einer Beschäftigung mit dem Mittelmeerraum in der EPZ nicht verweigern, ohne die EPZ insgesamt in Frage zu stellen, da die anderen Fünf ein Interesse an der Region zeigten.951 In Bezug auf die geplante und im Politischen Komitee seit September 1971 diskutierte Einrichtung einer AG Mittelmeer versuchten die Franzosen daher, deren Themenfelder stark einzugrenzen, um möglichst weiter- 946 Ebd. 947 AMAE, Europe 1971–76, 3801, Telegramm aus Rom an Paris, 25.5.1971, a/s: Coopération des Six en Méditerranée. 948 Ebd. 949 Ebd. 950 AMAE, Europe 1971–76, 3801, Telegramm aus Rom (Burin des Roziers) an Paris, N. 1361–78, 28.5.1971, Secret, Objet: Coopération communautaire ou coopération franco-italiènne en Mediterranée. 951 AMAE, Europe 1971–76, 3801, Antwortschreiben Schumanns an Burin des Roziers, N. 711/15, Secret, 8.6.1971. V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 278 hin bilateral zu handeln und so ihre Interessen in der Region zu wahren. Die Differenzen über den genauen Aufgabenbereich einer Arbeitsgruppe Mittelmeer verzögerten deren Zustandekommen. Erst im November 1971 beschloss das Politische Komitee die Gründung der Arbeitsgruppe Mittelmeer, die sich zum ersten Mal am 20. Dezember 1971 in Rom traf. Diese erhielt den Auftrag, Schwerpunkte und Regionen einer möglichen gemeinsamen Mittelmeerpolitik zu definieren.952 Auf Basis der ersten Ergebnisse der Arbeitsgruppensitzungen definierte das Politische Komitee im Mai 1972 dann als generelle Ziele einer ‚europäischen‘ Mittelmeerpolitik die Förderung der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung in diesem Raum, die Beendigung des israelisch-arabischen Konflikts und die Unterstützung einer unabhängigen Politik der Mittelmeerstaaten bei gleichzeitiger Kooperation mit Westeuropa.953 Auf ihrer ersten AG-Sitzung im Dezember 1971 sowie auf der folgenden Sitzung vom Februar 1972 vereinbarten die Sechs die Aufteilung des Mittelmeeraums in vier Gebiete („secteurs“) und deren Zuordnung zu einzelnen Mitgliedstaaten, über die diese in der EPZ berichten sollten. Zweck der an das PK zu richtenden Berichte sollte sein, festzustellen, inwieweit die Situation in den einzelnen Gebieten die Belange der Gemeinschaft berühre. Neben den wirtschaftlichen und insbesondere politischen Aspekten der Beziehungen zwischen den EG und den Mittelmeerstaaten sollten die Berichte auch die wirtschaftlichen und politischen Aktivitäten der Ostblockstaaten im Mittelmeerraum in den Blick nehmen. Auf Basis der Berichte sollten die Politischen Direktoren dann entscheiden, wie die weitere Arbeit sich gestalten würde; Empfehlungen für gemeinsame Aktionen waren zu diesem Zeitpunkt nicht vorgesehen.954 Gemäß der vorgeschlagenen gebietsmäßigen Aufteilung des Mittelmeerraums war Frankreich für die Maghrebstaaten (Zone Süd-West) zuständig, die Bundesrepublik Deutsch- 952 AMAE, Europe 1971–76, 3794, Comité politique 20–21 septembre 1971, Relevé de conclusions; ebd., Sous-Direction d’Europe occidentale, Circulaire 346, 23.9.1971, a/s: Comité politique des Six; ebd., CP (71) XIII, Comité politique (Rome, 4 novembre 1971), Relevé de conclusions; NA, FCO 30/1258, Faber an Mason, European Integration Department: European Political Consultation, 7.1.1972; ebd., Comité politique, Rapport du groupe de travail sur la Méditerranée, 8.2.1972. 953 AMAE, Europe 1971–76, 3791, Rapport du Comité politique, Objet: Méditerranée, 18.5.1972. 954 NA, FCO 30/1258, Faber an Mason, European Integration Department: European Political Consultation, 7.1.1972; ebd., Comité politique, Rapport du groupe de travail sur la Méditerranée, 8.2.1972; ebd., Groupe de travail sur la Méditerranée, o.D. [Februar 1972]. V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 279 land für Spanien und Portugal (Zone Nord-West), Belgien für einen Teil der südöstlichen Zone (die Levante mit Ausnahme des arabisch-israelischen Konflikts) sowie für Griechenland und die Türkei (Zone Nord-Ost) und die Niederlande für Libyen (Zone Süd-Ost). Die nord-östlichen Gebiete Zypern, Malta sowie die Balkanstaaten wurden übergangsweise Italien übertragen, da vorgesehen war, bei einem Beitritt Großbritanniens eben dessen Delegierte mit Berichten zu den beiden Inseln zu beauftragen.955 Großbritannien nahm erstmals an der Sitzung des Politischen Komitees am 15. und 16. Februar 1972 teil.956 Da die Briten es aufgrund ihrer besonderen Beziehungen zu Zypern nicht für opportun hielten, diese Region zu übernehmen und Italien argumentierte, dass aufgrund der laufenden direkten Gespräche zwischen Großbritannien und dem maltesischen Ministerpräsidenten Dom Mintoff sie auch nicht Malta übernehmen sollten,957 vereinbarten die Politischen Direktoren auf ihrer Sitzung am 15. und 16. Februar gemäß einer Empfehlung der AG, dass Italien die Berichte zu Zypern, Malta und Albanien verfassen sollte.958 Großbritannien übernahm die Balkanstaaten mit Ausnahme Albaniens.959 Obwohl das erste Treffen der Arbeitsgruppe laut französischer Einschätzung in einer „herzlichen“ Atmosphäre stattfand,960 waren bereits hier Gegensätze der EPZ-Partner bezüglich ihrer grundsätzlichen Haltung erkennbar: Während Italien und die Niederlande so viel wie möglich im Rahmen gemeinsamer europäischer Aktionen umsetzen wollten, bestand Frankreich darauf, nur von Konsultationen zur Harmonisierung zu sprechen ohne zugleich gemeinsames Handeln zu vereinbaren und sich möglichst viel bilateralen Freiraum zu bewahren.961 Auf den folgenden Sitzungen der Arbeitsgruppe Mittelmeer sowie im Politischen Komitee wurden die einzelnen Berichte der Mitgliedstaaten 955 AMAE, Europe 1971–76, 3801, 8.2.1972, Comité politique, Rapport du groupe de travail sur la Méditerranée; NA, FCO 30/1258, Faber an Mason, European Integration Department: European Political Consultation, 7.1.1972. 956 NA, FCO 30/1258, Mason, European Integration Department, an Thomas, SED: EEC Political Consultation: Mediterranean, 1.2.1972. 957 NA, FCO 30/1258, Mason, European Integration Department, an Bullard: EEC Political Consultations: Mediterranean, 23.2.1972. 958 AMAE, Europe 1971–76, 3795, 16.2.1972, Relevé de conclusions, 11ème réunion du Comité politique. 959 NA, FCO 30/1258, Mason, European Integration Department, an Bullard: EEC Political Consultations: Mediterranean, 23.2.1972. 960 AMAE, Europe 1971–76, 3801, Telegramm aus Rom (Burin des Roziers) an Paris, N. 3017/3022, 21.12.1971: De la part de M. Jurgensen. 961 Ebd. V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 280 diskutiert.962 Abgesehen von kleineren Differenzen bezüglich der Reichweite und Tiefe der einzelnen Berichte sowie des konkreten Arbeitsauftrages der AG – vor allem in Abgrenzung zur Gemeinschaft (EG) 963 – verlief dieser Informationsaustausch im Großen und Ganzen konfliktfrei. Die Frage der Abgrenzung zwischen EPZ und EG bezüglich der Mittelmeerpolitik und damit des eigentlichen Arbeitsauftrages der AG Mittelmeer beschäftigte die Mitglieder der Arbeitsgruppe mehrfach. Auf ihrer Sitzung im Juni 1972 erinnerte der belgische Vertreter Beduwe daran, dass es Aufgabe der Arbeitsgruppe sei, der EG-Kommission Richtlinien politischer Art zu geben, so dass diese eine konsistente Politik verfolgen könne bei der Aushandlung von Assoziationsverträgen mit Staaten der Mittelmeerregion. Der Vorsitzende Mertz (Luxemburg) stimmte dem zwar grundsätzlich zu, bezweifelte allerdings, dass angesichts des fortgeschrittenen Stadiums solcher Verhandlungen die Arbeit der Arbeitsgruppe noch Relevanz habe.964 Ebenso hob auf der AG-Sitzung im Oktober der niederländische Vorsitzende Reinink hervor, dass „the Group should not discard its primary duty of the harmonization of bilateral policies outside the Brussels context.“965 Auf der Sitzung des Politischen Komitees am 6. und 7. November 1972 einigten sich die Politischen Direktoren schließlich darauf, dass künftig auch die politischen Fragen bezüglich der Mittelmeerregion im Rahmen der Gemeinschaft behandelt werden sollten. Die Briten hatten zunächst vorgeschlagen, die politischen Aspekte des 1972 von der EG entwickelten Konzepts einer „Globalen Mittelmeerpolitik“966 weiterhin im Rahmen der EPZ zu diskutieren, was die Franzosen aber ablehnten. Die britischen Ver- 962 Die einzelnen Berichte finden sich bei NA, FCO 30/1258. 963 Siehe z.B. NA, FCO 30/1259, Brooke Turner, Southern European Department: European Political Consultations: Mediterranean Working Group, 21.6.1972; FCO 30/1260, Meeting of the Mediterranean Group at The Hague on 24 October 1972, o.D. 964 NA, FCO 30/1259, Brooke Turner, Southern European Department: European Political Consultations: Mediterranean Working Group, 21.6.1972. Ebenso erinnerte der britische Vertreter Butler auf der AG-Sitzung im Oktober 1972 daran, dass die AG „should first consider the concrete political questions which arose from the Community’s global policy proposals since it was on this […] that Ministers would be expecting guidance.“ Siehe FCO 30/1260, Meeting of the Mediterranean Group at The Hague on 24 October 1972, o.D. 965 NA, FCO 30/1260, Meeting of the Mediterranean Group at The Hague on 24 October 1972, o.D. 966 Zum Konzept der „Globalen Mittelmeerpolitik“, das auf eine Vereinheitlichung der bilateralen Strukturen und somit den Beginn einer koordinierten Regional- V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 281 treter ließen daraufhin ihren Vorschlag fallen; wichtig war ihnen nur, dass die politischen Aspekte überhaupt diskutiert wurden.967 Gemäß der Empfehlung der Politischen Direktoren beschlossen die Außenminister auf ihrem Treffen im November 1972, dass sämtliche Fragen zum „globalen Ansatz“ in der Mittelmeerregion zukünftig von den Ständigen Vertretern der Mitgliedstaaten bei den Gemeinschaften erörtert werden sollten, auch politische.968 Damit war das Thema vorläufig aus dem Aufgabenbereich der EPZ ausgelagert. Auf Vorschlag des britischen Vertreters Oliver Wright ließ die AG Mittelmeer 1973 ihre Arbeit ruhen,969 auch wenn sie weiterhin das Mandat des Politischen Komitees hatte und bei aufkommenden Fragen erneut zusammentreten sollte. Auch auf der Tagesordnung des Politischen Komitees erschien der Punkt Mittelmeer zwischen Februar 1973 und September 1974 nicht mehr; lediglich im Rahmen des Tagesordnungspunktes KSZE sprachen die Politischen Direktoren im Mai 1974 eine mögliche Deklaration zum Mittelmeerraum an.970 politik zielte, siehe Annette Jünemann: Europas Mittelmeerpolitik im regionalen und globalen Wandel: Interessen und Zielkonflikte, in: Wulfdiether Zippel (Hg.): Die Mittelmeerpolitik der EU, Baden-Baden 1999, S. 29–63, S. 39; Elena Calandri: Understanding the EEC Mediterranean Policy: Trade, Security, Development and the Redrafting of Mediterranean Boundaries, in: Claudia Hiepel (Hg.): Europe in a Globalising World. Global Challenges and European Responses in the „long“ 1970s, Baden-Baden 2014, S. 165–184, S. 172 ff.; Filippos Pierros/Jacob Meunier/Stan Abrams: Bridges and Barriers. The European Union’s Mediterranean Policy, 1961–1998, Aldershot u.a. 1999, S. 82–125; Bicchi: European Foreign Policy, S. 63 ff. 967 NA, FCO 30/1657, Political Co-Operation by the Nine: Meeting of the Political Committee 16–17 January, Agenda item No. V: The Mediterranean, o.D. [10.1.1973]. Nach Calandri (Understanding the EEC Mediterranean Policy, S. 171) hatte Frankreich u.a. auch deswegen dem Ansatz für eine ‚globale Mittelmeerpolitik‘ zugestimmt, um einem gröβeren Engagement der EPZ entgegenzuwirken. Dies erklärt auch die Ablehnung des britischen Vorschlags. 968 AMAE, Europe 1971–76, 3801, Sous-Direction d’Europe occidentale, Circulaire 543, 23.11.1972; siehe auch NA, FCO 30/1657, Political Co-Operation by the Nine: Meeting of the Political Committee 16–17 January, Agenda item No. V: The Mediterranean [10.1.1973]: „Consideration of a global approach towards the Mediterranean countries has now been transferred to the Community framework and the UK is perfectly content with this.“ Ein erneutes Treffen der AG Mittelmeer zur Diskussion weiterer Berichte wurde britischerseits als nicht notwendig angesehen. 969 AMAE, Europe 1971–76, 3795, Sous-Direction d’Europe occidentale, Circulaire 39, 20.1.1973. 970 AMAE, Europe 1971–76, 3796, COREU CPE/Mul/Etr 345, 29.5.1974, Objet: Comité politique 27/28 mai 1974, Relevé de conclusions. V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 282 Erst die Ereignisse in Portugal und auf Zypern 1974 führten dann wieder zu vermehrter Aktivität der EPZ in diesem Bereich. Aufgrund der aktuellen politischen Entwicklung in diesen Ländern schlugen die Briten auf der Sitzung der Politischen Direktoren am 9. und 10. September 1974 die Bildung einer „Northern Mediterranean Working Group“ vor, die sich mit Portugal, Zypern, Griechenland, Türkei und Spanien beschäftigen sollte, „to complete the geographical coverage of political cooperation“.971 Auf dem folgenden Treffen der Minister am 16. September 1974 wurde dieser ursprünglich von den Briten stammende Vorschlag vom deutschen Außenminister Genscher aufgegriffen und zur Diskussion gestellt. Während der französische Außenminister Sauvagnargues dem Vorschlag zustimmte und darauf verwies, dass eine solche Gruppe verschiedene Probleme, wie beispielsweise die Situation in Jugoslawien nach dem Tod Titos und Zypern, abdecken könnte, sprach sich der anwesende Kommissionspräsident Ortoli gegen die Bildung einer solchen Arbeitsgruppe aus. Er argumentierte, dass die meisten der zu behandelnden Probleme in dieser Region ökonomischer Art seien und deshalb im Rahmen der Mittelmeerpolitik der Gemeinschaft besprochen werden sollten. Unterstützung erhielt er dabei von Seiten der Vertreter Irlands und der Niederlande. Man einigte sich schlieβlich auf den Kompromiss, dass eine solche „Northern Mediterranean Working Group“ eingesetzt werden könne, wenn die Politischen Direktoren dies wünschten.972 Das Politische Komitee richtete auf der Sitzung am 18. Oktober die AG „Europe méridionale et méditerranéenne“ („Südeuropa und Mittelmeer“/„Southern Europe and Mediterranean Working Group“) ein – eine Wiederbelebung der bisherigen AG Mittelmeer mit beschränktem Fokus.973 Die neue Gruppe – meist kurz als AG 971 NA, FCO 30/2479, European Political Co-Operation, Political Directors’ meeting, 18 October, Steering brief, o.D.; ebd., European Integration Department: European Political Co-Operation, Political Directors’ meeting Paris 18 October, Other business: Foreseeing crisis situations, 16.10.1974; ebd., South West European Department: European Political Co-Operation: Political Directors’ meeting, Paris, 18 October 1974: Portugal, 16.10.1974. 972 NA, FCO 30/2479, European Integration Department: European Political Co- Operation, Political Directors’ meeting Paris, 18 October, Other business: Foreseeing crisis situations, 16.10.1974; ebd., Telegramm von Tomkins (aus Paris): European Political Cooperation: Portugal, 16.9.1974. 973 AMAE, Europe 1971–76, 3801, Sous-Direction d’Europe méridionale (Puaux), COREU CPE/Mul/Etr 1063, Objet: Réunion du groupe d’experts Europe méridionale et méditerranéenne, 30.10.1974; NA, FCO 30/2480, Presidency Paris COREU to all COREU: Comité politique du 18 octobre – Projet de relevé de conclusions, 19.10.1974. V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 283 Mittelmeer bezeichnet – bezog sich nun auf die Nordküste des Mittelmeers sowie Zypern und Malta974; die Maghreb-Staaten wurden hier nicht behandelt. Auch wenn das Auswärtige Amt der Bundesrepublik die mit der neuen AG Mittelmeer angestrebte gemeinsame europäische Politik gegenüber den nördlichen Mittelmeerstaaten begrüsste, so äusserte es sich zugleich skeptisch gegenüber deren Erfolgsaussichten angesichts der Haltung Frankreichs, die bislang durch die Wahrung nationaler, historisch gewachsener Interessen im Mittelmeerraum gekennzeichnet sei.975 974 Zu Malta gab es nur wenige Diskussionen innerhalb der EPZ. Alle Neun waren sich einig darin, dass Malta strategisch und politisch wichtig für die Neun und den Westen insgesamt sei und daher an den Westen gebunden werden sollte; Differenzen gab es nur in Bezug auf einzelne wenige Punkte. Im Dezember 1976 einigten sich die Politischen Direktoren darauf, dass Italien und Frankreich als direkte Nachbarn die Situation auf der Insel weiterhin beobachten und Kontakt mit der maltesischen Regierung halten sollten. Bei Bedarf sollten sie die EPZ informieren, so dass das Thema prinzipiell auf der Tagesordnung des PK blieb. Ende 1978, als man die Gefahr sah, dass Malta vom Status der Neutralität abrücken könnte, beschäftigte sich das PK erneut mit dem Thema und beauftragte die AG Mittelmeer, eine Analyse über die politische Bedeutung Maltas für die Neun und für die westliche Politik im Mittelmeer auszuarbeiten. Siehe dazu u.a. AMAE, Europe 1976–80, 4152, CPE/Mul/Etr 4460, 16.12.1976, Objet: Projet de relevé de conclusions, 59è réunion du Comité politique, La Haye, 15 et 16 décembre 1976; AMAE, Europe 1976–80, 4155, Sous-Direction d’Europe occidentale, Circulaire 781, 17.11.1978, Objet: Comité politique des 13 et 14 novembre 1978, Question de Malte; NA, FCO 98/641, Southern European Department: European Political Co-Operation: Political Committee, Paris 23–24 January 1979, Item 2: Mediterranean, a) Malta, 18.1.1979; FCO 98/660, Southern European Department: European Political Cooperation: Ministerial Meeting, Paris, 12 March 1979: Malta, 7.3.1979. 975 So wird in [dem Entwurf] einer Gesamtanalyse Mittelmeer des Referates 200 vom Oktober 1974 abschließend zu den Erfolgsaussichten einer vom Ref. 200/AA angestrebten „gemeinsamen europäischen Politik gegenüber nördlichen Mittelmeerstaaten“ festgestellt: „Angesichts schon eingetretener und zu erwartender Entwicklungen kann Mittelmeer zu künftigem EPZ-Schwerpunkt werden. Wie alte AG ‚Mittelmeer‘ gezeigt hat, spielen nationale Interessen (Frankreich) hier allerdings noch besonders große Rolle.“ In der endgültigen Fassung ist diese letzte Einschätzung umformuliert und lautet nunmehr: „Nach Erfahrungen bisheriger AG ‚Mittelmeer‘ sind dabei noch wichtige nationale Sonderinteressen zugunsten gemeinsamer europäischer Haltung zu überwinden.“ Auch wird dafür plädiert, nach den Erfahrungen mit der AG „Mittelmeer“ der „Behandlung operativer Themen“ in der Arbeitsgruppe den Vorrang zu geben. Siehe PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.882: Ref. 200, Gesamtanalyse Mittelmeer (EPZ), 4.10.1974. V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 284 Aufgrund der geographischen Nähe sowie der wirtschaftlichen und strategischen Bedeutung der im Rahmen der neuen AG thematisierten Staaten war diese Region sowohl für die Europäischen Gemeinschaften als auch die EPZ von Bedeutung. Schon seit den 1960er Jahren waren die südeuropäischen Staaten zu einem Schwerpunkt der gemeinsamen Außenbeziehungen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft geworden und bestanden Assoziations- oder Handelsabkommen der EWG mit diesen Staaten, was eine strikte Trennung zwischen EPZ-Angelegenheiten und EWG-Au- ßenwirtschaftspolitik schwierig machte.976 Portugal Das EFTA-Mitglied Portugal stand durch das im Januar 1973 in Kraft getretene Freihandelsabkommen mit der Gemeinschaft in Verbindung zu den EG-Institutionen.977 Nach der ‚Nelkenrevolution‘ vom 25. April 1974 und dem Ende der Diktatur des ‚Estado Novo‘ bekundete die neue portugiesische Regierung ihr Interesse an einer engeren Beziehung zu den Europäischen Gemeinschaften. Die wichtigste Station auf der ersten Europarundreise des neuen portugiesischen Außenministers Mário Soares war Brüssel, wo er Unterstützung beim Aufbau der Demokratie und der Wirtschaft von der EG-Kommission erbat.978 Die EPZ spielte somit schnell eine untergeordnete Rolle, da die Gespräche vornehmlich auf EG-Ebene geführt wurden. Die Kommission reagierte allerdings zunächst zögerlich auf die portugiesischen Anfragen, da sie eine politisch stabile Regierung dort noch nicht als gegeben ansah.979 Mit der fortschreitenden Demokratisierung ge- 1 976 Nicholas van Praag: Krisenmanagement im Süden Europas, in: Rummel/ Wessels: Die Europäische Politische Zusammenarbeit, S. 189–220, S. 191 f. Zu den Beziehungen der südeuropäischen Staaten zur EG siehe auch Loukas Tsoukalis: The European Community and Its Mediterranean Enlargement, London 1981; José Luis Sampedro/Juan Antonio Payno (Hg.): The Enlargement of the European Community. Case-Studies of Greece, Portugal and Spain, London/Basingstoke 1983; Klaus Hommel: Spanien und die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft. Geschichte einer Integration, Baden-Baden 1992; Federica Bicchi: European Foreign Policy Making toward the Mediterranean, Houndmills, Basingstoke/New York 2007, S. 47 ff. 977 Van Praag: Krisenmanagement im Süden Europas, S. 195; Tsoukalis: The European Community, S. 53. 978 Van Praag, Krisenmanagement im Süden Europas, S. 195. 979 Ebd. S. 196 f. 1 Portugal 285 währten die EG-Staaten Portugal schließlich in der zweiten Jahreshälfte 1975 Finanzhilfen und sagten zu, das Handelsabkommen zu verbessern.980 Die neun EPZ-Staaten begrüßten beim Ministertreffen im Juni 1974 übereinstimmend die Entwicklung Portugals hin zur Demokratie und sprachen die Hoffnung aus, dass dies die Beziehungen Portugals zur Europäischen Gemeinschaft verstärken würde.981 Auf ihrem Treffen am 16. September beauftragten die Minister das Politische Komitee, die politischen Aspekte der Situation in Portugal zu diskutieren, während die Beziehungen zur Gemeinschaft von COREPER und der Kommission betrachtet würden.982 In verschiedenen internen Papieren betonten die Briten wiederholt, dass die Unterstützung Portugals durch die Gemeinschaft wichtig sei, um die Westorientierung des Landes zu fördern und zu verhindern, dass Portugal sich dem Osten zuwende. Man müsse sicherstellen, dass das Land sich nicht von der Gemeinschaft zurückgestoßen fühle.983 Die deutsche Bundesregierung erwartete von einer demokratisch-pluralistischen Entwicklung in Portugal, die es unbedingt zu unterstützen gelte, sogar eine Signalwirkung, die über Südeuropa hinausreiche.984 Auf den Sitzungen des Politischen Komitees sowie bei den Ministertagungen 1974 und 1975 wurden verschiedene Möglichkeiten zur Unterstützung des Landes bei der Bewältigung seiner inneren Probleme sowie des Dekolonisationsprozesses in Afrika erörtert und wurde vor allem immer wieder über die politische Entwicklung in Portugal sowie die eigene Haltung gegenüber dem Land diskutiert. Während, wie die Briten in Vorbereitung der informellen Ministertagung in Dublin im April 1975 annahmen, einige der Neun – gemeint waren die Niederlande und Dänemark – wohl für eine größere Aktivität der Neun in Bezug auf Portugal eintreten würden,985 hielten Briten, Deutsche und Franzosen an ihrer seit 1974 vertrete- 980 Ebd. S. 198; Tsoukalis: The European Community, S. 54. 981 NA, FCO 30/2463, Presidency Bonn COREU to all COREU: 14e réunion ministérielle Bonn, le 10 juin 1974, Relevé de conclusions (projet), 11.6.1974. 982 NA, FCO 30/2479, South West European Department: European Political Co- Operation: Political Directors’ meeting, Paris, 18 October 1974, 16.10.1974. 983 NA, FCO 30/2480, Thomas, South West European Department, an Braithwaite, EID (E): EEC/Portuguese relations, 29.10.1974; ebd., EID/FCO: Portugal – Points to make, 6.11.1974; ebd., European Integration Department (External): EEC Political Directors’ meeting: 7 November, Portugal/EEC, 6.11.1974. 984 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.876: [Ref.] 203, Die Lage in Portugal: Gesprächsvorschlag, 5.2.1975. 985 NA, FCO 30/3005, European Integration Department: European Political Cooperation, Informal Ministerial meeting, Dublin, 12/13 April, Steering brief, 11.4.1975. V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 286 nen Auffassung fest, sich größtmögliche Zurückhaltung gegenüber Portugal aufzuerlegen.986 Wie das britische South West European Department987 des FCO hervorhob, spreche man in Portugal vom „neo-colonialism“ der Gemeinschaft.988 Viele in Portugal glaubten, dass die westeuropäischen Staaten von dem ökonomischen System unter dem alten Regime profitiert und Portugal ‚gemolken‘ hätten. Angesichts der extremen Sensibilität der portugiesischen Regierung gegenüber Kritik und Einmischung von außen plädierten das FCO und auch das deutsche Auswärtige Amt für Zurückhaltung und Nichteinmischung in die inneren portugiesischen Angelegenheiten.989 Nach britischer Auffassung sollten die einzelnen Staaten bilateral mit Rat den Portugiesen bei der Lösung ihrer internen Probleme sowie der Probleme mit den afrikanischen Territorien zur Seite stehen, falls diese das wünschten, aber eine öffentliche Intervention durch die Neun sollte unbedingt vermieden werden. Ebenso sollten bilateral finanzielle Hilfen an Portugal gegeben werden.990 Das Auswärtige Amt hob neben der Verstärkung bilateraler Kontakte und wirtschaftlicher sowie technischer Hilfen für Por- 986 Beim Ministertreffen am 13. Februar 1975 in Dublin hatten sich alle dafür ausgesprochen, dass man zurückhaltend gegenüber Portugal vorgehen müsse, um nicht „to appear patronising“. Aber ein allgemeines Pressestatement wurde herausgegeben, in dem man den Wunsch nach guten Beziehungen zu Portugal artikulierte und der Hoffnung auf eine demokratische Entwicklung des Landes Ausdruck verlieh. Siehe NA, FCO 30/3002, Callaghan: European Political Co- Operation: Ministerial meeting Dublin 13 February: Portugal, 14.2.1975. 987 Das 1968 gegründete Southern European Department (SED) war infolge der Zypernkrise und des damit verbundenen Arbeitsaufwandes 1974 in zwei Departments unterteilt worden: Das South East European Department, zuständig für die bilateralen Beziehungen mit Zypern, Griechenland und der Türkei, und das South West European Department, verantwortlich für die Beziehungen mit Malta, Portugal, Spanien und Andorra. 1976 wurden beide wieder vereint zum Southern European Department; in den Akten wird aber auch für den Zeitraum 1974 bis 1976 oftmals die Bezeichnung Southern European Department verwendet. 988 NA, FCO 30/3005, South West European Department: European Political Cooperation, Informal Ministerial meeting, Dublin, 12/13 April, Portugal, 11.4.1975. 989 NA, FCO 30/2478, Brief: European Political Cooperation: Political Committee, 9/10 September 1974, o.D.; FCO 30/2479, South West European Department: European Political Co-Operation: Political Directors’ meeting, Paris, 18 October 1974, 16.10.1974; PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.876: [Ref.] 2003, Die Lage in Portugal: Gesprächsvorschlag, 5.2.1975. 990 NA, FCO 30/2478, Brief: European Political Cooperation: Political Committee, 9/10 September 1974, o.D.; FCO 30/2479, South West European Department: European Political Co-Operation: Political Directors’ meeting, Paris, 18 October 1974, 16.10.1974. 1 Portugal 287 tugal insbesondere Aktionen nicht-staatlicher Akteure, wie Parteien und Gewerkschaften, als ein geeignetes Mittel hervor, Portugal auf seinem Weg zu unterstützen, ohne den Anschein zu erwecken, sich in die inneren Angelegenheiten des Landes einzumischen.991 Auch Frankreich betonte gerade in Bezug auf Portugal und die Dekolonisation der portugiesischen Territorien in Afrika das französische Leitprinzip der Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten eines Staates992 und sprach sich daher wie die Deutschen und die Briten für bilaterale Beziehungen mit Portugal statt gemeinschaftlicher Aktion aus.993 Auf der Sitzung des Politischen Komitees am 8. und 9. April 1975 hatten auch die Politischen Direktoren Übereinstimmung darüber erzielt, vorerst, das hieß vor den Wahlen in Portugal am 25. April, keine größere gemeinsame Initiative der Neun zu unternehmen, vielmehr sollte mittels bilateraler Kontakte das Interesse der Neun an der Situation in Portugal dokumentiert und zugleich der Anschein vermieden werden, dass man sich in die inneren Angelegenheiten Portugals einmische. Nach den Wahlen in Portugal sollte sich die AG Mittelmeer treffen, um das weitere Vorgehen zu besprechen.994 Auch in den folgenden Monaten wurde auf Ebene der AG und des PK wie auch bei den Ministertreffen wiederholt über die politische und wirtschaftliche Situation Portugals sowie über bilaterale finanzielle Hilfen an das Land diskutiert. Allerdings beschränkten sich die Diskussionen auf den Austausch von Informationen über bilaterale Kontakte und bilaterale Hilfsleistungen sowie Stellungnahmen zu Maßnahmen der Gemeinschaft; eine gemeinsame politische Aktion der Neun wurde nicht vorgesehen. Das Heft des Handelns blieb auf Gemeinschaftsebene. Die Rolle der EPZ beschränkte sich darauf, die politischen Implikationen der Gemeinschaftsaktivitäten zu betrachten und entsprechende Empfehlungen an die Gemein- 991 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.876: [Ref.] 2003, Die Lage in Portugal: Gesprächsvorschlag, 5.2.1975; ebd., [Ref.] 200, Informelles Außenministertreffen der Neun auf Farmleigh in Dublin am 12./13. April 1975, 10.4.1975. 992 Siehe dazu oben das Kapitel über die lusophonen Staaten Afrikas. 993 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.876: [Ref.] 2003, Die Lage in Portugal: Gesprächsvorschlag, 5.2.1975; ebd., [Ref.] 200, Informelles Außenministertreffen der Neun auf Farmleigh in Dublin am 12./13. April 1975, 10.4.1975. 