Menschenrechtsschutz in der internationalen Gesellschaft Daniel Peters Studien zur Friedensethik Studies on Peace Ethics | 66 Extraterritoriale Staatenpflichten und Responsibility to Protect Studien zur Friedensethik Studies on Peace Ethics herausgegeben von Prof. Dr. Heinz-Gerhard Justenhoven PD Dr. Bernhard Koch Band 66 Das Institut für Theologie und Frieden hat die Aufgabe, die ethischen Grundlagen menschlicher Friedensordnung zu erforschen und in den aktuellen friedenspolitischen Diskurs hineinzutragen. Mit den „Studien zur Friedensethik“ wird eine friedensethische Vertiefung der außen- und sicherheitspolitischen Debatte angestrebt. Dabei geht es letztlich um die Frage: Durch welche Politik wird den heute von Gewalt, Armut und Unfreiheit bedrohten Menschen am besten geholfen und zugleich der Errichtung einer zukünftigen friedlichen internationalen Ordnung gedient, in der Sicherheit, Wahrung der Gerechtigkeit und Achtung der Menschenrechte für alle gewährleistet werden? 2.Auflage Menschenrechtsschutz in der internationalen Gesellschaft Nomos Daniel Peters Extraterritoriale Staatenpflichten und Responsibility to Protect Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. Zugl.: Hamburg, Helmut-Schmidt-Universität/ Universität der Bundeswehr, Diss., 2018 ISBN 978-3-8487-6034-3 (Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, Print) ISBN 978-3-7489-0154-9 (Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, ePDF) ISBN 978-3-402-11732-3 (Aschendorff Verlag, Münster, Print) ISBN 978-3-402-11733-0 (Aschendorff Verlag, Münster, ePDF) Die Schriftenreihen ‚Beiträge zur Friedensethik‘ und ‚Theologie und Frieden‘ sind jeweils bis Band 44 beim Verlag W. Kohlhammer, Stuttgart, erschienen. 1. Auflage 2020 © Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 2020. Gedruckt in Deutschland. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier. Onlineversion Nomos eLibrary Gefördert durch Pax-Bank-Stiftung sowie Dachstiftung Katholische Soldatenseelsorge. Pax-Bank-Stiftung Brf.Stiftung.qxp_Brf.Stiftung 23.08.19 12:12 Seite 1 „Everywhere there’s someone hurting someone lower on the chain, everywhere there’s someone using their privilege to cause someone pain, everywhere there’s someone fighting [/ finding] something isn’t really fair, everywhere there’s someone hiding from the tumult everywhere, tumult around the world, tumult around the world, everywhere there’s someone suffering, tumult around the world , Titus Andronicus, Tumult around the World (An Obelisk, © Merge Records 2019). Vorwort Das vorliegende Buch stellt die überarbeitete und aktualisierte Fassung meiner Dissertation dar, die im Dezember 2018 von der Fakultät für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften an der Helmut-Schmidt-Universität/ Universität der Bundeswehr Hamburg angenommen wurde. Die Dissertation ist eines der Resultate der interdisziplinären Forschungskooperation zwischen dem Institut für Theologie und Frieden (ithf) und der Professur für Theorie und Empirie der Internationalen Beziehungen von Michael Staack an der Helmut-Schmidt-Universität über die Responsibility to Protect. Das Thema des Promotionsprojekts hat sich im Laufe der Bearbeitungszeit zwischen 2014 und 2018 von einer fokussierten Beschäftigung mit der Prävention von Massenverbrechen zu einer differenzierten und produktiven Auseinandersetzung mit dem Begriff der Schutzverantwortung sowie mit möglichen Konzepten und Strategien zu ihrer Operationalisierung und Umsetzung ausgeweitet. Die verschiedenen Phasen der Formulierung der wesentlichen Argumente wurden wohlwollend kritisch von meinen Betreuern Michael Staack und Manuel Fröhlich begleitet, denen ich ebenso zu großem Dank verpflichtet bin, wie dem Team von Michael Staack und den Mitarbeiter- Innen des ithf. Gerade durch die Gelegenheit zur Organisation von zwei Workshops über die ‚Profilierung des Präventionsgedankens innerhalb der Responsibility to Protect‘ und ‚Southern Democracies and the Responsibility to Protect‘ am ithf in Hamburg hat mein Promotionsvorhaben Kontur 5 angenommen. Allen ReferentInnen und TeilnehmerInnen sei noch einmal herzlich für die Impulse und die fruchtbaren Debatten gedankt. Besonderer Dank gilt Frau Oravecz für die therapeutische Begleitung durch eine depressive Phase und Titus Andronicus, die sich bei dem erfolgreichen Abschluss des Promotionsprojekts als unentbehrliche Energiequelle erwiesen haben. Ohne die großartige und mannigfaltige Unterstützung, die anregenden Diskussionen und den konstanten Zuspruch von Familie und FreundInnen wäre die Fertigstellung des vorliegenden Buches nicht möglich gewesen, daher und nicht nur aus diesem Grund seien Waltraud, Meinolf, Marcus, Oliver, Birka, Eduardo, Fernando, Hermann, Janine, Kirstin, Marcel und Viktoria herzlich umarmt. Vorwort 6 Inhaltsverzeichnis Tabellenverzeichnis 13 Abkürzungsverzeichnis 15 Einleitung1. 17 Hinführung zum Thema, Erkenntnisinteresse und Fragestellung 1.1 21 Differenzierung zwischen Schutzverantwortung als Idee und als Konzept 1.2 29 Aufbau der Studie1.3 33 Herleitung der Schutzverantwortungsidee2. 41 Menschenrechtsschutz in einem fragmentierten Völkerrecht 2.1 41 Reichweite der Menschenrechte2.1.1 42 Gehalt und Folgen des fragmentierten Völkerrechts2.1.2 45 ‚Rapproachment‘: Harmonisierung des Völkerrechts durch gemeinsame Standards 2.1.3 48 Der Diskurs über den Schutz vor Massenverbrechen2.2 50 Humanitäre Interventionen2.2.1 51 Die Responsibility to Protect im ICISS Report2.2.2 54 Die ‚Responsibility to Protect‘ im World Summit Outcome Document 2.2.3 62 Zwischenfazit und Überleitung2.2.4 72 Der Diskurs über den Schutz vor Menschenrechtsverletzungen in einer globalisierten Weltwirtschaft 2.3 72 Extraterritoriale Staatenpflichten in der völkerrechtlichen Literatur 2.3.1 76 Konkretisierung der Kooperationspflicht: Fähigkeit zur Einflussnahme 2.3.2 82 Zwischenfazit und Überleitung2.3.3 86 7 Gemeinsamkeiten der rechtspolitischen Diskurse und Verteidigung der Schutzverantwortungsidee 2.4 87 Die Schutzverantwortungsidee und die Struktur der Modelle gestufter Verantwortungen 2.4.1 88 Verteidigung der Schutzverantwortungsidee2.4.2 89 Schutz grundlegender Menschenrechte zu weit gefasst? 2.4.2.1 92 Schutz grundlegender Menschenrechte zu wenig ambitioniert? 2.4.2.2 96 Zwischenfazit und Überleitung2.5 99 IB-theoretische Verortung der Schutzverantwortungsidee3. 103 Grundzüge der Englischen Schule der Internationalen Beziehungen 3.1 104 Konturierung der Englischen Schule3.1.1 105 Forschungsschwerpunkte der Englischen Schule3.1.2 112 Die internationale Gesellschaft, Pluralismus und Solidarismus 3.1.2.1 114 Leitende und abgeleitete Primärinstitutionen3.1.2.2 121 ‚Menschenrechte‘ als leitende Primärinstitution der internationalen Gesellschaft 3.2 127 Die Dimension der internationalen Gewährleistungsverantwortung: Vincent und das Recht auf Subsistenz 3.2.1 128 Die Dimension der internationalen Achtungsverantwortung: Linklaters ‚Cosmopolitan Harm Conventions‘ 3.2.2 135 Differenzierung von Schädigungsformen3.2.2.1 136 Einbettung von Linklaters Ideen in die Englische Schule 3.2.2.2 142 Die Dimension der internationalen Schutzverantwortung: Von Nichtintervention zur R2P 3.2.3 145 Drei Phasen der Bewertung Humanitärer Interventionen 3.2.3.1 146 Generierung von Primärinstitutionen durch die Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee 3.2.3.2 152 Inhaltsverzeichnis 8 Zwischenfazit und Überleitung3.3 154 Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I: Schutz vor Massenverbrechen durch die R2P 4. 159 Konfliktprävention oder Massenverbrechensprävention?4.1 162 Argumente für einen ‚narrow but deep approach‘4.1.1 162 Positionierung in der Debatte über die Ausgestaltung der Präventionskomponente der R2P 4.1.2 169 Anwendung militärischer Gewalt zum Schutz vor Massenverbrechen 4.2 174 Dilemmata Humanitärer Interventionen: Die NATO- Intervention in Libyen 4.2.1 175 Bewertungskriterien Humanitärer Interventionen 4.2.1.1 177 Schädigungen durch die Intervenierenden4.2.1.2 181 Doppelte Unterlassung der Förderung eines nachhaltigen Friedens 4.2.1.3 188 Zwischenfazit und Überleitung4.2.1.4 195 Reform des Entscheidungsfindungsprozesses und der Delegierungspraxis 4.2.2 197 Die brasilianische ‚Responsibility while Protecting -Initiative 4.2.2.1 199 Das chinesische Positionspapier Responsible Protection 4.2.2.2 203 Umsetzbarkeit der Reforminitiativen4.2.2.3 206 Zwischenfazit und Überleitung4.2.2.4 211 Weitere Instrumente der Massenverbrechensprävention4.3 213 Extraterritoriale Schutzpflichten zur Verhinderung von Völkermord 4.3.1 213 Sanktionen4.3.2 220 Resettlement und eine restriktive Waffenexportpolitik 4.3.3 227 Zwischenfazit und Überleitung4.3.4 232 Instrumente der Konfliktprävention4.4 234 VN-Peacekeeping als Instrument der operativen Konfliktprävention 4.4.1 235 Merkmale des multidimensionalen Peacekeeping 4.4.1.1 236 Inhaltsverzeichnis 9 R2P und der Schutz von ZivilistInnen in bewaffneten Konflikten 4.4.1.2 238 Kluft zwischen Schutzmandat und Schutzrealität 4.4.1.3 243 Zwischenfazit und Überleitung4.4.1.4 248 Strukturelle Konfliktprävention durch die Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten in einer globalisierten Weltwirtschaft 4.4.2 249 Berücksichtigung wirtschaftlicher Faktoren in der Konfliktforschung 4.4.2.1 251 Konfliktanfälligkeit schwacher und zerfallender Staaten 4.4.2.2 255 Beispiele für externe ökonomische Einflussfaktoren I: Strukturanpassungsprogramme 4.4.2.3 263 Beispiele für externe ökonomische Einflussfaktoren II: Nicht-nachhaltige Schuldenregime 4.4.2.4 269 Zwischenfazit und Überleitung: Der gewaltvorbeugende Effekt der Zuschreibung und Wahrnehmung extraterritorialer Schutzpflichten 4.4.2.5 277 Das Modell gestufter Verantwortungen des R2P-Konzepts4.5 280 Zwischenfazit und Überleitung4.6 283 Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee II: Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten in einer globalisierten Weltwirtschaft 5. 287 Extraterritoriale Schutzpflichten für die Mitgliedsstaaten Internationaler Organisationen 5.1 288 Menschenrechtliche Folgen von Strukturanpassungsprogrammen und kreditfinanzierten Infrastrukturprojekten 5.1.1 289 Inhalt und Begründung extraterritorialer Schutzpflichten für die Mitgliedsstaaten Internationaler Organisationen 5.1.2 297 Inhaltsverzeichnis 10 Das Modell gestufter Verantwortungen zum Schutz vor Menschenrechtsverletzungen durch nichtnachhaltige Schuldenregime und kreditfinanzierte Projekte 5.1.3 304 Zwischenfazit und Überleitung5.1.4 306 Extraterritoriale Schutzpflichten für Heimatstaaten transnationaler Unternehmen 5.2 306 Ausmaß und Auswirkungen ausländischer Agrarinvestitionen 5.2.1 307 Ursachen für Unterernährung5.2.1.1 309 Das Phänomen des ‚land grabbing‘5.2.1.2 315 Menschenrechtliche Auswirkungen des ‚land grabbing‘ 5.2.1.3 320 Leitlinien für den Umgang mit ausländischen Agrarinvestitionen 5.2.1.4 324 Zwischenfazit und Überleitung5.2.1.5 331 Die völkerrechtliche Regulierung der Aktivitäten transnationaler Unternehmen 5.2.2 332 Menschenrechtsverletzungen durch transnationale Unternehmen 5.2.2.1 332 Völkerrechtliche Regulierung I: Die UN-Norms 5.2.2.2 337 Völkerrechtliche Regulierung II: Guiding Principles 5.2.2.3 339 Völkerrechtliche Regulierung III: Erarbeitung eines verbindlichen Vertrags innerhalb der OEIGWG 5.2.2.4 346 Das Modell gestufter Verantwortungen zum Schutz vor Menschenrechtsverletzungen durch transnationale Unternehmen 5.2.3 356 Zwischenfazit und Überleitung5.3 361 Drei Sichtweisen auf die Umsetzbarkeit der Schutzverantwortungsidee in der internationalen Gesellschaft 6. 365 Betonung der positiven politisch-praktischen und völkerrechtlichen Implikationen 6.1 366 Stärkung des internationalen Menschenrechtsschutzregimes 6.1.1 367 Beitrag zur Harmonisierung des Völkerrechts6.1.2 369 Inhaltsverzeichnis 11 Neue Primärinstitutionen der internationalen Gesellschaft?6.2 372 ‚Menschenrechte‘ als eine leitende Primärinstitution der internationalen Gesellschaft 6.2.1 372 R2P und die Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten als abgeleitete Primärinstitutionen 6.2.2 375 Spannungen zwischen Primärinstitutionen der internationalen Gesellschaft 6.2.3 378 Kontinuierliche Anfechtung und die Geltung von Normen6.3 382 Die Norm bezüglich extraterritorialer Schutzpflichten für die Mitgliedsstaaten Internationaler Organisationen 6.3.1 383 Die Norm bezüglich extraterritorialer Schutzpflichten für Heimatstaaten transnationaler Unternehmen 6.3.2 386 Die Norm bezüglich einer internationalen Verantwortung zum Schutz vor Massenverbrechen 6.3.3 389 Abschließende Bemerkungen6.4 393 Ausgewählte Literatur 397 Inhaltsverzeichnis 12 Tabellenverzeichnis Tabelle 1: Die drei Traditionen der IB aus Sicht der Englischen Schule 113 Tabelle 2: Leitende und abgeleitete Primärinstitutionen bei Buzan 124 Tabelle 3: Unterschiede zwischen der R2P und der Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten 161 Tabelle 4: Instrumente zur Prävention von Massenverbrechen 281 Tabelle 5: Modifizierte Darstellung der leitenden und abgeleiteten Primärinstitutionen 379 13 Abkürzungsverzeichnis AEMR Allgemeine Erklärung der Menschenrechte CESCR Committee on Economic, Social, and Cultural Rights CHC Cosmopolitan Harm Conventions DPKO Department of Peacekeeping Operations FAO Food and Agriculture Organization of the United Nations ICC/ IStGH International Criminal Court/ Internationaler Strafgerichtshof ICISS International Commission on Intervention and State Sovereignty ICJ/ IGH International Court of Justice/ Internationaler Gerichtshof IFI Internationale Finanzinstitution IHC International Harm Conventions IMF/ IWF International Monetary Fund/ Internationaler Währungsfond IPbpR Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte IPwskR Internationaler Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte IO Internationale Organisation LDCs Least Developed Countries NGO Non-Governmental Organisation NTC National Transitional Council of Libya OEIGWG Open-ended Intergovernmental Working Group on Transnational Corporations and Other Business Enterprises R2P Responsibility to Protect SAP Strukturanpassungsprogramm TNC Transnational Corporation UN/ VN United Nations/ Vereinte Nationen UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees UNSAS United Nations Standby Arrangements System WSOD World Summit Outcome Document WVK Wiener Vertragsrechtskonvention 15 Einleitung Im Mittelpunkt der vorliegenden Studie steht die Herleitung und Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee. Gemäß diesem, verschiedenen rechtspolitischen Diskursen entnommenen, normativen Prinzip werden der Staatengemeinschaft und/ oder einzelnen Staaten moralische und gegebenenfalls sogar rechtliche Pflichten zum Schutz grundlegender Menschenrechte innerhalb von Modellen gestufter Verantwortungen zugeschrieben. Generell können grundlegende Menschenrechte durch unterschiedliche Akteure, vor allem Staaten und Internationale Organisationen (IOs) sowie nichtstaatliche Akteure, beispielsweise Rebellengruppen oder transnationale Unternehmen (TNCs), innerhalb mannigfaltiger Kontexte verletzt werden. Entsprechend ist das internationale Menschenrechtsregime in diverse Schutzagenden zergliedert, die weitestgehend isoliert voneinander in verschiedene Teilbereiche des Völkerrechts hineinwirken.1 Insofern spiegelt der internationale Menschenrechtsschutz im Kleinen die Fragmentierung des Völkerrechts in seiner Gesamtheit2 wider einer konfliktträchtigen normativen Ordnung, die in abgegrenzte, themenspezifische Regime aufgeteilt ist.3 Die folgenden Schilderungen von vier konkreten Situationen, in denen grundlegende Menschenrechte verletzt wurden, illustrieren die konstatierte Fragmentierung des Menschenrechtsregimes und umreißen zugleich das inhaltliche Spektrum der vorliegenden Abhandlung. Im weiteren Verlauf ist das erste Kapitel zunächst der genaueren Beschreibung des Erkenntnisinteresses und der forschungsleitenden Fragestellungen (Kapitel 1.1) gewidmet. Daran anknüpfend wird der Forschungsgegenstand durch die Unterscheidung der Schutzverantwortung als Idee und der Schutzverantwor- 1. 1 Vgl. Peters, Anne, The Refinement of International Law: From Fragmentation to Regime Interaction and Politization, in: International Journal of Constitutional Law Jg. 15 (2017), Nr. 3, S. 671–704, hier S. 672f., 689. 2 Vgl. Schutter, Olivier de, International Human Rights Law. Cases, Materials, Commentary, Cambridge 2010, S. 35. 3 Vgl. einführend Koskenniemi, Martti, Fragmentation of International Law: Difficulties Arising from the Diversification and Expansion of International Law. Report of the Study Group of the International Law Commission, UN Doc. A/CN.4/ L.682, 13.4.2006. 17 tung als Konzept konturiert (Kapitel 1.2) und abschließend der Aufbau der Studie vorgestellt (Kapitel 1.3). Beispiel 1: Das Transnational Institute veröffentlichte im November 2018 in Kooperation mit zwei weiteren Nichtregierungsorganisationen (NGOs) einen Bericht über massenhafte Verletzungen des Rechts auf Nahrung in Griechenland. Diese seien auf die Austeritätspolitik zurückzuführen, zu der sich die Regierung im Jahr 2012 in einer Absichtserklärung (‚memorandum of understanding‘) gegenüber der so genannten ‚Troika‘ (EU-Kommission, Europäische Zentralbank und Internationaler Währungsfond) verpflichtet hatte.4 Bereits zwei Jahre zuvor hatte der unabhängige Experte der Vereinten Nationen (VN) für die Auswirkungen von Auslandsverschuldung auf die Verwirklichung der Menschenrechte in seinem Länderbericht zu Griechenland an den VN-Menschenrechtsrat die Verletzung sozialer und wirtschaftlicher Menschenrechte, wie den Rechten auf Nahrung und Gesundheit, gerügt.5 Beide Berichte verweisen neben der primären Schutzpflicht der griechischen Regierung auch explizit auf die Verantwortung von Internationalen Organisationen und deren Mitgliedsstaaten, die Menschenrechte im Rahmen der Kreditvergabe und bei der Umsetzung der Konditionalitäten in Form von Strukturanpassungsprogrammen zu achten und zu schützen.6 Beispiel 2: Als Reaktion auf einen im August 2018 veröffentlichten Bericht der Independent International Fact-Finding-Mission on Myanmar an den VN-Menschenrechtsrat verhängte der Rat der EU im Dezember 2018 Sanktionen gegen sieben Militärs und Grenzpolizisten.7 In dem genannten 4 Vgl. Transnational Institute/ FIAN/ Agroecopolis, Democracy Not for Sale. The Struggle for Food Sovereignty in the Age of Austerity in Greece, November 2018, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.fian.org/fileadmin/media/publicatio ns_2018/Reports_and_guidelines/Democracy_not_for_sale_Greece_web_final.pdf. 5 Vgl. Bohoslavsky, Juan Pablo, Report of the Independent Expert on the Effects of Foreign Debt and Other Related International Financial Obligations of States on the Full Enjoyment of All Human Rights, Particularly Economic, Social and Cultural Rights on his Mission to Greece, UN Doc. A/HRC/31/60/Add.2, 21.4.2016, S. 15–19 [Ziff. 56–74]. 6 Vgl. Transnational Institute, Democracy (Fn. 4), S. 85–89; Bohoslavsky, Report of the Independent Expert (Fn. 5), S. 6, 18f., [Ziff. 19, 77]. 7 Vgl. Council of the EU, Myanmar/Burma, Press Release 822/18, 21.12.2018, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/ 2018/12/21/myanmar-burma-eu-adds-7-military-and-border-guard-police-officials-re sponsible-for-human-rights-violations-to-sanctions-list/pdf. Die Pressemitteilung gibt auch Auskunft über alle weiteren noch aktiven Sanktionen gegen das Land und gegen myanmarische Offizielle. 1. Einleitung 18 Report werden zahlreiche Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen im Rahmen der überwiegend zwischen August und September 2017 durchgeführten Vertreibungskampagnen gegen die Rohingya beschrieben und sogar das Vorliegen der Tatbestandsmerkmale für einen Völkermord bejaht.8 Entsprechend formulierten die ExpertInnen die Empfehlung, dass „[t]he international community, through the United Nations, should use all diplomatic, humanitarian and other peaceful means to assist Myanmar in meeting its responsibility to protect its people from genocide, crimes against humanity and war crimes. It should take collective action in accordance with the United Nations Charter, as necessary .9 Im Anschluss an die Gewaltkampagne häuften sich Berichte darüber, dass die Aneignung von Grund und Boden durch die Regierung ein gewichtiges Motiv für die Vertreibung der Rohingya darstelle.10 Landkonflikte sind aufgrund vermeintlich ungeklärter Eigentumsverhältnisse keine Seltenheit in Myanmar, das eine Geschichte andauernder Nahrungsunsicherheit sowie eine hohe klimawandelbezogene Vulnerabilität aufweist und das bereits mehrere hunderttausend Hektar Land an ausländische Agrarinvestoren verpachtet hat.11 Beispiel 3: Trotz des im Dezember 2018 vereinbarten Waffenstillstands stellte die Situation im Jemen auch 2019 die größte humanitäre Katastrophe weltweit dar. Etwa 17 Millionen Menschen und damit über 60 % der jemenitischen Bevölkerung benötigten zu Beginn des Jahres dringend Nahrungsmittelhilfen.12 Der damalige Hohe Kommissar der Vereinten Nationen für Menschenrechte hatte in seinem letzten Bericht an den VN- 8 Vgl. Independent Fact-Finding-Mission on Myanmar, Report of the Detailed Findings of the Independent International Fact-Finding-Mission on Myanmar, UN Doc. A/HRC/39/CRP.2, 17.9.2018, S. 364 [Ziff. 1441] (Genozid), S. 380 [Ziff. 1511] (Verbrechen gegen die Menschlichkeit), S. 380–382 [Ziff. 1512–17] (Kriegsverbrechen). 9 Independent Fact-Finding-Mission on Myanmar, Report of the Detailed Findings (Fn. 8), S. 426 [Ziff. 1699]. 10 Vgl. Amnesty International, Myanmar: Military Land Grab as Security Forces Build Bases on Torched Rohingya Villages, 12.3.2018, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.amnesty.org/en/latest/news/2018/03/myanmar-military-land-grab-as-s ecurity-forces-build-bases-on-torched-rohingya-villages/. 11 Für die entsprechende Daten von über 40 Landtransaktionen vgl. Landmatrix, Myanmar: All Deals, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://landmatrix.org/dea l/?country=104&more=60. 12 Vgl. Famine Early Warning Systems Network, Yemen Food Security Outlook December 2018 to May 2019: World’s Largest Food Security Emergency Continues as Conflict Enters its Fifth Year, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://reliefwe 1. Einleitung 19 Menschenrechtsrat über die Situation im Jemen den begründeten Verdacht geäußert, dass „the Governments of Yemen, the United Arab Emirates and Saudi Arabia are responsible for human rights violations, including unlawful deprivation of the right to life, arbitrary detention, rape, torture, ill-treatment, enforced disappearance and child recruitment, and serious violations of freedom of expression and economic, social and cultural rights, in particular the right to an adequate standard of living and the right to health .13 Zugleich betonte er, dass die de facto-Autoritäten in jenen Gebieten, über die sie eine effektive Kontrolle ausüben, für die dort begangenen Menschenrechtsverletzungen verantwortlich seien.14 Darüber hinaus stellte der Hohe Kommissar zahlreiche Verstöße gegen das Humanitäre Völkerrecht fest und forderte alle Konfliktparteien dazu auf, den Weg für die Verteilung von Hilfslieferungen frei zu machen.15 Beispiel 4: Im Januar 2019 wies das Landgericht Dortmund eine Klage auf Schadensersatz von vier Überlebenden und Hinterbliebenen des Brandes vom September 2012 in einer Textilfabrik in Karachi, bei dem 258 Menschen ums Leben kamen, gegen das deutsche Textilunternehmen KiK wegen Verjährung ab.16 Aus Sicht der KlägerInnen habe KiK als Hauptkunde der pakistanischen Fabrik seine Sorgfaltspflicht zur Überwachung der Arbeitsbedingungen vor Ort verletzt den MitarbeiterInnen standen keine geeigneten Fluchtwege zur Verfügung und sei daher für die Folgen des Brandes mitverantwortlich. Allein die Entscheidung des Landgerichts Dortmund aus dem Jahr 2016, überhaupt für den Fall zuständig zu sein, war bereits ein Novum: Zum ersten Mal wurden potentielle Menschenrechtsverletzungen von einem deutschen Unternehmen im Ausland b.int/sites/reliefweb.int/files/resources/YEMEN_Food_Security_Outlook_Decem ber_2018_final.pdf. 13 Vgl. al-Hussein, Seid, Situation of Human Rights in Yemen, including Violations and Abuses since September 2014. Report of the United Nations High Commissioner for Human Rights Containing the Findings of the Group of Independent Eminent International and Regional Experts on a Summary of Technical Assistance Provided by the Office of the High Commissioner to the National Commission of Inquiry, UN Doc. A/HRC/39/43, 17.8.2018, S. 14 [Ziff. 106]. 14 Vgl. al-Hussein, Situation of Human Rights in Yemen (Fn. 13), S. 14 [Ziff. 107]. 15 Vgl. al-Hussein, Situation of Human Rights in Yemen (Fn. 13), S. 15 [Ziff. 108, 111(c)]. 16 Vgl. Landgericht Dortmund, Urteil vom 10.1.2019, Az. 7 O 95/15; Streibelt, Michaela, Flucht in die Verjährung. LG Dortmund weist Klage gegen KiK ab, Legal Tribune Online, 10.1.2019, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.lto.de/r echt/hintergruende/h/lg-dortmund-7-o-95-15-kik-brand-textilfabrik-pakistan-anspr ueche-verjaehrt-kommentar/. 1. Einleitung 20 vor einem deutschen Gericht verhandelt.17 Die damit verbundene Frage bezüglich der Existenz einer extraterritorialen Schutzpflicht für die Heimatstaaten transnationaler Unternehmen zur Regulierung der Aktivitäten jener Unternehmen, über die sie Jurisdiktion ausüben, und zur Eröffnung eines subsidiären Rechtswegs für die Betroffenen von Menschenrechtsverletzungen wird seit 2015 von einer Arbeitsgruppe des VN-Menschenrechtsrats erörtert. Im Oktober 2018 wurde ein erster Entwurf für einen völkerrechtlichen Vertrag zur Regulierung der Tätigkeiten transnationaler Unternehmen innerhalb der Arbeitsgruppe diskutiert. Hinführung zum Thema, Erkenntnisinteresse und Fragestellung Die vier Beispiele stehen stellvertretend für einige der wesentlichen Konstellationen und Herausforderungen für den Menschenrechtsschutz in der gegenwärtigen internationalen Gesellschaft.18 So war die zweite Dekade des 21. Jahrhunderts im globalem Maßstab unter anderem geprägt durch den quantitativen Anstieg bewaffneter Konflikte und einem hohen Anteil an zivilen Opfern innerhalb dieser gewaltsamen Auseinandersetzungen.19 Zudem haben der Zerfall staatlicher Strukturen, vor allem im Nahen Osten (Irak, Syrien, Jemen), Afghanistan, Libyen und Somalia, sowie die Perpetuierung internationalisierter Bürgerkriege mit einer schwer durchschaubaren Akteurskonstellation dazu beigetragen (vgl. Beispiel 2), dass im Juni 2019 mit weltweit mehr als 70,8 Millionen Flüchtlingen so viele Men- 1.1 17 Vgl. ECCHR, KiK: Der Preis der Arbeitsbedingungen in der Textilindustrie Südasiens, August 2019, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.ecchr.eu/fall/k ik-der-preis-der-arbeitsbedingungen-in-der-textilindustrie-suedasiens/. 18 Der Terminus ‚internationale Gesellschaft bezeichnet eine auf spezifischen Merkmalen basierende Ordnungsstruktur der internationalen Beziehungen. Gemäß der Standarddefinition von Hedley Bull ist eine internationale Gesellschaft gegeben, „when a group of states, conscious of certain common interests and common values, form a society in the sense that they conceive themselves to be bound by a common set of rules in their relations with one another, and share in the working of common institutions“, Bull, Hedley, The Anarchical Society. A Study of Order in World Politics, Basingstoke 2002³, S. 13. 19 Vgl. Smith, Dan, Introduction: International Stability and Human Security in 2017, in: SIPRI Yearbook 2018: Armaments, Disarmament and International Security, Oxford 2018, S. 3–23, hier S. 18f.; Gleditsch, Nils/ Melander, Erik/ Urdal, Henrik, Introduction: Patterns of Armed Conflict since 1945, in: Mason, David/ McLaughlin, Mitchell (Hrsg.), What Do We Know about Civil Wars?, London 2016, S. 15–32. 1.1 Hinführung zum Thema, Erkenntnisinteresse und Fragestellung 21 schen wie niemals zuvor ihre Heimat verlassen mussten.20 Zugleich scheint die Staatengemeinschaft, verkörpert durch die Vereinten Nationen,21 oftmals nicht gewillt oder in der Lage zu sein, den sich zumeist im Globalen Süden22 ereignenden humanitären Katastrophen frühzeitig und konstruktiv zu begegnen. Das 2005 abgegebene Bekenntnis der Staats- und RegierungschefInnen zu einer Verantwortung zum Schutz (‚Responsibility to Protect‘) vor Genozid, Kriegsverbrechen, ethnischen Säuberungen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit, aus dem das Konzept der R2P entwickelt wurde (siehe Kapitel 2.2.3), hat offenbar nicht zu einem Rückgang dieser Massenverbrechen,23 geschweige denn zu deren endgültigen Beseitigung geführt (vgl. Beispiele 2 und 3).24 Trotz dieser deprimierenden Bestandsaufnahme scheinen in leichter Abwandlung des berühmten Bonmot von Mark Twain die Meldungen über den ‚Tod‘ der R2P übertrieben.25 Der Terminus ‚Responsibility to Protect‘ ist ein Baustein in zahlreichen Resolutionen des VN-Sicherheitsrats26 und substantieller Bestandteil des Mandats aller aktuellen ‚robus- 20 Vgl. UNHCR, Figures at a Glance, 19.6.2019, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.unhcr.org/figures-at-a-glance.html. 21 Arnauld, Andreas von, Völkerrecht, 3., neu bearbeitete Auflage, Heidelberg 2016, S. 123 [Rn. 292]. 22 Die Termini ‚Globaler Süden‘ und ‚Globaler Norden‘ werden in dieser Arbeit zur wertfreien Beschreibung von und zur Unterscheidung zwischen benachteiligten und privilegierten sozialen, politischen und wirtschaftlichen Positionen in einer globalisierten Welt verwendet. 23 Vgl. Ainley, Kirsten, From Atrocity Crimes to Human Rights: Expanding the Focus of the Responsibility to Protect, in: Global Responsibility to Protect Jg. 9 (2017), Nr. 3, S. 243–266, hier S. 244. 24 Vgl. den Titel eines Standardwerks über die R2P, Evans, Gareth, The Responsibility to Protect. Ending Mass Atrocity Crimes Once and for All, Washington, D.C. 2008. 25 Die Metapher vom ‚Tod‘ der ‚Responsibility to Protect‘ (oder kurz ‚R2P‘) wird in der Wissenschaft und in den Medien häufiger verwendet, vgl. stellvertretend Rieff, David, R2P, R.I.P., in: International Herald Tribune, 8.11.2011, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, http://www.nytimes.com/2011/11/08/opinion/r2p-rip.ht ml. Das Twain-Zitat lautet im Original (1897) „the report of my death was an exaggeration“, vgl. Schmidt, Barbara, Directory of Mark Twains Maxims, Quotation, and various Opinions, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, http://www.twainq uotes.com/Death.html. 26 Die NGO Global Centre for the Responsibility to Protect listet 81 Referenzen in VN-Sicherheitsratsresolutionen auf (Stand 8.10.2019). Diese beziehen sich indes überwiegend auf die vorrangige Verantwortung jedes Staates zum Schutz seiner eigenen Bevölkerung vor Massenverbrechen und nicht auf das Konzept insge- 1. Einleitung 22 ten‘27 VN-Peacekeeping-Missionen. Die Sprachregelung von einer ‚internationalen Schutzverantwortung‘ hat als rhetorisches Werkzeug28 dazu beigetragen, dass Massenverbrechen stärker in den Fokus der diplomatischen, wissenschaftlichen und medialen Aufmerksamkeit gerückt sind. Entsprechend wird im Falle bevorstehender oder sich bereits ereignenden, weit verbreiteten Gewalthandlungen gegen die Zivilbevölkerung zumindest ein öffentlicher Handlungsdruck erzeugt.29 Indes erfährt das R2P-Konzept gerade auch in jenen Situationen prominente Erwähnung, in denen die Staatengemeinschaft keinen Konsens über geeignete Maßnahmen zur Verhinderung oder Beendigung von Massenverbrechen erzielen konnte.30 Gleichwohl ist unübersehbar, dass die Konsensbildungs- und Normwerdungsprozesse der R2P spätestens seit 2011 aufgrund der anhaltenden Anfechtung vor allem der reaktiven, zwangsbewehrten Komponente des Konzepts ins Stocken geraten sind.31 Bei der Suche nach einem Ausweg aus der gegenwärtigen Sackgasse reicht das Spektrum an Reformvorschlägen von Verfahrensabsprachen hinsichtlich eines Veto-Verzichts bei Abstimmungen im VN-Sicherheitsrat, sofern in einer Resolution eine Situationen posamt, vgl. Global Centre for the Responsibility to Protect, R2P References in United Nations Security Council Resolutions and Presidential Statements, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, http://www.globalr2p.org/media/files/unsc-resolutions-and-statements-with-r2p-ta ble-as-of-1-april-2018.pdf. 27 In einer ‚robusten‘ Peacekeeping-Mission ist die Gewaltanwendung zum Schutz der Zivilbevölkerung ausdrücklich erlaubt. Hingegen war bei ‚traditionellen‘ Peacekeeping-Operationen der Einsatz von gewaltsamen Mitteln nur zur Selbstverteidigung gestattet, vgl. Nsia-Pepra, Kofi, UN Robust Peacekeeping. Civilian Protection in Violent Civil Wars, New York 2014, S. 42f.; Kühne, Winrich, Zwanzig Jahre robuste Friedenseinsätze eine Zwischenbilanz, in: Vereinte Nationen Jg. 61 (2013), Nr. 1, S. 25–31, hier S. 27. 28 Vgl. Rotmann, Philipp/ Kurtz, Gerrit/ Brockmeier, Sarah, Major Powers and the Contested Evolution of a Responsibility to Protect, in: Conflict, Security & Development Jg. 14 (2014), Nr. 4, S. 355–377, hier S. 371. 29 Vgl. Peters, Daniel, Die Responsibility to Protect als Maßstab im Umgang mit schwersten Menschenrechtsverbrechen. Nutzen und Grenzen der ICISS-Kriterien bei der Umsetzung der Schutzverantwortung durch die Vereinten Nationen, Berlin 2013, S. 162. 30 Vgl. Bellamy, Alex J., The Responsibility to Protect. A Defense, Oxford 2015, S. 65–72. 31 Vgl. Hehir, Aidan, Hollow Norms and the Responsibility to Protect, Basingstoke 2019, S. 96–98. 1.1 Hinführung zum Thema, Erkenntnisinteresse und Fragestellung 23 tentieller Massenverbrechen adressiert wird,32 über die brasilianische Initiative einer ‚Responsibility while Protecting‘,33 bis hin zu den Forderungen von R2P-skeptischen Staaten nach einer Reformierung des VN-Sicherheitsrats sowie der Neuordnung der Strukturen und Institutionen der internationalen Gesellschaft überhaupt.34 Vereinzelt werden daneben in der Literatur eine Öffnung des Anwendungsbereichs des Konzepts und dessen stärkere Menschenrechtsorientierung angemahnt.35 Schließlich werden seit 2015 auch in den jährlichen Berichten des VN-Generalsekretärs über die Implementierung der R2P entgegen der von 2009 bis 2014 vorherrschenden Tendenz, die Alleinstellungsmerkmale des Konzepts hervorzuheben verstärkt die Verbindungen der R2P zu weiteren Themenfeldern der internationalen Sicherheit, unter anderem zur Prävention von gewalt- 32 Für eine Analyse der Initiative zur Verabschiedung eines ‚Code of Conduct regarding Security Council action against genocide, crimes against humanity or war crimes der Accountability, Coherence and Transparency Group siehe Morris, Justin/ Wheeler, Nicholas J., The Responsibility Not to Veto. A Responsibility to Far?, in: Bellamy, Alex J./ Dunne, Tim (Hrsg.), The Oxford Handbook of the Responsibility to Protect, Oxford 2016, S. 227–246. 33 Initiative der brasilianischen Regierung, die unter anderem die Anlegung von Kriterien zur Entscheidungsfindung im VN-Sicherheitsrat über eine gewaltsame Einmischung unter Berufung auf die R2P, die Setzung von Verhaltensstandards während einer militärischen Intervention sowie die Schaffung von Überwachungsmechanismen zur Überprüfung der Einhaltung des Sicherheitsratsmandats einfordert, vgl. Ribeiro Viotti, Maria Luiza, Responsibility while Protecting: Elements for the Development and Promotion of a Concept. Annex to the Letter dated 9.11.2011 from the Permanent Representative of Brazil to the United Nations addressed to the Secretary-General, UN Doc. A/66/551-S/2011/701. Für eine Einordnung der Initiative siehe Gonçalves Gresse, Eduardo/ Preusser Mattos, Fernando de/ Peters, A Brazilian Perspective on Development and R2P: Analysing the Linkages between Domestic and Foreign Policies under Lula da Silva and Dilma Rousseff, in: Peters, Daniel/ Krause, Dan (Hrsg.), Southern Democracies and the Responsibility to Protect. Perspectives from India, Brazil and South Africa, Baden-Baden 2017, S. 101–147, hier S. 124–135. 34 Vgl. Arcudi, Antonio, Die Responsibility to Protect im Kreuzfeuer der Kritik. Zum Zusammenhang von Normkontestation und Normerosion, in: Zeitschrift für Internationale Beziehungen Jg. 23 (2016), Nr. 2, S. 79–111; hier S. 93–100; Quinton-Brown, Patrick, Mapping Dissent: The Responsibility to Protect and Its State Critics, in: Global Responsibility to Protect Jg. 5 (2013), Nr. 3, S. 260–282. 35 Vgl. stellvertretend Angulo Parra, Yolanda, Philosophy, Ethics, and R2P, in: Mani, Rama/ Weiss, Thomas G. (Hrsg.), Responsibility to Protect. Global Perspectives in the Global South, Abingdon/ New York 2011, S. 64–95; Ainley, From Atrocity Crimes to Human Rights (Fn. 23). 1. Einleitung 24 samen Konflikten und Terrorismus, sowie die Schnittmengen des Konzepts mit der Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung erwähnt.36 Indes ist die Rede von einer internationalen Verantwortung für die Behandlung innerstaatlicher Problemlagen mit grenzüberschreitenden Auswirkungen nicht auf Massenverbrechen reduziert. Beispielsweise hat die Hochrangige Beratergruppe des VN-Generalsekretärs für Bedrohungen, Herausforderungen und Wandel in ihrem Bericht A More Secure World: Our Shared Responsibility aus dem Jahr 2004 neben anderen Phänomenen auch extreme Armut, Infektionskrankheiten und Umweltzerstörung als Gefahren für die kollektive Sicherheit klassifiziert, zu deren Begegnung, Abmilderung und Eindämmung es globaler Anstrengungen bedürfe.37 Aufgrund des Machtzuwachses von Internationalen Organisationen und transnationalen Unternehmen und den sich daraus ergebenen Einwirkungsmöglichkeiten auf die Gewährleistung der Menschenrechte stellt sich im 21. Jahrhundert zudem die Frage nach der menschenrechtlichen Verantwortung dieser grenzüberschreitend agierenden Akteure sowie ihrer jeweiligen Mitglieds- bzw. Heimatstaaten.38 Beispielsweise können Internationale Finanzinstitutionen (IFIs) zur Verletzung grundlegender Menschenrechte beitragen, indem sie eine Kreditvergabe an die Durchführung 36 Vgl. stellvertretend die Berichte von 2016 und 2017, Ban, Ki-moon, Mobilizing Collective Action: The Next Decade of the Responsibility to Protect, UN Doc. A/70/999-S/2016/620, 22.7.2016, S. 12f. [Ziff. 41–44]; Guterres, António, Implementing the Responsibility to Protect: Accountability for Prevention, UN Doc. A/71/1016-S/2017/556, 10.8.2017, S. 3f., 6, 11 [Ziff. 7, 17, 33]; Vgl. zudem, Hofmann, Gregor P./ Suthanthiraraj, Kavitha, Norm Contestation and Norm Adaptation: R2P’s Reframing over Time, in: Global Responsibility to Protect Jg. 11 (2019), Nr. 2, S. 226–253, hier S. 248–251. 37 „Any event or process that leads to large-scale death or lessening of life chances and undermines States as the basic unit of the international system is a threat to international security. So defined, there are six clusters of threats with which the world must be concerned now and in the decades ahead: • Economic and social threats, including poverty, infectious disease and environmental degradation; • Inter-State conflict; • Internal conflict, including civil war, genocide and other large-scale atrocities; • Nuclear, radiological, chemical and biological weapons; • Terrorism; • Transnational organized crime“, High-Level Panel on Threats, Challenges and Change, A More Secure World: Our Shared Responsibility. Report of the Secretary-General’s High-Level Panel on Threats, Challenges and Change, New York 2004, S. 21. 38 Vgl. Peters, Daniel, Internationaler Menschenrechtsschutz durch die Wahrnehmung gestufter Verantwortungen. Verknüpfung der R2P mit der Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten, in: Zeitschrift für Internationale Beziehungen Jg. 26 (2019), Nr. 1, S. 28–58, hier S. 34–36. 1.1 Hinführung zum Thema, Erkenntnisinteresse und Fragestellung 25 von Strukturanpassungsprogrammen binden, die wiederum die staatliche Fähigkeit zur Bereitstellung öffentlicher Güter beeinträchtigen (vgl. Beispiel 1). Ein weiterer Themenkomplex behandelt die Verantwortung der Heimatstaaten von transnational operierenden Unternehmen, die Bevölkerung in den Gaststaaten vor eventuellen Menschenrechtsverletzungen durch diese Konzerne zu schützen (vgl. Beispiel 4). Die Erörterung dieser Problemstellungen findet vor allem innerhalb der rechtspolitischen Diskurse über die Existenz extraterritorialer Schutzpflichten für die Mitgliedsstaaten Internationaler Organisationen und für die Heimatstaaten transnationaler Unternehmen statt. Ausgangspunkt dieser Debatten ist die in zahlreichen völkerrechtlichen Dokumenten verankerte Kooperationspflicht aller Staaten zur universellen Verwirklichung der Menschenrechte. Aus dieser Kooperationspflicht können in den erwähnten Kontexten extraterritoriale Schutzpflichten abgeleitet werden.39 Entsprechend hat der VN-Sozialpaktausschuss (CESCR) in mehreren unverbindlichen Interpretationshilfen (General Comments), die Existenz extraterritorialer Schutzpflichten für die Mitgliedsstaaten einer Internationalen Organisation und für die Heimatstaaten von transnationalen Unternehmen mit der Kooperationspflicht und der Fähigkeit zur effektiven Einflussnahme begründet (siehe Kapitel 2.3). Daran anknüpfend haben die Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen (FAO) und der VN-Menschenrechtsrat im Jahr 2012 unabhängig voneinander spezifische Leitlinien bezüglich der Themenfelder ausländische Agrarinvestitionen und nachhaltige Schuldenregime verabschiedet, die explizit auch die Frage der Existenz extraterritorialer Schutzpflichten in Bezug auf Menschenrechte der zweiten Generation adressieren. Allerdings handelt es sich bei diesen Dokumenten um ‚soft law‘, also um freiwillige Richtlinien, die zwar nicht unmittelbar rechtsverbindlich wirken, jedoch unter Umständen zur Herausbildung von verbindlichem Völkerrecht beitragen können.40 Hingegen ist im Themenfeld Unternehmen und Menschenrechte der Verrechtlichungsprozess schon weiter vorangeschritten: Eine 2014 vom VN-Menschenrechtsrat mandatierte zwischenstaatliche Arbeitsgruppe diskutiert seit 2018 erste Vertragsentwürfe zur völkerrechtlichen Regulierung der Aktivitäten transnationaler Unternehmen, die unter 39 Vgl. Schutter, International Human Rights Law (Fn. 2), S. 163. 40 Dieser Effekt tritt vor allem dann ein, wenn „Standards des soft law in Verträge aufgenommen werden oder wenn sich im Laufe der Zeit zu der Praxis eine Rechtsüberzeugung entwickelt“ und die Standards so den Status von Völkergewohnheitsrecht erlangen, Arnauld, Völkerrecht (Fn. 21), S. 117 [Rn. 277]. 1. Einleitung 26 anderem extraterritoriale Schutzpflichten für deren Heimatstaaten festschreiben (siehe Kapitel 5.1 und 5.2). Angesichts der hier schlaglichtartig aufgezeigten Vielfalt und Komplexität massenhafter und menschengemachter lebensbedrohlicher Schädigungen sowie der Forderung, die R2P auf weitere Formen von Menschenrechtsverletzungen jenseits von Massenverbrechen auszudehnen,41 sollte ein Schutzkonzept wie die R2P zumindest Auskunft darüber geben können, in welchem Verhältnis der Schutz vor Massenverbrechen zu der moralischen und rechtlichen Verantwortung zum Schutz vor Verletzungen basaler Menschenrechte steht, die auf abstrakte Schädigungsformen zurückzuführen sind. Abstrakte, also unpersönliche und indirekte Schädigungen werden in der vorliegenden Studie von konkreten Schädigungen gemäß der Definition von Andrew Linklater unterschieden: „Concrete harm involves the intention to make designated others suffer – most obviously enemies at war. Abstract harm is caused by impersonal forces where people’s intentions are less significant than the global structures and processes that push them to act in ways that harm others, though often unintentionally or because of indifference rather than malice“.42 Weiterhin sollte das R2P-Konzept Begründungsmuster bereithalten, warum gegebenenfalls die Vorbeugung von Massenverbrechen gegenüber der Prävention von nicht-physischen Schädigungsformen, z. B. die fahrlässige oder gleichgültige Verletzung grundlegender wirtschaftlicher und sozialer Menschenrechte, wie den Rechten auf Nahrung, Wasser und Gesundheit, in der internationalen Gesellschaft prioritär zu verfolgen sei. Zumal diese abstrakten Schädigungen als potentiell konfliktbegünstigende Faktoren einen indirekten Effekt auf die Verübung von Massenverbrechen entfalten können (siehe Kapitel 4.4.2).43 Gesetzt den Fall, dass eine mit der besonderen Ächtungswürdigkeit bestimmter verbotener Handlungen und Schädigungsformen begründete 41 Vgl. Ainley, From Atrocity Crimes to Human Rights (Fn. 23), S. 245, 253; Richmond, Oliver P., A Right of Intervention or a Global-Social R2P?, in: Kenkel, Kai Michael/ Cunliffe, Philip (Hrsg.), Brazil as a Rising Power. Intervention Norms and the Contestation of Global Order, Abingdon/ New York 2016, S. 147–155, hier S. 154; Karp, David Jason, The Responsibility to Protect Human Rights and the RtoP: Prospective and Retrospective Responsibility, in: Global Responsibility to Protect Jg. 7 (2015), Nr. 2, S. 142 – 166. 42 Linklater, Andrew, The Problem of Harm in World Politics. Theoretical Investigations, New York 2011, S. 38. 43 Vgl. Have, Nienke van der, The Prevention of Gross Human Rights Violations under International Human Rights Law, Berlin/ Den Haag 2018, S. 197, 212f. 1.1 Hinführung zum Thema, Erkenntnisinteresse und Fragestellung 27 Priorisierung von Massenverbrechen abgelehnt wird, besteht die Herausforderung darin, alternative Kriterien zu finden, nach denen das Menschenrechtsschutzregime geordnet und mit denen eine Prioritätensetzung gerechtfertigt werden kann. Beispielsweise könnte die handlungsorientierte durch eine folgenorientierte, konsequentialistische Herangehensweise ersetzt werden,44 die nicht auf die Ächtungswürdigkeit der Handlung des Täters/ der Täterin, sondern auf die Intensität und damit auf die Folgen der Schädigungen abhebt. Innerhalb des Menschenrechtsschutzregimes wären dann jene Konzepte vorrangig umzusetzen, die den Schutz vor Verletzungen grundlegender Menschenrechte anstreben und zwar unabhängig von der Intention des Akteurs und von der Schädigungsform (siehe Kapitel 2.4). Die oben dargestellten Zusammenhänge und aufgeworfenen Fragen zusammenfassend, besteht das primäre Erkenntnisinteresse der vorliegenden Studie in der Herleitung einer Schutzverantwortungsidee, die das Menschenrechtsschutzregime im Hinblick auf die Intensität der Schädigungen ordnet (siehe Kapitel 2), sowie in der Identifizierung von Konzepten und Strategien zu ihrer Operationalisierung und Umsetzung (siehe Kapitel 4 und 5). Zudem wird die Schutzverantwortungsidee IB-theoretisch in der Forschungstradition der Englischen Schule verortet (siehe Kapitel 3). An die Ausführungen zum Erkenntnisinteresse anknüpfend, lauten die forschungsleitenden Fragestellungen entsprechend: Aus welchen rechtspolitischen Debatten lässt sich die Schutzverantwortungsidee herleiten und wo kann sie IB-theoretisch zweckmäßig verortet werden? Welche Konzepte und Strategien sind potentiell geeignet, die Schutzverantwortungsidee möglichst umfänglich umzusetzen und worin besteht der potentielle Mehrwert ihrer Herleitung, Operationalisierung und Implementierung? Diese jeweils zweiteiligen Fragen werden in den Kapiteln 2–6 durch die hier schon einmal thesenartig zusammengefassten Befunde beantwortet: 1. Die Schutzverantwortungsidee kann aus den rechtspolitischen Diskursen über den Schutz vor Massenverbrechen und vor abstrakten Schädigungen in einer globalisierten Weltwirtschaft hergeleitet werden (siehe Kapitel 2.2 und 2.3) 44 Konsequentialistische Ethiken bewerten die moralische Richtigkeit einer Handlung/ eines Unterlassens anhand ihrer Folgen auf der Basis des Nutzen- oder Utilitätsprinzips, demzufolge etwas dann gut ist, wenn es jemandem oder allen von einer Handlung/ Unterlassung Betroffenen einen Nutzen bringt, vgl. Lutz-Bachmann, Matthias, Ethik, Stuttgart 2013, S. 65f. 1. Einleitung 28 2. Die Schutzverantwortungsidee kann IB-theoretisch adäquat und ergiebig in der Forschungstradition der Englischen Schule verortet werden, indem sie zur Schließung einer traditionsinternen Forschungslücke im Hinblick auf nicht-militärische Maßnahmen zum Schutz grundlegender Menschenrechte beiträgt (Kapitel 3, 6.2). 3. Die Konzepte der R2P und der Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten ermöglichen es, die Schutzverantwortungsidee zu operationalisieren und die Strategien der Massenverbrechensprävention, der Konfliktprävention und der Wahrnehmung extraterritorialer Schutzpflichten eignen sich zu ihrer Umsetzung (siehe Kapitel 4, 5). 4. Die Umsetzung der Schutzverantwortungsidee generiert einen dreifachen Nutzen auf verschiedenen Ebenen: a) Das moralische und politisch-praktische Ziel des Schutzes grundlegender Menschenrechte wird gefördert und Menschenleben gerettet (siehe Kapitel 4, 5, 6.1) b) Die Schutzverantwortungsidee kann als Teil der normativen Grundstruktur des Völkerrechts einen Beitrag zu dessen Harmonisierung leisten (siehe Kapitel 2.1, 2.4 und 6.1). c) Die Schutzverantwortungsidee kann eine Forschungslücke innerhalb der Englischen Schule füllen und zudem als Brücke zur Überwindung des Grabens zwischen SolidaristInnen und PluralistInnen dienen (siehe Kapitel 3 und 6.2). Differenzierung zwischen Schutzverantwortung als Idee und als Konzept Bevor zwischen der Schutzverantwortung als Idee und der Schutzverantwortung als Konzept unterschieden werden kann, gilt es den Forschungsgegenstand zu definieren. In der vorliegenden Studie wird der Schutzbegriff gemäß seiner Definition in der menschenrechtlichen ‚Pflichtentrias‘ verwendet. Demnach verlangt die Schutzpflicht, dass der Pflichtenträger Maßnahmen ergreifen muss, um Menschenrechtsverletzungen durch Dritte zu verhindern oder zu beenden.45 Der zweite terminologische Bestandteil des Forschungsgegenstandes, der Begriff der ‚Verantwortung‘, wird im Folgenden aus pragmatischen Gründen durchgehend in Abgrenzung zum Terminus der ‚Pflicht‘ ausgelegt. So bezieht sich der Terminus ‚Verantwortung‘ auf die retrospektive oder prospektive Zuschreibung einer Handlung 1.2 45 Vgl. Fremuth, Michael-Lysander, Menschenrechte. Grundlagen und Dokumente, Bonn 2015, S. 37. 1.2 Differenzierung zwischen Schutzverantwortung als Idee und als Konzept 29 oder Unterlassung zu einem Kollektiv (Staaten, Internationale Organisationen und transnationale Unternehmen) oder einem Individuum46 aufgrund einer bestehenden moralischen oder rechtlichen Pflicht.47 Gemäß dieser Auslegung ist der Pflichtbegriff also der grundlegendere der beiden Termini. Auf einen der beiden Begriffe zu verzichten oder beide synonym zu verwenden,48 bietet sich schon deshalb nicht an, da der Verantwortungsbegriff durch den Terminus ‚Schutzverantwortung‘ in den entsprechenden Debatten etabliert ist. Daneben verlangt ein menschenrechtlicher Ansatz sprachlich, vor allem auch aufgrund der anerkannten Figur der menschenrechtlichen ‚Pflichtentrias‘, geradezu nach der Zuschreibung von korrelativen Pflichten zu den jeweiligen Menschenrechten. Die in dem World Summit Outcome Document verankerte Ausrichtung der ‚Responsibility to Protect‘ auf den Schutz vor Genozid, Kriegsverbrechen, ethnischen Säuberungen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit wird im Folgenden als ‚Konzept‘49 oder als ‚R2P-Konzept‘ oder kurz als ‚R2P‘ bezeichnet. Davon unterschieden wird in dieser Studie die Schutzverantwortung als Idee, die auf den Schutz vor massenhaften Verletzungen grundlegender Menschenrechte durch die Wahrnehmung gestufter Verantwortungen abzielt. Eine Differenzierung zwischen der Idee und dem Konzept der Schutzverantwortung findet sich auch bei Andreas von Arnauld. Für Arnauld besteht in der Denkfigur der „Souveränität als Verantwortung in einem Modell gestufter Verantwortung(en)“ die Kernidee der R2P, verstanden als ein „Container-Konzept, das verschiedene traditio- 46 Die individuelle Verantwortung z. B. einer StaatschefIn oder einer UnternehmerIn, die vor allem von (völker)strafrechtlicher Bedeutung ist, wird in dieser Studie nur am Rande thematisiert. Zu den verschiedenen Möglichkeiten, die Verantwortung von Kollektiven und den in ihnen versammelten Individuen bestimmen zu können, vgl. die Beiträge in Gerber, Doris/ Zanetti, Véronique (Hrsg.), Kollektive Verantwortung und internationale Beziehungen, Berlin 2010. 47 Für eine vertiefende Analyse des Verantwortungsbegriffs vgl. Beck, Valentin, Eine Theorie der globalen Verantwortung. Was wir Menschen in extremer Armut schulden, Berlin 2016, S. 33–51. 48 Für eine Diskussion der verschiedenen Möglichkeiten, die Begriffe ‚Verantwortung‘ und ‚Pflicht‘ zueinander in Beziehung zu setzen, vgl. Neuhäuser, Christian/ Buddeberg, Eva, Einleitung: Pflicht oder Verantwortung?, in: Zeitschrift für Praktische Philosophie Jg. 2 (2015), Nr. 2, S. 49–60 sowie die weiteren Beiträge zu dem Schwerpunkt dieser Ausgabe. 49 Vgl. Arnauld, Andreas von, Werdende Norm oder politisches Konzept? Zur völkerrechtlichen Einordnung der Responsibility to Protect, in: Staack, Michael/ Krause, Dan (Hrsg.), Schutzverantwortung in der Debatte. Die „Responsibility to Protect“ nach dem Libyen-Dissens, Opladen/ Berlin/ Toronto 2015, S. 55–76, hier S. 64f. 1. Einleitung 30 nelle oder jüngere Elemente des Völkerrechts bündelt und mit politischen und moralischen Überlegungen sowie Vorschlägen de lege ferenda koppelt“.50 Demgegenüber geht der in der vorliegenden Studie verfolgte Ansatz von mehreren kontextspezifischen Modellen gestufter Verantwortungen aus, die sich aus den unterschiedlichen Konzepten zur Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee ergeben. Diese Konzepte und die in ihnen enthaltenen Modelle gestufter Verantwortungen unterscheiden sich in mehrfacher Hinsicht voneinander, etwa in Bezug auf den Anwendungsbereich, den zu schützenden Menschenrechten, den Pflichtenträgern sowie den Inhalt, die Begründung und den rechtsnormativen Status der entsprechenden internationalen Verantwortung (siehe Kapitel 4.1).51 Außerdem wird in der nachfolgenden Analyse weniger Gewicht auf die Konditionierung von Souveränität durch den Schutz der eigenen Bevölkerung gelegt, sondern die Verantwortung externer Akteure in den Mittelpunkt gerückt, Staaten bei der Erfüllung ihrer primären Schutzverpflichtung zu unterstützen und im Falle eines staatlichen Versagens subsidiär selbst den Schutz für die Bevölkerung herzustellen. Die Unterscheidung von Idee und Konzept der Schutzverantwortung adressiert die Überlegungen von Alex J. Bellamy und David Jason Karp, wonach zu Beginn eines jeden Unterfangens, die Schutzverantwortung zu konzeptionalisieren, zwei elementare Fragen beantwortet werden müssten:52 Erstens die Frage nach dem Anwendungsbereich, also welche Situationen, Handlungen oder Menschenrechtsverletzungen sollen überhaupt durch internationale Anstrengungen verhindert werden? Die Antwort auf diese erste Frage hat einen wesentlichen Einfluss auf die Beantwortung der zweiten Frage, nämlich: Welche Strategien und Instrumente sind geeignet, das angestrebte Ziel effektiv und effizient erfüllen zu können?53 Im Unterschied zum R2P-Konzept ermöglicht es die Schutzverantwortungsidee, Konstellationen mit zu berücksichtigen, in denen externe Akteure nicht nur als Helfer und Retter, sondern auch als Menschenrechts- 50 Arnauld, Werdende Norm oder politisches Konzept? (Fn. 49), S. 64f. 51 Vgl. Peters, Internationaler Menschenrechtsschutz (Fn. 38), S. 38f. 52 Vgl. Bellamy, Alex J., Responsibility to Protect. The Global Effort to End Mass Atrocities, Cambridge/ Malden 2009, S. 130. 53 Vgl. Karp, David Jason, The Concept of Human Rights Protection and the UN Guiding Principles on Business and Human Rights, in: Mills, Kurt/ Karp, David Jason (Hrsg.), Human Rights Protection in Global Politics. Responsibilities of States and Non-State Actors, Basingstoke/ New York, 2015, S. 137–158, hier S. 144. 1.2 Differenzierung zwischen Schutzverantwortung als Idee und als Konzept 31 verletzer in Erscheinung treten, und stellt zudem den Schutz grundlegender sozialer und wirtschaftlicher Menschenrechte (Rechte auf Wasser, Nahrung, Gesundheit) auf dieselbe Ebene wie den Schutz vor Massenverbrechen, die in der mannigfachen bewussten Verletzung basaler bürgerlicher Rechte (Rechte auf Leben und auf Freiheit von unmenschlicher Behandlung) bestehen. Entsprechend deckt das Konzept der R2P nur den Teilbereich der Schutzverantwortungsidee ab, der ausschließlich den Schutz vor den genannten Verbrechen (Genozid, Kriegsverbrechen, ethnische Säuberungen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit) umfasst.54 Andere Szenarien massenhafter, menschengemachter Verletzungen basaler Menschenrechte, beispielsweise durch ungewollte, indirekte (abstrakte) Schädigungen, werden damit von der Schutzverantwortung als Idee, aber nicht von dem Konzept der R2P erfasst. Während das Konzept der R2P also grundsätzlich von einer kriminologischen Perspektive geprägt ist, zeigt sich die Idee der Schutzverantwortung offen für den Ansatz sozialer respektive abstrakter Schädigungen.55 Hinsichtlich des normativen Status der internationalen Verantwortung beinhaltet das R2P-Konzept allenfalls moralische Pflichten. Im Kontrast dazu wird in den Debatten über extraterritoriale Schutzpflichten von deren BefürworterInnen die Zuschreibung von Rechtspflichten gegenüber Individuen in anderen Staaten mit der Zielsetzung angestrebt, Menschenrechtsverletzungen durch externe Akteure zu verhindern und Opfern einen subsidiären effektiven Rechtsschutz zu gewährleisten. Die im Rahmen der vorliegenden Studie jenseits der R2P untersuchten Modelle zum Schutz basaler Menschenrechte zielen auf eine Verrechtlichung der Themenfelder Strukturanpassungsprogramme, nicht-nachhaltiger Schuldenregime und Menschenrechtsverletzungen im Rahmen von kreditfinanzierten Infrastrukturprojekten sowie Menschenrechtsverletzungen durch transna- 54 Vgl. Karp, The Responsibility to Protect Human Rights and RtoP (Fn. 41), S. 148–150, 165. 55 Vgl. grundlegend zu diesem Ansatz Hillyard, Paddy/ Tombs, Steve, Beyond Criminology?, in: Hillyard, Paddy et al. (Hrsg.), Beyond Criminology. Taking Harm Seriously, London/ Ann Arbor 2004, S. 10–29. „Social harm inkorporiert „all the different types of harms, which people experience from the cradle to the grave“, Hillyard, Paddy et al. Introduction, in: Hillyard Paddy et al. (Hrsg.) Beyond Criminology. Taking Harm Seriously, London/ Ann Arbor 2004, S. 1–9, hier S. 1. 1. Einleitung 32 tionale Unternehmen, insbesondere auch im Rahmen von ausländischen Agrarinvestitionen, ab.56 Für diese Anwendungskontexte wurden bereits unverbindliche Richtlinien ausgearbeitet und von multilateralen Institutionen verabschiedet, die die Existenz extraterritorialer Schutzpflichten bejahen.57 So sollen einerseits die Betroffenen einen rechtlichen Anspruch geltend machen können und andererseits durch Regulierungsmaßnahmen der Druck auf die überstaatlichen, staatlichen und nichtstaatlichen Akteure zu normkonformem Handeln erhöht werden. Zudem stehen diese Richtlinien exemplarisch für das Anliegen verschiedener AkteurInnen (Individuen, NGOs, Staaten), das Völkerrecht in ihrem Sinne zu reformieren und damit den globalen Verrechtlichungsprozess mitzugestalten. So gefasst könnte eine Bindung der Staaten an menschenrechtliche Schutzpflichten auch jenseits ihres Staatsgebietes verhindern, dass das Völkerrecht sich als „brute force disguised in legal forms“58 entpuppt.59 Aufbau der Studie In den folgenden Kapiteln wird die Schutzverantwortungsidee, also der internationale Schutz grundlegender Menschenrechte durch die Zuschreibung gestufter Verantwortungen, zunächst aus zwei rechtspolitischen Diskursen hergeleitet und anschließend IB-theoretisch in der Forschungstradition der Englischen Schule verortet. Daran anknüpfend werden zwei Konzepte zur Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee analysiert 1.3 56 Zu den drei Kriterien einer internationalen Verrechtlichung (Präzision, Verpflichtung und Delegierung) vgl. Daase, Christopher, Die Legalisierung der Legitimität – Zur Kritik der Schutzverantwortung als emerging norm, in: Friedenswarte Jg. 88 (2013), Nr. 1–2, S. 41–62, hier S. 45f. 57 Dies gilt (noch) nicht für die Regulierung von TNCs, da die Ruggie-Prinzipien keine affirmative Bezugnahme auf die Existenz von extraterritorialen Schutzpflichten beinhalten. Allerdings verhandelt, wie bereits erwähnt, eine Arbeitsgruppe des VN-Menschenrechtsrats über einen völkerrechtlichen Vertrag, der diese Pflichten fixiert (siehe Kapitel 5.2). 58 Oeter, Stefan, Global Constitutionalism: Fundamental Norms, Contestation and the Emergence of Constitutional Quality, in: Justenhoven, Heinz-Gerhard/ O’Connell, Mary (Hrsg.), Peace Through Law, Baden-Baden 2016, S. 83–108, hier S. 107. 59 Für einen Überblick über die Kritik am globalen Konstitutionalismus vgl. Benhabib, Seyla, Kosmopolitismus ohne Illusionen. Menschenrechte in unruhigen Zeiten, Berlin 2016, S. 123–135. 1.3 Aufbau der Studie 33 und geeignete Strategien zu ihrer Umsetzung geprüft. Im abschließenden Kapitel wird die Frage bezüglich der Umsetzbarkeit der Schutzverantwortungsidee in der gegenwärtigen internationalen Gesellschaft aus drei verschiedenen Perspektiven erörtert. Im Folgenden sei der Inhalt der einzelnen Kapitel zur besseren Orientierung vorab etwas ausführlicher dargelegt. Das zweite Kapitel beginnt mit der Einordnung des Menschenrechtsschutzregimes in einem fragmentierten Völkerrecht. Hieran knüpft eine Erörterung der Reichweite der Menschenrechte und der Folgen der Fragmentierung des Völkerrechts für den Menschenrechtsschutz an (Kapitel 2.1). Anschließend wird die Schutzverantwortungsidee aus zwei verschiedenen rechtspolitischen Diskursen hergeleitet. Die Rekonstruktion des Diskurses über den Schutz vor Massenverbrechen (Kapitel 2.2) erfolgt in drei Schritten: Zunächst wird die umstrittene Praxis Humanitärer Interventionen betrachtet, anschließend werden die Kernaussagen des ICISS Reports über die ‚Responsibility to Protect‘ vorgestellt und schließlich deren wirkmächtige Modifizierung durch das World Summit Outcome Document von 2005 diskutiert. Der zweite Diskurs zur Herleitung der Schutzverantwortungsidee behandelt den Schutz vor Schädigungen in einer globalisierten Weltwirtschaft (Kapitel 2.3). Zu Beginn wird die Kontroverse über die Existenz von extraterritorialen Schutzpflichten nachgezeichnet und im Ergebnis das Vorhandensein derartiger Pflichten in einigen konkreten Konstellationen bejaht. So wird argumentiert, dass durch die Konkretisierung der internationalen Kooperationspflicht den Mitgliedsstaaten Internationaler Organisationen und den Heimatstaaten transnationaler Unternehmen aufgrund ihrer Fähigkeit zur effektiven Einflussnahme auf die genannten supra- und nichtstaatlichen Akteure extraterritoriale Schutzpflichten zugeschrieben werden können. Im vierten Teil des zweiten Kapitels werden dann die Gemeinsamkeiten der unterschiedlichen Diskurse herausgearbeitet: Zum einen teilen beide Diskurse eine gemeinsame Schutzverantwortungsidee, zum anderen weisen die entsprechenden Modelle gestufter Verantwortungen einige wesentliche strukturelle Gemeinsamkeiten auf (Kapitel 2.4.1). Abschließend wird der Schutz grundlegender Menschenrechte als Element der normativen Grundstruktur des Völkerrechts beschrieben und die Fokussierung auf grundlegende Menschenrechte gegen die Vorwürfe sowohl einer schädlichen Ausweitung als auch einer nachteiligen Engführung verteidigt (Kapitel 2.4.2). Die IB-theoretische Einordnung in die Forschungstradition der Englischen Schule erfolgt im dritten Kapitel, indem vorab die schulbildende Kontroverse zwischen SolidaristInnen und PluralistInnen hinsichtlich der 1. Einleitung 34 Frage nachgezeichnet wird, ob der universelle Schutz der Menschenrechte eine Angelegenheit der internationalen Gesellschaft sei (Kapitel 3.1). Unter Bezugnahme auf die beiden Referenzautoren Raymond John Vincent und Andrew Linklater wird dann der schulimmanente Fokus auf das Instrument der Humanitären Interventionen zum Schutz vor physischer Gewalt durch die ergänzende Betrachtung abstrakter Menschenrechtsverletzungen erweitert (Kapitel 3.2). Vincent hatte Mitte der 1980er Jahre mit Verweis auf den US-amerikanischen Philosophen Henry Shue postuliert, dass der Schutz und die Erfüllung des Rechts auf Leben und dabei vor allem des Rechts auf Suffizienz der Minimalstandard einer legitimen internationalen Gesellschaft sei. Unter anderem mit Referenz auf Vincent hat Andrew Linklater, der sowohl der Englischen Schule als auch der Kritischen IB-Theorie zugeordnet wird, ein Vierteljahrhundert später unterschiedliche Schädigungsformen herausgearbeitet, die durch eine globale Verrechtlichung in Form von ‚Cosmopolitan Harm Conventions‘ verhindert und sanktioniert werden sollten. Neben absichtlichen, gewaltsamen Schädigungen führt Linklater verschiedene Formen abstrakter, gewaltloser Schädigungen auf, die unter anderem von transnational agierenden Akteuren verursacht werden können. Im abschließenden dritten Teil dieses Kapitel wird aufgezeigt, dass Konzepte zum Schutz vor Massenverbrechen und vor Menschenrechtsverletzungen in einer globalisierten Weltwirtschaft potentiell als abgeleitete Primärinstitutionen der internationalen Gesellschaft beschrieben werden können. In den Kapiteln vier und fünf wird die Schutzverantwortungsidee durch die beiden Konzepte der R2P und der Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten operationalisiert. Während bei der Herleitung der Schutzverantwortungsidee noch die Gemeinsamkeiten der verschiedenen rechtspolitischen Diskurse zum Menschenrechtsschutz betont wurden, stehen bei der Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee die Unterschiede kontextsensitiver Schutzkonzepte im Vordergrund. So werden zu Beginn von Kapitel 4 die R2P und die Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten als mögliche Konzepte zur Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee identifiziert und entlang von sechs Kategorien voneinander abgegrenzt (Kapitel 4.1). Auf den ersten Blick erscheint diese Vorgehensweise zirkulär, jedoch bilden die Konzepte zur Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee immer nur einen Teilausschnitt der im zweiten Kapitel rekonstruierten rechtspolitischen Debatten ab, aus denen die Schutzverantwortungsidee hergeleitet wurde: So wird in der vorliegenden Studie für eine Ausgestaltung des R2P-Konzepts argumentiert, die nicht primär an der Logik der Massenverbrechensprävention ausgerich- 1.3 Aufbau der Studie 35 tet ist, sondern vor allem auf der Strategie der Konfliktprävention basiert. Das Konzept der Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten wiederum wird auf den Schutz grundlegender Menschenrechte fokussiert und gerät durch diese Prioritätensetzung in Widerspruch zu dem in der Debatte häufig genannten Prinzip der Unteilbarkeit der Menschenrechte. Im weiteren Verlauf des vierten Kapitels wird sodann das Konzept der R2P in einem ersten Schritt durch die Zurückweisung des ‚narrow but deep approach‘ konturiert und darauf aufbauend der in dieser Studie vertretene Ansatz hinsichtlich des Schutzes vor Massenverbrechen in der Debatte über die Ausgestaltung der R2P-Präventionskomponente verortet (Kapitel 4.1). Im Anschluss daran werden mögliche Strategien zur Umsetzung der Schutzverantwortungsidee in separaten Unterkapiteln genauer untersucht. Zur Prüfung des Instruments der Anwendung militärischer Gewalt im Rahmen einer Strategie der Massenverbrechensprävention werden die Dilemmata Humanitärer Interventionen aufgezeigt und darauf aufbauend mögliche Modifikationen der mit einem VN-Mandat legitimierten Interventionspraxis besprochen (Kapitel 4.2). Als weitere Maßnahmen der Massenverbrechensprävention kommen die Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten zur Verhinderung von Völkermord, Sanktionen, die Praxis des Resettlement und eine restriktive Rüstungsexportpolitik in Frage (Kapitel 4.3). Schließlich werden zwei Instrumente der Konfliktprävention vorgestellt, wobei das VN-Peacekeeping als Beispiel für eine operative und die Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten für Mitgliedsstaaten Internationaler Organisationen als Beispiel für eine strukturell ausgerichtete Konfliktprävention dienen (Kapitel 4.4). Eine Darstellung des Modells gestufter Verantwortungen zum Schutz vor Massenverbrechen rundet das Kapitel ab (Kapitel4.5). Die Ausführungen über die Strategie der Konfliktprävention nehmen eine Scharnierfunktion zwischen den beiden Kapiteln über die Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee ein. Entsprechend beginnt Kapitel 4.4.2 mit der Darstellung des doppelten Effekts, der von der Zuschreibung und Wahrnehmung extraterritorialer Schutzpflichten ausgeht: Zum einen können durch diese Praxis Menschenrechte direkt geschützt werden und zum anderen wirkt sie konfliktvorbeugend, womit indirekt auch Massenverbrechen verhindert werden können. Über die Strategie der Konfliktprävention können demnach die in der vorliegenden Studie untersuchten Konzepte zur Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee, also die R2P und die Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten miteinander verknüpft werden. Von einer normativen Perspektive aus betrachtet, ist diese Möglichkeit zur Verknüpfung der beiden Schutzkonzepte begrü- 1. Einleitung 36 ßenswert, da sie so die Annahme potentiell Synergieeffekte erzeugt, indem sie zu einem effektiveren Menschenrechtsschutz beiträgt und die Normgenese der einzelnen Konzepte wechselseitig fördert. Demgemäß sollte bei der Ausgestaltung möglicher Schutzkonzepte großer Wert auf deren Anschlussfähigkeit an andere Konzepte gelegt werden, um möglichst alle diese Konzepte parallel umsetzen und die jeweiligen Strategien aufeinander abstimmen zu können. In Kapitel 5 wird dann der direkte Effekt der Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten zum Schutz grundlegender Menschenrechte vor abstrakten Schädigungen in einer globalisierten Weltwirtschaft anhand von zwei Anwendungskontexten unter die Lupe genommen: Zum einen anhand der Schutzpflichten, die für die Mitgliedsstaaten von Internationalen Organisationen im Kontext von nicht-nachhaltigen Schuldenregimen bestehen (Kapitel 5.1) und zum anderen mit Blick auf die Schutzpflichten von Heimatstaaten transnationaler Unternehmen, vor allem auch im Hinblick auf ausländische Agrarinvestitionen (Kapitel 5.2). Dabei werden zunächst die menschenrechtlichen Folgen von Strukturanpassungsprogrammen und kreditfinanzierten Infrastrukturprojekten sowie der Schaffung von nicht-nachhaltigen Schuldenregimen aufgezeigt (Kapitel 5.1.1). Aufbauend auf dem Befund, dass sich Mitgliedsstaaten ihren extraterritorialen Pflichten nicht dadurch entledigen können, dass sie durch Internationale Organisationen handeln, werden sodann der Inhalt und die Begründung extraterritorialer Schutzpflichten für die Mitgliedsstaaten ausgewiesen (Kapitel 5.1.2) und das Modell gestufter Verantwortungen zum Schutz vor abstrakten Menschenrechtsverletzungen durch nicht-nachhaltige Schuldenregime und kreditfinanzierte Projekte vorgestellt. Die komplementäre Hilfsverantwortung für die Mitgliedsstaaten besteht in der Unterstützung zur Durchführung menschenrechtlicher Wirkungsanalysen vor und während der Kreditvergabe sowie der Projekt- respektive Programmimplementierung. Durch die Eröffnung eines subsidiären Rechtswegs für die Opfer von Menschenrechtsverletzungen kann indes die residuale Auffangverantwortung wahrgenommen werden. Anhand des Ausmaßes und der Auswirkungen ausländischer Agrarinvestitionen wird im zweiten Teil des Kapitels die Prävalenz abstrakter Schädigungen illustriert, die durch das un- oder unterregulierte Agieren transnationaler nichtstaatlicher Akteure mitverursacht werden (Kapitel 5.2.1). Beispielsweise wird gezeigt, dass selbst Staaten mit gravierender Nahrungsunsicherheit Land an exportorientierte ausländische Investoren verpachten und durch diese Praxis die Menschenrechte auf Nahrung, Wasser, Gesundheit und eine angemessene Unterkunft verletzt und zudem Landkonflikte 1.3 Aufbau der Studie 37 angeheizt werden können. Bislang sind alle Bestrebungen zur völkerrechtlichen Regulierung ausländischer Agrarinvestitionen nicht über die Formulierung unverbindlicher Richtlinien hinausgekommen. Die Ausführungen über die Bestimmung des exakten Gehalts und über die Begründung von extraterritorialen Schutzpflichten für die Heimatstaaten der Agrarinvestoren veranschaulichen beispielhaft anhand eines bereichsspezifischen Anwendungsfalls die Kernelemente und Argumentationsmuster der allgemeineren Debatten über die verbindliche Regulierung der Aktivitäten transnationaler Unternehmen (Kapitel 5.2.2). Aufgrund der substantiellen Debatten, die seit 2015 in der Open Ended Intergovernmental Working Group on Transnational Corporations and Other Business Enterprises (OEIGWG) geführt werden, scheint der Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrags, der extraterritoriale Schutzpflichten für die Heimatstaaten transnationaler Unternehmen verbindlich festschreibt, in den nächsten Jahren durchaus wahrscheinlich. Das entsprechende Modell gestufter Verantwortungen sieht die Verankerung von menschenrechtlichen Sorgfaltspflichten für Unternehmen im nationalen Recht auch bezüglich ihrer Aktivitäten im Ausland sowie deren Überwachung und Durchsetzung als Instrumente zur Wahrnehmung der heimatstaatlichen komplementären Hilfsverantwortung vor. Auf der Ebene der subsidiären Auffangverantwortung ist die Fixierung einer Haftbarkeit für Unternehmen bei einer Verletzung der Sorgfaltspflicht im nationalen Recht sowie die Eröffnung eines subsidiären Rechtswegs für die Opfer von Menschenrechtsverletzungen angedacht. Das abschließende Kapitel 6 adressiert die Frage der Umsetzbarkeit der Schutzverantwortungsidee in der internationalen Gesellschaft aus drei verschiedenen Perspektiven: Zunächst wird anhand einer eher völkerrechtlich/praktischen Betrachtung das Potential der Schutzverantwortungsidee zum Schutz von Menschenleben und zur Stärkung des internationalen Menschenrechts(schutz)regimes ausgelotet (Kapitel 6.1). Anschließend wird eine Bestandsaufnahme der gegenwärtigen Primärinstitutionen der internationalen Gesellschaft durchgeführt und gezeigt, dass aufgrund der Unterstützung, die sowohl die R2P als auch die Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten in den entsprechenden Diskursen durch eine Mehrheit der Staaten erfahren, die beiden Konzepte als abgeleitete Primärinstitutionen der leitenden Primärinstitution ‚Menschenrechte‘ eingeordnet werden können (Kapitel 6.2). Anhand einer Betrachtung des Verhältnisses von Anwendungs- und Legitimitätsdiskursen wird daran anknüpfend herausgearbeitet, dass die Normen hinsichtlich des internationalen Schutzes vor Massenverbrechen und vor Menschenrechtsverletzungen durch Internationale Organisationen oder transnationale Unternehmen auf der An- 1. Einleitung 38 wendungsebene jeweils mit graduellen Abweichungen jedoch nach wie vor äußerst umstritten sind (Kapitel 6.3). Diesen Befund aufgreifend wird eingewendet, dass die Legitimität und Geltung der entsprechenden Normen allerdings erst dann Schaden nimmt, wenn die Anfechtung innerhalb der Anwendungsdiskurse über einen längeren Zeitraum nicht abnimmt und von Seiten der NormbefürworterInnen keine Anstrengungen unternommen werden, die Norm dahingehend zu modifizieren, dass wesentlichen Kritikpunkten die Grundlage entzogen wird. Eine derartige Adaptionsleistung zeichnet sich bislang am ehesten im Hinblick auf die Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten für die Heimatstaaten transnationaler Unternehmen ab, weniger jedoch in Bezug auf die R2P oder gar hinsichtlich der Zuschreibung entsprechender Schutzpflichten für die Mitgliedsstaaten Internationaler Organisationen. So steht am Ende der Studie der Befund, dass die jüngeren Primärinstitutionen der ‚R2P‘ und der ‚Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten‘ bislang nicht zu einer Transformation der ursprünglichen Primärinstitutionen ‚Souveränität‘ und ‚Territorialität‘ beigetragen haben und ein derartiger Effekt auf absehbare Zeit auch nicht zu erwarten ist (Kapitel 6.3 und 6.4). 1.3 Aufbau der Studie 39 Herleitung der Schutzverantwortungsidee In diesem Kapitel wird argumentiert, dass die Schutzverantwortungsidee aus den beiden rechtspolitischen Diskursen über den Schutz vor Massenverbrechen und vor Schädigungen in einer globalisierten Weltwirtschaft hergeleitet werden und dass sie als Bestandteil der normativen Grundstruktur des Völkerrechts zu dessen Harmonisierung beitragen kann. Zu diesem Zweck wird das Regime des Menschenrechtsschutzes zunächst innerhalb des fragmentierten Völkerrechts eingeordnet (Kapitel 2.1). Anhand einer Analyse der beiden rechtspolitischen Diskurse über den Schutz vor Massenverbrechen (Kapitel 2.2) und vor Schädigungen in einer globalisierten Weltwirtschaft (Kapitel 2.3) wird die Schutzverantwortungsidee sodann als eine von zwei wichtigen Gemeinsamkeiten dieser Diskurse identifiziert und die strukturellen Gemeinsamkeiten der Modelle gestufter Verantwortungen herausgearbeitet (Kapitel 2.4). Abschließend wird die Idee des Schutz grundlegender Menschenrechte als ein potentielles Element der normativen Grundstruktur des Völkerrechts ausgewiesen. Menschenrechtsschutz in einem fragmentierten Völkerrecht Menschenrechte richten sich funktionell als Abwehrrechte gegen oder als Teilhabe- und Leistungsrechte an die Hoheitsgewalt, die befugt ist, allgemein gültige, verbindliche Anordnungen zu treffen und durchzusetzen. Menschenrechtliche Pflichten sind durch ihren Bezug zu einer Hoheitsgewalt traditionellerweise auf das jeweilige Staatsgebiet bezogen. Primärer Adressat von Menschenrechten ist also der ‚eigene‘ Staat, da dieser die Hoheitsgewalt ausübt und über das Gewaltmonopol verfügt, um seine Anordnungen legal notfalls auch zwangsweise implementieren zu können.60 Allgemein anerkannt ist die von Henry Shue und Asbjørn Eide unabhängig voneinander vorgenommene Abstrahierung staatlicher menschenrechtlicher Pflichten zu einer ‚Pflichtentrias‘.61 Diese setzt sich aus den 2. 2.1 60 Vgl. Fremuth, Menschenrechte (Fn. 45), S. 32. 61 Vgl. Shue, Henry, Basic Rights: Subsistence, Affluence, and U.S. Foreign Policy, Princeton 1980; Eide, Asbjørn, Report of the UN Special Rapporteur on the Right to Food, UN Doc. E/CN.4/Sub.2/1987/23, 7.7.1987. 41 staatlichen Pflichten zur Achtung, zum Schutz und zur Erfüllung der Menschenrechte zusammen, deren konkreter Gehalt entsprechend des genuinen Schutzgutes des jeweiligen Menschenrechts variiert.62 Die staatliche Pflichtentrias besteht korrelativ zu den Anspruchsinhalten der Menschenrechte als (überwiegend) subjektive Rechte des Individuums63 auf Abwehr, Schutz und Teilhabe/ Leistung. Die Typologie der Pflichtentrias wird in dieser Studie als analytisches Instrument zur Differenzierung von Pflichten auf externe Akteure übertragen. Bei der Anwendung der Pflichtentrias ist zu berücksichtigen, dass in manchen Fällen eine präzise Trennung zwischen den drei Dimensionen nicht möglich ist,64 beispielsweise lassen sich aus der Kooperationspflicht sowohl Schutz- als auch Erfüllungsbzw. Gewährleistungspflichten herleiten. Reichweite der Menschenrechte Wie oben angemerkt, werden Menschenrechte also trotz ihrer dem Wortlaut sowie dem Inhalt verschiedener Deklarationen und Verträge nach universellen Ausrichtung überwiegend aus einer territorialen Perspektive betrachtet. Der vorrangige (für manche Beurteilende sogar der einzige) Adressat oder Träger der menschenrechtlichen Pflichtentrias der Achtung, des Schutzes und der Gewährleistung sind die jeweiligen Institutionen des Landes, in dem sich ein Individuum als primäres Menschenrechtssubjekt aufhält. Innerhalb des bis mindestens Mitte des 20. Jahrhunderts vorherrschenden ‚westfälischen Modells‘, das auf der Idee souveräner Staatlichkeit basiert und damit Interventionen in die inneren Angelegenheiten eines Staates untersagt, werden die extraterritorialen Verpflichtun- 2.1.1 62 Achtung verlangt von Staaten eine Rechtfertigung für einen Eingriff in ein Menschenrecht. Die Schutzdimension fordert, dass Staaten Maßnahmen ergreifen, die Bevölkerung vor Menschenrechtsverletzungen durch Dritte zu schützen. Die Gewährleistungsdimension beschreibt die staatliche Pflicht, Maßnahmen zu verabschieden, die die Verwirklichung eines Menschenrechts ermöglichen oder fördern, vgl. Fremuth, Menschenrechte (Fn. 45), S. 36f. 63 Die Menschenrechte der dritten Generation werden als Gruppenrechte gedacht (z. B. das Recht auf Frieden oder das Recht auf Entwicklung). Zudem haben Menschenrechte durch die Etablierung einer Werteordnung auch eine objektivrechtliche Dimension, vgl. Fremuth, Menschenrechte (Fn. 45), S. 26. 64 Vgl. Langford, Malcolm/ Coomans, Fons/ Gómez Isa, Felipe, Extraterritorial Duties in International Law, in: Langford, Malcolm et al. (Hrsg.), Global Justice, State Duties. The Extraterritorial Scope of Economic, Social and Cultural Rights in International Law, New York 2013, S. 51–113, hier S. 90. 2. Herleitung der Schutzverantwortungsidee 42 gen eines Staates allenfalls als residual, minimalistisch und/ oder von moralischer Natur angesehen.65 Allerdings scheint die staatliche „Firewall“66 zur Abwehr von externer Einmischung in innere Angelegenheiten im Zuge der wachsenden wirtschaftlichen Verflechtung und Interdependenzen sowie einer zunehmenden Verrechtlichung der internationalen Beziehungen und der damit einhergehenden freiwilligen Übernahme völkerrechtlicher Verpflichtungen mittlerweile durchlässiger geworden zu sein. Dieser Öffnungsprozess ist ganz wesentlich auf den Bedeutungszuwachs der Menschenrechte als normativer Maßstab in den internationalen Beziehungen zurückzuführen. Durch das völkerrechtliche Menschenrechtsregime, vor allem durch die VN-Charta, die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte und die beiden Menschenrechtsabkommen67 ist das Individuum zu einem partiellen Völkerrechtssubjekt gereift, dessen Menschenrechte auf nationaler und internationaler Ebene berücksichtigt werden müssen.68 Allerdings besteht im Völkerrecht keine Normenhierarchie,69 sodass im Falle einer Normenkollision beispielsweise zwischen Menschen- und Investitionsschutzrechten keineswegs vorgegeben ist, dass Erstere einen Geltungs- oder Anwendungsvorrang genießen.70 65 Vgl. Langford, Malcolm et al., Introduction. An Emerging Field, in: Langford, Malcolm et al. (Hrsg.), Global Justice, State Duties. The Extraterritorial Scope of Economic, Social and Cultural Rights in International Law, New York 2013, S. 51–113, S. 3. 66 Arnauld, Andreas von, Staatliche Souveränität im Wandel: Neujustierung der staatlichen „Firewall“, in: Diebel, Tobias et al. (Hrsg.), Globale Trends. Frieden – Entwicklung – Umwelt, Bonn 2013, S. 69–91, hier S. 69. 67 Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte (IPbpR) und Internationaler Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (IPwskR), beide verabschiedet von der VN-Generalversammlung am 16.12.1966. 68 Vgl. Fremuth, Menschenrechte (Fn. 45), S. 25. 69 Jenseits des Vorrangs von zwingenden Normen (ius cogens) des allgemeinen Völkerrechts vor Verträgen (Art. 53 Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge, WVK) und dem Vorrang von Verträgen vor dem Völkergewohnheitsrecht. Zum ius cogens gehören das allgemeine Gewaltverbot, die Verbote des Völkermords, der Sklaverei, der Folter und der Rassendiskriminierung sowie das Recht auf Leben, vgl. ILC Study Group on the Fragmentation of International Law, Fragmentation of International Law. Difficulties arising from the Diversification and Expansion of International Law. Conclusions of the Work of the Study Group, UN Doc. A/CN.4/L.702, 18.7.2006, S. 21 [Ziff. 33]. 70 Vgl. Kaleck, Wolfgang/ Saage-Maaß, Miriam, Unternehmen vor Gericht. Globale Kämpfe für Menschenrechte, Bonn 2016, S. 55. Für eine ausführliche völkerrechtliche Erörterung des Spannungsfeldes von Investitionsschutzrecht und Menschenrechten vgl. Opel, Anna, Ausländische Agrarinvestitionen. „Land-Grab- 2.1 Menschenrechtsschutz in einem fragmentierten Völkerrecht 43 Hinsichtlich der internationalen Ebene stellt sich demnach die Frage, ob und inwieweit Menschenrechte auch Pflichten von Staaten gegenüber den in anderen Ländern lebenden Individuen begründen.71 Zunächst konzentrierten sich die normativen Debatten überwiegend auf den Schutz ziviler und politischer Menschenrechte, anfänglich im Rahmen des ‚Rechts auf Humanitäre Intervention‘ und seit 2005 unter Berufung auf eine Verantwortung zum Schutz vor Massenverbrechen jenseits der eigenen Grenzen sowie innerhalb der Agenda des Flüchtlingsschutzes vor allem auf die Praxis des ‚Resettlement‘.72 Darüber hinaus gibt es einen rechtspolitischen Diskurs über die Existenz extraterritorialer Schutzpflichten, also über die rechtlichen Verpflichtungen von Staaten gegenüber Individuen außerhalb des eigenen Staatsgebiets. Ein erster Debattenstrang sieht die normative Grundlage für die Zuschreibung dieser Schutzpflichten in der effektiven Kontrolle eines Staates über Gebiete jenseits des eigenen Territoriums oder über eine Gruppe, die in einem anderen Land in einem bestimmten Territorium Herrschaftsgewalt bzw. Jurisdiktion ausübt, z. B. Besatzungstruppen oder Rebellenarmeen. Neben diesem ersten Debattenstrang, wurden in einem zweiten Debattenstrang Forderungen nach der Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten zur Regulierung der Aktivitäten von Internationalen Organisationen und transnationalen Unternehmen unter Berücksichtigung menschenrechtlicher Standards thematisiert. Dieser Debattenstrang nahm zeitlich versetzt zu der qualitativ und quantitativ intensivierten wirtschaftlichen Verflechtung im Rahmen der Globalisierung, die flankiert wurde von einer zunehmenden Verrechtlichung der trans- und internationalen Beziehungen und der Schaffung und Stärkung multilateraler Institutionen zur Steuerung der globalen Austauschbeziehungen, seinen Anfang. Am augenfälligsten war der Bedarf nach der Wahrnehmung extraterritorialer Schutzpflichten zum einen durch die Mitgliedsstaaten von Internationalen Organisationen im Hinblick auf die menschenrechtlichen Folgen etwa von Strukturanpassungsprogrammen und zum anderen durch die Heimatstaaten von transnationalen Unternehmen etwa bezogen auf Praktiken in der bing“ im Spannungsfeld zwischen Menschenrechten und Investitionsschutzrecht (Dissertation: Universität Tübingen, 2015), Berlin 2016, S. 264–296. 71 Vgl. Gibney, Mark, On Terminology. Extraterritorial Obligations, in: Langford, Malcolm et al. (Hrsg.), Global Justice, State Duties. The Extraterritorial Scope of Economic, Social and Cultural Rights in International Law, New York 2013, S. 32–47, hier S. 37. 72 ‚Resettlement‘ beschreibt die freiwillige Aufnahme eines Flüchtlings, der sich bereits in einem Gaststaat befindet, durch einen Drittstaat. 2. Herleitung der Schutzverantwortungsidee 44 extraktivistischen Industrie oder auf die Effekte des ‚land grabbing‘. In diesen Kontexten sind neben dem Recht auf Leben vor allem basale wirtschaftliche und soziale Menschenrechte, allen voran die Rechte auf Nahrung, Wasser und Gesundheit, betroffen. Ebenso wie die vier Situationsbeschreibungen zu Beginn des ersten Kapitels, veranschaulichen auch die im vorhergehenden Absatz genannten Beispiele die Tatsache, dass die Menschenrechte in nahezu alle Teilbereiche des Völkerrechts ausstrahlen.73 Da es jedoch im Völkerrecht keine Normenhierarchie gibt, die etwa den Vorrang der Menschenrechte vor allen anderen Normen festlegt, sind Normenkonflikte beim internationalen Schutz von Menschenrechten vorprogrammiert. So können die Bestimmungen aus Menschenrechtsverträgen etwa mit Normen aus dem internationalen Finanzrecht, dem Welthandelsrecht oder dem internationalen Investitionsrecht kollidieren. Dieser aus Sicht des internationalen Menschenrechtsschutzes problematische Zustand ist auch eine Konsequenz der Fragmentierung des Völkerrechts in mehrere unabhängige themenspezifische Teilgebiete. In den entsprechenden, seit mehr als 20 Jahren geführten politikwissenschaftlichen und völkerrechtlichen Debatten betont eine Position die (potentielle) integrative Wirkung der Menschenrechte als eines normativen Maßstabs, der so etwas wie das allgemeine öffentliche Interesse reflektiert auf das Völkerrecht.74 Bevor diese Ansicht genauer entfaltet wird (Kapitel 2.4), soll zunächst der Befund eines fragmentierten Völkerrechts hinsichtlich seines Gehalts und seiner Auswirkungen entfaltet werden. Gehalt und Folgen des fragmentierten Völkerrechts ‚Fragmentierung‘ bezeichnet die seit dem Ende des Kalten Krieges zunehmende Ausdifferenzierung des Völkerrechts in Teilrechtsordnungen mit jeweils eigenen Verträgen, Organisationen und Gerichten sowie eigenen Prinzipien, Zielen und Wertvorstellungen.75 Die Ursachen für die Fragmentierung des Völkerrechts sind zum einen funktionaler Natur: So ist 2.1.2 73 Vgl. Arnauld, Völkerrecht (Fn. 21), S. 133 [Rn. 311]. 74 Koskenniemi, Fragmentation of International Law (Fn. 3), S. 244 [Ziff. 480]; Hurrell, Andrew, On Global Order. Power, Values, and the Constitution of International Society, Oxford 2007, S. 304f. 75 Mattheis, Clemens, Die Konstitutionalisierung des Völkerrechts aus systemtheoretischer Sichtweise, Heidelberg 2018, S. 255f.; Anne Peters unterscheidet zwischen funktionaler (Thema, Problem), regionaler (Geographie), institutioneller 2.1 Menschenrechtsschutz in einem fragmentierten Völkerrecht 45 Fragmentierung zunächst einmal eine Folge der dezentralisierten Struktur des Völkerrechts, die aus der Abwesenheit eines zentralen Weltgesetzgebers resultiert. Zudem ist Fragmentierung eine Reaktion auf die als ‚Globalisierung‘ bezeichnete qualitativ und quantitativ intensivierte grenzüberschreitende Vernetzung und Verbreitung von staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren sowie von Waren- und Informationsströmen. Demgemäß erfolgte die Verrechtlichung der trans- und internationalen Beziehungen im Wesentlichen durch die Schaffung und Stärkung von themenspezifischen multilateralen Institutionen zur Steuerung der komplexen globalen Austauschbeziehungen.76 Zum anderen ist die Fragmentierung Folge von strategischen Entscheidungen vor allem der mächtigeren Staaten in der internationalen Gesellschaft. Die Portionierung des Völkerrechts in problembezogene Teilregime sowie deren regionale und institutionelle Diversifizierung schwächt oftmals die Verhandlungsmacht der kleineren Staaten. Denn für jene Staaten, die über die materiellen und ideellen Kapazitäten verfügen, die für sie relevanten Themen auf die Tagesordnung der internationalen Politik zu setzen (‚agenda-setting‘), ist es grundsätzlich einfacher, neue Regime zu initiieren, die den eigenen Interessen eher entsprechen. Für den Fall, dass ein Regime zu stark die Anliegen der Entwicklungs- und Schwellenländer berücksichtigt, setzen Staaten des Globalen Nordens in aller Regel alternative Regime oder Institutionen in die Welt und suchen sich zur Regulierung der jeweiligen Sachfrage das für sie geeignete Regime (‚regime shifting‘ bzw. ‚venue shifting‘ oder ‚forum shopping‘) aus.77 Gleichwohl stützt die Diversifizierung von Regimen und Institutionen auch die Beobachtung, dass die Normsetzungsprozesse und das Völkerrecht generell im 21. Jahrhundert immer schwerer von einzelnen mächtigen Staaten kontrolliert werden können.78 (Verträge, Organisationen) und ideeller (Ziele, Werte) Fragmentierung, vgl. Peters, The Refinement of International Law (Fn. 1), S. 675. 76 Vgl. Zürn, Michael/ Faude, Benjamin, Commentary: On Fragmentation, Differentiation and Coordination, in: Global Environmental Politics Jg. 13 (2013), Nr. 3, S. 119–130, hier S. 123. 77 Vgl. Benvenisti, Eyal/ Downs, George W., The Empire’s New Clothes: Political Economy of the Fragmentation of International Law, in: Stanford Law Review Jg. 60 (2007), Nr. 2, S. 595–632, hier S. 615f. 78 Vgl. Gehring, Thomas/ Faude, Benjamin, The Dynamics of Regime Complexes: Microfoundations and Systemic Effects, in: Global Governance Jg. 19 (2013), Nr. 1, S. 119–130, hier S. 126; Hurrell, On Global Order (Fn. 74), S. 74, 280. 2. Herleitung der Schutzverantwortungsidee 46 Die Diagnose von der Fragmentierung des Völkerrechts ist für sich genommen zunächst einmal unproblematisch. Rein deskriptiv spiegelt sich im Völkerrecht so lediglich die Aufteilung nationaler Regierungen in thematische Ressorts wieder. Potentiell kann Fragmentierung positive Effekte entfalten, beispielsweise indem der Wettbewerb zwischen oder innerhalb von einzelnen Regimen kreative Lösungen fördert oder Fehler einzelner Regime oder Institutionen korrigiert. Zudem können auch schwächere Staaten die bestehenden Regeln herausfordern und einer Machtkonzentration einzelner Akteure durch eigene Normsetzung und ‚forum shopping‘ entgegenwirken.79 Problematisch wird das Faktum der Fragmentierung erst dann, wenn die einzelnen Regime unkoordiniert nebeneinander existieren.80 Ohne eine Integration oder Harmonisierung der Subsysteme ist es nahezu ausgeschlossen, ein kohärenteres und damit effektives und legitimes Völkerrecht zu entwickeln.81 So kann Fragmentierung Konflikte und Inkompatibilitäten zwischen verschiedenen Verpflichtungen, beispielsweise zwischen Menschenrechtsschutz und Investitionsschutz befördern. Da Regime zumeist auf divergierenden Wertvorstellungen basieren und abweichende Zielsetzungen verfolgen, sind Normenkollissionen unvermeidlich und solange keine integrativen Prinzipien zu Grunde gelegt werden unauflösbar.82 Die Rechtssicherheit und damit auch die Herrschaft des Rechts überhaupt kann zudem durch die Vielzahl an Institutionen (regionale Gerichte, Schiedsgerichtshöfe etc.) innerhalb eines Regimes beeinträchtigt werden. Fehlende Kohärenz indes stellt die Qualität des Völkerrechts als einer legitimen Rechtsordnung in Frage: „[A] loss of coherence implies the loss of international law’s quality as a legal order (or system). An agglomeration of isolated and diverse norms does not amount to a legal order. [...] A legal order is present only when norms refer to each other (ordered norms). But legal order means not only ordered law but also order through law. These two dimensions are mutually reinforcing: The norma- 79 Vgl. Peters, The Refinement of International Law (Fn. 1), S. 680f. 80 Vgl. Zürn/ Faude (Fn. 76), Commentary, S. 120. 81 Vgl. Peters, The Refinement of International Law (Fn. 1), S. 679; Für die Position, wonach sowohl Kohärenz als auch Pluralismus Grundwerte des Völkerrechts darstellen und Fragmentierung beide Werte zugleich befördern kann, vgl. Koskenniemi, The Fragmentation of International Law (Fn. 3), S. 248–49 [Ziff. 491–493]. 82 Vgl. International Law Commission, Report of the International Law Commission. Fifty-eight Session, UN Doc. A/61/10, 2006, S. 405–407 [Ziff. 246–250]. 2.1 Menschenrechtsschutz in einem fragmentierten Völkerrecht 47 tive pull of international law is fortified by its stringency and consistency .83 Um die Qualität des Völkerrechts als einer legitimen Rechtsordnung zu bewahren, werden Techniken angewandt, die etwaige Normenkonflikte zwischen und innerhalb von Regimen einer kohärenten Lösung zuführen sollen. Während einige Techniken auf den Vorrang einer Norm und andere auf die wechselseitige Anerkennung mehrerer Normen abzielen, streben die Techniken des ‚Rapproachment‘ die Integration und Harmonisierung des Völkerrechts durch eine kumulative Anwendung der kollidierenden Normen auf der Basis der gemeinsamen normativen Grundstruktur des allgemeinen Völkerrechts an.84 ‚Rapproachment‘: Harmonisierung des Völkerrechts durch gemeinsame Standards Techniken des ‚Rapproachment‘ werden angewandt, um die Werte und Zielvorstellungen von Normen aus unterschiedlichen Verträgen soweit wie möglich auf der Basis gemeinsamer Standards aufeinander abzustimmen. Beispielsweise bilden die Menschenrechte ein System an Regeln und Beschränkungen für die Aktivitäten von Staaten, indem sie in quasi alle Teilbereiche des Völkerrechts hineinwirken. Hierdurch ermöglichen die Menschenrechte die Integration separater Regime: „Indeed, human rights may be described as the unifying element in the fragmentation debate. The norms established by human rights serve as a unifying base, which fragmented areas of international law are bound to, and deflect from areas of conflict that might otherwise arise. Thus, human rights often act as a core normative structure within an ever-fragmenting regime .85 Insofern weist das Menschenrechtsregime einen hybriden Charakter auf: Es ist einerseits 2.1.3 83 Peters, The Refinement of International Law (Fn. 1), S. 679; ILC Study Group, Fragmentation of International Law (Fn. 69), S. 5f [Ziff. 10f.]. 84 Vgl. Peters, The Refinement of International Law (Fn. 1), S. 688–694; Zum Korpus des allgemeinen Völkerrechts zählen das Völkergewohnheitsrecht sowie die allgemeinen Rechtsgrundsätze, wie der Grundsatz pacta sunt servanda oder das Interventionsverbot, vgl. Koskenniemi, The Fragmentation of International Law (Fn. 3), S. 92 [Ziff. 174]. 85 O’Donoghue, Aoife, Constitutionalism in Global Constitutionalisation, Cambridge 2014, S. 96. 2. Herleitung der Schutzverantwortungsidee 48 ein Teilbereich des Völkerrechts, andererseits „kolonisiert“86 es fast alle anderen Teilbereiche des Völkerrechts. Eine prominente Technik, die der Fragmentierung entgegenwirken kann, ist jene der ‚systematischen Interpretation‘ internationaler Normen.87 Systematische Interpretation rekurriert auf die allgemeinen Auslegungsregeln von Verträgen, die in Artikel 31 der Wiener Vertragsrechtskonvention (WVK) von 1969 festgehalten sind. So ist gemäß Artikel 31 (3) c) WVK „jeder in den Beziehungen zwischen den Vertragsparteien anwendbare einschlägige Völkerrechtssatz“ zu berücksichtigen. Die Arbeitsgruppe des Völkerrechtskommission zur Fragmentierung des Völkerrechts leitet aus diesem Artikel das ‚Prinzip der systematischen Integration‘ ab, wonach im Falle eines Konflikts zwischen Normen aus unterschiedlichen Regimen das allgemeine öffentliche Interesse mit einem Sinn für das globale Gemeinwohl berücksichtigt werden sollte: „The principle of systemic integration, however, looks beyond the individual case. [...] To hold those [international] institutions as fully isolated from each other and as only paying attention to their own objectives and preferences is to think of law only as an instrument for attaining regime-objectives. But law is also about protecting rights and enforcing obligations, above all rights and obligations that have a backing in something like a general, public interest. Without the principle of ‚systemic integration it would be impossible to give expression to and to keep alive, any sense of the common good of humankind, not reducible to the good of any particular institution or ‚regime .88 Das Regime des internationalen Menschenrechtsschutzes enthält unstrittigerweise Rechte und Pflichten, die von allgemeinem öffentlichen Interesse sind und in denen sich ein „sense for the common good of humankind“ ausdrückt. Unbeschadet von diesem Befund bleibt indes die Frage offen, ob alle Menschenrechte gleichermaßen in einem Auslegungsprozess zweier kollidierender Normen zu berücksichtigen sind, oder ob der Fokus nicht eher auf einige besonders relevante Menschenrechte gelegt werden sollte. Diese Problematik adressierend, wird im Folgenden die Schutzverantwortungsidee, wonach der Staatengemeinschaft und/ oder einzelnen Staaten eine moralische oder rechtliche Pflicht zum Schutz grundlegender Menschenrechte innerhalb von Modellen gestufter Verantwortungen zuge- 86 Schutter, International Human Rights Law (Fn. 2), S. 1. 87 Vgl. Peters, The Refinement of International Law (Fn. 1), S. 692. 88 Koskenniemi, Fragmentation of International Law (Fn. 3), S. 240 [Ziff. 480]. 2.1 Menschenrechtsschutz in einem fragmentierten Völkerrecht 49 schrieben werden, aus zwei rechtspolitischen Diskursen hergeleitet (Kapitel 2.2, 2.3, 2.4.1). Anschließend wird dafür argumentiert, den Schutzes grundlegender Menschenrechte als Element einer normativen Grundstruktur des Völkerrechts auszuweisen (Kapitel 2.4.2). Der Diskurs über den Schutz vor Massenverbrechen Der Schutz von Individuen vor Gewaltakten der eigenen Regierung durch eine externe militärische Intervention beschreibt eine seit Jahrtausenden sporadisch angewandte Praxis und ist zugleich ein beständiges Thema ethischer, politikwissenschaftlicher und völkerrechtlicher Reflexion. Die theoretische Rechtfertigung einer Schutzmission wurde lange Zeit entlang der Parameter der ‚Lehre des gerechten Krieges‘ geführt,89 in der Kriterien für den erlaubten oder sogar gebotenen Einsatz militärischer Gewalt entwickelt wurden, allen voran die rechtmäßige Autorität, der gerechte Grund, die rechte Absicht, die Verhältnismäßigkeit und das letzte Mittel.90 Diese Kriterien ermöglichen neben der Rechtfertigung militärischer Gewalt gleichzeitig deren strukturierte Kritik, sie können also sowohl gewaltlegitimierend als auch gewaltlimitierend ausgelegt werden.91 Die ‚Lehre des gerechten Krieges‘ bildet den Vorläufer der Diskurse über den Schutz vor Massenverbrechen, die seit dem Ende des Kalten Krieges92 zunächst unter der Doktrin der ‚Humanitären Intervention‘ (Kapitel 2.2.1) und seit 2.2 89 Zur Einführung vgl. stellvertretend Bellamy, Alex J., Just Wars. From Cicero to Iraq, Cambridge/ Malden 2006; Justenhoven, Heinz-Gerhard/ Barbieri, William A. (Hrsg.), From Just War to Modern Peace Ethics, Berlin/ Boston 2012. 90 Für anwendungsorientierte Untersuchungen der Kriterien vgl. stellvertretend Peters, Die Responsibility to Protect als Maßstab (Fn. 29); Schrage, Marco, Intervention in Libyen: Eine Bewertung der multilateralen militärischen Intervention zu humanitären Zwecken aus Sicht katholischer Friedensethik, Münster 2016. 91 Vgl. Peters, Daniel, Der ‚perfekte Sturm in Libyen und die Implementierung der Schutzverantwortung Vom begrenzten Nutzen einer kriterienbasierten Entscheidungsfindung, in: Staack, Michael/ Krause, Dan (Hrsg.), Schutzverantwortung in der Debatte. Die „Responsibility to Protect“ nach dem Libyen-Dissens, Opladen/ Berlin/ Toronto 2015, S. 161–180; Rudolf, Peter, Zur Legitimität militärischer Gewalt, Bonn 2017, hier S. 26–70. 92 Für eine Übersicht über die Praxis humanitär begründeter Interventionen vom 19. Jahrhundert bis zum Ende des Kalten Krieges vgl. Hilphold, Peter, R2P and Humanitarian Intervention in a Historical Perspective, in: Hilphold, Peter (Hrsg.), The Responsibility to Protect (R2P). A New Paradigm of International Law?, S. 60–123, hier S. 88–117; Chesterman, Simon, Just War or Just Peace?, Oxford/ New York 2001, S. 24–35, 60–87. 2. Herleitung der Schutzverantwortungsidee 50 2001 überwiegend unter dem Begriff der ‚Responsibility to Protect‘ geführt werden (Kapitel 2.2.2. und 2.2.3). Diese Diskurse werden nachfolgend unter Zugrundelegung der Frage nachgezeichnet, vor welchen Menschenrechtsverletzungen Individuen mit welchen Mitteln geschützt werden sollen. Humanitäre Interventionen Gemäß einer Standarddefinition wird bei einer Humanitären Intervention militärische Gewalt über Staatengrenzen hinweg angewandt, um verbreitete schwere Verletzungen fundamentaler Rechte von Individuen, die keine Angehörigen der intervenierenden Staaten sind, zu verhindern oder zu beenden.93 Das Hauptdilemma bei Humanitären Interventionen besteht darin, dass zur Durchsetzung der Menschenrechte, als eines in der Präambel, Art. 1 Nr. 3 und Art. 55(c) VN-Charta verankerten Fundamentalwerts der internationalen Gesellschaft, andere Fundamentalwerte verletzt werden, nämlich die Gewalt- und Interventionsverbote aus Art. 2 Nr. 4 und 7 der VN-Charta.94 BefürworterInnen des Rechts auf eine unilaterale Humanitäre Intervention zur Beendigung von innerstaatlichen Gewaltexzessen berufen sich auf verschiedene Argumentationsfiguren: Einige VölkerrechtlerInnen behaupten eine völkergewohnheitsrechtliche Verankerung dieses Rechts als legitime Form der Selbsthilfe95 bzw. als ‚emerging norm‘, die die VN-Charta modifiziert.96 Andere bedienen sich des Instruments einer teleologischen Reduktion von Art. 2 Nr. 4 VN-Charta und bestreiten entweder, dass eine Humanitäre Intervention eine Form der Gewaltanwendung darstelle, die mit den Zielen der VN unvereinbar sei,97 oder, dass diese überhaupt die 2.2.1 93 Vgl. Holzgrefe, J. L., The Humanitarian Intervention Debate, in: Holzgrefe, J. L./ Keohane, Robert O. (Hrsg.), Humanitarian Intervention. Ethical, Legal, and Political Dilemmas, Cambridge 2003, S. 15–52, hier S. 18. 94 Vgl. Arnauld, Völkerrecht (Fn. 21), S. 504 [Rn. 1130]. 95 Vgl. Lillich, Richard B., Forcible Self-Help under International Law, in: Naval War College Review Jg. 23 (1970), Nr. 2, S. 56–65. 96 Vgl. Smith, Michael J., Humanitarian Intervention: An Overview of the Ethical Issues, in: Ethics & International Affairs Jg. 12 (1998), Nr. 1, S. 63–79. 97 Da durch eine humanitäre Intervention die Ziele aus Art. 1 Nr. 3 VN-Charta gefördert würden, vgl. Tesón, Fernando R., The Liberal Case for Humanitarian Intervention, in: Keohane/ Holzgrefe (Hrsg.) Humanitarian Intervention, S. 93– 129, hier S. 110. 2.2 Der Diskurs über den Schutz vor Massenverbrechen 51 territoriale Integrität oder politische Unabhängigkeit verletzen würde.98 All diesen Positionen gemeinsam ist die Ansicht, dass eine unilaterale Humanitäre Intervention eine legitime Form der Selbsthilfe zum Schutz grundlegender Menschenrechte darstellt.99 Gelingt es demnach der Staatengemeinschaft nicht, als Kollektiv gegen einen Staat vorzugehen, der seine primäre Schutzpflicht gegenüber der eigenen Bevölkerung verletzt, könne diese Aufgabe des subsidiären Schutzes vor massiver Gewalt auch von einzelnen Staaten ausgeführt werden. Hinsichtlich des Arguments eines gewohnheitsrechtlichen Status Humanitärer Interventionen ist zu berücksichtigen, dass diverse Bürgerkriege, humanitäre Krisen und Gräueltaten, die staatliche Autoritäten in den 1990er Jahren gegen ihre eigene Bevölkerung verübten, durchaus den Ruf nach einer internationalen Einmischung zum Schutz grundlegender Menschenrechte verstärkten. Vor diesem Hintergrund erweiterte der VN-Sicherheitsrat sein Verständnis von einer Gefahr für den Weltfrieden und die internationale Sicherheit und autorisierte unter Berufung auf Kapitel VII der VN-Charta militärische Maßnahmen in allen Weltregionen, die unter anderem mit humanitären Motiven begründet wurden und den Schutz von Menschenleben vor exzessiver Gewalt zum Ziel hatten.100 Beispielsweise wurde eine Bedrohung für den Weltfrieden und die internationale Sicherheit in Somalia, Haiti, Bosnien, Ruanda und Osttimor aufgrund eines bewaffneten innerstaatlichen Konflikts, einer humanitären Notlage oder der Störung der Demokratie in den einschlägigen Resolutionen des Sicherheitsrats festgestellt.101 Im Oktober 1999 erfolgte dann mit Resolution 1270, die das Mandat für eine Friedensmission in Sierra Leone (UNAMSIL) formulierte, erstmalig die direkte Bezugnahme auf den Schutz von ZivilistInnen als Mandatszweck.102 Mittlerweile ist die Bezugnahme auf den Mandatszweck des Schutzes von ZivilistInnen grundlegender Bestandteil jeder VN-Peacekeeping-Mission. Indes sind diese Missionen keine Anwendungsbeispiele für die Doktrin der Humanitären Intervention, da sie mit der Zustim- 98 Vgl. D’Amato, Anthony, International Law: Process and Prospects, Dobbs Ferry 1987, S. 57–73. 99 Für eine konzise Übersicht über die genannten Positionen vgl. Chesterman, Just War or Just Peace? (Fn. 92), S. 45–63. 100 Vgl. MacQueen, Norrie, Humanitarian Intervention and the United Nations, Edinburgh 2011, S. 89. 101 Vgl. Chesterman, Just War or Just Peace? (Fn. 92), S. 128–162. 102 Vgl. United Nations Security Council, UN Doc. S/RES/1270, 22.10.1999, S. 3 [Ziff. 14]. 2. Herleitung der Schutzverantwortungsidee 52 mung der lokalen Regierung durchgeführt werden. Im Gegensatz hierzu erfolgte die Autorisierung militärischer Mittel zum Schutz der libyschen Zivilbevölkerung unter Berufung auf die R2P durch die VN-Sicherheitsratsresolution 1973 ohne die Zustimmung der libyschen Regierung. Somit erfüllt die von der NATO angeführte ‚Operation Odyssey Dawn‘ auch alle Merkmale einer Humanitären Intervention. Zwei weitere zentrale Merkmale der Doktrin der Humanitären Intervention bestehen mithin darin, dass der Anwendungsbereich auf den Schutz der Rechte auf Leben und auf Freiheit von grausamer Behandlung limitiert und dass die Applikation militärischer Gewalt das bevorzugte Mittel der Wahl ist. Trotz dieser häufig in Anschlag gebrachten Beispiele für humanitär motivierte Interventionen besteht indes nach wie vor unter VölkerrechtlerInnen und StaatenvertreterInnen103 ein weitgehender Konsens, dass es aufgrund der Gewalt- und Interventionsverbote der VN-Charta und einer fehlenden gewohnheitsrechtlichen Einübung kein Recht auf eine unilaterale Humanitäre Intervention gibt.104 Um einen gewohnheitsrechtlichen Status erlangen zu können, müsste die Doktrin der Humanitären Intervention über eine gewisse Dauer hinweg der Staatenpraxis entsprechen und von einer diese Praxis tragenden Rechtsüberzeugung begleitet werden.105 Weder die (inkonsistente) Staatenpraxis noch die diese tragende Rechtsüberzeugung geben indes ausreichende Anhaltspunkte, die einen gewohnheitsrechtlichen Status rechtfertigen würden.106 Eine Überlagerung des Gewaltverbots durch die in Art. 1 Nr. 3 VN-Charta verankerte Zielsetzung der Förderung der internationalen Zusammenarbeit zur Lösung humanitärer Probleme und zur Festigung der Achtung der Menschenrechte wäre überdies 103 „We reject the so-called ‚right’ of humanitarian intervention, which has no legal basis in the United Nations Charter or in the general principles of international law”, Group of 77, Declaration of the South Summit, 14.4.2000, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, http://www.g77.org/summit/Declaration_G77Summi t.htm, Ziff. 54. 104 Vgl. Chesterman, Just War or Just Peace? (Fn. 92), S. 226; Rudolf, Zur Legitimität militärischer Gewalt (Fn. 91), S. 25; Arnauld, Völkerrecht (Fn. 21), S. 507 [Rn. 1138]. 105 Vgl. Arnauld, Völkerrecht (Fn. 21), S. 104–106 [Rn. 250–255]. 106 Für einen Überblick über das Bündel an Faktoren, die diese inkonsistente Staatenpraxis erklären vgl. Binder, Martin, The United Nations and the Politics of Selective Humanitarian Intervention, Basingstoke 2017, S. 242–252. Eine humanitäre Motivation ist demnach ein notwendiges, aber keinesfalls hinreichendes Element, bei der Entscheidung für eine Humanitäre Intervention. 2.2 Der Diskurs über den Schutz vor Massenverbrechen 53 nicht vereinbar mit dem „Bestreben, das Recht zum Krieg von ‚gerechten‘ Gründen zu lösen“.107 Diese überwiegend ablehnende Haltung bezüglich des Rechts auf eine unilaterale Humanitäre Intervention führte im Anschluss an die als „illegale, aber legitime“108 eingestufte Intervention der NATO im Kosovo zu einer Neuausrichtung des spannungsgeladenen Verhältnisses zwischen staatlicher Souveränität und Menschenrechtsschutz durch die ICISS auf der Folie einer ‚Responsibility to Protect‘.109 Die Responsibility to Protect im ICISS Report Die ICISS weist bereits in der ihrem Report The Responsibility to Protect vorangestellten Zusammenfassung die beiden grundlegenden Prinzipien ihrer Schutzverantwortungsidee aus: Demnach ist erstens staatliche Souveränität durch die Verantwortung für den Schutz der eigenen Bevölkerung konditioniert. Für den Fall, dass sich ein Staat unfähig oder unwillig erweist, seiner primären Verantwortung zur Abwendung von schweren Schädigungen nachzukommen, wird zweitens die residuale Verantwortung der Staatengemeinschaft zur Sicherstellung dieses Schutzes aktiviert.110 Entsprechend fassen die beiden Co-Vorsitzenden der Kommission, Gareth Evans und Mohamed Sahnoun, in dem Vorwort das zentrale Thema des Reports wie folgt zusammen: „Its central theme, reflected in the title, is ‚The Responsibility to Protect‘, the idea that sovereign states have a responsibility to protect their own citizens from avoidable catastrophe – from mass murder and rape, from starvation – but that when they are unwilling or unable to do so, that responsibility must be borne by the broader community of states.“111 Innerhalb dieses Modells gestufter Verantwortungen wird Souveränität nicht mehr als absolut verstanden, sondern durch den Schutz der eigenen 2.2.2 107 Arnauld, Völkerrecht (Fn. 21), S. 505 [Rn. 1133]. 108 The Independent International Commission on Kosovo 2000: The Kosovo Report: Conflict. International Response. Lessons Learned, Oxford, S. 4. 109 Zur Entstehungsgeschichte der Kommission vgl. Bellamy, Responsibility to Protect (Fn. 52), S. 19–51. 110 Vgl. International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS), The Responsibility to Protect. Report of the International Commission on Intervention and State Sovereignty, Ottawa 2001, S. XI. 111 Evans, Gareth/ Sahnoun, Mohamed, Foreword, in: ICISS, The Responsibility to Protect (Fn. 110), S. VII-IX, hier S. VIII. 2. Herleitung der Schutzverantwortungsidee 54 Bevölkerung konditioniert. In extremen Fällen staatlichen Versagens bei der Wahrnehmung der vorrangigen Schutzpflicht überlagert die internationale Schutzverantwortung die völkerrechtlichen Interventions- und Gewaltverbote.112 Diese Neuausrichtung des Souveränitätsbegriffs geht unter anderem zurück auf die Arbeiten von Francis Deng et al. über die Konditionierung von Souveränität durch die Verantwortung zur Bereitstellung essentieller Güter (Zugang zu medizinischer Versorgung, Nahrung, Unterkunft, physische Sicherheit). Komplementär zu der staatlichen Verantwortung schreiben Deng et al. der Staatengemeinschaft als „the ultimate guarantor of the universal standards that safeguard the rights of all human beings“ eine Verantwortung zur Versorgung der Opfer von Bürgerkriegen und schweren Menschenrechtsverletzungen mit „essential protection and assistance“113 zu. Die Konditionierung von Souveränität durch die Schutzverantwortung gegenüber der eigenen Bevölkerung begründet die ICISS-Kommission mit dem stetig zunehmenden Einfluss der Menschenrechtsnormen und mit dem ‚Human Security‘-Paradigma.114 Die Menschenrechtsnormen, die in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte (AEMR) deklariert und in den beiden Menschenrechtsverträgen kodifiziert wurden, bilden nach Ansicht der Kommission den Maßstab, an dem sich staatliches Verhalten zu messen habe. Der Schutz der Menschenrechte sei primär durch die staatlichen Institutionen zu leisten und subsidiär sollten internationale Akteure eine Auffangverantwortung, beispielsweise durch den Internationalen Strafgerichtshof, wahrnehmen.115 Aus Sicht der Kommission unterstützen sowohl die jüngeren Entwicklungen im Völkerrecht (u. a. Völkermordkonvention, Genfer Konventionen, Menschenrechtsabkommen) als auch die Praxis des VN-Sicherheitsrats seit dem Ende des Kalten Krieges die Auffassung, dass „whatever form the exercise of that responsibility may properly take, members of the broad community of states do have a responsibility to protect both their own citizens and those of other states as well.“116 Ergänzt wird die menschenrechtliche Konditionierung staatlicher Souveränität durch den Rekurs auf das Paradigma der menschlichen Sicherheit. Dabei definiert die ICISS menschliche Sicherheit nicht entlang der 112 Vgl. Arnauld, Völkerrecht (Fn. 21), S. 503–509 [Rn. 1127–1141]. 113 Deng, Francis M. et al., Sovereignty as Responsibility. Conflict Management in Africa, Washington D.C. 1996, S. xviii, 6f., 32f. 114 Vgl. ICISS, The Responsibility to Protect (Fn. 110), S. 13 [Ziff. 2.15]. 115 Vgl. ICISS, The Responsibility to Protect (Fn. 110), S. 14 [Ziff. 2.17–2.20]. 116 ICISS, The Responsibility to Protect (Fn. 110), S. 16 [Ziff. 2.27]. 2.2 Der Diskurs über den Schutz vor Massenverbrechen 55 sieben Dimensionen, die das United Nations Development Programme in ihrem Human Development Report von 1994 entwickelt hat (wirtschaftliche, gesundheitliche, Ernährungs-, Umwelt-, personale, gemeinschaftliche und politische Sicherheit),117 sondern als „security of people – their physical safety, their economic and social well-being, respect for their dignity and worth as human beings, and the protection of their human rights and fundamental freedoms“.118 Nach dem Verständnis der ICISS ist in dem Paradigma menschlicher Sicherheit der Schutz der Menschenrechte also bereits enthalten. Entsprechend rahmen die Kommissionsmitglieder die Debatte um Souveränität und Interventionen nicht nur unter Bezugnahme auf staatliche Prärogative und Rechte, sondern berücksichtigen auch die Bedürfnisse von Individuen: „One of the virtues of expressing the key issue in this debate as ‚the responsibility to protect is that it focuses attention where it should be most concentrated, on the human needs of those seeking protection or assistance. The emphasis in the security debate shifts, with this focus, from territorial security, and security through armaments, to security through human development with access to food and employment, and to environmental security. The fundamental components of human security – the security of people against threats to life, health, livelihood, personal safety and human dignity – can be put at risk by external aggression, but also by factors within a country, including ‚security forces”.119 Ohne hier weiter auf die Vermischung von Bedürfnis- und Menschenrechtsansatz einzugehen,120 zeigt sich in diesen beiden Zitaten bereits die Tendenz der Kommission, unscharfe Begriffe wie Menschenwürde und umfassende Ansätze 117 Vgl. United Nations Development Programme, Human Development Report 1994, New York 1994, S. 24f. Amartya Sen beschreibt ‚Human Security‘ als ein universelles, rechtebasiertes und entwicklungsorientiertes Leitbild, das staatliche Sicherheit komplementiert und darauf ausgerichtet ist, Menschen gegen verschiedene Bedrohungen zu schützen und sie zu ermächtigen, perspektivisch mit den Herausforderungen eigenständig fertig zu werden, vgl. Sen, Amartya, Birth of a Discourse, in: Martin, Mary/ Owen, Taylor (Hrsg.), Routledge Handbook of Human Security, New York 2014, S. 17–27, hier S. 27. 118 ICISS, The Responsibility to Protect (Fn. 110), S. 15 [Ziff. 2.21]. 119 ICISS, The Responsibility to Protect (Fn. 110), S. 15 [Ziff. 2.22]. 120 Grundbedürfnisse können in die Kategorien Sicherheit (Überleben), Wohlergehen, Freiheit und Identität eingeteilt werden. Die Bedürfnisse Sicherheit (Überleben) und Wohlergehen verlangen nach materiellen Gütern zu ihrer Befriedigung (z. B. Nahrung, Schutz vor physischer Gewalt und medizinische Behandlung), Freiheit und Identität überwiegend nach nicht-materiellen Gütern. Die in dieser Arbeit besonders relevanten Grundbedürfnisse der Sicherheit und des 2. Herleitung der Schutzverantwortungsidee 56 wie das Paradigma menschlicher Sicherheit oder die Menschenrechtsagenda bei der Herleitung und Begründung der Schutzverantwortung miteinander zu vermengen und sich damit dem Vorwurf mangelnder Rechtsklarheit auszusetzen.121 Zugleich drückt die Bezugnahme auf die „fundamental components of human security“,122 ein umfassendes Menschenrechtsverständnis aus, das neben den Rechten auf Leben und auf Freiheit von grausamer Behandlung auch wirtschaftliche und soziale Menschenrechte, wie die Rechte auf Gesundheit, Nahrung und Wasser, beinhaltet.123 Infolgedessen ist auch der Anwendungsbereich der Schutzverantwortung nicht klar umrissen:124 Zum einen erklärt die ICISS, ihr Bericht handele von dem so genannten „right of huamnitarian intervention“.125 Zum anderen jedoch wird die Substanz der internationalen ‚Responsibility to Protect‘ in der Bereitstellung von lebensrettender Hilfe und Schutz für bedrohte Bevölkerungen gesehen,126 um der Entstehung von „human security-threatening situations“127 vorzubeugen. Damit oszilliert die Beschreibung des Anwendungsbereichs der Schutzverantwortung zwischen der engen Doktrin der Humanitären Intervention und dem weiten Paradigma menschlicher Sicherheit sowie der damit verbundenen Menschenrechtsagenda.128 Wohlergehens sind in Form der Ansprüche auf Leben, körperliche Unversehrtheit, Nahrung, Wasser und Gesundheit in der Menschenrechtsagenda berücksichtigt. Für eine ausführliche Erörterung vgl. Galtung, Johan, Menschenrechte anders gesehen, Frankfurt a. M. 1994, S. 91–164. 121 Vgl. Wenzel, Matthias, Schutzverantwortung im Völkerrecht. Zu Möglichkeiten und Grenzen der ‚Responsibility to Protect‘-Konzeption, Hamburg 2010, S. 53. 122 ICISS, The Responsibility to Protect (Fn. 110), S. 15 [Ziff. 2.22]. 123 Vgl. Haspel, Michael, Responsibility to Protect und Humanitäre Intervention. Zur aktuellen Entwicklung der Kriteriendiskussion in ethischer Perspektive, in: Busche, Hubertus/ Schubbe, Daniel (Hrsg.), Die humanitäre Intervention in der ethischen Beurteilung, Tübingen 2013, S. 267–297, hier S. 277. 124 „The ICISS‘ own confusion about what it was that R2P was trying to protect”, Bellamy, Alex J., The Responsibility to Protect: A Wide or Narrow Conception?, in: Hilphold, Peter (Hrsg.), The Responsibility to Protect. A New Paradigm of International Law?, Leiden 2015, S. 39–59, hier S. 42. 125 Evans/ Sahnoun, Foreword (Fn. 111), S. VII. 126 „The substance of the responsibility to protect is the provision of life-supporting protection and assistance to populations at risk , ICISS, The Responsibility to Protect (Fn. 110), S. 17f. [Ziff. 2.32]. 127 ICISS, The Responsibility to Protect (Fn. 110), S. 17f. [Ziff. 2.32]. 128 Vgl. Haspel, Responsibility to Protect (Fn. 123), S. 269. 2.2 Der Diskurs über den Schutz vor Massenverbrechen 57 So bleiben die Konkretisierungen des Anwendungsbereichs der internationalen Schutzverantwortung relativ unscharf, zum Beispiel „the duty to protect communities from mass killing, women from systematic rape and children from starvation“, „prevention of deadly conflict and other forms of man-made catastrophe“, „the provision of life-supporting protection and assistance to populations at risk“, „this report has been about compelling human need, about populations at risk of slaughter, ethnic cleansing and starvation“, „preventing, averting and halting of human suffering“.129 Bei der Beschreibung jener Situationen, in denen militärische Gewaltanwendung legitim sei, wird die Kommission dann etwas präziser und nennt Genozid, ethnische Säuberungen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit, aber auch Situationen in denen eine Vielzahl von Menschenleben bedroht sei, etwa Situationen des Staatszerfalls, die zu massenhaftem Verhungern oder einem Bürgerkrieg führen, und Naturkatastrophen, bei denen der Staat externe humanitäre Hilfe blockiert.130 Mit diesen vagen Umschreibungen von Szenarien und Phänomenen erweckt die ICISS den Eindruck, dass sie zwischen Situationen unterscheidet, in denen überhaupt eine internationale Schutzverantwortung besteht und jenen seltenen Fällen, in denen diese Verantwortung auch die legitime Anwendung von Gewalt beinhaltet.131 Aufgrund der menschenrechtlichen Bezüge und der Verweise auf das ‚Human Security‘-Paradigma sowie der vagen Situationsbeschreibungen ist die Schlussfolgerung angebracht, dass die ICISS den Anwendungsbereich der Schutzverantwortung auf grundlegende Menschenrechte bzw. jene oben genannten fundamentalen Komponenten menschlicher Sicherheit beschränkt und in einigen extremen Fällen sogar die Anwendung militärischer Gewalt für erlaubt erachtet. Die Diagnose, dass die Kommission bei der Ausgestaltung der internationalen Verantwortung zwischen der Hilfe zur Prävention von „human security threatening situations“132 und der militärischen Reaktion angesichts von „extreme conscience-shocking cases“133 differenziert, ergibt sich am Deutlichsten aus der Einlassung, dass „the Commission has resisted any temptation to identify as a ground for military intervention human rights violations failing short of outright killing or ethnic cleansing“.134 129 ICISS, The Responsibility to Protect (Fn. 110), S. 17–19, 69, 71 [Ziff. 2.29, 2.32, 3.2, 8.1, 8.13]. 130 Vgl. ICISS, The Responsibility to Protect (Fn. 110), S. 33 [Ziff. 4.20]. 131 Vgl. Ainley, From Atrocity Crimes to Human Rights (Fn. 23), S. 249f. 132 ICISS, The Responsibility to Protect (Fn. 110), S. 18f. [Ziff. 2.3.2]. 133 ICISS, The Responsibility to Protect (Fn. 110), S. 33f. [Ziff. 4.23]. 134 ICISS, The Responsibility to Protect (Fn. 110), S. 34 [Ziff. 4.25]. 2. Herleitung der Schutzverantwortungsidee 58 Die militärische Option wurde damit bereits im ICISS Report und nicht erst durch die nachfolgenden Konzeptionalisierungen auf Massenverbrechen limitiert.135 Die internationale Schutzverantwortung erschöpft sich jedoch ausdrücklich nicht in der zwangsbewehrten Reaktion auf diese Extremfälle, sondern umfasst neben der Reaktion auf bereits geschehene oder kurz bevorstehende massenhafte Menschenrechtsverletzungen durch Massenmord, Vergewaltigung und Verhungernlassen zusätzlich die Elemente der Prävention und des Wiederaufbaus.136 Der ICISS Report ist somit nicht ausschließlich auf die Beantwortung der Frage ausgerichtet, in welchen Situationen ein globaler Konsens über eine militärische Gewaltanwendung und damit über eine Ausnahme vom Interventionsverbot hergestellt werden kann. Vielmehr entwirft die Kommission ein Modell gestufter Verantwortungen für den Schutz essentieller Bedürfnisse und entsprechender wirtschaftlicher, sozialer und ziviler Menschenrechte, das neben der vorrangigen staatlichen auch eine komplementäre, präventionsorientierte internationale Schutzverantwortung umfasst. Nur in Ausnahmefällen beinhaltet die internationale Schutzverantwortung subsidiär auch die Anwendung militärischer Maßnahmen. Zusammengefasst besteht also neben der die Anwendung gewaltsamer Mittel einschließenden subsidiären Auffangverantwortung, für die Staatengemeinschaft eine in der Präventions- und der Wiederaufbaudimension angesiedelte komplementäre Hilfsverantwortung zur Unterstützung der Staaten bei der Wahrnehmung ihrer primären Schutzpflicht.137 Diese komplementäre Hilfsverantwortung konzipiert die ICISS in dem Kapitel über die ‚Responsibility to Prevent‘ als Konfliktprävention mit einem Schwerpunkt auf die Beseitigung oder Abmilderung struktureller Konfliktursachen.138 Auch in Bezug auf die Präventionsverantwortung stellt die Kommission klar, dass zwar der Staat mit seinen innerstaatlichen 135 Vgl. Haspel, Responsibility to Protect (Fn. 123), S. 280. 136 Vgl. ICISS, The Responsibility to Protect (Fn. 110), S. XI. 137 „There is an international responsibility to protect populations at risk, and this Commission has argued that it extends to a responsibility to react by appropriate means if catastrophe is occurring, or seems imminent. In extreme cases, that responsibility to react includes military intervention within a state, to carry out that human protection , ICISS, The Responsibility to Protect (Fn. 110), S. 47 [Ziff. 6.1]. 138 Vgl. Woocher, Lawrence, The Responsibility to Prevent. Toward a Strategy, in: Knight, W. Andy/ Egerton, Frazer (Hrsg.), The Routledge Handbook of the Responsibility to Protect, New York 2012, S. 22–35, hier S. 24. 