994 NA, FCO 30/3005, Telegramm von Galsworthy (aus Dublin): EEC/Portugal, 9.4.1975. V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 288 schaftsorgane zu geben.995 Dabei zeigte sich, dass die Neun die politische Situation in Portugal unterschiedlich einschätzten und uneins darüber waren, ob angesichts der politischen Entwicklung in Portugal es sinnvoll sei, sich auf finanzielle Hilfen der Gemeinschaft für das Land zu einigen.996 Der Europäische Rat hatte sich bei seinem Treffen am 16. und 17. Juli diesbezüglich nicht eindeutig geäußert. In seinem Statement hatte er zwar die grundsätzliche Bereitschaft bekundet, eine engere ökonomische und finanzielle Zusammenarbeit mit Portugal zu diskutieren, zugleich aber betont, dass die Gemeinschaft im Einklang mit ihrer bisher verfolgten europäischen Politik nur eine pluralistische Demokratie unterstützen könne.997 Während Frankreich und auch Deutschland der Auffassung waren, dass die gegenwärtige politische Entwicklung in Portugal nicht die Ausarbeitung eines größeren Hilfsprogramms seitens der Gemeinschaft rechtfertige,998 drängten die Briten, unterstützt von den Niederlanden und Dänemark, darauf, sich jetzt schon rasch auf einen Hilfsplan für Portugal zu verständigen, um die gemäßigten Kräfte in Portugal, sobald sie an die Macht kämen, zu unterstützen. Ansonsten bestünde die Gefahr, dass die Gemeinschaft nicht rechtzeitig reagieren könne: „Otherwise it risks being behind the game again“.999 Auf dem Treffen des PK am 3. und 4. September in Rom zögerten die Franzosen zunächst zwar weiterhin, willigten aber 995 NA, FCO 30/2991, SED: European Political Cooperation, Political Committee, Rome 3/4 September, Brief No. 6 (a): Portugal, 1.9.1975: „This is […] a matter for the Community’s institutions in Brussels, not for the Political Directors, who can only make an appropriate recommendation.“ 996 Siehe dazu u.a. NA, FCO 30/3007, EID (E): European Political Co-Operation, Ministerial meeting: Venice 11/12 September 1975, Steering brief, 9.9.1975; ebd., Southern European Department: European Political Cooperation, Ministerial meeting Venice 11/12 September 1975, Brief No. 5: Portugal, 10.9.1975. 997 NA, FCO 30/3007, Southern European Department: European Political Cooperation, Ministerial meeting Venice 11/12 September 1975, Brief No. 5: Portugal, 10.9.1975. 998 Am 1. September hatte Sauvagnargues gegenüber dem portugiesischen Botschafter geäußert, dass man angesichts der unsicheren politischen Situation vor Ort zögere, finanzielle Hilfen zu gewähren. Man werde den Neun empfehlen, die Errichtung einer pluralistischen Demokratie abzuwarten, bevor die EG finanzielle Hilfen leisten würde. Siehe AMAE, Europe 1971–76, 3512, Telegramm aus Paris (Sous-Direction d’Europe méridionale/Ulrich) an Botschaft in Lissabon, N. 273/77, 1.9.1975, Objet: Communication du Ministre à l’ambassadeur du Portugal; siehe auch ebd., Sous-Direction d’Europe méridionale, Note, 12.6.1975, a/s: De la position française: À l’égard du Portugal. 999 NA, FCO 30/2991, SED: European Political Cooperation, Political Committee, Rome 3/4 September, Brief No. 6 (a): Portugal, 1.9.1975; siehe auch ebd., Tele- 1 Portugal 289 schließlich in den von Großbritannien eingebrachten Vorschlag ein, dass COREPER sich erneut dieser Frage annehmen sollte.1000 Als gemeinsame Entscheidung hielt das relevé de conclusions die Kompromissformel fest, dass mögliche finanzielle Hilfen für Portugal weiter betrachtet werden sollten unter der Voraussetzung, dass die politische Situation des Landes dies erlaube.1001 Auf dem folgenden Ministertreffen in Venedig am 11. und 12. September wurde die Empfehlung des PK angenommen; Sauvagnargues Einwand beschränkte sich auf die Warnung, nichts zu überstürzen.1002 Zudem einigten sich die neun Minister auf die Herausgabe eines gemeinsamen Pressestatements, in dem sie ihre Hoffnung ausdrückten, dass die gegenwärtige Entwicklung in Portugal bald eine Unterstützung des Landes zur Verbesserung seiner ökonomischen Situation durch die Gemeinschaft ermöglichen würde.1003 Frankreich hatte somit auf den Sitzungen des PK und beim EPZ-Ministertreffen eine begrenzte Kompromissbereitschaft gezeigt, zum einen, weil der gefundene Kompromiss sehr vage war, zum anderen vemutlich auch, weil es hier lediglich um Empfehlungen an die Gemeinschaft ging, bei der die Entscheidungsbefugnis in dieser Angelegenheit lag. Denn auf dem Treffen der EG-Minister einige Tage später, am 15. September, beharrte Sauvagnargues darauf, dass man nicht über die Übereinkunft des EPZ-Treffens in Venedig hinausgehen dürfe und weiterhin eine abwartende Position einnehmen solle. Strikt lehnte er ein baldiges Treffen mit dem portugiesischen Außenminister Ernesto de Melo Antuñes, bei dem über konkrete finanzielle Hilfen gesprochen werden sollte, ab. Angesichts des französischen Widerstandes einigte man sich dagramm von Ewart-Biggs (aus Paris): EEC help for Portugal, 1.9.1975; ebd., Telegramm von Barnes (aus Den Haag), 1.9.1975; ebd., Telegramm von Stark (aus Kopenhagen), 1.9.1975. 1000 NA, FCO 30/3007, Southern European Department: European Political Cooperation, Ministerial meeting Venice 11/12 September 1975, Brief No. 5. Portugal, 10.9.1975; ebd., Telegramm von Millard (aus Rom): European Political Cooperation: Political Committee Rome 3/4 Sept: Portugal, 5.9.1975. 1001 NA, FCO 30/2991, Presidency Rome COREU to all COREU: Projet de relevé de conclusions du Comité politique des 3 et 4 Septembre 1975, 5.9.1975. 1002 NA, FCO 30/2992, Telegramm von Jacques (aus Venedig): European Political Cooperation: Ministerial meeting, Venice, 11/12 September, 13.9.1975. 1003 NA, FCO 30/3007, Presidency Rome COREU to all COREU: Projet de relevé des [sic] conclusions de la réunion ministérielle à Venise les 11 et 12 septembre 1975, 13.9.1975. V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 290 rauf, diese Frage auf einen späteren Zeitpunkt zu vertagen und zunächst mit der Ausarbeitung eines Hilfsprogramms zu beginnen.1004 Auch auf den folgenden Sitzungen des PK und bei den Ministertreffen wurde die Frage nach finanzieller Unterstützung Portugals durch die Gemeinschaft und damit in Zusammenhang stehend die Frage nach einem Treffen mit dem portugiesischen Außenminister weiterhin diskutiert. Auf der Sitzung des PK am 23. September 1975 einigten sich die Politischen Direktoren darauf, den Ministern vorzuschlagen, dass diese angesichts der jüngsten Entwicklung in Portugal, die im Sinne der Stellungnahme des Europäischen Rates vom Juli verlaufen sei, den Portugiesen die Bereitschaft der Neun mitteilen sollten, Kontakte auf ministerieller Ebene mit Portugal wieder aufzunehmen, falls Portugal dies wünsche. Auch wurde ein konkreter Termin für ein solches Treffen ins Auge gefasst, dem auch Frankreich zustimmte. Zudem wurde empfohlen, die Arbeiten der Gemeinschaftsinstitutionen an einem finanziellen Hilfsprogramm zu intensivieren.1005 Die Empfehlungen des PK wurden von den Ministern akzeptiert.1006 Am 7. Oktober unterbreitete der EWG-Ministerrat Portugal ein konkretes finanzielles Hilfsangebot über die Europäische Investitionsbank.1007 Das Thema Portugal lag damit weitgehend in der Hand der EG-Institutionen und somit außerhalb des Aktionsrahmens der EPZ; auf der Tagesordnung der AG Mittelmeer tauchte es ab 1976 nicht mehr auf. In den folgenden Jahren wurde Portugal lediglich auf den Treffen der Außenminister und im Politischen Komitee nur hin und wieder kurz angesprochen, und zwar im Zusammenhang mit einem möglichen Beitritt des Landes zu den EG und der damit verbundenen Heranführung an die EPZ.1008 Alle weiteren Fra- 1004 NA, FCO 30/2992, Telegramm von Palliser (aus Paris): Council of Ministers (Foreign Affairs) 15 September: Restricted session: Portugal, 15.9.1975. 1005 NA, FCO 30/2992, Presidency Rome COREU to all COREU: Projet de relevé de conclusions de la réunion du Comité politique à New York le 23 septembre 1975, 26.9.1975. 1006 NA, FCO 30/2993, Telegramm von Richard (aus New York): European Political Cooperation: Political Committee: New York 23 September: Portugal, 24.9.1975. 1007 NA, FCO 30/2997, Anglo-German Political Directors’ talks: 17 November 1975, Portugal [November 1975]; siehe auch van Praag: Krisenmanagement im Süden Europas, S. 194. 1008 AMAE, Europe 1976–80, 4149, Telegramm aus Kopenhagen (Warin) an Paris, N. 431/37, 9.9.1976, Objet: Réunion informelle des Ministres des Affaires étrangères de la CEE; ebd., Sous-Direction d’Europe occidentale, Note de synthèse, 21.1.1977, a/s: Coopération politique, Réunion ministérielle, Londres 31 1 Portugal 291 gen behandelten die Mitgliedstaaten im Rahmen der Europäischen Gemeinschaften. Spanien Spanien geriet erstmals im Herbst 1975 in das Blickfeld der EPZ, als die Niederlande beim Treffen der Politischen Direktoren am 4. September unter dem Tagesordnungspunkt „Verschiedenes“ vorschlugen, eine gemeinsame Demarche der Neun an die spanische Regierung zu richten und um Begnadigung der fünf baskischen ETA-Mitglieder zu bitten, die am 29. August vom Franco-Regime zum Tode verurteilt worden waren.1009 In den Niederlanden wie auch in den meisten anderen Mitgliedstaaten gab es innenpolitischen Druck auf die Regierungen, gegen das Vorgehen der spanischen Regierung zu protestieren. Dennoch konnten sich die Neun erst drei Tage vor den Hinrichtungen auf ein gemeinsames Vorgehen einigen.1010 In dem britischen „Steering Brief“ zur Vorbereitung des folgenden Ministertreffens am 11. und 12. September, wo das Thema dann aber doch nicht behandelt wurde, schlug das Southern European Department (SED) vor, dass, wenn die anderen dies wünschten, die Briten einem gemeinsamen Appell an die spanische Regierung zustimmen sollten; zugleich aber sollten sie darauf achten, dass die spanisch-britischen Beziehungen nicht beschädigt würden. Bilaterale Appelle an die spanische Regierung, wie sie vermutlich von den Franzosen vorgeschlagen würden, hielt das SED für wenig wirkungsvoll, da entsprechende bislang erfolgte Appelle einzelner Staaten, einschließlich Großbritanniens, wenig Wirkung gezeigt hätten. Eine gemeinsame Aktion könne effektiver sein, zudem die Briten weniger 2 janvier/1er février; AMAE, Europe 1976–80, 4150, Coopération politique RC (78) 11/CP, 28.6.1978, Rapport: Introduction du Portugal et de l’Espagne à la Coopération politique européenne; ebd., Direction d’Europe, Circulaire 634, 18.9.1978, Objet: Réunion ministérielle de Coopération politique, Bonn, 14 septembre 1978: Introduction du Portugal et de l’Espagne à la Coopération politique; NA, FCO 9/2456, Record of a discussion after dinner at 1 Carlton Gardens on Monday 31 January, following the Political Cooperation Ministerial meeting, o.D.; ebd., Draft brief: Secretary of State’s colloquy with the Political Affairs Committee of the European Parliament: 15 February 1977, The Mediterranean, 10.2.1977. 1009 NA, FCO 30/3007, SED: European Political Co-Operation, Ministerial meeting: Venice 11/12 September 1975, Brief No. 7 (c) Divers: Trial of Basque terrorists (Garmendia and Otaegui), 9.9.1975. 1010 Siehe auch van Praag: Krisenmanagment im Süden Europas, S. 205. V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 292 angreifbar machen.1011 Ein gemeinsames EPZ-Vorgehen wurde somit britischerseits als Möglichkeit angesehen, sich selbst in dieser Angelegenheit weniger zu exponieren und die spanisch-britischen Beziehungen nicht zu belasten. Die Franzosen und Italiener waren gegen eine gemeinsame Demarche, erstere, weil sie nach britischer Auffassung Komplikationen in den französisch-spanischen Beziehungen fürchteten, die Italiener, weil sie dies für kontraproduktiv hielten.1012 Während sich die Belgier, Luxemburger und Dänen für eine gemeinsame Demarche aussprachen, ließen die Deutschen ihre diesbezügliche Haltung zunächst noch offen. Angesichts ihrer guten Beziehungen zu Spanien favorisierten sie – wie sie dem niederländischen Botschafter mitteilten – ein bilaterales Vorgehen; eine gemeinsame Demarche der Neun übe ihrer Aufassung nach zu massiven Druck auf Spanien aus. Nach einem Bericht des Auswärtigen Amtes habe der niederländische Botschafter daraufhin am 9. September mitgeteilt, dass die niederländische Regierung den Gedanken einer Demarche der Neun nicht weiter verfolge.1013 Trotz dieser verschiedenen Vorbehalte gegenüber einem gemeinsamen Vorgehen beschloss das PK am 23. September, dass die Präsidentschaft gegenüber der spanischen Regierung die Besorgnis der Neun über die Todesurteile ausdrücken solle, in einem „esprit humanitaire“, ohne dass dies als Einmischung in die inneren Angelegenheiten Spaniens verstanden werden könne.1014 Nachdem die Minister am darauffolgenden Tag die Empfehlung des PK gebilligt hatten, wurde am 25. September 1975 diese als geheim eingestufte, eher vorsichtig formulierte und den humanitären Aspekt betonende Stellungnahme dann der spanischen Regierung übermittelt.1015 Vermutlich war der innenpolitische Druck auf die einzelnen Regierungen 1011 NA, FCO 30/3007, SED: European Political Co-Operation, Ministerial meeting: Venice 11/12 September 1975, Brief No. 7 (c) Divers: Trial of Basque terrorists (Garmendia and Otaegui), 9.9.1975. 1012 Ebd.; Vortragender Legationsrat Strenziok an die Ständige Vertretung bei der UNO in New York, 24.9.1975 (Dok. 283), in: AAPD 1975, Bd. II, München 2006, S. 1309–1313, S. 1310, Anm. 3. 1013 Vortragender Legationsrat Strenziok an die Ständige Vertretung bei der UNO in New York, 24.9.1975 (Dok. 283), in: AAPD 1975, Bd. II, S. 1309–1313, S. 1310, Anm. 3. 1014 AMAE, Europe 1971–76, 3797, COREU CPE/Mul/Etr 2014, 26.9.1975, Objet: Projet de relevé de conclusions de la réunion du Comité politique à New York le 23 septembre 1975. 1015 AMAE, Europe 1971–76, 3803, COREU CPE/Mul/Etr 2024, 26.9.1975, Secret, Objet: Démarche communautaire auprès de gouvernement espagnol. Siehe auch Michael E. Smith: Europe’s Foreign and Security Policy: The Institution- 2 Spanien 293 doch so groß gewesen, dass sie sich gezwungen sahen, sich auf eine, wenn auch recht schwache, Stellungnahme zu einigen; möglicherweise stand auch der Ruf der EPZ als Vertreterin von Rechtsstaatlichkeit auf dem Spiel. Frankreich jedenfalls rückte von seiner ursprünglichen Ablehnung einer gemeinsamen Demarche ab, und auch das Auswärtige Amt hatte dann keine grundsätzlichen Einwände mehr gegen die vertrauliche gemeinsame ‚humanitäre Demarche‘.1016 In der Folge, nachdem die Todesurteile am 27. September vollstreckt worden waren, zogen die Neun ihre Botschafter aus Madrid ab.1017 Allerdings geschah dies unkoordiniert und nicht in einer gemeinsamen und dadurch wirkungsvolleren Aktion, man informierte sich lediglich per COREU über den Abzug der jeweiligen Botschafter. Ebenso unkoordiniert verlief dann auch die Rückkehr der Botschafter nach Madrid.1018 Lediglich Deutschland, Frankreich und Großbritannien verabredeten am Rande der EG-Ministerratsitzung in Luxemburg am 7. Oktober die Rücksendung ihrer Botschafter zum 8. Oktober und sprachen die Hoffnung aus, dass die anderen Staaten sich anschließen werden.1019 In ihrer Sitzung am 6. Oktober, auf der die Politischen Direktoren die Behandlung der allgemeinen außenpolitischen Aspekte der Spanien-Frage für die EG-Ministerratsitzung vorbereiteten, hatten die Politischen Direktoren einvernehmlich erklärt, „daß diplomatische und Handelsbeziehungen keine Billigung der Regierung und ihrer Praktiken darstellen“.1020 Während die meisten Politischen Direktoren daraus den Schluss zogen, dass die Botschafter nach Konsultatialization of Cooperation, Cambridge 2004, S. 110. Laut van Praag (Krisenmanagement im Süden Europas, S. 206) waren die Briten, Deutschen und Franzosen für eine zurückhaltende Formulierung eingetreten. 1016 Vortragender Legationsrat I. Klasse von der Gablentz, z.Z. New York, an das Auswärtige Amt, 24./25. 9.1975 (Dok. 284), in: AAPD 1975, Bd. II, S. 1313– 1316; Vortragender Legationsrat Strenziok an die Ständige Vertretung bei der UNO in New York, 24.9.1975 (Dok. 283), in: ebd. S. 1309–1313. 1017 Laut von der Gablentz wurden der belgische, bundesdeutsche, dänische, französische, britische, italienische und niederländische Botschafter zur Berichterstattung aus Madrid zurückgerufen; die Iren hatten ihren Botschafter nicht zurückberufen; Luxemburg wurde von den Niederlanden vertreten. Siehe Runderlaß des Vortragenden Legationsrats I. Klasse von der Gablentz, 7.10.1975 (Dok. 295), in: AAPD 1975, Bd. II, S. 1360–1364, S. 1361, Anm. 6. 1018 Siehe dazu die verschiedenen COREUs in AMAE, Europe 1971–76, 3803; Smith: Europe’s Foreign and Security Policy, S. 110; van Praag: Krisenmanagement im Süden Europas, S. 206 f. 1019 Runderlaß des Vortragenden Legationsrats I. Klasse von der Gablentz, 7.10.1975 (Dok. 295), in: AAPD 1975, Bd. II, S. 1360–1364. 1020 Ebd. S. 1361. V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 294 on in ihren Hauptstädten zurückgesandt werden sollten, hielten die Niederlande und Italien dies aus innenpolitischen Gründen für nicht möglich.1021 In der Sitzung des EG-Ministerrates selbst billigten die Minister nach langer Diskussion am Abend des 6. Oktober eine gemeinsame öffentliche Erklärung, in der sie ihr Bedauern über die Verletzung rechtsstaatlicher Verfahren bei den Todesurteilen wie auch über die Nichtbeachtung der gemeinsamen und individuellen Demarchen aussprachen und zudem die Hoffnung äußerten, dass dem spanischen Volk eine Eskalation der Gewalt erspart bleibe und ein demokratisches Spanien seinen Platz im Kreis der europäischen Länder finde. Diese gemeinsame politische Wertung der Beziehungen zu Spanien bildete die Grundlage für die Entscheidung des Ministerrats, zum gegenwärtigen Zeitpunkt die Verhandlungen zwischen der EG und Spanien nicht wieder aufzunehmen.1022 Auf den folgenden Treffen der Politischen Direktoren und den EPZ-Ministertagungen bis zum Ende des Jahres wurde das Thema Spanien nur am Rande behandelt. Im Mittelpunkt der Diskussionen auf europäischer Ebene stand nämlich vor allem das künftige Verhältnis Spaniens zur Europäischen Gemeinschaft, das dann in erster Linie auf Ebene der EG-Institutionen behandelt wurde. Im Rahmen der EPZ wurde lediglich, ebenso wie im Falle Portugals, über allgemeine politische Implikationen des Verhältnisses Spanien-EG gesprochen, die die EG bei ihren Verhandlungen leiten sollten. Die Briten betonten, dass sie bezüglich Spaniens besondere nationale Interessen verfolgten, denen Rechnung getragen werden sollte. Dies bezog sich zum einen auf die wirtschaftlichen Beziehungen zu Spanien, zum anderen auf die Situation in Gibraltar. Deshalb, so argumentierte das Southern European Department, sei es im britischen Interesse, möglichst rasch die Beziehungen der EG zu Spanien zu regulieren, um nach dem EG- Beitritt Großbritanniens auch den britischen Produkten Zugang zum spanischen Markt zu verschaffen1023 und die britischen Interessen in Gibraltar zu sichern. „An isolated nationalist Spain could cause us serious and even 1021 Ebd. 1022 Ebd. S. 1360 f. 1023 Das am 1. Oktober 1970 zwischen der EG und Spanien unterzeichnete Abkommen war zu diesem Zeitpunkt noch nicht auf die neu hinzugekommenen Staaten ausgedehnt worden, weshalb Großbritannien Nachteile für britische Produkte befürchtete. Siehe NA, FCO 30/2993, Brief No. 2: EEC Council of Ministers (Foreign Affairs), Luxembourg 6/7 October: EEC/Spain, o.D. [1975]. 2 Spanien 295 dangerous problems in Gibraltar.“1024 Allzu heftige Anklagen gegen das spanische Regime sollten nach Möglichkeit vermieden werden, um die Beziehungen zwischen Spanien und den westlichen Staaten nicht zu belasten und künftige Zusammenarbeit, vor allem für die Zeit nach Franco, zu sichern.1025 Auch in den folgenden Jahren wurde auf einzelnen Ministertreffen nur hin und wieder kurz über Spanien gesprochen. Die Minister drückten dabei ihre Hoffnung aus, dass sich Spanien nach Francos Tod in Richtung eines demokratischen Systems entwickle und bekräftigten ihre Unterstützung für diesen Prozess, zugleich verurteilten sie jegliche terroristischen Aktivitäten. Ebenso sprachen sie sich dafür aus, die Verhandlungen über das Handelsabkommen zwischen der EWG und Spanien, welche im Oktober 1975 nach der Hinrichtung der fünf Basken suspendiert worden waren, wieder aufzunehmen.1026 Alles Weitere wurde im Rahmen der Europäischen Gemeinschaften diskutiert und nicht innerhalb der EPZ. Griechenland / Türkei Auch die Beziehungen der Europäischen Gemeinschaften zu Griechenland und der Türkei, mit denen seit Anfang der 1960er Jahre Assoziationsabkommen bestanden,1027 wurden – mit Ausnahme des Zypern-Konflikts – in erster Linie in den Gemeinschaftsinstitutionen behandelt. Die EPZ war lediglich aufgefordert, zu den politischen Implikationen der Beziehungen dieser Länder zu den EG Stellung zu nehmen,1028 was sie auch ab 1974 regelmäßig tat. Übereinstimmend begrüßten die Neun beispielsweise im Jahr 1974 die Rückkehr Griechenlands zur Demokratie sowie die Wiederaufnahme in den Europarat und setzten sich für die Wiederbelebung des 3 1024 NA, FCO 30/2993, Goodison, Southern European Department: Spain/EEC: Council of Ministers 6–7 October, 3.10.1975. 1025 Ebd.; siehe auch ebd., Brief No. 2: EEC Council of Ministers (Foreign Affairs), Luxembourg 6/7 October: EEC/Spain, o.D. [1975]. 1026 Siehe dazu NA, FCO 9/2456, Draft brief: Secretary of State’s colloquy with the Political Affairs Committee of the European Parliament: 15 February 1977, The Mediterranean, 10.2.1977. 1027 Siehe dazu Sena Ceylanoglu: Europäische Wirtschaftsgemeinschaft, Griechenland und die Türkei. Die Assoziationsabkommen im Vergleich (1959–1963), Baden-Baden 2004. 1028 NA, FCO 30/2478, Political Committee meeting: 9/10 September [1974]: Greece and the Nine, o.D. Siehe auch FCO 98/639, Southern European Department: European Political Cooperation: Political Committee, Dublin, 14/15 November 1979, Item 4: Mediterranean, (b) Relations with Turkey, 13.11.1979. V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 296 Assoziationsabkommens mit Griechenland, das aufgrund der politischen Ereignisse 1967 (Putsch der Obristen) eingefroren worden war, ein.1029 Ebenso unterstützten sie vorbehaltlos das 1975 gestellte Beitrittsgesuch Griechenlands zu den Gemeinschaften als Mittel zur dauerhaften Einbindung Griechenlands in den Westen, wenngleich auch die Auswirkungen dieser Anbindung an die EG auf das Verhältnis zur Türkei und vor allem auf den schwelenden Ägäis-Konflikt problematisiert wurden. Schon in Vorbereitung des PK-Treffens Anfang September 1974, auf dem die Neun ihre Unterstützung für die Annäherung Griechenlands an den Westen bekundeten,1030 hatte die britische Seite davor gewarnt, dass das Entgegenkommen der Gemeinschaft gegenüber Griechenland nicht den Versuchen entgegenlaufen dürfe, Frieden im östlichen Mittelmeer herzustellen. Auch müsse man sicherstellen, dass der Wunsch der Gemeinschaft, die Beziehungen zu den Griechen zu verbessern, keine unnötigen Probleme in den Beziehungen zur Türkei hervorrufe. Man müsse alles vermeiden, was den Türken den Eindruck vermittle, dass die Gemeinschaft an der Seite Griechenlands stehe, „even if that is true“.1031 Zudem befürchteten die Briten Probleme mit den USA, die der vor allem von Seiten Frankreichs angestrebten Normalisierung der Beziehungen zu Griechenland skeptisch gegenüberstehe. Seit dem Regierungswechsel in Griechenland und den folgenden anwachsenden anti-amerikanischen Sentiments, die in der griechischen Entscheidung gipfelten, die NATO zu verlassen und die Amerikaner zu bitten, sich von ihren Basen zurückzuziehen, habe Kissinger seine Missbilligung gegenüber den Bestrebungen der Neun, vor allem der Franzosen, ausgedrückt, gute Beziehungen zu den Griechen zu etablieren. Kissinger hatte im August dem britischen Außenminister mitgeteilt, dass die Bemühungen ‚einiger unserer europäischen Freunde‘, die Karamanlis-Regierung zu unterstützen, von der griechischen Regierung als Ausdruck europäi- 1029 NA, FCO 30/2478, Presidency Paris COREU to all COREU, Objet: Relevé de conclusions du Comité politique des 9–10 septembre (projet), 11.9.1974; ebd., Political Committee meeting: 9/10 September [1974]: Greece and the Nine, o.D.; FCO 30/2464, Paris COREU to all COREU, Objet: Relevé provisoire de conclusions de la 16ème réunion ministérielle de Coopération politique – Paris, 16 septembre 1974, 17.9.1974; AMAE, Europe 1971–76, 3793, Sous-Direction d’Europe occidentale (Puaux), COREU CPE/Mul/Etr 829, 13.9.1974, Objet: Retour de la Grèce au Conseil de l’Europe. 1030 NA, FCO 30/2478, Presidency Paris COREU to all COREU, Objet: Relevé de conclusions du Comité politique des 9–10 septembre (projet), 11.9.1974. 1031 NA, FCO 30/2478, Political Committee meeting: 9/10 September [1974]: Greece and the Nine, o.D. 3 Griechenland / Türkei 297 scher Unterstützung für Griechenland missverstanden werden könnten und somit als Gegengewicht zur US-Unterstützung für die Türkei. Resultat könnte eine weitere Polarisierung der Situation und Stärkung der linken Kräfte in Griechenland sein. Dazu heißt es weiter in dem britischen Vorbereitungspapier für das PK-Treffen: Wir müssen aufpassen, nicht in „the same muddle“ zu geraten, wie es im Nahen Osten geschehen ist.1032 Dies bezog sich auf die Differenzen der EPZ mit den USA im Nahost-Konflikt, die zu großen Verstimmungen mit dem transatlantischen Partner geführt hatten;1033 angesichts der vor allem von Frankreich forcierten Unterstützung Griechenlands drohte sich hier nach britischer Einschätzung ein erneuter Konflikt in den transatlantischen Beziehungen anzubahnen. Frankreich betonte wiederholt seine engen Beziehungen zu Griechenland: „La Grèce est un pays qui est proche de nous et qui partage largement nos conceptions européennes.“1034 Es pflegte gute Kontakte zur neuen griechischen Demokratie unter Premierminister Konstantinos Karamanlis1035 und unterstützte diese, auch in den folgenden Jahren, sowohl durch finanzielle Hilfen als auch durch die Lieferung von Waffen und Militärflugzeugen.1036 Auch wenn die Briten die enge Anbindung Griechenlands an den Westen für äußerst wichtig erachteten, so waren ihnen, ebenso wie den meisten anderen EPZ-Partnern, gute Beziehungen zur Türkei aus politisch-strategischen Gründen ebenso wichtig und hatten die Neun bereits 1972 mit der Türkei ein Übereinkommen getroffen, diese regelmäßig über die politische Kooperation der Neun zu informieren.1037 Der weitergehende, erstmals 1972 seitens der Türkei vorgebrachte Antrag, voll an der EPZ beteiligt 1032 Ebd. 1033 Siehe dazu u.a. David Allen: Der Euro-Arabische Dialog: Die Neun verfeinern ihre Verhandlungsprozeduren, in: Rummel/Wessels: Die Europäische Politische Zusammenarbeit, S. 139–166; Beate Kohler: Die europäisch-amerikanischen Beziehungen: Die EPZ als Vehikel der Emanzipation?, in: ebd. S. 167– 187. 1034 AN, 5 AG 3, 998 Grèce, Robin, Note de synthèse, 16.4.1975, a/s: Visite de M. Caramanlis. 1035 AN, 5 AG 3, 998 Grèce, Sous-Direction d’Europe méridionale, Note, 13.8.1974, a/s: De la Grèce. 1036 AN, 5 AG 3, 998 Grèce, Note pour le Président, 11.5.1977, Objet: Déjeuner en l’honneur de M Caramanlis (12 mai 1977 à 13h). Das letzte der bestellten Flugzeuge vom Typ „Mirage“ lieferten die Franzosen im Januar 1978 an Griechenland aus. Ebd., Le Général Chef de l’État major particulier, Note à l’attention de Monsieur le Président de la République, 11.5.1977, Objet: Relations francogrecques en matière d’armement. 1037 Siehe NA, FCO 30/2478, Political Committee meeting: 9/10 September [1974]. Greece and the Nine, o.D. und Annex A: Coopération politique européenne: V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 298 zu werden, stieß trotz der gewünschten engen Anbindung der Türkei an den Westen aber bei allen neun EPZ-Mitgliedstaaten auf Ablehnung. Selbst die Bundesrepublik, die traditionell enge Beziehungen zur Türkei pflegte,1038 reagierte zurückhaltend auf das türkische Anliegen, für das sie durchaus Verständnis äußerte. Nicht zuletzt aufgrund der Implikationen in Bezug auf Griechenland, die eine türkische Beteiligung an der EPZ haben würde, favorisierte man im Auswärtigen Amt ein anderes, im Umgang mit Drittstaaten praktiziertes Vorgehen: „eine kontinuierliche vertrauliche Unterrichtung […] in den Fragen […], bei denen ein unmittelbares Interesse Ankaras gegeben sein dürfte. Dies kann vor allem für die Mittelmeerfragen, aber auch für Nahost-Probleme und in gewissem Umfang für die KSE- Themen (in welche die Türkei allerdings bereits über die Allianz eingeschaltet ist) unterstellt werden.“1039 Der deutsche Politische Direktor empfahl, dass eine Unterrichtung der Türken durch die Präsidentschaft erfolgen sollte bzw. – als Rückfallposition – dass die Türken über die Botschaft Ankara über die Ergebnisse der EPZ unterrichtet werden sollten.1040 Da eine über die bilaterale Information hinausgehende Beteiligung der Türkei und auch Griechenlands an der EPZ unter den EPZ-Partnern im Politischen Komitee auf „erhebliche Schwierigkeiten“ stieß,1041 einigte man sich auf das oben erwähnte Übereinkommen, die Türkei über die Politische Ko- Information de la Turquie; zur Information der Türkei über die politische Kooperation siehe auch unten S. 338 f. 1038 Die in den 1970er Jahren bestehenden guten Beziehungen der Bundesrepublik zur Türkei beruhten nicht zuletzt auch auf der gemeinsamen Bündniszugehörigkeit in der NATO und den damit zusammenhängenden strategischen Überlegungen. Vgl. dazu Rede des Staatsministers im Auswärtigen Amt, Dr. Alois Mertes: Die Bedeutung Südosteuropas für die deutsche Außenpolitik, 22. Dezember 1982, in: Auswärtiges Amt (Hg.): Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland. Dokumente von 1949 bis 1994, Köln 1995, S. 499–502, S. 501 f. Siehe dazu auch ingesamt Tim Szatkowski: Die Bundesrepublik Deutschland und die Türkei 1978 bis 1983, Berlin 2016. 