2.2 Der Diskurs über den Schutz vor Massenverbrechen 59 Institutionen der primäre Träger dieser Verantwortung, jedoch in vielen Fällen die Unterstützung durch die Staagengemeinschaft unerlässlich sei.139 Das Mandat für die VN-Mitgliedsstaaten zur strukturellen Konfliktprävention leitet die ICISS aus Artikel 55 der VN-Charta ab.140 Den Schutz grundlegender Menschenrechte sieht die Kommission als elementar für die Wahrnehmung einer wirkungsvollen Präventionsverantwortung an.141 Bei der konkreten Ausgestaltung struktureller Konfliktprävention birgt der ICISS Report indes kein Innovationspotential: Die Staaten werden an ihre Entwicklungshilfezusagen erinnert, die Schuldenlast der Entwicklungsländer wird erwähnt und die Handelspolitik der Industriestaaten als ein Faktor ausgemacht, der es Staaten erschwert, sich aus der Schuldenspirale zu befreien und damit ihre eigenen Ressourcen stärker für die Beseitigung von Konfliktursachen nutzen zu können.142 Diese Elemente verdichtet die ICISS zu dem Appell, dass die entwickelten Staaten („developed countries“) bei der Analyse von Konfliktursachen und möglicher Präventionsmaßnahmen „overcome any reluctance to examine closely their own policies for evidence of their potential impact on developing countries“.143 Diese etwas umständliche Anmahnung zur Anlegung des ‚do no harm‘- Prinzips bei außen- und wirtschaftspolitischen Entscheidungen wird flankiert durch die Nennung von positiven Unterstützungshandlungen, wie etwa der Verbesserung der ‚terms of trade‘ und des Marktzugangs zugunsten der Entwicklungsländer.144 Neben diesen auf der Achtungs- und Gewährleistungsdimension einzuordnen Maßnahmen, werden indes von der ICISS keine konkreten Maßnahmen zur Wahrnehmung einer komplementären Schutzverantwortung vorgeschlagen, beispielsweise die Überwachung der Kreditvergabe durch Internationale Finanzinstitutionen oder der Aktivitäten transnationaler Unternehmen. Hier muss freilich der zeitliche Kontext mit bedacht wer- 139 Vgl. ICISS, The Responsibility to Protect (Fn. 110), S. 19 [Ziff. 3.2 – 3.3]. 140 Vgl. ICISS, The Responsibility to Protect (Fn. 110), S. 22 [Ziff. 3.18]. Artikel 55 VN-Charta besagt, dass „the United Nations shall promote: a) higher standards of living, full employment, and conditions of economic and social progress and development; b) solutions of international economic, social, health, and related problems; and international cultural and educational cooperation; and c) universal respect for, and observance of, human rights and fundamental freedoms for all without distinction as to race, sex, language, or religion“. 141 Vgl. Ainley, From Atrocity Crimes to Human Rights (Fn. 23), S. 255; ICISS, The Responsibility to Protect (Fn. 110), S. 22 [Ziff. 3.19]. 142 Vgl. ICISS, The Responsibility to Protect (Fn. 110), S. 20 [Ziff. 3.8]. 143 ICISS, The Responsibility to Protect (Fn. 110), S. 23 [Ziff. 3.20]. 144 Vgl. ICISS, The Responsibility to Protect (Fn. 110), S. 23 [Ziff. 3.22]. 2. Herleitung der Schutzverantwortungsidee 60 den, denn die entsprechenden Debatten über die Existenz extraterritorialer Schutzpflichten bezüglich wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Menschenrechte nahmen erst im Verlauf der ersten Dekade des 21. Jahrhunderts an Fahrt auf (siehe Kapitel 2.3). Im Gegensatz zu der staatlichen Schutzpflicht basiert die internationale Schutzverantwortung auf relativ schwachen moralischen Pflichten. Da fast durchweg die Staatengemeinschaft als kollektiver Akteur angesprochen wird, ergeben sich für die Einzelstaaten keine konkreten Handlungsanweisungen. Die Begründungen für die im Report ausgewiesenen Verantwortungen weichen voneinander ab: Während auf der Ebene der Achtungsdimension Kausalzusammenhänge den Grund für die Überprüfung der eigenen Handels-, Wirtschafts- und Außenpolitik darstellen, sind bei der Begründung für die subsidiäre Schutzverantwortung die Rollen ausschlaggebend, die zum einen der Staatengemeinschaft als Garantieinstanz grundlegender Menschenrechte und zum anderen dem VN-Sicherheitsrat, der VN- Generalversammlung und den Regionalorganisationen als jenen Autoritäten zugesprochen werden, die in Extremfällen die Anwendung militärischer Maßnahmen autorisieren können. Bei der Hilfsverantwortung schließlich wird die Fähigkeit der Staatengemeinschaft herangezogen, über Internationale Organisationen und das Instrument staatlicher Entwicklungshilfe die Staaten bei der Wahrnehmung ihrer vorrangigen Schutzverantwortung zu unterstützen und damit die Gewährleistung grundlegender Menschenrechte zu fördern. Einzig im Hinblick auf die Mandatierung einer Humanitären Intervention legt die Kommission prozedurale Standards und operative Richtlinien fest, die eine konsistente Praxis im Umgang mit schweren Menschenrechtsverletzungen und damit langfristig deren gewohnheitsrechtliche Verankerung ermöglichen sollen. Eine ausführliche Untersuchung möglicher Maßnahmen zur Verregelung der Entscheidungsfindungs- und Mandatierungspraxis wird in Kapitel 4.2.2 vorgenommen. Vorerst mag allein der Hinweis genügen, dass die Festlegung von Kriterien und Verhaltensstandards als isolierte Maßnahme keine Veränderung der bisherigen selektiven und inkonsistenten Autorisierungspraxis herbeiführen würde, da diese interpretationsoffen sowohl gewaltlimitierend als auch gewaltlegitimierend ausgelegt werden können. Entsprechend bestünde auch weiterhin zwar eine Option, aber keine Pflicht zu einer militärischen Einmischung zum Schutz vor schweren Menschenrechtsverletzungen.145 145 Vgl. Peters, Die Responsibility to Protect als Maßstab (Fn. 29), S. 175–191; Badescu, Cristina Gabriela, Humanitarian Intervention and the Responsibility to 2.2 Der Diskurs über den Schutz vor Massenverbrechen 61 Zusammengefasst unterscheidet sich die von der ICISS konzipierte ‚Responsibility to Protect‘ im Wesentlichen in zwei Punkten von der Doktrin der Humanitären Intervention: Erstens ist der Anwendungsbereich der ‚Responsibility to Protect‘ weiter gefasst, da das Bündel an grundlegenden Menschenrechten, die international geschützt werden sollen, umfassender ist. Zweitens fasst die ICISS die internationale Verantwortung als ein dreidimensionales Kontinuum von Prävention, Reaktion und Nachsorge, in dem allein die reaktive Komponente und dies auch nur in extremen Ausnahmefällen die Anwendung militärischer Gewalt als Option beinhaltet. Im Ergebnis konzipiert die ICISS also die internationale Schutzverantwortung zum einen als dreidimensionale komplementäre Verantwortung zum Schutz grundlegender Menschenrechte, die von Maßnahmen zu deren Achtung und Gewährleistung flankiert wird. Zum anderen besteht aus Sicht der Kommission eine subsidiäre Schutzverantwortung für die Staatengemeinschaft, im Falle außergewöhnlicher humanitärer Notsituationen den Schutz der Zivilbevölkerung selbst zu sichern in extremen Situationen massenhaften Sterbens auch unter Anwendung militärischer Mittel. Das folgende Teilkapitel untersucht, inwiefern die Konzeptionalisierung der ‚Responsibility to Protect‘ als R2P im World Summit Outcome Document (WSOD) von diesem Verständnis einer internationalen Schutzverantwortung abweicht. Die ‚Responsibility to Protect‘ im World Summit Outcome Document Das in den Absätzen 138–140 des WSOD verankerte Bekenntnis der Staatsund RegierungschefInnen zu einer „Responsibility to Protect Populations from Genocide, War Crimes, Ethnic Cleansing and Crimes Against Humanity“ (R2P) ist Bestandteil einer breit gefächerten Reformagenda zum 60jährigen Jubiläum der VN.146 Dass es die R2P überhaupt in das Abschlussdokument des World Summit von 2005 geschafft hat, ist auf die Normunternehmerschaft einzelner Personen, vor allem der ICISS-Mitglieder, dem VN-Generalsekretär Kofi Annan und VertreterInnen von einigen afrikani- 2.2.3 Protect. Security and Human Rights, New York 2011, S. 133; Mac-Farlane, S. Neil/ Thielking, Carolin/ Welsh, Jennifer, The Responsibility to Protect. Assessing the Report of the International Commission on Intervention and State Sovereignty, in: International Journal Jg. 57 (2002), Nr. 4, S. 489–512, hier S. 499. 146 United Nations General Assembly, 2005 World Summit Outcome, UN Doc. A/RES/60/1, 24.10.2005, S. 30 [Ziff. 138–140]. 2. Herleitung der Schutzverantwortungsidee 62 schen und europäischen Staaten, Australien und Kanada sowie von NGOs, wie dem World Federalist Movement und Oxfam, zurückzuführen.147 Allerdings unterscheidet sich die R2P in einigen wesentlichen Punkten von dem ursprünglichen Entwurf einer ‚Responsibility to Protect‘ durch die ICISS: So fehlen im WSOD die Referenz auf die Wiederaufbaukomponente und ein Bekenntnis zur Zugrundelegung von Kriterien bei der Entscheidungsfindung über die Mandatierung militärischer Maßnahmen. Ebensowenig sind im WSOD eine freiwillige Selbstbeschränkung der ständigen VN-Sicherheitsratsmitglieder (P 5), auf die Einlegung eines Vetos bei diesen Entscheidungen zu verzichten, sowie die Möglichkeit enthalten, im Falle eines blockierten VN-Sicherheitsrats die Legalität einer militärischen Intervention auf der Grundlage einer Autorisierung durch die VN- Generalversammlung oder eine Regionalorganisation zu sichern.148 Diese Modifikationen der ‚Responsibility to Protect‘ lassen sich über verschiedene Dokumente zurückverfolgen, die zwischen der Veröffentlichung des ICISS Reports und der Verabschiedung des WSOD den Gedanken einer ‚Responsibility to Protect‘ aufgegriffen haben.149 Der Entstehungsprozess des Dokuments erstreckte sich über mindestens zwei Jahre, wenn man die Vorarbeiten des High Level Panel on Threats, Challenges and Change mit einbezieht. Die endgültige Version des WSOD 147 Vgl. Bellamy, Responsibility to Protect (Fn. 52), S. 71–82. 148 Vgl. Hilphold, Peter, From Humanitarian Intervention to the Responsibility to Protect, in: Hilphold, Peter (Hrsg.), The Responsibility to Protect. A New Paradigm of International Law, Leiden 2015, S. 1–37, hier S. 15f. 149 Vgl. HLP, A More Secure World (Fn. 37), S. 65–67 [Ziff. 199–209]; Annan, Kofi, In Larger Freedom: Towards Development, Security and Human Rights for All. Report of the Secretary-General, UN Doc.A/59/2005, 21.3.2005, S. 33, 35 [Ziff. 125f., 135]. Vgl. außerdem die Entwürfe des WSOD, die im Vorfeld des World Summit vom Präsidenten der VN-Generalversammlung erstellt und von den RegierungsvertreterInnen diskutiert und modifiziert wurden: UN-Doc. A/59/HLPM/CRP.1, 8.6.2005, S. 15 [Ziff.72 – 74]; UN Doc. A/59/HLPM/CRP.1/ Rev. 1, 22.7.2005, S. 26 [Ziff. 113f.]; UN Doc. A/59/HLPM/CRP.1/Rev. 2, 10.8.2005, S. 27 [Ziff. 119–121]; President’s Draft Negotiating Document for the High-Level Plenary Meeting of the General Assembly of September 2005, submitted by the President of the General Assembly, 6.9.2005, S. 37 [Ziff.127 – 130]. Für einen Überblick über diese Dokumente vgl. Fröhlich, Manuel, „Responsibility to Protect” Zur Herausbildung einer neuen Norm der Friedenssicherung, in: Varwick, Johannes/ Zimmermann, Andreas (Hrsg.), Die Reform der Vereinten Nationen Bilanz und Perspektiven, Berlin 2006, S. 167–186, hier 174–182. 2.2 Der Diskurs über den Schutz vor Massenverbrechen 63 hat den Charakter einer Kompromissformel,150 bei der verschiedene strittige Punkte durch den VN-Generalsekretär und seinen Mitarbeiterstab in letzter Sekunde entweder entschärft oder entfernt wurden151 und so in einigen Fragen ein fragiler oder möglicherweise gar nicht existierender Minimalkonsens fixiert wurde, der als Grundlage für weitere Debatten in der VN-Generalversammlung dienen sollte.152 Aufgrund dieser nicht unproblematischen Entstehungsgeschichte, bei der wenig Wert auf Transparenz und Partizipation gelegt wurde,153 und des Charakters der Abschlusserklärung als fein austariertes Kompromissdokument zwischen Industriestaaten und Schwellen- und Entwicklungsländern154 werden die drei Artikel über die R2P nachfolgend in den Gesamtkontext des WSOD eingeordnet und so dem ‚Geist und Buchstaben‘ der 178 Artikel umfassenden Reformagenda entsprechend ausgelegt. Das Hauptanliegen und der rote Faden des WSOD ist die Erkenntnis, dass Frieden und Sicherheit, Entwicklung und Menschenrechte miteinander verwoben sind und sich wechselseitig verstärken. In einer interdependenten, globalisierten Welt sei kein Staat fähig, das in der Reformagenda skizzierte Bündel an gegenwärtigen und zukünftigen Herausforderungen, von Unterentwicklung und Migration, über Umweltverschmutzung und den Folgen des Klimawandels, bis hin zu gewaltsamen Konflikten, organisierter Kriminalität und transnationalem Terrorismus allein zu meistern.155 Das WSOD ist in vier Themenkomplexe gegliedert (Entwicklung, Frieden und Sicherheit, Menschenrechte und Rechtsstaatlichkeit, Stärkung der Vereinten Nationen). Zielperspektive der Abschlusserklärung ist eine nachhaltige Entwicklung,156 entsprechend nimmt das Entwicklungskapitel 150 Vgl. Serrano, Mónica/ Weiss, Thomas G., Introduction: Is R2P „Cascading“?, in: Dies. (Hrsg.), The International Politics of Human Rights. Rallying to the R2P Cause?, Abingdon/ New York 2014, S. 1–25, hier S. 3. 151 Vgl. Murthy, C.S.R./ Kurtz Gerrit, International Responsibility as Solidarity: The Impact of the World Summit Negotiations on the R2P Trajectory, in: Global Society Jg. 30 (2016), Nr. 1, S. 38–53, hier S. 45. 152 Vgl. Bellamy, Responsibility to Protect (Fn. 52), S. 83ff. 153 Vgl. United Nations Department of Public Information, Yearbook of the United Nations: Sixtieth Anniversary Edition 2005. Towards Development, Security and Human Rights for All, Vol. 59, New York 2008, S. 48. 154 Vgl. Bellamy, Responsibility to Protect (Fn. 52), S. 83–90. 155 Vgl. United Nations General Assembly, 2005 World Summit Outcome (Fn. 146), S. 2, 21 [Ziff. 7, 9, 72]. 156 Vgl. United Nations General Assembly, 2005 World Summit Outcome (Fn. 146), S. 2f., 11–15 [Ziff. 10, 11, 19, 48–56]. 2. Herleitung der Schutzverantwortungsidee 64 knapp die Hälfte des Dokuments in Anspruch. Innerhalb des Themenkomplexes ‚Menschenrechte und Rechtsstaatlichkeit‘ spezifizieren die Absätze 138–140 die nationale und internationale R2P zur Vorbeugung und Verhinderung von vier völkerstrafrechtlichen Verbrechenskategorien (Genozid, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen und ethnischen Säuberungen). Eingebettet sind diese Absätze in ein umfassendes Programm zur Förderung der Menschenrechte, das beispielsweise Bekenntnisse zur Achtung, zum Schutz und zur Gewährleistung aller Menschenrechte, zum Recht auf Entwicklung und zum ‚Human Security‘-Paradigma beinhaltet.157 Zahlreiche Textstellen aus dem WSOD verdeutlichen das Anliegen eines umfassenden Menschenrechtsschutzes als Teilaspekt der Zielperspektive einer nachhaltigen Entwicklung,158 das bei einer systematischen Auslegung der Absätze 138–140 mitberücksichtigt werden sollte.159 157 Vgl. United Nations General Assembly, 2005 World Summit Outcome (Fn. 146), S. 28, 31 [Ziff. 123, 143]. 158 Vgl. United Nations General Assembly, 2005 World Summit Outcome (Fn. 146), S. 2–8, 11–15, 19, 36f. [Ziff. 10, 11, 19, 22, 24, 26, 48, 50–56, 66, 169]. 159 „9. We recognize that development, peace and security and human rights are interlinked and mutually reinforcing. [...] 12. We reaffirm that gender equality and the promotion and protection of the full enjoyment of all human rights and fundamental freedoms for all are essential to advance development and peace and security. [...] 62. We reaffirm our resolve to take measures to ensure respect for and protection of the human rights of migrants, migrant workers and members of their families. [...] 116. [W]e commit ourselves to elaborating and implementing strategies to report on, prevent and punish gender-based violence. [...] 119. We recommit ourselves to actively protecting and promoting all human rights, the rule of law and democracy and recognize that they are interlinked and mutually reinforcing and that they belong to the universal and indivisible core values and principles of the United Nations [...]. 120. We reaffirm the solemn commitment of our States to fulfil their obligations to promote universal respect for and the observance and protection of all human rights and fundamental freedoms for all in accordance with the Charter, the Universal Declaration of Human Rights and other instruments relating to human rights and international law. The universal nature of these rights and freedoms is beyond question. [...] 121. We reaffirm that all human rights are universal, indivisible, interrelated, interdependent and mutually reinforcing and that all human rights must be treated in a fair and equal manner, on the same footing and with the same emphasis. While the significance of national and regional particularities and various historical, cultural and religious backgrounds must be borne in mind, all States, regardless of their political, economic and cultural systems, have the duty to promote and protect all human rights and fundamental freedoms. [...]133. We commit ourselves to safeguarding the principle of refugee protection and to upholding our responsibility in resolving the plight of 2.2 Der Diskurs über den Schutz vor Massenverbrechen 65 Konkrete Maßnahmen zur Wahrnehmung der Kooperationspflicht sind indes fast ausschließlich der Gewährleistungsdimension zuzuordnen. Eine Zuschreibung konkreter internationaler Schutzpflichten für zivile Menschenrechte, z. B. in Bezug auf den Schutz von Flüchtlingen, oder für wirtschaftliche und soziale Menschenrechte, z. B. bei Themen wie Armutsbekämpfung, Schuldenerlass oder die Reformierung des Welthandels, bleibt indes aus.160 Allenfalls bestünde die Möglichkeit, die Verweise auf den ‚Monterrey Consensus‘, der die Gläubiger mit in die Verantwortung nimmt, und die ‚Lastenteilung‘ beim Flüchtlingsschutz als eine vage Andeutung extraterritorialer Schutzpflichten zu interpretieren.161 Allerdings würde diese Auslegung wohl eher nicht die Absicht der Erklärenden wiedergeben. Zusammengefasst bildet die Menschenrechtsagenda im WSOD die Folie auf der der Schutz vor Massenverbrechen und der Inhalt einer entsprechenden internationalen Verantwortung zu bewerten ist. Die Artikel 138–140 des WSOD stellen die bislang wirkmächtigste Fassung der ‚Responsibility to Protect‘ dar.162 Die gestuften Verantwortungen zum Schutz vor Massenverbrechen bestehen zunächst einmal in der vorrangigen Verantwortung des jeweiligen Staates und der komplementären Hilfsverantwortung der Staatengemeinschaft, die „should, as appropriate, encourage and help States to exercise this responsibility [to protect its populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity]. The international community, through the United Nations, also has the responsibility to use appropriate diplomatic, humanitarian and other peaceful means […] to help to protect populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity . Sodann besteht für die Staatengemeinschaft eine subsidiäre Auffangverantwortung darin, „in this context, we are prepared to take collective action […] through The Security Council, in accordance with the Charter including refugees, including through the support of efforts aimed at addressing the causes of refugee movement [...]. We reaffirm the principle of solidarity and burdensharing and resolve to support nations in assisting refugee populations and their host communities United Nations General Assembly, 2005 World Summit Outcome (Fn. 146), S. 2, 18, 26–29. 160 Vgl. Kirgis, Frederic L., International Law Aspects of the 2005 World Summit Outcome Document, in: ASIL Insights Jg. 9 (2005), Nr. 30, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.asil.org/insights/volume9/issue/30/ internationallaw-aspects-2005-world-summit-outcome-document. 161 Vgl. United Nations General Assembly, 2005 World Summit Outcome (Fn. 146), S. 3f., 29 [Ziff. 21, 133]. 162 Vgl. Arnauld, Werdende Norm oder politisches Konzept? (Fn. 49), S. 56. 2. Herleitung der Schutzverantwortungsidee 66 chapter VII, on a case-by-case basis […] should peaceful means be inadequate and national authorities are manifestly failing to protect populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity . Der letzte Satz von Artikel 139 bekräftigt noch einmal die komplementäre Hilfsverantwortung: „We also intend to commit ourselves […] to helping States build capacity to protect their populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity and to assisting those which are under stress before crisis and conflicts break out .163 Die Besonderheit der vier genannten Verbrechenskategorien besteht vor allem darin, dass ausdrücklich in Einzelfällen sogar militärische Mittel zu deren Verhinderung eingesetzt werden können. Insofern differenzieren sowohl der ICISS Report als auch das WSOD zwischen einem umfassenden Menschenrechtsschutz und Situationen, in denen zu diesem Zweck sogar die Autorisierung einer militärischen Intervention möglich ist. Dieser Bereich ist im ICISS Report weiter und diffuser gefasst („conscience-shocking situations“)164 als im WSOD, dennoch ist beiden Entwürfen der ‚Responsibility to Protect‘ gemein, dass die Strategie militärischen Gewaltanwendung aus der universellen Menschenrechtsagenda hergeleitet wird. Der Umfang von Präventionsanliegen und jenen Situationen, die potentiell eine militärische Einmischung herbeiführen können, ist in beiden Dokumenten jeweils nicht kongruent. Die ICISS unterscheidet zwischen der Prävention von Konflikten sowie sonstigen von Menschen gemachten Katastrophen, bei denen die grundlegenden Komponenten menschlicher Sicherheit bedroht sind, und jenen extremen Menschenrechtsverbrechen, die eine Gewaltanwendung gestatten. Im WSOD wird vor dem Hintergrund der Achtung, des Schutzes und der Förderung aller Menschenrechte ebenfalls die Bedeutung einer Kultur der Prävention hervorgehoben und explizit die Prävention von Konflikten und Krankheiten/ Epidemien angemahnt.165 Die ausdrückliche Feststellung einer internationalen Schutzverantwortung, inklusive des Instruments der Gewaltanwendung, ist aber in den Absätzen 138–140 ausdrücklich auf die mehrfach aufgezählten vier völkerstrafrechtlichen Tatbestände limitiert. Als Resolution der VN-Generalversammlung bleibt das WSOD völkerrechtlich ohne unmittelbare Bindungswirkung. Allerdings können Ent- 163 United Nations General Assembly, 2005 World Summit Outcome (Fn. 146), S. 30 [Ziff. 138–140]. 164 ICISS, The Responsibility to Protect (Fn. 110), S. 33 [Ziff. 4.23]. 165 United Nations General Assembly, 2005 World Summit Outcome (Fn. 146), S. 15f., 21 [Ziff. 57, 74]. 2.2 Der Diskurs über den Schutz vor Massenverbrechen 67 scheidungen der VN-Generalversammlung als Rechtsquellen zur Weiterentwicklung des Völkerrechts beitragen, indem sie einer für das Gewohnheitsrecht relevanten Rechtsüberzeugung der Staaten Ausdruck verleihen oder eine entsprechende Staatenpraxis anstoßen.166 Des Weiteren muss bei einer völkerrechtlichen Bewertung der R2P zwischen den verschiedenen Verantwortungsebenen differenziert werden, die in den Absätzen 138–140 des WSOD auseinandergehalten werden. Die auf der ersten Ebene anzusiedelnde vorrangige Verantwortung jedes Staates, seine eigene Bevölkerung vor den vier völkerstrafrechtlichen Tatbeständen zu schützen, wird im 21. Jahrhundert von keinem/r StaatenvertreterIn vor der Weltöffentlichkeit bestritten. Vielmehr ist eine rechtliche Schutzpflicht des Staates als Träger der Hoheitsgewalt in den Menschenrechtsabkommen, den Genfer Konventionen und der Völkermordkonvention bereits völkervertragsrechtlich verankert und gewohnheitsrechtlich etabliert.167 Insofern bestätigt Absatz 138 des WSOD noch einmal ausdrücklich eine im Gewohnheitsrecht verankerte existierende Rechtsauffassung.168 Demgegenüber ist auf der zweiten Ebene die komplementäre Hilfsverantwortung169 der Staatengemeinschaft zur Unterstützung der Staaten bei der Wahrnehmung ihrer Schutzpflicht völkerrechtlich weniger eindeutig einzuordnen. Aus der Kooperationspflicht der VN-Charta zur Förderung der Menschenrechte allein lassen sich keine konkreten Handlungsanweisungen entnehmen. Daher handelt es sich bei der Formulierung einer internationalen Hilfsverantwortung in den Absätzen 138 und 139 eher „um eine schwache politische Forderung“,170 ohne rechtliche Wirkung. 166 Vgl. Schaller, Christian, Die völkerrechtliche Dimension der „Responsibility to Protect , (= SWP-Aktuell 46), Berlin 2008, S. 3. 167 Vgl. United Nations Office on Genocide Prevention and the Responsibility to Protect, Framework of Analysis for Atrocity Crimes. A Tool for Prevention, New York 2014, S. 2f. 168 Vgl. Schaller, Die völkerrechtliche Dimension (Fn. 166), S. 4; Simon, Sven, 15 Jahre Responsibility to Protect: Worin liegt die Schutzverantwortung?, in: Archiv des Völkerrechts Jg. 54 (2016), Nr. 1, S. 1–40, hier S. 15. 169 Die komplementäre Hilfsverantwortung besteht für die Staatengemeinschaft parallel zu der vorrangigen staatlichen Schutzpflicht. Die subsidiäre Auffangverantwortung der Staatengemeinschaft hingegen wird erst dann aktiviert, wenn ein Staat nachweislich bei der Ausübung seiner Schutzpflicht versagt hat, vgl. Kreuter-Kirchhof, Charlotte, Völkerrechtliche Schutzverantwortung bei elementaren Menschenrechtsverletzungen. Die Responsibility to Protect als Verantwortungsstruktur, in: Archiv des Völkerrechts Jg. 48 (2010), S. 338–382, hier S. 348f. 170 Vgl. Schaller, Die völkerrechtliche Dimension (Fn. 166), S. 4. 2. Herleitung der Schutzverantwortungsidee 68 Auch hinsichtlich der auf der dritten Ebene zu verortenden subsidiären Auffangverantwortung der Staatengemeinschaft, im Falle eines offensichtlichen staatlichen Versagens bei der Wahrnehmung seiner Schutzpflicht, eigene Maßnahmen zum Schutz der bedrohten Bevölkerung zu ergreifen, geht Absatz 139 nicht über das geltende Völkerrecht hinaus. Die Eingriffsbefugnisse des VN-Sicherheitsrats reflektieren die seit den 1990er Jahren eingeübte Praxis der Autorisierung von Zwangsmaßnahmen zum Schutz der Bevölkerung vor staatlichen Gewalthandlungen.171 Jedoch begründet diese Praxis noch keine durchsetzbare Rechtspflicht, die den VN-Sicherheitsrat zur Verabschiedung konkreter Maßnahmen angesichts von innerstaatlichen Verbrechen verpflichten würde.172 Vielmehr bleibt die Autorisierung von militärischen Zwangsmaßnahmen gemäß Absatz 139 WSOD weiterhin ein Privileg des VN-Sicherheitsrats, durch das den Mitgliedern keinerlei konkrete Rechtspflichten auferlegt werden.173 Das ausdrückliche Bekenntnis zu einer fallweisen Entscheidungsfindung bei gleichzeitiger Ablehnung, konsistent ein vereinbartes Kriterienset bei der Entscheidungsfindung anzulegen, bestätigt somit lediglich eine etablierte Praxis des VN- Sicherheitsrats. Folglich besteht die Auffangverantwortung nach überwiegender Auffassung nicht in einer rechtlichen, sondern allenfalls in einer politisch-moralischen Pflicht.174 Des Weiteren hilft auch der Verweis auf die von der Völkerrechtskommission ausgearbeiteten Artikel zur Staatenverantwortlichkeit an dieser Stelle nicht weiter. Zwar heißt es in Artikel 40 Nr. 1, dass die Staaten zusammenarbeiten sollen, um schwerwiegende Verletzungen von zwingenden Normen des allgemeinen Völkerrechts worunter auch die fundamentalen Menschenrechte auf Leben und Freiheit von grausamer Behandlung gehören mit rechtmäßigen Mitteln („through lawful means“)175 zu beenden. Indes bleibt die Kooperationspflicht zur Beendigung von Verstößen gegen 171 Vgl. Arnauld, Werdende Norm oder politisches Konzept? (Fn. 49), S. 62. 172 Vgl. Kreuter-Kirchhof, Völkerrechtliche Schutzverantwortung (Fn. 169), S. 376. 173 Vgl. Simon, 15 Jahre Responsibility to Protect (Fn. 168), S. 37f.; Kreuter-Kirchhof, Völkerrechtliche Schutzverantwortung (Fn. 169), S. 362. 174 Vgl. Arnauld, Staatliche Souveränität im Wandel (Fn. 66), S. 87; Kreuter-Kirchhof, Völkerrechtliche Schutzverantwortung (Fn. 169), S. 380f.; für eine andere Ansicht siehe Arbour, Louise, The Responsibility to Protect as a Duty of Care in International Law and Practice, in: Review of International Studies Jg. 34 (2008), Nr. 3, S. 445–458, hier S. 453–455; Peters, Anne, Humanity as the A and Ω of Sovereignty, in: European Journal of International Law Jg. 20 (2009), Nr. 3, S. 513–544, hier S. 536, 540, 544. 175 International Law Commission (ILC), Draft Articles on the Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts, 2001, veröffentlicht im Anhang der 2.2 Der Diskurs über den Schutz vor Massenverbrechen 69 das ius cogens inhaltlich unbestimmt176 und ihre gewohnheitsrechtliche Geltung umstritten.177 Die Möglichkeit zu einer legalen gewaltsamen Intervention bleibt ohnehin wie bereits ausgeführt aufgrund des Verbots unilateraler Humanitärer Interventionen an eine Ermächtigung durch den VN-Sicherheitsrats gebunden.178 Dessen ungeachtet stellt sich die Frage, ob nicht einzelnen Staaten, die über die Fähigkeit verfügen, effektiven Einfluss auf die TäterInnen eines Genozids ausüben zu können, eine spezifische Auffangverantwortung obliegt. Der Internationale Gerichtshof (IGH) hatte sich in seinem Urteil im Fall Bosnia and Herzegovina v. Serbia and Montenegro affirmativ hierzu geäu- ßert und allen Staaten eine Sorgfaltspflicht zugeschrieben, alles in ihrer Macht stehende zu unternehmen um einen Völkermord jenseits der eigenen Grenzen zu verhindern. Entsprechend müsse jeder Staat versuchen, gemäß seiner eigenen Fähigkeiten, effektiven Einfluss auf die VölkermörderInnen auszuüben, wobei sich diese Fähigkeit im Wesentlichen nach der geographischen Nähe sowie den politischen und allen weiteren Verbindungen bemesse.179 Wann genau ein Staat diese Sorgfaltspflicht erfüllt hat, bleibt allerdings unbestimmt. Nun jedoch aufgrund dieser Sorgfaltspflicht auf eine Pflicht der VN-Sicherheitsratsmitglieder zur Autorisierung militärischer Maßnahmen angesichts von drohenden oder bereits begonnenen Massenverbrechen zu schließen und entsprechend in der Einlegung des Resolution 56/83 der VN-Generalversammlung vom 12.12.2001, S. 10 [Art. 41]; Gemäß Art. 53 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge von 1969 „ist eine zwingende Norm des allgemeinen Völkerrechts eine Norm, die von der internationalen Staatengemeinschaft in ihrer Gesamtheit angenommen und anerkannt wird als eine Norm, von der nicht abgewichen werden darf und die nur durch eine spätere Norm des allgemeinen Völkerrechts derselben Rechtsnatur geändert werden kann.“ 176 Vgl. Stahn, Carsten, Responsibility to Protect: Political Rhetoric or Emerging Legal Norm?, in: The American Journal of International Law Jg. 101 (2007), Nr. 1, S. 99–120, hier S. 119; Arnauld, Werdende Norm oder politisches Konzept? (Fn. 49), S. 61. 177 Vgl. Jørgensen, Nina H. B., The Responsibility to Protect and the Obligations of States and Organizations under Law of International Responsibility, in: Hoffmann, Julia/ Nollkaemper, André (Hrsg.), Responsibility to Protect. From Principle to Practice, Amsterdam 2012, S. 125–138, hier S. 132. 178 Vgl. Jørgensen, The Responsibility to Protect (Fn. 177), S. 129; Arnauld, Völkerrecht (Fn. 21), S. 123f. [Rn. 293]. 179 Vgl. ICJ, Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (Bosnia and Herzegovina v. Serbia and Montenegro), Judgement, 26.2.2007, S. 221 [Ziff. 430]. 2. Herleitung der Schutzverantwortungsidee 70 Vetos eine Pflichtverletzung zu sehen,180 scheint nicht mit den vagen Parametern vereinbar zu sein, die der IGH zudem begrenzt auf die Pflichten aus der Völkermordkonvention vorgegeben hat.181 Angesichts der relativ dürftigen völkerrechtlichen Fundierung sowohl der komplementären Hilfsverantwortung als auch der residualen Auffangverantwortung sowie der inkonsistenten Staatenpraxis nach 2005, die nicht darauf schließen lässt, dass die R2P als normative Grundlage zur Anwendung bislang noch nicht im Völkerrecht verankerter Maßnahmen herangezogen wurde,182 ist es im Ergebnis unangebracht, die R2P in ihrer Gesamtheit als eine völkerrechtliche Norm zu klassifizieren.183 Vielmehr handelt es sich bei der R2P um ein politisches Konzept,184 das etablierte völkerrechtliche Normen mit politischen und moralischen Überlegungen und Vorschlägen für zukünftiges Völkerrecht (de lege ferenda) verbindet.185 Ob die R2P in ihrer Gesamtheit jemals den Status verbindlichen Völkerrechts erlangen und mithin derzeit begründeterweise als ‚emerging norm‘ eingestuft werden kann,186 darf aufgrund der mangelnden Präzision und Allgemeingültigkeit des Konzepts sowie der inkonsistenten Staatenpraxis bezweifelt werden.187 180 Vgl. Arbour, The Responsibility to Protect (Fn. 174), S. 453f.; Peters, Humanity as the A and Ω of Sovereignty (Fn. 174), S. 536, 539. 181 Vgl. Carvin, Stephanie, Responsibility to Reality: A Reply to Louise Arbour, in: Review of International Studies Jg. 36 (2010), S. 47–54, hier S. 50. Für eine ausführlichere Besprechung der hier angesprochenen extraterritorialen Schutzpflicht zur Verhinderung von Massenverbrechen aufgrund der Fähigkeit zur effektiven Einflussnahme sei auf Kapitel 4.3.1 verwiesen. 182 Vgl. Kreuter-Kirchhof, Völkerrechtliche Schutzverantwortung (Fn. 169), S. 374. 183 Vgl. Simon, 15 Jahre Responsibility to Protect (Fn. 168), S. 28; Kreuter-Kirchhof, Völkerrechtliche Schutzverantwortung (Fn. 169), S. 378–381; für die Position, die der R2P den Status einer völkerrechtlichen Norm zubilligt, vgl. Arbour, The Responsibility to Protect (Fn. 174), S. 447f.; Peters, Anne, The Security Council’s Responsibility to Protect, in: International Organizations Law Review Jg. 8 (2011), S. 1–40, hier S. 3. 184 Vgl. Rudolf, Zur Legitimität militärischer Gewalt (Fn. 91), S. 77. 185 Vgl. Arnauld, Werdende Norm oder politisches Konzept? (Fn. 49), S. 64. 186 HLP, A More Secure World (Fn. 37), S. 66 [Ziff. 202f.]. 187 So bleibt der konkrete Gehalt der internationalen Schutzverantwortung weiterhin umstritten. Die Staatenpraxis seit 2005 gibt jedenfalls wenig Hinweise auf eine Veränderung im Umgang mit Massenverbrechen, vgl. Daase, Die Legalisierung der Legitimität (Fn. 56), S. 45–47, 55f.; Rudolf, Zur Legitimität militärischer Gewalt (Fn. 91), S. 77; Simon, 15 Jahre Responsibility to Protect (Fn. 168), S. 28f. Für eine optimistische Einschätzung vgl. Evans, Gareth, The Evolution of the Responsibility to Protect: From Concept and Principle to Actionable Norm, 2.2 Der Diskurs über den Schutz vor Massenverbrechen 71 Inwiefern das Konzept trotz dieser in weiten Teilen negativen Verrechtlichungsprognose dennoch einen Beitrag zur Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee leisten kann, wird in Kapitel 4 untersucht. Im Folgenden wird als zweiter rechtspolitischer Diskurs zur Herleitung der Schutzverantwortungsidee der Diskurs über die Existenz extraterritorialer Schutzpflichten betrachtet und anschließend die Gemeinsamkeiten der beiden rechtspolitischen Diskurse herausgearbeitet. Zwischenfazit und Überleitung Anhand einer Analyse des ICISS Reports und der Absätze 138–140 des WSOD wurden einige wichtige Unterschiede zwischen diesen beiden ursprünglichen Entwürfen einer ‚Responsibility to Protect‘ vor allem hinsichtlich ihres Anwendungsbereichs herausgearbeitet. Während im ICISS Report der Bereich der Prävention weiter gefasst wird, als jener der militärischen Reaktion, sind die Absätze 138–140 sowohl hinsichtlich der Präventions- als auch der Reaktionskomponente auf Massenverbrechen ausgerichtet. Durch eine systematische Auslegung und eine hermeneutische Interpretation dieser Absätze des WSOD wird indes deutlich, dass die ‚Responsibility to Protect‘ in ein umfassendes Programm zum Menschenrechtsschutz und zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung eingebettet ist. Beide Entwürfe bleiben in Bezug auf die internationale Schutzverantwortung jenseits der Anwendung von Zwangsmaßnahmen indes vage, sodass nicht erkennbar ist, welche konkreten Handlungen für die Staatengemeinschaft oder für einzelne Staaten zur Wahrnehmung ihrer komplementären und subsidiären Schutzverantwortung moralisch oder rechtlich geboten sind. Der Diskurs über den Schutz vor Menschenrechtsverletzungen in einer globalisierten Weltwirtschaft Bereits seit den 1970er Jahren hatten zahlreiche Staaten des Globalen Südens im Zuge von Vereinbarungen mit dem Internationalen Währungsfond (IWF) und der Weltbankgruppe finanz- und wirtschaftspolitische Reformmaßnahmen im eigenen Land eingeleitet. Diese Strukturanpassungs- 2.2.4 2.3 in: Thakur, Ramesh/ Maley, William (Hrsg.), Theorising the Responsibility to Protect, Cambridge 2015, S. 16–37. 2. Herleitung der Schutzverantwortungsidee 72 programme (SAPs) beinhalteten Vorgaben zur Kürzung staatlicher Ausgaben, zur Liberalisierung des Handels, zur Deregulierung der Arbeits- und Finanzmärkte sowie zur Privatisierung staatlicher Industrie- und Dienstleistungsunternehmen.188 Entwicklungs- und sozialpolitische Ziele rückten hingegen in den Hintergrund, sodass die Umsetzung von Strukturanpassungsprogrammen oftmals mit Verletzungen wirtschaftlicher und sozialer Menschenrechte einherging. Gleichzeitig wurde Kritik an den Folgen verschiedener von der Weltbankgruppe geförderter Infrastrukturprojekte laut, beispielsweise aufgrund von Menschenrechtsverletzungen im Rahmen von Zwangsumsiedlungen oder durch Umweltverschmutzungen. Aufgrund der in diesen Kontexten gegebenen Einwirkungsmöglichkeiten Internationaler Finanzinstitutionen auf die Menschenrechte vor Ort stellte sich zunehmend die Frage nach der Verantwortung von Internationalen Organisationen und deren Mitgliedsstaaten. Die auch durch die Durchführung von Strukturanpassungsprogrammen geförderte Praxis von Privatisierungen vormals staatlicher Aufgaben in der Daseinsfürsorge und im Sicherheitsbereich während der 1990er Jahre intensivierte zudem die Einwirkungsmöglichkeiten von transnationalen Unternehmen auf die Menschenrechte. Besonders eindrücklich ist etwa der Effekt, den die Strukturanpassungsprogramme Internationaler Finanzinstitutionen und die Privatisierung von Teilbereichen der Wasserversorgung in den Kreditnehmerländern auf die Gewährleistung grundlegender Menschenrechte ausübten.189 Negativen Erfahrungen mit der Kommerzialisierung und Privatisierung der Wasserversorgung haben zum einen weltweit zu zivilgesellschaftlichen Protesten geführt.190 Zum anderen verabschiedete die VN-Generalversammlung im Jahr 2010 eine Resolution,191 in der das Recht auf Wasser zu einem Menschenrecht erklärt wurde, das essentiell für die Wahrnehmung des Rechts auf Leben und aller anderen Menschenrech- 188 Vgl. Williamson, John, What Washington Means by Policy Reform, in: Williamson, John (Hrsg.), Latin American Adjustment: How Much has Happened?, Washington, D.C. 1990, Kapitel 2, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.piie.com/commentary/speeches-papers/what-washington-means-po licy-reform. 189 Vgl. Murthy, Sharmila L., The Human Right(s) to Water and Sanitation: History, Meaning, and the Controversy over Privatization, in: Berkeley Journal of International Law Jg. 31 (2013), Nr. 1, S. 89–147, hier S. 123f. 190 Vgl. Murthy, The Human Right(s) to Water and Sanitation (Fn. 189), S. 97–100. 191 Vgl. United Nations General Assembly, The Human Right to Water and Sanitation, UN Doc. A/RES/64/292, 28.7.2010; Murthy, The Human Right(s) to Water and Sanitation (Fn. 189), S. 100–107. 2.3 Der Diskurs über den Schutz vor Menschenrechtsverletzungen 73 te sei.192 Insofern hat erst die Privatisierung von Teilbereichen der Wasserversorgung das Bewusstsein dafür geschärft, dass der Zugang zu Wasser explizit zu einem Menschenrecht erklärt werden sollte. Generell können transnationale Unternehmen auf vielfältige Weise an der Verletzung von Menschenrechten in den Gaststaaten mitwirken, die von dem Gaststaat entweder mitverursacht, geduldet oder übersehen werden: Beispielsweise können sie gegen Arbeits- und Sozialstandards oder das Diskriminierungsverbot verstoßen, Gewalthandlungen gegen ZivilistInnen in Auftrag geben oder die Umwelt verschmutzen.193 Auch in diesen Kontexten sind die Fragen nach der Verantwortung der beteiligten Akteure, neben dem Gaststaat auch das Unternehmen und dessen Heimatstaat, virulent. Während internationalen Akteuren im Kontext einer Humanitären Intervention und generell beim Schutz vor Massenverbrechen die Rolle des Schutzgaranten grundlegender Menschenrechte zugewiesen wird, ist ihr Rollenprofil in den Konstellationen, in denen über die Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten diskutiert wird, ambivalent: Denn die Debatten über extraterritoriale Schutzpflichten drehen sich um Kontexte, in denen externe Akteure gemeinschaftlich mit den staatlichen Institutionen in dem Gaststaat grundlegende Menschenrechte verletzen. Dabei geht es um die Klärung der Frage, ob ein Staat die Pflicht hat, Individuen in einem anderen Land vor Menschenrechtsverletzungen zu schützen, die von einem anderen externen Akteur (mit)verursacht werden, zu dem dieser Staat in einer besonderen Beziehung steht, die ihn zu einer effektiven Einflussnahme befähigt.194 Folglich wird die konzeptionelle Logik der Schutzverantwortung im Umgang mit Massenverbrechen bei diesen mindestens „vierpoligen Verantwortungskonstellationen“195 geradezu auf den 192 Vgl. United Nations General Assembly, The Human Right to Water and Sanitation (Fn. 191), S. 2 [Ziff. 1]. 193 Vgl. Bernstorff, Jochen von, Extraterritoriale menschenrechtliche Staatenpflichten und Corporate Social Responsibility, in: Archiv des Völkerrechts 49 (2011), Nr. 1, S. 34–63, hier S. 40–46. 194 Vgl. Narula, Smita, International Financial Institutions, Transnational Corporations and the Duties of States, in: Langford, Malcolm et al. (Hrsg.), Global Justice, State Duties. The Extraterritorial Scope of Economic, Social and Cultural Rights in International Law, New York 2013, S. 114–149, hier S. 120f. 195 Bernstorff, Extraterritoriale menschenrechtliche Staatenpflichten (Fn. 193), S. 36. Die vier Pole werden von den betroffenen Individuen, dem Gaststaat, dem transnationalen Unternehmen sowie von dessen Heimatstaat besetzt. 2. Herleitung der Schutzverantwortungsidee 74 Kopf gestellt.196 Ausgangspunkt dieser Debatten ist die Überlegung, dass es für die Opfer von Menschenrechtsverletzungen keinen wesentlichen Unterschied macht, durch welchen Akteur diese verübt werden. Daher ist eine ausschließliche Konzentration auf die staatlichen Institutionen nicht hilfreich, wenn Menschenrechtsverletzungen beispielsweise durch Internationale Organisationen oder transnationale Unternehmen (mit)verursacht werden und die staatlichen Schutzmechanismen versagen. In diesem Fall muss nach anderen Wegen gesucht werden, um die Bevölkerung vor Verletzungen grundlegender Menschenrechte schützen zu können.197 Der problematischen Zuschreibung einer menschenrechtlichen Achtungspflicht von kollektiven Akteuren jenseits der Staaten, also beispielsweise von transnationalen Unternehmen und Internationalen Organisationen, wird in dieser Studie nicht weiter nachgespürt. Denn für die Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten auf die Heimat- respektive Mitgliedsstaaten dieser kollektiven Akteure ist es nicht entscheidend, ob Letztere gegen eine menschenrechtliche Achtungspflicht verstoßen haben oder „nur“ gegen nationales Recht.198 Die Frage also, ob transnationale Unternehmen199 und Internationale Organisationen200 Träger menschen- 196 Vgl. Bernstorff, Jochen von, ‚Land Grabbing‘ und Menschenrechte: die FAO Voluntary Guidelines on the Responsible Governance of Tenure, INEF Forschungsreihe Menschenrechte, Unternehmensverantwortung und Nachhaltige Entwicklung 11/2012, Duisburg 2012, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://s lidex.tips/download/land-grabbing-und-menschenrechte-die-fao-voluntary-guide lines-on-the-responsible, S. 42. 197 Vgl. Deva, Surya, Scope of the Proposed Business and Human Rights Treaty, in: Deva, Surya/ Bilchitz, David (Hrsg.), Building a Treaty on Business and Human Rights. Context and Contours, Cambridge 2017, S. 154–182, hier S. 158. 198 Hier spielt es auch keine Rolle, ob der Gaststaat im Einklang mit seinen menschenrechtlichen Verpflichtungen entsprechende Schutznormen erlassen oder ob er dies unzulässigerweise unterlassen hat. 199 Vergleiche die Diskussion der UN Norms und der Guiding Principles in Kapitel 5.2.2. Beachtenswert ist ferner der Umstand, dass in dem ersten Vertragsentwurf der OEIGWG bezüglich der Regulierung transnationaler Unternehmen eine völkerrechtliche menschenrechtliche Achtungspflicht im Vergleich zu den vorangegangenen Draft Elements nicht mehr behauptet wird, vgl. Paasch, Armin, Deutsche Präferenz: Profit statt Menschenrechte, in: Blätter für Deutsche und Internationale Politik Jg. 64 (2019), Nr. 1, S. 17–20, hier S. 19. 200 Die menschenrechtliche Achtungspflicht Internationaler Organisationen aufgrund der Bindung dieser Institutionen an das allgemeine Völkerrecht und damit auch an die gewohnheitsrechtlich etablierten Menschenrechte ist weithin akzeptiert, vgl. Janik, Cornelia, Die Bindung internationaler Organisationen an internationale Menschenrechtsstandards. Eine rechtsquellentheoretische Unter- 2.3 Der Diskurs über den Schutz vor Menschenrechtsverletzungen 75 rechtlicher Pflichten sein können, wird deshalb nachfolgend lediglich am Rande thematisiert. Im Fokus dieses Unterkapitels stehen vielmehr die Möglichkeiten zur Begründung extraterritorialer Schutzpflichten für die Heimatstaaten transnationaler Unternehmen und die Mitgliedsstaaten von Internationalen Organisationen. In einem ersten Schritt werden die Begründungsmuster für die Existenz extraterritorialer Staatenpflichten in der völkerrechtlichen Literatur nachgezeichnet (siehe Kapitel 2.3.1). Anschließend werden extraterritoriale Schutzpflichten aus der völkerrechtlichen Kooperationspflicht hergeleitet und das Kriterium der Fähigkeit zur Einflussnahmen eingeführt, um diese Kooperationspflichten zu konkretisieren (siehe Kapitel 2.3.2). Extraterritoriale Staatenpflichten in der völkerrechtlichen Literatur In der völkerrechtlichen Literatur über die extraterritoriale Reichweite von Menschenrechten dominieren bislang Untersuchungen über die Verletzung ziviler und politischer Rechte.201 Dieser Befund kann mit dem Umstand erklärt werden, dass der Zusammenhang zwischen den Handlungen oder Unterlassungen externer Regierungen und einer Menschenrechtsverletzung im Falle von zivilen und politischen Rechten leichter nachzuvollziehen ist.202 Allerdings trifft diese Beobachtung auch auf einige Verletzun- 2.3.1 suchung am Beispiel der Vereinten Nationen, der Weltbank und des Internationalen Währungsfonds, Tübingen 2012, S. 431, 440–443. Vgl. ebenso ILC, Draft Articles on the Responsibility of International Organizations, with Commentaries, enthalten im Report an die VN-Generalversammlung, UN Doc. A/66/10, und veröffentlicht im Yearbook of the International Law Commission 2011, Vol. II, Part Two, S. 94 [Art. 53 Nr. 1(b)]: „Countermeasures shall not affect [...] obligations for the protection of human rights ; vgl. zudem die am 28.9.2011 verabschiedeten Maastricht Principles, veröffentlicht in: ETO-Consortium, Maastricht Principles on Extraterritorial Obligations of States in the Area of Economic, Social and Cultural Rights, verabschiedet am 28.9.2011, Heidelberg 2013, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.etoconsortium.org/nc/en/main-n avigation/library/maastricht-principles/?tx_drblob_pi1 %5BdownloadUid%5D=2 3, S. 8 [Ziff. 16]. 201 Vgl. stellvertretend Coomans, Fons/ Kamminga, Menno (Hrsg.), Extraterritorial Application of Human Rights Treaties, Antwerpen u. a. 2004. 202 Vgl. Gibney, Mark/ Skogly, Sigrun, Introduction, in: Gibney, Mark/ Skogly, Sigrun (Hrsg.), Universal Human Rights and Extraterritorial Obligations, Philadelphia 2010, S. 1–10, hier S. 6. 2. Herleitung der Schutzverantwortungsidee 76 gen von wirtschaftlichen und sozialen Menschenrechten zu, beispielsweise bei Zwangsumsiedlungen im Rahmen von multilateralen Infrastrukturprojekten oder ausländischen Agrarinvestitionen und den damit einhergehenden Verletzungen der Rechte auf Nahrung, Wasser, Unterkunft und Gesundheit. Außerdem haben wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte in den letzten Jahren eine erhöhte Aufmerksamkeit und Akzeptanz in der Völkerrechtswissenschaft erfahren,203 sodass nunmehr auch eine Anzahl an völkerrechtswissenschaftlichen Studien204 über deren extraterritoriale Reichweite vorliegt.205 Den Anfang machte eine Gruppe von VölkerrechtlerInnen im Jahr 1997 mit der Veröffentlichung der Maastricht Guidelines on Violations of Economic, Social and Cultural Rights, einem konzeptionellen Dokument, das auf die Pflichtentrias zurückgreift und die Existenz von menschenrechtlichen Schutzpflichten für die Heimatstaaten transnationaler Unternehmen und für die Mitgliedsstaaten Internationaler Organisationen behauptet.206 Der VN-Sozialpaktausschuss (CESCR), dessen Mandat die Überwachung der Einhaltung sowie die Auslegung des Internationalen Pakts über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (Sozialpakt, IPwskR) beinhaltet, hat in mehreren unverbindlichen Interpretationshilfen (General Comments) die extraterritoriale Reichweite des Sozialpakts unter Verweis auf Art. 2 Abs. 1 IPwskR betont.207 Der Sozialpakt enthält zwar keine direkte Klausel bezüglich der territorialen Anwendbarkeit der Vertragsnormen, 203 Vgl. Langford et al. (Fn. 65), Introduction, S. 7. 204 Die Völkerrechtswissenschaft bzw. „die Lehrmeinung der fähigsten Völkerrechtler“ stellt de jure als „Hilfsmittel zur Feststellung von Rechtsnormen“ eine Rechtserkenntnisquelle, gem. Art. 38 (1d) IGH-Statut dar. De facto handelt es sich aufgrund des Einflusses der Rechtswissenschaft auf die Rechtsprechung sowie der Auswirkungen auf die Staatenpraxis und die opinio juris (die übereinstimmende gemeinsame Rechtsüberzeugung) um eine Rechtsquelle, vgl. Henninger, Hartmut, Menschenrechte und Frieden als Rechtsprinzipien des Völkerrechts: Das Handeln der Vereinten Nationen in der Konfliktnachsorge aus der Perspektive einer völkerrechtlichen Prinzipienlehre, Tübingen 2013, S. 44f. 205 Vgl. Salomon, Margret E./ Tostensen, Arne/ Vandenhole, Wouter (Hrsg.), Casting the Net Wider: Human Rights, Development and Duty Bearers, Antwerpen et al. 2007; Langford et al. (Hrsg.), Global Justice, State Duties (Fn. 64). 206 Vgl. Maastricht Guidelines on Violations of Economic, Social and Cultural Rights, 26.1.1997, abgedruckt in: Human Rights Quarterly Jg. 20 (1998), Nr. 3, S. 691–704, hier S. 693f. [Ziff. 6] und 698f. [Ziff. 18, 19]. 207 „Each State Party to the present Covenant undertakes to take steps, individually and through international assistance and co-operation, especially economic and technical, to the maximum of its available resources, with a view to achieving progressively the full realization of the rights recognized in the present 2.3 Der Diskurs über den Schutz vor Menschenrechtsverletzungen 77 allerdings verweist der CESCR auf die Bedeutung der internationalen Kooperation für die Umsetzung der in dem IPwskR eingegangenen Verpflichtungen:208 „The Committee wishes to emphasize that in accordance with Articles 55 and 56 of the Charter of the United Nations, with well-established principles of international law, and with the provisions of the Covenant itself, international cooperation for development and thus for the realization of economic, social and cultural rights is an obligation of all States. 209 Die Kooperationspflicht wurde dann in späteren General Comments auf die Mitgliedschaft in einer Internationalen Organisation und auf die Pflichten für Heimatstaaten transnationaler Unternehmen hin bezogen und konkretisiert.210 Parallel zu der sich entwickelnden Spruchpraxis des CESCR hat sich im Jahr 2007 ein Zusammenschluss aus VölkerrechtlerInnen und zivilgesellschaftlichen Organisationen unter dem Kürzel ETO Consortium (Extraterritorial Obligations for Human Rights Beyond Borders) gebildet. Im September 2011 verabschiedeten 40 VölkerrechtsexpertInnen anlässlich einer Konferenz an der Universität von Maastricht 44 Prinzipien, die grenzüberschreitende staatliche Pflichten zur Achtung, zum Schutz und zur Gewährleistung von wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Menschenrechten definieren und konkretisieren. Diese Grundsätze wurden vom ETO Consortium als Maastricht Principles on Extraterritorial Obligations of States in the Area of Economic, Social and Cultural Rights veröffentlicht.211 In dem Dokument konzentrierten sich die VerfasserInnen auf die Zusammenstellung von Empfehlungen des VN-Sozialpaktausschusses und entnahmen aus diesen den normativen Rahmen zur Herleitung extraterritorialer Staatenpflichten, die mit wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Menschen- Covenant by all appropriate means, including particularly the adoption of legislative measures. . 208 Vgl. Bernstorff, Extraterritoriale menschenrechtliche Staatenpflichten (Fn. 193), S. 52. 209 CESCR, General Comment No. 3: The Nature of States Parties’ Obligations, 14.12.1990, UN Doc. E/1991/23, S. 5 [Ziff. 14]. 210 Vgl. CESCR, General Comment No. 14: The Right to the Highest Attainable Standard of Health, UN Doc. E/C.12/2000/4, 11.8.2000, S. 14, [Ziff. 39]; CESCR, General Comment No. 15: The Right to Water, UN Doc. E/ C.12/2002/11, S. 11f. [Ziff. 31, 36]; CESCR, General Comment No. 24: State Obligations under the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights in the Context of Business Activities, UN Doc. E/C.12/GC/24, 10.8.2017, S. 8–11 [Ziff. 27–28, 30–35]. 211 Vgl. ETO Consortium, Maastricht Principles (Fn. 200). 2. Herleitung der Schutzverantwortungsidee 78 rechten korrespondieren.212 Diese Pflichten werden entlang der Pflichtentrias entfaltet und dementsprechend auch konkrete Schutzpflichten ausbuchstabiert.213 Darüber hinaus wurden in der Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der VN und im VN-Menschenrechtsrat themenspezifische Leitlinien im Hinblick auf die Bereiche Wirtschaft und Menschenrechte, nachhaltige Schuldenregime sowie ausländische Agrarinvestitionen verabschiedet bzw. in Resolutionen begrüßt, die explizit die Existenz extraterritorialer Staatenpflichten in Bezug auf Menschenrechte der zweiten Generation diskutieren.214 Indes handelt es sich bei den erwähnten Dokumenten entweder um so genanntes ‚soft law‘, also nicht rechtsverbindliche Resolutionen von Organen Internationaler Organisationen, die bestenfalls die Herausbildung von verbindlichem Völkerrecht initiieren können, oder im Falle der Maastricht Guidelines und der Maastricht Principles um Rechtserkenntnisquellen, die gemäß Art. 38 Abs. 1d) des IGH-Statuts zur Ermittlung von Völkerrecht herangezogen werden können.215 Derweil belegen die seit 2015 jährlich stattfindenden Debatten in der Arbeitsgruppe des VN-Menschenrechtsrats über die Regulierung der Aktivitäten transnationaler Unternehmen, dass noch kein Konsens hinsichtlich der völkerrechtlichen Verankerung extraterritorialer Schutzpflichten erzielt werden konnte. 212 Vgl. ETO Consortium, Maastricht Principles (Fn. 200), S. 6 [Ziff. 9c]; Coomans, Fons, Die Verortung der Maastrichter Prinzipien zu den extraterritorialen Staatenpflichten im Bereich der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte, in: Zeitschrift für Menschenrechte Jg. 6 (2012), Nr. 2, S. 27–47, hier S. 30. 213 Vgl. ETO, Consortium, Maastricht Principles (Fn. 200), S. 9–10 [ZIff. 23–27]. 214 Vgl. (eher zurückhaltend) Ruggie, John, Guiding Principles on Business and Human Rights: Implementing the United Nations ‚Protect, Respect and Remedy‘ Framework. Report of the Special Representative of the Secretary-General on the Issue of Human Rights and Transnational Corporations and Other Business Enterprises, UN Doc. A/HRC/17/31, 21.3.2011; Affirmative Bezugnahmen auf die Existenz extraterritorialer Staatenpflichten sind enthalten in: Lumina, Cephas, Guiding Principles on Foreign Debt and Human Rights, Annex to the Report of the Independent Expert on the Effects of Foreign Debt and Other Related International Financial Obligations of States on the Full Enjoyment of All Human Rights, particularly Economic, Social and Cultural Rights, UN Doc. A/HRC/20/23, 10.4.2011, angenommen vom VN-Menschenrechtsrat durch die Res. A/HRC/RES/20/10 vom 18.7.2012 und FAO, Voluntary Guidelines on the Responsible Governance of Tenure of Land, Fisheries and Forests in the Context of National Food Security, Rom 2012, verabschiedet vom Ausschuss für Welternährungssicherung im Mai 2012. 215 Vgl. Arnauld, Völkerrecht (Fn. 21), S. 117 [Rn. 277, 279]. 2.3 Der Diskurs über den Schutz vor Menschenrechtsverletzungen 79 Vor diesem Hintergrund erscheint es dennoch nicht unwahrscheinlich, dass sich derzeit in der völkerrechtswissenschaftlichen Literatur sowie in der Rechtsprechung und perspektivisch auch in der Staatenpraxis in Bezug auf die extraterritoriale Reichweite der Menschenrechte die gleiche Entwicklung wiederholt, die die Menschenrechte zuvor auf nationaler Ebene, mit Ausnahme vor allem der kommunistischen Staaten, durchlaufen haben: Zunächst wurden bürgerliche und politische Rechte in den Verfassungen verankert und gesetzlich abgesichert und erst in einem zweiten Schritt erfolgte eine gesetzliche Anerkennung wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Rechte.216 Mittlerweile zeichnet sich ein weitgehender Konsens hinsichtlich der Unteilbarkeit der Menschenrechte ab, so dass die beiden ersten ‚Generationen‘217 von Menschenrechten gleichberechtigt nebeneinander stehen.218 Die Besonderheit der graduellen Verwirklichung der Menschenrechte der zweiten Generation entsprechend der jeweiligen nationalen Fähigkeiten und Ressourcen bleibt freilich weiter bestehen. Allerdings enthalten nach überwiegender Ansicht auch diese ‚weichen‘ Menschenrechte einen ‚harten‘ Kern, einen Mindeststandard, den die staatlichen Institutionen gewährleisten müssen.219 Mit Blick auf die menschenrechtliche Pflichtentrias der Achtung, des Schutzes und der Gewährleistung drehen sich die Debatten um extraterritoriale Schutzpflichten weniger um die Fragen, ob Staaten die Pflicht haben, die Menschenrechte universell zu achten, oder ob sie verpflichtet sind, mit anderen Staaten zu kooperieren, um die nationalen Institutionen bei der Gewährleistung der Menschenrechte vor Ort zu unterstützen. Vielmehr geht es um Kontexte, in denen ein Staat die Fähigkeit hat, Einfluss auf einen anderen Akteur zu nehmen, um zu verhindern, dass dieser in einem anderen Land grundlegende Menschenrechte verletzt. Hinsichtlich der Achtungspflicht der menschenrechtlichen Pflichtentrias besteht weitgehende Einigkeit darüber, dass gemäß in Art. 1 Nr. 3 VN- Charta formulierten Zielvorgabe für die VN, die Achtung der Menschenrechte zu fördern, für alle Staaten die negative Pflicht im Einklang mit 216 Vgl. Krennerich, Michael, Soziale Menschenrechte von der zögerlichen Anerkennung bis zur extraterritorialen Geltung, in: Zeitschrift für Menschenrechte Jg. 6 (2012), Nr. 2, S. 166–183. 217 Die Klassifizierung nach Generationen bezieht sich hier und im Folgenden ausschließlich auf die zeitliche Reihenfolge der rechtlichen Verankerung der jeweiligen Menschenrechte und legt keinesfalls eine Bedeutungshierarchie zwischen ihnen fest. 218 Vgl. Fremuth, Menschenrechte (Fn. 45), S. 49, 68. 219 Vgl. Arnauld, Völkerrecht (Fn. 21), S. 264 [Rn. 612]. 2. Herleitung der Schutzverantwortungsidee 80 dem ‚do-no-harm-Prinzip‘ besteht, weder grundlegende zivile und politische noch wirtschaftliche und soziale Menschenrechte jenseits ihres eigenen Staatsgebiets zu verletzen.220 Entsprechend halten die Maastricht Principles fest, dass „[a]ll States must take action, separately, and jointly through international cooperation, to respect the economic, social and cultural rights of persons within their territory and extraterritorially , 221 um anschließend direkte Beeinträchtigungen von indirekten Beeinträchtigungen zu unterscheiden. Bei einer indirekten Beeinflussung hindert ein Staat einen anderen Staat oder eine Internationale Organisation an der Wahrnehmung seiner oder ihrer menschenrechtlichen Verpflichtungen oder leistet selbst Unterstützung bei einer Menschenrechtsverletzung durch einen anderen Staat oder eine Internationale Organisation.222 Auch hinsichtlich der Gewährleistungsdimension ist weitgehend anerkannt, dass die VN-Charta nicht nur eine Pflicht zur kooperativen Verwirklichung der Menschenrechte für die VN als Kollektivorgan, sondern auch für die einzelnen Mitgliedsstaaten formuliert.223 Im Hinblick auf mögliche extraterritoriale Gewährleistungspflichten identifiziert der VN-Sozialpaktausschuss durch Auslegung der in den Art. 55 und 56 der VN-Charta sowie Art. 2, 11, 21 und 23 des IPwskR verankerten Kooperationspflicht zur Erfüllung der Menschenrechte eine grundsätzliche Pflicht zur Entwicklungszusammenarbeit, lässt deren exakten Inhalt aber offen.224 So ist beispiels- 220 Vgl. Coomans, Fons, Some Remarks on the Extraterritorial Application of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, in: Coomans, Fons/ Kamminga, Menno T. (Hrsg.), Extraterritorial Application of Human Rights Treaties, Antwerpen/ Oxford 2004, S. 183–200, hier S. 191; Vgl. zudem ILC, Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts (Fn. 175), S. 13 [Art. 50 Nr. 1(b)]: „Countermeasures shall not affect [...] obligations for the protection of fundamental human rights . 221 ETO Consortium, Maastricht Principles (Fn. 200), S. 8 [Ziff. 19]. 222 Vgl. ETO Consortium, Maastricht Principles (Fn. 200), S. 8 [Ziff. 20–21]; Schutter, Olivier de et al., Commentary to the Maastricht Principles on Extraterritorial Obligations of States in the Area of Economic, Social and Cultural Rights, in: Human Rights Quarterly Jg. 34 (2010), Nr. 4, S. 1084–1169, hier S. 1126–1133; ILC, Draft Articles on Responsibility to States for Internationally Wrongful Acts (Fn. 175), S. 5 [Art. 16–18]. 223 Vgl. Bernstorff, Jochen von, Die völkerrechtliche Verantwortung für menschenrechtswidriges Handeln transnationaler Unternehmen. Unternehmensbezogene menschenrechtliche Schutzpflichten in der völkerrechtlichen Spruchpraxis (IN- EF-Forschungsreihe Menschenrechte, Unternehmensverantwortung und Nachhaltige Entwicklung 05/2010), Duisburg 2010, S. 26; Langford/ Coomans/ Gómez Isa, Extraterritorial Duties in International Law (Fn. 64), S. 53, 72. 224 CESCR, General Comment No. 3 (Fn. 209), S. 4f. [Ziff. 14]. 2.3 Der Diskurs über den Schutz vor Menschenrechtsverletzungen 81 weise die politische Selbstverpflichtung der Staaten, 0,7 % ihres Bruttoinlandsprodukts für Entwicklungszusammenarbeit auszugeben, rechtlich nicht verbindlich.225 Im Vergleich zu den explizit in der VN-Charta benannten Achtungs- und Gewährleistungsdimensionen erscheint das Meinungsbild hinsichtlich der Existenz extraterritorialer Schutzpflichten sowie ihres konkreten Inhalts und ihrer Begründung weniger eindeutig.226 Indes können auch extraterritoriale Schutzpflichten, also die staatliche Verpflichtung, Menschenrechtsverletzungen durch Dritte in anderen Staaten zu beenden, vor allem aus der Kooperationspflicht der VN-Charta, dem IPwskR sowie weiteren Menschenrechtsübereinkommen hergeleitet werden.227 Konkretisierung der Kooperationspflicht: Fähigkeit zur Einflussnahme Die internationale Kooperationspflicht zur Verwirklichung der Rechte aus dem IPwskR wird in dem Sozialpakt an mehreren Stellen betont.228 Neben dem allgemeinen Bekenntnis in Art. 2 Abs. 1 IPwskR wird diese Pflicht auch in Art. 11 IPwskR hinsichtlich der Verwirklichung des Rechts auf einen angemessenen Lebensstandard hervorgehoben und in Bezug auf das Recht auf Nahrung konkretisiert.229 Darüber hinaus ist die internationale 2.3.2 225 Vgl. Langford/ Coomans/ Gómez Isa, Extraterritorial Duties in International Law (Fn. 64), S. 110; Arnauld, Völkerrecht (Fn. 21) S. 405 [Rn. 911]; Aufgrund der Unbestimmtheit der Gewährleistungsdimension im IPwskR besteht für Fons Coomans in Bezug auf die Entwicklungshilfezusagen eine starke moralische, aber keine rechtliche Pflicht, vgl. Coomans, Fons, The Extraterritorial Scope of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights in the Work of the United Nations Committee on Economic, Social and Cultural Rights, in: Human Rights Law Review Jg. 11 (2011), Nr. 1, S. 1–35, hier S. 27. 226 Für den Nachweis eines begründungspluralistischen Konsens in der politischen Philosophie über die globale Reichweite von struktureller Verantwortung zur Beseitigung extremer Armut vgl. Beck, Eine Theorie der globalen Verantwortung (Fn. 47). 227 Vgl. Papp, Andreas, Extraterritoriale Schutzpflichten. Völkerrechtlicher Menschenrechtsschutz und die deutsche Außenwirtschaftsförderung (= Dissertationsschrift Universität zu Köln), Berlin 2013, S. 99–148. 228 Vgl. Artikel 2 Absatz 1, und Artikel 11, 22, 23 IPwskR. 229 Artikel 11 IPwskR: „The States Parties will take appropriate steps to ensure the realization of this right, recognizing to this effect the essential importance of international co-operation based on free consent. 2. The States Parties to the present Covenant, recognizing the fundamental right of everyone to be free 2. Herleitung der Schutzverantwortungsidee 82 Kooperationspflicht in der UN-Charta, der AEMR sowie in zahlreichen Menschenrechtsverträgen und Deklarationen der Staatengemeinschaft sowohl völkervertrags- als auch gewohnheitsrechtlich verankert.230 Im General Comment No. 12 zum Recht auf Nahrung stellt das CESCR fest, dass die Kooperationspflicht auch Schutzpflichten beinhaltet: „In the spirit of Article 56 of the Charter of the United Nations, the specific provisions contained in articles 11, 2.1, and 23 of the Covenant and the Rome Declaration of the World Food Summit, States parties should recognize the essential role of international cooperation and comply with their commitment to take joint and separate action to achieve the full realization of the right to adequate food. In implementing this commitment, States parties should take steps to respect the enjoyment of the right to food in other countries, to protect that right, to facilitate access to food and to provide the necessary aid when required“.231 Die aus der Kooperationspflicht abgeleitete Schutzpflicht wurde vom CESCR in nachfolgenden General Comments in Bezug auf vierpolige Verantwortungskonstellationen spezifiziert: „To comply with their international obligations in relation to article 12, States parties have to respect the enjoyment of the right to health in other countries, and to prevent third parties from violating the right in other countries, if they are able to influence these third parties by way of legal or political means, in accordance with the Charter of the United Nations and applicable international law“232 Das entscheidende Kriterium zur Konkretisierung der aus der Kooperationspflicht abgeleiteten Schutzpflicht ist in diesen vierpoligen Verantwortungskonstellationen demnach die Fähigkeit zur Einflussnahme auf from hunger, shall take, individually and through international co-operation, the measures, including specific programmes, which are needed: (a) To improve methods of production, conservation and distribution of food by making full use of technical and scientific knowledge, by disseminating knowledge of the principles of nutrition and by developing or reforming agrarian systems in such a way as to achieve the most efficient development and utilization of natural resources; (b) Taking into account the problems of both food-importing and foodexporting countries, to ensure an equitable distribution of world food supplies in relation to need“. 230 Für eine Zusammenschau vgl. Schutter et al., Commentary to the Maastricht Principles (Fn. 222), S. 1090–1096. 231 CESCR, General Comment No. 12: The Right to Adequate Food, UN Doc. E/ C.12/1999/5, 12.5.1999, S. 8 [Ziff. 36]. 232 CESCR, General Comment No. 14 (Fn. 210), S. 14 [Ziff. 39]; Vgl. zudem die ähnliche Formulierung in General Comment No 15 (Fn. 210), S. 11 [Ziff. 33]. 2.3 Der Diskurs über den Schutz vor Menschenrechtsverletzungen 83 den externen Akteur, der die Menschenrechte verletzt.233 Die Fähigkeit zur Einflussnahme setzt keine Kontrolle über das Territorium oder über die Personen voraus und stellt dementsprechend ein weniger anspruchsvolles Kriterium als jenes der Jurisdiktion dar.234 Wie bereits in Kapitel 2.2.3 ausgeführt hat der IGH in seinem Urteil im Fall Bosnia and Herzegovina v. Serbia and Montenegro jedem Staat eine Sorgfaltspflicht zugeschrieben, alles in seiner Macht stehende zu unternehmen um einen Völkermord jenseits der eigenen Grenzen zu verhindern und dabei zur Begründung dieser Pflicht die Fähigkeit zur effektiven Einflussnahme auf die VölkermörderInnen hervorgehoben, die sich im Wesentlichen nach der geographischen Nähe sowie den politischen und allen weiteren Verbindungen bestimmt.235 Bezüglich des Schutzes grundlegender wirtschaftlicher und sozialer Menschenrechte in einer globalisierten Weltwirtschaft lässt sich die Fähigkeit zur Einflussnahme indes dahingehend abweichend präzisieren, dass als entscheidendes Kriterium entweder die Mitgliedschaft in einer Internationalen Organisation oder aber der Status des Heimatstaats eines transnationalen Unternehmens angelegt wird.236 Bereits 1997 hatten VölkerrechtlerInnen in den Maastricht Guidelines einen entsprechenden Passus im Hinblick auf die Mitgliedschaft in einer Internationalen Organisation formuliert: „The obligations of States to protect economic, social and cultural rights extend also to their participation in international organizations, where they act collectively. It is particularly important for States to use their influence to ensure that violations do not result from the programmes and policies of the organizations of which they are members .237 Internationale Organisationen können zwar als eigenständiger Akteur in Erscheinung treten, ihre Entscheidungen werden allerdings von gemeinschaftlichen Gremien der Mitgliedsstaaten getroffen.238 Insofern wäre jede Menschenrechtsverletzung durch eine Internationale Organisation zugleich ein Versagen der Mitgliedsstaaten bei der Wahrnehmung ihrer menschenrechtlichen Schutzpflicht.239 Darüber hinaus ist es jedem Staat unter- 233 Vgl. Bernstorff, Extraterritoriale menschenrechtliche Staatenpflichten (Fn. 193), S. 55. 234 Vgl. Have, The Prevention of Gross Human Rights Violations (Fn. 43), S. 194. 235 Vgl. ICJ, Application of the Convention (Fn. 179), S. 221 [Ziff. 430]. 236 Vgl. Narula, International Financial Institutions (Fn. 194), S. 128. 237 Maastricht Guidelines (Fn. 206), S. 698 [Ziff. 19]. 238 Vgl. Coomans, The Extraterritorial Scope (Fn. 205), S. 24. 239 Vgl. ETO Consortium, Maastricht Principles (Fn. 200), S. 7f. [Ziff. 15]; Narula, International Financial Institutions (Fn. 194), S. 133f. 2. Herleitung der Schutzverantwortungsidee 84 sagt, über eine Internationale Organisation Maßnahmen zu unterstützen, durch die er, wenn er die Handlung selbst ausgeführt hätte, seine eigenen Pflichten verletzen würde.240 Vor allem bezüglich der menschenrechtlichen Schutzpflichten der Heimatstaaten transnationaler Unternehmen hat das CESCR das Kriterium der Fähigkeit zur Einflussnahme schon frühzeitig und wiederholt in Anschlag gebracht.241 Im General Comment No. 24 hat der Sozialpaktausschuss die extraterritorialen Schutzpflichten im Kontext von Unternehmensaktivitäten dann ausführlich dargelegt. Unter Verweis auf die Kooperationspflicht, die extraterritoriale Anwendbarkeit des IPwskR242 und das gewohnheitsrechtliche Prinzip, wonach Staaten vom eigenen Territorium aus keinen Schaden auf fremdem Territorium verursachen dürfen,243 erklärt das CESCR, dass „[e]xtraterritorial obligations arise when a State party may influence stituations located outside its territory [...] by controlling the activities of corporations domiciled in its territory and/or under its jurisdiction“.244 Die extraterritoriale Schutzpflicht wird vom CESCR in seinem General Comment No. 24 zu Regulierungs-, Kontroll- und Durchsetzungspflichten ausbuchstabiert: „The extraterritorial obligation to protect requires States parties to take steps to prevent and redress infringements of Covenant rights that occur outside their territories due to the activities of business entities over which they can exercise control, especially in cases where the remedies available to victims before the domestic courts of the State where the harm occurs are unavailable or ineffective. [...] This obligation extends to any business entities over which States parties may exercise control, in accordance with the Charter of the United Nations and applicable international law. [..] States may seek to regulate corporations that are domiciled in their territory and/or jurisdiction [...]. States parties may also utilize incentives short of the direct imposition of obligations, such as provisions in public contracts favouring business entities that have put in place robust and effective human rights due diligence mechanisms, in order to con- 240 Vgl. ILC, Draft Articles on the Responsibility of International Organizations (Fn. 200), S. 98f. [Art. 61]. 241 Vgl. CESCR, General Comment No. 14 (Fn. 210), S. 11 [Ziff. 33]; CESCR, General Comment No. 18: The Right to Social Security, UN Doc. E/C.12/GC/19, 4.2.2008, S. 15 [Ziff. 54]. 242 ICJ, Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, Advisory Opinion of 9 July 2004, S. 48f. [Ziff. 112]. 243 Vgl. ETO Consortium, Maastricht Principles (Fn. 200), S. 9 [Ziff. 25]. 244 CESCR, General Comment No. 24 (Fn. 210), S. 9 [Ziff. 28]. 2.3 Der Diskurs über den Schutz vor Menschenrechtsverletzungen 85 tribute to the protection of economic, social and cultural rights at home and abroad. [...] Appropriate monitoring and accountability procedures must be put in place to ensure effective prevention and enforcement. Such procedures may include imposing a duty on companies to report on their policies and procedures to ensure respect for human rights, and providing effective means of accountability and redress for abuses of Covenant rights“.245 Die Trias von Regulierungs-, Kontroll- und Durchsetzungspflichten246 lässt sich auf alle Kontexte übertragen, in denen Staaten extraterritoriale Schutzpflichten auf der Grundlage der internationalen Kooperationspflicht zugeschrieben werden, also auch bezogen auf die Mitgliedschaft in Internationalen Organisationen.247 Aufgrund des rechtsnormativen Status der General Comments als ‚soft law‘ sowie der von VölkerrechtlerInnen verfassten Artikel und Prinzipienkataloge als Rechtserkenntnisquellen begründen diese für sich genommen jedoch noch keine verbindliche Geltung extraterritorialer Schutzpflichten. Allerdings scheint für das Themenfeld transnationale Unternehmen und Menschenrechte die Verabschiedung eines völkerrechtlichen Vertrages mittelfristig durchaus nicht unwahrscheinlich (siehe Kapitel 5.2.2). Entscheidend ist, dass in der Völkerrechtswissenschaft und der Rechtsprechung mit dem Kriterium der Fähigkeit zur Einflussnahme ein Maßstab entwickelt wurde, der es ermöglicht die unscharfen Kooperationspflichten zu konkretisieren, ohne auf das allzu restriktive Kriterium der effektiven Kontrolle (siehe Kapitel 2.1.1) zurückgreifen zu müssen.248 Zwischenfazit und Überleitung In diesem Unterkapitel wurde der rechtspolitische Diskurs über den Schutz vor abstrakten Schädigungen in einer globalisierten Weltwirtschaft nachgezeichnet. Dabei wurde deutlich, dass eine wachsende Zahl von VölkerrechtlerInnen die Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten in jenen Kontexten befürwortet, in denen Staaten die Fähigkeit haben, auf 2.3.3 245 CESCR, General Comment No. 24 (Fn. 210), S. 10f. [Ziff. 30, 31, 33]. 246 Zur Terminologie der Regulierungs-, Kontroll- und Durchsetzungspflichten vgl. Bernstorff, Extraterritoriale menschenrechtliche Staatenpflichten, S. 55; Have, The Prevention of Gross Human Rights Violations (Fn. 43), S. 199. 247 Vgl. ETO Consortium, Maastricht Principles (Fn. 200), S. 7–10 [Ziff. 15, 17, 23– 27]. 248 Vgl. Bernstorff, Extraterritoriale menschenrechtliche Staatenpflichten (Fn. 193), S. 55; Narula, International Financial Institutions (Fn. 194), S. 120. 2. Herleitung der Schutzverantwortungsidee 86 einen dritten (supranationalen oder nichtstaatlichen) Akteur Einfluss nehmen, der in einem anderen Staat an Menschenrechtsverletzungen beteiligt ist. Mit Bezug auf die extraterritorialen Staatenpflichten der Heimatstaaten transnationaler Unternehmen und der Mitgliedsstaaten Internationaler Organisationen hat sich mittlerweile ein umfangreicher Bestand an entsprechender Literatur gebildet und es liegen Prinzipienkataloge vor, die zum Teil bereits von Internationalen Organisationen verabschiedet wurden. Im Mittelpunkt dieser als ‚soft law‘ einzustufenden Dokumente steht die staatliche Fähigkeit zur Einflussnahme als Maßstab für die Zuschreibung kontextsensitiver Schutzpflichten. Im fünften Kapitel wird dieser Maßstab und die Schutzpflichtentrias der Regulierungs-, Kontroll- und Durchsetzungspflichten auf die Fallbeispiele nicht-nachhaltiger Schuldenregime und ausländischer Agrarinvestitionen angelegt. Diese Auswahl wird primär mit dem Umstand begründet, dass in beiden Fällen bereits Prinzipienkataloge von Internationalen Organisationen verabschiedet oder begrüßt wurden, die affirmativ auf die Existenz extraterritorialer Schutzpflichten Bezug nehmen. Auf der Basis dieser Prinzipienkataloge werden sodann der Maßstab der Fähigkeit zur Einflussnahme und die Schutzpflichtentrias auf die konkreten Fallkonstellationen hin übertragen und angewendet, sodass gehaltvolle kontextsensitive Modelle gestufter Verantwortungen zum Schutz grundlegender Menschenrechte entstehen. Die Spezifika dieser Modelle gestufter Verantwortungen werden nachfolgend als eine von zwei Gemeinsamkeiten der beiden Diskurse über den Schutz vor Massenverbrechen und vor Schädigungen in einer globalisierten Weltwirtschaft vorgestellt. Gemeinsamkeiten der rechtspolitischen Diskurse und Verteidigung der Schutzverantwortungsidee Im Zentrum dieses Unterkapitels werden mit der Schutzverantwortungsidee und der Struktur der Modelle gestufter Verantwortungen zwei wesentliche Gemeinsamkeiten aus den beiden oben vorgestellten Diskursen zum internationalen Menschenrechtsschutz identifiziert. Im Anschluss an die Besprechung dieser Gemeinsamkeiten (Kapitel 2.4.1) wird die Schutzverantwortungsidee als Element der normativen Grundstruktur des Völkerrechts ausgewiesen und gegen mögliche Einwände verteidigt, die den Schutz grundlegender Menschenrechte entweder als zu anspruchsvoll oder als zu wenig ambitioniert kritisieren (Kapitel 2.4.2) 2.4 2.4 Gemeinsamkeiten der rechtspolitischen Diskurse 87 Die Schutzverantwortungsidee und die Struktur der Modelle gestufter Verantwortungen Anknüpfend an die Ausführungen in den Kapitel 2.2 und 2.3 werden zwei wesentliche Gemeinsamkeiten in den rechtspolitischen Diskursen über den Schutz vor Massenverbrechen und über extraterritoriale Schutzpflichten sichtbar: Erstens wird in beiden Diskursen jeweils von einem Lager die Position vertreten, dass für die Staatengemeinschaft und/ oder ihre Mitgliedsstaaten moralische und gegebenenfalls sogar rechtliche Pflichten innerhalb von Modellen gestufter Verantwortungen zum Schutz grundlegender Menschenrechte bestehen. Damit bezieht sich in beiden Diskursen jeweils ein Lager affirmativ auf jenes normative Prinzip, das in der vorliegenden Studie als Schutzverantwortungsidee beschrieben wird. Jedoch unterscheiden sich die Diskurse vor allem hinsichtlich des Anwendungsbereichs, den Pflichtenträgern und den zu schützenden Menschenrechten. Während in den Debatten über den Schutz vor Massenverbrechen vor allem der VN-Sicherheitsrat aufgrund dessen Autorität zur Mandatierung militärischer Zwangsmaßnahmen bei der Feststellung einer Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit als Pflichtenträger ausgemacht wird, stehen bei den Debatten über die Existenz extraterritorialer Schutzpflichten vor allem die Mitgliedsstaaten Internationaler Organisationen und die Heimatstaaten transnationaler Unternehmen im Fokus. Ferner dreht sich der erste Diskurs um den Schutz grundlegender ziviler Menschenrechte (Rechte auf Leben und auf Freiheit von grausamer Behandlung), wohingegen der zweite Diskurs vor allem auch den Schutz basaler wirtschaftlicher und sozialer Menschenrechte anvisiert.249 Beide Diskurse geben also verschiedene Antworten auf die dreiteilige Frage, welche grundlegenden Menschenrechte durch welchen externen Akteur mit welchen Mitteln geschützt werden sollen. Unbeschadet dieser Unterschiede besteht eine zweite Gemeinsamkeit der beiden Diskurse darin, dass die von den jeweiligen BefürworterInnen 2.4.1 249 Zwar wird in dem Diskurs über extraterritoriale Schutzpflichten häufig das Prinzip der Unteilbarkeit der Menschenrechte betont, allerdings ist ein Großteil der Beispiele auf basale Menschenrechte zugeschnitten. Denn gerade im Hinblick auf mögliche Normen- und Zielkonflikte, beispielsweise mit Vereinbarungen aus Strukturanpassungsprogrammen und Investitionsschutzabkommen, erweist sich die Behauptung einer prinzipiellen Vorrangstellung aller Menschenrechte als zu idealistisch. Daher erscheint die Betonung des besonderen normativen und praktischen Gewichts grundlegender Menschenrechte aus pragmatischer Sicht vertretbar (siehe auch Kapitel 2.4.2). 2. Herleitung der Schutzverantwortungsidee 88 vorgeschlagenen Modelle gestufter Verantwortungen eine gemeinsame Struktur aufweisen: Erstens müssen mindestens drei Akteure beteiligt sein ein Staat, dessen Bevölkerung und mindestens ein externer Akteur.250 Die Zahl der beteiligten Akteure kann je nach Kontext erhöht werden, wie dies etwa bei der vierpoligen Verantwortungskonstellation zur Regulierung der Aktivitäten von transnationalen Unternehmen der Fall ist.251 Zweitens wird stets dem Staat die vorrangige Verantwortung zum Schutz der eigenen Bevölkerung zugeschrieben: Die primäre Schutzpflicht des Staates besteht darin, Menschenrechtsverletzungen durch Dritte zu verhindern. Im Falle einer Rechtsverletzung greift die Sekundärpflicht der Gewährleistung eines effektiven Rechtsschutzes.252 Zusätzlich bestehen in den Modellen gestufter Verantwortungen für mindestens einen externe Akteur auf der ersten Stufe eine simultane komplementäre Hilfsverantwortung und auf der zweiten Stufe eine subsidiäre Auffangverantwortung zur Sicherstellung des Schutzes, die im Falle eines staatlichen Versagens bei der Wahrnehmung seiner Schutzpflichten aktiviert wird.253 Gleichwohl variieren die Struktur der Modelle sowie die Begründung der Pflicht und der konkrete Pflichteninhalt je nach Kontext und Akteurskonstellation. Auf der Grundlage dieser Unterschiede werden im vierten und fünften Kapitel kontextspezifische Konzepte zur Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee vorgestellt und analysiert. Verteidigung der Schutzverantwortungsidee Ein Ausgangspunkt zur Formulierung der Schutzverantwortungsidee ist die Frage, vor welchen Menschenrechtsverletzungen Individuen universell geschützt werden sollten. Hier sind zweierlei Erwägungen von entscheidender Bedeutung. Erstens können neben konkreten Schädigungen durch physische Gewaltanwendung grundlegende Menschenrechte auch durch abstrakte, das heißt nichtintendierte und nichtphysische Schädigungsformen verletzt werden (siehe Kapitel 2.3, 3.2 und Kapitel 5). Zweitens erscheint trotz der prinzipiellen Anerkennung der Unteilbarkeit der Menschenrechte eine pragmatische Fokussierung auf basale Menschenrechte 2.4.2 250 Vgl. Fremuth, Menschenrechte (Fn. 45), S. 120. 251 Vgl. Bernstoff, Die völkerrechtliche Verantwortung (Fn. 223), S. 7. 252 Vgl. Fremuth, Menschenrechte (Fn. 45), S. 112f. 253 Vgl. Kreuter-Kirchhof, Völkerrechtliche Schutzverantwortung (Fn. 169), S. 349. 2.4 Gemeinsamkeiten der rechtspolitischen Diskurse 89 bei der Erörterung grenzüberschreitender Schutzpflichten sinnvoll. Diese zweite Vorannahme wird im Folgenden näher begründet. In der völkerrechtswissenschaftlichen Literatur werden Menschenrechte oftmals als vorrangig gegenüber anderen Normen des Völkerrechts angesehen.254 Dies wird entweder mit dem Umstand begründet, dass die Achtung der Menschenrechte zu den Zielen der VN zählt und entsprechende Pflichten begründet, die unter Bezugnahme auf Artikel 103 der VN-Charta Vorrang vor den Pflichten aus anderen Verträgen genießen, oder mit der Tatsache, dass einigen Menschenrechten der Charakter einer zwingenden Norm (‚peremptory norm‘, ius cogens) zugebilligt wird: „Conflicts between rules of International Law should be resolved in accordance with the princple of harmonization [...]. In the case of conflict between one of the hierarchically superior norms referred in this section [ius cogens, Artikel 103 VN-Charta] and another norm of international law, the latter should to the extent possible, be interpreted in a manner consistent with the former. In case this is not possible, the superior norm will prevail. 255 Zum zwingenden Völkerrecht zählen die Verbote der Aggression, des Genozids, der Sklaverei, der Rassendiskriminierung, der Apartheid und der Folter.256 Insofern weisen die durch diese Verbote geschützten Rechte auf Leben und auf Schutz vor grausamer Behandlung gegenüber allen anderen Menschenrechten einen besonderen normativen Status auf.257 Demgegenüber mit Artikel 103 VN-Charta die Vorzugswürdigkeit aller Menschenrechte im Falle eines Normenkonflikts zu behaupten, würde indes den Gehalt dieses Artikels überstrapazieren, da der Menschenrechtsbegriff in der VN-Charta nicht mit Leben gefüllt wurde. Zudem legt Artikel 1 Nr. 3 VN-Charta gemäß einer wörtlichen Auslegung zwar das Ziel fest, „eine internationale Zusammenarbeit herbeizuführen, um [...] die Achtung vor den Menschenrechten und Grundfreiheiten für alle [...] zu fördern und zu festigen“, von einer Schutzpflicht ist hier jedoch weder explizit noch implizit die Rede. Anstatt also einerseits ausschließlich auf den Vorrang der ius cogens-Normen zu rekurrieren, und damit auch den Umfang extraterritorialer Schutzpflichten auf einige wenige zivile Menschenrechte zu limitieren, oder aber andererseits den Vorrang aller Menschenrechte vor allen sonstigen Ver- 254 Vgl. Schutter, International Human Rights Law (Fn. 2), S. 60f.; ILC Study Group, Fragmentation of International Law (Rn. 69), S. 182 [Rn. 33, 34]. 255 Koskenniemi, Fragmentation of International Law (Fn. 3), S. 184 [Rn. 42]. 256 Vgl. Schutter, International Human Rights Law (Fn. 2), S. 65. 257 Vgl. Fremuth, Menschenrechte (Fn. 45), S. 66. 2. Herleitung der Schutzverantwortungsidee 90 tragsnormen zu behaupten, wird in dieser Studie dafür argumentiert, den internationalen Schutz grundlegender Menschenrechte als Bestandteil der normativen Grundstruktur des Völkerrechts zu begreifen. Zu den grundlegenden Menschenrechten zählen jene Menschenrechte, die die menschliche Existenz sichern und damit die Ausübung aller anderen Menschenrechte überhaupt erst ermöglichen. Dieser Ansatz bildet einen Mittelweg zwischen der zu begrenzten Bezugnahme auf das zwingende Völkerrecht und der zu weit gefassten Priorisierung aller Menschenrechte im Falle einer Normenkollision. Im Folgenden werden die wesentlichen Gründe für diese Positionierung dargelegt. Indes sei vorab angemerkt, dass erstens mit den folgenden Ausführungen nicht der Anspruch erhoben wird, eine eigenständige substantielle Menschenrechtstheorie zu entwickeln, sondern dass diese lediglich eine pragmatische Reflexion über die Machbarkeit eines wirksamen internationalen Menschenrechtsschutzes darstellen. Zweitens gilt es bei allen Kontroversen über den Anwendungsbereich einer internationalen Schutzverantwortung den Hinweis von David Jason Karp zu berücksichtigen, wonach das Unterfangen, einen Schutzbereich festzulegen, vor allem von politischen Erwägungen geleitet wird: „There is a sense of ownership at play about the use of the term ‚responsibility to protect‘. This is a tactical way of dismissing non-conforming conceptions of a ‚responsibility to protect‘ not only as different, but also as less realistic, less practical, less worthy of the international energy and effort that is properly put into the RtoP“.258 Insofern ist jede Konzeptionalisierung der Schutzverantwortung durch das Interessenkalkül ihrer BefürworterInnen geprägt. Um jedoch für ein bestimmtes Verständnis einen möglichst globalen Konsens herstellen zu können, wird in der Regel auf eine zumindest behauptete gemeinsame Wertebasis Bezug genommen.259 Auch die in der vorliegenden Studie vorgeschlagene Schutzverantwortungsidee stellt daher nur eine mögliche Begriffsdefinition unter vielen dar und ihre Begründung rekurriert unter anderem auf eine zumindest angenommene geteilte Wertebasis der internationalen Gesellschaft. 258 Karp, The Responsibility to Protect Human Rights and the RtoP (Fn. 41), S. 148. 259 Vgl. Deitelhoff, Nicole, Überzeugung in der Politik. Grundzüge einer Diskurstheorie internationalen Regierens, Frankfurt am Main 2006, S. 70–77, 140–145. 2.4 Gemeinsamkeiten der rechtspolitischen Diskurse 91 Schutz grundlegender Menschenrechte zu weit gefasst? Das zwingende Völkerrecht speist sich aus dem stets volatilem Verständnis über dessen exakten Inhalt in der internationalen Gesellschaft und ist damit immer in einem Zustand konstanter Evolution begriffen.260 Zugleich geht die normative Grundstruktur des Völkerrechts, über die wenigen Normen des ius cogens hinaus und berücksichtigt allgemeine Rechtsgrundsätze (z. B. pacta sunt servanda oder das Interventionsverbot) und das Völkergewohnheitsrecht. Über die gewohnheitsrechtliche Geltung der meisten Rechte, die in der AEMR proklamiert wurden, besteht international grundsätzlich Einigkeit.261 Der ausschließliche Rekurs auf den Schutz jener Menschenrechte, die zum zwingenden Völkerrecht zählen, wäre indes wenig geeignet, um jenen überwiegend abstrakten Schädigungen, die im Rahmen einer globalisierten Weltwirtschaft verübt werden, effektiv begegnen und der zunehmenden Anerkennung wirtschaftlicher und sozialer Menschenrechte im nationalen und internationalen Recht angemessen Rechnung tragen zu können.262 Angesichts der Komplexität eines in überwiegend desintegrierte Teilbereiche aufgespaltenen Völkerrechts verweisen die defragmentierenden Techniken auf Prinzipien einer geteilten normativen Grundstruktur und greifen damit über das zwingende Völkerrecht hinaus. Gleichwohl blendet der Verweis auf den gewohnheitsrechtlichen Status der in der AEMR verkündeten Menschenrechte die Umstrittenheit einiger dieser Rechte und divergierende regionale Schwerpunktsetzungen in der Menschenrechtsagenda aus.263 Allerdings sollte konsequentialistisch argumentiert die normative Grundstruktur des Völkerrechts, die das allgemeine öffentliche Interesse mit einem Sinn für das globale Gemeinwohl einbezieht und reflektiert, zumindest so breit angelegt sein, dass sie auch jene Menschenrechtsverletzungen adressiert, deren Folgen vergleichbar zu denen der ius cogens-Normen sind. Gerade aus einer Opferperspektive heraus wäre dann der internatio- 2.4.2.1 260 Vgl. Schutter, International Human Rights Law (Fn. 2), S. 65. 261 Vgl. Arnauld, Völkerrecht (Fn. 21), S. 132 [Rn. 310]. 262 Vgl. zur Staatenpraxis bezüglich wirtschaftlicher und sozialer Menschenrechte, Minkler, Lanse, Introduction: Why Economic and Social Human Rights?, in: Minkler, Lanse (Hrsg.), The State of Economic and Social Rights: A Global Overview, Cambridge 2013, S. 1–18, hier S. 2. 263 Vgl. Alston, Philip/ Goodman, Ryan, International Human Rights: Law, Politics and Morals, Oxford 2013, 1090–1116; Schutter, International Human Rights Law (Fn. 2), S. 96–122. 2. Herleitung der Schutzverantwortungsidee 92 nale Menschenrechtsschutz weniger auf die Schädigungsformen, sondern vielmehr auf die Intensität der Wirkung von Schädigungen auszurichten.264 Gemäß dieser Vorgehensweise würde so auch der Schutz jener Menschenrechte zur normativen Grundstruktur des Völkerrechts gezählt, die analog zu den Rechten auf Leben und auf Freiheit von grausamer Behandlung die basale menschliche Existenz garantieren. An diese Überlegungen anknüpfend wird die Erweiterung des Anwendungsbereichs einer internationalen Schutzverantwortung auf den Schutz grundlegender Menschenrechte mit der analogen Bedeutung von Sicherheits- und Subsistenzrechten für die menschliche Existenz begründet. Mit Henry Shue gesprochen gibt es grundlegende Rechte, die essentiell für die Möglichkeit zur Wahrnehmung aller anderen Menschenrechte sind: „The reason is that rights are basic in the sense used here only if enjoyment of them is essential to the enjoyment of all other rights“.265 Welche Menschenrechte essentiell für die Potentialität zur Wahrnehmung aller anderen Menschenrechte sind, bleibt freilich weiterhin umstritten. In Anlehnung an Henry Shue wird hier die Position vertreten, wonach zu den grundlegenden Rechten als minimaler Anspruch, den jedes Individuum gegenüber dem Rest der Menschheit geltend machen kann, die Rechte auf physische Sicherheit, Subsistenz und Freiheit zählen. Diese Rechte sind grundlegend, da deren Genuss unabdingbar für die Wahrnehmung aller anderen Rechte ist: „agency presupposes existence; you have to be alive to exercise any rights .266 Daher umfasst ein Minimalbestand basaler Menschenrechte zumindest die Rechte auf Leben und auf Freiheit von un- 264 Denn im Falle einer Verletzung des Rechts auf Nahrung macht es vermutlich für die Betroffenen keinen Unterschied, ob diese auf ein Kriegsverbrechen, also vorsätzliches Aushungern von Zivilpersonen nach Art. 8 Abs. 2 (b) (xxv) IStGH- Statut, oder auf die Streichung von Lebensmittelsubventionen im Rahmen von Strukturanpassungsprogrammen oder auf den Verlust der eigenen Anbaufläche aufgrund einer Landtransaktion zwischen dem Staat und einem ausländischen Agrarinvestor zurückzuführen ist. Für das Argument der Folgenorientierung vgl. Pfannkuche, Walter, Humanitäre Intervention und andere Hilfspflichten, in: Meggle, Georg (Hrsg.), Humanitäre Interventionsethik. Was lehrt uns der Kosovo-Krieg?, Paderborn 2004, S. 133–145, hier S. 144f. 265 Shue, Basic Rights (Fn. 61), S. 19. 266 Beitz, Charles R./ Goodin, Robert E., Introduction: Basic Rights and Beyond, in: Beitz, Charles R./ Goodin, Robert E. (Hrsg.), Global Basic Rights, Oxford/ New York 2009, S. 1–24, hier S. 20. 2.4 Gemeinsamkeiten der rechtspolitischen Diskurse 93 menschlicher Behandlung,267 die Rechte auf Nahrung und auf Wasser sowie das Recht auf Gesundheit.268 Die Bedeutung der Rechte auf Nahrung, Wasser und Gesundheit zeigt sich auf nationaler Ebene in der verfassungsrechtlichen, gesetzlichen oder gerichtlichen Anerkennung dieser Rechte. Auf internationaler Ebene sind diese wirtschaftlichen und sozialen Menschenrechte in völkerrechtlichen Verträgen und anderen Dokumenten verankert und durch zwei themenspezifische Internationale Organisationen (FAO, und die Weltgesundheitsorganisation, WHO) institutionalisiert. Darüber hinaus bilden sie einen integralen Bestandteil der globalen Entwicklungsagenda. Das Recht auf Nahrung ist in 30 Staaten konstitutionell verankert.269 In mehr als einem Dutzend weiterer Staaten wird das Recht durch Staatszielbestimmungen, Gesetze oder die Rechtsprechung abgesichert.270 Auf der internationalen Ebene ist das Recht auf Nahrung Bestandteil der AEMR (Art. 25) und des IPwskR (Art. 11). Das CESCR hat sich in seinem General Comment No. 12 ausführlich dem „right to adequate food“ gewidmet. Vor allem aber stellte die Reduzierung von Armut und Hunger das erste Ziel der Millennium Development Goals (MDGs) dar. Ferner ist die Beseitigung von Armut, die zugleich den Hauptgrund für Nahrungsunsicherheit darstellt,271 das erste Ziel der Agenda 2030 für eine nachhaltige Entwicklung (Sustainable Development Goals, SDGs). Das zweite Ziel ist auf die Beseitigung von Hunger sowie die Erlangung von Ernährungssicherheit weltweit ausgerichtet. Gerade die prominente Stellung in den MDGs und den SDGs belegt den herausragenden Status des Rechts auf Nahrung in 267 Vgl. Artikel 6 und 7 des IPbpR. Zu der in Artikel 7 des IPbpR verankerten Freiheit von grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung können auch die Verbote der Sklaverei (Artikel 8) und der Praxis des Verschwindenlassens (implizit in Artikel 9 enthalten), die ein Mindestmaß an Freiheit sichern, hinzugerechnet werden. 268 Vgl. Fremuth, Menschenrechte (Fn. 45), S. 50. 269 Allesamt Staaten des Globalen Südens: Ägypten, Bolivien, Brasilien, Costa Rica, Cuba, Demokratische Republik Kongo, Dominikanische Republik, Ecuador, Fiji, Guatemala, Guyana, Haiti, Honduras, Kenia, Kolumbien, Malawi, Malediven, Mexiko, Moldawien, Nepal, Niger, Nikaragua, Panama, Paraguay, Philippinen, Simbabwe, Südafrika, Surinam, Ukraine, Weißrussland, vgl. FAO, The Right to Food around the Globe, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, http://www.f ao.org/right-to-food-around-the-globe/level-of-recognition/en/. 270 Vgl. FAO, The Right to Food around the Globe (Fn. 269). 271 Vgl. Randolph, Susan/ Hertel, Shareen, The Right to Food: A Global Perspective, in: Minkler, Lanse (Hrsg.), The State of Economic and Social Human Rights. A Global Overview, Cambridge 2013, S. 21–60, hier S. 32. 2. Herleitung der Schutzverantwortungsidee 94 der internationalen Gesellschaft. Dementsprechend zielt auch ein wesentlicher Teil der Entwicklungszusammenarbeit und der humanitären Hilfe auf die Abmilderung von Nahrungsunsicherheit ab. Im Gegensatz zum Recht auf Nahrung handelt es sich beim Recht auf Wasser um ein Menschenrecht des 21. Jahrhunderts. Es wurde erst durch eine Resolution der VN-Generalversammlung im Jahr 2010 als Menschenrecht anerkannt272 und wird dogmatisch aus dem in Art. 11 des IPwskR enthaltenen Recht auf einen angemessenen Lebensstandard abgeleitet.273 Zudem wird argumentiert, dass das Recht auf Nahrung das Recht auf Wasser natürlicherweise mitumfasst. Das Recht auf Wasser wurde vom CESCR in seinem General Comment No. 15 (2002) behandelt und ist mittlerweile in 18 Verfassungen weltweit verankert.274 Die gesteigerte Relevanz des Rechts auf Wasser als eigenständiges Recht wird auch an dem Umstand deutlich, dass es im Jahr 2000 nicht zu den MDGs gezählt wurde, jedoch im Jahr 2015 die Sicherung des Zugangs und des nachhaltigen Managements von Wasser und Sanitäranlagen für alle Menschen als Ziel 6 in die SGGs aufgenommen wurde. Das Recht auf Gesundheit schließlich wird in 71 % aller Verfassungen weltweit genannt.275 International wird es durch Art. 25 AEMR und Art. 12 272 „Recognizes the right to safe and clean drinking water and sanitation as a human right that is essential for the full enjoyment of life and all human rights”, United Nations General Assembly, The Human Right to Water and Sanitation, A/RES/64/292, 3.8.2010, S. 2 [Ziff. 1]. Für die Resolution stimmten 122 Staaten, 41 Staaten enthielten sich und 29 nahmen nicht an der Abstimmung teil, vgl. United Nations General Assembly, Official Records, 108th plenary meeting, 28.7.2010, UN Doc. A/64/PV.108, S. 9. 273 „Affirms that the human rights to safe drinking water and sanitation as components of the right to an adequate standard of living are essential for the full enjoyment of the right to life and all human rights , United Nations General Assembly, The Human Rights to Safe Drinking Water and Sanitation, UN Doc. A/C.3/70/L.55/Rev. 1, 18.11.2015, S. 4 [Ziff. 1]. 274 Ägypten, Bolivien, Demokratische Republik Kongo, Ecuador, Fiji, Kenya, Malediven, Marokko, Mexiko, Niger, Nikaragua, Simbabwe, Slowenien, Somalia, Südafrika, Tunesien, Uganda, Uruguay, vgl. Higuet, Florence, States Recognizing the Right to Water in their Constitution, 16.11.2014, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, http://www.rampedre.net/implementation/territories/national/worl d_table_constitution. Slowenien hat 2016 das Recht auf Wasser in die Verfassung aufgenommen. 275 Vgl. Goderis, Benedikt/ Versteeg, Mila, The Transnational Origins of Constitutions: Evidence from a New Global Data Set on Constitutional Provisions 1946– 2006, Juni 2012, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://pure.uvt.nl/ws/portalfi les/portal/1493463/2013-010.pdf, S. 44. 2.4 Gemeinsamkeiten der rechtspolitischen Diskurse 95 IPwskR garantiert. General Comment No 14 (2000) thematisiert das Recht auf Gesundheit, das institutionell durch die Weltgesundheitsorganisation gefördert wird. Zudem wird das Recht auf Gesundheit sowohl in den MDGs (Ziele 4–6) als auch in den SDGs (Ziel 3) adressiert. Neben der singulären Bedeutung dieser drei Rechte gilt es auch die Wechselwirkungen zwischen den Rechten auf Nahrung und Wasser und dem Recht auf Gesundheit sowie zwischen allen drei Rechten und dem Recht auf Leben in den Blick zu nehmen. Menschen, die sich nicht angemessen ernähren können, sind anfälliger für Krankheiten. So stehen etwa die Hälfte der Todesfälle bei Kindern aufgrund von Krankheiten wie Diarrhö, Masern und Malaria im Zusammenhang mit Unterernährung. Die eingeschränkte Arbeitsfähigkeit von kranken Menschen wiederum gefährdet deren Einkommenssicherung und damit den Zugang zu Nahrung. Rund die Hälfte aller Todesfälle weltweit sind die direkte oder indirekte Folge von Hunger und Unterernährung.276 Diese reziproken Zusammenhänge berücksichtigend, erscheint daher die Integration der sozialen und wirtschaftlichen Rechte auf Nahrung, Wasser und Gesundheit zusammen mit den ius cogen-Normen betreffend der Rechte auf Leben und auf Freiheit von grausamer Behandlung in das Bündel der international zu schützenden grundlegenden Menschenrechte gerechtfertigt, das im Zentrum der vorliegenden Studie steht. Schutz grundlegender Menschenrechte zu wenig ambitioniert? Vom anderen Ende des Spektrums aus wird die Idee des Schutzes grundlegender Menschenrechte als unzureichend und zu wenig ambitioniert angefochten. Diese Kritik wird von zwei Standpunkten aus geführt: Der erste Standpunkt geht von der Unteilbarkeit der Menschenrechte aus und lehnt daher die Unterscheidung und Priorisierung von grundlegenden gegen- über allen anderen Menschenrechten ab.277 Der zweite Standpunkt geht 2.4.2.2 276 Vgl. Randolph/ Hertel, The Right to Food (Fn. 271), S. 21. 277 Offizielle Position der VN, die in allen relevanten Deklarationen mit einem Menschenrechtsbezug betont wird, vgl. die Erklärung und das Aktionsprogramm der Weltmenschenrechtskonferenz der VN in Wien, UN Doc. A/CONF.157/24 (1993), S. 3 [Ziff. 5]: „All human rights are universal, indivisible and interdependent and interrelated. The international community must treat human rights globally in a fair and equal manner, on the same footing, and with the same emphasis ; United Nations General Assembly, 2005 World Summit Outcome (Fn. 146), S. 2, 27 [Ziff. 13, 119, 121]; vgl. zudem, Donally, Jack, Universal Hu- 2. Herleitung der Schutzverantwortungsidee 96 über diese Kritik hinaus und bezeichnet die Menschenrechtsagenda insgesamt als unzureichend, da selbst die vollständige Erfüllung aller Menschenrechte kompatibel mit dem Vorhandensein von radikaler Ungleichheit sei.278 Menschenrechte decken demnach nur einen Teil des Weges zu einer gerechten Welt ab und die basalen Menschenrechte der Subsistenz und der Sicherheit sogar nur ein Minimum dieser Teilstrecke.279 Dem ersten Standpunkt ließe sich entgegenhalten,280 dass die meisten Menschenrechte zwar unzweifelhaft zum Völkergewohnheitsrecht gehören, es jedoch zwischen Vertrags- und Gewohnheitsrechtsrecht keine Hierarchie gibt.281 Gerade im Hinblick auf mögliche Normen- und Zielkonflikte, etwa mit Vereinbarungen aus Strukturanpassungsprogrammen und Investitionsschutzabkommen, erweist sich eine durchgängige Vorrangstellung aller Menschenrechte als zu idealistisch. So wurden aus dem ersten Vertragsentwurf zur völkerrechtlichen Regulierung der Aktivitäten transnationaler Unternehmen, den die OEIGWG des VN-Menschenrechtsrats im Oktober 2018 diskutierte, im Vergleich zu den ein Jahr zuvor vorgelegten Draft Elements alle Passagen über den prinzipiellen Vorrang der Menschenrechte im Konfliktfall mit anderen Normen gestrichen (siehe Kapitel 5.2.2).282 Demgegenüber erscheint die Betonung des besonderen normativen und praktischen Gewichts grundlegender Menschenrechte zielführender, sodass eine nachvollziehbare Prioritätensetzung die Realisierungschancen einer internationalen Schutzverantwortung erhöhen könnte.283 Zudem ist vor dem Hintergrund der häufigen ‚reservations‘, also den Einwendungen von Staaten gegen bestimmte Einzelnormen bei der Ratifizierung eines man Rights in Theory and Practice, Ithaca 2003², S. 27–32; Nowak, Manfred, It’s Time for a World Court of Human Rights, in: Bassiouni, M. Cherif/ Schabas, William A. (Hrsg.), New Challenges for the UN Human Rights Machinery: What Future for a UN Treaty Body System and the Human Rights Council Procedures, Antwerpen 2011, S. 17–33, hier S. 29. 278 Vgl. Moyn, Samuel, Not Enough. Human Rights in an Unequal World, Cambridge 2018, S. 213. 279 Vgl. Moyn, Samuel, Not Enough (Fn. 278), S. 200. 280 Für eine ausführliche Entgegnung vgl. Nickel, James, Rethinking Indivisibility: Towards a Theory of Supporting Relations between Human Rights, in: Human Rights Quarterly 30 (2008), Nr. 4, S. 984–1001; Beck, Eine Theorie der globalen Verantwortung (Fn. 47), S. 185–202. 281 Vgl. Arnauld, Völkerrecht (Fn. 21), S. 119 [Rn. 283]. 282 Vgl. Paasch, Deutsche Präferenz (Fn. 199), S. 19. 283 Vgl. Ferris, Elizabeth G., The Politics of Protection: The Limits of Humanitarian Action, Washington, D.C 2011, S. 278–280. 2.4 Gemeinsamkeiten der rechtspolitischen Diskurse 97 Menschenrechtsabkommens,284 ein interkultureller Konsens über einen internationalen Menschenrechtsschutz womöglich am ehesten in Bezug auf einige wenige basale Menschenrechte herstellbar.285 Gehaltvollere Ansätze, wie beispielsweise das ‚Human Security‘-Paradigma, die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung oder die Debatten über extraterritoriale Staatenpflichten im Allgemeinen gehen freilich über diesen, die bloße Existenz sichernden Bestand an Menschenrechten hinaus. Die oben genannten pragmatischen Gründe sowie eine Zusammenschau der zwei vorgestellten prominentesten rechtspolitischen Debatten zum internationalen Menschenrechtsschutz (siehe Kapitel 2.2 und 2.3) sprechen jedoch für eine Reduzierung auf einen Kernbestand an zu schützenden Menschenrechten. Durch diese Vorgehensweise verbindet die Schutzverantwortungsidee den Humanitarismus mit der Menschenrechtsagenda. Während ersterer minimalistisch, kurzfristig und flexibel angelegt ist und auf Ethik und Verantwortung baut, erhebt die Menschenrechtsagenda anspruchsvollere Forderungen und stellt auf einen langfristigen institutionellen Wandel ab. Im Fokus der Menschenrechtsagenda stehen verbindliche rechtliche Normen, die die Rechte der Einzelnen garantieren, sowie deren Ermächtigung zu handlungsfähigen, ihre Rechte einfordernden AkteurInnen.286 Potentiell kann eine durch den Schutz grundlegender Menschenrechte eingeleitete Zusammenführung von Humanitarismus und Menschenrechten287 also durchaus auch als Ausgangsbasis für zukünftige gehaltvollere Ansätze dienen. Daran anknüpfend lässt sich hinsichtlich des zweiten Standpunkts, wonach die Fokussierung auf grundlegende Menschenrechte nur ein Minimum von einem Teilstück des Weges zu einer gerechteren Welt abdeckt, entgegenhalten, dass der Schutz grundlegender Menschenrechte durch die Wahrnehmung gestufter Verantwortungen konsequent zu Ende gedacht über den Subsistenzgedanken hinausführt und die Forderung nach proze- 284 Vgl. Schutter, International Human Rights Law (Fn. 2), S. 96–122. 285 Vgl. Donnelly, Jack, Cultural Relativism and Universal Human Rights, in: Human Rights Quarterly Jg. 6 (1984), Nr. 4, 400–419, hier S. 417; Beck, Eine Theorie der globalen Verantwortung (Fn. 47), S. 228–237. 286 Vgl. Mitoma, Glenn/ Bystrom, Kerry, Humanitarianism and Responsibility in Discourse and Practice, in: Mills, Kurt/ Karp, David Jason (Hrsg.), Human Rights Protection in Global Politics. Responsibilities of States and Non-State Actors, Basingstoke 2015, S. 23–45, hier S. 25, 35. 287 Zur Zusammenführung von Humanitarismus und Menschenrechten vgl. Mitoma/ Bystrom, Humanitarianism and Responsibility in Discourse and Practice (Fn. 286), S. 39–41. 2. Herleitung der Schutzverantwortungsidee 98 duralen und substantiellen strukturellen Reformen, z.B. im Umgang mit nicht-nachhaltigen Schuldenregimen, dem Verhältnis von Individuen zu transnationalen Unternehmen oder die Entscheidungsfindungs- und Kontrollpraxis im VN-Sicherheitsrat, beinhaltet (siehe Kapitel 4.2.2 und 5.1). Hingegen wäre eine Strategie der strukturellen Konfliktprävention ohne die Einbeziehung struktureller Reformen lediglich auf die Abmilderung von Wirkungen, nicht aber auf die Bekämpfung von Ursachen ausgerichtet (siehe Kapitel 4.4.2). Allerdings und dieses Einschränkung ist elementar ist die vorliegende Studie auf die Schutzdimension zugeschnitten. Innerhalb dieser Dimension ist es beispielsweise möglich für einen verbesserten Rechtsschutz für Opfer von Menschenrechtsverletzungen durch transnationale Unternehmen oder Internationale Organisationen zu argumentieren und damit für strukturelle Reformen einzutreten, die Individuen ermächtigen, sich gegen Praktiken kollektiver Akteure jenseits des eigenen Staates zur Wehr zu setzen. Was die Schutzverantwortungsidee hingegen nur in geringem Maße, etwa über die Figur der ‚odious debt‘, leisten kann, ist eine Umverteilung von wirtschaftlicher und politischer Macht aus dem globalen Norden hin zu verwundbareren Staaten und Individuen. Für eine Umverteilung von Ressourcen lässt sich gleichwohl am besten über die Gewährleistungsdimension argumentieren, da Themen wie Entwicklungszusammenarbeit, Technologietransfer sowie eine Finanztransaktionssteuer oder eine Besteuerung von IT-Unternehmen zugunsten von Entwicklungsländern über den Schutz von Menschenrechten hinausgehende positive moralische Pflichten berühren. Insofern steht die Schutzverantwortungsidee tatsächlich grundsätzlich für ein Minimum, das gleichwohl auch die Forderung nach strukturellen Reformen beinhalten kann und darüber hinaus anschlussfähig ist an Vorschläge zur Verringerung von Ungleichheiten in der internationalen Gesellschaft, die maßgeblich auf der Ebene der Gewährleistungsdimension zu verorten sind. Zwischenfazit und Überleitung Im zweiten Kapitel wurde das Menschenrechtssystem als Teilregime des fragmentierten Völkerrechts eingeführt. Nach einer Problematisierung des Faktums der Fragmentierung wurde der internationale Menschenrechtsschutz als Element einer normativen Grundstruktur ausgewiesen, das potentiell im Falle einer Normenkollision gemäß des Prinzips der systematischen Integration zur Harmonierung des Völkerrechts beitragen kann. An 2.5 2.5 Zwischenfazit und Überleitung 99 dieses Postulat knüpfte sich die Frage an, ob alle Menschenrechte gleichermaßen in einem Auslegungsprozess zweier kollidierender Normen berücksichtigt werden sollten, oder ob womöglich eine Fokussierung auf einige grundlegende Menschenrechte zielführender wäre. Die anschließende Darstellung der beiden Diskurse zum Schutz vor Massenverbrechen und vor abstrakten Schädigungen in einer globalisierten Weltwirtschaft brachte den Erkenntnisgewinn, dass in beiden Diskursen dieselbe Schutzverantwortungsidee zum Ausdruck kommt. Zudem argumentieren die BefürworterInnen grenzüberschreitender Schutzpflichten in beiden Diskursen auf der Basis von kontextspezifischen Modellen gestufter Verantwortungen, deren formale Strukturen einander, unabhängig vom konkreten Anwendungsbereich, gleicht. Denn gemäß der Schutzverantwortungsidee werden der Staatengemeinschaft und/oder einzelnen Staaten moralische oder rechtliche Pflichten zum Schutz grundlegender Menschenrechte innerhalb von Modellen gestufter Verantwortungen zugeschrieben. Strukturell besteht innerhalb dieser Modelle immer eine vorrangige Schutzpflicht für den Staat gegenüber seiner eigenen Bevölkerung. Mindestens einem externen Akteur wird parallel zu der staatlichen Schutzpflicht eine komplementäre Hilfsverantwortung zugeschrieben. Versagt der Staat bei der Wahrnehmung seiner vorrangigen Schutzpflicht, wird eine subsidiäre Auffangverantwortung mindestens eines externen Akteurs aktiviert. Auf dieser Grundlage wurde anschließend argumentiert, dass der Schutz grundlegender Menschenrechte potentiell einen Bestandteil der normativen Grundstruktur des Völkerrechts darstellen kann und gegen die Kritiken verteidigt, wonach ein solcher Ansatz entweder zu weit gefasst oder aber zu wenig ambitioniert sei. Die Argumente aus Kapitel 2.4 zusammenfassend, wird die Fokussierung auf den Schutz einiger weniger basaler Menschenrechte dreifach begründet: erstens rechtsnormativ mit dem gewohnheitsrechtlichen Status dieser Menschenrechte; zweitens konsequentialistisch mit den analogen Folgen im Vergleich zu Verletzungen jener Menschenrechte, die zum zwingenden Völkerrecht gehören; drittens ontologisch und anwendungsbezogen mit dem Argument der besonderen Schutzwürdigkeit einiger weniger Menschenrechte, die essentiell für alle anderen Menschenrechte sind und zudem einen kulturübergreifenden Konsens abbilden, weshalb ihnen im Falle eines Normenkonflikts ein grö- ßeres normatives Gewicht zukommt. Obwohl die Schutzverantwortungsidee also grundsätzlich eine breite Begründungsbasis aufweist, bedarf es zu ihrer Operationalisierung politischer Konzepte, die nur effektiv sein können, wenn sie von einer breiten Mehr- 2. Herleitung der Schutzverantwortungsidee 100 heit der Staaten in der internationalen Gesellschaft unterstützt werden. Entsprechend liegt ein Schwerpunkt der vorliegenden Studie auf der Analyse von zwei in verschiedenen multilateralen Arenen kontrovers diskutierten politischen Konzepten zur Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee und den Strategien zu ihrer Umsetzung (siehe Kapitel 4 und 5). Zuvor wird die Schutzverantwortungsidee in der Forschungstradition der Englischen Schule verortet (Kapitel 3), um sie IB-theoretisch zu fundieren und so zugleich den potentiellen Ertrag der Untersuchung für die Disziplin ausloten zu können. 2.5 Zwischenfazit und Überleitung 101 IB-theoretische Verortung der Schutzverantwortungsidee Für eine IB-theoretische Verortung der Schutzverantwortungsidee in die Forschungstradition der Englischen Schule sprechen diverse Gründe: Erstens erlaubt es die Vielfalt an Positionen, die innerhalb dieser Forschungstradition vertreten werden, das Spannungsverhältnis zwischen staatlicher Souveränität und einer universellen Menschenrechtsagenda aus verschiedenen Blickwinkeln zu betrachten. Zweitens hält die Englische Schule das passende Vokabular bereit, um ethische Fragestellungen der internationalen Politik überhaupt angemessen diskutieren zu können.288 Drittens ermöglicht es die in der vorliegenden Studie angewandte und von der Englischen Schule bevorzugte hermeneutische bzw. interpretative Vorgehensweise289 nachzuvollziehen, dass die ursprünglichen Entwürfe einer ‚Responsibility to Protect‘ in die Menschenrechtsagenda eingebettet waren und dass eine von verschiedenen AkteurInnen geforderte Wiederanknüpfung an einige der ursprünglichen Elemente des ICISS Reports perspektivisch den Normwerdungsprozess der R2P wiederbeleben könnte. Viertens, birgt die Schutzverantwortungsidee Potential zur Weiterentwicklung der Englischen Schule in sich, da sie es gestattet, den Schutz wirtschaftlicher und sozialer Menschenrechte auf die Agenda der Englischen Schule zu setzen und dabei auch die ambivalente Rolle von externen Akteuren stärker als bisher in den Fokus zu rücken. Daher ist der eigene Beitrag der vorliegenden Studie zur Disziplin der Internationalen Beziehungen vor allem in der Einordnung der Schutzverantwortungsidee als eine von drei Dimensionen der leitenden Primärinstitution ‚Menschenrechte‘ zu sehen, aus deren Operationalisierung die abgeleiteten Primärinstitutionen ‚R2P‘ und ‚Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten‘ generiert werden können. 3. 288 Vgl. Daase, Christopher, Die Englische Schule, in: Schieder, Siegfried/ Spindler, Manuela (Hrsg.), Theorien der Internationalen Beziehungen, Opladen/ Farmington Hills 2010³, S. 255–280, hier S. 274f. 289 Hermeneutik meint die „methodisch geleitete Rekonstruktion eines ursprünglichen Sinnzusammenhangs in einem sprachlichen Gebilde mit der methodischen Grundforderung, das Einzelne aus dem Sinnzusammenhang eines Ganzen zu verstehen“, Stichwort ‚Hermeneutik‘ in: Regenbogen, Arnim/ Meyer, Uwe (Hrsg.), Wörterbuch der philosophischen Begriffe, Hamburg 2013, S. 286. 103 Die IB-theoretische Verortung der Schutzverantwortungsidee erfolgt in vier Schritten: Zunächst werden die Grundlagen der Englischen Schule wiedergegeben, soweit dies zur Entfaltung des Arguments erforderlich ist (Kapitel 3.1). Daran anschließend wird die Gewährleistungsdimension der leitenden Primärinstitution ‚Menschenrechte‘ anhand der Studie Human Rights and International Relation von Raymond John Vincent unter die Lupe genommen. Vincent hatte hier das Recht auf Leben mit den beiden Komponenten des Rechts auf Subsistenz und des Rechts auf Sicherheit zum grundlegenden Menschenrecht erklärt, das mit entsprechenden Pflichten für die Staatengemeinschaft korreliere, und wurde so zum Vorläufer der normativen solidaristischen Strömung der Englischen Schule (Kapitel 3.2.1). Sodann wird mit Andrew Linklaters normativem Vorstoß zur Minimierung von ‚harm‘ in der Weltpolitik durch ‚cosmopolitan harm conventions‘ ein Ansatz eingeführt, der eine Differenzierung diverser ächtungswürdiger Schädigungsformen erlaubt und der in erster Linie der Achtungsdimension der Primärinstitution ‚Menschenrechte‘ zugeordnet werden kann (Kapitel 3.2.2). Das Kapitel beschließend, wird die Konzentration auf die Praxis der Humanitären Intervention innerhalb der Schutzdimension der Primärinstitution ‚Menschenrechte‘ kritisiert und als Alternative die Berücksichtigung der ‚R2P‘ und der ‚Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten‘ als abgeleitete Primärinstitutionen vorgeschlagen (Kapitel 3.2.3). Grundzüge der Englischen Schule der Internationalen Beziehungen Als Englische Schule wird eine Mitte der 1960er Jahre einsetzende Forschungstradition bezeichnet, die sich bewusst vom Idealismus und Realismus abgrenzt und deren primären Forschungsgegenstand die ‚internationale Gesellschaft‘ darstellt.290 Innerhalb dieser groben Parameter hat sich 3.1 290 Vgl. Buzan, Barry, An Introduction to the English School of International Relations. The Societal Approach, Cambridge/ Malden 2014, S. 6f.; Fawn, Rick/ Larkins, Jeremy, Introduction, in: Fawn, Rick/ Larkins, Jeremy (Hrsg.), International Society After the Cold War. Anarchy and Order Reconsidered, Basingstoke 1996, S. 1–24, hier S. 1; Wilson, Peter, The English School of International Relations: A Reply to Sheila Grader, in: Review of International Studies Jg. 15 (1989), Nr. 1, S. 49–58, hier S. 54f. Hingegen versteht Richard Little die Englische Schule vor allem als einen pluralistischen Ansatz, der nicht auf die Beschäftigung mit der internationalen Gesellschaft beschränkt sei, vgl. Little, Richard, The English School’s Contribution to the Study of International Relati- 3. IB-theoretische Verortung der Schutzverantwortungsidee 104 ein umfassendes Forschungsprogramm und eine Vielzahl an manchmal nur schwer miteinander vereinbaren Positionen entwickelt. Im Folgenden wird diese vielstimmige „broad church in the study of international relations“291 durch die Nennung ihrer mutmaßlich bedeutsamsten Mitglieder, die Beschreibung einiger Gemeinsamkeiten, die diese Personen in ihrer wissenschaftlichen Arbeit verbindet, sowie die Abgrenzung zu anderen IB- Theorien konturiert (3.1.1). Anhand der Konstrukte der ‚international society‘ und der ‚primary institutions‘ sowie der Kontroverse zwischen PluralistInnen und SolidaristInnen werden anschließend die inhaltlichen Schwerpunkte des Forschungsprogramms vorgestellt (3.1.2). Konturierung der Englischen Schule Interessanterweise handelt es sich bei der Etikettierung einer Gruppe von Theoretikern der Internationalen Beziehungen als ‚Englische Schule‘ um eine Fremdzuschreibung von Roy E. Jones, der mit seiner Polemik eigentlich die Schließung dieses Kapitels in der IB-Forschung bezweckte,292 statt dessen jedoch die Kennzeichnung als ‚Englische Schule‘ aus der Taufe hob und das Gruppenbewusstsein der kritisierten Forscher stärkte.293 Wenn im Folgenden also von ‚VertreterInnen der Englischen Schule‘ die Rede ist, sollte zugleich mitbedacht werden, dass es sich bei dieser Forschungstradition um keinen Club handelt, zu dem die Mitglieder aufgrund bestimmter Kriterien eine Zugangsberechtigung erhalten, sondern um ein Sammelbecken nicht ausschließlich britischer AutorInnen, die sich wechselseitig aufeinander beziehen und zu ähnlichen Fragestellungen arbeiten.294 Daher treten bei der Zuordnung von potentiellen VertreterInnen dieser Gruppe durchaus beträchtliche Abweichungen auf,295 zugleich lässt sich dennoch 3.1.1 ons, in: European Journal of International Relations Jg. 6 (2000), Nr. 3, S. 395– 422, hier S. 395–398. 291 Linklater, Andrew/ Suganami, Hidemi The English School of International Relations. A Contemporary Reassessment, Cambridge/ New York 2006, S. 17. 292 Vgl. Jones, Roy E., The English School of International Relations: A Case for Closure, in: Review of International Studies Jg. 7 (1981), Nr. 1, S. 1–13. 293 Vgl. Daase, Die Englische Schule (Fn. 288), S. 255. 294 Vgl. Linklater/ Suganami, The English School of International Relations (Fn. 291), S. 41. 295 Vgl. Daase, Die Englische Schule (Fn. 288), S. 256f. 3.1 Grundzüge der Englischen Schule der Internationalen Beziehungen 105 ein relativ stabiler personeller Kern ausmachen, auf den sich die allermeisten ExpertInnen der Englischen Schule einigen können.296 Jones‘ Kritik bezog sich auf die erste Generation der Englischen Schule, zu deren einflussreichsten Vertretern der Südafrikaner Charles Manning († 1978), der Australier Hedley Bull (†1985) und die Briten Martin Wight († 1972), Raymond John Vincent († 1990) und Adam Watson († 2007) gehörten.297 Ihnen und anderen RepräsentantInnen dieser Forschungstradition warf er unter anderem vor, dass „[t]heir style is easy recognizable, if only for what it leaves out: few statistics, no geometry and less algebra; and no vulgar agonizing over so-called world problems of poverty, commodity prices, monetary reform and such. Though often given to philosophical allusion, their own philosophical position is not distinguished by its scope and completeness. Rarely do they even show a taste for close critical analysis of the language of international politics and their work, it will be argued, is consequently marred by imprecision .298 Ohne diese Kritik in ihrer Schärfe und in ihrem Umfang teilen zu müssen, spricht Jones mit der Ablehnung des Szientismus, der Ausblendung wirtschaftlicher Themen und der fehlenden meta-ethischen Reflexion ihrer moralischen Positionen einige wichtige Punkte an, die vor allem gegen die Vertreter der ersten Generation der Englische Schule in Anschlag gebracht werden können.299 Zudem wurde die erste Generation ausschließlich von männlichen Wissenschaftlern aus dem Globalen Norden geprägt.300 296 Für eine Einführung in die Geschichte der Englischen Schule vgl. Linklater/ Suganami, The English School of International Relations (Fn. 291), S. 12–42; Buzan, An Introduction to the English School of International Relations (Fn. 290), S. 5–11. 297 Vgl. die Aufzählungen der frühen Vertreter der Englischen Schule bei Linklater, Andrew, The English School, in: Burchill, Scott et al. (Hrsg.), Theories of International Relations, Basingstoke/ New York 20135, S. 88–112, hier S. 88; Daase, Die Englische Schule (Fn. 288), S. 256f.; Linklater/ Suganami, The English School of International Relations (Fn. 291), S. 21f. und Buzan, An Introduction to the English School of International Relations (Fn. 290), S. 7. 298 Jones, The English School of International Relations (Fn. 292), S. 1. 299 Vgl. O’Hagen, Jacinta, Conceptualizing the West in International Relations. From Spengler to Said, Basingstoke 2002, S. 113–125; Linklater/ Suganami, The English School of International Relations (Fn. 291), S. 97–116. 300 Für eine kritische Auseinandersetzung mit der Nichtbeachtung von Perspektiven aus dem Globalen Süden und von Geschlechterfragen bei der Beschäftigung mit der Entstehung und Entwicklung der Internationalen Gesellschaft vgl. Williams, Paul, Critical Security Studies, in: Bellamy, Alex J. (Hrsg.), International Society and its Critics, Oxford/ New York 2005, S. 135–150; Towns, Ann E., Gender, Power, and International Society, in: Dunne, Tim/ Reus-Smit, Cristian 3. IB-theoretische Verortung der Schutzverantwortungsidee 106 In den 1990er Jahren nahm eine zweite Generation von WissenschaftlerInnen den Staffelstab der bis auf Watson bereits verstorbenen prominenten Vertreter der ersten Generation auf und setzte freilich mitbedingt durch die veränderte weltpolitische Lage nach dem Ende des Kalten Krieges eigene Akzente, beispielsweise in der Debatte über die Legitimität Humanitärer Interventionen. Zu ihren prominentesten Vertretern zählen Barry Buzan, Tim Dunne, Andrew Hurrell, Robert Jackson, Richard Little, James Mayall und Nicholas Wheeler, die zum einen an die Forschungstradition und an die Terminologie ihrer Vorgänger anknüpfen, zum anderen aber auch bemüht sind, in den Austausch mit anderen IB-Theorien wie der Regimetheorie, dem Konstruktivismus und der Kritischen Theorie zu treten.301 Innerhalb und zwischen den beiden Generationen unterscheiden sich die Positionen der genannten Forscher beträchtlich voneinander und sind zum Teil kaum miteinander vereinbar. Dennoch lassen sich einige Gemeinsamkeiten herausstellen, die bei der Zuordnung zur Englischen Schule als Minimalkriterien angelegt werden können. Das Bekenntnis zu der Forschungstradition, der interpretative Ansatz und die normative Ausrichtung bilden nach Tim Dunne den kleinsten gemeinsamen Nenner der Mitglieder der Englischen Schule.302 Das erste Kriterium besagt, dass sich zwischen den WissenschaftlerInnen der Englischen Schule ein Gefühl für eine kollektive Identität herausgebildet habe. Diese beruhe im Wesentlichen auf privaten und besonders auf beruflichen Verbindungen an der London School of Economics and Political Science und dem British Committee on the Theory of International Politics. Gerade unter den Mitgliedern der ersten Generation bestanden diese engen Verbindungen, die durch die Arbeit an einem gemeinsamen Forschungsprogramm und wechselseitige Bezüge in ihren Werken noch verstärkt wurden. Zugleich sei darauf hingewiesen, dass die Englische Schule ein historisches Konstrukt ist und ihre VertreterInnen sich nicht von Anfang an bewusst von anderen PolitikwissenschaftlerInnen anhand von fest- (Hrsg.), The Globalization of International Society, Oxford 2017, S. 380–398; True, Jacqui, Feminism, in: Bellamy, Alex J. (Hrsg.), International Society and its Critics, Oxford/ New York 2005, S. 151–162. 301 Vgl. Buzan, Barry, An Introduction to the English School (Fn. 290), S. 95f, 123– 132; Daase, Die Englische Schule (Fn. 288), S. 269–275; Linklater/ Suganami, The English School of International Relations (Fn. 291), S. 25–38. 302 Vgl. Dunne, Tim, Inventing International Society. A History of the English School, Basingstoke 1998, S. 6–14. 3.1 Grundzüge der Englischen Schule der Internationalen Beziehungen 107 gelegten Kriterien abzugrenzen versuchten.303 Die Bezeichnung als Englische Schule erfolgte wie oben bereits ausgeführt erst Jahre später von einem Nichtmitglied dieser intellektuellen Bewegung. Die zweite Generation der Englischen Schule verfügt indes untereinander nicht mehr über dieselben engmaschigen vor allem auch institutionellen Verbindungen. In ihren Studien wird das Bekenntnis zu der Forschungstradition wiederum durch die Bezugnahme auf die Vorgänger und die Verwendung eines gemeinsamen Vokabulars geleistet. Die zweite Gemeinsamkeit, die die Mitglieder der Englischen Schule teilen, ist ihre Ablehnung des Szientismus, bzw. die Priorisierung eines interpretativen Ansatzes. Am deutlichsten hat Hedley Bull seine Abneigung gegen eine positivistische Forschung in dem Aufsatz International Theory: The Case for a Classical Approach formuliert und dabei unter anderem die Verminderung der Fähigkeit zur eigenen Urteilsbildung und die Umgehung der wirklich wichtigen Fragen der internationalen Politik angeprangert: „The student whose study of international politics consists solely of an introduction to the techniques of system theory, game theory, simulation and content analysis is simply shut off from contact with the subject, and is unable to develop any feeling either for the play of international politics or for the moral dilemmas to which it gives rise“.304 Dem Szientismus setzt Bull einen klassischen, interpretativen Ansatz entgegen, der den Motiven und Annahmen der handelnden Akteure nachgespürt:305 „[t]he approach to theorizing that derives from philosophy, history, and law, and that is characterized above all by explicit reliance upon the exercise of judgement and by the assumptions that if we confine ourselves to strict standards of verification and proof there is very little of significance that can be said about international relations, that general propositions about this subject must therefore derive from a scientifically imperfect process of perception or intuition, and that these general propositions cannot be accorded anything more than the tentative and inconclusive status appropriate to their doubtful origin .306 Die Bevorzugung interpretativer Zu- 303 „This is another sense, a very important sense, in which the historicity of the English School must be recognized it is a historically constituted entity, through the act of historical recounting” (Kursivsetzung im Original), Linklater/ Suganami, The English School of International Relations (Fn. 291), S. 40. 304 Bull, Hedley, International Theory: The Case for a Classical Approach, in: World Politics Jg. 18 (1966), Nr. 3, S. 361–377, hier S. 368. 305 Vgl. Linklater/ Suganami, The English School of International Relations (Fn. 291), S. 7. 306 Bull, International Theory (Fn. 304), S. 361. 3. IB-theoretische Verortung der Schutzverantwortungsidee 108 gänge, oftmals zu Lasten konzeptioneller Klarheit, ist bis heute wesentlicher Bestandteil der englischen Schule.307 Die dritte von Dunne identifizierte Gemeinsamkeit betrifft die Überzeugung der VertreterInnen der Englischen Schule, dass IB-Theorie eine normative Theorie sein müsse. Auch dieser Aspekt lässt sich prägnant an einem Zitat von Hedley Bull verdeutlichen, nämlich seiner bis heute einschlägigen Definition einer internationalen Gesellschaft: „A society of states (or international society) exists when a group of states, conscious of certain common values, form a society in the sense that they conceive themselves to be bound by a common set of rules in their relations with one another, and share in the working of common institutions .308 Das Bewusstsein von der Existenz gemeinsamer Werte ist demnach Kernbestandteil einer internationalen Gesellschaft. Das Ausmaß dieser gemeinsamen Werte sei entscheidend dafür, ob die empirische Position des Solidarismus (angesichts einer „thick morality“) oder des Pluralismus (angesichts einer „thin morality“)309 die Realität besser beschreibt. Zugleich bleibt anzumerken, dass die Wertvorstellungen der WissenschaftlerInnen wiederum Einfluss auf ihre Deutung der Realität und auf ihr normatives Urteil in der Frage haben, ob eher eine solidaristische oder eine pluralistische internationale Gesellschaft für wünschenswert zu erachten sei (siehe Kapitel 3.1.3).310 Die Aufrechterhaltung der internationalen Gesellschaft ist bei Bull das erste von sechs Zielen, die die Staaten in ihren außenpolitischen Beziehungen verfolgen.311 Entsprechend wird bei ihm und in der pluralistischen Strömung insgesamt der internationalen Ordnung eine fundamentale Bedeutung beigemessen.312 307 Vgl. Daase, Die Englische Schule (Fn. 288), S. 276; Dunne, Inventing International Society (Fn. 302), S. 9. 308 Bull, The Anarchical Society (Fn. 18), S. 13. 309 Dunne, Inventing International Society (Fn. 302), S. 11. 310 Vgl. Linklater/ Suganami, The English School of International Relations (Fn. 291), S. 71, 79f. 311 Die sechs Ziele sind: Erhaltung der internationalen Gesellschaft; Erhaltung der Inderdependenz und externen Souveränität; Frieden; Begrenzung zwischenstaatlicher Gewalt; Einhaltung von völkerrechtlichen Verträgen und die Akzeptanz der Jurisdiktion eines Staates über ein bestimmtes Gebiet, vgl. Bull, The Anarchical Society (Fn. 18), S. 16–19. 312 Wobei sich der Wert der internationalen Ordnung letztlich durch ihren Beitrag zur Förderung des übergeordneten Ziels, nämlich der Ordnung der gesamten Menschheit, bestimmt: „It is necessary to state at this point, however, that if any value attaches to order in world politics, it is order among all mankind which we must treat as being of primary value, not order within the society of states. If 3.1 Grundzüge der Englischen Schule der Internationalen Beziehungen 109 Diese drei Gemeinsamkeiten verleihen der Forschungstradition bereits ein wenig Kontur, die noch deutlicher zu Tage tritt, wenn man die Englische Schule von anderen IB-theoretischen Zugängen abgrenzt. Im Gegensatz zum zentralen Forschungsgestand des Realismus, dem anarchischen internationalen System, in dem zwischenstaatliche Vereinbarungen nicht über die Koexistenz hinausgehen, betont die Forschungstradition der Englischen Schule den Wert gemeinsamer Standards, Normen und Regeln in einer internationalen Gesellschaft.313 Die internationalen Beziehungen werden in der Englischen Schule nicht primär als Nullsummenspiel unter dem Primat der Macht betrachtet: Vielmehr werden die Institutionen der ‚Balance of Power‘ und der Beziehungen zwischen Großmächten sowie von Großmächten zu schwächeren Staaten als bewusste, kontinuierliche Praktiken wahrgenommen, die Vertrauen, Autorität und Legitimität schaffen.314 Ferner sehen RealistInnen Staaten und den ewigen Zustand der Anarchie der Staatenwelt als natürlich an, während vor allem die Perzeption immerwährender Anarchie von VertreterInnen der Englischen Schule als historisches Konstrukt und damit als veränderbar aufgefasst wird.315 Darüber hinaus lehnen VertreterInnen der Englischen Schule die Analogie zwischen innerstaatlicher und zwischenstaatlicher Anarchie ab (‚domestic analogy‘) und weisen auf die Unterschiede zwischen Staaten und Personen als konstituierende Akteure hin.316 Die wichtigste Gemeininternational order does have value, this can only be because it is instrumental to the goal of order in human society as a whole , Bull, The Anarchical Society (Fn. 18), S. 21. Eine internationale Ordnung, die von souveränen Staaten gebildet wird, ist daher für PluralistInnen, diejenige Ordnung, die der Förderung der Ordnung unter den Menschen am besten dienlich ist, vgl. Linklater/ Suganami, The English School of International Relations (Fn. 291), S. 56–59. Zu einer möglichen konzeptionellen Inkohärenz in Bulls Versuch von einem pluralistischen Standpunkt aus für eine moralische Priorität der Ziele der Menschheit gegenüber den Zielen der Staatengemeinschaft zu argumentieren, vgl. Linklater/ Suganami, The English School of International Relations (Fn. 291), S. 65. 313 Vgl. Hurrell, Andrew, The Anarchical Society 25 Years on: Foreword to the Third Edition, in: Bull Hedley, The Anarchical Society, A Study of Order in World Politics, Basingstoke 2002³, S. vii-xxiii, hier S. viii. 314 Vgl. Hurrell, The Anarchical Society 25 Years on (Fn. 313), S. ix. 315 Vgl. Buzan, An Introduction to the English School of International Relations (Fn. 290), S. 27. 316 Vgl. Bull, Hedley, Society and Anarchy in International Relations, in: Butterfield, Herbert/ Wight, Martin (Hrsg.), Diplomatic Investigations. Essays in the Theory of International Relations, Cambridge 1966, S. 35–50, hier S. 35; Buzan, An Introduction to the English School of International Relations (Fn. 290), S. 28. 3. IB-theoretische Verortung der Schutzverantwortungsidee 110 samkeit zwischen beiden Ansätzen besteht indes in der Bedeutung der Staaten als (gegenwärtig) wichtigste Akteure der internationalen Beziehungen. Verglichen mit dem Liberalismus ist die Englische Schule bescheidener, sie beschäftigt sich mit den Möglichkeiten zur Verbesserung der imperfekten internationalen Gesellschaft und formuliert keine utopischen Ziele, wie die Errichtung einer Weltgesellschaft. Sie ist daher reformistisch ausgerichtet, nicht revolutionär. Zudem spielen nichtstaatliche Akteure, wie beispielsweise NGOs, und wirtschaftliche Themen nur eine untergeordnete Rolle in den Überlegungen der Englischen Schule.317 In Abgrenzung zum Institutionalismus analysiert die Englische Schule die Bedingungen zur Entstehung eines gemeinsamen Interesses eingehender und verweist dabei auch auf den Umstand, dass eine erfolgreiche Kooperation oftmals von einem bereits vorhandenen Gemeinschaftsgefühl abhängt, das auf globaler Ebene schwer herzustellen sei.318 Zentrale Gemeinsamkeiten zwischen dem Liberalismus und der Englischen Schule sind die optimistische Suche nach einem Ausweg aus dem Zustand der Anarchie und der Glaube an die Realisierung von Kooperationen zwischen Staaten auf der Basis gemeinsamer Werte und Interessen. Verglichen mit dem Konstruktivismus fallen die epistemologischen Defizite der Englischen Schule ins Auge, allen voran die fehlende Selbstreflexion des Standpunkts der WissenschaftlerInnen. Im Gegensatz zu SozialkontruktivistInnen nehmen VertreterInnen der Englischen Schule überdies oftmals einen dezidiert normativen Standpunkt ein.319 Abgesehen davon sind die Schwerpunkte der jeweiligen Forschungsprogramme zwar unterschiedlich, aber durchaus komplementär zueinander: Die Englische Schule beschäftigt sich überwiegend mit makrohistiorischem Wandel und mit ethischen Fragen der internationalen Politik, während der Sozialkonstruktivismus Kausalverhältnisse untersucht und Normen und Ideen empirisch erfasst.320 In der Englischen Schule werden aber darüber hinaus die materiellen und machtpolitischen Fakten stärker mit in die Analyse einbezogen.321 Die wichtigste Gemeinsamkeit der beiden Ansätze besteht darin, dass sie die Bedeutung von Werten, Normen und Interessen für die Er- 317 Vgl. Buzan, An Introduction to the English School of International Relations (Fn. 290), S. 30. 318 Vgl. Hurrell, The Anarchical Society 25 Years on (Fn. 313), S. xi. 319 Vgl. Buzan, An Introduction to the English School of International Relations (Fn. 290), S. 33. 320 Vgl. Daase, Die Englische Schule (Fn. 288), S. 276. 321 Vgl. Hurrell, The Anarchical Society 25 Years on (Fn. 313), S. xii. 3.1 Grundzüge der Englischen Schule der Internationalen Beziehungen 111 möglichung und Begrenzung von Handlungen sowie für die Herausbildung von Identitäten hervorheben. Diese dreifache Annäherung an die Englische Schule durch die Vorstellung ihrer prominentesten VertreterInnen, die Betrachtung von Schnittmengen in ihren Positionen und der Abgrenzung zu anderen IB-Theorien, dient als Basis für die nun folgende Betrachtung der inhaltlichen Schwerpunkte dieser Forschungstradition. Forschungsschwerpunkte der Englischen Schule Die Forschungsschwerpunkte der Englischen Schule322 bestehen in der Analyse der internationalen Gesellschaft, in der Kontroverse zwischen PartikularistInnen und SolidaristInnen sowie in der Bestimmung der Primärinstitutionen (‚primary institutions‘) der internationalen Gesellschaft. Diese Schwerpunkte werden nachfolgend einzeln beleuchtet. Innerhalb der Englischen Schule werden drei Traditionen der internationalen Beziehungen unterschieden: Realismus (das internationale System), Rationalismus (die internationale Gesellschaft) und Revolutionismus/ Idealismus (die Weltgesellschaft).323 In einem internationalen System sind die Beziehungen zwischen den Staaten konfliktbasiert und auf Koexistenz in einem Nullsummenspiel ausgerichtet. In einer internationalen Gesellschaft sind sich die Staaten bewusst, dass sie gemeinsame Interessen und Werte teilen und dieses Bewusstsein fördert kooperatives Verhalten sowie die Setzung und Schaffung von Regeln und Institutionen. In einer Weltgesellschaft stehen Individuen, NGOs und die Weltbevölkerung insgesamt im Fokus globaler Vereinbarungen und Institutionen. Staaten sind 3.1.2 322 Wenn hier von Forschungsschwerpunkten der Englischen Schule die Rede ist, soll damit nicht die Illusion genährt werden, dass alle VertreterInnen dieser Forschungstradition gleichermaßen an denselben Themen unter einer einheitlichen Fragestellung arbeiten würden. Gleichwohl werden dieselben Terminologien, Konstrukte und Fragestellungen von den meisten prominenten VertreterInnen verwendet und behandelt, sodass in dieser Hinsicht von Forschungsschwerpunkten gesprochen werden kann, vgl. Linklater/ Suganami, The English School of International Relations (Fn. 291), S. 7, 39–116; kritisch dazu, Hall, Ian, Review: Still the English Patient? Closures and Inventions in the English School, in: International Affairs Jg. 77 (2001), Nr. 4, S. 931–942, hier S. 941f. Gemäß Daase bestehen kaum Schnittmengen zwischen diesen Autoren, so dass vielmehr durch die selektive Zusammenführung „eine theoretische Tradition ‚konstruiert‘“ werde, Daase, Die Englische Schule (Fn. 288), S. 256. 323 Vgl. Daase, Die Englische Schule (Fn. 288), S. 259ff. 3. IB-theoretische Verortung der Schutzverantwortungsidee 112 zwar weiterhin ein relevanter Akteur, allerdings findet die Regelsetzung nunmehr auf mehreren Ebenen und damit auch oberhalb und unterhalb staatlicher Institutionen statt, wobei möglichst die Interessen aller von einer Entscheidung betroffenen Individuen berücksichtigt werden sollten.324 Die drei Traditionen der IB aus Sicht der Englischen Schule Realismus Rationalismus Revolutionismus Theoretischer Ordnungsrahmen Internationales System Internationale Gesellschaft Weltgesellschaft Grundlegendes Prinzip der internationalen Beziehungen Anarchie Soziale Institutionen(Ordnung) Kosmopolitismus (Gerechtigkeit) Historische Vordenker Hobbes Grotius Kant Methodik Positivismus Hermeneutik Kritische Theorie Rechtsauffassung Positives Recht Positives Recht/Naturrecht Naturrecht Normenverständnis Pluralismus Pluralismus;Universalismus Universalismus; Pluralismus Verhältnis der Staaten Koexistenz Kooperation Konvergenz Akteure Staatszentriert Staatszentriert Individuen, Staa-ten, NGOs, IOs Quelle: Eigene Darstellung.325 Diese oben dargestellten Traditionen gehen von verschiedenen Annahmen über die Kooperationsfähigkeit staatlicher Akteure und die Existenz universeller normativer Wertvorstellungen sowie von unterschiedlichen epistemologische Methoden aus.326 Gemäß dem Selbstverständnis zumindest von frühen Vertretern der Englischen Schule besetzt diese idealerweise die Position zwischen realistischen und revolutionären Ansätzen, sie weist den Pessimismus der ersten und den Optimismus der zweiten Alternative zu- Tabelle 1: 324 Vgl. Buzan, An Introduction to the English School of International Relations (Fn. 290), S. 12f. 325 Auf der Grundlage von Wight, Martin, Why there Is No International Theory? in: Butterfield, Herbert/ Wight, Martin (Hrsg.), Diplomatic Investigations. Essays in the Theory of International Politics, Cambridge 1966, S. 35–50, hier S. 37–39; Buzan, An Introduction to the English School of International Relations (Fn. 290), S. 12–15; Linklater, The English School (Fn. 297), S. 88–93. 326 Vgl. Linklater, The English School (Fn. 297), S. 109, 112. 3.1 Grundzüge der Englischen Schule der Internationalen Beziehungen 113 rück und geht von der Möglichkeit einer regelbasierten Kooperation zwischen den Staaten aus: „The salient fact of international relations is taken to be not that of conflict among states within the international anarchy and the availability of materials with which to replace it, as on the Kantian view; but co-operation among sovereign states in a society without government. The prescriptions which accompany this account of the nature of international relations enjoy respect for the legal and moral rules upon which the working of the international society depends .327 Die internationale Gesellschaft, Pluralismus und Solidarismus Auch wenn die frühen Vertreter der Englischen Schule den Schwerpunkt auf die Untersuchung und Verteidigung der internationalen Gesellschaft legten, wurden realistische und revolutionäre Ansätze nicht ausgesperrt oder eine strikte Grenzziehung zwischen diesen theoretischen Zugängen gezogen. Vielmehr werden die Übergange zwischen ihnen als fließend angesehen und kein Fortschrittsnarrativ von einem internationalen System über die internationale Gesellschaft hin zu einer Weltgesellschaft postuliert.328 Zudem muss beachtet werden, dass ein kontinuierliches Zusammenspiel zwischen diesen Traditionen besteht, da zum selben Zeitpunkt verschiedene themenspezifische Regime der internationalen Beziehungen jeweils eher dem internationalen System, der internationalen Gesellschaft oder der Weltgesellschaft entsprechend geordnet sein und nebeneinander existieren können.329 Beispielsweise sind nichtstaatliche und überstaatliche Akteure im Bereich Welthandel von entscheidender Bedeutung und innerhalb der Staaten hat eine Konvergenz der jeweiligen Wirtschaftsordnungen stattgefunden, sodass das Handelsregime zumindest teilweise an den Merkmalen und Regeln einer Weltgesellschaft ausgerichtet ist, während andere Teilbereiche eher dem internationalen System (Verteidigungs- und Rüstungspolitik) oder der internationalen Gesellschaft (Umwelt- und Entwicklungspolitik) zugeordnet werden können.330 Gerade diese Gleichzei- 3.1.2.1 327 Wight, Why there Is No International Theory? (Fn. 325), S. 38. 328 Vgl. Linklater/ Suganami, The English School of International Relations (Fn. 291), S. 31, 39. 329 Vgl. Buzan, Barry, International Political Economy and Globalization, in: Bellamy, Alex J. (Hrsg.) International Society and Its Critics, Oxford 2005, S. 115– 133, hier S. 117. 330 Vgl. Buzan, International Political Economy and Globalization (Fn. 329), S. 123, 131. 3. IB-theoretische Verortung der Schutzverantwortungsidee 114 tigkeit und Diversität an Entwürfen und methodologischen Zugängen, die sich auf eine gemeinsame Forschungstradition mit einem geteilten Vokabular berufen, macht die Englische Schule zu einem holistischen Ansatz unter den IB-Theorien.331 Die Idee einer internationalen Gesellschaft beschreibt in der wirkmächtigen Definition von Bull (siehe Kapitel 3.1.1) eine zwischenstaatliche Ordnung, in der sich die Hauptakteure, also souveräne Staaten, gemeinsamer Interessen und Werte bewusst sind und zur Aufrechterhaltung und Vertiefung der Kooperation Regeln setzen und Institutionen schaffen, bewahren und ausbauen.332 Demnach wird die internationale Gesellschaft innerhalb der Englischen Schule als sozial konstruierte Realität angesehen.333 Da sie von Staats- und RegierungschefInnen geschaffen wird, also menschengemacht ist, sind ihre Institutionen stets veränderbar. Folglich kann die internationale Gesellschaft selbst reinterpretiert, umgeformt und in letzter Instanz sogar durch eine Ordnung abgelöst werden, die eher den Merkmalen eines internationalen Systems oder einer Weltgesellschaft entspricht.334 Ausgehend von der Untersuchung der internationalen Gesellschaft können sich VertreterInnen der Englischen Schule entsprechend entweder ordnungs- oder gerechtigkeitszentrierten Konzeptionen zuwenden335 und dabei zu jenen scheinbar antagonistischen Positionen gelangen, aus denen sich die schulbildende Debatte zwischen PluralistInnen und SolidaristInnen über die Legitimität von Humanitären Interventionen speist.336 VertreterInnen des Pluralismus definieren die Funktionalität einer internationalen Gesellschaft nach ihrer Fähigkeit, die internationale Ordnung stabil zu halten. Aus dieser Perspektive wird die Ordnung durch universelle Ideologien, beispielsweise die Menschenrechte, bedroht. Denn weltgeschichtlich habe sich gezeigt, dass Staaten unterschiedliche Kulturen und 331 Vgl. Buzan, An Introduction to the English School of International Relations (Fn. 290), S. 23. 332 Vgl. Linklater/ Suganami, The English School of International Relations (Fn. 291), S. 37. 333 Über die notwendigen Vorausaussetzungen, die für die Entstehung einer internationalen Gesellschaft vorliegen müssen, besteht nach wie vor Uneinigkeit, vgl. Daase, Die Englische Schule (Fn. 288), S. 261. 334 Vgl. Manning, Charles A. W., The Nature of International Society, London/ Basingstoke 1975, S. 8. 335 Vgl. Neumann, Iver B., John Vincent and the English School of International Relations, in: Neumann, Iver B./ Waever, Ole (Hrsg.), The Future of International Relations. Masters in the Making?, London/ New York 1997, S. 41–70, hier S. 44f. 336 Vgl. Linklater, The English School (Fn. 297), S. 89. 3.1 Grundzüge der Englischen Schule der Internationalen Beziehungen 115 Ideologien herausbilden und infolgedessen divergierende Gerechtigkeitsvorstellungen entwickeln würden. Eine internationale Gesellschaft müsse sich deshalb primär um die Aufrechterhaltung der Ordnung unter den Bedingungen kultureller und politischer Vielfalt bemühen.337 Dementsprechend erstrecke sich die Reichweite internationaler Institutionen auch nicht über den Bereich einer auf gemeinsame Sachfragen konzentrierten rudimentären Ordnung in einem Zustand latenter Anarchie hinaus. Freilich haben Hedley Bull und Adam Watson ihre pluralistische Position dahingehend qualifiziert, dass in der ersten universellen internationalen Gesellschaft, die sich nach der Dekolonialisierungswelle gebildet habe, der zwischenstaatlichen Ordnung allein kein übergeordneter Wert mehr zugesprochen werden könne. Gerade Bull äußerte explizit, dass sich die internationale Ordnung an ihrem Beitrag für die Weltordnung messen lassen müsse, womit implizit auch Gerechtigkeitsfragen angesprochen seien.338 Die Unterscheidung zwischen Solidarismus und Pluralismus basierte in der ersten Generation der Englischen Schule primär auf abweichenden empirischen Bewertungen über den tatsächlichen Zustand der internationalen Gesellschaft und weniger auf antagonistischen normativen Urteilen.339 Was beide Strömungen unterschied, war die jeweilige Beurteilung des gegenwärtigen Ausmaßes an Solidarität in der internationalen Gesellschaft. Unter Solidarismus wurde demgemäß jene Position verstanden, die in der zeitgenössischen internationalen Gesellschaft ausreichend Anzeichen für tatsächliche oder potentielle solidaristische Praktiken sah, um ein relativ anspruchsvolles Völkerrecht zu entwickeln, das unter anderem Mechanismen zur Rechtsdurchsetzung und den internationalen Menschenrechtsschutz umfassen würde. Die pluralistische Strömung hingegen zeigte sich skeptisch, dass diese Anzeichen für eine solidaristische Praxis gegeben seien und dass die völkerrechtlichen Modifikationen umgesetzt werden könnten, ohne dabei das Minimalziel einer geordneten Koexistenz zu gefährden. Die kulturelle, po- 337 Vgl. Buzan, An Introduction to the English School of International Relations (Fn. 290), S. 91. 338 Vgl. Bull, The Anarchical Society (Fn. 18), S. 21; Linklater, Andrew, The English School Conception of International Society: Reflections on Western and non- Western Perspectives, in: Ritsumeikan Annual Review of International Studies Jg. 9 (2010), S. 1–13, hier S. 4. 339 Vgl. Neumann, John Vincent and the English School of International Relations (Fn. 335), S. 43f.; Das empirische Urteil wird indes, wie bereits erwähnt, von den eigenen normativen Standpunkten beeinflusst, vgl. Linklater/ Suganami, The English School of International Relations (Fn. 291), S. 71 – 73. 3. IB-theoretische Verortung der Schutzverantwortungsidee 116 litische und ethische Diversität ließe lediglich ein geringes Maß an gemeinsamen Normen, Regeln und Institutionen unter den Staaten zu, das auf eine, über die bloße Koexistenz hinausgehende, Kooperation zur zwanglosen Bewältigung globaler Problemlagen beschränkt sei.340 Bezeichnenderweise sieht der maßgeblich von Hedley Bull in seinem Aufsatz The Revolt Against the West341 geprägte Debattenstrang über die Dekolonialisierung und die Integration des Globalen Südens in die internationale Gesellschaft gerade in der Erweiterung der internationalen Gesellschaft und in dem Aufbegehren gegen Ungleichheit und Bevormundung vornehmlich eine Gefahr für das Fortbestehen eben dieses internationalen Ordnungsmodells. In der Konsequenz blieben die mit der Dekolonialisierung zusammenhängenden Gerechtigkeitsfragen trotz des oftmals auch von Bull geäu- ßerten Verständnisses für die Anliegen jener Staaten, die in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts für Unabhängigkeit und das Selbstbestimmungsrecht der Völker gekämpft hatten, in der pluralistischen Strömung ausgeklammert.342 Im Kontrast dazu, legte Raymond John Vincent mit seinem Buch Human Rights and International Relations (1986) den Grundstein für eine „solidaristische Wende“343 in der Englischen Schule, indem er aus dem Recht auf Leben eine menschenrechtlich begründete Pflicht für die Staatengemeinschaft zur Beendigung des Hungers in der Welt ableitete.344 Zuvor hatte er allerdings durchweg eine pluralistische Position vertreten,345 unter anderem in seinem ersten Hauptwerk aus dem Jahr 1974, das passender- 340 Vgl. Linklater/ Suganami, The English School of International Relations (Fn. 291), S. 65f. 341 Diese Revolte bestand nach Bull aus fünf Elementen: dem Kampf um Souveränität sowie einer politischen, einer rassischen, einer wirtschaftlichen und einer kulturellen Revolte, vgl. Bull, Hedley, The Revolt Against the West, in: Bull, Hedley/ Watson, Adam (Hrsg.), The Expansion of International Society, Oxford 1984, S. 217–228. 342 Vgl. Hall, Ian, The ‚Revolt Against the West Revisited , in: Dunne, Tim/ Reus- Smit, Christian (Hrsg.), The Globalization of International Society, Oxford 2017, S. 345–361, hier S. 345f. 343 Linklater, Andrew, Prudence and Principle in International Society: Reflections of Vincent’s Approach to Human Rights, in: International Affairs Jg. 87 (2011), Nr. 5, S. 1179 – 1191, hier, S. 1179. 344 Vgl. Vincent, Raymond John, Human Rights and International Relations, Cambridge 1986, S. 147. 345 Vgl. Cox, Michael/ Rengger, Nicholas, Introduction: Fred Halliday, John Vincent and the Idea of Progress in International Relations, in: International Affairs Jg. 87 (2011), Nr. 5, S. 1045–1050, hier S. 1047, 1049; Neumann, John Vincent and the English School of International Relations, S. 45–52. 3.1 Grundzüge der Englischen Schule der Internationalen Beziehungen 117 weise den Titel Non-Intervention and International Order trug.346 In einem posthum veröffentlichten Aufsatz forderte Vincent demgegenüber die Entwicklung einer Theorie der internationalen Gesellschaft, die berücksichtigt, dass „the principle of non-intervention no longer sums up the morality of states“.347 Als Nicholas Wheeler im Jahr 2000 behauptete, dass SolidaristInnen wie Vincent eine Pflicht zur Humanitären Intervention fordern würden, wurde neben der solidaristischen Wende zugleich eine „normative Wende“348 vollzogen. Die Pluralismus-Solidarismus-Debatte wurde fortan um die Legitimität von Humanitären Interventionen geführt und war damit normativ und nicht mehr primär empirisch ausgerichtet. Dass Wheeler die beiden Zitate von Vincent, in denen dieser Positionen bezüglich des Prinzips der Nichteinmischung abwog, kreativ auslegte349 und sogar verfremdete,350 um eine Tradition innerhalb der Englischen Schule zu konstruieren, die es so nicht gab,351 ist methodisch zumindest fragwürdig.352 346 Vgl. Vincent, Raymond John, Non-Intervention and International Order, Princeton 1974. 347 Vincent, Raymon John/ Wilson, Peter, Beyond Non-Intervention, in: Forbes, Ian/ Hoffman, Mark (Hrsg.), Political Theory, International Relations and the Ethics of Intervention, Basingstoke/ London 1993, S. 122–130, hier S. 129. 348 Für die Bezeichnung als ‚normative turn vgl. Linklater/ Suganami, The English School of International Relations (Fn. 291), S. 71. 349 Das Zitat von Vincent lautet im Original: „If the threat to life on the New York subway became the systemic killing of all commuters from New Jersey, or the threat to life in the Sahara desert reached famine proportions, in which local governments were implicated by failing to meet their responsibilities, then there might fall to the international community a duty of humanitarian intervention. (But even then the considerations of prudence we spoke of under ‚the morality of states would still apply.) (Kursivsetzung im Original), Vincent, Human Rights and International Relations (Fn. 344), S. 126f. Aus dieser Abwägugung macht Wheeler eine Empfehlung, wenn er sagt, dass „[m]oreover, Vincent suggests that, if states systematically and massively violated human rights, ‚then there might fall to the international community a duty of humanitarian intervention (Kursivsetzung im Original), Wheeler, Nicholas, Saving Strangers, Humanitarian Intervention in International Society, New York 2000, S. 28. 350 Das hier gemeinte Zitat von Vincent lautet im Original: „No attention is paid to whether states ought to be nation-states, or self-determing states, or, whether states ought to satisfy certain basic requirements of decency before they qualify for the protection which the principle of non-intervention provides (eigene Kursivsetzung, D.P.), Vincent/ Wilson, Beyond Non-Intervention (Fn. 347), S. 125. in Wheelers These heißt es indes: „English School solidarists like R. J. Vincent have recognized that ‚states should satisfy certain basic requirements of decency before they qualify for the protection which the principle of non-intervention 3. IB-theoretische Verortung der Schutzverantwortungsidee 118 SolidaristInnen der zweiten Generation der Englischen Schule, wie Nicholas Wheeler353 und Tim Dunne,354 gehen davon aus, dass sich in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts ein Menschenrechtsregime herausgebildet habe, das einen Wertekonsens der Weltgemeinschaft reflektiere und durch das Individuen Träger von völkerrechtlichen Rechten und Pflichten geworden seien. Aus normativer Sicht sei es die Aufgabe der Staatengemeinschaft, Massenverbrechen zu unterbinden, wenn sich der zuständige Staat als primärer Pflichtenträger unfähig oder unwillig zeige, den Schutz seiner eigenen Bevölkerung selbst herzustellen.355 Erst durch diese normative Wende wurde die bereits zuvor bestehende Differenz zwischen PluralistInnen und SolidaristInnen hinsichtlich des empirischen Urteils über die Qualität des Solidarismus in der internationalen Gesellschaft normativ aufgeladen, so dass sich auch die jeweiligen Sets an ‚primary institutions‘ unterscheiden können.356 provides (eigene Kursivsetzung, D.P), Wheeler, Saving Strangers (Fn. 349), S. 28. 351 Dass Vincent in Human Rights and International Relations explizit das Instrument einer (militärischen) Humanitären Intervention in der zeitgenössischen internationalen Gesellschaft ablehnte, übergeht Wheeler geflissentlich, vgl. Vincent, Human Rights and International Relations (Fn. 344), S. 70, 104, 112–118, vor allem das Zitat auf S. 118: „By these standards, few governments may be legitimate. But if we made them the basis for international conduct, as distinct to international criticism, there would be no end of wars of interventionism (Kursivsetzung im Original). Tatsächlich ist die Pflicht zu einer humanitären Intervention, die Vincent befürwortet, auf die (gewaltlose) Unterstützung zur Erfüllung von grundlegenden Bedürfnissen ausgerichtet, vgl. Vincent, Human Rights and International Relations (Fn. 344), S. 85f.; Zu Vincents ablehnender Haltung bezüglich Humanitärer Interventionen vgl. Welsh, Jennifer M., A Normative Case for Pluralism: Reassessing Vincent’s Views on Humanitarian Intervention, in: International Affairs Jg. 87 (2011), Nr. 5, S. 1193–1204, hier S. 1194. 352 Vgl. Daase, Die Englische Schule (Fn. 288), S. 273f. 353 Vgl. Wheeler, Saving Strangers (Fn. 349); Wheeler, Nicholas J., The Humanitarian Responsibilities of Sovereignty: Explaining the Development of a New Norm of Military Intervention for Humanitarian Purposes in International Society, in: Welsh, Jennifer M. (Hrsg.), Humanitarian Intervention and International Relations, New York 2004, S. 29–51. 354 Vgl. Dunne, Tim, The Responsibility to Protect and World Order, in: Thakur, Ramesh/ Maley, Robert (Hrsg.), Theorising the Responsibility to Protect, Cambridge 2015, S. 81–100. 355 Vgl. Wheeler, Saving Strangers (Fn. 349), S. 34–37; Dunne, The Responsibility to Protect and World Order (Fn. 354), S. 94–98. 356 Vgl. Buzan, An Introduction to the English School of International Relations (Fn. 290), S. 99–112, 136–163. 3.1 Grundzüge der Englischen Schule der Internationalen Beziehungen 119 Denn PluralistInnen wie Robert Jackson357 und James Mayall358 kommen sowohl in empirischer als auch in normativer Hinsicht zu abweichenden Urteilen als die SolidaristInnen, da sie die Freiheit jeder Gemeinschaft zur eigenen Regelsetzung hervorheben und einen Wertepluralismus für wünschenswert erachten. Daher räumen sie den Prinzipien der Nichteinmischung und der Souveränität in den internationalen Beziehungen einen hohen Stellenwert ein. Die Staatenpraxis im 20. Jahrhundert habe zudem gezeigt, das militärische Maßnahmen zum Schutz einer Zivilbevölkerung nur in äußerst seltenen Fällen selektiv ausgeführt und von der Staatengemeinschaft überwiegend nicht als legitime Handlungen begrüßt wurden, da sie auf ungleichen Machtverhältnissen basierten und der Durchsetzung partikularer Interessen gedient hätten.359 In der gewaltsamen Durchsetzung partikularer Wertvorstellungen sehen auch die PluralistInnen der zweiten Generation der Englischen Schule eine Gefährdung jener internationalen Ordnung, deren Aufrechterhaltung das überragende Ziel einer internationalen Gesellschaft darstellen solle (siehe Kapitel 3.2.3).360 An dieser Stelle sind drei Anmerkungen zur Kontroverse zwischen PluralistInnen und SolidaristInnen elementar: Erstens können die empirische Urteile des Beobachtenden über das Ausmaß an Solidarität in der internationalen Gesellschaft im Zeitverlauf variieren, so wie dies beispielsweise bei Raymond John Vincent der Fall war.361 Zweitens kann eine internatio- 357 Vgl. Jackson, Robert H., The Global Covenant. Human Conduct in a World of States, Oxford 2000. 358 Vgl. Mayall, James, World Politics. Progress and Its Limits, Cambridge/ Maiden 2000. 359 Vgl. Jackson, The Global Covenant (Fn. 357), S. 172–182, 289–293; Mayall, World Politics (Fn. 358), S. 139, 149–157. 360 Zu den unterschiedlichen Positionen vgl. Albert, Mathias/ Müller, Thomas, Die Englische Schule der Internationalen Beziehungen, in: Sauer, Frank/ Masala, Carlo (Hrsg.), Handbuch Internationale Beziehungen, Wiesbaden 2017², S. 51– 74, hier S. 64f.; Buzan, An Introduction to the English School of International Relations (Fn. 290), S. 89–167; Bain, William, The Pluralist-Solidarist Debate in the English School, in: Navari, Cornelia/ Green, Daniel M. (Hrsg.), Guide to the English School in International Studies, Malden/ Oxford 2014, S. 159–169, hier S. 142–164. 361 Vgl. Wheeler, Nicholas J., Pluralist or Solidarist Conceptions of International Society: Bull and Vincent on Humanitarian Intervention, in: Millennium: Journal of International Studies Jg. 21 (1992), Nr. 3, S. 463–487. Vgl. zudem die Einschätzung von Bull, dass „[i]f in the twentieth century the attempt to apply the solidarist formula has proven premature, this could not mean that the conditions will never obtain in which it could be made to work , Bull, The Anarchical Society (Fn. 18), S. 232. 3. IB-theoretische Verortung der Schutzverantwortungsidee 120 nale Gesellschaft generell pluralistisch ausgerichtet sein, aber dennoch in Teilbereichen des Völkerrechts Inseln des Solidarismus aufweisen.362 So sei laut Barry Buzan die gegenwärtige internationale Gesellschaft zwar weiterhin fast ausschließlich gemäß pluralistischer Normen geordnet und nicht nach solidaristischen, allerdings unterlägen die Primärinstitutionen einem ständigen Wandel und verschöben sich seit einigen Jahrzehnten immer stärker in Richtung einer solidaristischen Ausprägung, etwa durch die Konditionierung von Souveränität durch den Schutz der eigenen Bevölkerung vor Massenverbrechen.363 Aufbauend auf den ersten beiden Punkten scheinen, drittens, die eigenen Werturteile die empirische Beurteilung zu beeinflussen, sodass die von den AutorInnen gewünschte Veränderungen in der Staatenpraxis und im Völkerrecht von ihnen auch als bereits vorhanden erkannt oder zumindest als unmittelbar bevorstehend prognostiziert und antizipiert werden.364 Leitende und abgeleitete Primärinstitutionen Als Primärinstitutionen (‚primary institutions‘) werden in der Definition von Barry Buzan beständige soziale Praktiken wie Gebräuche, Gesetze, Regeln und Beziehungen bezeichnet, die innerhalb der internationalen Gesellschaft von Staaten als den primären Handlungssubjekten geteilt und als legitim anerkannt werden. Primärinstitutionen drücken eine gemeinsame Identität der Staaten aus und bestimmen die Parameter für angemessenes Verhalten in den zwischenstaatlichen Beziehungen, sie sind daher sowohl für die Staaten als auch für die internationale Gesellschaft konstitutiv.365 Wie jeder andere Versuch, das Konstrukt der Primarinstitution zu definieren, ist auch jener von Buzan anfällig für die Kritik eines fehlenden Kriteri- 3.1.2.2 362 Vgl. Dunne, The Responsibility to Protect and World Order (Fn. 354), S. 100; Linklater/ Suganami, The English School of International Relations (Fn. 291), S. 66. 363 Buzan, An Introduction to the English School of International Relations (Fn. 290), S. 163ff.; Buzan, Barry, From International to World Society? English School Theory and the Social Structure of Globalisation, Cambridge 2004, S. 181. 364 Vgl. Linklater/ Suganami, The English School of International Relations (Fn. 291), S. 71f.; Daase, Die Legalisierung der Legitimität (Fn. 56), S. 47f. 365 Vgl. Buzan, An Introduction to the English School of International Relations (Fn. 290), S. 16f. 3.1 Grundzüge der Englischen Schule der Internationalen Beziehungen 121 enkatalogs, der eine intersubjektive Nachvollziehbarkeit der Auslese von Primärinstitutionen ermöglicht.366 Interessanterweise ähneln sich die beiden Merkmale der dauerhaften Praxis und des Umstands, dass diese Praxis von den Akteuren (hauptsächlich Staaten) geteilt und als legitim anerkannt wird, den beiden Kriterien der Übung (consuetudo) und Rechtsüberzeugung (opinio juris) für entstehendes Völkergewohnheitsrecht. Dies gilt umso mehr, wenn die Perzeptionen der StaatenvertreterInnen als Grundlage für die Identifizierung der von den Staaten geteilten und als legitim anerkannten dauerhaften Praxis herangezogen werden,367 da auch die Rechtsüberzeugung unter „Rückgriff auf Verlautbarungen und Stellungnahmen abgeleitet [wird]“.368 Die Wahrnehmungen der StaatenvertreterInnen, die sich in Verlautbarungen und dem Abstimmungsverhalten manifestieren, werden auch in der vorliegenden Studie als eine wesentliche Quelle zur Bestimmung von Primärinstitutionen herangezogen (siehe Kapitel 6.2). Freilich sind die Merkmale der Primärinstitutionen weiter gefasst als die Kriterien für Völkergewohnheitsrecht und umfassen auch informelle Normen und soziale Beziehungsmuster, wie das Mächtegleichgewicht oder Allianzen, die für Staaten konstitutiv sind. Das Attribut der Beständigkeit, das die Primärinstitutionen auszeichnet, schließt indes nicht aus, dass diese im Zeitverlauf an Bedeutung gewinnen oder verlieren oder gar ihren Status als Primärinstitution einbüßen.369 Hinzukommt, dass der Status als Primärinstitution auf den subjektiven Beobachtungen und Werturteilen der WissenschaftlerInnen beruht, sodass beträchtliche diachrone und synchrone Abweichungen bezüglich des Sets an Primärinstitutionen in der Literatur der Englischen Schule zu konstatieren sind.370 Generell unterstützen PluralistInnen den Status Quo und favorisieren die Konservierung der aus ihrer Sicht etablierten Primärinstitutionen der 366 Vgl. Buzan, An Introduction to the English School of International Relations (Fn. 290), S. 173–178. 367 Zu diesem Ansatz vgl. Wilson, Peter, The English School Meets the Chicago School: The Case for a Grounded Theory of International Institutions, in: International Studies Review Jg. 14 (2012), Nr. 4, S. 567–590. 368 Arnauld, Völkerrecht (Fn. 21), S. 106 [Rn. 254]. 369 Vgl. Buzan, From International to World Society? (Fn. 363), S. 181f. 370 Vgl. Buzan, From International to World Society? (Fn. 363), S. 161–204, insbesondere die Übersicht der Primärinstitutionen bei Wight, Bull, Mayall, Holsti, James und Jackson auf S. 174; Vgl. zudem Buzan, An Introduction to the English School of International Relations (Fn. 290), S. 177f. 3. IB-theoretische Verortung der Schutzverantwortungsidee 122 internationalen Gesellschaft, also ‚Diplomatie‘, ‚Völkerrecht‘, das ‚Mächtegleichgewicht‘, ‚Souveränität‘ und das ‚Interventionsverbot‘.371 Auch wenn PluralistInnen der zweiten Generation, wie beispielsweise Robert Jackson und James Mayall, grundsätzlich von einem gleichen moralischen Status aller Menschen ausgehen,372 verneinen sie die Legitimität Humanitärer Interventionen unter Verweis auf die Primärinstitutionen des Interventionsverbots und der staatlichen Souveränität, die auf das übergeordnete Ziel der Bewahrung der zwischenstaatlichen Ordnung ausgerichtet sind.373 Demgegenüber räumen VertreterInnen der solidaristischen Strömung den Menschenrechten als Bezugsgröße, an dem sich staatliches, gesellschaftliches und individuelles Handeln über Ländergrenzen hinweg zu orientieren habe, einen größeren Stellenwert ein, als dies für VertreterInnen des Pluralismus möglich scheint.374 Im Falle von „supreme humanitarian emergencies“375 sollten StaatsführerInnen laut Nicholas Wheeler das Risiko eines möglichen Verlusts eigener Staatsbürger in Kauf nehmen, um schwere Menschenrechtsverletzungen in einem anderen Land zu beenden. Diese in Ausnahmefällen anzuwendende Praxis, bei deren Bestimmung und Legitimierung die Kriterien des Gerechten Krieges anzulegen seien,376 entspräche einer aufgeklärten Definition staatlicher Interessen. Zudem ermögliche sie es durch die gewaltsame Herstellung einer, im Vergleich zu den Verhältnissen vor der Intervention, gerechteren Ordnung, die ver- 371 Den fünf von Hedley Bull genannten Primärinstitutionen (Mächtegleichgewicht, Diplomatie, Großmächtemanagement, Völkerrecht und Krieg) fügt Buzan noch weitere hinzu (Territorialität, Souveränität/ Nichtintervention, Imperialismus/ Kolonialismus, Menschliche (Un-)Gleichheit, Nationalismus), vgl. Buzan, An Introduction to the English School of International Relations (Fn. 290), S. 97–112. 372 In der Terminologie von Mayall, der zwischen ‚institutions und ‚principles differenziert, stellt die Achtung der Menschenrechte ein ‚principle‘ dar, vgl. Mayall, World Politics (Fn. 358), S. 149f. Vgl. zudem Jackson, The Global Covenant (Fn. 357), S. 125. 373 Vgl. Jackson, The Global Covenant (Fn. 357), S. 291; Mayall, James, Democracy and International Society, in: International Affairs Jg. 76 (2000), Nr. 1, S. 61–75, hier S. 69f., 74f.; Mayall, James, Non-Intervention, Self-Determination and the ‚New World Order , in: International Affairs Jg. 67 (1991), Nr. 3, S. 421–429, hier S. 428f. 374 Vgl. stellvertretend Wheeler, Saving Strangers (Fn. 349). 375 „A supreme emergency exists when the danger is so imminent, the character of the threat so horrifying and when there is no other option available to assure the survival of a particular moral community than violating the rule against targeting civilians“, Wheeler, Saving Strangers (Fn. 349), S. 50. 376 Vgl. Wheeler, Saving Strangers (Fn. 349), S. 33–52. 3.1 Grundzüge der Englischen Schule der Internationalen Beziehungen 123 meintlich inkongruenten Ziele der Ordnung und der Gerechtigkeit miteinander zu versöhnen.377 Für eine Bestandsaufnahme der Primärinstitutionen im Allgemeinen und für eine Einordnung des internationalen Menschenrechtsschutzes im Besonderen ist es hilfreich, auf die Unterscheidung zwischen leitenden (‚master‘) und abgeleiteten (‚derivative‘) Primärinstitutionen zurückzugreifen, die von Barry Buzan eingeführt wurde: „Some primary institutions can be understood as containing, or generating others [...] The trick is to find primary institutions that stand alone .378 Zu den leitenden Primärinstitutionen zählt Buzan ‚Souveränität‘, ‚Territorialität‘, ‚Diplomatie‘, ‚Großmächte-Management‘, ‚Gleichheit aller Menschen‘, ‚Markt‘, ‚Nationalismus‘ und ‚ökologische Verantwortung‘. Für Buzan beinhaltet die leitende Primärinstitution ‚Gleichheit aller Menschen‘ die beiden abgeleiteten Primärinstitutionen ‚Menschenrechte‘ und ‚Humanitäre Interventionen‘.379 Leitende und abgeleitete Primärinstitutionen bei Buzan380 Leitende Primärinstitution Abgeleitete Primärinstitution Souveränität Nicht-Einmischung; Völkerrecht Territorialität Grenzen Diplomatie Bi- und Multilateralismus Großmächte-Management Allianzen; Krieg; Gleichgewicht der Mächte Gleichheit aller Menschen Menschenrechte; Humanitäre Intervention Markt Handels- und Finanzliberalismus; Hegemoniale Stabilität Nationalismus Selbstbestimmung; Volkssouveränität; Demokratie Ökologische Verantwortung Artenschutz; Klima-Stabilität Die Einteilung in ‚master‘ und ‚derivative primary institutions‘ ist durchaus sinnvoll, um zum einen eine einheitliche Terminologie verwenden zu können und beispielsweise nicht begrifflich zwischen ‚Primärinstitutionen‘ und ‚Prinzipien‘ oder ‚Normen‘ unterscheiden zu müssen.381 Zum anderen verdeutlicht diese Einteilung, dass manche Primärinstitutionen anderen logisch vorausgehen und dass daher bei der Verwendung einer ab- Tabelle 2: 377 Vgl. Wheeler, Saving Strangers (Fn. 349), S. 302. 378 Buzan, From International to World Society? (Fn. 363), S. 182. 379 Vgl. Buzan, From International to World Society? (Fn. 363), S. 187. 380 Vgl. Buzan, From International to World Society? (Fn. 363), S. 187. 381 Vgl. Buzan, From International to World Society? (Fn. 363), S. 163f., 171f. 3. IB-theoretische Verortung der Schutzverantwortungsidee 124 geleiteten deren leitende Primärinstitution mitgedacht werden muss.382 Gleichwohl ist die Einteilung in die beiden Kategorien immer subjektiv und damit anfechtbar. Beispielsweise ordnet Buzan, ‚Völkerrecht‘ in die leitende Kategorie ‚Souveränität‘ ein,383 obwohl das Völkerrecht mit guten Gründen auch als leitende Kategorie geführt werden könnte.384 Für die vorliegende Studie bedeutsam ist ferner der Aspekt, dass sowohl zwischen leitenden Primärinstitutionen Spannungen auftreten können (zum Beispiel zwischen ‚Markt‘ und ‚Souveränität‘) als auch zwischen leitenden Primärinstitutionen und abgeleiteten Primärinstitutionen (zum Beispiel zwischen ‚Souveränität‘ und ‚Humanitäre Intervention‘ oder zwischen ‚Markt‘ und ‚Menschenrechten‘).385 Wenn es darum geht, die leitende Primärinstitution der ‚Gleichheit aller Menschen‘ zu konkretisieren, konzentrieren sich die VertreterInnen der solidaristischen Strömung der Englischen Schule fast ausschließlich auf die abgeleitete Primärinstitution der ‚Humanitären Intervention‘.386 Zugleich erkennen sie an, dass in der gegenwärtigen internationalen Gesellschaft bisher kein Konsens über diese abgeleitete Primärinstitution hergestellt 382 Vgl. Buzan, From International to World Society? (Fn. 363), S. 176–185. 383 Vgl. Buzan, From International to World Society? (Fn. 363), S. 187. 384 In späteren Werken von Buzan zählen Völkerrecht und auch Krieg zu den für sich selbst stehenden Primärinstitutionen, vgl. Buzan, An Introduction to the English School of International Relations (Fn. 290), S. 147–149, 150–153. Vgl. zudem, Knudsen, Tonny Brems, Fundamental Institutions and International Organizations: Theorizing Continuity and Change, in: Knudsen, Tonny Brems/ Navari, Cornelia (Hrsg.), International Organization in the Anarchical Society. The Institutional Structure of World Order, Cham 2019, S. 23–50, hier S. 34f., 37f. 385 Vgl. Buzan, From International to World Society? (Fn. 363), S. 195. 386 Raymond John Vincent und Barry Buzan bilden hier Ausnahmen: Die von Vincent befürwortete humanitäre Intervention zielt auf die gewaltlose Hilfe zur Gewährleistung des Rechts auf Leben (Subsistenz und Sicherheit) ab und bei Buzan lautet eine abgeleitete Primärinstitution schlicht ‚Menschenrechte‘, vgl. Vincent, Human Rights and International Relations (Fn. 344), S. 85f.; Buzan, From International to World Society? (Fn. 363), S. 187, 209. Außerdem zeigen sich auch Tim Dunne und Nicholas Wheeler durchaus offen für ein weites Sicherheitsverständnis, das gemäß dem ‚Human-Security‘-Paradigma über die physische Sicherheit hinausgeht und ebenso den Schutz vor Verletzungen von grundlegenden wirtschaftlichen und sozialen Menschenrechten einschließt, vgl. Dunne, Tim/ Wheeler, Nicholas J., ‚We the Peoples‘: Contending Discourses of Security in Human Rights Theory and Practice, in: International Relations Jg. 18 (2004), Nr. 1, S. 9–23, hier S. 17–22. 3.1 Grundzüge der Englischen Schule der Internationalen Beziehungen 125 werden konnte.387 Hierdurch wird deutlich, dass ihre Kategorisierung der Praxis Humanitärer Interventionen als Primärinstitution der internationalen Gesellschaft nicht auf der Basis eines empirischen Urteils, sondern eher aufgrund normativer oder pragmatischer Erwägungen erfolgt.388 So scheint die Humanitäre Intervention vor allem für Wheeler als einzig mögliche Primärinstitution aus dem in seiner Terminologie ‚Strukturprinzip‘ der universellen Gleichheit zu folgen.389 Diese Position ist jedoch äußerst angreifbar, da die auf der universellen Gleichheit beruhende internationale Menschenrechtsagenda über die Praxis Humanitärer Interventionen hinausgeht. So wurde in Kapitel 2.3 aufgezeigt, dass sich im 21. Jahrhundert ein rechtspolitischer Diskurs entwickelt hat, der die Frage der Existenz von extraterritorialen Staatenpflichten entlang der Menschenrechtstrias von Achtungs-, Schutz und Gewährleistungspflichten behandelt. In diesem Diskurs spielt die Praxis Humanitärer Interventionen keine wesentliche Rolle. Folglich gilt es, diese Entwicklungen im Menschenrechtsdiskurs bei der Ausgestaltung der Primärinstitution ‚Gleichheit aller Menschen‘ respektive ‚Menschenrechte‘ angemessen zu berücksichtigen und den Fokus auch auf Konzepte und Praktiken zu richten, die nicht auf den militärischen Schutz von Menschenleben abzielen. Zugleich wurde bereits in Kapitel 2.2.1 aufgezeigt, dass zumindest das Recht zu einer unilateralen Humanitären Intervention in der Völkerrechtswissenschaft und von der Staatengemeinschaft mehrheitlich abgelehnt wird. Da die Praxis der unilateralen Humanitären Intervention also weder durch die Staatenpraxis noch der Rechtsüberzeugung der handelnden AkteurInnen bestätigt wird, sprechen gewichtige Gründe dagegen, in ihr eine Primärinstitution der gegenwärtigen internationalen Gesellschaft zu sehen. Möglicherweise stellt die vom VN-Sicherheitsrat autorisierte militärische Gewaltanwendung zum Schutz vor Massenverbrechen jedoch ein geeignetes Instrument zur Umsetzung der Schutzverantwortungsidee innerhalb einer abgeleiteten Primärinstitution ‚R2P‘ dar (siehe Kapitel 4.2). Um den Entwicklungen in der internationalen Menschenrechtsagenda angemessen Rechnung tragen zu können, wird daher in der vorliegenden 387 Vgl. Wheeler, Saving Strangers (Fn. 349), S. 307–310; Dunne, The Responsibility to Protect and World Order (Fn. 354), S. 99f.; Buzan, From International to World Society? (Fn. 363), S. 177f. 388 Vgl. Linklater/ Suganami, The English School of International Relations (Fn. 291), S. 72; Buzan, From International to World Society? (Fn. 363), S. 124. 389 Buzan diskutiert zudem die Primärinstitution der ökologischen Verantwortung (‚environmental stewardship ), vgl. Buzan, From International to World Society? (Fn. 363), S. 84, 161–163–177. 3. IB-theoretische Verortung der Schutzverantwortungsidee 126 Studie vorgeschlagen, ‚Menschenrechte‘ als eine leitende Primärinstitution aufzufassen, die auf der universellen Gleichheit aller Menschen beruht und die drei Dimensionen umfasst, nämlich die (auch internationalen) Achtungs-, Schutz-, und Gewährleistungsverantwortungen. Diesen Dimensionen können sodann abgeleitete Primärinstitutionen zugordnet werden, beispielsweise für die Dimension der internationalen Schutzverantwortung etwaige Konzepte zum Schutz vor Massenverbrechen oder vor abstrakten Schädigungen in einer globalisierten Weltwirtschaft. Die Schutzverantwortungsidee findet sich also nach dem hier vorgeschlagenen Verständnis in einer der drei Dimensionen der leitenden Primärinstitution ‚Menschenrechte‘ wieder. Entsprechend wird im weiteren Verlauf der vorliegenden Studie demonstriert, dass durch die Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee einige abgeleitete Primärinstitutionen der leitenden Primärinstitution ‚Menschenrechte‘ generiert werden können (siehe Kapitel 3.2.3, 4, 5 und 6.2). Im Folgenden wird indes zunächst einmal die Behandlung dieser drei Dimensionen in der Forschungstradition der Englischen Schule analysiert, um eine Forschungslücke aufzuzeigen, die so die These mit der Schutzverantwortungsidee gefüllt werden kann. ‚Menschenrechte‘ als leitende Primärinstitution der internationalen Gesellschaft In Kapitel 3.1.2 wurde gezeigt, dass in der solidaristischen Strömung der Englischen Schule Menschenrechte (oder das Prinzip der universellen Gleichheit aller Menschen, auf dem diese beruhen) eine Primärinstitution der internationalen Gesellschaft bilden, da sie eine beständige, völkerrechtlich gestützte soziale Praxis darstellen, die von den Staaten als primäre Handlungssubjekte bewusst geteilt und als legitim anerkannt wird. Allerdings beschränkt sich die Analyse dieser Primärinstitution bei den meisten SolidaristInnen auf die Praxis der Humanitären Intervention. Demgegen- über generiert gemäß dem in der vorliegenden Studie entfalteten und in den nachfolgenden Kapiteln weiter zu präzisierenden alternativen Ansatz die leitende Primärinstitution ‚Menschenrechte‘ gleich mehrere abgeleitete Primärinstitutionen, die entweder der Dimension der Achtungs-, der Schutz- oder der Gewährleistungsverantwortung der leitenden Primärinstitution zugeordnet werden können. Im Folgenden wird dementsprechend zunächst aufgezeigt, dass sich mit Raymond John Vincent (siehe Kapitel 3.2.2) und Andrew Linklater (siehe 3.2 3.2 ‚Menschenrechte‘ als leitende Primärinstitution der internationalen Gesellschaft 127 Kapitel 3.2.3) bereits je ein Vertreter der Englischen Schule und ein Autor, der „recognizable English School like“390 argumentiert, den Dimensionen der Gewährleistungsverantwortung und der Achtungsverantwortung gewidmet und dabei abstrakte Schädigungen mitberücksichtigt haben entgegen der unter den allermeisten SolidaristInnen zu beobachtenden Tendenz, die Menschenrechtsagenda auf die Primärinstitution der ‚Humanitären Intervention‘ zu limitieren. Anschließend wird eine Forschungslücke innerhalb der Dimension der Schutzverantwortung aufgezeigt, die so die These dieses Kapitels mit der Schutzverantwortungsidee gefüllt werden kann. Darüber hinaus wird argumentiert, dass ein zusätzlicher Effekt der Bezugnahme auf die Schutzverantwortungsidee darin bestehen könnte, dass diese eine Brücke zwischen den als gegensätzlich wahrgenommenen Postionen von SolidaristInnen und PluralistInnen anbietet. Die Dimension der internationalen Gewährleistungsverantwortung: Vincent und das Recht auf Subsistenz Eine Ausnahme der unter 3.1 konstatierten Konzentration der solidaristischen Strömung der Englischen Schule bei der Beschäftigung mit der Primärinstitution ‚Menschenrechte‘ auf die Praxis Humanitärer Interventionen bildet Raymond John Vincent,391 der in seinem späteren Hauptwerk die Förderung des Rechts auf Subsistenz als Minimalstandard einer legitimen globalen Ordnung beschreibt. In seinem Werk Human Rights and International Relations (1986) klassifiziert Vincent das Recht auf Leben als grundlegendes Menschenrecht.392 Dieses ließe sich nur verwirklichen, wenn die Rechte auf Sicherheit und Subsistenz gesichert seien.393 In diesem Punkt folgt Vincent dem US-amerikanischen Philosophen Alan Gewirth, der davon ausgeht, dass jeder Mensch bestimmte Güter benötigt, um überhaupt handlungsfähig zu sein, und unter Berücksichtigung des selben moralischen Status aller Menschen somit auch einen Anspruch auf diese Güter hat.394 Der Ausgangspunkt 3.2.1 390 Linklater/ Suganami, The English School of International Relations (Fn. 291), S. 116. 391 Vgl. Gonzalez-Pelaez, Ana/ Buzan, Barry, A Viable Project of Solidarism? The Neglected Contributions of John Vincent’s Basic Rights Initiative: in International Relation, Jg. 17 (2003), Nr. 3, S. 321–339. 392 Vgl. Vincent, Human Rights and International Relations (Fn. 344), S. 125, 130. 393 Vgl. Vincent, Human Rights and International Relations (Fn. 344), S. 13. 394 Vgl. Vincent, Human Rights and International Relations (Fn. 344), S. 14, 89. 3. IB-theoretische Verortung der Schutzverantwortungsidee 128 liegt daher in der Frage, welche Güter essentiell für das menschliche Leben sind. Entscheidend sei hierbei, so Vincent, dass hinsichtlich dieser essentiellen Güter perspektivisch ein weitgehender Konsens innerhalb der internationalen Gesellschaft zwischen dem Osten und dem Westen im Hinblick auf den Streit über den Vorrang von zivilen und politischen oder wirtschaftlichen und sozialen Rechten sowie zwischen Nord und Süd bezüglich der Priorisierung von individuellen oder kollektiven Rechten erzielt werden könne: „At this basic level it is, then, true to say that economic and social rights (the right to subsistence) and civil and political rights (the right to security) are interdependent if something resembling a minimally satisfactory human life is to be lived. The right to life, if it exists at all, is a right to subsistence as well as to security“.395 Wenn es in einem nächsten Schritt um die Bestimmung geht, welche Menschenrechtsfragen zur Förderung der internationalen Gemeinschaft am elementarsten seien, so solle die Auswahl nach Vincent anhand von zwei Fragen erfolgen: Was sind die schlimmsten Fälle von Menschenrechtsverletzungen? Und in welchen Fällen kann die internationale Hilfe am ehesten einen positiven Effekt erzeugen?396 Bezugnehmend auf Henry Shues Unterscheidung zwischen „basic rights“ und „non-basic rights“397 steht für Vincent fest, dass, wenn es überhaupt so etwas wie grundlegende Menschenrechte gibt, deren Gewährleistung notwendig für die Erfüllung weitergehender Menschenrechte sein müsse. Unter den ‚basic rights‘ sei das Subsistenzrecht, als Bestandteil des Rechts auf Leben, an erster Stelle zu nennen: „The size and moral clarity of the problem of starvation make it a worse case.“398 Entgegen der liberalen Tradition, die die Abwehr von physischer Gewalt gegenüber dem Recht auf Subsistenz höher wertet, argumentiert Vincent, dass die Forderung der Hungernden und Unterernährten nach angemessener Ernährung die drängendste Menschenrechtsangelegenheit in der Welt darstelle und dass hinsichtlich eines Rechts auf Subsistenz ein interkultureller Konsens hergestellt werden könne, der den kleinsten gemeinsamen Nenner aller Kulturen ausdrücke.399 Militärische Humanitäre Interaventionen seien immer eine ad hoc Reaktion auf akute Notfälle, „[b]ut starvation is, so to speak, the resident emer- 395 Vincent, Human Rights and International Relations (Fn. 344), S. 90. 396 Vgl. Vincent, Human Rights and International Relations (Fn. 344), S. 144. 397 Vgl. Shue, Basic Rights (Fn. 61), S. 19, 116–118. 398 Vincent, Human Rights and International Relations (Fn. 344), S. 147. 399 Vgl. Gonzalez-Pelaez/ Buzan, A Viable Project of Solidarism? (Fn. 391), S. 324. 3.2 ‚Menschenrechte‘ als leitende Primärinstitution der internationalen Gesellschaft 129 gency, and it is reasonable that seriousness about human rights should be tested by reference to it.“400 Den Mittelweg zwischen Idealismus und Realismus beschreitend, weist Vincent darauf hin, dass der Westen durch die Priorisierung von Subsistenzrechten im Wettstreit mit der UdSSR um die Gunst der südlichen Länder an Boden gewinnen könne.401 Dementsprechend ist Vincents zentrale Empfehlung für die Außenpolitik westlicher Staaten (allen voran der USA), dass Subsistenzrechten, denen ein quasi neutraler Status im Ost- West-Konflikt zukomme,402 ein Vorrang vor allen anderen Menschenrechten eingeräumt werden müsse,403 sofern man das Projekt einer internationalen Gesellschaft voranbringen möchte.404 Diese Prioritätensetzung „comes right from a view of the suffering of the starving and malnourished as the worst offence to human rights in contemporary world society, together with a judgement that international cooperation at least to aid the deprived is less divisive ideologically than certain other possible human rights projects.“405 Vincent argumentiert sowohl empirisch als auch normativ, wenn er auf die Verbreitung von Hunger hinweist und dessen Bekämpfung zu einem Anliegen für die internationale Gesellschaft, allen voran für die USA erklärt. Damit fordert er ein Maß an Solidarismus, dass zu diesem Zeitpunkt in der realen Welt abgesehen von Absichtserklärungen nicht vorhanden war und leitet so die normative Wende in der Englischen Schule ein: „Subsistance in the face of starvation, security in the face of arbitrary violence: these are the most important moral issues which currently confront mankind, and neither of them can be met within the framework of the society of states. 406 Von der pluralistischen Strömung der Englischen Schule übernimmt Vincent das Bekenntnis zur Achtung der Souveränität und der Verschiedenheit der Staaten. Allerdings, und hier zeigt sich die solidaristische Einfärbung seines Standpunktes, gäbe es grundlegende Menschenrechte, die von allen Staaten geachtet werden sollten und die eine Hilfspflicht begründen könnten.407 Vincent lehnt die Unterscheidung ab, wonach politische 400 Vincent, Human Rights and International Relations (Fn. 344), S. 145. 401 Vgl. Vincent, Human Rights and International Relations (Fn. 344), S. 90f. 402 Vgl. Vincent, Human Rights and International Relations (Fn. 344), S. 148. 403 Vgl. Linklater, The English School Conception (Fn. 338), S. 8. 404 Vgl. Vincent, Human Rights and International Relations (Fn. 344), S. 2. 405 Vincent, Human Rights and International Relations (Fn. 344), S. 2. 406 Vincent, Human Rights and International Relations (Fn. 344), S. 116. 407 Vgl. Vincent, Human Rights and International Relations (Fn. 344), S. 118, 124f. 3. IB-theoretische Verortung der Schutzverantwortungsidee 130 und bürgerliche Rechte universelle Pflichten generieren, während wirtschaftliche und soziale Rechte nur der jeweiligen Regierung entsprechende Pflichten auferlegen würden. Denn das Recht auf Subsistenz als wirtschaftliches und soziales Recht sei mindestens ebenso bedeutsam, wie das Recht auf Sicherheit, und Verhungern sei ebenso eine Bedrohung, wie die Ausübung von physischer Gewalt.408 Auch sei das Versagen, dem Recht auf Subsistenz universell Geltung zu verschaffen, nicht als unglücklicher Zufall, sondern als Folge der Struktur der internationalen Politik anzusehen.409 Das Recht auf Subsistenz korrespondiert nach Vincent mit drei universellen Pflichten: Die Pflicht, anderen nicht ihrer Subsistenzmöglichkeiten zu berauben (z. B. durch die Folgen der eigenen Handelspolitik); die Pflicht, andere zu schützen, wenn das Subsistenzrecht von Dritten verletzt wurde (z. B. durch die Gleichberechtigung von wirtschaftlichen mit politischen Flüchtlingen); die Pflicht, denen zu helfen, die nicht selbst ihre Subsistenz sichern können410 (z. B. kurzfristig durch wirtschaftliche Hilfe für Opfer von Dürren und langfristig durch die Errichtung einer neuen Weltwirtschaftsordnung).411 Gemäß Andrew Linklater konnte den Subsistenzrechten im Zeitalter des Kalten Krieges quasi ein neutraler Status zugesprochen werden,412 vor allem, wenn man wie Vincent eine konkrete Schuldzuweisung für die Verursachung massenhaften Verhungerns unterlasse413 und sich primär auf ein Verantwortungskonzept aufgrund der Fähigkeit zu helfen, anstatt auf eine Kausalverantwortung, berufe.414 Gleichwohl rekurriert Vincent bei der Begründung menschenrechtlicher Achtungspflichten auch auf eine kausale Verantwortung, wenn er argumentiert, dass alle Menschen verpflichtet seien, andere nicht an der Wahrnehmung ihrer grundlegenden 408 Vgl. Vincent, Human Rights and International Relations (Fn. 344), S. 12, 90. 409 Vgl. Vincent, Human Rights and International Relations (Fn. 344), S. 13, 15f. 410 Vgl. Linklater, The English School Conception (Fn. 338), S. 9. 411 Vgl. Vincent, Human Rights and International Relations (Fn. 344), S. 147f. 412 Vgl. Linklater, Prudence and Principle (Fn. 343), S. 1185. 413 Immerhin nennt Vincent das Weltwirtschaftssystem, in dem die Bewohner der Industriestaaten allesamt involviert sind als eine wichtige Ursache für die Hungerproblematik, vgl. Vincent, Human Rights and International Relations (Fn. 344), S 127. 414 Vgl. Linklater, Prudence and Principle (Fn. 343), S. 1185. 3.2 ‚Menschenrechte‘ als leitende Primärinstitution der internationalen Gesellschaft 131 Rechte zu hindern,415 und dass diese Verpflichtung auch eine radikale Reform der Weltwirtschaftsordnung implizieren könne: „At the least it may require us to avoid depriving others of the enjoyment of basic rights (which may itself imply a radical reshaping of the international economic order). […] For it may be that, in regard to the failure to provide subsistence rights, it is not this or that government whose legitimacy is in question, but the whole international economic system in which we are all implicated“.416 Bei der Beschreibung einer potentiellen positiven Verantwortung zur Veränderung der internationalen Wirtschaftsordnung bleibt Vincent indes relativ vage.417 Jenseits der negativen Pflicht, andere nicht an der Wahrnehmung ihrer Rechte zu hindern, liegt das Hauptaugenmerk von Vincent ohnehin auf der positiven Hilfsverantwortung angesichts von massenhaftem Hunger; sein Ansatz ist damit primär auf der Gewährleistungsdimension zu verorten: „[I]t is the last of these duties [the duty to aid those incapable of providing their own subsistence] that should be emphasized in international society.“418 Vincent vergleicht die notwendigen Maßnahmen zur Beendigung des Hungers im Globalen Süden vom Umfang und von der Konzeptionalisierung her mit dem Marshallplan,419 ansonsten enthält sein Appell wenig konkrete Details zur Umsetzung der Hilfspflicht.420 Insgesamt konzentriert sich Vincent auf die Begründung der Notwendigkeit und die Praktikabilität von Maßnahmen gegen den Hunger in der internationalen 415 „It [the duty to avoid depriving others of subsistence] might require that we cease aiding a society that deprived its citizens of their basic rights. More disturbingly for us, it might require that we consider our direct responsibility for depriving people of their basic rights in foreign countries that we have economic relations with, which would raise questions about disinvestment and the like , Vincent, Human Rights and International Relations (Fn. 344), S. 147. 416 Vincent, Human Rights and International Relations (Fn. 344), S. 127. 417 „There is, in this regard, the possibility that the failure to provide for subsistence universally is not an unfortunate accident of international politics, but something which is built into the structure of the system. In any event, the assertion of a right to subsistence might be held to require a rearrangement of things in order to provide for it , Vincent, Human Rights and International Relations (Fn. 344), S. 13. 418 Vincent, Human Rights and International Relations (Fn. 344), S. 147; Vgl. Linklater Suganami, The English School of International Relations (Fn. 291), S. 113. 419 Vgl. Vincent, Human Rights and International Relations (Fn. 344), S. 148. 420 Vgl. Buzan, International Political Economy and Globalization (Fn. 329), S. 116. 3. IB-theoretische Verortung der Schutzverantwortungsidee 132 Gesellschaft gemäß eines ‚staatszentrierten Solidarismus‘.421 Dementsprechend besteht seine Vision für eine Weltgesellschaft in einer Ordnung, in der sich erstens die Wertvorstellungen der Staaten angeglichen haben, in der zweitens die Menschenrechte innerstaatlich garantiert werden und in der sich drittens alle Individuen in ihrer transnationalen Interaktion wechselseitig als Menschen behandeln.422 Zusammengefasst hat Vincent mit seiner „basic rights initiative“423 drei wesentliche Beiträge für das Denken der Englischen Schule geleistet: Erstens hat er die Menschenrechtsagenda der Englischen Schule ausgeweitet und dabei die Aufmerksamkeit von der Beschäftigung mit Humanitären Interventionen auf den Kampf gegen den Welthunger umgelenkt.424 Vincent reagierte damit auf eine maßgeblich von Henry Shue geprägte Bewegung von MenschenrechtlerInnen, die zu Beginn der 1980er Jahre erfolgreich darauf hinwirkte, dass westliche Industriestaaten, allen voran der USA unter Jimmy Carter, grundlegende wirtschaftliche und soziale Menschenrechte auf die außenpolitische Agenda setzten und dabei das Thema soziale Gerechtigkeit gleichermaßen globalisierten und minimierten: Minimierten in dem Sinn, dass die Sicherung eines Minimums an grundlegenden Menschenrechten auf globaler Ebene das Ziel dieser Bemühungen 421 Da Staaten bei Vincent der zentrale Akteur in der Internationalen Gesellschaft bleiben, können Fortschritte im Bereich des Solidarismus nur von und durch Staaten erzielt werden, vgl. Vincent, Human Rights in International Relations (Fn. 344), S. 93–108, 150–152. Buzan unterscheidet ‚state-centric solidarism und ‚cosmopolitan solidarim ontologisch: „State-centric and cosmopolitan solidarism are strong forms of internationalism, but based on different ontologies (states, people). Ontologically, pluralism and state-centric solidarism are more alike, both being based on states. But, politically and morally, state-centric solidarism is closer to cosmopolitan solidarism because it is open to moving beyond a logic of coexistence into logics of cooperation and convergence , Buzan, An Introduction to the English School of International Relations (Fn. 290), S. 115; Gonzalez-Pelaez/ Buzan, A Viable Project of Solidarism? (Fn. 391), S. 322; Gemäß Reus-Smit artikuliert Vincent aufgrund seiner Staatszentriertheit einen „qualified solidarism , Reus-Smit, Christian, Human Rights in a Global Ecumene, in: International Affairs Jg. 87 (2011), Nr. 5, S. 1205–1218, hier S. 1206. 422 Vgl. Vincent, Human Rights and International Relations (Fn. 344), S. 151; Buzan, An Introduction to the English School of International Relations (Fn. 290), S. 124, 166. 423 Vgl. Gonzalez-Pelaez/ Buzan, A Viable Project of Solidarism? (Fn. 391), S. 321. 424 Vgl. Linklater/ Suganami, The English School of International Relations (Fn. 291), S. 250–252; Gonzalez-Pelaez/ Buzan, A Viable Project of Solidarism? (Fn. 391), S. 324f. 3.2 ‚Menschenrechte‘ als leitende Primärinstitution der internationalen Gesellschaft 133 war und nicht die Herstellung von Gleichheit innerhalb und zwischen den Staaten.425 Folglich hatte Vincent als erster Vertreter der Englischen Schule den Zeitgeist erkannt und seine eigenen Ansichten in Richtung einer solidaristischen Position modifiziert,426 wodurch zugleich die Wechselwirkung von Theorie und Praxis deutlich wird.427 Zweitens hat Vincent mit seiner Menschenrechtsagenda sowohl die normative Wende in der Kontroverse zwischen SolidaristInnen und PluralistInnen428 als auch die solidaristische Wende in der Englischen Schule überhaupt429 eingeleitet, die beide indes maßgeblich an der Frage nach der Legitimität von Humanitären Interventionen ausgerichtet sind. Drittens hat Vincent durch seine rudimentären Ausführungen über die Notwendigkeit struktureller Reformen der Weltwirtschaft zumindest auf die Bedeutung der internationalen politischen Ökonomie für die Beschäftigung mit der internationalen Gesellschaft hingewiesen.430 Gleichwohl bleibt anzumerken, dass seine Ausführungen hinsichtlich möglicher Reformen der Weltwirtschaft und im Hinblick auf die konkreten außenpolitischen Maßnahmen vage und unverbindlich waren. Zudem blieb seine ‚basic rights initiative‘ innerhalb der Englischen Schule nahezu unbeachtet.431 Entsprechend sind aus Vincents Initiative in der Literatur der Englischen Schule auch keine Primärinstitution hervorgegangen, die auf die Bekämpfung des Welthungers ausgerichtet wären. Als mögliche abgeleitete Primärinstitution zur Gewährleistung der Menschenrechte käme daher allein die moralische internationale Hilfspflicht in Betracht, auf die 425 Vgl. Moyn, Not Enough (Fn. 278), S. 167. 426 „Yet by the time he wrote Human Rights and International Relations his view has evolved considerably partly, we were told, as the result of a greater awareness of the kind of things that much of the human rights literature existed to critique. Vincent became concerned to see just how possible it was to ‚work human rights into the cracks in the existing structure of international society as he puts it. He was not starry-eyed about human rights claims but became increasingly convinced they were a central element in contemporary International Relations and were likely to remain so (Kursivsetzung im Original), Cox/ Rengger, Introduction (Fn. 345), S. 1048f. 427 Vgl. Linklater, Prudence and Principle in Interantional Society (Fn. 343), S. 1190f.; Gonzalez-Pelaez/ Buzan, A Viable Project of Solidarism? (Fn. 391), S. 326. 428 Vgl. Linklater/ Suganami, The English School of International Relations (Fn. 291), S. 71. 429 Vgl. Linklater, Prudence and Principle in International Society (Fn. 343), S. 1185. 430 Vgl. Gonzalez-Pelaez/ Buzan, A Viable Project of Solidarism? (Fn. 391), S. 331. 431 Vgl. Gonzales-Pelaez/ Buzan, A Viable Project of Solidarism? (Fn. 391), S. 322. 3. IB-theoretische Verortung der Schutzverantwortungsidee 134 Vincent häufig Bezug nimmt.432 Diese ist indes inhaltlich zu unbestimmt, um etwa als Konzept zur Operationalisierung der völkerrechtlichen Kooperationspflicht konkrete Handlungsanweisungen begründen zu können. Die Dimension der internationalen Achtungsverantwortung: Linklaters ‚Cosmopolitan Harm Conventions‘ Die Englische Schule ist für Linklater nach eigenem Bekunden eine „rich source of insight and inspiration“,433 die er in eine kritische und normative Richtung weiterzuentwickeln bestrebt sei.434 Da Linklater bei diesem Unterfangen wie in seiner Forschungsarbeit generell eine kritische Methode anwendet, erfüllt er nicht alle der drei oben genannten Gemeinsamkeiten in der Forschungstradition der Englischen Schule und wird demgemäß auch überwiegend nicht als deren Vertreter angesehen, sondern der Kritischen Theorie der Internationalen Beziehungen zugeordnet.435 Linklater beschreibt sich selbst zwar als Wissenschaftler, dessen Arbeit erkennbar Züge der Englischen Schule aufweise,436 allerdings klassifiziert er sich selbst nicht als Vertreter der Englischen Schule.437 Dieser Selbstzuschreibung Linklaters wird in der vorliegenden Studie gefolgt, da wenigstens einige konstitutive Kriterien an die Englische Schule angelegt werden sollten, wenn sie überhaupt eine eigene Forschungstradition in der Theorie 3.2.2 432 Vgl. Vincent, Human Rights and International Relations (Fn. 344), S. 93, 147. 433 Vgl. Linklater/ Suganami, The English School of International Relations (Fn. 291), S. 1. 434 Vgl. Linklater/ Suganami, The English School of International Relations (Fn. 291), S. 4, 7f. 435 Vgl. Devetak, Richard, Critical Theory, in: Burchill, Scott et al. (Hrsg.), Theories of International Relations, Basingstoke/ New York 20135, S. 162–186, hier S. 176; Humrich, Christoph, Kritische Theorie, in: Schieder, Siegfried/ Spindler, Manuel (Hrsg.), Theorien der Internationalen Beziehungen, Opladen/ Farmington Hills 2010³, S. 461–490, hier S. 464–477; Hingegen ordnet Barry Buzan Linklater der Englischen Schule zu, allerdings stützt er sich bei seiner Zuordnung auch nicht auf die unter 3.1.1 genannten Kriterien, vgl. Buzan, An Introduction to the English School of International Relations (Fn. 290), S. 127–129. 436 Vgl. Linklater/ Suganami, The English School of International Relations (Fn. 291), S. 116. 437 In seinem Aufsatz über die Englische Schule in einem Sammelband über IB- Theorien erwähnt Linklater seine eigene Forschungsarbeit nicht und ordnet sich auch nicht deren prominenten Vertretern zu, vgl. Linklater, The English School (Fn. 297), S. 88. 3.2 ‚Menschenrechte‘ als leitende Primärinstitution der internationalen Gesellschaft 135 der Internationalen Beziehungen darstellen soll. Zugleich sei zumindest auf die Bemerkung von Richard Little hingewiesen, dass die Englische Schule eine holistische Tradition sei und beispielsweise realistische und idealistische Ansätze nicht ausschließe.438 In jedem Fall greift Linklater extensiv auf Begriffe und Konzepte der Englischen Schule zurück und ist nach eigenem Bekunden bestrebt, diese Forschungstradition weiterzuentwickeln,439 weshalb seine Berücksichtigung in diesem Kapitel methodisch unbedenklich sein sollte. Im Übrigen ist die Verortung Linklaters innerhalb der IB-theoretischen Landschaft für die in der vorliegenden Studie behandelten Fragestellungen ohnehin nur von nachrangiger Bedeutung. Differenzierung von Schädigungsformen Laut Linklater drehte sich das Forschungsprogramm der frühen Vertreter der Englischen Schule im Wesentlichen um den Nachweis, dass die Institution des Mächtegleichgewichts einen zivilisierenden Prozess innerhalb einer anarchischen Staatenwelt ermöglicht und dieser wiederum unter anderem globale Vereinbarungen zur Vermeidung von Schädigungen hervorgebracht habe.440 Diese globalen Abkommen unterteilt Linklater in „International Harm Conventions“ (IHCs) und „Cosmopolitan Harm Conventions“ (CHCs).441 IHCs, wie das Interventionsverbot und das Prinzip der souveränen Gleichheit der VN-Charta, sollen gemäß Linklater die internationale Ordnung sichern, indem sie die Gewaltanwendung beschränken. Gleichzeitig zeigten sich IHCs gleichgültig gegenüber anderen Rechtsverletzungen: „Practices that contribute to the maintenance of international order have existed alongside serious violations of individual rights and the ruthless disregard of the interest of small states, and sometimes complete indifference to their survival“.442 Während die Berücksichtigung individueller Rechte bei IHCs zufällig erfolge, würden CHCs deren Wert ausdrücklich betonen und auf ihre universelle Beachtung durch die Über- 3.2.2.1 438 Vgl. Little, The English School’s Contribution (Fn. 290), S. 395, 398. 439 Vgl. Linklater/ Suganami, The English School of International Relations (Fn. 291), S. 115f. 440 Vgl. Linklater, The Problem of Harm in World Politics (Fn. 42), S. 128–130; Linklater/ Suganami, The English School of International Relations (Fn. 291), S. 130. 441 Vgl. Linklater, The Problem of Harm in World Politics (Fn. 42), S. 10, 36. 442 Linklater, The Problem of Harm in World Politics (Fn. 42), S. 36. 3. IB-theoretische Verortung der Schutzverantwortungsidee 136 windung des „Insider-Outsider-Dualismus“ abzielen.443 Der Zweck von CHCs, wie der Völkermordkonvention und den Menschenrechtsabkommen, sei die Wahrung der Menschenrechte weltweit.444 Aufgrund des Grades der grenzüberschreitenden globalen Vernetzung und dem dadurch entstehenden Potential zu transnational wirkenden Schädigungen enden moralische Pflichten nach Linklater nicht an staatlichen Grenzen. Nach dem Vorbild der innerstaatlichen ‚Zivilisierungsprozesse‘ solle das Zusammenleben in einer globalisierten Welt daher durch CHCs geordnet werden, die auf dem ‚do no harm‘-Prinzip basieren. Dieses Argument beruht auf drei grundlegenden Annahmen: a) Anthropologische Annahme: Alle Menschen seien, so Linklater, hinsichtlich ihres physischen und mentalen Wohlbefindens verwundbar und es entspräche einem generalisierbaren Interesse, frei von Gewalt und Leid zu sein.445 Sofern dieses Interesse als Richtschnur für das richtige Verhalten innerhalb einer Gesellschaft angelegt würde, ginge aus ihm die Pflicht hervor, Anderen keine schweren Schädigungen zuzufügen. b) Gesellschaftstheoretische Annahme: Jede funktionierende Gesellschaft setzt sich laut Linklater Regeln, die den Umgang der Mitglieder untereinander und die Fähigkeit, anderen Individuen Schaden zufügen zu können, sowie die Beziehung zwischen staatlichen Institutionen und Individuen reglementieren.446 Dabei gäben die Festlegungen, welche Schädigungen sanktionswürdig seien, Auskunft über Machthierarchien und die abweichenden Ausprägungen und Intensitäten von Verwundbarkeiten innerhalb einer Gesellschaft. c) Normative Annahme: Aufgrund der „ambiguities of global interconnectedness“,447 also der Tatsache, dass im Zeitalter der Globalisierung die Entwicklung universeller Vereinbarungen zur Unterstützung entfernt lebender ‚Fremder‘ der Fähigkeit, diesen zu schaden, hinterher- 443 Der ‚Insider-Outsider-Dualismus‘ unterscheidet zwischen Individuen, die Träger von Bürgerrechten sind (Staatsbürger, ‚citizens‘), und anderen Individuen, denen die Rechtsordnung nicht dieselben Ansprüche wie Staatsbürgern einräumt, denen also unter anderem die Staatsbürgerrechte nicht gewährt werden (Nichtstaatsbürger, ‚others‘), vgl. Linklater, The Problem of Harm (Fn. 42), S. 31. 444 Vgl. Linklater, The Problem of Harm in World Politics (Fn. 42), S. 10, 37. 445 Vgl. Linklater, The Problem of Harm in World Politics (Fn. 42), S. 12f. 446 Vgl. Linklater, The Problem of Harm in World Politics (Fn. 42), S. 6. 447 Linklater, The Problem of Harm in World Politics (Fn. 42), S. 10. 3.2 ‚Menschenrechte‘ als leitende Primärinstitution der internationalen Gesellschaft 137 hinke, sei es geboten, CHCs zu verabschieden, um verschiedene Formen grenzüberschreitender Schädigungen zu ächten.448 Jede Konzeptionalisierung von ‚harm‘ sieht sich aus Linklaters Sicht mit der Schwierigkeit konfrontiert, dass es keinen globalen Konsens darüber gibt, welche Handlungen als schwere Schädigungen gelten und in welcher Reihenfolge unterschiedliche Schädigungsformen zu beseitigen seien.449 Im Anschluss an Joel Feinberg verwendet Linklater ‚harm‘ im Sinne von „wrongful setback to fundamental ‚welfare interests‘ that people must be able to satisfy before they can hope to realize ‚ulterior interests‘ or promote more ambitious ends“.450 Zu diesen vitalen Interessen zählen laut Feinberg neben Überleben und physischer Gesundheit auch ein Einkommensminimum und ein gesundes Umfeld/ eine gesunde Umwelt.451 Anknüpfend an diese Definition von Feinberg und unter Berücksichtigung divergierender Wertvorstellungen partikularer Gesellschaftsentwürfe könne, so Linklater, zumindest ein Minimalkonsens bezüglich einer in allen Gesellschaften vorzufindenden Praxis der moralischen oder rechtlichen Ächtung bestimmter Schadens- bzw. Schädigungsformen ausgemacht werden, die eine universelle Aversion gegenüber Leiden und Schmerz zum Ausdruck bringe.452 Auf diesen Gedanken aufbauend, unterscheidet er zehn Formen massenhafter Schadenszufügung in einer vernetzten Welt: Vorsätzliche Schädigungen im Kontext zwischenstaatlicher Konflikte; vorsätzliche Schädigungen gegen die eigene Bevölkerung; vorsätzliche Schädigungen durch nichtstaatliche Akteure; unbeabsichtigte Schädigungen;453 Schädigungen durch Fahrlässigkeit;454 Schädigungen durch Ausbeu- 448 Vgl. Linklater, The Problem of Harm in World Politics (Fn. 42), S. 16. 449 Vgl. Linklater, The Problem of Harm in World Politics (Fn. 42), S. 12. 450 Linklater, The Problem of Harm in World Politics (Fn. 42), S. 46. 451 Vgl. Feinberg, Harm to Others. The Moral Limits of the Criminal Law, Oxford 1984, S. 31–64. 452 Vgl. Linklater, The Global Civilizing Role of Cosmopolitanism, in: Delanty, Gerard (Hrsg.), Routledge Handbook of Cosmopolitan Studies, Abingdon 2012, S. 60–71, hier S. 65. 453 Zum Beispiel Umweltschäden und Kollateralopfer bei Humanitären Interventionen. 454 Fahrlässigkeit könne auf Gleichgültigkeit oder Geringschätzung beruhen, beispielsweise bei Atomwaffentests ohne Rücksicht auf die lokale Bevölkerung, oder bei der Auslagerung giftigen Mülls der Industriestaaten in Entwicklungsländern. Die Existenz von Statusunterschieden und materiellen Ungleichheiten sei ein entscheidender Grund dafür, dass die Entwicklung von CHCs in der 3. IB-theoretische Verortung der Schutzverantwortungsidee 138 tung;455 Schädigungen durch Komplizenschaft;456 Schädigungen durch Unterlassung;457 Schädigungen der internationalen Öffentlichkeit458 und strukturelle Schädigungen.459 Die zehn Kategorien sind nicht hierarchisch angeordnet. Neben drei gewaltsamen, konkreten und absichtlichen Formen der Schädigung, unterscheidet Linklater auch sieben Formen der abstrakten, indirekten Schadenszufügung. Mit Bezug auf Humanitäre Interventionen kritisiert Linklater die Hierarchisierung oder Prioritätensetzung von Schädigungsformen: Der liberale Glauben, wonach Grausamkeit das Schlimmste sei, das Menschen einander antun würden, könne die Grundlage für eine selbstgerechte Einmischung in die Angelegenheiten fremder Staaten sein. Diese Interventionen würden unter Umständen mehr Probleme schaffen als sie lösen und zudem von alltäglicheren Schädigungsformen auf Seiten der Intervenierenden ablenken.460 Linklater gibt zu bedenken, dass viele nicht-westli- Sphäre der Weltwirtschaft anderen Bereichen hinterherhinke, vgl. Linklater, The Problem of Harm in World Politics (Fn. 42), S. 68. 455 In diese Kategorie fällt die Ausnutzung von Machthierarchien gegenüber wehrund schutzlosen Personen, z.B. SexsklavInnen, KindersoldatInnen, und die de facto Ausbeutung von KleinbäuerInnen in einer ungleichen Handelsordnung, vgl. Linklater, The Problem of Harm in World Politics (Fn. 42), S. 54f., 69. 456 Vgl. Linklater, The Problem of Harm in World Politics (Fn. 42), S. 71. Hier nimmt Linklater unter anderem Bezug auf Vincent, der wie unter 3.2.1 gezeigt, die problematische Verbindung zwischen der Weltwirtschaftsordnung und der Verletzung von Subsistenzrechten angedeutet hatte, vgl. Vincent, Human Rights and International Relations (Fn. 344), S. 127. 457 Zum Beispiel im Falle des Nichteingreifens angesichts eines Genozids oder in Bezug auf ungerechte globale Strukturen, vgl. Linklater, The Problem of Harm in World Politics (Fn. 42), 71f. 458 Schädigung derjenigen Institutionen, die die CHCs durchsetzen sollen, Linklater nennt als Beispiel die VN, vgl. Linklater, The Problem of Harm in World Politics (Fn. 42), S. 59, 72. 459 Strukturelle Schädigungen sind für Linklater einer der Hauptgründe für die Unterstützung radikaler CHCs, da ihnen nicht durch einen Appell zu einer individuellen Verhaltensänderung beizukommen ist: „Many sources of harm cannot be removed by encouraging individual people to modify behaviour; successful strategies must aim for fundamental structural change“, Linklater, The Problem of Harm in World Politics (Fn. 42), S. 60. 460 „[B]ut the larger question is that the self-congratulatory tone in which some liberals may describe their efforts to protect other peoples from cruelty at the hands of their own regimes can deflect attention from the harmful effects of Western neo-liberal structures and practices, and from the collective failure to take realtively simple steps to address the problem of structural transnational harm“, Linklater, The Problem of Harm in World Politics (Fn. 42), S. 109. 3.2 ‚Menschenrechte‘ als leitende Primärinstitution der internationalen Gesellschaft 139 che Gesellschaften nicht die liberale Hierarchie der Schädigungsformen teilen würden und sie die als solche perzipierte Gleichgültigkeit des Westens gegenüber materieller Verelendung und wirtschaftlicher Ungleichheit abstoße.461 Jede ‚harm‘-Hierarchie laufe also Gefahr, bestimmte Kategorien auszublenden, deren Schädigungen je nach partikularem Standpunkt als mehr oder als weniger schwerwiegend wahrgenommen würden. Unter Bezugnahme auf das Diskursmodell der Kritischen Theorie argumentiert Linklater, dass nur dann sichergestellt werden könne, dass CHCs nicht blind gegenüber weniger vertrauten Formen des Leids seien, wenn alle relevanten Akteure in den Diskurs mit einbezogen würden. Demnach müsse jede/r potentiell Betroffene die Möglichkeit haben, ihre/ seine Erfahrungen im Hinblick auf erlittene Schädigungen und ihre/ seine Perzeption von Verwundbarkeiten zu teilen. Nur so könne es potentiell gelingen, die Pflichten, die jedes Individuum als Mitglied einer partikularen Gemeinschaft besäße, mit jenen Pflichten zu harmonisieren, die der oder die Einzelne zugleich gegenüber dem Rest der Menschheit habe: „A cosmopolitan harm principle, constructed through open dialogue, is central to the effort to embed that ‚civilizing‘ ethical ideal in global structures“.462 Gegen die Anlegung des ‚do no harm‘-Prinzips als geeigneten Maßstab einer kosmopolitischen Ethik lassen sich diverse Argumente vorbringen: Erstens legitimiert es potentiell eine gleichgültige Haltung gegenüber Schädigungen, für die der Akteur/ die Akteurin keine Kausalverantwortung trägt.463 Zweitens ist es denkbar, dass in der Praxis jede partikulare Konzeption eigene Schwerpunkte setzt und das ‚do no harm‘-Prinzip somit kommunitaristisch und nicht kosmopolitisch konzipiert wird. Und ohne diese partikulare Auslegung – so könnten KritikerInnen fortfahren – bliebe das Prinzip ohne essentielle Verankerung und wäre nicht in der 461 „The ‚common sense hierarchy of immorality has been accused of acquiescing in social indifference which has been described as ‚the greater cause of avoidable human suffering‘, especially if it is linked with contempt for humanity. An individualistic, agent-centred approach to harmful wrongdoing is seen as freeing actors from the collective responsibility to reduce ‚social harm . It is linked with an impoverished public policy, of the kind associated with the classical ‚nightwatchman state where no stand is taken against structures that generate economic and social inequalities“, Linklater, The Problem of Harm in World Politics (Fn. 42), S. 109. 462 Linklater, The Problem of Harm in World Politics (Fn. 42), S. 111. 463 Vgl. Linklater, The Problem of Harm in World Politics (Fn. 42), S. 88. 3. IB-theoretische Verortung der Schutzverantwortungsidee 140 Lage, menschliches Verhalten zu leiten.464 Drittens geht aus dem ‚do no harm‘-Prinzip nicht hervor, dass Menschen in einer Gemeinschaft als Gleiche zu behandeln seien. Ohne eine Werttheorie bleibt es lediglich ein formales Prinzip. Eine unabhängige Konzeption gleicher menschlicher Subjekte als ontologischer Grundsatz müsste dem Prinzip quasi aufgepfropft werden, damit dieses überhaupt zu einer emanzipatorischen Politik beitragen kann. Von diesem Standpunkt aus ist eine Zusage zur moralischen Gleichheit menschlicher Subjekte mindestens so wichtig, wie das ‚do no harm‘-Prinzip.465 Viertens gibt das ‚do no harm‘-Prinzip kein Kriterium an die Hand, das im Falle einer Pflichtenkollision als Entscheidungshilfe dienen könnte, wenn beispielsweise angesichts von Massenverbrechen entweder die Schädigungskategorie der Unterlassung oder aber die der unbeabsichtigten Schädigung im Zuge einer militärischen Intervention (‚Kollateralopfer‘) betroffen wäre.466 Bezüglich der ersten Kritik weißt Linklater relativ knapp und vage darauf hin, dass das ‚do no harm‘-Prinzip in einer Minimalauslegung lediglich negative Pflichten umfasse. Anspruchsvollere Auslegungen könnten zusätzlich positive Hilfspflichten467 und Handlungspflichten zur Überwindung des ‚Insider-Outsider-Dualismus‘ und zur Reformierung schädlicher Institutionen beinhalten468 und sich auch auf Schädigungsformen erstrecken, die momentan nicht als illegal, aber als moralisch falsch einzustufen seien.469 Den zweiten Einwand kontert Linklater mit der Figur des ‚overlapping consensus‘: Innerhalb eines herrschaftsfreien Diskurses sollen diejenigen Schadensformen festgelegt werden, die zu verbieten seien.470 Der dritte Einwand ist aus Linklaters‘ Sicht berechtigt, aber die von allen geteilte Verwundbarkeit könne möglicherweise als Startpunkt auf dem Weg zu egalitären Doktrinen gesetzt werden, die auf die Überwindung des ‚Insider-Outsider-Dualismus‘ und auf eine globale Unterstützung für CHCs ab- 464 Vgl. Linklater, The Problem of Harm in World Politics (Fn. 42), S. 88f. 465 Vgl. Linklater, The Problem of Harm in World Politics (Fn. 42), S. 89f. 466 Vgl. Linklater, Andrew, Citizenship, Community and Harm in World Politics. An Interview with Andrew Linklater, in: Brincat, Shannon/ Lima, Laura/ Nunes, João, Critical Theory in International Relations and Security Studies. Interviews and Reflections, Abingdon/ New York 2012, S. 35–58, hier, S. 46–49. 467 Vgl. Linklater, The Problem of Harm in World Politics (Fn. 42), S. 3. 468 Vgl. Linklater, Citizenship, Community and Harm in World Politics (Fn. 466), S. 47. 469 Vgl. Linklater, The Problem of Harm in World Politics (Fn. 42), S. 61, 111, 265. 470 Vgl. Linklater, The Problem of Harm in World Politics (Fn. 42), S. 23, 110. 3.2 ‚Menschenrechte‘ als leitende Primärinstitution der internationalen Gesellschaft 141 zielen.471 Im Hinblick auf den vierten Kritikpunkt, wonach das ‚do no harm‘-Prinzip keine Entscheidungshilfe im Falle einer Pflichtenkollision bietet, bleibt Linklater eine überzeugende Antwort schuldig. Einbettung von Linklaters Ideen in die Englische Schule Die vorangegangene kurze Zusammenfassung wesentlicher Argumente und Anliegen, die Linklater in The Problem of Harm in World Politics vorbringt, verdeutlicht, dass er gemäß der Terminologie von Barry Buzan eher den Standpunkt eines kosmopolitischen Solidaristen einnimmt.472 Durch die zentrale Setzung des ‚do no harm‘-Prinzips werden von ihm Gerechtigkeitsfragen gegenüber der Stabilisierung einer internationalen Ordnung priorisiert, die diverse Formen von Schädigungen hervorbringt. Mit einigen methodischen und theoretischen Schwerpunktsetzungen allen voran der emanzipatorischen Stoßrichtung und der diskurstheoretischen Begründungsfigur, die auf die Überwindung von Exklusionssystemen und die Entwicklung effektiver Konventionen auf globaler Ebene abzielt geht Linklater indes über die Wesensmerkmale der Englischen Schule hinaus und verbindet deren Terminologie mit den Anliegen und der Methodik der Kritischen IB-Theorie.473 Obwohl Linklaters Vision einer Weltgesellschaft weniger staatszentriert ausgerichtet ist als Vincents und er sich dabei hauptsächlich auf die Achtungsdimension konzentriert, knüpft seine Studie über The Problem of Harm in World Politics gleich in mehrfacher Hinsicht an Vincents Menschenrechtsinitiative an: Erstens greift Linklater Vincents Wendung der mindestens gleichrangigen Stellung von Subsistenzrechten auf, indem er unter anderem auf die Bedeutung von Schädigungsformen jenseits physischer Gewaltanwendung aufmerksam macht.474 Zweitens integriert Linklater die Kategorie der Komplizenschaft („complicity“)475 in seine Auflistung der zu ächtenden Schädigungsformen und geht dabei auch auf Vin- 3.2.2.2 471 Vgl. Linklater, The Problem of Harm in World Politics (Fn. 42), S. 13, 223. 472 Kosmopolitische SolidaristInnen wie Linklater gehen davon aus, dass alle Individuen Träger universeller Rechte (und Pflichten) sind und diese auch als Akteure in einer entstehenden Weltgesellschaft einfordern können, vgl. Buzan, An Introduction to the English School of International Relations (Fn. 290), S. 115, 118–120, 127f. 473 Vgl. Humrich, Kritische Theorie (Fn. 435), S. 461, 465f. 474 Vgl. Linklater, The Problem of Harm in World Politics (Fn. 42), S. 70f. 475 Vgl. Linklater, The Problem of Harm in World Politics (Fn. 42), S. 70f., 101f. 3. IB-theoretische Verortung der Schutzverantwortungsidee 142 cents Kritik ein, wonach der globale Norden durch die Aufrechterhaltung einer ungerechten Weltwirtschaftsordnung die Verelendung von Menschen im Globalen Süden mitverursache und durch Wirtschafts- oder Militärhilfen für autoritäre Regime Menschenrechtsverletzungen begünstige.476 Im Gegensatz zu Vincent verwendet Linklater durchgehend einen Ansatz der Kausalverantwortung, indem er die reflexive Betrachtung des eigenen Verhaltens und dessen schädliche Auswirkungen auf andere Akteure in den Vordergrund stellt, wohingegen Vincent die Kausalverantwortung nur in einigen Passagen anspricht.477 Aus Sicht von Linklater habe Vincent vor allem dem historischen Kontext geschuldet Klugheitserwägungen und ethische Prinzipien nicht angemessen austariert. Aus Linklaters Perspektive seien möglicherweise Ansätze vorzuziehen, die fordern, dass „the obligation to end starvation should have rested rather less on practical judgements about how a consensus on basic ‚neutral‘ rights could strengthen international society than on a principled objection to global injustices and on a stronger defence of cosmopolitan responsibilities“.478 Drittens spüren Vincent und Linklater jeweils dem kleinsten gemeinsamen Nenner für den Aufbau einer solidaristischen Gesellschaft nach, der für Vincent in der Gewährleistung des Rechts auf Subsistenz und für Linklater in der Beachtung des ‚do no harm‘-Prinzips besteht.479 Für die Zwecke der vorliegenden Studie ist Linklaters Differenzierung verschiedener ‚harm‘-Kategorien äußerst nützlich, da sie eine mehr oder wenige erschöpfende Zusammenstellung an Schädigungen bietet, die bei der Erstellung von Modellen gestufter Verantwortungen zum Schutz grundlegender Menschenrechte relevant sind. Zum einen bietet sie eine Terminologie und eine sinnvolle kategoriale Einteilung, die eine gehaltvolle Darstellung des Zusammenhangs von extern (mit-)verursachten Menschenrechtsverletzungen in verschiedenen Kontexten gestatten. Zum anderen wird durch Linklaters Annahme, dass es keinen globalen Konsens hinsichtlich einer Hierarchie von ‚harm‘-Kategorien gäbe, der Gedanke gestärkt, dass die in der Verletzung grundlegender Menschenrechte bestehende Wirkung und nicht eine bestimmte Kategorie von schädigenden Handlungen (z. B. vorsätzliche Schädigungen gegen die eigene Bevölke- 476 Vgl. Linklater, The Problem of Harm in World Politics (Fn. 42), S. 70f.; Vincent, Human Rights and International Relations (Fn. 344), S. 81, 127, 147. 477 Vgl. Vincent, Human Rights and International Relations (Fn. 344), S. 127, 147. 478 Linklater, Prudence and Principle (Fn. 343), S. 1188. 479 Vgl. Buzan, An Introduction to the English School of International Relations (Fn. 290), S. 128. 3.2 ‚Menschenrechte‘ als leitende Primärinstitution der internationalen Gesellschaft 143 rung) der geeignetere normative Ausgangspunkt sein könnte, von dem aus der internationale Schutz grundlegender Menschenrechte in Angriff genommen werden sollte. Bezogen auf die menschenrechtliche Pflichtentrias spricht das ‚do no harm‘-Prinzip die Achtungsdimension von Menschenrechten an. Im Vergleich zu den beiden anderen Dimensionen des Schutzes und der Gewährleistung erscheint die vorrangige Beschäftigung mit der Achtungsdimension aus zweifacher Hinsicht besonders vielversprechend: Zum einen ist das eigene Handeln leichter der eigenen Steuerbarkeit zugänglich: Beispielsweise kann jeder Staat für sich überprüfen, ob seine Handels- und Wirtschaftspolitik grundlegende Menschenrechte in anderen Ländern verletzt. Eine menschenrechtskonforme Anpassung dieser Politik ist in der Regel leichter zu bewerkstelligen und weniger invasiv als der subsidiäre Schutz vor Massenverbrechen in einem anderen Land. Zum anderen gelten negative Pflichten gegenüber positiven Pflichten als stringenter, da sie sich an alle PflichtenträgerInnen gleichermaßen richten. Gleichwohl ist angesichts des Einwirkungspotentials von nichtstaatlichen und überstaatlichen Akteuren auf grundlegende Menschenrechte die Fokussierung auf negative staatliche Pflichten nicht ausreichend, um Schädigungen in einer globalisierten Weltwirtschaft effektiv vorbeugen und begegnen zu können. Daher wird die Struktur des von Linklater vorgebrachten Arguments, wonach Individuen und Kollektive, wenn sie über positive Hilfsleistungen zur Erfüllung von Menschenrechten nachdenken, zunächst einmal ihre eigenen Handlungen auf zu ächtende Schädigungsformen überprüfen sollten, in der vorliegenden Studie auf die Schutzdimension übertragen: Wenn Staaten sich über die Existenz einer internationalen Schutzverantwortung hinsichtlich grundlegender Menschenrechte einig sind, sollten sie überprüfen, inwiefern sie im Rahmen von Modellen gestufter Verantwortungen Individuen vor Verletzungen durch Dritte schützen können, zu denen sie in einer besonderen Beziehung stehen, die sie zur Einflussnahme befähigt. Diese Forderung erkennt implizit den Wert des ‚do no harm‘- Prinzips an, da Staaten jene Handlungen, die sie selbst nicht ausführen dürfen, auch jenen Akteuren untersagen sollten, auf die sie effektiv Einfluss nehmen können. Dies gilt umso mehr, als dass Staaten ansonsten durch die Delegation von Entscheidungen und Kompetenzen an Internationale Organisationen und transnationale Unternehmen in die Lage sein würden, all jene Handlungen auszuführen, die ihnen selbst völkerrechtlich untersagt wären. Kritisch bleibt dementsprechend anzumerken, dass Linklater sich trotz seiner Bezugnahme auf die Menschenrechtskultur auf Achtungspflichten 3. IB-theoretische Verortung der Schutzverantwortungsidee 144 beschränkt und dabei sowohl die mögliche Komplizenschaft von Mitgliedsstaaten Internationaler Organisationen und von Heimatstaaten transnationaler Unternehmen bei Menschenrechtsverletzungen als auch die potentielle Unterlassung der Wahrnehmung einer (von ihm nicht geforderten) extraterritorialen Schutzpflicht durch diese Staaten unberücksichtigt lässt.480 Zudem wird seine Behauptung, dass es keinen globalen Konsens hinsichtlich einer Hierarchie von Schädigungsformen gibt, nicht angemessen mit empirischen Daten oder Beispielen unterfüttert. Die in Kapitel 2.2 und 2.3 behandelten rechtspolitischen Diskurse über den Schutz vor Massenverbrechen und vor Schädigungen in einer globalisierten Weltwirtschaft sowie die in den Kapiteln 4 und 5 vorgestellten Konzepte zur Umsetzung der Schutzverantwortungsidee stützen jedenfalls durch empirische Beispiele Linklaters Annahme. Schließlich bleibt ungeklärt, welche Primärinstitutionen aus der Anlegung des ‚do no harm‘-Prinzips hervorgehen könnten, da Linklater sich hierzu nicht äußert und ohnehin nicht diese Terminologie verwendet. Zumindest das Völkerstrafrecht kann indes als eine aus den leitenden Primärinstitutionen ‚Menschenrechte‘ und ‚Völkerrecht‘ abgeleitete Primärinstitution angesehen werden, die verbindliche Achtungspflichten formuliert (siehe Kapitel 6.2).481 Die Untersuchung über die Ausgestaltung der dreidimensionalen Primärinstitution ‚Menschenrechte‘ innerhalb der Englischen Schule wird nachfolgend mit der Ausleuchtung der Schutzverantwortungsdimension abgeschlossen. Die Dimension der internationalen Schutzverantwortung: Von Nichtintervention zur R2P Die Schutzverantwortungsdimension der leitenden Primärinstitution ‚Menschenrechte‘ wird in der Forschungstradition der Englischen Schule nahezu ausschließlich mit der Praxis der Humanitären Intervention ausgestaltet. Diese einseitige und starre Fokussierung lässt sich historisch in drei Phasen einteilen: Die erste Generation der Englischen Schule hat die Praxis Humanitärer Interventionen durchweg abgelehnt, da diese die Ordnung der internationalen Gesellschaft gefährden würde. Die zweite Gene- 3.2.3 480 Für Ausführungen über Komplizenschaft und über Unterlassung vgl. Linklater, The Problem of Harm in World Politics (Fn. 42), S. 70–72, 101–103. 481 Vgl. Knudsen, Fundamental Institutions (Fn. 384), S. 186–188; Linklater, The Problem of Harm in World Politics (Fn. 42), S. 62. 3.2 ‚Menschenrechte‘ als leitende Primärinstitution der internationalen Gesellschaft 145 ration kam um die Jahrtausendwende zunächst zu jenen abweichenden normativen Urteilen über die Legitimität Humanitärer Interventionen, aus denen sich die Kontroverse zwischen PluralistInnen und SolidaristInnen speist. Spätestens seit der Verabschiedung der ‚Responsibility to Protect‘ durch die Staatengemeinschaft schlägt das Pendel in dieser Kontroverse inzwischen klar in Richtung der SolidaristInnen aus: Die Streitfrage hinsichtlich der innerhalb der Englischen Schule nunmehr fast durchweg befürworteten Praxis Humanitärer Interventionen lautet gegenwärtig schlicht, ob diese als wesentlicher Bestandteil der R2P auch ohne ein VN-Mandat legitim sei. Die drei genannten Phasen werden nachfolgend eingehender betrachtet und die Fokussierung auf die Praxis der Humanitären Intervention als unzureichende Auseinandersetzung mit der Schutzverantwortungsdimension kritisiert. Drei Phasen der Bewertung Humanitärer Interventionen Trotz vereinzelter Versuche von VertreterInnen der zweiten Generation der Englischen Schule, aus Hedley Bull und Raymond John Vincent Solidaristen zu machen,482 die potentiell auch Humanitäre Interventionen befürworten könnten, haben beide zu Lebzeiten explizit das Gegenteil erklärt. Die zwei nachfolgenden Zitate stehen stellvertretend für die generelle, empirisch und normativ begründete Ablehnung Humanitärer Interventionen bei den Vertretern der ersten Generation der Englischen Schule. Hedley Bull erklärte 1984, ein Jahr vor seinem Tod, dass „[t]he reluctance evident in the international community even to experiment with the conception of a right to humanitarian intervention reflects not only an unwillingness to jeopardise the rules of sovereignty and non-intervention by conceding such a right to individual states, but also the lack of any agreed doctrine as to what human rights are. 483 Vincent wiederum betonte die ordnungsstiftende Funktion des Prinzips der Nichteinmischung: „What is right is something we seek one answer to, not several, and the attention to human rights in world politics is an aspect of this search. By these standards, few governments may be legitimate. But if we made them the basis for international conduct, as distinct from international criticism, there 3.2.3.1 482 Vgl. Wheeler, Nicholas/ Dunne, Tim, Hedley Bull’s Pluralism of the Intellect and Solidarism of the Will, in: International Affairs Jg. 72 (1996), Nr. 1, S. 91– 107, hier S. 106; Wheeler, Saving Strangers (Fn. 349), S. 28, 51. 483 Bull, Hedley, Intervention in World Politics, Oxford 1984, S. 193. 3. IB-theoretische Verortung der Schutzverantwortungsidee 146 would be no end to wars of intervention. This, I take it, is what Michael Walzer means when he writes that certain governments may not be legitimate, but that we must act as if they were 484 (Kursivsetzungen im Original). In der zweiten Phase wurde eine kontroverse Debatte zwischen PluralistInnen und SolidaristInnen geführt, die ihren Höhepunkt mit den beiden Veröffentlichungen von Robert Jacksons The Global Covenant und Nicholas Wheelers Saving Strangers im Jahr 2000 erreichte. Ersterer hielt an einer Tradition fest, die von der politischen Realität überholt wurde, während Letzterer eine nicht vorhandene pro-interventionistische Tradition der Englischen Schule konstruierte, die mit der tatsächlichen Interventionspraxis der 1990er Jahre besser vereinbar war. Jackson argumentierte für einen Wertepluralismus und verteidigte die staatliche Souveränität sowie das Einmischungsverbot der VN-Charta.485 Der Hauptgrund für seine Zurückweisung Humanitärer Interventionen bestand darin, dass „[t]he states who are in a position to pursue and preserve international justice have a responsibility to do that whenever and wherever possible. But they have a fundamental responsibility not to sacrifice or even jeopardize other fundamental values in the attempt. International order and stability, international peace and security, are such values. In my view, the stability of international society, especially the unity of the great powers, is more important, indeed far more important, than minority rights and humanitarian protections in Yugoslavia or any other country if we have to choose between those two sets of values. It is not only that peace and security are values that are important in themselves, which is obvious. It is also that humanitarian values are never under greater threat than when states get involved in wars and international peace and security are placed in jeopardy. War is the biggest threat to human rights. War between the great powers is the biggest humanitarian threat of all. Nothing else comes close .486 Wheeler hingegen argumentierte zum einen empirisch, dass von dem VN-Sicherheitsrat mandatierte Humanitäre Interventionen als legale Praxis in der internationalen Gesellschaft anerkannt seien und bezog zum anderen normativ Stellung, indem er für die Legitimität von nicht durch den VN-Sicherheitsrat autorisierten Humanitären Interventionen plädierte, sofern diese die Kriterien der Lehre des Gerechten Krieges erfüllen wür- 484 Vincent, Human Rights and International Relations (Fn. 344), S. 117. 485 Vgl. Jackson, The Global Covenant (Fn. 357), S. 181f. 486 Jackson, The Global Covenant (Fn. 357), S. 291. 3.2 ‚Menschenrechte‘ als leitende Primärinstitution der internationalen Gesellschaft 147 den.487 Dabei berief er sich in fragwürdiger Weise auf Vincent, um sein Anliegen in der Englischen Schule zu verankern und eine pro-interventionistische Tradition zu etablieren (siehe Kapitel 3.2.1).488 Der Schutz der Menschenrechte wurde bei Wheeler auf Situationen exzessiver Gewaltanwendung und damit auf das Recht auf Leben und das Recht auf Freiheit von grausamer, unmenschlicher Behandlung reduziert. Wheeler erkannte selbst seinen problematischen selektiven Umgang mit dem Narrativ einer „common humanity“,489 der sich darin zeige, dass „the ‚silent genocide‘ of death through poverty and malnutrition is rendered natural and inevitable“,490 sah aber zugleich keinen Ausweg aus diesem Dilemma, da eine wesentliche Ursache für Hunger und Armut in dem westlichen Lebensstil bestehe und auch zu Beginn des 21. Jahrhunderts nicht absehbar sei, „that the global rich in the West are ready to end their position of power and privilege.“491 So gesehen, scheint von einer Praxis des internationalen Menschenrechtsschutzes, die sich auf die Primärinstitution der Humanitären Intervention reduziert, keine Gefahr für Macht und Privilegien westlicher Staaten auszugehen. Wheelers Annahme, wonach Humanitäre Interventionen angesichts massiver Menschenrechtsverletzungen nicht die staatliche Souveränität und das Einmischungsverbot verletzen und daher auch keine Bedrohung für die Ordnung in der internationalen Gesellschaft darstellen würden,492 basiert auf der Behauptung, dass „states that massively violate human rights should forefeit their right to be treated as legitimate sovereigns, thereby morally entitling other states to use force to stop oppression“.493 Das hier formulierte Prinzip der konditionierten Souveränität findet sich ebenso wie die Kriterien des Gerechten Krieges in dem ICISS Report wieder. Diese Gemeinsamkeiten sind aufgrund der weiteren Parallelen zwischen Saving Strangers und The Responsibility to Protect bezüglich des historischen Kontextes (NATO-Intervention im Kosovo, Appelle des VN-Generalsekretärs Annan an die Weltgemeinschaft) und des Anliegens (Legitimierung 487 Vgl. Wheeler, Saving Strangers (Fn. 349), S. 8, 16, 33–52, 168f. 488 Vgl. Wheeler, Saving Strangers (Fn. 349), S. 28, 51. 489 Der Terminus ‚common humanity‘ wird von Wheeler mehrfach benutzt, vgl. Wheeler, Saving Strangers (Fn. 349), S. 38, 41, 76, 78, 105, 224, 237, 277, 308, 309. 490 Wheeler, Saving Strangers (Fn. 349), S. 308. 491 Wheeler, Saving Strangers (Fn. 349), S. 308. 492 Vgl. Wheeler, Saving Strangers (Fn. 349), S. 11–13. 493 Wheeler, Saving Strangers (Fn. 349), S. 12f. 3. IB-theoretische Verortung der Schutzverantwortungsidee 148 von Humanitären Interventionen unter Umgehung des VN-Sicherheitsrats) keineswegs zufällig. Die dritte Phase der Beschäftigung von VertreterInnen der Englischen Schule mit der Praxis Humanitärer Interventionen zeichnet sich maßgeblich durch zwei Merkmale aus: Erstens hat sich in der Englischen Schule nach den Ereignissen vom 11. September 2001 der Fokus weg von Humanitären Interventionen in Richtung Terrorismus und präventiver Kriege verschoben.494 Zweitens besteht parallel zu dem weitgehenden Konsens in der Staatengemeinschaft, der sich in dem Bekenntnis zur R2P im WSOD ausdrückt, auch Übereinstimmung zwischen den VertreterInnen der Englischen Schule, dass im 21. Jahrhundert ein größeres Maß an Solidarismus in der internationalen Gesellschaft zu beobachten sei, wobei Menschenrechte zumindest eine gemeinsame Diskursstruktur bilden: „Thus we have seen the emergence of an international and transnational culture of human rights that involves a widely shared common language, an inclusive moral vocabulary, and an authoritative and well-developed normative structure from which very few groups are prepared to try and exempt themselves. This shared discourse implies a general acceptance of certain general principles and processes and a particular kind of rationality and argumentation .495 Während in der Staatengemeinschaft weniger die Geltung als vielmehr die Anwendung der R2P angefochten wird (siehe Kapitel 6.3),496 erkennen die VertreterInnen der Englischen Schule spätestens in der zweiten Dekade des 21. Jahrhunderts einhellig den internationalen Schutz von Menschenrechten als Realität in der internationalen Gesellschaft an,497 ohne dabei zwangsläufig die Praxis nicht vom VN-Sicherheitsrat autorisierter Humanitärer Interventionen zu unterstützen.498 Solidaristische Anliegen wie der internationale Schutz von Menschenrechten sind also einerseits als Element der gegenwärtigen internationalen Gesellschaft etabliert. Entspre- 494 Vgl. Bain, The Pluralist-Solidarist Debate (Fn. 360), S. 164. 495 Vgl. Hurrell, On Global Order (Fn. 74), S. 304f. 496 Vgl. Deitelhoff, Nicole, Scheitert die Norm der Schutzverantwortung? Der Streit um Normbegründung und Normanwendung der R2P, in: Die Friedens- Warte Jg. 88 (2013), Nr. 1–2, S. 17–39, hier S. 28–34. 497 Vgl. Buzan, An Introduction to the English School of International Relations (Fn. 290), S. 158–160; Hurrell, On Global Order (Fn. 74), S. 163f.; Linklater/ Suganami, The English School of International Relations (Fn. 291), S. 133; Knudsen, Fundamental Institutions (Fn. 384), S. 185–189. 498 Vgl. Dunne, The Responsibility to Protect and World Order (Fn. 354), S. 97– 100. 3.2 ‚Menschenrechte‘ als leitende Primärinstitution der internationalen Gesellschaft 149 chend schlussfolgert Andrew Hurrell, dass aufgrund komplexer globaler Herausforderungen (Klimawandel, Menschenrechtsverletzungen, Terrorismusbekämpfung, Fluchtbewegungen, Wirtschafts- und Finanzkrisen) und dem damit einhergehenden Bedarf nach gemeinschaftlicher Regelsetzung sowie aufgrund der Forderungen nach einer Verringerung der inner- und zwischenstaatlichen Ungleichheit und nach Anerkennung und Gerechtigkeit, „however powerful the attractions of pluralism may be, there is no acceptable or viable way of reasserting a pluralist view on international society.“499 Andererseits konstatieren VertreterInnen der Englischen Schule eine Spannung zwischen solidaristischen Anliegen und Wertvorstellungen und dem Fortbestand pluralistischer Institutionen wie dem VN-Sicherheitsrat.500 Zusammengefasst lehnten die VertreterInnen der Englischen Schule in der ersten Phase die Praxis Humanitärer Interventionen mit Verweis auf die Empirie und aufgrund normativer, den überragenden Wert der zwischenstaatlichen Ordnung betonenden, Erwägungen ab.501 Die zweite Phase der Beschäftigung mit der Praxis Humanitärer Interventionen war geprägt durch die überwiegend normative Kontroverse zwischen PluralistInnen und SolidaristInnen, ob diese Praxis, unabhängig von einer Autorisierung durch den VN-Sicherheitsrat, überhaupt wünschenswert sei. In der dritten Phase schließlich besteht in der Englischen Schule Einigkeit darüber, dass empirisch betrachtet solidaristische Anliegen wie der internationale Menschenrechtsschutz zweifellos Bestandteil einer nach wie vor überwiegend pluralistisch geprägten internationalen Gesellschaft seien. Die Differenz über die normative Einordnung von Humanitären Interventionen ohne Mandat des VN-Sicherheitsrats besteht indes fort, ist aber nicht mehr zentral. Denn solange die vom VN-Sicherheitsrat autorisierte Gewaltanwendung zum Schutz der Zivilbevölkerung als legitimes Instrument von der Mehrheit der StaatenvertreterInnen anerkannt wird, ist es auch für PluralistInnen möglich, in dem R2P-Konzept ein Element der gegenwärtigen internationalen Gesellschaft zu sehen und zugleich der Praxis 499 Hurrell, On Global Order (Fn. 74), S. 292. 500 Vgl. Dunne, The Responsibility to Protect and Word Order (Fn. 354), S. 100; Hurrell, On Global Order (Fn. 74), S. 140. 501 Vgl. Bull, The Anarchical Society (Fn. 19), S. 232; Bull, Intervention in World Politics (Fn. 483), S. 193; Vincent, Human Rights and International Relations (Fn. 344), S. 117. 3. IB-theoretische Verortung der Schutzverantwortungsidee 150 Humanitärer Interventionen weiterhin eher skeptisch gegenüberzustehen.502 Dementsprechend reflektiert die theoretische Beschäftigung mit der Praxis Humanitärer Interventionen durch die VertreterInnen der Englischen Schule die tatsächliche Entwicklung von der Doktrin der Humanitären Intervention zum Konzept der R2P, die in den rechtspolitischen Debatten über den Schutz vor Massenverbrechen (siehe Kapitel 2.2) und auf dem diplomatischen Parkett stattgefunden hat. Zudem wird anhand des Beispiels der R2P deutlich, dass es innerhalb der Dimension des internationalen Menschenrechtsschutzes möglich ist, die Positionen von PluralistInnen und SolidaristInnen einander anzunähern, sofern die Frage nicht mandatierter Humanitärer Interventionen ausgeklammert wird. Hier zeigt sich, dass die wesentliche Stärke der Forschungstradition der Englischen Schule darin besteht, einen theoretischen Rahmen und ein begriffliches Instrumentarium anzubieten, um normativen Wandel erfassen, beschreiben und erklären zu können.503 Zugleich wird auch eine Lücke in dieser Forschungstradition deutlich, die eine der Schwachstellen der Englischen Schule markiert: Die Dimension des internationalen Menschenrechtsschutzes wurde fast durchgehend auf den Aspekt der militärischen Gewaltanwendung reduziert und der Schutz grundlegender wirtschaftlicher und sozialer Menschenrechte vernachlässigt.504 Dieser Befund deutet zum einen an, dass die VertreterInnen der Englischen Schule überwiegend staatszentriert argumentieren und dass sie zum anderen eine Perspektive auf die Menschenrechte einnehmen, die in den liberalen Demokratien des Globalen Nordens vorherrschend ist.505 502 Vgl. Dunne, The Responsibility to Protect and World Order (Fn. 354), S. 98– 100; Knudsen, Fundamental Institutions (Fn. 384), S. 185–189; Buzan, Barry/ Schouenborg, Laust, Global International Society. A New Framework for Analysis, Cambridge 2018, S. 201. 503 Vgl. Daase, Die Englische Schule (Fn. 288), S. 274f. 504 Vgl. Linklater/ Suganami, The English School of International Relations (Fn. 291), S. 182–187. 505 Vgl. Buzan/ Schouenborg, Global International Society (Fn. 502), S. 201; Buzan, International Political Economy and Globalization (Fn. 329), S. 116; Buzan, From International to World Society? (Fn. 363) S. 19; Buzan, Barry/ Little, Richard, The Historical Expansion of International Society, in: Navari, Cornelia/ Green, Daniel M. (Hrsg.), Guide to the English School in International Studies, Malden/ Oxford 2014, S. 59–75, hier S. 63, 67; Bull, The Anarchical Society (Fn. 18), S. 85. 3.2 ‚Menschenrechte‘ als leitende Primärinstitution der internationalen Gesellschaft 151 Generierung von Primärinstitutionen durch die Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee Die oben identifizierte Lücke in der Forschungstradition der Englischen Schule kann so eine These der vorliegenden Studie durch die Operationalisierung der in Kapitel 2.4 entwickelten Schutzverantwortungsidee ausgefüllt werden. Die Schutzverantwortungsdimension der leitenden Primärinstitution ‚Menschenrechte‘ könnte gemäß der Schutzverantwortungsidee auf den Schutz grundlegender Menschenrechte durch die Wahrnehmung gestufter Verantwortungen ausgerichtet werden. Zu diesen grundlegenden Menschenrechten würden neben den Rechten auf Leben und auf Freiheit von grausamer Behandlung auch die Rechte auf Nahrung, auf Wasser und auf Gesundheit zählen und damit im Anschluss an Vincent die Dimensionen der Sicherheit und der Subsistenz abdecken. Den Konzepten, die eine Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee ermöglichen, käme potentiell der Status abgeleiteter Primärinstitutionen zu. Zudem könnten sie dazu beitragen, die Fixierung der Englischen Schule beim Thema Menschenrechtsschutz auf die Praxis Humanitärer Interventionen zu überwinden. Ganz in diesem Sinne argumentiert Andrew Hurrell dafür, „that a core list of human rights should form the basis for international action und Barry Buzan und Laust Schouenborg mutmaßen, dass „if human rights are defined in the way preferred by China and many developing countries, with more emphasis on human security in terms of welfare, development and survival, then there is more possibility that human rights could become at least partially emergent“.506 Zwei wiederkehrende Fragen in der Literatur der Englischen Schule sind jene nach dem für die Aufrechterhaltung der internationalen Ordnung erforderlichen (zwischen-)staatlichen Verhalten und jene nach Mitteln und Wegen zur Erreichung humanitärer Ziele, ohne dabei diese Ord- 3.2.3.2 506 Vgl. Buzan/ Schouenborg, Global International Society (Fn. 502), S. 201. Natürlich geht die wirtschaftliche Entwicklung und die Betonung wirtschaftlicher und sozialer Menschenrechte durch die chinesische Regierung einher mit massiven millionenfachen Menschenrechtsverletzungen, sodass eine begriffliche oder inhaltliche Verknüpfung der chinesischen Politik mit dem ‚Human-Security‘- Paradigma, wie hier durch Buzan/ Schouenborg vorgenommen, schlicht nicht statthaft ist, vgl. International Consortium of Investigative Journalists, China Cables. Exposed: China`s Operating Manuals for Mass Internment and Arrest by Algorithm, 24.11.2019, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.icij.or g/investigations/china-cables/exposed-chinas-operating-manuals-for-mass-intern ment-and-arrest-by-algorithm/. 3. IB-theoretische Verortung der Schutzverantwortungsidee 152 nung zu gefährden.507 Vor allem auf die zweite Frage wurden in der Forschungstradition noch keine befriedigenden Antworten gegeben, auch wenn in der Beschäftigung mit der R2P Anzeichen erkennbar sind, die auf eine Annäherung zwischen PluralistInnen und SolidaristInnen hindeuten, da die legitime Anwendung von militärischer Gewalt hier an ein Mandat des VN-Sicherheitsrats gebunden ist.508 Gerade die strömungsübergreifende affirmative Bezugnahme auf die R2P in der Englischen Schule deutet darauf hin, dass Konzepte, die im Einklang mit der Schutzverantwortungsidee umgesetzt werden (siehe Kapitel 4.1.2), grundsätzlich mit den Anliegen der pluralistischen Strömung vereinbar sein könnten. Der Schutz grundlegender Menschenrechte scheint demzufolge mit dem Pluralismus kompatibel zu sein, solange gleichzeitig das Minimalziel der staatlichen Koexistenz gewahrt bleibt.509 Entsprechend könnte die Schutzverantwortungsidee mitsamt jenen Konzepten, die aus ihrer Operationalisierung hervorgehen, eine Brücke zwischen PluralistInnen und SolidaristInnen bilden. Buzan formuliert einen ähnlichen Gedanken, wenn er, die Ausblendung der Internationalen Politischen Ökonomie durch die VertreterInnen der Englischen Schule beklagend, auf den Mehrwehrt einer Inkorporation wirtschaftlicher Themen in diese Forschungstradition hinweist: „World Society covers the cosmopolitan and transnational domains both as allies and confederates of international society [...] and as opponents to it [...], and the normative side of English School is able to handle the fact that globalization has both a positive side and a dark one, and that there are strong differences of view on what belongs in which category. The English School’s ability to think about the state and the non-state domains within a single theoretical frame is what makes it attractive as an approach to 507 Vgl. Linklater/ Suganami, The English School of International Relations (Fn. 291), S. 11. 508 Vgl. hier Navari, Cornelia, Modelling the Relations of Fundamental Institutions and International Organizations, in: Knudsen, Tonny Brems/ Navari, Cornelia (Hrsg.), International Organization in the Anarchical Society. The Institutional Structure of World Order, Cham 2019, S. 51–75, hier S. 70f.; Teitt, Sarah, Sovereignty as Responsibility, in: Dunne, Tim/ Reus-Smit, Christian (Hrsg.), The Globalization of International Society, Oxford 2017, S. 325–344, hier S. 343f.; Hurrell, On Global Order (Fn. 74), S. 162–164; Bain, William, One Order, Two Laws: Recovering the ‚Normative in English School Theory, in: Review of International Studies Jg. 33 (2007), Nr. 4, S. 557–575, hier S. 573. 509 Vgl. Linklater/ Suganami, The English School of International Relations (Fn. 291), S. 72. 3.2 ‚Menschenrechte‘ als leitende Primärinstitution der internationalen Gesellschaft 153 globalization .510 Zu den Schattenseiten der Globalisierung zählen Verletzungen grundlegender Menschenrechte, die von externen Akteuren mitverursacht werden, und es ist in der Tat schwer ersichtlich, inwiefern der Schutz vor diesen Schädigungen die „Ordnung“ der gegenwärtigen internationalen Gesellschaft gefährden könnte. Insofern tragen PluralistInnen eine Begründungslast, wenn sie beispielsweise Konzepte zum Schutz vor Massenverbrechen oder vor abstrakten Schädigungen in einer globalisierten Weltwirtschaft ablehnen, sofern diese keine Maßnahmen beinhalten, die potentiell die zwischenstaatliche Ordnung bedrohen. Gleichzeitig besteht für R2P-BefürworterInnen ein gewisser Handlungsdruck, auf eine Reformierung der Delegationspraxis des VN- Sicherheitsrats hinzuwirken, so dass der effektive Schutz grundlegender Menschenrechte durch die Intervenierenden gewährleistet und die Gefährdung der zwischenstaatlichen Ordnung minimiert werden kann (siehe Kapitel 4.2.2). Ebenso ist es erforderlich, die Präventionskomponente der R2P zu operationalisieren und nichtmilitärische reaktive Maßnahmen mit größerem Aufwand zu verfolgen, um die Anzahl an Situationen zu minimieren, in denen eine gewaltsame Intervention als letztes Mittel überhaupt erst zur Diskussion steht (siehe Kapitel 4.3 und 4.4). Zwischenfazit und Überleitung In Kapitel 3 wurde demonstriert, dass die Englische Schule das geeignete Vokabular für eine Beschäftigung mit dem Spannungsverhältnis zwischen staatlicher Souveränität und dem Schutz der Menschenrechte bietet, das für die schulinternen Debatten geradezu konstitutiv geworden ist.511 Die Kontroverse zwischen SolidaristInnen und PluralistInnen über partikulare oder universelle Vorstellungen von Rechten und Verantwortung ist bislang auf den Schutz der Rechte auf Leben und auf Freiheit von grausamer Behandlung in der Primärinstitution der Humanitären Intervention konzentriert.512 Indes bietet die Unterscheidung von leitenden und abgeleiteten Primärinstitutionen die Möglichkeit, ‚Menschenrechte‘ als dreidimensionale leitende Primärinstitution zu begreifen, die alle aus den Dimensionen der internationalen Achtungs-, Schutz- und Gewährleistungsverantwortungen abgeleiteten Primärinstitutionen umfasst. 3.3 510 Buzan, International Political Economy and Globalization (Fn. 329), S. 132. 511 Vgl. Linklater, The English School (Fn. 297), S. 91, 101f. 512 Vgl. Buzan, From International to World Society? (Fn. 363), S. 183. 