1039 PA AA, B 20–200/Bd. 1892: VLR I Dr. Hansen/VLR Holthoff an D Pol, Betr.: Türkischer Wunsch nach Beteiligung an pZ, 2.3.1972; siehe ergänzend ebd., Hansen, Vermerk, Betr.: Eventuelle Mitwirkung Griechenlands an der PZ, 15.3.1972. 1040 PA AA, B 20–200/Bd. 1892: VLR I Dr. Hansen/VLR Holthoff an D Pol, Betr.: Türkischer Wunsch nach Beteiligung an pZ, 2.3.1972, handschriftlicher Vermerk auf dem Dokument. 1041 PA AA, B 20–200/Bd. 1892: Hansen an Referat I A 4, Betr.: Gespräch des Herrn Ministers mit dem stellvertretenden griechischen Außenminister, Palames, 12.5.1972; siehe auch AMAE, Europe 1971–76, 3795, Sous-Direction d’Europe occidentale, Note pour le Secrétaire général, 13.4.1972, a/s: Turquie 3 Griechenland / Türkei 299 operation zu informieren. Beim EPZ-Ministertreffen in Paris am 18. November 1974 beschlossen die Außenminister dann, „Griechenland in Zukunft in derselben Weise wie die Türkei über die EPZ-Arbeiten [mündlich] zu unterrichten, die für es von besonderem Interesse sind (nach PK und Ministertreffen durch die Präsidentschaft, am Rande der halbjährlichen Treffen des Assoziationsrats durch den Vorsitzenden des Rats).“1042 Im Verlauf der 1970er Jahre änderte sich die grundsätzliche Einschätzung der Neun in Bezug auf die strategische Bedeutung der Türkei nicht. „The politico-strategic importance of Turkey is undoubted“, hieß es beispielsweise in einer Stellungnahme des Southern European Department des FCO aus dem Jahre 1979.1043 Man müsse substantielle Hilfe für die ökonomische Stabilität der Türkei geben, damit sie ihre wirtschaftlichen Schwierigkeiten überwinde, ebenso die türkischen Wünsche nach einer Verbesserung des Assoziationsabkommens mit der EG berücksichtigen.1044 Es sei im Interesse des Westens, die Demokratie in der Türkei aufrecht zu erhalten, die eine der wenigen Demokratien in der Nahost-Region sei. Auch benötige die Lösung des Zypernkonflikts türkische Kooperation. Von daher, so die britische Schlussfolgerung, sei es im Interesse der britischen und insgesamt der westlichen Politik, die westliche Orientierung der Türkei sowie ihre Mitgliedschaft in der NATO aufrecht zu erhalten.1045 Auch das Auswärtige et Coopération politique; AMAE, Europe 1971–76, 3791, Directeur des Affaires politiques, Note pour le ministre, 23.5.1972, a/s: Demande de participation de la Turquie à la Coopération politique. 1042 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.876: Von der Gablentz ([Ref.] 200) an Referat 240, Betr.: Ortex, XVII. EPZ-Ministertreffen Paris 18.11.1974. Ab November 1980 war Griechenland dann als Beobachter im PK zugelassen. Zuvor, im Dezember 1978, hatten die Minister beschlossen, die Griechen im Vorfeld ihres EG-Beitritts allmählich an die politische Kooperation heranzuführen und auf die Politik der Neun hin auszurichten, u.a. durch Treffen der Präsidentschaft mit dem griechischen Botschafter nach jedem EPZ-Ministertreffen und bei Treffen der griechischen Botschafter in Drittstaaten. Siehe NA, FCO 98/903, Telegramm von Carrington an Routine UKREP Brussels: European Political Cooperation meeting of Ministers 15 September 1980: Greek participation in Political Cooperation, 16.9.1980; ebd., European Community Department (External): European Political Cooperation, Meeting of Ministers, Brussels 15 September 1980: Greek participation in Political Cooperation, 12.9.1980. 1043 NA, FCO 98/669, Southern European Department: Informal meeting of Foreign Ministers of the Nine, 12/13 May, Item (v): Turkey and the Eastern Mediterranean, 9.5.1979. 1044 Ebd. 1045 NA, FCO 98/669, Cabinet Office paper on Turkey, 4.5.1979. V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 300 Amt der Bundesregierung sprach sich gegenüber den europäischen Partnern wiederholt dafür aus, Entgegenkommen gegenüber der Türkei zu zeigen, um zu verhindern, dass sich die Türken zurückgesetzt fühlten, hielt zudem an der im Assoziationsvertrag vorgesehenen Beitrittsperspektive der Türkei zu den EG fest. So erklärte der deutsche Politische Direktor bei den deutsch-französischen Direktorenkonsultationen am 20. April 1978: „Ein Statusunterschied [gegenüber Griechenland] für die Türkei sei […] über kurz oder lang unvermeidbar. Man müsse aber den Türken über diese psychologische Schwierigkeit hinweghelfen und ihnen das Gefühl geben, daß sie, obwohl sie formell draussenbleiben, in der Substanz gehört und beteiligt würden.“ Und er fügte hinzu, dass für die Türkei „freilich das Angebot des Beitritts weiter bestehen bleibe […] Wenn man den Türken entgegenkäme, würde uns das nicht viel kosten.“1046 Die Positionierung der Neun gegenüber den beiden rivalisierenden Staaten Griechenland und Türkei und die sich in oben zitierten Stellungnahmen bereits andeutenden Konfliktlinien gewannen eine große Bedeutung im Rahmen des unten näher ausgeführten Zypernkonflikts. Weitaus mehr als der Konflikt in der Ägäis1047 zwischen Griechenland und der Türkei beanspruchte der Konflikt auf der Mittelmeerinsel die Aufmerksamkeit in den EPZ-Gremien und führte zu Kontroversen zwischen den Partnern. In Bezug auf den Ägäis-Konflikt hingegen übten die Neun im Großen und Ganzen Zurückhaltung. Zwar wurden u.a. auf Anregung Italiens hin einige Demarchen an die beteiligten Konfliktparteien gerichtet und diese zur Mäßigung aufgerufen sowie die entsprechenden Bemühungen der VN zur Konfliktlösung unterstützt,1048 doch insgesamt zogen die Neun es vor, in diesen Konflikt nicht allzuweit involviert zu werden; dies sollte zum Teil 1046 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 111.237: [Ref.] 200, Betr.: Deutsch-französische Direktorenkonsultationen am 20. April 1978 in Paris, hier: EG-Erweiterung und EPZ; Verhältnis Türkei/Europa, 21.4.1978. 1047 Zum Ägäis-Konflikt siehe Alexis Heraclides: The Greek-Turkish Conflict in the Aegean. Imagined Enemies, Houndmills, Basingstoke/New York 2010; Heinz- Jürgen Axt/Oliver Schwarz/Simon Wiegand: Konfliktbeilegung durch Europäisierung? Zypernfrage, Ägäis-Konflikt und griechisch-mazedonischer Namensstreit, Baden-Baden 2008; Wolff Heintschel von Heinegg: Der Ägäis-Konflikt. Die Abgrenzung des Festlandsockels zwischen Griechenland und der Türkei und das Problem der Inseln im Seevölkerrecht, Berlin 1989. 1048 Siehe dazu u.a. NA, FCO 9/2456, Draft brief: Secretary of State’s colloquy with the Political Affairs Comittee of the European Parliament: 15 February 1977, The Mediterranean, 10.2.1977. 3 Griechenland / Türkei 301 auch der NATO und den Vereinten Nationen überlassen werden.1049 Der Ägäis-Konflikt wurde, soweit er die EPZ-Gremien überhaupt beschäftigte, mehr unter dem Aspekt diskutiert, inwieweit er Einfluss auf die Lösung der Zypernfrage hatte.1050 So beauftragte beispielsweise das Politische Komitee im März 1977 die AG Mittelmeer, die Situation im Ägäischen Meer zu prüfen und zu untersuchen, in welchem Zusammenhang diese zur Zypernfrage stehe.1051 Einen entsprechenden Bericht der Arbeitsgruppe nahmen die Politischen Direktoren im Oktober zur Kenntnis, ohne direkt weitere Konsequenzen daraus zu ziehen.1052 Zypern-Krise Mit Ausnahme der Verhandlungen um das Assoziationsabkommen der EG mit Zypern, die von den EG-Institutionen geführt wurden, und der Koordination der Flüchtlingshilfe war der Zypernkonflikt in erster Linie Angelegenheit der EPZ und fiel in den Zuständigkeitsbereich der AG Mittelmeer. Die Kommission erhielt laut Simon Nuttall trotz ihrer Anfragen kei- 4 1049 Siehe dazu u.a. NA, FCO 30/2986, Dublin COREU to all COREU, Objet: Projet de relevé de conclusions du Comité politique 8/9 avril 1975, 9.4.1975; ebd., SED: European Political Cooperation: Political Committee meeting Dublin: 14 May, Brief No. 6 b: Eastern Mediterranean, Aegean, 9.5.1975; FCO 30/3005, South East European Department: European Political Cooperation, Informal Ministerial meeting, Dublin, 12/13 April: Aegean, 10.4.1975; FCO 30/2987, Southern European Department: European Political Co-Operation: Political Directors’ meeting Dublin 16 June, Brief No. 6: Eastern Mediterranean, 11.6.1975; FCO 9/2456, Draft brief: Secretary of State’s colloquy with the Political Affairs Committee of the European Parliament: 15 February 1977, The Mediterranean, 10.2.1977. Zur Rolle der NATO im Ägais-Konflikt siehe zuletzt Stefan Maximilian Brenner: Die NATO im griechisch-türkischen Konflikt 1954 bis 1989, Berlin/Boston 2017. 1050 AMAE, Europe 1976–80, 4167, COREU CPE/Mul/Etr 1276, 30.3.1977, Objet: 62è réunion du Comité politique, Londres 29/30 mars 1977, Projet de relevé de conclusions CPE/RC (77) 3. 1051 Ebd. 1052 Siehe AMAE, Europe 1976–80, 4153, COREU CPE/Mul/Etr 2432, 15.6.1977, 64è réunion du Comité politique, Londres 14/15 juin 1977; ebd., COREU CPE/Mul/Etr 4406, 17.11.1977, Comité politique, 67è session, Bruxelles, 11/12 octobre 1977, Projet de relevé de conclusions. V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 302 ne Einladung zu den Treffen der Arbeitsgruppe.1053 Im Unterschied zum Ägäis-Konflikt, der innerhalb der EPZ nur am Rande diskutiert wurde, beschäftigte der Zypernkonflikt die EPZ intensiv seit dem Ausbruch der Krise im Juli 1974.1054 Die Zypernkrise stellte zudem einen ersten Testfall für das Krisenmanagement-Verfahren der EPZ dar, das auf dem Kopenhagener Gipfel vom Dezember 1973 in Angriff genommen und in der ersten Jahreshälfte 1974 weiter ausgearbeitet worden war.1055 Krisenmanagement-Verfahren der EPZ Auf dem Kopenhagener Gipfel hatten die neun Staats- und Regierungschefs ihre Außenminister beauftragt, festzulegen „auf welche Weise in Krisenzeiten schnell eine gemeinsame Haltung erarbeitet werden kann“.1056 Nach Vorarbeiten durch das Politische Komitee und die Korrespondentengruppe verabschiedeten die Minister auf ihrem Treffen am 4. März 1974 ein Dokument mit dem Titel „Elaboration d’une attitude commune en cas 4.1 1053 Nuttall: European Political Co-Operation, S. 121 f. Die britische Präsidentschaft entschied 1977, Vertreter der Kommission zu einzelnen AG-Sitzungen, auch zur AG Mittelmeer, einzuladen; allerdings gab es hier verschiedentlich Einwände der französischen Seite und wurde die Teilnahme der Kommission auch nach 1977 nicht als selbstverständlich angesehen, sondern jedes Mal erneut debattiert. Siehe dazu u.a. AMAE, Europe 1976–80, 4168, Sous-Direction d’Europe méridionale, Note, N. 16 EU, 20.1.1977, a/s: Coopération politique, Réunion du groupe d’experts Europe méridionale, Londres, le 19 janvier 1977; ebd., COREU CPE/Bil/Etr 46, 10.2.1978, Objet: Groupe de travail méditerranée, Ref: CPE/Mul/Etr 241; ebd., COREU CPE/Mul/Etr 726, 21.2.1980, Objet: Groupe méditerranée – Participation de la Commission. 1054 Die Rolle der EPZ im Zypern-Konflikt ist bislang in der Forschungsliteratur nicht thematisiert worden, ist somit weitgehend unbekannt. Akçali beispielsweise ist der Ansicht, dass die EU sich erst kürzlich als „third party in conflict resolution“ engagiert habe. Siehe Emel Akçali: The European Union’s Competency in Conflict Resolution: The Case of Bosnia, Macedonia and Cyprus, in: Thomas Diez/Nathalie Tocci (Hg.): Cyprus: A Conflict at the Crossroads, Manchester/New York 2009, S. 180–197, S. 181. 1055 Zum Folgenden siehe auch Gabriele Clemens: „To speak with one voice“? Großbritannien, die EPZ und der Fall Zypern, 1974/75, in: Michaela Bachem- Rehm/Claudia Hiepel/Henning Türk (Hg.): Teilungen überwinden. Europäische und internationale Geschichte im 19. und 20. Jahrhundert, München 2014, S. 531–546, insbes. S. 534 ff. 1056 Verlautbarung der Konferenz der Staats- und Regierungschefs der EG-Mitgliedstaaten in Kopenhagen vom 15. Dezember 1973, Paragraph 4, in: Europäische Politische Zusammenarbeit. Dokumentation, S. 56–59, S. 57. 4 Zypern-Krise 303 de crise“.1057 Darin war vorgesehen, dass wenn ein Mitgliedstaat eine internationale Situation als Krise einstuft, die Präsidentschaft die Botschafter der am Ort akkreditierten Mitgliedstaaten zusammenruft, um die Situation zu prüfen und zu entscheiden, auf welcher Ebene (Staats- und Regierungschefs, Außenminister, Politisches Komitee oder Arbeitsgruppe) die weiteren Konsultationen zur Erarbeitung einer gemeinsamen Haltung stattfinden sollen. Zugleich sollten die Administrationen der neun Mitgliedstaaten in die Lage versetzt werden, eine entsprechende Organisation für die Krisenbewältigung zur Verfügung zu stellen und die Kommunikation zwischen den Neun sicherzustellen; ebenso war vorgesehen, die Botschafter am Ort der Präsidentschaft sowie die Botschafter der Neun in Drittstaaten und bei internationalen Organisationen in die Beratungen und Umsetzung von Entscheidungen einzubeziehen. Dem von Italien vorgetragenen Wunsch nach Etablierung einer ständigen Analyse- und Forschungsgruppe kam das Dokument insoweit entgegen, als dass das Politische Komitee beauftragt wurde, generell die Prüfung eventueller Krisensituationen vorzunehmen und Themen zu benennen, die durch die Expertengruppe oder eine spezielle Analyse- und Forschungsgruppe bearbeitet werden könnten, um im Krisenfalle die Annahme einer gemeinsamen Position der Neun zu erleichtern.1058 Im Laufe der weiteren Diskussionen über dieses Dokument im Rahmen des Politischen Komitees sowie der Korrespondentengruppe kristallisierten sich erst die mit einem Krisenmanagement-Verfahren verbundenen Schwierigkeiten und Gefahren heraus und wurden verschiedene Ergänzungs- und Verbesserungsvorschläge vorgebracht. Uneinigkeit bestand nicht nur über das genaue Vorgehen (Formulierung einer gemeinsamen Position oder gemeinsame Aktion) und die Zuständigkeiten im Falle einer Krisensituation, sondern auch über den Begriff der Krise selbst, welcher – so monierten insbesondere die Niederländer – bislang nicht definiert worden sei.1059 1057 NA, FCO 30/2474, Coopération politique européenne: RM (74) 3 CP. Zu den Diskussionen über dieses Dokument siehe auch FCO 30/2472 u. 2473 sowie FCO 30/2475–2477. 1058 Während Italien für die Etablierung einer eigenen Analyse- und Recherchegruppe zur Untersuchung möglicher Krisen eintrat, wollten die Briten die Errichtung einer in ihren Augen überflüssigen Planungsmaschinerie vermeiden und diese Aufgabe den geographischen Arbeitsgruppen übertragen. 1059 Siehe dazu u.a. NA, FCO 30/2476, European Political Cooperation: Political Directors’ meeting Bonn 27/28 May, Crisis management, o.D. V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 304 Ausbruch der Zypern-Krise Die Diskussionen über die Einzelheiten des Vorgehens im Falle einer Krise waren noch im Gange, als – nach dem von der griechischen Militärjunta unterstützten Putsch der zypriotischen Nationalgarde (Sampson Coup) vom 15. Juli und der Flucht des zypriotischen Präsidenten Makarios – am 20. Juli 1974 türkische Truppen in Zypern einmarschierten und den nördlichen Teil der Insel besetzten.1060 Ankara begründete die militärische Intervention mit der Verletzung der Unabhängigkeit und territorialen Integrität Zyperns und der Wiederherstellung der legitimen Ordnung in Zypern. Aufgrund seiner historisch engen Verbindung mit Zypern und insbesondere seiner Position als Garantiemacht des Vertrages von 1960 war Großbritannien in den Konflikt direkt involviert. Die geostrategisch bedeutende, am Schnittpunkt dreier Kontinente liegende Mittelmeerinsel Zypern war 1878 (Berliner Vertrag) Großbritannien vom türkischen Sultan zur Besetzung und Verwaltung überlassen worden.1061 1914, nach dem Kriegseintritt des Osmanischen Reiches an der Seite Deutschlands, hatte Großbritannien die Konvention von 1878 einseitig aufgekündigt, Zypern annektiert und 1925 offiziell zur britischen Kronkolonie erklärt. Erste Unruhen, ausgelöst durch das Bestreben griechischer Zyprioten, die Insel an Griechenland anzuschließen, setzten bereits zu Beginn der 1930er Jahre ein und eskalierten Mitte der 1950er Jahre in dem Kampf der „Nationalen Organisation des zyprischen Kampfes“ (EO- KA) unter der Führung von General Grivas gegen die Kolonialmacht Großbritannien. In Gesprächen zwischen Vertretern Griechenlands und der Türkei in Zürich (5.–13. Februar 1959) und weiter in London unter britischer Beteiligung (17.–19. Februar 1959) wurde nach einer Lösung der 4.2 1060 Näheres zu den Ereignissen im Sommer 1974 siehe bei Jan Asmussen: Cyprus at War. Diplomacy and Conflict during the 1974 Crisis, London/New York 2008; Heinz A. Richter: Geschichte der Insel Zypern, Bd. IV: 1965–1977, Teil 2, Mainz/Ruhpolding 2009; William Mallinson: Cyprus. A Modern History, London/New York 2009; Hubert Faustmann/James Ker-Lindsay: The Origins and Development of the Cyprus Issue, in: James Ker-Lindsay/Hubert Faustmann (Hg.): The Government and Politics of Cyprus, Oxford u.a. 2009, S. 63–82. 1061 Zur Geschichte Zyperns sowie zur Rolle Großbritanniens in Zypern siehe u.a. Heinz A. Richter: Geschichte der Insel Zypern, 4 Bde., Mannheim u.a. 2004– 2009; Clement Dodd: The History and Politics of the Cyprus Conflict, Houndmills, Basingstoke 2010; Hubert Faustmann/Emilios Solomou (Hg.): Independent Cyprus 1960–2010. Selected Readings from the Cyprus Review, Nicosia 2011; Tabitha Morgan: Sweet and Bitter Island. A History of the British in Cyprus, London 2010. 4 Zypern-Krise 305 Zypernfrage gesucht. Die Gespräche resultierten in der Unterzeichnung des Londoner Abkommens und der Anerkennung der Unabhängigkeit der Insel Zypern. Damit schien der Konflikt zwischen den Interessen der griechischen Zyprioten, welche den Anschluss der Insel an Griechenland (Enosis) anstrebten, und den für eine Teilung der Insel (Taksim) eintretenden türkischen Zyprioten erstmal entschärft. Im August 1960 war die britische Herrschaft in Zypern beendet, allerdings behielt Großbritannien weiterhin militärische Basen auf der Insel. Der Garantievertrag von 1960 sah vor, dass die drei Staaten Griechenland, Türkei und das Vereinigte Königreich die Unabhängigkeit, territoriale Integrität und Sicherheit der Republik Zypern und auch den Stand der Angelegenheiten, wie er durch die grundlegenden Artikel der Verfassung geschaffen worden war, garantierten. Damit war Großbritannien weiterhin und dauerhaft in das Zypernproblem eingebunden, was von den Briten angesichts der fortdauernden Konflikte auf der Insel eher als Belastung empfunden wurde und bei Ausbruch der Krise 1974 erneut britische Aktivitäten erforderte.1062 In Reaktion auf die Intervention türkischer Truppen in Zypern verabschiedete der VN-Sicherheitsrat am 20. Juli 1974 die Resolution 353, welche die Garantiemächte Griechenland, Türkei und Großbritannien zu unverzüglichen Verhandlungen über die Wiederherstellung des Friedens und der verfassungsmäßigen Ordnung in Zypern aufforderte. Am 25. Juli begann die erste Genfer Konferenz der drei Mächte zur Lösung des Konflikts, die aber letztlich – ebenso wie die zweite Genfer Konferenz (8.–14. August) – ergebnislos endete. Am 14. August – wenige Stunden nach Abbruch der Konferenz – erfolgte die zweite militärische Operation der Türkei auf der Insel, in deren Folge die Türkei die Kontrolle über 37% des Territoriums der Insel erlangte und eine Massenflucht bzw. Vertreibung der griechischen Bevölkerung aus den türkisch besetzten Teilen Zyperns einsetzte. Resultat dieser Ereignisse war die de facto Teilung der Insel in zwei bevölkerungsmäßig homogene Gebiete. In der Folgezeit begann die langwierige und schwierige Suche nach diplomatischen Lösungen für die Zypernkrise, unter anderem durch die unter Schirmherrschaft der VN seit 1975 geführten Wiener Gespräche, an denen die Führer der griechisch-zypriotischen und der türkisch-zypriotischen 1062 Siehe dazu u.a. Claude Nicolet: British Policy towards Cyprus, 1960–1974: A Tale of Failure or Impotence?, in: Faustmann/Solomou: Independent Cyprus, S. 51–62; Andreas Constantinos: US-British Policy on Cyprus, 1964–1974, in: ebd. S. 63–94. V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 306 Gemeinschaft, Glafkos Klerides und Rauf Denktasch, teilnahmen.1063 Im Mittelpunkt der interkommunalen Gespräche stand die Frage nach der zukünftigen Struktur Zyperns. Während die türkischen Zyprioten eine gebietsmäßige Teilung der Insel forderten und für die Bildung einer bizonalen Föderation mit schwacher Zentralgewalt eintraten, verfolgten die griechischen Zyprioten das Ziel, eine multiregionale Föderation mit starker Zentralgewalt zu errichten. Die sich als unvereinbar herauskristallisierenden Standpunkte der türkischen und griechischen Zyprioten bzw. Griechenlands und der Türkei über die zukünftige Struktur der Insel haben bis heute keine einvernehmliche Lösung des Zypernproblems zustande kommen lassen. Die Zypern-Krise in der EPZ: Zwischen gemeinschaftlichem und bilateralem Handeln Im Falle Zyperns gab es für die Neun zwei Gründe, sich diesem Konfliktherd zuzuwenden: Zum einen waren die beteiligten Konfliktparteien Zypern, Griechenland und Türkei alle mit der EWG assoziiert,1064 zum anderen war das EPZ-Mitglied Großbritannien als Garantiemacht in Zypern in den Konflikt involviert und musste aktiv werden. Dabei waren die Interessen an einem gemeinsamen Handeln in der Zypernfrage unterschiedlich gewichtet und motiviert. Großbritannien war sehr an der Besprechung der 4.3 1063 Von September bis Ende 1974 wurden die vom VN-Zypernbeauftragten Luis Weckmann-Muñoz arrangierten sog. „pre-intercommunal talks“ zwischen Klerides und Denktasch geführt, die sich vor allem mit den humanitären Folgen der Situation auf Zypern befassten. Zu den unter VN-Schirmherrschaft geführten interkommunalen Gesprächen siehe George Stergiou Kaloudis: The Role of the U.N. in Cyprus from 1964 to 1979, New York u.a. 1991; Michalis S. Michael: The Road to Vienna: Intercommunal Talks between 1974–1977, in: Faustmann/Solomou: Independent Cyprus, S. 161–190; zur Rolle des VN-Generalseketärs Kurt Waldheim im Zypernkonflikt siehe Edward Newman: Cyprus and the United Nations Secretary-General, in: Faustmann/Solomou: Independent Cyprus, S. 225–243; siehe auch James Ker-Lindsay: United Nations Peace-Making in Cyprus: From Mediation to Arbitration and beyond, in: Diez/Tocci: Cyprus: A Conflict at the Crossroads, S. 147–162. 1064 Daraus leiteten die Neun die Verpflichtung ab, zu einer Lösung des Konflikts beizutragen. Siehe NA, FCO 30/3018, [Group of Experts]: Report, 10.2.1975; ebd., Telegramm von Callaghan: Ministerial Political Cooperation meeting, Dublin, 13 February: Cyprus, 14.2.1975; Archives du S.P.F., Affaires étrangères – Série „politique“, dossier no. 18.778/I, Chypre, 11 juillet 1975. 4 Zypern-Krise 307 Zypernfrage auf EPZ-Ebene und der Entwicklung einer gemeinsamen Position der Neun interessiert. Die Suche nach einer gemeinsamen, von allen neun Partnern getragenen Position bot aus britischer Sicht einen erheblichen Vorteil: Es ermöglichte den Briten, sich aus der durch den Status als Garantiemacht gegebenen Verantwortung für das schwer lösbare Zypernproblem etwas zurückzuziehen bzw. diese Verantwortung auf die gemeinsame europäische Außenpolitik zu verlagern: „it would relieve us of the need to give a lead over Cyprus when it is at best doubtful whether we could achieve progress.“1065 Ebenso argumentierte Callaghan „that it would be useful if others got involved in the Cyprus question (provided they do not act unhelpfully) thereby reducing the prominence of British involvement.“1066 Dass die Lösung der Zypernfrage angesichts der unvereinbar erscheinenden Positionen der griechischen und türkischen Zyprioten sowie der Staaten Griechenland und Türkei eine kaum zu bewältigende Aufgabe war, war den mit der Zypernfrage befassten Mitarbeitern im FCO bewusst. Ebenso wie der britische Außenminister Callaghan beklagten sie, dass der Garantievertrag von 1960 die britische Regierung in die schwierige Situation gebracht habe, „responsibility without power“ zu besitzen.1067 Angesichts fehlender „power“ konnte sich die Verantwortung der britischen Regierung für die Lösung der Zypernfrage lediglich in der Intensivierung diplomatischer Vermittlungsbemühungen äußern, und hier schien die Unterstützung durch die EPZ äußerst hilfreich. Nach Ansicht des FCO war diplomatischer Druck von Seiten der Neun wirkungsvoller als ein vereinzeltes Vorgehen der Briten, nicht zuletzt aufgrund der von Athen, Ankara und Nikosia angestrebten engeren Beziehungen zur EWG. Auch Callaghan betonte, dass massiver Druck von verschiedenen Seiten, u.a. von den westeuropäischen Staaten, aber auch der VN-Generalversammlung, die Konfliktparteien an den Verhandlungstisch bringen und somit eine Lösung der Zypernfrage ermöglichen könne.1068 Frankreich hatte zu Beginn der 1970er Jahre kein direktes Interesse an Zypern, erklärte mehrfach, dass es sich nicht offiziell zu den Plänen für eine Lösung in Zypern äußern wolle und verwies darauf, dass Großbritan- 1065 NA, FCO 30/3019, Telegramm des FCO, From PUS for Private Secretary, 29.7.1975. 1066 NA, FCO 30/3018, South East European Department/EID (E): European Political Cooperation, Ministerial meeting, Dublin, 13 February, Cyprus, 12.2.1975. 1067 NA, FCO 30/3018, Political Directors’ meeting in Dublin, 23/24 January 1975: Cyprus, o.D.; siehe auch Constantinos: US-British Policy on Cyprus, S. 89 f. 1068 NA, FCO 30/2478, Telegramm von Callaghan (Guidance telno 111): Cyprus, 30.8.1974. V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 308 nien Garantiemacht sei.1069 Mögliche Lösungsansätze der Zypernfrage wurden im Außenministerium jedoch intern diskutiert: Jede Aktion, die zur Annäherung der „betroffenen Parteien“ diene, sei positiv. Ein geeignetes Mittel seien interkommunale Gespräche beider Bevölkerungsteile der Insel.1070 Diese Position basierte auf einer bereits 1964 im französischen Außenministerium erstellten Analyse. Diese sah das Hauptproblem in der friedlichen Koexistenz beider Volksgruppen auf der Insel, ohne die das 1959/60 per Vertrag durch die Garantiemächte etablierte Verfassungssystem nicht dauerhaft funktionieren könne.1071 An dieser grundsätzlichen Haltung hielt Frankreich auch 1974 fest; eine Teilung der Insel könne keine Lösung sein, vielmehr solle zur Sicherung des Friedens der Dialog zwischen den beteiligten Parteien gefördert werden und sollten die Souveränität und Unabhängigkeit der Insel erhalten bleiben. Die von den VN geforderte Rückkehr zur verfassungsgemäßen Ordnung sah man im französischen Außenministerium kritisch, da diese nur mit Zustimmung beider Seiten funktionieren werde, die nicht unbedingt gegeben sei. Gleichzeitig, so hieß es in einer Stellungnahme der Sous-Direction d’Europe méridionale im Quai d’Orsay, müsse die Rückkehr zur Demokratie in Griechenland unterstützt werden; allerdings könne man nicht zu viele Zugeständnisse der griechischen Seite erwarten, da dies dem hellenistischen Nationalgefühl entgegenstehe; gleichzeitig wolle man „freundschaftliche Beziehungen“ zu Ankara bewahren.1072 Die Spannungen im östlichen Mittelmeer hatten die Verantwortlichen im französischen Außenministerium allerdings bereits 1972 dazu gebracht, die bisherige, auf Zurückhaltung setzende außenpolitische Linie in Frage zu stellen: Der US-amerikanische Plan zum Bau von Militärbasen in Griechenland, zu erwartender sowjetischer Protest sowie die tschechischen Waffenlieferungen auf Anforderung Griechenlands würden das Misstrauen auf allen Seiten schüren, was Verhandlungen zur Zypernfrage negativ beeinflussen könne. Frankreich solle sich daher für sofortige Gespräche zwischen Athen und Ankara einsetzen sowie die Vermittlungsversuche der VN 1069 AMAE, Europe 1971–76, 3189, Sous-Direction d’Europe méridionale, Note, 15.2.1972, a/s: Chypre: Position française. 1070 Ebd. 1071 Ebd. 1072 AMAE, Europe 1971–76, 3189, Sous-Direction d’Europe méridionale (Courcel), Circulaire 739, 4.10.1974, Objet: Attitude française dans l’affaire chypriote. 4 Zypern-Krise 309 unterstützen.1073 So kann bereits vor der akuten Krise auf Zypern 1974 eine leichte Veränderung der französischen Position zugunsten einer grö- ßeren Bereitschaft, aktiv zu werden, konstatiert werden, die nicht auf die erst 1974 begonnenen Beratungen mit den EPZ-Partnern zurückzuführen ist, sondern ihre Ursache in den internationalen Spannungen hatte. Auch in der Folgezeit hielt man es im französischen Außenministerium für sinnvoll, aufgrund der gesamtpolitischen Lage sich im Zypernkonflikt zu positionieren. Man fürchtete eine Internationalisierung des Konflikts mit einem möglichen Eingreifen der Sowjetunion, falls keine Lösung auf europäischer Ebene gefunden werden könne.1074 Hier zeigt sich, dass die gefühlte Bedrohung einer Ausbreitung sowjetischer Kräfte im Denken des französischen Außenministeriums präsent war und somit als externer Antriebsfaktor auch im Falle Zyperns für die Gesprächsbereitschaft auf europäischer Ebene zu berücksichtigen ist. Gleichzeitig räumten Premierminister Chirac und Außenminister Sauvagnargues gegenüber den Griechen Karamanlis und Bitsios ein, dass Frankreich mit Hilfe der europäischen Partner wesentlich mehr Druck auf die türkische Regierung ausüben könne als bilateral.1075 Die französische Regierung versuchte somit, die EPZ auch als Mittel zu nutzen, um nationale außenpolitische Ziele – die Unterstützung Griechenlands gegenüber der Türkei – effektiver durchsetzen zu können. In einem Schreiben an den griechischen Premierminister Karamanlis aus dem Jahre 1975 versicherte Giscard d’Estaing diesem, dass Frankreich an sich kein Interesse an Zypern habe und sich vor allem engagiere, um den Frieden in Europa zu wahren und die Griechen zu unterstützen.1076 Im Zypernkonflikt sehe sich Frankreich, so stellte es Präsident Giscard d’Estaing bei einem Staatsbesuch in Griechenland im September 1975 dar, als einzigen westlichen nicht vorbelasteten Ansprechpartner für die griechische Regierung – Großbritannien sei beeinflusst durch die Position als Garantiemacht für Zypern und die USA aufgrund der negativen öffentlichen Meinung, die ihr gegenüber in Griechenland herrsche.1077 Nicht nur die Durchsetzung spezifisch nationaler Interessen – hier die Unterstützung 1073 AMAE, Europe 1971–76, 3189, Sous-Direction d’Europe méridionale, Note, 15.2.1972, a/s: Chypre: Position française. 1074 AN, 5 AG 3, 998 Grèce, Compte rendu de l’entretien entre Chirac, Caramanlis, Sauvagnargues, Bitsios, 17.4.1975. 1075 Ebd. 1076 AN, 5 AG 3, 998 Grèce, Schreiben Giscard d’Estaings an Karamanlis, 28.5.1975. 1077 AN, 5 AG 3, 998 Grèce, Robin, Note de synthèse, 16.9.1975, Objet: Visite officielle en Grèce du Président de la République, 17–21 septembre 1975. V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 310 Griechenlands – und die als Bedrohung empfundene Rolle der Sowjetunion führten dazu, dass Frankreich sich in der Zypernfrage stärker auf europäischer Ebene engagierte. Hinzu kam, dass Frankreich in der zweiten Jahreshälfte 1974 und somit zum Zeitpunkt des Einmarsches türkischer Truppen auf Zypern die Präsidentschaft der Gemeinschaften und der EPZ innehatte und auch von daher sehr viel aktiver in der Zypernfrage agieren musste als bisher. Bezüglich der Rolle, die die EPZ für die Durchsetzung französischer politischer Ziele im Rahmen des Zypernkonflikts einnehmen konnte, deuten Bemerkungen in den Akten des MAE und der politischen Berater des Präsidenten auf interne Differenzen zwischen Präsident und französischem Außenministerium hin: In Bezug auf Zypern könne Frankreich allein wenig Druck auf die Türkei ausüben, mit den Neun schätze es die Erfolgschancen wesentlich höher ein, ließ der französische Außenminister Sauvagnargues beim Staatsbesuch des Griechen Karamanlis im April 1975 verlauten.1078 Präsident Giscard d’Estaing hingegen schrieb an Karamanlis Ende Mai 1975, dass er zunächst gemeinsam mit der Bundesrepublik bilateral auf Ankara einwirken wolle.1079 Möglicherweise fühlte sich der Außenminister mehr der Zusammenarbeit mit den Neun verpflichtet als der französische Präsident, der seine eigene außenpolitische Linie verfolgte. In der Bundesrepublik stand man den französischen Versuchen, sie als Partner für gegen die Türkei gerichtete Aktionen zu gewinnen, skeptisch bis ablehnend gegenüber, da man hier auf eine ausgleichende Haltung zwischen Griechenland und der Türkei setzte und mehrfach betonte, an einer „Haltung der Neutralität und Ausgewogenheit“ im Zypernkonflikt festhalten zu wollen.1080 Auch mittels der EPZ erhoffte man sich von deutscher Seite, mäßigend auf beide Konfliktparteien einwirken zu können. 1078 AN, 5 AG 3, 998 Grèce, Compte rendu de l’entretien entre Chirac, Caramanlis, Sauvagnargues, Bitsios, 17.4.1975. 1079 AN, 5 AG 3, 998 Grèce, Schreiben Giscard d’Estaings an Karamanlis, 28.5.1975. 1080 Ministerialdirigent Redies an die Botschaften in Paris und Rom, Betr.: Neuner- Initiative zur Zypern-Frage vor Beginn der vierten Runde der Klerides-Denktasch-Verhandlungen in New York am 8./9. September 1975 (Dok. 250), in: AAPD 1975, Bd. II, S. 1173–1176, S. 1175; siehe auch Runderlaß des Vortragenden Legationsrats Engels, Betr.: Zu den deutsch-französischen Gipfelkonsultationen am 25./26. Juli in Bonn, 29.7.1975 (Dok. 228), in: ebd. S. 1064–1069; PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.876: [Ref.] 203, Zypern, Griechenland, Türkei – Sachstand, 7.2.1975. Auch hier wird von der „Wahrung unserer Politik der Ausgewogenheit im Verhältnis zu beiden streitenden Parteien“ gesprochen. 4 Zypern-Krise 311 Für die deutsche Bundesregierung war das Thema Zypern vor dem Ausbruch der Zypernkrise 1974 von nachrangiger Bedeutung gewesen. Die wenigen Einträge zu Zypern in den Kabinettsprotokollen der Bundesregierung seit 1964 bezogen sich auf die Bewilligung finanzieller Unterstützung für einen UN-Friedenseinsatz (UNFICYP). Vor der Entscheidung zur Entsendung von Truppen der Vereinten Nationen nach Zypern war die Bundesregierung mit einer „vorsorgliche[n] Anfrage Großbritanniens und der USA bei der Bundesregierung nach einer Beteiligung von Truppen der Bundeswehr an einer Friedensaktion der NATO“ konfrontiert gewesen, die im Kabinett vielfältige außen-, innen- und rechtspolitische Fragen aufwarf. Insbesondere musste sich die Bundesregierung mit der Frage auseinandersetzen, ob kaum zwei Jahrzehnte nach Ende des Zweiten Weltkrieges deutsche Soldaten im Ausland eingesetzt werden sollten bzw. konnten. Durch die Entscheidung zur Entsendung von UN-Truppen nach Zypern konnte die Bundesregierung dann „ihren Beitrag zur Konfliktlösung auf Finanzierungshilfen für die Friedenstruppen beschränken.“1081 Im Auswärtigen Amt hatte man zunächst mit der Bereitschaft des Bundeskabinetts gerechnet, sich – wie von der britischen und amerikanischen Regierung gefordert – an einer NATO-Streitmacht zur Erhaltung des Friedens auf Zypern zu beteiligen; das wird in einem Runderlass des Staatssekretärs Carstens vom Februar 1964 erkennbar. Carstens begründete die erwartete Bereitschaft des Bundeskabinetts wie folgt: „Unser Hauptmotiv ist zu verhindern, daß a) ein bewaffneter Konflikt zwischen Griechenland und Türkei ausbricht und b) daß es den Sowjets entweder direkt oder indirekt über die UNO gelingt, auf Zypern Fuß zu fassen.“1082 Nachdem es nicht zur Aufstellung einer NATO-Streitmacht gekommen war, empfahl die Abt. I des AA die Beteiligung der Bundesrepublik mit einem finanziellen Beitrag an der Befriedungsaktion der Vereinten Nationen auf Zypern und begründete diese Haltung ganz ähnlich: „Eine möglichst schnelle Beilegung der Zypern-Krise liegt im unmittelbaren Interesse der Bundesrepublik Deutschland, da die Vorgänge auf der Mittelmeerinsel das Gefüge der für uns lebenswichtigen Nordatlantischen Verteidigungsgemeinschaft bedrohen. Darüber hinaus erfordert es unsere Politik der praktischen Mitwirkung an den Aufga- 1081 Kabinettsprotokolle 1964, Einleitung: Westpolitik und Bündnisfragen, in: Die Kabinettsprotokolle der Bundesregierung, Bd. 17 (1964), München 2007, S. 14–18, S. 16 f.; siehe im Einzelnen v.a. Sondersitzung am 3. Februar 1964 (S. 119–120) und 109. Kabinettssitzung am 5. Februar 1964 (S. 121–128). 1082 Runderlaß des Staatssekretärs Carstens, 2.2.1964 (Dok. 37), in: AAPD 1964, Bd. I, München 1995, S. 180–181, S. 181. V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 312 ben der Vereinten Nationen, daß wir uns gerade auch an den der Erhaltung des Friedens gewidmeten Aktionen beteiligen, soweit uns das als Nichtmitglied der Weltorganisation möglich ist.“1083 Zypern spielte dann auch vier Jahre später wiederum eine Rolle bei den Erörterungen im Zusammenhang mit der oben erwähnten Forcierung der Mittelmeerpolitik der Bundesregierung, die nicht zuletzt auf die Furcht vor einer Ausweitung des Einflusses der UdSSR zurückzuführen war.1084 Die Haltung der Bundesregierung(en) zu Zypern war somit in den 1960er Jahren vor allem von grundsätzlichen Erwägungen der Bündnisund Sicherheitspolitik geprägt, weniger von genuin bilateralen bzw. Zypern-spezifischen Aspekten. Erst nach dem Putsch bzw. der militärischen Intervention der Türkei auf Zypern 1974 lässt sich dann eine Intensivierung der Auseinandersetzung mit dem Zypernproblem als solchem auf deutscher Seite feststellen. Es spricht einiges für die Annahme, dass dem Thema Zypern erst durch bzw. im Rahmen der EPZ erhöhte Aufmerksamkeit seitens der Bundesregierung zuteil wurde – wobei dies angesichts der militärischen Eskalation des Konfliktes unter Umständen auch ohne die EPZ geschehen wäre. Insgesamt bekundete das Ref. 200/AA im Juli 1974 ein Interesse daran, „das Mitwirken der Neun zur Beilegung des [Zypern-]Konflikts aufrechtzuerhalten und gemeinsame Aktionen durchzuführen, sowie sich dafür ein sinnvoller Ansatz bietet.“1085 Auch in anderen Dokumenten aus diesem Zeitraum wird deutlich, dass die Bundesregierung – und nicht nur das Auswärtige Amt – ein Interesse an einer abgestimmten Haltung der Neun in der Zypernfrage hatte. Die Haltung der Bundesregierung wie auch des Auswärtigen Amtes im Zypernkonflikt im September 1974 lässt sich unter den drei Stichworten „Wahrung der Unabhängigkeit, Verzicht auf militärische Aktionen, Verhandlungslösung“ zusammenfassen – und bewegte sich damit ganz auf der Linie der gemeinsamen Haltung der Neun. Die Bundesregierung stand einem „sowjetischen Konferenzvorschlag“ skeptisch gegenüber und bevorzugte eine Lösung „im ‚Familienkreise‘“.1086 Außenminister Genscher stellte dem sowjetischen Außenminister Gromyko gegenüber klar, dass „die 1083 Aufzeichnung des Ministerialdirektors Jansen, 12.3.1964 (Dok. 70), in: AAPD 1964, Bd. I, S. 343–346, S. 345 f. 1084 Siehe oben S. 276 f. 1085 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.882: Ref. 200, Vermerk betr. Neuner-Aktionen zu Zypern, 30.7.1974. 1086 Gespräch des Bundesministers Genscher mit dem griechischen Außenminister Mavros, 9.9.1974 (Dok. 256), in: AAPD 1974, Bd. II, München 2005, S. 1125– 1129, S. 1127. 4 Zypern-Krise 313 Bundesrepublik mit Zypern stets gute Beziehungen unterhalten hat. Auch unsere Beziehungen zu Griechenland und der Türkei seien gut. Seit dem Putsch auf Zypern sei die Bundesregierung für die Unabhängigkeit Zyperns eingetreten; sie habe deshalb auch die Regierung Sampson nicht anerkannt und in den Konflikt nicht durch militärische Unterstützung irgendeiner Seite eingegriffen. Es sei klar, daß die Bundesrepublik Deutschland im Zypern-Konflikt nicht Partei sein könne, dennoch habe sie ihre guten Dienste angeboten.“1087 Allem Anschein nach war man im AA der Ansicht, es sei „die Aufgabe der Zyprer selbst“, das Verhältnis zwischen den beiden Volksgruppen zu regeln. Im Gespräch mit dem stellvertretenden polnischen Außenminister Czyrek in Warschau im November 1974 äußerte AA-Staatssekretär Gehlhoff: „Es sehe so aus, daß dafür eine kantonale Regelung getroffen werden müsse. Zypern müsse als unabhängiger Staat erhalten bleiben, der an seiner bisherigen außenpolitischen Orientierung festhalte. Zypern soll also nicht zwischen den beiden Bevölkerungen geteilt werden.“1088 Mit dem Ausbruch der Zypern-Krise im Juli 1974 wurde das Krisenmanagement-Verfahren der Neun entsprechend dem im März 1974 verabschiedeten Dokument zur Krisenbewältigung unmittelbar umgesetzt: Die Botschafter der Neun am Sitz der Präsidentschaft in Paris sowie in London trafen sich im Juli fast täglich zu Konsultationen, um die Haltungen ihrer Regierungen in der Zypernfrage miteinander abzustimmen und ein gemeinsames Vorgehen zu ermöglichen. Die in den zuvor geführten Diskussionen um die Etablierung eines Krisenmanagement-Verfahrens aufgetretenen Probleme und Fragen, die drohten, das ganze Verfahren in einer Sackgasse enden zu lassen, spielten in der konkreten Krise keine Rolle. Vielmehr gelang es, sich in kürzester Zeit auf eine gemeinsame Position zu einigen und entsprechende Demarchen durch den französischen Botschafter an Ankara und Athen zu richten.1089 Ein erstes gemeinsames Statement der Neun wurde direkt am 16. Juli 1974 – dem Tag nach dem 1087 Gespräch des Bundesministers Genscher mit dem sowjetischen Außenminister Gromyko auf Schloß Gymnich, 15.9.1974 (Dok. 267), in: AAPD 1974, Bd. II, S. 1175–1176, S. 1175. 1088 Gespräche des Staatssekretärs Gehlhoff mit dem polnischen Stellvertretenden Außenminister Czyrek in Warschau, 21./22.11.1974 (Dok. 338), in: AAPD 1974, Bd. II, S. 1493–1504, S. 1501. 1089 NA, FCO 30/2459, Bericht des FCO (Entwurf) über die EPZ [September 1974]; FCO 30/2460, European Integration Department (External): Anglo/ German political talks, 4 November 1974: The present state of European Political Cooperation, 31.10.1974. Auch das Auswärtige Amt der Bundesregierung V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 314 Staatsstreich und der Machtübernahme Nikos Sampsons auf Zypern – veröffentlicht, in dem die Neun ihr Festhalten an der Unabhängigkeit und territorialen Unversehrtheit Zyperns und ihren Widerstand gegen alle Eingriffe oder Einmischungen, die dies in Frage stellten, bekundeten.1090 Bei der EPZ-Ministertagung in Brüssel am 22. Juli 1974, an der auch die Ständigen Vertreter in Brüssel und die Politischen Direktoren teilnahmen, wurde die Zypernfrage ausführlich erörtert.1091 Hierbei hatte der britische Außenminister Callaghan – neben seinen Ausführungen zur Ursache der Zypernkrise1092 und zur diesbezüglichen Politik der britischen Regierung – einleitend ausdrücklich die Tätigkeit der französischen Präsidentschaft und des französischen Außenministers Sauvagnargues in personam gewürdigt und erklärt, „die EPZ habe mit der Behandlung der Zypernkrise in eindrucksvoller Weise gezeigt, wie nützlich dieses Instrument sein könne.“1093 Die Minister billigten eine von den Politischen Direktoren ausgearbeitete Erklärung,1094 in der sie ihrer Beunruhigung über die Nichteinhaltung des Waffenstillstandes Ausdruck gaben. Unter Verweis auf die Resolution 353 des VN-Sicherheitsrates forderten sie die Konfliktparteien auf, den Waffenstillstand einzuhalten, mit UNFICYP zu kooperieren und die vom Vereinigten Königreich vorgeschlagenen Konsultationen in Genf mit Beteiligung der drei Garantiemächte zeigte sich erfreut, dass sich das Krisenmanagement bewährt und schnelle Reaktionen der Neun ermöglicht habe. Siehe PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.861: Ref. 200, Entwurf Ortex, 24.7.1974; ähnlich PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.882: Ref. 200, Gesamtanalyse Mittelmeer (EPZ), 4.10.1974. In diesem Entwurf einer Gesamtanalyse heißt es zur Behandlung der Zypernkrise unter anderem: „Von Außenminister [sic] am 4.3.1974 beschlossenes Verfahren hat sich im Fall Zypern bewährt.“ 1090 Kommuniqué der neun Regierungen vom 16. Juli 1974 über die Lage in Zypern, in: Europäische Politische Zusammenarbeit. Dokumentation, S. 60; zur Entstehung der Demarche siehe auch AMAE, Europe 1971–76, 3802, Sous- Direction d’Europe méridionale, Note, 17.7.1974, a/s: Réunion des Neuf 16 juillet. 1091 Siehe PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.882: Paris COREU Nr. 574, 26.7.1974; siehe auch Botschafter Sahm, Moskau, an das Auswärtige Amt, 23.7.1974 (Dok. 221), in: AAPD 1974, Bd. II, S. 974–979, S. 976, Anm. 7. 1092 Ausführlich wiedergegeben in PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.876: Brüssel Euro Fernschreiben Nr. 2724, 23.7.1974; siehe auch Runderlaß der Vortragenden Legationsrätin Steffler betr. EPZ-Ministertreffen am 22. Juli 1974 in Brüssel, 24.7.1974 (Dok. 222), in: AAPD 1974, Bd. II, S. 979–982. 1093 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.882: D2 für Staatssekretär, Vermerk betr. EPZ- Ministersitzung am 22. Juli in Brüssel, 23.7.1974. 1094 Ebd. 4 Zypern-Krise 315 aufzunehmen.1095 Basierend auf dieser gemeinsamen Erklärung forderte die französische Ratspräsidentschaft am folgenden Tag im Namen der Neun Ankara und Athen zum Waffenstillstand und zur Wiederherstellung der verfassungsmäßigen Ordnung auf und bekundete zugleich ihre Unterstützung für den britischen Vorschlag zu Konsultationen der Garantiemächte Griechenland, Türkei und Großbritannien in London.1096 Mit Befriedigung konstatierte das FCO, dass die anderen Acht die britische Position in der Zypernfrage unterstützten.1097 Die beiden Partnerstaaten Deutschland und Frankreich waren grundsätzlich bereit, Großbritannien aufgrund seiner besonderen Verbindung mit Zypern die Führungsrolle bei der Erarbeitung einer gemeinsamen Politik in der Zypernfrage zu überlassen.1098 Diese Rolle nahm Großbritannien bereitwillig an bzw. forderte sie dann auch bei den folgenden Verhandlungen im Rahmen der EPZ-Institutionen vehement ein. Aus britischer Sicht sollten sich die Bemühungen der Neun darauf beschränken, „to support our own efforts while we continue to take the lead in the search for a settlement.“1099 1095 Siehe PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.882: Paris COREU Nr. 574, 26.7.1974; siehe auch Botschafter Sahm, Moskau, an das Auswärtige Amt, 23.7.1974 (Dok. 221), in: AAPD 1974, Bd. II, S. 974–979, S. 976, Anm. 7. 1096 Zumindest nach Aussage des französischen Außenministers war der am 23. Juli erfolgte, allerdings kaum eingehaltene Waffenstillstand eine Folge der gemeinsamen Bemühungen der Neun sowie der USA. Siehe dazu van Praag: Krisenmanagement im Süden Europas, S. 200; auch Nuttall (European Political Co-Operation, S. 120) sieht den Waffenstillstand als Resultat der Haltung der Neun. 1097 NA, FCO 30/2459, Bericht des FCO (Entwurf) über die EPZ [September 1974]; FCO 30/2460, European Integration Department: Anglo/German political talks, 4 November 1974: The present state of European Political Cooperation, 31.10.1974. 1098 Siehe dazu u.a. NA, FCO 30/2478, European Political Cooperation: Political Directors’ meeting: 10 September, Agenda item 4: Cyprus (Background), o.D. Darin heißt es u.a., dass die Deutschen wie die Briten der Ansicht seien, dass die Neun ihre Bemühungen darauf beschränken sollten, die britischen Initiativen zu unterstützen; die Niederlande wiederum wollten mehr Aktivitäten der Neun; siehe auch AMAE, Europe 1971–76, 3802, Direction des Affaires politiques (Arnaud), Circulaire 488, 20.7.1974. 1099 NA, FCO 30/2478, European Political Cooperation: Political Directors’ meeting: 10 September, Agenda item 4: Cyprus, o.D. Ähnlich hieß es bei den Vorbereitungen für das Treffen der Politischen Direktoren am 18. Oktober, dass es britisches Ziel sei, „[t]o give the Nine the feeling of continued involvement in the Cyprus crisis in case we need their support.“ FCO 30/2479, South East and European Department: European Political Co-Operation, Political Directors’ meeting, Paris 18 October, 16.10.1974. V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 316 Obwohl für die französische Seite klar war, dass Großbritannien eine Führungsrolle in den Verhandlungen zustand, war das französische Außenministerium zugleich darauf bedacht, während der französischen Präsidentschaft die Kontrolle über alle EPZ-Gespräche zu behalten und diese auf Paris zu beschränken: Während Ende Juli 1974 Großbritannien als Garantiemacht Zyperns und Teilnehmer der Verhandlungen in Genf die Partner über deren Inhalt informierte, organisierte Frankreich als Präsidentschaft der Neun parallel in Paris ein Informationstreffen der in Genf akkreditierten Ständigen Vertreter der EPZ-Staaten, um sich dort über die Verhandlungen auszutauschen.1100 Die Bitte des französischen Botschafters in Genf, Fernand-Laurent, die EPZ-Informationstreffen zu den Verhandlungen ebenfalls vor Ort durchzuführen, wurde vom französischen Außenministerium abgelehnt. Der Informationsaustausch müsse in Paris stattfinden, da eventuelle Entscheidungen dort getroffen würden.1101 Fernand- Laurent protestierte gegen diese Entscheidung: Die deutsche Präsidentschaft habe im ersten Halbjahr 1974 in Genf die Ständigen Vertreter der Neun zu einem regelmäßigen Informationsaustausch geladen und er wolle diese Tradition bei regelmäßigen Mittagessen fortsetzen. Diese Treffen hätten einen wenig formellen Charakter, den es zu erhalten gelte.1102 Es werde schwierig sein, das Thema Zypern vor Ort in Genf zu tabuisieren, um es erst später in Paris zu erörtern. Das gegenseitige Vertrauen der Botschafter in Genf sei wesentlich höher einzuschätzen.1103 Die Sätze Fernand-Laurents belegen zugleich, dass die Ständigen Vertreter, die weitab ihrer Heimatministerien agierten, eng und vertraut miteinander arbeiteten und bevorzugten, in diesem Rahmen gemeinsam Entscheidungen vorzubereiten – eine Entwicklung, die das Pariser Außenministerium stoppen wollte, da es, nicht ganz unberechtigt, einen Kontrollverlust über das Agieren der Vertreter fürchtete. Obwohl sich die Neun in ihrer politischen Grundhaltung zur Zypernfrage einig waren, was sich in der schnellen gemeinsamen Reaktion auf die Ereignisse im Juli niedergeschlagen hatte, gingen doch einzelne Staaten nach wenigen Wochen intensiver Kooperation bereits wieder zu bilateralen Aktionen über. Bereits Anfang August 1974 entfachte eine Bitte des 1100 AMAE, Europe 1971–76, 3189, Sous-Direction d’Europe méridionale (Courcel), Circulaire 516, 26.7.1974, Objet: Conférence de Genève sur Chypre (dispositions). 1101 Ebd. 1102 AMAE, Europe 1971–76, 3189, Telegramm aus Genf an Paris, N. 3066–69, 27.7.1974, a/s: Conférence de Genève sur Chypre: Dispositions. 1103 Ebd. 4 Zypern-Krise 317 griechisch-zypriotischen Präsidenten Klerides, als Europäische Gemeinschaften gegen türkische Menschenrechtsverletzungen auf Zypern vorzugehen, eine Debatte der Neun, ob gemeinsam oder bilateral gehandelt werden sollte. Die Diskussion unter den von der französischen Präsidentschaft in Paris einberufenen Botschafter der Neun ergab, dass die Mehrheit der EPZ-Partner es vorzog, individuell über ein Einschreiten zu entscheiden. Die Bundesrepublik, Italien, die Niederlande und Frankreich kündigten eigene Initiativen an oder hatten diese bereits umgesetzt. Besonders der Vertreter der Bundesrepublik wandte sich bei diesem Treffen gegen die von der französischen Präsidentschaft vorgeschlagene Idee einer kollektiven Demarche an Ankara, welche die Türkei zu Verhandlungen auffordern sollte, andere schlossen sich an. Dennoch sollte Frankreich zusätzlich als Präsidentschaft im Namen der Neun auf die Bitte von Klerides reagieren und ein entsprechendes Antwortschreiben verfassen.1104 Hier zeigte sich, dass die kurz zuvor noch begrüßte Abstimmung der Neun zwar im Bereich des Informationsaustausches funktionierte. Wenn es um konkretes außenpolitisches Handeln ging, hatte jedoch jeder EG/EPZ-Staat weiterhin den Impuls, allein zu agieren. Waren die eigenen Aktionen nicht von Erfolg gekrönt, berief man sich wieder auf die EPZ, mit deren gemeinsamer Stimme man vermeintlich besser gehört wurde. Das französische Außenministerium sandte nach der EPZ-Diskussion eine ausdrücklich bilaterale Demarche nach Ankara. Die Türkei wurde aufgefordert, an weiteren Verhandlungen teilzunehmen.1105 Damit wichen die Franzosen von der mit den Partnern vereinbarten Linie ab, nach der die Türkei und Griechenland in gleicher Weise auf die Zypernfrage angesprochen werden sollten, und nahm einseitig Partei für Griechenland. Angesichts des drohenden Scheiterns der schwierigen Verhandlungen in Genf, die dann am 14. August tatsächlich abgebrochen wurden, kamen die EPZ-Partner am 13. August zu dem Beschluss, doch gemeinsam zu agieren und eine gemeinsame Demarche an die Konfliktparteien zu richten, was Frankreich noch am Vortag abgelehnt hatte. Diese Demarche basierte auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner, dem alle EPZ-Partner zustimmen konnten; angehängt wurden 1104 AMAE, Europe 1971–76, 3802, Sous-Direction d’Europe méridionale (Arnaud), Circulaire 559, 8.8.1974, Objet: Agissements des Turcs à Chypre (Concertation des Neuf); AN, 5 AG 3, 965 Chypre, Cabinet du Ministre, Le conseiller technique: Note pour M. J.P. Dutet, 9.8.1974, a/s: Initiatives de la France en faveur du gouvernement de M Caramanlis. 1105 AMAE, Europe 1971–76, 3189, Direction des Affaires politiques (Arnaud), Circulaire 570, 11.8.1974, Objet: Chypre – Démarche française à Ankara. V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 318 dann noch jeweils zusätzliche Kommentare an die einzelnen Adressaten.1106 Unstimmigkeiten über das weitere Vorgehen in der Zypernfrage traten auch im September 1974 auf. Das FCO beklagte sich über die viel zu zahlreichen und ineffektiven Demarchen, die die Präsidentschaft im Namen der Neun an Athen und Ankara richte, da diese den ohnehin begrenzten Einfluss der EPZ abwerten würden, und warnte: „If we continue to take the lead in the search for a settlement, we do not want the Nine to act in a way which might cut across our efforts.“1107 Vor allem das französische Bemühen, durch den Ausbau der bilateralen Beziehungen zur neuen griechischen Regierung eine aktivere Rolle im Zypernkonflikt zu spielen, wurde als störend sowie als Angriff auf die britische Führungsrolle in der Zypernfrage empfunden. Die britischen Bemühungen zur Lösung des Zypernproblems waren darauf gerichtet, die an dem Konflikt beteiligten Parteien, d.h. griechische und türkische Zyprioten sowie die Regierungen in Ankara und Athen, zu einer dauerhaften Übereinkunft zu bewegen und dazu in einem ersten Schritt die Positionen der Konfliktparteien auszuloten und einander anzunähern „We are […] actively pursuing a policy of exploratory diplomacy“, beschrieb Callaghan die britische Verhandlungsstrategie.1108 Dabei neigten das FCO und der britische Außenminister Callaghan selbst eher dazu, die von den türkischen Zyprioten und der Türkei favorisierte 1106 AMAE, Europe 1971–76, 3802, Direction des Affaires politiques (Puaux), Circulaire 579, 13.8.1974, Objet: Chypre: Attitude des Neufs; ebd., Sous-Direction d’Europe méridionale (Puaux), Circulaire 580, 13.8.1974, Objet: Chypre – Démarche de la Présidence de la Communauté auprès des gouvernements grec et turc; ebd., Sous-Direction d’Europe méridionale (Puaux), Circulaire 581, 13.8.1974, Objet: Chypre (Démarche au nom des Neuf); AMAE, Europe 1971– 76, 3802, Direction d’Europe (Puaux), Circulaire 582, 13.8.1974, Objet: Chypre (Démarche au nom des Neuf). 1107 NA, FCO 30/2478, European Political Cooperation: Political Committee meeting – Paris 9/10 September, Steering brief, o.D. Siehe dazu auch AMAE, Europe 1971–76, 3189, Schreiben des französischen Botschafters in Ankara (Vaurs) an den Directeur d’Europe (de Margerie), 3.9.1974. Demnach haben bei einem Treffen der neun Botschafter am 3. September in Ankara die Partner, allen voran der britische Vertreter, eine von der französischen Präsidentschaft an Ankara übergebene Demarche zur Flüchtlingsfrage auf Zypern als „inopportune“ bezeichnet, zumal nicht gleichzeitig eine entsprechende Demarche an Athen gegangen und somit die Gleichbehandlung beider beteiligter Staaten nicht gewährleistet gewesen sei. 1108 NA, FCO 30/2478, European Political Cooperation: Political Directors’ meeting: 10 September, Agenda item 4: Cyprus, o.D., Annex B: Telegramm von Callaghan (Guidance telno 111): Cyprus, 30.8.1974. 4 Zypern-Krise 319 Lösung einer „bi-regional federation“ zu unterstützen.1109 Die Annäherung an die Konfliktparteien sollte nach Auffassung des FCO weiterhin vor allem auf bilateralem Wege erfolgen, flankiert von unterstützenden Maßnahmen der neun EPZ-Mitglieder; d.h. das Handeln der EPZ-Präsidentschaft wurde lediglich als Ergänzung zu den existierenden bilateralen Kanälen verstanden. Unterstützung erwartete das FCO von den Neun auch bei den Zypern-Debatten in der VN-Generalversammlung, wo eine gemeinsame Haltung abgestimmt werden sollte, ferner bei der humanitären Lösung des Flüchtlingsproblems auf Zypern sowie bei der Finanzierung der UN-Friedenstruppe auf Zypern (UNFICYP), zu deren Unterhalt die britische Regierung nach den USA den größten Beitrag leistete.1110 Trotz der britischen Vorbehalte gegenüber der ‚übereifrigen‘ Präsidentschaft Frankreichs verliefen die Sitzungen des PK und der Minister im September und Oktober 1974 aus britischer Sicht zufriedenstellend, während die französische Seite die Ergebnisse des Ministertreffens am 16. September in Paris weitaus negativer bewertete und insbesondere die divergierenden Positionen der Neun und die Schwierigkeiten zur Lösung des Zypernkonflikts hervorhob.1111 Die Minister einigten sich auf ihrem Treffen in Paris auf gemeinsame Hilfen für die Flüchtlinge in Zypern, tauschten sich über das weitere Vorgehen in der Zypernfrage aus und bekundeten dabei ihre Unterstützung für die britische Politik. Sie einigten sich ferner darauf, dass die Politischen Direktoren weiterhin die Zypernkrise verfolgen und – dies war ein britischer Wunsch – finanzielle Hilfen für die UN-Friedenstruppe in Zypern in Erwägung ziehen sollten. Auch wurde die Notwendigkeit einer weiteren engen Zusammenarbeit in der Generalversammlung der Vereinten Nationen hervorgehoben. Die Minister einigten sich auf die Herausgabe eines gemeinsamen Pressestatements, in dem sie die Unabhängigkeit und territoriale Integrität von Zypern betonten und die Klerides/ Denktasch-Gespräche als beste Lösung für eine Einigung im Zypernkonflikt begrüßten. Wenngleich die Franzosen gerne einen Text gehabt hätten, 1109 Ebd.; siehe auch FCO 30/2478, Telegramm von Callaghan: Cyprus, 29.8.1974. 1110 NA, FCO 30/2479, South East and European Department: European Political Co-Operation, Political Directors’ meeting, Paris, 18 October: Cyprus, 16.10.1974; ebd., South East European Department: European Political Co- Operation, Political Directors’ meeting, Paris, 18 October: Contribution to UNFICYP, 16.10.1974; ebd., South East European Department: European Political Co-Operation, Political Directors’ meeting, Paris, 18 October: Aid to Cyprus, 16.10.1974. 