3. IB-theoretische Verortung der Schutzverantwortungsidee 154 Die Analyse von Vincents Human Rights in International Relations hat aufgezeigt, dass dieser die Ernsthaftigkeit, mit der in der internationalen Gesellschaft eine Menschenrechtsagenda verfolgt wird, an der Erfüllung des Rechts auf Subsistenz bemisst. Vincent betont damit den Wert grundlegender sozialer und wirtschaftlicher Menschenrechte als Bestandteil des Rechts auf Leben, das für ihn aus den Rechten auf Subsistenz und Sicherheit besteht. Seine Argumentation zielt maßgeblich auf eine internationale Gewährleistungsverantwortung bezüglich des Rechts auf Subsistenz ab, zudem benennt er die schädliche Wirkung der Weltwirtschaftsordnung und mahnt deren Reformierung an. Anhand der Besprechung von Linklaters The Problem of Harm in World Politics wurde die Dimension der Achtungsverantwortung betrachtet. Dabei haben sich vor allem Linklaters Differenzierung diverser Schädigungsformen und die Zugrundelegung des ‚do no harm‘-Prinzips in mehrfacher Hinsicht als nützlich für die weitere Argumentation erwiesen: Zum einen konnte so verdeutlicht werden, dass eine Hierarchisierung von Schädigungen aufgrund ihrer Wirkung und nicht aufgrund der Schädigungsform erfolgen sollte. Zum anderen wurde dargelegt, dass das ‚do no harm‘-Prinzip auch als Ausgangspunkt für anspruchsvollere positive Pflichten herangezogen werden könnte, beispielsweise wenn ein Staat die Fähigkeit hat, auf einen dritten Akteur (Internationale Organisation, transnationale Unternehmen) aufgrund einer besonderen Beziehung (Mitgliedschaft, Jurisdiktion) Einfluss zu nehmen. Schließlich wurde durch die Betrachtung der bisherigen Beschäftigung mit der Schutzverantwortungsdimension in der Englischen Schule ausgewiesen, dass die Forschungstradition sich hier fast ausschließlich auf die Praxis Humanitärer Interventionen konzentriert hat. Es konnte gezeigt werden, dass die theoretische Befassung mit der Praxis Humanitärer Interventionen durch die VertreterInnen der Englischen Schule die tatsächliche Entwicklung in den rechtspolitischen und diplomatischen Debatten über den Schutz vor Massenverbrechen reflektiert, ausgehend von der Doktrin der Humanitären Intervention bis hin Konzept der R2P. Anhand des Beispiels der R2P wird deutlich, dass es innerhalb der Dimension des internationalen Menschenrechtsschutzes möglich ist, die Positionen von PluralistInnen und SolidaristInnen einander anzunähern, sofern die Frage nicht vom VN-Sicherheitsrat mandatierter Humanitärer Interventionen ausgeklammert bleibt. Hier offenbarte sich, dass die wesentliche Stärke der Forschungstradition der Englischen Schule darin besteht, ein begriffliches Instrumentarium und einen theoretischen Rahmen anzubieten, die die Erfassung, Beschrei- 3.3 Zwischenfazit und Überleitung 155 bung und Erklärung von normativem Wandel ermöglichen.513 Zugleich wurde auch eine Lücke in dieser Forschungstradition identifiziert, die zudem eine der Schwachstellen der Englischen Schule offenlegt: Die Dimension des internationalen Menschenrechtsschutzes wurde fast durchgehend auf den Aspekt der militärischen Gewaltanwendung reduziert und der Schutz grundlegender wirtschaftlicher und sozialer Menschenrechte sowie die Beschäftigung mit wirtschaftlichen Themen insgesamt vernachlässigt.514 Auch in der solidaristischen Strömung der Englischen Schule werden nichtmilitärische Schutzmaßnahmen und die Ausgestaltung der Präventionskomponente also bisher wenn überhaupt nur am Rande thematisiert.515 Bei ihren VertreterInnen stehen überwiegend Fragen nach den Möglichkeiten zur Umgehung des VN-Sicherheitsrats bei der Autorisierung einer Humanitären Intervention, nach der Zulässigkeit eines erzwungenen Regimewechsels zum Schutz der Zivilbevölkerung oder nach der Verteilung der Kosten einer Intervention auf die beteiligten Staaten im Mittelpunkt516 allesamt wichtige Fragen, die jedoch nicht über den eng gefassten Rahmen der Humanitären Intervention hinausgehen. Ausgehend von der Annahme, dass jene Konzepte, die eine Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee ermöglichen, zugleich abgeleitete Primärinstitutionen der leitenden Primärinstitution ‚Menschenrechte‘ darstellen könnten, wird die im vorangegangenen Absatz ausgewiesene Forschungslücke in den beiden folgenden Kapiteln inhaltlich gefüllt. Diese Konzepte sind exakt auf jene Kontexte zugeschnitten, die den Hintergrund für die rechtspolitischen Diskurse zur Herleitung der Schutzverantwor- 513 Vgl. Daase, Die Englische Schule (Fn. 288), S. 274f. 514 Vgl. Linklater/ Suganami, The English School of International Relations (Fn. 291), S. 182–187. 515 Vgl. Wilson, Peter/ Yao, Joanne, International Sanctions as a Primary Institution of International Society, in: Knudsen, Tonny Brems/ Navari, Cornelia (Hrsg.), International Organization in the Anarchical Society. The Institutional Structure of World Order, Cham 2019, S. 127–148, hier S. 144f. 516 Vgl. Wheeler, Nicholas J., Operationalising the Responsibility to Protect. The Continuing Debate over where Authority Should be Located for the Use of Force, NUPIReport No. 3–2008, zuletzt abgerufen am: 20.12.2019, http://www.r esponsibilitytoprotect.org/files/R2P-3-Wheeler[1].pdf; Wheeler, Nicholas J., A Victory for Common Humanity?, The Responsibility to Protect after the 2005 World Summit, in: Journal of International Law and International Relations 2 (2005), Nr. 1, S. 95–106; Dunne, The Responsibility to Protect and World Order (Fn. 354), S. 96–99; Dunne, Tim, Distributing Duties and Counting Costs, in: Global Responsibility to Protect Jg 5 (2013), Nr. 4, S. 443–465. 3. IB-theoretische Verortung der Schutzverantwortungsidee 156 tungsidee darstellten, nämlich den Schutz vor Massenverbrechen und vor Schädigungen in einer globalisierten Weltwirtschaft. Da innerhalb der Englischen Schule gegenwärtig kaum substantielle Kritikpunkte oder Vorschläge zur Modifikation der R2P ventiliert werden und in dieser Forschungstradition eine gehaltvolle Auseinandersetzung mit Konzepten zum Schutz vor abstrakten Schädigungen in einer globalisierten Weltwirtschaft noch aussteht, muss zwangsläufig bei der Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee vorwiegend auf Literatur aus anderen Disziplinen und IB-theoretischen Zugängen zurückgegriffen werden. Mit diesen Ausführungen ist der aus einer rechtspolitischen Herleitung und einer IB-theoretischen Verortung der Schutzverantwortungsidee bestehende theoretische Teil der vorliegenden Studie abgeschlossen. In den beiden folgenden anwendungsbezogenen Kapiteln wird die Schutzverantwortungsidee anhand der beiden Konzepte der R2P und der Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten operationalisiert und geeignete Strategien zu ihrer Umsetzung geprüft. In Kapitel 6.2 werden anknüpfend an die in Kapitel 3.1 dargelegten Begriffsbestimmungen die beiden genannten Konzepte als abgeleitete Primärinstitutionen der leitenden Primärinstitution ‚Menschenrechte‘ beschrieben. Dort werden zudem die Implikationen eruiert, die sich aus der Klassifizierung der beiden Konzepte als abgeleitete Primärinstitutionen ergeben, unter anderem die Spannungen mit anderen Primärinstitutionen der internationalen Gesellschaft. 3.3 Zwischenfazit und Überleitung 157 Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I: Schutz vor Massenverbrechen durch die R2P Nachdem in den beiden theoretischen Kapiteln die Schutzverantwortungsidee zunächst aus zwei rechtspolitischen Diskursen hergeleitet und anschließend IB-theoretisch in der Forschungstradition der Englischen Schule verortet wurde, erfolgt in den anwendungsbezogenen Kapiteln 4 und 5 die Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee anhand der beiden Konzepte der R2P und der Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten. Die Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee fußt auf der Annahme, dass – sofern ‚Menschenrechte‘ tatsächlich eine Primärinstitution der internationalen Gesellschaft darstellen – eine normative Zielsetzung der Staatengemeinschaft unter anderem darin besteht, diese Idee möglichst umfassend umzusetzen. Zur Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee bieten sich verschiedene kontextspezifische Konzepte an, unter anderem jene, die aus den rechtspolitischen Diskursen über den Schutz vor Massenverbrechen und vor abstrakten Schädigungen in einer globalisierten Weltwirtschaft hergeleitet werden können.517 Auf den ersten Blick wirkt diese Vorgehensweise kreislaufartig, jedoch bilden die im Folgenden zu entwickelnden Konzepte nur einen Ausschnitt aus den rechtspolitischen Diskursen der Kapitel 2.2 und 2.3 ab. So ist zum einen das in diesem Kapitel zu konturierende Konzept der R2P nicht deckungsgleich mit der Doktrin der Humanitären Intervention oder den Entwürfen einer ‚Responsibility to Protect‘ aus dem ICISS Report oder dem WSOD, sondern zielt vornehmlich auf den Schutz vor Massenverbrechen durch strukturelle und direkte Konfliktprävention ab. Zum anderen ist das Konzept der Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten im Vergleich zu den in Kapitel 2.3 skizzierten Debatten auf den Schutz basaler Men- 4. 517 Daneben käme beispielsweise ein Konzept zum Schutz von Flüchtlingen in Frage, innerhalb dessen die internationale Auffangverantwortung vor allem durch die Praxis des ‚Resettlement‘ wahrgenommen würde, vgl. Hathaway, James, A Global Solution to a Global Refugee Crisis, in: European Paper Jg. 1 (2016), Nr. 1, S. 93–99; Gilgan, Chloë M., Exploring the Link between R2P and Refugee Protection: Arriving at Resettlement, in: Global Responsibility to Protect Jg. 9 (2017), Nr. 4, 366–394, hier S. 371–373. Die vorliegende Studie ist indes aus Kapazitätsgründen auf zwei Schutzkonzepte zugeschnitten. 159 schenrechte fokussiert. Die Ausrichtung auf grundlegende Menschenrechte wurde in Kapitel 2.4.2 begründet, indes sei daran erinnert, dass hiermit nicht die universelle Geltung aller Menschenrechte in Frage gestellt wird, sondern dass aus vielerlei Hinsicht die universelle Durchsetzung einiger existenzsichernder Menschenrechte schlicht als ein realisierbareres Programm in der gegenwärtigen internationalen Gesellschaft erscheint.518 In Kapitel 2.4.1 wurde gezeigt, dass die normative Basis und die formale Struktur der an den rechtspolitischen Debatten orientierten Modelle gestufter Verantwortungen zum Schutz grundlegender Menschenrechte übereinstimmen. Der einleitende Befund der Fragmentierung des internationalen Menschenrechtsschutzes bleibt indes von den Gemeinsamkeiten der Modelle gestufter Verantwortungen unbeeinflusst. Denn trotz sporadischer Versuche in der Literatur, die Gemeinsamkeiten zwischen den verschiedenen Schutzkonzepten herausstellen519 und auf potentielle Synergien bei einer stärkeren Verknüpfung der einzelnen Schutzkonzepte hinzuweisen,520 betonen PraktikerInnen aus NGOs und Regierungen die Unterschiede und die Vorzugswürdigkeit bestimmter Konzepte entsprechend der eigenen Prioritätensetzung.521 Nachdem also einige BeobachterInnen bereits auf die positiven Effekte von Verknüpfungen verschiedener Schutzkonzepte hingewiesen haben,522 wird in der vorliegenden Studie sowohl die Umsetzbarkeit als auch die Zweckmäßigkeit einer Verknüpfung der R2P mit der Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten aufgezeigt.523 Unbeachtet der Gemeinsamkeiten hinsichtlich der normativen Basis und der formalen Struktur der Modelle gestufter Verantwortungen zum 518 Zur Unterscheidung von universeller Anerkennung und universeller Durchsetzung der Menschenrechte vgl. Donnelly, Jack, The Relative Universality of Human Rights, in: Human Rights Quarterly Jg. 29 (2007), Nr. 2, S. 281–306, hier S. 283. 519 Vgl. Have, The Prevention of Gross Human Rights Violations (Fn. 43); Aldoghmi, Hamzah S., R2P and Refugee Protection: Framing the Responsibility to Protect prima facie Refugees Fleeing Mass Atrocity Crimes, in: Global Responsibility to Protect Jg. 11 (2019), Nr. 1, S. 104–134; Gibney Mark, Universal Duties: The Responsibility to Protect, the Duty to Prevent (Genocide) and Extraterritorial Human Rights Obligations, in: Global Responsibility to Protect Jg. 3 (2011), Nr. 2, S. 123–151. 520 Vgl. Gilgan, Exploring the Link between R2P and Refugee Protection (Fn. 517); Ainley, From Atrocity Crimes to Human Rights (Fn. 23). 521 Vgl. Gilgan, Exploring the Link between R2P and Refugee Protection (Fn. 517), S. 386–389. 522 Vgl. Ainley, From Atrocity Crimes to Human Rights (Fn. 23); Gilgan, Exploring the Link between R2P and Refugee Protection (Fn. 517). 523 Vgl. Peters, Daniel, Internationaler Menschenrechtsschutz (Fn. 38), S. 53f. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 160 Schutz grundlegender Menschenrechte unterscheiden sich die beiden Konzepte in Bezug auf ihren Anwendungsbereich, die zu schützenden Menschenrechte, die jeweiligen Pflichtenträger, den Inhalt und die Begründung der Pflicht sowie ihren rechtsnormativen Status.524 Unterschiede zwischen der R2P und der Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten Konzept R2P Zuschreibung extraterritorialerSchutzpflichten Anwendungsbereich Schutz vor Massenverbrechen Schutz vor zumeist abstrakten MR- Verletzungen von IOs und TNCs Zu schützende Menschenrechte Rechte auf Leben und auf Freiheit von unmenschlicher Behandlung Rechte auf Leben und Freiheit von unmenschlicher Behandlung, sowie auf Nahrung, Wasser, Gesundheit Pflichtenträger VN, Regionalorganisationen, Mitgliedsstaaten von IOs; Heimatstaaten von TNCs Inhalt der Pflicht U. a. Restriktive Waffenexportpolitik, Peacekeeping; Sanktionen; Militärische Intervention Überwachung und Regulierung der Einhaltung von Sorgfaltspflichten; Gewährung subsidiären Rechtsschutzes Begründung Rolle der VN; Fähigkeiten von Regionalorganisationen und einzelnen Staaten Fähigkeit zur Einflussnahme aufgrund einer besonderen Beziehung Rechtsnormativer Status Vor allem moralische Pflichten; In Bezug auf Verhütung von Genzoziden und auf Waffenexporte auch rechtliche Pflichten Moralische Pflichten; Verrechtlichung des Bereichs TNCs und Menschenrechte angestrebt Quelle: Eigene Darstellung.525 Die in der obigen Tabelle aufgelisteten Unterschiede werden in diesem und in dem nächsten Kapitel näher ausgeführt. Die Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee durch das R2P-Konzept erfolgt in drei Schritten: Zunächst wird der ‚narrow but deep approach‘ zur Implementierung der R2P zurückgewiesen. Anschließend wird innerhalb der zwischen BefürworterInnen der Konfliktprävention und VertreterInnen eines Tabelle 3: 524 Für weitere Ausführungen zu diesem Unterscheidungsschema entlang von sechs Dimensionen vgl. Breakey, Hugh, Protection Norms and Human Rights: A Rights-Based Analysis of the Responsibility to Protect and the Protection of Civilians in Armed Conflict, in: Global Responsibility to Protect Jg. 4 (2012), Nr. 3, S. 309–333, hier S. 320–327. 525 Vgl. Peters, Internationaler Menschenrechtsschutz (Fn. 38), S. 39. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 161 Ansatzes der Massenverbrechensprävention geführten Debatte über die Ausgestaltung der R2P-Präventionskomponente die Position vertreten, dass die Prävention von Massenverbrechen primär gemäß der Strategie der Konfliktprävention verfolgt und mit Instrumenten der Massenverbrechensprävention ergänzt werden sollte (Kapitel 4.1). Daran anknüpfend werden die verschiedenen Instrumente der Massenverbrechensprävention (Kapitel 4.2 und 4.3) und der Konfliktprävention (4.4) darauf abgeklopft, ob sie zur Umsetzung der Schutzverantwortungsidee geeignet sind. Das Kapitel abschließend, wird das Modell gestufter Verantwortungen zum Schutz vor Massenverbrechen dargestellt (Kapitel 4.4). Konfliktprävention oder Massenverbrechensprävention? Um die Schutzverantwortungsidee möglichst umfänglich umsetzen zu können, sollten die Konzepte zu ihrer Operationalisierung derart ausgestaltet werden, dass sie nicht in Widerspruch zur Idee geraten und dass bei der parallelen Umsetzung im Idealfall Synergien zwischen den einzelnen Konzepten entstehen. Entsprechend sollte bei der Ausgestaltung der Konzepte deren Anknüpfungsfähigkeit an andere Konzepte immer mitbedacht werden. In diesem Unterkapitel wird dargelegt, dass der ‚narrow but deep approach‘ zur Implementierung der R2P wenig Anknüpfungspunkte für andere Schutzkonzepte bietet sowie in Widerspruch zum Kernanliegen der Schutzverantwortungsidee geraten kann und daher zu ihrer Umsetzung wenig geeignet ist.526 Argumente für einen ‚narrow but deep approach‘ Im Gegensatz zum ICISS Report und dem WSOD wird in den seit 2009 jährlich veröffentlichten Berichten des VN-Generalsekretärs über die Implementierung der R2P kein substantieller Bezug mehr zu einer universellen Menschenrechtsagenda hergestellt: die Beschreibung all jener Situationen, denen durch das Konzept vorgebeugt werden soll, und denjenigen Szenarien, auf die unter Berufung auf Kapitel VII der VN-Charta vom VN- Sicherheitsrat mit militärischen Zwangsmaßnahmen reagiert werden soll, ist deckungsgleich und umfasst ausschließlich die vier im WSOD genann- 4.1 4.1.1 526 Für diesen und die folgenden Absätze, vgl. Peters, Internationaler Menschenrechtsschutz (Fn. 38), S. 42–45. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 162 ten Verbrechenstatbestände.527 Die R2P wird in diesem Bericht nicht mehr in eine Agenda zur kooperativen Förderung ziviler, wirtschaftlicher und sozialer Menschenrechte eingebettet, die den Hintergrund sowohl des ICISS Reports als auch des WSOD abbildete (siehe Kapitel 2.2.2 und 2.2.3). Begriffe und Konzepte wie ‚nachhaltige Entwicklung‘, ‚menschliche Sicherheit‘ oder ‚Ernährungssicherheit‘ finden in dem Ban-Report keine Erwähnung und der Terminus ‚Armut‘ wird lediglich einmal verwendet, um in der Sache korrekt darauf hinzuweisen, dass diese keine notwendige Bedingung für die Verübung von Massenverbrechen sei.528 Die auf die Verhinderung von Massenverbrechen reduzierte Interpretation internationaler Verantwortung zum Schutz von grundlegenden Menschenrechten in den Absätzen 138–140 des WSOD wird in den Berichten des VN-Generalsekretärs über die Implementierung der R2P durch die Methode eines ‚narrow but deep approach‘ weiter verengt. Der Anwendungsbereich der R2P umfasst gemäß dem ‚narrow but deep approach‘ die vier in den Absätzen 138–140 benannten völkerstrafrechtliche Tatbestände. Diese sollen durch ein umfangreiches Arsenal an präventiven und reaktiven Instrumenten verhindert oder beendet werden: „While the scope should be narrow, the response ought to be deep, employing the wide array of prevention and protection instruments available to Member States, the United Nations System, regional and subregional organizations and their civil society partners .529 Bemerkenswert ist, dass sich diese Korrekturmaßnahmen auf die nationale Ebene beschränken und mithin der Staatengemeinschaft insgesamt sowie den einzelnen Staaten keine konkreten extraterritorialen Unterlassungs- oder Hilfspflichten auferlegt oder gar Reformvorschläge für die inter- und transnationalen Strukturebenen unterbreitet werden. Strukturelle Ursachen beziehen sich ausschließlich auf die nationale Sphäre, dementsprechend gleichen die Implementierungsvorschläge auch einem Strukturanpassungsprogramm, das es abgekoppelt von den internationalen Rahmenbedingungen und den Handlungen von externen Akteuren umzusetzen gilt.530 Im Ergebnis werden die ‚Responsibility to Protect‘ vom Entwicklungsdiskurs der vorhergehenden Entwürfe iso- 527 Vgl. Ainley, From Atrocity Crimes to Human Rights (Fn. 23), S. 252. 528 Vgl. Ban, Ki-moon, Implementing the Responsibility to Protect, UN Doc. A/63/677, 12.01.2009, S. 19f. [Ziff. 43]. 529 Ban, Implementing the Responsibility to Protect (Fn. 528), S. 8 [Ziff. 10(c)]. 530 Vgl. Chandler, David, Understanding the Gap between the Promise and the Reality of the Responsibility to Protect, in: Cunliffe, Philip (Hrsg.), Critical Perspectives on the Responsibility to Protect: Interrogating Theory and Practice, London 2011, S. 19–34, hier S. 26–28. 4.1 Konfliktprävention oder Massenverbrechensprävention? 163 liert und der menschenrechtsbasierte Ansatz auf die Frage hin ausgerichtet, in welchen Situationen die Anwendung militärischer Mittel überhaupt konsensfähig sei.531 Die Limitierung der internationalen Schutzverantwortung auf die Prävention von Massenverbrechen wird von den BefürworterInnen eines ‚narrow but deep approach‘ im Wesentlichen entlang von drei Argumentationslinien begründet: Erstens durch die Bezugnahme auf den Grundsatz, denjenigen Handlungen vorzubeugen, die ohnehin völkerrechtlich verboten sind und bestraft werden; zweitens mit Bezug auf die Genese der R2P und der vermuteten drohenden Gefährdung eines hart erkämpften Konsens; drittens mit dem Argument der vermeintlich leichteren Umsetzbarkeit und größeren Praktikabilität eines engen Ansatzes. Die erste Argumentationsfigur besagt, dass prioritär jenen Handlungen vorzubeugen oder zu begegnen sei, die völkerstrafrechtlich verboten sind, da diese Verbrechen die schlimmsten Menschenrechtsverletzungen darstellen würden.532 Dem ließe sich entgegenhalten, dass das Völkerstrafrecht Schädigungsformen ausblendet, deren Wirkungen im Vergleich zu den sanktionierten Massenverbrechen nicht weniger desaströs sind, und dass es daher nicht durchgängig die Perspektive der Opfer von Menschenrechtsverletzungen einnimmt. Die Begründung, den Anwendungsbereich der R2P auf völkerstrafrechtliche Tatbestände zu begrenzen, erfordert indes auch eine Reflexion darüber, welche Akteure die Fortentwicklung des Völkerstrafrechts aus welchen Motiven vorangetrieben haben. Die Geschichte des Völkerrechts insgesamt wurde maßgeblich geprägt durch die Wertvorstellungen liberaler westlicher Staaten. Nach Ansicht der Third World Approaches to International Law (TWAIL)533 besteht das Völkerrecht aus einem Bündel an Regeln des europäischen Rechts als geographischer Basis, es ist religiösethisch vom Christentum inspiriert, wirtschaftlich vom Merkantilismus 531 Vgl. Karp, The Concept of Human Rights Protection (Fn. 53), S. 144. 532 Vgl. Hubert, Don/ Blätter, Ariela, The Responsibility to Protect as International Crime Prevention, in: Global Responsibility to Protect Jg. 4 (2012), Nr. 1, S. 33– 66, hier S. 34f.; Reike, Ruben, The „Responsibility to Prevent . An International Crimes Approach to the Prevention of Mass Atrocities, in: Ethics & International Affairs Jg. 28 (2014), Nr. 4, S. 451–476, hier S. 451f. 533 Vgl. Anghie, Antony, Die Evolution des Völkerrechts: Koloniale und postkoloniale Realitäten, in: Kritische Justiz Jg. 42 (2009), Nr. 1, S. 49–63; Chimni, B. S., Third World Approaches to International Law: A Manifesto, in: International Community Law Review, Jg. 8 (2006), Nr. 1, S. 3–27; Anghie, Antony, Imperialism, Sovereignty and the Making of International Law, Cambridge 2004. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 164 motiviert und verfolgt politisch imperialistische Ziele.534 Ohne diese fundamentale Kritik in vollem Umfang teilen zu müssen, ist es unstrittig, dass gerade im Bereich des Menschenrechtsschutzes und des Völkerstrafrechts der Schwerpunkt bislang auf Verletzungen ziviler Menschenrechte gelegt wurde.535 Die Ausblendung von Verletzungen basaler wirtschaftlicher und sozialer Menschenrechte sollte von BefürworterInnen der R2P zumindest angesprochen und begründet werden ein einfacher Verweis auf den Status Quo des Rechts reicht nicht aus, um Staaten und WissenschaftlerInnen, die der Völkerstrafrechtsentwicklung kritisch gegenüber stehen, vom Mehrwert des R2P-Konzepts zu überzeugen. Die Frage ist, warum eine Schutzverantwortungsidee so operationalisiert werden sollte, dass sie ausschließlich den Schutz vor bestimmten Verbrechen adressiert, wenn von anderen Menschenrechtsverletzungen vergleichbare schädliche Wirkungen ausgehen.536 Durch seinen Fokus auf jene Schädigungsformen, die international als Verbrechen geächtet werden, entspricht das R2P-Konzept soziologisch betrachtet einer täterfixierten, kriminologischen Herangehensweise. Demgegenüber beruht die holistischere Perspektive der Schutzverantwortungsidee eher auf einem ‚social harm approach‘. VertreterInnen dieses Ansatzes sehen keinen Sinn darin, Schädigungsformen auszusortieren und zu priorisieren, nur weil sie von der jeweiligen Gesellschaft als Verbrechen kategorisiert werden: „it makes no sense to separate out harms, which can be defined as criminal, from all other types of harm. All forms of harms we argue must be considered and analysed together. Otherwise a very distorted view of the world will be produced. 537 Stattdessen solle das Augenmerk auf alle Formen von absichtlichen und unabsichtlichen Schädigungen gerichtet werden, die einem Menschen wiederfahren können.538 Ein kriminologischer Ansatz sehe sich aufgrund seiner Verengung auf Verbrechen bei gleichzeitiger Ausblendung anderer zerstörerischer Schädigungs- 534 Vgl. Bedjaoui, Mohammed, Towards a New International Economic Order, New York 1979, S. 50. 535 Vgl. Rosenberg, Sheri P., Responsibility to Protect: A Framework for Protection, in: Global Responsibility to Protect Jg. 1 (2009), Nr. 4, S. 442–477, hier S. 451–453. 536 Vgl. Haspel, The Responsibility to Protect und Humanitäre Intervention (Fn. 123), S. 276–278, 293f. 537 Hillyard, Paddy u.a., Introduction (Fn. 55), S. 2. 538 Vgl. Hillyard/ Tombs, Beyond Criminology? (Fn. 55), S. 19f. 4.1 Konfliktprävention oder Massenverbrechensprävention? 165 formen dem Vorwurf ausgesetzt, nicht objektiv zu sein539 und die Aufmerksamkeit von bestimmten Schädigungsformen aktiv abzulenken.540 Im Einklang mit einem ‚social harm approach‘ lassen sich, wie in Kapitel 3.2.2 ausgeführt, unter Verweis auf die Arbeiten von Andrew Linklater diverse transnationale Schädigungsformen unterscheiden, die allesamt durch internationale Vereinbarungen geächtet werden sollten.541 Entsprechend wird in der vorliegenden Studie für eine Hierarchisierung argumentiert, bei der nicht die Schädigungsform, sondern die Intensität der Schädigung über die Prioritätensetzung internationaler Schutzmaßnahmen entscheidet. Das bedeutet, dass der Menschenrechtsschutz in der internationalen Gesellschaft prioritär auf die Vermeidung und Verhinderung jener Schädigungen ausgerichtet werden sollte, durch die grundlegende Menschenrechte verletzt werden. Der Schutz vor Massenverbrechen durch das Konzept der R2P wäre demnach eine Möglichkeit unter mehreren, die Schutzverantwortungsidee zu operationalisieren aber nicht, weil in der internationalen Gesellschaft primär Handlungen verhindert werden sollten, die völker(straf)rechtlich verboten sind, sondern weil all jene massenhaften Schädigungen zu unterbinden sind, durch die grundlegende Menschenrechte verletzt werden. Das zweite Argument zur Verteidigung eines engen Anwendungsbereichs der R2P bezieht sich auf die Genese des Konzepts. Es beruht auf der Annahme, dass eine weite Auslegung des R2P-Konzepts den hart umkämpften Kompromiss des WSOD gefährden könnte.542 Die wiederholte Aufzählung der vier Verbrechenskategorien in den Absätzen über die R2P ist zum einen den Befürchtungen von RepräsentantInnen des Globalen Südens geschuldet, dass eine vage Formulierung des Anwendungsbereichs der ‚Responsibility to Protect‘ einer willkürlichen Einmischung in ihre inneren Angelegenheiten Tür und Tor öffnen und die staatliche Souveränität in Frage stellen könnte. Für die Staaten des Globalen Nordens bot diese Eingrenzung zum anderen den Vorteil, den eigenen Verantwortungsbereich möglichst klein zu halten, gleichzeitig aber über eine weitere Legitimierungsstrategie zu verfügen, um sich situativ und interessengeleitet 539 Vgl. Hillyard, Paddy u.a., Introduction (Fn. 55), S. 9 und Hillyard/ Tombs, Beyond Criminology? (Fn. 55), S. 12f. 540 Vgl. Hillyard/ Tombs, Beyond Criminology? (Fn. 55), S. 13. 541 Vgl. Linklater, The Problem of Harm in World Politics (Fn. 42), S. 62–75. 542 Vgl. Bellamy, Responsibility to Protect (Fn. 52), S. 100; Ban, Implementing the Responsibility to Protect (Fn. 528), S. 5, 8 [Ziff. 4, 10(b)]. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 166 über die staatliche Souveränität und das Nichteinmischungsgebot hinwegzusetzen zu können.543 Dementsprechend besteht tatsächlich ein globaler Konsens darüber, den Schutz grundlegender Menschenrechte durch die Anwendung militärischer Mittel auf die Verhinderung von völkerstrafrechtlichen Verbrechen zu begrenzen. Gleichzeitig wurde dieser Konsens seit den Konsultationen, die die ICISS zur Erarbeitung ihres Reports weltweit abgehalten hat, vor allem von VertreterInnen des Globalen Südens beständig mit der Forderung nach umfassender Prävention verknüpft.544 Der Anspruch, den Schutz vor Massenverbrechen mit einer holistischen Menschenrechtsagenda zu verbinden, hat sich so auch in den Konzeptionen des ICISS Reports und der Reformagenda des World Summit manifestiert (siehe Kapitel 2.2.2 und 2.2.3). Darüber hinaus fordern einige VertreterInnen aus Entwicklungs- und Schwellenländern anlässlich der seit 2009 stattfindenden informellen Dialoge über die Implementierung der R2P auf Ebene der VN-Generalversammlung in ihren Stellungnahmen eine Einbettung der R2P in die Menschenrechtsagenda.545 Vor dem Hintergrund der anhaltenden Anfechtung der R2P erscheint es daher einerseits überzogen, hinsichtlich des konkreten Gehalts des Konzepts überhaupt von einem globalen Konsens zu sprechen.546 Andererseits ist fraglich, worin überhaupt der Mehrwert dieses behaupteten Konsens bestehen soll, da die Möglichkeit zu einer militärischen Intervention mit einem Mandat des VN-Sicherheitsrat ohnehin eine seit den 1990er Jahren etablierte Sicherheitsratspraxis darstellt.547 Unabhängig davon bestand der eigentliche Konsens des WSOD wie in Kapitel 2.2.3 gezeigt wurde in der Annahme einer auf nachhaltiger Entwick- 543 Vgl. Pradetto, August, R2P, der Regimewechsel in Libyen und die Nichtintervention in Syrien: Durchbruch oder Sargnagel für die Schutzverantwortung?, in: Staack, Michael/ Krause, Dan (Hrsg.), Schutzverantwortung in der Debatte. Die „Responsibility to Protect“ nach dem Libyen-Dissens, Opladen/ Berlin/ Toronto 2015, S. 15–54, hier S. 28–34. 544 Vgl. International Commission on Intervention and State Sovereignty, The Responsibility to Protect: Research, Bibliography, Background. Supplementary Volume to the Report of the International Commission on Intervention and State Sovereignty, Ottawa 2001, S. 349–399. 545 Vgl. die Statements von Ägypten, Brasilien, Indien, Pakistan und Südafrika auf der Homepage der International Coalition for the Responsibility to Protect, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, http://www.responsibilitytoprotect.org/index.ph p/about-rtop/government-statements-on-rtop. 546 Vgl. Quinton-Brown, Mapping Dissent (Fn. 34), S. 260. 547 Vgl. Arnauld, Werdende Norm oder politisches Konzept? (Fn. 49), S. 62. 4.1 Konfliktprävention oder Massenverbrechensprävention? 167 lung fokussierten, umfassenden Menschenrechtsagenda und eben nicht primär in den drei Absätzen über die R2P.548 Auch die dritte Argumentationsfigur der, im Vergleich zu umfassenderen Ansätzen, leichteren Umsetzbarkeit und größeren Praktikabilität des ‚narrow but deep approach‘ steht auf wackeligen Beinen, da sie empirisch bisher nicht beleget ist.549 Das Postulat, wonach die Implementierung einer eng gefassten R2P realistischer und praktikabler sei, als die Umsetzung von anderen Themen der VN-Reformagenda, ist vielmehr eine politische Entscheidung darüber, welche Probleme überhaupt der internationalen Ressourcen und Bemühungen wert sind.550 So gesehen steht die R2P in der Tradition einer Trennung von zivilen und politischen Rechten auf der einen, und sozialen, wirtschaftlichen und kulturellen Rechten auf der anderen Seite, bei klarer Privilegierung der ersten Kategorie. Was die Praktikabilität eines auf Verbrechen ausgerichteten Schutzkonzeptes angeht, hat im Übrigen die bisherige Geschichte des Völkerstrafrechts gezeigt,551 dass die Bestimmung der Verantwortlichkeit nicht so einfach ist, da es sich bei den Verbrechen um das Ergebnis äußerst komplexer sozialer Prozesse handelt. Die Rückverfolgung einer Befehlskette, von demjenigen, der die Tat ausgeführt hat, bis hin zu denjenigen, die das Verbrechen geplant, angeordnet und die notwendigen Ressourcen bereitgestellt haben, ist in aller Regel ein äußerst schwieriges und aufwendiges Unterfangen.552 Selbst wenn in einzelnen Fällen ranghohe Politiker und Militärs der Beteiligung an Massenverbrechen für schuldig befunden wurden, so bleibt eine lückenlose Rekonstruktion der Befehls- und Handlungskette eine Illusion und die überwiegende Mehrzahl derjenigen, die als AnstifterInnen oder KomplizInnen an einem Massenverbrechen beteiligt waren, gehen straflos aus.553 Darüber hinaus ist eine binäre Zuordnung in TäterInnen und Opfer in internationalisierten innerstaatlichen Konflikten un- 548 Vgl. Murthy/ Kurtz, International Responsibility as Solidarity (Fn. 151), S. 38– 53, hier S. 50. 549 Vgl. Ainley, From Atrocity Crimes to Human Rights (Fn. 23), S. 245f. 550 Vgl. Karp, The Responsibility to Protect Human Rights and the RtoP (Fn. 41), S. 148. 551 Vgl. Kaleck, Wolfgang, Mit zweierlei Maß. Der Westen und das Völkerstrafrecht, Bonn 2012. 552 Vgl. Hankel, Gerd, „So geht es nicht!“ Ein Stuttgarter Oberlandesgericht wendet das Völkerstrafrecht auf Verbrechen im Osten des Kongo an, in: Mittelweg 36 Jg. 25 (2016), Nr. 6, S. 113–123, hier S. 118. 553 Vgl. Meijers, Tim/ Glasius, Marlies, Trials as Messages of Justice: What Should be Expected of International Criminal Courts, in: Ethics & International Affairs Jg. 30 (2016), Nr. 4, S. 429 – 447, hier S. 440f.; ECCHR, Weltrecht in Deutsch- 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 168 ter Beteiligung verschiedenster nichtstaatlicher Akteure in aller Regel nicht möglich,554 was die Verhinderung und die juristische Aufarbeitung von Massenverbrechen zwangsläufig erschwert. Positionierung in der Debatte über die Ausgestaltung der Präventionskomponente der R2P In der Debatte über die Ausgestaltung der Präventionskomponente der R2P redet eine Seite einer speziellen Massenverbrechensprävention das Wort,555 während die andere Seite an den Instrumenten und Prinzipien der Konfliktprävention festhält und diese punktuell mit zusätzlichen Maßnahmen zur Verhinderung von Massenverbrechen ergänzt.556 BefürworterInnen des ‚narrow but deep approach warnen davor, dass eine Ausweitung der R2P „would overwhelm the R2P agenda with human security, political, economic, social and cultural agendas linked to the right to development, diverting attention from the prevention of genocide and mass atrocities .557 Aus diesem Grund bedürfe es einer speziell auf Massenverbrechen zugeschnittenen Vorbeugungsstrategie. Umfassendere Präventionsansätze, wie jener der Konfliktprävention, seien hingegen zu vermeiden. Demgegenüber erscheint den VertreterInnen eines vorwiegend auf Konfliktprävention ausgerichteten Ansatzes aufgrund der Tatsache, dass die Mehrzahl aller Massenverbrechen im Kontext bewaffneter Konflikte 4.1.2 land? Der Kongo-Kriegsverbrecherprozess: Erste Verfahren nach dem Völkerstrafgesetzbuch, Berlin 2016; Koskenniemi, Martti, Between Impunity and Show Trials, in: Frowein, Jochen A./ Wolfrum, Rüdiger (Hrsg.), Max Planck Yearbook of United Nations Law Vol. 6, Den Haag 2002, S. 1–35, hier S. 12–19. 554 Vgl. Luck, Edward C., Getting There, Being There: The Dual Roles of the Special Advisor, in: Bellamy, Alex J./ Dunne Tim (Hrsg.): The Oxford Handbook of the Responsibility to Protect, Oxford 2016, 288–314, hier S. 306. 555 Vgl. Sharma, Serena K./ Welsh, Jennifer M., Conclusion: An Integrated Framework For Atrocity Crime Prevention, in: Sharma, Serena K./ Welsh, Jennifer M. (Hrsg.), The Responsibility to Prevent, Oxford 2015, 368–392; Reike, The ‚Responsibility to Prevent (Fn. 532); S. 451–476. 556 Vgl. Woocher, The Responsibility to Prevent (Fn. 138), S. 22–35, hier S. 27f.; Rudolf, Peter, Bürgerkriege und Massenverbrechen verhindern – aber wie? Erträge der Forschung (= SWP-Studie 16/2015), Berlin 2015, S. 5f., 8–12. 557 Bellamy, Responsibility to Protect (Fn. 52), S. 101. 4.1 Konfliktprävention oder Massenverbrechensprävention? 169 verübt wird, die vorrangige Ausrichtung auf die Prävention von Konflikten als naheliegende und zweckmäßige Herangehensweise.558 Die Entscheidung darüber, welche Art der Prävention bevorzugt wird,559 ist von großer Relevanz, denn aufgrund der unterschiedlichen Instrumente und Zielsetzung ist es in der Praxis nahezu unvermeidlich, dass Konfliktprävention und Massenverbrechensprävention miteinander in Widerstreit geraten.560 Beispielsweise kann die Überweisung einer Situation vom VN-Sicherheitsrat an den Internationalen Strafgerichtshof als Instrument der Massenverbrechensprävention zu einer Konstellation beitragen, in der potentielle Straftäter eine Entscheidung auf dem Schlachtfeld gegen- über einer politischen Lösung vorziehen, da sie befürchten, früher oder später an den Gerichtshof ausgeliefert zu werden.561 Der Ansatz der Massenverbrechensprävention beinhaltet zudem die Möglichkeit zur frühzeitigen Anwendung militärischen Gewalt, etwa zur Errichtung einer Flugverbotszone.562 In der Praxis bedeutet dies, dass eine Gruppe von ZivilistInnen vor antizipierten gewalttätigen Handlungen eines Akteurs (in der Regel der Regierung) unter Inkaufnahme von zivilen Opfern geschützt wird und die Intervenierenden somit in einer zumeist schwer durchschaubaren Gemengelage eines internationalisierten bewaffneten Konflikts einseitig Stellung beziehen.563 Die einseitige Unterstützung einer Bürgerkriegspartei, bei gleichzeitiger Verurteilung der anderen, birgt indes das Risiko, den 558 Vgl. United Nations Office on Genocide Prevention and the Responsibility to Protect, Framework of Analysis for Atrocity Crimes (Fn. 167), S. 10; Rudolf, Bürgerkriege und Massenverbrechen verhindern (Fn. 556), S. 9; Bellamy, Alex J., Mass Atrocities and Armed Conflict: Links, Distinctions, and Implications for the Responsibility to Prevent. Appendix 1, 2011, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, http://www.stanleyfoundation.org/publications/pab/BellmayAppen dices22011.pdf, S. 1f., 8. 559 Für die folgenden Absätze, vgl. Peters, Internationaler Menschenrechtsschutz (Fn. 38), S. 45f. 560 Vgl. Sharma/ Welsh, An Integrated Framework For Atrocity Crime Prevention (Fn. 555), S. 371, 391. 561 Vgl. Reike, Ruben, Libya and the Prevention of Atrocity Crimes. A ‚Controversial Success`, in: Sharma, Serena K./ Welsh, Jennifer M. (Hrsg.), The Responsibility to Prevent, Oxford 2015, S. 324–367, hier S. 338; Saxon, Dan, The International Criminal Court and the Prevention of Crimes, in: Sharma, Serena K./ Welsh, Jennifer M. (Hrsg.), The Responsibility to Prevent, Oxford 2015, S. 119– 159, hier S. 121–125; Meijers/ Glasius, Trials as Messages of Justice, S. 430f. 562 Vgl. Reike, Libya and the Prevention of Atrocity Crimes (Fn. 561), S. 359, 366. 563 Vgl. Sharma/ Welsh, An Integrated Framework For Atrocity Crime Prevention (Fn. 555), S. 387. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 170 politischen Dialog zu behindern und zu einer Intensivierung der staatlichen Gewalt gegen ‚Aufständische‘ beizutragen.564 Im Endeffekt kann ‚mass atrocity prevention‘ also bedeuten, dass Kriege zur Verhinderung von Verbrechen geführt werden. Jenseits der Bedenken bezüglich der fehlenden Neutralität in innerstaatlichen Konflikten existiert ein gewichtiges moralisches Dilemma in dem Umstand, dass die Lasten eines Konflikts von einer Gruppe von ZivilistInnen auf eine andere übertragen werden.565 Demgegenüber erfordert das alternative Instrument des VN-Peacekeeping unter dem Paradigma des Schutzes von ZivilistInnen in bewaffneten Konflikten die Zustimmung der Konfliktparteien und das Mandatsziel besteht hier in der Herbeiführung einer friedlichen Konfliktlösung.566 Darüber hinaus vernachlässigen die BefürworterInnen einer Massenverbrechensprävention den Einfluss externer Akteure sowie regionaler und globaler politischer und ökonomischer Strukturen bei der Genese und Perpetuierung bewaffneter Konflikte.567 Diese Unterlassung ist bedauernswert, da analytisch betrachtet, das Faktum der Eingebundenheit aller Staaten in trans- und internationale Systeme nicht in den Blick genommen wird sowie strategisch und praktisch gewendet, die eigenen Handlungen, die der Steuerung der Akteure leichter zugänglich sind, nicht als Teil der Problemlösung behandelt werden. Ferner scheint der vorgeschlagene Königsweg des liberalen Staatsaufbaus solange versperrt, wie eben diese externe Strukturen und Akteure nicht zur Verbesserung staatlicher Kapazitäten bei der Bereitstellung öffentlicher Güter beitragen.568 In der Konsequenz ist zu konstatieren, dass das R2P-Konzept zum Schutz vor Massenverbrechen zwar einen wichtigen Teilbereich zur Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee abdeckt,569 jedoch scheint die Anwendungsmethode des ‚narrow but deep approach‘ nur schwerlich 564 Vgl. Rudolf, Bürgerkriege und Massenverbrechen verhindern (Fn. 556), S. 9. 565 Vgl. Sewall, Sarah, Military Options for Preventing Atrocity Crimes, in: Sharma Serena K./ Welsh, Jennifer M. (Hrsg.), The Responsibility to Prevent, Oxford 2015, S. 161–188, hier S. 165. 566 Vgl. Tardy, Thierry, The Dangerous Liaisons of the Responsibility to Protect and the Protection of Civilians in Peacekeeping Operations, in: Global Responsibility to Protect Jg. 4 (2012), Nr. 4, S. 424–448, hier S. 440. 567 Vgl. Chandler, Understanding the Gap (Fn. 530), S. 26–32. 568 Vgl. Coicaud, Jean-Marc, International Law, the Responsibility to Protect and International Crises, in: Thakur, Ramesh/ Maley, William (Hrsg.), Theorising the Responsibility to Protect, Cambridge 2015, S. 162–180, hier S. 179. 569 „[T]he nature of the realtionship could be one of set and subset with the RtoP being one specific and non-exhaustive instantiation of a broader responsibility 4.1 Konfliktprävention oder Massenverbrechensprävention? 171 mit der Umsetzung dieser Idee in Einklang zu bringen zu sein. Aus diesen Gründen wird in der vorliegenden Studie eine ausschließlich auf die Verhinderung von Massenverbrechen abzielende Ausgestaltung der Präventionskomponente der R2P abgelehnt und statt dessen für einen Ansatz plädiert, der die Strategie der Konfliktprävention mit einigen Instrumenten der Massenverbrechensprävention ergänzt.570 Bewaffnete Konflikte stellen unzweifelhaft einen bedeutsamen Risikofaktor, allerdings keine notwendige oder hinreichende Bedingung, für die Verübung von Massenverbrechen dar.571 Da weiterhin in einigen wenigen Fällen Massenverbrechen auch au- ßerhalb des Kontextes eines bewaffneten Konflikts verübt werden (etwa in Burundi; der Demokratischen Republik Kongo [1992–94] Nordkorea und Myanmar),572 ist es zweckdienlich, ergänzend zu der Ausarbeitung eines umfassenden Ansatzes der Konfliktprävention, Maßnahmen zu entwickeln, die die zusätzlichen Risikofaktoren für Massenverbrechen behandeln, um auch diese Ausnahmefälle zu adressieren.573 Somit wird in der vorliegenden Studie eine Ausrichtung der Präventionskomponente der R2P vertreten, die dem Entwurf der ICISS gleicht und vor allem Instrumente der direkten und strukturellen Konfliktprävention beinhaltet.574 Bemerkenswerterweise ist spätestens seit 2015 in den jährlichen Berichten des VN-Generalsekretärs über die Implementierung der R2P das Bemühen erkennbar, die von Ban und seinen SonderberaterInnen für die Reto protect human rights”, Karp, The Responsibility to Protect Human Rights and the RtoP (Fn. 41), S. 165. 570 Vgl. Woocher, The Responsibility to Prevent (Fn. 138), S. 27f.; Rudolf, Bürgerkriege und Massenverbrechen verhindern (Fn. 556), S. 8f.; Reike, Ruben/ Sharma, Serena K./ Welsh, Jennifer M., Conceptualizing the Responsibility to Prevent, in: Sharma, Serena K./ Welsh, Jennifer M. (Hrsg.), The Responsibility to Prevent, Oxford 2015, S. 21–37. 571 Vgl. United Nations Office on Genocide Prevention and the Responsibility to Protect, Framework of Analysis for Atrocity Crimes (Fn. 167) S. 9; Reike/ Sharma/ Welsh, Conceptualizing the Responsibility to Prevent (Fn. 570), S. 25; Bellamy, Mass Atrocities and Armed Conflict (Fn. 558). 572 Vgl. Bellamy, Mass Atrocities and Armed Conflict (Fn. 558), S. 2–7. 573 Vgl. Woocher, The Responsibility to Prevent (Fn. 138), S. 33f.; Rudolf, Peter, Schutzverantwortung und humanitäre Intervention. Eine ethische Bewertung der „Responsibility to Protect im Lichte des Libyen-Einsatzes (= SWP-Studie S3), Berlin 2013, S. 14f. 574 Für eine Übersicht über Strategien und Instrumente der Konfliktprävention, vgl. Carnegie Commission on Preventing Deadly Conflict, Preventing Deadly Conflict, New York 1999; Matthies, Volker, Krisenprävention. Vorbeugen ist besser als Heilen, Opladen 2000. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 172 sponsibility to Protect, Edward Luck (2008–2012) und Jennifer Welsh (2013–2015), selbst betriebene Isolierung des Konzepts durch dessen Anbindung an Themen wie Konfliktprävention, Peacebuilding und Terrorismusprävention zu beenden.575 Ebenso hat ein regionenübergreifendes Staatenbündnis im Jahr 2015 auf Ebene der VN-Generalversammlung an einem Resolutionsentwurf zum 10-jährigen Jubiläum der R2P gearbeitet. Das Arbeitsdokument (zero draft) verweist neben der expliziten Bezugnahme auf strukturelle Prävention inklusive der Förderung nachhaltiger Entwicklung (etwa durch Herstellung von Ernährungssicherheit) auch auf die Verbindungen zwischen Massenverbrechensprävention und Konfliktprävention, der Menschenrechtsagenda sowie weiterer Themenfelder der internationalen Sicherheit.576 Diese jüngeren Entwicklungen deuten darauf hin, dass zumindest bei einigen BefürworterInnen der R2P ein Lernprozess stattgefunden hat und sie erkannt haben, dass ein weiteres Beharren auf den Alleinstellungsmerkmalen der Massenverbrechensprävention mögliche Auswege aus der allseits konstatierten Sackgasse versperrt, in dem sich das R2P-Konzept seit einigen Jahren befindet.577 Ganz im Sinne der skizzierten Öffnungstendenzen, werden im weiteren Verlauf dieses Kapitels zunächst die Maßnahmen der Massenverbrechensprävention und anschließend der Konfliktprävention vorgestellt, deren Kombination zu einer effektiven Prävention von Massenverbrechen führen und die R2P zugleich anschlussfähig für andere Schutzkonzepte machen könnte. 575 Vgl. Ban, Ki-moon, A Vital and Enduring Committment: Implementing the Responsibility to Protect, UN Doc. A/69/981-S/2015/500, 13.7.2015, S. 16f. [Ziff. 60]; Ban, Mobilizing Collective Action (Fn. 36), S. 12f. [Ziff. 41–44]; Guterres, Implementing the Responsibility to Protect (Fn. 36), S. 3, 11 [Ziff. 4– 6; 32]. 576 Aufgrund von Unstimmigkeiten innerhalb dieser Gruppe bei den Themen Gewaltanwendung und Überwachung der Intervenierenden wurde aus dem zero draft kein Resolutionsentwurf. Das vertrauliche Dokument liegt dem Autor vor. 577 Zu dem Befund, dass der Normwerdungsprozess der R2P ins Stocken geraten ist, vgl. Tacheva, Blagovesta/ Brown, Garrett Wallace, Global Constitutionalism and the Responsibility to Protect, in: Global Constitutionalism Jg. 4 (2015), Nr. 3, S. 428–467, hier S. 463f.; Hehir, Hollow Norms and the Responsibility to Protect (Fn. 31), S. 158f. 4.1 Konfliktprävention oder Massenverbrechensprävention? 173 Anwendung militärischer Gewalt zum Schutz vor Massenverbrechen In einer internationalen Gesellschaft, in der die leitende Primärinstitution ‚Menschenrechte‘ weitgehend etabliert ist, besteht ein normatives Ziel darin, deren Schutzverantwortungsdimension möglichst umfassend umzusetzen. Da anzunehmen ist, dass die Verknüpfung verschiedener Schutzkonzepte Synergien generiert, ist bei der Ausgestaltung der Konzepte zur Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee darauf zu achten, dass diese anschlussfähig an andere Schutzkonzepte sind. Entsprechend sollten auch die Strategien und Instrumente zum Schutz vor Massenverbrechen darauf ausgerichtet sein, dass sie nicht in Konflikt mit dem Kernanliegen der Schutzverantwortungsidee und den Schutzkonzepten und Strategien zur ihrer Operationalisierung und Umsetzung geraten. Diese Vorannahmen sind bei der nun beginnenden Prüfung geeigneter Strategien und Instrumente zur Umsetzung der Schutzverantwortungsidee zu berücksichtigen. Als erstes Instrument der Strategie der Massenverbrechensprävention wird mit der Anwendung militärischer Gewalt jene Praxis der Humanitären Intervention untersucht, die in der Englischen Schule zuweilen als Primärinstitution klassifiziert wird und auf die der Fokus bei der Behandlung des Themas Menschenrechte in dieser Forschungstradition liegt (siehe Kapitel 3.2.3). Gleich zu Beginn sei festgehalten, dass trotz einiger sporadischer Versuche, den Anwendungsbereich Humanitärer Interventionen respektive der ‚dritten Säule‘ der R2P578 auf andere Situationen jenseits der vier R2P-Kernverbrechen (Genozid, Kriegsverbrechen, ethnische Säuberungen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit) auszuweiten, im wissenschaftlichen und diplomatischen Diskurs ein weitgehender Konsens besteht, dass der Einsatz militärischer Gewalt als Instrument der Wahrneh- 4.2 578 VN-Generalsekretär Ban hat in seinem ersten Report über die Implementierung der R2P einen ‚3-Säulen-Ansatz‘ vorgestellt, der die drei Verantwortungsebenen der Absätze 138–140 des WSOD unterscheidet: Die erste Säule ist die verbindliche Pflicht des Staates seine eigene Bevölkerung vor Massenverbrechen zu schützen; die zweite Säule besteht in der komplementären internationalen Verantwortung zur Unterstützung der einzelnen Staaten bei der Wahrnehmung ihrer primären Schutzverantwortung; die dritte Säule umfasst die subsidiäre Verantwortung der Staatengemeinschaft, im Falle eines staatlichen Versagens bei der Erfüllung seiner primären Schutzpflicht, durch Anwendung eigener (Zwangs-)Maßnahmen selbst den Schutz der Zivilbevölkerung vor Massenverbrechen herzustellen, vgl. Ban, Implementing the Responsibility to Protect (Fn. 528), S. 8f. [Ziff. 11]. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 174 mung einer internationalen Schutzverantwortung auf Massenverbrechen zu beschränken sei.579 Die Untersuchung über den Einsatz gewaltsamer Mittel im Rahmen der R2P wird in zwei Schritten durchgeführt: Zunächst werden anhand des Beispiels der NATO-Intervention in Libyen Fallstricke und Dilemmata aufgezeigt, mit denen bei einer militärischen Einmischung zum Schutz der Zivilbevölkerung eines anderen Landes vor gravierenden Menschenrechtsverletzungen ohne Zustimmung der jeweiligen Regierung580 in aller Regel zu rechnen ist und die zu der wenig optimistisch stimmenden Bilanz und der zweifelhaften Reputation Humanitärer Interventionen beigetragen haben. Anschließend werden mit der brasilianischen Initiative der ‚Responsibility while Protecting‘ und dem chinesischen Ansatz des ‚Responsible Protection‘ zwei konkrete Vorschläge von Schwellenländern zur Behandlung einiger der vorab identifizierten Pathologien von Humanitären Interventionen im Hinblick auf ihre Realisierbarkeit und auf ihre potentiellen Effekte hin diskutiert. Dilemmata Humanitärer Interventionen: Die NATO-Intervention in Libyen In diesem Teilkapitel soll es nicht darum gehen, den Verlauf des libyschen Bürgerkrieges oder die Vorgehensweise der Intervenierenden während der Operationen ‚Odyssesy Dawn‘ und ‚Unified Protector‘ im Detail zu schildern.581 Vielmehr werden exemplarisch einige Probleme und Dilemmata 4.2.1 579 Vgl. Kreuter-Kirchhof, Völkerrechtliche Schutzverantwortung (Fn. 169), S. 379. Für eine Gesamtschau der Versuche, den Anwendungsbereich der R2P inklusive der dritten Säule des Konzepts auf den Schutz vor den Folgen von Naturkatastrophen oder auf den Schutz eigener Staatsbürger im Ausland auszuweiten, vgl. Bellamy, Alex J., Global Politics and the Responsibility to Protect. From Words to Deeds, Abingdon/ New York 2011, S. 50–70. 580 So die geläufige Definition des Terminus ‚Humanitäre Intervention‘, vgl. Holzgrefe, The Humanitarian Intervention Debate (Fn. 93), S. 18 und Giese, Martin, Vom gerechten Krieg zu humanitären Interventionen. Menschenrechte militärisch schützen? München 2010, S. 40f. 581 Vgl. dazu Chivvis, Christopher S., Toppling Qaddafi. Libya and the Limits of Liberal Intervention, New York 2014; Staack, Michael/ Krause, Dan (Hrsg.), Schutzverantwortung in der Debatte. Die “Responsibility to Protect nach dem Libyen-Dissens, Opladen/ Berlin/ Toronto 2015, Beestermöller, Gerhard (Hrsg.), Libyen: Missbrauch der Responsibility to Protect?, Baden-Baden 2014 und Schrage, Intervention in Libyen (Fn. 90). 4.2 Anwendung militärischer Gewalt zum Schutz vor Massenverbrechen 175 offengelegt, die sich bei der Anwendung militärischer Mittel im Rahmen der dritten Säule der R2P stellen. Diese Dilemmata führen bei einigen BeobachterInnen zu der Schlussfolgerung, dass die Applikation militärischer Maßnahmen unter Berufung auf die R2P entweder auf seltene Extremfälle zu beschränken582 oder gänzlich zu unterlassen sei,583 da sie unter Umständen einen größerer Schaden anrichten als sie Nutzen stiften und sie dem effektiven und effizienten Einsatz knapper Ressourcen zum Schutz und zur Gewährleistung basaler Menschenrechte im Weg stehen würden.584 Die von Linklater verwendeten ‚harm‘-Kategorien werden im Folgenden als Analyseraster zur Identifizierung verschiedener Schädigungsformen, die von den intervenierenden Staaten während einer Schutzoperation verursacht werden können, nutzbar gemacht, um das Argument zu stärken, dass diese Menschenrechtsverletzungen als unintendierter Nebeneffekt von Humanitären Interventionen deren Legitimität schmälern. Dieser Vorgehensweise liegt die Annahme zugrunde, dass es unter den diversen Formen der Zufügung vermeidbarer schwerer Schädigungen aus einer unparteiischen Perspektive keine Hierarchie gibt. Die Bewertung der Legitimität einer Intervention sollte deshalb vor allem anhand einer konsequentialistischen Bilanz ihres Schadens und ihres Nutzens im Hinblick auf das Überleben von Menschen bestimmt werden und nicht anhand ihres Beitrags zur Selbstvergewisserung partikularer Wertvorstellungen.585 Wer schützt, darf daher auch nicht selbst grundlegende Menschenrechte verlet- 582 Vgl. stellvertretend Rudolf, Peter, Schutzverantwortung und humanitäre Intervention (Fn. 573), S. 31. 583 Vgl. stellvertretend Moses, Jeremy, The Limits of R2P and the Case for Pacifism, in: Hehir, Aidan/ Murray, Robert W. (Hrsg.), Protecting Human Rights in the 21st Century, Abingdon/ New York 2017, S. 215–230; Graubart, Jonathan, War is Not the Answer: The Responsibility to Protect and Military Intervention, in: Thakur, Ramesh/ Maley, William, Theorising the Responsibility to Protect, Cambridge 2015, S. 200–219, hier S. 217f. 584 Vgl. Haspel, Responsibility to Protect und Humanitäre Intervention (Fn. 123), S. 290; Pattison, James, The Ethics of Humanitarian Intervention in Libya, in: Ethics & International Affairs, Jg 25 (2011), Nr. 3, S. 271–277, hier S. 276f.; Rudolf, Zur Legitimität militärischer Gewalt (Fn. 91), S. 84f., 96f. 585 Diese Anmerkung bezieht sich u. a. auf Chivvis Bewertung der Libyen-Intervention: „It is wrong to assume that the West`s military superiority gives it the capability to refashion societies on its own model, but equally wrong to abrogate the responsibility to take the actions that we can take, however imperfect, to uphold the values in which our model is grounded. In Libya this is what was accomplished. The results are far from perfect and postwar stabilization has faltered, but ultimately the choice to intervene was the right one , Chivvis, Toppling Qaddafi (Fn. 581), S. 205. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 176 zen oder anderweitig zu weiteren Verletzungen beitragen, beispielsweise indem der Schutz von ZivilistInnen vor Massenverbrechen, die von Rebellengruppen verübt werden, die mit den Intervenierenden verbündet sind, als nachrangige Aufgabe betrachtet wird.586 Bewertungskriterien Humanitärer Interventionen Die Bilanz Humanitärer Interventionen ist bestenfalls gemischt.587 So kommen Thorsten Gromes und Matthias Dembinksi in ihrer Bestandsaufnahme der humanitären militärischen Interventionen zwischen 1947 und 2005 zu dem Ergebnis, „dass kein Zusammenhang zwischen der Intervention und der frühzeitigen Kriegsbeendigung feststellbar ist sowie angesichts ihrer geringen Relevanz für die längerfristige Entwicklung der Konflikte es falsch [wäre], solche Interventionen als naheliegende Lösung zu verstehen. Dies gilt nicht zuletzt, weil das Wissen über humanitäre militärische Interventionen zu begrenzt ist, um vorab ihren Verlauf und ihre Ergebnisse abschätzen zu können.“588 Es sollte aber nicht unerwähnt bleiben, dass sich hinsichtlich der Bewertung der Effektivität Humanitärer Interventionen zwei Lager ausmachen lassen,589 die zu entgegensetzten Ergebnissen kommen.590 Diese Diskrepanz in den Urteilen kann größtenteils durch abweichende Definitionen und Auswahlkriterien erklärt werden, die zu divergie- 4.2.1.1 586 Vgl. Rudolf, Zur Legitimität militärischer Gewalt (Fn. 91), S. 92–94. 587 Vgl. Duywesteyn, Isabelle, The Effectiveness of Intervention Instruments in Armed Conflict, in: Molier, Gelijn/ Nieuwenhuys, Eva (Hrsg.), Peace, Security and Development in an Era of Globalization. The Integrated Security Approach Viewed from a Multidisciplinary Perspective, Dordrecht 2009, S. 99–128. 588 Gromes, Thorsten/ Dembinski, Matthias, Bestandsaufnahme der humanitären militärischen Interventionen zwischen 1947 und 2005 (= HSFK-Report No. 2/2013), Frankfurt am Main 2013, S. 35. 589 Dabei kann die Bewertung der Effektivität ein und derselben Humanitären Intervention variieren, je nachdem ob man die kurz-, mittel-, oder langfristigen Folgen (zeitliche Eingrenzung) für das Land selbst oder die Region oder den Weltfrieden (geopraphische Eingrenzung) im Hinblick auf die Verhinderung von Massenverbrechen oder den Aufbau eines positiven Friedens (inhaltliche Eingrenzung) zum Maßstab der Evaluierung bestimmt, vgl. MacQueen, Norrie, Humanitarian Intervention and the United Nations, Edingburgh 2011, S. 213– 216. 590 Vgl. stellvertretend Western, Jon/ Goldstein, Joshua S., Humanitarian Intervention Comes of Age, in: Foreign Affairs Jg. 90 (2011), Nr. 6, S. 48–59 und Valentino, Benjamin A., The True Costs of Humanitarian Intervention. The Hard Truth about a Noble Notion, in Foreign Affairs Jg. 90 (2011) Nr. 6, S. 60–73. 4.2 Anwendung militärischer Gewalt zum Schutz vor Massenverbrechen 177 renden Fallauswahlen und zur Anlegung unterschiedlicher Maßstäbe darüber führen, wann eine Intervention als effektiv einzustufen ist. Beispielsweise könnte bereits die Beendigung der Massenverbrechen trotz eines andauernden innerstaatlichen Konflikts als Erfolg gewertet werden oder aber die kurzfristige Befriedung eines Konflikts ohne eine nachhaltige Lösungsstrategie. Zudem besteht für die BefürworterInnen Humanitärer Interventionen die Schwierigkeit, einen kausalen Zusammenhang zwischen der militärischen Einmischung und der Abnahme der Gewalt in einer konkreten Situation überzeugend darzulegen.591 Angenommen, Humanitäre Interventionen hätten sich zumindest in einigen Fällen als effektives und damit geeignetes Mittel zur Verhinderung von schweren Menschenrechtsverletzungen und zur Beendigung bewaffneter Konflikte erwiesen, so besteht die nächste Hürde in der Erbringung des Nachweises ihrer Effizienz. BefürworterInnen Humanitärer Interventionen können allerdings auf unterschiedliche Weise mit der Effizienzthematik umgehen: Entweder sie ignorieren diese oder sie berufen sich darauf, dass die Menschenrechtsverletzungen derart gravierend seien, dass Effizienz kein Indikator für Legitimität darstellt und zudem kein anderes Mittel zur Abwendung von schwerem massenhaftem Leid zur Verfügung gestanden habe. Beide Vorgehensweisen sind moralisch anfechtbar mit den konsequentialistischen Argumenten, dass es aus der Perspektive der Opfer keinen Unterschied macht, ob sie verhungern oder erschossen werden und dass sich die Staatengemeinschaft, wenn sie sich dem Ziel des universellen Schutzes grundlegender Menschenrechte in einer internationalen Gesellschaft verschreibt, ihre Ressourcen in einer Weise einsetzen sollte, die die Rettung der größtmöglichen Anzahl an gefährdeten Personen ermöglicht.592 Bezieht man hingegen Effizienzerwägungen mit in die Kosten-Nutzen- Kalkulation ein, so reduziert sich die Anzahl an Situationen, in denen eine militärische Einmischung als Handlungsempfehlung in Frage kommt, beträchtlich.593 Eine Humanitäre Intervention zur Verhinderung des Genozids in Ruanda hätte sich vermutlich aufgrund der vergleichsweise geringen Kosten im Verhältnis zu der hohen Zahl an geretteten Personen auch aufgrund von Effizienzerwägungen rechtfertigen lassen. Allerdings hätte man auch hier vor Beginn der militärischen Einmischung nur Vermutun- 591 Vgl. Rudolf, Schutzverantwortung und Humanitäre Intervention (Fn. 573), S. 17. 592 Vgl. Pfannkuche, Humanitäre Interventionen (Fn. 264), S. 145. 593 Vgl. Rudolf, Zur Legitimität militärischer Gewalt (Fn. 91), S. 84f. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 178 gen über die Anzahl der möglichen Opfer im Falle einer unterlassenen Hilfe anstellen können und damit wiederum kontrafaktisch argumentieren müssen.594 Es besteht also ein grundlegendes Dilemma darin, dass eine militärische Einmischung zumeist erst retrospektiv als einigermaßen effiziente Maßnahme erscheint in aller Regel erst zu dem Zeitpunkt, an dem evident ist, dass tausende Menschenleben womöglich hätten gerettet werden können. Abgesehen von einigen Ausnahmefällen sind Humanitäre Interventionen im Vergleich zu gewaltloser humanitärer Hilfe aus einer konsequentialistischen Perspektive ein weniger effizientes Instrument, denn mit den Milliarden, die für Einsätze in Somalia oder Libyen ausgegeben wurden, hätten beispielsweise durch Investitionen in eine flächendeckende Impfung gegen Masern mehr Menschenleben gerettet werden können.595 Zumal die Handlungsalternativen angesichts antizipierter schwerer Menschenrechtsverletzungen ja nicht auf Wegschauen oder Anwendung militärischer Gewalt beschränkt sind, sondern ein breit gefächerter Instrumentarienkasten zur Verfügung steht, der beispielsweise die Instrumente der Mediation, humanitären Hilfe, Sanktionen und die Beteiligung an einer VN-Friedensmission enthält.596 Eine rein auf konsequentialistische Erwägungen basierende Argumentation wäre mit der Effektivitäts- und Effizienzprüfung abgeschlossen und die Gründe, die für das Instrument der Humanitären Intervention sprechen, wären nicht gerade überzeugend: Eine militärische Einmischung kann freilich unter bestimmten Umständen ein geeignetes Mittel sein, um Menschenleben zu schützen und/ oder einen gewaltsamen Konflikt zu beenden und mittelfristig einer friedlichen Lösung zuzuführen. Doch selbst bei günstigen Umständen (Kriegsmüdigkeit der betroffenen Gesellschaft, Verhandlungsbereitschaft der politischen Führer, schwaches Militär, angemessener Ressourceneinsatz der Intervenierenden) ist keinesfalls eine langfristige Stabilisierung garantiert. Ohnehin ist es darüber hinaus im Erfolgsfall schwierig, den kausalen Zusammenhang zwischen Einmischung und Befriedigung exakt zu bestimmen. Zudem sind militärische Maßnahmen 594 Zu dem ‚counterfactual problem‘, vgl. Paris, Roland, The ‚Responsibility to Protect‘ and the Structural Problems of Preventive Humanitarian Intervention, in: International Peacekeeping Jg. 21 (2014), Nr. 5, S. 569–603, hier S. 574f. 595 Vgl. Valentino, The True Costs (Fn. 590), S. 61. 596 „Abandoning humanitarian intervention in most cases would not mean leaving victims of genocide and repression to their fate. Indeed, such a strategy could actually save far more people, at a far lower price“, Valentino, The True Costs (Fn. 590), S. 61. 4.2 Anwendung militärischer Gewalt zum Schutz vor Massenverbrechen 179 nur in Ausnahmesituationen eine effiziente Methode zur Rettung von Menschenleben,597 weshalb eine rein utilitaristische Kosten-Nutzen-Abwägung in aller Regel eher gegen eine militärische Einmischung ins Feld geführt werden kann.598 Ethische Erwägungen sind jedoch nicht auf konsequentialistische Kalkulationen beschränkt, über diese hinausgehend bestehen bei jeder Humanitären Intervention weitere grundlegende Dilemmata,599 auf die an dieser Stelle nur kurz hingewiesen sein soll: Kann die Gefährdung und Tötung von Unschuldigen mit der Rettung anderer Unschuldiger gerechtfertigt werden? Verfestigt die Praxis Humanitärer Interventionen eine militaristische Ideologie,600 die dazu beiträgt, dass Krieg weiterhin als Fortsetzung der Politik mit anderen Mitteln angesehen wird? Bietet die Perspektive einer externen militärischen Einmischung Rebellen einen ‚perversen Anreiz‘ staatliche Repressionen zu provozieren und wirkt die Praxis Humanitärer Interventionen damit nicht eher gewaltfördernd als gewaltlimitierend?601 Und schließlich: kann ein militärisches Eingreifen ohne die gleichzeitige Übernahme der Verpflichtung, sich am Aufbau einer gerechten Nachkriegsordnung zu beteiligen (Peacebuilding, gerechter Friede), überhaupt Legitimität beanspruchen?602 Mit diesen Fragen im Hinterkopf wird im Folgenden eine Bilanz der NATO-Intervention in Libyen mit dem Ziel vorgenommen, das Fortbestehen der Problemlagen Humanitärer Interventionen innerhalb des Konzepts der R2P aufzuzeigen.603 Da es sich bei der Operation Unified Protector der multilateralen Allianz gegen das Gaddafi-Regime bisher um den einzi- 597 Vgl. Haspel, Responsibility to Protect (Fn. 123), S. 290. 598 Allerdings gibt Pattison zu bedenken, dass es immer noch besser sei, einige Menschenleben mit ineffizienten militärischen Mitteln zu schützen, als angesichts von Massenverbrechen und Armut überhaupt nicht zu handeln, vgl. Pattison, The Ethics of Humanitarian Intervention in Libya (Fn. 584), S. 277. 599 Vgl. Rudolf, Schutzverantwortung und humanitäre Intervention (Fn. 573), S. 19–30. 600 Vgl. Dower, Nigel, The Ethics of War and Peace. Cosmopolitan and Other Perspectives, Cambridge/ Malden 2009, S. 181. 601 Vgl. Rudolf, Zur Legitimität militärischer Gewalt (Fn. 91), S. 86. 602 Vgl. Bose, Srinjov/ Thakur, Ramesh, The UN Secretary-General and the Forgotten Third R2P-Responsibility, in: Global Responsibility to Protect Jg. 8 (2016), Nr. 4, S. 343–365; Hilphold, Peter, Jus Post Bellum and the Responsibility to Rebuild – Identifying the Contours of an Ever More Important Aspect of R2P, in: Journal of International Humanitarian Legal Studies Jg. 6 (2015), Nr. 2, S. 284– 305; Rudolf, Zur Legitimität militärischer Gewalt (Fn. 91), S. 93–97. 603 Vgl. Dower, The Ethics of War and Peace (Fn. 600), S. 180. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 180 gen Krieg handelt, der explizit mit dem Konzept der R2P legitimiert wurde,604 ist ein Vergleich mit anderen Fällen nicht möglich. Jedoch deutet die allgemein geteilte Bewertung, wonach die Ausgangsbedingungen für eine externe Intervention in Libyen vergleichsweise günstig waren,605 darauf hin, dass die Schwierigkeiten, mit denen die NATO geführte ‚Koalition der Willigen‘ während ihrer Mission konfrontiert war, und die katastrophalen Folgen, die der Einsatz zeitigte, nicht primär der spezifischen internen Konfliktkonstellation, sondern vor allem der Strategie der Intervenierenden anzulasten sind. Schädigungen durch die Intervenierenden Das Mandat des VN-Sicherheitsrats zur Autorisierung einer militärischen Intervention in Libyen eröffnete aufgrund seiner Unbestimmtheit einen großen Interpretations- und Handlungsspielraum.606 Indes ist es in der Debatte über die Bewertung der multilateralen Intervention nahezu unumstritten, dass die NATO und ihre Verbündeten diese Freiheiten bis zum äu- ßersten ausgenutzt607 oder sogar die Grenzen der in diesem Mandat erlaubten Gewaltanwendung überschritten haben.608 Die Operativklauseln 1, 2, 4 und 6 der Resolution 1973 bestimmten die Mittel und den Zweck sowie das übergeordnete Ziel des Mandats: Der Zweck des Schutzes der Zivilbevöl- 4.2.1.2 604 Womit nicht gesagt ist, dass die R2P bei dem Entschluss zu einer militärischen Einmischung kausal gewirkt hätte, vgl. die zwischen Aiden Hehir und Tim Dunne/ Katherine Gelber in der Zeitschrift Global Responsibility to Protect geführte Debatte: Dunne, Tim/ Gelber, Katherine, Arguing Matters: The Responsibility to Protect and the Case of Libya, in: Global Responsibility to Protect Jg. 6 (2014), Nr. 3, S. 326–349; Hehir, Aidan, The Dog that Didn´t Bark? A Response to Dunne and Gelber’s Analysis of RtoP’s Influence on the Intervention in Libya, in: Global Responsibility to Protect Jg. 7 (2015), Nr. 2, S. 211–224; Dunne, Tim/ Gelber, Katherine, Text and Context in the Responsibility to Protect: A Reply to Hehir, in: Global Responsibility to Protect Jg. 7 (2015), Nr. 2, S. 225–233. 605 Vgl. Chivvis, Toppling Qaddafi (Fn. 581), S. 180f. 606 Vgl. Payandeh, Mehrdad, Die Militärintervention in Libyen zwischen Legalität und Legitimität, in: Die Friedens-Warte Jg. 87 (2012), Nr. 1, S. 69–94, hier S. 75. 607 Vgl. Paris, The ‚Responsibility to Protect (Fn. 594), S. 582. 608 Ulfstein, Geir/ Christiansen, Hege Føsund, The Legality of the NATO Bombing in Libya, in: International and Comparative Law Quarterly Vol. 62 (2013), No. 1, S. 159–171, hier S. 168. 4.2 Anwendung militärischer Gewalt zum Schutz vor Massenverbrechen 181 kerung sollte durch Errichtung einer Flugverbotszone609 unter Anwendung aller dafür notwendigen Mittel erreicht werden.610 Das übergeordnete Ziel der Resolution war die Etablierung eines Waffenstillstandes und die Beendigung der Angriffe auf die Zivilbevölkerung611 sowie die Herstellung eines Dialogs zur Einleitung von politischen Reformen, die den Konflikt einer friedlichen und nachhaltigen Lösung zuführen sollten.612 Innerhalb der am 19. März 2011 begonnenen und nur weniger als zwei Wochen andauernden ‚Operation Odyssey Dawn‘ wurde unter amerikanischer Führung eine Flugverbotszone eingerichtet und damit der Schutz der Zivilbevölkerung in einigen Rebellenhochburgen, vor allem in Bengasi, gewährleistet. Die anschließende von der NATO angeführte ‚Operation Unified Protector‘ dauerte bis zum 31. Oktober. Der Vorwurf an die ‚Koalition der Willigen‘ lautet, dass sie – nachdem der Schutz der Zivilbevölkerung in den von den Rebellen beherrschten Gebieten weitgehend sichergestellt war – den Vormarsch der Rebellen auf Tripolis und auf andere von der Regierung gehaltene Städte unterstützt und damit in enger Kooperation mit den Rebellen einen Regimesturz durchgeführt habe.613 Je nachdem, welcher Akteur dabei die Führung übernahm, habe die NATO entweder als Luftwaffe der Rebellen operiert oder Letztere wurden als Bodentruppen der multinationalen Allianz eingesetzt. Damit hätten die Intervenierenden einseitig in einem Bürgerkrieg eingegriffen, anstatt die libysche Zivilbevölkerung zu schützen, denn das in der Resolution 1973 erteilte Schutzmandat umfasste die gesamte libysche Zivilbevölkerung und nicht nur jenen Teil, der den Aufstand gegen Gaddafi unterstützte.614 Durch die Unterstützung des Vormarsches der Rebellen habe die NATO zu einer Erhöhung des Blutzolls im libyschen Bürgerkrieg beigetragen und im Rah- 609 „Decides to establish a ban on all flights in the airspace of the Libyan Arab Jamahiriya in order to help protect civilians , United Nations Security Council, Resolution 1973, UN Doc. S/Res/1973, 17.03.2011, S. 3 [Ziff. 6]. 610 United Nations Security Council, Resolution 1973, S. 3 [Ziff. 4]. 611 Vgl United Nations Security Council, Resolution 1973, S. 2 [Ziff. 1]. 612 Vgl. United Nations Security Council, Resolution 1973, S. 2 [Ziff. 2]. 613 Vgl. Pattison, The Ethics of Humanitarian Intervention in Libya (Fn. 584), S. 273f. 614 „The areas held by Qaddafi were obviously not under threat by him. When the rebels advanced on cities held by Qaddafi´s forces it was the rebels themselves who posed a threat of attack on civilians and civilian populated areas , Ulfstein/ Christiansen, The Legality of the NATO Bombing in Libya (Fn. 608), S. 169. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 182 men eigener Luftangriffen selbst einige Dutzend ZivilistInnen getötet.615 Die ZivilistInnen hätten sich in den von der libyschen Regierung kontrollierten Gebieten befunden und damit nicht in ‚civilian populated areas under threat of attack‘, sondern wären erst durch die einseitige Parteinahme der NATO in Gefahr gebracht worden. Dieser, in der Ausweitung des Aktionsradius und der gezielten Unterstützung der Rebellen bei ihrer Machtergreifung bestehende ‚mission creep‘ stelle somit einen Verstoß gegen den Mandatstext dar.616 Die enge Zusammenarbeit zwischen dem libyschen Übergangsrat (NTC) und der NATO ist hinreichend dokumentiert.617 Da der Resolutionstext lediglich die Entsendung von Besatzungstruppen ausschloss,618 war die Anwesenheit der Spezialeinheiten zur Erreichung des Mandatszwecks völkerrechtlich unproblematisch. Sofern jedoch die Spezialeinheiten ihrerseits einseitig in einem Bürgerkrieg Partei eingegriffen und darüber hinaus sogar für diese Partei einen Anreiz geschaffen haben, von Verhandlungen über einen Waffenstillstand und damit von einer friedlichen Konfliktlösung Abstand zu nehmen,619 deren Erreichung ja ursprünglich das übergeordnete Ziel der Autorisierung von Zwangsmaßnahmen abbildete, stellte 615 Die Angaben über zivile Opfer variieren, hier wird auf die Zahlen des VN-Menschenrechtsrats Bezug genommen, vgl. United Nations Human Rights Council, Report of the International Commission of Inquiry on Libya, UN Doc A/HRC/19/68, 8.3.2012, S. 16 [Ziff. 86]. 616 Vgl. stellvertretend Ulfstein/ Christiansen, The Legality of the NATO Bombing in Libya (Fn. 608). 617 „Special forces played multiple roles. Before the intervention even started, they helped evacuate foreign nationals and focused on intelligence gathering – assessing not only the state of the regime forces but also the nature of the thuwwar [Anmerkung D.P.: auch ‚thuwar , arabisch für ‚Revolutionäre ] about which there were serious questions. As the war progressed and contact with rebel fighters increased, however, special forces were training thuwwar, providing advice at the tactical and strategic level to thuwwar commanders, deconflicting NATO air strikes with thuwwar movements, providing intelligence to them, and ultimately fighting alongside them as they took Tripoli and tracked down Qaddafi afterward. From the beginning of the conflict there were reports of special forces operating on the ground for targeting purposes , Chivvis, Toppling Qaddafi (Fn. 581), S. 155. 618 Vgl. United Nations Security Council, Resolution 1973, S. 3 [Ziff. 4]. 619 Vgl. Tull, Denis M./ Lacher, Wolfram, Die Folgen des Libyen-Konflikts für Afrika. Gräben zwischen der AU und dem Westen. Destabilisierung der Sahelzone (= SWP-Studie S8), Berlin 2012, S. 7f. 4.2 Anwendung militärischer Gewalt zum Schutz vor Massenverbrechen 183 auch diese Form der Unterstützung einen Verstoß gegen den Mandatstext dar.620 In der Terminologie Linklaters wurden im Rahmen der gerade geschilderten Arbeitsteilung zwischen NTC und der internationalen Allianz verschiede Schädigungen verursacht: So hat der VN-Menschenrechtsrat einen Bericht der International Commission of Inquiry on Libya diskutiert, der alle Situationen auflistet, in denen bei NATO-Luftangriffen Zivilpersonen getötet wurden. Gerade in jenen Situationen, in denen keine Hinweise auf eine militärische Nutzung der Gebäude vorlagen, ist dabei zweifelhaft, ob das Bündnis alle Vorsichtsmaßnahmen getroffen hat, um zivile Opfer auszuschließen. Bei dem schwersten Zwischenfall dieser Art kamen in Madscher am 9.8.2011 34 ZivilistInnen ums Leben, darunter 18 Personen, die nach einem ersten Bombardement den Opfern zu Hilfe geeilt waren.621 Gemäß Linklaters Kategorisierung fallen diese Situationen unter Umständen in die Bereiche der unbeabsichtigten Schädigung oder der Schädigung durch Unachtsamkeit bzw. durch Fahrlässigkeit. Der auf in dem Schutz von Menschen bestehende Zweck einer Humanitären Intervention untersagt, dass unschuldigen ZivilistInnen schweres Leid auferlegt wird, um die eigenen Soldaten zu schützen.622 Daher können Schäden, die auf die Weigerung zurückzuführen sind, eigene Bodentruppen einzusetzen und sich abgesehen von den entsandten Spezialeinheiten ausschließlich auf eine Luftkriegsführung zu beschränken, als unbeabsichtigte Schädigungen durch Fahrlässigkeit gewertet werden. Die Verstöße gegen den Mandatstext können darüber hinaus als Schädigung der internationalen Öffentlichkeit (‚public international harm‘) eingestuft werden, da sowohl das Anse- 620 Payandeh und andere argumentieren hingegen, dass die Menschenrechtsverletzungen von Gaddafi ausgingen und deshalb Maßnahmen zu deren Unterbindung zwangsläufig einer Parteinahme für die Aufständischen gleichkamen, vgl. Payandeh, Die Militärintervention in Libyen (Fn. 606), S. 77. Das ist durchaus richtig. Allerdings erscheint es eine fragwürdige Strategie zu sein, die Menschenrechtsverletzungen zum einen aus der Luft und zum anderen unter Zuhilfenahme lokaler Rebellen zu unterbinden, deren Zusammensetzung, Methoden und Ziele den intervenierenden Staaten selbst nicht bekannt waren. Durch den Verzicht auf eigene Bodentruppen wurde ein erheblicher Teil der Zivilbevölkerung dementsprechend einem erhöhten Risiko durch mögliche Vergeltungstaten der Rebellen ausgesetzt. 621 Vgl. UNHCR, Report of the International Commission of Inquiry on Libya (Fn. 615), S. 16 [Ziff. 87] und Schrage, Intervention in Libyen (Fn. 90), S. 152f. 622 ICISS, The Responsibility to Protect (Fn. 110), S. 63, 67 [Ziff. 7.34, 7.51]; Rudolf, Zur Legitimität militärischer Gewalt (Fn. 91), S. 89. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 184 hen des VN-Sicherheitsrats beschädigt als auch die Reputation des Konzepts der R2P in Mitleidenschaft gezogen wurden. Während des libyschen Bürgerkrieges verübten sowohl die regimeloyalen Kräfte als auch die Rebellen Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit. Außerdem wurden weitere Verbrechen gegen die Menschlichkeit von den Regierungseinheiten bereits vor Beginn der Kampfhandlungen durch die Tötung mehrerer hundert DemonstrantInnen623 und von dem NTC nach Beendigung des gewaltsamen Konfliktaustrags durch die Fortsetzung von Säuberungs- und außergerichtlichen Bestrafungsaktionen begangen.624 Hinsichtlich mutmaßlicher Verbrechen durch die Rebellengruppen resümiert die International Commission of Inquiry on Libya: „The Commission has also concluded that war crimes and crimes against humanity were committed by thuwar and that breaches of international human rights law continue to occur in a climate of impunity. The Commission found acts of extra-judicial executions, torture, enforced disappearance, indiscriminate attacks and pillage. No investigations have been carried out into any violations committed by the thuwar.”625 Aufgrund der bereits erwähnten Arbeitsteilung zwischen NATO und den Rebellengruppen stellt sich die Frage der Komplizenschaft der internationalen Koalition bei diesen Verbrechen.626 Spezialeinheiten haben zum Teil Seite an Seite mit Rebellengruppen gekämpft und waren zudem partiell für deren Ausbildung verantwortlich. Die Einnahme der Stadt Sirte beispielsweise, bei der Rebellengruppen unterschiedslos wirkende Waffen einsetzten627 und Dutzende mutmaßliche Gaddafi-AnhängerInnen Op- 623 Vgl. International Criminal Court – The Office of the Prosecutor, First report of the Prosecutor of the International Criminal Court to the UN Security Council pursuant to UNSCR 1970 (2011) vom 04.05.2011, S. 4 [Ziff. 19]; Becker, Jo/ Shane, Scott, Clinton´s Gamble in Libya, in: International New York Times, 29.02.2016, S. 1, 4–5, hier S. 4. 624 Vgl. International Crisis Group, Trial by Error. Justice in Post-Qadhafi Libya (= Middle East/North Africa Report Nr. 140), Brüssel 2013, S. 28. 625 UNHRC, Report of the International Commission of Inquiry on Libya (Fn. 615), S. 21 [Ziff. 120]. 626 Vgl. Paris, The ‚Responsibility to Protect (Fn. 594), S. 584. 627 „The siege of Sirte was one such case where the thuwar made no attempt to differentiate between civilians and combatants because they considered everyone in the city a supporter of Qadhafi and therefore a legitimate target , Bassiouni, M. Cherif, Libya: From Repression to Revolution. A Record of Armed Conflict and International Law Violations 2011–2013, Leiden/ Boston 2013, S. 145. 4.2 Anwendung militärischer Gewalt zum Schutz vor Massenverbrechen 185 fer extralegaler Hinrichtungen wurden,628 erfolgte durch die massive Luftunterstützung der NATO. Tatsächlich glaubte die NATO-geführte Allianz, ihr politisches Ziel eines Machtwechsels in Libyen nur verwirklichen zu können,629 wenn es gelänge, Gaddafi militärisch zu besiegen. Eine Verhandlungslösung wurde unter anderem durch die Vorbedingung der NATO und des NTC blockiert,630 wonach Gaddafi umgehend von der Staatsspitze hätte weichen müsse. Diese Vorbedingung stellte für den libyschen Diktator eine inakzeptable Forderung dar. Wenn das politische Ziel nur militärisch zu erreichen war, musste ein dazu geeigneter militärischer Ansatz gefunden werden: Unter Führung der USA wandte die NATO einen ‚light footprint approach‘ an, bei dem der Einsatz von Luftstreitkräften mit der Entsendung von Spezialeinheiten und der Zusammenarbeit mit lokalen bewaffneten Gruppen kombiniert wird.631 Die Vorteile dieser Strategie liegen auf der Hand: Durch die Zusammenarbeit mit den lokalen Kräften wird der Vorwurf eines extern gesteuerten Regimewechsels abgeschwächt, die Kosten für den Einsatz sowie das Risiko für die eigenen Streitkräfte gesenkt und keine langfristige Verantwortung für den Wiederaufbau übernommen. Doch aufgrund der Einbindung von Rebellengruppen in die Kampfplanung der NATO und die Koordination des gemeinsamen Vorgehens sowie die tatsächliche Kooperation an einzelnen Kriegsschauplätzen erscheint es nicht gänzlich unberechtigt, der NATO für die Verbrechen der Rebellengruppen eine Mitverantwortung zu attestieren. Denn durch die Anwendung eines ‚light footprint approach und der damit einhergehenden Kooperation mit verbündeten Kräfte vor Ort hat die multinationale Allianz eventuelle Verstöße gegen 628 Vgl. UNHCR, Report of the International Commission of Inquiry on Libya (Fn. 615), S. 8 [Ziff. 31]. 629 „Our duty and our mandate under UN Security Council Resolution 1973 is to protect civilians, and we are doing that. It is not to remove Gaddafi by force. But it is impossible to imagine a future for Libya with Gaddafi in power. […] However, so long as Gaddafi is in power, Nato and its coalition partners must maintain their operations so that civilians remain protected and the pressure on the regime builds. Then a genuine transition from dictatorship to an inclusive constitutional process can really begin, led by a new generation of leaders. For that transition to succeed, Colonel Gaddafi must go, and go for good , Cameron, David/ Obama, Barack/ Sarkozy, Nicolas, Libya´s pathway to peace, in: New York Times vom 15.04.2011, S. A8. 630 Vgl. Rudolf, Peter, Schutzverantwortung und humanitäre Intervention (Fn. 573), S. 8. 631 Vgl. Luján, Fernando M., Light Footprints. The Future of American Military Intervention, Washington 2013, S. 5. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 186 das humanitäre Völkerrecht in Kauf genommen, die gemäß Linklaters Terminologie in die Kategorie ‚Schädigungen gegen die eigene Bevölkerung‘ fallen, was in diesem Fall zugleich auch eine Verletzung des Schutzmandats und damit eine Schädigung der ‚internationalen Öffentlichkeit‘ bedeutet.632 Überhaupt steht der ‚light footprint approach‘ in direktem Widerspruch zu den operativen Prinzipien, die die ICISS für militärische Interventionen unter Berufung auf die ‚Responsibility to Protect‘ aufgestellt hatte. Eine Taktik, die durch die Ablehnung des Einsatzes eigener Bodentruppen bei gleichzeitiger Beschränkung auf Operationen aus der Luft den Schutz der eigenen SoldatInnen privilegiert, sei nach Ansicht der ICISS nicht geeignet, um den Schutzauftrag angemessen ausführen zu können.633 Denn – und dies wurde bei dem Vormarsch von Rebellengruppen auf die regimetreuen Gebiete deutlich – der Verzicht auf eigene Bodentruppen, um eigene Opfer zu vermeiden, und die Verwirklichung des Interventionszwecks, eine möglichst große Anzahl an Menschenleben zu retten, sind schwerlich miteinander in Einklang zu bringen.634 VertreterInnen der solidaristischen Strömung der Englischen Schule betonen ebenfalls, dass die StaatschefInnen der intervenierenden Staaten bereit sein müssen, gegebenenfalls das Leben eigener Soldaten zu riskieren, um im Rahmen einer Humanitären Intervention Menschenleben zu retten.635 Schließlich sollte nicht unerwähnt bleiben, dass einzelne Mitglieder der Allianz, allen voran Katar und Frankreich, gegen das in Resolution 1970636 verhängte und in Resolution 1973637 bestätigte Waffenembargo verstoßen 632 Mit Bezug auf Linklater also jene Institutionen, allen voran die VN, die dabei helfen sollen, die CHCs zu implementieren, vgl. Linklater, The Problem of Harm (Fn. 42), S. 59, 73. 633 „Force protection of the intervening force is important, but should never be allowed to become the principal objective. Where force protection becomes the prime concern, withdrawal perhaps followed by a new and more robust initiative – may be the best course“, ICISS, The Responsibility to Protect (Fn. 110), S. 63 [Ziff. 7.34]. 634 „Wenn Gräueltaten zügig unterbunden werden sollen, wie sie meist im Kontext von Bürgerkriegen und gewaltsamen politischen Umbrüchen verübt werden, erfordert dies den mit größeren Risiken für die eigenen Soldaten verbundenen Einsatz von Bodentruppen“, Rudolf, Schutzverantwortung und humanitäre Intervention, S. 6. 635 Vgl. Wheeler, Saving Strangers (Fn. 349), S. 243, 268–271, 300–310. 636 Vgl. United Nations Security Council, Resolution 1970, UN Doc. S/Res/1970, 26.02.2011, S. 9f. [Ziff. 9–14]. 637 Vgl. United Nations Security Council, Resolution 1973, S. 3f. [Ziff. 4, 13–16]. 4.2 Anwendung militärischer Gewalt zum Schutz vor Massenverbrechen 187 haben,638 wodurch gemäß Linklaters Kategorisierung die ‚internationale Öffentlichkeit‘ Schaden genommen hat. Doppelte Unterlassung der Förderung eines nachhaltigen Friedens Was wären die Alternativen zu dem hier nur grob umrissenen ‚light footprint approach‘ gewesen? Liegen neben offensichtlichem aktiven Fehlverhalten möglicherweise weitere Versäumnisse vor, die als Schaden durch Unterlassung zu klassifizieren wären? Das Mandat zum Schutz der Zivilbevölkerung wurde vom VN-Sicherheitsrat nicht erteilt, um eine militärische Lösung für eine politische Krise durchzusetzen. Vielmehr bestand das übergeordnete Ziel darin, einen Raum zu schaffen,639 in dem eine politische Lösung möglich wird. Die beiden ersten Operativklauseln von Res. 1973 formulieren den Zweck sowie die übergeordneten Ziele der Mission, nämlich zum einen die Etablierung eines Waffenstillstandes und die Beendigung der Angriffe auf ZivilistInnen und zum anderen die gleichzeitige Bemühung um eine politische Lösung des Konflikts. In diesem Sinne wird konkret auf die Entsendung des Sondergesandten des VN-Generalsekretärs in die Region und die Vermittlung durch das ad hoc High Level Committee der Afrikanischen Union Bezug genommen, „with the aim of facilitating dialogue to lead to the political reforms necessary to find a peaceful and sustainable solution.“640 In der Debatte über die Legitimität der ‚Operation Unified Protector‘ wird recht häufig das Argument vorgebracht, dass eine politische Lösung und der Schutz der ZivilistInnen nicht zu erreichen gewesen wären, solange Gaddafi an der Spitze der libyschen Regierung stand. Zum einen seien 4.2.1.3 638 „Qatar´s role in building up the rebel army was particularly important. Qatar sent some 20.000 tons of weapons in at least eighteen separate arms shipments to specific rebel leaders, along with tens of millions of dollars in aid, as well as at least twelve ammunition shipments, via Sudan. Thirteen of the weapons shipments went directly to rebel leaders including the former jihadist Belhaj, bypassing the NTC, to its consternation. Qatar also trained the rebels in the use of the weapons it supplied , Chivvis, Toppling Qaddafi (Fn. 581), S. 155. 639 Siehe zu den grundsätzlichen Erfolgsaussichten einer militärischen Intervention, Rudolf, Peter, Zur Ethik militärischer Gewalt (= SWP-Studie S6), Berlin 2014, S. 27: „Militärinterventionen sind kein Instrument, von dem dauerhafte politische Lösungen zu erwarten sind. Aber sie sollen unter Umständen überhaupt erst den Raum dafür schaffen, dass politische Lösungen möglich werden.“ 640 VN-Sicherheitsrat, Resolution 1973, S. 2 [Ziff. 2]. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 188 die Menschenrechtsverletzungen überwiegend von Gaddafis Truppen ver- übt worden und zum anderen sei Gaddafi nicht bereit gewesen, sich glaubhaft an einem politischen Prozess zur Schaffung einer inklusiven politischen Lösung zu beteiligen.641 Dementsprechend sei der Regimewechsel zwar kein legitimes Ziel, wohl aber ein geeignetes Mittel zur Erreichung der legitimen Ziele einer politischen Lösung und der Sicherung von Leib und Leben der libyschen Zivilbevölkerung gewesen.642 Hierzu ist anzumerken, dass Gaddafi frühzeitig und wiederholt positiv auf Vermittlungsbemühungen seitens der Afrikanischen Union und des Sondergesandten des VN-Generalsekretärs reagiert hat.643 Wie glaubhaft seine Bekundungen etwa zur Unterstützung der ‚roadmap‘ der Afrikanischen Union waren, hätte sich erst nach dem Beginn eines Dialogs mit dem NTC zeigen müssen. Gaddafi aufgrund seiner vergangenen Vergehen per se als unglaubwürdigen Verhandlungspartner einzustufen, kann indes nicht überzeugen, da Gaddafi im ‚Krieg gegen den Terror‘ oder bei der Inhaftierung von Flüchtlingen durchaus von den westlichen Staaten als Partner anerkannt wurde.644 Wäre in diesen Bereichen keinerlei Vertrauen zwischen den Regierungen aufgebaut worden, wäre es auch nicht zu einer langjährigen Duldung und Unterstützung Gaddafis durch die USA und europäische Staaten gekommen.645 Dass dann jedoch die gewaltsame Nie- 641 Vgl. stellvertretend Schrage, Intervention in Libyen (Fn. 90), S. 360. 642 Vgl. Payandeh, Die Militärintervention in Libyen (Fn. 606), S. 77 und Serrano/ Weiss, Introduction (Fn. 150), S. 18. Insofern sei „ein Führungswechsel (regime change) Teil der Schutzverantwortung, da wir ja wollen, dass Regime ihr Verhalten ändern“, Luck, Edward C., Die unterschätzte Kraft der zivilen Prävention – Schutzverantwortung weiter denken, in: Werkner, Ines-Jacqueline, Rademacher, Dirk (Hrsg.), Menschen geschützt – gerechten Frieden verloren? Kontroversen um die internationale Schutzverantwortung in der christlichen Friedensethik, Berlin 2013, S. 138–160, hier S. 139. 643 Vgl. Biermann, Rafael, Legitimitätsprobleme humanitärer Intervention: Kontinuitätslinien zwischen Kosovo und Libyen, in: Zeitschrift für Friedens- und Konfliktforschung 3. Jg. (2014), Nr. 1, S. 6–42, hier S. 26 und Waal, Alex de, The African Union and the Libya Conflict of 2011, 19.12.2012, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://sites.tufts.edu/reinventingpeace/2012/12/19/the-african-union -and-the-libya-conflict-of-2011/. 644 Vgl. Böhm, Andrea, Unser Türsteher. Libyens Staatschef Mummar al-Gadhafi soll Flüchtlingsströme aus Afrika verhindern. Dafür wird er von den Europäern hofiert wie kein anderer Diktator, in: Die Zeit vom 25.11.2010, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.zeit.de/2010/48/Europa-Fluechtlinge-Libyen. 645 Zu dem Glaubwürdigkeitsdefizit des Westens im Umgang mit Gaddafi vgl. Payandeh, Die Militärintervention in Libyen (Fn. 606), S. 85f. 4.2 Anwendung militärischer Gewalt zum Schutz vor Massenverbrechen 189 derschlagung von Demonstrationen einen totalen Vertrauensverlust bewirkt haben soll, erscheint wenig glaubwürdig. Der entscheidende Aspekt bei der Frage nach möglichen Unterlassungen seitens der Intervenierenden ist, dass eine Humanitäre Intervention einen Krieg gegen einen anderen Staat darstellt. Da im Einklang mit der VN-Charta ein Krieg nur unter besonderen Voraussetzungen und mit dem Ziel der Wiederherstellung des Friedens und der internationalen Sicherheit geführt werden darf, ist es moralisch und rechtlich geboten, politische Möglichkeiten zur Beendigung der Kampfhandlungen auszuloten.646 Entsprechend hat die ICISS das Vorliegen bzw. die Ausarbeitung einer Verhandlungslösung als integralen Bestandteil des Kriteriums des letzten Mittels vorgeschlagen.647 Denn das Ziel einer Intervention unter Berufung auf die ‚Responsibility to Protect‘ sei es nicht, den Gegner militärisch zu besiegen, sondern für den Schutz der Zivilbevölkerung zu sorgen.648 Und um dieses Ziel zu erreichen, ist eine politische Lösung einer militärischen allemal vorzuziehen, vor allem auch deshalb, weil Letztere mit Kollateralschäden und immensen Folgekosten verbunden ist. Zu dem Zeitpunkt, als die NATO die Stadt Bengasi gesichert und die Offensive der libyschen Armee gestoppt sowie die Flugverbotszone eingerichtet hatte, bestand für mehrere Monate eine Patt-Situation, die zur Aufnahme ernsthafter Verhandlungen zwischen der Regierung und den Rebellen hätte genutzt werden müssen. Gegenüber beiden Parteien standen der Staatengemeinschaft Anreize und Sanktionsmöglichkeiten zur Verfügung, mit denen auf eine Lockerung der Vorbedingungen hätte hingewirkt werden können: Die RebellInnen waren auf internationale Unterstützung angewiesen und Gaddafi hätte man glaubwürdig vor Augen führen können, dass die Verweigerung politischer Reformen seinen vollständigen Machtverlust einleiten würde. Diese Option ließ die NATO durch ihre überzogenen Vorbedingungen für die Aufnahme von Verhandlungen, die sich mit den Forderungen der Rebellen deckte, ungenutzt verstreichen. Ein Regimewechsel war frühzeitig zum politischen Ziel erkoren worden und von dieser Linie ließ sich die internationale Allianz nicht mehr abbringen und befand sich dabei inhaltlich mit dem Standpunkt des NTC auf einer Linie.649 Die Vermittlungsver- 646 Vgl. Rudolf, Zur Ethik militärischer Gewalt (Fn. 639), S. 16. 647 Vgl. ICISS, The Responsibility to Protect (Fn. 110), S. 36 [Ziff. 4.37f.]. 648 Vgl. ICISS, The Responsibility to Protect (Fn. 110), S. 62f. [Ziff. 7.26 – 7.34]. 649 Vgl. Ulfstein/ Christiansen, The Legality of the NATO Bombing in Libya (Fn. 608), S. 165 und Gilmore, Jonathan, The Cosmopolitan Military. Armed Forces and Human Security in the 21 Century, Basingstoke/ New York 2015, S. 105f. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 190 suche dritter Parteien scheiterten somit bereits an den Vorbedingungen des NTC und der NATO.650 Es ist zudem bezeichnend, dass die NATO selbst keine Friedensgespräche initiierte651 und keine alternative Lösungsstrategie ausarbeitete.652 Mit dieser Positionierung hat die NATO wenig Augenmaß und Gespür für mögliche Folgekosten bewiesen. Demgegen- über hatte die ICISS das kontinuierliche Bemühen um eine Verhandlungslösung noch als eine Grundvoraussetzung dafür festgelegt, um überhaupt militärische Mittel in Erwägung ziehen zu dürfen.653 Dessen ungeachtet kann ein Regimewechsel unter Umständen ein legitimes Mittel zum Schutz einer Zivilbevölkerung sein, wenn man über eine 650 Exemplarisch sei hier auf den Bericht des AU High Level ad hoc Committee on the Situation in Libya verwiesen: „During those consultations, the US acknowledged AU’s efforts to achieve a ceasefire, while reiterating the need for greater coordination within the international community. The US stressed that any ceasefire would require an immediate end to all attacks on civilians and the withdrawal of the Libyan Government forces from all cities they have forcibly entered into, occupied or besieged. Such a ceasefire, in the US view, should also include Col. Qaddafi’s departure from power. […] The parties remain far apart on the conditions under which negotiations could start. The Libyan Government has expressed its acceptance of the AU Roadmap; on its part, the NTC is of the view that negotiations on a ceasefire and other related aspects can only start once certain preconditions would have been met, in particular the removal from power of Colonel Qaddafi and members of his family, and the withdrawal of the Libyan army from cities forcibly occupied after the breakout of hostilities“, Commission on the Activities of the AU High Level ad hoc Committee on the Situation in Libya, Report of the Chairperson of the Commission on the Activities of the AU High Level ad hoc Committee on the Situation in Libya, 26.04.2011 (PSC/PR/2(CCLXXV)), S. 9f. [Ziff. 42, 45]. 651 Vgl. Roberts, Hugh, Who said Gaddafi had to Go?, in London Review of Books, Jg. 33 (2011), Nr. 22, S. 8–18, hier S. 13f. 652 „Dass es offensichtlich von ihnen [der Nato und ihrer Koalitionspartner] keine eigenen Friedensbemühungen gab, deutet darauf hin, dass nicht ein Waffenstillstand und damit der Schutz der Zivilisten, sondern der Regimewechsel prioritär war. Dies galt expressis verbis für die Aufständischen, die sich durch die Regimewechsel-Signale des Westens wie durch den Rückenwind der NATO-Luftangriffe in ihrer Intransigenz bestärkt sehen mussten“, Biermann, Legitimationsprobleme humanitärer Interventionen (Fn. 643), S. 27. 653 „Only when good faith attempts to find such compromises monitored or brokered by the international community, founder on the intransigence of one or both parties, and full-scale violence is in prospect or in occurrence, can a military option by outside powers be considered , ICISS, The Responsibility to Protect (Fn. 110), S. 36f. [Ziff. 4.38]. 4.2 Anwendung militärischer Gewalt zum Schutz vor Massenverbrechen 191 mittelfristige Strategie verfügt, wie der Transitionsprozess verlaufen soll.654 Die intervenierenden Staaten wussten allerdings wenig über den NTC655 und das, was sie hätten wissen müssen, hätte es nicht gerechtfertigt, alle Hoffnungen auf diesen Partner im Kampf gegen die libysche Armee zu setzen. Es war offensichtlich, dass die lokalen Gruppen, die sich im Kampf gegen das Gaddafi-Regime verbündet hatten, untereinander zerstritten waren und der NTC nur über geringen Rückhalt in der Bevölkerung verfügte.656 Diese Tatsachen wiegen umso schwerer, als die Intervenierenden und die Staatengemeinschaft insgesamt über keine konkrete Vorstellung von einer libyschen Nachkriegsordnung verfügten. Die Negierung eines nachhaltigen internationalen Engagements ist neben dem Verzicht, die Möglichkeit einer Verhandlungslösung auszuloten, die zweite schwerwiegende Unterlassung der intervenierenden Staaten. Durch die Anwendung des ‚light footprint approach‘ hatte die NATO schon frühzeitig signalisiert, dass sie keine langfristige Truppenstationierung in Libyen beabsichtigte. Sofern eine neu formierte libysche Regierung eine Peacebuilding-Mission mit einer substantiellen militärischen Komponente bei den VN angefragt hätte, wäre diese Truppenstationierung kein Verstoß gegen die in Resolution 1973 verankerte Vorgabe gewesen, nach der sich keine Besatzungstruppen auf libyschem Territorium befinden durften. Die Konzentrierung der internationalen Hilfsmaßnahmen auf eine Humanitäre Intervention ist nur schwerlich mit der Schutzverantwortungsidee in Einklang zu bringen.657 In der ursprünglichen Konzipierung hatte die ICISS die ‚Responsibility to Rebuild als eine von drei Komponenten der ‚Responsibility to Protect’ festgelegt, mit der das Ziel verfolgt werden sollte „to provide, particularly after a military intervention, full assistance with recovery, reconstruction and reconciliation, addressing the causes of the harm the intervention was designed to halt or avert. 658 Auch wenn die 654 Wobei James Pattison zu Bedenken gibt, dass die Hürden für eine militärische Intervention zum Sturz eines Regimes höher sein müssen als für eine Humanitäre Intervention, da Erstere mit größeren Risiken und Folgekosten verbunden sei, und dass „this bar is unlikely to have been met in Libya“, Pattison, The Ethics of Humanitarian Intervention in Libya (Fn. 584), S. 272f. 655 Vgl. Chivvis, Toppling Qaddafi (Fn. 581), S. 45 und Roberts, Who said Gaddafi had to Go? (Fn. 651), S. 9. 656 Vgl. Chivvis, Toppling Qaddafi (Fn. 581), S. 33, 45f. 657 Vgl. Rudolf, Schutzverantwortung und humanitäre Intervention (Fn. 573), S. 29. 658 ICISS, The Responsibility to Protect (Fn. 110), S. XII. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 192 Verantwortung zum Wiederaufbau nicht in die einschlägigen Absätze des WSOD über die R2P integriert wurde, so kann man das ausdrückliche Bekenntnis zu präventiven Maßnahmen mit dem empirischen Befund verbinden, dass Wiederaufbau die beste Form der Prävention sei und so die Forderung nach der Stabilisierung eines Staates ohne funktionierende Institutionen begründen.659 Grundsätzlich gilt, dass die Intervenierenden sich auch die Verantwortung für die absehbaren Gesamtfolgen der Intervention zurechnen lassen müssen.660 Zu diesen Folgen zählen die Verbrechen, die von dem NTC und verbündeten Milizen während und nach dem Bürgerkrieg ausgeführt wurden, sodann das innerstaatliche Chaos, das infolge des politischen Vakuums nach dem Sturz des Gaddafi-Regimes entstand, und schließlich die destabilisierende Wirkung für die gesamte Region in Folge des Bürgerkrieges, der internationalen Intervention und der anarchischen Nachkriegsordnung.661 Die politische Unterstützungsmission der VN in Libyen (UNS- MIL), die am 16.09.2011 durch die Resolution 2009 dazu autorisiert wurde, die Übergangsphase zu begleiten, verfügte weder über das Mandat noch über die notwendigen materiellen und personellen Ressourcen, um effektiv Einfluss auf die Verhältnisse in Libyen nehmen zu können. Das Versäumnis, einen friedlichen und nachhaltigen Wiederaufbau in einer Kooperation zwischen nationalen und internationalen Akteuren überhaupt nur zu versuchen, ist allein dem mangelnden politischen Willen der interventionswilligen Staaten und der libyschen Übergangsregierung anzulasten. Während die Übergangsregierung befürchtete, dass ihre ohnehin dürftige Legitimität im eigenen Land durch die Stationierung ausländischer SoldatInnen zusätzlichen Schaden nehmen könnte, hatten die politischen Führer des Militärbündnisses keinerlei Interesse daran, eigene Truppen für eine unsichere und vermutlich dauerhafte Mission zur Verfügung zu stellen.662 659 „In other words, reconstruction is both a pre-war and a post-war strategy, aimed at prevention and at cure“, Kaldor, Mary, New and Old Wars, Cambridge/ Malden 20123, S. 145. 660 Vgl. Rudolf, Schutzverantwortung und humanitäre Intervention (Fn. 573), S. 29. 661 Vgl. Tull/ Lacher, Die Folgen des Libyen-Konflikts für Afrika (Fn. 619), S. 19ff. Zusätzlich sei noch einmal auf die nachteiligen Auswirkungen auf das Ansehen des VN-Sicherheitsrats und die Reputation des Schutzverantwortungskonzepts hingewiesen, vgl. dazu Peters, Der ‚perfekte Sturm‘ in Libyen (Fn. 91), S. 173. 662 Vgl. Chivvis, Toppling Qaddafi (Fn. 581), S. 145 und 163. 4.2 Anwendung militärischer Gewalt zum Schutz vor Massenverbrechen 193 Zusammengefasst erbringt eine Bewertung der Libyen-Intervention in der Terminologie von Linklaters Schädigungskategorien folgendes Resultat: Durch die nahezu ausschließliche Verwendung eigener Luftstreitkräfte (punktuell ergänzt durch Spezialeinheiten) wurden – in verhältnismäßig geringer Zahl – unbeabsichtigt ZivilistInnen getötet. Darüber hinaus steht der Verdacht im Raum, dass die NATO aufgrund ihrer engen Zusammenarbeit mit den Rebellengruppen sich der Komplizenschaft bei den von den Milizen begangenen Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit schuldig gemacht habe. Denn zusammengenommen fügen sich die einzelnen Episoden der Waffenlieferungen, der Ausbildung von RebellInnen, der Kooperation zwischen Spezialeinheiten, Luftstreitkräften und Rebellengruppen bei den Kampfhandlungen sowie der finanziellen Unterstützung und der frühzeitigen diplomatischen Anerkennung des NTC als legitimen Vertreter des libyschen Volkes,663 bei gleichzeitiger Ablehnung von Verhandlungen mit Gaddafi über eine alle Parteien inkludierende politische Lösung, zu einem Gesamtbild zusammen, das eine einseitige Parteinahme in dem libyschen Bürgerkrieg mit dem politischen Ziel, Gaddafi zu stürzen und dabei möglichst wenige oder keine eigene Verluste verzeichnen zu müssen, erkennen lässt. Zur Erreichung dieses politischen Ziels wurden offenbar Verstöße gegen den Mandatstext in Kauf genommen, denn Waffenlieferungen an RebellenInnen und die Ausweitung des Kriegsschauplatzes auf die von der libyschen Armee kontrollierten Gebiete sind das Ergebnis bewusster Entscheidungen gewesen, bei denen der Schutz der regimetreuen Zivilbevölkerung der Erreichung des Missionsziels untergeordnet wurde.664 Die Ausweitung der Kampfhandlungen auf die regimetreuen Gebiete sowie die Waffenlieferungen an die RebellInnen sind als Verstöße gegen das vom VN-Sicherheitsrat erteilte Schutzmandat zu werten, die sowohl dem VN-Sicherheitsrat als auch dem Konzept der R2P einen Reputationsverlust zugefügt haben und damit eine Schädigung der ‚internationalen Öffentlichkeit‘ bedeuten.665 663 Frankreich erkannte den NTC am 10.03.2011 als legitime Regierung an, Italien am 04.04.2011, Deutschland am 13.06.2011. Die USA und Großbritannien hatten im März Gespräche mit dem NTC aufgenommen. 664 Vgl. Becker/ Shane, Clinton´s Gamble in Libya (Fn. 623), S. 5. 665 Vgl. Paris, The ‚Responsibility to Protect’ (Fn. 594), S. 384f.; Ulfstein/ Christiansen, The Legality of the NATO Bombing in Libya (Fn. 608), S. 169; Payandeh, Die Militärintervention in Libyen (Fn. 606), S. 87. Für eine positive Bewertung vgl. Chivvis, Toppling Qaddafi (Fn. 581), S. 173–205; Evans, Gareth/ Thakur, Ramesh, Correspondence. Humanitarian Intervention and the Respon- 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 194 Zu guter Letzt richtete die doppelte Unterlassung der Intervenierenden, also zum einen die Weigerung, mit dem Gaddafi-Regime in Verhandlungen für eine politische Konfliktlösung zu treten,666 und zum anderen das Versäumnis, eine Strategie für eine friedliche und nachhaltige Transformation des libyschen Staates zu entwickeln und umzusetzen, einen derartigen Schaden an, dass die anfangs angestimmten Loblieder auf die Effektivität und Effizienz des Einsatzes667 retrospektiv jeglicher Grundlage entbehren.668 Zudem hätten mit den 1.1 Mrd. US-$,669 die für die NATO-Operation ausgegeben wurden, gemäß dem Urteil von James Pattison mehr Menschenleben, beispielsweise durch die Linderung der Auswirkungen extremer Armut oder durch eine militärische Intervention in einem anderen bewaffneten Konflikt, gerettet werden können, als dies in Libyen der Fall war.670 Zwischenfazit und Überleitung Die ausführliche Betrachtung der Dilemmata, mit denen die Anwendung militärischer Gewalt zum Schutz vor Massenverbrechen verbunden ist, förderte im Wesentlichen zweierlei Erkenntnisse zu Tage: Zum einen wurde demonstriert, dass Linklaters Schädigungskategorien als Analyseraster für eine kritische Auseinandersetzung mit der Praxis Humanitärer Interventionen fruchtbar gemacht werden können. Zum anderen bestätigt der Ver- 4.2.1.4 sibility to Protect (R2P), in: International Security, Jg. 37 (2013), Nr 4, S. 199– 214, hier S. 205; Western/ Goldstein, Humanitarian Intervention Comes of Age (Fn. 590), S. 48f. 666 Vgl. Tull/ Lacher, Die Folgen des Libyen-Konflikts für Afrika (Fn. 619), S. 8. 667 Vgl. Chivvis, Toppling Qaddafi (Fn. 581), Kapitel 8. 668 „Now Libya, with a population smaller than that of Tennessee, poses an outside security threat to the region and beyond, calling into question whether the intervention prevented a humanitarian catastrophe or merely helped create one of a different kind. […] A growing trade in humans has sent a quarter-million refugees north across the Mediterranean, with hundreds drawing en route. A civil war in Libya has left the country with two rival governments, cities in ruins and more than 4,000 dead“, Becker/ Shane, Clinton´s Gamble in Libya (Fn. 623), S. 4. Siehe ebenfalls Graubart, Jonathan, R2P and Pragmatic Liberal Interventionism: Values in the Service of Interests, in: Human Rights Quarterly, Jg. 35 (2013), S. 69–90, hier S. 82f. 669 Vgl. Chivvis, Toppling Qaddafi (Fn. 581), S. 177. 670 Vgl. Pattison, The Ethics of Humanitarian Intervention in Libya (Fn. 584), S. 276f. 4.2 Anwendung militärischer Gewalt zum Schutz vor Massenverbrechen 195 lauf und die Nachwirkungen der ‚Operation Unified Protector‘ den Befund, dass „[m]enschenrechtlich begründete Militärinterventionen nur in Extremsituationen moralisch zu rechtfertigen [sind]“.671 Erstens sind die Kosten einer solchen Intervention oftmals höher als ihr Nutzen und zweitens ist es in vielen Fällen unwahrscheinlich, dass die humanitären Ziele überhaupt erreicht werden können.672 Vor dem Hintergrund der mehrheitlichen Ablehnung unilateraler Humanitärer Interventionen durch VölkerrechtlerInnen und StaatsrepräsentantInnen, der selektiven Anwendungspraxis und äußerst durchwachsenen Bilanz mutmaßlicher Humanitärer Interventionen sowie den pragmatischen und ethischen Vorbehalten gegen die Applikation militärischer Maßnahmen zum Schutz von Menschenleben ist es in der Konsequenz mehr als fraglich, ob das Instrument der Humanitären Intervention tatsächlich zu den Primärinstitutionen der gegenwärtigen internationalen Gesellschaft gezählt werden kann, wie dies von einigen VertrerInnen der solidaristischen Strömung der Englischen Schule vorgeschlagen wird.673 Sofern Primärinstitutionen wie in der Definition von Buzan vorgegeben aber eine etablierte Staatenpraxis wiedergeben sollen, die konstitutiv für die handelnden Akteure und ihre Interaktion untereinander sind, stellen Humanitäre Interventionen keine Primärinstitution der internationalen Gesellschaft dar, da sie äußerst selten und auf der Basis gemischter Motive durchgeführt werden und die Praxis nicht konstitutiv für die interventionswilligen Staaten ist, die eine militärische Strategie des ‚light footprint‘ anwenden, bei der dem Schutz der eigenen Soldaten oberste Priorität eingeräumt wird. Zugleich ist das Instrument nur bedingt für die Umsetzung der Schutzverantwortungsidee geeignet, da es das Ziel des Schutzes von Menschenleben konterkarieren und mit der Strategie der Konfliktprävention in Widerspruch geraten kann. Im Folgenden wird daher geprüft, inwieweit die Reformvorschläge zur Verbesserung der als defizitär empfundenen Interventionspraxis möglicherweise jene Bedingungen formulieren, unter denen die Anwendung von militärischer Gewalt zum Schutz vor Massenverbrechen in Ausnahmefällen gerechtfertigt werden kann. Restriktiv wirkende Kriterien bei der Entscheidung über und Anwendung von militärischer 671 Rudolf, Schutzverantwortung und humanitäre Intervention (Fn. 573), S. 31. 672 Vgl. Rudolf, Zur Legitimität militärischer Gewalt (Fn. 91), S. 96. 673 Vgl. Dunne, The Responsibility to Protect and World Order (Fn. 354), S. 89; Buzan, From International to World Society? (Fn. 363), S. 187; Knudsen, Fundamental Institutions and International Organizations (Fn. 384), S. 176, 188f. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 196 Gewalt unter Berufung auf die R2P wurden bereits von der ICISS formuliert und sowohl vor als auch während und nach dem NATO-Einsatz in Libyen von DiplomatInnen und BeobachterInnen als strukturierendes Analyse- und Bewertungsraster in Anschlag gebracht.674 Das nachfolgende Teilkapitel widmet sich daher mit der brasilianischen Initiative einer ‚Responsibility while Protecting‘ und dem chinesischen Strategiepapier über ‚Responsible Protection‘ zwei konkreten Ansätzen für eine Modifizierung der R2P, die den Gedanken von handlungsleitenden Kriterien zur Sicherstellung eines verantwortungsvollen Verhaltens während einer militärischen Schutzmission ventilieren. Reform des Entscheidungsfindungsprozesses und der Delegierungspraxis Der Großteil des ICISS Reports widmete sich der Auswahl, Begründung, Beschreibung und Operationalisierung von Kriterien für die Entscheidung zu und Leitlinien für die Durchführung einer Humanitären Intervention.675 Die normativen Vorgaben sollen vor einem Missbrauch der ‚Responsibility to React‘ schützen und deren kohärente und transparente Anwendung gewährleisten. Zudem sollen sie den Handlungsdruck auf die Sicherheitsratsmitglieder und die Opportunitätskosten für eine vetobewehrte Ablehnung eines militärischen Engagements im Angesicht massiver Menschenrechtsverletzungen erhöhen.676 In der Definition der R2P im WSOD sind demgegenüber lediglich implizit die Kriterien des gerechten Grundes und des letzten Mittels enthalten.677 Der Anwendungsbereich der ‚Responsibility to Protect‘ wurde auf vier völkerstrafrechtliche Tatbestände begrenzt und die Applikation militärischer Mittel von der Feststellung eines offensichtlichen Versagens der nationalen Autoritäten bei der Wahrnehmung ihrer primären Schutzverantwortung und der erwiesenen oder vermuteten Unwirksamkeit gewaltloser Maßnahmen abhängig gemacht. Ansonsten verfügen die Mitglieder des 4.2.2 674 Vgl. Peters, Der ‚perfekte Sturm‘ in Libyen (Fn. 91), S. 168–174. 675 Vgl. ICISS, The Responsibility to Protect (Fn. 110), Kapitel 4, 6 und 7. 676 Vgl. Thakur, Ramesh, The United Nations, Peace and Security. From Collective Security to the Responsibility to Protect, Cambridge 2006, S. 260f.; Evans, Gareth, When it is Right to Fight?, in: Survival, Jg. 46 (2004), Nr. 3, S. 59–81, hier S. 75–78. 677 Vgl. Arnauld, Andreas von, Souveränität und Responsibility to Protect, in: Die Friedens-Warte, Jg. 84 (2009), Nr. 1, S. 11–52, hier S. 21f. 4.2 Anwendung militärischer Gewalt zum Schutz vor Massenverbrechen 197 VN-Sicherheitsrats auch weiterhin über einen großen Dezisions- und Interpretationsspielraum, da die ohnehin bereits etablierte Praxis einer fallweisen Entscheidungsfindung noch einmal explizit in Absatz 139 WSOD bestätigt wurde. Die Absage an eine konsistente Anlegung eines konkreten Maßstabs bei der Bewertung vergleichbarer humanitärer Krisensituationen erklärt sich durch den ambivalenten Charakter der Kriterien des ‚gerechten Krieges‘, die sowohl gewaltlegitimierend als auch gewaltlimitierend ausgelegt werden können.678 Aus dieser Ambivalenz resultiert eine Konstellation, bei der InterventionsbefürworterInnen durch die Zugrundelegung von mehr oder weniger exakten Vorgaben ihren Handlungsspielraum eingeschränkt sehen, und bei der zugleich die InterventionsskeptikerInnen befürchten, dass die Kriterien zur Durchsetzung nationaler Interessen missbraucht werden könnten. Dass die ICISS-Kriterien überaus interpretationsoffen sind,679 wurde bei den Beratungen über die Verabschiedung von Resolution 1973 deutlich, als sowohl die BefürworterInnen als auch die SkeptikerInnen einer militärischen Einmischung entlang der Leitlinien argumentierten und dabei zu fundamental abweichenden Lagebeurteilungen und Handlungsempfehlungen kamen.680 Letztendlich tragen die Prüfkriterien aufgrund ihrer Interpretationsoffenheit eher dazu bei, „die Entscheidungsfindung zu strukturieren, als dazu, den Ermessensspielraum der Akteure wirkungsvoll zu begrenzen.“681 Darüber hinaus können sie hilfreich sein, um Konfliktszenarien zu identifizieren, in denen eine militärische Intervention keine geeignete Option darstellt,682 sie geben ein konstruktives Hilfsmittel an die Hand, um politischen Handlungswillen zu erzeugen und sind ein erprobtes Rechtfertigungsmuster zur Legitimierung eines ‚gerechten Krieges‘.683 Und schließlich kann die Anlegung von Kriterien zur Strukturierung des öffentlichen 678 Vgl. Fröhlich, „Responsibility to Protect“ (Fn. 149), S. 167–186, hier S. 173; Peters, Der ‚perfekte Sturm‘ in Libyen (Fn. 91), S. 174–178. 679 Vgl. Rudolf, Zur Ethik militärischer Gewalt (Fn. 639), S. 6. 680 Vgl. United Nations Security Council, 6498th Meeting, UN Doc. S/PV/6498, 17.3.2011; Peters, Der ‚perfekte Sturm‘ in Libyen (Fn. 91), S. 168–174. 681 Brock, Lothar, Das Leitbild des gerechten Friedens im Spannungsfeld zwischen Gerechtigkeit und Frieden, in: Werkner, Ines-Jacqueline/ Rademacher, Dirk (Hrsg.), Menschen geschützt – gerechten Frieden verloren? Kontroversen um die internationale Schutzverantwortung in der christlichen Friedensethik, Berlin 2013, S. 23–35, hier S. 29. 682 Vgl. Peters, Die Responsibility to Protect als Maßstab (Fn. 29), S. 189f. 683 Vgl. Peters, Der ‚perfekte Sturm’ in Libyen (Fn. 91), S. 177f. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 198 Diskurses beitragen684 und für eine kritische Bewertung legaler Kriege nutzbar gemacht werden.685 Die brasilianische ‚Responsibility while Protecting -Initiative In dem Positionspapier der brasilianischen Regierung über eine ‚Responsibility while Protecting‘ (RwP)686 wird der Rückgriff auf Interventionskriterien gerade auch in dieser zuletzt genannten Absicht empfohlen: Die Prinzipien sollen die Entscheidung über sowie die Bewertung und Überwachung eine(r) Humanitäre(n) Intervention strukturieren und Mindeststandards für die Autorisierung und Anwendung von militärischen Maßnahmen vorgeben. Die brasilianische Initiative ist als direkte Reaktion auf die Kriegsführung der NATO und ihrer Interpretation des VN-Mandats zu sehen.687 Sie gilt weniger als konkurrierendes Konzept gegenüber der R2P, sondern als komplementäre Handlungsempfehlung, die bei der weiteren Implementierung der R2P zu berücksichtigen sei.688 Zugleich befördert sie das Anliegen, dass bei einer zukünftigen Anwendung der R2P die Bedenken an der Umsetzung eines Schutzmandats, die vor allem Regierungen aus dem Globalen Süden äußern, stärker berücksichtigt werden sollten.689 Das zentrale Thema der Konzeptnote besteht in der Möglichkeit zur Bewertung und Überwachung des Verhaltens der intervenierenden Staaten, um den Schaden zu begrenzen, der von diesen im Rahmen einer militärischen Mission potentiell angerichtet werden kann.690 Die Zivilbevölkerung soll durch den VN-Sicherheitsrat oder ein anderes Überwachungsorgan auch vor den Gewalttaten der Intervenierenden geschützt werden. Die damalige brasilianische Botschafterin bei den VN, Maria Luiza Ribeiro Viotti, stellt in dem Dokument fest, dass verschiedene Ereignisse während 4.2.2.1 684 Vgl. Rudolf, Zur Ethik militärischer Gewalt (Fn. 639), S. 6. 685 Vgl. Peters, Der ‚perfekte Sturm’ in Libyen (Fn. 91), S. 178; Rudolf, Zur Ethik militärischer Gewalt (Fn. 639), S. 13. 686 Vgl. Ribeiro Viotti, Responsibility while Protecting (Fn. 33). 687 Vgl. Wojcikiewicz Almeida, Paula, Brazilian View of Responsibility to Protect. From ‚Non-Indifference to ‚Responsibility while Protecting , in: Global Responsibility to Protect, Jg. 6 (2014), Nr. 1, S. 29–63, hier S. 45. 688 Vgl. McDougall, Derek, Responsibility while Protecting. Brazil’s Proposal for Modifying Responsibility to Protect, in: Global Responsibility to Protect, Jg. 6 (2014), Nr. 1, S. 64–87. 689 Vgl. McDougall, Responsibility while Protecting (Fn. 688), S. 85. 690 Vgl. Gonçalves Gresse/ Preusser Mattos/ Peters, A Brazilian Perspective on Development and R2P (Fn. 33), S. 127–129. 4.2 Anwendung militärischer Gewalt zum Schutz vor Massenverbrechen 199 der 1990er Jahre gezeigt hätten, dass es Situationen geben könne, in denen eine militärische Einmischung als letztes Mittel erwogen werden müsse. Eben aufgrund des Dilemmas, zwischen den schädlichen Folgen einer militärischen Einmischung und den Konsequenzen eines Verzichts auf dieses Mittel in einer konkreten Extremsituation abwägen zu müssen, so die implizite Botschaft des brasilianischen Entwurfs, sei die Anlegung von Kriterien als Entscheidungshilfe unverzichtbar.691 Darüber hinaus sollen die Kriterien als Überwachungsinstrument angelegt werden, um einen Missbrauch der Schutzverantwortung zur Verwirklichung partikularer Interessen zu unterbinden,692 womit Ribeiro Viotti u. a. auf den ‚mission creep‘ anspielt, das heißt die Neuausrichtung des Missionsziels auf einen Regimewechsel im Verlauf der NATO-Intervention in Libyen, mit ihren katastrophalen Folgen für das Land selbst und die gesamte Region.693 Um der im Globalen Süden verbreiteten Wahrnehmung entgegenzusteuern, dass die gewaltsame Komponente der R2P für andere Zwecke als den Schutz von ZivilistInnen eingesetzt werde, müssten einige grundlegende Prinzipien und prozedurale Regeln eingehalten werden, die für eine verantwortliche Ausführung des Schutzmandats bürgen sollen. Im Einzelnen sind dies: a) Die generelle Vorzugswürdigkeit präventiver Diplomatie gegenüber militärischen Mitteln; b) die Ausschöpfung aller zur Verfügung stehenden gewaltlosen Mittel durch die internationale Gemeinschaft, um bedrohte ZivilistInnen zu schützen (letztes Mittel); c) die Festlegung auf den VN-Sicherheitsrat oder in Ausnahmefällen auf die VN-Generalversammlung als Autorisierungsinstanz für eine Gewaltanwendung (rechte Autorität); d) die legale, operationale und temporale Begrenzung des Mandats, um das Ausmaß der Gewaltanwendung mit dem ‚letter and spirit‘ des Man- 691 Gemeint sind die bereits von der ICISS vorgeschlagenen Kriterien, die der Tradition des ‚gerechten Krieges‘ entstammen: der gerechte Grund, die rechte Absicht, das letzte Mittel, die Verhältnismäßigkeit, die berechtigten Erfolgsaussichten und die rechte Autorität, vgl. ICISS, Responsibility to Protect (Fn. 110), S. VIIf.; Peters, Die Responsibility to Protect als Maßstab (Fn. 29), S. 37–101. 692 Vgl. Ribeiro Viotti, Responsibility while Protecting (Fn. 587), S. 3 [Ziff. 9]. 693 „Yet attention must also be paid to the fact that the world today suffers the painful consequences of interventions that have aggravated existing conflicts, allowed terrorism to penetrate into places where it previously did not exist, given rise to new cycles of violence and increased the vulnerability of civilian populations“, Ribeiro Viotti, Responsibility while Protecting (Fn. 33), S. 3 [Ziff. 8]. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 200 dats in Einklang zu bringen (Verhältnismäßigkeit des Einsatzes und der Mittel, rechte Absicht); e) die konsequentialistische Einschränkung, dass die Gewaltanwendung unter keinerlei Umständen mehr Schaden anrichten als Nutzen stiften dürfe (berechtigte Erfolgsaussichten); f) die Festlegung, dass die Gewaltanwendung stets überlegt und proportional erfolgen und auf das Ziel des Mandats ausgerichtet sein müsse (Verhältnismäßigkeit); g) die Festlegung, dass die Leitlinien des Mandats für die gesamte Dauer der Intervention gelten; h) die Forderung nach der Einführung von Prozeduren und Mechanismen, um die Einhaltung dieser Leitlinien überwachen und bewerten zu können; i) die Forderung nach einer Rechenschaftspflicht der Intervenierenden gegenüber dem VN-Sicherheitsrat als derjenigen Autorität, die das Mandat erteilt.694 Dieser Forderungskatalog kann auf drei zentrale Aspekte herunter gebrochen werden, nämlich die Minimierung der Gewaltanwendung, die Bevorzugung und Förderung präventiver Maßnahmen und diplomatischer Lösungen sowie die Einrichtung von Überwachungsmechanismen zur Überprüfung der Mandatstreue der Intervenierenden, die dem Sicherheitsrat gegenüber rechenschaftspflichtig sein sollen.695 Die beiden ersten Elemente sind fest in der außenpolitischen Tradition Brasiliens verankert,696 wohingegen der dritte Aspekt als eine direkte Folge des Verlaufs der ‚Operation Unified Protector‘ gewertet werden kann. Traditionell gehört Brasilien zu jenen Staaten, die das Einmischungsverbot als eine tragende Säule der internationalen Ordnung betrachten.697 Kurz nach dem Beginn seiner ersten Amtszeit als Präsident initiierte Luiz Inácio Lula da Silva im Jahr 2003 vor dem Hintergrund der erstmaligen Übernahme des Kommandos einer VN-Peacekeeping-Mission (MINUSTAH) eine rhetorische Neuausrichtung 694 Vgl. Ribeiro Viotti, Responsibility while Protecting (Fn. 587), S. 3f. [Ziff. 11]. 695 Vgl. Tourinho, Marcos/ Stuenkel, Oliver/ Brockmeier, Sarah, „Responsibility while Protecting“: Reforming R2P Implementation, in: Global Society, Jg. 30 (2016), Nr. 1, S. 134–150, hier S. 138. 696 Vgl. Kenkel, Kai Michael, Brazil and R2P: Does Taking Responsibility Mean Using Force?, in: Global Responsibility to Protect, Jg. 4 (2012), Nr. 1, S. 5–32, hier S. 12f.; Gonçalves Gresse/ Preusser Mattos/ Peters, A Brazilian Perspective on Development and R2P (Fn. 33), S. 127–135. 697 Vgl. Gonçalves Gresse/ Preusser Mattos/ Peters, A Brazilian Perspective on Development and R2P (Fn. 33), S. 105. 4.2 Anwendung militärischer Gewalt zum Schutz vor Massenverbrechen 201 der brasilianischen Außenpolitik:698 Das Prinzip der ‚non-intervention‘ wurde abgelöst durch den Grundsatz der ‚non-indifference‘ angesichts von humanitären Krisen.699 Mit dem Grundsatz der ‚non-indifference‘ verknüpft die brasilianische Regierung friedliche Maßnahmen der strukturellen Konfliktprävention mit einer konsensualen Gewaltanwendung im Rahmen einer VN-Peacekeeping-Mission. Das Prinzip ist nicht auf die R2P-Tatbestände beschränkt,700 sondern bezieht auch humanitäre Notsituationen mit ein, die durch Hunger, Armut und Epidemien hervorgerufen werden701 und weißt daher beträchtliche Schnittmengen mit der in dieser Studie behandelten Schutzverantwortungsidee auf. Was die Wirkung der brasilianischen Initiative anbelangt, so zeigt gerade die sporadische Bezugnahme auf die RwP gerade durch einflussreiche Staaten aus dem Globalen Süden sowie durch prominente R2P-BefürworterInnen, dass aus deren Sicht das Dokument durchaus einige strittige Punkte anspricht, die angegangen werden müssten, um die weitere Implementierung der R2P voranzubringen.702 Gestützt wird dieser Befund durch die Beobachtung, dass auch von einem der chinesischen Regierung nahestehenden ‚Think Tank‘ ein Reformansatz erarbeitet wurde, der er- 698 Vgl. Herz, Monica, Brazil and R2P. Responsibility while Protecting, in: Serrano, Monica/ Weiss, Thomas G. (Hrsg), The International Politics of Human Rights. Rallying to the R2P Cause?, Abingdon/ New York 2014, S. 107–128, hier S. 111. 699 „Whenever requested, and within its means and capabilities, Brazil has given its contribution to help friendly countries overcome crises that have threatened their constitutional order and stability. We do not stand for interference in domestic affairs, but neither can we condone omission and indifference in face of situations that affect our neighbors“, Silva, Luis Inácio Lula da, Statement at the General Debate of the 59th Session of the General Assembly of the United Nations, 21.09.2004, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, http://www.un.org/webcast/ga/59/statements/braeng040921.pdf. 700 Vgl. Gonçalves Gresse/ Preusser Mattos/ Peters, A Brazilian Perspective on Development and R2P (Fn. 33), S. 124f. 701 „Brazil advocates the concept of ‚non-indifference‘ as a way of emphasizing the responsibility of the international community when faced with humanitarian disasters and crises, including those resulting from hunger, poverty and epidemics. These are humanitarian catastrophes that can be prevented or mitigated through political will and short, medium and long-term cooperation“, Ribeiro Viotti, Maria Luiza, Remarks at the Plenary Meeting of the General Assembly on the Responsibility to Protect, 23.07.2009, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, http://www.responsibilitytoprotect.org/Brazil_ENG.pdf. 702 Vgl. Gonçalves Gresse/ Preusser Mattos/ Peters, A Brazilian Perspective on Development and R2P (Fn. 33), S. 134f.; Kolb, An Introduction to the Law of the United Nations, Oxford/ Portland 2010, S. 87. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 202 hebliche Parallelen zu dem brasilianischen Vorstoß aufweist. Die wesentlichen Bestandteile des Positionspapiers Responsible Protection seien im Folgenden zur Abrundung der Analyse von Reformvorschlägen kurz vorgestellt. Das chinesische Positionspapier Responsible Protection Im Gegensatz zur RwP-Initiative, die innerhalb des brasilianischen Außenministeriums entworfen wurde, handelt es sich bei dem chinesischen Positionspapier Responsible Protection703 (RP) um ein semi-offizielles Dokument, für das sich Ruan Zongze, Vizepräsident des China Institute for International Studies (CIIS) verantwortlich zeichnet. Dennoch kann mit guten Gründen davon ausgegangen werden, dass Ruan in seinem Aufsatz die offizielle Position der chinesischen Regierung weitestgehend wiedergibt. Zum einen handelt es sich bei dem CIIS um die offizielle Gedankenfabrik des chinesischen Außenministeriums und zum anderen wurde das Dokument während einer Konferenz im Oktober 2013 in Beijing u. a. mit RepräsentantInnen der übrigen BRICS-Staaten diskutiert und der Terminus ‚responsible protection‘ von chinesischen Offiziellen in öffentlichen Reden verwendet.704 Zwar mag das Positionspapier durchaus die Mehrheitsposition unter den chinesischen WissenschaftlerInnen und DiplomatInnen widerspiegeln,705 allerdings entspricht die Sprachregelung an einigen Stellen durchaus nicht den Standards diplomatischer Zurückhaltung.706 Vor allem 4.2.2.2 703 Ruan, Zongze, Responsible Protection: Building a Safer World, in: China International Studies, Jg. 34 (2012), Nr. 3, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, http://w ww.ciis.org.cn/english/2012-06/15/content_5090912.htm. 704 Vgl. Garwood-Gowers, Andrew, China´s „Responsible Protection“ Concept: Reinterpreting the Responsibility to Protect (R2P) and Military Intervention for Humanitarian Purposes, in: Asian Journal of International Law, Jg. 6 (2016), Nr. 1, S. 89–118, hier S. 101. 705 Vgl. für einen Überblick über die verschiedenen Positionen in den akademischen und diplomatischen Zirkeln gegenüber der Schutzverantwortung, Liu, Tiewa/ Zhang, Haibin, Debates in China about the Responsibility to Protect as a Developing International Norm: A General Assesment, in: Conflict, Security & Development, Jg. 14 (2014), Nr. 4, S. 403–427. 706 „Practice has proven that this is to play the tyrant under the name of ‚humanitarianism ; „How many military interventions by the West came to an ‚honorable end since the end of the Cold War? How many places were made a shambles? , Ruan, Responsible Protection (Fn. 703), S. 5, 6. 4.2 Anwendung militärischer Gewalt zum Schutz vor Massenverbrechen 203 aber wird die chinesische Position durchgehend explizit mit der des ‚Westens‘ kontrastiert. Die Entstehung von RP ist vor dem zweifachen Hintergrund der aus Ruans Sicht in mehrfacher Hinsicht schädlichen Libyen-Intervention und dem zunehmenden Druck auf die chinesische Diplomatie zu sehen, sich im Hinblick auf den syrischen Bürgerkrieg der Verurteilung der Gewalttaten durch die VN-Sicherheitsrats- und VN-Generalversammlungsmehrheit anzuschließen. So ist das Positionspapier vor allen Dingen auch eine Rechtfertigung der auf eine politische Lösung hinarbeitenden chinesischen Position im syrischen Bürgerkrieg, die sich auf rechtliche Prinzipien und pragmatische Überlegungen stützt.707 Das Dokument ist in vier Teile gegliedert, an die Betrachtung der „Syrian crisis“ und die Rückschau auf den „Libyan war“ schließen sich zunächst fünf „reflections by the International Community“ an,708 bevor im letzten Part die nachfolgend im Wortlaut aufgeführten sechs Grundelemente eines verantwortungsvollen Schutzes präsentiert werden: „First, the object of RP must be made clear. Of course, it is the people of the target country and peace and stability of the relevant region. The objects of protection must be the innocent people, not specific political parties or armed forces. Only such kind of protection is rightful and well-intentioned and is protection in its true sense. Second, the legitimacy of the ‚protection executors must be established. The government of a given state bears the primary responsibility of protecting its citizens. Besides that, the UN Security Council is the only legitimate actor to perform this duty while no countries have such a right, let alone the legal status to do so. Third, the means of ‚protection must be strictly limited. The prerequisite for invoking protection should be exhaustion of diplomatic and political means of solution. Non-military means like diplomatic efforts, though 707 Vgl. Garwood-Gowers, China’s ‚Responsible Protection Concept (Fn. 704), S. 90. 708 Diese Überlegungen sind, dass die R2P erstens missbräuchlich angewandt werden und zweitens mehr Schaden als Nutzen anrichten kann. Daran schließen sich die Fragen an, wie bestimmte Prinzipien, u. a. die RwP oder der Grundsatz der Proportionalität realisiert werden können, und ob es jenseits der militärischen Mittel noch andere Instrumente gibt, um die Schutzverantwortung umzusetzen. Die fünfte Betrachtung beschäftigt sich mit der Frage, wie mit offensichtlichen Doppelstandards z. B. hinsichtlich der Bewertung der Situation in Bahrain im Vergleich zu jener in Libyen umgegangen werden soll, vgl. Ruan, Responsible Protection (Fn. 703), S. 8f. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 204 time-consuming, produce long-lasting results with lesser side effects. On the contrary, using military force at every turn would not only cause huge civilian casualties but also bring severe damage to infrastructure and downturn of national economy in the country or region to be ‚protected , eventually aggravating humanitarian disasters and plunging the object of ‚protection into protracted and distressful post-crisis reconstruction. Fourth, the purpose of ‚protection must be defined. Just as doctors should not kill patients by means of treatment, the purpose of protection must be to mitigate humanitarian catastrophe. It is absolutely forbidden to create greater humanitarian disasters because of protection, let alone to use protection as a means to overthrow the government of a given state. Fifth, the ‚protectors should be responsible for the post-‚intervention and post-‚protection reconstruction of the state concerned. They should absolutely not smash and go, leaving a terrible mess to the country and people subject to ‚protection . Sixth, the United Nations should establish mechanisms of supervision, outcome evaluation and post factum accountability to ensure the means, process, scope and results of ‚protection .709 Im Vergleich zur brasilianischen Initiative fallen neben den Parallelen, dass in dem chinesischen Positionspapier sowohl Entscheidungskriterien benannt als auch Überwachungsmechanismen eingefordert werden, einige wichtige Unterschiede ins Auge: So finden manche Kriterien gleich mehrfach Erwähnung, beispielsweise die rechte Absicht in Element eins und vier oder die berechtigten Erfolgsaussichten in eins, drei und vier. Darüber hinaus sind die Kriterien wesentlich anspruchsvoller formuliert, so beispielsweise die Vorgabe der Unparteilichkeit unter dem ersten oder die kategorische Absage an einen ‚regime change‘ unter dem vierten Punkt. Besonders sticht heraus, dass mit der Forderung nach Wiederaufbaumaßnahmen durch die Intervenienten auf die Komponente der ‚Responsibility to Rebuild‘ aus dem ICISS Report Bezug genommen wird, die weder im WSOD noch in der brasilianischen Initiative erwähnt wurde.710 Bei einem Vergleich der brasilianischen und chinesischen Reformentwürfe mit dem ursprünglichen Entwurf der ‚Responsibility to Protect‘ durch die ICISS 709 Ruan, Responsible Protection (Fn. 703), S. 11f. 710 Vgl. Garwood-Gowers, China’s ‚Responsible Protection‘ Concept (Fn. 704), S. 103–109. 4.2 Anwendung militärischer Gewalt zum Schutz vor Massenverbrechen 205 wird indes deutlich,711 dass die beiden Initiativen wenig Innovationsgehalt beinhalten, sondern sich überwiegend an Vorschlägen orientieren, die in den Debatten über Humanitäre Interventionen fest etabliert sind.712 Umsetzbarkeit der Reforminitiativen Im Folgenden wird geprüft, inwieweit die brasilianischen und chinesischen Reformvorschläge für die R2P in der gegenwärtigen internationalen Gesellschaft umsetzbar erscheinen und welche Effekte eine hypothetische Implementierung von Interventionskriterien und Kontrollmechanismen zeitigen könnte. Zunächst einmal sind die möglichen Vorteile einer Zugrundelegung der Kriterien des ‚gerechten Krieges‘ als Schablone für die Strukturierung des Entscheidungsfindungsprozesses und die Bewertung des Verhaltens der intervenierenden Staaten im Falle der NATO-Intervention in Libyen nicht leicht zu erkennen. Bei der Begründung ihres Abstimmungsverhaltens haben sich sowohl die interventionsbefürwortenden als auch die sich enthaltenden Staaten auf einige dieser Kriterien berufen.713 Deren Interpretationsoffenheit ermöglichte es, zu diametral entgegengesetzten Einschätzungen hinsichtlich der Fragen zu gelangen, ob bereits alle erfolgsversprechenden friedlichen Mittel erprobt wurden und gescheitert seien, ob berechtigte Erfolgsaussichten für militärische Maßnahmen bestünden und ob der Schutz der ZivilistInnen tatsächlich das primäre Ziel der interventionswilligen Staaten sei.714 Ebenso kam es parallel und im 4.2.2.3 711 Andrew Garwood-Gowers hat einige Gemeinsamkeiten und Unterschiede hinsichtlich der Formulierung von Entscheidungskriterien und der Skizzierung von Überwachungsmechanismen herausgearbeitet, die zwischen dem brasilianischen und dem chinesischen Reformentwurf bestehen und vergleicht diese zusätzlich mit den Vorgaben aus dem ICISS Report, vgl. Garwood-Gowers, China ´s ‚Responsible Protection‘ Concept (Fn. 704), S. 104. 712 Vgl. im Hinblick auf die RwP, Gonçalves Gresse/ Preusser Mattos/ Peters, A Brazilian Perspective on Development and R2P (Fn. 33), S. 129. 713 Vgl. Bellamy, Alex J./ Williams, Paul D., The New Politics of Protection? Côte d ´Ivoire, Libya and the Responsibility to Protect, in: International Affairs 87 (2011), Nr. 4, S. 825–850, hier S. 843; Peters, Der ‚perfekte Sturm‘ in Libyen (Fn. 91), S. 169. 714 Vgl. für die interventionskritische Position: AU Peace and Security Council, 265th Meeting Communiqué (= PSC/PR/Comm.2 [CCLXV]) vom 10.03.2011; Merkel, Reinhard, Die Intervention der NATO in Libyen. Völkerrechtliche und rechtsphilosophische Anmerkungen zu einem weltpolitischen Trauerspiel, in: Zeitschrift für Internationale Strafrechtsdogmatik, Jg. 6 (2011), Nr. 10, S. 771– 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 206 Nachklang zur Intervention zu abweichenden Bewertungen hinsichtlich der rechten Absicht (war der Regimesturz ein Mittel zur Erfüllung des Schutzzwecks oder ein Zweck an sich?),715 des letzten Mittels (hätte von Seiten der NATO während der Monate andauernden Pattsituation zwischen libyscher Armee und Rebellen nicht stärker auf eine friedliche Lösung hingewirkt werden müssen?),716 der Verhältnismäßigkeit (war die zeitliche und räumliche Ausweitung und Intensivierung der Kampfhandlungen zur Umsetzung des Schutzmandats angemessen und erforderlich?)717 und schließlich der Erfolgsbilanz der Mission (hat die Intervention durch die zehntausende Toten des libyschen Bürgerkriegs, die Zerstörung der Infrastruktur und den Zerfall des Staates sowie die Destabilisierung der Region mehr Schaden angerichtet als nur kontrafaktisch zu schätzenden Nutzen gestiftet?).718 Die beiden Initiativen knüpfen an die schon lange vor der ursprünglichen Konzipierung der Schutzverantwortung durch die ICISS geführte Debatte über die Notwendigkeit und den Nutzen von Entscheidungskriterien an, ohne hier neue Impulse zu setzen.719 Entscheidungskriterien können je nach Sichtweise einem Missbrauch der R2P vorbeugen720 oder aber gerade die Möglichkeiten für eine missbräuchliche Anwendung erhöhen.721 In je- 783; Graubart, R2P and Pragmatic Liberal Interventionism (Fn. 668); O´Connell, Mary Ellen, How to Loose a Revolution, in: Weiss, Thomas G. u. a. (Hrsg.), The Responsibility to Protect: Challenges & Opportunities in Light of the Lybian Intervention, London 2011, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, http://www.e-i r.info/wp-content/uploads/2P.pdf, S. 15–17. Vgl. zudem befürwortend Tomuschat, Christian, Wenn Gaddafi mit blutiger Rache droht, FAZ vom 23.03.2011; Geiß, Robin/ Kashgar, Maral, UN-Maßnahmen gegen Libyen, in: Vereinte Nationen Jg. 59 (2011), Nr. 3, S. 99–104; Bellamy/ Williams, The New Politics of Protection? (Fn. 713). 715 Vgl. Luck, Die unterschätzte Kraft der zivilen Prävention (Fn. 642), S. 139. 716 Vgl. Rudolf, Schutzverantwortung und humanitäre Intervention (Fn. 573), S. 8. 717 Vgl. Payandeh, Die Militärintervention in Libyen (Fn. 606). 718 Für einen Überblick der unterschiedlichen Bewertungen siehe Lopez, Giselle, Responsibility to Protect at a Crossroads: The Crisis in Libya, in: Chase, Anthony (Hrsg.), Transatlantic Perspectives on Diplomacy and Diversity, New York 2015, S. 119–138. 719 Für eine Übersicht der Debatte siehe Bellamy, Global Politics and the Responsibility to Protect (Fn. 579), S. 163–169; Peters, Daniel Die Responsibility to Protect als Maßstab (Fn. 29), S. 11–16. 720 Vgl. Thakur, The United Nations, Peace and Security (Fn. 676), S. 248f. 721 Vgl. Hilphold, Peter, The Duty to Protect and the Reform of the United Nations – A New Step in the Development of International Law?, in: Max Planck Yearbook of United Nations Law, Jg. 10 (2006), S. 35–69, hier S. 52, 63. 4.2 Anwendung militärischer Gewalt zum Schutz vor Massenverbrechen 207 dem Fall können Entscheidungskriterien die politische Debatte strukturieren und den Druck auf andere Staaten erhöhen.722 Aus ihnen kann aber weder ein Automatismus zum Handeln abgeleitet werden noch sind sie dazu geeignet, den Handlungsspielraum der P5 effektiv einzuschränken.723 Zwar hat VN-Generalsekretär Ban in seinem ersten Bericht über die Implementierung der R2P die Erörterung von „principles, rules and doctrine that should guide the application of coercive force in extreme situations relating the responsibility to protect“724 angeregt. Dennoch räumen selbst BefürworterInnen des Konzepts deren lediglich begrenzten Nutzen ein und warnen davor, dass eine Kontroverse um die Integration von Kriterien die weitere Implementierung des R2P behindern könnte.725 Und je anspruchsvoller die Kriterien formuliert würden, desto unwahrscheinlicher sei es, dass sich Staaten überhaupt zu einer militärischen Intervention bereit erklären würden.726 Da es äußerst zweifelhaft ist, dass die ständigen Sicherheitsratsmitglieder ihren Handlungsspielraum durch die Bindung an Interventionskriterien – wenn auch nur minimal – einschränken werden,727 ihr Nutzen hinsichtlich der Etablierung einer kohärenten Entscheidungspraxis ohnehin be- 722 Vgl. Wheeler, Saving Strangers (Fn. 349), Oxford 2000, S. 33. 723 „[T]here is little evidence that, in practice, criteria would serve the goals of accountability by ensuring a shared understanding of situations and mandates and that the implementation of mandates would be consistent with those understandings. In the hands of skilled diplomats, criteria would likely merely become the language used to justify pre-determined positions , Bellamy, Alex J., Protecting Responsibly: The UN Security Council and the Use of Force for Human Protection Purposes (= Strengthening the Rule of Law through the UN Security Council Workshop Paper Series Working Paper No. 7.1), 2012, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, http://regnet.anu.edu.au/sites/default/files/publications/attachments/2015-05/W P%25207.1_0.pdf, S. 16f. 724 Ban, Implementing the Responsibility to Protect (Fn. 528), S. 27 [Ziff. 62]. 725 Vgl. Bellamy, Global Politics and the Responsibility to Protect (Fn. 579), S. 169. 726 Vgl. Bellamy, Protecting Responsibly (Fn. 723), S. 22f. 727 Sofern die Kriterien aufgrund ihrer Vagheit dazu überhaupt geeignet sind, vgl. Wojcikiewicz Almeida, Brazilian View of Responsibility to Protect (Fn. 687), S. 54. Simon diagnostiziert eine Konturlosigkeit des Konzepts, aufgrund derer auch die Wirksamkeit von Kriterien im Hinblick auf die Beschränkung des Handlungsspielraums der P5 zweifelhaft sei, vgl. Simon, 15 Jahre Responsibility to Protect (Fn. 168), S. 38. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 208 grenzt ist728 und darüber hinaus den beiden Dokumenten RwP und Responsible Protection nicht zu entnehmen ist, wie diese beiden altbekannten Einwände entkräftet werden könnten, erscheint es in den Tat wenig sinnvoll, sich bei der weiteren Implementierung der R2P vorrangig auf den Aspekt der Interventionskriterien zu versteifen.729 Daher ist es geboten, zusätzlich die Umsetzungsmöglichkeiten und Vorteile einer Einrichtung von Kontrollsystemen zu eruieren, durch die die Einhaltung des Mandats überwacht werden soll. In ihrer Konzeptnote unterbreitet die brasilianische Regierung selbst keine eigenen Vorschläge, wie diese Forderung umgesetzt werden könnte. Dieses Versäumnis wurde vier Jahre später während der R2P-Dialoge von 2015 und 2016 auf Ebene der VN-Generalversammlung nachgeholt.730 Da mit der Frage nach einer Überwachung der Intervenierenden das altbekannte Problem der Delegierung bei der Durchführung der Entscheidungen des VN-Sicherheitsrats angesprochen wird,731 konnte die brasilianische VN-Delegation auf bereits vorhandene Vorschläge aus der Literatur zurückgreifen. Zuallererst besteht für den VN-Sicherheitsrat selbst die Möglichkeit, durch eine inhaltliche Konkretisierung des Mandats den Auslegungsspielraum der Intervenie- 728 Vgl. Graubart, R2P and Pragmatic Liberal Interventionism (Fn. 668), S. 85. Alex Bellamy sieht in den Kriterien „a holistic framewortk that can guide moral reasoning and debate“, Bellamy, Alex J., The Responsibility to Protect and the Just War Tradition, in: Thakur, Ramesh/ Maley, William (Hrsg.), Theorising the Responsibility to Protect, Cambridge 2015, S. 181–199, hier S. 181. 729 Im Übrigen gibt es seit Jahrzehnten eine völkerrechtliche Debatte darüber, ob bei Entscheidungen nach Kapitel VII der VN-Charta die Angemessenheits- und Erforderlichkeitsgrundsätze („neccessity and proportionality“) gelten, vgl. Gardam, Judith, Necessity, Proportionality and the Use of Force by States, Cambridge 2004 und O´Connell, Mary Ellen, The United Nations Security Council and the Authorization of Force: Renewing the Council through Law Reform, in: Blokker, Niels/ Schrijver, Nico (Hrsg.), The Security Council and the Use of Force. Theory and Reality – a Need for Change, Leiden 2005, S. 47–63, hier S. 58f. 730 Vgl. Aguiar Patriota, Antonio de, Statement by the Permanent Representative of Brazil to the United Nations During the Informal Interactive Dialogue on the Report of the Secretary-General on a Vital and Enduring Committment: Implementing the Responsibility to Protect, 8.9.2015, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, http://www.responsibilitytoprotect.org/brazil%281 %29.pdf; Aguiar Patriota, Antonio de, Statement by the Permanent Representative of Brazil to the United Nations During the Informal Interactive Dialogue on the Responsibility to Protect, 6.9.2016, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, http://www.globalr 2p.org/media/files/2016-09-02-discurso-agnu-debate-interativo-r2p-v_1.pdf. 731 Vgl. Tourinho/ Stuenkel/ Brockmeier, „Responsibility while Protecting“ (Fn. 695), S. 138. 4.2 Anwendung militärischer Gewalt zum Schutz vor Massenverbrechen 209 renden zu begrenzen:732 Beispiele wären eine Restriktionen hinsichtlich der erlaubten Mittel, die exakte Bestimmung des Interventionsziels, das Einfordern eines kontinuierlichen Bemühens um eine friedliche Konfliktlösung und die Festlegung eines zeitlichen Limits durch die so genannte ‚sunset clause‘.733 Darüber hinaus bestehen weitere Optionen, um die Einhaltung des Mandats zu überwachen: Die Kontrolle könnte durch ein externes Organ, z. B. den IGH oder durch den VN-Sicherheitsrat selbst ausgeführt werden, der über die Kompetenzen verfügt, eine Fact-Finding-Mission zu entsenden, periodische Berichte der Intervenierenden anzufordern oder Konsultationen zwischen dem Department of Peacekeeping Operations (DPKO) und den mandatsausführenden Staaten anzuberaumen.734 Diese Vorschläge erscheinen zunächst einmal nicht abwegig, jedoch stellt sich das Problem, welche Folgen aus der Implementierung von Überwachungsprozeduren und Rechenschaftspflichten erwachsen würden. Die wenigsten Staaten dürften die Neigung verspüren, sich während einer Intervention der Kontrolle, der Kritik und dem damit verbundenen öffentlichen Druck auszusetzen, die allesamt durch die Einführung von Monitoring-Mechanismen anwachsen würden. Dies gilt umso mehr für den Fall, dass die überwachende Institution mit der Kompetenz ausgestattet würde, eine Empfehlung für eine vorzeitige Beendigung aufgrund von Fehlverhalten auszusprechen.735 Es bleibt zudem offen, mit wem die Kontrollinstanz personell besetzt würde und über welche Kompetenzen sie verfügen würde. Um wirklich einen Unterschied zu der bisherigen Delegierungspraxis machen zu können, müsste diese Instanz weitgehende Rechte zur Überwachung und Kritik haben, und genau diese Vorgabe wäre wohl für die interventionswilligen Staaten nicht hinnehmbar. Insofern gibt die derzeitige Delegierungspraxis dem unkontrollierten Handeln mandatbewehrter Akteure den Vorzug gegenüber einem potentiellen Nichthandeln aufgrund inakzeptabler, weil freiheitsbeschränkender, Vorgaben.736 Zusammengefasst sind bereits die eher moderaten Reformvorschläge der beiden Initiativen in mehrfacher Hinsicht problembehaftet: Zum 732 Vgl. Bellamy, Protecting Responsibly (Fn. 723), S. 22f. 733 Das Mandat wird zeitlich begrenzt und verlangt zur Fortführung der Gewaltanwendung nach einer periodischen Erneuerung, vgl. Wojcikiewicz Almeida, Brazilian View of Responsibility to Protect (Fn. 687), S. 55. 734 Vgl. Wojcikiewicz Almeida, Brazilian View of Responsibility to Protect (Fn. 687), S. 57f. 735 Vgl. Wojcikiewicz Almeida, Brazilian View of Responsibility to Protect (Fn. 687), S. 58f. 736 Vgl. Kolb, An Introduction to the Law of the United Nations (Fn. 702), S. 86. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 210 einen ist weder die Annahme von Entscheidungskriterien noch die Einrichtung effektiver Kontrollmechanismen wahrscheinlich. Zum anderen ist es durchaus umstritten, ob die Kriterien zu einer kohärenteren Entscheidungspraxis beitragen könnten. Zudem ist es im Bereich des Möglichen, dass die Einführung von Überwachungsmechanismen und einer Rechenschaftspflicht die Weltgemeinschaft letztendlich ohne interventionswillige Staaten zurücklassen würde. Aufgrund der mehrfach angesprochenen Vorteile, die vor allem einer kriterienbasierten Entscheidungsfindung, aber auch einer Überwachung der von den Intervenierenden ausgehenden Handlungen innewohnen, müsste die Praxis der militärischen Gewaltanwendung zum Schutz von Menschenleben dennoch an diese Maßgaben und Mechanismen gebunden werden,737 um überhaupt als geeignetes Instrument zur Umsetzung der Schutzverantwortungsidee in Betracht zu kommen. Darüber hinaus sind weitergehende Reformvorschläge, wie beispielsweise die Aufstellung eines kosmopolitisch agierenden Militärs,738 die die Eignung militärischer Maßnahmen als Instrument zum Schutz von Menschenleben vermutlich verbessern würden, momentan aufgrund des Nichtvorhandenseins eines geeigneten Schutzakteurs außer Reichweite.739 Zwischenfazit und Überleitung Die in diesem Unterkapitel gewonnenen Erkenntnisse führen zu der Schlussfolgerung, dass das Instrument der militärischen Gewaltanwendung zur Umsetzung der Schutzverantwortungsidee äußerst restriktiv gehandhabt werden sollte. Zum einen sprechen Effektivitäts- und Effizienzerwägungen dafür, die Anwendung militärischer Gewalt unter Berufung auf die R2P auf wenige Extremsituationen zu beschränken.740 Zum anderen sollten der Interpretations- und Handlungsspielraum der intervenierenden Staaten, soweit dies möglich und umsetzbar ist, eingeschränkt werden, wobei vor allem in dem VN-Mandat Begrenzungen hinsichtlich der zeitlichen Dauer, des geographischen Raums und der konkreten Maßnah- 4.2.2.4 737 Vgl. Haspel, Responsibility to Protect und Humanitäre Intervention (Fn. 123). 738 Für eine ausführliche Untersuchung der Realisierungsmöglichkeiten eines „Global Community Policing approach based on dialogue, local engagement and a concern for the experience of the Other , Gilmore, The Cosmopolitan Military (Fn. 649), S. 105f. 739 Vgl. Gilmore, The Cosmopolitan Military (Fn. 649), S. 193f. 740 Rudolf, Schutzverantwortung und humanitäre Intervention (Fn. 573), S. 31. 4.2 Anwendung militärischer Gewalt zum Schutz vor Massenverbrechen 211 men (z. B. die Ausbildung und direkte Unterstützung einer der beteiligten Konfliktparteien) verankert werden könnten. Im Endeffekt ähneln diese Vorgaben jenen Parametern, die George Lukas und andere an einen ‚restrictive approach‘ der Lehre des ‚gerechten Krieges‘ anlegen.741 Nach diesem Ansatz sollen der Anwendungsbereich Humanitärer Interventionen auf wenige Extremsituationen beschränkt und die Bewertung der Handlungen der Intervenierenden anhand einer Überprüfung der Einhaltung bestimmter Kriterien erfolgen. Beispielsweise dürfen keine Aktionen ausgeführt werden, die ZivilistInnen schädigen, wenn diese Schädigungen vermeidbar sind. Für den Einsatz militärischer Gewalt zum Schutz vor Massenverbrechen würden damit strengere Regeln gelten als für andere militärische Missionen.742 Um im Rahmen der Umsetzung der Schutzverantwortungsidee den eigenen verursachten Schaden jedoch so weit wie möglich minimieren zu können, wären neben den moderaten Reformen bei der Mandatsformulierung auch weiterführende Reformen notwendig, die eine kosmopolitischorientierte Armee Wirklichkeit werden lassen. Solange die Realisierung selbst der moderaten Reformen jedoch unwahrscheinlich ist, bleibt die militärische Gewaltanwendung in Form einer Humanitären Intervention eines der weniger geeigneten Umsetzungsinstrumente der Schutzverantwortungsidee in der internationalen Gesellschaft – dies gilt umso mehr, wenn die Gewaltanwendung nicht an Konfliktlösungs- und Wiederaufbaustrategien gekoppelt ist. 741 Vgl. Lucas, George R., From Jus ad Bellum to Jus ad Pacem: Re-Thinking Just- War Criteria for the Use of Military Force for Humanitarian Ends, in: Chatterjee, Deen K./ Schei, Don E. (Hrsg.), Ethics and Foreign Intervention, Cambridge 2003, S. 72–96. 742 Vgl. Pattison, James, The Ethics of the ‚Responsibility while Protecting‘. Brazil, the Responsibility to Protect, and the Restrictive Approach to Humanitarian Intervention, in: Kenkel, Kai Michael/ Cunliffe, Philip (Hrsg.), Brazil as a Rising Power, Abingdon/ New York 2016, S. 104–126, hier S. 108, 115. Im Gegensatz zum ‚Restrictive Approach‘ ist der Anwendungsbereich bei einem ‚Permissive Approach‘ der Lehre des ‚gerechten Krieges‘ nicht nur auf Massenverbrechen beschränkt und die Regeln für die Gewaltanwendung bei Schutzmissionen unterscheiden sich nicht von denen anderer Kriegseinsätze. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 212 Weitere Instrumente der Massenverbrechensprävention Neben der Anwendung militärischer Mittel gibt es noch weitere Instrumente der Massenverbrechensprävention die potentiell zur Umsetzung der Schutzverantwortungsidee durch das Konzept der R2P geeignet sein könnten, allen voran die Wahrnehmung extraterritorialer Schutzpflichten zur Verhinderung von genozidaler Gewalt, die Verhängung gezielter Sanktionen, der Schutz von Flüchtlingen durch die Praxis des Resettlement und eine restriktive Waffenexportpolitik. Diese Instrumente werden nachfolgend im Einzelnen geprüft, wobei es nicht darum gehen soll, ein vollständiges Inventar an Maßnahmen zur Massenverbrechensprävention zu erfassen.743 Statt dessen werden jene Mittel in den Mittelpunkt der Analyse gerückt, die zum einen potentiell geeignet erscheinen, einen wirksamen Beitrag zur Verhinderung von Massenverbrechen leisten zu können und bei denen zum anderen der oder die Pflichtenträger relativ eindeutig benannt werden kann/ können. Extraterritoriale Schutzpflichten zur Verhinderung von Völkermord Die Existenz von extraterritoriale Schutzpflichten zur Verhinderung von Völkermord wird vom IGH in zwei unterschiedlichen Kontexten angenommen: Zum einen können extraterritoriale Schutzpflichten aufgrund der Jurisdiktion über ein Gebiet oder über einen bestimmten Akteur, der (potentiell) einen Genozid verübt, bestehen. Zum anderen können sie auch jenseits der Ausübung von Jurisdiktion mit der Fähigkeit zur effektiven Einflussnahme begründet werden. Die meisten Menschenrechtsverträge enthalten eine Gerichtsstandklausel (‚jurisdiction clause‘), die ihre Anwendbarkeit auf Personen oder Territorium beschränken, über die oder das der Staat Jurisdiktion, also Gerichtshoheit respektive Hoheitsgewalt,744 innehat. Daher ist die Jurisdiktion nicht auf das eigene Staatsgebiet begrenzt, sondern umfasst auch jene Kontexte, in denen ein Staat jenseits der eigenen Staatsgrenzen effektive 4.3 4.3.1 743 Für einen Überblick nebst weiterer Literatur vgl. Sharma, Serena K./ Welsch, Jennifer M. (Hrsg.), The Responsibility to Prevent. Overcoming the Challenges of Atrocity Prevention, Oxford 2015.. 744 Zum Terminus der ‚Jurisdiktion vgl. Heijer, Maarten den/ Lawson, Rick, Extraterritorial Human Rights and the Conept of ‚Jurisdiction , in: Langford, Malcolm et al. (Hrsg.), Global Justice, State Duties. The Extraterritorial Scope of Economic, Social and Cultural Rights in International Law, S. 153 – 191. 4.3 Weitere Instrumente der Massenverbrechensprävention 213 Kontrolle745 über Gebiete (‚spatial model of jurisdiction‘)746 oder Personen (‚personal model of jurisdiction‘)747 ausübt. Beispielhaft für Konstellationen in denen staatliche Vertreter außerhalb des eigenen Staatsgebietes Jurisdiktion ausüben und ihnen aufgrund dessen auch extraterritoriale Schutzpflichten zugeschrieben werden, sind militärische Interventionen und Besetzungen.748 So befand der IGH in seinem Gutachten über die Legal Consequences of the Construction of a Wall, dass „while the jurisdiction of States is primarily territorial, it may sometimes be exercised outside the national territory. Considering the object and purpose of the International Covenant on Civil and Political Rights, it would seem natural that, even when such is the case, States parties to the Covenant should be bound to comply with its provisions .749 Zudem erkannte der Gerichtshof die extraterritoriale Anwendbarkeit des IPwskR, der keine Jurisdiktionsklausel enthält, in Bezug auf die von Israel kontrollierten palästinensischen Gebiete an.750 Mit Hinblick auf mögliche extraterritoriale Pflichten, die sich aus der ebenfalls nicht mit einer Jurisdiktionsklausel ausgestatteten Völkermordkonvention ergeben, erklärte der IGH in seiner Entgegnung auf die erhobenen Einwände der Beklagten im Fall Bosnia and Herzegovina v. Serbia and Montenegro, dass „[i]t follows that the rights and obligations enshrined in the Convention are rights and obligations erga omnes. The Court notes that the obligation each State thus has to prevent and to punish the crime of genocide is not territorially limited by the Convention .751 Diese allgemeine Formel konkretisierte der IGH in seinem Urteil zu dem genannten Fall, indem er hier die Fähigkeit zur effektiven Einflussnahme als Kriterium für die Zuschreibung der Verhinderungspflichten bestimmte und die bereits in Kapitel 2.2.3 genannten Kriterien für die Feststellung dieser Fä- 745 Zum Kriterium der effektiven Kontrolle vgl. European Court of Human Rights, Banković and Ohters v. Belgium and Others, Decision,12.12.2001, S. 12–14, 19– 21, 23 [Ziff. 44, 47, 52, 70, 71, 75, 80]. 746 Vgl. Heijer/ Lawson, Extraterritorial Human Rights (Fn. 744), S. 164–172. 747 Vgl. Heijer/ Lawson, Extraterritorial Human Rights (Fn. 744), S. 172–182. 748 Vgl. Schutter, International Human Rights Law (Fn. 2), S. 125–132; Have, The Prevention of Gross Human Rights Violations (Fn. 43), S. 94. 749 ICJ, Legal Consequences of the Construction of a Wall (Fn. 242), S. 179 [Ziff. 109]. 750 Vgl. ICJ, Legal Consequences of the Construction of a Wall (Fn. 242), S. 181 [Ziff. 112]. 751 ICJ, Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide, Preliminary Objections, Judgment, in: ICJ, Reports of Judgments, Advisory Opinions and Orders 1996, New York 1996, S. 616 [Ziff. 31]. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 214 higkeit offerierte.752 Diese Kriterien sind weiter gefasst als jene Parameter zur Bestimmung einer effektiven Kontrolle über einen Akteur oder ein Gebiet. Denn für die Anwendbarkeit der Verpflichtungen aus der Völkermordkonvention aufgrund einer effektiven Kontrolle ist es erforderlich, dass ein Staat extraterritoriale Jurisdiktion über ein bestimmtes Territorium oder einen konkreten Akteur ausübt.753 Schließlich ist im Hinblik auf die tatsächliche Fähigkeit, Menschenrechte jenseits der eigenen Grenzen schützen zu können, anzunehmen, dass ein Staat, der in der Lage ist, seine Hoheitsgewalt über das eigene Staatsgebiet hinaus auszudehnen, zugleich über die Kapazitäten verfügt, dort auch den Schutz grundlegender Menschenrechte sicherzustellen.754 Welche konkreten Pflichten bestehen zunächst also für jene Staaten, denen extraterritoriale Schutzpflichten aufgrund von Jurisdiktion zugeschrieben werden? Ganz grundsätzlich und langfristig gedacht müssen diese Staaten legislative und administrative Vorkehrungen treffen, die vor allem die Rechte auf Leben und auf Freiheit von grausamer Behandlung schützen. Dies gilt beispielsweise im Hinblick auf die Gewaltanwendung zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung, die Strafverfolgung und die Aufarbeitung und Bestrafung eigener Verbrechen, die in dem Gebiet oder von den Personen begangen wurden, über das bzw. die der Staat Jurisdiktion ausübt.755 Zu den kurzfristigen Maßnahmen, zu denen die in Frage kommenden Staaten verpflichtet sind, gehört vor allem die Überwachung des Verhaltens der eigenen Offiziellen auf dem fremden Territorium und der Schutz vor schweren Menschenrechtsverletzungen, die von nichtstaatlichen Akteuren begangen werden. Kommt es zu schweren Gewalthandlungen durch einen dritten Akteur, dann sind die Offiziellen jenes Staates, der Jurisdiktion über das fraglich Gebiet ausübt, verpflichtet, diese zu melden, damit die Regierung geeignete (extraterritoriale) Schutzmaßnahmen einleiten kann. Zudem müssen in diesen Kontexten SoldatInnen eines anderen Staates jene ZivilistInnen schützen, die sich in ihrer Obhut befinden, wie der Gerichtshof in Den Haag in Bezug auf jene niederländischen SoldatInnen urteilte, die der UN Protection Force (UNPROFOR) in Bosnien 752 Vgl. ICJ, Case Concerning the Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (Fn. 179), S. 221 [Ziff. 430]. 753 Vgl. Have, The Prevention of Gross Human Rights Violations (Fn. 43), S. 109, 116. 754 Vgl. Have, The Prevention of Gross Human Rights Violations, (Fn. 43), S. 118. 755 Vgl. Have, The Prevention of Gross Human Rights Violations (Fn. 43), S. 125– 134. 4.3 Weitere Instrumente der Massenverbrechensprävention 215 angehörten. Aus Sicht der Richter haben die SoldatInnen durch ihr passives Verhalten zu der Deportation und Tötung von ZivilistInnen in Srebrenica beigetragen, die zuvor in dem Lager der UNPROFOR Schutz gesucht hatten.756 Für den Fall, dass genozidale Gewalthandlungen bereits verübt wurden und weiterhin andauern, hat der Staat, der die extraterritoriale Jurisdiktion ausübt, die Pflicht, alles ihm Mögliche zu unternehmen, um die Gewalthandlungen zu beenden. Diese Pflicht beinhaltet eine Untersuchungspflicht hinsichtlich der Geschehnisse in dem eigenen Verantwortungsbereich, die Pflicht zur Einmischung mit friedlichen und gewaltsamen Maßnahmen bei Verbrechen durch nichtstaatliche Akteure und die Pflicht, Verbrechen durch eigene Offizielle sofort zu unterbinden.757 Ferner hat der Staat die Pflicht, alle Verbrechen, die in jenen Gebieten oder von jenen Personen begangen wurden, über das oder die er Jurisdiktion ausübt, zu untersuchen und die TäterInnen anzuklagen und zu bestrafen.758 Die Zuschreibung einer extraterritorialen Pflicht zum Schutz vor Völkermord erfolgt auf der Basis tatsächlicher Anhaltspunkte, nämlich aufgrund der effektiven Kontrolle über ein Gebiet oder über Personen jenseits des eigenen Staatsgebiets und ist damit relativ einfach nachzuvollziehen und zuzuordnen.759 Indes ist diese Konstellation der extraterritorialen Schutzpflichten aufgrund von Hoheitsgewalt in einem anderen Land limitiert auf sehr wenige Situation. In einzelnen Fällen kann also einem externer Akteur die Verantwortung zur Verhinderung und Beendigung genozidaler Gewalt präzise zugeschrieben und damit ein zugegebenermaßen bescheidener Beitrag zum Schutz grundlegender Menschenrechte geleistet werden. Im Vergleich zu der hier beschriebenen Existenz extraterritorialer Schutzpflichten aufgrund der effektiven Kontrolle über Personen oder über Territorium in einem anderen Staat ist eine andere Fallkonstellation bezüglich des Schutzes vor genozidaler Gewalt indes weitaus häufiger 756 Vgl. Mothers of Srebrenica v. The State of the Netherlands, Urteil vom 27.6.2017, Urteilsspruch auf S. 61; Have, The Prevention of Gross Human Rights Violations, S. 136–143. 757 Vgl. ILC, Draft Articles on Responsibilities of States for Internationally Wrongful Acts (Fn. 175), S. 8 [Artikel 30(a)]; Have, The Prevention of Gross Human Rights Violations (Fn. 43), S. 145–148. 758 Vgl. ILC, Draft Articles on Responsibilities of States for Internationally Wrongful Acts (Fn. 175), S. 8 [Artikel 30(b); Have, The Prevention of Gross Human Rights Violations (Fn. 43), 148–152. 759 Vgl. Narula, International Financial Institutions (Fn. 194), S. 122f. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 216 anzutreffen: Das Vorliegen von extraterritorialen Schutzpflichten basierend auf der Fähigkeit, effektiv Einfluss zu nehmen. Wie bereits oben angedeutet und in Kapitel 2.2.3 ausgeführt, hat der IGH in seinem Urteil zum Fall Bosnia and Herzegovina v. Serbien und Montenegro festgestellt, dass Serbien aufgrund seiner „capacity to influence effectively the action of persons likely to commit, or already committing, genocide“760 die Pflicht besaß, zu versuchen, den Genozid in Bosnien zu verhindern. Die Fähigkeit zur effektiven Einflussnahme setzt demnach nicht voraus, dass ein Staat Hoheitsgewalt oder effektive Kontrolle über die TäterInnen oder das Gebiet ausübt, in welchem die Verbrechen verübt werden. Anstatt also bei der Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten auf die Jurisdiktion eines Staates zu rekurrieren, geht diese Fallkonstellation über die Jurisdiktion hinaus und begründet eine Pflicht für Drittstaaten aufgrund ihrer Fähigkeit, die (potentiellen) TäterInnen beeinflussen zu können. Dementsprechend beinhaltet die extraterritoriale Schutzpflicht aufgrund der Fähigkeit zur Einflussnahme die positive Pflicht, Dritte von der Ausübung genozidaler Gewalt abzuhalten, sofern entsprechende Einwirkungsmöglichkeiten bestehen.761 In dem besagten Urteil stellt der IGH heraus, dass die Pflicht zur Verhinderung von genozidaler Gewalt eine Handlungs- und keine Ergebnispflicht sei: Allen Staaten wird eine Sorgfaltspflicht zugeschrieben, alles in ihrer Macht stehende zu unternehmen, um einen Völkermord in einem anderen Staat zu verhindern oder zu beenden, unabhängig davon, ob ihre Bemühungen am Ende von Erfolg gekrönt sind.762 Zur näheren Bestimmung des Gehalts dieser Sorgfaltspflicht schlägt der Gerichtshof vor, die Fähigkeit zur Einflussnahme abhängig von der geographischen Distanz sowie der politischen und sonstigen Verbindungen zu dem Staat, in dem ein Völkermord stattfindet, zu gewichten. Als zusätzliches Kriterium wird vom IGH bestimmt, dass die Maßnahmen der Drittstaaten sich innerhalb 760 Vgl. ICJ, Case Concerning the Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (Fn. 179), S. 221 [Ziff. 430]. 761 Vgl. Hakimi, Monica, State Bystander Responsibility, in: European Journal of International Law Jg. 21 (2010), Nr. 2, S. 341–385, hier S. 342. 762 Vgl. ICJ, Case Concerning the Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (Fn. 179), S. 221 [Ziff. 430]; Zyberi, Gentian, The Responsibility to Protect through the International Court of Justice, in: Hoffmann, Julia/ Nollkaemper, André (Hrsg.), Responsibility to Protect. From Principle to Practice, Amsterdam 2012, S. 305–317, hier S. 311f. 4.3 Weitere Instrumente der Massenverbrechensprävention 217 des völkerrechtlich Erlaubten bewegen müssen.763 Ein Staat kann sich zudem nicht mit dem Argument von seiner Pflicht befreien, dass seine Handlungen allein keine Auswirkungen auf das Verhalten des potentiellen Täters haben würden, da aus Sicht des IGHs immer die Möglichkeit besteht, dass auch die unabhängig voneinander geleisteten Bemühungen mehrerer Staaten einen kumulativen Effekt generieren können, der die Tatausübung hemmt.764 Entsprechend der vom IGH entwickelten Indikatoren kann die Fähigkeit zur Einflussnahme zwischen verschiedenen Staaten beträchtlich variieren.765 Generell ist anzunehmen, dass die Fähigkeit zur Einflussnahme bei Nachbarstaaten und bei Regionalmächten aufgrund der geographischen Nähe höher einzustufen ist. Dies trifft ebenso auf mächtige Staaten zu allen voran auf die ständigen Mitglieder des VN-Sicherheitsrats die über materielle, prozedurale und ideelle Kapazitäten und Steuerungsmöglichkeiten verfügen, um den Lauf der Ereignisse positiv beeinflussen zu können.766 Indes bleibt offen, wie die einzelnen Faktoren zu gewichten sind767 und welche weiteren Faktoren bei der Bestimmung der Fähigkeit zur Einflussnahme mitberücksichtigt werden sollten, denn der IGH hat offenkundig nicht die Absicht verfolgt, mit seinem Set an Indikatoren eine abschlie- ßende Auflistung vorzunehmen.768 Es bleibt zu konstatieren, dass der IGH es in der Folge unterlassen hat, die sich im Wesentlichen in der Fähigkeit zur effektiven Einflussnahme manifestierende Sorgfaltspflicht zur Verhinderung von genozidalen Gewaltakten präziser zu bestimmen. Somit bleibt diese Fähigkeit „[a]s it 763 ICJ, Case Concerning the Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (Fn. 179), S. 221 [Ziff. 430]; Have, The Prevention of Gross Human Rights Violations (Fn. 43), S. 169. 764 ICJ, Case Concerning the Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (Fn. 179), S. 221 [Ziff. 430]; Zyberi, Gentian, The International Court of Justice and the Rights of Peoples and Minorities, in: Tams, Christian J./ Sloan, James (Hrsg.), The Development of International Law by the International Court of Justice, Oxford 2013, S. 327–352, hier S. 347. 765 Vgl. Zyberi, The Responsibility to Protect (Fn. 762), S. 312. 766 Vgl. Zyberi, The International Court of Justice and the Rights of Peoples and Minorities (Fn. 764), S. 347. 767 Vgl. Have, The Prevention of Gross Human Rights Violations (Fn. 43), S. 169. 768 Gemäß dem IGH sind die drei Faktoren „among other things zu berücksichtigen, die jedoch nicht weiter inhaltlich bestimmt werden, ICJ, Case Concerning the Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (Fn. 179), S. 221 [Ziff. 430]. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 218 stands [...] an imprecise threshold and vague parameter for the content and scope of the obligation“.769 Gleichwohl ist es möglich und statthaft, die Vorgabe, dass „the obligation of States parties is rather to employ all means reasonably available to them, so as to prevent genocide so far as possible 770 zu einem Maßnahmenspektrum zu verdichten, das von der bloßen Unterstützung von Mediationsinitiativen und der Öffnung der eigenen Grenzen für Flüchtlinge, über die Erzeugung diplomatischen und wirtschaftlichem Drucks sowie die Bereitstellung eigener Ressourcen für eine VN-Peacekeeping-Mission, bis zur Hinwirkung auf ein Mandat des VN-Sicherheitsrats zur Autorisierung militärischer Maßnahmen reicht.771 Zudem können einige Pflöcke eingeschlagen werden, die den Handlungsspielraum von Drittstaaten zur Verhinderung von Völkermord begrenzen: So sind erstens unilaterale militärische Maßnahmen innerhalb der Parameter, die der IGH vorgegeben hat, nicht gefordert, da sie wohl nicht vom Völkerrecht gedeckt wären. Eine zweite Einschränkung könnte darin bestehen, dass von einem Staat nicht verlangt werden kann, dass er seiner eigenen Bevölkerung einen schweren Schaden durch die Anwendung von Maßnahmen zur Verhinderung eines Genozids jenseits der eigenen Grenzen zufügt.772 Allerdings ist diese Auflage eher vage formuliert, sodass unklar bleibt, unter welchen Umständen ein schwerer Schaden vorliegt. Schließlich sollten drittens isolierte Maßnahmen zugunsten von koordinierten, multilateralen Initiativen zurückgefahren werden, die in aller Regel effektiver zu einer Beeinflussung des Verhaltens potentieller TäterInnen beitragen.773 Zusätzlich sei angemerkt, dass der IGH die Sorgfaltspflicht aus der Völkermordkonvention ableitet und ausschließlich auf die Verhinderung von Genozid, nicht aber auf alle vier Kategorien von Massenverbrechen, die in den Anwendungsbereich des R2P-Konzepts fallen, bezieht. Im Vergleich zu Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit werden die Kriterien für einen Völkermord relativ selten erfüllt,774 daher sind 769 Vgl. Have, The Prevention of Gross Human Rights Violations (Fn. 43), S. 169f. 770 ICJ, Case Concerning the Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (Fn. 179), S. 221 [Ziff. 430]. 771 Vgl. Have, The Prevention of Gross Human Rights Violations (Fn. 43), S. 178f. 772 Vgl. Glanville, Luke, The Responsibility to Protect beyond Borders in the Law of Nature and Nations, in: The European Journal of International Law Jg. 28 (2018), Nr. 4, S. 1069–1095, hier S. 1094. 773 Vgl. Have, The Prevention of Gross Human Rights Violations (Fn. 43), S. 182f. 774 Vgl. Milanović, Marko, State Responsibility for Genocide, in: The European Journal of International Law Jg. 17 (2006), Nr. 3, S. 553–604, hier S. 600. 4.3 Weitere Instrumente der Massenverbrechensprävention 219 Drittstaaten auch nur in raren Ausnahmefällen aufgefordert, Maßnahmen entlang des oben skizzierten Spektrums zur Verhinderung von Genozid anzuwenden. Sanktionen Während die VN in den ersten 45 Jahren ihres Bestehens vor allem bedingt durch die Blockade des VN-Sicherheitsrats während des Kalten Krieges nur in zwei Fällen unter Rückgriff auf Art. 41 der VN-Charta Sanktionen gegen einen Staat (Rhodesien, Südafrika) verhängt haben, wurde dieses Instrument in den folgenden 25 Jahren in weiteren 31 Fällen appliziert.775 Die Verhängung von Sanktionen durch den VN-Sicherheitsrat zielt immer auf eine Verhaltensänderung ausgewählter Akteure ab, wobei die spezifischen Zwecke, die das VN-Organ mit der Verabschiedung dieser Zwangsmaßnahmen verknüpft, eine beträchtliche Varianz aufweisen: Einige Sanktionsregime soll(t)en Besatzungsmächte zu einem Truppenabzug bewegen oder einen innerstaatlichen Friedensprozess absichern, wohingegen in anderen Fällen ein Staat von dem Erwerb oder der Herstellung von Massenvernichtungswaffen abgehalten oder mit gezielten, ‚smarten‘ Sanktionen776 die Unterstützung von Terroristen bekämpft und der Schutz von Menschenrechten gefördert werden sollte.777 Jenseits der VN werden Sanktionen auch von anderen Internationalen Organisationen, wie etwa der EU, oder von einzelnen Staaten, vor allem den USA, verhängt.778 Im Folgenden werden das Potential und die Risiken von multilateralen Sanktionen des VN-Sicherheitsrats eruiert, da diese Maßnahmen aufgrund ihres verpflichtenden Charakters für alle Mitgliedsstaaten gemäß Artikel 25 der 4.3.2 775 Vgl. Farrall, Jeremy, UN Sanctions and Mass Atrocities, in: Bellamy, Alex J./ Dunne, Tim (Hrsg.), The Oxford Handbook of the Responsibility to Protect, Oxford 2016, S. 655–672, hier S. 656. 776 Gezielte Sanktionen sind auf Einzelpersonen oder Organisationen zugeschnitten und beschränken sich als ‚smarte‘ Sanktionen auf bestimmte Handlungsfelder, die zum Beispiel die Bewegungsfreiheit (Reiseverbote), die wirtschaftlichen Gestaltungsmöglichkeiten (Einfrieren von Vermögenswerten, Bestimmungen zur Beschränkung oder zum Verbot des Abbaus und Vertriebs von Rohstoffen und Bodenschätzen wie z. B. Öl und Diamanten) oder das Gewaltpotential (Waffenembargo) des anvisierten Akteurs beschneiden. 777 Vgl. Wilson/ Yao, International Sanctions as a Primary Institution (Fn. 515), S. 141–143; Farrall, UN Sanctions and Mass Atrocities (Fn. 775), S. 657f. 778 Vgl. Brzoska, Michael, International Sanctions Before and Beyond UN Sanctions, in: International Affairs Jg. 91 (2015), Nr. 6, S. 1339–1349. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 220 VN-Charta die größte Reichweite erzielen und damit zugleich die höchste Relevanz aufweisen. Der VN-Sicherheitsrat hat in mehreren Fällen Sanktionen mit einem Bezug zur Verhinderung von Massenverbrechen verhängt.779 Die jeweiligen Maßnahmen reichen von Waffenembargos, über Reiseverbote und das Einfrieren von Vermögenswerten, bis hin zu Überweisungen von Situationen an den Internationalen Strafgerichtshof (IStGH). Der potentielle Nutzen von Sanktionen ist vielfältig, daher ist dieses Instrument integraler Bestandteil jeder Massenverbrechens- und Konfliktpräventionsstrategie. Zunächst einmal sind im Hinblick auf die Wahrnehmung einer subsidiären Auffangverantwortung die Pflichtenträger bei Sanktionen zumeist eindeutig bestimmbar. Die Mitglieder der Staatengemeinschaft sollen die Reiseverbote, wirtschaftliche Sanktionen oder Waffenembargos umsetzen. Gleichwohl ließen sich in der Vergangenheit Sanktionsregime oftmals nicht effektiv implementieren, da sich nicht alle Staaten trotz der in Art. 25 VN-Charta eingegangenen Verpflichtung, die Beschlüsse des Sicherheitsrats im Einklang mit der der VN-Charta anzunehmen und umzusetzen an die normativen Vorgaben hielten.780 Zusätzlich bleiben die Wirkungen von gezielten Sanktionen idealiter auf den vorgesehenen Personenkreis beschränkt,781 anders als dies bei Kollektivbestrafungen der Fall ist, die die Legitimität der Wahrnehmung der internationalen Auffangverantwortung (wie im Falle von umfassenden Sanktionen oder bei einer militärischen Intervention) beschädigen können. Des Weiteren drücken Sanktionen die Bereitschaft der Staatengemeinschaft aus, frühzeitig ihre subsidiäre Auffangverantwortung wahrzunehmen und signalisieren damit zugleich, dass im Falle einer ausbleibenden Verhaltensänderung des ins Auge gefassten Akteurs noch stärkere Maßnah- 779 Für eine Analyse von neun Fällen (Serbien-Montenegro und die bosnischen Serben; Somalia, Rwanda; Demokratische Republik Kongo; Sudan/ Darfur; Elfenbeinküste; Libyen; Zentralafrikanische Republik; Südsudan) vgl. Farrall, UN Sanctions and Mass Atrocities (Fn. 775), S. 659–664. 780 Vgl. Welsh, Jennifer M., Mediation and Sanctions. Applying Conflict Prevention Tools in Atrocity Crimes Settings, in: Sharma, Serena K./ Welsh, Jennifer M. (Hrsg.), The Responsibility to Prevent. Overcoming the Challenges of Atrocity Prevention, Oxford 2015, S. 103–118, hier S. 116. 781 Vgl. Ban, Ki-moon, Responsibility to Protect: Timely and Decisive Response, UN Doc. A/66/874-S/2012/578, 25.7.2012, S. 9 [Ziff. 31]. 4.3 Weitere Instrumente der Massenverbrechensprävention 221 men vom VN-Sicherheitsrat beschlossen werden könnten.782 Insofern sind Sanktionen „ein Gradmesser für die Ernsthaftigkeit, mit der die internationale Gemeinschaft unterhalb der militärischen Schwelle auf Verstöße gegen internationale Normen reagiert.“783 Auch kann die Drohkulisse einer Überweisung der Situation an den IStGH präventive Wirkung entfalten, zumal bei Staaten, die von internationaler Wirtschaftshilfe abhängig sind.784 Eine über den Einzelfall hinausgehende, bereits durch die bloße Existenz des IStGH entfaltete generalpräventive Wirkung auf potentielle Massenverbrecher ist indes schwierig nachzuweisen und aufgrund der realen Gegenbeispiele auch nicht anzunehmen.785 Auch können durch Sanktionen Anreize zur Beendigung von Gewalthandlungen gesetzt und sozialer Druck aufgebaut werden. Eben dieser soziale Druck soll vor allem durch ‚naming and shaming‘ erzeugt werden, indem konkrete AkteurInnen und ihre Gewalttaten von IOs oder NGOs benannt werden.786 Generell haben die bisherigen Erfahrung gezeigt, dass Sanktionen eher als präventives Instrument Wirkung entfalten konnten und weniger in jenen Kontexten, in denen die Gewalt bereits eskaliert ist und sich der Einsatz für die beteiligten Gewaltakteure bereits auf ein Maß erhöht hat, das deren Responsivität gegenüber Sanktionen minimiert: „The slow-burn impact of sanctions suggests that their regulatory utility might be greatest as part of R2P’s upstream preventive (responsibility to prevent) or downstream rebuilding (responsibility to rebuild) phases. […] Thus, if the goal is to employ sanctions to maximum effect (rather than as a signaling exer- 782 „While sanctions may be inadequate to stop abuses by a determined authoritarian regime, if applied sufficiently early they can demonstrate the international community’s commitment to meeting its collective responsibilities under paragraph 139 of the Summit Outcome and serve as a warning of possibly tougher measures if the violence against a population persists , Ban, Implementing the Responsibility to Protect (Fn. 528), S. 25 [Ziff. 57]. 783 Vgl. Heusgen, Christoph/ Reimelt, Antonia, Wann Sanktionen wirken. Um dem Völkerrecht Respekt zu verschaffen, braucht es langen Atem, in: Internationale Politik Jg. 72 (2017), Nr. 6, S. 81–87, hier S. 87. 784 Vgl. Jo, Hyeran/ Simmons Beth A., Can the International Criminal Court Deter Atrocity?, in: International Organization Jg. 70 (2016), Nr. 3, S. 443–475. 785 Vgl. Dietrich, John, The Limited Prospects of Deterrence by the International Criminal Court: Lessons from Domestic Experience, in: International Social Science Review Jg. 88 (2014), Nr. 3, S. 1–26. 786 Vgl. Krain, Matthew, J’accuse! Does Naming and Shaming Perpetrators Reduce the Severity of Genocides or Politicides?, in: International Studies Quarterly Jg. 56 (2012), Nr. 3, S. 574–589. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 222 cise), then the strategic application of targeted sanctions, including a travel ban and an asset freeze, holds stronger potential to regulate the behaviour of spoilers and perpetrators during the preventive and rebuilding phase than it does during the more urgent protection phase. 787 Diese Einschätzung deckt sich mit den Ergebnissen aus der Konfliktforschung hinsichtlich der Wirksamkeit von Sanktionen, wonach Sanktionen am Effektivsten als ein Bestandteil einer langfristigen Konfliktlösungsstrategie eingesetzt werden, die friedenssichernde und friedenserzwingende Maßnahmen umfasst.788 Diesen potentiell positiven Effekten durch die Verhängung von Sanktionen stehen eine Reihe von Risiken gegenüber. Zum einen sind Sanktionen gelegentlich ein Vorbote für eine militärische Einmischung789 und daher wird unter Umständen ihre Verhängung von einem oder mehreren ständigen Mitglied(ern) im VN-Sicherheitsrat bewusst verhindert.790 Eine Zustimmung zu der Verhängung von Sanktionen wird in diesen Fällen als das Betreten einer ‚slippery slope‘ geargwöhnt, die zu einer militärischen Intervention oder einem ‚regime change‘ führt. Auf der anderen Seite verlangt der Grundsatz, militärische Gewalt nur als letztes Mittel einzusetzen, die Ausschöpfung milderer Mittel, auch wenn Artikel 41 der VN-Charta die Anwendung von Sanktionen nicht als notwendige Bedingung für die Aktivierung von Artikel 42 vorschreibt, der den Einsatz militärischer Mittel umfasst.791 Zum anderen können selbst ‚smarte‘ Sanktionen unintendierte negative Effekte mit sich bringen, beispielsweise wenn die sanktionierten Akteure eine bedeutende Rolle innerhalb der nationalen Ökonomie einnehmen und diese durch das Einfrieren ihres Vermögens die ihnen zukommende Funktion innerhalb der nationalen Wirtschaftskreisläufe nicht mehr wie vorgesehen erfüllen können.792 Auch kann durch die Verhängung eines Waffenembargos das Kräfteungleichgewicht zwischen der staatlichen Armee und einer militärisch unterlegenen nichtstaatlichen 787 Farrall, UN Sanctions and Mass Atrocities (Fn. 775), S. 666. 788 Vgl. Charron, Andrea, UN Sanctions and Conflict. Responding to Peace and Security Threats, Abingdon/ New York 2013, S. 187f. 789 Zum Beispiel im ehemaligen Jugoslawien, im Irak und in Libyen. 790 Vgl. Welsh, Mediation and Sanctions (Fn. 780), S. 666. 791 Vgl. Wilson, Gary, The United Nations and Collective Security, Abindgon/ New York, 2014, S. 106. 792 Vgl. Gordon Joy, The Not so Targeted Instrument of Asset Freezes, in: Ethics and International Affairs Jg. 33 (2019), Nr. 3, S. 303–314. 4.3 Weitere Instrumente der Massenverbrechensprävention 223 Konfliktpartei perpetuiert und so eine bedrohte Bevölkerungsgruppe quasi wehrlos zurückgelassen werden.793 Darüber hinaus können Sanktionsregime mit rechtsstaatlichen Prinzipien in Konflikt geraten. So werden innerhalb der von VertreterInnen der Sicherheitsratsmitglieder gebildeten Sanktionskommittees Listen mit denjenigen Personen geführt, gegen die gezielte Sanktionen verhängt wurden oder werden sollen. Dabei genügt die Praxis der Erstellung dieser Listen nicht den Vorgaben eines beispielsweise in Deutschland als grundrechtsgleiches Recht verankerten Anspruchs auf rechtliches Gehör.794 Zudem trifft das Sanktionskommittee alle Entscheidungen einstimmig, weshalb es für Betroffene schwierig ist, eine Streichung ihres Namens von der Liste zu bewirken, wenn sie erst einmal darauf geführt werden. Da viele Sanktionsregime auch das Ziel verfolgen, die anvisierten Individuen von Menschenrechtsverletzungen und Verstößen gegen das Humanitäre Völkerrecht abzuhalten und damit ein direkter Bezug zur R2P hergestellt wird, können diese Mängel im Hinblick auf die Einhaltung rechtsstaatlicher Prinzipien auch die Reputation des Konzepts zum Schutz vor Massenverbrechen beschädigen.795 Nicht zuletzt ist zu berücksichtigen, dass die Einhaltung einer menschenrechtlichen Achtungspflicht bei der Durchführung von Schutzhandlungen nicht auf das Instrument Humanitärer Interventionen begrenzt ist, sondern auch die Verhängung von Sanktionen betrifft. Der VN-Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte hat weitläufig zu den unintendierten negativen Effekten Stellung genommen, die das Verhängen von Sanktionen für die Gewährleistung grundlegender Menschenrechte wie dem Recht auf Nahrung generieren kann.796 Demnach muss der sanktionierende Akteur (Internationale oder Regionalorganisationen, Staaten) äußerste Anstrengungen unternehmen, um zu verhindern, dass durch die Sanktionen die Gewährleistung eines Minimalstandards an basalen Men- 793 Vgl. Drezner, Daniel, Sanctions Sometimes Smart: Targeted Sanctions in Theory and Practice, in: International Studies Review Jg. 13 (2011), Nr. 1, S. 96–108, hier S. 103. 794 Vgl. Forberg Ryan, Astrid, Sanctions Implementation and UN Security Council: The Case for Greater Transparency, IPI Issue Brief, New York 2014, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.ipinst.org/wp-content/uploads/publicati ons/ipi_e_pub_thecasefortransparency.pdf, S. 6f. 795 Vgl. Farrall, UN Sanctions and Mass Atrocities (Fn. 775), S. 666f. 796 CESCR, General Comment No. 8, The Relationship Between Economic Sanctions and Respect for Economic, Social and Cultural Rights, UN Doc. E/ C.12/1997/8, 12.12.1997, S. 2 [Ziff. 3f.]. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 224 schenrechten gefährdet wird.797 Ebenso bestimmte die Völkerrechtskommission (International Law Commission, ILC) in ihrem Entwurf über die Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts, dass Staaten bei Gegenmaßnahmen als Reaktion auf eine verbotene Handlung nicht ihrerseits gegen menschenrechtliche Schutzpflichten verstoßen dürfen.798 Die sich aus der Zusammenschau der Literatur ergebene gemischte Bilanz hinsichtlich der Wirksamkeit von Sanktionen zur Verhinderung von Massenverbrechen deutet unterdessen auf das limitierte Potential dieses Instruments, vor allem bei dessen isolierter Applikation, hin.799 Gleichwohl bleibt festzuhalten, dass trotz der aufgezeigten Schwierigkeiten, die sich bei der Implementierung von Sanktionen ergeben können, keine Strategie zur Konflikt- oder zur Massenverbrechensprävention auf dieses Instrument verzichtet.800 Die Erwartungshaltung jedoch, dass Sanktionen allein zu kurzfristigen Verhaltensänderungen führen würden, ist nicht realistisch und wird so auch nicht in der relevanten Literatur vorgetragen. Vielmehr müsse ein Sanktionsregime in eine langfristige Strategie zur Konflikt- oder Massenverbrechensprävention eingebettet und auf eine globale Kooperation bei der Umsetzung hingewirkt werden, um das Potential dieses Werkzeugs ausschöpfen zu können.801 Im Hinblick auf die Verhinderung von Massenverbrechen sollte der Fokus von Sanktionen auf das Erschweren oder auf die Unterbrechung des Zugangs zu Waffen für die potentiellen TäterInnen sowie auf die Veränderung ihres Kosten-Nutzen-Kalküls durch gezielte wirtschaftliche Sanktionen gerichtet werden.802 Weiterhin ist den sanktionierten Individuen zugleich Dialogbereitschaft, aber auch die Möglichkeit zu einer Verschärfung der Maßnahmen anzuzeigen, darunter auch die Anwendung militärischer 797 Vgl. Langford/ Coomans/ Gómez Isa, Extraterritorial Duties in International Law (Fn. 64), S. 96. 798 „Countermeasures shall not affect: […] (b) obligations for the protection of fundamental human rights , ILC, Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts (Fn. 175), S. 13 [Art. 50]. 799 Vgl. Krain, Matthew, The Effects of Diplomatic Sanctions and Engagement on the Severity of Ongoing Genocides or Politicides, in: Journal of Genocide Research Jg. 16 (2014), Nr. 1, S. 25–53; Rudolf, Bürgerkriege und Massenverbrechen verhindern (Fn. 556), S. 6, 34; Farrall, UN Sanctions and Mass Atrocities (Fn. 775), S. 665. 800 Vgl. Ban, Ki-moon, Timely and Decisive Response (Fn. 781), S. 9 [Ziff. 31]. 801 Vgl. Drezner, Sanctions Sometimes Smart (Fn. 793), S. 103. 802 Vgl. Sharma/ Welsh, An Integrated Framework for Atrocity Crime Prevention (Fn. 555), S. 385. 4.3 Weitere Instrumente der Massenverbrechensprävention 225 Mittel.803 Dies freilich unter Abwägung mit den oben unter dem Stichwort ‚slippery slope‘ identifizierten negativen Nebeneffekten, die eine derartige Drohung mit sich bringen kann.804 Verbesserungsbedarf besteht vor allem im Hinblick auf eine konsistente Anwendung dieses Instruments, das bisher ebenso wie die Mandatierung Humanitärer Interventionen selektiv und zumeist im Interesse der ständigen VN-Sicherheitsratsmitglieder verabschiedet wurde. Wie das Beispiel Syrien verdeutlicht hat, reicht unter Umständen selbst vehement und kontinuierlich vorgetragener öffentlicher Druck zur Verabschiedung von Zwangsmaßnahmen nicht aus, um einen Vetoakteur im VN-Sicherheitsrat von einem als strategisch wichtig erachteten Partner abrücken zu lassen. Zudem könnten moderate Reformvorschläge zur Einhaltung rechtsstaatlicher Standards bei der Verabschiedung gezielter Sanktionen, wenn schon nicht die Effektivität, so doch zumindest die Legitimität dieses Instruments erhöhen.805 Der Befund, wonach Sanktionen zwar nur ein bedingt taugliches, aber dennoch ein unentbehrliches Instrument zur Durchsetzung von normkonformen Verhalten im Allgemeinen und zur Verhinderung von Massenverbrechen im besonderen darstellen, deckt sich mit der von Peter Wilson und Joanne Yao vorgetragenen Ansicht, dass Sanktionen bereits eine abgeleitete Primärinstitution der gegenwärtigen internationalen Gesellschaft darstellen.806 Die Frage, von welcher leitenden Primärinstitution mögliche Kandidaten sind vor allem ‚das Völkerrecht‘, und ‚die Menschenrechte‘ sich dieses Instrument ableiten lässt, wird in Kapitel 6.2 aufgegriffen. Für den Moment genügt es festzuhalten, dass Sanktionen sich als Praxis etabliert haben und sie ihre positiven Effekte in Bezug auf die Verhinderung von Massenverbrechen am ehesten im Zusammenspiel mit weiteren Maßnahmen entfalten können, die auf die langfristige Prävention von gewaltsamen Konflikten ausgerichtet sind. Hier wird deutlich, dass die Grenze zwischen Massenverbrechens- und Konfliktprävention fließend ist und Maßnahmen, die ursprünglich aus dem Instrumentarienkasten der Konfliktprävention stammen, auch zur Verhinderung von Massenverbrechen genutzt werden können. Bevor in Kapitel 4.4 jene Maßnahmen beleuchtet werden, die aufgrund ihrer Ziel- 803 Vgl. Ban, A Vital and Enduring Committment (Fn. 575), S. 14 [Ziff. 49]. 804 Vgl. Farrall, UN Sanctions and Mass Atrocities (Fn. 775), S. 667. 805 Vgl. Farrall, UN Sanctions and Mass Atrocities (Fn. 775), S. 667. 806 Vgl. Wilson/ Yao, International Sanctions as Primary Institutions (Fn. 515), S. 127. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 226 setzung und der methodischen Ausrichtung eindeutig der Konfliktprävention zugeordnet werden können, schließt die Untersuchung über die Strategie der Massenverbrechensprävention mit der Betrachtung der Instrumente des Resettlement und einer restriktiven Waffenexportpolitik. Resettlement und eine restriktive Waffenexportpolitik Als weitere Instrumente der Massenverbrechensprävention kommen die Praxis des Resettlement im Rahmen des internationalen Flüchtlingsschutzes und eine restriktive Waffenexportpolitik durch die Umsetzung des Arms Trade Treaty in Betracht. Im Gegensatz zu den Praktiken der Anerkennung von Asylgründen, der Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft nach der Genfer Flüchtlingskonvention oder der Gewährung von subsidiärem Schutz, bei denen die Verfolgten bzw. die Flüchtlinge sich bereits auf dem Territorium der schutzgewährenden Gemeinschaft befinden, werden beim Resettlement Flüchtlinge aus Gaststaaten aktiv in das eigene Land geholt. Resettlement ist im Gegensatz zu den Voraussetzungen und Rechtsfolgen der Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft nicht verbindlich völkerrechtlich kodifiziert und setzt daher den politischen Willen zur Aufnahme entfernt lebender Flüchtlinge voraus. Normative Grundlage dieses Instruments ist eine faire Lastenund Verantwortungsteilung durch ein solidarisches Verhalten gegenüber den Gaststaaten. Die besondere Schutzbedürftigkeit807 der vom Flüchtlingshilfswerk der VN (UNHCR) für eine Umsiedlung vorgeschlagenen Flüchtlinge ergibt sich aus den individuellen Fluchtumständen808 und rekurriert auf grundlegende Menschenrechte wie dem Recht auf Leben, dem Recht auf körperliche Unversehrtheit und dem Recht auf Gesundheit. 4.3.3 807 „Die folgenden Personengruppen kommen für Resettlement in Betracht: 1. Flüchtlinge mit besonderen rechtlichen und physischen Schutzbedürfnissen; 2. Flüchtlinge, die Folter oder Gewalt erfahren haben; 3. Flüchtlinge mit besonderem medizinischen Behandlungsbedarf; 4. Flüchtlingsfrauen und -mädchen mit besonderer Risikoexposition; 5. Flüchtlinge mit familiären Bindungen im Resettlement-Aufnahmestaat; 6. Flüchtlingskinder und heranwachsende Flüchtlinge, die besonderen Risiken ausgesetzt sind; 7. Flüchtlinge, die aus anderen Gründen keine Perspektive auf eine Eingliederung im derzeitigen Aufenthaltsstaat haben , UNHCR Deutschland, FAQ Resettlement, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.unhcr.org/dach/de/services/faq/faq-resettlement. 808 Vgl. UNHCR, Resettlement Data, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, http://www .unhcr.org/resettlement-data.html. 4.3 Weitere Instrumente der Massenverbrechensprävention 227 Im Sinne einer globalen Übereinkunft zur Verantwortungsteilung beim Flüchtlingsschutz809 könnte darüber nachgedacht werden, ob die Verpflichtung zur internationalen Kooperation auch im Bereich des Flüchtlingsschutzes den Staaten extraterritoriale Schutzpflichten auferlegt und nach welchen Kriterien gegebenenfalls die Verteilung der Verantwortung auf einzelne Staaten erfolgen sollte.810 Gerade durch eine finanzielle Unterstützung der Aufnahmestaaten sowie des UNHCR und vor allem durch die dauerhafte Aufnahme von Flüchtlingen aus Drittstaaten (Resettlement) könnten Staaten ihre Hilfs- und Auffangverantwortungen wahrnehmen.811 Die Zuschreibung entsprechender extraterritorialer Schutzpflichten könnte unter anderem mit den finanziellen und logistischen Möglichkeiten eines Staates oder auch mit einer Kausalverantwortung begründet werden. Die Praxis des Resettlement umfasst gemäß des Global Compact on Refugees die primäre rechtliche Pflicht des schutzgewährenden Staates, eine komplementäre Hilfsverantwortung für alle anderen Staaten, den schutzgewährenden Staat finanziell und materiell zu unterstützen sowie auf der zweiten Stufe deren subsidiäre Auffangverantwortung, gegebenenfalls den schutzgewährenden Staat zu entlasten und selbst Flüchtlinge aufzunehmen.812 Internationaler Flüchtlingsschutz durch Resettlement bietet zum einen den Individuen praktischen Schutz vor Massenverbrechen, da durch die Vermeidung einer verfrühten zwangsweisen Rückkehr der Flüchtlinge in ihre Heimatstaaten, diese nicht der Gefahr ausgesetzt werden, Opfer von Gewalthandlungen zu werden.813 Zum anderen können Staaten aus dem 809 „15. The following arrangements seek to achieve more equitable and predictable burden and responsibility-sharing with host countries and communities, and to support the search for solutions, including, where appropriate, through assistance to countries of origin. They entail complementary action at the global, region or country-specific levels. 16. In order to ensure full realization of the principles of international solidarity and cooperation, the arrangements are intended to be efficient, effective and practicable , UNHCR, Report of the United Nations High Commissioner for Refugees. Part II: Global Compact on Refugees, UN Doc. A/73/12(Part II), 13.9.2018, S. 4 [Ziff. 15–16], angenommen von der VN-Generalversammlung durch die Resolution 151 der 73. Sitzungsperiode am 17.12.2018, A/RES/73/151, S. 4 [para.23]. 810 Vgl. Schmalz, Dana, Verantwortungsteilung im Flüchtlingsschutz: Zu den Problemen ‚globaler Lösungen‘, in: Z’Flucht – Zeitschrift für Flüchtlingsforschung Jg. 1 (2017), Nr. 1, S. 9–40; Hathaway, A Global Solution (Fn. 517), S. 97f. 811 Vgl. Gilgan, Exploring the Link (Fn. 517). 812 Vgl. UNHCR, Global Compact on Refugees (Fn. 809), S. 3f., 18 [Ziff. 14–16, 90–93]. 813 Vgl. Gilgan, Exploring the Link (Fn. 517), S. 375. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 228 Globalen Norden durch die zusätzliche Aufnahme von Flüchtlingen aus Drittstaaten ein Bekenntnis zur R2P leisten und zugleich jenen Entwicklungs- und Schwellenländern, in denen sich 85 % aller Flüchtlinge weltweit aufhalten,814 Bereitschaft zu einer Verantwortungs- und Lastenteilung signalisieren.815 Dass in diesem Bereich größere Anstrengungen des Globalen Nordens erforderlich sind, belegen die Daten des UNHCR, wonach im Jahr 2018 bei einem Bedarf von 1,2 Millionen Resettlement-Plätzen nur knapp 56.000 von der Staatengemeinschaft zur Verfügung gestellt wurden.816 Das Instrument des Resettlement ist nach Alex J. Bellamy Bestandteil der dritten Säule der R2P, die in der internationalen subsidiären Auffangverantwortung angesichts von Massenverbrechen besteht und neben militärischen (Humanitäre Intervention) und anderen Zwangsmitteln (Sanktionen) eben auch gewalt- und zwangfreie Mittel beinhaltet: [I]nternational efforts to facilitate a population’s safe flight from harm and protect the population once it has become displaced are among the most significant ways that lives can be saved in the face of atrocity crimes. [...] Specific measures to support the protection of refugees who flee atrocity crimes that could be undertaken by states with the support of agencies such as the UNHCR and International Organization for Migration include [...] (4) significantly expanding the availability of long-term protection and resettlement options to reduce the number of displaced people worldwide“.817 Bemerkenswerterweise führt die Aufnahme von Schutzinstrumenten für Flüchtlinge, allen voran durch die Praxis des Resettlement, in den Bestand der Massenverbrechensprävention das Konzept der R2P zurück an ihre Wurzeln: Schließlich hatten Francis Deng und seine KollegInnen am Brookings-Institute den Gedanken der ‚sovereignty as responsibility‘ vor 814 Vgl. UNHCR, Global Trends. Forced Displacement in 2017, Genf 2018, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.unhcr.org/dach/wp-content/uploads/sites /27/2018/06/GlobalTrends2017.pdf, S. 2. 815 Vgl. Gilgan, Exploring the Link (Fn. 517), S. 377. 816 Vgl. UNHCR Deutschland, Weniger als 5 Prozent der benötigten Resettlement- Plätze 2018 zur Verfügung, 19.2.2019, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https:// www.unhcr.org/dach/de/29231-resttlement-2018.html. 817 Bellamy, Alex J., The First Response: Peaceful Means in the Third Pillar of the Responsibility to Protect. Policy Analysis by Alex J. Bellamy, Muscatine 2015, S. 44, 47, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.stanleyfoundation.org/p ublications/pab/Bellamy3rdPillarPAB116.pdf. 4.3 Weitere Instrumente der Massenverbrechensprävention 229 dem Hintergrund des millionenfachen Schicksals von Binnenvertriebenen formuliert.818 Ein weiteres friedliches Instrument der Massenverbrechensprävention ist eher auf der zweiten Säule der R2P anzusiedeln, nämlich die Durchführung einer restriktiven Waffenexportpolitik durch die Einhaltung des 2013 geschlossenen und am 24.12.2014 in Kraft getretenen Vertrags über den Waffenhandel (Arms Trade Treaty [ATT]).819 Der ehemalige VN-Generalsekretär Ban bezeichnet die Verabschiedung des verbindlichen Abkommens zur Regulierung des Handels mit konventionellen Waffen als „significant step forward in this regard [efforts to deny perpetrators the means to commit atrocity crimes] and reinforces the obligation of States not to knowingly provide arms that could be used for atrocity crimes“.820 Ban benennt hier zugleich die potentielle Stärke aber auch die mutmaßliche Schwäche des ATT in Bezug auf die Verhinderung von Massenverbrechen. Denn auf der einen Seite erklären die Unterzeichnenden in Artikel 6, dass keiner der Vertragsstaaten einen Transfer der in den Artikeln 3 bis 5 aufgezählten konventionellen Waffen autorisieren dürfe, wenn er zum Zeitpunkt der Autorisierung über Wissen verfügt, wonach die Waffen für die Durchführung eines Völkermords, Verbrechen gegen die Menschlichkeit oder Kriegsverbrechen eingesetzt würden.821 Zusätzlich sollen nach Artikel 7 all jene Waffenexporte unterbleiben, bei denen eine Gefahrenabschätzung ergibt, dass ein „overriding risk“ bestehe, dass die Lieferung negative Konsequenzen, wie zum Beispiel die Verübung oder die Förderung von schweren Menschenrechtsverletzungen, nach sich ziehe.822 Aufgrund der überragenden Bedeutung, die der Verfügbarkeit von konventionellen Waffen bei der Durchführung von Massenverbrechen zukommt schließ- 818 Bellamy, The First Response (Fn. 817), S. 45, 47. 819 Vgl. United Nations Conference on the Arms Trade Treaty, Draft Decision. Annex: The Arms Trade Treaty, UN Doc. A/CONF.217/2013/L.3, 27.3.2013, angenommen durch die VN-Generalversammlung durch die Resolution A/RES/67/234B vom 2.4.2013, S. 1 [Ziff. 1]. 820 Ban, Ki-moon, Fulfilling Our Collective Responsibility: International Assistance and the Responsibility to Protect, UN Doc. A/68/947-S/2014/449, 11.7.2014, S. 15 [Ziff. 60]. 821 Vgl. UN Conference on the Arms Trade Treaty, Arms Trade Treaty, (Fn. 819), S. 5 [Artikel 5]. 822 UN Conference on the Arms Trade Treaty, Arms Trade Treaty (Fn. 819), S. 5f. [Artikel 5, Abs. 1 und 3]. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 230 lich gelten Kleinwaffen als die „wahren Massenvernichtungswaffen“823 wäre der Beitrag einer umfassenden Anwendung dieser beiden Artikel zur Vermeidung von Massenverbrechen sicher kaum zu überschätzen.824 Auf der anderen Seite sind indes die Qualifizierungen der Verbote aus den Artikeln 6 („if it has knowledge“) und 7 Abs. 3 („overriding risk“) dazu geeignet, die Wirksamkeit des Vertrags bezügliche des Schutzes vor Massenverbrechen aufzuweichen, da sowohl der Nachweis von Wissen in aller Regel schwierig zu erbringen sein wird825 als auch hinsichtlich der Gefahrenabschätzung potentielle Massenverbrechen bei gleichzeitiger Annahme eines Nutzens für die (von den Waffenexporteuren als solche deklarierte) Förderung von Frieden und Sicherheit zumindest fallweise in Kauf genommen werden dürften.826 Entsprechend hat der VN-Menschenrechtsrat die Anlegung von weniger strengen Maßstäben durch die Forderung angeregt, dass alle Staaten bereits dann von Waffentransfers absehen sollten, wenn eine Risikoeinschätzung ergäbe, dass eine hinreichende Wahrscheinlichkeit für deren Verwendung zur Verübung oder Förderung von Massenverbrechen bestünde.827 823 Vgl. stellvertretend Danczuk, Josef, The Global Spread of the Real Weapons of Mass Destruction: Linking State Collapse and Small Arms Proliferation, Baltimore 2015, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://gvpt.umd.edu/sites/gvpt.u md.edu/files/Danczuk.pdf. Die Beschreibung von Kleinwaffen als Waffenvernichtungswaffen geht zurück auf Annan, Kofi, We the Peoples. The Role of the United Nations in the 21st Century, New York 2000, S. 52. 824 Vgl. Henderson, Stacey, The Arms Trade Treaty: Responsibility to Protect in Action?, in: Global Responsibility to Protect Jg. 9 (2017), Nr. 2, S. 147–172, hier S. 159, 171; Centre for Armed Violence Reduction, Reinvigorating the Narrative. The Broader Benefits of the Arms Trade Treaty, Sydney 2017, S. 39–42; Kytömäki, Elli, The Arms Trade Treaty and Human Security. Cross-cutting Benefits of Accession and Implemention. Research Paper, Februar 2015, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.chathamhouse.org/sites/default/files/fiel d/field_document/20150220ATTKytomaki.pdf, S. 6–12. 825 Dieselben Bedenken gelten freilich auch für Artikel 16 des Entwurfs der International Law Commission bezüglich der Verantwortung von Staaten für völkerrechtswidriges Handeln der besagt, dass „A State which aids or assists another State in the commission of an internationally wrongful act by the latter is internationally responsible for doing so if: (a) that State does so with knowledge of the circum-stances of the internationally wrongful act; and (b) the act would be internationally wrongful if committed by that State . 826 Vgl. Jørgensen, Nina, H. B., State Responsibility for Aiding or Assisting International Crimes in the Context of the Arms Trade Treaty, in: American Journal of International Law Jg. 108 (2014), Nr. 4, S. 722–749, hier S. 732–734, 746. 827 Vgl. UNHRC, Impact on Arms Tranfers on Human Rights in Armed Conflicts, UN Doc. A/HRC/RES/24/35, 27.9.2013, S. 2 [Ziff. 3]. 4.3 Weitere Instrumente der Massenverbrechensprävention 231 Der Wirkung des ATT auf das globale Konfliktgeschehen und die Vermeidung von Massenverbrechen ist in den ersten fünf Jahren seines Inkrafttretens bestenfalls als gering einzustufen. Besonders das Beispiel Jemen belegt, dass auch einige jener Staaten, die jahrelang kontinuierlich für eine verbindliche Reglementierung geworben haben, in der Realität selbst die oben aufgezeigten Spielräume des Vertrags Nutzen, um ihre Waffenlieferungen an die von Saudi-Arabien angeführte Koalition zu rechtfertigen828 und dabei selbst Verantwortung für die Verbrechen dieser Kriegspartei auf sich laden.829 Davon unbenommen gilt der Befund weiterhin, dass eine restriktive Rüstungsexportpolitik ein entscheidender Faktor bei der Abmilderung oder Verhinderung von Massenverbrechen sein kann. Angesichts der bisherigen kaum wahrnehmbaren Effekte des ATT auf das Konfliktgeschehen in den Kriegsregionen im Nahen Osten und in Zentralafrika wird allerdings mehr und mehr deutlich, dass das Potential dieses Instruments nur dann ausgeschöpft werden kann, wenn sich alle oder zumindest die allermeisten Staaten an die multilateral vereinbarten Regulierungsmechanismen halten. Die Ernsthaftigkeit mit der Staaten aus dem Globalen Norden tatsächlich eine Politik der Massenverbrechensprävention betreiben, lässt sich jedenfalls gegenwärtig und zukünftig vor allem auch daran messen, wie gewissenhaft sie ihren Verpflichtungen aus dem ATT nachkommen. Zwischenfazit und Überleitung Mit diesen Anmerkungen schließt die Zusammenschau möglicher Instrumente der Massenverbrechensprävention. In Kapitel 4.3 wurden verschiedene Instrumente jenseits der militärischen Gewaltanwendung vorgestellt, die prioritär auf die Vermeidung von Massenverbrechen hinwirken sollen, und diese sodann auf ihre Tauglichkeit zur Erreichung dieses Ziels hin abgeklopft. Dabei zeigte sich erstens, dass der IGH die Kriterien für die Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten zur Verhinderung von Völ- 4.3.4 828 Vgl. Wisotzki, Simone, Violating the Arms Trade Treaty. Arms Exports to Saudi Arabia and the Humanitarian Crisis in Yemen, PRIF Spotlight 1/2018, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.hsfk.de/fileadmin/HSFK/hsfk_publikatio nen/Spotlight0118.pdf, S. 4. 829 Vgl. House of Lords, Yemen: Give Peace a Chance. Select Committee on International Relations, 6th Report of Session 2017–19, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://publications.parliament.uk/pa/ld201719/ldselect/ldintrel/290 /290.pdf, S. 8–10. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 232 kermord bisher nicht weiter präzisiert hat. Entsprechend kompliziert ist es, im Einzelfall den Gehalt der Schutzpflichten aufgrund der Fähigkeit zur Einflussnahme für jeden einzelnen Staat zu bestimmen. Zudem wurde das Instrument der Wahrnehmung dieser Pflichten bisher in der Praxis auch nicht auf konkrete Sachverhalte hin angewandt, zum Beispiel auf die Vertreibung der Rohingya aus Myanmar. Es zeigte sich zweitens, dass das Instrument der gezielten Sanktionen eher als Bestandteil einer langfristigen Konfliktpräventionsstrategie Wirkung entfalten kann, wobei die Wirksamkeit von Sanktionen vor allem davon abhängt, dass sich alle Staaten als Pflichtenträger dieses Schutzinstruments im Einklang mit Artikel 25 der VN-Charta an der Umsetzung der vom VN-Sicherheitsrat autorisierten Zwangsmaßnahmen beteiligen. Drittens hat die Staatengemeinschaft das Instrument des Resettlement bisher nahezu ungenutzt gelassen, wobei die Hauptverantwortung für die Wahrnehmung dieser Maßnahme der subsidiären Auffangverantwortung den Industriestaaten aus dem Globalen Norden zukommt. Viertens konnte der ATT zur Regulierung des Waffenhandels noch nicht die erhoffte Wirkung entfalten, da die waffenexportierenden Staaten als Pflichtenträger bisher ihrer etablierten Praxis treu geblieben sind und im Zweifelsfall ihre jeweilige partikulare Perzeption von regionaler Stabilität stärker gewichten als den Schutz von ZivilistInnen. Festzuhalten bleibt damit zum einen, dass die Verhinderung von Massenverbrechen weniger eine Frage der Entwicklung neuer, sondern vielmehr eine Angelegenheit der Umsetzung bereits existierender Schutzinstrumente darstellt. Zum anderen entstammen diese Instrumente überwiegend dem Arsenal der Konfliktprävention, wodurch zugleich gezeigt werden konnte, dass eine strenge Trennung zwischen Konflikt- und Massenverbrechensprävention angesichts der vielen Maßnahmen, die in beiden Bereichen genutzt werden können, nicht möglich und auch nicht zielführend ist. Allerdings können beispielsweise Sanktionen und vor allem die Praxis der Gewaltanwendung im Rahmen einer Strategie, die auf die Verhinderung von Massenverbrechen ausgerichtet ist, zu der Schutzverantwortungsidee in Widerspruch geraten. Daher ist eine Applikation dieser Mittel nach Möglichkeit in eine Strategie der Konfliktprävention einzubetten. Anknüpfend an diese Ergebnisse der Analyse von Instrumenten der Massenverbrechensprävention werden im Folgenden einige Instrumente der Konfliktprävention betrachtet, die entsprechend ihrer Zielsetzung eindeutig dieser Strategie zuzuordnen sind und die zugleich einen wichtigen Beitrag zur Prävention von Massenverbrechen leisten können. 4.3 Weitere Instrumente der Massenverbrechensprävention 233 Instrumente der Konfliktprävention In diesem Unterkapitel werden die Instrumente des VN-Peacekeeping und der Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten in einer globalisierten Weltwirtschaft als Beispiele für die Wahrnehmung direkter und struktureller Konfliktprävention herausgestellt und analysiert. Wie schon im Kapitel 4.3 mit Bezug auf die Instrumente der Massenverbrechensprävention sollen auch bei der nachfolgenden Beschäftigung mit den Maßnahmen der Konfliktprävention jene Mittel untersucht werden, die potentiell zu einem wirkungsvollen Schutz grundlegender Menschenrechte beitragen und bei denen konkrete Pflichtenträger benannt werden können. Eine umfassende Darstellung aller denkbaren Instrumente der Konfliktprävention ist für die Zwecke der vorliegenden Studie nicht erforderlich, zudem wurde dieses Unterfangen schon mehrfach in Angriff genommen.830 Generell wird im Rahmen der Konfliktprävention zwischen strukturellen und direkten Maßnahmen unterschieden. Während strukturelle Maßnahmen Strukturen und Prozesse zum Gegenstand haben und langfristig angelegt sind, zielen direkte Maßnahmen auf die kurzfristige Veränderung des Verhaltens der handelnden Akteure durch Anreize und Bestrafungen ab.831 In der Forschungsliteratur besteht weithin Einigkeit darüber, dass nur eine Kombination von strukturellen und direkten Maßnahmen die Aussicht bietet, durch externe Handlungen überhaupt einen effektiven Beitrag zur Verhinderung oder zur Abmilderung eines gewaltsamen Konfliktaustrags leisten zu können.832 Viele der Maßnahmen, die bereits in Kapitel 4.3 größtenteils im Hinblick auf ihren Beitrag zur Massenverbrechensprävention geprüft wurden, gehören zum etablierten Instrumentarium der Konfliktprävention, beispielsweise Sanktionen, eine restriktive Waffenexportpolitik und Maßnahmen zum Schutz von Flüchtlingen. Daher werden im Folgenden jeweils nur eine weitere Maßnahme der strukturellen und der direkten, operativen Konfliktprävention untersucht, nämlich das VN-Peacekeeping und die Zu- 4.4 830 Vgl. Carnegie Commission, Preventing Deadly Conflict (Fn. 574); Matthies, Krisenprävention (Fn. 574); Lund, Michael S., Conflict Prevention: Theory in Pursuit of Policy and Practice, in: Bercovitch, Jacob/ Kremenyuk, Victor/ Zartman, William I. (Hrsg.), The SAGE Handbook of Conflict Resolution, London 2009, S. 287–321. 831 Vgl. Lund, Conflict Prevention (Fn. 830), S. 292. 832 Vgl. Carnegie Commission, Preventing Deadly Conflict (Fn. 574), S. xix; Rudolf, Bürgerkriege und Massenverbrechen verhindern (Fn. 556), S. 6; Matthies, Krisenprävention (Fn. 574), S. 39–41. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 234 schreibung extraterritorialer Schutzpflichten bezüglich grundlegender wirtschaftlicher und sozialer Menschenrechte in einer globalisierten Weltwirtschaft. VN-Peacekeeping als Instrument der operativen Konfliktprävention Das Instrument des VN-Peacekeeping hat sich seit dem Ende des Kalten Krieges beständig in verschiedene Operationstypen ausgeformt, die zum Teil zeitgleich an verschiedenen Orten auf der Welt durchgeführt werden.833 So können mit Alex Bellamy und Paul Williams sieben verschiedene Typen von Peacekeeping-Missionen unterschieden werden,834 wobei auch Mischformen zweier Typen möglich sind, beispielsweise eine friedensunterstützende Operation mit friedenserzwingenden Elementen wie dies in den Peacekeeping-Missionen in der Demokratischen Republik Kongo, Mali und der Zentralafrikanischen Republik der Fall war oder ist.835 Bei allen Unterschieden hinsichtlich der Mandatsgestaltung ist der Schutz von ZivilistInnen in bewaffneten Konflikten ein elementarer Bestandteil des Aufgabenprofils aller sieben multidimensionalen Peacekeeping-Missionen, die nach 2005 vom VN-Sicherheitsrat mandatiert wurden und Mitte 2019 noch aktiv waren.836 Damit ist der Schutz von ZivilistInnen ins Zentrum der Aufgaben von VN-Friedensmissionen gerückt und die Bewertung 4.4.1 833 Vgl. Bellamy Alex J./ Williams, Paul D., Understanding Peacekeeping, Cambridge/ Malden 2010², S. 71–152. 834 Präventive Truppenstationierung, traditionelles Peacekeeping, erweitertes Peacekeeping, Friedenserzwingung, Unterstützung demokratischer Transitionen, Übergangsverwaltungen, friedensunterstützende Operationen, vgl. Bellamy/ Williams, Understanding Peacekeeping (Fn. 833), S. 153–298. 835 Vgl. Rudolf, Peter, VN-Friedensmissionen und der Einsatz militärischer Gewalt (= SWP-Studie S 18), Berlin September 2017, S. 7. 836 Die übliche operative Klausel in den mandatsstiftenden Resolutionen lautet mit kleinen Abweichungen: „to protect, without prejudice to the primary responsibility of the [...] authorities, the civilian population from threat of physical violence, within its capabilities and areas of deployment“, vgl. für MINUJUSTH (Haiti), S/RES/2350, 13.4.2017, S. 4 [Ziff. 13]; MINUSCA (Zentralafrikanische Republik), S/RES/2149, 10.4.2014, S. 9 [Ziff. 28(a)]; MINUSMA (Mali), S/RES/ 2164, 25.6.2014, S. 6 [Ziff. 13(a)]; MONUSCO (Demokratische Republik Kongo), S/RES/1925, 28.5.2010, S. S. 4 [Ziff. 12(a)]; UNAMID (Darfur, Sudan), S/RES/2363, 29.6.2017, S. 6 [Ziff. 10(a)]; UNIFSA (Abyei – Sudan/ Südsudan), S/RES/1990, 27.6.2011, S. 3 [Ziff. 3(d)]; UNMISS (Südsudan), S/RES/2155, 27.5.2014, S. 4 [Ziff. 4(a)]. 4.4 Instrumente der Konfliktprävention 235 ihres Erfolges oder Misserfolges hängt im Wesentlichen damit zusammen, ob die Peacekeeper ihre Schutzfunktion tatsächlich erfüllt haben.837 Merkmale des multidimensionalen Peacekeeping Die im 21. Jahrhundert etablierten multidimensionalen Peacekeeping-Missionen der VN kombinieren militärische und zivile Komponenten, um die Umsetzung einer politischen Vereinbarung zwischen Konfliktparteien zu unterstützen, wirtschaftliche und soziale Entwicklung zu fördern sowie physischen Schutz zu gewährleisten, um somit den Grundstein für einen nachhaltigen, positiven Frieden zu legen.838 Die drei Prinzipien des traditionellen Peacekeeping (Zustimmung der Konfliktparteien, Anwendung von Gewalt nur zur Selbstverteidigung und Neutralität) werden dabei dem veränderten Erscheinungsbild gewaltsamer Konflikte und dem erweiterten Aufgabenspektrum angepasst: Da multidimensionale Peacekeeping-Missionen als Reaktion auf zum Teil unübersichtliche innerstaatliche Konflikte auf den Weg gebracht werden, genügt die Zustimmung der Regierung und einiger (nicht aller) der am Konflikt beteiligten Parteien. Gewaltanwendung ist über den Fall der Selbstverteidigung hinaus auch zum Schutz der Zivilbevölkerung und zur Umsetzung des Mandats erlaubt. Zudem wird spätestens seit Veröffentlichung des so genannten ‚Brahimi Reports‘839 Neutralität nicht mehr im Sinne einer Gleichbehandlung aller Konfliktparteien, sondern als unparteiliche Umsetzung des Mandats und der Prinzipien der VN-Charta definiert.840 4.4.1.1 837 Vgl. Hultman, Lisa/ Kathman, Jacob/ Shannon, Megan, United Nations Peacekeeping and Civilian Protection in Civil War, in: American Journal of Political Science Jg. 57 (2013), Nr. 4, S. 875–891; Melander, Erik, Selected to Go where Murderers Lurk? The Preventive Effect of Peacekeeping on Mass Killings of Civilians, in: Conflict Management and Peace Science Jg. 26 (2009), Nr. 4, S. 389–406. 838 Vgl. Bellamy/ Williams, Understanding Peacekeeping (Fn. 833), S. 279; Gilmore, The Cosmopolitan Military (Fn. 649), S. 132. 839 Vgl. Panel on United Nations Peace Operations, Report of the Panel on United Nations Peace Operations, (‚Brahimi Report ), UN Doc. A/55/305-S/2000/809, 12.08.2000. 840 Vgl. United Nations Department of Peacekeeping Operations, United Nations Peacekeeping Operations. Principles and Guidelines (‚Capstone Doctrine ), New York 2008, S. 31f.; Wilson, Gary, The United Nations and Collective Security, Abingdon/ New York 2014, S. 137f.; Bellamy/ Williams, Understanding Peacekeeping (Fn. 833), S. 281f. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 236 Die Hauptaufgaben der militärischen Komponente einer multidimensionalen Peacekeeping-Mission bestehen zum einen darin, eine Umgebung zu schaffen, die es den MitarbeiterInnen der zivilen Komponente ermöglicht, humanitäre Hilfe zu leisten und den Aufbau staatlicher Institutionen sowie die Wiederaufnahme wirtschaftlicher Aktivitäten voranzubringen. Zum anderen sollen ZivilistInnen vor Gewalthandlungen geschützt werden.841 Diese Aufgabenvielfalt belegt, dass multidimensionales Peacekeeping entsprechend eines breiten Sicherheitsverständnisses konzipiert wurde und der Förderung menschlicher Sicherheit dient:842 „The idea that civilian protection might incorporate varied forms of action – military and non-military, coercive and non-coercive – reflects a more sophisticated understanding of forms of harm that might affect civilians in conflict-affected societies, an understanding more in keeping with the human security agenda. 843 Die militärische Komponente einer Mission ist daher nur eines von mehreren Elementen, die zusammengenommen auf eine Transformation der politischen, sozialen und wirtschaftlichen Verhältnisse hinwirken sollen.844 Diese Form des Peacekeeping ist von Operationen zur Friedenserzwingung (peace enforcement) zu unterscheiden, bei denen die Gewaltanwendung strategischer Natur und nicht auf die taktische Ebene beschränkt ist.845 Schließlich geht es beim peace enforcement darum, einen als Feind identifizierten ‚spoiler‘ von Friedensverhandlungen oder von einer Transformation zu einer liberalen Demokratie zu besiegen und dessen normkonformes Verhalten zu erzwingen. Demgegenüber werden bei friedenserhaltenden Einsätzen militärische Mittel defensiv angewandt, um politische Vereinbarungen unparteiisch durchzusetzen und dabei auch Gegner des Friedensprozesses abzuschrecken. Aufgrund dieser Parameter entfällt bei friedenserzwingenden Einsätzen nach Kapitel VII der VN-Charta die Vorgabe der Zustimmung des jeweiligen Staates, nicht jedoch beim multidimensionalen Peacekeeping. Der normative Rahmen wird beim peace enforcement durch das Humanitäre Völkerrecht und nicht wie bei friedenserhaltenden Operationen durch die Menschenrechte vorgegeben: „Auch wenn der Sicherheitsrat nach Kapitel VII den Einsatz ‚aller notwendigen 841 Vgl. Bellamy/ Williams, Understanding Peacekeeping (Fn. 833), S. 283. 842 Vgl. Wilson, The United Nations and Collective Security (Fn. 840), S. 138f. 843 Gilmore, The Cosmopolitan Military (Fn. 649), S. 136. 844 Vgl. Bellamy/ Williams, Understanding Peacekeeping (Fn. 833), S. 284. 845 Für diesen Absatz insgesamt vgl. Rudolf, VN-Friedensmissionen und der Einsatz militärischer Gewalt (Fn. 835), S. 15f., 21. 4.4 Instrumente der Konfliktprävention 237 Mittel‘ zur Durchsetzung des Mandats autorisiert und insofern die ‚aktive Selbstverteidigung‘ im Sinne der Mission erlaubt, gilt erst einmal das menschenrechtliche Paradigma, das eben nicht den offensiven Einsatz militärischer Gewalt gegen als feindliche Kombattanten geltende Personen und Gruppen legitimiert und einen weiten rechtlichen Spielraum für den Einsatz militärischer Gewalt eröffnet.“846 Die Prinzipien des multidimensionalen Peacekeeping (Zustimmung der Parteien, Unparteilichkeit sowie die Anwendung von Gewalt nur zur Selbstverteidigung und zur Verteidigung des Schutzmandats) werden vom United Nations Department of Peacekeeping Operations in ihren Prinzipien und Leitlinien für Peacekeeping-Operationen (‚Capstone Doctrine‘) noch um drei weitere Parameter für eine erfolgreiche Schutzmission ergänzt. Neben der Legitimität, die aus einem fairen und mandatsgetreuen Verhalten der Peacekeeper erwachse, und der Glaubwürdigkeit, die darauf beruhe, dass die Mission fähig ist, die in sie gesetzten Erwartungen zu erfüllen, sei „national and local ownership critical to the successful implementation of a peace process. In planning and executing a United Nations peacekeeping operation’s core activities, every effort should be made to promote national and local ownership and to foster trust and cooperation between national actors.“847 Aus eben diesen Vorgaben, der Anlegung eines breiten Sicherheitsverständnisses, das den Aufbau einer nachhaltigen Friedensordnung anvisiert, der Beschränkung der eigenen Gewaltanwendung zur Aufrechterhaltung der Legitimität sowie dem Bekenntnis zu einem ‚bottom up‘-Ansatz, der die lokalen Akteure substantiell am Wiederaufbau beteiligt, leitet Jonathan Gilmore seine optimistische Einschätzung ab, dass „[i]f the ambition of current UN peacekeeping is realised in practice, it has the potential to construct a form of post-national military practice founded on transborder moral solidarity.“848 R2P und der Schutz von ZivilistInnen in bewaffneten Konflikten Multidimensionales Peacekeeping fußt auf dem Konzept des Schutzes von ZivilistInnen in bewaffneten Konflikten (Protection of Civilians, PoC), dass sich ab 1999 quasi parallel zur R2P entwickelt hat und mit dieser diverse Grundannahmen teilt, aber zugleich wichtige Unterschiede auf- 4.4.1.2 846 Rudolf, Zur Legitimität militärischer Gewalt (Fn. 91), S. 69. 847 DPKO, UN Peacekeeping Operations (Fn. 840), S. 39. 848 Gilmore, The Cosmopolitan Military (Fn. 649), S. 139. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 238 weist.849 So deutete der damalige VN-Generalsekretär Ban darauf hin, dass PoC ein auf dem Humanitären Völkerrecht, den Menschenrechten und dem Flüchtlingsrecht basierendes Rechtskonzept, die R2P hingegen ein politisches Konzept sei. Hinzukäme, dass die Reichweite der R2P über den Kontext bewaffneter Konflikte hinausgreife, auf den sich das PoC-Konzept beziehe, da Massenverbrechen auch außerhalb dieses Szenarios verübt werden könnten.850 Nimmt man nur die R2P-Version der Art. 138–140 des WSOD zum Maßstab, ist das PoC-Konzept wesentlich breiter angelegt, da die multidimensionalen Peacekeeping-Missionen nicht nur mit einem Schutzauftrag, sondern – wie bereits erwähnt – auch mit einem Mandat zur Initiierung eines nachhaltigen Friedens ausgestattet sind. Demgemäß sind R2P und der Schutz von ZivilistInnen in einer Peacekeeping-Mission für Thierry Tardy „different responses to different types of threats to civilians“851 ein Umstand, auf den bereits die ICISS hingewiesen hatte852 deren Vermischung der weiteren Implementierung beider Konzepte eher abträglich sein könnte.853 Der bedeutendste Unterschied zwischen multidimensionalem Peacekeeping und dem PoC-Konzept auf der einen sowie R2P auf der anderen Seite besteht allerdings darin, dass Peacekeeping-Operationen für die Anwendung von Gewalt auf die Zustimmung der Konfliktparteien angewiesen sind, während die dritte Säule der R2P eher dem Ansatz der Friedenserzwingung entspricht, deren Aktivierung dementsprechend keinerlei Zustimmung der jeweiligen Regierung bedarf: „While ultimately RtoP implies the possiblilty of waging wars, peacekeeping does not.“854 Allerdings werden multidimensionale Peacekeeping-Missionen immer öfter mit einem ‚robusten‘ Mandat ausgestattet, das beispielsweise auch die Abschreckung von ‚spoilern‘, die den Friedensprozess gefährden oder das Leben von ZivilistInnen bedrohen, gestattet.855 Eine Ausweitung des Anwendungsspielraums für gewaltsame Mittel wurde bereits im Brahimi Report 849 Ausführlich zu den Gemeinsamkeiten und Unterschieden, vgl. Tardy, The Dangerous Liaisons (Fn. 566). 850 Ban, Ki-moon, Report of the Secretary-General on the Protection of Civilians in Armed Conflict, UN Doc. S/2012/376, 22.05.2012, S. 5f. [Ziff. 21]. 851 Tardy, The Dangerous Liaisons (Fn. 566), S. 439. 852 ICISS, The Responsibility to Protect (Fn. 110), S. 5, 36, 57 [Ziff. 1.23, 4.38, 7.1, 7.2]. 853 Vgl. Tardy, The Dangerous Liaisons (Fn. 566), S. 426. 854 Tardy, The Dangerous Liaisons (Fn. 566), S. 440. 855 Vgl. Rudolf, VN-Friedensmissionen und der Einsatz militärischer Gewalt (Fn. 835), S. 5. 4.4 Instrumente der Konfliktprävention 239 eingefordert856 und ist zentrales Element des Glaubwürdigkeitsprinzips der Capstone Doctrine:857 Während die Gewaltanwendung indes bei den friedenserzwingenden Stabilisierungseinsätzen auf strategischer Ebene angesiedelt ist, erfolgt sie beim ‚robusten‘ Peacekeeping als taktisches Mittel858 „in präziser, verhältnismäßiger und angemessener Form, das heißt [...] nur in geringstmöglicher Intensität [...], die für die Erreichung der Ziele notwendig ist“.859 Die mit den Vorgaben eines ‚global community policing‘860 vereinbaren Parameter des multidimensionalen Peacekeeping und dessen auf Friedenserzwingung ausgerichtete Ausformung entwickelten sich parallel, der kosmopolitische Impetus des ersten Typus ist dabei jedoch schwer mit der Feindorientierung gegenüber ‚spoilern‘ des letzteren in Einklang zu bringen.861 Es braucht schon ein gewisses Maß an Fantasie, um sich vorstellen zu können, dass lokale Akteure beispielsweise in der Demokratischen Republik Kongo in der Lage und gewillt sind, zwischen den ‚regulären‘ Peacekeepern und einer ‚Interventionsbrigade‘ zu unterscheiden und die Feinheiten verschiedener Missionstypen in ihre Bewertung der internationalen Präsenz einfließen zu lassen. In jedem Fall scheint das Prinzip des ‚national and local ownership‘ Schaden zu nehmen, je mehr sich der Modus des Umgangs von Peacekeepern mit lokalen Akteuren und tatsächlichen oder vermuteten ‚spoilern‘ vom Dialog auf die Ausübung von Zwang verschiebt.862 856 Vgl. Panel on United Nations Peace Operations, ‚Brahimi Report (Fn. 839), S. 9. 857 „By proactively using force in defense of their mandate, these [robust] United Nations peacekeeping operations have succeeded in improving the security situation and creating an environment conductive to longer-term peacebuilding in the countries they are depolyed,“ DPKO, UN Peacekeeping Operations (Fn. 840), S. 34. 858 Vgl. DPKO, UN Peacekeeping Operations (Fn. 840), S. 34. 859 Rudolf, Zur Legitimität militärischer Gewalt (Fn. 91), S. 68. 860 Im Gegensatz zur Kriegsführung friedenserzwingender VN-Missionen basiert nach Gilmore der Ansatz des ‚Global Community Policing auf Dialog mit allen beteiligten Gruppen, Beteiligung lokaler Akteure und „a concern for the experience of the Other , Gilmore, The Cosmopolitan Military (Fn. 649), S. 105f. 861 Vgl. Gilmore, The Cosmopolitan Military (Fn. 649), S. 141. 862 „Viewed from the perspective of the states and societies in which peacekeeping might take place, the idea that the pursuit of peace is nationally owned and that peacekeeping operations are based on their consent is likely to sit awkwardly with international forces mandated to mount in an increasingly robust (and potentially coercive) security presence“, Gilmore, The Cosmopolitan Military (Fn. 649), S. 144. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 240 Wie kann das Instrument des VN-Peacekeeping einen Beitrag zur Prävention von Massenverbrechen leisten, ohne zugleich die Ausrichtung auf einen positiven, nachhaltigen Frieden aus dem Blick zu verlieren?863 Die dritte Säule der R2P enthält mit der Bereitschaft, in Extremfällen vom VN- Sicherheitsrat autorisierte militärische Gewalt auch gegen den Widerstand der jeweiligen Regierung anzuwenden, eine Komponente des peace enforcement. Hierin besteht ja gerade der innovative Kern der dritten Säule und die Besonderheit der NATO-Intervention in Libyen als erste und bis heute einzige mit einem VN-Mandat ausgestattete Humanitäre Intervention.864 Die Kriegsführung oder Friedenserzwingung muss aber nicht zwangsläufig auf der Grundlage eines Freund-Feind-Schemas erfolgen, wie dies in Libyen der Fall war. Mit dem ‚separation approach‘, bei dem ein Puffer zwischen vermeintlichen TäterInnen und Opfern eingerichtet wird, und dem ‚safe areas approach‘, der auf die Einrichtung von Flüchtlingscamps und der Gewährleistung humanitärer Hilfe konzentriert ist, gibt es verschiedene Variationen von ‚Mass Atrocity Response Operations‘ (MA- RO), die weniger invasiv wirken und eher defensiv ausgerichtet sind.865 Durch die Wahl des Operationsmodus entscheiden die BefehlshaberInnen der Interventionsarmee darüber, ob diese von einem Freund/ Feind-Schema ausgeht oder sich ausschließlich auf den Schutz der Zivilbevölkerung verlegt, ganz egal von welcher Konfliktpartei deren Gefährdung ausgeht. Parallel zur Entsendung einer Schutzmission müssten dann Verhandlungen mit den Konfliktparteien aufgenommen werden, in denen auf die Zustimmung zum Gewaltverzicht und zur Stationierung einer VN-Peacekeeping-Mission hingearbeitet wird. Liegt das Plazet der Konfliktparteien vor, kann als nächster Schritt eine VN-Mission entsandt werden, die entsprechend ihres Aufgabenspektrums eher unter der zweiten Säule der R2P, also der internationalen Hilfsverantwortung zum Kapazitätenaufbau, eingeordnet würde. Der Gedanke, Peacekeeping und R2P über die zweite Säule der Schutzverantwortung zu verzahnen, wurde bereits im ersten Bericht des VN-Ge- 863 Vgl. dazu auch die Überlegungen von Tom Woodhouse und Oliver Ramsbotham über kosmopolitische und kritische/ transformative Formen des Peacekeeping, Woodhouse, Tom/ Ramsbotham, Oliver, Cosmopolitan Peacekeeping and the Globalization of Security, in: International Peacekeeping Jg. 12 (2005), Nr. 2, S. 139–156, hier S. 152f. 864 Vgl. Arnauld, Völkerrecht (Fn. 21), S. 35 [Rn. 88]. 865 Vgl. Carr Center for Human Rights Policy u.a. (Hrsg.), MARO – Mass Atrocity Response Operations: A Military Planning Handbook, Cambridge 2010, S. 67– 72. 4.4 Instrumente der Konfliktprävention 241 neralsekretärs über die Implementierung der R2P ventiliert.866 Jedoch wird diese Verbindung von vielen PraktikerInnen und ForscherInnen skeptisch beäugt, zum Teil befürchten R2P-BefürworterInnen, dass durch die Vorgabe der Zustimmung möglichst vieler Konfliktparteien Zeit verloren gehen könnte, während unterdessen Massenverbrechen verübt werden. R2P-SkeptikerInnen sehen die Gefahr, dass eine VN-Schutzmission als Einfallstor für militärische Zwangsmaßnahmen gegen den Willen der Regierung dienen könnte. So berechtigt diese Einwände auch sind, zeigt die Praxis ‚robuster‘ multidimensionaler Peacekeeping-Missionen, dass die ‚Mogadischu-Linie‘867 ohnehin immer mehr an Kontur verliert und eine strikte Trennung von friedenserzwingender R2P und friedensbewahrendem PoC in dem Kontext internationalisierter Bürgerkriege mit einer undurchschaubaren Anzahl an nichtstaatlichen Konfliktparteien geradezu künstlich anmutet. Zusätzlich wird angezweifelt, ob sich das kosmopolitische Potential multidimensionaler Einsätze durch die Inkorporation von oder durch die Kooperation mit friedenserzwingenden Einheiten voll entfalten kann. Die Verzahnung der R2P mit dem Instrument des VN-Peacekeeping und der damit verbundenen PoC-Agenda wird daher wie oben bereits erwähnt von einigen StaatenvertreterInnen und WissenschaftlerInnen skeptisch hinterfragt, da sie wichtige Unterschiede zwischen beiden Ansätzen verwische.868 Schlimmstenfalls gefährde die Darstellung als Schutz-Kontinuum, bei dem VN-Peacekeeping auf der zweiten Säule der R2P und die Praxis 866 Vgl. Ban, Implementing the R2P (Fn. 528), S. 18f. [Ziff. 40, 41]. 867 Im Anschluss an die Intervention der USA in Somalia benutzte Bezeichnung für jene Grenze, die humanitäre Missionen überschreiten, wenn sie sich primär zu einem Kampfeinsatz transformieren, beziehungsweise den Übergang von VN- Peacekeeping zu peace enforcement, vgl. Darnton, John, Conflict in the Balkans: The Strategy; U.N. Buildup in Bosnia Eyes the ‚Mogadishu Line , in: New York Times vom 7.6.1995, S. A18. 868 Das PoC ist ein rechtliches Konzept, R2P hingegen ein politisches. Während R2P auf den Schutz vor Massenverbrechen fokussiert ist, wird beim Peacekeeping der Schutz von ZivilistInnen von verschiedenen anderen Zielen flankiert, wobei das übergeordnete Ziel in der Etablierung einer nachhaltigen Konfliktlösung besteht. Zudem ist die Gewaltanwendung beim Peacekeeping auf die taktische Ebene begrenzt, wohingegen militärische Mittel im Rahmen der R2P auf der strategischen Ebene eingesetzt werden. Schließlich basiert R2P auf einem konditionierten Souveränitätsverständnis, das die Aufrechterhaltung des Nichteinmischungsgebots an den Schutz der eigenen Bevölkerung bindet. Demgegenüber wurzelt das Konzept des PoC in einem westfälischen Souveränitätsverständnis und macht daher die Truppenentsendung von einer Zustimmung durch den Gaststaat abhängig. Für einen Überblick, Beispiele und weitere Lite- 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 242 einer Humanitären Intervention auf der dritten Säule anzusiedeln seien, die Akzeptanz der beiden Konzepte.869 Im Gegensatz zu diesen skeptischen Ansichten, wird in Literatur und Diplomatie aber auch die Meinung vertreten, das multidimensionales Peacekeeping durchaus als Instrument der internationalen Unterstützung im Rahmen der zweiten Säule der R2P interpretiert und ausgestaltet werden könne. Und gerade dann, wenn dieses Instrument mit den notwendigen Ressourcen ausgestattet würde, seien positive Synergien zwischen R2P und PoC zumindest möglich.870 BefürworterInnen einer Verzahnung beider Konzepte betonen deren Gemeinsamkeiten und stellen fest, dass das Instrument des VN-Peacekeeping sowohl innerhalb des R2P-Konzepts als auch innerhalb der PoC-Agenda als wertvolles Instrument genutzt werden könne.871 Gleichwohl würden sich vor allem zwei grundlegende Probleme des VN-Peacekeeping gleichermaßen auf die Erfolgsmöglichkeiten beider Konzepte auswirken, nämlich zum einen das Problem der mangelnden Ressourcenausstattung und zum anderen der Umgang mit Gewaltanwendung durch den Gaststaat.872 Kluft zwischen Schutzmandat und Schutzrealität Generell besteht eine der Schwierigkeiten des VN-Peacekeeping darin, dass die Loyalität der SoldatInnen weiterhin an den eigenen Staat ausgerichtet ist: Peacekeeper bleiben Teil des jeweiligen nationalen Militärs und kön- 4.4.1.3 raturangaben vgl. Tardy, The Dangerous Liaisons (Fn. 566). Für eine Entgegnung auf dessen Argumentation vgl. Williams, Paul D., The R2P, Protection of Civilians, and UN Peacekeeping Operations, in: Bellamy, Alex J./ Dunne, Tim (Hrsg.), The Oxford Handbook of the Responsibility to Protect, Oxford 2016, S. 524–544, hier S. 536–539. 869 Vgl. Tardy, The Dangerous Liaisons (Fn. 566), S. 439–441. 870 Vgl. Ban, Mobilizing Collective Action (Fn. 36), S. 3, 10, 13 [Ziff. 7, 34, 47]; Ban, Fulfilling our Collective Responsibility (Fn. 820), S. 17 [Ziff. 67–69]; Ban, Timely and Decisive Response (Fn. 781), S. 5 [Ziff. 16]. 871 Vgl. Williams, The R2P (Fn. 868), S. 539f. 872 Vgl. dazu Cunliffe, Philip, Legions of Peace. UN Peacekeepers from the Global South, London 2013; Guéhenno, Jean-Marie, The Fog of Peace. A Memoir of International Peacekeeping in the 21st Century, Washington, D.C. 2015; Autesserre, Séverine, The Responsibility to Protect in Congo: The Failure of Grassroots Prevention, in: O’Bannon, Brett (Hrsg.), Reassessing the Responsibility to Protect. Conceptional and Operational Challenges, Abingdon/ New York 2016, S. 93–113. 4.4 Instrumente der Konfliktprävention 243 nen deshalb auch jederzeit wieder von den Entsendestaaten zurückgerufen werden.873 Zudem beteiligen sich Industriestaaten nur in den wenigsten Fällen substantiell an Peacekeeping-Einsätzen der VN. Unter den truppenbereitstellenden Staaten rangiert Italien als erster europäischer Staat in der Rangliste auf Platz 20. Die übergroße Mehrheit der Peacekeeper wird von afrikanischen und asiatischen Staaten zur Verfügung gestellt, die die ersten 18 Plätze unter sich aus machen, angeführt von Äthiopien, Bangladesch, Ruanda, Indien, Nepal, Pakistan, Ägypten, Indonesien, Ghana und Senegal.874 In ihrem Sammelband Providing Peacekeepers haben Alex J. Bellamy und Paul D. Williams diverse Gründe aufgeführt, die Staaten dazu motivieren, ihre eigenen Soldaten in Peacekeeping-Missionen der VN zu entsenden.875 Eine ähnliche Studie hat Philip Cunliffe in seiner Monographie Legions of Peace speziell für Staaten des Globalen Südens vorgelegt.876 Ohne an dieser Stelle die Motivation einzelner Staaten zu analysieren, scheinen die primären Gründe für die ärmeren und kleineren Staaten generell darin zu bestehen, dass sie finanziell entschädigt werden und ihre Militärs wertvolle Erfahrungen sammeln sowie zugleich das nationales Prestige steigern können.877 Hinzukommt, dass eine große Lücke zwischen Bedarf und Angebot an Peacekeepern klafft, die auch durch das UN Standby Arrangements System (UNSAS) nicht verringert werden konnte.878 Da das UNSAS unverbindlich ist, garantiert es zudem nicht, dass die Staaten die zugesagten Ressour- 873 Vgl. Wilson, The United Nations and Collective Security (Fn. 840), S. 150. 874 Vgl. United Nations, Summary of Troop Contributing Countries by Ranking, Stand: 31.8.2019, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://peacekeeping.un.org/ en/troop-and-police-contributors. 875 Vgl. Bellamy, Alex J./ Williams, Paul D. (Hrsg.), Providing Peacekeepers. The Politics, Challenges, and Future of United Nations Peacekeeping Contributions, Oxford 2013. 876 Vgl. Cunliffe, Legions of Peace (Fn. 872), S. 167–214. 877 Vgl. Bellamy, Alex J./ Williams, Paul D., Explaining the National Politics of Peacekeeping Contributions, in: Bellamy/ Williams (Hrsg.), Providing Peacekeepers (Fn. 875), S. 417–436, hier S. 423. 878 Die VN-Mitgliedsstaaten zeigen den Vereinten Nationen die Ressourcen an, die nach Verabschiedung eines entsprechenden Sicherheitsratsmandat für die Personalausstattung und Ausrüstung einer Peacekeeping-Mission abgerufen werden können, vgl. Griep, Ekkehard, „Standby“: Zeit für die Wiederbelebung einer guten Idee, in Vereinte Nationen, Jg. 63 (2015), Nr. 3, S 106. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 244 cen auch tatsächlich zur Verfügung stellen und vor allem, dass sie dies innerhalb eines schmalen Zeitfensters bewerkstelligen könnten.879 Was die Finanzierung der Peacekeeping-Missionen anbelangt, nehmen die Industriestaaten zwar aufgrund ihrer wirtschaftlichen Stärke die Spitzenpositionen ein,880 dennoch reichen die Beiträge nicht aus, um die autorisierten Einsätze mit einem angemessenen Equipment auszustatten. Diese Klage ist nicht neu, sondern begleitet die VN seit dem Ende des Kalten Krieges und der Übernahme immer weiterer Friedenseinsätze (Stichwort ‚overstretch‘).881 Es zeigt sich eine gravierende Diskrepanz zwischen der Ressourcenausstattung von Friedensmissionen der VN, die von SoldatInnen aus dem Globalen Süden durchgeführt werden, und den Operationen, die die Industriestaaten, mit einem VN-Mandat ausgestattet, über ihre Regionalorganisationen unter Verwendung der elaboriertesten Waffentechnik realisieren. Hier wird eine Zweiteilung im Bereich der Friedensmissionen evident, die belegt, dass bei der Frage nach der Entsendung des eigenen Militärs in entfernte Regionen nationale Interessen prioritär behandelt werden.882 Eine Feststellung, die in Bezug auf die Industrieländer umso schwerer wiegt, da diese sich am Häufigsten einer kosmopolitischen Rhetorik des Menschenrechtsschutzes bedienen: „The commitment disparity also exposes instability in the cosmopolitan consciousness necessary to underpin the expansive operations envisaged in contemporary peacekeeping discourse. It reflects particularly poorly on the transborder moral solidarity of Northern states who, whilst making some of the most frequent appeals to the idea of an international community, are found to be less willing to risk the lives of their citizens in the service of humanity. 883 Und gerade jene politischen und ethnischen Konflikte, in die multidimensionale Peacekeeping- Missionen in West- und Zentralafrika entsandt werden, die zugleich ein 879 Vgl. Wilson, The United Nations and Collective Security (Fn. 840), S. 150. 880 Vgl. United Nations General Assembly, Implementation of General Assembly Resolutions 55/235 and 55/236, UN Doc. A/73/350/Add.1, 24.12.2018. 881 Vgl. Guéhenno, The Fog of Peace (Fn. 872), S. 294f. 882 „Dies führt zu einer Konzentration ihrer Kräfte [der Industriestaaten] auf Länder und Regionen, die für die betroffenen Staaten von unmittelbarem Interesse oder von Bedeutung sind. Den Vereinten Nationen droht dabei nur noch eine Restkompetenz für vergessene Konflikte zuzufallen, für die sie dann – wie in Afrika zu beobachten – von den Industriestaaten zudem nur zögerlich unterstützt werden“, Gareis, Sven Bernhard/ Varwick, Johannes, Die Vereinten Nationen. Aufgaben, Instrumente und Reformen, Bonn 20145, S. 151. 883 Gilmore, The Cosmopolitan Military (Fn. 649), S. 148. 4.4 Instrumente der Konfliktprävention 245 Mandat zur Stabilisierung der Sicherheitslage und der staatlichen Autorität beinhalten, fordern den höchsten Blutzoll für internationale Schutztruppen.884 Aufgrund der oben beschriebenen nationalen Loyalitäten, Einsatzbeschränkungen (‚caveats‘) und der unzureichenden Ressourcenausstattung ist es wenig überraschend, dass VN-Peacekeeper in der Einsatzrealität davor zurückscheuen, ZivilistInnen durch den eigenen Einsatz militärischer Gewalt vor Angriffen von Rebellen oder staatlichen Militärs zu schützen.885 Wobei neben diesen Faktoren vor allem auch mangelndes Verständnis der eigenen Verantwortung und des Mandats insgesamt für die passive Haltung von Blauhelmen angesichts von Gewalthandlungen gegen eben jene ZivilistInnen, die sie gemäß ihres Mandats beschützen sollen, den Ausschlag geben.886 Stabilisierungsmissionen der VN in der Demokratischen Republik Kongo, Mali und der Zentralafrikanischen Republik haben in den letzten Jahren dazu beigetragen, dass die Grenze zwischen ‚robustem‘ Peacekeeping und Friedenserzwingung bis zur Unkenntlichkeit verschwimmt.887 Beispielsweise verschob sich das Mandat der MINUSMA in Mali zwischen 2013 und 2018 von einer Schutzmission immer mehr in Richtung einer Stabilisierungsmission, bei der proaktiv militärische Gewalt angewendet wird, um Gefahren für die Zivilbevölkerung und für die staatliche Ordnung, die von aufständischen Gruppen ausgehen, zu beseitigen.888 Die Ziele des Schutzes von ZivilistInnen, der Stabilisierung ganzer Regionen und der antizipativen Bekämpfung asymmetrischer Bedrohungen werden in diesen ‚robusten‘ Peacekeeping-Missionen miteinander vermengt, mit der 884 Vgl. United Nations, Peacekeeping: Fatalities by Year, Mission and Incident Type, Stand: 31.8.2019, zuletzt abgerufen am: 20.12.2019, https://peacekeeping. un.org/sites/default/files/statsbyyearmissionincidenttype_5a_30.pdf. 885 Vgl. United Nations General Assembly, Evaluation of the Implementation and Results of Protection of Civilians Mandates in United Nations Peacekeeping Operations. Report of the Office of Internal Oversight Services, UN Doc. A/68/787, 7.3.2014, S. 1, 8–12. 886 Vgl. United Nations General Assembly, Evaluation of the Implementation (Fn. 885), S. 13–16. 887 Vgl. Rudolf, VN-Friedensmissionen und der Einsatz militärischer Gewalt (Fn. 835), S. 5. 888 Für eine Übersicht über die entsprechenden Resolutionen des VN-Sicherheitsrats vgl. Razza, Namie Di, Protecting Civilians in the Context of Violent Extremism: The Dilemmas of UN Peacekeeping, International Peace Institute 2018, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.ipinst.org/wp-content/uploads/20 18/10/1810_POC-in-the-Context-of-Violent-Extremism.pdf, S. 26–29. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 246 negativen Konsequenz, dass die Blauhelme vollkommen überlastet sind und entsprechend eine Lücke zwischen Anspruch (Mandat) und Realität (Ausstattung, Ressourcen) klafft. Zudem ist es für die lokalen Akteure schwierig, zwischen den neutralen Peacekeepern und jenen Truppen zu unterscheiden, die offensiv militärische Gewalt einsetzen, um ‚spoiler‘ zu bekämpfen.889 Je ‚robuster‘ und offensiver die Mandate für die friedenserhaltenden Missionen formuliert werden und je größer die Bereitschaft zur präventiven Gewaltanwendung ist, desto eher führt die Logik der Stabilisierung zu einer Wahrnehmung der Blauhelme als Konfliktpartei.890 In der Konsequenz entfernen sich die ‚robusten‘ Peacekeeping-Missionen weiter vom traditionellen Peacekeeping und nähern sich der Logik friedenserzwingender Missionen an. Die nicht-intendierten Folgen einer derartigen Ausrichtung des VN- Peacekeeping an der Logik von Stabilisierungseinsätzen sind vielfältig:891 Erstens machen sich die Blauhelme das Narrativ der Regierung von ‚spoilern‘ und Gegnern zu eigen, die es zu neutralisieren gälte. Zweitens verringert sich der Anreiz für die Regierung, die grundlegenden Ursachen für einen gewaltsamen Aufstand zu beseitigen.892 Drittens können die Blauhelme selbst zum Komplizen bei Massenverbrechen durch die regierungstreuen Kräfte werden.893 Daher schreibt eine interne Richtlinie allen SoldatInnen, die für die VN an Kampfhandlungen teilnehmen, eine durch eine Risikoabschätzung wahrzunehmende menschenrechtliche Sorgfaltspflicht bei der Unterstützung lokaler, nationaler und internationaler Sicherheitskräfte zu.894 Viertens verhindern die Peacekeeper nicht jene Verbrechen, die von staatlichen Sicherheitskräften begangen werden und verhalten sich daher nicht unparteiisch und neutral, selbst wenn das Prinzip 889 Vgl. Razza, Protecting Civilians in the Context of Violent Extremism (Fn. 888), S. 24f., 32–40. 890 Vgl. Rudolf, VN-Friedensmissionen und der Einsatz militärischer Gewalt (Fn. 835), S. 22. 891 Für die folgenden Ausführungen vgl. Rudolf, VN-Friedensmissionen und der Einsatz militärischer Gewalt (Fn. 835), S. 22f. 892 Vgl. Tull, Denis M., VN-Peacekeeping in Mali. Anpassungsbedarf für das neue MINUSMA-Mandat (= SWP-Aktuell Nr. 23), Berlin 2019, S. 4. 893 Vgl. Center for Civilians in Conflict, From Mandate to Mission. Mitigating Civilian Harm in UN Peacekeeping Operations in the DRC, 2016, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://peaceoperationsreview.org/wp-content/upload s/2017/01/rel_documents_spink_DRC_REPORT-1.pdf. 894 Vgl. Ban, Ki-moon, Identiccal Letters dated 25 February 2013 from the Secretary-General adressed to the President of the General Assembly and to the President of the Security Council, UN-Doc. A/67/775-S/2013/110, S. 2–6 [Ziff. 1–17]. 4.4 Instrumente der Konfliktprävention 247 der Neutralität breit ausgelegt wird und die Umsetzung des Mandats und der Ziele der VN umfasst. Fünftens gefährden die VN-Friedensmissionen potentiell ZivilistInnen durch die Ausweitung der Kampfzone und angesichts der in der Einsatzrealität nur schwer durchzuführenden Differenzierung zwischen RebellInnen und ZivilistInnen.895 Zwischenfazit und Überleitung Vor diesem Hintergrund erscheint das Instrument des VN-Peacekeeping als Bestandteil der Strategie der Konfliktprävention zur Umsetzung der Schutzverantwortungsidee nur dann geeignet, wenn sich diese Missionen auf friedenserhaltende Maßnahmen und den robusten taktischen Einsatz von militärischer Gewalt zum Schutz von ZivilistInnen beschränken und nicht zu friedenserzwingenden Operationen gemäß einer Logik der Stabilisierung und Aufstandsbekämpfung mutieren.896 Denn die Bilanz von Peacekeeping-Missionen in Bezug auf den Schutz von ZivilistInnen ist zwar allenfalls durchwachsen, jedoch weitaus ausgeglichener als jene von ambitionierteren Missionen, die auf einen liberalen Staatsaufbau oder auf Aufstandsbekämpfung und Stabilisierung ausgerichtet sind.897 VN-Peacekeeping-Missionen wirken vorausgesetzt sie sind entsprechend ausgerüstet oftmals gewaltverhindernd, da sie zum einen das Risiko für Massenverbrechen im Kontext bewaffneter Konflikte verringern und zum anderen als Puffer zwischen Konfliktparteien dienen können.898 Zudem kann die Entsendung von Blauhelmen in einen noch aktiven bewaffneten Konflikt zur Verminderung der Gewalt beitragen und bei einem beendeten Konflikt das Risiko für ein erneutes Umschlagen in einen gewaltsamen Konfliktmodus verringern.899 4.4.1.4 895 Vgl. Center for Civilians in Conflict, From Mandate to Mission (Fn. 893), S. 15f. 896 Vgl. Rudolf, VN-Friedensmissionen und der Einsatz militärischer Gewalt (Fn. 835), S. 6. 897 Vgl. Rudolf, VN-Friedensmissionen und der Einsatz militärischer Gewalt (Fn. 835), S. 8f. 898 Vgl. Hultman/ Kathman/ Shannon, United Nations Peacekeeping and Civilian Protection in Civil Wars, S. 877–880; Hultman, Lisa, Keeping Peace or Spurring Violence? Unintended Effects of Peace Operations on Violence Against Civilians, in: Civil Wars 12 (2010), Nr. 1–2, S. 29–46, hier S. 30; Rudolf, Peter, Friedensoperationen: Wirksamkeit und Erfolgsbedingungen, (= SWP-Aktuell 68), Juli 2015, S. 2. 899 Vgl. Fortna, Virginia Page, Does Peacekeeping Work? Shaping Belligerents’ Choices after Civil War, Princeton/ Oxford, 2008, S. 136–140; Madhav, Joshi, 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 248 Im Ergebnis legt die gemischte Bilanz des Instruments des VN-Peacekeeping im Hinblick auf den Schutz von ZivilistInnen und die Verhinderung oder Abmilderung von gewaltsamen Konflikten eine Verbesserung der Ressourcenausstattung für Peacekeeping-Missionen und eine verstärkte personelle und materielle Beteiligung der Industriestaaten nahe. Im Falle von wiederholten Massenverbrechen seitens des Gaststaates muss zudem über dessen Sanktionierung nachgedacht und das Schutzmandat unparteilich ausgeführt werden, was auch eine mögliche Gewaltanwendung gegen die staatliche Armee beinhaltet. Derart angewandt könnte die Praxis des VN-Peacekeeping auf der zweiten Säule des R2P-Konzepts angesiedelt und als Instrument der Konfliktprävention eingesetzt einen Beitrag zur Umsetzung der Schutzverantwortungsidee leisten und damit zugleich die Kritik von Philip Cunliffe zumindest etwas entkräften, wonach VN-Peacekeeping die höchste Form des liberalen Imperialismus darstelle.900 Strukturelle Konfliktprävention durch die Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten in einer globalisierten Weltwirtschaft In diesem Unterkapitel wird gezeigt, dass durch die Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten in einer globalisierten Weltwirtschaft grundlegende Menschenrechte indirekt geschützt werden können, indem diese Praxis als Instrument struktureller Konfliktprävention die Effekte von externen wirtschaftlichen Einflussfaktoren abmildert oder verhindert, die den Ausbruch gewaltsamer Konflikte begünstigen. Daran anknüpfend wird in Kapitel 5.1 demonstriert, dass die Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten zudem grundlegende Menschenrechte direkt schützen kann, indem dadurch Handlungen externer Akteure vorgebeugt und entgegenwirkt wird, die entweder Verletzungen grundlegender Menschenrechte darstellen oder zumindest zu diesen beitragen. Zusammengenommen zeigen diese Ausführungen auf, dass die Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten einen doppelten Effekt generiert: Zum einen dient sie 4.4.2 United Nations Peacekeeping, Democratic Process and the Durability of Peace after Civil Wars, in: International Studies Perspectives Jg. 14 (2013), S. 362–382. 900 „Peacekeeping is the ‚highest form of liberal imperialism in that it has developed out of earlier forms of liberal empire and in that it is the best adapted to fulfilling imperial functions in today’s international system , Cunliffe, Legions of Peace (Fn. 872), S. 28. 4.4 Instrumente der Konfliktprävention 249 potentiell als Instrument der Konflikt- und Massenverbrechensprävention und zum anderen stellt sie neben der R2P ein weiteres Konzept zur Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee zur Verfügung, sodass grundlegende Menschenrechte sowohl auf indirektem als auch auf direktem Weg vor Verletzungen durch supra- und nichtstaatliche Akteure in einer globalisierten Weltwirtschaft geschützt werden können. Im Folgenden wird herausgearbeitet, dass abstrakte Schädigungen durch externe Akteure entweder als direkte Menschenrechtsverletzungen oder als Handlungen, die einen negativen Effekt auf die staatliche Pflicht zur progressiven Gewährleistung wirtschaftlicher und sozialer Menschenrechte ausüben begünstigende Faktoren für den Ausbruch gewaltsamer Konflikte darstellen können. Diese Faktoren tragen damit indirekt und ungewollt zu der Entstehung von Situationen bei, in deren Kontext die allermeisten derjenigen Massenverbrechen verübt werden, die in den Anwendungsbereich des R2P-Konzepts fallen. Demnach wird dem zweiteiligen Befund von Peter Rudolf zugestimmt, wonach „Konfliktprävention unerlässlicher Teil jedweder Bemühungen, Prävention im Sinne der Schutzverantwortung zu betreiben [ist]“901 und dass Konfliktprävention „im Grunde damit [beginnt], die eigene Politik und jene internationaler Institutionen auf mögliche konfliktanheizende Wirkungen zu überprüfen.“902 Erst auf dieser Basis kann über einen geeigneten Instrumentarienkasten der externen Hilfe zur Reformierung nationalstaatlicher Strukturen in Drittstaaten – der im Mittelpunkt des ‚narrow but deep approach‘ steht – sinnvoll und aufrichtig nachgedacht werden.903 Die Argumentation erfolgt in drei Schritten: Zunächst wird der Einfluss wirtschaftlicher Faktoren in der Konfliktpräventionsforschung reflektiert 901 Rudolf, Bürgerkriege und Massenverbrechen verhindern (Fn. 556), S. 9. 