1111 AMAE, Europe 1971–76, 3802, Sous-Direction d’Europe occidentale (Puaux), Circulaire 688, 17.9.1974, Objet: Réunion ministérielle du 16 septembre. V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 320 der strenger mit den Türken umgeht, vor allem in Bezug auf die Flüchtlinge, so fügten sie sich schließlich doch dem gemeinsamen Druck von Großbritannien, Niederlanden, Italien und anderen. Auch ein weiterer Versuch Sauvagnargues, die Türkei als Hauptverhinderer der Friedensgespräche anzuklagen, scheiterte an den Positionen der anderen, vor allem der Briten und Niederländer, die für eine vermittelnde Haltung plädierten und argumentierten, man müsse die Türkei an den Verhandlungstisch bringen.1112 Nicht nur die Briten bewerteten die Ergebnisse des Treffens positiv. Auch die deutsche Bundesregierung zeigte sich grundsätzlich zufrieden mit der Reaktion der Neun auf die Eskalation der Zypernkrise und die Art der Zusammenarbeit, gab sich aber gleichzeitig hinsichtlich des Einflusses der Neun auf den Konflikt keinerlei Illusionen hin. In einem Beitrag des Ref. 200/AA für die Regierungserklärung im Rahmen der Haushaltsberatungen im Deutschen Bundestag wurde bezüglich des Außenministertreffens in Paris und der Politik der Neun im Zypernkonflikt unmissverständlich festgehalten: „In der Zypernkrise haben die Neun von Anfang an eine gemeinsame Politik entwickelt und sie in bisher sieben gemeinsamen diplomatischen Schritten oder Erklärungen zum Ausdruck gebracht. Sie haben, wie nicht anders zu erwarten, auch hierbei die Erfahrung gemacht, daß das Europa der Neun noch nicht das politische Gewicht besitzt, um einen Konflikt zwischen Freunden und Verbündeten zu verhindern oder zu lösen. Aber man sollte sich auch einmal die Frage vorlegen, was passiert wäre, wenn die Neun in der Zypernkrise verschiedene politische Ziele verfolgt hätten. […] Gegensätzliche Stellungnahmen der Neun zum Zypernkonflikt hätten Leidenschaften der Auseinandersetzung nach Europa getragen und die Aussicht auf eine friedliche Lösung zerstört. […] Die neun Staaten werden sich weiterhin um eine gemeinsame Politik in der Zypernfrage bemühen […].“1113 1112 NA, FCO 30/2479, Telegramme von Tomkins: European Political Cooperation: Cyprus (telno 1010 u. 1012), 16.9.1974; siehe auch PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.876: Paris COREU Nr. 648, 17.9.1974, Objet: Relevé provisoire de conclusions de la 16ème réunion ministérielle de coopération politique. 1113 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.876: Ref. 200, Betr. Regierungserklärung im Rahmen der Haushaltsdebatte, 17.9.1974. In einem Gesamtentwurf der Regierungserklärung finden sich neben allgemeinen Äußerungen zur EPZ darüber hinaus noch einige Bemerkungen zur Lage im östlichen Mittelmeer. So wird unter anderem darauf hingewiesen, dass sich die Bundesregierung in dieser Frage von Anfang an um eine enge Abstimmung mit den europäischen Partnern bemüht habe, insbesondere mit Frankreich und Großbritannien. Dabei 4 Zypern-Krise 321 Mit dieser Aufgabe wurde in der Folgezeit vor allem die von den Politischen Direktoren am 18. Oktober 1974 mit dem neuen Schwerpunkt „Südeuropa und Mittelmeer“ wiederbelebte AG Mittelmeer betraut. In ihrer ersten Sitzung zur Zypernfrage am 6. November 1974 verständigten sich die Teilnehmer der Arbeitsgruppe indes lediglich darauf, „qu’il était prématuré d’envisager une intervention auprès d’Athènes et d’Ankara et qu’il convenait, pour préserver la crédibilité de telles démarches, de n’y procéder que si la situation paraissait l’exiger“.1114 Aus dem zusammenfassenden Bericht („compte rendu“) dieser Sitzung geht aber auch hervor, dass einige der Regierungen offenbar ohne vorherige Absprache untereinander ihre Botschaften in Nikosia angewiesen hatten, wie mit Forderungen der Autonomen Türkischen Administration auf Zypern in Bezug auf den diplomatischen bzw. konsularischen Verkehr umzugehen sei – ohne indes dabei den von allen geteilten Grundsatz der Nichtanerkennung dieser türkisch-zypriotischen Verwaltung aufzugeben. In der von der türkischen Regierung aufgeworfenen Frage, ob die nächste Sitzung des Ministerkomitees des Europarats, bei der unter anderem die Zypernfrage und die Wiederaufnahme Griechenlands auf der Tagesordnung standen, turnusgemäß unter zypriotischem Vorsitz stattfinden solle, zeigten sich allenfalls Nuancierungen in der Herangehensweise der Neun, wobei „la plupart des délégués souhaitaient que fut trouvé un compromis“.1115 Eine abschlie- ßende Entscheidung hierüber sollte das Politische Komitee treffen. Bezüglich der anderen behandelten Fragen (Assoziationsrat EWG-Zypern, Zukunft und Finanzierung der UNFICYP sowie Flughafen Nikosia) waren laut dem Bericht der AG-Sitzung keine Unstimmigkeiten zwischen den Vertretern der Neun ersichtlich.1116 Innerhalb der Bundesregierung offenbarten sich in der Beurteilung der – auch in der Arbeitsgruppe Mittelmeer verabredeten – Herangehensweise habe sich auch „das Instrument der Europäischen Politischen Zusammenarbeit als besonders nützlich erwiesen. Das Gewicht der Neun ist sichtbarer geworden, wenn es auch nicht zur Lösung der Krise ausreichte.“ 1114 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.882: Groupe d’experts Europe méridionale et méditerranéenne, Réunion du 6 novembre 1974: Chypre, Compte rendu, o.D. 1115 Ein solcher Kompromiss kam dann auch zustande, da der zypriotische Außenminister am 7. November 1974 seinen Kollegen im Ministerkomitee des Europarates in einem Brief mitteilte, er sei bereit, den Vorsitz bei diesen Tagesordnungspunkten der dänischen Vize-Präsidentschaft zu überlassen. PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.882: Paris Coreu Nr. 1157, 13.11.74. 1116 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.882: Groupe d’experts Europe méridionale et méditerranéenne, Réunion du 6 novembre 1974: Chypre, Compte rendu, o.D. V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 322 an die Zypernpolitik der Neun durchaus Unterschiede. Während der Bundeskanzler in der Kabinettsitzung am 13. November 1974 erklärte, ihm bereite es „eine ‚moralische Beschwernis‘, die EG völlig einflußlos gegenüber der Situation in Zypern zu sehen“ angesichts der Rücksichtnahme auf den griechischen Wahltermin etc., hob Außenminister Genscher in seiner Stellungnahme hierzu hervor, „daß sich unsere Politik, auf Druck zu verzichten, bewährt habe“ und dass man tatsächlich erst nach den griechischen Wahlen vieles tun könne, was zuvor unangebracht sei.1117 Die Vertretung einer einheitlichen Position der Neun war auch im Rahmen der EPZ von vorherigen genauen Absprachen zwischen den Regierungen abhängig – diesbezüglich unterschied sich die Zusammenarbeit in der EPZ nicht grundlegend von herkömmlichen internationalen Aushandlungsprozessen. Dies zeigte sich u.a. bei dem von Italien im Januar 1975 vorgebrachten Vorschlag, eine EPZ-Garantie für ein Übereinkommen in der Zypernfrage zu leisten. Im Auftrag Roms sondierte der italienische „Counsellor“ Borga in London im Januar 1975 die Ansichten der Briten zu diesem Vorschlag, und es ist davon auszugehen, dass solche Sondierungsgespräche auch in den anderen Hauptstädten stattfanden. Borga verband die Idee, dass die Neun sich als Garantiemacht für ein auszuhandelndes Übereinkommen anbieten sollten, mit dem Vorschlag, eine europäische Friedenstruppe aufzustellen.1118 Innerhalb des South East Department im britischen FCO wie auch im European Integration Department und Western European Department1119 war man diesem Vorschlag zwar nicht generell abgeneigt, hielt ihn aber für unrealistisch, da man an den Möglichkeiten und der Bereitschaft der Neun zweifelte, eine solche Friedenstruppe aufzustellen.1120 Goodison vom South East Department verwies vor allem darauf, dass dies wohl insbesondere für die Bundesrepublik ein Problem darstellen würde. Zudem wurde argumentiert, dass eine solche Friedenstruppe für die Sowjetunion nicht annehmbar sei. Über COREU tauschten 1117 Hier zitiert nach PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.882: VLR I Dr. Massion, Vermerk betr. Zypern, 22.11.1974. 1118 NA, FCO 30/3018, Political Directors’ meeting in Dublin, 23/24 January: Cyprus, o.D. 1119 Das Western European Department war u.a. für die Westeuropäische Union und den Europarat zuständig. 1120 NA, FCO 30/3018, Goodison, South East European Department, an Morgan: The shape of a Cyprus settlement, 3.1.1975; ebd., Sinclair, European Integration Department, an Lever: Cyprus: A peace-keeping role for the Nine, 10.1.1975; ebd., Lever, Western Organisations [sic] Department, an Sinclair, 14.1.1975. 4 Zypern-Krise 323 sich die Außenministerien der Neun über den italienischen Vorschlag aus. Während die Niederlande dafür plädierten, über den italienischen Vorschlag von Garantien für ein Abkommen in Zypern beim nächsten PK- Treffen zu sprechen,1121 wollte Frankreich dies zunächst durch die Mittelmeer-Arbeitsgruppe auf ihrer Sitzung am 20. Januar prüfen lassen. Man wolle nicht in dem Moment, wo Klerides und Denktasch gerade ihre Gespräche wieder aufgenommen hatten, diese heikle Angelegenheit direkt auf Ebene der Politischen Direktoren diskutieren.1122 Man kam dann aber schließlich überein, erst eine entsprechende Direktive der Politischen Direktoren an die AG abzuwarten, bevor diese tätig wurde, so dass der italienische Vorschlag einer europäischen Garantie beim Treffen des PK am 23./24. Januar dann doch zur Sprache kam. Die britischen Vertreter gingen mit der Direktive in diese Sitzung: „To steer the Community away from this idea.“1123 Es sollte gegenüber den anderen argumentiert werden, dass eine europäische Garantie für ein Übereinkommen wenig Gewicht hätte, wenn es nicht eine europäische Friedenstruppe gäbe. „We dislike a system which involves responsibility without power. We fear a European Guarantee, even if it were acceptable to the parties to the Cyprus dispute and the world Community, would offer the same difficulties. Our Partners should be aware of the risks inherent in guaranteeing something the maintenance of which they cannot control.“1124 Die Briten sprachen dabei aus Erfahrung; verwiesen wurde darauf, dass bereits die Garantie von 1960 die britische Regierung in die Schwierigkeit gebracht habe, Verantwortung ohne Macht zu besitzen. Eine solche Situation wolle man nicht wiederholen, auf der anderen Seite aber sich auch nicht jeglicher Kooperation verweigern und die Italiener nicht zu sehr entmutigen. Das heißt, man war im Vorfeld schon bereit, in Grenzen den Italienern und möglicherweise anderen EPZ- Partnern entgegenzukommen, so dass das beim PK-Treffen erzielte Ergebnis, die Möglichkeit einer Garantie der Neun für ein Übereinkommen zu prüfen, nicht als ein Einlenken der Briten aufgrund des Gruppendrucks gedeutet werden kann, sondern eher als Umsetzung eines ‚Plans B‘ für den Fall, dass die anderen Partner nicht davon überzeugt werden konnten, diese Idee ganz fallen zu lassen. 1121 NA, FCO 30/3018, The Hague COREU to Dublin COREU, Objet: Chypre, 15.1.1975. 1122 FCO 30/3018, Paris COREU to Dublin COREU, Objet: Chypre – Problème des garanties, 15.1.1975. 1123 NA, FCO 30/3018, Political Directors’ meeting in Dublin, 23/24 January: Cyprus, o.D. 1124 Ebd. V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 324 Auf der PK-Sitzung am 23. und 24. Januar 1975 zeigten sich alle Acht aufgeschlossen gegenüber dem italienischen Vorschlag, wenngleich dieser auch abgeschwächt und erst einmal auf die ‚lange Bank‘ geschoben, d.h. der AG zur Prüfung anheimgegeben wurde. Abgebracht wurden die Italiener von ihrer ursprünglichen Idee, eine formelle Garantie ähnlich der von 1960 auszuarbeiten. Stattdessen einigte man sich auf den Vorschlag des belgischen Direktors Davignon, eine mehr allgemeine Studie darüber zu erstellen, welche Rolle die Neun beim Zustandekommen einer Übereinkunft in der Zypernfrage spielen und wie sie helfen könnten, diese umzusetzen. Zudem schlug Davignon vor, einen Emissär einzusetzen, der die Möglichkeiten dafür erkunden sollte. Dies wurde übereinstimmend als sinnvoll angesehen. Einigkeit erzielte man auch darüber, die ganze Angelegenheit vertraulich zu behandeln und die Amerikaner über diese Studie zu informieren, während die Briten vorgeschlagen hatten, die Amerikaner nicht nur zu informieren, sondern vor irgendeiner geplanten Aktion zu konsultieren, was aber auf Ablehnung der Franzosen stieß. 1125 Dies taten die Briten dann ‚privat‘ und sicherten sich die Zustimmung der USA zu der Idee des Emissärs.1126 Entsprechend dem Auftrag der Politischen Direktoren begann die AG Mittelmeer am 10. Februar 1975 mit den Beratungen. Auf dieser Sitzung wurde, wie britische und deutsche Quellen übereinstimmend berichten, insbesondere über die baldige Entsendung eines Emissärs der Neun nach Ankara, Athen und Nikosia diskutiert. Bei diesem sollte es sich um einen hohen Beamten handeln, dessen Mission sich zunächst auf ‚fact finding‘ beschränken würde. Als weitere Aufgaben wurden erwogen: die Unterstützung der Klerides/Denktasch-Gespräche sowie das Einwirken auf die beiden zypriotischen Gemeinschaften, in substantielle Verhandlungen einzutreten. Zudem sollten die Neun entschieden ihren Willen bekunden, zu einer Übereinkunft beizutragen, und den Beteiligten klar machen, dass die Assoziation mit der Gemeinschaft Respekt aller Parteien für die fundamentalen Prinzipien der Gemeinschaft impliziere, wie zum Beispiel die Überwindung von Schwierigkeiten durch freundschaftliche Diskussionen. Die französischen Vertreter schlugen zudem vor, im Anschluss an die Mission ein ‚Forum‘, eventuell auf Botschafter-Ebene, als Instanz zur friedli- 1125 NA, FCO 30/3018, Telegramm von Galsworthy (aus Dublin): Cyprus, 24.1.1975; ebd., Telegramm von Galsworthy: MIPT: Cyprus, 24.1.1975. 1126 NA, FCO 30/3018, South East European Department/EID (E): European Political Cooperation: Ministerial meeting, Dublin, 13 February: Cyprus, 12.2.1975. 4 Zypern-Krise 325 chen Streitbeilegung zu schaffen.1127 Britischerseits wurde die Idee eines Emissärs, die auch Gegenstand der Gespräche beim folgenden Ministertreffen am 13. Februar sein sollte, grundsätzlich begrüßt, wobei man auch in dieser Angelegenheit zugleich zu „caution and realism“ riet. Vor allem, da sich abzuzeichnen schien, dass Makarios die Zypernfrage internationalisieren wollte, was die Einbeziehung der Sowjetunion bedeutete, hielt man die Idee eines stärkeren Engagements der Neun für wichtig. Zudem, so wurde argumentiert, wäre es nützlich, wenn andere in die Zypernfrage involviert würden, „thereby reducing the prominence of British involvement“.1128 Ein solcher Emissär sollte nicht aus Großbritannien kommen, da man bereits durch das Garantieabkommen involviert sei; es sollte auch kein Franzose sein, da Frankreich eine zunehmend progriechische Haltung einnehme. Am sinnvollsten sei es, wenn dieser aus dem Land der Präsidentschaft käme, insbesondere den irischen Präsidenten FitzGerald sah man als geeignete Person an. Grundsätzlich aber sei man offen für jeden Vorschlag, den die anderen Partner unterstützten. Auch gegen den Wunsch Italiens, einen Italiener – möglicherweise den Politischen Direktor Ducci, welcher als Urheber der Idee angesehen wurde – zu entsenden, würde man nicht opponieren.1129 Wie die Briten schon im Januar angedeutet hatten, wollten sie sich kompromissbereit gegenüber den Vorstellungen der EPZ- Partner zeigen. Positiv wurde der Vorschlag des Emissärs auch in der Bundesrepublik aufgenommen. Das Referat 203 im AA empfahl, der italienischen Initiative und dem italienischen Angebot, im Namen der Neun in Athen und Ankara vorstellig zu werden, „im Prinzip“ zuzustimmen. Die Einzelheiten der Durchführung einer gemeinsamen Aktion der Neun sollten nach Auffassung des Ref. 203/AA noch im Politischen Komitee beraten werden, dem die Ergebnisse der Sitzung der Arbeitsgruppe vorgelegt werden sollten.1130 Interessant an dieser Stellungnahme ist, dass dasselbe Referat in einem Sachstandsbericht betr. Zypern, Griechenland und Türkei vom 7. Februar 1975, also drei Tage vor der AG-Sitzung, noch zur „Behutsamkeit“ geraten hatte beim an sich für angebracht gehaltenen Versuch, auf die Konfliktpar- 1127 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.876: Ref. 203, Zypern, Griechenland, Türkei – Sitzung der Arbeitsgruppe Südeuropa/Mittelmeer am 10.2.1975, 11.2.1975; FCO 30/3018, [Group of Experts]: Report, 10.2.1975. 1128 NA, FCO 30/3018, South East European Department/EID (E): European Political Cooperation: Ministerial meeting, Dublin, 13 February: Cyprus, 12.2.1975. 1129 Ebd. 1130 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.876: Ref. 203, Zypern, Griechenland, Türkei – Sitzung der Arbeitsgruppe Südeuropa/Mittelmeer am 10.2.1975, 11.2.1975. V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 326 teien in der Zypernkrise einzuwirken: „Die Entsendung eines Emissärs der Neun erscheint uns zum gegenwärtigen Zeitpunkt verfrüht. Wir halten die Nutzung bevorstehender hochrangiger bilateraler Kontakte für ein tauglicheres Mittel, den streitenden Parteien das Interesse der Neun und die gemeinsamen europäischen und Bündnisinteressen nachdrücklich nahezubringen. […] Ziel einer Neuner-Initiative muss es sein, Voraussetzungen für eine Wiederaufnahme direkter Verhandlungen zwischen Griechenland, der Türkei und den beiden zyprischen Volksgruppen zu schaffen.“1131 Ob hierin ein Politikwechsel des Auswärtigen Amtes aufgrund überzeugender Argumente der anderen EPZ-Partner zu sehen ist, lässt sich nicht genau sagen; vermutlich hat das AA hier lediglich pragmatisch gehandelt und sich den anderen angeschlossen, ähnlich wie im oben geschilderten Fall der Todesurteile in Spanien. Aufgrund der Übereinstimmung der Neun wurde auf dem folgenden Ministertreffen am 13. Februar schnell Einvernehmen über den italienischen Emissär-Vorschlag erzielt. Vor allem wurde von den anwesenden Ministern die Hoffnung ausgesprochen, dass allein der Ausdruck des europäischen Interesses die griechische Regierung oder Erzbischof Makarios davon abhalten könne, das Problem vor den Sicherheitsrat zu bringen und damit die Sowjetunion einzubeziehen, was, wie alle übereinstimmend bekundeten, unbedingt zu vermeiden sei.1132 Der auf dem Ministertreffen erzielte Konsens wurde jedoch von den laufenden Ereignissen überholt: Am 13. Februar riefen die türkischen Zyprioten einen föderalen Staat aus. Obwohl man sich einig war, dass der Vorschlag eines Emissärs gültig bleibe, kamen die Minister überein, keine Aktion zu starten, bis die Situation in Zypern klarer wäre. In der Zwischenzeit sollte die Präsidentschaft die Regierungen Griechenlands, der Türkei und Zyperns über die Bereitschaft der Neun informieren, bei der Suche nach einer Lösung des Zypernkonflikts mitzuwirken und in Gespräche mit Vertretern aller interessierten Parteien einzutreten. Ein entsprechendes Statement wurde verabschiedet und im Anschluss an das Ministertreffen in Athen, Ankara und Nikosia überreicht.1133 Die Antworten der drei Regierungen darauf waren eher ausweichend; als „lukewarm“ bezeichneten die 1131 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.876: Ref. 203, Zypern, Griechenland, Türkei – Sachstand, 7.2.1975. 1132 NA, FCO 30/3018, Telegramm von Callaghan: Ministerial Political Cooperation meeting, Dublin, 13 February: Cyprus, 14.2.1975. 1133 Ebd.; ebd., Telegramm von Callaghan mit dem Text des verabschiedeten Statements, 14.2.1975; NA, FCO 30/3018, Presidency Dublin COREU to all COREU, Objet: Chypre, 17.2.1975. 4 Zypern-Krise 327 Briten deren Reaktionen.1134 Während alle grundsätzlich die Initiative der Neun begrüßten, so äußerten sie zugleich zahlreiche Vorbehalte: Der Au- ßenminister der Republik Zypern, Christophides, verwies auf das türkische Vorgehen, mit erneuter Waffengewalt die Auflösung des unabhängigen zyprischen Staates zu erreichen und die Teilung oder Annexion des Landes herbeizuführen. Das griechische Außenministerium merkte an, dass die griechische und zypriotische Regierung bisher schlechte Erfahrungen mit Verhandlungen über Zypern gemacht hätten und von daher gerne Näheres über die vorgesehenen Prozeduren wissen würden, bevor man sich auf eine erneute fruchtlose Gesprächsrunde einlasse. Von türkischer Seite wurde mitgeteilt, dass man grundsätzlich bereit sei, mit den Neun zu sprechen, aber vermeiden wolle, dass andere Parteien, z.B. die ‚Russen‘, die Möglichkeit bekämen, mitzuagieren. Von daher sei man gegen ein Treffen auf höherer Ebene und wolle erst einmal mit einer „technischen Delegation“ der Neun erste Kontakte knüpfen: Diese sollten zunächst nur als eine offene und freundschaftliche Unterhaltung ohne jegliche Agenda geführt werden.1135 Als Reaktion auf die Verkündung eines türkischen föderalen Staates in Zypern durch Denktasch wurden die interkommunalen Gespräche erst einmal suspendiert, und die zypriotische Regierung beantragte ein Treffen des VN-Sicherheitsrates, das für den 20. Februar einberufen wurde. Mit dieser neuen Situation musste sich das PK auf seiner Sitzung am 3. März 1975 auseinandersetzen. Die Briten plädierten im Vorfeld dafür, eine Initiative der Neun erst einmal zurückzustellen, vor allem sollte diese nicht in Konflikt geraten mit einer Initiative seitens des VN-Generalsekretärs. Erst wenn die Gespräche zu scheitern drohten, sollten die Neun bereitstehen. Nach britischer Ansicht teilten die Deutschen diese Auffassung, während die Italiener und Belgier wohl bereit seien, eine Initiative der Neun weiter voranzutreiben.1136 1134 NA, FCO 30/3018, Foreign and Commonwealth Office: European Council meeting (Dublin) 10–11 March 1975: Cyprus, Brief by the Foreign and Commonwealth Office, 6.3.1975. 1135 NA, FCO 30/3018, Presidency Dublin COREU to all COREU, 17.2.1975 (Objet: Chypre) u. 21.2.1975; ebd., Telegramm von Phillips (brit. Botschaft, Ankara): EEC initiative on Cyprus, 21.2.75; ebd., Rom COREU to Dublin COREU, Objet: Chypre, 22.2.1975. 1136 NA, FCO 30/3018, European Political Cooperation: Political Committee meeting, Brussels, 3 March [1975]. In den deutschen Akten gibt es keine direkte Stellungnahme dazu. Da aber aus anderen bundesdeutschen Dokumenten deutlich wird, dass das AA ein großes Interesse an einem Gelingen der inter- V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 328 Die Politischen Direktoren beschlossen auf ihrer März-Sitzung, dass sich die Ständigen Vertreter in New York in Bezug auf die laufende Debatte im Sicherheitsrat miteinander abstimmen sollten. Als Richtlinie wurde ihnen mitgegeben, die Wiederaufnahme des Dialogs zwischen den beiden zypriotischen Kommunen anzustreben. Die Neun sollten versuchen, den vorliegenden Resolutionsentwurf zu beeinflussen, die Rolle des Generalsekretärs zu stärken und die Möglichkeiten für die Neun, bei einem Scheitern der Bemühungen des Generalsekretärs erneut aktiv zu werden, sicherzustellen.1137 Auch bei den Vorbereitungen für das PK-Treffen am 8. und 9. April plädierten die Briten dafür, VN-Generalsekretär Kurt Waldheim bei seinem Vorhaben, die Klerides/Denktasch-Gespräche wieder aufzunehmen, zu ermutigen. Eine baldige Wiederaufnahme der Gespräche unter VN-Beteiligung habe, wie die Briten bekräftigten, für sie oberste Priorität. In dieser delikaten Situation sollten die Neun jede Aktion vermeiden, die die Chance für eine frühe Wiederaufnahme der Gespräche verhindern könnte.1138 Wie aus den relevé de conclusions hervorgeht, folgten auf dem PK-Treffen alle der britischen Position und erklärten, die Gespräche Waldheims mit allen Mitteln zu unterstützen.1139 Ebenso begrüßten auf der folgenden Sitzung der AG Mittelmeer am 5. Mai die versammelten Experten die inzwischen erfolgte Wiederaufnahme der interkommunalen Gespräche. In diesem Zusammenhang schlug der französische Vertreter vor, eine Demarche nur an Ankara zu richten. Dieser Vorstoß resultierte aus Gesprächen der französischen Regierung mit Premierminister Karamanlis bei dessen Staatsbesuch im April 1975. Im Anschluss daran hatten Sauvagnargues und Chirac zum wiederholten Mal mehr Kompromissbereitschaft in der Zypernfrage von türkischer Seite gefordert.1140 Allerdings waren die EPZ-Partner mit dem französischen Vorschlag nicht einverstanden. Insbesondere die Bundesrepublik, Italien und die Niederlande bestanden weiterhin auf einer ausgeglichenen Politik gegenüber beiden Seiten kommunalen Gespräche unter Schirmherrschaft des VN-Generalsekretärs hatte, ist davon auszugehen, dass die deutsche Seite die britische Ansicht teilte. 1137 AMAE, Europe 1971–76, 3797, COREU CPE/Mul/Etr 508, 4.3.1975, Objet: Projet de relevé de conclusions du Comité politique du 4 mars. 1138 NA, FCO 30/3018, European Political Cooperation: Political Committee 8/9 April, Brief No. 3: Cyprus, o.D. 1139 AMAE, Europe 1971–76, 3797, COREU CPE/Mul/Etr 725, 9.4.1975, CP (RC) 75 3 projet, Objet: Projet de relevé de conclusions du Comité politique 8/9 avril 1975. 1140 AMAE, Europe 1971–76, 3793, Sous-Direction d’Europe méridionale, Note, 23.5.1975, Objet: Chypre, Conseil ministériel du 26 Mai 1975. 4 Zypern-Krise 329 und forderten im Gegenzug eine Demarche an Griechenland.1141 Trotz französischen Widerstandes kam man schließlich überein, parallel eine Demarche an Athen zu richten, folgte allerdings dem britischen Vorschlag, zunächst einmal Waldheim zu konsultieren. Eine endgültige Entscheidung über die Demarchen sollte erst unter Berücksichtigung der Ansichten Waldheims unternommen werden.1142 Auch in der Vorbereitung zum PK- Treffen am 12. und 13. Mai rieten die Briten zur Zurückhaltung und Vorsicht. Man solle sorgfältig abwägen, ob eine Demarche zu diesem Zeitpunkt wünschenswert sei, sie solle zudem im Ton moderat sein, nur der Unterstützung des Generalsekretärs dienen und nicht nur an die türkische Regierung gerichtet werden, sondern auch an Athen und an die zypriotische Regierung; und die Demarchen sollten möglichst nicht öffentlich gemacht werden.1143 Bei ihrem Treffen kamen dann die Politischen Direktoren zu dem Schluss, dass der Zeitpunkt für die Demarchen nach den aktuellen Informationen noch nicht gekommen sei.1144 Allerdings geht aus einem französischen Rundschreiben vom 12. Mai hervor, dass Athen an Frankreich und einige andere Staaten (Bundesrepublik, Großbritannien, Italien, Jugoslawien, Indien, Algerien, Ägypten) herangetreten war mit der Bitte, auf Ankara einzuwirken mit dem Ziel, das Referendum der türkischen Zyprioten zur Verfassung eines türkisch-zypriotischen Staates zu verschieben. Frankreich wollte der Bitte nachkommen und drückte die Hoffnung aus, dass diejenigen der Neun, die ebenfalls von Athen angesprochen wurden, dies auch tun würden.1145 Entweder hatten sich die Anfragen Athens mit der PK-Sitzung überschnitten und die Politischen Direktoren waren nicht darüber informiert oder dies sollte bewußt aus der PK-Sitzung herausgehalten und nur bilateral angegangen werden. Zumindest wurde dieser Punkt nicht angesprochen. Am 13. Mai übermittelte der französische Botschafter die Demarche Frankreichs in Ankara, während Großbritannien sich dagegen entschied mit der Begründung, Großbritannien habe 1141 AMAE, Europe 1971–76, 3802, Telegramm aus London an Paris, N. 1265–67, 13.5.1975, Objet: Chypre. 1142 NA, FCO 30/3018, Telegramm von Callaghan: The Nine: Cyprus, 6.5.1975; ebd., SED: Meeting of Political Committee: Dublin 12/13 May, Eastern Mediterranean: Brief No. 6a: Cyprus, 9.5.1975. 1143 NA, FCO 30/3018, SED: Meeting of Political Committee: Dublin 12/13 May, Eastern Mediterranean: Brief No. 6a: Cyprus, 9.5.1975. 1144 AMAE, Europe 1971–76, 3797, COREU CPE/Mul/Etr 1022, 14.5.1975, Objet: Projet de relevé de conclusions du Comité politique 12–13 mai 1975. 1145 AMAE, Europe 1971–76, 3802, Sous-Direction d’Europe méridionale (Courcel), Circulaire 405, 12.5.1975, Objet: Chypre (Référendum). V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 330 bereits zum Zeitpunkt der Veröffentlichung der Verfassung am 6. Mai protestiert und eine erneute Intervention zum Referendum sei ineffizient. Zudem befänden sich die Briten in einer ungünstigen Situation, die Commonwealth-Konferenz habe gerade die Gründung eines neuen Zypern-Komitees beschlossen und die Türken seien mißtrauisch. Großbritannien sei nicht bereit, seinen Standpunkt zu ändern und sich der französischen Demarche anzuschließen.1146 Die Italiener erklärten gegenüber Frankreich, keine entsprechende Bitte Athens erhalten zu haben, zudem wollten sie im Vorfeld eines bevorstehenden Treffens mit dem griechischen und türkischen Außenminister strikte Neutralität bewahren. Ankara habe außerdem mittlerweile entschieden, das Referendum auf ein Datum nach dem NATO-Treffen in Brüssel zu verschieben.1147 Die bilateralen Kontakte der EPZ-Mitglieder mit den Regierungen in Ankara, Athen und mit der zypriotischen Regierung fanden teilweise auch in Abstimmung mit einzelnen Partnern der Neun statt. So empfahl beispielsweise der Berater des Präsidenten Giscard d’Estaing im Juni einen engen Kontakt mit den Deutschen zur Zypernfrage. Seiner Meinung nach könnten die Deutschen am meisten Einfluss auf die Verantwortlichen in Ankara ausüben. Daher sei es wichtig, das Gespräch zu suchen und sie von der von Frankreich gewünschten Lösung einer bi-regionalen Föderation zu überzeugen, was die Deutschen der türkischen Seite am besten vermitteln könnten. Der Präsident solle das bei seinem nächsten Treffen mit Helmut Schmidt ansprechen.1148 Auch bei den folgenden Sitzungen der EPZ-Gremien stand trotz solchen wiederholten bilateralen Vorgehens weiterhin die Frage nach gemeinsamen Demarchen der Neun im Mittelpunkt der Diskussionen. Die Diskussionen darüber bezogen sich u.a. auf die grundsätzliche Einschätzung des Nutzens solcher Demarchen. Aus einem Vermerk des Auswärtigen Amtes vom 9. Mai 1975 zur Vorbereitung eines Abendessens der Politischen Direktoren am 12. Mai 1975 geht hervor, dass in den Arbeitsgruppen und im Politischen Komitee wiederholt die Sorge vor einer Abnutzung des Instruments der Neuner-Demarchen, dadurch „daß man es zu oft, bei zu geringem Anlaß oder ohne konkrete Erfolgsaussicht einsetzt“, 1146 AMAE, Europe 1971–76, 3802, Telegramm aus London (de Beaumarchais) an Paris, N. 1265–67, 13.5.1975, a/s: Chypre, Ref: Circulaire 405. 