902 Rudolf, Bürgerkriege und Massenverbrechen verhindern (Fn. 556), S. 43. 903 Geeignet, da effektiver Schutz nicht nur auf Hilfe zur Selbsthilfe und auf Unterstützung gegen Schadenszufügung von dritter Seite beruht, sondern auch und gerade auf der Beachtung der eigenen negativen Pflicht, selbst keinen Schaden anzurichten. Sinnvoll, da ansonsten positive Hilfsbemühungen durch schädliche Handlungen in ihrer Wirkung eingeschränkt oder konterkariert werden und aufrichtig, da „der persönlichen Verantwortung für die je eigenen Handlungen und Unterlassungen eine Vorrangstellung vor der (individuellen und kollektiven) Pflicht zu[kommt], moralisch schlechte Zustände in moralische zu überführen. Denn die Verantwortung ist bei eigenen Handlungen und Unterlassungen direkter, während sie bei Zuständen abgestuft ist , Gosepath, Stefan, Notlagen und institutionell basierte Hilfspflichten, in: Bleisch, Barbara/ Schaber, Peter (Hrsg.), Weltarmut und Ethik, Paderborn 2009², S. 213–246, hier S. 221. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 250 und anschließend der Fokus auf externe ökonomische Einflussfaktoren anhand der beiden Beispiele Strukturanpassungsprogramme und nicht-nachhaltige Schuldenregime gerichtet. Im dritten Schritt wird die Option der Zuschreibung extraterritoriale Schutzpflichten aufgrund der Einflussmöglichkeiten von Mitgliedsstaaten multilateraler Organisationen und von Heimatstaaten transnationaler Unternehmen eingeführt und diskutiert und damit zugleich das Potential dieser Praktik als Instrument der strukturellen Konfliktprävention ausgelotet. Berücksichtigung wirtschaftlicher Faktoren in der Konfliktforschung Ganz allgemein gilt, dass es in der Konfliktforschung keinen Konsens über die Ursachen von innerstaatlichen Konflikten gibt.904 Divergierende Erklärungsmuster verschiedener wissenschaftlicher Disziplinen stehen mehr oder weniger gleichberechtigt nebeneinander und es ist nicht das Ziel, mit den folgenden Absätzen einen erschöpfenden Überblick oder gar Wege zu eine Versöhnung dieser dissonanten Stimmenvielfalt anzubieten. Ebenso wenig soll unter Rückgriff auf das reichhaltig vorhandene, sich aber oftmals in seiner Auslegung widersprechende statistische Material der Anspruch erhoben werden, dass sich Konfliktbeschreibungen generalisieren und womöglich exakte Konfliktprognosen aufstellen lassen.905 Statt dessen wird davon ausgegangen, dass multikausale, kontextabhängige Erklärungsansätze am ehesten für eine gehaltvolle Analyse einer Konfliktgenese geeignet zu sein scheinen.906 Bis Mitte der 1990er Jahre dominierten kulturalistische und ethnische Explikationsmuster die Ursachenforschung innerstaatlicher Konflikte. 4.4.2.1 904 Vgl. Schlichte, Klaus, Kriegsursachenforschung – Ein kritischer Rückblick, in: Schlotter, Peter/ Wisotzki, Simone (Hrsg.), Friedens- und Konfliktforschung, Baden-Baden 2011, S. 81–111, hier S. 81 und The World Bank, World Development Report 2011. Conflict, Security, and Development, Washington DC 2011, S. 7. 905 Vgl. kritisch gegenüber diesem Anspruch Rudolf, Bürgerkriege und Massenverbrechen verhindern (Fn. 556), S. 26f. 906 Vgl. Rudolf, Bürgerkriege und Massenverbrechen verhindern (Fn. 556), S. 13– 18; Zartman, I. William, Need, Creed and Greed in Intrastate Conflict, in: Arnson, Cynthia/ Zartman, I. William (Hrsg.), Rethinking the Economics of War: The Intersection of Need, Creed and Greed, Washington, D. C 2005, S. 256– 284. 4.4 Instrumente der Konfliktprävention 251 Maßgeblich forciert durch die Studien des britischen Wirtschaftswissenschaftlers Paul Collier rückten dann allerdings in zunehmendem Maße ökonomische Erklärungsfaktoren in das Zentrum der Forschung.907 Auch bei politischen Entscheidungs- und Handlungsträgern (NGOs, Regierungen, Internationale Organisationen) stießen diese zügig und auf breiter Ebene auf Resonanz, vor allem deshalb, weil die Vorstellung eines rational denkenden und handelnden ‚homo oeconomicus‘ den externen Akteuren einen Hebel an die Hand zu geben schien, mit dem auf die Konfliktparteien eingewirkt werden könne. Prominentester Ausdruck dieser Entwicklungen ist die Verhängung maßgeschneiderter Sanktionen (‚targeted sanctions‘) durch den VN-Sicherheitsrat, mit dem Ziel, etwa durch ‚commodity embargoes‘ den Export von Gütern und Rohstoffen und durch ‚financial freezes‘ die Finanzströme von KonfliktakteurInnen einzuschränken bzw. zu unterbrechen. So wurden beispielsweise gegen ein halbes Dutzend an Staaten Sanktionen bezüglich des Exports von Rohstoffen verhängt.908 Darüber hinaus streben verschiedene Initiativen wie der UN Global Compact oder die Extractive Industry Transparency Initiative eine Regulierung der privatwirtschaftlichen Aktivitäten in Konfliktgebieten auf freiwilliger Basis an. Die überschaubare Effektivität der genannten Maßnahmen belegt indes zweierlei: erstens sind die externen Eingriffsmöglichkeiten in einen Bürgerkrieg begrenzt, vor allem im Falle freiwilliger Maßnahmen oder einer durchlässigen Umsetzungspraxis von Sanktionsregimen.909 Zweitens wird deutlich, dass wirtschaftliche Faktoren allein kein vollständiges Bild der 907 Vgl. Collier, Paul/ Hoeffler, Anke, On Economic Causes of Civil War, in: Oxford Economic Papers Vol. 50 (1998), Nr. 4, S. 563–573. Für einen Überblick über die Entwicklung die ‚greed and grievance -Debatte im Colliers Studien vgl. Collier, Paul (Hrsg.), Conflict, Political Accountability and Aid, Abingdon/ New York 2011 und im allgemeinen Diskurs vgl stellvertretend Ballentine, Karen/ Sherman Jake (Hrsg.), The Political Economy of Armed Conflict. Beyond Greed and Grievance, Boulder/ London 2003; Berdal, Mats, Beyond Greed and Grievance – and Not too Soon …, in: Review of International Studies, Jg. 31 (2005), Nr. 4, S. 687–698. 908 Elfenbeinküste (Diamanten), Irak (Öl), Liberia (Diamanten, Holz), Libyen (Öl, Gas), Sierra Leone (Diamanten), Somalia (Kohle), vgl. Security Council Report, Monthly Forecast June 2013, S. 6f., zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://ww w.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF9 6FF9/%7D/2013_06_forecast.pdf. 909 Vgl. Security Council Report, UN Sanctions, Special Research Report Nr. 3, New York 2013, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.securitycouncilr eport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9 %7D/special_ research_report_sanctions_2013.pdf, S. 12f. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 252 Konfliktursachen abgeben. So bilanzierte Karen Ballentine als Replik auf Colliers ‚greed -Ansatz, dass „[e]conomic incentives and opportunities have not been the only or even the primary cause of these armed conflicts; rather, to varying degrees, they interacted with socioeconomic and political grievances, interethnic disputes, and security dilemmas in triggering the outbreak of warfare.“910 Bei aller Einigkeit darüber, dass ökonomische Faktoren für die Explikation von Konfliktdynamiken bedeutsam sind, besteht jedoch weiterhin kein Konsens hinsichtlich der Fragen, „how they matter, how much they matter, or in what way.“911 Für eine vollständige Betrachtung der Entstehung eines gewaltsamen Konfliktes kann jedoch – so der aktuelle Forschungsstand – auf die Berücksichtigung wirtschaftlicher Anreize und sozioökonomischer Missstände nicht mehr verzichtet werden. Für die erhöhte Relevanz wirtschaftlicher Indikatoren bei der Untersuchung von Bürgerkriegen seit den 1990er Jahren bieten sich dabei verschiedene Erklärungen an:912 Erstens hat das Ende des Kalten Krieges zur Folge gehabt, dass die beiden Supermächte die finanzielle und militärische Unterstützung befreundeter Regierungen und Rebellenarmeen drosselten. Diverse Staatschefs, die zum Machterhalt auf genau diese Zuwendungen angewiesen waren, um ihre Länder zum Teil seit Jahrzehnten diktatorisch zu regieren, sahen sich nunmehr mit gewaltsamen Aufständen konfrontiert, die oftmals in der Konsequenz zu ihrer Absetzung führten und den gesamten Staatsapparat zum Einsturz brachten. Diese Ereignisse kennzeichneten in Einzelfällen einen Erosionsprozess von ‚schwachen‘, über ‚zerfallenden‘ hin zu ‚gescheiterten‘ Staaten, der beispielsweise in der Demokratischen Republik Kongo und Somalia bis heute andauert.913 910 Ballentine, Karen, Beyond Greed and Grievance: Reconsidering the Economic Dynamics of Armed Conflict, in: Ballentine, Karen/ Sherman, Jake (Hrsg.), The Political Economy of Armed Conflict. Beyond Greed and Grievance, Boulder/ London 2003, S. 259–283, hier S. 260. 911 Ballentine, Karen/ Sherman, Jake, Introduction, in: Ballentine, Karen/ Sherman, Jake (Hrsg.), The Political Economy of Armed Conflict. Beyond Greed and Grievance, Boulder/ London 2003, S. 1–18, hier S. 5. 912 Vgl. Nitzschke, Heiko/ Malone, David M., Economic Dimensions of Civil War, in: Brown, Graham K./ Langer, Arnim (Hrsg.), Elgar Handbook of Civil War and Fragile States, Cheltenham/ Northampton 2012, S. 72–92, hier S. 73f. 913 Vgl. Crocker, Chester A., Engaging Failed States, in: Foreign Affairs Jg. 82 (2003), Nr. 5, S. 32–44, hier S. 35; Walle, Nicolas van de, The Economic Correlates of State Failure: Taxes, Foreign Aid, and Policies, in: Rotberg, Robert I. (Hrsg.), When States Fail: Causes and Consequences, Princeton 2004, S. 94–115, hier S. 108. Für die Einteilung in ein Kontinuum von Staatlichkeit, siehe Lam- 4.4 Instrumente der Konfliktprävention 253 Zweitens – wiederum im Kielwasser der weltpolitischen Entspannungsphase zu Beginn der 1990er Jahre – beschleunigte sich das Tempo und erweiterten sich Qualität und Quantität diverser Austauschprozesse im globalen Maßstab. Bestandteil dieser Liberalisierung des weltweiten Handels war die Entstehung bzw. die Ausweitung von Schattenökonomien,914 die die Finanzierung von Rebellenarmeen erleichterten.915 Für GewaltunternehmerInnen in den Konfliktgebieten besteht nach Carolyn Nordstrom ein Anreiz zu den Waffen zu greifen und einen bewaffneten Konflikt als Selbstzweck am Laufen zu halten, da sie sich somit Ressourcen aneignen und veräußern und ein für regionale Verhältnisse weit überdurchschnittliches Vermögen anhäufen können eine Möglichkeit die unter der Kontrolle rechtsstaatlicher Institutionen nur beschränkt vorhanden wäre. Militarisierung und Profit gehen somit Hand in Hand.916 Wenn auch die Bereicherung durch die Schattenökonomie nicht als singulär ausschlaggebendes Motiv für einen Aufstand gegen eine Zentralregierung zu werten ist, so zeigt sie jedoch von Beginn an eine Perspektive auf, wie die weitere Finanzierung der Rebellion sichergestellt werden kann.917 Innerstaatliche Konflikte weisen daher regelmäßig ebenso transund internationale Dimensionen auf.918 Somit stellt sich auch die Frage bach, Daniel, Fragile Staatlichkeit: Begriffe, Theorien und politische Diskurse, in: Meyer, Günter/ Muno, Wolfgang/ Brand, Alexander (Hrsg.), Staatlichkeit in der Dritten Welt – fragile und gescheiterte Staaten als Entwicklungsproblem, Mainz 2013, S. 35; Hirschmann, Kai, Wie Staaten schwach werden. Fragilität von Staaten als internationale Herausforderung, Bonn 2016, S. 23–27. 914 ‚Schatten‘ werden von Carolyn Nordstrom definiert als transnationale wirtschaftliche und politische Verbindungen außerhalb formaler staatlicher Kanäle, die wirtschaftliche Möglichkeiten schaffen, politische Macht vermitteln und eigene Kulturen konstituieren, vgl. Nordstrom, Carolyn, Shadows of War. Violence, Power, and International Profiteering in the Twenty-First Century, Berkeley 2004, S. 106. 915 „In conditions of socioeconomic underdevelopment and political instability, locally available assets […] have become a major source of war revenues, contributing to a vicious cycle of poor governance and conflict“, Ballentine/ Sherman, Introduction (Fn. 911), S. 2. 916 Vgl. Nordstrom, Shadows of War (Fn. 914), S. 189, 191. Dieser Befund wird von einer Mehrheit der KonfliktforscherInnen dahingehend korrigiert, dass das Motiv der wirtschaftlichen Bereicherung zu Beginn eines Aufstandes in der Regel eher eine marginale Rolle spielt, im Verlaufe eines Konfliktes dann aber stärker in den Vordergrund rücken kann, vgl. Brendal, Beyond Greed and Grievance (Fn. 907), S. 692. 917 Ballentine, Beyond Greed and Grievance (Fn. 910), S. 260, 262. 918 Vgl. Nordstrom, Shadows of War (Fn. 914), S. 34. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 254 nach den Gliedern der Verantwortungskette für die Entstehung und Perpetuierung von Konflikten. Denn einflussreiche Akteure (Staaten, transnationale Unternehmen) profitieren sowohl wirtschaftlich als auch politisch von gewaltsamen Auseinandersetzungen in schwachen ressourcenreichen Staaten, da sie leichter Druck auf diese ausüben können.919 Drittens haben neoliberale Reformen, oftmals als Bestandteil von Strukturanpassungsprogrammen, zur Entstehung und Verfestigung von ‚fragilen‘ Staaten beigetragen, die dann aufgrund ihrer Unfähigkeit, notwendige Leistungen für die Bevölkerung bereitzustellen, (weiter) an Legitimität eingebüßt haben.920 Dieses Versagen führte zu ‚grievances , also subjektiv empfundene Missstände, und schaffte Anreiz- und Gelegenheitsstrukturen für die Initiierung eines gewaltsamen Aufstands vor allem immer dann, wenn keine Kanäle zur Artikulation der Anliegen vorhanden waren und somit der Weg über politische Reformen de facto versperrt war.921 Nachdem der gestiegene Wert wirtschaftlicher Faktoren als Begründungsfigur für die Entstehung innerstaatlicher Konflikte nachgezeichnet wurde, gilt es diese Relation nunmehr präzise auszuleuchten. Welche ökonomischen Gesichtspunkte wirken sich nachteilig auf das Konfliktrisiko eines Staates aus und welche Funktion kommt dabei externen Faktoren und globalen Rahmenbedingungen zu? Konfliktanfälligkeit schwacher und zerfallender Staaten ‚Fragile‘ bzw. ‚schwache‘ Staatlichkeit ist eine entscheidende Ursache für die Entstehung von bewaffneten Konflikten,922 in deren Folge das Niveau 4.4.2.2 919 Vgl. Carter, Charles, The Political Economy of Conflict and UN Intervention: Rethinking the Critical Cases of Africa, in: Ballentine, Karen/ Sherman, Jake (Hrsg.), The Political Economy of Armed Conflict. Beyond Greed and Grievance, Boulder/ London 2003, S. 19–46, hier S. 33. 920 Vgl. Clapham, Christopher: The Challenge to the State in a Globalized World, in: Development and Change Jg. 33 (2004), Nr. 5, S. 775–795, hier S. 792f. 921 Vgl. Arnson, Cynthia J., The Political Economy of War: Situating the Debate, in: Arnson, Cynthia J./ Zartman, I. William (Hrsg.), Rethinking the Economics of War. The Intersection of Need, Creed, and Greed, Washington, D.C. 2005, S. 1–22, hier. 10; Zartman, Need, Creed, and Greed (Fn. 906), S. 260. 922 Vgl. Lambach, Daniel/ Bethke, Felix, Ursache von Staatskollaps und fragile Staatlichkeit. Eine Übersicht über den Forschungsstand (= INEF-Report 106/2012), Duisburg 2012. 4.4 Instrumente der Konfliktprävention 255 der staatlichen Handlungsfähigkeit weiteren Schaden nehmen kann.923 Entsprechend sind ‚schwache‘ Staaten nicht nur Ursache für, sondern auch Konsequenz gewaltsame(r) Konflikte.924 Wesentliches Charakteristikum eines ‚fragilen‘ Staates ist dessen Unfähigkeit essentielle staatliche Funktionen im wirtschaftlichen und/ oder (sicherheits-)politischen Bereich auszu- üben, mit der Folge, dass das Kriterium der effektiven Staatsgewalt als Bestandteil der Staatsdefinition der Montevideo Convention of Rights and Duties of States von 1933 und der 3-Elementen-Lehre von Georg Jellineck nicht mehr erfüllt ist. Je nach Grad dieses defizitären Zustandes wird zwischen fragilen (‚fragile‘, ‚weak‘) und versagenden oder kollabierten Staaten (‚failing“, ‚failed‘, ‚collapsed‘) unterschieden, wobei je nach Autor diverse Zwischenstufen auftreten können und ein genuines Indikatorenset zur Einteilung in die jeweilige Gruppe verwendet wird.925 Während bei der Kategorie der ‚fragilen‘ Staaten die Bereitstellung öffentlicher Güter (Sicherheit, Wohlfahrt) nicht (mehr) flächendeckend gewährleistet ist,926 kennzeichnet die vollständige Erosion der staatlichen Handlungsfähigkeit so genannte ‚kollabierte‘ Staaten. Die effektive Wahrnehmung der staatlichen Gewalt verringert sich entlang eines Kontinuums von funktionierendem, schwachen und kollabierten Staat, wobei die beiden letzteren Kategorien von Staaten ihren internationalen Verpflichtungen nicht mehr oder nur noch unvollständig nachkommen können.927 Die Kapazität eines Staates, seine wesentlichen Funktionen auszuüben (Sicherheit, Wohlfahrt) und damit Legitimität bei der Bevölkerung zu genießen, wirkt sich auf die Anreize und die Gelegenheitsstruktur einer Rebellion aus. Wie im Folgenden anhand der Daten des Uppsala Conflict Data Program (UCDP) belegt wird, sind Staaten, in denen das pro-Kopf-Einkom- 923 Zu den Ursachen für die Entstehung ‚schwacher Staaten, vgl. Lambach/ Bethke, Ursachen von Staatskollaps; Schneckener, Ulrich, Charakteristika und Dynamiken fragiler Staatlichkeit Zur Auswertung der Fallstudien, in: Schneckener, Ulrich (Hrsg.), Fragile Staatlichkeit. „States at Risk“ zwischen Stabilität und Scheitern, Baden-Baden 2006, S. 347–366. 924 Vgl. Ballentine/Sherman, Introduction (Fn. 911), S. 9. 925 Vgl. Leidenmühler, Franz, Kollabierter Staat und Völkerrechtsordnung. Zur Aktualität der Westfälischen Ordnung, entwickelt an Fragen des Wegfalls effektiver Staatsgewalt, Wien/ Graz 2011, S. 180–186; Lambach, Fragile Staatlichkeit (Fn. 913), S. 35; Hirschmann, Wie Staaten schwach werden (Fn. 913), S. 26. 926 Vgl. Oeter, Stefan, (Fragile) Staatlichkeit und Entwicklung, in: Dann, Philipp/ Kadelbach, Stefan/ Kaltenborn, Markus (Hrsg.), Entwicklung und Recht. Eine systematische Einführung, Baden-Baden 2014, S. 471–497, hier S. 476f. 927 Vgl. Leidenmühler, Kollabierter Staat und Völkerrechtsordnung (Fn. 925), S. 191. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 256 men unter oder nur knapp oberhalb der Armutsgrenze liegt und in denen die staatlichen Autoritäten das Gewaltmonopol nicht mehr aufrecht halten können, in besonderem Maße konfliktanfällig. Dasselbe gilt für Staaten, in denen horizontale Ungleichheit und ein fehlendes Gewaltmonopol gemeinsam auftreten. Paul Collier und seine Kollegen kommen in ihren Studien zu dem Ergebnis, dass (gemessen am BIP) arme Staaten eine ungleich höhere Konfliktwahrscheinlichkeit aufweisen als die Länder der OECD. Zumindest aus der Makroperspektive kann die Faustformel, je geringer das BIP desto größer die Gefahr eines Bürgerkrieges, eine prinzipielle Gültigkeit für sich beanspruchen.928 Diese Annahme lässt sich anhand der Kategorie der am wenigsten entwickelten Länder (Least Developed Countries, LDCs) überprüfen. Diese Kategorie wurde 1971 eingeführt, um eine Differenzierung innerhalb der Gruppe der Entwicklungsländer zu ermöglichen. Zu diesem Zeitpunkt umfasste die Liste 25 Staaten. Seit 1991 muss ein Land, um auf die LDC-Liste des VN-Wirtschafts- und Sozialausschusses zu gelangen, in drei Kategorien einen Minimalwert unterschreiten.929 Derzeit befinden sich 47 Staaten auf der LDC-Liste.930 Gemäß den Daten des UCDP wurde in 27 der 47 LDCs im 21. Jahrhundert mindestens ein innerstaatlicher Konflikt mit Beteiligung der Regie- 928 Vgl. Collier, Paul, u.a., Breaking the Conflict Trap. Civil War and Development Policy (= A World Bank Policy Research Report), Washington, D.C. 2003, S. 53. 929 „- das Bruttonationaleinkommen (BNE) Pro Kopf im Dreijahresdurchschnitt von 905 US-$ und von über 1.086 US-$ als Aufstiegskriterium; – einen Human Assets Index (HAI), […], bestehend a) aus dem durchschnittlichen Kalorienverbrauch pro Kopf in Prozent des Minimumbedarfs, b) der Rate der Kindersterblichkeit, c) der Alphabetisierungsrate unter Erwachsenen und der Einschulungsrate in Sekundarschulen; – einen Economic Vulnerability Index (EVI), […], der Konzentration der Exporte, Instabilität der Exporterlöse und Agrarproduktion, den Anteil von verarbeitender Industrie und Dienstleistungen am BIP und der Bevölkerungsgröße“ zusammenfasst, Nuscheler, Entwicklungspolitik. Lern- und Arbeitsbuch, Bonn 20127, S. 74. Staaten mit über 75 Mio. Einwohnern können sich nicht als LDCs ‚qualifizieren‘ – eine willkürliche und unlogische Hürde, wenn man bedenkt, dass einige langjährige LDCs mittlerweile diese Grenze weit überschritten haben (Bangladesch, Äthiopien und die Demokratische Republik Kongo). 930 Vgl. United Nations Committee for Development Policy, List of Least Developed Countries (as of December 2018), zuletzt abgerufen am 20.12.2019 https://www.un.org/development/desa/dpad/wp-content/uploads/sites/45/public ation/ldc_list.pdf. 4.4 Instrumente der Konfliktprävention 257 rung ausgetragen.931 Auffällig ist erstens, dass von den 20 LDCs, die in diesem Zeitraum von Konflikten verschont blieben, die Bevölkerungszahl in zwölf Staaten unter zwei Mio. Menschen liegt und im Vergleich dazu in 21 der 27 LDCs mit einem gewaltsamen Konflikt die Population mehr als zehn Mio. Menschen umfasst.932 LDCs mit einer geringen Population sind demnach weitaus weniger anfällig für einen gewaltsamen Konflikt. Diese Beobachtung deckt sich mit den Forschungsergebnissen von Collier/ Hoeffler, die Konfliktrisiko und Größe der Bevölkerung in einen proportionalen Zusammenhang bringen. Mit steigender Bevölkerung erhöhen sich demzufolge Gelegenheitsstrukturen und verstärken sich Perzeptionen von Missständen aufgrund zunehmender gesellschaftlicher Heterogenität.933 Zudem bestätigen diese rudimentären Daten, dass es keinen deterministischen Zusammenhang zwischen Armut und Unterentwicklung auf der einen sowie einem gewaltsamen Konfliktaustrag auf der anderen Seite gibt. Absolute Armut ist somit kein hinreichender Faktor für den Ausbruch kriegerischer Auseinandersetzungen auf innergesellschaftlicher Ebene. Der bei der Kategorisierung der LDCs angewandte multidimensionale Armutsbegriff weißt jedoch eine hohe Korrelation mit der gleichzeitigen Existenz gewaltsamer Konflikte auf, eine Beobachtung, die in der Literatur bestätigt wird: „Even if poverty and conflict do not always coincide, it takes little imagination to see that grievance over deprivation of basic needs have a motor role in conflict. 934 Gleichwohl sollte berücksichtigt werden, dass sich Armut und bewaffnete Konflikte wechselseitig beeinflussen. So lässt sich aus den Daten des UCDP nicht immer eindeutig entnehmen, ob absolute Armut eine Ursache für den oder eine Konsequenz des Ausbruchs blutiger Auseinandersetzungen war.935 Ebensowenig wie Armut eine hinreichende Bedingung für eine Eskalation in einen gewaltsamen Konfliktaustrag darstellt, ist sie eine notwendige Bedingung für dieses Phänomen. Dies wird anhand jener Staaten deutlich, 931 Daten: Uppsala University Department of Peace and Conflict Research, Uppsala Conflict Data Program, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, http://ucdp.uu.se/. 932 Vgl. CIA, CIA World Factbook, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.c ia.gov/library/publications/the-world-factbook. 933 Vgl. Collier, Paul/ Hoeffler, Anke, Greed and Grievance in Civil War (= Oxford Economic Papers 56), Oxford 2004, S. 563–595, hier S. 588. 934 Zartman, Need, Creed, and Greed (Fn. 906), hier S. 263. 935 Vgl. Hegre, Håvard/ Holterman, Helge, Poverty and Conflict, in: Brown, Graham K/ Langer, Arnim (Hrsg.), Elgar Handbook of Civil War and Fragile States, Cheltenham/ Northampton 2012, S. 39–58, hier S. 53. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 258 in denen das UCDP einen gewaltsamen Konflikt mit Regierungsbeteiligung zwischen 2000 und 2017 registriert hat und die nicht der Gruppe der LDCs angehören. Diese 33 Staaten936 bilden eine weitaus heterogenere Gruppe als die LDCs, da sie sowohl Entwicklungsländer umfasst, deren BIP-pro Kopf und Jahr zwischen ca. 1.300 US-$ (Kenya, Pakistan) und ca. 5.500 US-$ (Algerien, Thailand) liegt als auch Schwellenländer mit einem durchschnittlichen jährlichen BIP von über 10.000 US-$ pro Person (Mexiko, Russland, Türkei). Bis auf Indien, Israel und Peru werden alle Staaten dieser Gruppe von Freedom House als ‚partly free‘ oder ‚not free‘ eingestuft.937 Zusammengefasst werden demnach von jenen 60 Staaten, in denen sich laut UCDP seit Beginn des 21. Jahrhunderts mindestens ein bewaffneter innerstaatlicher Konflikt mit Regierungsbeteiligung ereignet hat, fast die Hälfte den LDCs zugeordnet, obwohl diese weniger als ¼ der 193 Staaten umfassenden internationalen Gesellschaft ausmachen. Während also die Konflikt-Quote in dem Zeitraum von 2000–2017 für LDCs bei 55 % lag (27 von 47), beträgt der Wert für die Großgruppe der übrigen Entwicklungsländer sowie der Schwellenländer und Industriestaaten lediglich 23 % (33 von 145). Im Ergebnis weisen Staaten, in denen absolute Armut herrscht, nach diesen Zahlen ein ungleich höheres Konfliktrisiko auf938 und gewaltsame Konflikte konzentrieren sich in dem untersuchten Zeitraum auf zwei Gruppen von Staaten: LDCs und Länder, deren Wirtschaftskraft variiert und die entweder autokratisch regiert werden oder als defekte Demokratien einzustufen sind.939 936 Algerien, Ägypten, Aserbaidschan, China, Elfenbeinküste, Georgien, Indien, Indonesien, Iran, Irak, Israel, Kamerun, Kenia, Kolumbien, Libanon, Libyen, Malaysia, Mazedonien, Nigeria, Pakistan, Palästinensische Autonomiegebiete, Peru, Philippinen, Republik Kongo, Russland, Sri Lanka, Syrien, Tadschikistan, Thailand, Tunesien, Türkei, Ukraine, Usbekistan. 937 Überwiegende Einteilung zwischen 2000 und 2018 gemäß dem Freedom House Index, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://freedomhouse.org/report/countr ies-world-freedom-2019. 938 Vgl. Hegre/ Holterman, Poverty and Conflict (Fn. 935), S. 41. 939 Auch in der ersten Gruppe handelt es beinahe durchweg um Staaten, die zwischen 2010–18 als ‚partly free‘ oder ‚not free‘ klassifiziert wurden. Diese Ergebnisse sind wenig überraschend, wenn man berücksichtigt, dass die bewaffneten Auseinandersetzungen in der Mehrzahl der Staaten bereits seit Jahren andauern und infolgedessen persönliche Freiheits- und Eigentumsrechte bedroht sind, die als Indikatoren für bürgerliche Freiheiten mit in den Freedom House Index einfließen. 4.4 Instrumente der Konfliktprävention 259 In Abgrenzung zu Collier und seinen MitstreiterInnen sowie gegenüber dem Modell der individuellen Deprivation erhebt ein weiterer Strang der Konfliktforschung940 die Bedeutung kollektiver, gruppenbezogener Charakteristika in Form von horizontalen Ungleichheiten zum dominanten Erklärungsansatz für den Ausbruch innerstaatlicher Konflikte.941 Horizontale Ungleichheiten bezeichnen Ungleichheiten zwischen Gruppen, die jeweils eine eigene Identität aufweisen. Die AnführerInnen dieser Gruppen nutzen den Verweis auf diese gemeinsame Identität als Instrument zur Mobilisierung. Neben der wirtschaftlichen Exklusion können auch politische und kulturelle Ausgrenzungen zur Mobilisierung einer Gruppe beitragen, zumeist interagieren diese Ausgrenzungsdimensionen miteinander. Gerade das Zusammenspiel von sozioökonomischen und politischen Ungleichheiten fördert das Konfliktrisiko,942 es sind jedoch weitere Variablen notwendig, damit diese Ungleichheiten tatsächlich in einen gewaltsamen Aufstand kanalisiert werden: So darf die Gruppe nicht zu klein sein, der Staat keine Bemühungen zur Korrektur der Ungleichheiten unternehmen und die Stärke des Repressionsapparats darf eine Erhebung nicht aussichtslos erscheinen lassen; es handelt sich zumeist um Länder mit geringem pro-Kopf-Einkommen und einem hohen Anteil an Jugendarbeitslosigkeit, zudem stehen Rohstoffe zur Finanzierung der Rebellion zur Verfügung.943 Die verschiedenen Erklärungszugänge für die Entstehung gewaltsamer innerstaatlicher Konflikte anhand wirtschaftlicher Faktoren zusammenfassend wird festgehalten, dass sich die gewaltsamen (innerstaatlichen) Konflikte des 21. Jahrhunderts in ‚fragilen‘ Staaten ereignen, in denen die Re- 940 Der in der Literatur zumeist mit den Arbeiten von Francis Stewart als Referenzautor verknüpft wird, vgl. Holmqvist, Göran, Inequality and Identity. Causes of war? (= Nordiska Afrikainstitutet Discussion Paper 72), Uppsala 2012, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, http://nai.divaportal.org/smash/get/diva2:506995/FUL LTEXT02, S. 13f. 941 Vgl. Jacoby, Tim, Understanding Conflict and Violence. Theoretical and Interdisciplinary Approaches, New York 2008, S. 122; Cederman, Lars-Erik/ Gleditsch, Kristian Skrede/ Buhaug, Halvard (Hrsg.), Inequality, Grievances, and Civil War, New York 2013, S. 3. 942 Vgl. Østby, Gudrun, Horizontal Inequalities, Political Environment and Civil Conflict: Evidence from 55 Developing Countries, in: Stewart, Francis (Hrsg.) Horizontal Inequalities and Conflict: Understanding Group Violence in Multiethnic Countries, London 2008, S. 136–159, hier S. 154. 943 Vgl. Stewart, Frances, Horizontal Inequalities and Conflict, in: Brown, Graham K./ Langer, Arnim (Hrsg.) Elgar Handbook of Civil War, Cheltenham/ Northampton 2012, S. 93–109, hier S. 102. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 260 gierungen ihrer Bevölkerung bestimmte lebensnotwendige Leistungen nicht bereitstellen können oder wollen, also im Bereich der Wohlfahrt und/oder der Sicherheit nachweislich versagt haben.944 Bis hierhin wurde gezeigt, dass Armut sowohl auf individueller als auch auf kollektiver und gesamtgesellschaftlicher Ebene zum Ausbruch gewaltsamer Konflikte beitragen kann. Individuelle Armut senkt beispielsweise die Opportunitätskosten für die Unterstützung oder Teilnahme an einer Rebellion. Rebellenarmeen sind gerade zu Beginn eines Aufstandes abhängig von der lokalen Bevölkerung, die ihnen Nahrung, Zuflucht, Informationen und neue RekrutInnen bereitstellt. Diese Prozesse können natürlich auch mit der Androhung oder Anwendung von Gewalt einhergehen, gerade die Eingliederung in eine Rebellenarmee erfolgt jedoch häufig freiwillig aufgrund rationaler Motive. Zum einen ist ein Leben in Armut aus wirtschaftlicher Sicht die vermeintlich schlechtere Alternative im Vergleich zu der Teilnahme an einem bewaffneten Aufstand.945 Zum anderen bietet die Partizipation an einer Rebellion Sicherheitsanreize.946 Zusätzliche motivationale Faktoren stellen Gruppensolidarität und vor allem gemeinsame politische Überzeugungen dar. Die individuellen Gründe für die Teilnahme an einer Rebellion sind also unterschiedlich, vielschichtig 944 Zu den Kernfunktionen stabiler Staaten vgl. Hirschmann, Wie Staaten schwach werden, S. 19–23. LDCs wird per Definition der Status fragiler Staatlichkeit zugesprochen, da sie offensichtlich gemäß dem Human Assets Index nicht in der Lage sind, grundlegende Ressourcen bereitzustellen. Im Fragile-State-Index von 2019 werden alle 44 aufgeführten LDCs (Kiribati, Tuvalu und Vanuatu fehlen in dem Index) den Kategorien ‚warning‘ und ‚alert‘ zugeordnet. Alle LDCs werden also als ‚fragile‘ Staaten eingestuft, wohingegen der Status ‚fragiler‘ Staatlichkeit nicht auf LDCs begrenzt ist, vgl. The Fund for Peace, Fragile State Index 2019, zuletzt aufgerufen am 20.12.2019, https://fundforpeace.org/wp-conten t/uploads/2019/04/9511904-fragilestatesindex.pdf, S. 6f. 945 „Economic incentives can more plausibly play a role in the choice of full-time commitment. The few existing studies using systematic data on rebel combatant backgrounds suggest that the poor tend to be overrepresented among rebel as well as government forces , Hegre/ Holterman, Poverty and Conflict (Fn. 935), S. 44. 946 Ein geeigneter Resonanzboden für die Erhebung gegen die Staatsmacht ist in der Regel dann gegeben, wenn die jeweiligen Gebiete über einen langen Zeitraum von den staatlichen Behörden vernachlässigt wurden und sich die Maßnahmen zur Durchsetzung des staatlichen Gewaltmonopols auf Operationen mit einer hohen Gewaltintensität zur Bekämpfung von Aufständen beschränkten. 4.4 Instrumente der Konfliktprävention 261 und auf die individuellen Lebensverhältnisse zugeschnitten. Tatsächliche oder empfundene Armut ist dabei ein Motiv unter vielen.947 Gleichwohl verdeutlicht sowohl die Betrachtung der individuellen (vertikalen) als auch jene der kollektiven (horizontalen) Ebene den Stellenwert wirtschaftlicher Parameter auf gesamtgesellschaftlicher Ebene. Denn Armut ist auf individueller, kollektiver und staatlicher Ebene relevant für das Abdriften in einen gewaltsamen Konfliktmodus: „Poverty, specifically as sensitized by relative deprivation, creates the conditions out of which conflict can grow, state incapacity, from weakness through failure to outright collapse, creates the conditions out of which poverty and deprivation can grow. The causal chain can apply to the entire state or to neglected regions, producing different types of conflict. […] The state weakness creates an open space for those who would fill the vacuum; the deprivation gives them a cause to do so. 948 Demnach treffen in ‚fragilen Staaten oftmals günstige Gelegenheitsstrukturen und eine auf Ausgrenzungs- und Verelendungserfahrungen zurückgehende Motivation zusammen. Zudem besteht eine Korrelation zwischen einem wirtschaftlichen Abschwung, einer hohen Armuts- und Arbeitslosenrate und dem Auftreten eines bewaffneten Konflikts und es scheint, dass der Wirkungszusammenhang dieser Phänomene am besten anhand der simultan auftretenden Reduzierung der Opportunitätskosten auf individueller Ebene und der Perzeption horizontaler Ungleichheiten erklärbar ist.949 In Staaten mit einem niedrigen Pro-Kopf-Einkommen bestehen für Individuen Anreize, sich einer Rebellion anzuschließen und für benachteiligte Gruppen in Autokratien und defekten Demokratien bieten sich günstigere Erfolgsaussichten für einen Aufstand, wenn die staatliche Armee schwach ist und das Gewaltmonopol in den jeweiligen Regionen erodiert.950 Die explosivste Konstellation besteht indes in jenen desperaten Ausgangslagen, in denen vertikale und horizontale Ungleichheit aufeinandertreffen, wie dies bei jenen LDCs der Fall ist, die zugleich Autokratien oder defekte Demokratien darstellen. In diesen Staaten, beispielsweise der Demokratischen Republik Kongo und Somalia, bedingen sich Armut und Gewalt wechselseitig und 947 Vgl. Hazen, Jennifer M., What Rebels want. Resources and Supply Networks in Wartime, Ithaca 2013. 948 Zartman, Need, Creed and Greed in Intrastate Conflict (Fn. 906), S. 266f. 949 Vgl. Ballentine, Beyond Greed and Grievance (Fn. 910), S. 262. 950 Vgl. Hegre/ Holterman, Poverty and Conflict (Fn. 935), S. 57. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 262 haben sich über einen langen Zeitraum hinweg derart perpetuiert, dass ein Ausweg aus der Konfliktfalle nicht abzusehen ist.951 Beispiele für externe ökonomische Einflussfaktoren I: Strukturanpassungsprogramme Nachdem die zunehmende Berücksichtigung und Relevanz wirtschaftlicher Faktoren in der Konfliktforschung aufgezeigt wurde, wird nunmehr in einem zweiten Schritt anhand von zwei Beispielen veranschaulicht, dass auch externe ökonomischen Einflussfaktoren zur Entstehung und Perpetuierung von ‚fragilen‘ Staaten beitragen können, in denen – wie oben erläutert – die Konfliktwahrscheinlichkeit deutlich höher ist, als in Staaten, die ihrer Bevölkerung einen existenzsichernden Lebensstandard und ein gewisses Maß an Sicherheit gewähren.952 Bei den angesprochenen externen Einflüssen handelt es sich um Strukturanpassungsprogramme und nichtnachhaltige Schuldenregime, deren Effekte sich auf die Gelegenheitsstrukturen und die Motivation der Akteure auswirken und die damit die Entstehung von Konflikten zumindest begünstigen können. Seit Mitte der 1970er und verstärkt in den 1980er und 1990er Jahren wurden auf Betreiben Internationaler Finanzinstitutionen (IFIs, vor allem Weltbank und Internationaler Währungsfond) Kreditzusagen an so genannte ‚Strukturanpassungsprogramme‘ gebunden. Diese Pakete an Reformmaßnahmen in den Schuldnerstaaten orientieren sich an den makro- ökonomischen und marktwirtschaftlichen Leitprinzipien des ‚Washington Consensus‘,953 demgemäß wirtschaftliche Entwicklung durch eine möglichst freie Entfaltung der Marktkräfte generiert werde. Die Grundsätze des 4.4.2.3 951 Vgl. Collier et al., Breaking the Conflict Trap (Fn. 928). 952 Massenverbrechen können natürlich auch in stabilen Staaten geschehen, vor allem wenn sie von den staatlichen Autoritäten selbst verübt werden. In diesen Fällen können externe Akteure etwa durch die Gewährung von Krediten oder Militärhilfe im Vorfeld der Massenverbrechen zu einer Stärkung der Regime beitragen. 953 Der Begriff ‚Washington consensus‘ wurde geprägt von dem Ökonom John Williamson in einem Papier für eine Konferenz zur Behandlung der lateinamerikanischen Schuldenkrise, die 1990 in Washington stattfand. Mit „Washington“ meinte Williamson sowohl die politischen (Kongress, Regierungsadministration) als auch die technokratischen Institutionen (IWF, Weltbank), die in der amerikanischen Hauptstadt angesiedelt sind, vgl. Williamson, John, What Washington Means by Policy Reform, in: Ders. (Hrsg.), Latin American Adjustment: How Much has Happened?, Washington, D.C. 1990, Kapitel 2, zuletzt ab- 4.4 Instrumente der Konfliktprävention 263 ‚Washington Consensus‘ beinhalten Vorgaben zur fiskalischen Disziplin und zur Neujustierung der Prioritäten bei staatlichen Ausgaben, zur Handelsliberalisierung und Deregulierung der Arbeits- und Finanzmärkte sowie zur Privatisierung staatlicher Industrie- und Dienstleistungsunternehmen.954 Insgesamt führten diese Maßnahmen in den meisten Entwicklungsländern nicht zu einem nachhaltigen wirtschaftlichen Wachstum oder einer finanziellen Regenerierung.955 Zudem trugen sie einerseits in einigen Fällen zur Stärkung autoritärer Regime bei956 und wirkten andererseits in anderen Ländern an der Auflösung staatlicher Leistungsstrukturen mit.957 Denn die Kürzung der Staatsausgaben und die Verluste auf der Einnahmeseite, etwa durch die Senkung von Zöllen und die Privatisierung staatlicher Unternehmen, können sowohl die Fähigkeit eines Staates einschränken, auf einen Aufstand zu reagieren, als auch dessen Handlungsspielraum im Umgang mit sozialen Missständen beschneiden. Darüber hinaus trägt die Austeritätspolitik durch die Streichung von Nahrungsmittelsubventionen und von Preis- und Importkontrollen sowie durch Mehrwertsteuererhöhungen, Entlassungen von Angestellten in Staatsbetrieben, sinkende Löhne und die Öffnung der eigenen Märkte dazu bei, dass Ungleichheit und Armut sowie dessen sichtbarsten Manifestationen Hunger und Krankheit in den betroffenen Ländern zunehmen.958 Folglich resultierten Strukturanpassungsprogramme in zahlreichen Fällen in der Verletzung wirtgerufen am 20.12.2019, https://www.piie.com/commentary/speeches-papers/wha t-washington-means-policy-reform, S. 1. 954 Vgl. Williamson, What Washington Means by Policy Reform (Fn. 953). 955 Vgl. The World Bank, Economic Growth in the 1990s. Learning from a Decade of Reform, Washington, D.C. 2005. 956 Vgl. Stubbs, Thomas H./ Kentikelenis, Alexander E., Conditionality and Sovereign Debt: An Overview on Human Rights Implications, in: Bantekas, Ilias/ Lumina, Cephas (Hrsg.), Sovereign Debt and Human Rights, Oxford 2018, S. 359–380, hier S. 378. 957 Vgl. Zeiler, Thomas W., Offene Türen in der Weltwirtschaft, in: Iriye, Akira (Hrsg.), Geschichte der Welt. 1945 bis heute – die globalisierte Welt, Bonn 2014, S. 183–356, hier S. 297f. 958 Beispielhaft sei auf die Analyse David Keens über die Auswirkungen der IWF- Strukturanpassungsprogramme in Sierra Leone verwiesen. Kürzungen der Sozialleistungen etwa in den Bereichen Bildung und Gesundheit sowie die Entlassung von Staatsangestellten bzw. die Kürzung der Löhne sorgten in dem westafrikanischen Land für eine relative Deprivation breiter Bevölkerungsschichten. Der Verfall der staatlichen Infrastruktur mündete in der wachsenden Unfähigkeit zur Bereitstellung lebensnotwendiger Güter. Zudem zweigten die Eliten des Landes die IWF-Kredite zur eigenen Bereicherung ab (‚rent-seeking‘). Diese 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 264 schaftlicher und sozialer Menschenrechte und begünstigten in mehrfacher Hinsicht den Ausbruch gewaltsamer Konflikte.959 Beispiele für diese Effekte sind gerade auf dem afrikanischen Kontinent zahlreich, sodass verschiedene Evaluationen zu dem Fazit kommen, dass viele Strukturanpassungsprogramme der 1990er Jahre nur ein geringes Wirtschaftswachstum generierten, dabei aber die Verschuldung erhöhten und die Missachtung von sozialen und wirtschaftlichen Rechten für einen Großteil der betroffenen Bevölkerung förderten.960 Strukturanpassungsprogramme können damit an einer weiteren Erosion ohnehin ‚fragiler‘ Staaten partizipieren und sowohl die Motivation (relative Deprivation) als auch die Gelegenheitsstrukturen für einen bewaffneten Konflikt verstärken oder schaffen.961 Demgemäß leisten Strukturanpassungsprogramme potentiell einen Beitrag zu Menschenrechtsverletzungen962 und wirken an Entwicklungen trugen 1991 mit zum Ausbruch des Bürgerkriegs in Sierra Leone bei. Vgl. Keen, David, Conflict & Collusion in Sierra Leone, New York/ Oxford 2005, Kapitel 2. Vgl. zudem Keen, David, Liberalization and Conflict, in: International Political Science Review Vol. 26 (2005), Nr, 1, S. 73–89; Abouharb, M. Rodwan/ Cingranelli, David, Human Rights and Structural Adjustment, Cambridge/ New York 2007, S. 50 und Stiglitz, Joseph, Die Schatten der Globalisierung, Bonn 2002, S. 12, 23. 959 Vgl. Bohoslavsky, Juan Pablo/ Ebert, Franz Christian, Debt Crisis, Economic Adjustment and Labour Rights, in: Bantekas, Ilias/ Lumina, Cephas (Hrsg.), Sovereign Debt and Human Rights, Oxford 2018, S. 284–302, hier S. 294; Stubbs/ Kentikelenis, Conditionality and Sovereign Debt (Fn. 956), S. 378; Hartzel, Caroline A./ Hoddie, Matthew/ Bauer, Molly, Economic Liberalization via IMF Structural Adjustment: Sowing the Seeds of Civil War?, in: International Organization, Jg. 64 (2010), Nr. 2, S. 339–356, hier S. 344f.; Abouharb, M. Rodwan/ Cingranelli, David L., IMF Programs and Human Rights, in: The Review of International Organizations Jg. 4 (2009), Nr. 1, S. 47–72, hier S. 50 und Chossudovsky, Michel, The Globalization of Poverty. Impacts of IMF and World Bank Reforms, Penang 1997. 960 Vgl. stellvertretend Lumina, Cephas, Sovereign Debt and Human Rights. Making the Connection, in: Bantekas, Ilias/ Lumina, Cephas (Hrsg.), Sovereign Debt and Human Rights, Oxford 2018, S. 169–185, hier S. 181; Stubbs/ Kentikelenis, Conditionality and Sovereign Debt (Fn. 956), S. 370–380; Darrow, Mac, Between Light and Shadow: The World Bank, the International Monetary Fund and International Human Rights Law, Portland 2003, S. 16 und Vreeland, James Raymond, The IMF and Economic Development, Cambridge 2003, S. 153. 961 Hartzel/ Hoddy/ Bauer, Economic Liberalization (Fn. 959), S. 344f. 962 Vgl. Lumina, Sovereign Debt and Human Rights (Fn. 960), S. 181–184; Stubbs/ Kentikelenis, Conditionality and Sovereign Debt (Fn. 956), S. 370–378. 4.4 Instrumente der Konfliktprävention 265 der Entkernung des Staates durch die Einflussnahme auf die Regierungspolitik mit.963 Gemäß der hier entfalteten Argumentationslinie lässt sich ein Zusammenhang von Strukturanpassungsprogrammen und der Entstehung von Konflikten insofern herstellen, als dass erstere „have led to increased levels of insecurity and political destabilisation in target states. The effect of IMF and World Bank policies is to strip the state of most of its functions, except maintaining law and order and facilitating private investment. At the same time, the interests of investors are protected and secured. In situations where the state appears to address only the interests of international economic institutions and corporate investors, the insecurity, vulnerability and frustration of people increases. Violent protests, political destabilisation, attempted succession and populist nationalism emerge as responses to governments that appear to be accountable only to foreign investors. 964 Diese Zusammenhänge werden durch die quantitativ angelegte Studie Human Rights and Structural Adjustment gestützt, in der M. Rodwan Abouharb und David Cingranelli die Auswirkungen von Strukturanpassungsprogrammen auf die Menschenrechtssituation in 101 Staaten zwischen 1981–2004 untersuchen.965 Bezüglich der Entstehung von bewaffneten Aufständen postulieren die beiden Autoren, dass es bereits durch die Vereinbarung über ein Strukturanpassungsprogramm zwischen einer Regierung und der Weltbank oder dem IWF zu gewaltsamen Protesten kommen könne und dass Demonstrationen und Rebellionen länger andauern würden, wenn sich die Zusammenarbeit mit den IFIs über einen längeren Zeitraum erstrecke.966 Als Begründung für diese Resultate führen Abouharb und Cingranelli zum einen die Auswirkungen der Kürzungen von Sozial- und Wohlfahrtsprogrammen auf den ärmsten Teil der Bevölkerung an. Zum anderen nennen sie die relative Deprivation und den for- 963 Vgl. Stubbs/ Kentikelenis, Conditionality and Sovereign Debt (Fn. 956), S. 378f.; Fricke, Dietmar, Strukturanpassungsprogramme, Ihne, Hartmut/ Wilhelm, Jürgen (Hrsg.), Einführung in die Entwicklungspolitik, Bonn 2013, S. 80–88, hier S. 85. 964 Orford, Anne, Globalization and the Right to Development, in: Alston, Philip (Hrsg.), People’s Rights, Oxford 2001, S. 127–184, hier S. 154. 965 Insgesamt wurden 131 Entwicklungsländer untersucht, 30 von diesen bilden die Kontrollgruppe, da sie keinen SAPs unterlagen, Vgl. Abouharb/ Cingranelli, Human Rights and Structural Adjustment (Fn. 958), S. 88. 966 Vgl. Abouharb/ Cingranelli, Human Rights and Structural Adjustment (Fn. 958), S. 165–168. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 266 cierten wirtschaftlichen Wandel als Faktoren, die einen großen Teil der Bevölkerung betreffen und zu Unzufriedenheit führen können.967 Durch die einseitige Konzentrierung auf finanzpolitische und makro- ökonomische Ziele bei gleichzeitiger Vernachlässigung von individuellen sozioökonomischen Rechten können Strukturanpassungsprogramme demgemäß die Kalkulation und Motivation von Akteuren und die staatlichen Fähigkeiten zur Bereitstellung öffentlicher Güter, vor allem Sicherheit und Wohlfahrt, in einer – bezogen auf die Modi des gesellschaftlichen Konfliktaustrags – negativen Weise beeinflussen. Anreiz- und Gelegenheitsstrukturen für die Entstehung von Konflikten werden somit dadurch Strukturanpassungsprogramme potentiell geschaffen oder verstärkt. Als Reaktion auf Demonstrationen und Aufstände kann es sodann zu massiven staatlichen Repressionen kommen, die unter Umständen die Qualität von Massenverbrechen erreichen und/ oder eine Gewaltspirale in Gang setzen.968 Dieser Befund wird in der bereits erwähnten Studie von Abouharb und Cingranelli bestätigt. Demgemäß erhöhe sich die Wahrscheinlich für staatliche Repressionen und physische Gewaltanwendung, je länger die Strukturanpassungsprogramme durchgeführt würden.969 Insofern können Strukturanpassungsprogramme die Verletzung wirtschaftlicher und sozialer Menschenrechte begünstigen970 und dabei zugleich zur Entstehung oder Vertiefung von tiefer liegenden Ursachen für Konflikte und Massenverbrechen beitragen.971 So nachvollziehbar diese Zusammenhänge auch sind, so wenig werden sie in der Praxis bei der Gestaltung der Strukturanpassungsvereinbarungen mitberücksichtigt.972 Um eine nachhaltige Entwicklung ermöglichen zu 967 Vgl. Abouharb/ Cingranelli, Human Rights and Structural Adjustment (Fn. 958), S. 154–156. 968 Vgl. Abouharb/ Cingranelli, Human Rights and Structural Adjustment (Fn. 958), S. 228. 969 Vgl. Abouharb/ Cingranelli, Human Rights and Structural Adjustment (Fn. 958), S. 179. 970 Die Ergebnisse decken sich mit denen der Studie von Stubbs/ Kentikelenis, die sich mit den menschenrechtlichen Auswirkungen aller SAPs beschäftigt, die zwischen 1980 und 2014 Bestandteil der Kreditgewährung durch den IWF waren, vgl. Stubbs/ Kentikelenis, Conditionality and Sovereign Debt (Fn. 956), S. 370–379. 971 Vgl. Lumina, Sovereign Debt and Human Rights (Fn. 960), S. 179–185; Darrow, Light and Shadow (Fn. 960), S. 107; Chossudovsky, The Globalization of Poverty (Fn. 959), S. 118, 259. 972 Vgl. Hulme, David, Global Poverty. Global Governance and Poor People in the Post-2015 Era, Abingdon/ New York 2015², S. 182 und 269. 4.4 Instrumente der Konfliktprävention 267 können, müssten Strukturanpassungsprogramme an menschenrechtliche Standards gebunden und die Gewährleistung grundlegender wirtschaftlicher und sozialer Rechte als mindestens gleichrangige Ziele neben die (makro-)wirtschaftliche Entwicklung gesetzt werden.973 Dies ist in der Praxis – entgegen wiederholter Verlautbarungen der beiden hier behandelten Institutionen – bis heute nicht erfolgt.974 Staaten, die auf Kredite Internationaler Finanzinstitutionen als ‚lender of last resort‘ angewiesen sind und sich damit bewusst einer durch die Strukturanpassungsprogramme aufoktroyierte Einschränkung des eigenen Handlungsspielraums und der souveränen Entscheidungsbefugnis aussetzen,975 haben in der Regel keine anderen Möglichkeiten mehr, an externe Finanzmittel zu gelangen. Es besteht daher prinzipiell ein massives Machtungleichgewicht zwischen dem Gläubiger und dem Schuldner.976 In vielen afrikanischen Staaten sind Internationale Finanzinstitutionen bereits seit der Unabhängigkeit aktiv. Kredite wurden großzügig gewährt, das heißt es wurde auch bei zweckgebundenen Krediten wenig Wert auf eine Überprüfung der Sinnhaftigkeit von staatlichen Projekten gelegt. Beispielsweise hat die Weltbank Nigeria 5 Mrd. US-$ zur Finanzierung von 61 Entwicklungsprojekten geliehen, die entweder erst gar nicht fertig gestellt wurden oder sich als unwirksam erwiesen.977 Ebenso wenig wurde die Vergabe mit Überlegungen und Standards verknüpft, inwiefern die Kredite der Bevölkerung zu Gute kamen oder ob die Finanzmittel der Stützung einer brutalen Diktatur dienten.978 Gerade der IWF ist dafür bekannt, Kredite aufgrund geopolitischer Erwägungen zu vergeben und dabei wirtschaftliche Bewertungsmaßstäbe zu vernachlässi- 973 Vgl. Abouharb/ Cingranelli, Human Rights and Structural Adjustment (Fn. 958), S. 236. 974 Vgl. Stubbs/ Kentikelenis, Conditionality and Sovereign Debt (Fn. 956), S. 379f.; Hulme, Global Poverty (Fn. 972), S. 170, 180, 246f.; Human Rights Watch, World Bank: Human Rights All but Absent in New Policy, 21.7.2016, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.hrw.org/news/2016/07/21/world-bank-human-rights-all-absent-newpolicy. 975 Vgl. Rittberger, Volker/ Zangl, Bernhard/ Kruck, Andreas, Internationale Organisationen, Wiesbaden 20134, S. 191f. 976 Vgl. Wong, Yvonne, Sovereign Finance and the Poverty of Nations. Odious Debt in International Law, Cheltenham/ Northampton 2012, S. 21. 977 Vgl. Wong, Sovereign Finance (Fn. 976), S. 50. 978 Vgl. Ndikumana, Léonce/ Boyce, James K., Africa´s Odious Debts – How Foreign Loans and Capital Flight Bled a Continent, London/ New York 2011, S. 13f. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 268 gen. So erhielten einige Staaten selbst dann noch weitere Kredite, wenn sie bei vorangegangenen Programmen die Vorgaben durch den IWF nicht weiter beachtet hatten.979 Daher wird der IWF in der Literatur auch als ‚politische Institution‘ bezeichnet,980 in der die USA über das höchste Stimmengewicht (17,5 %) und damit de facto – ebenso wie die EU in ihrer Gesamtheit, bzw. alleine schon ein Bündnis von Deutschland, Großbritannien, Frankreich und Italien mit 17.2 % – über eine Sperrminorität verfügen,981 da für die meisten wichtigen Entscheidungen ist eine Stimmenmehrheit von 85 % erforderlich ist. Aber auch auf bilateraler Ebene werden Kredite häufig primär auf Grundlage einer geostrategischen Motivation vergeben. Die Tatsachen, dass bei der Vergabe von Krediten weder wirtschaftliche Notwendigkeit und Sinnhaftigkeit in dem Entscheidungsprozess den Ausschlag geben noch eine obligatorische Abwägung des Nutzens für die Gesamtbevölkerung getroffen wird, führen zu der Überlegung, dass manche Kredite als ‚verwerflich‘ und damit nichtig anzusehen und als Folge dieser Einstufung Verpflichtungen zur Bedienung der Kredite zurückzuweisen seien.982 Beispiele für externe ökonomische Einflussfaktoren II: Nichtnachhaltige Schuldenregime Die Ausführungen zu den Strukturanpassungsprogrammen haben deutlich gemacht, dass diese zur Entstehung und Perpetuierung von schwachen Staaten beitragen können. Strukturanpassungsprogramme werden in der Regel nur von Staaten akzeptiert, die über keine Alternativen zur Auf- 4.4.2.4 979 Vgl. Thacker, Strom C., The High Politics of IMF Lending, in: World Politics Jg. 52 (1999), Nr. 1, S. 38–75, hier S. 40f. 980 Vgl. Stiglitz, Die Schatten der Globalisierung (Fn. 958), S. 29–33. 981 Die Schwellenländer Brasilien, Russland, Indien, China und Südafrika (BRICS) verfügen hingegen mit einem kumulativen Anteil von knapp 14,8 % nicht über eine Sperrminorität, siehe IMF, IMF Members‘ Quotas and Voting Power, and IMF Board of Governors, Stand: 18.10.2019, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.imf.org/external/np/sec/memdir/members.aspx. 982 Zur Figur der ‚odious debts‘ vgl. Bantekas, Ilias, The Right to Unilateral Repudiation of Odious, Illegal, and Illegitimate Sovereign Debt as a Human Rights Defence, in: Bantekas, Ilias/ Lumina, Cephas (Hrsg.), Sovereign Debt and Human Rights, Oxford 2018, S. 536–554; Schneider, Friedrich Benjamin, Odious debts. Status Quo und Regelungsmodell unter besonderer Berücksichtigung internationaler Menschenrechte (= Dissertation, Humboldt-Universität Berlin, 2014), Berlin 2015, S. 23–36. 4.4 Instrumente der Konfliktprävention 269 nahme von Krediten verfügen, um ihre Finanzen regeln können, aber schon soweit verschuldet sind, dass ihnen außer den Internationalen Finanzinstitutionen niemand mehr Geld leiht. Die Verschuldungskrise der Dritten Welt ist also den Strukturanpassungsprogrammen vorgelagert. Verschuldung führt als isolierter Faktor allerdings nicht zur Entstehung von ‚fragilen‘ Staaten und gewaltsamen Konflikten. Nur in zwei der zehn Staaten mit der höchsten Schuldenquote (Verschuldung im Verhältnis zum BIP) wurde im Jahr 2018 ein gewaltsamer Konflikt registriert.983 Im Gegensatz zu jenen hoch verschuldeten Industrie- und Schwellenländern steht jedoch den Ländern, die durch verbreitete absolute Armut gekennzeichnet sind, kein oder kaum wirtschaftliches Kapital zur Verfügung, das umverteilt werden könnte. Zudem weisen sie ein geringes durchschnittliches pro-Kopf-Einkommen und schlechte Werte in den Bereichen Gesundheit, Bildung und wirtschaftlichem Potential auf. Eine Reduzierung der Schulden kann in diesen Staaten nur ein Element eines breit angelegten Aufbauprogramms sein. Ohne einen Schuldenerlass, der den Anteil der Tilgungsraten und Zinszahlungen am Haushalt drastisch verringert, und eine parallele Stärkung wohlfahrtsstaatlicher Institutionen – die zuweilen durch Strukturanpassungsprogramme torpediert wird – ist ein Ausweg aus der Verschuldungs- und Konfliktfalle nur schwer möglich.984 Obwohl im 21. Jahrhundert bereits diverse Maßnahmen zur Reduzierung der Schuldenlast von Entwicklungs- und Schwellenländern unternommen wurden, sind sowohl die Gesamtschuldensumme als auch die Summe des Schuldendienstes dieser Länder weiter angestiegen.985 Die prominenteste Maßnahme stellt die HIPC-Initiative dar (Heavily Indebted Poor Countries), bei der ab 1999 hochverschuldeten Entwicklungsländern bi- und multilaterale Schulden von den G7-Staaten sowie der Weltbank 983 Mosambik und Sudan, vgl. IMF, General Government Gross Debt. Percent of GDP 2019, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.imf.org/external/datamapper/GGXWDG_NGDP@WEO/OEMDC/ ADVEC/WEOWORLD/SDN; UCDP, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https:// ucdp.uu.se/#/year/2018. 984 Für eine kritische Bewertung von Schuldenerlassen als isolierte Maßnahme vgl. Porzecanski, Arturo C., Human Rights and Sovereign Debts in the Context of Property and Creditor Rights, in: Bantekas, Ilias/ Lumina, Cephas (Hrsg.), Sovereign Debt and Human Rights, Oxford 2018, S. 45–66, hier S. 59–63. 985 Vgl. Lumina, Guiding Principles on Foreign Debt and Human Rights (Fn. 214), S. 3 [Ziff. 2]. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 270 und dem IWF ganz oder teilweise mit dem Ziel erlassen wurden, einen tragfähigen Schuldenstand in diesen Staaten zu erreichen.986 Seit der ursprünglichen Anregung der HIPC-Initiative im Jahr 1996 haben in 24 der 39 (22 davon LDCs) sich für das Programm qualifizierten Staaten gewaltsame innerstaatliche Konflikte stattgefunden. Wie oben gezeigt wurde, weisen arme Staaten ohnehin ein erhöhtes Konfliktrisiko auf und das Verharren in der Schuldenfalle trägt dazu bei, dass Armut und Konfliktanfälligkeit fortbestehen. 35 von 39 teilnehmenden Staaten wurde bereits eine Gesamtschuldensumme von 77 Mrd. € erlassen,987 dennoch nahm zwischen 2010 und 2017 sowohl das Verhältnis von Auslandsschulden zum Nationaleinkommen als auch die Relation der Verbindlichkeiten gegenüber den Exporterlösen in den Entwicklungs- und Schwellenländern insgesamt, aber vor allem auch in jenen Staaten zu, die zuvor von der HIPC-Initiative profitiert hatten.988 Eine profunde Kritik der HIPC-Initiative darf indes nicht bei dem Aspekt stehen bleiben, dass die Staaten nach Abschluss der Initiative nicht schuldenfrei sein werden,989 sondern sollte erwähnen, dass zusätzliche Maßnahmen für eine längerfristige Etablierung eines tragfähigen Schuldenstandes notwendig sind, darunter ein verbesserter Marktzugang für Entwicklungsländer990 oder die Möglichkeit ‚verwerfliche Schulden‘ zu streichen.991 Zudem ermöglicht die Verpflichtung der Schuldnerstaaten zur Vorlage und Einhaltung eines ‚Poverty Reduction Strategy Paper‘ (PRSP) eine weitgehende Einflussnahme der Gläubiger auf die staatliche Politik, da die Durchführung von Strukturanpassungsprogrammen einen festen Bestandteil der Vereinbarungen darstellt. Es werden also bei der HIPC-Initiative 986 Als nicht mehr tragfähig wird ein Schuldenstand klassifiziert, der mehr als das 1,5fache des Exports und das 2,5fache der Staatseinnahmen beträgt. 987 Vgl. IMF, Factsheet: Debt Relief under the Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative, 19.3.2019, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.imf. org/en/About/Factsheets/Sheets/2016/08/01/16/11/Debt-Relief-Under-the-Heavil y-Indebted-Poor-Countries-Initiative. 988 The World Bank, 2017: International Debt Statistics 2018, Washington D.C. 2018, S. 6. 989 Vgl. The New Economics Foundation, Debt Relief as if Justice Mattered, A Framework for a Comprehensive Approach to Debt Relief that Works, London 2008, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, http://b.3cdn.net/nefoundation/f7691d7 567cca8ada5_5rm6bi5u6.pdf, S. 3. 990 Vgl. BMZ, Die Bilanz der HIPC-Initiative, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.bmz.de/de/was_wir_machen/themen/entwicklungsfinanzierung/en tschuldung/instrumente/hipc_initiative/bilanz.html. 991 Vgl. Wong, Sovereign Finance (Fn. 976), S. 85f. 4.4 Instrumente der Konfliktprävention 271 dieselben Instrumente recycelt, die sich oftmals in den vorangegangenen 25 Jahren als wenig tragfähig zur Reduzierung von Armut erwiesen haben.992 Hingegen werden die Prozesse, die zur Verschuldung führten, und die Legitimität der Schulden nicht in Frage gestellt. Die Entschuldung wird mit altruistischen Motiven begründet und die Verantwortung der Gläubiger für die Überschuldung von Staaten bleibt unerwähnt. Vielmehr erhalten eben diese Gläubiger Eingriffsmöglichkeiten in die Innenpolitik der verschuldeten Staaten. Generell wirkt sich eine hohe Schuldenlast, vor allem in Kombination mit Strukturanpassungsprogrammen, gerade in Entwicklungs- und Schwellenländern negativ auf ihre Entwicklungsmöglichkeiten und die Schaffung von günstigen Bedingungen zur Gewährleistung wirtschaftlicher und sozialer Menschenrechte aus: „In addition, excessive debt service burdens and harmful conditions linked to loans and debt relief often limit investment in and undermine the provision of accessible public services“.993 Spätestens seit dem im März 2002 auf der internationalen Konferenz zur Finanzierung von Entwicklung geschlossenen so genannten ‚Monterrey Consensus‘ hat sich zumindest der Gedanke einer gerechten Lastenverteilung zwischen Gläubigern und Schuldnern zur Erlangung eines tragfähigen Schuldenstandes in multilateralen Arenen etabliert. Entsprechend finden sich auch im WSOD Verweise auf den ‚Monterrey Consensus‘ und die Notwendigkeit des Eintritts auf einen nachhaltigen Verschuldungspfad.994 Bisheriger Höhepunkt der Bemühungen, auf die Verantwortung von Gläubigern und Mitgliedsstaaten von IFIs hinzuweisen und Maßnahmen aufzuzeigen, um diese Akteure stärker in die Pflicht zu nehmen, war die Bestätigung der Guiding Principles on Foreign Debt and Human Rights durch den 992 Vgl. Lumina, Sovereign Debt and Human Rights (Fn. 960), S. 179f.; Bantekas, Ilias, Sovereign Debt and Self Determination, in: Bantekas, Ilias/ Lumina, Cephas (Hrsg.), Sovereign Debt and Human Rights, Oxford 2018, S. 267–283, hier S. 270f.; IMF, Heaviliy Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative and Multilateral Debt Relief Initiative (MDRI), Statistical Update, September 2017, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.imf.org/~/media/Files/Publicatio ns/PP/2017/pp090117hipc-mdri.ashx, S. 12. 993 Lumina, Guiding Principles on Foreign Debt and Human Rights (Fn. 214), S. 3f. [Ziff. 3]. 994 United Nations General Assembly, 2005 World Summit Outcome (Fn. 146), S. 3 [Ziff. 20]. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 272 VN-Menschenrechtsrat im Juli 2012.995 Das Ziel der Richtlinien ist es, die vertraglichen Pflichten von Gläubiger und Schuldner mit den ausdrücklich für beide Parteien bestehenden menschenrechtlichen Verpflichtungen auszubalancieren: IFIs und privaten Geldinstituten wird eine menschenrechtliche Achtungspflicht zugesprochen und die Existenz extraterritorialer Staatenpflichten für deren Heimatstaaten entlang der Pflichtentrias ausdrücklich bejaht.996 Extraterritoriale Schutzpflichten leitet der Verfasser der Richtlinien, Cephas Lumina, aus den Artikeln 55 und 56 der VN-Charta ab und stellt dabei klar, dass Staaten, die durch eine Internationale Organisation handeln, dafür Sorge tragen müssen, dass durch diese keine Menschenrechte verletzt werden.997 Neben der komplementären Schutzpflicht in Form der heimatstaatlichen Überwachung grenzüberschreitender Aktivitäten privater Finanzinstitute sowie der Kontrolle der Kreditvergabe Internationaler Finanzinstitutionen und der Programm- bzw. Projektdurchführung durch deren Mitgliedsstaaten plädiert Lumina für die Einrichtung eines „international debt workout mechanism“.998 Diese Institution soll subsidiär Regelungen treffen, die auf die Stärkung der Fähigkeiten eines Schuldnerstaats sowohl zur Tilgung seiner Verbindlichkeiten als auch zur Wahrnehmung seiner menschenrechtlichen Verpflichtungen abzielen. Zudem würde die Institution auch über die Kompetenz verfügen, die Illegitimität von Schulden und damit die Nichtigkeit von Kreditverträgen festzustellen. Schulden, die beispielsweise von Diktaturen aufgenommen und zur Unterdrückung des eigenen Volkes verwendet wurden, müssten dann nicht mehr zwangsläufig von nachfolgenden Regierungen bedient werden. Das Prinzip der ‚odious debts‘ besagt, dass staatliche Schulden nicht für Maßnahmen aufgenommen werden dürfen, die dem Interesse der Bevölke- 995 „Also welcomes the work and contributions of the Independent Expert and endorses the guiding principles on foreign debt and human rights, as annexed to this report , Human Rights Council, The Effects of Foreign Debt and other related financial obligations on the full enjoyment of all human rights, particularly economic, social and cultural rights, UN Doc. A/HRC/RES/20/10, 18.7.2012, S. 2 [Ziff. 2]. Allerdings stimmten abgesehen von der Enthaltung Norwegens alle europäischen Staaten sowie Australien und die USA gegen die Resolution. 996 Vgl. Lumina, Guiding Principles on Foreign Debt and Human Rights (Fn. 214), S. 13f. [Ziff. 21–24]. 997 Vgl. Lumina, Guiding Principles on Foreign Debt and Human Rights (Fn. 214), S. 13 [Ziff. 22]. 998 Vgl. Lumina, Guiding Principles on Foreign Debt and Human Rights (Fn. 214), S. 20 [Ziff. 86]. 4.4 Instrumente der Konfliktprävention 273 rung zuwiderlaufen, z. B. die Aufnahme eines Kredits zum Erwerb von Waffen, mit denen die eigene Bevölkerung unterdrückt wird, wobei auch der Aspekt der intergenerationalen Gerechtigkeit zu berücksichtigen ist.999 Durch die Annullierung dieser Kredite könnte die Schuldenlast einiger Entwicklungsländer, die über Jahrzehnte hinweg aufgrund des Nepotismus diktatorischer Regime enorme Verbindlichkeiten angehäuft haben, erheblich reduziert werden.1000 Die ‚klassische‘ Doktrin der verwerflichen Schulden geht auf einen Entwurf des russischen Juristen Alexander Nahum Sack zurück und beruht auf drei Voraussetzungen: Erstens, die Schuldenaufnahme erfolgte nicht mit Zustimmung der Bevölkerung. Zweitens, das Geld wurde für Maßnahmen und Projekte ausgegeben, die nicht das Interesse der Nation wiederspiegelten. Drittens, der Kreditgeber war sich der beiden ersten Punkte zum Zeitpunkt der Vereinbarung bewusst.1001 Die Berufung auf das Prinzip der ‚odious debts‘ ist aus mehrfachen Gründen problembeladen.1002 Zum einen ist es äußerst schwierig zu beurteilen, wann ein Kredit zum Nachteil der Bevölkerung, bzw. nicht zu deren Nutzen, verwendet wurde. Wie ist etwa ein Fall zu bewerten, bei dem der Kredit nachweislich für ein Ernährungsprogramm aufgewendet wurde, gleichzeitig aber – auch durch die Einsparungen von Sozialausgaben aufgrund der externen Finanzierung – der Staat seine eigenen finanziellen Mittel für die gewaltsame Unterdrückung von gesellschaftlichen Minderheiten ausgeben konnte? Obwohl der Kredit also in ein Projekt mit positiven Folgen für die Bevölkerung investiert wurde, ermöglicht er indirekt die Fortführung oder Verstärkung von Repressalien gegen einen Teil der Bevölkerung. Hier zeigen sich die in mehrfacher Hinsicht negativen Effekte, die (verwerfliche) Schulden auf die Menschenrechtsbilanz eines Staaten ausüben können: Sie erhöhen die Schulden- und Zinslast für nachfolgende 999 So zumindest die ‚klassische‘ Definition der verwerflichen Schulden. In der Literatur werden diverse Fallgruppen unter dieser Figur zusammengefasst, z. B. auch Schulden, die zur Unterdrückung anderer Staaten aufgenommen werden, vgl. Schneider, Odious Debts (Fn. 982), S. 24f. 1000 Vgl. Boyce, James K./ Ndikumana, Léonce, Africa´s Debt: Who Owes Whom?, in: Epstein, Gerald A. (Hrsg.), Capital Flight and Capital Controls in Developing Countries, Cheltenham/ Northampton 2005, S. 334–340. 1001 Vgl. Sack, Alexander Nahum, Les effets de transformations des Etats sur leurs dettes publiques et autres obligations financiers, Paris 1927. Die Doktrin wurde im Hinblick auf das Problem der Staatennachfolge formuliert, vgl. Wong, Sovereign Finance, S. 18; Schneider Odious Debts, S. 29. 1002 Vgl., ausführlich, Schneider, Odious Debts (Fn. 982), S. 274–310. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 274 Regierungen und Generationen und erschweren damit den Ausweg aus dem Kreislauf von Unterentwicklung und Konflikten. Außerdem bieten sie illegitimen Regimen eine Quelle zur Finanzierung ihres Repressionsapparats und tragen damit zur Verübung von R2P-relevanten Verbrechen bei.1003 Zusätzlich lässt sich das Kriterium der Zustimmung schwer operationalisieren, sofern nicht über jeden Kreditvertrag eine vorherige Volksabstimmung stattfindet oder bei Demokratien pauschal von einer zumindest indirekten Zustimmung ausgegangen wird. Wie wäre jedoch mit Krediten umzugehen, die von einer demokratischen Regierung zum Nachteil oder zur Unterdrückung einer Bevölkerungsminderheit aufgenommen werden? Und welche Kriterien müssten zur Ermittlung des Demokratiestatus angelegt werden? Desweiteren ist die völkerrechtliche Basis des Prinzips der ‚odious debts‘ äußerst dünn. Es gibt keinerlei völkerrechtlichen Vereinbarungen, die dieses Prinzip bestätigt.1004 Beim Umgang mit staatlichen Verbindlichkeiten gilt nach wie vor der Grundsatz pacta sunt servanda – einmal eingegangene vertragliche Verpflichtungen sind verbindlich einzuhalten, ganz egal, ob die Regierung wechselt oder das Wirtschaftssystem sich ändert oder die Bevölkerung schon bei Abschluss des Vertrages ihre Ablehnung formuliert hat. Im Gegensatz zu Individuen oder Unternehmen gibt es für Staaten kein Insolvenzrecht.1005 Einmal eingegangene Verpflichtungen binden den Souverän und werden von Generation zu Generation weitervererbt. Darüber hinaus kann auch keine gewohnheitsrechtliche Verankerung konstatiert werden: „the odious debts doctrine has never been formally applied in law. To date, no court of law has ever considered in detail Sack´s three criteria for odious debts, and by reference thereto issued an order granting cancellation or allowing repudiation of debt on the basis of meeting 1003 Der Mechanismus, der es jeder Regierung ermöglicht, Schulden ohne Bindung an das Allgemeinwohl anzuhäufen, besteht in dem von Thomas Pogge identifizierten ‚internationalem Kreditprivileg‘, vgl. Pogge, Thomas W., „Armenhilfe“ ins Ausland, in: Broszies, Christoph/ Hahn, Henning (Hrsg.), Globale Gerechtigkeit. Schlüsseltexte zur Debatte zwischen Partikularismus und Kosmopolitismus, Berlin 2010, S. 263–301, hier S. 284f. 1004 Vgl. Schneider, Odious Debts (Fn. 982), S. 79f. 1005 Vgl. Bantekas, The Right to Unilateral Repudiation (982), S. 539–541; Hurley, Gail, Sovereing Debt and the Right to Development, in: Bantekas, Ilias/ Lumina, Cephas (Hrsg.), Sovereign Debt and Human Rights, Oxford 2018, S. 248– 266, hier S. 258. 4.4 Instrumente der Konfliktprävention 275 them. 1006 Auch die Staatenpraxis bietet wenig Anknüpfungspunkte, da kein Staat bisher seine externen Schulden mit dem Prinzip der ‚odious debts‘ als primäre rechtliche Begründungsfigur zurückwies.1007 Gleichwohl haben einige Beispiele aus der jüngeren Vergangenheit zu einer Wiederbelebung der Doktrin geführt. Ecuador, Nigeria und die Ukraine haben sich auf diese berufen, um die Illegitimität bilateraler Schulden zu begründen und deren Rückzahlung zu verweigern.1008 Dem Irak wurde ein Großteil seiner bi- und multilateralen Schulden auch unter Hinweis auf deren Illegitimität erlassen.1009 Gewissermaßen hat das Prinzip der ‚odious debts‘ heute sein einstmals radikales Image verloren und wird sowohl von zivilgesellschaftlichen Gruppen als auch auf diplomatischer Ebene ernsthaft diskutiert.1010 Die Vorschläge über eine mögliche Ausgestaltung unterscheiden sich vor allem hinsichtlich des Zeitpunkts und der Instanz, die beurteilt, ob tatsächlich alle Kriterien vorliegen.1011 Zusätzlich besteht hinsichtlich der Kriterien zur Bestimmung von verwerflichen Schulden und deren Operationalisierung kein Konsens.1012 Im Hinblick auf die R2P ist der Vorstoß von Michael Kremer und Seema Jayachandran interessant, die in der Doktrin ein elaboriertes Sanktionsinstrument sehen, um Regierungen von Verbrechen gegen die eigene Bevölkerung abzuhalten: „A declaration that a particular country is odious and that future lending to it will be considered illegitimate would constitute a new and better form of sanction – a ‚loan embargo that cuts off the 1006 Wong, Sovereign Finance (Fn. 976), S. 12. 1007 Ausführlich und mit zahlreichen möglichen Anwendungsfällen, Schneider, Odious Debts (Fn. 982), 151–210. 1008 Vgl. Feibelman, Adam, Ecuador’s Sovereign Default: A Pyrrhic Victory for Odious Debt?, in Journal of International Banking Law and Regulation Vol. 25 (2010), Nr. 7, S. 357–362; Schneider, Odious Debts (Fn. 982), S. 199–204; Moore, Elaine, Ukraine Takes ‚Odious’ Path to Default, in: Financial Times vom 27.05.2015; Wong, Sovereign Finance (Fn. 976), S. 15. 1009 Vgl. Schneider, Odious Debts (Fn. 982), S. 192f.; Wong, Souvereign Finance (Fn. 976), S. 56f.; Damle, Jai, The Odious Debt Doctrine after Irak, in: Law and Contemporary Problems Jg. 70 (2007), Nr. 139, S. 139–156. 1010 Vgl. Bonilla, Stephania, Odious Debt. Law-and-Economics Perspectives, Wiesbaden 2011, S. 2f. 1011 Für eine Übersicht über Vor- und Nachteile einer ex post oder einer ex ante Beurteilung siehe Bonilla, Odious Debt (Fn. 1010), S. 105. 1012 Vgl. Schneider, Odious Debts (Fn. 982), S. 228–273. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 276 flow of funds to targeted countries.“1013 Diese Initiative integrierte Barack Obama in seine Wahlkampagne von 2008.1014 Allerdings stärkt diese Variante des Prinzips der ‚odious debts‘ nicht das Recht des Volkes oder einer neuen Regierung, Schulden zurückzuweisen, die gegen seine/ ihre Interessen aufgenommen und verwendet wurden. Vielmehr soll durch ‚loan sanctions‘ der Staatengemeinschaft oder einzelnen Staaten ein Werkzeug an die Hand gegeben werden, um den Handlungsspielraum für illegitim befundene Regierungen einzuschränken.1015 Demgegenüber stehen bei dem oben erwähnten Vorschlag von Lumina die Verantwortung von Internationalen Organisationen und die extraterritorialen Schutzpflichten von deren Mitgliedsstaaten im Zentrum der Analyse. Eben diese extraterritorialen Schutzpflichten werden im folgenden Absatz noch einmal explizit herausgestellt. Zwischenfazit und Überleitung: Der gewaltvorbeugende Effekt der Zuschreibung und Wahrnehmung extraterritorialer Schutzpflichten Die Argumente von Kapitel 4.4.2 zusammenfassend, wurde in einem ersten Schritt gezeigt, dass die Relevanz wirtschaftlicher Faktoren als Begründungsansatz in der Konfliktforschung seit dem Ende des Kalten Krieges zugenommen hat. ‚Fragile‘ Staatlichkeit, die zumeist auch eine ökonomische Dimension aufweist, wurde als Hauptursache für den Ausbruch gewaltsamer innerstaatlicher Konflikte identifiziert. Anschließend wurde anhand der beiden Beispiele der Strukturanpassungsprogramme und der diesen vorgelagerten Problematik nicht-nachhaltiger Schuldenregime illustriert, dass es auch externe ökonomische Einflussfaktoren gibt, die zur 4.4.2.5 1013 Kremer, Michael/ Jayachandran, Seema, Make Odious Debt too Risky to Issue, in: The Financial Times vom 09.05.2003. 1014 „Barack Obama and Joe Biden will lead a multilateral effort to address the issus of ‚odious debt by investigating ways in which ‚loan sanctions might be employed to create disincentives for private creditors to lend money to repressive, authoritarian regimes , Obama, Barack/ Biden, Joe, Strenghtening our Common Security by Investing in our Common Humanity. Barack Obama and Joe Biden’s Strategy to Promote Global Development and Democracy, 2007, S. 3, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://de.scribd.com/document/6 245759/Strengthening-Our-Common-Security-by-Investing-in-Our-Common- Humanity. 1015 Für eine ausführliche Bewertung des Kreditsanktionsmodells, siehe Schneider, Odious Debts (Fn. 982), S. 254–260. 4.4 Instrumente der Konfliktprävention 277 Schwächung der staatlichen Fähigkeit zur Bereitstellung öffentlicher Güter beitragen und so Anreiz- und Gelegenheitsstrukturen für die Initiierung eines gewaltsamen Konflikts mitkreieren oder stärken können. Da die allermeisten Massenverbrechen innerhalb von bewaffneten Konflikten verübt werden, wenn die Staatsmacht beispielsweise mit Repressionen auf Demonstrationen und Aufstände reagiert, können externe Akteure somit sogar Verbrechen gegen die Menschlichkeit oder Kriegsverbrechen begünstigen. In der Konsequenz können durch die Unfähigkeit eines Staates zur Bereitstellung öffentlicher Güter der Wohlfahrt demnach zum einen grundlegende wirtschaftliche und soziale Menschenrechte verletzt werden. Zum anderen können diese Menschenrechtsverletzungen einen Risikofaktor für den Ausbruch von Bürgerkriegen und die Ausführung von Massenverbrechen darstellen.1016 Insofern stellt sich auch die Frage nach der Verantwortung von externen Akteuren, die an jenen externen ökonomischen Einflussfaktoren beteiligt sind, die die staatliche Fähigkeit zur Bereitstellung öffentlicher Güter schwächen. Der VN-Sozialpaktausschuss hat in seinen General Comments und länderbezogenen Concluding Observations wiederholt diese Verantwortung benannt und als extraterritoriale Schutzpflichten für die Migliedsstaaten Internationlaer Organisationen charakterisiert:1017 „To comply with their international obligations in relation to article 12, States parties have to respect the enjoyment of the right to health in other countries, and to prevent third parties from violating the right in other countries, if they are able to influence these third parties by way of legal or political means, in accordance with the Charter of the United Nations and applicable international law. […] In relation to the conclusion of other international agreements, States parties should take steps to ensure that these instruments do not adversely impact upon the right to health. Similarly, States parties have an obligation to ensure that their actions as members of international organizations take due account of the right to health. Accordingly, States parties which are members of international financial institutions, notably the International Monetary Fund, the World Bank, and regional development banks, should pay greater attention to the protection of the right to health in influencing the lending policies, credit agreements and international measures of these institutions .1018 Eine ähnliche 1016 Vgl. Have, The Prevention of Gross Human Rights Violations (Fn. 43), S. 197, 201, 212f. 1017 Vgl. Narula, International Financial Institutions (194), S. 128. 1018 CESCR, General Comment No. 14 (Fn. 210), S. 14 [Ziff. 39]. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 278 Formulierung findet sich auch hinsichtlich des Rechts auf Wasser im General Comment No. 15,1019 des Rechts auf Arbeit im General Comment No. 18,1020 und des Rechts auf soziale Sicherheit im General Comment No. 191021 sowie in den Concluding Observations zu Deutschland.1022 Demgemäß besteht der Inhalt der extraterritorialen Schutzpflichten für die Mitgliedsstaaten Internationaler Finanzinstitutionen darin, dass diese sicherstellen müssen, dass durch die Entscheidungen dieser Internationalen Organisationen keine Menschenrechte verletzt werden. Begründet werden diese extraterritorialen Schutzpflichten mit der Fähigkeit der Mitgliedsstaaten zur Einflussnahme auf die Entscheidungen, die innerhalb der multilateralen Institutionen getroffen werden.1023 Wenn Staaten die Pflicht haben, alles zu unternehmen, so dass durch die Tätigkeiten von jenen Internationalen Organisation, deren Mitglieder sie sind, keine Menschenrechte direkt oder indirekt verletzt werden,1024 so umfasst diese Pflicht zunächst einmal die komplementären Pflichten zur Kooperation bei der Erstellung von menschenrechtlichen Wirkungsanalysen und bei der Überwachung der Ausführung von Strukturanpassungsprogrammen sowie bei der Überprüfung der Nachhaltigkeit und der legitimen Verwendung vom Krediten zum Zeitpunkt der Vergabe.1025 Darüber hinaus könnten den Mitgliedsstaaten subsidiäre Pflichten zur Einrichtung eines effektiven Rechtswegs für Opfer von Menschenrechtsverletzungen und einer Instanz zur Beurteilung der Legitimität von Schulden zugeschrieben werden. Grundlage dieser Pflichten wäre der Umstand, dass Staaten durch die Internationalen Organisation handeln, sie stellen deren Mitglieder und bestimmen die Politik dieses kollektiven Akteurs.1026 Daher erscheint es bil- 1019 Vgl. CESCR, General Comment No. 15 (Fn. 210), S. 12 [Ziff. 36]. 1020 Vgl. CESCR, General Comment No. 18 (Fn. 241), S. 8 [Ziff. 30]. 1021 CESCR, General Comment No. 19: The Right to Social Security, UN Doc. E/ C.12/GC/19, 4.2.2008, S. 15 [Ziff. 58]. 1022 CESCR, Concluding observations on Germany, UN Doc. E/C.12/1/Add.68, 24.9.2001, S. 5 [Ziff. 31]. 1023 Zusätzlich zu den oben genannten General Comments, vgl. Maastricht Guidelines on Violations of Economic, Social and Cultural Rights (Fn. 206), S. 698f. [Ziff. 19]; ETO-Consortium, Maastricht Principles (Fn. 200), S. 7f., 9f. [Ziff. 15, 25, 26]. 1024 So der CESCR in seinen Concluding Observations on Italy, UN Doc. E/ C.12/1/Add. 43, 23.5.2000, Germany (Fn. 1022), Ireland, UN Doc. E/C.12/1/ Add.77, 5.6.2002. 1025 Vgl. Lumina, Guiding Principles on Foreign Debt and Human Rights (Fn. 214), S. 15f. [Ziff. 39–40]. 1026 Vgl. Narula, International Financial Institutions (Fn. 194), S. 130f. 4.4 Instrumente der Konfliktprävention 279 lig, wenn die Handlungen der Internationalen Organisationen den Mitgliedsstaaten zugerechnet werden.1027 Gleichwohl soll durch die Zuschreibung extraterritorialen Schutzpflichten der Schuldnerstaat nicht von seiner primären Schutzpflicht entbunden werden.1028 Das Modell gestufter Verantwortungen des R2P-Konzepts Als Ergebnis dieses Kapitels steht somit ein Bündel an Maßnahmen, die zum Schutz vor Massenverbrechen im Rahmen des R2P-Konzepts beitragen können und bei denen die Zuordnung eines Pflichtenträgers und die Bestimmung des Inhalts der Pflicht möglich ist. 4.5 1027 Vgl. International Law Commission, Draft Articles on the Responsibility of International Organizations, (Fn. 200), S. 98f. [Art. 61]; Narula, International Financial Institutions (Fn. 194), S. 136; Salomon, Of Austerity, Human Rights and International Institutions, in: European Law Journal Jg. 21 (2015), Nr. 4, S. 521–545, hier S. 536–540. 1028 Vgl. Salomon, Of Austerity, Human Rights and International Institutions (Fn. 1027), S. 530 [FN 53]. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 280 In str um en te zu r P rä ve nt ion vo n M as sen ve rb rec he n In st ru m en t Pf lic ht en tr äg er In ha lt de r P fli ch t Be gr ün du ng Re ch ts no rm at iv er St at us An w en du ng m ili tä ris ch er G ew al t a) V N -S ich er he its ra t; b) R eg io na lo rg an isa -ti on en ; St aa te n a) E rte ilu ng ei ne s M an da ts b) D ur ch fü hr un g ei ne r m ili tä risc he n In te rv en tio n a) R ol le b) R ol le ; F äh ig ke it a) M or ali sc he P fli ch t b) M or al isc he P fli ch t Ex tr at er rit or ia le S ch ut zpf lic ht en (V öl ke rm or d) Ei nz eln e S ta at en Ei nf lu ssn ah m e a uf p ot en tie lle Vö lk er m ör de r Fä hi gk ei t Re ch tli ch e P fli ch t Sa nk tio ne n a) V N -S ich er he its ra t; b) E in ze ln e S ta at en a) V er hä ng un g vo n Sa nk tio ne n, Ü be rw ac hu ng d er E in ha ltu ng b) D ur ch fü hr un g a) R ol le b) R ol le a) M or ali sc he P fli ch t b) R ec ht lic he P fli ch t Re se ttl em en t Ei nz eln e S ta at en Au fn ah m e v on F lü ch tli ng en au s D rit tst aa te n Fä hi gk ei t M or al isc he P fli ch t Re st rik tiv e W af en ex po rt po lit ik Ei nz eln e S ta at en So rg fa lts pf lic ht b ei m E xp or t v on W af fe n Ro lle ; K au sa lit ät Re ch tli ch e P fli ch t VN -P ea ce ke ep in g a) V N -S ich er he its ra t b) E in ze ln e S ta at en a) E rte ilu ng ei ne s M an da ts b) B er ei tst el lu ng vo n Re sso ur ce n a) R ol le b) F äh ig ke it a) M or ali sc he P fli ch t b) M or al isc he P fli ch t Ex tr at er rit or ia le S ch ut zpf lic ht en (M itg lie ds st aa te n vo n IO s) M itg lie ds sta at en In te rn at io na le r O rg an isa tio ne n Ei nf lu ssn ah m e a uf E nt sc he id un ge n de r I O (S or gf al tsp fli ch te n be i K re di tv er ga be u nd S AP s) Ro lle , F äh ig ke it un d Ka us al itä t M or al isc he P fli ch t Ex tr at er rit or ia le S ch ut zpf lic ht en (H ei m at st aa te n vo n TN Cs ) H eim at sta at en tr an sn at io na le r U nt er ne hm en Ü be rw ac hu ng d er E in ha ltu ng vo n So rg fa lts pf lic ht en ; s ub sid iä re r R ec ht ssc hu tz Ro lle , F äh ig ke it M or al isc he P fli ch t Q ue lle : E ig en e D ar ste llu ng . Ta be lle 4 : 4.5 Das Modell gestufter Verantwortungen des R2P-Konzepts 281 Die obige Übersicht verdeutlicht, dass es sich bei der internationalen Verantwortung im Rahmen der R2P vor allem um moralische Pflichten handelt, die den Akteuren überwiegend aufgrund ihrer Rolle (VN-Sicherheitsrat) oder ihrer Fähigkeiten (z. B. beim Resettlement oder beim Beitrag zu VN-Peacekeeping-Missionen) zugeschrieben werden. Gleichwohl stellen die extraterritoriale Schutzpflicht zur Verhinderung von Genoziden sowie die Verpflichtungen zur Beteiligung an Sanktionsregimen und zu einer restriktiven Waffenexportpolitik vertragliche und damit rechtliche Pflichten dar (Völkermordkonvention, ATT, VN-Charta). Die rechtliche Pflicht zu Beschränkungen beim Waffenhandel und die moralische Pflicht der Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten für Mitgliedsstaaten Internationaler Organisationen können zudem auch mit dem kausalen Zusammenhang zwischen den eigenen Handlungen und potentiellen Menschenrechtsverletzungen begründet werden. Ferner bleibt festzuhalten, dass die Beiträge aus der Englischen Schule zur Verhinderung von Massenverbrechen sich eindeutig auf die Strategie der Massenverbrechensprävention und dabei vor allem auf die Anwendung von militärischen Maßnahmen konzentrieren. Zudem werden die Instrumente der Sanktionen und des VN-Peacekeeping von einzelnen VertreterInnen der Englischen Schule thematisiert1029 und für Wilson/ Yao stellen Sanktionen sogar eine Primärinstitution der gegenwärtigen internationalen Gesellschaft dar.1030 Hingegen wird die Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten in einer globalisierten Weltwirtschaft als Instrument der strukturellen Konfliktprävention von dieser Forschungstradition nahezu vollständig ignoriert. Gleichwohl bietet Linklaters Unterscheidung diverser ächtungswürdiger Schädigungsformen durch die Kategorien der unbeabsichtigten oder fährlässigen Schädigungen und der Schädigung durch Unterlassung Anknüpfungspunkte, die im fünften Kapitel aufgegriffen werden. 1029 Vgl. Duncombe, Constance/ Dunne, Tim, After Liberal World Order, in: International Affairs 94 (2018), Nr. 1, S. 25–42, hier S. 34–37; Knudsen, Fundamental Institutions and International Organizations (Fn. 384), S. 187–194; Teitt, Sarah, Sovereignty as Responsibility, in: Dunne, Tim/ Reus-Smit, Christian (Hrsg.), The Globalization of International Society, Oxford 2017, S. 325– 344, hier S. 338–341; Hurrell, On Global Order (Fn. 74), S. 62–64, 169–186; Mayall, James, The Limits of Progress: Normative Reasoning in the English School, in: Navari, Cornelia (Hrsg.), Theorising International Society. English School Methods, Basingstoke/ New York 2009, S. 209–226, hier S. 221–224. 1030 Vgl. Wilson/ Yao, International Sanctions as a Primary Institution (Fn. 515), S. 127f. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 282 Zu guter Letzt sei daran erinnert, dass allen Konzepten zur Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee und damit auch dem Konzept zum Schutz vor Massenverbrechen ein vom Aufbau her deckungsgleiches Modell gestufter Verantwortungen zugrunde liegt: Internationale Pflichten zum Schutz vor Massenverbrechen bestehen zum einen als komplementäre Hilfsverantwortung (Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten, VN-Peacekeeping, Resettlement, restriktive Waffenexportpolitik) simultan zu der vorrangigen staatlichen Schutzpflicht. Zum anderen wird im Falle eines staatlichen Versagens bei der Wahrnehmung seiner Schutzpflicht eine subsidiäre Auffangverantwortung (Sanktionen, Anwendung militärischer Gewalt) der Staatengemeinschaft oder einzelner Staaten aktiviert, um den Schutz der grundlegenden Menschenrechte sicherzustellen. Zwischenfazit und Überleitung Die Argumentation in diesem Kapitel rekapitulierend, wurde zunächst in Kapitel 4.1 der ‚narrow but deep approach‘ zurückgewiesen, da eine Ausrichtung der R2P an dieser Anwendungsmethode das Konzept in Widerspruch zur Schutzverantwortungsidee setzen kann. Entsprechend wurde in der Debatte über die Ausrichtung der Präventionskomponente der R2P für eine Orientierung an den Zielen, Prinzipien und Instrumenten der Konfliktprävention plädiert, wobei diese mit einigen Instrumenten der Massenverbrechensprävention zu ergänzen sei, um einen wirksameren Schutz vor Gräueltaten zu gewährleisten, die außerhalb des Kontextes von bewaffneten Konflikten verübt werden. An diese Vorüberlegungen anknüpfend, wurden in den Kapiteln 4.2 und 4.3 mit den Instrumenten der militärischen Gewaltanwendung, der extraterritorialen Schutzpflichten zur Verhinderung eines Genozids, des Resettlements, der Verhängung von Sanktionen und des Waffenexportverbots zunächst einige Instrumente der Massenverbrechensprävention analysiert, wobei vor allem die beiden letzteren aus dem Instrumentarium der Konfliktprävention entstammen. Bei der Analyse möglicher Instrumente zum Schutz vor Massenverbrechen zeigte sich, dass das Instrument der militärischen Gewaltanwendung aufgrund von Effektivitäts- und Effizienzerwägungen wenn überhaupt, dann nur äußerst restriktiv eingesetzt und zudem an die Einhaltung von Kriterien und von den im Mandatstext zu verankernden zeitlichen und räumlichen Vorgaben sowie an die Installierung von Überwachungsmechanismen gebunden werden sollte. Indes wären neben diesen eher moderaten Reformen auch radikalere Modifikationen der internationalen Si- 4.6 4.6 Zwischenfazit und Überleitung 283 cherheitsarchitektur notwendig, um die von den Intervenierenden verursachten Schäden zu minimieren. Bei der Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten gemäß der Rechtsprechung des IGH ist zu bedenken, dass im Vergleich zu Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit die Kriterien für einen Völkermord relativ selten erfüllt werden, weshalb Drittstaaten auch nur in raren Ausnahmefällen aufgefordert sind, konkrete Maßnahmen zur Verhinderung eines Genozids anzuwenden. Zudem hat der IGH es bislang versäumt, exaktere Parameter für die Zuschreibung und für den Inhalt dieser Schutzpflichten zu benennen. Die Verhängung von Sanktionen wiederum hat sich bisher als nur bedingt taugliches, zugleich jedoch unentbehrliches Instrument der Massenverbrechensprävention erwiesen. Einerseits ist die Erwartungshaltung, dass Sanktionen allein zu kurzfristigen Verhaltensänderungen führen würden, nicht realistisch. Andererseits kann ein Sanktionsregime, dass in eine langfristige Strategie der Konflikt- oder Massenverbrechensprävention eingebettet ist und das von der Staatengemeinschaft konsistent umgesetzt wird, zumindest perspektivisch zum Schutz grundlegender Menschenrechte beitragen. Moderate Reformvorschläge zur Einhaltung rechtsstaatlicher Standards bei der Verhängung von Sanktionen könnten zudem ihre Legitimität erhöhen. Internationaler Flüchtlingsschutz durch die Praxis des Resettlement bietet zum einen Individuen praktischen Schutz vor Massenverbrechen, da sie durch die Vermeidung einer verfrühten zwangsweisen Rückkehr in ihre Heimatstaaten nicht der Gefahr ausgesetzt werden, Opfer von Gewalthandlungen zu werden. Zum anderen können Staaten des Globalen Nordens durch die zusätzliche Aufnahme von Flüchtlingen aus Drittstaaten ein Bekenntnis zur R2P leisten und zugleich dem Globalen Süden Bereitschaft zu einer fairen Verantwortungs- und Lastenteilung beim Umgang mit Fluchtbewegungen signalisieren. Der ATT zur Regulierung des Waffenhandels konnte bislang noch nicht die erhoffte Wirkung erzielen, da die waffenexportierenden Staaten als Pflichtenträger ihre etablierte Praxis beibehalten und im Zweifelsfall ihre jeweilige partikulare Perzeption von regionaler Stabilität stärker gewichtet haben als den Schutz von ZivilistInnen. Anschließend wurden in Kapitel 4.4 anhand der Instrumente des VN- Peacekeeping und der Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten für Mitgliedsstaaten Internationaler Organisationen Maßnahmen der operativen und der strukturellen Konfliktprävention überprüft. Die Praxis des VN-Peacekeeping scheint als Instrument der Konfliktprävention zur Um- 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 284 setzung der Schutzverantwortungsidee nur dann geeignet, wenn sich diese Missionen auf friedenserhaltende Maßnahmen und den robusten taktischen Einsatz von militärischer Gewalt zum Schutz von ZivilistInnen beschränken und sich nicht zu friedenserzwingenden Operationen gemäß einer Logik der Stabilisierung und Aufstandsbekämpfung ausweiten. Die gemischte Bilanz des Instruments des VN-Peacekeeping im Hinblick auf den Schutz von ZivilistInnen und auf die Vermeidung von Konflikten legt eine Verbesserung der Ressourcenausstattung für Peacekeeping-Missionen und eine verstärkte personelle und materielle Beteiligung der Industriestaaten nahe. Zudem sollten Gaststaaten, deren Streitkräfte selbst Massenverbrechen verüben, sanktioniert und das Schutzmandat unparteilich ausgeführt werden. Die Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten für Mitgliedsstaaten Internationaler Finanzinstitutionen schließlich kann zur Hemmung von externen ökonomischen Faktoren beitragen, die eine Schwächung staatlicher Institutionen im Hinblick auf die Bereitstellung der öffentlichen Güter (Sicherheit und Wohlfahrt) begünstigen. Die Unfähigkeit eines Staates zur Bereitstellung öffentlicher Güter kann grundlegende wirtschaftliche und soziale Menschenrechte verletzen und diese Menschenrechtsverletzungen können einen Risikofaktor für den Ausbruch von Bürgerkriegen und die Ausführung von Massenverbrechen darstellen. Entsprechend ist es über die Strategie der strukturellen Konfliktprävention möglich, die beiden Konzepte der R2P und der Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten miteinander zu verknüpfen. Der Gehalt der extraterritorialen Schutzpflichten für Mitgliedsstaaten Internationaler Organisationen wird in Kapitel 5 genauer bestimmt, wenn es nicht mehr ausschließlich um den indirekten Schutz von Menschenrechten durch die Vermeidung von konfliktbegünstigenden Handlungen geht. Statt dessen wird im nächsten Kapitel auch und vor allem der direkte Schutz basaler Menschenrechte in einer globalisierten Weltwirtschaft durch die Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten sowohl für die Mitgliedsstaaten multilateraler Institutionen als auch für die Heimatstaaten transnationaler Unternehmen thematisiert. Zugleich sei an dieser Stelle noch einmal betont, dass die beiden Dimensionen des indirekten und direkten Schutzes grundlegender Menschenrechte nicht strikt voneinander abgrenzbar sind: Denn auch der direkte Schutz von basalen Menschenrechten, beispielsweise vor den negativen Effekten ausländischer Agrarinvestitionen auf das Recht auf Nahrung durch die Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten für die Heimatstaaten der transnationalen Investoren, ist zugleich eine Maßnahme der strukturellen Konfliktprävention, da 4.6 Zwischenfazit und Überleitung 285 die Transaktion unter Umständen gewaltsame Vertreibungen nach sich zieht oder Aufstände der Landbevölkerung provoziert. Der in Kapitel 4.4.2 vorgenommen Einordnung der Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten als Instrument der strukturellen Konfliktprävention kommt bei der Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee eine Brückenfunktion zu: Durch diese Klassifikation werden die beiden Schutzkonzepte entsprechend der Annahme zueinander ins Verhältnis gesetzt, dass durch die Wahrnehmung extraterritorialer Schutzpflichten in einer globalisierten Weltwirtschaft positive Effekte im Hinblick auf die Verhinderung von Massenverbrechen generiert werden können. Im Ergebnis wurde damit demonstriert, dass die R2P und die Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten über die Strategie der strukturellen Konfliktprävention miteinander verknüpft werden können.1031 Zugleich wird die Doppelfunktion der Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten deutlich, die einerseits als Instrument der Konfliktprävention genutzt werden kann (Kapitel 4.4.2) und andererseits ein eigenständiges Konzept zur Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee (Kapitel 5) darstellt. 1031 Vgl. Peters, Internationaler Menschenrechtsschutz (Fn. 38), S. 46–54. 4. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee I 286 Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee II: Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten in einer globalisierten Weltwirtschaft Die Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten birgt in doppelter Hinsicht Potential für den Schutz grundlegender Menschenrechte in sich: Zum einen kann diese Praktik wie in Kapitel 4.4.2 dargelegt wurde als Instrument der Konfliktprävention genutzt werden, indem sie Maßnahmen unterbindet, die im Vorfeld des Ausbruchs oder der Eskalation von gewaltsamen Konflikten potentiell zur Stärkung von Anreiz- und Gelegenheitsstrukturen beitragen können. Da die meisten Massenverbrechen innerhalb von bewaffneten Konflikten stattfinden, werden somit grundlegende Menschenrechte auf indirektem Wege geschützt. Zum anderen kann die Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten als eigenständiges Konzept zur Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee wie in diesem Kapitel ausgeführt wird auch auf direktem Weg grundlegende Menschenrechte schützen, indem Handlungen von Internationalen Organisationen (Kapitel 5.1) und transnationalen Unternehmen (Kapitel 5.2) verhindert oder untersagt werden, die möglicherweise zu Verletzungen von grundlegenden Menschenrechten in einer globalisierten Weltwirtschaft beitragen. Gemäß dieser Argumentation bildet die Wahrnehmung extraterritorialer Schutzpflichten eine eigenständige Strategie zur Umsetzung der Schutzverantwortungsidee. Die Verdeutlichung dieser Zusammenhänge steht im Mittelpunkt der folgenden Ausführungen: Zunächst werden aufbauend auf den Ausführungen aus Kapitel 4.4.2 die menschenrechtlichen Folgen von nicht-nachhaltigen Schuldenregimen, Strukturanpassungsprogrammen und kreditfinanzierten Infrastrukturprojekten eruiert (Kapitel 5.1.1) und der Inhalt sowie die Begründung für die Zuschreibung von extraterritorialen Schutzpflichten für Mitgliedsstaaten Internationaler Organisationen ausgewiesen (Kapitel 5.1.2). Daran anknüpfend wird das Modell gestufter Verantwortungen zum Schutz vor Menschenrechtsverletzungen durch internationale Finanzinstitutionen vorgestellt (Kapitel 5.1.3). Anschließend wird der Fokus auf die extraterritorialen Schutzpflichten der Heimatstaaten transnationaler Unternehmen gerichtet. Anhand des Beispiels der Auswirkungen ausländischer Agrarinvestitionen wird das Schädigungspotential externer (privatwirtschaftlicher) Akteure veranschaulicht (Kapitel 5.2.1), um so- 5. 287 dann die Möglichkeiten und Initiativen zur völkerrechtlichen Regulierung der Aktivitäten transnationaler Unternehmen darzustellen (Kapitel 5.2.2). Im Anschluss daran wird das Modell gestufter Verantwortungen zum Schutz vor Menschenrechtsverletzungen durch transnationale Unternehmen präsentiert (Kapitel 5.2.3). Bereits diese kursorischen Ausführungen deuten an, dass es sich bei den in diesem Kapitel zu untersuchenden Schädigungen im Unterschied zu den in Kapitel 4 thematisierten Massenverbrechen überwiegend nicht um direkte, intendierte, physische Schädigungsformen handelt, sondern um nichtphysische, indirekte und unbeabsichtigte Menschenrechtsverletzungen.1032 Die von Linklater identifizierten Schädigungsformen der Fahrlässigkeit, Komplizenschaft und der Unterlassung sind hier maßgeblich. Denn zum einen agieren die überstaatlichen und nichtstaatlichen Akteure in Kooperation mit den Gaststaaten und zum anderen räumen deren Mitglieds- und Heimatstaaten der (makro)wirtschaftlichen Entwicklung Priorität vor allen anderen denkbaren Zielen ein und unterlassen es dabei, die Einhaltung menschenrechtlicher Sorgfaltspflichten, etwa durch menschenrechtliche Wirkungsanalysen, zu überwachen. Insofern dient dieses Kapitel zugleich der Bekräftigung von Linklaters Argument, dass auch grenzüberschreitende abstrakte Schädigungsformen durch globale Abkommen ge- ächtet werden sollten, da sie die gleichen Effekte auf grundlegende Menschenrechte entfalten können wie konkrete Schädigungsformen, die bereits durch das Völkerstrafrecht sanktioniert werden.1033 Extraterritoriale Schutzpflichten für die Mitgliedsstaaten Internationaler Organisationen Die Frage nach der Existenz extraterritorialer Schutzpflichten für die Mitgliedsstaaten Internationaler Organisationen stellt sich vor allem im Kontext der Auferlegung und Durchführung von Strukturanpassungsprogrammen und kreditfinanzierten Infrastrukturprojekten, da in diesen Fällen 5.1 1032 Natürlich werden durch die Praktiken innerhalb der globalisierten Weltwirtschaft auch zahlreiche konkrete Schädigungen ausgeübt, etwa bei der Vertreibung der angestammten Bevölkerung im Zuge von Landtransaktionen oder bei der Bedrohung, Verletzung und Ermordung von GewerkschaftlerInnen sowie von Umwelt- und MenschenrechtsaktivistInnen, die die lokalen Produktionsverhältnisse, beispielsweise im Bergbausektor oder in der Textilindustrie, anprangern. 1033 Vgl. Linklater, The Problem of Harm in World Politics (Fn. 42), S. 139–145. 5. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee II 288 große Einwirkungsmöglichkeiten der externen multilateralen Institutionen auf die Menschenrechte in den Gastsaaten bestehen. Im Folgenden werden die menschenrechtlichen Folgen von Strukturanpassungsprogrammen und Infrastrukturprojekten beleuchtet (Kapitel 5.1.1) und auf dieser Folie der Inhalt und die Begründung von extraterritorialen Schutzpflichten diskutiert (Kapitel 5.1.2), bevor abschließend das Modell gestufter Verantwortungen zum Schutz vor Menschenrechtsverletzungen durch internationale Finanzinstitutionen vorgestellt wird. Menschenrechtliche Folgen von Strukturanpassungsprogrammen und kreditfinanzierten Infrastrukturprojekten Über Internationale Finanzinstitutionen nehmen deren Mitgliedsstaaten Einfluss auf die Gewährleistungsdimension wirtschaftlicher und sozialer Menschenrechte in den Kreditnehmerländern. Dies ist vor allem bei Strukturanpassungsprogrammen und der Durchführung von Großprojekten der Fall. Die von Internationalen Finanzinstitutionen auferlegten Strukturanpassungsprogramme können sich negativ auf die Erfüllung wirtschaftlicher und sozialer Menschenrechte auswirken. Dieser Zusammenhang wurde in zahlreichen quantitativen und qualitativen Studien nachgewiesen, sodass der Befund, wonach das Ziel einer makroökonomischen Stabilisierung durch die Konditionierung oftmals zulasten der Erfüllung grundlegender Menschenrechte wie den Rechten auf Nahrung, Gesundheit oder Wasser verfolgt wird, auf einer soliden empirischen Grundlage steht.1034 Grundsätzlich gilt bei der Erfüllungs- bzw. Gewährleistungsdimension wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Menschenrechte gemäß Artikel 2 Absatz 1 IPwskR das Prinzip der progressiven Verwirklichung: „Each State Party to the present Covenant undertakes to take steps, individually and through international assistance and co-operation, especially economic 5.1.1 1034 Vgl. Stubbs/ Kentikelenis, Conditionality and Sovereign Debt (Fn. 956), S. 369–379; Lumina, Sovereign Debt and Human Rights (Fn. 960), S. 179–184; Bohoslavski, Juan Pablo, Development of Guiding Principles for Assessing the Human Rights Impact of Economic Reform Policies. Report of the Independent Expert on the Effects of Foreign Debt and Other Related International Financial Obligations of States on the Full Enjoyment of All Human Rights, Particularly Economic, Social and Cultural Rights, UN Doc. A/HRC/37/54, 20.12.2017, S. 7f. [Ziff. 20–24]; Abouharb/ Cingranelli, Human Rights and Structural Adjustment (Fn. 958), S. 135–149. 5.1 Extraterritoriale Schutzpflichten für die Mitgliedsstaaten Internat. Organisationen 289 and technical, to the maximum of its available resources, with a view to achieving progressively the full realization of the rights recognized in the present Covenant by all appropriate means, including particularly the adoption of legislative measures“. Laut dem hier formulierten Optimierungsgebot sind Staaten rechtlich verpflichtet, entsprechend der vorhandenen Ressourcen alles ihnen mögliche zu unternehmen, um wirtschaftliche, soziale und kulturelle Menschenrechte so umfassend wie möglich zu gewährleisten. Demgemäß sind jedem Staat als vorrangigem menschenrechtlichen Pflichtenträger auch alle Maßnahmen untersagt, die bewusst zu Rückschritten im Hinblick auf ein bereits erreichtes Gewährleistungsniveau führen.1035 Wenn jedoch bei der Vereinbarung und Durchführung von Strukturanpassungsprogrammen die Reduzierung der öffentlichen Ausgaben zur Priorität erhoben wird, können die Konditionalitäten auf vielfältige Weise zu einer Beschränkung der staatlichen Bemühungen zur Gewährleistung dieser Menschenrechte führen:1036 Zum einen können Entlassungen, Lohn- und Pensionskürzungen im öffentlichen Sektor zu einer Erhöhung der Armut und damit einhergehend zu einem abnehmenden Niveau bei der Gewährleistung basaler sozialer und wirtschaftlicher Menschenrechte beitragen. Weitere Konditionalitäten können in der Kürzung oder Streichung von staatlichen Beihilfen zu Sozialprogrammen im Gesundheits-, Bildungs- und Wohnungssektor oder zu Nahrungs- und Transportmitteln sowie zu Kraftstoffen bestehen, jeweils verbunden mit negativen menschenrechtlichen Konsequenzen für die Betroffenen. Des Weiteren kann die Kreditvergabe an die Privatisierung von Bereichen der öffentlichen Daseinsvorsorge, beispielsweise im Wasser-, Energie und Transportsektor, geknüpft werden, wobei sich nach erfolgter Privatisierung in aller Regel die Preise für die entsprechenden Dienstleistungen und Waren drastisch erhöhen und damit die flächendeckende Versorgung mit essentiellen Gütern gefährdet ist. Zusammengefasst können die genannten Konditionalitäten somit potentiell eine regressive Entwicklung der Gewährleistung der Menschen- 1035 CESCR, General Comment No. 3 (Fn. 209), S. 3 [Ziff. 9]; General Comment No. 13: The Nature of State Parties’ Obligations, enthalten in UN Doc. E/ 1991/23, 14.12.1990, S. 13 [Ziff. 45]; General Comment No. 14 (Fn. 210), S. 11 [Ziff. 32]; General Comment No. 15 (Fn. 210), S. 8 [Ziff. 19]; General Comment No. 18 (Fn. 241), S. 7 [Ziff. 21]; General Comment No. 19 (Fn. 1021), S. 13 [Ziff. 42]. 1036 Zu den folgenden Ausführungen vgl. Abouharb/ Cingranelli, Human Rights and Structural Adjustment (Fn. 958), S. 138–142. 5. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee II 290 rechte in den betroffenen Staaten befördern. Darüber hinaus besteht die Gefahr, dass sie Proteste und Aufstände provozieren und damit zugleich das Risiko von staatlichen Repressalien und dem Abgleiten in einen gewaltsamen Konfliktmodus erhöhen.1037 Entsprechend bilanzieren Abouharb und Cingranelli in ihrer quantitativen Studie, dass „the consequences of the World Bank and IMF structural adjustment agreements lowered levels of government respect for economic and social rights, contributing to a deterioration in the situation for the mass of the population in these countries. The impacts of these agreements have been detrimental to those countries entering into them, even accounting for the selection effects of these institutions. In the debate over how best to promote the Millennium Development Goals, the path undertaken by the World Bank and IMF of neoliberal rapid economic liberalization appears to be having the opposite of the intended effect. Instead of promoting high quality or equitable economic growth that lifts the poor out of poverty and social misery, the consequences of these programs have been to perpetuate these conditions .1038 Trotz der in der Wissenschaft, Zivilgesellschaft und internationalen Diplomatie kontinuierlich vorgebrachten Kritik an der makrowirtschaftlichorientierten Ausgestaltung von Strukturanpassungsprogrammen, gleichen die Konditionalitäten, die der IWF mit Kreditnehmern infolge der sich in den Jahren 2007–08 zuspitzenden Wirtschafts- und Finanzkrise vereinbart hat, jenem oben identifizierten Maßnahmenpaket, das in der Vergangenheit oftmals eine retrogressive Entwicklung bei der Erfüllung sozialer und wirtschaftlicher Menschenrechte mitverursacht hat1039 1037 Vgl. Abouharb/ Cingranelli, Human Rights and Structural Adjustment (Fn. 958), S. 150–169. 1038 Vgl. Abouharb/ Cingranelli, Human Rights and Structural Adjustment (Fn. 958), S. 149. 1039 Vgl. Stubbs, Thomas/ Kentikelenis, Alexander, International Financial Institutions and Human Rights: Implications for Public Health, in: Public Health Reviews 38 (2017), Nr. 24, S. 1–17, hier S. 5–8; Bohoslavsky, Development of Guiding Principles for (Fn. 1034), S. 5–8 [Ziff. 12–24]; de Zayas, Alfred-Maurice, Promotion of a Democratic and Equitable International Order. Report of the Independent Expert on the Promotion of a Democratic and Equitable International Order, Un Doc. A/72/187, 21.7.2017, S. 17–25 [Ziff. 55–84]; Ortiz, Isabel et. al., The Decade of Adjustment: A Review of Austerity Trends 2010– 2020 in 187 Countries, ILO – Extension of Social Security Working Paper No. 53, Genf 2015, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, http://www.social-protection. org/gimi/RessourcePDF.action%3Fressource.ressourceId%3D53192, S. 28–39. 5.1 Extraterritoriale Schutzpflichten für die Mitgliedsstaaten Internat. Organisationen 291 Aufgrund der nachteiligen Effekte auf die Erfüllung der Menschenrechte werden alle retrogressiven Maßnahmen vom VN-Sozialpaktausschuss und weiteren VölkerrechtlerInnen, darunter auch dem unabhängigen Experten der VN für Auslandsverschuldung und Menschenrechte, als Menschenrechtsverletzungen gewertet.1040 Ausnahmen sind dieser Ansicht zufolge nur dann zulässig, wenn die Maßnahmen langfristig den Menschenrechtsschutz fördern, sie erforderlich und angemessen sind und lediglich zeitlich begrenzt angewandt werden.1041 Die Weltbank-Gruppe ist der wichtigste multilaterale Finanzakteur im Hinblick auf die internationale Zusammenarbeit zur Bekämpfung extremer Armut: Sie hat sich die Beseitigung extremer Armut als Ziel gesetzt, leistet einflussreiche Forschungsarbeit auf diesem Gebiet und ihre Beteiligung an Projekten ist häufig hilfreich, um weitere private oder öffentliche Geldgeber mit an Bord zu holen.1042 Menschenrechte wurden innerhalb der Weltbank-Gruppe rechtlich lange Zeit als innerstaatliche politische Angelegenheit behandelt, in die sich die Institution nicht einmischen dürfe. Diese Ansicht wurde seit den 1990er Jahren schrittweise dahingehend relativiert, dass menschenrechtliche Belange berücksichtigt werden könnten, wenn ein wirtschaftlicher Bezug erkennbar sei.1043 Jenseits des rechtlichen Standpunkts der Weltbank, nach dem diese für sich selbst keine menschenrechtliche Verantwortung anerkennt, werden in der eigenen Öffentlichkeitsarbeit die positiven Beiträge der Institution zur Erfüllung der Menschenrechte hervorgehoben und in den von ihr herausgegebenen wissenschaftlichen Studien die hohe Relevanz einer Integration von Menschenrechten und Entwicklung betont.1044 Der deutlichste Schritt in diese Richtung, war die Verabschiedung eines ‚Environmental and Social Framework‘ (ESF) im August 2016, das 1040 Vgl. CESCR, General Comment No. 19 (Fn. 1021), S. 13 [Ziff. 42]; Maastricht Guidelines (Fn. 206), S. 696 [Ziff. 14e]; Bohoslavsky, Juan Pablo, Guiding Principles on Human Rights Impact Assessments of Economic Reforms. Report of the Independent Expert on the Effects of Foreign Debt and Other Related International Financial Obligations of States on the Full Enjoyment of Human Rights, Particularly Economic, Social and Cultural Rights, UN Doc. A/HRC/40/57, 19.12.2018, S. 10 [Ziff. 10]. 1041 Vgl. Bohoslavsky, Guiding Principles (Fn. 1040), S. 10 [Ziff. 10]. 1042 Vgl. Alston, Philip, Extreme Poverty and Human Rights. Report of the Special Rapporteur on Extreme Poverty and Human Rights, UN Doc. 4.8.2015, S. 4 [Ziff. 2]. 1043 Vgl. Alston, Extreme Poverty and Human Rights (Fn. 1042), S. 5 [Ziff. 8, 9]. 1044 Vgl. Alston, Extreme Poverty and Human Rights (Fn. 1042), S. 8f. [Ziff. 22– 28]. 5. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee II 292 bis 2018 in allen Weltbankprojekten angewandt werden sollte. Ziel des ESF ist es, den Schaden für Mensch und Umwelt im Rahmen von Investitionsprojekten der Weltbank zu minimieren.1045 Allerdings wird die Wirksamkeit dieser Schutzstandards von BeobachterInnen in Frage gestellt, einige KommentatorInnen stufen den Inhalt des Rahmenwerks sogar eher als Rückschritt ein. Denn zum einen seien die Standards nur schwammig formuliert und die Hauptverantwortung für deren Umsetzung läge weiterhin bei den Gaststaaten. Zum anderen würden die Menschenrechte nur kurz in der Einführung erwähnt, eine Bezugnahme auf eine menschenrechtliche Verträglichkeitsprüfung fehle gänzlich.1046 In der Praxis seien jedenfalls noch keine Verbesserungen bezüglich der menschenrechtlichen Bilanz von Weltbankprojekten erkennbar.1047 Unabhängig von dieser Bewertung ist unstrittig, dass die Finanzinstitution mit dem ESF auf die wiederholt vorgetragenen Beschwerden über Menschenrechtsverletzungen im Rahmen von Weltbankprojekten reagierte. Ein eigens von der Weltbank im Jahr 1993 einberufenes Independent Inspection Panel geht diesen Beschwerden nach und hat in zahlreichen Fällen Menschenrechtsverletzungen im Kontext der Durchführung von Projekten und Fehleinschätzungen bei der Kreditwürdigkeit von Schuldnerstaaten festgestellt.1048 Zu den Menschenrechtsverletzungen gehören unter anderem die Vertreibung und die Verletzung der Rechte indigener Völker, jeweils verbunden mit negativen Auswirkungen auf grundlegende wirtschaftliche und soziale Menschenrechte (Nahrung, Gesundheit, Unter- 1045 The World Bank, Fact Sheet: The World Bank’s New Environmental and Social Framework, April 2019, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, http://pubdocs. worldbank.org/en/725431477511695716/ESF-fact-sheet-English.pdf. 1046 Vgl. Human Rights Watch et al., Proposed World Bank Standards Represent Dangerous Set-back to Key Environmental and Social Protections. NGO Response to the World Bank’s Proposed Environmental and Social Framework, 22.7.2016, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://assets.documentcloud.org/ documents/3002325/Press-Release-World-Bank-Weakens-Enviro-Social.pdf; Deutsches Institut für Menschenrechte, Neue Umwelt- und Sozialstandards bei Weltbank und AIIB. Konsequenzen der Neuregelungen für die Durchsetzung der Menschenrechte, Oktober 2016, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.institut-fuer-menschenrechte.de/fileadmin/user_upload/Publikati onen/POSITION/Position_4_Neue_Umwelt-_und_Sozialstandards_bei_Weltb ank_und_AllB.pdf. 1047 Vgl. de Zayas, Alfred, Report of the Independent Expert on the Promotion of a Democratic and Equitable International Order, UN Doc. A/HRC/36/40, 20.7.2017, S. 6–12 [Ziff. 18–49]. 1048 The World Bank, The Inspection Panel at 15 Years. Accountability at the World Bank, Washington D.C. 2009, S. xiii. 5.1 Extraterritoriale Schutzpflichten für die Mitgliedsstaaten Internat. Organisationen 293 kunft) sowie die Zerstörung von Kulturgütern und Umweltschäden.1049 In den ersten 25 Jahren (1993–2018) seiner Existenz hat das Independent Inspection Panel insgesamt 128 Fälle untersucht.1050 Zwei Beispiele mögen im Folgenden zur Veranschaulichung der immer wieder gegen die Weltbank-Gruppe vorgebrachten Vorwürfe über Menschenrechtsverletzungen im Zuge der Vorbereitung und Durchführung von Infrastrukturprojekten genügen. Aus einem geleakten Bericht des Independent Inspection Panel geht hervor, dass die Weltbank bei der Finanzierung von Entwicklungsinitiativen in den Bereichen Bildung und Gesundheit in Äthiopien seine eigenen Standards verletzte. Teile der Finanzierungsmittel in Höhe von 2 Mrd. US- $ wurden von den äthiopischen Behörden für ein Programm zur Zwangsumsiedlung der überwiegend christlichen indigenen Bevölkerungsgruppe der Anuak abgezweigt. Im Rahmen dieses Verdorfungsprogramms (‚villagization‘) wurden etwa 38.000 Haushalte umgesiedelt. Dabei verübten die VertreterInnen der Staatsgewalt körperliche Misshandlungen, Vergewaltigungen und Morde an der Zivilbevölkerung. In dem genannten Bericht wird eingeräumt, dass es einen operative Verbindung zwischen dem Weltbankprogramm und der Umsiedlungskampagne gab. Dieser Zusammenhang wurde jedoch vom Management der multilateralen Institution nicht anerkannt und die Anwendung möglicher Schutzmaßnahmen für die lokale Bevölkerung unterlassen. Im Ergebnis verletzte die Weltbank somit ihre eigenen Standards im Hinblick auf menschenrechtliche Risikobewertungen und den Schutz von indigenen Bevölkerungsgruppen.1051 Dieses Beispiel ist keineswegs ein Einzelfall, sondern veranschaulicht eine generelle Problematik: Gemäß der Informationen, die das International Consortium of Investigative Journalists in einer Datenbank zur Verfügung stellt, wurden allein zwischen 2004 und 2013 mehr als drei Millionen Menschen in etwa 1.000 von der Weltbank mitfinanzierten Projekten (oftmals zwangsweise) umgesiedelt.1052 Auch nach der Verabschiedung des 1049 Vgl. The World Bank, The Inspection Panel at 15 Years (Fn. 1048), S. 79–89. 1050 Für eine Auflistung dieser Fälle vgl. The World Bank, The Inspection Panel at 25: Accountability at the World Bank, Washington, D.C. 2018, S. 130–134. 1051 Vgl. Chavkin, Sasha, Leaked Report Says World Bank Violated own Rules in Ethiopia, 20.1.2015, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.icij.org/blo g/2015/01/leaked-report-says-world-bank-violated-own-rules-ethiopia/. 1052 Vgl. International Consortium of Investigative Journalists, From Thousands of World Bank Documents, a Unique New Database, 16.4.2015, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.icij.org/investigations/world-bank/thou sands-world-bank-documents-unique-new-database/. 5. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee II 294 ESF setzen sich diese Praktiken fort, so standen laut der NGO Urgewald in den Geschäftsjahren 2015–2018 fast 40 % aller Weltbankprojekte im Zusammenhang mit Umsiedlungsmaßnahmen.1053 Darüber hinaus investiert die Weltbank bei Energieprojekten dreimal mehr Kapital in die Gewinnung und Verarbeitung fossiler Energieträger als in erneuerbare Energiequellen, obwohl die sich daraus ergebenen menschenrechtlichen und umweltschädlichen Konsequenzen der Institution bekannt sind und ein Ausstieg aus der Finanzierung von Förderungsprojekten für fossile Energien für 2019 angekündigt wurde.1054 Das zweite Beispiel betrifft einen Kredit in Höhe von 450 Millionen US- $, den die International Finance Corporation (IFC), das ist der für die Förderung des Privatsektors in Entwicklungs- und Schwellenländern zuständige Zweig der Weltbank-Gruppe, im Jahr 2008 dem indischen Unternehmen Coastal Gujarat Power Limited zum Bau eines Kohlekraftwerks im indischen Bundesstaat Gujarat zur Verfügung gestellt hat.1055 Beim Bau der Anlage hat sich das indische Unternehmen indes nicht an die Vorgaben aus dem Umweltaktionsplan gehalten. Gleichwohl veranlassten diese Tatsachen sofern die Fakten der Institution überhaupt bekannt waren die IFC nicht zu einer Beendigung der Zusammenarbeit mit dem Unternehmen, sodass eine Gruppe lokaler Farmer und Fischer den IFC wegen Fahrlässigkeit und Vertragsbruchs in Bezug auf die Luft-, Boden- und Wasserverschmutzung und der damit verbundenen Gefährdung ihrer Existenzgrundlage vor einem Bezirksgericht in den USA verklagten.1056 In letzter Instanz stellte der U.S. Supreme Court schließlich im Februar 2019 fest, dass Internationale Finanzinstitutionen in den USA auf Entschädigungszahlungen verklagt werden können, wenn diese im Rahmen von Entwick- 1053 Vgl. Urgewald, Weltbank vertreibt weiterhin Menschen von ihrem Land, 11.10.2018, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://urgewald.org/medien/ana lyse-weltbank-vertreibt-weiterhin-menschen-ihrem-land. 1054 Vgl. Mainhardt, Heike, World Bank Group Financial Flows Undermine the Paris Climate Agreement. The WBG Contributes to Higher Profit Margins for Oil, Gas, and Coal, Urgewald-Report 2019, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://urgewald.org/sites/default/files/World_Bank_Fossil_Projects_WEB_0.p df, S. 11. 1055 Vgl. Ramachandra, Komala/ Lennon, Erika, How the World can Stop Funding Disaster, 21.3.2019, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.thenation.c om/article/world-bank-jam-ifc-cao/. 1056 Vgl. Supreme Court of the United States, Jam et al. v. International Finance Corp., Urteil vom 27.2.2019, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.su premecourt.gov/opinions/18pdf/17-1011_mkhn.pdf, S. 5f. 5.1 Extraterritoriale Schutzpflichten für die Mitgliedsstaaten Internat. Organisationen 295 lungsprojekten der lokalen Bevölkerung Schaden zufügen.1057 Somit dürfen untere Instanzen zukünftig den Opfern von Menschenrechtsverletzungen, die im Rahmen von Infrastrukturprojekten begangen wurden, an denen Internationale Finanzinstitutionen beteiligt waren, eine Entschädigungszahlung zusprechen.1058 Zusammenfassend kann vorerst festgehalten werden, dass Internationale Finanzinstitutionen sowohl bei der Durchführung von Projekten direkt zu Menschenrechtsverletzungen beitragen als auch im Rahmen der Kreditvergabe und der Durchsetzung von Strukturanpassungsprogrammen ein Umfeld schaffen können, in dem die graduelle Verwirklichung wirtschaftlicher und sozialer Menschenrechte verlangsamt, gestoppt oder sogar umgekehrt wird. Die graduelle Verwirklichung wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Menschenrechte ist entsprechend der Gewährleistungsdimension der menschenrechtlichen Pflichtentrias eine vorrangige Aufgabe des jeweiligen Staates. Externen Staaten kann gemäß der Verpflichtung zur internationalen Zusammenarbeit bei der graduellen Verwirklichung dieser Rechte jedoch zumindest eine komplementäre Achtungsflicht dahingehend zugeschrieben werden, jene Staaten nicht aktiv an der Wahrnehmung ihrer vorrangigen Verpflichtung zu behindern oder gar Maßnahmen zu unterstützen, die regressiv auf den bereits erreichten Standard bei der Verwirklichung dieser Rechte wirken. Unabhängig von der Frage, ob Internationale Organisationen wie die Weltbank oder der IWF Träger menschenrechtlicher Pflichten sein können, bestehen für die Mitgliedsstaaten ihre eigenen extraterritoriale Pflichten auch dann fort, wenn sie durch Internationale Organisationen agieren.1059 Denn durch die Verlagerung einer Handlung auf die kollektive Ebene kann sich ein Staat nicht seiner extraterritorialen Pflichten entledigen.1060 Neben dieser extraterritorialen Achtungspflicht kann auch für die Zuschreibung einer extraterritorialen Schutzpflicht argumentiert werden, wo- 1057 Vgl. Supreme Court of the United States, Jam et al. v. International Finance Corp (Fn. 1056), S. 15. 1058 Vgl. Chavkin, Sasha, No Longer Above the Law, the World Bank Faces Fight of Its Life, 13.3.2019, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.icij.org/in vestigations/world-bank/no-longer-above-the-law-the-world-bank-faces-fight-ofits-life/. 1059 Vgl. ILC, Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts (Fn. 175), S. 5 [Artikel 16]; ETO-Consortium, Maastricht Principles (Fn. 200), S. 7f. [Ziff. 15]. 1060 Vgl. ILC, Draft Articles on the Responsibility of International Organizations (Fn. 200), S. 98f. [Art. 61]; Fremuth, Menschenrechte (Fn. 45), S. 35. 5. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee II 296 nach alle Mitgliedsstaaten einer Internationalen Finanzinstitution verpflichtet sind, zu verhindern, dass ein Kreditnehmer gemeinsam mit diesem multilateralen Akteur Maßnahmen verabschiedet, die sich retrogressiv auf die Verwirklichung basaler wirtschaftlicher und sozialer Menschenrechte auswirken oder dass im Rahmen gemeinsamer Infrastrukturprojekte Menschenrechte verletzt werden.1061 Die Begründung für diese extraterritoriale Schutzpflicht besteht in dem Umstand, dass die Mitgliedsstaaten aufgrund der besonderen Beziehung zu der Internationalen Organisation über entsprechende Einflussmöglichkeiten verfügen, wie im folgenden Unterkapitel dargelegt wird.1062 Inhalt und Begründung extraterritorialer Schutzpflichten für die Mitgliedsstaaten Internationaler Organisationen Wie bereits in Kapitel 4.4.2 ausgeführt, hat der VN-Sozialpaktausschuss in mehreren General Comments und länderbezogenen Concluding Observations wiederholt die Verpflichtung von Mitgliedsstaaten Internationaler Organisationen hervorgehoben, sicherzustellen, dass durch die Entscheidungen der multilateralen Institutionen die jeweils in den Comments und Observations adressierten Menschenrechte nicht verletzt werden und damit die Existenz extraterritorialer Schutzpflichten für die Mitgliedsstaaten bejaht:1063 „The Committee encourages the State party, as a member of international financial institutions, in particular the IMF and the World Bank, to do all it can to ensure that the policies and decisions of those organizations are in conformity with the obligations of State parties to the Covenant“1064 In den Maastricht Guidelines aus dem Jahr 1997 wurde bereits eine entsprechende Begründung für die Existenz dieser extraterritorialen Schutzpflichten geliefert, an die der Sozialpaktausschuss anknüpfen konnte: „The obligations of States to protect economic, social and cultural rights extend 5.1.2 1061 Maastricht Guidelines (Fn. 206), S. 696, [Ziff. 14e]; ETO-Consortium, Maastricht Principles (Fn. 200), S. 7f, 11 [Ziff. 15, 32d]. 1062 Vgl. Lumina, Guiding Principles on Foreign Debt and Human Rights (Fn. 214), S. 13 [Annex-Ziff. 15–20]. 1063 Vgl. Narula, International Financial Institutions (Fn. 194), S. 128; CESCR, General Comment No. 14 (Fn. 210), S. 14 [Ziff. 39]; General Comment No. 15 (Fn. 210), S. 12 [Ziff. 36]; General Comment No. 18 (Fn. 241), S. 8 [Ziff. 30]; General Comment No. 19 (Fn. 1021), S. 15 [Ziff. 58]. 1064 CESCR, Concluding Observations on Germany (Fn. 1022), S. 5 [Ziff. 31]. 5.1 Extraterritoriale Schutzpflichten für die Mitgliedsstaaten Internat. Organisationen 297 also to their participation in international organizations, where they act collectively. It is particularly important for States to use their influence to ensure that violations do not result from the programmes and policies of the organizations of which they are members. It is crucial for the elimination of violations of economic, social and cultural rights for international organizations, including international financial institutions, to correct their policies and practices so that they do not result in deprivation of economic, social and cultural rights [...]. 1065 Wenn Staaten also entsprechend der Ansicht des VN-Sozialpaktausschusses die positive Pflicht haben, zu verhindern, dass durch die Tätigkeiten jener Internationalen Organisation, in denen sie Mitglieder sind, Menschenrechte verletzt werden,1066 so stellen sich die Fragen nach der Begründung für diese Pflicht und nach ihrem konkreten Inhalt. Staaten kann eine extraterritoriale Schutzpflicht aufgrund ihrer Mitgliedschaft in einer Internationalen Organisation zugeschrieben werden, da und wenn sie durch diese Institution handeln.1067 Staaten nutzen eine Internationale Organisation als Instrument zur Förderung eigener Interessen und Ziele.1068 Vor allem jene Mitgliedsstaaten, die aufgrund ihrer wirtschaftlichen Macht über einen hohen Stimmenanteil bei der Weltbankgruppe und dem IWF verfügen, können die Entscheidungen dieser Institutionen maßgeblich beeinflussen. Da Staaten zur universellen Achtung der Menschenrechte verpflichtet sind, obliegt ihnen diese Pflicht auch, wenn sie gemeinschaftlich durch eine Internationale Organisation handeln. Fer- 1065 [...] Member States of such organizations, individually or through the governing bodies, as well as the secretariat and nongovernmental organizations should encourage and generalize the trend of several such organizations to revise their policies and programmes to take into account issues of economic, social and cultural rights, especially when these policies and programmes are implemented in countries that lack the resources to resist the pressure brought by international institutions on their decision-making affecting economic, social and cultural rights , The Maastricht Guidelines (Fn. 206), S. 698f. [Ziff. 19]. 