1147 AMAE, Europe 1971–76, 3802, Telegramm aus Rom (Puaux) an Paris, N. 1278–81, 14.5.1975, Objet: Rencontre à Rome des ministres des Affaires étrangères de Grêce et de Turquie. 1148 AN, 5 AG 3, 965 Chypre, Robin: Note pour Monsieur le Président, 30.6.1975, a/s: Chypre. 4 Zypern-Krise 331 geäußert wurde.1149 Der Verfasser dieses Vermerks teilte diese Sorge offenbar nicht, sondern plädierte für die weitere Anwendung dieses Instruments, nicht zuletzt, um die EPZ als außenpolitischen Akteur sichtbar zu machen: „Diese Sorgen gehen offenbar davon aus, daß diplomatische Schritte der Neun sich vom normalen diplomatischen Gespräch und Dialog unterscheiden und eine Art Ausnahmecharakter für besondere Gelegenheiten haben. Ich glaube, wir haben beim gegenwärtigen Stand der EPZ Interesse zu unterstreichen, daß eine Beteiligung der Neun durch die Präsidentschaft am normalen diplomatischen Gespräch und Dialog durch mündliche und schriftliche, formelle und informelle Demarchen zum Alltag des diplomatischen Lebens gehören sollten. Ich rege daher an, daß wir öfter und unbefangener vom Instrument der Neuner-Demarchen Gebrauch machen. Wir würden damit einen wesentlichen Beitrag zu unserem langfristigen Ziel leisten, die Welt an die politische Einigung der neun EG-Staaten zu gewöhnen.“1150 Unterschiedliche Auffassungen zwischen den Neun zeigten sich auch bei den Fragen, wann, wo und mit welchem Wortlaut solche Demarchen eingesetzt werden sollten. Während Frankreich vor allem darauf drängte, Druck auf Ankara auszuüben und vor dem Ministertreffen der Neun im Juni 1975 erneut vorschlug, angesichts einer drohenden kompletten Besetzung Famagustas durch türkische Zyprioten sowie Türken vom Festland eine Demarche an Ankara zu richten,1151 waren die Briten wie bisher um eine ausgewogene Haltung zwischen Griechenland und der Türkei bemüht. Sie lehnten einseitige Demarchen an Ankara ab und folgten hier der Linie des amerikanischen Außenministers Kissinger, welcher Zwietracht zwischen den beiden NATO-Partnern Griechenland und Türkei zu vermeiden suchte. Unterstützung erhielten die Briten dabei u.a. von den Dänen 1149 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.878: Referat 200: Neuner-Demarchen – Für das Direktorenessen, 9.5.1975. 1150 Ebd. 1151 AMAE, Europe 1971–76, 3802, COREU CPE/Mul/Etr 1280, 21.6.1975, Objet: Chypre (Famagouste)? [sic]; zur französischen Haltung im Falle Famagustas siehe auch NA, FCO 30/3018, Neville-Jones, European Integration Department (External), an Butler: Council of Ministers (Foreign Affairs) Luxembourg: 24 June 1975, French proposal for a demarche on the Turkish Cypriot settlement of Famagusta, 23.6.1975. V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 332 und Niederländern.1152 Letztere sowie auch Belgien und die Bundesrepublik verlangten erst weitere Informationen über die Vorkommnisse in Famagusta, bevor sie die Entscheidung über eine gemeinsame Demarche treffen wollten.1153 Da es keine Mehrheit für den französischen Vorschlag gab, lenkte Frankreich schließlich ein und legte auf der Luxemburger Ratssitzung am 24. Juni 1975 zunächst einen ausgewogeneren und im Ton gemä- ßigteren Text für eine Demarche vor, stimmte aber schließlich zu, auch diesen fallen zu lassen.1154 Stattdessen einigten sich die Neun bei der PK-Sitzung am 7./8. Juli auf einen modifizierten Text, der von allen, auch von Frankreich,1155 akzeptiert wurde.1156 Die Versuche des französischen Vertreters Laboulaye, unterschiedliche Demarchen mit einem pro-griechischen 1152 NA, FCO 30/3018, Telegramm von Roper (aus Luxemburg): European Political Cooperation: Ministerial meeting, Luxembourg, 24 June: Cyprus, 24.6.1975; ebd., EID (External): European Political Cooperation, Political Directors’ meeting, Rome 7/8 July, Brief No. 9: Cyprus, 4.7.1975. Zunächst waren die Briten davon ausgegangen, dass die französischen Informationen über Zypern falsch seien und hatte Callaghan harsch auf das französische Ansinnen bei dem Ministertreffen reagiert. Im Nachhinein mussten die Briten feststellen, dass sie schlecht informiert waren und die französischen Vorwürfe zutrafen. Siehe dazu u.a. ebd., Palliser an Goodison: Cyprus: Evictions and resettlement in the North, 2.7.1975; ebd., Goodison, Southern European Department, an Olver: Turkish Cypriot settlement of Famagusta and Turkish mainland settlement of Cyprus, 28.6.1975. 1153 AMAE, Europe 1971–76, 3802, COREU CPE/Mul/Etr 1292, 23.6.1975, Objet: Chypre (Famagouste); ebd., COREU CPE/Mul/Etr 1296, 23.6.1975, Objet: Chypre; ebd., COREU CPE/Mul/Etr 1304, 24.6.1975, Objet: Chypre (Famagouste). 1154 NA, FCO 30/3018, EID (External): European Political Cooperation, Political Directors’ meeting, Rome 7/8 July, Brief No. 9: Cyprus, 4.7.1975; ebd., Telegramm von Roper (aus Luxemburg): European Political Cooperation: Ministerial meeting, Luxembourg, 24 June: Cyprus, 24.6.1975; AMAE, Europe 1971– 76, 3802, Sous-Direction d’Europe occidentale (de Laboulaye), Circulaire 529, 25.6.1975, Objet: Réunion ministérielle en marge du Conseil – Luxembourg 24 juin – Chypre; siehe auch Runderlaß des Ministerialdirektors van Well, 26. 6.1975, Betr.: EPZ-Themen am Rande des Ministerrats am 24.6.75 in Luxemburg (Dok. 181), in: AAPD 1975, Bd. I, München 2006, S. 843–846. Laut van Well hatten einige Außenminister, insbesondere der britische, den Zeitpunkt für eine solche Erklärung als nicht günstig angesehen, woraufhin Sauvagnargues seinen Vorschlag zurückzog. 1155 NA, FCO 30/3018, Paris COREU to Rome COREU, Objet: Chypre – Démarche communautaire, 10.7.1975. 1156 NA, FCO 30/3018, Extract from relevé, Meeting 7/8 July [1975], IX. Chypre; ebd., Presidency Rome COREU to all COREU, Objet: Chypre – Démarche communautaire, 9.7.1975; siehe auch ebd., verschiedene COREUs der Neun. 4 Zypern-Krise 333 Akzent zu verfassen, waren gescheitert; die Demarchen enthielten den gleichen Wortlaut für alle, riefen sowohl Griechen als auch Türken zur Mäßigung auf und vermieden allzu harsche Kritik an Ankara. Zugleich wurde vereinbart, dass jeder der Neun zusätzlich bilateral an Denktasch herantreten könne.1157 Damit war der Kompromiss auch für die Franzosen akzeptabel. Wenngleich auch Frankreich seine Vorstellungen gegenüber den anderen Acht nicht durchsetzen konnte, so blieben doch Laboulaye und auch Sauvagnargues davon überzeugt, dass ihr beabsichtigtes Vorgehen besser gewesen wäre, d.h. ihr Einlenken war aus pragmatischen Gründen erfolgt, nicht aus Überzeugung aufgrund der Argumente der anderen. Nach dem PK-Treffen beharrte Laboulaye deshalb auch darauf, dass die getroffene Vereinbarung es Frankreich weiterhin ermögliche, direkt bei der türkisch-zypriotischen Seite zu intervenieren, während die Briten und Deutschen es vorzogen, durch die EPZ-Präsidentschaft Denktasch über die Ansichten der Neun zu informieren.1158 Mitte Juli (12./13. Juli) wurden durch die italienische Präsidentschaft die Demarchen an Nikosia, Athen und Ankara überreicht, in denen die Auffassung der Neun mitgeteilt wurde, dass in Zypern keine Aktion unternommen werden sollte, die die Spannungen verstärken und die interkommunalen Gespräche gefährden würde.1159 Abgesehen von solchen Demarchen an die beteiligten Konfliktparteien, die stets unter größter Geheimhaltung und in enger Abstimmung mit VN- Generalsekretär Waldheim erfolgten, agierten die Neun als EPZ recht zurückhaltend in den folgenden Wochen. Sie folgten dabei der britischen Leitlinie, sich im Großen und Ganzen darauf zu beschränken, die seit April unter Vermittlung von Waldheim laufenden sogenannten Wiener Gespräche1160 zwischen Klerides und Denktasch lediglich durch einzelne Stellungnahmen und Demarchen zu unterstützen und vorerst keine eigene vermittelnde Initiative, wie sie zuletzt in Helsinki diskutiert worden war, 1157 AMAE, Europe 1971–76, 3802, Sous-Direction d’Europe occidentale (Laboulaye), Circulaire 563, 9.7.1975, Objet: Comité politique des 7/8 juillet à Rome, Chypre. 1158 Ebd.; AMAE, Europe 1971–76, 3802, COREU CPE/Mul/Etr 1457, 11.7.1975, Objet: Chypre – Démarche des Neuf; ebd., COREU CPE/Mul/Etr 1466, 11.7.1975, Objet: Cyprus – Community demarche. 1159 NA, FCO 30/3018, Telegramm von Callaghan: Community demarches on Cyprus, 15.7.1975; FCO 30/3019, European Political Cooperation Brussels 15– 16 July, Brief No. 7: Cyprus. 1160 Diese Gespräche fanden insgesamt in fünf Runden zwischen Ende April 1975 und Ende Februar 1976 statt. Eine neue Serie von Gesprächen startete Ende März 1977. Siehe Kaloudis: The Role of the U.N. in Cyprus. V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 334 zu entwickeln.1161 Auf deutschen Vorschlag hin1162 hatten die Minister bei ihrem Treffen in Helsinki am 30. Juli – am Rande der KSZE – angesichts des befürchteten Stillstandes bei den Wiener Gesprächen erwogen, eine „full mediating initiative“ zu starten, die durch die italienische Ratspräsidentschaft in Angriff genommen werden sollte.1163 Die Idee eines „honest broker“1164 wurde dann aber rasch wieder fallengelassen, nicht zuletzt aufgrund der kühlen bis ablehnenden Aufnahme dieses Vorschlags durch die Türkei und Denktasch, aber auch um die Wiener Gespräche nicht zu gefährden, die unerwarteten Fortschritt zu machen schienen.1165 Stattdessen einigten sich die Neun auf Vorschlag Goßbritanniens auf eine weitere gemeinsame Demarche, die sie am 27. August an die Konfliktparteien (Athen, Ankara, Nikosia) richteten und in der sie das weiterhin bestehende Interesse der Neun an einer Lösung des Zypernkonflikts und die Unterstützung der Wiener Gespräche bekundeten. Nicht nur die Franzosen zeig- 1161 NA, FCO 30/3019, European Political Cooperation: Political Committee, Rome 3/4 September, Brief No. 5: Cyprus, 1.9.1975. 1162 NA, FCO 30/3019, Telegramm von Elliott (aus Helsinki): Political Committee meeting: Cyprus, 1.8.1975; ebd., Weston, Southern European Department, an Killick: Cyprus: Community initiative, 7.8.1975. 1163 NA, FCO 30/3019, London COREU to immediate Presidency Rome telno 189 of 12 Aug: Cyprus, 12.8.1975; ebd., European Political Cooperation: Political Committee, Rome 3/4 September, Brief No. 5: Cyprus, 1.9.1975. Die französischen und deutschen Akten erwähnen diese Initiative nicht. In den deutschen Akten ist nur ganz allgemein die Rede davon, dass in Helsinki eine Initiative der Neun zur Unterstützung einer Lösung des Zypern-Konflikts angeboten wurde. Siehe Runderlaß des Vortragenden Legationsrats Engels, Betr.: Zu den deutsch-französischen Gipfelkonsultationen am 25./26. Juli in Bonn, 29.7.1975 (Dok. 228), in: AAPD 1975, Bd. II, S. 1064–1069, S. 1068, Anm. 23. 1164 FCO 30/3019, European Political Cooperation: Political Committee, Rome 3/4 September, Brief No. 5: Cyprus, 1.9.1975. 1165 FCO 30/3019, Telegramm von Elliott (aus Helsinki): Cyprus: Community initiative, 1.8.1975. Demnach haben die Griechen und griechischen Zyprioten die Initiative befürwortet, die Türkei reagierte ablehnend. Nach türkischer Ansicht müsse erst der „ban on arms supply“ vom US-Kongress aufgehoben werden, bevor man sich in der Zypernfrage weiter bewege. Dies bestätigt auch ein Telegramm des britischen Botschafters in Ankara, Phillips, ebd., Proposed EEC initiative on Cyprus, 5.8.1975. Dort heißt es, die türkische Delegation habe in Helsinki den „EEC approach“ als „vague and ill-considered“ bezeichnet. Hauptpunkt aber sei das amerikanische Waffenembargo. Die Gemeinschaft verstehe die türkischen Probleme nicht. Siehe dazu auch ebd., Weston, Southern European Department, an Killick: Cyprus: Community initiative, 7.8.1975; ebd., London COREU to immediate Presidency Rome telno 189 of 12 Aug: Cyprus, 12.8.1975; ebd., European Political Cooperation: Political Committee, Rome 3/4 September, Brief No. 5: Cyprus, 1.9.1975. 4 Zypern-Krise 335 ten sich enttäuscht über diese Demarchen, die sie gern gegenüber den Türken und türkischen Zyprioten schärfer formuliert hätten;1166 auch die Griechen hielten die Demarche für substanzlos und hatten sich, wie die Franzosen, mehr von der Helsinki-Initiative versprochen.1167 Das Politische Komitee allerdings bekräftigte auf seiner Sitzung am 3. und 4. September in Rom, weiterhin auf solche diplomatischen Aktionen zu setzen, somit das bisherige Vorgehen fortzusetzen.1168 Nach britischen Vorstellungen sollten erst bei einem Scheitern der Gespräche die Neun erneut eine eigene Initiative zur Lösung des Zypernkonflikts in Erwägung ziehen und sich ansonsten auf unterstützende Maßnahmen der interkommunalen Gespräche beschränken.1169 Die Situation der Neun war dabei, wie die Briten konstatierten, äußerst schwierig. Sie durften durch ihre diplomatischen Bemühungen keinesfalls den Erfolg der Vermittlungsgespräche gefährden, auch mussten sie eine Zurückweisung ihrer Bemühungen durch die Türkei, die dem Engagement der Neun kritisch bis ablehnend gegenüberstand, vermeiden und sich zugleich dem Druck, den sowohl die Griechen als auch die Türken auf sie ausübten, entziehen, ohne als wankelmütig oder unentschieden zu gelten.1170 Dies erforderte diplomatisch ein sehr vorsichtiges und geschicktes Vorgehen, denn der Ruf der Neun als ernstzunehmende außenpolitische Kraft stand hier auf dem Spiel. 1166 Laut den Briten gab es zunächst „some Greek inspired opposition from the French“; auch die Dänen hatten für eine schärfere Formulierung plädiert; die Deutschen wollten mehr Aktivität der Neun, waren aber eher bereit, den britischen Vorstellungen zu folgen. Siehe NA, FCO 30/3019, European Political Cooperation: Political Committee, Rome 3/4 September, Brief No. 5: Cyprus, 1.9.1975; ebd., European Political Co-Operation Ministerial meeting – Venice 11–12 September 1975, Brief No. 4: Cyprus; AMAE, Europe 1971–76, 3802, COREU CPE/Mul/Etr 1707, 14.8.1975, Objet: Chypre; ebd., COREU CPE/Mul/Etr 1705, 16.8.1975, Objet: Chypre; ebd., COREU CPE/Mul/Etr 1720, 18.8.1975, Objet: Chypre. 1167 NA, FCO 30/3019, Telegramm von Richards (aus Athen): Cyprus – Community initiative, 28. u. 29.8.1975; ebd., European Political Cooperation: Political Committee, Rome 3/4 September, Brief No. 5: Cyprus, 1.9.1975. Positive Aufnahme fanden die Demarchen hingegen in der Türkei, bei Makarios und Denktasch (ebd.). 1168 NA, FCO 30/3019, Telegramm von Millard (aus Rom): European Political Cooperation: Political Committee: Rome 3–4 September: Cyprus (Auszug aus relevé de conclusions), 5.9.1975. 1169 NA, FCO 30/3019, European Political Cooperation: Political Committee, Rome 3/4 September, Brief No. 5: Cyprus, 1.9.1975. 1170 NA, FCO 30/3019, London COREU to immediate Presidency Rome telno 189 of 12 Aug: Cyprus, 12.8.1975. V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 336 Zugleich aber agierten die Neun auch weiterhin auf bilateraler Ebene und suchten das Gespräch mit den Regierungen in Ankara, Athen und mit der zypriotischen Regierung. Auch die beteiligten Konfliktparteien selbst sowie VN-Generalsekretär Waldheim traten von sich aus an einzelne EPZ- Staaten heran, so wie beispielsweise Griechenland im Mai,1171 und suchten Unterstützung bei diesen für ihre Politik, was zugleich ein bezeichnendes Licht auf ihre Einschätzung der EPZ wirft. Waldheim seinerseits richtete im September eine Bitte an die deutsche Bundesregierung, in Ankara zu vermitteln. Angesichts der zögernden Haltung der italienischen EPZ-Präsidentschaft stufte er eine diplomatische Intervention der Bundesrepublik als erfolgversprechender ein.1172 Der deutsche Außenminister Genscher wies daraufhin seinen Botschafter in Ankara an, an die türkische Regierung heranzutreten. Im September 1975 versandte die deutsche Regierung eine Demarche an Ankara, ohne dies mit den acht Partnern vorab abzustimmen,1173 was auf französischer Seite zu Empörung führte. Obwohl diese Vorgänge deutlich machen, dass die EPZ nicht in jedem Fall von außen als der erfolgversprechendste Partner im Zypern-Konflikt angesehen wurde, begrüßten andererseits sowohl der VN-Generalsekretär als auch die US-Regierung die diplomatischen Bemühungen der Neun als hilfreich und wirkungsvoll. Die USA sahen in einem stärkeren Engagement der Neun die Möglichkeit, einen latenten Zielkonflikt zwischen den beiden NATO-Verbündeten Türkei und Griechenland zu vermeiden. Zudem war sowohl den USA als auch den Briten daran gelegen, mittels diplomatischen Drucks einen Durchbruch bei den interkommunalen Gespräche zu erzielen und damit eine Internationalisierung des Zypernproblems, und das hieß eine Einbeziehung der Sowjetunion in die Konfliktlösung, zu vermeiden.1174 Im Zuge des Kalten Krieges wurde die EPZ von den USA durchaus als wertvolle Unterstützung der eigenen Position betrachtet. Wie schon mehrfach deutlich geworden ist, reagierten die ‚Betroffenen‘ auf die Initiativen der Neun unterschiedlich: Während die griechische wie auch die zypriotische Regierung grundsätzlich eine Intervention der EPZ in der Zypernfrage begrüßten und sich Unterstützung für die eigenen Positionen erhofften, stand die Türkei dem Engagement der Neun meist ableh- 1171 Siehe oben S. 330. 1172 AMAE, Europe 1971–76, 3802, Telegramm aus New York (de Guiringaud) an Paris, N. 5129/34, 12.9.1975, Objet: Chypre. 1173 Ebd. 1174 Siehe u.a. NA, FCO 30/3018, Telegramm von Callaghan: Ministerial Political Cooperation meeting, Dublin, 13 February: Cyprus, 14.2.1975; FCO 30/3019, Telegramm des FCO: From PUS for Private Secretary, 29.7.1975. 4 Zypern-Krise 337 nend gegenüber. Sie akzeptierte nicht die Rolle der Gemeinschaft/EPZ in diesem Konflikt, warf den Neun vielmehr mangelndes Verständnis für die eigene Position vor und setzte verstärkt auf bilaterale Kontakte mit einzelnen EPZ-Mitgliedern, insbesondere mit der Bundesrepublik Deutschland und Großbritannien.1175 Vor allem, nachdem im Juni 1975 Vertreter von EWG und der offiziellen griechisch-zypriotischen Regierung ein Treffen zu Gesprächen über einen Assoziationsvertrag planten, bezweifelte die Türkei die Neutralität der Neun.1176 Hinzu kam, dass sich der Beitritt Griechenlands zu den EG infolge des am 12. Juni 1975 offiziell eingereichten Beitrittsgesuchs abzeichnete und die Türkei fürchtete, dadurch weiter isoliert zu werden. Deshalb trat die türkische Regierung am 20. Juni 1975 an einzelne Mitgliedstaaten, an den Rat der EG und über den italienischen Botschafter in Ankara an die EPZ mit der Bitte heran, als Ausgleich für die Annäherung Griechenlands an die Gemeinschaften an der Politischen Kooperation der Neun beteiligt zu werden.1177 Ein entsprechender Vorstoß war seitens der Türkei bereits im April 1972 erfolgt und abschlägig beschieden worden.1178 Nach Diskussionen in der Arbeitsgruppe, im Politischen Komitee und auf Ministerebene lehnten die Neun allerdings erneut das türkische Ansinnen mit der Begründung ab, dass gleichberechtigte Mitarbeit in der EPZ die EG-Mitgliedschaft voraussetze und dass die politische Kooperationsmaschinerie nicht als Gegengewicht zu dem befürchteten Einfluss Griechenlands infolge des Beitrittsgesuchs genutzt werden könne. Stattdessen sollte der Türkei versichert werden, dass das griechische Beitrittsgesuch die Beziehungen der Gemeinschaft zur Türkei nicht berühren würde. Weiterhin sollte der Ministerbeschluss vom Mai 1972 gel- 1175 Siehe u.a. NA, FCO 30/3019, London COREU to immediate Presidency Rome telno 189 of 12 Aug: Cyprus, 12.8.1975; ebd., Telegramm von Brash (aus Wien): Cyprus: Community initiative, 6.8.1975; ebd., Telegramm von Phillips (aus Ankara): Proposed EEC initiative on Cyprus, 5.8.1975; ebd., Weston, Southern European Department, an Morgan: Cyprus: A role for the Nine, Problem, 10.9.1975. 1176 AMAE, Europe 1971–76, 3802, COREU CPE/Mul/Etr 1195, 9.6.1975, Objet: Démarche turque pour réunion association CEE – Chypre. 1177 NA, FCO 30/2988, European Political Cooperation: Political Directors’ meeting, Rome 7/8 July, Brief No. 12: Turkish demarches in relation to the Greek application to join the Community [Juli 1975]; siehe auch ebd. die verschiedenen Anhänge dazu; FCO 30/3007, EID (E): European Political Cooperation: Ministerial meeting: Venice 11/12 September 1975, Brief No. 7 (b): Turkey and Political Co-Operation, 9.9.1975. 1178 Siehe dazu oben S. 298 ff. V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 338 ten,1179 dass der Türkei inoffiziell Informationen der Politischen Kooperation, die für das Land wichtig seien, gegeben werden sollten. In der Diskussion über den türkischen Wunsch nach Teilnahme an der EPZ zeigten sich allerdings Unterschiede zwischen den Neun. Während einige von ihnen keine besondere Dringlichkeit sahen, auf den türkischen Wunsch zu reagieren, waren die Briten darum bemüht, die Türken keinesfalls vor den Kopf zu stoßen und drängten darauf, ihre Anfrage rasch zu beantworten.1180 Wichtig war den Briten, weiterhin an einer ausgewogenen Haltung zwischen Griechenland und der Türkei festzuhalten, wenngleich sie das türkische Ansinnen selbst ablehnten. In den Jahren 1978/79 beschäftigte diese Angelegenheit die Neun erneut, ohne dass sich grundsätzlich etwas an ihrer Haltung änderte.1181 Hatten die Briten während des Sommers noch für größtmögliche Zurückhaltung der Neun in der Zypernfrage plädiert, so änderte sich ihre Haltung ab Mitte September 1975. Alarmiert durch die heraufziehende Gefahr einer einseitigen Unabhängigkeitserklärung der türkischen Zyprioten (Unilateral Declaration of Independence/UDI) infolge der mangelnden Fortschritte bei den Wiener Gesprächen, drängten die britischen Vertreter in den EPZ-Gremien jetzt doch auf ein stärkeres Engagement der 1179 NA, FCO 30/2478, Coopération politique européenne: Information de la Turquie – [Auszüge aus]: Réunion ministérielle – Luxembourg, 26/27 mai 1972 [sowie] Réunion ministérielle – La Haye, 20/21 novembre 1972. 1180 NA, FCO 30/2989, Foreign and Commonwealth Office/EID (E): European Political Co-Operation, Brussels 15/16 July, Brief No. 6: Turkish demarches in relation to the Greek application to join the Community, 14.7.1975; AMAE, Europe 1971–76, 3803, Sous-Direction d’Europe occidentale, Circulaire 564, 9.7.1975, Objet: Comité politique des 7/8 juillet à Rome, Communication orale turque aux Neuf sur la demande d’adhésion grèque à la Communauté. 1181 Siehe u.a. NA, FCO 98/669, Southern European Department: Informal meeting of Foreign Ministers of the Nine, 12/13 May, Item (v): Turkey and the Eastern Mediterranean, 9.5.1979. Allerdings zeigten sich auch jetzt Nuancen im Umgang der Neun mit dem türkischen Wunsch, an der EPZ beteiligt zu werden. Frankreich nahm, ebenso wie Italien, Griechenland und die Niederlande, eine restriktivere Haltung ein, während Großbritannien und die Bundesrepublik Wert darauf legten, die Türkei keinesfalls vor den Kopf zu stoßen und ihrem Wunsch so weit wie möglich durch Gesprächsangebote entgegen zu kommen. Siehe AMAE, Europe 1976–80, 4150, Sous-Direction d’Europe occidentale, Note de synthèse, 9.6.1978, a/s: Réunion ministérielle de Coopération politique du 12 juin 1978; ebd., Sous-Direction d’Europe occidentale, Note pour le ministre, N. 175/EU, 8.6.1978, a/s: Réunion ministérielle de Coopération politique du 12 juin: Turquie et Communauté dans la perspective de l’élargissement. 4 Zypern-Krise 339 Neun.1182 Eine einseitige Unabhängigkeitserklärung durch die türkischen Zyprioten würde, so befürchtete man im FCO, nicht nur die zypriotische Verfassung sowie alle bisherigen Einigungsversuche bei den interkommunalen Gesprächen in Frage stellen, sondern insbesondere die Briten als Garantiemacht des Abkommens von 1960 verpflichten, direkt in den Konflikt einzugreifen. Dies aber könnte nicht nur die britischen Interessen auf der Insel selbst gefährden, sondern ebenso die Beziehungen zur zypriotischen Regierung, zur Türkei, zu Griechenland sowie zu den übrigen Partnern der Gemeinschaft beschädigen.1183 Eine effektive gemeinsame Initiative der Neun zur Verhinderung der UDI schien den Briten deshalb als die einzig sinnvolle Lösung, sich dieses Konfliktes zu entledigen. Zudem gingen sie davon aus, dass eine EPZ-Initiative wegen der angestrebten engeren Beziehungen Griechenlands und der Türkei zu den Europäischen Gemeinschaften besonders wirkungsvoll sei. Die britischen Vertreter in den EPZ-Gremien drängten daher darauf, die bereits im Februar 1975 von den Außenministern in Erwägung gezogene und zuletzt in Helsinki diskutierte Idee der Entsendung eines Vermittlers der Neun („mediator“ oder „go between“) erneut zu beleben.1184 Da die Entsendung eines gemeinsamen Vermittlers, betraut mit der Aufgabe „to promote agreement between the parties concerned on a constitutional settlement in Cyprus“1185, die Briten von ihrer Verantwortung in der Zypernfrage entlasten sollte, wies das FCO auch jetzt darauf hin, dass dieser Vermittler keinesfalls ein Brite sein dürfe. Allerdings konnten sich die Briten mit ihrer Idee eines Vermittlers weder in der Sitzung des Politischen Komitees am 23. September noch beim Treffen der Minister am selben Tag durchsetzen. Erreichen konnten sie lediglich, dass 1182 Siehe dazu u.a. NA, FCO 30/3020, Goodison, Southern European Department, an Morgan: Turkish/Cypriot UDI plans: Action by the Nine, 19.9.1975; ebd., [Goodison]: Speaking notes [for Callaghan], 19.9.1975; ebd., SED/EID (External): European Political Cooperation: Political Committee: New York, 23 September 1975, Brief No. 1: Cyprus, 19.9.1975. 1183 Siehe NA, FCO 30/3020, darin insbesondere Olver an Goodison: British reaction to a Turkish Cypriot UDI, 3.9.1975; Goodison an Morgan: Turkish Cypriot UDI plans: Action by HMG, 18.9.1975; Goodison an Morgan: Turkish/ Cypriot UDI Plans: Action by the Nine, 19.9.1975 sowie European Political Cooperation, Political Committee: New York, 23 September 1975, Brief No. 1: Cyprus, 19.9.1975. 1184 NA, FCO 30/3019, Weston, Southern European Department, an Morgan: Cyprus: A role for the Nine, Problem, 10.9.1975. Zur Diskussion in den EPZ- Gremien im Februar 1975 über die Entsendung eines Vermittlers (Emissärs) siehe oben S. 325 ff. 1185 NA, FCO 30/3020, [Goodison]: Speaking notes [for Callaghan], 19.9.1975. V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 340 die Neun sich grundsätzlich auf die Notwendigkeit eines verstärkten Engagements in der Zypernfrage einigten. Zudem wurde die Arbeitsgruppe beauftragt, sich weiter mit dieser Angelegenheit zu beschäftigen.1186 Doch auch auf der AG-Sitzung am 1. Oktober konnte sich der britische Vorschlag eines Vermittlers nicht durchsetzen, wurde lediglich als eine von mehreren Möglichkeiten des weiteren Vorgehens aufgezählt.1187 Wie Goodison berichtete, habe insbesondere der im Auswärtigen Amt für Zypern zuständige deutsche Vertreter Bensch eine Diskussion darüber strikt abgelehnt mit der Begründung, er habe die Versicherung der türkischen Regierung, dass diese gegen eine einseitige Unabhängigkeitserklärung der türkischen Zyprioten sei, weshalb eine solche nicht stattfinden könnte. Von Goodisons Argumenten, dass Denktasch den Türken zuvorkommen könne, ließ er sich nicht überzeugen,1188 sondern schien den Türken vollends zu vertrauen. Die AG-Mitglieder plädierten mehrheitlich dafür, die bisherige Linie, d.h. Unterstützung Waldheims, weiterzuverfolgen, da eine dauerhafte Lösung nur im Konsens aller beteiligten Parteien erreicht werden könne. Man solle freundschaftlich intervenieren und Gespräche mit den beteiligten Parteien führen. Nur falls die Bemühungen Waldheims scheiterten, sollten die Neun eine Reihe möglicher weiterer Aktionen ins Auge fassen.1189 Goodison war enttäuscht von dieser AG-Sitzung; das zustandegekommene Papier sei nicht Ergebnis der Experten als Gruppe, sondern nur eine „check-list“ von Vorschlägen einzelner Experten, aus denen sich das PK beliebig einige herauspicken könne.1190 Diese Einschätzung fand sich auch in einem Papier des Southern European Department vom 1186 NA, FCO 30/3020, Presidency Rome COREU to all COREU, Objet: Projet de relevé de conclusions de la réunion du Comité politique à New York le 23 septembre 1975, 26.9.1975; ebd., Telegramm von Richard (UK Mission, New York): European Political Cooperation: Political Committee: New York 23 September, Following from delegation: Cyprus, 24.9.1975; ebd., Telegramm von Richard (UK Mission, New York): European Political Cooperation: Political Committee: New York 23 September. Following from Campbell: Cyprus, 24.9.1975; ebd., Presidency Rome COREU to all COREU: Subject: Southern Europe and Mediterranean Group – Cyprus, 2.10.1972 [sic] [1975]. 1187 NA, FCO 30/3020, Presidency Rome COREU to all COREU, Subject: Southern Europe and Mediterranean Group – Cyprus, 2.10.1972 [sic] [1975]. 1188 NA, FCO 30/3020, Goodison an Brooke Turner, British Embassy Rome: Meeting of the Mediterranean experts of the Nine, Rome – 1 October, 14.10.1975. 1189 NA, FCO 30/3020, Presidency Rome COREU to all COREU, Subject: Southern Europe and Mediterranean Group – Cyprus, 2.10.1972 [sic] [1975]. 1190 NA, FCO 30/3020, Goodison an Brooke Turner, British Embassy Rome: Meeting of the Mediterranean experts of the Nine, Rome – 1 October, 14.10.1975. 