1066 So der CESCR in seinen Concluding Observations on Italy (Fn. 1024), Germany (Fn. 1022) und Ireland (Fn. 1024). 1067 Vgl. Lumina, Guiding Principles on Foreign Debt and Human Rights (Fn. 214), S. 11, 13 [Annex-Ziff. 6, 22]; Narula, International Financial Institutions (Fn. 194), S. 130f. 1068 Vgl. Narula, International Financial Institutions (Fn. 194), S. 132f. Für einen Überblick über verschiedene theoretische Zugänge im Hinblick auf die Frage, warum Staaten IOs schaffen und mit ihnen zusammenarbeiten, siehe Rittberger/ Zangl/ Kruck, Internationale Organisationen (Fn. 975), S. 28–48; Peters, Daniel/ Staack, Michael, Internationale Organisationen, in: Voigt, Rüdiger (Hrsg.), Handbuch Staat Bd. 2, Wiesbaden 2018, S. 1761–1772, hier1763–1765. 5. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee II 298 ner sollten Staaten darauf hinwirken, dass all jene Akteure, auf die sie effektiv Einfluss ausüben können, ebenfalls die Menschenrechte achten, selbst wenn die menschenrechtliche Bindung des Akteurs, wie im Falle von Internationalen Organisationen, nicht unumstritten ist. Daher erscheint es billig, wenn die Handlungen einer Internationalen Organisationen auch den Mitgliedsstaaten zugeschrieben werden: „In sum, when the World Bank or the IMF disregards or violates human rights, it is acting at the behest of member States that are themselves bound by international human rights obligations. To the extent that these nations direct IFIs to engage in human rights violations, or fail to adequately supervise the actions that are being taken on their behalf, the human rights violations committed by IFIs also reflect the failure of these member States to abide by their international human rights obligations. 1069 Gleichwohl soll durch die Zuschreibung extraterritorialen Schutzpflichten der Schuldnerstaat keineswegs von seiner primären Schutzpflicht entbunden werden, wie beispielsweise auch der Europäische Ausschuss für soziale Rechte (ECSR) in Bezug auf die Kreditvergabepraxis der Troika an Griechenland bestätigte.1070 Entscheidend ist, dass Staaten als Mitglieder einer Internationalen Organisation die Fähigkeit zur Einflussnahme aufgrund des sich aus der Mitgliedschaft ergebenen Stimmrechts haben.1071 Bei einem gewichteten Stimmrecht gilt das Prinzip: Je höher der Stimmanteil, desto größer die Möglichkeit zur Einflussnahme. Dementsprechend bedeutsam ist die verantwortungsvolle Wahrnehmung des Stimmrechts durch die einflussreicheren Staaten.1072 Ein wesentliches Problem bei der Zuschreibung der Verantwortung ist jedoch, dass beispielsweise bei der Weltbank keine Datenbank geführt wird, die das Abstimmungsverhalten der Staaten zu den einzelnen Projekten registriert.1073 Insofern müsste zunächst einmal Transparenz dahingehend geschaffen werden, dass die Zustimmung zu einem 1069 Narula, International Financial Institutions (Fn. 194), S. 136. 1070 Vgl. Salomon, Of Austerity, Human Rights and International Institution (Fn. 1027), S. 12 [FN 53]. 1071 Vgl. Maastricht Guidelines, S. 698f. [Ziff. 19]. 1072 Vgl. Langford/ Coomans/ Gómez Isa, Extraterritorial Duties in International Law (Fn. 64), S. 104f. 1073 „Das Exekutivdirektorium der Weltbank hat in den Jahren 2009 bis 2014 im Board über rund 3300 Projekte abgestimmt. Eine elektronische Erfassung der einzelnen Vorhaben mit dem jeweiligen Stimmverhalten liegt weder der Bundesregierung noch der Weltbank vor“, Antwort des Parlamentarischen Staatssekretärs Thomas Silberhorn auf die Anfrage des Abgeordneten Uwe Kekeritz, 5.1 Extraterritoriale Schutzpflichten für die Mitgliedsstaaten Internat. Organisationen 299 bestimmten Projekt präzise einer Gruppe von Staaten zugeordnet werden kann. Das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung hat beispielsweise Auskunft darüber gegeben, dass sich Deutschland im Aufsichtsgremium der Weltbank bei 463 getroffenen Finanzierungsentscheidungen im Jahr 2015 in vier Fällen enthalten habe, ohne jedoch diese Fälle weiter zu spezifizieren.1074 Problematisch ist ferner vor allem die Frage hinsichtlich der Verteilung und Konkretisierung der Verantwortung innerhalb eines kollektiven Akteurs. Gerade jenen Staaten, die spezifischen Projekten oder Programmen zugestimmt haben, könnte jedenfalls eine besondere Verantwortung zugesprochen werden.1075 Zu welchen konkreten Handlungen aber wäre welcher Staat aufgrund seiner Mitgliedschaft in einer Internationalen Organisation verpflichtet, um seiner menschenrechtlichen Verantwortung nachzukommen? Unter Berufung auf die von den beiden aufeinanderfolgenden Independent Experts on the effects of foreign debt and other related international financial obligations of States on the full enjoyment of all human rights, particularly economic, social and cultural rights im Auftrag des VN-Menschenrechtsrats ausgearbeiteten Guiding Principles on Foreign Debt and Human Rights1076 und Guiding Principles on Human Rights Impact Assessments of Economic Reforms1077 können sowohl den Kreditgebern als auch den Schuldnern menschenrechtliche Pflichten entlang der Pflichtentrias zugeabgedruckt in: Deutscher Bundestag, Schriftliche Fragen mit den in der Woche vom 23.2.2015 eingegangenen Antworten der Bundesregierung, Drucksache 18/4140, 27.2.2015, S. 41. 1074 Vgl. Deutsches Institut für Menschenrechte, Neue Umwelt- und Sozialstandards bei Weltbank und AIIB. Konsequenzen der Neuregelung für die Durchsetzung der Menschenrechte, Berlin 2016, S. 3. 1075 Zu dem Problem der Zuweisung von Verantwortung innerhalb einer Internationalen Organisation, siehe Khalfan, Ashfaq, Division of Responsibility amongst States, in: Langford, Malcolm et al. (Hrsg), Global Justice, State Duties. The Extraterritorial Scope of Economic, Social and Cultural Rights in International Law, New York 2013, S. 299–331, hier S. 310–312. 1076 Vgl. Lumina, Guiding Principles on Foreign Debt and Human Rights (Fn. 214). 1077 Vgl. Bohoslavsky, Juan Pablo, Guiding Principles (Fn. 1040), vom VN-Menschenrechtsrat bestätigt im März 2019, vgl. United Nations Human Rights Council, The Effects of Foreign Debt and Other Related International Financial Obligations of States on the Full Enjoyment of Human Rights, Particularly Economic, Social and Cultural Rights, UN Doc. A/HRC/RES/40/8, 21.3.2019, S. 2f [Ziff. 2–4]. 5. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee II 300 schrieben werden.1078 Allen Gläubigern, also Internationale Finanzinstitutionen oder private Investoren, käme entsprechend zumindest eine menschenrechtliche Achtungspflicht zu.1079 Unabhängig von der Frage nach der Existenz von menschenrechtlichen Achtungspflichten für Internationale Organisationen bestehen laut den beiden genannten Dokumenten staatliche Menschenrechtspflichten jenseits der eigenen Grenzen auch dann fort, wenn Staaten durch diesen kollektiven Akteur handeln. Die Delegierung von Handlungen befreit demnach nicht von der Verantwortung zur Wahrnehmung extraterritorialer Schutzpflichten.1080 Gleichwohl sei daran erinnert dass die Guiding Principles on Foreign Debt and Human Rights und die Guiding Principles on Human Rights Impact Assesments of Economic Reforms als Resolution des VN-Menschenrechtsrats bzw. als Expertenmeinungen, die vom VN-Menschenrechtsrat in einer Resolution begrüßt wurden, völkerrechtlich als ‚soft law‘ oder als ‚Rechtserkenntnisquelle‘ einzustufen sind und von ihnen daher keine Bindungswirkung ausgeht. Zudem wurden beide Resolutionen nur mit den Stimmen der Staatenmehrheit aus dem Globalen Süden gegen die europäische und andere Industriestaaten umfassende Minderheit im VN-Menschenrechtsrat beschlossen.1081 Da der in den beiden Dokumenten formulierte Standpunkt von fast allen Staaten des Globalen Nordens angefochten wird, reflektiert oder begründet dieser also keineswegs einen Konsens der Staatengemeinschaft. Die beiden aufeinanderfolgenden Independent Experts, Cephas Lumina und Juan Pablo Bohoslavsky, schreiben Kreditgebern und explizit auch allen Mitgliedsstaaten einer Internationale Finanzinstitution eine Verantwortung zu, gemeinsam mit dem Kreditnehmer auf eine nachhaltige 1078 Vgl. Lumina, Guiding Principles on Foreign Debt and Human Rights (Fn. 214), S. 11 [Annex-Ziff. 2]. 1079 Vgl. Lumina, Guiding Principles on Foreign Debt and Human Rights (Fn. 214), S. 12 [Annex-Ziff. 9]; Bohoslavsky, Guiding Principles (Fn. 1040), S. 15f. [Ziff. 15, 16]. 1080 „States cannot escape responsibility for actions of the exercise of functions that they have delegated to international institutions or private parties [...]: delegation cannot be used as an excuse to fail to comply with human rights obligations, in abnegation of the extraterritorial character of these obligations , vgl. Bohoslavsky, Guiding Principles (Fn. 1040), S. 16 [Ziff. 15.3]. 1081 Vgl. United Nations Human Rights Council, A/HRC/RES/20/10 (Fn. 214) und UN Doc. A/HRC/RES/40/8 (Fn. 1077); United Nations Human Rights Council, The Effects of Foreign Debt and Other Related International Financial Obligations of States on the Full Enjoyment of all Human Rights, Particularly Economic, Social and Cultural Rights, UN Doc. A/HRC/RES/40/8, 21.3.2019. 5.1 Extraterritoriale Schutzpflichten für die Mitgliedsstaaten Internat. Organisationen 301 Schuldensituation hinzuwirken. Konkret wird den genannten Akteuren eine Sorgfaltspflicht zur Überprüfung der Kreditwürdigkeit und der Verwendung der Kreditsumme zugeschrieben.1082 Kredite, die die Schuldenlast jenseits der Tragfähigkeit eines Staates erhöhen, sollten nicht bewilligt und bei den durchzuführenden ‚debt sustainability assessments‘ auch menschenrechtliche und entwicklungspolitische Aspekte miteinbezogen werden. Ebensowenig dürfe Projekten, die nicht umsetzbar erscheinen oder keinen öffentlichen Zweck verfolgen, zugestimmt werden.1083 Zudem sollten Geldgeber „not finance activities or projects that violate, or would foreseeably violate, human rights in the Borrower States“1084 und zu diesem Zweck bereits bei der Anbahnung einer Kreditvereinbarung menschenrechtliche Wirkungsanalysen durchführen.1085 Menschenrechtliche Wirkungsanalysen bzw. Folgeabschätzungen sollten gemäß der beiden Guiding Principles sowohl im Vorfeld als auch während der Implementierung von wirtschaftlichen Reformmaßnahmen durchgeführt werden.1086 Dabei gilt, dass Maßnahmen zu unterlassen sind, durch die Menschenrechte verletzt werden, worunter explizit auch Reformvorschläge fallen, die zu einer Regression bezüglich der Verwirklichung der Menschenrechte führen.1087 Die Existenz extraterritorialer Schutzpflichten wird von Lumina und Bohoslavsky ausdrücklich bejaht: „States have an obligation to provide international assistance and cooperation in order to facilitate the full realization of all rights. As part of their obligations with regard to international cooperation and assistance, States have an obligation to respect and protect the enjoyment of human rights of people outside their borders. This involves avoiding conduct that would foreseeably impair the enjoyment of human rights by persons living beyond their borders, contributing to the creation of an international environment that enables the fulfilment of human rights, as well as conducting assessments of the extraterritorial impacts of laws, policies and 1082 Vgl. Bohoslavsky, Guiding Principles (Fn. 1040), S. 13 [Ziff. 12]. 1083 Vgl. Lumina, Guiding Principles on Foreign Debt and Human Rights (Fn. 214), S. 14–17 [Annex-Ziff. 23, 38, 39, 49, 50, 65]. 1084 Lumina, Guiding Principles on Foreign Debt and Human Rights (Fn. 214), S. 15f. [Annex-Ziff. 40]. Unter Ziffer 47 heißt es zusätzlich, dass „funds obtained through external loans should not be used to fund any activity or project that will contribute to or exacerbate violations of human rights.“ 1085 Vgl. Lumina, Guiding Principles on Foreign Debt and Human Rights (Fn. 214), S. 15f. [Annex-Ziff. 40, 41]. 1086 Vgl. Bohoslavsky, Guiding Principles (Fn. 1040), S. 5, 18 [Ziff. 3, 18.1]. 1087 Vgl. Bohoslavsky, Guiding Principles (Fn. 1040), S. 10 [Ziff. 10]. 5. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee II 302 practices .1088 Diese Unterstützungspflichten bestünden simultan und komplementär zu den vorrangigen menschenrechtlichen Pflichten des Schuldnerstaats. Zusätzlich existierten für die Kreditgeber subsidiäre Pflichten, wenn der Schuldenstand eines Staates nicht mehr tragfähig sei. In diesem Fall wäre eine Restrukturierung notwendig oder zumindest den LDCs ein Schuldenerlass zu gewähren. Bei einer Restrukturierung sei darauf zu achten, dass diese Maßnahme nicht die Fähigkeit eines Staates beeinträchtigt, wesentliche öffentliche Güter zur Verfügung zu stellen, und dass sie keine negativen Auswirkungen auf die Realisierung der Menschenrechte und die Entwicklungsmöglichkeiten des Schuldnerstaates haben dürfe.1089 Schließlich sehen zahlreiche zivilgesellschaftlichen AkteurInnen und offenbar auch jene DiplomatInnen, die im VN-Menschenrechtsrat die von Lumina formulierten Guiding Principles begrüßt haben, den Bedarf zur Etablierung einer unabhängigen Institution, die über die Nachhaltigkeit von Restrukturierungen und die Legitimität von Schulden entscheidet. Wie in Kapitel 4.4.2 bereits angedeutet wurde, ist die Umsetzung des Prinzips der ‚odious debts‘ allerdings mit zahlreichen Problemen behaftet und auf absehbare Zeit nicht durchsetzbar.1090 Gleichwohl wäre gerade in Situationen, in denen Gläubiger und Schuldnerstaat gemeinsam beabsichtigen, Maßnahmen zu implementieren, durch die potentiell Menschenrechte verletzt werden könnten, die Schaffung einer subsidiär agierenden objektiven Instanz aus menschenrechtlicher Perspektive begrüßenswert. Denn ohne die Installierung einer objektiven 1088 Bohoslavsky, Guiding Principles (Fn. 1040), S. 14 [Ziff. 13]; Vgl. Lumina, Guiding Principles on Foreign Debt and Human Rights (Fn. 214), S. 11 [Annex-Ziff. 6]. 1089 Vgl. Lumina, Guiding Principles on Foreign Debt and Human Rights (Fn. 214), S. 17 [Annex-Ziff. 56]; Bohoslavsky, Guiding Principles (Fn. 1040), S. 13 [Ziff. 12]. 1090 Eine angemessene Besprechung verschiedener Modelle würde den Rahmen dieser Arbeit sprengen. Für eine überzeugende und konzise Einordnung verschiedener Modelle vgl. Schneider, Odious Debts, S. 228–273. Zudem sei auf den von Schneider erarbeiteten Konventionsentwurf International Convention on the Prevention of Odious Agreement verwiesen. Im Mittelpunkt dieses Entwurfs stehen die Kompetenzen eines neu zu schaffenden ‚Committee on the Prevention of Odious Agreements‘, das zum einen die Anfälligkeit eines Staates für die Aufnahme von ‚odious debts‘ aufgrund von dessen Menschenrechtsbilanz und Korruptionsanfälligkeit einstuft und ergänzend dazu über die Tragfähigkeit und Sinnhaftigkeit der Kreditvergabe entscheidet, vgl. Ebenda, S. 405–408. 5.1 Extraterritoriale Schutzpflichten für die Mitgliedsstaaten Internat. Organisationen 303 Instanz zur Überprüfung der Nachhaltigkeit von Schuldenregimen, zur Schlichtung von Streitigkeiten und zur Erklärung der Nichtigkeit verwerflicher Schulden erscheint das Modell gestufter Verantwortungen zum Schutz vor Menschenrechtsverletzungen durch Internationale Finanzinstitutionen unvollständig und wenig effektiv. Vor allem in jenen Fällen, in denen sich Gläubiger und Schuldner auf Maßnahmen verständigt haben, durch die potentiell grundlegende Menschenrechte verletzt werden oder durch die die staatliche Fähigkeit zur Gewährleistung der Menschenrechte eingeschränkt wird, wäre die Existenz eines unabhängigen Gremiums, das vorrangig auf die Einhaltung der Menschenrechte achtet, von außerordentlichem Wert. Allerdings sind in der gegenwärtigen internationalen Gesellschaft keine deutlichen Anzeichen erkennbar, die darauf hindeuten, dass dieser radikale Weg eingeschlagen würde. Eher umsetzbar mögen demgegenüber moderate Reformschritte sein, die auf eine Erhöhung der Transparenz beim Abstimmungsverhalten abzielen und bei denen die Mitgliedsstaaten Internationaler Finanzinstitutionen ihre Verantwortung für die Entscheidungen und Handlungen dieser multilateralen Akteure anerkennen und Rechenschaft über ihre eigenes Verhalten in diesen Institutionen ablegen. Die beiden Guiding Principles bieten in diesem Sinne eine hilfreiche Orientierung. Derweil steht zunächst einmal sogar die explizite Anerkennung einer moralischen oder gar rechtlichen, in der mitgliedsstaatlichen Pflicht zur Einflussnahme auf die und zur Überprüfung der Entscheidungen und Handlungen von Internationalen Organisationen bestehenden, extraterritorialen Schutzpflicht von Seiten der Staaten des Globalen Nordens noch aus. Das Modell gestufter Verantwortungen zum Schutz vor Menschenrechtsverletzungen durch nicht-nachhaltige Schuldenregime und kreditfinanzierte Projekte Im Gegensatz zum Kontext des Schutzes vor Massenverbrechen, auf den das R2P-Konzept zugeschnitten ist, handelt es sich im Zusammenhang mit extraterritorialen Schutzpflichten aufgrund der Mitgliedschaft in einer Internationalen Organisation mindestens um eine vierpolige Akteurskonstellation: Neben dem Staat und seiner Bevölkerung sind mindestens zwei externe Akteure beteiligt, zum einen die Internationale Organisation und zum anderen ihre Mitgliedsstaaten als Gesamtheit (oder alternativ die einzelnen Staaten). Die Staatengemeinschaft tritt somit nicht mehr ausschließlich als Beschützer der Menschenrechte gegenüber einer gewalttäti- 5.1.3 5. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee II 304 gen oder zur Wahrnehmung ihrer vorrangigen Schutzpflicht unfähigen Regierung in Erscheinung. Vielmehr stellt das Wirken eines externen Akteurs selbst eine Gefährdung für die Gewährleistung grundlegender Menschenrechte dar, vor der ein weiterer externer Akteur, der über Einflussmöglichkeiten auf den potentiellen Menschenrechtsverletzer verfügt, die betroffene Bevölkerung schützen muss: „When a third party may interfere with ESC rights, the obligation to protect is borne concurrently by the State in which the interference may occur and the State(s) with jurisdiction or influence over that third party.“1091 Entsprechend der beiden Guiding Principles setzen sich die extraterritorialen Schutzpflichten für die Mitgliedsstaaten Internationaler Organisationen im Kontext von Strukturanpassungsprogrammen, kreditfinanzierten Infrastrukturprojekten und nicht-nachhaltigen Schuldenregimen zum einen zusammen aus der komplementären Hilfsverantwortung zur Unterstützung bei der Durchführung von menschenrechtlichen Wirkungsanalysen vor der Kreditvergabe sowie vor und während der Implementierung von Strukturanpassungsprogrammen und Infrastrukturprojekten. Zum anderen besteht eine subsidiäre Auffangverantwortung zur Eröffnung eines subsidiären Rechtswegs für Opfer von Menschenrechtsverletzungen bei kreditfinanzierten Infrastrukturprojekten. Im Falle von nicht-nachhaltigen Schuldenregimen besteht darüber hinaus die subsidiäre Auffangverantwortung darin, Moratorien und Schuldenerlassen zu gewähren und einen ‚debt workout mechanism‘ oder eine ähnliche Institution zu installieren, die über die Restrukturierung von Krediten und die Nichtigkeit von ‚odious debts‘ entscheidet. Entsprechend können die extraterritorialen Schutzpflichten vorwiegend als Kontroll- und Durchsetzungspflichten beschrieben werden (vgl. Kapitel 2.3.2). Denkbare Regulierungspflichten würden weniger im national Recht verankert, sondern in dem Mandat einer zu schaffenden internationalen Institution für den Umgang mit nicht-nachhaltigen Schuldenregimen festgeschrieben. Dem rechtsnormativen Status nach handelt es sich dabei gegenwärtig allenfalls um moralische Pflichten, deren Inhalt durch die oben genannten Guiding Principles zwar bereits an Kontur gewonnen hat, letztlich jedoch gerade im Hinblick auf Maßnahmen zur Wahrnehmung einer subsidiären Auffangverantwortung noch exakter zu bestimmen ist: Welche Bedingungen müssen beispielsweise für die Gewährung eines Schuldenerlasses vorliegen und anhand welcher Indikatoren können die Voraussetzungen für die Feststellung illegitimer Schulden im Hinblick auf die Zustimmung der 1091 Khalfan, Division of Responsibility amongst States (Fn. 1075), S. 310. 5.1 Extraterritoriale Schutzpflichten für die Mitgliedsstaaten Internat. Organisationen 305 Bevölkerung, den Nutzen für die Bevölkerung und das Wissen des Kreditgebers operationalisiert werden? Zwischenfazit und Überleitung Im Kapitel 5.1 wurde gezeigt, dass durch die Entscheidungen und Handlungen Internationaler Finanzinstitutionen grundlegende Menschenrechte in den Gaststaaten verletzt werden können. Sowohl im Rahmen der Verhandlungen über eine Kreditvergabe sowie vor und während der Durchführung von Strukturanpassungsprogrammen und Infrastrukturprojekten als auch bei der Verabschiedung und Aufrechterhaltung nicht-nachhaltiger Schuldenregime haben die Mitgliedsstaaten dieser Institutionen die Möglichkeit, Einfluss auf deren Entscheidungen und Handlungen zu nehmen. Aus dieser Möglichkeit, entsprechend der eigenen Fähigkeiten Einfluss zu nehmen, leiten der VN-Sozialpaktausschuss sowie eine breite Front von VölkerrechtlerInnen, StaatenvertreterInnen des Globalen Südens und verschiedene NGOs die Existenz extraterritorialer Schutzpflichten für die Mitgliedsstaaten ab, die allen voran durch die Unterstützung bei der Durchführung von menschenrechtlichen Wirkungsanalysen und die Eröffnung eines subsidiären Rechtswegs wahrgenommen werden könnten. Aufgrund der anhaltenden Kontestation etwa der beiden Guiding Principles zur Schaffung nachhaltiger Schuldenregime durch StaatenvertreterInnen des Globalen Nordens im VN-Menschenrechtsrat kann von einer universellen Anerkennung dieser Pflichten indes keine Rede sein. Wesentlich weiter ist hingegen der Verrechtlichungsprozess hinsichtlich der Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten für die Heimatstaaten transnationaler Unternehmen vorangeschritten, der im Zentrum des folgenden Unterkapitels steht. Extraterritoriale Schutzpflichten für Heimatstaaten transnationaler Unternehmen In diesem Unterkapitel wird der Schutz von grundlegenden Menschenrechten vor (überwiegend) abstrakten Schädigungen durch transnationale Unternehmen diskutiert. Ebenso wie bei der in Kapitel 5.1 durchgeführten Untersuchung der extraterritorialen Schutzpflichten von Mitgliedsstaaten einer Internationalen Organisation steht auch im Kontext von Menschenrechtsverletzungen durch transnationale Unternehmen die konzeptionelle 5.1.4 5.2 5. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee II 306 Logik der Schutzverantwortung geradezu auf den Kopf: Externe Akteure treten nicht ausschließlich als Beschützer, sondern auch als potentielle Gefährder der Verwirklichung bzw. als Verletzer von Menschenrechten in Erscheinung, sei es in Abstimmung mit den lokalen staatlichen Institutionen oder vor dem Hintergrund schwacher staatlicher Kontrollinstanzen. Im ersten Teil werden anhand des Beispiels ausländischer Agrarinvestitionen sowohl der direkte als auch der indirekte (da konflikthemmende) Beitrag der Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten für die Heimatstaaten transnationaler Unternehmen zur Umsetzung der Schutzverantwortungsidee illustriert. Anschließend wird in Kapitel 5.2.2 die Thematik extraterritorialer Schutzpflichten für die Heimatstaaten transnationaler Unternehmen auf allgemeiner Ebene behandelt und der Verrechtlichungsprozess auf internationaler Ebene nachgezeichnet. Abschließend wird das entsprechende Modell gestufter Verantwortungen präsentiert. Ausmaß und Auswirkungen ausländischer Agrarinvestitionen In diesem Unterkapitel werden anhand des Beispiels ausländischer Agrarinvestitionen externe Einflüsse auf die Hungerproblematik und mögliche Regulierungsinstrumente zum Schutz grundlegender Menschenrechte wie den Rechten auf Leben, Nahrung und Gesundheit untersucht.1092 Dabei wird erstens exemplarisch die Prävalenz und Virulenz abstrakter Schädigungen aufgezeigt und damit der Umstand exemplifiziert, dass weitaus mehr Menschen aufgrund von nicht-intendierten und nicht-physischen Schädigungsformen ihr Leben verlieren als aufgrund von physischer Gewaltanwendung. Zweitens wird die Wahrnehmung extraterritorialer Schutzpflichten als Strategie zur Umsetzung der Schutzverantwortungsidee ausgewiesen, die einen selbstreflexiven Umgang externer Akteure mit den durch abstrakte Schädigungen verursachten Verletzungen grundlegender Menschenrechte ermöglicht. Zudem bietet die Untersuchung ein weiteres Beispiel für Akteurskonstellationen, die die konzeptionelle Logik der Schutzverantwortung umdrehen, da externe Akteure auch als potentielle Menschenrechtsverletzer bzw. als Bedrohung für die Verwirklichung fundamentaler Menschenrechte auftreten. 5.2.1 1092 Vgl. Lorenz, Paul, Land Grabbing als menschenrechtliche Herausforderung, in: Kritische Vierteljahresschrift für Gesetzgebung und Rechtswissenschaft Jg. 100 (2017), Nr. 2, S. 172–196, hier S. 176–180. 5.2 Extraterritoriale Schutzpflichten für Heimatstaaten transnationaler Unternehmen 307 Armut allein stellt zwar keine direkte Gefährdung menschlichen Überlebens dar, aber sie ist die Hauptursache u. a. für Unterernährung und erhöhte Vulnerabilität gegenüber Krankheiten. Diese Zustände repräsentieren die sichtbarsten Auswirkungen von extremer Armut, sie resultieren aus der Unfähigkeit, die eigenen Grundbedürfnisse befriedigen zu können und stellen die global am weitesten verbreitete Bedrohung für die physische Existenz von Menschen dar.1093 Darüber hinaus ist festzuhalten, dass sowohl zwischen Armut und ihren Manifestationen als auch zwischen diesen Manifestationen Wechselwirkungen bestehen: Eine Unterversorgung mit Nahrungsmitteln und Nährstoffen bei Ungeborenen, Säuglingen und Kleinkindern hemmt ihre Entwicklung und erhöht ihre Anfälligkeit gegenüber Infektionskrankheiten erheblich. Mangelernährte Kinder schneiden in der Schule schlechter ab, was wiederum ihre Zukunftsperspektiven auf dem Arbeitsmarkt verschlechtert. Mangelernährung wird von den Eltern zudem häufig an die nächste Generation weitervererbt.1094 Der Gedanke der Reziprozität und die Virulenz von extremer Armut und Hunger werden auch durch die herausragende Stellung dieser Themen und ihre Verknüpfung sowohl bei der Formulierung der Millennium Development Goals (MDGs) als auch in der Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung deutlich.1095 Gemäß den Zahlen der Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der VN (FAO) mangelte es im Jahr 2019 weltweit ca. 820 Millionen Menschen an geeigneten Nährstoffen (Kalorien und Proteinen), um ein aktives und gesundes Leben führen zu können und galten damit als unterernährt.1096 Die Zahl der Unterernährten ist damit innerhalb der letzten 25 1093 Vgl. Nuscheler, Entwicklungspolitik (Fn. 929), S. 92. 1094 Vgl. Wissenschaftliche Arbeitsgruppe für weltkirchliche Aufgaben der Deutschen Bischofskonferenz, Den Hunger bekämpfen: Unsere gemeinsame Verantwortung für das Menschenrecht auf Nahrung. Eine Studie der Sachverständigengruppe „Weltwirtschaft und Sozialethik“, Bonn 2012; Caparrós, Martin, Der Hunger, Bonn 2016, S. 36f. 1095 Ziel 1 der MDGs lautete „Eradicate extreme poverty and hunger . Diese Zielsetzung wurde im Rahmen der in der Agenda 2030 forumulierten Sustainable Development Goals auf zwei Ziele verteilt, nämlich Ziel 1 „End poverty in all its forms everywhere“ und Ziel 2 „End hunger, achieve food security and improved nutrition and promote sustainable agriculture“, vgl. United Nations General Assembly, Transforming our World: Agenda 2030 for Sustainable Development, UN Doc. A/Res//70/1, 25.9.2015, S. 14. 1096 FAO, The State of Food Security and Nutrition in the World: Safeguarding against Economic Slowdowns and Downturns, Rom 2019, S. 3. 5. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee II 308 Jahre um fast 200 Millionen Menschen gesunken.1097 Allerdings hat sich in jüngst der Trend eher umgekehrt: allein zwischen 2015 und 2017 ist der Wert um ca. 40 Mio. Personen angestiegen1098 und bis 2019 noch einmal etwa um weitere 5 Mio. Menschen. Zudem sind die seit 1990 erzielten moderaten Fortschritte regional sehr ungleich verteilt: In Lateinamerika und der Karibik wird die Zahl der Unterernährten im Jahr 2018 auf 42,5 Mio. Unterernährte geschätzt, was im Vergleich zum Jahr 2005 einen Rückgang um 8,6 Mio. Hungernde bedeutet, während in Sub-Sahara Afrika im gleichen Zeitraum ein Anstieg von 196 Mio. auf 256,5 Mio. unterernährte Menschen zu verzeichnen war.1099 Bei der Beschreibung des Hungerproblems sollte des Weiteren die Zahl der von verstecktem Hunger (‚hidden hunger‘) betroffenen Menschen genannt werden. Rechnet man also jene etwa eine Mrd. Menschen hinzu, denen es an Mikronährstoffen wie Mineralstoffen und Vitaminen fehlt, wodurch sich ihre Anfälligkeit für verschiedene Infektionen und Krankheiten erhöht, gelangt man in der Summe auf einen Wert von etwa zwei Milliarden mangelernährten Menschen weltweit.1100 Ursachen für Unterernährung Die Ursachen für Unterernährung und damit für die Verletzung der Rechte auf Leben, Nahrung und Gesundheit sind vielfältig und kontextabhängig. Jedoch besteht in Wissenschaft und Politik ein Konsens hinsichtlich des Befundes, dass Hunger im 21. Jahrhundert ein menschengemachtes Problem darstellt.1101 Denn es wird weltweit ausreichend Nahrung produziert, um mehr als 7,7 Milliarden Menschen eine Basisversorgung zu er- 5.2.1.1 1097 FAO, The State of Food Insecurity in the World. Meeting the 2015 International Hunger Targets: Taking Stock of an Uneven Progress, Rom 2015, S. 8. 1098 FAO, The State of Food Security and Nutrition in the World, The State of Food Security and Nutrition in the World. Building Resilience for Peace and Food Security, Rom 2017, S. ii. 1099 FAO, The State of Food Security and Nutrition 2019 (Fn. 1096), S. 9. 1100 Vgl. Lindert, Max/ Rötzsch, Franziska, Hunger: 10 Fakten, in: Oxfam, Eins. Das Magazin der Entwicklungsorganisation Oxfam, Winter 2019, S. 8–9, hier S. 8; Sachs, Jeffrey D., The Age of Sustainable Development, New York, 2015, S. 316; Caparrós, Der Hunger (Fn. 1094), S. 36. 1101 Vgl. Harari, Yuval Noah, Homo Deus. Eine Geschichte von Morgen, München 2017, S. 13f. 5.2 Extraterritoriale Schutzpflichten für Heimatstaaten transnationaler Unternehmen 309 möglichen.1102 Die produzierte Nahrung wird aber innerhalb und zwischen der/n Staaten ungleichmäßig verteilt, beispielsweise leiden eine Milliarde Menschen, vorwiegend in Industrieländern, an Fettleibigkeit oder Fettsucht.1103 Hunger ist demnach ein Verteilungsproblem und eine Konsequenz des mangelnden Zugangs zu Nahrungsmitteln.1104 Entsprechend heißt es in der Resolution der VN-Generalversammlung über das Recht auf Nahrung: „[R]eaffirms the right of everyone to have access to safe, sufficient and nutritious food, consistent with the right to adequate food and the fundamental right of everyone to be free from hunger, so as to be able to fully develop and maintain his or her physical and mental capacities“.1105 Bereits elf Jahre zuvor hatte der VN-Sozialpaktausschuss das Recht auf Nahrung erst dann als verwirklicht angesehen, wenn jeder Mensch jederzeit physischen und wirtschaftlichen Zugang zu angemessener Ernährung oder den Mitteln zu ihrer Beschaffung hat.1106 Hunger rückt vornehmlich in Form von Hungersnöten in das mediale Blickfeld. Diese Situationen massenhafter akuter Unterernährung werden durch Naturkatastrophen oder gewaltsame Konflikte ausgelöst. Beispielsweise warnte der VN-Nothilfekoordinator Stephen O’Brian im März 2017 angesichts von potentiell bis zu 20 Mio. Hungertoten im Rahmen von vier sich zeitgleich ereignenden Hungersnöten in Nigeria, Somalia, Süd-Sudan und dem Jemen vor der größten humanitären Katastrophe seit der Gründung der VN.1107 Wesentliche Ursache für die Hungersnot im Jemen war und ist der internationalisierte Bürgerkrieg zwischen den Regierungstruppen und der Koalition aus Huthi-Rebellen und Anhängern des ehemaligen 1102 Vgl. Herren, Hans Rudolf, Die Ernährungskrise – Ursachen und Empfehlungen, in: APuZ Nr. 6–7 (2009), S. 9–14, hier S. 11; Caparrós, Der Hunger (Fn. 1094), S. 356. 1103 Sachs, The Age of Sustainable Development (Fn. 1100), S. 319. Alternativ gedeutet ist Fettsucht auch eine Form der Mangelernährung und betrifft eher die unterprivilegierten Schichten in den Industrie- und Schwellenländern, vgl. Caparrós, Der Hunger (Fn. 1094), S. 459f. 1104 Dazu grundlegend Sen, Amartya, Poverty and Famines. An Essay on Entitlement and Deprivation, Oxford 1981. Vgl. zudem Nuscheler, Entwicklungspolitik (Fn. 929), S. 211–14. 1105 UN General Assembly, The Right to Food, UN Doc. A/RES/64/159, 10.3.2010, S. 3 [Ziff. 2]. Die Resolution wurde am 18.12.2009 verabschiedet. 1106 CESCR, General Comment No. 12: The Right to Adequate Food, enthalten in UN Doc. E/C.12/1999/5, 12.5.1999, S. 2 [Ziff. 6]. 1107 Zeit-Online, Vereinte Nationen warnen vor bis zu 20 Millionen Hungertoten, 11.3.2017, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, http://www.zeit.de/politik/ausland /2017-03/hungersnot-un-hungertote-krise-vereinte-nationen-yemen-suedsudansomalia-nigeria. 5. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee II 310 Präsidenten Saleh, der weiten Teilen der Bevölkerung den Zugang zu den auf den Märkten noch ausreichend vorhandenen Nahrungsmitteln versperrte.1108 Im Südsudan wirkten die Folgen des Bürgerkrieges mit klimatischen Bedingungen, vor allem einer Dürreperiode in der Region, bei der Entstehung einer Situation akuter Ernährungsunsicherheit zusammen,1109 während in Nigeria der Kampf der Regierung gegen Boko Haram zur Vertreibung der Landbevölkerung und Zerstörung der ländlichen Infrastruktur geführt und damit zur massiven Verringerung der Nahrungsmittelproduktion beigetragen hat.1110 Einzig in Somalia war der direkte Auslöser der humanitären Katastrophe ausschließlich klimatisch bedingt. Die Folgen von zwei aufeinanderfolgenden Jahren Dürre waren aber gerade deshalb so massiv, weil mehr als 25 Jahre Bürgerkrieg und wiederholte Hungersnöte (1992, 2011) die Nahrungsreserven und Ersparnisse der Bevölkerung sowie ihre Widerstandsfähigkeit im Umgang mit den periodisch auftretenden Dürren aufgezehrt hatten.1111 Der Zusammenhang von bewaffneten Konflikten und der Entstehung oder Verschlimmerung von Ernährungsunsicherheit betrifft also sowohl die Angebots- als auch die Nachfrageseite, indem die Produktion von und der Zugang zu Nahrungsmitteln auf vielfältige Art und Weise erschwert werden.1112 Statistisch betrachtet 1108 Vgl. International Crisis Group, Instruments of Pain (I): Conflict and Famine in Yemen, Crisis Group Middle East Briefing No. 52, Brüssel, 13.4.2017, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.crisisgroup.org/middle-east-north-afr ica/gulf-and-arabian-peninsula/yemen/b052-instruments-pain-i-conflict-and-fa mine-yemen. 1109 Vgl. International Crisis Group, Instruments of Pain (II): Conflict and Famine in South Sudan, Crisis Group Africa Briefing No. 124, Nairobi/ Brüssel, 26.4.2017, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.crisisgroup.org/ africa/horn-africa/south-sudan/b124-instruments-pain-ii-conflict-and-faminesouth-sudan. 1110 Vgl. International Crisis Group, Instruments of Pain (IV): Conflict and Famine in North East Nigeria, Crisis Group Africa Briefing No. 126, Nairobi/ Brüssel, 18.5.2017, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.crisisgroup.org/africa/west-africa/nigeria/b126-instruments-pain-iv -food-crisis-north-east-nigeria. 1111 Vgl. International Crisis Group, Instruments of Pain (III): Conflict and Famine in Somalia, Crisis Group Africa Briefing No. 125, Nairobi/ Brüssel, 9.5.2017, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.crisisgroup.org/africa/ horn-africa/somalia/b125-instruments-pain-iii-conflict-and-famine-somalia. 1112 Beispielsweise durch die Folgen wirtschaftlicher Rezession, den Zusammenbruch der staatlichen sozioökonomischen Infrastruktur und geringere Ernteerträge, FAO, The State of Food Security and Nutrition in the World 2017 (Fn. 1098), S. 39–51. 5.2 Extraterritoriale Schutzpflichten für Heimatstaaten transnationaler Unternehmen 311 lebten im Jahr 2017 mehr als die Hälfte aller Unterernährten in konfliktbelasteten Staaten (489 von 815 Mio. Menschen) und entgegen dem globalen Trend der letzten 25 Jahre stagnierte in diesen Ländern die Zahl der Hungernden oder nahm in einigen von ihnen sogar zu.1113 Umgekehrt kann Ernährungsunsicherheit auch zum Ausbruch gewaltsamer Konflikte oder zu politischer Instabilität beitragen: „Food insecurity and undernutrition as such have not been found to be the sole causes of conflict, but they may compound other grievances or political, social or economic factors that trigger conflict.“1114 Bemerkenswerterweise gehen durch Ernährungsunsicherheit befeuerte Unruhen, wie beispielsweise die ‚food-riots‘ von 2008 in über 40 Staaten, selten von Landlosen, LandarbeiterInnen und KleinbäuerInnen aus, jenen Gruppen also, denen die allermeisten chronisch Unter- oder Mangelernährten angehören.1115 Vielmehr sind Hungerrevolten ein Phänomen, das überwiegend von urbanen Mittelschichten ausgelöst wird.1116 Ein plötzlicher Preisanstieg für Nahrungsmittel korreliert in der Regel dann mit politischen Unruhen, wenn zwei weitere Faktoren vorliegen: Zum einen erscheinen die staatlichen Institutionen als relativ schwach und angreifbar und zum anderen hegen die Aufständischen seit längerer Zeit aufgrund eines Bündels an (von ihnen subjektiv so empfundenen) Missständen Groll gegen die Regierung.1117 Während die städtische Mittelschicht als Reaktion auf akute Nahrungsunsicherheit unter den genannten Bedingungen die Regierung auf der Straße heraus- oder zumindest Reformen und Hilfsmaßnahmen einfordert, stehen der hungernden Landbevölkerung augenscheinlich oftmals nur zwei Optionen zur Verfügung: Entweder das ohnmächtige und apathische Ergeben in das eigene Schicksal oder die Abwanderung in die Elendsviertel einer nahegelegenen Metropole.1118 Wie oben bereits erwähnt, stehen durch Katastrophen ausgelöste Hungersnöte im Fokus der Öffentlichkeit und der humanitären Organisationen. In den allermeisten Fällen jedoch wird Hunger nicht primär durch 1113 FAO, The State of Food Security and Nutrition in the World 2017 (Fn. 1098), S. 35, 38. 1114 FAO, The State of Food Security and Nutrition in the World 2017 (Fn. 1098), S. 52. 1115 Vgl. Barrett, Christopher B., Food or Consequences: Food Security and Its Implications for Global Sociopolitical Stability, in: Barrett, Christopher B. (Hrsg.), Food Security & Sociopolitical Stability, Oxford 2013, 1–34, hier S. 10. 1116 Vgl. Barrett, Food or Consequences (Fn. 1115), S. 13. 1117 Vgl. Barrett, Food or Consequences (Fn. 1115), S. 15. 1118 Vgl. Caparrós, Der Hunger (Fn. 1094), S. 400. 5. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee II 312 Katastrophen oder Konflikte verursacht, sondern ist auf chronische Armut zurückzuführen, die den Zugang zur Erlangung einer ausreichenden Menge an gesunden Nahrungsmitteln einschränkt.1119 In der Regel – das Jahr 2017 bildete eine Ausnahme – beträgt das Verhältnis zwischen Betroffenen von Hungerkatastrophen und chronisch hungernden Menschen etwa 1:16.1120 Der Zugang zu einer ausreichenden Menge an Kalorien und Proteinen, die die verbrauchte Energie zumindest wieder ausgleichen, bleibt etwa jedem neunten Erdbewohner aus unterschiedlichsten Gründen verwehrt. Ausschlaggebend sind allgemein gesagt die beiden Kategorien der Möglichkeit zur Subsistenzproduktion und jene der verfügbaren Kaufkraft, um sich (gegebenenfalls zusätzliche) Lebensmittel kaufen zu können. Alle direkten Faktoren, die Nahrungsunsicherheit mitverursachen, z. B. ein Anstieg der Weltmarktpreise oder ‚land-grabbing‘, lassen sich diesen beiden Kategorien zuordnen. Drei Viertel der von Hunger Betroffenen leben auf dem Land, ein Großteil von ihnen produziert selbst Nahrung, allerdings ist oftmals die Anbaufläche für eine auskömmliche Subsistenzlandwirtschaft zu klein.1121 Die Ursachen hierfür liegen u. a. in der ungleichen Verteilung von Landbesitz sowie fehlender Rechtssicherheit und demokratischer Partizipation. Ohnehin sind die Anbauflächen begrenzt und das pro Kopf verfügbare Land schrumpft im Falle eines stetigen Bevölkerungswachstums. Zudem hat, vor allem bedingt durch die Intensivierung des internationalen Wettbewerbs im Zuge der wirtschaftlichen Globalisierung, eine Landumverteilung von KleinbäuerInnen hin zu GroßgrundbesitzerInnen stattgefunden.1122 In Afrika ist zusätzlich die Nahrungsmittelproduktion pro Kopf seit den 1970er Jahren zurückgegangen und Investitionen in die landwirtschaftliche Infrastruktur wurden von den afrikanischen Regierungen und internationalen Geldgebern massiv zurückgefahren.1123 Außerdem hat die Praktizierung einer nicht-nachhaltigen Landwirtschaft in Teilen der Welt zu einer Ressourcendegradation (Böden, Wasser) geführt und der Klimawandel wird sich aller Wahrscheinlichkeit nach negativ auf die Produktivi- 1119 Vgl. Barrett, Food or Consequences (Fn. 1115), S. 7. 1120 50 Mio. gegenüber 800 Mio. Menschen, vgl. Caparrós, Der Hunger (Fn. 1094), S. 34. 1121 Vgl. Welthungerhilfe, Hunger – Verbreitung, Ursachen und Folgen, Stand: 15.7.2019, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.welthungerhilfe.de/h unger/. 1122 Vgl. Wissenschaftliche AG der Deutschen Bischofskonferenz, Den Hunger bekämpfen (Fn. 1094), S. 27. 1123 Vgl. Barrett, Food or Consequences (Fn. 1115), S. 2. 5.2 Extraterritoriale Schutzpflichten für Heimatstaaten transnationaler Unternehmen 313 tät der Landwirtschaft in den Entwicklungsländern auswirken.1124 All diese und weitere Faktoren führen dazu, dass Menschen zwar ihre Felder bewirtschaften, von den erzielten Erträgen aber nicht leben können. Deshalb muss ein Großteil der Landbevölkerung Nahrung auf lokalen Märkten erwerben. Das dazu notwendige Kapital kann durch den Verkauf von Teilen der eigenen Ernte oder durch die Entlohnung für zusätzliche Arbeit auf fremden Feldern generiert werden. In beiden Fällen besteht eine hohe Abhängigkeit bezüglich der Nachfrage von Agrarerzeugnissen und der eigenen Arbeitskraft sowie der Weltmarktpreise für Rohstoffe, beispielsweise für Öl. Der Zugang zu Bildung, sozialer Absicherung und Krediten ist häufig versperrt.1125 Entsprechend verfügt ein Großteil der Landbevölkerung des Globalen Südens nicht über die finanziellen Mittel, um – vor allem bei steigenden Nahrungsmittelpreisen – die notwendige zusätzliche Nahrung erwerben zu können.1126 Bei der Konturierung von Strategien zur Umsetzung der Schutzverantwortungsidee müssen die Ursachen für die steigenden Nahrungsmittelpreise zumindest kurz genannt werden, da einige wesentliche Gründe in den Aktivitäten externer Akteure zu finden sind.1127 Bezüglich der Preissteigerungen, die die globale Nahrungsmittelkrise im Jahr 2008 auslösten, bilanzierte die VN-Hauptabteilung wirtschaftliche und soziale Angelegenheiten (UN DESA), dass diese auf ein komplexes Zusammenspiel verschiedener Faktoren zurückzuführen seien: „Some of these factors have recently emerged, such as excessive speculation in agricultural commodity futures markets, drought-induced crop failures in major grain- and cereal-producing regions and the surge in biofuel production in Europe and the United States. Other causes are longer-term, including reduced national and international investments in developing-country agriculture, distortions in the international trading system and changing consumption patterns. 1128 1124 Vgl. Mukerji, Rupa, Klimawandel und Hunger, in: Welthungerhilfe/ Concern Worldwide (Hrsg.), Welthunger-Index 2019. Wie der Klimawandel den Hunger verschärft, Dublin/ Bonn 2019, S. 27–47; Herren, Die Ernährungskrise (Fn. 1102), S. 11f.; Wissenschaftliche AG der Deutschen Bischofskonferenz, Den Hunger bekämpfen (Fn. 1098), S. 14–21. 1125 Vgl. Wissenschaftliche AG der Deutschen Bischofskonferenz, Den Hunger bekämpfen (Fn. 1098), S. 24. 1126 Vgl. Sachs, The Age of Sustainable Development (Fn. 1100), S. 326. 1127 Vgl. Clapp, Jennifer, Food and Hunger, in: Weiss, Thomas G./ Wilkinson, Rorden (Hrsg.), International Organization and Global Governance, Abingdon/ New York 2014, S. 644–655, hier S. 649. 1128 United Nations Department of Economic and Social Affairs, The Global Social Crisis. Report on the World Social Situation 2011, New York 2011, S. 66. 5. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee II 314 All diese Faktoren haben sich negativ auf die Agrarproduktion ausgewirkt und zu steigenden Nahrungsmittelpreisen geführt, wobei globale Rahmenbedingungen und das Verhalten externer Akteure einen gewichtigen Beitrag leisteten. Kausale Verantwortung kann in diesem Kontext nur als ein komplexes, diffuses und indirektes Konzept verstanden werden, zugleich ist es bei der Umsetzung der Schutzverantwortungsidee unabdingbar, sich des eigenen kleinen Beitrags zu Ereignissen und Entwicklungen in weit entfernten Orten bewusst zu werden. Anstelle einer vertieften Analyse all dieser Faktoren, wird im Folgenden das Phänomen des ‚land grabbing‘ stellvertretend für die Auswirkungen von Rahmenbedingungen und externem Handeln auf das Recht auf Nahrung beleuchtet und mögliche Lösungsansätze auf globaler Ebene aufgezeigt. Im Vergleich etwa zu Nahrungsmittelspekulationen sind Ursache und Wirkung sowie die Akteurskonstellation beim ‚land grabbing‘1129 etwas einfacher zu identifizieren. Das Phänomen des ‚land grabbing‘ Bis zum Jahr 2050 müsste bei einer geschätzten Weltbevölkerung von mehr als neun Milliarden Menschen die landwirtschaftliche Produktion verdoppelt werden. Je nachdem, ob man einer optimistischen oder einer pessimistischen Beurteilung der projizierten Szenarien gelangt, wird man dies für realisierbar oder weniger umsetzbar halten. Dem Potential von bisher ungenutzten fruchtbaren Flächen vor allem in Afrika und von steigender Produktivität durch verbesserte Bewässerungs- und Anbaumethoden sowie geringerem Ernteverlust durch Investitionen in Infrastruktur und Lagerung stehen der Befund fortschreitender Bodendegradation und begrenzter Süßwasserressourcen sowie der Risiken des Klimawandels für die landwirtschaftliche Produktion gegenüber.1130 5.2.1.2 1129 Entsprechend einer Minimaldefinition wird „land grabbing“ in dieser Arbeit definiert als Transaktion (Kauf oder Pacht) von Landrechten zwischen staatlichen Institutionen und ausländischen Investoren auf Kosten Dritter (Bauern und oder Viehhalter, die das Land bisher genutzt haben), vgl. Goeser, Helmut, Land Grabbing. Ursachen, Wirkungen, Handlungsbedarf (Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestags, Infobrief WD 5–3010–204/11),, 21.11.2011, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.bundestag.de/blob/192332/e135367c9c5de7bbfdf987adda71c606/l and_grabbing-data.pdf, S. 4. 1130 Vgl. Gerten, Dieter et al., Feeding Ten Million People is Possible Within Four Terrestrial Planetary Boundaries, 20.1.2010, zuletzt abgerufen am 8.2.2020, 5.2 Extraterritoriale Schutzpflichten für Heimatstaaten transnationaler Unternehmen 315 Um neun Milliarden Menschen überhaupt mit Nahrungsmitteln versorgen zu können, müsste allen Menschen zudem ein Zugang zu Nahrungsmitteln ermöglicht werden. Angesichts volatiler Weltmarktpreise und der Praxis zahlreicher Staaten, in Krisenzeiten Exportsperren zu verhängen,1131 erscheint es naheliegend, dass jeder Staat zunächst einmal genügend Nahrungsmittel anbaut, um damit seiner eigenen Bevölkerung eine Basisversorgung zu ermöglichen. Allerdings beträgt das Verhältnis von nahrungsmittelexportierenden gegenüber nahrungsmittelimportierenden Staaten etwa 1:4. Das bedeutet, dass 140 Staaten mehr Nahrungsmittel aus dem Ausland beziehen als sie in andere Staaten liefern. Unter den Staaten mit dem niedrigsten Einkommen befanden sich lediglich drei exportierende gegenüber 34 importierenden Staaten.1132 Schaut man sich die Daten für die Entwicklungs- und Schwellenländer genauer an, wird deutlich, dass von 138 untersuchten Staaten 90 Netto-Importeure sowohl von landwirtschaftlichen Erzeugnissen als auch von Nahrungsmitteln sind. Zusätzlich erzielten 22 Staaten zwar bei den landwirtschaftlichen Erzeugnissen einen Exportüberschuss, jedoch bezogen sie mehr Nahrungsmittel aus dem Ausland als sie exportieren konnten.1133 Gleichzeitig konzentriert sich das Phänomen des ausländischen Erwerbs (Kauf oder Pacht) von landwirtschaftlichen Flächen auf Entwicklungs- und Schwellenländer.1134 Daraus folgt, dass es eine große Anzahl an Staaten geben muss, die ihre Böden partiell https://www.nature.com/articles/s41893-019-0465-1, Herren, Die Ernährungskrise (Fn. 1102), S. 12. 1131 Vgl. Barrett, Food or Consequences (Fn. 1115), S. 24. 1132 Vgl. OECD, Trade Dimensions of Food Security (TAD/CA/APM/WP(2014)13/ FINAL), 19.12.2014, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, http://www.oecd.org/off ic ialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/ ?cote=TAD/CA/ APM/ WP(2014)13/FINAL&docLanguage=En, S. 13. 1133 Was sich vor allem durch den Anbau und Export von Biotreibstoffen erklärt, vgl. Valdés, Alberto/ Foster, William, Net Food-Importing Developing Countries: Who They Are, and Policy Options for Global Price Volatility, International Centre for Trade and Sustainable Development Issue Paper No. 43 (2012), zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.ictsd.org/downloads/201 2/08/net-food-importing-developing-countries-who-they-are-and-policy-options -for-global-price-volatility.pdf, S. 8. 1134 Von einem Landerwerb durch ausländische Investitionen wird in der Forschung dann gesprochen, wenn folgende Bedingungen erfüllt sind: Erstens muss ein Recht zur Nutzung, Kontrolle oder zum Eigentum durch Verkauf, Pacht oder Konzession an einen ausländischen Investor übertragen werden. Zweitens werden nur die Verkäufe nach dem Jahr 2000 und über eine Mindestgröße von 200 ha berücksichtigt. Drittens muss mit dem Landerwerb die potentielle Umwandlung von kleinbäuerlicher Produktion, gemeinschaftli- 5. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee II 316 ausländischen Investoren zur Verfügung stellen, obwohl sie bereits Nahrungsmittelimporteure sind. Ein Vergleich der Daten des Global Hunger Index, der die Indikatoren Unterernährung der Gesamtbevölkerung, Unterernährung bei Kindern und Kindersterblichkeit zu einem Index verbindet,1135 mit den Daten, die die NGO Land Matrix über alle transnationalen Landtransaktionen im Agrarsektor zusammenstellt, zeigt, dass unter den Staaten mit der höchsten Nahrungsunsicherheit mehr als die Hälfte einen Teil der eigenen fruchtbaren Böden ausländischen Investoren zur Verfügung stellt. Präzise haben von den 52 Staaten, die beim Global Hunger Index in die Kategorien ‚ernst‘, ‚sehr ernst‘ oder ‚gravierend‘1136 fallen, 39 Staaten Land an ausländische Investoren verpachtet.1137 Zu den 20 begehrtesten Zielen für ausländische Investitionen in Agrarflächen zählen dreizehn Staaten, in denen laut Welthunger-Index 2018 eine ernste bis gravierende Nahrungsunsicherheit besteht.1138 cher Landnutzung oder von einem wichtigen Ökosystem zu einem primär kommerziellen Zweck einhergehen, vgl. Land Matrix, What is a Land Deal?, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, http://www.landmatrix.org/en/about/#what-i s-a-land-deal. 1135 International Food Policy Research Institute/ Concern Worldwide/ Welthungerhilfe, Global Hunger Index 2017. The Inequalities of Hunger, Washington, DC/ Dublin/ Bonn, Oktober 2017, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, http://www.ifpri.org/topic/global-hunger-index, S. 9. Der Index eines Landes wird auf einer Skala von 0 bis 100 eingeordnet. Ein Wert von 0 würde bedeuten, dass es weder unterernährte Menschen in einem Land gibt noch Kinder, die aufgrund von Mangelernährung unterentwickelt sind, oder verstorbene Kinder unter fünf Jahren aufgrund von Unterernährung. Ein Wert von 100 würde erreicht, wenn in allen drei Kategorien Werte vorliegen, die mit den extremsten Situationen von Hunger in den letzten Jahrzehnten vergleichbar sind. 1136 Vgl. Welthungerhilfe/ Concern Worldwide, Welthunger-Index 2018. Flucht, Vertreibung und Hunger, Dublin/ Bonn Oktober 2018, S. 13–15. 1137 Stand Juni 2019, Landmatrix, By Target Country, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://landmatrix.org/data/by-target-country/?. Dies entspricht einer Quote von 75 %. Zum Vergleich: Der Anteil jener 27 Staaten mit ‚mäßiger‘ Nahrungsunsicherheit, die Land an ausländische Investoren verpachtet haben, beträgt 62,6 %. Insgesamt sind von jenen 139 Staaten mit ‚mäßiger‘, ‚niedriger‘ oder kaum vorhandener Nahrungsunsicherheit nur bei 51 Staaten Landübertragungen in der Datenbank der Land Matrix registriert (36,7 %). 1138 Äthiopien, Demokratische Republik Kongo, Guinea, Indonesien, Liberia, Madagaskar, Mosambik, Papua-Neuguinea, Philippinen, Republik Kongo, Sierra Leone, Sudan, Südsudan, vgl. Welthungerhilfe/ Concern Worldwide, Welt- 5.2 Extraterritoriale Schutzpflichten für Heimatstaaten transnationaler Unternehmen 317 Insgesamt umfasst die Datenbank der Land Matrix Informationen zu vereinbarten trans- und internationalen Landinvestitionen seit dem Jahr 2000 über eine Gesamtfläche von ca. 62 Mio. Hektar. Dieser Wert entspricht in etwa der Fläche der Zentralafrikanischen Republik und übertrifft damit die Fläche der BRD (35,7 Mio. ha) um etwa drei Viertel. In der Literatur schwanken die Flächenangaben allerdings zwischen 32,7 und 82,2 Mio. Hektar, wobei von einer hohen Dunkelziffer an bisher unbekannten Geschäften auszugehen ist.1139 Weltweit werden 1,5 Mrd. ha als Ackerland genutzt, hinzukommen etwa 3,4 Mrd. ha Wiesen, Weiden und Savannen und bis zu 2,7 Mrd. ha potenziell nutzbare Fläche, so dass maximal 7,6 Mrd. ha weltweit als Landfläche für die Produktion von Nahrung zur Verfügung stehen.1140 Das Phänomen der ausländischen Agrarinvestitionen betrifft also je nach Schätzung etwa 0,67–1,68 % der weltweit derzeit zur Nahrungsmittelproduktion verfügbaren Landfläche. Allerdings konzentriert sich die Praxis der ausländischen Landnahme im Wesentlichen auf einige wenige Staaten des globalen Südens: bis auf die Ukraine und Russland verteilen sich die Top 20-Zielländer ausländischer Agrarinvestitionen bis zum Jahr 2019 auf Subsahara-Afrika (11), Südostasien (4) und Südamerika (3).1141 In den führenden Zielländern kann der Anteil des an ausländische Investoren verpachteten Landes am zur Nahrungsmittelerzeugung nutzbaren Boden, wie etwa im Falle Äthiopiens, im zweistelligen Prozentbereich liegen.1142 Damit ist die Praxis des ausländischen Landerhunger-Index 2018 (Fn. 1136), S. 13; Landmatrix, By Target Country. Die Demokratische Republik Kongo und Südsudan werden beim Welthunger-Index 2018 zu jenen sieben Staaten gezählt (Libyen, Burundi, Syrien, Eritrea, Somalia), zu denen nicht genügend Daten zur Ermittlung eines exakten Indexwertes vorlagen, die jedoch eine besorgniserregende Hunger- und Ernährungssituationen aufwiesen, vgl. Ebenda, S. 14. 1139 Vgl. Rulli, Maria Cristina/ Saviori, Antonio/ D´Odorico, Paolo, Global Land and Water Grabbing, in: Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America (PNAS) Jg. 110 (2012), Nr. 3, S. 892–897, hier S. 892. Die NGO Oxfam ging bereits im Jahr 2011 von mehr als 220 Mio. Hektar aus, vgl. Oxfam, Land and Power. The Growing Scandal Surrounding the New Wave of Investments in Land, Oxfam Briefing Paper 151, September 2011, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.oxfam.de/system/files/201 10922_la nd-power-rights-acquisitions.pdf, S. 2. 1140 Die Angaben über das Landguthaben der Menschheit sind unter Experten umstritten, vgl. Fritz, Thomas, Peak Soil – Die globale Jagd nach Land, Berlin 2010, S. 17f. 1141 Vgl. Landmatrix, By Target Country (Fn. 1137). 1142 Vgl. Fler, Colin, The New Land Grab in Papua New Guinea, in: Pacific Studies Jg. 34 (2011), Nr. 2–3, S. 269–294, hier S. 270. 5. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee II 318 werbs in diesen Ländern auch nicht als ein vernachlässigbares Phänomen anzusehen.1143 Die Ursachen für diesen so genannten „green rush“1144 liegen vor allem in der wachsenden Nachfrage nach Agrarprodukten aufgrund eines gestiegenen Lebensstandards in den Schwellenländern (als Futter für Schweine, Rinder, etc., die wiederum zur Befriedigung der zunehmenden Nachfrage nach tierischen Produkten dienen), die zunehmende Herstellung von Biotreibstoffen und die Ausweitung internationaler Finanzspekulationen auf Nahrungsmittel als Anlageprodukte.1145 Die Vertragsparteien bei den als ‚land grabbing‘ bezeichneten Agrartransaktionen sind auf der einen Seite öffentliche oder private ausländische Investoren und auf der anderen Seite öffentliche Institutionen des Gaststaates.1146 Auf der Investorenseite ist also zwischen staatlichen und privatwirtschaftlichen Vertragspartner zu unterscheiden. Staaten delegieren entweder die Umsetzung ihrer landwirtschaftlichen Interessen im Ausland an staatseigene Unternehmen und Staatsfonds oder treten über ihre Ministerien selbst als Kontraktpartner in Erscheinung.1147 Der weitaus überwiegende Anteil der Agrarinvestitionen wird indes von privatwirtschaftlichen Akteuren (Investmentfonds, Unternehmen aus dem Agrobusiness) getätigt.1148 Zum Teil stammt das Kapital der Investmentfonds dabei von staat- 1143 Vgl. Lorenz, Land Grabbing als menschenrechtliche Herausforderung (Fn. 1092), S. 175f. 1144 Vgl. Schutter, Olivier de, The Green Rush: The Global Race for Farmland and the Rights of Land Users, in: Harvard International Law Journal Jg. 52 (2011), Nr. 2, S. 503–559. 1145 Vgl. Schutter, Olivier de, Report of the Special Rapporteur on the Right to Food. Large-Scale Land Acquisitions and Leases: A Set of Minimum Principles and Measures to Address the Human Rights Challenges, UN-Doc. A/HRC/13/33/Add.2, 28.12.2009, S. 4–7 [Ziff. 7, 12]; Caparrós, Der Hunger (Fn. 1094), S. 401; Wissenschaftliche AG der Deutschen Bischofskonferenz, Den Hunger bekämpfen (Fn. 1094), S. 34f. 1146 Vgl. von Bernstorff, „Land Grabbing“ und Menschenrechte (Fn. 196), S. 12. 1147 Vgl. Opel, Ausländische Agrarinvestitionen (Fn. 70), S. 28–33; Nolte, Kerstin/ Chamberlain, Wytske/ Giger, Markus International Land Deals for Agriculture Fresh Insights from the Land Matrix: Analytical Report, Bern 2016, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.ssoar.info/ssoar/bitstream/handle/docu ment/55664/ssoar-2016-nolte_et_al-International_Land_Deals_for_Agriculture. pdf?sequence=1&isAllowed=y&lnkname=ssoar-2016-nolte_et_al-International_ Land_Deals_for_Agriculture.pdf, S. 27. 1148 Vgl. Opel, Ausländische Agrarinvestitionen (Fn. 70), S. 33–37. 5.2 Extraterritoriale Schutzpflichten für Heimatstaaten transnationaler Unternehmen 319 lichen oder internationalen Institutionen.1149 Ein bemerkenswerter Aspekt des ‚land grabbing‘ ist der Befund, das ausländische Agrarinvestitionen überwiegend von Investoren aus Asien, Lateinamerika und Afrika getätigt werden: Gemäß den Daten der Land Matrix befinden sich unter den zehn führenden Herkunftsländern ausländischer Agrarinvestoren fünf asiatische (Malaysia, China, Vereinigte Arabische Emirate, Indien und Singapur) und ein lateinamerikanischer Staat (Brasilien). Die Investoren aus dem Globalen Süden zeigen dabei eine Präferenz für Agrarinvestitionen in ihrer eigenen Region. Der Landerwerb durch ausländische Investoren ist damit überwiegend ein Phänomen der Süd-Süd-Kooperation.1150 Zugleich gilt jedoch, dass die Akquisition von Land aufgrund der komplexen und mehrschichtigen Investitionsketten, die sich nur unzureichend zurückverfolgen lassen, häufig ein äußerst intransparentes Geschäft darstellt. Dementsprechend schwierig kann es im Einzelfall sein, die beteiligten Akteure und ihre Verantwortung zu bestimmen.1151 Menschenrechtliche Auswirkungen des ‚land grabbing‘ Gerade auf dem afrikanischen Kontinent befinden sich große Teile der landwirtschaftlichen Anbaufläche offiziell in Staatseigentum, trotz der oftmals generationenüberdauernden Bewirtschaftung von Parzellen durch kleinbäuerliche Familien. Die Verträge mit ausländischen Investoren werden häufig ohne Konsultation der betroffenen Bevölkerung im Geheimen abgeschlossen und die BäuerInnen somit vor vollendete Tatsachen gestellt.1152 In der Konsequenz werden durch die Nichtanerkennung oder den Entzug von Landrechten bei gleichzeitiger Abwesenheit alternativer 5.2.1.3 1149 Vgl. Miller, Calvin et al., Agricultural Investment Funds for Developing Countries, Rom 2010, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, http://www.fao.org/fileadmi n/user_upload/ags/publications/investment_funds.pdf, S. 19–31. 1150 Vgl. Miller et al., Agricultural Investment Funds for Developing Countries (Fn. 1149), S. 23f. 1151 Vgl., auch für eine Illustration einer entsprechenden mehrschichtigen Investitionskette, Nolte/ Chamberlain/ Giger, International Land Deals for Agriculture (Fn. 1147), S. 25f. 1152 Hinzu kommen reformbedürftige globale Rahmenbedingungen, allen voran das von der Weltbank forcierte Investitionsschutzregime, das privaten Rechtssubjekten die Möglichkeit bietet, Staaten bei Verstößen auf der Grundlage von Stabilisierungsklauseln vor Schiedsgerichten auf Zahlung einer Entschädigungssumme zu verklagen. Im Falle der Inklusion einer Stabilisierungsklausel in einem Vertrag gelten nur die anwendbaren umwelt- und sozialrechtlichen 5. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee II 320 Erwerbs- und Ernährungsquellen potentiell Menschenrechte wie die Rechte auf Nahrung, auf eine angemessene Unterkunft, auf Wasser und auf Gesundheit sowie das wirtschaftliche Selbstbestimmungsrecht der Völker und Eigentumsrechte durch das Zusammenwirken von staatlichen Institutionen und ausländischen Investoren verletzt.1153 Aufgrund des Umstandes, dass die staatlichen Institutionen gemeinschaftlich mit inter- oder transnationalen Akteuren diese Menschenrechtsverletzungen verüben, bedarf es einer globalen rechtlichen Rahmensetzung, um „in einer konzeptionellen Umkehrung der Logik einer internationalen Schutzverantwortung [...] die betroffenen Individuen vor negativen Folgen eines durch die internationale Gemeinschaft aktiv globalisierten Marktes für Agrarflächen zu schützen.“1154 Der Befund, dass die ausländische Landnahme in einigen Staaten eine relevante und folgenreiche Praxis darstellt, sagt indes nichts über die Qualität der Folgen aus. Wenig überraschend werden das Potential und die bisherigen Auswirkungen von ausländischen Investitionen in Böden von BeobachterInnen und Beteiligten unterschiedlich bewertet.1155 BefürworterInnen der Transaktionen betonen die Notwendigkeit, Kapital und Ressourcen möglichst effektiv zu nutzen und durch ausländische Investitionen die ländliche Infrastruktur zu verbessern, das Bruttoinlandsprodukt zu erhöhen und neue Arbeitsplätze zu schaffen. Zusätzlich werde durch die Investitionen ein Beitrag zur Verringerung der Armut und zur Förderung von Nahrungssicherheit geleistet.1156 Demnach würden ausländische Agrarinvestitionen also die Versäumnisse der staatlichen Landwirtschaftspolitik und der internationalen Entwicklungszusammenarbeit korrigieren, denn seit Mitte der 1980er Jahre wurden die Investitionen in die Landwirt- Bestimmungen des Gaststaates zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses. Die Anwendung nachträglich kodifizierter menschen- oder umweltrechtlicher Standards berechtigt den Investor, den Staat vor einem Schiedsgericht zu verklagen, vgl. Bernstorff, „Land Grabbing“ und Menschenrechte (Fn. 196), S. 13. 1153 Vgl. Opel, Ausländische Agrarinvestitionen (Fn. 70), S. 121–179; Bernstorff, „Land Grabbing“ und Menschenrechte (Fn. 196), S. 35f.; Lorenz, Land Grabbing als menschenrechtliche Herausforderung (Fn. 1092), S. 176–180. 1154 Bernstorff, „Land Grabbing“ und Menschenrechte (Fn. 196), S. 42; vgl. zudem Lorenz, Land Grabbing als menschenrechtliche Herausforderung (Fn. 1092), S. 180–185. 1155 Vgl. stellvertretend für die wohlwollende Position Deininger, Klaus, The Global Land Rush, in: Barrett, Christopher B., Food Security and Sociopolitical Stability, Oxford 2013, S. 95–119 und kritisch/ ablehnend Schutter, The Green Rush. 1156 Vgl. Deininger, The Global Land Rush (Fn. 1155), S. 95. 5.2 Extraterritoriale Schutzpflichten für Heimatstaaten transnationaler Unternehmen 321 schaft vor allem in afrikanischen Staaten auf ein Minimum zurückgefahren. Beispielsweise fiel der Anteil von Investitionen in die Landwirtschaft an der Entwicklungshilfe zwischen 1970 und 2003 von 17 auf vier Prozent.1157 Folglich erscheint der zunehmende Landerwerb durch überwiegend privates ausländisches Kapital überhaupt nur auf der Folie ausbleibender staatlicher und multilateraler Investitionen als eine sinnvolle Alternative zur Verbesserung der landwirtschaftlichen Produktivität. In diesem Sinne betont Olivier de Schutter, VN-Sonderberichterstatter für das Recht auf Nahrung, dass „the rush towards farmland in developing countries is the result of our own failures. We have failed in the past to adequately invest in agriculture and rural development, particularly sub-Saharan Africa. We have failed to promote means of agricultural production which do not deplete the soils and exhaust groundwater reserves. And we are failing today to establish well-functioning and more reliable global markets for agricultural commodities. 1158 Demgegenüber weisen KritikerInnen der Praxis ausländischen Landerwerbs auf deren überwiegend negativen Effekte hin. Die Kritik konzentriert sich im Wesentlichen auf den dreiteiligen Befund, dass die meisten Entwicklungsländer den Boden zu Schleuderpreisen an Investoren veräu- ßern und durch die Bevorzugung industrieller landwirtschaftlicher Methoden keine positiven Beschäftigungseffekte erzielt sowie darüber hinaus KleinbäuerInnen und Gemeinden ihrer gewohnheitsrechtlichen Eigentumsrechte beraubt würden. Als eine Konsequenz dieser Landumverteilung werden nachteilige Auswirkungen auf die Ernährungssicherheit gerügt, vor allem, wenn auf den verpachteten Böden vorwiegend oder ausschließlich für den Export produziert werde. Der Verlust der eigenen Anbaufläche führe darüber hinaus zu einer Verarmung der Landbevölkerung, die sodann gezwungen sei, in die überfüllten Slums der Großstädte abzuwandern. Ferner würden ausländische Agrarinvestitionen Konflikte zwischen Individuen,1159 zwischen Individuen und Gemeinden1160 oder zwischen Gemeinden und staatlichen Institutionen1161 und sogar zwischen 1157 Vgl. Barrett, Food or Consequences (Fn. 1115), S. 2. 1158 Schutter, Large-scale Land Acquisitions and Leases (Fn. 1145), S. 4 [Ziff. 7]. 1159 Steigende Konkurrenz um das vorhandene fruchtbare Land. 1160 Wenn beispielsweise die lokalen Entscheidungsträger unabhängig von dem Meinungsbild der direkt betroffenen Bevölkerung einem ausländischem Landerwerb zustimmen. 1161 Wenn Gemeinden zwangsweise umgesiedelt oder ohne vorherige Konsultationen Landnutzungsrechte an Investoren übertragen werden. 5. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee II 322 Staaten befeuern.1162 In der Tat belegen diverse Berichte und Studien, dass ausländische Investitionen in landwirtschaftliche Nutzflächen oftmals mit Menschenrechtsverletzungen gegenüber der lokalen Bevölkerung, der Zunahme von Armut, Nahrungsunsicherheit und Umweltzerstörungen sowie der Schaffung oder Intensivierung von Konflikten1163 einher gehen.1164 Die bisherige Bilanz von ausländischen Agrarinvestitionen ist also bestenfalls gemischt. Auf der einen Seite konnten punktuell Beschäftigungsmöglichkeiten geschaffen und lokale Märkte gestärkt sowie die Infrastruktur verbessert werden.1165 Auf der anderen Seite wurden die Eigentumsrechte von Individuen und Gemeinden negiert, Konflikte angeheizt und durch die Vertreibung von Individuen und Gruppen sowie die Erzeugung oder Mitverursachung von Ernährungsunsicherheit grundlegende Menschenrechte verletzt.1166 Die Auswirkungen ausländischer Investitionen in Grund und Boden scheinen daher in hohem Maße von der konkreten Aus- 1162 Wenn zur Bewässerung der landwirtschaftlichen Flächen Wasser aus Flüssen entnommen wird und für Anrainerstaaten, die sich weiter unten am Flusslauf befinden, nicht mehr ausreichend Wasser zur Bewässerung der eigenen Agrarflächen zur Verfügung steht. 1163 Prominentestes Beispiel sind die Proteste gegen und der Sturz von Präsident Ravalomana in Madagaskar, nachdem unter anderem bekannt wurde, dass dieser einen Pachtvertrag über ein Drittel des anbaufähigen Bodens des Landes mit einem südkoreanischen Konglomerat (Daewoo Logistics) über einen Zeitraum von 99 Jahren abgeschlossen hatte. Der Nachfolger Ravalomanas, Hery Rajaonarimampianina, hat den Vertrag gekündigt, vgl. Caparrós, Der Hunger (Fn. 1094), S. 720–725. 1164 Vgl. stellvertretend Liberti, Stefano, Landraub. Reisen ins Reich des neuen Kolonialismus, Berlin 2012; Fritz, Peak Soil. Für einen Überblick über relevante Fallstudien siehe Rottmann, Theresa/ Kruckow, Caroline, Collection of Studies and Other Papers Concerning „Landgrabbing and Conflict“, EED/ Desk for Supporting Peace Engagement, 30.3.2011, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://xxxivcoloquiocolmich.files.wordpress.c om/2012/07/land-grabbinglinks-2011.pdf. 1165 Vgl. Deininger, Klaus/ Byerlee, Derek, Rising Global Interest in Farmland. Can It Yield Sustainable and Equitable Benefits?, Washington, D.C. 2011, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://siteresources.worldbank. org/ DEC/ Resources/Rising-Global-Interest-in-Farmland.pdf. 1166 Vgl. Oberlack, Christoph, Sustainable Livelihoods in the Global Land Rush? Archetypes of Livelihood Vulnerability and Sustainable Potentials, in: Global Environmental Change Jg. 41 (2016), S. 153–171; Twomey, Hannah/ Schiavoni, Christina M./ Mongula, Benedikt, Impacts of Large-scale Agricultural Investments on Small-scale Farmers in the Southern Highlands of Tanzania: A Right to Food Perspective, Mai 2015, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https:// www.misereor.de/fileadmin/publikationen/study-a-right-to-food-perspective-20 15.pdf, S. 26–37; Dell’Angelo, Jampel/ D’Odorico, Paolo/ Rulli, Maria Cristi- 5.2 Extraterritoriale Schutzpflichten für Heimatstaaten transnationaler Unternehmen 323 gestaltung der einzelnen Pacht- oder Kaufverträge abzuhängen.1167 Da die wissenschaftliche Aufarbeitung dieses jungen, obgleich keineswegs geschichtslosen,1168 Phänomens noch in den Anfängen steckt, ist der Erwerb von Landnutzungsrechten durch ausländische Investoren mithin nicht a priori zu verurteilen. Allerdings verdichten sich die Hinweise darauf, dass es zur Verwirklichung des Potentials und zur Eindämmung oder Ausbalancierung möglicher Risiken einer politisch-rechtlichen Rahmensetzung bedarf, die verhindert, dass die Verträge einseitig zu Lasten der Interessen der lokalen Bevölkerung ausgestaltet werden.1169 Da in den seltensten Fällen Regierungen und Investoren von sich aus dieser Verantwortung nachkommen,1170 wird alternativ über eine globale Verrechtlichung im Sinne einer Setzung von verbindlichen Standards zum Schutz von Menschenrechten beim Erwerb von Landrechten durch ausländische Investoren diskutiert. Leitlinien für den Umgang mit ausländischen Agrarinvestitionen Bevor auf den Inhalt und die Aushandlungsprozesse diverser Leitlinien Bezug genommen wird, gilt es zunächst klar zu stellen, dass die Regierungen des Globalen Südens durchaus nicht vor der Wahl stehen, entweder alles beim Alten zu lassen oder die Nutzungsrechte an den fruchtbaren Böden an ausländische Anleger zu veräußern. Alternativ könnte jede Regierung, 5.2.1.4 na/ Marchand, Philippe, The Tragedy of the Grabbed Commons: Coercion and Dispossession in the Global Land Rush, in: World Development Jg. 92 (2017), S. 1–12; Kaag, Mayke/ Zoomers, Annelies (Hrsg.), The Global Land Grab. Beyond the Hype, New York 2014. 1167 Beispielsweise davon, ob der jeweilige Vertrag Schutz- und Entschädigungsklauseln für die betroffene Bevölkerung, eine Pflicht für den Investor zur Investition in die Infrastruktur und Regelungen darüber enthält, dass ein bestimmter Anteil der Produktion auf den lokalen Märkten angeboten werden muss, vgl. Bernstorff, „Land Grabbing“ und Menschenrechte, S. 11. 1168 Gerade im Hinblick auf koloniale Verfahrensweisen sowie perpetuierten ungleichen Macht- und Herrschaftsbeziehungen im postkolonialen Zeitalter zeigt sich, dass die Praktiken des Landerwerb und der Landnutzung durch externe Akteure im 21. Jahrhundert nicht ohne historische Vorläufer sind, vgl. Engels, Bettina/ Dietz, Kristina, Land Grabbing analysieren: Ansatzpunkte für eine politisch-ökologische Perspektive am Beispiel Äthiopiens, in: Peripherie Jg. 31 (2011), Nr. 124, S. 399–420, hier S. 400. 1169 Vgl. Lorenz, Land Grabbing als menschenrechtliche Herausforderung (Fn. 1092), S. 180. 1170 Vgl. Bernstorff, „Land Grabbing“ und Menschenrechte (Fn. 196), S. 11. 5. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee II 324 so auch die Ansicht von Olivier de Schutter, eine Landreform in Angriff nehmen, durch die Anbauflächen an landwirtschaftliche Familienbetriebe verteilt würden, und darüber hinaus selbst Investitionen in die Verbesserung von Infrastruktur und Lagerkapazitäten vornehmen.1171 Wenn eine Regierung es jedoch für notwendig hält, Landerwerb durch ausländische Investoren zuzulassen, sollte sie von der Zielperspektive des Menschenrechtsschutzes her gedacht, zumindest gewisse Mindeststandards einhalten. Zu diesem Zweck hat Schutter dem VN-Menschenrechtsrat ein Dokument mit elf Prinzipien und Maßnahmen vorgelegt, die als Minimalstandard bei großflächigen Landinvestitionen zu berücksichtigen seien.1172 Ohne die Zugrundelegung dieser oder ähnlicher Prinzipien und die Priorisierung von Alternativen zur Übertragung von Landrechten an Investoren würde der großflächige Landerwerb durch staatliche und privatwirtschaftliche Akteure aus dem Ausland „result in nothing less than an agrarian counter-reform“.1173 a) Elf Prinzipien nach Schutter: Einen ersten Entwurf zur rechtlichen Einhegung der Problematik lieferte Schutter im Jahr 2009 mit der Zusammenstellung von Minimalstandards in seinem Bericht an den VN-Menschenrechtsrat, in dem der großflächige Erwerb von Landnutzungsrechten durch ausländische Investoren als menschenrechtliche Herausforderung beschrieben wird. Im Anhang des Reports hat Schutter seine Ausführungen zu elf Prinzipien verdichtet, die ein Minimum an menschenrechtlichem Schutz garantieren sollen.1174 Für die Zwecke der vorliegenden Arbeit von besonderer Bedeutung sind die Ausführungen Schutters über die menschenrechtliche Herleitung extraterritorialer staatlicher Pflichten: „The home State of private investors are also under an obligation to regulate the conduct of these investors abroad, particularly if the host State appears unwilling or unable to do so. [...] These principles are not optional; they follow from existing international human rights norms.“1175 Insgesamt entwirft Schutter in seinem Report einen rechtlichen Rahmen, der durch die Setzung prozeduraler Mindeststandards und menschenrechtlicher Verpflichtungen für Staaten und 1171 Schutter, Olivier de zitiert in: Liberti, Landraub (Fn. 1164), S. 115. 1172 Schutter, Large-scale Land Acquisitions and Leases (Fn. 1145), S. 16–18 [Annex: Minimum Human Rights Principles Applicable to Large-scale Land Acquisitions or Leases]. 1173 Schutter, Large-scale Land Acquisitions and Leases (Fn. 1145), S. 5 [Ziff. 9]. 1174 Vgl. Schutter, Large-scale Land Acquisitions and Leases (Fn. 1145), S. 16–18 [Annex]. 1175 Schutter, Large-scale Land Acquisitions and Leases (Fn. 1145), S. 3f. [Ziff. 5]. 5.2 Extraterritoriale Schutzpflichten für Heimatstaaten transnationaler Unternehmen 325 Investoren einen gerechten Vorteilsausgleich zwischen allen beteiligten Parteien bei ausländischen Agrarinvestitionen (staatliche Institutionen, Investoren, lokale Bevölkerung) gewährleisten soll. Sein Grundanliegen ist dabei die grundsätzliche und vorrangige Ausrichtung landwirtschaftlicher Systeme zur Erzeugung von Nahrungsmitteln gemäß den Bedürfnissen der lokalen Bevölkerung.1176 Zudem betont er die Vorzugswürdigkeit alternativer Geschäftsmodelle, bei denen keine Landnutzungsrechte an Investoren veräußert werden.1177 Die bisherige Praxis des ‚land grabbing‘ deutet jedoch darauf hin, dass viele StaatenvertreterInnen diese Priorisierungen nicht teilen. Eine von Schutters Prinzipien abweichende Schwerpunktsetzung beim Umgang mit Landnutzungsrechten wird in den Prinzipien für verantwortliche Investitionen in Landwirtschaft und Ernährungssysteme deutlich, die gemeinschaftlich von vier Internationalen Organisationen im Anschluss an und in Abgrenzung zu Schutters Mindeststandards erarbeitet wurden. b) Responsible agricultural investment – die ‚RAI-Prinzipien‘: Als gemeinsames Dokument von vier Internationalen Organisationen (FAO, IFAD, UNCTAD, Weltbank)1178 repräsentieren die so genannten ‚RAI- Prinzipien‘ eine staatszentrierte Perspektive auf Risiken und Möglichkeiten ausländischer Agrarinvestitionen.1179 Drei wesentliche Unterschiede im Vergleich zu den von Schutter ausgearbeiteten Mindeststandards bestehen darin, dass erstens anstelle der Zustimmung der Betroffenen vor Ort lediglich deren „meaningful consultation and representation“1180 als prozedurales Erfordernis vorgeschlagen und dass zweitens keine extraterritorialen staatlichen Schutzpflichten bestimmt werden. Zwar wird die Verant- 1176 Vgl. Schutter, Large-scale Land Acquisitions and Leases (Fn. 1145), S. 5 [Ziff. 8]. 1177 Vgl. Schutter, Large-scale Land Acquisitions and Leases (Fn. 1145), S. 5 [Ziff. 9]. 1178 International Fund for Agricultural Development (Internationaler Fonds für landwirtschaftliche Entwicklung), United Nations Conference on Trade and Development (Konferenz der Vereinten Nationen für Handel und Entwicklung). 1179 FAO, IFAD, UNCTAD and the World Bank Group, Principles for Responsible Agricultural Investment that Respects Rights, Livelihoods and Resources. A Discussion Note Prepared by FAO, IFAD, UNCTAD and the World Bank Group to Contribute to an Ongoing Global Dialogue, 25.1.2010, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, http://siteresources.worldbank.org/INTARD/214574 -1111138388661/22453321/Principles_Extended.pdf. 1180 FAO et al., Principles for Responsible Agricultural Investment (Fn. 1179), S. 11. 5. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee II 326 wortung der Investoren betont, ihre Sorgfaltspflicht entlang der Lieferkette sowie die nationalen Gesetze einzuhalten.1181 Mögliche Pflichten für die Heimatstaaten, regulierend auf die Investoren einzuwirken, falls der Gaststaat sich dazu als unfähig erwiesen hat, bleiben dabei jedoch unerwähnt. Drittens ist der Grundtenor des Diskussionspapiers bei der Beschreibung und Bewertung des Phänomens ‚land grabbing‘ wohlwollend: So werden die Vorteile verantwortungsvoller ausländischer Landinvestitionen herausgestellt und alternative, weniger invasive Formen der Kapitalbeschaffung und landwirtschaftlichen Produktion bleiben unerwähnt.1182 Grundsätzlich stehen die beiden diskutierten Prinzipienkataloge paradigmatisch für zwei konkurrierende Visionen zur Landwirtschaftsförderung in Entwicklungs- und Schwellenländern: Während die RAI-Prinzipien der Strategie einer in den Weltmarkt eingebetteten und von privatem ausländischen Kapital gestützten industriellen Hochintensivlandwirtschaft das Wort reden, bevorzugt Schutter einen menschenrechtsbasierten Ansatz, der die Partizipation und Zustimmung der lokalen Bevölkerung sowie die grundsätzliche Ausrichtung aller agrarpolitischen Maßnahmen an den Bedürfnissen der betroffenen Menschen betont. Der erste Ansatz wird von den meisten StaatenvertreterInnen, Internationalen Finanzinstitutionen und transnationalen Investoren gestützt, während Letzterer vor allem die Perspektive zivilgesellschaftlicher AkteurInnen des Globalen Süden wiederspiegelt. Vor diesem Hintergrund sind die Bemühungen des Committees on World Food Security (CFS) zu betrachten, freiwillige Leitlinien zur verantwortungsvollen Verwaltung von Boden- und Landnutzungsrechten in Abstimmung mit allen genannten Interessengruppen konsensual zu verabschieden. c) FAO-Voluntary Guidelines: Das CFS ist eine inklusive Plattform zur globalen Sicherung von Ernährungssicherheit für alle Menschen.1183 Vormals als an die FAO angegliedertes zwischenstaatliches Organ im Jahr 1974 gegründet, bringt die CFS seit einem 2009 abgeschlossenen Reformprozess alle relevanten Akteure zum Thema Nahrung an einen Tisch. Im Vorfeld zu den Verhandlungsrunden über die FAO Voluntary Guidelines on the Responsible Governance of Tenure of Land, Fisheries and Forests in the Context of National Food Security hatte das CFS einen zweijährigen Konsultati- 1181 Vgl. FAO et al., Principles for Responsible Agricultural Investment (Fn. 1179), S. 14f. 1182 Vgl. Lorenz, Land Grabbing als menschenrechtliche Herausforderung (Fn. 1092), S. 185f. 1183 CFS, About, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, http://www.fao.org/cfs/en/. 5.2 Extraterritoriale Schutzpflichten für Heimatstaaten transnationaler Unternehmen 327 onsprozess (2009–10) mit regionalen Konferenzen in Äthiopien, Brasilien, Burkina Faso, Italien, Jordanien, Mali, Malaysia, Namibia, Panama, Rumänien, Russland, Samoa und Vietnam durchgeführt.1184 Im Mai 2012 wurden die Voluntary Guidelines als zwischenstaatlich ausgehandelte unverbindliche Richtlinien einstimmig angenommen. Bei den Richtlinien handelt es sich somit um ‚soft law‘, das zwar aus einem universellen Verhandlungsprozess hervorgegangen ist, aber keinen verbindlichen Charakter aufweist.1185 Die Voluntary Guidelines sind eine Kompromissformel, die versucht, jene oben skizzierten antagonistischen Positionen miteinander zu versöhnen. Auf der einen Seite fußt das Dokument auf einem menschenrechtsorientierten Ansatz,1186 formuliert umfangreiche (gast-) staatliche Schutzpflichten,1187 eine in der Wahrnehmung ihrer Sorgfaltspflicht bestehende Verantwortung für privatwirtschaftliche Unternehmen,1188 Menschenrechte zu achten, sowie eine Hilfsverantwortung der Heimatstaaten transnationaler Unternehmen: „Where transnational corporations are involved, their home States have roles to play in assisting both those corporations and host States to ensure that businesses are not involved in abuse of human rights and legitimate tenure rights“1189 Diese Hilfsverantwortung wird dahingehend konkretisiert, dass “[w]hen States invest or promote investments abroad, they should ensure that their conduct is consistent with the protection of legitimate tenure rights, the promotion of food security and 1184 FAO, Voluntary Guidelines (Fn. 214), S. vi. 1185 Vgl. Bernstorff, „Land Grabbing“ und Menschenrechte (Fn. 196), S. 21. 1186 „These Voluntary Guidelines seek to improve governance of tenure of land, fisheries and forests. They seek to do so for the benefit of all, with an emphasis on vulnerable and marginalized people, with the goals of food security and progressive realization of the right to adequate food, poverty eradication, sustainable livelihoods, social stability, housing security, rural development, environmental protection and sustainable social and economic development. All programmes, policies and technical assistance to improve governance of tenure through the implementation of these Guidelines should be consistent with States’ existing obligations under international law, including the Universal Declaration of Human Rights and other international human rights instruments“, FAO, Voluntary Guidelines (Fn. 214), S. 1 [Ziff. 1.1]. 1187 FAO, Voluntary Guidelines (Fn. 214), S. 20–23 [12.1 – 12.11, 12.14]. 1188 „Non-state actors including business enterprises have a responsibility to respect human rights and legitimate tenure rights. Business enterprises should act with due diligence to avoid infringing on the human rights and legitimate tenure rights of others“, FAO, Voluntary Guidelines (Fn. 214), S. 4 [Ziff. 3.2]; vgl. zudem S. 21, 23 [Ziff. 12.4, 12.12]. 1189 FAO Voluntary Guidelines (Fn. 214), S. 4 [Ziff. 3.2]. 5. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee II 328 their existing obligations under national and international law, and with due regard to voluntary commitments under applicable regional and international instruments .1190 Zwar ist gemäß der Richtlinien die Konsultation, nicht aber die Zustimmung der betroffenen Bevölkerung (Ausnahme bei indigenen Gruppen)1191 für die Übertragung von Landnutzungsrechten erforderlich,1192 dennoch überwiegen bei der Bewertung des Dokuments die positiven Aspekte. Allen voran die durchgehende Bezugnahme auf die Priorisierung der Nahrungssicherheit der lokalen Bevölkerung bei ausländischen Investitionen und die positive Bezugnahme auf extraterritoriale Schutzpflichten der Heimatstaaten transnationaler Unternehmen sind zu begrüßen.1193 Denn in der oben zitierten Passage1194 wird erstmalig in einem zwischenstaatlich ausgehandelten und im Konsens verabschiedeten VN-Dokument die Existenz von staatlichen Pflichten in Bezug auf unternehmerisches Handeln im Ausland bestätigt,1195 wodurch die Leitlinien „mit der Legitimität eines zwischenstaatlich ausgehandelten Konsensdokuments menschenrechtliches Neuland betreten“1196 haben: „Auch wenn die dogmatische Grundlegung solcher Verpflichtungen offen gelassen wird (Herleitung nur über Beihilfeverbot oder zusätzlich auch über extraterritoriale Schutzpflichten?), erkennen die Leitlinien an dieser Stelle grundsätzlich an, dass Verpflichtungen der Heimatstaaten aus Menschenrechtsverträgen im Blick auf das Verhalten von staatlichen und staatlich geförderten privaten Unternehmen im Ausland bestehen. Dies gilt nach der Formulierung nicht nur für den Staat als Unternehmer, sondern eben gerade auch dann, wenn der Staat die Auslandsaktivitäten privater Unternehmen unterstützt“.1197 Durch die Anerkennung der Verpflichtung von Heimatstaaten, das Verhalten von staatlichen und vom Staat geförderten privaten Unternehmen 1190 FAO Voluntary Guidelines (Fn. 214), S. 23 [Ziff. 12.15]. 1191 FAO, Voluntary Guidelines (Fn. 214), S. 22 [Ziff. 12.7]. 1192 FAO Voluntary Guidelines (Fn. 214), S. 22f. [Ziff. 12.10]. 1193 Vgl. Lorenz, Land Grabbing als menschenrechtliche Herausforderung (Fn. 1092), S. 191. 1194 Vgl. FAO, Voluntary Guidelines (Fn. 214), S. 23 [Ziff. 12.15]. 1195 Vgl. Opel, Ausländische Agrarinvestitionen (Fn. 70), S. 87. So verdeutlichen die Voluntary Guidelines „bereits bestehende menschenrechtliche Verpflichtungen in Ansehung von Sachverhalten, die bislang weniger im Fokus politischer oder rechtlicher Aufmerksamkeit standen“, Lorenz, Land Grabbing als menschenrechtliche Herausforderung (Fn. 1092), S. 189–191. 1196 Bernstorff, „Land Grabbing“ und Menschenrechte (Fn. 196), S. 41. 1197 Bernstorff, „Land Grabbing“ und Menschenrechte (Fn. 196), S. 41. 5.2 Extraterritoriale Schutzpflichten für Heimatstaaten transnationaler Unternehmen 329 im Ausland zu überprüfen, geht das CFS über die RAI-Prinzipien hinaus. Allerdings bleibt festzuhalten, dass es sich wie erwähnt bei den Voluntary Guidelines um ein unverbindliches Dokument handelt und dass es damit weder menschenrechtliche Pflichten für ausländische Investoren noch verbindliche extraterritoriale Schutzpflichten für deren Heimatstaaten begründet. Im Rahmen der in Kapitel 5.2.2 zu thematisierenden Verhandlungen über einen Vertrag, der die menschenrechtlichen Pflichten im Kontext der Aktivitäten transnationaler Unternehmen festlegt, könnten aber einige der Bestimmungen der Voluntary Guidelines womöglich einer verbindlichen Regelung zugeführt werden. Die komplementäre Kooperationspflicht für die Heimatstaaten transnationaler Agrarinvestoren würde in der Zusammenarbeit mit dem Gaststaat bestehen, die Einhaltung der menschenrechtlichen Sorgfaltspflicht zu überwachen. Im Falle einer Verletzung der Sorgfaltspflicht des Investors die vor allem in der Durchführung menschenrechtlicher Wirkungsanalysen besteht könnte der Heimatstaat darüber hinausgehend seine Auffangverantwortung durch die Er- öffnung eines subsidiären Rechtswegs für die Opfer von Menschenrechtsverletzungen wahrnehmen1198 Die Begründung dieser extraterritorialen Schutzpflichten läge in der Fähigkeit der Heimatstaaten, effektiven Einfluss über transnationale Investoren aufgrund der Jurisdiktion, die sie über diese ausüben, zu nehmen und findet ihren Ursprung in menschenrechtlichen Achtungs-, Schutz und Gewährleistungspflichten und der zwischenstaatlichen Kooperationspflicht.1199 1198 Vgl. Bernstorff, „Land Grabbing“ und Menschenrechte (Fn. 196), S. 41; Martens, Jens/ Seitz, Karolin, The Struggle for a UN Treaty. Towards Global Regulation on Human Rights and Business, Global Policy Forum/ Rosa Luxemburg Stiftung, Berlin/ Bonn/ New York August 2016, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.globalpolicy.org/ images/pdfs/UN_Treaty_online.pdf, S. 42. 1199 „Zwar lässt sich hieraus [aus dem Verb ‚fördern‘ in Ziff. 12.15 der Voluntary Guidelines, Anmerkung D.P.] die zuvor erörterte modifizierte Lesart effektiver Kontrolle über Unternehmen kaum ableiten. Dennoch ist der Begriff ‚fördern‘ derart weit, dass den Leitlinien das Ziel unterstellt werden mag, die Verantwortlichkeit des Heimatstaates eher extensiv zu begreifen, was aus menschenrechtlicher Perspektive wiederum durchaus zu begrüßen wäre , Lorenz, Land Grabbing als menschenrechtliche Herausforderung (Fn. 1092), S. 191; vgl. zudem Bernstorff, „Land Grabbing“ und Menschenrechte (Fn. 196), S. 42. 5. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee II 330 Zwischenfazit und Überleitung In dem Teilkapitel wurde gezeigt, dass Hunger eine massenhafte und vermeidbare Menschenrechtsverletzung darstellt, bei der die Verantwortung der beteiligten externen Akteure als indirekt und diffus zu bezeichnen ist. Zugleich wurde deutlich, dass externe Akteure und globale Rahmenbedingungen die Prävalenz dieser sichtbarsten Form von absoluter Armut begünstigen. Die Verantwortung der jeweiligen Regierungen, beispielsweise durch den Aufbau geeigneter staatlicher Sozialsysteme die Auswirkungen für die eigene Bevölkerung abzumildern, bleibt freilich von diesem Befund unberührt. In diesem Sinne besteht beispielsweise bei der Veräußerung von Landrechten eine Verpflichtung für die staatlichen Institutionen, die Interessen der Betroffen angemessen zu berücksichtigen. Aufgrund der potentiellen negativen Effekte durch Handlungen externer Akteure und dem unzureichenden Schutz durch freiwillige Leitlinien, so das Resultat dieses Abschnitts, sollte der Schutz vor der Geißel des Hungers auch durch internationale Verrechtlichungsprozesse in dem Bereich Wirtschaft und Menschenrechte gefördert werden. Indes hat die obige Untersuchung eines Teilaspekts dieses Themenfeldes gezeigt, dass Verrechtlichungsprozesse in Bezug auf das ‚land grabbing‘ ein sehr kleinteiliges und komplexes Unterfangen darstellen und die Bereitschaft der Staatengemeinschaft zu einer rechtlichen Rahmensetzung bisher nicht über unverbindliche Vereinbarungen hinausgegangen ist. Die konzeptionelle Logik einer Schutzverantwortung wird in diesem Kontext auf den Kopf gestellt, da es gilt, die Handlungen externer Akteure, die schädliche Auswirkungen auf den Schutz und die Verwirklichung basaler Menschenrechte in einem Gaststaat haben können, rechtlich einzuhegen. Die Bestimmung des exakten Gehalts und die Begründung von extraterritorialen Schutzpflichten für die Heimatstaaten ausländischer Agrarinvestoren bilden einen bereichsspezifischen Anwendungsfall der allgemeineren Debatten über die verbindliche Regulierung der Aktivitäten transnationaler Unternehmen. Ebenso stehen die Schwierigkeiten einer Regulierung ausländischer Agrarinvestitionen pars pro toto für jene Problemlagen, die bei den Bemühungen um eine menschenrechtliche Einhegung der Tätigkeiten von transnationalen Unternehmen durch die Zuschreibung von extraterritorialen Schutzpflichten für deren Heimatstaaten generell auftreten können. Diese Aspekte werden im Folgenden eingehender behandelt. 5.2.1.5 5.2 Extraterritoriale Schutzpflichten für Heimatstaaten transnationaler Unternehmen 331 Die völkerrechtliche Regulierung der Aktivitäten transnationaler Unternehmen Aufgrund der in den letzten 30 Jahren forcierten Öffnung und Vernetzung von Märkten sowie der mit der Verbreitung neoliberaler Reformprogramme einhergehenden Privatisierung vormals staatlicher Leistungen treten bei einer Analyse der Verletzungen grundlegender Menschenrechte in einer globalisierten Weltwirtschaft zunehmend die Aktivitäten transnationaler Unternehmen in den Vordergrund. Menschenrechtsverletzungen durch transnationale Unternehmen Gerade durch die, auch im Rahmen von Strukturanpassungsprogrammen, staatlich geförderte Privatisierung vormals öffentlicher Leistungen in den Sektoren Bildung, Gesundheit sowie Wasserversorgung und Sanitäranlagen wurde eine Situation geschaffen, „where profit considerations dictate the availability of, and access to, basic human needs.“1200 Entsprechend besteht eine enorme Bandbreite an grenzüberschreitenden unternehmerischen Praktiken, die eine Verletzung basaler Menschenrechte (mit)verursachen können: „Unternehmen können die Lebenswirklichkeit von Menschen auf vielfältige Weise negativ beeinflussen: Wenn sie beispielsweise ohne Einbeziehung der betroffenen Bevölkerung Rohstoffe in den Anden abbauen oder Palmölplantagen in Afrika und Asien betreiben, schädigen sie deren Gesundheit und ihre natürlichen Lebensgrundlagen. Einige Unternehmen beteiligen sich sehenden Auges an der staatlichen und paramilitärischen Repression gegen Gewerkschaftler und soziale Bewegungen und missachten damit grundlegende Menschenrechte wie das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit. Auch die kollektiven wirtschaftlichen und sozialen Menschenrechte wie das Recht auf Nahrung, Wasser und angemessenes Wohnen werden von transnationalen Unternehmen verletzt.“1201 Den Schädigungen, die durch die Aktivitäten transnationaler Unternehmen mitverursacht werden, liegen zumeist komplexe Kausalketten und Akteurskonstellationen zugrunde. Gerade die von Linklater gebildeten Schadenskategorien der Unachtsamkeit, Unterlassung, Ausbeutung und 5.2.2 5.2.2.1 1200 Deva, Scope of the Proposed Business and Human Rights Treaty (Fn. 197), S. 158. 1201 Vgl. Kaleck/ Saage-Maaß, Unternehmen vor Gericht (Fn. 70), S. 8. 5. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee II 332 Komplizenschaft sind hier relevant, verweisen sie doch jenseits der staatlichen Akteure auf eine Beteiligung und Verantwortung privater Akteure bei diesen eher abstrakten Schädigungsformen. Vor diesem Hintergrund steht bei den Bemühungen um eine rechtliche Regulierung der Aktivitäten transnationaler Unternehmen die Zuschreibung einer menschenrechtlichen Sorgfaltspflicht (due diligence) für diese Akteure im Zentrum, die entweder direkt aus dem Völkerrecht hergeleitet oder alternativ im nationalen Recht verankert wird.1202 Im Gegensatz zu Staaten, Internationalen Organisationen und mittlerweile auch – begrenzt auf bestimmte Bereiche wie das Völkerstrafrecht – Individuen, sind private Unternehmen (noch) keine Völkerrechtssubjekte.1203 Einzig bei der Durchsetzung von Investitionsrechten im Rahmen von Investor-Staat-Schiedsverfahren wird der Investor als partielles Völkerrechtssubjekt anerkannt,1204 das heißt, er kann seine Rechte direkt (ohne Vermittlung durch den Heimatstaat) geltend machen.1205 Umgekehrt wird die Frage, ob Unternehmen an die Einhaltung der Menschenrechte gebunden sind, ihnen also auch völkerrechtliche Pflichten auferlegt werden können, von der herrschenden Meinung im Völkerrecht verneint.1206 Entsprechend besteht ein Ungleichgewicht zwischen partieller Völkerrechtssubjektivität von Unternehmen im Bereich des Investitionsrechts, das ihnen Rechte einräumt, und fehlender Rechtsbindung an das Menschenrechtsregime, das ihnen Pflichten zur Achtung basaler individueller und kollektiver Ansprüche auferlegen würde.1207 1202 Vgl. McCorquodale, Robert M./ Smit, Lise, Human Rights, Responsibilities and Due Diligence: Key Issues for a Treaty, in: Deva, Surya/ Bilchitz, David (Hrsg.), Building a Treaty on Business and Human Rights. Context and Contours, Cambridge/ New York 2017, S. 216–237; Michalowski, Sabine, Due Diligence and Complicity: A Relationship in Need of Clarification, in: Deva, Surya/ Bilchitz, David (Hrsg.), Human Rights Obligations of Business. Beyond the Corporate Responsibility to Protect?, Cambridge/ New York 2013, S. 218– 242. 1203 Vgl. Arnauld, Völkerrecht (Fn. 21), S. 24, 437 [Rn. 66–68, 985]. 1204 Vgl. Braun, Tillmann Rudolf, Ausprägung der Globalisierung: Der Investor als partielles Subjekt im internationalen Investitionsrecht. Qualität und Grenzen dieser Wirkungseinheit, Baden-Baden 2012. 1205 Vgl. Arnauld, Völkerrecht (Fn. 21), S. 445 [Rn. 1003]. 1206 Vgl. Fremuth, Menschenrechte (Fn. 45), S. 39f.; Kaleck/ Saage-Maß, Unternehmen vor Gericht (Fn. 70), S. 55; Ruggie, Guiding Principles (Fn. 214), S. 13 [Ziff. 11]. 1207 Vgl. Aragão, Daniel M./ Roland, Manoela C., The Need for a Treaty. Expectations on Counter-Hegemony and the Role of Civil-Society, in: Deva, Surya/ 5.2 Extraterritoriale Schutzpflichten für Heimatstaaten transnationaler Unternehmen 333 Folglich bevorteilt die Verrechtlichung transnationaler Prozesse gegenwärtig die ökonomisch und was die Einwirkungsmöglichkeiten auf nationale und internationale Rechtsetzungsprozesse anbelangt auch politisch mächtigeren Akteure und leistet parallel dazu einer Entrechtlichung großer Teile der Weltbevölkerung Vorschub.1208 Denn indem das Völkerrecht Unternehmen gewisse Rechte gewährt, ohne sie zugleich menschenrechtlich zu binden, fördert es einseitig globale privatwirtschaftliche Aktivitäten zu Lasten aller anderen Akteure (Staaten, Völker, Individuen).1209 Dieses Ungleichgewicht ist Ausdruck der Fähigkeit transnationaler Unternehmen, politische Entscheidungen auf nationaler wie auch auf internationaler Ebene in einem Maße beeinflussen zu können, das sie von anderen transnational agierenden Akteuren (z. B. NGOs) qualitativ abhebt.1210 Jeder Staat verfügt freilich über die Möglichkeit, die Menschenrechtsbindung von privaten Akteuren durch Setzung entsprechender Rechtsnormen gesetzlich auf nationaler Ebene zu verankern, um neben dem vertikalen Effekt der Menschenrechte, der das Verhältnis zwischen staatlichen Institutionen und Individuen betrifft, auch einen horizontalen Effekt in dem Verhältnis privater Akteure untereinander herbeizuführen.1211 Ein prägendes Merkmal von transnationalen Unternehmen ist jedoch ihre Flexibili- Bilchitz, David (Hrsg.), Building a Treaty on Business and Human Rights. Context and Contours, Cambridge 2017, S. 129–153, hier S. 134f. 1208 Vgl. Kreide, Regina, (Un)Gerechtigkeit. Zwischen normativer Theorie und Gesellschaftsanalyse, in: Kreide, Regina/ Niederberger, Andreas (Hrsg.), Internationale Politische Theorie. Umrisse und Perspektiven eines neuen Forschungsfeldes, Stuttgart 2016, S. 171–185, hier S. 181–183. 1209 Vgl. Deva, Scope of the Proposed Business and Human Rights Treaty (Fn. 197), S. 159f.; Kaleck/ Saage-Maß, Unternehmen vor Gericht (Fn. 70), S. 56. 1210 Vgl. González Correa, Flor, Human Rights Ltd.: An Alternative Approach to Assessing the Impact of Transnational Corporations on Human Rights, in: Mills, Kurt/ Karp, David Jason (Hrsg.), Human Rights Protection in Global Politics. Responsibilities of States and Non-State Actors, Basingstoke/ New York 2015, S. 159–179, hier S. 159f.; Karp, David Jason, Responsibility for Human Rights. Transnational Corporations in Imperfect States, Cambridge 2014, S. 28. 1211 Vgl. Karp, Responsibility for Human Rights (Fn. 1210), S. 27. Beispielsweise ist es Individuen in Australien, Belgien, Frankreich, Kanada, dem UK und den USA u. a. möglich, Unternehmen wegen Menschenrechtsverletzungen zu verklagen, vgl. Aaronson, Susan Ariel/ Higham, Ian, Putting the Blame on Governments: Why Firms and Governments Have Failed to Advance the Guiding Principles on Business and Human Rights, in: Mills, Kurt/ Karp, David Jason (Hrsg.), Human Rights Protection in Global Politics. Responsibilities of States and Non-State Actors, Basingstoke/ New York 2015, S. 113–136, hier S. 121; 5. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee II 334 tät, sie kontrollieren Produktionsstätten und Niederlassungen in mehreren Staaten und der Sitz der Muttergesellschaft kann problemlos an einen anderen Ort verlegt werden, sollten die nationalen Gesetze als zu restriktiv empfunden werden. Solange Staaten um Wettbewerbsvorteile konkurrieren, um Kapital anzulocken, und zugleich die Menschenrechtsbindung von privaten Akteuren allein eine nationale Angelegenheit bleibt, finden transnationale Unternehmen leicht einen Standort, an dem ihnen keine menschenrechtlichen Fesseln angelegt werden. Eine Konvergenz nationaler Rechtssysteme wäre daher, so auch das Ergebnis einer Studie für das Büro des Hohen Kommissars der Vereinten Nationen für Menschenrechte (OHCHR), wünschenswert, wenn auch mit diversen Schwierigkeiten verbunden.1212 Vor dem Hintergrund der wachsenden wirtschaftlichen Macht und politischen Einflussmöglichkeiten auf nationaler und internationaler Ebene sowie offensichtlichen Menschenrechtsverletzungen von transnationalen Unternehmen etwa in der Textilindustrie1213 oder im Bergbausektor1214 sowie beim Aufbau und bei der Perpetuierung von Kriegsökonomien1215 erscheint daher eine globale Rahmensetzung zur Regulierung der Aktivitäten von transnationalen Unternehmen geboten, um grundlegende Menschenrechte effektiv vor den überwiegend abstrakten Schädigungen durch diese mächtigen transnational agierenden Akteure schützen zu können. Entscheidend ist hierbei, dass die konzeptionelle Logik der Schutzverantwortung auch in diesen Konstellationen auf den Kopf gestellt wird, denn externe Akteure treten in diesem Kontext auch als Verletzer basaler Misereor/ Gemanwatch (Hrsg.), Globales Wirtschaften und Menschenrechte. Deutschland auf dem Prüfstand, Aachen/ Berlin 2014, S. 102. 1212 Vgl. Zerk, Jennifer, Corporate Liability for Gross Human Rights Abuses. Towards a Fairer and More Effective System of Domestic Law Remedies. A Report Prepared for the Office of the UN High Commissioner for Human Rights, 2013, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, www.ohchr.org/Documents/Iss ues/Business/DomesticLawRe medies/StudyDomesticeLawRemedies.pdf, S. 105–110. 1213 Vgl. Centre for Research on Multinational Corporations (SOMO)/ Clear Clothing Campaign, Fatal Fashion. Analysis of Recent Factory Fires in Pakistan and Bangladesh: A Call to Protect and Respect Garment Workers‘ lives, October 2013, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, http://digitalcommons.ilr.corn ell.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=2839&context=globaldocs, S. 12f. 1214 Vgl. Burgis, Tom, Der Fluch des Reichtums. Warlords, Konzerne, Schmuggler und Plünderung Afrikas, Bonn 2017. 1215 Vgl. Nordstrom, Shadows of War (Fn. 914), S. 33f. 5.2 Extraterritoriale Schutzpflichten für Heimatstaaten transnationaler Unternehmen 335 Menschenrechte in Erscheinung.1216 Dies geschieht entweder in Kooperation mit dem Gaststaat oder vor dem Hintergrund schwacher staatlicher Institutionen, die ihrer vorrangigen Schutzpflicht nicht nachkommen können. Individuen und Gruppen bedürfen in diesen Fällen des Schutzes vor den Handlungen von Dritten, also den transnationalen Konzernen, der ihnen aber nicht von den staatlichen Institutionen gewährt wird oder nicht gewährt werden kann. Hier könnte eine globale Rahmensetzung Abhilfe schaffen, die die Ansprüche der bedrohten Individuen und Gruppen gegenüber den staatlichen Institutionen und den transnationalen Akteuren bejaht und ihre Durchsetzung regelt.1217 Verschiedene unverbindliche Initiativen zur Definition und Wahrnehmung einer ‚Corporate Social Responsibility‘ wie das Lern- und Diskussionsforum UN Global Compact,1218 die auf eine freiwillige Selbstverpflichtung von transnationalen Unternehmen ohne Sanktionsmechanismen setzen, haben sich bislang als untaugliches Instrument erwiesen, die universelle Achtung der Menschenrechte durch transnationalen Unternehmen entscheidend zu forcieren oder Opfern den Zugang zu einem subsidiären Rechtsschutz zu gewähren.1219 Angesichts der komplexen globalen Produktionsketten und dem Zusammenwirken von staatlichen Institutionen und TNCs bei Menschenrechtsverletzungen im Rahmen unternehmeri- 1216 Vgl. Bernstorff, „Land Grabbing“ und Menschenrechte (Fn. 196), S. 42. 1217 Vgl. Kaleck/ Saage-Maaß, Unternehmen vor Gericht (Fn. 70), S. 115f.; Karp, Responsibility for Human Rights (Fn. 1210), 54–61; Karp, The Concept of Human Rights Protection (Fn. 53), S. 150–155; Bernstorff, ‚Land Grabbing‘ und Menschenrechte (Fn. 196), S. 19, 42f. 1218 Der Global Compact ist ein aus zehn Grundsätzen bestehender Pakt zwischen VN und der Privatwirtschaft mit dem Ziel der Förderung des gesellschaftlichen Engagements von Unternehmen. Die beiden ersten Grundsätze behandeln explizit die unternehmerische Verantwortung für die Einhaltung der Menschenrechte: „Priciple 1: Businesses should support and respect the protection of international proclaimed human rights; and Principle 2: make sure that they are not complicit in human rights abuses“, The United Nations Global Compact, The Ten Principles of the UN Global Compact, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.unglobalcompact.org/what-is-gc/mission/principl es. 1219 Für diese kritische Position siehe stellvertretend Sethi, S. Prakash/ Schepers, Donald H., United Nations Global Compact: The Promise-Performance Gap, in: Journal of Business Ethics Jg. 33 (2014), Nr. 122/2, S. 193–208. Für die Gegenposition siehe stellvertretend Rasche, Andreas/ Waddock, Sandra, Global Sustainability Governance and the UN Global Compact: A Rejoinder to Critics, in: Journal of Business Ethics Jg. 33 (2014), Nr. 122/2, S. 209–216. 5. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee II 336 scher Tätigkeit kann gegenwärtig daher eher von einem vorherrschenden „System der kollektiven Unverantwortung“ gesprochen werden.1220 Vor diesem Hintergrund werden im Folgenden drei Initiativen auf Ebene der VN untersucht, die mit teilweise voneinander abweichenden Schwerpunkten und Bewertungen eine verbindliche internationale Regulierung von TNCs diskutieren: Die von einer Arbeitsgruppe der VN- Menschenrechtskommission ausgearbeiteten und im Jahr 2003 vorgestellten Norms on the Responsibilities of Transnational Corporations and Other Business Enterprises with Regard to Human Rights (UN Norms), die von John Ruggie, dem Sonderbeauftragten des VN-Generalsekretärs für die Frage der Menschenrechte und transnationaler Unternehmen sowie anderer Wirtschaftsunternehmen im Jahr 2011 vorgelegten Guiding Principles on Business and Human Rights (Guiding Principles) und die seit 2015 andauernden Verhandlungen der vom VN-Menschenrechtsrat eingerichteten Open- Ended Intergovernmental Working Group on Transnational Corporations and Other Business Enterprises with Respect to Human Rights (OEIGWG), in deren Rahmen bereits 2018 ein erster Vertragsentwurf (Zero Draft) sowie im Jahr darauf dessen überarbeitete Version (Revised Draft) besprochen wurden. Völkerrechtliche Regulierung I: Die UN-Norms Die UN Norms aus dem Jahr 2003 stellen dasjenige VN-Dokument dar, in dem das bisher umfangreichste Set an menschenrechtlichen Verpflichtungen für TNCs formuliert wurde.1221 Das Dokument geht auf die vier Jahre andauernde Arbeit (2000–2003) einer fünfköpfigen Expertengruppe zurück, die von der VN-Menschenrechtskommission einberufen wurde und die u. a. in öffentlichen Konsultationen die Positionen aller relevanten Akteure angehört hat. In der Präambel wird festgestellt, dass die Aktivitäten transnationaler Unternehmen potentiell schädliche Wirkungen auf Men- 5.2.2.2 1220 Vgl. Kaleck/ Saage-Maaß, Unternehmen vor Gericht (Fn. 70), S. 104. 1221 Vgl. Bilchitz, David, Corporate Obligations and a Treaty on Business and Human Rights. A Constitutional Law Model?, in: Deva, Surya/ Bilchitz, David (Hrsg.), Building a Treaty on Business and Human Rights. Context and Contours, Cambridge 2017, S. 185–215, hier S. 191ff.; Deva, Surya, Conclusion: Connecting the Dots, in: Deva, Surya/ Bilchitz, David (Hrsg.), Building a Treaty on Business and Human Rights. Context and Contours, Cambridge 2017, S. 472–494, hier S. 474f. 5.2 Extraterritoriale Schutzpflichten für Heimatstaaten transnationaler Unternehmen 337 schenrechte und das Leben von Individuen erzeugen können.1222 Daher werden sowohl Staaten als auch transnationalen Unternehmen weitgehende Pflichten auferlegt: „States have the primary responsibility to promote, secure the fulfilment of, respect, ensure respect of and protect human rights recognized in international as well as national law, including ensuring that transnational corporations and other business enterprises respect human rights. Within their respective spheres of activity and influence, transnational corporations and other business enterprises have the obligation to promote, secure the fulfilment of, respect, ensure respect of and protect human rights recognized in international as well as national law, including the rights and interests of indigenous peoples and other vulnerable groups. 1223 Transnationalen Unternehmen werden in den UN Norms ausdrücklich als Adressat der zwischenstaatlichen Menschenrechtsverträge benannt1224 und ihnen wird eine Reihe spezifischer Pflichten zugeschrieben, beispielsweise die Pflicht für Unternehmen, Entschädigungen für Menschenrechtsverletzungen zu zahlen, für die sie verantwortlich sind.1225 Dabei betont die Unterkommission die Unteilbarkeit der Menschenrechte, entsprechend sollen transnationale Unternehmen sowohl wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte wie das Recht auf Entwicklung oder die Rechte auf Nahrung und Gesundheit als auch zivile und politische Rechte achten.1226 Außerdem sollen sich transnationale Unternehmen auch nicht an den R2P-Kernverbrechen beteiligen oder von diesen profitieren.1227 Demgegenüber wird die Existenz extraterritorialer Pflichten von der Unterkommission wenn überhaupt nur implizit bejaht.1228 Die im Vergleich zu der freiwilligen Global Compact-Initiative augenfällige Rigorosität der UN Norms löste in der VN-Menschenrechtskommission kontroverse Debatten aus, vor allem Wirtschaftsverbände und Unternehmen sowie Regierungen des Globalen Nordens übten heftige Kritik, wo- 1222 Vgl. UN Sub-Commission on the Promotion and Protection of Human Rights, Norms on the Responsibilities of Transnational Corporations and Other Business Enterprises with Regard to Human Rights, UN Doc. E/CN.4/ Sub.2/2003/12/Rev. 2, 13.8.2003, zuletzt abgerufen am 30.10.2017, http://undo cs.org/E/CN.4/Sub.2/20 03/12/Rev. 2, S. 3. 1223 UN Sub-Commission, UN Norms (Fn. 1222), S. 4 [Ziff. 1]. 1224 Vgl. UN Sub-Commission, UN Norms (Fn. 1222), S. 1 [Präambel]. 1225 Vgl. UN Sub-Commission, UN Norms (Fn. 1222), S. 6 [Ziff. 18]. 1226 Vgl. UN Sub-Commission, UN Norms (Fn. 1222), S. 5 [Ziff. 12]. 1227 Vgl. UN Sub-Commission, UN Norms (Fn. 1222), S. 4 [Ziff 3]. 1228 Vgl. UN Sub-Commission, UN Norms (Fn. 1222), S. 4, 6 [Ziff. 1, 17]. 5. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee II 338 hingegen das Dokument gerade von zivilgesellschaftlichen AkteurInnen begrüßt wurde.1229 Die VN-Menschenrechtskommission verweigerte schließlich die Annahme des Dokuments1230 und empfahl als Kompromissformel die Ernennung eines Sonderbeauftragten des VN-Generalsekretärs, der zu dem Themenfeld Menschenrechte und Wirtschaft neue Vorschläge erarbeiten sollte, um eine Annäherung der gegensätzlichen Positionen in der Debatte einzuleiten.1231 49 Staaten stimmten für diese Resolution, drei dagegen, bei einer Enthaltung. Die USA begründeten ihre Ablehnung damit, dass sie jede Resolution zurückweisen würden, in der nicht von vorne herein erklärt wird, dass diese nicht auf die Schaffung von verbindlichen Verhaltensregeln für transnationale Unternehmen abzielt.1232 Völkerrechtliche Regulierung II: Guiding Principles VN-Generalsekretär Kofi Annan ernannte im Juli 2005 den österreichischamerikanischen Politikwissenschaftler John Ruggie zum Sonderbeauftrag- 5.2.2.3 1229 Vgl. Hamm, Brigitte, Menschenrechte und Privatwirtschaft in den UN. Ein verbindliches Regelwerk ist nicht auf der Agenda, in: Vereinte Nationen Jg. 56 (2008), Nr. 5, S. 219–224, hier S. 222. 1230 Die Menschenrechtskommission erklärte, dass das Dokument „has not been requested by the Commission and, as a draft proposal, has no legal standing , Commission on Human Rights, Responsibilities of Transnational Corporations and Related Business Enterprises with Regard to Human Rights, UN Doc. E/CN.4/DEC/2004/116, 20.4.2004. Siehe auch Misereor/ Global Policy Forum, Problematic Pragmatism. The Ruggie Report 2008: Background, Analysis and Perspectives, Juni 2008, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://ww w.world-economy-and-development.org/downloads/martensstrohscheidt.pdf, S. 2. 1231 Vgl. UN Human Rights Council, Human Rights and Transnational Corporations and Other Business Enterprises, UN Doc. E/CN.4/RES/2005/69, 20.4.2005, S. 1 [Ziff. 1]; Ruggie, Guiding Principles (Fn. 214), S. 3 [Introduction, Ziff. 2f.]. 1232 Statement of US Delegate Leonard Leo at the Commission on Human Rights on item 17 „Transnational Corporations , 20.4.2005, zitiert in Misereor/ Global Policy Forum, Problematic Pragmatism (Fn. 1230), S. 3. Neben den USA stimmten Südafrika und Australien gegen die Resolution, Burkina Faso enthielt sich. 5.2 Extraterritoriale Schutzpflichten für Heimatstaaten transnationaler Unternehmen 339 ten für Wirtschaft und Menschenrechte.1233 Ruggie ist einer der Architekten des Global Compact, entsprechend ablehnend äußerte er sich bereits in seinem ersten Zwischenbericht im Februar 2006 zu einer verbindlichen völkerrechtlichen Regulierung von Unternehmen, wie sie in den von ihm deutlich kritisierten UN Norms gefordert wurde.1234 Ruggie bevorzugt demgegenüber als Herangehensweise einen „principled pragmatism“,1235 der zu schnellen und effektiven Ergebnissen führen soll, und lehnt folglich verbindliche Regulierungen ab, da diese langwierige Verhandlungsprozesse benötigen und ohnehin nur eine Einigung auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner herbeiführen würden.1236 Zudem sei fraglich, wie verbindli- 1233 United Nations, Press Release, Secretary-General Appoints John Ruggie of United States Special Representative on Issue of Human Rights, Transnational Corporations, Other Business Enterprises, UN Doc. SG/A/934, 28.7.2005. 1234 „Instead, the Norms exercise became engulfed by its own doctrinal excesses. Even leaving aside the highly contentious though largely symbolic proposal to monitor firms and provide for reparation payments to victims, its exaggerated legal claims and conceptual ambiguities created confusion and doubt even among many mainstream international lawyers and other impartial observers. Two aspects are particularly problematic in the context of this mandate. One concerns the legal authority advanced for the Norms, and the other the principle by which they propose to allocate human rights responsibilities between states and firms. […] What the Norms have done, in fact, is to take existing state-based human rights instruments and simply assert that many of their provisions now are binding on corporations as well. But that assertion itself has little authoritative basis in international law – hard, soft, or otherwise [...]. In sum, there is fluidity in the applicability of international legal principles to acts by companies. But most of it involves quite narrow, albeit highly important, areas of international criminal law, with some indication of a possible future expansion in the extraterritorial application of home country jurisdiction over transnational corporations. None of these changes, however, support the claim on which the Norms rest: that international law has transformed to the point where it can be said that the broad array of international human rights attach direct legal obligations to corporations, a claim that has generated the most doubt and contestation , Ruggie, John, Interim Report of the Special Representative of the Secretary-General on the Issue of Human Rights and Transnational Corporations and Other Business Enterprises, UN Doc. E/CN/.4/2006/97, Februar 2006, S. 15f. [Ziff. 59, 64]. 1235 Ruggie definiert den Ansatz des „principled pragmatism“ als „an unflinching commitment to the principle of strengthening the promotion and protection of human rights as it relates to business, coupled with a pragmatic attachment to what works best in creating change where it matter most – in the daily lives of the people“, Ruggie, Interim Report 2006 (Fn. 1234), S. 20 [Ziff. 81]. 1236 Vgl. Ruggie, Interim Report 2006 (Fn. 1234), Ziff. 70; Hamm Menschenrechte und Privatwirtschaft in den UN (Fn. 1229), S. 223. 5. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee II 340 che Verpflichtungen überhaupt durchgesetzt werden könnten.1237 Auch in seinen Folgeberichten betont Ruggie durchweg die primäre Verpflichtung der Staaten, durch nationales Recht die Tätigkeiten von Unternehmen im eigenen Land zu regulieren und Opfern einen Rechtsweg zur Durchsetzung von Entschädigungsansprüchen zu eröffnen. Die zentralen Merkmale seiner Arbeit als Sonderbeauftragter des VN-Generalsekretärs waren mithin die Differenzierung zwischen völkerrechtlichen staatlichen Rechtspflichten und einer unverbindlichen privatwirtschaftlichen Verantwortung für die Achtung der Menschenrechte sowie Skepsis bezüglich der Existenz extraterritorialer Schutzpflichten.1238 Diese Schwerpunktsetzung schlägt sich vor allem in der Ausgestaltung des auf der Trias der Achtung (‚respect‘), des Schutzes (‚protect‘) und der Wiedergutmachung (‚remedy‘) basierenden Handlungsrahmens nieder, den Ruggie 2008 präsentierte1239 und der auch im Zentrum seines Abschlussberichts Guiding Principles on Business and Human Rights steht.1240 Ruggie unterstreicht in seinem Abschlussbericht, dass die Guiding Principles keine neuen völkerrechtlichen Pflichten schaffen, sondern allein die Implikationen der bereits vorhandenen Standards näher ausführen würden.1241 Bezüglich extraterritorialer Rechtspflichten des Heimatstaates transnationaler Unternehmen zeigt er sich äußerst zurückhaltend und erklärt in diesem Zusammenhang lediglich, dass Staaten gegenüber transnationalen Unternehmen die Erwartung deutlich machen sollten, dass Letztere im Rahmen ihrer Tätigkeiten auch im Ausland die Menschenrechte 1237 Vgl. Ruggie, John, Business and Human Rights – Treaty Road Not Travelled, 6.5.2008, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://sites.hks.harvard.edu/mrcbg /news/ruggie/Pages%20from%20ECM%20May_FINAL_JohnRuggie_may%20 10.pdf. 1238 Vgl. Hamm, Menschenrechte und Privatwirtschaft in den UN (Fn. 1229), S. 223. 1239 Vgl. Ruggie, John, Protect, Respect and Remedy: A Framework for Business and Human Rights. Report of the Special Representative of the Secretary-General on the Issue of Human Rights and Transnational Corporations and Other Business Enterprises, UN Doc. A/HRC/8/5, 7.4.2008. 1240 „The Framework rests on three pillars. The first is the State duty to protect against human rights abuses by third parties, including business enterprises, through appropriate policies, regulation and adjudication. The second is the corporate responsibility to respect human rights, which means that business enterprises should act with due diligence to avoid infringing on the rights of others and to address adverse impacts with which they are involved. The third is the need for greater access by victims to effective remedy, both judicial and non-judicial , Ruggie, Guiding Principles (Fn. 214), S. 4 [Introduction, Ziff. 6]. 1241 Vgl. Ruggie, Guiding Principles (Fn. 214), S. 5 [Introduction, Ziff. 14]. 5.2 Extraterritoriale Schutzpflichten für Heimatstaaten transnationaler Unternehmen 341 achten.1242 Im Hinblick auf staatliche Konzerne und auf Unternehmen, die von staatlichen Institutionen gefördert werden, fordert Ruggie indes zusätzliche politische Anstrengungen zur Prävention von Menschenrechtsverletzungen im Ausland ein. Die Verantwortung von Unternehmen, die Menschenrechte innerhalb der Reichweite der eigenen unternehmerischen Tätigkeit zu achten, betrachtet Ruggie hingegen explizit als „global standard of expected conduct“1243 und damit als soziale Norm und nicht als völkerrechtliche Pflicht. Von Unternehmen wird demnach erwartet, dass sie keine Menschenrechte verletzen oder entlang der Wertschöpfungskette zu Verletzungen beitragen.1244 Entsprechend sollen Unternehmen im Rahmen einer Sorgfaltsprüfung mögliche Menschenrechtsverletzungen identifizieren, verhindern und abmildern und sich zudem für tatsächliche Menschenrechtsverletzungen verantworten.1245 Neben dieser Konkretisierung von Maßnahmen zur Durchführung einer Sorgfaltsprüfung stießen vor allem Ruggies Vorschläge über die Installierung einiger praktischer Umsetzungsmechanismen zur Verbesserung der Performance staatlicher Institutionen im Hinblick auf die Überwachung der Einhaltung der Menschenrechte durch Unternehmen, zur Wahrung der Sorgfaltspflicht durch Unternehmen und zur Verbreiterung der rechtlichen (und nicht-rechtlichen) Zugangsmöglichkeiten für Opfer von Menschenrechtsverletzungen durch Unternehmen auf positive Resonanz.1246 Demgegenüber bemängeln KritikerInnen die kategorische Ablehnung einer verbindlichen Regulierung der Tätigkeiten von (transnationalen) Unternehmen1247 sowie die Zurückhaltung bei der Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten.1248 Ruggie hatte aus seiner Präferenz für eine unverbindliche Regulierung bereits in seinen jährlichen Zwischenberich- 1242 Vgl. Ruggie, Guiding Principles (Fn. 214), S. 7 [Ziff. 2]. 1243 Ruggie, Guiding Principles (Fn. 214), S. 13 [Ziff. 11]. 1244 Vgl. Ruggie, Guiding Principles (Fn. 214), S. 14 [Ziff. 13]. 1245 Vgl. Ruggie, Guiding Principles (Fn. 214), S. 16 [Ziff. 17]. 1246 Vgl. Ruggie, Guiding Principles (Fn. 214), S. 6–8, 23–27 [Ziff. 1–3; 26–31]. 1247 Vgl. Arnold, Denis G., Corporations and Human Rights Obligations, in: Business and Human Rights Journal Jg. 1 (2016), Nr. 2, S. 255–275. 1248 Vgl. Augenstein, Daniel/ Kinley, David, When Human Rights ‚Responsibilities‘ become ‚Duties‘: The Extraterritorial Obligations of States that Bind Corporations, in: Bilchitz, David/ Deva, Serya (Hrsg.), Human Rights Obligations of Business: Beyond the Corporate Responsibility to Respect?, Cambridge 2013, S. 271–294; Vgl. Schutter, Olivier de, Towards a New Treaty on Business and Human Rights, in: Business and Human Rights Journal Jg. 1 (2016), Nr. 1, S. 41–67, hier S. 45. 5. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee II 342 ten keinen Hehl gemacht, wobei dieses ‚soft law‘ aus seiner Sicht durchaus als Ausgangspunkt für die Entwicklung weiterer Instrumente zur Bestimmung der Verantwortung von (transnationalen) Unternehmen herangezogen werden könnte.1249 Die oben genannten Gründe die Ruggie für seine Zurückweisung verbindlicher völkerrechtlicher Regeln für Unternehmen und extraterritorialer Schutzpflichten anführt, sind indes wenig überzeugend. Zum einen ist seine juristische Begründung, dass staatliche Pflichten auf Territorium und/ oder Jurisdiktion aufgrund der Ausübung von hoheitlichen Aufgaben begrenzt seien, vor dem Hintergrund der Abwesenheit entsprechender Klauseln im IPwskR und der Möglichkeit, durch die Jurisdiktion des Heimatstaates über ein transnational agierendes Unternehmen Kontrolle auszuüben bzw. Einfluss zu nehmen, nicht unumstritten.1250 Zum anderen sind Verhandlungen über völkerrechtliche Verträge immer langwierig, aber es würde keinerlei verbindliche Regulierungen zwischen Staaten geben, wenn diese nicht irgendwann einmal in Angriff genommen worden wären.1251 Parallel zu den Arbeiten an einem bindenden Vertrag könnten wie etwa in Frankreich geschehen auf nationaler Ebene bereits Gesetze auf der Basis der Guiding Principles ausgearbeitet werden, die einen konkreten Beitrag zur Verhinderung von Menschenrechtsverletzungen durch transnationale Unternehmen leisten können.1252 Ruggies Bedenken hinsichtlich der Wirksamkeit eines, den konträren Positionen geschuldeten, kleinsten gemeinsamen Nenners treffen auch auf andere völkerrechtliche Abkommen zu und sind kein Argument dafür, dass man die Gesamtsituation nicht von einer menschenrechtlichen Perspektive aus verbessern könnte. Sein Einwurf schließlich, wonach fraglich sei, wie man verbindliche Regeln durchsetzen könne, trifft einen wunden 1249 Vgl. Ruggie, John, Business and Human Rights: Mapping International Standards of Responsibility and Accountability for Corporate Acts. Report of the Special Representative of the Secretary-General on the Issue of Human Rights and Transnational Corporations and Other Business Enterprises, UN Doc. A/HRC/4/35, 19.2.2007, S. 16 [Ziff. 49]. 1250 Vgl. Schutter, Towards a New Treaty (Fn. 1248), S. 45f.; Langford et al., Introduction (Fn. 65), S. 21. 1251 Vgl. Bilchitz, David, Introduction: Putting Flesh to the Bone, in: Deva, Surya/ Bilchitz, David (Hrsg.), Building a Treaty on Business and Human Rights. Context and Contours, Cambridge 2017, S. 1–24, hier S. 18. 1252 Diese Vorgehensweise begreift die Arbeit an einem verbindlichen universellen Vertragswerk als komplementär zu der Umsetzung der Guiding Principles auf nationaler Ebene, vgl. Deva, Scope of the Proposed Business and Human Rights Treaty (Fn. 197), S. 165. 5.2 Extraterritoriale Schutzpflichten für Heimatstaaten transnationaler Unternehmen 343 Punkt der praktischen Umsetzung völkerrechtlicher Normen im Allgemeinen und hat bei anderen Themen auch nicht dazu geführt (z. B. beim Klimaschutz das Kyoto-Protokoll und Übereinkommen von Paris), auf entsprechende Regelungen zu verzichten.1253 Freilich werden von zivilgesellschaftlichen AkteurInnen verschiedene Mechanismen, z. B. die Errichtung eines internationalen Gerichtshofs, diskutiert, deren Umsetzung sich als äußerst schwierig erweisen dürfte.1254 Allerdings verliert das Argument der Praktikabilität vor dem Hintergrund der raschen Zunahme an Investor- Staat-Schiedsverfahren1255 an Überzeugungskraft. Es scheint vielmehr eine Frage des politischen Willens zu sein, wem Möglichkeiten zur Klageerhebung aufgrund des Bruchs vertraglicher Verpflichtungen eingeräumt werden. Bislang genießt augenscheinlich der Investitionsschutz im Völkerrecht Vorrang vor der Verantwortung transnationaler Konzerne zur Achtung der Menschenrechte.1256 Die Guiding Principles wurden im Juni 2011 einstimmig vom VN-Menschenrechtsrat angenommen1257 und gelten bis heute als Referenzdokument bei der Ausgestaltung der nationalen Rahmensetzungen und innerhalb der fortgeführten Debatten zum Thema Wirtschaft und Menschenrechte. Sie etablierten erstmalig ein von der Staatengemeinschaft akzeptiertes Bündel von 31 Prinzipien sowie konkreten Empfehlungen zur Implementierung staatlicher Verpflichtungen zur Regulierung von Unternehmen sowie hinsichtlich der unternehmerischen Verantwortung zur Achtung der Menschenrechte.1258 Die konkrete Wirkung der Leitlinien muss jedoch bislang als äußerst begrenzt bewertet werden, denn die meisten 1253 Für eine Entgegnung auf die Argumente von Ruggie, vgl. Martens/ Seitz, The Struggle for a UN Treaty (Fn. 1198), S. 46–48; Bilchitz, Introdution (Fn. 1251), S. 16–19. 1254 Vgl. Misereor, Global Policiy Forum, Problematic Pragmatism (Fn. 1230), S. 9–11. 1255 Von 1996 bis 2016 ist die Zahl der Verfahren von sieben auf rund 770 angestiegen, vgl. Fritz, Thomas, Eine deutsche Erfindung geht um die Welt. Lateinamerika im Visier des internationalen Investitionsschutzes, in: Lateinamerika Nachrichten/ FDCL (Hrsg.), Alles rechtens? Konzernklagen gegen lateinamerikanische Staaten (LN-Dossier 16), September/ Oktober 2017, S. 4–8, hier S. 5. 