4 Zypern-Krise 341 3. Oktober, in dem bedauert wurde, dass bislang keine konkreten Entscheidungen über das weitere Vorgehen getroffen worden seien und die Idee eines Mediators keinerlei Unterstützung erfahren habe.1191 Die Neun, so die britische Einschätzung, seien vorsichtig, eine unabhängige Initiative zu starten, weil sie nichts tun wollten, was die Erfolgschancen der interkommunalen Gespräche vermindere.1192 Einerseits enttäuscht über die Haltung der anderen Acht, die offensichtlich nicht bereit waren, den britischen Führungsanspruch in der Zypernfrage bedingungslos zu akzeptieren, andererseits aber auch erleichtert, jetzt ohne Rücksichtnahme auf die EPZ-Partner agieren zu können, setzten die Briten zunächst wieder stärker auf einen Alleingang im Zypernkonflikt, d.h. vor allem auf bilaterale Kontakte mit Ankara, Athen und Nikosia: „the majority of the Nine are reluctant to be too active, fearing to expose themselves to hostile reactions from one party or the other. This suits us well, since the Secretary of State would prefer us to take initiatives on this subject on our own.“1193 Das FCO plante Ende September/Anfang Oktober 1975 eine eigene Initiative, die es allerdings vor den anderen acht EPZ- Partnern geheim halten und lediglich in Absprache mit den USA und VN- Generalsekretär Waldheim durchführen wollte. Von einer solchen Vermittlungsinitiative, die sich zunächst allein an die Türkei richten sollte, versprach man sich zugleich größere Einwirkungsmöglichkeiten auf die Türken, welche grundsätzlich bilaterale Kontakte mit Großbritannien einer gemeinsamen Initiative der Neun vorzogen.1194 Das Bemühen, diesen Vorstoß vor den EPZ-Partnern geheim zu halten („The Nine would be unlikely to welcome an independent UK initiative“1195), macht deutlich, dass man auf keinen Fall die EPZ-Partner vor den Kopf stoßen und die gemeinsame politische Arbeit langfristig nicht gefährden wollte. Die EPZ war zu einem konstitutiven Element der britischen Außenpolitik geworden, deren weite- 1191 NA, FCO 30/3020, Southern European Department: European Political Cooperation: Political Committee Luxembourg, 6/7 October, Brief No. 4: Cyprus, 3.10.1975. 1192 NA, FCO 30/3020, Weston, Southern European Department, an Morgan: Cyprus: A UK initiative, 7.10.1975. 1193 NA, FCO 30/3020, Goodison an Campbell: Political Committee of the 9, Rome, 20 October 1975: Cyprus, 18.10.1975. 1194 NA, FCO 30/3020, Weston, Southern European Department, an Morgan: Cyprus: A UK initiative, 7.10.1975; ebd., Entwurf eines Schreibens von Callaghan an den türkischen Außenminister [7. Oktober 1975]. 1195 NA, FCO 30/3020, Weston, Southern European Department, an Morgan: Cyprus: A UK initiative, 7.10.1975. V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 342 rer Ausbau und Stärkung im britischen Interesse lag. Insbesondere im Zypernkonflikt hatte sich aus Sicht des FCO die Zusammenarbeit im Rahmen der Neun für Großbritannien bislang bewährt („though modest, has been useful“)1196 und sollte auch weiterhin einen zentralen Bestandteil ihrer Zypernpolitik bilden. Deshalb entschied man sich schließlich doch dafür, die EPZ-Partner, wenn auch nur sehr begrenzt, über die britische Initiative zu unterrichten und ihnen deutlich zu machen, dass diese Initiative nicht den Bemühungen der Neun entgegenlaufe.1197 In einem internen Schreiben hatte Goodison vom Southern European Department des FCO zuvor die britische Geheimhaltung gegenüber den Partnern problematisiert: „I begin to be uneasy that we have said so little to our partners in the Nine, and particularly to the Germans, given that we are following rather different lines. The Secretary of State may wish to speak to his colleagues briefly about our efforts at the Ministerial Meeting in Rome on 30 October.“1198 Erleichtert registrierten die Briten auch, dass im Oktober die Arbeitsgruppe und die Politischen Direktoren der britischen Einschätzung bezüglich der Gefahr eines UDI entgegengekommen waren und sich darauf geeinigt hatten, im Falle einer türkisch-zypriotischen Unabhängigkeitserklärung aktiv zu werden, das hieß, ein gemeinsames öffentliches Statement zu verfassen, die griechische und türkische Regierung zu konsultieren und sich an den VN-Sicherheitsrat zu wenden. In diesem Falle sollten die Briten als Garantiemacht solche Initiativen übernehmen, welche die Neun dann unterstützen würden.1199 Goodison schlussfolgerte: „It is important that we show solidarity in this way. There need be [sic] no embarrassment in the UK as part of the Nine supporting the UK as a guaran- 1196 NA, FCO 30/3020, Political Cooperation on Cyprus: Line to take [30./31.10.1975]. 1197 NA, FCO 30/3020, SED: European Political Cooperation: Ministerial meeting: Rome 30 October, 27.10.1975; ebd., Goodison, Southern European Department, an Hibbert: Cyprus: Bilateral exchanges with the Turkish and Greek Foreign Ministers, 29.10.1975; ebd., Telegramm von Callaghan: European Political Cooperation: Ministerial meeting: Rome, 30 October: Cyprus, 31.10.1975. 1198 NA, FCO 30/3020, Goodison, Southern European Department, an Hibbert: Cyprus: Bilateral exchanges with the Turkish and Greek Foreign Ministers, 29.10.1975. 1199 NA, FCO 30/3020, Telegramm von Millard (aus Rom): Cyprus: Meeting of Experts Working Group of the Nine, Rome, 17 Oct, 18.10.1975; ebd., Goodison an Campbell: Political Committee of the 9, Rome, 20 October 1975: Cyprus, 18.10.1975; ebd., Presidency Rome COREU to all COREU, Objet: 48e réunion du Comité politique (Rome, le 20 Octobre 1975), Relevé de conclusions, 20.10.1975. 4 Zypern-Krise 343 tor power. We are all familiar with situations in which people have to wear two hats.“1200 Mit diesen Worten war zugleich die britische Haltung treffend umschrieben: Man agierte im Rahmen der EPZ, soweit dies für die Briten zur Durchsetzung ihrer politischen Ziele nützlich erschien; waren diese gemeinsam nicht durchsetzbar, setzte man weiterhin auf alleiniges Handeln bzw. auf bilaterales Agieren mit den betroffenen Parteien. In den folgenden Monaten wurde weiterhin, insbesondere auf Ebene der Arbeitsgruppe, die Zypernfrage diskutiert und wurden Möglichkeiten zur diskreten Einflussnahme auf die Konfliktparteien und zur Unterstützung von Waldheim erörtert, ohne dass es über einige wenige gemeinsame Erklärungen und Demarchen hinaus zu gemeinsamen Aktionen, beispielsweise im Sinne des britischen Vorschlags eines Mediators, kam. Wie der britische Vertreter Goodison schon zu der AG-Sitzung Anfang Oktober bemerkt hatte, wurden lediglich verschiedene Optionen und Empfehlungen der einzelnen Experten aufgelistet und war kein Konsens als Gruppe erkennbar. Zugleich setzten die Neun verstärkt auf jeweils bilaterale Kontakte mit den einzelnen Konfliktparteien. Über diese bilateralen Kontakte wurden die anderen Partner nicht immer informiert, das heißt, man trieb weiterhin nationale Außenpolitik gemäß den eigenen Interessen. Doch es waren nicht nur die Briten, die ihre bilateralen Kontakte und Aktionen oftmals vor den anderen geheim hielten, ebenso taten dies die Franzosen und Deutschen. Deshalb appellierte Davignon bei einem Abendessen der Politischen Direktoren am 10. Dezember an alle, die Präsidentschaft voll über die jeweiligen bilateralen Gespräche mit Türken und Griechen zu unterrichten. Es ginge nicht, so Davignon, dass die Präsidentschaft nichts von solchen bilateralen Aktionen wisse und sie daher nicht entscheiden könne, ob ein Treffen des Politischen Komitees oder der Expertengruppe einberufen werden müsse.1201 Durch die unkoordinierten Vermittlungsbemühungen mehrerer Mitglieder der Neun, so betonte Davignon, sei die Stellung der Präsidentschaft auf internationaler Ebene beeinträchtigt worden. Zur Bekräftigung seiner Vorwürfe verwies Davignon auch auf ein Gespräch mit dem türkischen Außenminister Çağlayangil. Dieser habe ihm mitgeteilt, dass jeder der Neun die Türkei in der Zypernfrage anspreche und behaupte, die Haltung der Neun darzustellen, die Darlegungen jedoch mehr oder 1200 NA, FCO 30/3020, Goodison an Campbell: Political Committee of the 9, Rome, 20 October 1975: Cyprus, 18.10.1975. 1201 NA, FCO 30/3021, Telegramm von Killick: Political Director’ dinner: Cyprus, 11.12.1975. V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 344 weniger voneinander abwichen.1202 Man gelobte bei diesem Treffen für die Zukunft Besserung. Es wurde vereinbart, dass die EPZ-Arbeitsgruppe Mittelmeer alsbald im neuen Jahr, und zwar vor dem nächsten PK-Treffen, zusammentreten sollte, um die Zypern-Haltung der Neun im Lichte der unternommenen Einzelinitiativen zu koordinieren. Ferner wurde verabredet, dass diejenigen der Neun, die bilateral mit den Parteien Kontakt unterhalten, die Partner über ihre Botschafter in Rom und Luxemburg bzw. über COREU unterrichten.1203 Auch 1976 änderte sich nichts an der grundlegenden Haltung der Neun in der Zypernfrage. Weiterhin richteten sich die Bemühungen der EPZ darauf, die schwierigen Vermittlungsbemühungen Waldheims bei den interkommunalen Gesprächen durch gemeinsame Stellungnahmen sowie Demarchen an die beteiligten Parteien zu unterstützen bzw., als diese ab Februar 1976 stockten,1204 deren Wiederaufnahme zu fordern und zugleich auch jeweils bilateral zu agieren.1205 Die Unterstützung der Bemühungen Waldheims galt allen EPZ-Mitgliedern als der einzige Weg zu einer Lösung 1202 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.879: D2, Vermerk betr. Treffen der neun Politischen Direktoren am 10.12.1975 in Brüssel, 11.12.1975. 1203 Ebd. 1204 NA, FCO 9/2456, Draft brief: Secretary of State’s colloquy with the Political Affairs Committee of the European Parliament: 15 February 1977, The Mediterranean, 10.2.1977. Dort heißt es, dass die interkommunalen Gespräche seit Februar 1976 in der Schwebe seien. Beide Seiten würden ‚prozedurale Schwierigkeiten‘ benutzen, um direkte Gespräche zu vermeiden. 1205 Siehe u.a. NA, FCO 98/160, Luxembourg COREU to all COREU, 19.1.1976; ebd., Telegramm von Acland (aus Luxemburg): European Political Cooperation: Political Committee Luxembourg 19–20 January 1976: Cyprus, 20.1.1976; FCO 98/161, Telegramm von Acland (aus Luxemburg): Political Director’s [sic] meeting on 1 April: Cyprus, 1.4.1976; ebd., Southern European Department: European Political Cooperation: Political Committee Luxembourg 22/23 April 1976, Item No. 6 (b) Divers, Cyprus, Annex D: Representations on behalf of the Nine on the Cyprus intercommunal talks – Draft outline, 21.4.1976; ebd., Telegramm von Crosland: European Political Co-operation – Political Committee 22/23 April – Cyprus (Extracts from the draft relevé de conclusions), 26.4.1976; ebd., Telegramm von Wright (aus Bonn): Your telno 364 to Ankara: Cyprus, 3.3.1976; FCO 98/162, Presidency Luxembourg COREU to all COREU, Objet: Chypre – Démarche communautaire, 10.6.1976; FCO 98/163, Southern European Department: Brief: European Political Co-Operation: Political Committee The Hague 9/10 September 1976: Cyprus (other aspects), Item No. 3, 6.9.1976. 4 Zypern-Krise 345 des Zypernkonflikts1206 und war der kleinste gemeinsame Nenner, auf den man sich einigen konnte. Gleichzeitig aber blieben die unterschiedlichen Haltungen in Bezug auf die Unterstützung der einzelnen Konfliktparteien im Zypernkonflikt bestehen und machten ein gemeinsames Vorgehen der Neun schwierig.1207 Im April 1976 – zu einem Zeitpunkt, als u.a. durch den Rücktritt Denktaschs die interkommunalen Gespräche in eine problematische Phase gerieten – beklagten die Briten, dass es immer schwieriger werde, angesichts der unterschiedlichen Präferenzen die Neun zusammenzuhalten. Während Frankreich darum bemüht sei, die griechische Seite zu unterstützen, seien die Deutschen klar pro-türkisch ausgerichtet. „It is becoming more difficult to keep the Nine together over Cyprus. The French have, since the summer of 1974, seen themselves as the principal protectors of the Greeks. The Germans have always been sympathetic to the Turks, but their partisanship for Turkish views has increased considerably since the beginning of 1976 when Herr Leber visited Turkey. The German attitude is not easy to understand and not easy to argue about, since it appears to be based on a conviction of Turkish good intention to reach a settlement. The FCO finds this German attitude unrealistic.“1208 Den Briten war es allerdings wichtig, dass die Neun gemeinsam agierten und gemeinsame Positionen bezogen, 1209 hatte die EPZ für sie, wie auch in den vorangegangenen Jahren, doch vor allem eine entlastende Funktion. Im bilateralen 1206 Siehe dazu u.a. NA, FCO 98/161, Presidency Luxembourg COREU to all COREU, Objet: Chypre, 12.4.1976: „Nous considérons cependant que Waldheim est actuellement le seul point de référence accepté par toutes les parties et qu’il est d’une importance fondamentale qu’il continue d’assumer pleinement sa mission“; FCO 98/161, Southern European Department: European Political Cooperation: Political Committee Luxembourg 22/23 April 1976, Item No. 6 (b) Divers, Cyprus, Annex D: Representations on behalf of the Nine on the Cyprus intercommunal talks – Draft outline, 21.4.1976. 1207 Siehe dazu u.a. Na, FCO 98/161, Paris COREU to all COREU, Objet: Chypre, 13.4.1976; ebd., Presidency Luxembourg COREU to all COREU, Objet: Chypre, 15.4.1974; ebd., Bonn COREU to all COREU, Objet: Chypre, 14.4.1976; ebd., Southern European Department: European Political Cooperation: Political Committee Luxembourg 22/23 April 1976, Item No. 6 (b) Divers, Cyprus, 21.4.1976; FCO 98/162, Cornish an Goodison, Southern European Department: FRG attitudes on Cyprus and the Aegean, 29.4.1976. 1208 NA, FCO 98/161, Southern European Department: European Political Cooperation: Political Committee Luxembourg 22/23 April 1976, Item No. 6 (b) Divers, Cyprus, 21.4.1976. 1209 Siehe u.a. ebd.: „To ensure that the Nine continue to act in concert in pressing for progress in the intercommunal talks“; FCO 98/162, Southern European Department: European Political Cooperation: Ministerial meeting, Brussels 3 V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 346 Austausch mit den beteiligten Parteien im Zypernkonflikt konnten sie sich so wiederholt auf die gemeinsame EPZ-Position berufen.1210 „Our policy hitherto has essentially been to try to disengage from major direct involvement in the Cyprus problem: to adopt rather, as far as possible, a low posture: and to act in concert with the Nine. I realise that we are under pressure, in Cyprus and in the UK, to take a more active line.“1211 Ihre Bemühungen richteten sich deshalb weiterhin darauf, die Neun dazu zu bringen, durch gemeinsame Stellungnahmen und Demarchen sowie auch jeweils bilaterale Demarchen die Fortführung der interkommunalen Gespräche zu unterstützen. Inzwischen hatte sich die Haltung Kissingers gegenüber den Aktivitäten der Neun geändert, und er hielt eine Zusammenarbeit nur mit Briten, Deutschen und Franzosen für sinnvoller als gemeinsames Agieren mit allen Neun.1212 Die Aktionen der Neun schienen Kissinger jetzt nicht mehr, wie in den Jahren zuvor, nützlich, vielmehr hatte Kissinger gegenüber verschiedenen Gesprächspartnern der Neun deutlich gemacht, dass er „doubts about the activity of the Nine“ habe, deren Demarchen bezüglich Zyperns er als „useless“ charakterisierte.1213 Dies führte zu Verwunderung und Befremden bei den EPZ-Mitgliedern; insbesondere der französische Vertreter Gelade plädierte in der Sitzung der AG Mittelmeer im Juni 1976 dafür, trotz des ‚Befehls‘ („bidding“) Kissingers weiterhin im Zypernkonflikt aktiv zu sein und die Formulierung gemeinsamer Demarchen mit May 1976, Item No. 4: Cyprus, 30.4.1976: „Objectives […] to secure Ministerial endorsement for the continued concertation of activities by the Nine on Cyprus“. 1210 Siehe u.a. Gespräch zwischen Hibbert und dem griechischen Botschafter, NA, FCO 98/160, Hibbert an Goodison, SED, 6.1.1976; FCO 98/161, Telegramm von Gordon (brit. Botschaft, Nikosia): Representations on behalf of the Nine on Cyprus, 2.4.1976; ebd., Hibbert an Campbell: Cyprus, 30.4.1976. 1211 NA, FCO 98/162, Telegramm von Gordon (brit. Botschaft, Nikosia) an FCO: Hibbert’s minute to the PUS of 14 June: The Cyprus problem, 24.6.1976. 1212 Siehe dazu u.a. NA, FCO 98/162, Hibbert an Moreton (Washington): Conversation with Art Hartmann: Cyprus, 27.5.1976. 1213 NA, FCO 98/162, Fort, Southern European Department: Cyprus: Mediterranean Experts’ Group of the Nine, Meeting in Luxembourg on 1 June 1976, 3.6.1976. Auch in anderen Fällen, beispw. bei den KSZE-Verhandlungen, bezeichnete Kissinger mitunter die Haltung der Neun als „thoroughly unhelpful“, wenn sie nicht den amerikanischen Erwartungen entsprach, wie er auch insgesamt stärker auf bilaterale Beziehungen zu den großen EPZ-Mitgliedstaaten setzte. Siehe dazu auch Möckli: European Foreign Policy during the Cold War, insbes. S. 124 f. 4 Zypern-Krise 347 Energie zu verfolgen.1214 Gemeinsam beschlossen die Experten auf dieser AG-Sitzung, dem PK eine Demarche an Waldheim zu empfehlen, um diesen zu ermutigen, die interkommunalen Gespräche wieder aufzunehmen und die anderen Konfliktparteien über diese Demarche zu informieren. Explizit wurde betont, dass man einig darin sei, trotz Kissingers kritischer Bemerkungen weiterhin die Bemühungen um eine Lösung des Konflikts fortzuführen; eine Stagnation des Prozesses könnte schädliche Auswirkungen auf die Stabilität in der Region haben. Zudem gaben die Briten der Befürchtung Ausdruck, dass die Aufmerksamkeit weg von den interkommunalen Gesprächen und hin zur internationalen Bühne führen könnte. Es gäbe, so die britische Auffassung, keine Alternative zu den interkommunalen Gesprächen, so schwierig diese auch seien.1215 Auf der Sitzung des PK im Juli 1976 warnte auch der deutsche Vertreter van Well davor, dass ein Scheitern der interkommunalen Gespräche zu einer Internationalisierung des Konflikts führen könne, „on such dangerous initiatives as that of the Soviet Union“.1216 Der Vorschlag der AG für eine Demarche an Waldheim wurde von den Politischen Direktoren angenommen, und es wurden entsprechende Demarchen an Waldheim und auch an Athen, Ankara und Nikosia gerichtet. Aufgrund der Tatsache, dass Waldheim einen neuen Aktionsplan zur Wiederaufnahme der Gespräche zu haben schien, vereinbarten die Neun auf der Sitzung des Politischen Komitees im Juli, sich erst einmal zurückzuhalten und abzuwarten; ein belgischer Vorschlag, den EG- Assoziationsrat mit Griechenland und der Türkei zu nutzen, um weiteren Druck auf die beiden Staaten auszuüben, fand keine Zustimmung.1217 1214 NA, FCO 98/162, Fort, Southern European Department: Cyprus: Mediterranean Experts’ Group of the Nine, Meeting in Luxembourg on 1 June 1976, 3.6.1976. Laut britischem Protokoll hatte Gelade an die Neun appelliert, „to continue to act on Cyprus without waiting to follow suit at the bidding of Dr Kissinger.“ 1215 NA, FCO 98/162, Telegramm von Acland (aus Luxemburg): Mediterranean Experts’ Group of the Nine: Luxembourg 1 June, 1.6.1976; ebd., Southern European Department: European Political Cooperation: Political Committee Luxembourg 3/4 June 1976, Item No. 5: Report of Mediterranean Experts: Cyprus, 2.6.1976. 1216 NA, FCO 98/163, Telegramm von Barnes (aus Den Haag): European Political Cooperation: Political Committee, The Hague, 1–2 July, 3.7.1976. 1217 NA, FCO 98/163, European Political Co-Operation: Political Committee: The Hague 1/2 July: Cyprus, Item No. 7, o.D.; ebd., Telegramm von Barnes (aus Den Haag): European Political Cooperation: Political Committee, The Hague, 1–2 July, 3.7.1976. V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 348 Allerdings wurde diese vereinbarte Politik der Zurückhaltung kurz darauf wieder aufgegeben, als sich die Bemühungen Waldheims nicht so gestalteten, wie von den Neun erwartet. Stattdessen setzten die Neun weiterhin darauf, durch Demarchen an den VN-Generalsekretär und die beteiligten Konfliktparteien eine Wiederaufnahme der interkommunalen Gespräche zu erreichen.1218 Auch erwogen die Briten, um den Forderungen nach Wiederaufnahme der interkommunalen Gespräche vor der nächsten VN- Generalversammlung im Herbst 1976 verstärkt Nachdruck zu verleihen, zusammen mit den Amerikanern und evtl. den Deutschen und Franzosen Druck auf Waldheim auszuüben. Darüber, so hieß es, brauche man nicht mit den Neun zu sprechen, die nicht Mitglieder des General Committee der VN seien.1219 Auch Waldheim selbst unterrichtete Anfang September 1976, als er, vermutlich auf Drängen Kissingers, erneut aktiv wurde und sich an die zypriotischen Unterhändler zwecks eines Treffens in New York wandte, nur die USA, Großbritannien und Frankreich von seiner neuen Initiative, nicht aber die Neun. Ob dies aus Zeitgründen geschah, wie zunächst im FCO spekuliert wurde, oder Waldheim bewusst die EPZ ausschloss und sich nur an die drei Mitglieder des VN-Sicherheitsrates wandte, ist aus den vorliegenden Dokumenten nicht ersichtlich. Zumindest war es den Briten, vermutlich von Waldheim oder von Kissinger, untersagt worden, gemeinsam mit den Neun irgendeine Initiative zu ergreifen, weil Waldheims Vorschlag sich nur an Frankreich, die USA und Großbritannien gerichtet habe. Die Briten baten allerdings Waldheim um Erlaubnis, die Neun von der neuen Initiative zu unterrichten, was ihnen gestattet wurde. Auf der PK-Sitzung am 9. und 10. September unterrichtete Hibbert die anderen Politischen Direktoren von Waldheims Initiative, verbunden mit der Aufforderung, weiterhin die Bemühungen des VN-Generalsekretärs zu unterstützen. Aus oben genannten Gründen war es den Briten wichtig, ge- 1218 Im August 1976 stimmten alle EPZ-Mitglieder überein, erneute Demarchen an Waldheim und die beteiligten Konfliktparteien zu richten, um eine Wiederaufnahme der interkommunalen Gespräche zu erreichen. Siehe dazu die verschiedenen COREUs in NA, FCO 98/163, u.a. London COREU to The Hague COREU: Cyprus – Resumption of the intercommunal talks, 10.8.1976 sowie Presidency The Hague COREU to all COREU, Objet: Chypre – Reprise des pourparlers, 16.8.1976; siehe auch ebd., Southern European Department: Brief: European Political Co-Operation: Political Committee The Hague 9/10 September 1976: Cyprus (other aspects), Item No. 3, 6.9.1976. 1219 NA, FCO 98/163, Telegramm von Crosland: Cyprus – Resumption of the intercommunal talks, 1.9.1976; ebd., Logan an Fort: Cyprus and the General Assembly, 30.8.1976. 4 Zypern-Krise 349 meinsam mit den Neun in der schwierigen Zypernfrage zu agieren. Die Politischen Direktoren kamen übereinstimmend zu dem Beschluss, dass die EPZ-Präsidentschaft Waldheim im Namen der Neun für die neue Initiative danken und ihm weiterhin Unterstützung anbieten solle. Auch bilateral sollten weiter Gespräche mit den beteiligten Parteien über die üblichen Kanäle geführt werden. Allerdings gab es auch auf dieser Sitzung wieder einen Dissens bezüglich des Umgangs mit der Türkei in Bezug auf Zypern. Das Argument des deutschen Vertreters van Well, dass es nach dem unbefriedigenden Ergebnis der EG/Türkei-Verhandlungen nicht opportun sei, bei der türkischen Regierung in Ankara vorstellig zu werden, rief eine sehr scharfe Reaktion des belgischen Politischen Direktors Davignon hervor. Er habe, so Davignon, immer zu denjenigen gezählt, die für bessere Bedingungen für die Türkei gekämpft hätten, aber wenn man jetzt nicht das täte, was man tun müsse, weil die Türken „in a grumpy mood“ seien, würde das die Türkei nur ermutigen, in der Zukunft noch schwieriger zu werden.1220 Im Herbst 1976 starteten auch die USA eine neue Initiative, um die Gespräche zur Lösung des Zypern-Konflikts voranzubringen, in die schließlich auch die Neun einbezogen wurden. Ein Papier über „New Principles“, das als Grundlage für weitere Gespräche mit den beteiligten Konfliktparteien dienen und Waldheims Vorgehen unterstützen sollte, wurde allerdings am 4. September zunächst nur den Briten und dann am 12. September auch der niederländischen Ratspräsidentschaft übermittelt.1221 Ob auch die Deutschen und Franzosen über die in dem Papier dargelegten amerikanischen Prinzipien für ein Übereinkommen informiert waren und die USA nur mit diesen drei Staaten das weitere Vorgehen planten, konn- 1220 NA, FCO 98/163, Telegramm von Barnes (aus Den Haag): European Political Cooperation: Political Committee, The Hague 9–10 September: Cyprus, 10.9.1976; ebd., Southern European Department: Brief: European Political Co- Operation: Political Committee The Hague 9/10 September 1976: Cyprus (other aspects), Item No. 3, 6.9.1976; ebd., Telegramm von Crosland: Resumption of the intercommunal talks, 7.9.1976. 1221 NA, FCO 98/163, Telegramm von Crosland: Your Telno 2990: Cyprus, 8.9.1976; ebd., Telegramm von Crosland: Cyprus: MIPT: New Principles, 8.9.1976; FCO 98/164, Telegramm von Ramsbotham (aus Washington): My Telno no 3057: Cyprus 14.9.1976; ebd., Winchester, Southern European Department, an Sutherland, PUS u. Private Secretary: Cyprus: Principles for a settlement, 15.9.1976. V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 350 ten die Briten nicht klären.1222 Die Briten jedenfalls äußerten Kritik an diesem ihnen übermittelten Papier und präsentierten zahlreiche Verbesserungsvorschläge. Es war vermutlich auch auf sie zurückzuführen, dass die „New Principles“ schließlich im Oktober auch den EPZ-Partnern übermittelt wurden, denn das Southern European Department hatte sich gegen eine rein britisch-amerikanische Initiative ausgesprochen und erklärt, zunächst die Meinungen der anderen EPZ-Partner einholen zu wollen.1223 Wie schon bei der Initiative Waldheims wollten sich die Briten somit die Unterstützung der Neun bei der Lösung der Zypernfrage sichern. Dem britischen Wunsch nach Einbeziehung der EPZ-Partner wurde seitens der USA Rechnung getragen. In einem Schreiben an den niederländischen Au- ßenminister van der Stoel vom 17. Oktober schlug Kissinger vor, dieses Papier solle nach Billigung durch das EPZ-Ministertreffen den Vertretern der beiden zypriotischen Volksgruppen sowie den Regierungen in Athen und Ankara von den Neun und den USA „separately, but in a coordinated manner“ übergeben werden, und zwar noch Ende Oktober, damit diese Aktion einen mäßigenden Einfluss auf die für November angesetzte Zypern-Debatte in der VN-Generalversammlung ausüben könne. Zweck des Papiers sei die Ausräumung der ‚prozeduralen Schwierigkeiten‘, die dem Wiederbeginn der Gespräche Waldheims entgegenstünden.1224 Auch die Neun legten, wie zuvor die Briten, verschiedene Änderungsvorschläge vor und verhielten sich insgesamt eher distanziert gegenüber den amerikanischen Vorschlägen. Wie das Auswärtige Amt zusammenfasste, sollten nach An- 1222 NA, FCO 98/164, Telegramm von Ramsbotham (aus Washington): YRTelno. 1921: Cyprus, 9.9.1976. Im Juli hatte das amerikanische State Department bereits von einem Plan (sog. „Hartman plan“) gesprochen, in den nur die Briten, Franzosen und Deutschen einbezogen werden sollten. Siehe FCO 98/163, Southern European Department: UK-FRG Political Directors talks: 16 July 1976: Greece, Turkey, Cyprus, 13.7.1976. 1223 NA, FCO 98/164, Winchester, Southern European Department, an Sutherland, PUS u. Private Secretary: Cyprus: Principles for a settlement, 15.9.1976 u. 21.9.1976. 1224 Siehe PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.891: [Ref.] 203: Zypern, 22.10.1976; NA, FCO 98/164, Telegramm von Ramsbotham (aus Washington): Cyprus, 14.9.1976; ebd., Winchester, Southern European Department, an Sutherland, PUS u. Private Secretary: Cyprus: Principles for a settlement, 15.9.1976; siehe auch AMAE, Europe 1976–80, 4149, COREU CPE/Mul/Etr 3705, 19.10.1976, Objet: Projet de relevé de conclusions de la XXIVè réunion ministérielle de Coopération politique à Luxembourg, le 18 octobre 1976. 4 Zypern-Krise 351 sicht der Neun vielmehr „Kontinuität und Eigencharakter der europäischen Zypernpolitik […] gewahrt bleiben.“1225 Die hier für die Jahre 1975 und 1976 detaillierter aufgezeigten Diskussionen innerhalb der EPZ-Organe änderten sich auch in den folgenden Jahren bis 1981 nicht. Wie bisher drehten sich die Diskussionen in der AG und im PK immer wieder darum, wann und ob es opportun sei, durch Demarchen die Vermittlungsbemühungen Waldheims zu unterstützen.1226 Die Ende März 1977 gestartete zweite Serie der Wiener Gespräche war am 7. April 1977 beendet worden; seitdem bemühte sich Waldheim darum, eine Basis für die Wiederaufnahme der Verhandlungen herzustellen.1227 Die Erfolgsaussichten seiner Bemühungen wurden von den EPZ-Außenministern bei ihrem informellen Treffen im Mai 1978 allerdings als sehr gering eingeschätzt,1228 was sich auch auf die Einschätzung der eigenen Möglichkeiten zur Beilegung des Konflikts auswirkte. Die französische Sous-Direction d’Europe méridionale warnte vor dem Risiko, dass die Neun ihre nur gering zur Verfügung stehenden Mittel zu früh „verschießen“ könnten.1229 Im September erklärte zudem der französische Außenminister Louis de Guiringaud, dass sowohl die griechischen als auch die türkischen Zyprioten eine Lösung mit Hilfe der VN wünschten; insofern könnten die Fünf (USA, Kanada, Frankreich, Großbritannien, Bundesrepublik)1230 dort mehr erreichen; die Kooperation der Neun habe zu diesem Thema bisher nichts hervorgebracht.1231 Aber auch ein von den 1225 PA AA, Zwischenarchiv, Bd. 108.891: [Ref.] 203: Zypern, 22.10.1976. 1226 Siehe dazu die Aktenbestände NA, FCO 33/3084; FCO 9/2456; FCO 98/643; FCO 98/646; FCO 98/649; FCO 98/652; FCO 98/912; FCO 98/906; FCO 58/1957; AMAE, Europe 1976–80, 4149, 4150, 4151, 4153, 4155, 4167, 4235, 4240; Archives du S.P.F., Affaires étrangères – Série „politique“, dossier no. 18.778/XVI/1. 1227 NA, FCO 98/669, Southern European Department: Informal meeting of Foreign Ministers of the Nine, 12/13 May, Cyprus, 9.5.1979. 1228 AMAE, Europe 1976–80, 4150, Cabinet du Ministre, Le conseiller technique, 22.5.1978, Réunion informelle des ministres des Affaires étrangères des Neuf (Hesselet 20/21 mai 1978). 1229 AMAE, Europe 1976–80, 4240, Sous-Direction d’Europe méridionale, Note pour le ministre, N. 133, 19.5.1978, a/s: Chypre. 1230 Kanada hatte ein Treffen der Fünf für den 18. September 1978 vorgeschlagen, um neue Lösungsvorschläge für den Zypernkonflikt auszuarbeiten. AMAE, Europe 1976–80, 4235, Sous-Direction d’Europe méridionale, Note, 12.9.1978, a/s: Chypre, Réunion à quatre [sic], Londres, 11 septembre 1978. 1231 AMAE, Europe 1976–80, 4235, Telegramm aus Nairobi (Girard) an Paris, N. 408/409, 1.9.1978, Objet: De la part du ministre pour M. Soutou, M. Mérillon, M. Leclercq. V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 352 USA im November 1978 vorgelegter Vorschlag für den Rahmen eines Zypern-Abkommens, in dessen Vorbereitung Großbritannien und Kanada einbezogen waren – nicht aber die EPZ – , scheiterte an der Ablehnung der Konfliktparteien. Waldheim setzte in der Folgezeit seine Bemühungen fort, die Gespräche zwischen Denktasch und dem Nachfolger von Makarios, Präsident Kyprianou, wieder aufzunehmen;1232 am 18./19. Mai 1979 legte er einen 10-Punkte-Plan vor, der die Wiederaufnahme der interkommunalen Gespräche für den 15. Juni 1979 auf Basis der Makarios/Denktasch-Richtlinien vom 12. Februar 1977 vorsah.1233 Die Neun zogen sich schließlich auf die Position zurück, bereit zu stehen und den VN-Generalsekretär zu unterstützen, falls dieser es wünsche.1234 Allerdings blieb auch weiterhin die Uneinigkeit bezüglich der Haltung gegenüber Griechenland und der Türkei unter den Neun bestehen. Trotz intensiver Diskussionen innerhalb der AG Mittelmeer, die weiterhin das Mandat des PK hatte, die Situation in Zypern zu beobachten, und innerhalb des Politischen Komitees gelang es nicht, die Neun über den kleinsten gemeinsamen Nenner einer Unterstützung Waldheims hinaus zu einer gemeinsamen Haltung zu bringen. So hieß es in einem britischen Papier vom Juni 1979, in dem die Haltung der Neun, zur Unterstützung Waldheims bereit zu stehen, nochmals bekräftigt wurde: „There could later be a role for the Nine. But in practice agreement is difficult to secure. The French are reluc- 1232 NA, FCO 98/669, Southern European Department: Informal meeting of Foreign Ministers of the Nine, 12/13 May, Cyprus, 9.5.1979. 1233 NA, FCO 98/661, Text of agreement between President Kyprianou and Mr Denktash read out by the UN Secretary General at a press conference before his departure from Nicosia airport on 19 May 1979. Nach Ansicht der Briten war der 10-Punkte-Plan vornehmlich auf die Verfahrensweise bezogen und offen für verschiedene Interpretationen, siehe ebd., European Political Cooperation, Ministerial meeting, Paris, 18 June 1979, Item 7: Cyprus, o.D. 1234 NA, FCO 98/646, Southern European Department: European Political Cooperation: Political Committee, Paris 3/4 May 1979, Item 6: Mediterranean (a) Cyprus, 30.4.1979; FCO 98/647, Extract from relevé de conclusions of Political Committee 3/4 May 1979; FCO 98/912, Southern European Department: European Political Cooperation: Political Committee: Rome: 12/13 March 1980, Item 6 (d): Mediterranean: Cyprus, 10.3.1980; FCO 98/918, Southern European Department: European Political Cooperation: Political Committee: Rome 20–21 May 1980, Item 7: Mediterranean, 16.5.1980; ebd., Daunt, Southern European Department: Political Cooperation: Mediterranean Working Group: 13 May 1980: Cyprus, 15.5.1980. 4 Zypern-Krise 353 tant to take any action unwelcome to the Greeks, or to work with the Americans.“1235 Harmonischer agierten die Neun hingegen bei ihrem Auftreten im Europarat, als 1978 auf Antrag Zyperns eine Beschwerde gegen die Türkei wegen Menschenrechtsverletzungen erneut verhandelt wurde und Zypern die Veröffentlichung des entsprechenden Kommissionsberichts durch den Europarat forderte.1236 Das PK beauftragte die AG Mittelmeer, einen Vorschlag für eine gemeinsame Haltung der Neun auszuarbeiten,1237 was angesichts der unterschiedlichen Positionen der EPZ-Partner in dieser Angelegenheit keine leicht zu bewältigende Aufgabe war. Nach mehreren Monaten kontroverser Diskussionen aber gelang die Einigung auf einen gemeinsamen Resolutionsentwurf, welcher Anfang 1979 im Ministerkomitee des Europarates mit der erforderlichen Mehrheit angenommen wurde und zur Veröffentlichung des Berichts führte. Das französische Außenministerium führte dies auf die Bemühungen der Neun zurück, ihre Solidarität aufrecht zu erhalten. Die Einigung erfolgte unter dem Zeitdruck, dass dieser Punkt im Europarat vor der Wiederaufnahme der interkommunalen Gespräche Anfang Februar abgeschlossen sein sollte.1238 Insgesamt aber trat im PK und auf den Ministertagungen die Zypern- Frage in den Jahren 1979 und 1980 hinter anderen Diskussionspunkten zurück. Dies hing einerseits damit zusammen, dass andere wichtige Themen, wie Afghanistan, Naher Osten, KSZE und südliches Afrika, die Tagesordnungen füllten, zum anderen aber auch mit der Aussichtslosigkeit, den Zypernkonflikt einer Lösung zuzuführen. Nach französischer Auffassung hatte sich dementsprechend eine gewisse Verdrossenheit („lassitude“) eingestellt, da keine Annäherung der Positionen festzustellen war und die Ver- 1235 NA, FCO 98/661, European Political Cooperation, Ministerial meeting, Paris, 18 June 1979, Item 7: Cyprus, o.D. 1236 Siehe dazu Runderlass des Vortragenden Legationsrats I. Klasse Stabreit, Fernschreiben Nr. 373 Plurez, 25.1.1979, Betr.: Europäische Politische Zusammenarbeit, hier: 81. Politisches Komitee am 23./24.1.1979 in Paris (Dok. 22), in: AAPD 1979, Bd. 1, München 2010, S. 99–107. 1237 NA, FCO 58/1301, European Political Cooperation: Meeting of the Political Committee, Bonn 26/27 July 1978, Summary of conclusions CP/RC (78) 7/ Projet/27.7.1978. 1238 AMAE, Europe 1976–80, 4155, Sous-Direction d’Europe méridionale, Note, N. 20, 22.1.1979, a/s: Comité politique du 23 janvier, Conseil de l’Europe: Chypre contre Turquie; siehe auch NA, FCO 98/641, Daunt, Southern European Department, an Partridge, WED: European Political Cooperation: Cyprus v Turkey at the Council of Europe, 16.1.1979; ebd., Telegramm von Cape (aus Straßburg): Cyprus v Turkey, 20.1.1979. V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 354 handlungen nicht weiterkamen.1239 Im März 1980 konstatierte die Sous- Direction d’Europe méridionale erneut, dass fünf Jahre Verhandlungen keine nennenswerten Ergebnisse hervorgebracht hätten und die Aussichten auf einen Verhandlungserfolg wenig optimistisch seien.1240 Nichtsdestotrotz blieben die Neun bei ihrer grundsätzlichen Haltung, weiterhin den VN-Generalsekretär bei seinen Bemühungen zur Lösung des Zypernproblems zu unterstützen.1241 Ebenso verfolgten sie weiterhin das Ziel, Zypern langfristig an den Westen und speziell die Europäischen Gemeinschaften zu binden. Bei letzterem Punkt gab es allerdings auch wieder Dissens zwischen den Neun, was sich bei den Verhandlungen um die Fortsetzung des Zypern-EG-Abkommens zeigte. Die erste Phase des am 19.12.1972 abgeschlossenen und Juni 1973 in Kraft getretenen Assoziationsabkommens mit Zypern war am 30. Juni 1977 ausgelaufen, und die EG-Kommission hatte ab März 1976 Vorschläge für die zweite Phase ausgearbeitet. Aus politischen Gründen aber wurde der Übergang in diese zweite Phase verschoben. Ein am 22. Juni unterzeichnetes Zusatzprotokoll verlängerte daher zunächst die erste Phase des Assoziationsabkommens bis zum 31. Dezember 1979, so dass die Frage nach der Weiterentwicklung des Abkommens Ende 1979/Anfang 1980 erneut zur Diskussion stand.1242 Wenngleich die Verhandlungen über das Abkommen grundsätzlich auch in den Kompetenzbereich der EG fielen, so waren angesichts der gleichzeitig laufenden EPZ-Bemühungen um eine politische Lösung des Zypern- Konflikts die Außenminister im Januar 1977 übereingekommen, das Politische Komitee einzuladen, zu den politischen Aspekten oder Auswirkun- 1239 AMAE, Europe 1976–80, 4155, Sous-Direction d’Europe méridionale, Circulaire 361, 8.5.1979, Objet: Comité politique du 3/4 mai à Chypre. 1240 AMAE, Europe 1976–80, 4235, Sous-Direction d’Europe méridionale, Note, N. 124, 21.3.1980, a/s : Perspectives chypriotes, Rôle de la France. 1241 Siehe dazu u.a. NA, FCO 98/932, European Political Cooperation: Meeting of Ministers: Rome: 19 February 1980, o.D.; FCO 98/923, European Political Cooperation: Political Committee Luxembourg 4/5 September 1980, Item 6: Cyprus: Intercommunal talks, 1.9.1980; ebd., Press release No. 109: Cyprus, 20.8.1980. 1242 Van Praag: Krisenmanagement im Süden Europas, S. 203 ff.; FCO 98/652, Southern European Department: European Political Cooperation: Political Committee Dublin: 11/12 October 1979, Item 4: Mediterranean, 9.10.1979; AMAE, Europe 1976–80, 4156, Direction d’Europe méridionale, Note, 8.10.1979, a/s: Chypre/CEE, Comité politique du 11 octobre 1979. 4 Zypern-Krise 355 gen des Abkommens Stellung zu nehmen.1243 Das Interesse der zypriotischen Regierung war es, die zweite Stufe des Assoziationsabkommens, die eine volle Zollunion einschließen sollte, schon am 1. Januar 1980 beginnen zu lassen, während die Kommission wegen möglicherweise auftretenden Problemen in Bezug auf die beiden zypriotischen Gemeinschaften für eine weitere dreijährige Übergangsperiode plädierte. Franzosen und Italiener neigten aus eigenen ökonomischen Interessen, die sie durch den Export zypriotischer Agrarprodukte bedroht sahen, dem Kommissionsvorschlag zu. Großbritannien wiederum plädierte dafür, jetzt zur zweiten Phase des Assoziationsabkommens überzugehen, um Zypern, das sich über die mangelnden Fortschritte in Verhandlungen mit den Europäischen Gemeinschaften beklagte, weiterhin fest an den Westen zu binden.1244 Wie die Briten hervorhoben, habe Zypern nicht nur für Großbritannien, sondern insgesamt für Europa sehr große Bedeutung aufgrund seiner wichtigen strategischen Position an der südlichen Flanke der NATO sowie den dort bestehenden britischen Militärbasen. Die Anbindung an den Westen aber sei gefährdet durch anti-europäische Gefühle auf der Insel; die kommunistische Partei dort sei stark.1245 In Vorbereitung ihrer zweiten, im Juli 1981 beginnenden EG-Präsidentschaft nannten die Briten daher den baldigen Abschluss der Verhandlungen zwischen Zypern und den EG als eines der wichtigen in Angriff zu nehmenden Ziele, konstatierten aber zugleich, dass es schwierig sein werde, in der Gemeinschaft hierüber einen Konsens herzustellen.1246 Es dauerte dann tatsächlich noch mehrere Jahre, bis am 19. Oktober 1987 in Luxemburg ein Protokoll für die zweite Phase des Assoziationsabkommens unterzeichnet werden konnte, das den Weg für die 1243 NA, FCO 9/2456, Draft brief: Secretary of State’s colloquy with the Political Affairs Committee of the European Parliament: 15 February 1977, The Mediterranean, 10.2.1977. 1244 NA, FCO 98/926, European Political Cooperation: Political Committee, Luxembourg, 28–29 October 1980: Cyprus, 27.10.1980; FCO 98/950, Informal meeting of Foreign Ministers: Echternach: 25/26 October: Cyprus/EC, Points to make, o.D. [23./24.10.1980]; zur französischen Haltung siehe u.a. AMAE, Europe 1976–80, 4157, Direction des Affaires politiques, 29.10.1980, Objet: Comité politique des Neuf, Accord d’association C.E.E.-Chypre; ebd., Direction d’Europe méridionale, Note, N. 96, 21.10.1980, a/s: Accord d’association CEE-Chypre, Réunion du Comité politique. 1245 NA, FCO 98/950, Informal meeting of Foreign Ministers: Echternach, 25–26 October: Cyprus/EC, Essential facts, 23.10.1980. 1246 NA, FCO 98/948, de Fonblanque, European Community Department (Internal), an Spreckley: EQO paper on Presidency priorities, 12.12.1980, Annex A: Major items which will require careful handling. V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 356 fortschreitende Realisierung einer Zollunion zwischen Zypern und den EG ebnete.1247 ‚Mit einer Stimme sprechen‘? Abstimmungen in den Vereinten Nationen Uneinigkeit und das Beharren auf den jeweils als wichtig erachteten nationalen Positionen zeigten sich auch bei den Abstimmungen innerhalb der Vereinten Nationen,1248 wo die Neun entsprechend ihren wiederholt bestätigten Grundsätzen zur Zusammenarbeit eigentlich mit einer Stimme sprechen wollten und prinzipiell auf ein gemeinsames Auftreten bedacht waren.1249 Dies gelang bezüglich Zyperns in den Punkten, wo grundsätzliche Übereinstimmung zwischen den Neun herrschte, so in Bezug auf den Wunsch nach einer friedlichen Lösung des Zypernkonflikts unter Beteiligung der Konfliktparteien, den Erhalt der Souveränität, Unabhängigkeit und territorialen Integrität der Insel und die Notwendigkeit einer Lösung der Flüchtlingsfrage. Beispielsweise hielt der Ständige Vertreter Frankreichs bei den Vereinten Nationen, Louis de Guiringaud, in seiner Funktion als 4.4 1247 Siehe Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften, L 393, 30. Jg., 31.12.1987, S. 1 ff. 1248 Seit dem Ausbruch der Gewalt auf der Insel 1963 waren die Vereinten Nationen in den Konflikt involviert; Zypern stand seitdem wiederholt auf der Agenda des Sicherheitsrates und der Generalversammlung. Siehe Joseph S. Joseph: The UN as an Instrument of National Policy: The Case of Cyprus, in: Faustmann/Solomou: Independent Cyprus, S. 245–263. 1249 Siehe dazu NA, FCO 58/1287, Coopération politique européenne: Coopération dans le domaine des Nations Unies. Recueil des textes existants sur la coopération politique des Neuf dans le cadre des Nations Unies, juin 1978. Bereits 1972 hatten die Staats- und Regierungschefs auf einem Treffen im Oktober bezüglich der Arbeit bei den Vereinten Nationen festgehalten, dass sie sich bemühen wollten „à agir ensemble pour faire face aux responsabilités croissantes qui incombent à l’Europe dans le monde.“ Ihr Ziel sei es daher „à agir de concert. Tout en reconnaissant qu’une unité totale d’action est impossible, les Neuf devraient s’efforcer de coordonner leur position sur le grand nombre possible de questions intéressant [sic] les Nations unies. […] La volonté des Neuf d’agir de concert se traduit par excellence par les votes communs. En cas de divergences séparant les neuf une conciliation devrait être recherchée. S’il n’est pas possible d’arriver à une position commune, les Neuf devraient faire tout effort possible pour limiter la marge de divergence des votes et pour éviter les votes contraires.“ Ebd., Extrait du RM (75) 9 CP, Rapport du Comité politique sur les travaux du groupe de travail Nations unies. 4 Zypern-Krise 357 Sprecher der Neun im Verlauf der Zypern-Debatte 1974 eine Rede vor der Generalversammlung, in der er diese drei Punkte, die auf Konsens bei allen trafen, als gemeinsame EPZ-Position hervorhob.1250 Kritischere Punkte, wie ein sofortiger Rückzug der türkischen Truppen von der Insel sowie die Rückkehr der Flüchtlinge in ihre Heimatgebiete, wurden von ihm nicht explizit als Forderungen der EPZ erwähnt, da, wie de Guiringaud vermutete, insbesondere die Bundesrepublik, Großbritannien und Belgien ansonsten mit der Erklärung nicht einverstanden gewesen wären.1251 Generell wurden die Erklärungen der Präsidentschaft, die im Namen der Neun vor jeder Sitzung der VN-Generalversammlung vorgetragen wurden,1252 vorab durch die Politischen Direktoren, Arbeitsgruppen und auch per COREU miteinander abgestimmt, um einen gemeinsamen Standpunkt der Neun zu präsentieren. Das von allen EPZ-Partnern grundsätzlich als notwendig anerkannte Vorhaben, gemeinsam zu agieren, um bei den Vereinten Nationen als einheitlicher Akteur wahrgenommen zu werden, stieß aber dort an Grenzen, wo wichtige nationale Interessen auf dem Spiel standen. Dies hatte sich nicht nur, wie im vorangegangenen Kapitel dargelegt, bei den Abstimmungen zu Afrika gezeigt, sondern lässt sich auch in Bezug auf die Zypernfrage im gesamten Untersuchungszeitraum verfolgen. Bereits am 16. August 1974 brachte Frankreich einen eigenen Resolutionsentwurf in den Sicherheitsrat der VN ein, ohne die übrigen EPZ-Staaten vorab zu informieren.1253 Bei den zahlreichen Informationstreffen der Botschafter der Neun in der vorausgegangenen Augustwoche, auf denen diese sich über die Verhandlungen in Genf ausgetauscht hatten, hätte eine Ankündigung des Resolutionsentwurfs, der im Sicherheisrat schließlich als Resolution 360 an- 1250 AMAE, Europe 1971–76, 3191, NUOI, Bureau de documentation, 30.10.1974, A/PV. 2271/39. Leicht geänderte Fassung nach Rücksprache mit den EPZ-Partnern: Ebd., Telegramm aus New York (de Guiringaud) an Paris, N. 8216/25, 30.10.1974. 1251 AMAE, Europe 1971–76, 3191, Telegramm aus New York (de Guiringaud) an Paris, N. 7955/56, 26.10.1974, Objet: Examen par l’Assemblée de la question de Chypre. 1252 Siehe dazu auch Ferrari: Sometimes Speaking with a Single Voice, S. 103 f. Die jeweilige Präsidentschaft gab während der jährlichen Generalversammlung der VN nicht nur eine allgemeine Erklärung im Namen der Neun ab, sondern sie übernahm es ab 1975 auch, das jeweilige Abstimmungsverhalten bei Resolutionen zu erörtern, selbst wenn nicht alle dasselbe Stimmverhalten an den Tag legten. Siehe Găinar: Aux origines de la diplomatie européenne, S. 354. 1253 AMAE, Europe 1971–76, 3802, Telegramm aus Rom (Lucet) an Paris, N. 2036/2038, 16.8.1974. V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 358 genommen wurde,1254 leicht erfolgen können. Der italienische Politische Direktor Ducci zeigte sich gegenüber dem französischen Botschafter in Rom, Lucet, empört über den französischen Alleingang. Lucet entgegnete, dass Frankreich in den letzten Tagen „genug“ Willen zur Absprache gezeigt habe und als Mitglied des Sicherheitsrates nicht jede Kleinigkeit mit den acht Partnern abstimmen müsse.1255 Der französische Ständige Vertreter in New York, Lecompt, betonte nach scharfer Kritik von italienischer und belgischer Seite, dass er ausschließlich im Namen Frankreichs gehandelt habe.1256 Sowohl Lucet als auch Lecompt beriefen sich hier auf die strikte Trennung zwischen einem Agieren als souveräner Staat und als EPZ-Mitglied. Beide Rollen versuchten die französischen Delegierten ausdrücklich voneinander zu trennen und jeweils zu kennzeichnen, in welcher Funktion sie welche Aussagen trafen.1257 Der französische Resolutionsentwurf wurde von den EPZ-Partnern als pro-griechisch bzw. anti-türkisch gewertet und rief entsprechende Reaktionen hervor.1258 Den Franzosen wurde vorgeworfen, dass sie die Griechen unterstützten, weil ein erneuter Verkauf von Mirage-Flugzeugen an Griechenland anstand, was die Franzosen allerdings abstritten. Auch das Verhältnis zwischen Frankreich und der Türkei verschlechterte sich infolge der Resolution; die Türken seien, wie der französische Generalkonsul in Istanbul berichtete, tief verletzt, und es werde dauern, bis sie sich beruhigten und die öffentliche Meinung gegenüber Frankreich wieder „etwas Ernsthaftigkeit“ bekomme.1259 Der französische Botschafter Roger Vaurs in Ankara nahm nach dem Vorfall eine Distanzierung der europäischen Partner 1254 VN-Sicherheitsrat, Resolution 360 (1974): Zypern, 16.8.1974, abrufbar unter: https://undocs.org/S/RES/360(1974), letzter Abruf 8.1.2019. 1255 AMAE, Europe 1971–76, 3802, Telegramm aus Rom (Lucet) an Paris, N. 2036/2038, 16.8.1974. 1256 AMAE, Europe 1971–76, 3802, Telegramm aus New York (Lecompt) an Paris, N. 4913/4915, 17.8.1974, Objet: Les Neuf et notre action sur Chypre au Conseil de sécurité sur Chypre, Ref. Rom N. 203: „L’exercise de notre présidence est une chose, les accents que nous donnons à notre politique bilatérale et à notre conception du Conseil de sécurité en est une autre.“ 1257 AMAE, Europe 1971–76, 3189, Circulaire 493, 21.7.1974, Objet: La Communauté et l’affaire de Chypre: Position française: „M. Sauvagnargues a spécifié qu’il s’exprimait là à titre de Ministre des Affaires étrangères français et a ajouté qu’il se réservait d’ailleurs d’en parler avec ses collegues des Neuf.“ Siehe dazu auch oben S. 179 f. 1258 AMAE, Europe 1971–76, 3189, Le Consul Général de France à Istanbul à son Excellence Monsieur le Ministre des Affaires étrangères, Direction Europe, 110442/EU, 2.9.1974, a/s: Divers critiques à l’égard de la France. 1259 Ebd. 4 Zypern-Krise 359 von Frankreich wahr. Vaurs unterstellte den europäischen Kollegen, dass die anderen ebenso erbost gewesen seien wie Ducci, der dies aber als einziger klar gegenüber Lucet geäußert habe.1260 Die Franzosen handelten also im Sicherheitsrat bewusst ohne Absprache mit den EPZ-Partnern. Eine Absprache mit den anderen Acht hätte den französischen Vorschlag in Bezug auf Anschuldigungen gegenüber der Türkei vermutlich gemäßigt oder sogar unmöglich gemacht. Aufgrund der vorliegenden Quellen ist nicht nachweisbar, ob Frankreich sich dessen bewusst war und die Partner absichtlich umging, um seine pro-griechische Resolution durchzusetzen, oder ob noch andere Gründe zum alleinigen Handeln beitrugen. Nach den EPZ-Diskussionen im Vorfeld der Sitzung des VN-Sicherheitsrates scheint die französische Seite jedoch darüber informiert gewesen zu sein, dass die Partner sich der Türkei gegenüber grundsätzlich zurückhaltender verhielten.1261 Trotz solcher Vorfälle hielten die Neun an dem Bestreben fest, im Rahmen der Vereinten Nationen möglichst gemeinsam aufzutreten und abzustimmen, was sich insbesondere auf die Abstimmungen in der VN-Generalversammlung bezog. Angesichts der unterschiedlichen Positionen, die die Neun vor allem bei den Themen Abrüstung, ökonomische Entwicklung, Naher Osten und südliches Afrika in den VN einnahmen, kamen die Außenminister bei ihrem Treffen in Dublin im Februar 1975 überein, weitere Maßnahmen zu ergreifen, um zu einer gemeinsamen Haltung zu gelangen. Diese als die „Dublin-Formel“ bezeichnete Vereinbarung, die vom PK in Zusammenarbeit mit der AG Vereinte Nationen dann ausgearbeitet wurde, sah eine engere und frühzeitigere Abstimmung der Vertreter der Neun in New York als bisher vor. Diese sollten u.a. zu Beginn eines jeden Jahres einen Bericht über die Zusammenarbeit zwischen den Neun, basierend auf den Erfahrungen des zu Ende gegangenen Jahres, verfassen.1262 Allerdings verwahrten sich sowohl die Briten als auch die Franzosen dagegen, die Dublin-Formel, wie von einigen EPZ-Mitgliedern (Belgien, Niederlande) gewünscht, in dem Sinne auszulegen, dass Briten und Franzosen 1260 AMAE, Europe 1971–76, 3189, Schreiben von Vaurs an de Margerie, 29.8.1974. 1261 Siehe Dokumente in AN, 5 AG 3, 965 Chypre, Conseillers diplomatiques 1974–80: Crise à Chypre. 1262 NA, FCO 98/207, Presidency Luxembourg COREU to all COREU, Subject: Meeting of Foreign Ministers at Brussels on 3 May 1976: Report by the Political Committee on political cooperation between the Nine at the United Nations, 26.4.1976; FCO 58/1287, Coopération politique européenne: Coopération dans le domaine des Nations unies. Recueil des textes existants sur la coopération politique des Neuf dans le cadre des Nations unies, juin 1978. V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 360 auch im VN-Sicherheitsrat gemeinsame Positionen der Neun darlegen, somit lediglich als Sprecher der Neun auftreten würden.1263 Zwar zeigten sich die Briten hier konzilianter als die Franzosen und erklärten sich bereit, die anderen EPZ-Mitglieder über ihre Haltung im Sicherheitsrat weitgehend zu informieren und sich mit ihnen auszutauschen, aber auch sie stellten eindeutig klar, dass sie keine Erosion ihres Status als Ständiges Mitglied des VN-Sicherheitsrates und eine Einschränkung ihrer Handlungsfreiheit wünschten. Man wolle, genau wie Frankreich, im Sicherheitsrat nicht „collective views“ repräsentieren, sondern nur die Ansichten Frankreichs und Großbritanniens. Solange die Neun keine gemeinsamen Positionen entwickelten, müssten die EG-Mitglieder im Sicherheitsrat im Einklang mit ihren nationalen Politiken sprechen und abstimmen.1264 Erfolgreich konnten beide verhindern, dass im Bericht des Politischen Komitees an die Minister vom April 1976 die enge Kooperation in den Vereinten Nationen auch auf den Sicherheitsrat bezogen wurde. Es wurde lediglich in einer Anmerkung festgehalten, dass das PK weiterhin das Problem, das sich aus dem Verhältnis zwischen der Kooperation der Neun bei den VN und der Arbeit im Sicherheitsrat ergebe, im Auge behalten werde.1265 Entsprechend der Dublin-Formel wurden auch in den folgenden Jahren seitens der Minister, des Politischen Komitees sowie der beiden Arbeitsgruppen Mittelmeer und Vereinte Nationen zahlreiche Bemühungen unternommen, das Abstimmungsverhalten der Neun in der VN-Generalversammlung zu koordinieren und möglichst divergierende Voten zu vermeiden. Intensiv wurde auch das Telegraphennetzwerk COREU genutzt, um sich vorab auf gemeinsame Resolutionsentwürfe zu verständigen und so 1263 NA, FCO 98/207, United Nations Department: European Political Cooperation: Political Committee, Luxembourg 22/23 April 1976, Item No. 3: Report of the UN Group, 21.4.1976; ebd., Maxey, United Nations Department, an Tait: Meeting of UN Experts Group: 8/9 April, 12.4.1976. 1264 NA, FCO 98/208, PUS’s talks with M. de Courcel: Co-operation among the Nine on Security Council matters, o.D. [Juni 1976]; ebd., Green an Maxey: Cooperation among the Nine on Security Council matters, 21.5.1976; der gesamte Vorgang ist zusammenfassend wiedergegeben in ebd., Maxey, United Nations Department, an Weir, Butler u. Green: Co-Operation among the Nine on Security Council matters, 20.5.1976. 1265 NA, FCO 98/207, Presidency Luxembourg COREU to all COREU, Subject: Meeting of Foreign Ministers at Brussels on 3 May 1976: Report by the Political Committee on political cooperation between the Nine at the United Nations, 26.4.1976. 4 Zypern-Krise 361 eine einheitliche Stimmenabgabe der Neun zu ermöglichen;1266 auch fanden im Vorfeld von Abstimmungen Treffen von Großbritannien, Frankreich und der Bundesrepublik Deutschland statt, um Divergenzen zwischen ihnen möglichst frühzeitig auszuräumen.1267 Der Erfolg solcher Bemühungen war allerdings begrenzt, und die Ständigen Vertreter in New York beklagten, dass sie trotz ihrer engen Zusammenarbeit und intensiven Beratungen keine gemeinsamen Positionen einnehmen könnten, wenn die fundamentalen Unterschiede in der Politik ‚zu Hause‘ nicht gelöst würden.1268 Nicht nur Frankreich und Großbritannien beharrten wiederholt auf ihrer Souveränität in außenpolitischen Fragen. Auch die insgesamt eher einer gemeinsamen EPZ-Haltung zuneigende Bundesrepublik war durchaus bereit, in den Vereinten Nationen eigenständig und unter bewusstem Abweichen von der Haltung der EPZ-Partner zu agieren, wenn sie ihre wesentlichen außenpolitischen Interessen gefährdet sah. Für die 31. Generalversammlung (1976) beispielsweise rechnete man auf deutscher Seite mit einem Resolutionsentwurf der Blockfreien unter Führung von Algerien, Indien und Jugoslawien, der zwar einen Kompromiss zwischen der zypriotischen und türkischen Seite darstellen sollte, der aber – so die Einschätzung des AA – wahrscheinlich den wesentlichen Forderungen der griechischen Seite (vor allem sofortiger Truppenabzug und Heimkehr aller Flüchtlinge) Rechnung tragen würde. Die Bundesrepublik wollte in diesem Fall nicht gegen die Türken stimmen: „Wir wollen es vermeiden, abermals für eine solche Resolution mit Griechen und Zypern-Griechen gegen die Türken zu stimmen, da […] solches Stimmverhalten unsere Einflussnahme auf die türkische Zypern-Politik erschwert […] [,] die genannten Forderungen unrealistisch sind […] [und] ihre buchstabengetreue Erfül- 1266 Siehe z.B. AMAE, Europe 1976–80, 4167, COREU CPE/Mul/Etr 4059, 12.11.1976. Die Präsidentschaft machte hier einige Änderungsvorschläge am Resolutionsentwurf, um eine gemeinsame Stimmenabgabe zu ermöglichen. Falls eine Änderung des Entwurfs nicht möglich sei, so plädierte die Präsidentschaft für gemeinsame Enthaltung, um die Glaubwürdigkeit der Neun in der Zypernfrage nicht zu gefährden. 1267 So beispielsweise im Vorfeld der VN-Generalversammlung 1976, siehe AMAE Europe 1976–80, 4167, Telegramm aus New York (Lecompt) an Paris, N. 6282/85, 14.9.1976, Objet: Bureau de l’Assemblée et concertation des Neuf. 1268 Archives du S.P.F., Affaires étrangères – Série: „politique“, dossier no. 18.778/XVI/2, Report of the Permanent Representatives of the member-countries of the European Communities to the United Nations on political consultations during the thirty-first General Assembly (19 January 1977). V Eine Rolle für die Neun? Südeuropa und der Mittelmeerraum 362 lung in letzter Zeit besonders von der Sowjetunion propagiert wird, die sich auf dieser Basis direkt in den Zypern-Konflikt einschalten möchte.“1269 Man sprach sich deshalb dafür aus, diesmal – voraussichtlich gemeinsam mit den USA und vielleicht auch mit Unterstützung der Briten – Stimmenthaltung zu üben, auch wenn die Franzosen einer solchen Resolution aller Voraussicht nach zustimmen wollten. Es sollte versucht werden, „im Quai [d’Orsay] Verständnis für die Motive zu wecken, die uns zur Stimmenthaltung veranlassen, gegebenenfalls