1256 Vgl. Kaleck/ Saage-Maaß, Unternehmen vor Gericht (Fn. 70), S. 55; Deva, Scope of the Proposed Business and Human Rights Treaty (Fn. 197), S. 157, 165. 1257 United Nations Human Rights Council, Human Rights and Transnational Corporations and Other Business Enterprises, UN Doc. A/HRC/RES/17/4, 7.6.2011. 1258 Vgl. Mertens, Seitz, The Struggle for a UN Treaty (Fn. 1198), S. 14. 5. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee II 344 Staaten unterlassen es weiterhin, die Effekte unternehmerischen Handelns auf die Menschenrechte effektiv zu regulieren, Unternehmen nachdrücklich über ihre Verantwortung aufzuklären oder einen subsidiären Rechtsschutz bei Menschenrechtsverletzungen hiesiger Konzern im Ausland zu gewährleisten.1259 Ebenso haben nur wenige Firmen, verteilt auf ein paar Staaten, die Leitlinien überhaupt implementiert.1260 Im Allgemeinen lassen sich bei der Umsetzung der Guiding Principles in nationales Recht an den Beispielen Deutschland und Frankreich zwei unterschiedliche Herangehensweisen veranschaulichen. In Frankreich wurde das am 21.2.2017 von der französischen Nationalversammlung angenommene Loi relative au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d`ordre vom Verfassungsrat am 23.3.2017 in weiten Teilen bestätigt. Mit diesem Gesetz werden französische Großunternehmen (mit mindestens 5.000 Beschäftigten in Frankreich oder 10.000 Beschäftigten weltweit) verbindliche menschenrechtliche und umweltrechtliche Sorgfaltspflichten entlang der gesamten Wertschöpfungskette auferlegt und potentiellen Opfern von Menschenrechtsverletzungen durch französische Konzerne im Ausland eine Klagemöglichkeit vor französischen Gerichten eingeräumt.1261 Demgegenüber hat die deutsche Bundesregierung einen Nationalen Aktionsplan zur Implementierung der Guiding Principles vorgelegt, der die Befindlichkeiten und Interessen der Wirtschaft privilegierend 1262 weder eine verbindliche Regulierung der Handlungen deutscher Unternehmen im Ausland noch eine Klagemöglichkeit für Opfer von Men- 1259 Vgl. Aaronson/ Higham, Putting the Blame on Governments (Fn. 1211), S. 121. Die deutsche Bundesregierung hat im Dezember 2016 einen Nationalen Aktionsplan zu Wirtschaft und Menschenrechten verabschiedet, durch den die Guiding Principles auf die Aktivitäten deutscher Unternehmen national wie auch global in ihren Wertschöpfungs- und Lieferketten (rechtlich unverbindlich) angewendet werden, vgl. Business & Human Rights Resource Centre, Deutschland: Bundesregierung verabschiedet Nationalen Aktionsplan Wirtschaft und Menschenrechte, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://businesshumanrights.org/de/deutschland-ausw%C3 %A4rtiges-amt-schliesst-konsultati onsphase-zum-nationalen-aktionsplan-zu-wirtschaft-und-menschenrechten-ab. 1260 Vgl. Aaronson/ Higham, Putting the Blame on Governments (Fn. 1211), S. 130. 1261 Vgl. Cossart, Sandra/ Chaplier, Jérôme/ Beau de Lomenie, Tiphaine, The French Law on Duty of Care: A Historic Step towards Making Globalization Working for All, in: Business and Human Rights Journal Jg. 2 (2017), Nr. 2, S. 317–323, hier S. 320. 1262 Vgl. Kerkow, Uwe/ Seitz, Karolin, Regeln zu Wirtschaft und Menschenrechten. Wirtschaftslobby gegen jegliche Verbindlichkeit und wie die Politik darauf reagiert (=Brot für die Welt, Global Policy Forum, Misereor Policy Brie- 5.2 Extraterritoriale Schutzpflichten für Heimatstaaten transnationaler Unternehmen 345 schenrechtsverletzungen vor deutschen Gerichten vorsieht.1263 Der Umstand, dass die menschenrechtlichen Sorgfaltspflichten in dem Nationalen Aktionsplan ausschließlich freiwilliger Natur sind, wurde sowohl von zivilgesellschaftlichen AkteurInnen als auch vom VN-Sozialpaktausschuss gerügt.1264 Die beiden Beispiele lassen erkennen, dass die Guiding Principles sowohl als Ausgangspunkt für eine verbindliche Regulierung von Unternehmen durch eine entsprechende Verankerung von menschenrechtlichen Sorgfaltspflichten im nationalen Recht oder als Feigenblatt für eine vermeintliche Regulierung auf freiwilliger Basis genutzt werden können. Um diesen Ausweg aus einer verbindlichen Regulierung von transnational agierenden Unternehmen zu versperren, den die unverbindlichen Guiding Principles den Staaten offensichtlich ermöglichen, plädiert ein breites Bündnis aus zivilgesellschaftlichen AkteurInnen, VölkerrechtlerInnen und RegierungsvertreterInnen für die Verabschiedung eines völkerrechtlichen Vertrags, der die Staaten zur Überwachung einer verbindlichen menschenrechtlichen Sorgfaltspflicht für Unternehmen verpflichtet und ihnen somit auch extraterritoriale Schutzpflichten auferlegt. Schließlich verlangt die Realität der allgegenwärtigen privatwirtschaftlichen globalen Handels- und Wirtschaftsaktivitäten und der Schwäche staatlicher Institutionen vor allem im Globalen Süden geradezu danach, noch einmal neu über das Verhältnis von Staaten zu den auf ihrem Territorium beheimateten transnationalen Unternehmen sowie über die aus der Jurisdiktion erwachsenden Kontrollund Einflussmöglichkeiten nachzudenken. Völkerrechtliche Regulierung III: Erarbeitung eines verbindlichen Vertrags innerhalb der OEIGWG Ein Ausgangspunkt der Bemühungen, eine globale Verrechtlichung des Bereichs Wirtschaft und Menschenrechte herbeizuführen, ist die Diagnose, wonach der wirtschaftliche und politische Machtzuwachs transnationaler Unternehmen die Leistungsfähigkeit staatlicher Institutionen weiter ausge- 5.2.2.4 fing Mai 2018), zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.misereor.de/file admin/publikationen/briefing-regeln-zu-wirtschaft-und-menschenrechten.pdf. 1263 Vgl. Bundesregierung, Nationaler Aktionsplan Umsetzung der VN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte 2016–2020, Berlin 2017. 1264 Vgl. CESCR, Concluding Observations on the Sixth Periodic Report of Germany, UN Doc. E/C.12/DEU/CO/6, 12.10.2018, S. 2 [Ziff. 7–11]; Paasch, Deutsche Präferenz (Fn. 199), S. 19f. 5. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee II 346 höhlt und geschwächt habe. Diese Dynamik habe mit dazu beigetragen, in vielen Ländern eine Konstellation entstehen zu lassen, in der der Staat gemeinschaftlich mit transnationalen Unternehmen fundamentale Menschenrechte verletzt.1265 Aufgrund dieser Konstellation erscheint eine Stärkung der individuellen und kollektiven menschenrechtlichen Ansprüche auf Abwehr und Schutz gegenüber den staatlichen Organen und auf Abwehr gegenüber transnationalen Unternehmen angezeigt. Da Staaten oftmals nicht in der Lage oder gewillt sind, menschenrechtliche Ansprüche zu schützen und zu gewährleisten, können völkerrechtliche Regelungen und Regelungsinstanzen, die die extraterritorialen Schutzpflichten der Heimatstaaten festschreiben und durchsetzen, womöglich Abhilfe schaffen. Zugleich müsste in der internationalen Gesellschaft eine Abkehr von der Bevorzugung von Investoren- und Unternehmensinteressen zu Lasten der universellen Achtung der Menschenrechte eingeleitet werden. Dafür erforderlich wäre ein Mentalitätswandel vor allem bei EntscheidungsträgerInnen im Globalen Norden, der dazu führt, dass den Menschenrechten der Vorrang vor wirtschaftlichen Interessen eingeräumt und dass auf die Schaffung und Befähigung geeigneter Institutionen auf verschiedenen Ebenen (staatlich, regional, global) hingewirkt wird. Angesichts der Tatsache, dass eben jene EntscheidungsträgerInnen bewusst globale Rahmenbedingungen geschaffen haben, die die Interessen von Investoren und Unternehmen befördern, muss die Forderung nach innovativen Regulierungsmechanismen im Verhältnis Wirtschaft und Menschenrechte indes vornehmlich von anderen AkteurInnen in nationale und internationale Debatten eingebracht und kontinuierlich wiederholt werden. Aus diesem Gesamtzusammenhang wird ersichtlich, warum sich vor allem VertreterInnen der Zivilgesellschaft und einige Staaten aus dem Globalen Süden nicht mit den Guiding Principles begnügen und weiterhin auf die Verabschiedung verbindlicher Regelungen hinarbeiten. Sichtbarster Ausdruck dieser Bemühungen ist die Einrichtung einer Open-Ended Intergovernmental Working Group (OEIGWG) durch den VN-Menschenrechtsrat im Juli 2014 mit dem Mandat „to elaborate an international legally binding instrument to regulate, in international human rights law, the activities of transnational corporations and other business enterprises“.1266 1265 Vgl. Karp, Responsibility for Human Rights (Fn. 1210), S. 16–26. 1266 United Nations Human Rights Council, Elaboration of an International Legally Binding Instrument on Transnational Corporations and Other Business En- 5.2 Extraterritoriale Schutzpflichten für Heimatstaaten transnationaler Unternehmen 347 Die von Ecuador und Südafrika eingebrachte Resolution wurde mit 20 zu 14 Stimmen bei 13 Enthaltungen angenommen und veranschaulichte erneut die Uneinigkeit der Staatengemeinschaft hinsichtlich der Schaffung globaler Rechtsnormen in dieser Frage. Während alle außereuropäischen Entwicklungs- und Schwellenländer für die Resolution stimmten oder sich enthielten, votierten alle europäischen Staaten sowie Japan, Südkorea und die USA gegen die Einrichtung der Arbeitsgruppe. Der Resolution vorausgegangen waren zum einen eine Stellungnahme von Ecuador an den VN- Menschenrechtsrat im September 2013, die von 85 Staaten unterstützt würde, wonach ‚soft law‘ wie die Guiding Principles eben nicht ausreichend seien, um verbindliche Rechenschaftspflichten von transnationalen Unternehmen und rechtliche Entschädigungsmechanismen für Betroffene zu schaffen,1267 und zum anderen der Ende 2013 von 620 zivilgesellschaftlichen Gruppen (‚Treaty Alliance‘) unterzeichnete Call for an International Legally Binding Instrument on Human Rights, Transnational Corporations and Other Business Enterprises.1268 Die Einberufung der OEIGWG verdeutlichte erneut die Spaltung der beteiligten Akteure in zwei Lager: auf der einen Seite die Staaten des Globalen Nordens und die Lobbygruppen der Wirtschaft, beispielsweise die Internationale Handelskammer (ICC) oder das Business and Industry Advisory Committee der OECD (BIAC), die unverbindliche Regulierungen bevorzugen und durch die Arbeitsgruppe die Implementierung der Guiding Principles in den nationalen Rechtsordnungen gefährdet sehen. Auf der anderen Seite stehen Staaten des Globalen Südens und die ‚Treaty Alliance‘, die in der Verabschiedung eines völkerrechtlichen Vertragswerks einen Weg sehen, durch die Setzung verbindlicher Standards den Menschenrechtsschutz weltweit zu stärken.1269 terprises with Respect to Human Rights, UN Doc. A/HRC/RES/26/9, 14.7.2014, S. 2 [Ziff. 1]. 1267 Vgl. Representative of Ecuador to the UN Human Rights Council, Statement of Behalf of a Group of Countries at the 24rd Session of the Human Rights Council, September 2013, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://business-hu manrights.org/sites/default/files/media/documents/statement-unhrc-legally-bin ding.pdf. 1268 Treaty Alliance, Call for an International Legally Binding Instrument on Human Rights, Transnational Corporations and Other Business Enterprises (= Bangkok Joint Statement) 2013, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://st atic1.squarespace.com/static/53da9e43e4b07d85121c5448/t/59120caaa5790ad8 728e1285/1494355115520/2013+Bangkok+Joint+1st+Statement.pdf. 1269 Vgl. Martens/ Seitz, The Struggle for a UN Treaty (Fn. 1198), S. 14–16; Deva, Connecting the Dots (Fn. 1221), S. 478f. 5. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee II 348 Die OEIGWG kommt seit 2015 jeweils einmal jährlich zu einer mehrtägigen Sitzungsperiode zusammen und diskutierte in der vierten Sitzungsperiode (2018) einen ersten Vertragsentwurf. ‚Open-Ended‘ bedeutete in diesem Zusammenhang, dass die Partizipation an der Arbeitsgruppe allen VN-Mitgliedsstaaten und Staaten mit Beobachterstatus sowie allen Nichtregierungsorganisationen mit einem Beraterstatus beim Wirtschafts- und Sozialrat der VN und weiteren Akteuren, wie etwa nationalen Menschenrechtsinstituten, offen steht.1270 Die USA hatten schon bei der Abstimmung im VN-Menschenrechtsrat über die Einrichtung der Arbeitsgruppe angekündigt, sich nicht an dieser zu beteiligen, und zugleich alle anderen Staaten dazu aufgefordert, es ihnen gleichzutun.1271 Die EU vertrat ebenfalls eine skeptische bis ablehnende Position, indem sie erklärte, dass „we however deeply regret that the resolution presented by Ecuador and South Africa unnecessarily polarized the debate as if there could be two camps, in favour or against progress on prevention of and remedy to business-related human rights abuses. We are further concerned that this resolution focuses de facto on transnational corporations, while it is a fact that many abuses are committed by enterprises at the domestic level“.1272 Diese Form der Diskriminierung widerspräche den Guiding Principles, zudem sei es verwunderlich, dass trotz geeigneter Foren (z. B. der UN Working Group on Business and Human Rights) auf die Etablierung einer weiteren Arbeitsgruppe gedrängt worden sei. Angesichts dieser Gesamtsituation beschlossen die EU-Staaten geschlossen gegen die Resolution zu stimmen und riefen (wie schon die USA) andere Staaten dazu auf, ebenso zu handeln.1273 Den Höhepunkt des EU-Statements bildete indes die Lageeinschätzung, dass die Einrichtung einer Arbeitsgruppe den VN-Menschenrechtsrat auf Jahre hinaus spalten würde.1274 Trotz des Aufbaus dieser verbalen Drohkulisse wurde durch die Mehrzahl der abgegebenen Stim- 1270 Vgl. Martens/ Seitz, The Struggle for a UN Treaty (Fn. 1198), S. 18. 1271 Vgl. Townley, Stephen, Explanation of Vote A/HRC/26/L.22/Rev. 1 on BHR Legally-Binding Instrument. Statement by the Delegation of the United States of America, 26.4.2014, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://geneva.usmissi on.gov/2014/06/26/proposed-working-group-would-undermine-efforts-to-imple ment-guiding-principles-on-business-and-human-rights/. 1272 Representative of the European Union to the UN Human Rights Council, Explanation of the Vote – Resolution L.22, 26th Session -Item 3, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.globalpolicy.org/images/pdfs/GP FEurope/HRC_resolution_Explanation_of_vote_EU.pdf, S. 2f. 1273 Vgl. Representative of the EU, Explanation of the Vote (Fn. 1272), S. 3. 1274 „We are at a critical juncture. If this resolution is adopted, it will divide the Council not only on the vote, but in the years to come. If the Open-Ended In- 5.2 Extraterritoriale Schutzpflichten für Heimatstaaten transnationaler Unternehmen 349 men die Resolution verabschiedet. Im Übrigen haben sich VertreterInnen der EU sowie auch einzelner EU-Mitgliedstaaten während der ersten Sitzungsperiode zwar nur an einem Tag, in den folgenden Jahren jedoch durchgehend an den Verhandlungen beteiligt.1275 Die Sprachregelung von ‚zwei Blöcken‘ verschleiert indes den Umstand, dass es sich bei Befürwortern und GegnerInnen der Einberufung einer Arbeitsgruppe nicht um homogene Zusammenschlüsse handelt.1276 Beispielsweise nimmt die EU-Kommission eine blockierende Position in der Arbeitsgruppe ein, wohingegen das EU-Parlament dieses Unterfangen unterstützt. Und während Frankreich eine konstruktive Mitarbeit der europäischen Staaten und der EU befürwortet, sprach sich Deutschland erfolgreich dagegen aus, den Vertragsentwurf in der vierten Sitzungsperiode seitens EU überhaupt zu kommentieren.1277 Und auch unter den BefürworterInnen gibt es unterschiedliche Ansichten zu wesentlichen Punkten: erstens, im Hinblick auf die Reichweite eines möglichen Vertragswerks: Sollte sich dieses auf transnationale Unternehmen beschränken oder alle Unternehmen umfassen? Zweitens herrscht Uneinigkeit hinsichtlich der Inklusion von extraterritorialen Pflichten und drittens besteht kein Konsens bezüglich einer Fixierung direkter völkerrechtlicher Verpflichtungen für TNCs.1278 tergovernmental Working Group is established, the EU and its Member States will not participate for the abovementioned reasons“, Representative of the EU, Explanation of the Vote (Fn. 1272), S. 3. 1275 Vgl. George, Erika R./ Laplante, Lisa J., Access to Remedy. Treaty Talks and the Terms of a New Accountability Account, in: Bilchitz, David/ Deva, Serya (Hrsg.), Human Rights Obligations of Business: Beyond the Corporate Responsibility to Respect?, Cambridge 2013, S. 377–407, hier S. 388. 1276 Vgl. Martens/ Seitz, The Struggle for a UN Treaty (Fn. 1198), S. 24–28. Surya Deva schlägt daher eine Kategorisierung in vier Lager vor: Staaten, die die Guiding Principles unterstützen und einen Vertrag ablehnen; Staaten die einen Vertrag befürworten, die Guiding Principles jedoch ablehnen; Staaten, die sowohl den Vertrag als auch die Guiding Principles unterstützen sowie unentschlossene Staaten, vgl. Deva, Scope of the Proposed Treaty (Fn. 197), S. 164f. 1277 Vgl. Paasch, Deutsche Präferenz (Fn. 199), S. 19. 1278 Eine Übersicht über einzelne Positionen und die thematischen Schwerpunkte in den ersten vier Sitzungsperioden, bieten die Reports der Arbeitsgruppen-Berichterstatterin an den VN-Menschenrechtsrat, vgl. Espinosa, María Fernanda, Report on the First Session of the Open-ended Intergovernmental Working Group on Transnational Corporations and Other Business Enterprises with Respect to Human Rights, with the Mandate of Elaborating an International Legally Binding Instrument, UN Doc. A/HRC/31/50, 5.2.2016, S. 9–20; Espinosa, María Fernanda, Report on the Second Session of the Open-ended In- 5. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee II 350 In Einklang mit dem Mandat des VN-Menschenrechtsrats bereitete der Berichterstatter der OEIGWG im Vorfeld der dritten Sitzungsperiode im Oktober 2017 ein Dokument mit den Grundelementen für den Entwurf eines zukünftigen bindenden Vertragswerks vor,1279 das allerdings erst vier Wochen vor Beginn der Arbeitsphase an die TeilnehmerInnen verteilt wurde. Das Elements Document wurde im Anschluss an die beiden ersten Sitzungsperioden und zahlreichen Konsultationen mit allen beteiligten AkteurInnen von der Ecuadorianischen Delegation um die ehemaligen AußenministerInnen Maria Fernanda Espinosa und Guillaume Long erstellt, die zudem als die beiden ersten BerichterstatterInnen der OEIGWG fungierten. Inhaltlich knüpft das Dokument an die UN Norms und die daran anschließenden Debatten in der damaligen VN-Menschenrechtskommission an, die wiederum zur Ernennung John Ruggies als Sondergesandten für das Themenfeld Wirtschaft und Menschenrechte führten. Mit dem Elements Document schlug das Pendel in die Richtung der BefürworterInnen einer verbindlichen Verpflichtung für transnationale Unternehmen sowie extraterritorialer Schutzpflichten für deren Heimatstaaten zurück. Pointiert werden diese Anliegen in dem Abschnitt 1.3 („Purpose“) vorgebracht: „To create an international legally binding framework that aims to guarantee the respect, promotion and protection of human rights against violations or abuses resulting from the activities of TNCs and OBEs [Other Business Enterprises, Anmerkung D.P.], in order to – ensure civil, administrative and criminal liability of TNCs and OBEs regarding human rights violations or abuses; – include mechanisms to guarantee the access to justice and effective remedy for such human rights violations or abuses committed by TNCs tergovernmental Working Group on Transnational Corporations and Other Business Enterprises with Respect to Human Rights, UN Doc. A/HRC/34/47, 4.1.2017, S. 6–22 sowie ihrer Nachfolger, Guillaume Long und Luis Gallegos, vgl. Long, Guillaume, Report of the Third Session of the Open-Ended Intergovernmental Working Group on Transnational Corporations and Other Business Enterprises with Respect to Human Rights, UN Doc. A/HRC/37/67, 24.1.2018; Gallegos, Luis, Report of the Forth Session of the Open-Ended Intergovernmental Working Group on Transnational Corporations and Other Business Enterprises with Respect to Human Rights, UN Doc. A/HRC/40/48, 2.1.2019. 1279 Chairmanship of the OEIGWG, Elements for the Draft Legally Binding Instrument on Transnational Corporations and Other Business Enterprises with Respect to Human Rights, 29.9.2017, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, http://ww w.ohchr.org/Documents/HRBodies/HRCouncil/WGTransCorp/Session3/Legal lyBindingInstrumentTNCs_OBEs.pdf. 5.2 Extraterritoriale Schutzpflichten für Heimatstaaten transnationaler Unternehmen 351 and OBEs, including adequate remediation and guarantees of non-repetition, as well as the strengthening of international cooperation between all relevant actors; – include obligations to prevent such adverse human rights impacts; – reaffirm that State Parties‘ obligations regarding the protection of human rights do not stop at their territorial borders.“1280 Zu den Kernelementen des Dokuments zählt der Berichterstatter die prinzipielle Anerkennung des Vorrangs menschenrechtlicher Normen vor den Bestimmungen aus Handels- und Investitionsverträgen, eine Behauptung, die völkerrechtlich durchaus umstritten ist.1281 Hinsichtlich der Elemente der primären staatlichen Verpflichtung, die Menschenrechte zu achten, zu schützen und zu fördern,1282 sowie der Verpflichtung von transnationalen Unternehmen, das nationale Recht und die Menschenrechte zu achten sowie negativen Effekten auf die Menschenrechte vorzubeugen und Wiedergutmachung zu leisten,1283 enthält das Dokument zahlreiche Einzelbestimmungen. Zugleich werden Prinzipien bezüglich der Regelungen über die rechtliche Haftbarkeit,1284 über den Zugang zu effektiven Rechtsbehelfen für Opfer von Menschenrechtsverletzungen durch transnationale Unternehmen,1285 über die rechtliche Zuständigkeit1286 und über die internationale Zusammenarbeit1287 vorgeschlagen. Gerade der Abschnitt über die rechtliche Zuständigkeit streicht in aller Klarheit die Existenz extraterritorialer Schutzpflichten heraus: „TNCs and OBEs ‚under the jurisdiction‘ of the State Party could be understood as any TNC and OBE which has its center of activity, is registered or domiciled, or is headquartered or has substantial activities in the State concerned, or whose parent or controlling company presents such a connection to the state concerned. Particularly it has been considered that the legally binding instrument has an enormous potential to avoid TNCs and other OBEs from making use of limitations 1280 Chairmanship of the OEIGWG, Elements (Fn. 1279), S. 3f. [Ziff. 1.3]. 1281 Vgl. Chairmanship of the OEIGWG, Elements (Fn. 1279), S. 3 [Ziff. 1.2]. Zur völkerrechtlichen Einordnung siehe Opel, Ausländische Agrarinvestitionen (Fn. 70), S. 264–296. 1282 Vgl. Chairmanship of the OEIGWG, Elements (Fn. 1279), S. 5f. [Ziff. 3]. 1283 Vgl. Chairmanship of the OEIGWG, Elements (Fn. 1279), S. 3, 6 [Ziff. 1.2, 3.2]. 1284 Vgl. Chairmanship of the OEIGWG, Elements (Fn. 1279), S. 6 – 8 [Ziff. 3.2 – 5]. 1285 Vgl. Chairmanship of the OEIGWG, Elements (Fn. 1279), S. 9f. [Ziff. 6]. 1286 Vgl. Chairmanship of the OEIGWG, Elements (Fn. 1279), S. 10f. [Ziff. 7]. 1287 Vgl. Chairmanship of the OEIGWG, Elements (Fn. 1279), S. 12 [Ziff. 8]. 5. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee II 352 established by territorial jurisdiction in order to escape from potential prosecution in the host States where they operate“.1288 Dieses „broad concept of jurisdiction“1289 ermögliche es den Opfern, Wiedergutmachung durch ein Gericht entweder in dem Land zu erhalten, in dem die Schädigung passiert ist, oder in jenem Land, in dem der Mutterkonzern seinen Standort hat. Zusätzlich bringt die ekuadorianische Delegation als gerichtliche Instanzen auf internationaler Ebene die Schaffung eines ‚International Court on Transnational Corporation and Human Rights‘ oder die Einrichtung einer entsprechenden Kammer bei bereits existierenden internationalen und regionalen Gerichtshöfen zur Überwachung der vertraglichen Verpflichtungen ins Gespräch. Darüber hinaus könne als außergerichtliche Instanz ein aus 18 Experten bestehendes ‚Committee on the Issue of Business and Human Rights‘ geschaffen werden, das u. a. die Fortschritte in den einzelnen Ländern überwacht und gegebenenfalls Aktivitäten von TNCs vor Ort untersucht.1290 Wie nicht anders zu erwarten war, wurde das Elements Document während der dritten Sitzungsperiode der OEIGWG im Oktober 2017 kontrovers diskutiert. Vor allem die EU versuchte mit ihren wiederholten Hinweisen auf die Vorzugswürdigkeit der Guiding Principles und auf die Benachteiligung nationaler Unternehmen durch die ausschließliche Beschäftigung mit transnational agierenden Unternehmen den Verhandlungsablauf zu blockieren.1291 Zudem äußerten die EU-RepräsentantInnen die Ansicht, dass nationale Regelungen ausreichend seien und es keiner völkerrechtlichen Verpflichtung von transnationalen Unternehmen bedürfe, bzw. diese nicht so einfach zu begründen seien. Ebenso mahnte die EU an, dass die Gaststaaten durch die Auferlegung von Rechtspflichten für transnationale Unternehmen potentiell ihre eigenen menschenrechtlichen Pflichten vernachlässigen und in der Konsequenz ihre Verantwortung auf die Unternehmen und deren Heimatstaaten abwälzen könnten.1292 Immerhin konnte ein Minimalkonsens dahingehend erzielt werden, dass die OEIGWG das Elements Document sowie die substantiellen Diskussionen und Verhandlungen zur Kenntnis genommen hat1293 und dass die nächsten Schritte in der Unterbreitung von schriftlichen Kommentaren 1288 Chairmanship of the OEIGWG, Elements (Fn. 1279), S. 11 [Ziff. 7]. 1289 Chairmanship of the OEIGWG, Elements (Fn. 1279), S. 11 [Ziff. 7]. 1290 Vgl. Chairmanship of the OEIGWG, Elements (Fn. 1279), S. 13f. [Ziff. 9]. 1291 Vgl. Long,, Draft Report (Fn. 1278), S. 4f., 11 [Ziff. 9–13, 54]. 1292 Vgl. Long, Draft Report (Fn. 1278), S. 10, 12 [Ziff. 41, 60]. 1293 Vgl. Long, Draft Report (Fn. 1278), S. 24 [Ziff. 125b]. 5.2 Extraterritoriale Schutzpflichten für Heimatstaaten transnationaler Unternehmen 353 und Vorschlägen aller beteiligten AkteurInnen an den Berichterstatter bis Ende Februar 2018, in der anschließenden Abhaltung von Konsultationen und sodann in der Abfassung und Verteilung eines alle Kommentare und Konsultationen berücksichtigenden Draft Legally Binding Instrument on Transnational Corporations and Other Business Entreprises with Respect to Human Rights rechtzeitig vor dem Beginn der 4. Sitzungsperiode bestehen sollten. Im Einklang mit diesen Vorgaben legte die Ecuadorianische Sitzungsleitung im Juli 2018 einen ersten Vertragsentwurf (Zero Draft) vor, der wiederum in der vierten Sitzungsperiode im Oktober desselben Jahres besprochen wurde.1294 Bemerkenswerterweise wurden einige der strittigen Punkte des Elements Document nicht in das Zero Draft übernommen:1295 So wird erstens im Vertragsentwurf nicht mehr der Vorrang der Menschenrechte gegenüber Handels- und Investmentverträgen behauptet, sondern festgehalten, dass zukünftige Verträge keine Klauseln enthalten dürften, die mit dem anvisierten Legally Binding Instrument in Konflikt stehen und dass alle bereits bestehenden Verträge so wenig restriktiv wie möglich in Bezug auf menschenrechtliche Verpflichtungen ausgelegt werden sollten.1296 Zweitens wird die Idee eines Internationalen Gerichtshofs für den Bereich transnationale Unternehmen und Menschenrechte nicht wieder aufgegriffen. Drittens werden die menschenrechtlichen Sorgfaltspflichten für die Unternehmen nicht mehr völkerrechtlich, sondern im nationalen Recht verankert.1297 Demnach besteht eine auch extraterritoriale Schutzpflicht für Staaten dahingehend, einen rechtlichen Rahmen zur Normierung, Überwachung und Sanktionierung der Einhaltung der unternehmerischen Sorgfaltspflicht zu setzen: „State Parties shall ensure in their domestic legislation that all persons with business activities of transnational character within such State Parties‘ territory or otherwise under their jurisdiction or 1294 Vgl. Chairmanship of the OEIGWG, Legally Binding Instrument to Regulate, in International Human Rights Law, the Activities of Transnational Corporations and Other Business Enterprises – Zero Draft, 16.7.2018, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/HRC ouncil/WGTransCorp/Session3/DraftLBI.pdf. 1295 Vgl. Paasch, Deutsche Präferenz, (Fn. 199), S. 19. 1296 Vgl. Chairmanship of the OEIGWG, Zero Draft (Fn. 1294), S. 9 [Ziff. 13.6, 13.7]. 1297 „Failure to comply with due diligence duties under this article shall result in commensurate liability and compensation in accordance with the articles of this Convention , Chairmanship of the OEIGWG, Zero Draft (Fn. 1294), S. 6 [Art. 9.4]. 5. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee II 354 control shall undertake due diligence obligations throughout such business activities“.1298 Trotz dieser Entschärfung von kontroversen Inhalten des Elements Document blieb die EU bei ihrer blockierenden Haltung und wiederholte die oben wiedergegebene Kritik an der bisherigen Arbeit der OEIGWG.1299 Die Mehrheit der StaatenvertreterInnen, VertreterInnen zivilgesellschaftlicher Organisationen und BeobachterInnen begrüßte indes den ersten Entwurf als geeignete Grundlage für die weiteren Verhandlungen.1300 Vor allen Dingen hat die Sitzungsleitung den Entwurf rechtlich stabiler fundiert, indem zum einen einige der innovativen Bestandteile der Elements Document entfernt wurden und zum anderen Formulierungen und Ideen aus dem General Comment No. 24 des VN-Sozialpaktausschusses übernommen wurden. In dieser Auslegungshilfe hatten die MenschenrechtsexpertInnen im August 2017 ausführlich die (auch extraterritorialen) Pflichten für Staaten zur Normierung, Überwachung und Sanktionierung der Einhaltung bzw. Nichteinhaltung der menschenrechtlichen Sorgfaltspflicht für Unternehmen im nationalen Recht ausbuchstabiert, ohne dabei eine direkte völkerrechtliche Unternehmenspflicht zur Achtung der Menschenrechte zu behaupten.1301 Mit dieser Orientierung am General Comment No. 24 ist der erste Vertragsentwurf als Kompromissformel zwischen den UN Norms, die einen zu 1298 Chairmanship of the OEIGWG, Zero Draft (Fn. 1294), S. 5 [Art. 9.1]. Vgl. zudem Artikel 9.3. 1299 European Union, Opening Remarks by the European Union. Open-ended Intergovernmental Working Group on Transnational Corporations and Other Business Enterprises with Respect to Human Rights, 4th Session (15–19 October 2018), zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.ohchr.org/en/hrbodie s/hrc/wgtranscorp/session4/pages/session4.aspx. 1300 Vgl. Gallegos, Report of the Fourth Session (Fn. 1278), S. 4–7 [Ziff. 9–24]; Deutsches Institut für Menschenrechte, Die Richtung stimmt – jetzt muss die EU mitgestalten, Stellungnahme, Oktober 2018, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.institut-fuer-menschenrechte.de/aktuell/news/meldun g/article/die-richtung-stimmt-jetzt-muss-die-eu-mitgestalten/; Treaty Alliance Deutschland, Stellungnahme zum Entwurf für ein verbindliches UN-Abkommen zu Wirtschaft und Menschenrechten („Zero Draft ), September 2018, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://dev.hmpxl.de/cora/wp-content/uploads/ 2018/11/2018-09_Treaty-Alliance-Dtl_Stellungnahme-Zero-Draft_web.pdf. 1301 „Extraterritorial obligations arise when a State party may influence situations located outside its territory [...] controlling the activities of corporations domiciled in its territory and/ or under its jurisdiction, and thus may contribute to the effective enjoyment of economic, social and cultural rights outside its national territory , CESCR, General Comment No. 24 (Fn. 210), S. 9 [Ziff. 28]. 5.2 Extraterritoriale Schutzpflichten für Heimatstaaten transnationaler Unternehmen 355 großen Innovationsüberschuss enthielten, und den Guiding Principles, die hinter den rechtlichen Entwicklungen auf nationaler und internationaler Ebene zurückbleiben, zu werten. Ob dieser Befund indes soweit von den StaatenvertreterInnen geteilt und dahingehend begrüßt wird, dass die Verabschiedung eines effektiven, das heißt, von einer großen Staatenmehrheit bejahten, verbindlichen Vertragswerks in den nächsten Jahren ein realistisches Szenario darstellt, bleibt abzuwarten. Immerhin wurde in dem überarbeiteten Vertragsentwurf (Revised Draft) im Jahr 2019 die Reichweite des Vertrags auf alle Unternehmen ausgedehnt.1302 Somit hat die Sitzungsleitung einen modifizierten Vertragsentwurf vorgelegt, der den Hauptkritikpunkt der EU-Staaten entkräftet, wodurch eine Fortsetzung der Blockadehaltung durch die europäischen Staaten1303 immer weniger nachvollziehbar erscheint.1304 Das Modell gestufter Verantwortungen zum Schutz vor Menschenrechtsverletzungen durch transnationale Unternehmen In diesem Teilkapitel wurde anhand der Debatten über eine verbindliche Regulierung der Aktivitäten transnationaler Unternehmen im Hinblick auf mögliche Menschenrechtsverletzungen gezeigt, dass ein präventionszentriertes und selbstreflexives Schutzverantwortungsverständnis, das auf 5.2.3 1302 Vgl. Chairmanship of the OEIGWG, Revised Draft Legally Binding Instrument to Regulate, in International Human Rights Law, the Activities of Transnational Corporations and Other Business Enterprises, 16.7.2019, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/HRC ouncil/WGTransCorp/OEIGWG_RevisedDraft_LBI.pdf, S. 3 [Artikel. 3]. 1303 Zwar begrüßte die Delegation der EU den überarbeiteten Vertragsentwurf in ihrem Eingangsstatement zu Beginn der 5. Sitzungsperiode und strich sogar den Mehrwert einer völkervertraglichen Rahmensetzung heraus, jedoch hielt sie an ihrer Blockadehaltung fest. Diese begründete sie vor allem mit dem Fehlen eines Mandats für die EU-Kommission durch die Mitgliedsstaaten, das es der Delegation erlauben würde, in formelle Verhandlungen einzusteigen, vgl. European Union, Open-ended Intergovernmental Working Group on Transnational Corporations and Other Business Enterprises with Respect to Human Rights, 5th Session. Opening Remarks by the European Union, 14.10.2019, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.ohchr.org/EN/HRBodies/HRC/ WGTransCorp/Session5/Pages/Session5.aspx. 1304 Vgl. Schwab, Tobias, Menschenrechte und Unternehmen: Die EU hält sich raus, in: Frankfurter Rundschau, 16.10.2019, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.fr.de/wirtschaft/menschenrechte-unternehmen-haelt-sich-raus-131 17172.html. 5. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee II 356 den Schutz grundlegender Menschenrechte abzielt, entsprechend der realen Gegebenheiten in einer globalisierten Weltwirtschaft auch auf die Diversifizierung der Akteurskonstellationen durch die Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten reagieren muss. Die Tätigkeiten transnational agierender Konzerne können grundlegende Menschenrechte verletzen und somit für massenhafte, lebensbedrohliche (zumeist) abstrakte Schädigungen mitverantwortlich sein. Die Logik der Schutzverantwortung wird in dieser Konstellation umgedreht, da die Gefährdung von einem externen Akteur oftmals in Komplizenschaft mit den Institutionen des Gaststaates ausgeht. Zugleich rufen StaatenvertreterInnen des globalen Südens und NGOs nach einer universellen Regulierung, die den transnationalen Unternehmen Pflichten zur Achtung der Menschenrechte und den Staaten extraterritoriale Schutzpflichten zur kooperativen Überwachung der Tätigkeiten von transnationalen Unternehmen auferlegt. Darüber hinaus sei den Betroffenen ein subsidiärer rechtlicher Zugang zur Geltendmachung von Entschädigungsansprüchen einzuräumen. Die Schutzpflicht wird mit der heimatstaatlichen Ausübung der Jurisdiktion über die transnationalen Unternehmen und der entsprechenden Möglichkeiten zur Einflussnahme und Sanktionierung begründet.1305 Eine internationale Schutzverantwortung wird hier, anders als in den R2P-Dialogen auf Ebene der VN-Generalversammlung, vor allem von StaatsvertreterInnen des globalen Nordens skeptisch beäugt oder abgelehnt, mit der Begründung dass die Guiding Principles bereits zu einer kontinuierlichen Veränderung der nationalen Rechtsregime beitragen und Verpflichtungen zur Regulierung von transnationalen Unternehmen zu einer Ungleichbehandlung im Vergleich zu lokalen Unternehmen führen würden. Demgegenüber fordern lateinamerikanische, asiatische und afrikanische Delegationen bis auf wenige Ausnahmen eine verbindliche Regulierung ein. Internationale Verantwortung wird in dem Diskurs über Wirtschaft und Menschenrechte, wie auch in den R2P-Dialogen, als komplementär und subsidiär zu der primären staatlichen Verantwortung konzipiert, die eigene Bevölkerung vor Gefährdungen durch Dritte zu schützen. Elementare Unterschiede zu den R2P-Dialogen bestehen in der Rollenbeschreibung externer Akteure, die nicht nur als Beschützer, sondern auch als potentielle Menschenrechtsverletzer auftreten sowie in der Begründung und dem rechtsnormativen Status der internationalen Verantwortung: Diese besteht im R2P-Diskurs in moralischen Pflichten aufgrund des Rollenpro- 1305 Vgl. Narula, International Financial Institutions (Fn. 194), S. 139–147. 5.2 Extraterritoriale Schutzpflichten für Heimatstaaten transnationaler Unternehmen 357 fils der Staatengemeinschaft bzw. der VN. Im Gegensatz dazu werden im ersten Vertragsentwurf der OEIGWG Rechtspflichten aufgrund der Fähigkeit zur Einflussnahme auf transnationale Unternehmen ausformuliert. Neben der Fähigkeit zur Einflussnahme kann im Hinblick auf die Zuschreibung der Verantwortung von Heimatstaaten transnationaler Unternehmen noch eine zweite Begründungsfigur herangezogen werden: Indem Staaten durch bi- und multilaterale Handels- und Investitionsabkommen ein günstiges Geschäftsklima schaffen und sie durch Nutzung ihrer Kontakte im Ausland transnationalen Unternehmen zu Aufträgen verhelfen oder durch Maßnahmen der Außenwirtschaftsförderung die transnationalen Unternehmen mit staatlichen Ressourcen unterstützen, fördern sie die grenzüberschreitenden Tätigkeiten privater Konzerne und tragen somit unter Umständen kausal zu deren Menschenrechtsverletzungen bei. Angesichts der Tatsache, dass im Jahr 2019 etwa 320 regionale Freihandelsabkommen in Kraft sind1306 und dass allein die Bundesrepublik Deutschland 147 bilaterale Investitionsförderungs- und Schutzverträge (IFV) mit anderen Staaten abgeschlossen hat1307 sowie in Anbetracht der etablierten Praktiken, bei Auslandsreisen von Regierungsmitgliedern VertreterInnen von privatwirtschaftlichen Unternehmen mit in die Delegation aufzunehmen1308 und durch die Gewährung von Finanzierungshilfen und Exportund Investitionsgarantien Auslandsgeschäfte zu finanzieren und abzusichern,1309 muss eine Verbindung zwischen der staatlichen Außen- und Wirtschaftspolitik sowie den Menschenrechtsverletzungen von transnationalen Unternehmen im konkreten Einzelfall geprüft werden. Natürlich besteht in aller Regel keine direkte Verbindung das Regierungshandeln 1306 Vgl. WTO, Facts and Figures. How Many Regional Trade Agreements have been Notified to the WTO?, Stand: 1.9.2019, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.wto.org/english/tratop_e/region_e/regfac_e.htm. 1307 BMWi, Investitionsschutzverträge, Stand: 2019, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.bmwi.de/Navigation/DE/Service/Investitionsschutzvertraege/inve stitionsschutzvertraege.html. 1308 Vgl. für die BRD, Deutscher Bundestag, Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Klaus Ernst, Susanna Karawanskij, Jutta Krellmann, weiterer Abgeordneter und der Fraktion DIE LINKE, Drucksache 18/13051, 6.9.2017, zuletzt abgerufen am, 20.12.2019, http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/18/135/18 13509.pdf. 1309 Vgl. BMWi, Finanzierung und Absicherung von Auslandsgeschäften, zuletzt abgerufen am 17.10.2019, https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Textsammlungen/Aussenwirtschaft/finan zierung-und-absicherung-von-auslandsgeschaeften.html. 5. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee II 358 des Heimatstaates ist nicht direkt ursächlich für die Menschenrechtsverletzung. Jedoch werden durch die Schaffung eines günstigen Investitionsklima und die genannten Maßnahmen der Außenwirtschaftsförderung die Grundlagen für die Geschäftstätigkeit transnationaler Unternehmen gelegt und damit etwaige Menschenrechtsverletzungen durch diese Akteure begünstigt.1310 Unter Bezugnahme auf das Zero Draft obliegt dem Heimatstaat innerhalb eines Modells gestufter Verantwortungen zum Schutz vor Menschenrechtsverletzungen durch transnationale Unternehmen eine Pflicht zur Festschreibung menschenrechtlicher Sorgfaltspflichten für Unternehmen im nationalen Recht sowie zur Schaffung von Mechanismen zur Kontrolle und Durchsetzung der Einhaltung dieser Sorgfaltspflicht.1311 Neben diesen komplementären Maßnahmen besteht die subsidiäre Auffangverantwortung darin, die Haftbarkeit von transnationalen Unternehmen im nationalen Recht zu verankern und Unternehmen für die Verletzung ihrer menschenrechtlichen Sorgfaltspflicht rechtlich also zivil-, verwaltungs- und/ oder strafrechtlich zur Verantwortung zu ziehen1312 sowie den Opfern von Menschenrechtsverletzungen einen subsidiären Rechtsweg vor den Gerichten des Heimatstaates der Unternehmen zu eröffnen.1313 Dementsprechend bestehen die extraterritorialen Schutzpflichten für Heimatstaaten transnationaler Unternehmen in einer Trias aus Regulierungs-, Kontroll- und Durchsetzungspflichten (vgl. Kapitel 2.3.2).1314 Die Begründung der extraterritorialen Schutzpflichten speist sich aus der Fähigkeit zur Einflussnahme auf Unternehmen, die potentiell im Ausland 1310 Dazu ausführlich, Papp, Extraterritoriale Schutzpflichten (Fn. 227), S. 27–31; 291–326. 1311 Vgl. Chairmanship of the OEIGWG, Zero Draft (Fn. 1294), S. 5f. [Art. 9.1, 9.3]; Revised Draft (Fn. 1302), S. 7f. [Art. 5]. 1312 Vgl. Chairmanship of the OEIGWG, Zero Draft (Fn. 1294), S. 6f. [Art. 10], Revised Draft (Fn. 1302), S. 8f. [Art. 6]. 1313 Vgl. Chairmanship of the OEIGWG, Zero Draft (Fn. 1294), S. 3f., 6. [Art. 5, 8, 9.4]; Revised Draft (Fn. 1302), S. 10f. [Art. 7]. Papp, Extraterritoriale Schutzpflichten (Fn. 227), S. 306–324. Als Alternative zur Eröffnung eines subsidiären Rechtsschutzes im Heimatstaat käme theoretisch die Schaffung eines internationalen Gerichtshofs in Frage. Angesichts von über 80.000 TNCs mit mehr als 900.000 Tochtergesellschaften weltweit ist jedoch fraglich, wie der zu vermutende Arbeitsaufwand von einer zentralen internationalen Institution geschultert werden könnte, vgl. Informationsplattform Human Rights.CH, Transnationale Unternehmen (TNCs): Worum geht es, 18.7.2016, zuletzt abgerufen am 20.12.2019,https://www.humanrights.ch/de/menschenrechte-themen /tnc/uebersicht/. 1314 Vgl. CESCR, General Comment No. 24 (Fn. 210), S. 10f. [Ziff. 30, 31, 33]. 5.2 Extraterritoriale Schutzpflichten für Heimatstaaten transnationaler Unternehmen 359 Menschenrechte verletzen. In der Präambel sowie in den Artikeln 2 und 12 des in der OEIGWG diskutierten Vertragsentwurfs wird explizit an die internationalen Kooperationspflichten aus Artikel 55 und 56 der VN-Charta erinnert,1315 die, wie in Kapitel 2.3 besprochen, die völkerrechtliche Basis für die Herleitung grenzüberschreitender Schutzpflichten bilden. Neben den unter 5.2.1 bereits genannten Kalamitäten seien abschlie- ßend einige weitere Probleme bei der Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten für die Heimatstaaten transnationaler Unternehmen zumindest kurz benannt: Aufgrund der äußerst komplexen Kausalketten und Akteurskonstellationen ist die genaue Rekonstruktion von Ursachen und Wirkungen sowie eine entsprechende Zuschreibung von Verantwortung schwierig.1316 In den Verhandlungen in der OEIGWG deutet sich indes an, dass die Zuschreibung einer Sorgfaltspflicht für transnationaler Unternehmen entlang der Produktions- und Wertschöpfungskette in nationalem Recht Bestandteil eines Vertragsentwurfs sein wird.1317 Ebenso ist es sehr wahrscheinlich, dass extraterritoriale Schutzpflichten zur kooperativen Überwachung der Tätigkeiten transnationaler Unternehmen und zur Eröffnung eines subsidiären Rechtswegs in dem Heimatstaat Elemente eines zukünftigen Vertrags sein werden. Damit ist sogleich ein weiteres Problem, nämlich jenes der Jurisdiktion angesprochen. Beispielsweise ist es bei ausländischen Agrarinvestitionen relativ schwierig, die ‚Nationalität‘1318 der beteiligten Unternehmen und Investoren entsprechend des Sitzes ihres Zentrale zu ermitteln.1319 Voraussetzung für die Zuord- 1315 Vgl. Chairmanship of the OEIGWG, Zero Draft (Fn. 1294), S. 2, 9 [Präambel, Art. 2.1c, 12.1]; Revised Draft (Fn. 1302) S. 2, 4, 13 [Präambel, Art. 2.1c, Art. 11]. 1316 Vgl. Skogly, Sigrun, Causality and Extra-Territorial Human Rights Obligations, in: Langford, Malcolm et al. (Hrsg.), Global Justice and State Duties: The Extra-Territorial Scope of Economic, Social and Cultural Rights in International Law, Cambridge 2013, S. 233–256; De Schutter, Towards a New Treaty (Fn. 1248), S. 47–54. 1317 Vgl. Chairmanship of the OEIGWG, Zero Draft (Fn. 1294), S. 5 [Ziff. 9.2]; Revised Draft (Fn. 1302), S. 7 [Ziff. 5.2, 5.3]. 1318 Vgl. De Schutter, Towards a New Treaty (Fn. 1248), S. 46f. 1319 Diese Problematik wird im ersten Vertragsentwurf der OEIGWG dahingehend gelöst, dass „[a] legal person or association of natural or legal persons is considered domiciled at the place where it has its: a. statutory seat, or b. central administration, or c. substantial business interest, or d. subsidiary, agency, instrumentality, branch, representative office or the like , Chairmanship of the OEIGWG, Zero Draft (Fn. 1294), S. 3 [Ziff. 5.2]; Eine ähnliche Formulierung findet sich auch in dem überarbeiteten Entwurf, vgl. Revised Draft (Fn. 1302), S. 10 [Ziff. 7.2]. 5. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee II 360 nung der Investoren zu einem oder mehreren Heimatstaaten ist demnach die Offenlegung von Verträgen und eine transparente Unternehmensstruktur. Offen ist weiterhin, wie mit der forum non conveniens-Lehre umzugehen ist, wenn eine Unternehmen mehrere zentrale Standorte in verschiedenen Staaten hat.1320 Weitere Probleme ergeben sich hinsichtlich der genauen Ausgestaltung der Kooperationspflichten in Bezug auf die wechselseitige Rechtshilfe zwischen Gast- und Heimatstaat, des Verhältnisses von Investitions- zu Menschenrechtsschutz und der Durchsetzbarkeit der Schutzpflicht zur Bereitstellung eines subsidiären Rechtswegs sowie der Sanktionierung bei Verstößen.1321 All diese Probleme werden in den völkerrechtlichen Debatten ausgiebig besprochen,1322 im Rahmen der vorliegenden Arbeit soll ein Verweis auf diese Kontroversen verbunden mit der optimistischen Einschätzung von Surya Deva genügen, dass „if states show a political will to protect human rights from violations by private actors and if businesses ‚walk the talk‘ regarding their responsibility to respect human rights under the GPs, legal solutions that strike a balance between competing normative objectives and political considerations surrounding the current treaty process can be found.“1323 Zwischenfazit und Überleitung In Kapitel 5 wurde die Frage behandelt, ob die Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten aufgrund der Einflussmöglichkeiten auf einen grenzüberschreitend handelnden supra- respektive nichtstaatlichen Akteur ein geeignetes Konzept zur Umsetzung der Schutzverantwortungsidee darstellen kann. Bei der Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten sowohl aufgrund der Mitgliedschaft in einer Internationalen Organisation 5.3 1320 Vgl. CESCR, General Commen No. 24 (Fn. 210), S. 13 [Ziff. 43]. Die forum non conveniens-Lehre besagt, dass ein Gericht in internationalen Angelegenheiten die Ausübung der Zuständigkeit ablehnen kann, wenn es die Ansicht vertritt, dass ein Gericht eines anderen Staat besser zur Durchführung eines Verfahrens geeignet sei. 1321 Vgl. Khalfan, Division of Responsibility amongst States (Fn. 1075); Schutter, Towards a New Treaty (Fn. 1248), S. 61f. 1322 Vgl. stellvertretend die Beiträge in Langford et al. (Hrsg.), Global Justice, State Duties (Fn. 64) und in Bilchitz/ Deva (Hrsg.), Building a Treaty (Fn. 197). 1323 Deva, Scope of the Proposed Business and Human Rights Treaty (Fn. 197), S. 179f. 5.3 Zwischenfazit und Überleitung 361 (Kapitel 5.1) als auch aufgrund der Jurisdiktion über transnationale Unternehmen (Kapitel 5.2) handelt es sich um (mindestens) vierpolige Akteurskonstellationen: Neben dem Gaststaat und dessen Bevölkerung sind (mindestens) zwei externe Akteure beteiligt, von denen einer als Gefährder/ Verletzer und der andere als Beschützer der Menschenrechte in Erscheinung tritt. Die in Kapitel 5 ausgewiesenen Schritte der Zuschreibung und Wahrnehmung extraterritorialer Schutzpflichten erweisen sich ebenso wie die in Kapitel 4 erörterte Ausgestaltung und Implementierung einer R2P zum Schutz vor Massenverbrechen als äußerst problembeladene und voraussetzungsreiche Prozesse, die auf der Idee des Schutzes grundlegender Menschenrechte durch die Wahrnehmung gestufter Verantwortungen basieren und diese in eine rechtliche und/ oder politische Praxis konkreter Handlungsanweisungen übersetzen sollen.1324 Zugleich haben beide Kapitel verdeutlicht, dass sowohl das Konzept der R2P als auch jenes der Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten in einer globalisierten Weltwirtschaft eine Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee ermöglichen und über die Strategie der Konfliktprävention miteinander verknüpft werden können (Kapitel 4.4.2). Weiterhin wurde deutlich, dass die Forschungstradition der Englischen Schule bislang keinen eigenständigen Beitrag zur Debatte über die Existenz extraterritorialer Schutzpflichten geleistet hat. Die Thematisierung möglicher Schutzpflichten von Mitgliedsstaaten Internationaler Organisationen und Heimatstaaten transnationaler Unternehmen schließt eine Forschungslücke in der Englischen Schule, die trotz der vorhandenen Ansätze zu einer systematischen Beschäftigung mit abstrakten, von externen Akteuren ausgehenden Schädigungsformen bei Vincent und Linklater innerhalb der Schutzdimension der Primärinstitution ‚Menschenrechte‘ klafft. Die Schutzdimension im Speziellen sowie die Primärinstitution der ‚Menschenrechte‘ im Allgemeinen werden von den AutorInnen der solidaristischen Strömung zumeist auf das Instrument der Humanitären Intervention reduziert und weniger invasive Zwangsmaßnahmen, wie Sanktionen, VN-Peacekeeping und eine restriktive Rüstungsexportpolitik nachrangig 1324 In Anlehnung an die Ermunterung von Andreas von Arnauld, „die Grundideen der Schutzverantwortung als regulative Idee für eine Politik der kleinen und ganz konkreten Schritte zu nutzen, nicht aber die Responsibility to Protect als einen auf Vollzug angelegten Masterplan für eine neue Weltordnung zu instrumentalisieren“, Arnauld, Werdende Norm oder politisches Konzept? (Fn. 49), S. 70. 5. Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee II 362 thematisiert. Demgegenüber wurde in den Kapiteln 4 und 5 ein breit angelegtes Instrumentarium für den internationalen Schutz grundlegender Menschenrechte diskutiert. Dabei wurden zugleich die Grundlagen geschaffen, um die Konzepte der R2P und der Zuschreibung extraterritorialen Schutzpflichten als abgeleitete Primärinstitutionen der internationalen Gesellschaft beschreiben zu können (vgl. Kapitel 6.2). An diese Überlegungen und an die in den Kapiteln 4 und 5 vorgenommene Entfaltung und Analyse von Konzepten zur Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee insgesamt anknüpfend, ordnet das abschließende Kapitel dieser Studie die Umsetzungschancen der Schutzverantwortungsidee in der internationalen Gesellschaft aus drei verschiedenen Perspektiven ein. Dabei wird zunächst das Potential zur Stärkung des internationalen Menschenrechtsregimes ausgelotet und sodann eine Bestandsaufnahme der Primärinstitutionen der internationalen Gesellschaft vorgenommen. Die vorliegende Studie beschließend, wird anhand des Umstands der kontinuierlichen Anfechtung von Normen sowie deren Auswirkung auf die Normgeltung letztlich der Adaptionsbedarf der untersuchten Konzepte herausgestellt. 5.3 Zwischenfazit und Überleitung 363 Drei Sichtweisen auf die Umsetzbarkeit der Schutzverantwortungsidee in der internationalen Gesellschaft Das zentrale Ergebnis der vorangegangenen Untersuchung besteht in dem zweiteiligen Befund, dass die Konzepte der R2P und der Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten es ermöglichen, die Schutzverantwortungsidee verstanden als normatives Prinzip, das der Staatengemeinschaft und/ oder einzelnen Staaten moralische und gegebenenfalls sogar rechtliche Pflichten zum Schutz grundlegender Menschenrechte innerhalb von Modellen gestufter Verantwortungen zuschreibt zu operationalisieren und dass beide Schutzkonzepte über die Strategie der Konfliktprävention miteinander verknüpft werden können. Schließlich, so das Argument, können externe Akteure in großem Ausmaß direkt grundlegende Menschenrechte verletzen und zugleich den Ausbruch gewaltsamer Konflikte begünstigen und damit einen indirekten Beitrag zu Menschenrechtsverletzungen und Massenverbrechen leisten. Diese direkten und indirekten Effekte werden von Internationalen Finanzinstituten und transnationalen Unternehmen durch Strukturanpassungsprogramme, Infrastrukturprojekte und die Herbeiführung nicht-nachhaltiger Schuldenregime sowie durch un(ter)regulierte unternehmerische Aktivitäten in den Gaststaaten verursacht. Entsprechend besteht der doppelte Effekt der Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten darin, zum einen direkt Menschenrechtsverletzungen zu verhindern und einen subsidiären Rechtsweg für Opfer von Menschenrechtsverletzungen zu eröffnen sowie zum anderen konflikthemmend zu wirken und damit indirekt zur Verhinderung von Menschenrechtsverletzungen und Massenverbrechen beizutragen.1325 Anknüpfend an die theoriegeleitete Annäherung an den Forschungsgegenstand, in Form der rechtspolitischen Herleitung und IB-theoretischen Verortung der Schutzverantwortungsidee, und an dessen anschließende Operationalisierung werden in diesem abschließenden Kapitel drei verschiedene Sichtweisen auf die Umsetzbarkeit der Schutzverantwortungsidee besprochen. Dabei soll zunächst aus einer völkerrechtlichen Perspekti- 6. 1325 Vgl. Have, The Prevention of Gross Human Rights Violations (Fn. 43), S. 212f. 365 ve das Potential der Schutzverantwortungsidee zur Stärkung des internationalen Menschenrechts(schutz)regimes ausgelotet werden (Kapitel 6.1). Durch eine Bestandsaufnahme bezüglich der bisherigen Unterstützung für die beiden untersuchten Schutzkonzepte und der Vorschläge zu ihrer Umsetzung wird anschließend vom einem Standpunkt der Englischen Schule aus überprüft, inwieweit die R2P und die Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten in einer globalisierten Weltwirtschaft bereits Primärinstitutionen der gegenwärtigen internationalen Gesellschaft darstellen (Kapitel 6.2). Die Studie beschließend, wird aus der konstruktivistischen Perspektive heraus die Anfechtung der Normen des internationalen Schutzes vor Massenverbrechen sowie vor Menschenrechtsverletzungen durch Internationale Organisationen und transnationale Unternehmen beleuchtet, um zu erhellen, ob die Kontestation jeweils auf die Ebene des Anwendungsdiskurses begrenzt ist oder ob die Geltung der Normen selbst in Frage gestellt wird (Kapitel 6.3). Diese Vorgehensweise ermöglicht es einzuordnen, inwieweit die ursprünglichen Primarinstitutionen ‚Souveränität‘ und ‚Territorialität‘ bereits durch die jüngere Primärinstitution der ‚Menschenrechte‘ transformiert wurden (Kapitel 6.4). Betonung der positiven politisch-praktischen und völkerrechtlichen Implikationen Die erste Perspektive bezüglich der Realisierbarkeit der Schutzverantwortungsidee nimmt eine optimistische Position ein und betont den Mehrwehrt, der diesem Unterfangen innewohnt. Zur Festigung dieses Standpunkts kann auf das Vorliegen entsprechender Konzepte zur Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee verwiesen werden, die in multilateralen Arenen diskutiert und zum Teil bereits auch in der Praxis angewandt wurden. So ist die R2P Bestandteil von mehr als 80 Resolutionen des VN- Sicherheitsrats und das Konzept diente als Begründungsfigur für die NATO-geführte und vom VN-Sicherheitsrat mandatierte militärische Intervention in Libyen. Bezüglich der Regulierung ausländischer Agrarinvestitionen und der Schaffung nachhaltiger Schuldenregime wurden von der FAO und vom VN-Menschenrechtsrat Richtlinien verabschiedet, die zwar rechtlich nicht verbindlich sind, jedoch als ‚soft law‘ perspektivisch zur Herausbildung von verbindlichem Völkerrecht beitragen könnten. Überdies wäre die mögliche Verabschiedung eines völkerrechtlichen Vertrags zur Regulierung transnationaler Unternehmen, der gegenwärtig von einer zwischenstaatlichen Arbeitsgruppe entworfen wird, ein deutliches Be- 6.1 6. Drei Sichtweisen auf die Umsetzbarkeit der Schutzverantwortungsidee 366 kenntnis zur Existenz extraterritorialer Schutzpflichten, das der internationalen Menschenrechtsagenda Auftrieb verleihen dürfte. Der praktische Mehrwehrt einer potentiellen Umsetzung der Schutzverantwortungsidee zeigt sich mindestens auf zwei Ebenen: Zum einen würde die Umsetzung der Schutzverantwortungsidee durch die in den Kapiteln 4 und 5 vorgestellten Strategien der Massenverbrechens- und Konfliktprävention sowie der Wahrnehmung extraterritorialer Schutzpflichten zweifelsfrei in großem Umfang zum Schutz grundlegender Menschenrechte beitragen. Indem der Schutz grundlegender Menschenrechte als ein Element der normativen Grundstruktur der Völkerrechts anerkannt würde, dem im Falle einer Normenkollision mit Verpflichtungen aus Investitionsschutzverträgen ein Anwendungsvorrang einzuräumen wäre, könnte zum anderen das Projekt einer Harmonisierung des Völkerrechts gefördert werden. Stärkung des internationalen Menschenrechtsschutzregimes Zur ersten Feststellung hinsichtlich des höheren Schutzniveaus durch die Umsetzung der Schutzverantwortungsidee lässt sich anknüpfend an die Ausführungen in Kapitel 4 hinzufügen, dass durch eine parallele Umsetzung verschiedener Schutzkonzepte zwangsläufig mehr Menschenleben gerettet werden könnten, als dies bei einer isolierten Anwendung eines einzelnen Konzepts der Fall wäre.1326 Denn die Konzepte der R2P, der Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten und auch des in dieser Studie nicht behandelten internationalen Flüchtlingsschutzes sind jeweils auf genuine Kontexte zugeschnitten und beziehen sich entweder auf eine konkrete Personengruppe, auf definierte Verbrechenstatbestände oder auf Konstellationen von Machthierarchien in einer globalisierten Weltwirtschaft. Alle drei Konzepte decken partiell überlappend einen Teilbereich der Schutzverantwortungsidee ab, sodass deren parallele Umsetzung den synchronen Schutz grundlegender Menschenrechte vor diversen Schädigungen innerhalb unterschiedlicher Szenarien fördern würde. Daher wäre, sowohl aus der Perspektive potentieller Opfer als auch von einem normativen Standpunkt aus betrachtet, der den Schutz von Menschenleben positiv bewertet, diese Herangehensweise vorzugswürdig gegenüber einer isolierten Umsetzung eines einzelnen Konzepts. 6.1.1 1326 Vgl. Ainley, From Atrocity Crimes to Human Rights (Fn. 23), S. 251–253. 6.1 Betonung der positiven politisch-praktischen und völkerrechtlichen Implikationen 367 Zudem könnte eine Verknüpfung der unterschiedlichen Konzepte deren jeweilige Normgenese vorantreiben.1327 Da in den Debatten über die Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten in einer globalisierten Weltwirtschaft das Rollenverhältnis von BefürworterInnen und GegnerInnen im Vergleich zu den R2P-Dialogen in der VN-Generalversammlung geradezu umgedreht wird, böte diese Herangehensweise einen gangbaren Mittelweg zwischen den divergierenden Ansichten über eine Prioritätensetzung innerhalb der internationalen Menschenrechtsagenda. Allerdings hat dieser denkbare Kompromiss in den diplomatischen Debatten über die R2P und in den Verhandlungen über die in Kapitel 5 analysierten multilateralen Vereinbarungen, in denen StaatenvertreterInnen affirmativ auf die Existenz extraterritorialer Staatenpflichten Bezug genommen haben, bislang kaum Spuren hinterlassen. Solange es jedoch an einem globalen Konsens zur simultanen und aufeinander abgestimmten Umsetzung von Schutzkonzepten mangelt, könnte wohlmöglich bereits der bloße Hinweis auf potentielle Synergien bei einer Verknüpfung immerhin deren Sichtbarkeit in den ansonsten isoliert voneinander geführten Debatten erhöhen. Wie in Kapitel 4.4.2 aufgezeigt wurde, könnte die Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten in einer globalisierten Weltwirtschaft von R2P-BefürworterInnen sogar als Instrument zur Wahrnehmung der komplementäreren internationalen Hilfsverantwortung zum Schutz vor Massenverbrechen klassifiziert werden. Diese Argumentation würde freilich von den AnhängerInnen des ‚narrow but deep approach‘ als impraktikables Unterfangen abgelehnt werden, das obendrein dem Konsensbildungsprozess über die R2P abträglich sei. Umgekehrt vermeiden VertreterInnen von NGOs und Regierungen es etwa beim Thema Flüchtlingsschutz, eine Verbindung zur R2P herzustellen, da sie dieses Konzept vor dem Hintergrund der verheerenden Folgen der multilateralen Intervention in Libyen als „toxisch“1328 für die Förderung der eigenen Anliegen ansehen. Wechselseitige Bezüge zwischen der R2P und der Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten wurden bisher von DiplomatInnen in den jeweiligen rechtspolitischen Diskursen nicht hergestellt. Jedoch könnten die VerfechterInnen extraterritorialer Schutzpflichten den Hinweis auf deren konflikthemmende Wirkung verstärkt einsetzen, um die Wahrnehmbar- 1327 Zu diesem und den folgenden Absätzen vgl. Peters, Internationaler Menschenrechtsschutz (Fn. 38), S. 53f. 1328 Zitiert nach Gilgan, Exploring the Link between R2P and Refugee Protection (Fn. 517), S. 387. 6. Drei Sichtweisen auf die Umsetzbarkeit der Schutzverantwortungsidee 368 keit und Relevanz dieses Schutzkonzepts zu erhöhen, ohne eine explizite Verknüpfung zur R2P herstellen zu müssen. Die parallele Umsetzung der verschiedenen Schutzkonzepte würde so zumindest lose gekoppelt von unterschiedlichen AkteurInnen gefördert und damit das internationale Menschenrechtsschutzregime in seiner Gesamtheit gestärkt. Überdies würde im Zuge der Implementierung der einzelnen Schutzkonzepte idealerweise bereits durch eine konstante Bezugnahme auf die geteilte Wertebasis, nämlich den Schutz grundlegender Menschenrechte durch die Wahrnehmung gestufter Verantwortungen, zugleich die Harmonisierung einzelner Teilbereiche des fragmentierten Völkerrechts gefördert ein Effekt, der sich bei einer Verknüpfung von Schutzkonzepten eher noch verstärken dürfte. Beitrag zur Harmonisierung des Völkerrechts Die Fragmentierung des Völkerrechts entfaltet negative Effekte, wenn die themenspezifischen Regime unkoordiniert nebeneinander existieren und Normenkonflikte rechtlich nicht befriedigend aufgelöst werden können. Ohne eine Integration oder Harmonisierung dieser Subsysteme erscheint die Entwicklung eines kohärenten und damit effektiveren und legitimeren Völkerrechts nahezu ausgeschlossen. Denn verschiedene Regime, wie z. B. das Menschenrechts- und das Investitionsschutzregime, basieren auf abweichenden Wertvorstellungen und verfolgen divergierende Ziele. Entsprechend treten Inkompatibilitäten auf, die jedoch durch diverse Techniken eingehegt werden können, etwa indem einer Norm ein Anwendungsvorrang eingeräumt oder indem eine kumulative Anwendung mehrerer Normen auf der Basis der gemeinsamen normativen Grundstruktur des allgemeinen Völkerrechts erfolgt.1329 Beispielsweise werden bei den Techniken des ‚Rapproachment‘ die Wert- und Zielvorstellungen von Normen aus unterschiedlichen Verträgen auf der Basis gemeinsamer Standards soweit wie möglich aufeinander abgestimmt.1330 Der hybride Charakter des Menschenrechtsregimes, das einerseits einen Teilbereich des Völkerrechts abbildet, andererseits in fast alle anderen Teilbereiche hineinwirkt, ermöglicht theoretisch eine Integration separater Regime. Schließlich soll bei einer systematischen Interpretation internationaler Normen, die auf die allgemeinen Auslegungsregeln von Verträgen ge- 6.1.2 1329 Vgl. Peters, The Refinement of International Law (Fn. 1), S. 688–694. 1330 Vgl. O’Donoghue, Constitutionalism in Global Constitutionalisation (Fn. 85), S. 96. 6.1 Betonung der positiven politisch-praktischen und völkerrechtlichen Implikationen 369 mäß Artikel 31 der Wiener Vertragsrechtskonvention rekurriert, im Falle eines Konflikts von Normen aus unterschiedlichen Regimen das allgemeine öffentliche Interesse mit einem Sinn für das globale Gemeinwohl berücksichtigt werden.1331 Angesichts des zentralen Status, den die Menschenrechte vor allem auch in der VN-Charta einnehmen, dürfte es unstrittig sein, dass das Regime des Menschenrechtsschutzes Rechte und Pflichten enthält, die von allgemeinem öffentlichen Interesse sind und die einen Sinn für das globale Gemeinwohl reflektieren. Indes bleibt offen, ob bei der Auslegung mehrerer kollidierender Normen alle Menschenrechte gleichermaßen zu berücksichtigen wären oder ob der Fokus vielmehr auf ein Bündel elementarer Menschenrechte gelegt werden sollte. Im Rahmen dieser Untersuchung wurde für den letzteren Ansatz argumentiert und damit eine Engführung auf jene Menschenrechte, die zum zwingenden Völkerrecht gehören, ebenso zurückgewiesen, wie jene Ansicht, nach der alle Menschenrechte gleichermaßen Vorrang vor allen sonstigen Vertragsnormen genießen. Angesichts der diversen Schädigungsformen, die das Überleben von Menschen gefährden können, ist es konsequentialistisch argumentiert indes geboten, neben dem Rechten auf Leben und auf körperliche Unversehrtheit zumindest auch jene Menschenrechte zu schützen, die die menschliche Subsistenz sichern, also die Rechte auf Nahrung, Wasser und Gesundheit. Der internationale Menschenrechtsschutz wäre somit weniger an Schädigungsformen, sondern an der Intensität von Schädigungen ausgerichtet und die normative Grundstruktur des Völkerrechts würde den Schutz jener gewohnheitsrechtlich verankerten Menschenrechte umfassen, die die menschliche Existenz gewährleisten. Die Verhandlungen in der OEIGWG haben gezeigt, dass die Behauptung einer Vorrangstellung der Menschenrechte als Gesamtheit vor allen anderen Verpflichtungen aus Handels- und Investmentverträgen derzeit unter den StaatenvertreterInnen nicht mehrheitsfähig ist. Konsequenterweise wurde der in dem Elements Document noch enthaltenes Passus nicht in den ersten Vertragsentwurf zur Regulierung transnationaler Unternehmen aufgenommen.1332 Dessen ungeachtet kann die Schutzverantwortungsidee potentiell durchaus als Ausgangsbasis für zukünftige gehaltvollere Ansätze dienen, die entweder in der moderaten Variante weitere Men- 1331 Vgl. Koskenniemi, Fragmentation of International Law (Fn. 3), S. 240 [Ziff. 480]. 1332 Vgl. Chairmanship of the OEIGWG, Elements Document (Fn. 1279), S. 3 [Ziff. 1.2]; Chairmanship of the OEIGWG, Zero Draft (Fn. 1295), S. 9 [Art. 13.6, 13.7]. 6. Drei Sichtweisen auf die Umsetzbarkeit der Schutzverantwortungsidee 370 schenrechte integrieren oder aber in der radikaleren Version über die Menschenrechte hinausgehend, die Beseitigung struktureller Ungleichheiten anstreben.1333 Schließlich hat die Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee in den Kapitel 4 und 5 gezeigt, dass der Schutz grundlegender Menschenrechte durch die Wahrnehmung gestufter Verantwortungen konsequent zu Ende gedacht über den Subsistenzgedanken hinausführt und auch Forderungen nach prozeduralen und substantiellen strukturellen Reformen beinhalten kann, beispielsweise im Umgang mit nicht-nachhaltigen Schuldenregimen, der Vermeidung und juristischen Aufarbeitung von Menschenrechtsverletzungen durch transnationale Unternehmen oder bezüglich der Reformierung der Entscheidungs- und Kontrollpraxis im VN-Sicherheitsrat. Damit erweist sich die Schutzverantwortungsidee anschlussfähig an Vorschläge, die jenseits der Schutzdimension auf die Verringerung von Ungleichheiten in der internationalen Gesellschaft abzielen und die genau genommen auf der Gewährleistungsdimension der Menschenrechtsagenda oder sogar jenseits des Menschenrechtsdiskurses anzusiedeln sind. Nicht zuletzt wurde die Fokussierung auf den Schutz einiger weniger basaler Menschenrechte in Kapitel 2.4.2 auch damit begründet, dass diese am ehesten einen kulturübergreifenden Konsens abbilden würden und ihnen damit im Falle eines Normkonflikts ein größeres normatives Gewicht zukomme. Zur Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee bedarf es wiederum politischer Konzepte, deren Effektivität wesentlich von ihrer Legitimität abhängt. Somit ist es erforderlich, dass sie von einer breiten Mehrheit der Staaten in der internationalen Gesellschaft unterstützt werden. Entsprechend muss sich die hier skizzierte optimistische Einschätzung bezüglich des Potentials und der Umsetzbarkeit der Schutzverantwortungsidee an den tatsächlichen Gegebenheiten messen lassen. Daher wird im Folgenden überprüft, inwieweit jene Konzepte, die eine Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee ermöglichen, bereits als Primärinstitutionen der gegenwärtigen internationalen Gesellschaft klassifiziert werden können. Daran anknüpfend beschließt eine Analyse der Anfechtungsdiskurse, die über die Konzepte der R2P und die Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten geführt werden, die Erörterung dreier Perspektiven auf die Umsetzbarkeit der Schutzverantwortungsidee. 1333 Vgl. Moyn, Not Enough (Fn. 278), S. 200, 213. 6.1 Betonung der positiven politisch-praktischen und völkerrechtlichen Implikationen 371 Neue Primärinstitutionen der internationalen Gesellschaft? Im dritten Kapitel wurde argumentiert, dass die Schutzverantwortungsidee zu einer Weiterentwicklung der Englischen Schule beitragen kann, indem sie eine Lücke schließt, die die dominierende Beschäftigung mit dem Instrument der Humanitären Intervention in dieser Forschungstradition hinterlässt. Schließlich ermöglichen es die Konzepte zur Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee nicht-militärische Maßnahmen innerhalb der Massenverbrechens- und Konfliktprävention stärker in den Mittelpunkt zu rücken. Zudem können durch die Beschäftigung mit extraterritorialen Schutzpflichten bezüglich wirtschaftlicher und sozialer Menschenrechte sozio-ökonomische Themen in die Englische Schule integriert werden. Darüber hinaus können die Konzepte der R2P und der Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten als potentielle abgeleitete Primärinstitutionen der leitenden Primärinstitution ‚Menschenrechte‘ eine Brücke zwischen den Positionen der SolidaristInnen und der PluralistInnen bilden, da sie die Problematik völkerrechtswidriger, also nicht vom VN-Sicherheitsrat mandatierter, Humanitärer Interventionen ausklammern. ‚Menschenrechte‘ als eine leitende Primärinstitution der internationalen Gesellschaft Primärinstitutionen werden von Barry Buzan definiert als „deep and relatively durable social practices in the sense of being evolved more than designed. These practices must not only be shared among the members of international society but also be seen among them as legitimate behaviour. Primary institutions are thus about the shared identity of the members of international society. They are constitutive of both states and international society, in that they define not only the basic character of states but also their pattern of legitimate behaviour in relation to each other, as well as the criteria for membership of international society .1334 In dem Ausmaß in dem sich regionale Menschenrechtssysteme in Europa, Amerika und Afrika herausgebildet haben (und in Südostasien und in der islamischen Welt zumindest im Entstehen begriffen sind) und in dem sich die Menschenrechtsagenda als eines der oder vielmehr als das Haupt- 6.2 6.2.1 1334 Buzan, An Introduction to the English School of International Relations (Fn. 290), S. 16f. 6. Drei Sichtweisen auf die Umsetzbarkeit der Schutzverantwortungsidee 372 anliegen der VN etabliert hat,1335 das mit unterschiedlicher Schwerpunktsetzung von Haupt- und Nebenorganen sowie Sonderorganisationen des VN-Systems verfolgt wird, sind ‚Menschenrechte‘ zu einer Primärinstitution der internationalen Gesellschaft herangereift.1336 So ist der Schutz der Menschenrechte Bestandteil fast aller Resolutionen des VN-Sicherheitsrats, insbesondere aller Mandate für die derzeit unterhaltenen VN-Peacekeeping-Missionen, der VN-Menschenrechtsrat diskutiert periodisch die Menschenrechtssituation in allen Mitgliedsstaaten und vor dem Internationalen Strafgerichtshof werden Individuen aufgrund des Vorwurfs von Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen oder Genozid angeklagt. Auch wenn das Schutzniveau von der nationalen über die regionale bis hin zur globalen Ebene immer weiter abnimmt und Menschenrechtsverletzungen quantitativ und qualitativ abweichend in allen Staaten vorkommen, ist die Einhaltung der Menschenrechte zu so etwas wie einem „standard of civilization“1337 geworden, der über die Legitimität einer Regierung im In- und Ausland mitbestimmt.1338 Die Geltung der Menschenrechte wird im 21. Jahrhundert nur selten offen von Regierungen in Frage gestellt.1339 Da allerdings aufgrund der relativ schwachen regionalen und globalen Menschenrechtssysteme die Durchsetzung der Menschenrechte nach wie vor primär durch den Staat als vorrangigen Pflichtenträger geleistet werden muss, in zahlreichen Fällen jedoch eben jene Staaten für flagrante Menschenrechtsverletzungen verantwortlich sind, klafft zwischen der Legitimität bzw. der Geltung der 1335 Gemäß der ‚Human Rights up Front‘-Initiative werden die Verhinderung von Menschenrechtsverletzungen und Massenverbrechen sowie der Schutz von ZivilistInnen in bewaffneten Konflikten als ein Kernanliegen für alle Mitarbeiter der VN vorgegeben, das koordiniert, proaktiv und mit entsprechendem Ressourceneinsatz zu verfolgen sei, vgl. Ban, Ki-moon, Renewing our Commitment to the Peoples and Purposes of the United Nations, 22.11.2013, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.un.org/sg/en/content/sg/speeches/2013- 11-22/renewing-our-commitment-peoples-and-purposes-united-nations-scroll. Für eine Bewertung der Initiative vgl. Strauss, Ekkehard, The UN Secretary- General’s Human Rights up Front Initiative and the Prevention of Genocide: Impact, Potential, Limitations, in: Genocide Studies and Prevention: An International Journal Jg. 11 (2018), Nr. 3, S. 48–59. 1336 Vgl. Fremuth, Menschenrechte (Fn. 45), S. 133–198; Arnauld, Völkerrecht (Fn. 21), S. 267–337 [Rn. 617–771]. 1337 Donnelly, Jack, Human Rights: A New Standard of Civilization?, in: International Affairs Jg. 74 (1998), Nr. 1, S. 1–23. 1338 Vgl. Arnauld, Werdende Norm oder politisches Konzept? (Fn. 49), S. 57–60. 1339 Vgl. Donnelly, The Relative Universality of Human Rights (Fn. 518), S. 283, 288f. 6.2 Neue Primärinstitutionen der internationalen Gesellschaft? 373 Menschenrechte und ihrer Durchsetzung eine eklatante Lücke.1340 Vor diesem Hintergrund könnte so das Ergebnis des vierten und fünften Kapitels die Implementierung von Konzepten zur Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee zumindest kontextspezifisch den Schutz grundlegender Menschenrechte stärken. Trotz der konstatierten universellen Geltung der Menschenrechte bleibt zugleich festzuhalten, dass die Begründung und der Umfang sowie der jeweilige Gehalt der Menschenrechte weiterhin umstritten sind.1341 Ein und dasselbe Menschenrecht wird in verschiedenen Kulturen abweichend ausgelegt, „[c]ultural relativity is a fact“.1342 Ebenso werden hinsichtlich der Intensität einer möglichen internationalen Einmischung zur Durchsetzung der Menschenrechte divergierende Positionen eingenommen: So lehnen einige Staaten des Globalen Südens beispielsweise das Instrument der Humanitären Intervention ab, während die allermeisten Staaten des Globalen Nordens der Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten für Heimatstaaten transnationaler Unternehmen oder für Mitgliedsstaaten Internationaler Organisationen skeptisch bis abweisend gegenüberstehen. Der Befund der Umstrittenheit der Menschenrechte veranlasst Buzan, Menschenrechte als ‚contested‘ und nicht als ‚emergent‘ einzustufen.1343 Gleichwohl bewertet er die Perspektiven für einen Menschenrechtsansatz positiv, der mehr an dem Paradigma der menschlichen Sicherheit und weniger an der zwangsbewehrten Durchsetzung politischer und ziviler Menschenrechte ausgerichtet ist.1344 Angesichts der Entwicklung des Völkerstrafrechts, der faktischen Einwirkung des Menschenrechtsregimes auf andere Teilbereiche des Völkerrechts sowie der Prävalenz der Menschenrechte in der globalen Entwicklungsagenda sowie eingedenk des Umstands, dass Buzan auch die ‚ökologische Verantwortung‘ als (werdende bzw. jüngere) Primärinstitution einordnet,1345 obwohl dessen Bilanz auf der Anwendungsebene mindestens ebenso gemischt ausfällt, wie bei der Durchsetzung der Menschenrechte, ist es kohärenter, ‚Menschenrechte‘ ebenso als (jüngere) leitende Primärin- 1340 Vgl. Donnelly, The Relative Universality of Human Rights (Fn. 518), S. 283; Allgemein zu Legitimitäts- und Anwendungsdiskursen von Normen vgl. Deitelhoff, Scheitert die Norm der Schutzverantwortung? (Fn. 496), S. 18, 23f., 28f. 1341 Vgl. Buzan/ Schouenborg, Global International Society (Fn. 502), S. 200f. 1342 Donnelly, The Relative Universality of Human Rights (Fn. 518), S. 294. 1343 Vgl. Buzan/ Schouenborg, Global International Society (Fn. 502), S. 200f. 1344 Vgl. Buzan/ Schouenborg Global International Society (Fn. 502), S. 201f. 1345 Vgl. Buzan/ Schouenborg, Global International Society (Fn. 502), S. 201. 6. Drei Sichtweisen auf die Umsetzbarkeit der Schutzverantwortungsidee 374 stitution zu klassifizieren.1346 Anstatt die Primärinstitution ‚Menschenrechte‘ dann in einem nächsten Schritt ausschließlich an dem Instrument der Humanitären Intervention auszurichten,1347 wurde in Kapitel 3.1.2 ein dreidimensionales Verständnis dieser Primärinstitution vorgeschlagen, die auf der Achtungs-, Schutz- und Gewährleistungsdimension abgeleitete Primärinstitutionen ausbilden kann. An diese Festlegungen anknüpfend, stellt sich sodann die Frage, welche abgeleiteten Primärinstitutionen die dreidimensionale leitende Primärinstitution ‚Menschenrechte‘ umfasst. R2P und die Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten als abgeleitete Primärinstitutionen Die auf dem Grundsatz der universellen Gleichheit beruhende internationale Menschenrechtsagenda geht über die Praxis Humanitärer Interventionen hinaus und beinhaltet diverse moralische und rechtliche Pflichten, die konzeptionell entweder der Achtungs-, der Schutz- oder der Gewährleistungsdimension der leitenden Primärinstitution ‚Menschenrechte‘ zugeordnet werden können. Anhand von Vincents‘ Human Rights and International Relations wurde in Kapitel 3.2.1 nachgezeichnet, inwieweit die Gewährleistungsdimension in der Literatur der Englischen Schule adressiert wurde. Hierbei wurde deutlich, dass sich Vincents ‚basic rights initiative‘ als wenig anschlussfähig an die dominierende Beschäftigung mit der Frage nach der Legitimität einer gewaltsamen Einmischung zum Schutz von Menschenleben erwiesen hat. Zudem hat sich die von Vincent postulierte globale Hilfspflicht mit gewaltlosen Mitteln bisher nicht in der Entstehung einer entsprechenden Primärinstitution der internationalen Gesellschaft manifestiert. Die von Andrew Linklater in The Problem of Harm in World Politics zusammengestellte, erschöpfende Auflistung von Schädigungsformen, die in einer internationalen Gesellschaft geächtet werden sollten, behandelt primär die Achtungsdimension der Primärinstitution ‚Menschenrechte‘ und impliziert, dass es bei dem Verbot bestimmter Handlungen weniger auf die Schädigungsform ankommt, sondern vielmehr auf deren Wirkung. Dieser konsequentialistische Ansatz wurde in der vorliegenden Studie auf- 6.2.2 1346 Vgl. Hurrell, On Global Order (Fn. 74), S. 163; Linklater/ Suganami, The English School of International Relations (Fn. 291), S. 133; Knudsen, Fundamental Institutions (Fn. 384), S. 185–189. 1347 Vgl. Buzan, From International to World Society? (Fn. 363), S. 184. 6.2 Neue Primärinstitutionen der internationalen Gesellschaft? 375 gegriffen und der Schutz grundlegender Menschenrechte zur Angelegenheit der internationalen Gesellschaft erklärt. Denn das von Linklater als elementarer Grundsatz angelegte ‚do no harm‘-Prinzip lässt sich über die Achtungsebene hinaus auf die Schutzdimension ausdehnen, indem Staaten untersagt wird, Handlungen über ihre Mitgliedschaft in Internationalen Organisationen oder durch ihre Beziehung zu transnationalen Unternehmen zu realisieren, die ihnen selbst verboten wären.1348 Als Konsequenz werden Staaten auch entsprechende Schutzpflichten zugeschrieben, die die Verhinderung dieser Handlungen durch die genannten Akteure zum Inhalt haben. Zudem sei festgehalten, dass sich innerhalb der Achtungsdimension das ‚Völkerstrafrecht‘ als abgeleitete Primärinstitution entweder der leitenden Primärinstitution ‚Völkerrecht‘ oder jener der ‚Menschenrechte‘ in der internationalen Gesellschaft etabliert hat. Die Schutzdimension schließlich wurde in den Kapiteln 4 und 5 mit den Konzepten der R2P und der Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten in einer globalisierten Weltwirtschaft gefüllt, jenen Konzepten also, die die Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee ermöglichen. Hier wurde deutlich, dass die Primärinstitution ‚Menschenrechte‘ sich nicht in der abgeleiteten Primärinstitution ‚Humanitäre Intervention‘ erschöpft, sondern bereits in der gegenwärtigen internationalen Gesellschaft detaillierter und gehaltvoller ausgestaltet ist. Die abgeleitete Primärinstitution ‚Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten‘ ist eine rechtspolitische Innovation des 21. Jahrhunderts. Auch wenn es sich bei den entsprechenden Dokumenten und Resolutionen, in denen diese Pflichten innerhalb der letzten 25 Jahren begründet und definiert wurden, um ‚soft law‘ handelt, können diese zur Herausbildung von nationalem oder Völkerrecht beitragen, das verbindliche Schutzpflichten für Staaten festschreibt. Dies ist beispielsweise in Frankreich durch die Gesetzesreform über eine unternehmerische Sorgfaltspflicht geschehen und auch die Verhandlungen in der OEIGWG über einen völkerrechtlichen Vertrag zur Regulierung der Aktivitäten transnationaler Unternehmen deuten auf eine Verrechtlichung hin. Der Verrechtlichungsprozess hinsichtlich der Schutzpflichten von Heimatstaaten transnationaler Unternehmen ist damit weiter vorangeschritten als jener hinsichtlich vergleichbarer Pflichten für die Mitgliedsstaaten Internationaler Organisationen. So ist zwar die Lastenteilung von Gläubigern und Schuldnern bei der Herstellung eines nachhaltigen Schuldenre- 1348 Analog hierzu vgl, International Law Commission, Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts (Fn. 175), S. 5 [Artikel 16]. 6. Drei Sichtweisen auf die Umsetzbarkeit der Schutzverantwortungsidee 376 gimes als Prinzip anerkannt, die Umsetzung der substantiellen Richtlinien im Hinblick auf mitgliedsstaatliche Sorgfaltspflichten bei der Überwachung der Vergabe von Krediten durch eine Internationale Finanzinstitution, bei der Durchführung von Strukturanpassungsprogrammen und kreditfinanzierten Infrastrukturprojekten sowie bei dem Erlass oder der Nichtigkeitserklärung von Schulden wurde jedoch bisher nicht konsequent in Angriff genommen. Dementsprechend bestehen für die Mitgliedsstaaten allenfalls moralische Pflichten zur Umsetzung beispielsweise der vom VN- Menschenrechtsrat begrüßten Richtlinien für menschenrechtliche Wirkungsanalysen bei ökonomischen Reformen und für das Themenfeld Auslandsschulden und Menschenrechte. Auch die zweite abgeleitete Primärinstitution der leitenden Primärinstitution ‚Menschrechte‘, nämlich die ‚R2P‘ oder alternativ der ‚Schutz vor Massenverbrechen‘, speist sich vornehmlich aus moralischen Pflichten. Als Instrumente zur Umsetzung des R2P-Konzepts wurden auf der Ebene der Massenverbrechensprävention die restriktive Anwendung militärischer Gewalt, die Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten zur Verhinderung von Völkermord, die Verhängung von Sanktionen, die Praxis des ‚Resettlement‘ und eine restriktive Rüstungsexportpolitik herausgearbeitet. Zusätzlich wurden als Maßnahmen der Konfliktprävention das VN-Peacekeeping und die Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten vor allem von Mitgliedsstaaten Internationaler Organisationen zur Umsetzung der R2P identifiziert. Dabei sind allein die extraterritoriale Schutzpflicht zur Verhinderung von Völkermord und das Aufrechterhalten einer restriktiven Rüstungsexportpolitik gemäß dem Arms-Trade-Treaty völkerrechtlich verbindlich normiert und generieren entsprechende Rechtspflichten. An dieser Auflistung möglicher Implementierungsmaßnahmen wird der Charakter der R2P als ‚Container-Konzept‘ deutlich, „das verschiedene traditionelle oder jüngere Elemente des Völkerrechts bündelt und mit politischen und moralischen Überlegungen sowie Vorschlägen de lege ferenda koppelt“.1349 Dem Instrument der ‚Humanitären Intervention‘ wird in dieser Konzeptionalisierung nicht der Status einer abgeleiteten Primärinstitution zuerkannt, sondern lediglich der eines Instruments unter vielen zur Umsetzung der R2P. Innerhalb der R2P ist die Gewaltanwendung zum Schutz vor Massenverbrechen zudem an ein Mandat des VN-Sicherheitsrats gebunden. Da somit nicht ersichtlich ist, inwieweit der Schutz grundlegen- 1349 Arnauld, Werdende Norm oder politisches Konzept? (Fn. 49), S. 64 (Kursivsetzung im Original). 6.2 Neue Primärinstitutionen der internationalen Gesellschaft? 377 der Menschenrechte durch die R2P oder die Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten eine Gefahr für die internationale Ordnung darstellen könnte, bilden die beiden Konzepte als abgeleitete Primärinstitutionen eine mögliche Brücke zwischen PluralistInnen und SolidaristInnen. Dieser zentrale Befund der vorliegenden Studie ist für die Forschungstradition der Englischen Schule vor allem deshalb relevant, weil nicht-militärische Maßnahmen sowie die (strukturelle) Prävention von Konflikten und Massenverbrechen von den SolidaristInnen bisher nur randständig thematisiert wurden.1350 Spannungen zwischen Primärinstitutionen der internationalen Gesellschaft Unter Einbeziehung der ‚R2P‘ und der ‚Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten‘ kann das Inventar an leitenden und abgeleiteten Primärinstitutionen der gegenwärtigen internationalen Gesellschaft im Vergleich zu der Einteilung bei Buzan1351 wie folgt modifiziert werden: 6.2.3 1350 Vgl. Wilson/ Yao, International Sanctions as a Primary Institution (Fn. 515), S. 144f.; Haddad, Emma, The Refugee in International Society, Between Sovereigns, Cambridge 2008. 1351 Vgl. Buzan, From International to World Society? (Fn. 363), S. 187. 6. Drei Sichtweisen auf die Umsetzbarkeit der Schutzverantwortungsidee 378 Modifizierte Darstellung der leitenden und abgeleiteten Primärinstitutionen Leitende Primärinstitution Abgeleitete Primärinstitution Souveränität Nicht-Einmischung;(Völkerrecht) Territorialität Grenzen Diplomatie Bi- und Multilateralismus Großmächte-Management Allianzen; Krieg; Gleichgewicht der Mächte Völkerrecht Völkerstrafrecht; Schiedsgerichtsbarkeit;Sanktionen Menschenrechte/ Gleichheit aller Menschen R2P/ Schutz vor Massenverbrechen; Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten (Menschenrechte; Humanitäre Intervention) Markt Handels- und Finanzliberalismus;Hegemoniale Stabilität Nationalismus Selbstbestimmung; Volkssouveränität; Demokratie Ökologische Verantwortung Artenschutz; Klima-Stabilität Quelle: Eigene Darstellung, orientiert an Buzan, From International to World Society? S. 187. Abweichungen zu Buzans Darstellung wurden wie folgt markiert: In Klammern und Kursiv sind jene abgeleiteten Primärinstitutionen gesetzt, die hier im Vergleich zu Buzan entweder zu einer Primärinstitution aufgewertet oder gestrichen wurden. Fett sind alle Primärinstitutionen markiert, die entweder hier neu aufgenommen wurden oder von Buzan an anderer Stelle als abgeleitete Primärinstitutionen genannt werden. Im Vergleich zu der Kategorisierung bei Buzan ergeben sich folgende Unterschiede: ‚Völkerrecht‘ wird als leitende Primärinstitution und nicht mehr als abgeleitete Primärinstitution von ‚Souveränität‘ aufgenommen,1352 da souveräne Staaten zwar die Initiatoren von Völkerrecht sind, andererseits aber das Völkerrecht festlegt, was einen souveränen Staat ausmacht und welche Handlungsbeschränkungen den Staaten in ihren inneren und auswärtigen Angelegenheiten auferlegt werden. Die drei abgeleiteten Primärinstitutionen ‚Völkerstrafrecht‘, ‚Schiedsgerichtsbarkeit‘ und ‚Sanktionen‘ deuten zudem an, dass zwar das ‚Völkerrecht‘ nach wie vor eine staatszentrierte Primärinstitution abbildet, jedoch zugleich durch die Tabelle 5: 1352 So auch in den jüngeren Arbeiten von Buzan, vgl. Buzan, An Introduction to the English School of International Relations (Fn. 290), S. 102f., 146–148; Buzan/ Schouenborg, Global International Society (Fn. 502), S. 200. 6.2 Neue Primärinstitutionen der internationalen Gesellschaft? 379 Möglichkeit zur Verurteilung oder Sanktionierung von Individuen und zur Schlichtung von Streitigkeiten zwischen Staaten und privatwirtschaftlichen Akteuren eine kosmopolitische Öffnung des Völkerrechts stattgefunden hat, die die Rechte und Pflichten von Individuen und kollektiven privaten Akteuren in diese Primärinstitution integriert. Verstärkt wird diese Öffnung durch die jüngeren Primärinstitutionen ‚Menschenrechte‘, ‚Markt‘ und ‚ökologische Verantwortung‘, die jeweils eigene Anliegen an das Völkerrecht herantragen, jedoch nicht vollständig in dieser Primärinstitution aufgehen, da sie vor allem starke moralische Forderungen beinhalten, die derzeit noch nicht in verbindliches Recht umgemünzt wurden. Daher werden alle drei als eigenständige Primärinstitutionen geführt, die wiederum genuine abgeleitete Primärinstitutionen umfassen. Während Buzan zum einen ‚Menschenrechte‘ und zum anderen ‚Humanitäre Intervention‘ als abgeleitete Primärinstitutionen der leitenden Primärinstitution ‚Gleichheit aller Menschen‘ auflistet, wird hier als Alternative vorgeschlagen, die leitende Primärinstitution in ‚Menschenrechte‘ umzubenennen und als deren abgeleitete Primärinstitutionen die ‚R2P‘ oder alternativ den ‚Schutz vor Massenverbrechen‘ sowie die ‚Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten‘ aufzunehmen. ‚R2P‘ umfasst unter anderem die restriktive Gewaltanwendung zum Schutz vor Massenverbrechen, aber auch Sanktionen, die zugleich eine abgeleitete Primärinstitution des ‚Völkerrechts‘ darstellen, und die weiteren oben benannten Instrumente (VN-Peacekeeping, restriktive Rüstungspolitik etc.). Den Status einer abgeleiteten Primärinstitution des ‚Völkerrechts‘ könnte im Falle einer Konkretisierung der Kriterien perspektivisch auch das Instrument der extraterritorialen Schutzpflichten zum Schutz vor Völkermord erlangen. Es ist offensichtlich und unumgänglich, dass die leitende Primärinstitution ‚Menschenrechte‘ Spannungen mit anderen Primärinstitutionen, vor allem jenen der ‚Souveränität‘ und der ‚Territorialität‘ aufweist. Indes sind Spannungen unter den Primärinstitutionen, vor allem durch die Etablierung jüngerer Primärinstitutionen wie dem ‚Markt‘, der ‚ökologischen Verantwortung‘ oder eben den ‚Menschenrechten‘ nicht unüblich und stellen nicht per se ein Zeichen für die Instabilität der internationalen Gesellschaft dar. Widersprüche zwischen einzelnen Primärinstitutionen können zu deren Transformation oder Niedergang führen, wenn beispielsweise die Rückkehr zu einem traditionellen Souveränitätsverständnis den globalen Freihandel und die Durchsetzung der Menschenrechte ausbremst, und unter Umständen auch die Struktur der internationalen Gesellschaft schwächen. Ebenso gut kann die Aufnahme neuer Primärinstitutionen 6. Drei Sichtweisen auf die Umsetzbarkeit der Schutzverantwortungsidee 380 und das Aushalten dieser Widersprüche aber auch als Zeichen für die Widerstandsfähigkeit der internationalen Gesellschaft gedeutet werden.1353 Die leitenden Primärinstitutionen ‚ökologische Verantwortung‘ und ‚Menschenrechte‘ sind angesichts der dominanten Stellung der ursprünglichen Primärinstitutionen ‚Souveränität‘ und ‚Territorialität‘ Inseln des Solidarismus in einer nach wie vor überwiegend pluralistisch ausgeprägten internationalen Gesellschaft, wobei das Ausmaß an Solidarismus im Zeitverlauf variiert.1354 Zugleich können diese jüngeren Primärinstitutionen dazu beitragen, jene älteren Primärinstitutionen zu transformieren und eine Balance zwischen ihnen herzustellen. So ermöglicht der Menschenrechtsschutz mit den abgeleiteten Primärinstitutionen der ‚R2P‘ und der ‚Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten‘ perspektivisch eine Annäherung zwischen pluralistischen und solidaristischen Positionen, zumindest solange Themen wie die nicht-autorisierte militärische Intervention zum Schutz vor Massenverbrechen oder die Schaffung einer internationalen Institution, die über die Verwerflichkeit von Schulden entscheidet, ausgespart bleiben. Inwieweit die beiden Konzepte der R2P und der Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten jedoch tatsächlich dazu geeignet sind, die Primärinstitutionen ‚Souveränität‘ und ‚Territorialität‘ nachhaltig und substantiell zu transformieren, wird im abschließenden Abschnitt auf der Basis des Abstimmungsverhaltens und der Äußerungen in den relevanten Diskursen kritisch hinterfragt. Zur Einordnung der Robustheit dieser Primärinstitutionen wird auf Modelle, Begriffe und Ergebnisse der konstruktivistischen Normenforschung zurückgegriffen. Die Anbindung der Englischen Schule an die sozialkonstruktivistische IB-Theorie ist nicht unüblich1355 und auch hier angebracht, da die empiriegesättigte Herangehensweise des Sozialkonstruktivismus Befunde bezüglich der Beschaffenheit der internationalen Gesellschaft und ihrer Primärinstitutionen zu Tage fördert, die ergänzend zu der in dieser Studie angewandten hermeneutischen Methode eine fundiertere Evaluierung ermöglichen. 1353 Vgl. Buzan, From International to World Society? (Fn. 363), S. 202f. 1354 Vgl. Linklater/ Suganami, The English School of International Relations (Fn. 291), S. 66–68. 1355 Vgl. Dunne, The Responsibility to Protect and World Order (Fn. 354), S. 88f.; Buzan, An Introduction to the English School of International Relations (Fn. 290), S. 13, 24–26, 32–36; Buzan, From International to World Society? (Fn. 363), S. 1–4; Hurrell, On Global Order (Fn. 74), S. 17, 36, 70f. 6.2 Neue Primärinstitutionen der internationalen Gesellschaft? 381 Kontinuierliche Anfechtung und die Geltung von Normen Die Beschäftigung mit den Primärinstitutionen der internationalen Gesellschaft durch die VertreterInnen der Englischen Schule weist einige Parallelen zur konstruktivistischen Normenforschung auf: Normen, wie auch Primärinstitutionen, drücken aus, welche geteilten soziale Praktiken als legitimes Verhalten von den beteiligten AkteurInnen wahrgenommen werden.1356 Beide Ansätze gehen davon aus, dass die Chancen zur Etablierung einer neuen Norm oder einer neuen Primärinstitution höher sind, je breiter die Basis an NormunternehmerInnen oder UnterstützerInnen der Primärinstitution ist.1357 Zudem erhöht bei beiden Ansätzen die Umstrittenheit einer Norm oder einer Primärinstitution bis zu einem gewissen Grad womöglich deren Legitimität, da Lernprozesse bezüglich des Geltungsbereichs angestoßen und wenn Adaptionen aufgrund von Rückkoppellungen durch konkrete Anwendungsbeispiele vorgenommen werden. Allerdings kann eine andauernde und wiederholte Kontroverse über die Anwendung einer Norm oder einer bestimmten Primärinstitution auf längere Sicht deren Geltung in Frage stellen und zum Erodieren der Norm respektive der Primärinstitution führen.1358 Diese Logik der Normanfechtung wird im Folgenden auf die drei Anwendungskontexte der beiden Konzepte zur Operationalisierung der Schutzverantwortungsidee übertragen, um einordnen zu können, inwieweit der Streit über die Anwendung bereits die Geltung der Normen bezüglich der extraterritorialen Schutzpflichten von Mitgliedsstaaten Internationaler Organisationen und von Heimatstaaten transnationaler Unternehmen sowie dem internationalen Schutz vor Massenverbrechen gefährdet. Terminologisch wird im Folgenden die Schutzverantwortungsidee als ‚Metanorm‘ von den Konzepten zu ihrer Operationalisierung, also den ab- 6.3 1356 Vgl. Wiener, Antje, The Dual Quality of Norms and Governance Beyond the State: Sociological and Normative Approaches to ‚Interaction , in: Critical Review of International Social and Political Philosophy Jg. 10 (2007), Nr. 1, S. 47–69, hier S. 50; Dunne, The Responsibility to Protect and World Order (Fn. 354), S. 89f. 1357 Vgl. Acharya, Amitav, The Responsibility to Protect and a Theory of Norm Contestation, in: Thakur, Ramesh/ Maley, William (Hrsg.), Theorising the Responsibility to Protect, Cambridge 2015, S. 59–77, hier S. 60; Buzan/ Schouenborg, Global International Society (Fn. 502), S. 206f. 1358 Vgl. Deitelhoff, Scheitert die Norm der Schutzverantwortung? (Fn. 496), S. 18, 23f., 31f.; Buzan/ Schouenborg, Global International Society (Fn. 502), S. 203, 206. 6. Drei Sichtweisen auf die Umsetzbarkeit der Schutzverantwortungsidee 382 geleiteten Primärinstitutionen ‚R2P‘ und ‚Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten‘, als ‚Normen‘ unterschieden. Die Normen ihrerseits werden durch Anwendungsbeispiele und die entsprechenden Anwendungsdiskurse konkretisiert. Die Norm bezüglich extraterritorialer Schutzpflichten für die Mitgliedsstaaten Internationaler Organisationen Jeder Staat ist nach Ansicht der BefürworterInnen von extraterritorialen Schutzpflichten für Mitgliedsstaaten Internationaler Organisationen verpflichtet, seine Einflussmöglichkeiten innerhalb dieser multilateralen Institutionen zu nutzen, um zu verhindern, dass durch deren Entscheidungen Menschenrechte verletzt werden. Diese positive Pflicht umfasst beispielsweise, gegen Programme und andere Projekte zu stimmen, durch die Menschenrechte verletzt werden könnten. Zudem sollten menschenrechtliche Wirkungsanalysen im Vorfeld der Entscheidungsfindung eingefordert sowie während der Implementierung von Strukturanpassungsprogrammen und kreditfinanzierten Infrastrukturprojekten zur kontinuierlichen Überprüfung der Maßnahmen durchgeführt werden.1359 Zumindest implizit sind diese Handlungspflichten in diversen General Comments und Concluding Remarks enthalten,1360 diese Dokumente begründen aber als völkerrechtlich unverbindliches ‚soft law‘ allenfalls moralische Pflichten. Gleichwohl besteht das normative Fundament für die Formulierung dieser Pflichten in dem Prinzip einer fairen Lastenteilung zwischen Gläubigern und Schuldnern sowie in dem Bekenntnis zur Schaffung nachhaltiger Schuldenregime, die in dem ‚Monterrey Consensus‘ von 2002 6.3.1 1359 Vgl. Khalfan, Division of Responsibility amongst States (Fn. 1075), S. 312. 1360 Vgl. CESCR, General Comment No. 14 (Fn. 210), S. 14 [Ziff. 39]; General Comment No. 15 (Fn. 210), S. 12 [Ziff. 36]; General Comment No. 18 (Fn. 241), S. 8 [Ziff. 30]; General Comment No. 19 (Fn. 1021), S. 15 [Ziff. 58]; Concluding Observations on Germany (Fn. 1022), S. 5 [Ziff. 31]; Concluding Observations on Italy (Fn. 1024), S. 3 [Ziff. 20]. Hinsichtlich der mitgliedsstaatlichen Verantwortlichkeit für völkerrechtswidrige Akte Internationaler Organisationen sowie des Verbots für Staaten, durch Internationale Organisationen Handlungen auszuführen, die Ihnen selbst untersagt sind, vgl. ILC, Draft Articles on the Responsibility of International Organizations (Fn. 200), S. 97–99 [Art. 58, 61]. 6.3 Kontinuierliche Anfechtung und die Geltung von Normen 383 festgehalten wurden.1361 Die in dieser zwischenstaatlichen Absichtserklärung gebündelten Prinzipien und die Zielperspektive der Schaffung nachhaltiger Schuldenregime bilden die global anerkannte Grundlage für alle multilateralen Verhandlungen über die Gewährung konditionierter Kredite durch Internationale Finanzinstitutionen sowie über Umschuldungen und über Schuldenerlasse. Die Schaffung eines tragfähigen Schuldenniveaus wurde auch als ein Unterziel zur Erreichung des nachhaltigen Entwicklungsziels Nr. 17 („Strenghten the means of implementation and revitalize the Global Partnership for Sustainable Development“)1362 festgelegt. Aufgrund dieses konstanten Bekenntnisses der Staatengemeinschaft drücken die im ‚Monterrey Consensus‘ vereinbarten Prinzipien und Zielvorstellungen eine von den beteiligten Akteuren geteilte Erwartung an ein angemessenes Verhalten aus und begründen entsprechend als (soziale) Norm positive moralische Pflichten. Der ‚Monterrey Consensus‘ wird in der Einleitung zu den Guiding Principles on Foreign Debts and Human Rights affirmativ erwähnt,1363 auf denen wiederum ausdrücklich die Guiding Principles on Human Rights Impact Assessments of Economic Reforms aufbauen.1364 Beide Dokumente wurden von einer Mehrheit des VN-Menschenrechtsrats begrüßt, jedoch stimmten jeweils alle Staaten des Globalen Nordens gegen die entsprechenden Resolutionen oder enthielten sich.1365 Auch anhand dieser Abstimmungsergebnisse wird eine globale Spaltung in Bezug auf die Anerkennung von Anwendungskontexten für jene Prinzipien deutlich, deren Geltung in multilateralen Deklarationen von der Staatengemeinschaft einstimmig anerkannt wurde.1366 Da bislang keine Einigung in der internationalen Gesellschaft bezüglich möglicher Anwendungskontexte erzielt werden konnte, muss die Legitimität der Norm über eine gestufte Verantwortung zum 1361 Vgl. International Conference on Financing for Development, Monterrey Consensus of the International Conference on Financing for Development, 18.-22.3.2002, New York 2003, S. 16–18 [Ziff. 47–51]. 1362 Vgl. United Nations General Assembly, Transforming our World (Fn. 1095), S. 26 [Ziff. 17.4]. 1363 Vgl. Lumina, Guiding Principles on Foreign Debts and Human Rights (Fn. 214), S. 9. Ebenso in der Fußnote zu Ziffer 23 (Seite 14), in der das Prinzip der geteilten Verantwortung zwischen Gläubigern und Schuldnern behandelt wird. 1364 Vgl. Bohoslavsky, Guiding Principles (Fn. 1040), S. 4 [Ziff. 9]. 1365 Für die Abstimmungsergebnisse vgl. A/HRC/RES/20/10 (Fn. 214) und A/HRC/RES/40/8 (Fn. 1077). 1366 Vgl. United Nations General Assembly, 2005 World Summit Outcome (Fn. 146), S. 3, 5 [Ziff. 20, 23]. 6. Drei Sichtweisen auf die Umsetzbarkeit der Schutzverantwortungsidee 384 Schutz vor Menschenrechtsverletzungen im Kontext der Kreditvergabe und Konditionierung durch Internationale Finanzinstitutionen sowie bei deren Beteiligung an kreditfinanzierten Infrastrukturprojekten gegenwärtig als relativ schwach eingestuft werden.1367 Die Staaten des Globalen Nordens scheinen auf absehbare Zeit nicht bereit, die Norm durch feste Zusagen, institutionelle Reformen oder durch ihre Verrechtlichung zu stärken. Generell werden Resolutionen des VN- Menschenrechtsrats, die auf die Implementierung sozialer und wirtschaftlicher Menschenrechte bezogen sind, von den StaatenvertreterInnen des Globalen Nordens eher nicht unterstützt.1368 Hinzukommt, dass der VN- Menschenrechtsrat von europäischer und US-amerikanischer Seite nicht als das geeignete Diskussionsforum für das Themenfeld Menschenrechte und Auslandsverschuldung angesehen wird.1369 1367 Zur Wechselwirkung von Anwendungs- und Geltungsdiskursen vgl. Deitelhoff, Scheitert die Norm der Schutzverantwortung? (Fn. 496), S. 31f.; Arcudi, Antonio, The Absence of Norm Modification and the Intensification of Norm Contestation: Africa and the Responsibility to Protect, in: Global Responsibility to Protect Jg. 11 (2019), Nr. 2, S. 172–197, hier S. 180f. 1368 Vgl. Wouters, Jan/ Meuwissen, Katrien, The European Union at the UN Human Rights Council. Multilateral Human Rights Protection Coming of Age?, Leuven Centre for Global Governance Studies Working Paper No. 126, Februar 2014, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://ghum.kuleuven.be/ggs/publi cations/working_papers/2013/126WoutersMeuwissen, S. 8; Rathgeber, Theodor, Performance and Challenges of the UN Human Rights Council. An NGOs’ View, Friedrich-Ebert-Stiftung, International Policy Analysis Februar 2013, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://library.fes.de/pdf-files/iez/global /09680.pdf, S. 20. 1369 Vgl. U.S. Mission to International Organizations in Geneva, U.S. EoV on Foreign Debt as a Human Rights Problem, 23.3.2011, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://geneva.usmission.gov/2011/03/23/eov-foreign-debt/; Lumina, Cephas, Some Reflections on the UN Guiding Principles on Foreign Debt and Human Rights and the UN Basic Principles on Sovereign Debt Reconstructuring Processes, Speech given in Helsinki, 23.9.2015, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, http://www.cadtm.org/Some-Reflections-on-the-UN-Guiding; UK Mission to the United Nations Geneva, Human Rights Council 40: Explanation of Vote: Foreign Debt, 21.3.2019, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.gov.uk/government/news/human-rights-council-40-explaination-o f-vote-foreign-debt. 6.3 Kontinuierliche Anfechtung und die Geltung von Normen 385 Die Norm bezüglich extraterritorialer Schutzpflichten für Heimatstaaten transnationaler Unternehmen Durch die einstimmig vom VN-Menschenrechtsrat im Juni 20111370 verabschiedeten Guiding Principles on Business and Human Rights hat die Staatengemeinschaft die (zumindest) moralische Verpflichtung zur Regulierung der Aktivitäten transnationaler Unternehmen durch deren Heimatstaaten anerkannt.1371 Das von John Ruggie entwickelte Rahmenwerk beinhaltet eine internationale Norm, die eine Erwartung an jeden Staaten ausdrückt, die Einhaltung der menschenrechtlichen Sorgfaltspflicht durch alle Unternehmen, die sich auf dem jeweiligen staatlichen Territorium angesiedelt haben, zu überprüfen und Verstöße zu sanktionieren.1372 Unabhängig von der Frage, ob Staaten eine Rechtspflicht zur Regulierung transnationaler Unternehmen obliegt, besteht also hinsichtlich der moralischen Verpflichtung hierzu ein globaler Konsens, dem sich auch die USA anschließen können. Hingegen weichen die Positionen der Staaten im Hinblick auf eine Verrechtlichung der Norm stark voneinander ab: Während die USA bereits bei der Verabschiedung der Resolution des VN-Menschenrechtsrats, durch die eine zwischenstaatliche Arbeitsgruppe (OEIGWG) mit dem Mandat eingerichtet wurde, einen verbindlichen völkerrechtlichen Vertrag zur Regulierung transnationaler Unternehmen zu entwerfen, ihre kategorische Ablehnung bezüglich einer Verrechtlichung der Norm geäußert haben,1373 scheint die Anfechtung des Mandats der OEIGWG durch die europäischen Staaten mittlerweile ebenso anachronistisch wie substanzlos und wird vermutlich in Zukunft einer konstruktiven Mitwirkung weichen.1374 Denn zum einen hat Frankreich in seinem nationalen Recht bereits eine unternehmerische Sorgfaltspflicht sowie entsprechende staatliche Regulierungsund Sanktionierungspflichten festgeschrieben und dieses Gesetz während 6.3.2 1370 Vgl. UNHRC, Human Rights and Transnational Corporations (Fn. 1257), S. 2 [Ziff. 1]. 1371 Vgl. Ruggie, Guiding Principles (Fn. 214), S. 7 [Ziff. 2]. 1372 Vgl. Ruggie, Guiding Principles (Fn. 214), S. 8 [Ziff. 3]. 1373 Vgl. Martens/ Seitz, The Struggle for a UN Treaty (Fn. 1198), S. 21. 1374 Vgl. Baganz, Dorian, Freundin der Konzerne. UN Abkommen Die Bundesregierung findet Menschenrechte nicht ganz so wichtig, in: Der Freitag vom 23.10.2019, S. 18; Paasch, Armin et al., Unpacking Arguments Against a Treaty. Briefing Paper on the Zero Draft, Januar 2019, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.globalpolicy.org/images/pdfs/TreatyAllianceGermany _CounterArguments_Briefing_2-2019_en.pdf. 6. Drei Sichtweisen auf die Umsetzbarkeit der Schutzverantwortungsidee 386 der dritten Sitzung der OEIGWG vorgestellt.1375 Zum anderen wurden spätestens durch den überarbeiteten ersten Vertragsentwurf alle gehaltvollen Gegenargumente der europäischen Staaten entkräftet oder durch eine Aufweichung des Vertragstextes adressiert.1376 Somit stellt sich die Frage, wie lange sich die europäischen Staaten dem Einstieg in substantielle Verhandlungen noch verweigern können, ohne einen enormen Glaubwürdigkeitsverlust in Bezug auf den Menschenrechtsschutz zu riskieren.1377 Demgegenüber stehen die teilnehmenden Staaten des Globalen Südens relativ geschlossen hinter dem Mandat der Arbeitsgruppe.1378 Neben dem aufrichtigen Eintreten für den internationalen Menschenrechtsschutz bei vielen lateinamerikanischen, afrikanischen und asiatischen Staaten, deren Bevölkerungen am meisten unter der (auch auf nationaler Ebene) mangelnden Regulierung transnationaler Unternehmen leiden, bietet die Arbeit in der OEIGWG gerade für einige SkeptikerInnen und GegnerInnen der R2P auch eine willkommene Gelegenheit, in einer Art Gegendiskurs zur R2P auf die Versäumnisse und Menschenrechtsverletzungen von Ak- 1375 Vgl. Seitz, Karolin, Ein weiterer Schritt auf dem Weg zu globalen Unternehmensregeln. Bericht über die dritte Tagung der UN-Arbeitsgruppe („Treaty“), Januar 2018, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, http://www.rosalux-nyc.org/de/towards-global-regulation-of-business/, S. 3. 1376 Vgl. Paasch, Deutsche Präferenz (Fn. 199), S. 19; Paasch et al., Unpacking Arguments against a Treaty (Fn. 1375). In dem überarbeiteten Entwurf wird der Anwendungsbereich nicht mehr auf transnationale Unternehmen begrenzt, vgl. Chairmanship of the OEIGWG, Revised Draft (Fn. 1303), S. 4 [Artikel 3.1]. 1377 Am Ende der fünften Verhandlungsrunde im Oktober 2019, stimmten alle Teilnehmer (und damit auch 21 europäischen Staaten, darunter Deutschland, und die EU) den Empfehlungen des Ausschussvorsitzenden zu, während der sechsten Verhandlungsrunde im Jahr 2020 einen zweiten überarbeiteten Vertragsentwurf zu besprechen und während dieser Sitzungsperiode zugleich in substantielle zwischenstaatliche Verhandlungen zur Vorbereitung eines dritten Entwurfs einzusteigen, vgl. Izquierdo Miño, Emilio Rafael, Draft Report on the Fifth Session of the Open-ended Intergovernmental Working Group on Transnational Corporations and Other Business Enterprises with Respect to Human Richts, Oktober 2019, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.o hchr.org/EN/HRBodies/HRC/WGTransCorp/Session5/Pages/Session5.aspx S. 18f. 1378 Für eine Einteilung der Positionen in verschiedene Lager, vgl. Deva, Scope of the Proposed Treaty (Fn. 197), S. 164f.; für eine Übersicht über einzelne Länderpositionen, vgl. Seitz, Ein weiterer Schritt auf dem Weg zu globalen Unternehmensregeln (Fn. 1375), S. 2–4. 6.3 Kontinuierliche Anfechtung und die Geltung von Normen 387 teuren des Globalen Nordens hinzuweisen.1379 Denn anders als beim Diskurs über den Schutz vor Massenverbrechen treten externe Akteure in der Debatte über Wirtschaft und Menschenrechte sowohl als Verletzer respektive Gefährder der Verwirklichung von Menschenrechten als auch in der Funktion des Schutzakteurs oder der Residualinstanz für die Geltendmachung von Entschädigungsansprüchen der Opfer in Erscheinung. Im Vergleich zu den R2P-Dialogen in der VN-Generalversammlung sind in den Debatten der OEIGWG die Rollen also vertauscht: StaatenvertreterInnen des Globalen Südens klagen gemeinsam mit zivilgesellschaftlichen VertreterInnen die Tätigkeiten der zumeist (noch) in Staaten des Globalen Nordens beheimateten transnationalen Unternehmen an.1380 Hingegen verweigern sich die Staaten des Globalen Nordens geschlossen einem verbindlichen Vertragswerk und verweisen wie auch schon in den R2P-Dialogen auf die defizitären staatlichen Strukturen als Hauptursache und auf deren Transformation als Ansatz zur Behandlung des Problems. Aufgrund der breiten Unterstützung für ein verbindliches völkerrechtliches Regelwerk durch die Staatenmehrheit des Globalen Südens und die globale zivilgesellschaftliche Allianz ist die Verrechtlichung der Norm innerhalb der nächsten Jahre indes durchaus wahrscheinlich. Entsprechend würde sich die Zahl der Anwendungsfälle sowie die Legitimität der Norm erhöhen. Je mehr Staaten, auch des Globalen Nordens, sich dem Vertrag anschließen würden, je geringer also die Anfechtung der Norm durch rele- 1379 Aufgrund der vertauschten Rollen ist es wenig überraschend, dass KritikerInnen des R2P-Konzepts überproportional als TeilnehmerInnen in den Sitzungsperioden der OEIGWG vertreten sind. Von 29 R2P-kritischen Staaten waren 22 bei der dritten, 21 bei der zweiten und vierten sowie 19 bei der fünften Sitzungsperiode durch RepräsentantInnen vertreten. Diese stellten damit zwischen 20 und 26 % aller StaatenvertreterInnen, wobei die 29 als „R2P-Dissenter“ bezeichneten Staaten nur etwa 15 % der Staatengemeinschaft ausmachen. In der ersten Sitzungsperiode war das Verhältnis sogar noch ausgeprägter: von 60 TeilnehmerInnen gehören 20 zu den „R2P-Dissentern“. Seit der dritten Sitzungsperiode ist die europäische Staatengruppe mit der größten Anzahl an RepräsentantInnen (32) vertreten. 1380 Surya Deva gibt zu Bedenken, dass die Verabschiedung eines Vertrags auch im wohlinformierten Eigeninteresse der Staaten des Globalen Nordens liegen sollte, da transnationale Unternehmen, die in Schwellenländern beheimatet sind, zunehmend auf dem Weltmarkt aktiv werden, vgl. Deva, Scope of the Proposed Treaty (Fn. 197), S. 166. Siehe dazu auch den Befund in Kapitel 3.2.2, wonach sich sechs der zehn führenden Heimatstaaten von ausländischen Agrarinvestoren im Global Süden befinden. 6. Drei Sichtweisen auf die Umsetzbarkeit der Schutzverantwortungsidee 388 vante Akteure wie die USA, die EU und China1381 ausfällt, desto stärker würden die Anwendungs- und Legitimitätsdiskurse positiv beeinflusst und ein effektiver Beitrag zum internationalen Menschenrechtsschutz geleistet. Letztendlich hat die anhaltende Anfechtung auf der Anwendungsebene durch die USA, die EU sowie Australien, Japan, Kanada und Südkorea bereits in dem ersten Vertragsentwurf und in dessen überarbeiteten Version zu einer Konkretisierung der Norm und zur Rücknahme von einigen der ursprünglichen Forderungen der VertragsbefürworterInnen geführt.1382 Diese Modifizierung der Norm durch die Adaption der Anfechtungsinhalte hat das Potential, die weitere Kontestation der Norm abzuschwächen und ihre Legitimität zu stärken.1383 Im Ergebnis könnte die kontinuierliche Anfechtung dementsprechend einen Kompromiss ermöglichen, der als Minimalkonsens für die verschiedenen Lager, wohl mit Ausnahme der USA und einiger weiterer Staaten, tragbar wäre. Die Norm bezüglich einer internationalen Verantwortung zum Schutz vor Massenverbrechen Im Vergleich zu den beiden oben behandelten Normen bezüglich der Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten wurden der Normwerdungsprozess der R2P und die dazugehörigen, seit 2009 stattfindenden, Dialoge auf Ebene der VN-Generalversammlung bereits in mehreren politikwissenschaftlichen Studien grundlegend analysiert und dabei die Anfechtungsgründe in verschiedene Kategorien eingeteilt.1384 6.3.3 1381 China kann als vorsichtiger Befürworter des Anliegens der OEIGWG eingeordnet werden, vgl. Seitz, Ein weiterer Schritt auf dem Weg zu globalen Unternehmensregeln (Fn. 1375), S. 3. 1382 Vor allem die Verankerung völkerrechtlicher Pflichten für Unternehmen, die Schaffung eines internationalen Gerichtshofs für den Bereich Menschenrechte und transnationale Unternehmen, die Vorrangstellung von Menschenrechten gegenüber Handels- und Investitionsklauseln sowie die Begrenzung des Vertrags auf transnationale Unternehmen. 1383 Generell zu dem Aspekt der Erhöhung der Legitimität einer Norm durch die Adaption von Anfechtungsinhalten vgl. Hofmann/ Suthanthiraraj, Norm Contestation and Norm Adaptation (Fn. 36), S. 229–235; Arcudi, The Absence of Norm Modification (Fn. 1367), S. 178–181. 1384 Vgl. Quinton-Brown, Mapping Dissent (Fn. 34); Hofmann, Gregor Peter, R2P Ten Years on: Unresolved Justice Conflicts and Contestation, in: Global Responsibility to Protect Jg. 7 (2016), Nr. 3–4, S. 275–299; Arcudi, Antonio, Die Responsibility to Protect im Kreuzfeuer der Kritik (Fn. 34); Ercan, Pinar 6.3 Kontinuierliche Anfechtung und die Geltung von Normen 389 Drei Erkenntnisse aus der Literatur sind für die Zwecke der vorliegenden Studie besonders hervorzuheben: Erstens geht die Anfechtung der Norm von einer Minderheit aller an den R2P-Dialogen beteiligten Staaten aus, die fast ausschließlich dem Globalen Süden zugeordnet werden können.1385 Zweitens sind die Anfechtungsgründe vielfältig, können jedoch überwiegend auf der Ebene des Anwendungs- und nur zum geringeren Teil auf der Ebene des Legitimationsdiskurses verortet werden. Drittens wird die Anfechtung kontinuierlich und auf der Basis von gefestigten Perzeptionen und Wertvorstellungen vorgetragen, sodass auch aufgrund der mangelnden Responsivität der R2P-BefürwortertInnen nicht davon auszugehen ist, dass die Kontroversen um die Anwendung der R2P in naher Zukunft abgemildert werden könnten. Folglich ist eine Verrechtlichung der R2P in dem Sinne, dass externen Staaten oder kollektiven Akteuren wie dem VN-Sicherheitsrat Handlungspflichten auferlegt würden, nicht absehbar. Zum ersten Punkt: das Konzept der R2P wird in den Dialogen der VN- Generalversammlung von etwas mehr als zwei Dutzend Staaten fast ausschließlich des Globalen Südens kontinuierlich angefochten. Da das Konzept/ die Norm von fast allen europäischen Staaten und zahlreichen afrikanischen, asiatischen und lateinamerikanischen Staaten unterstützt wird, befinden sich die R2P-Skeptiker innerhalb dieses Dialogforums klar in der Minderheit.1386 Dennoch hält sich bei einigen StaatenvertreterInnen des Gözen, UN General Assembly Dialogues on the Responsibility to Protect and the Use of Force for Humanitarian Purposes, in: Global Responsibility to Protect Jg. 11 (2019), Nr. 2, S. 313–332. 1385 Je nach Analyseraster abweichend, bei Quinton-Brown gehören mit Russland und Katar 2 von 29 „R2P Dissenter States“ eher nicht dem Globalen Süden an, bei Arcudi 19 von 56 kritischen Staaten (darunter zum Beispiel auch Deutschland, Israel und die Niederlande), vgl. Quinton-Brown, Mapping Dissent (Fn. 34), S. 264; Arcudi, Die Responsibility to Protect im Kreuzfeuer der Kritik (Fn. 34), S. 92f. 1386 Die Unterstützung zeigt sich neben den affirmativen Stellungnahmen während der R2P-Dialoge auch in der Schaffung eines nationalen ‚R2P Focal Point‘, der zum einen die Massenverbrechensprävention auf die nationale politische Agenda setzen und zum anderen die internationale Vernetzung R2P-befürwortender Staaten fördern soll und dementsprechend ein Bekenntnis zur R2P darstellt, vgl. Hofman/ Suthanthiranaraj, Norm Contestation and Norm Adaptation (Fn. 36), S. 246–248. Bis Ende 2018 haben 61 Staaten auf allen Kontinenten einen nationalen ‚R2P Focal Point‘ geschaffen, vgl. Global Centre for the Responsibility to Protect, Global Network of R2P Focal Points, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, http://www.globalr2p.org/our_work/global_net work_of_r2p_focal_points. 6. Drei Sichtweisen auf die Umsetzbarkeit der Schutzverantwortungsidee 390 Globalen Südens und auch in der wissenschaftlichen Beobachtung die Perzeption, dass die R2P ein westliches Konzept sei, das an koloniale und imperiale Praktiken und Motivationen wie die ‚civilizing mission‘ anknüpft.1387 Eingedenk der Tatsache, dass der Schutz von Menschenrechten im Ausland häufig als Vorwand für die Förderung nationaler Interessen herhalten muss(te),1388 und der Einschätzung, dass imperialistische Bestrebungen Einfluss auf die Genese und Evolution des Völkerrechts genommen haben,1389 ist diese Wahrnehmung durchaus nicht unbegründet. Gleichwohl gilt auch, dass die R2P aus verschiedenen Quellen und Kontexten hervorgegangen ist und von Akteuren des Global Südens maßgeblich geprägt wurde.1390 Daher kann das Konzept nicht pauschal als westliches Projekt (ab)qualifiziert werden.1391 Die oben genannte zweite Erkenntnis aus der Literatur aufgreifend, sind die von den R2P-SkeptikerInnen vorgebrachten Anfechtungsgründe indes vielfältig und erschöpfen sich keineswegs in dem Vorwurf der Fortführung postkolonialer und imperialer Praktiken. Die Anfechtungsgründe, die am häufigsten in den R2P-Dialogen vorgebracht werden, sind jene der Politisierung und des Missbrauchs der Norm bzw. des Konzepts sowie der Ablehnung militärischer Maßnahmen und des Festhaltens an einem traditionellen Souveränitätsverständnis.1392 Dieser Befund ist kompatibel mit zwei weiteren wesentlichen Tatsachen: Zum einen wurden die Kritikpunkte konstruktiv von Staaten des Globalen Südens in die R2P-Dialoge einge- 1387 Für eine Übersicht über jene Staaten, die R2P mit kolonialen und imperialen Einstellungen und Praktiken in Verbindung setzen, vgl. Quinton-Brown, Mapping Dissent (Fn. 34), S. 266, 272f.; Vgl. zudem Mallavarapu, Siddharth, Colonialism and the Responsibility to Protect, in: Thakur, Ramesh/ Maley, William (Hrsg.), Theorising the Responsibility to Protect, Cambridge 2015, S. 305–322; Mamdani, Mahmood, Responsibility to Protect or Right to Punish?, in: Journal of Intervention and Statebuilding Jg. 4 (2010), Nr. 1, S. 53–67. 1388 Vgl. Acharya, The Responsibility to Protect and a Theory of Norm Contestation (Fn. 1357), S. 72. 1389 Vgl. Anghie, Die Evolution des Völkerrechts (Fn. 533), S. 60. 1390 Zum Beispiel die Lehre des Gerechten Krieges, aber auch der Umgang mit Binnenvertriebenen in Afrika, vgl. Acharya, The Responsibility to Protect and a Theory of Norm Contestation (Fn. 1357), S. 66–73, 76. 1391 Vgl. O’Hagan, Jacinta, The Responsibility to Protect: A Western Idea?, in: Thakur, Ramesh/ Maley, William (Hrsg.), Theorising the Responsibility to Protect, Cambridge 2015, S. 285 – 304, hier S. 303. 1392 Vgl. Arcudi, Die Responsibility to Protect im Kreuzfeuer der Kritik (Fn. 34), S. 92–97; Quinton-Brown, Mapping Dissent (Fn. 34), 266–274. 6.3 Kontinuierliche Anfechtung und die Geltung von Normen 391 bracht,1393 denn sie bilden sowohl den Kern der RwP-Initiative, die von vielen R2P-skeptischen Staaten begrüßt wurde,1394 als auch des chinesischen Positionspapiers Responsible Protection. Zum anderen bezieht sich die Kontestation der R2P überwiegend auf die Anwendungs- und weniger auf die Legitimationsebene, sodass die Geltung der Norm weitestgehend anerkannt ist.1395 Nichtsdestoweniger stellt die kontinuierliche Kontestation der dritten Säule der R2P, zum einen durch das Festhalten an einem traditionellen Souveränitätsverständnis und zum anderen durch die Ablehnung der Gewaltanwendung in der internationalen Gesellschaft eine Herausforderung für die Legitimität der Norm dar,1396 da sie auf eine Radikalisierung der Anfechtung hindeuten kann, die potentiell durch die dauerhafte Nichtanwendbarkeit der dritten Säule der R2P die Geltung der Norm in ihrer Gesamtheit schwächt.1397 Damit wäre bereits die dritte Erkenntnis angesprochen, denn die Anfechtung der Norm wird kontinuierlich und auf der Basis von gefestigten Perzeptionen und Wertvorstellungen vorgetragen,1398 sodass nicht davon auszugehen ist, dass die Kontroverse um die Anwendung der R2P in naher Zukunft abgemildert werden könnte.1399 Dies gilt umso mehr, als sich die R2P-BefürworterInnen nicht übermäßig responsiv bezüglich der Reforminitiativen von Normunternehmern des Globalen Südens gezeigt haben und manche Forderungen, beispielsweise nach institutionellen und prozeduralen Mechanismen, die den Missbrauch eines Schutzmandats zu einem regime change ausschließen, nur schwerlich umsetzbar sind.1400 Eine Implementierung der von Brasilien in der RwP-Initiative zusammengefassten 1393 Vgl. Quinton-Brown, Mapping Dissent (Fn. 34), S. 279; Arcaudi, Die Responsibility to Protect im Kreuzfeuer der Kritik (Fn. 34), S. 104. 1394 Vgl. die Statements der VertreterInnen von Ägypten, Indien, Katar, Malaysia, Russland und Südafrika während der beiden interaktiven Dialoge der VN-Generalversammlung im Jahr 2012, einmal über die RwP und einmal über die R2P, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, http://www.globalr2p.org/about_r2p. 1395 Vgl. Deitelhoff, Nicole, Is the R2P Failing? The Controversy about Norm Justification and Norm Application of the Responsibility to Protect, in: Global Responsibility to Protect Jg. 11 (2019), Nr. 2, S. 149–171, hier S. 165–169. 1396 Vgl. Arcudi, Die Responsibility to Protect im Kreuzfeuer der Kritik (Fn. 34), S. 105. 1397 Vgl. Deitelhoff, Is the R2P Failing? (Fn. 1395), S. 170f. 1398 Vgl. Hofmann, R2P Ten Years on (Fn. 1384), S. 292–295. 1399 Vgl. Deitelhoff, Is the R2P Failing? (Fn. 1395), S. 170. 1400 Vgl. Vgl. Benner, Thorsten, Brasilien als Normunternehmer: die „Responsibility while Protecting , in: Vereinte Nationen Jg. (2012), Nr. 6, S. 251–256, hier 254f.; Gresse/ Mattos/ Peters, A Brazilian Perspective on Development and R2P (Fn. 33), S. 129f; Stefan, Cristina G., On Non-Western Norm Shapers: Brazil 6. Drei Sichtweisen auf die Umsetzbarkeit der Schutzverantwortungsidee 392 Reformmaßnahmen würde mutmaßlich die Kontestation gegenüber dem dritten Pfeiler der R2P ein Stück weit abmildern,1401 jedoch deutet wenig darauf hin, dass diese Modifikationen tatsächlich vorgenommen werden. Da eine Präzisierung der durch die R2P vorgeschriebenen Rechte und Pflichten weiterhin aussteht und einige durchaus bedeutende Staaten des Globalen Südens nicht erkennen lassen, dass sie sich zu einem normkonformen Verhalten verpflichtet fühlen, ist mithin eine Verrechtlichung der R2P in dem Sinne, dass externen Staaten oder kollektiven Akteuren wie dem VN-Sicherheitsrat Handlungspflichten auferlegt würden, nicht absehbar.1402 Ähnlich wie bei der Besprechung der Norm bezüglich extraterritorialer Schutzpflichten für die Mitgliedsstaaten Internationaler Organisationen bestehen somit auch bezüglich der Norm zum internationalen Schutz vor Massenverbrechen allenfalls moralische Pflichten für externe Staaten und Staatenkollektive, deren Inhalt durch die Anwendungsdiskurse bisher weder hinreichend konkretisiert noch von einer überwältigenden Staatenmehrheit internalisiert wurde. Während in der OEIGWG die Anliegen der skeptischen Staaten durch den ersten Vertragsentwurf (Zero Draft) und dessen überarbeiteten Version (Revised Draft) adressiert wurden, steckt der Normwerdungsprozess der R2P derzeit fest und ihre Kontestation dauert, vor dem Hintergrund der unzureichenden Adaption der Kritikpunkte durch die R2P-BefürworterInnen, unvermindert an.1403 Abschließende Bemerkungen Zusammengefasst zeigt sich hinsichtlich der Geltung und Umsetzung der Metanorm des Schutzes grundlegender Menschenrechte durch die Wahrnehmung gestufter Verantwortungen, dass unterschiedliche Vorstellungen über die konkreten Anwendungskontexte des Menschenrechtsschutzes deren Implementierung erschweren. In jedem der drei oben diskutierten Bei- 6.4 and the Responsibility while Protecting, in: European Journal of International Security Jg. 2 (2016), Nr. 1, S. 88–110, hier S. 100–102; Deitelhoff, Is the R2P Failing? (Fn. 1395), S. 170f. 1401 Vgl. Acharya, The Responsibility to Protect and a Theory of Norm Contestation (Fn. 1357), S. 76. 1402 Vgl. Daase, Die Legalisierung der Legitimität (Fn. 56), S. 45. 1403 Für eine Analyse der eher zaghaften Versuche, die R2P neu zu rahmen, vgl. Hofmann/ Suthanthiraraj, Norm Contestation and Norm Adaptation (Fn. 36), S. 235–252. 6.4 Abschließende Bemerkungen 393 spiele deuten die Legitimitätsdiskurse auf ein Bekenntnis zu einem effektiven Menschenrechtsschutz hin, jedoch belegen die Anwendungsdiskurse, dass die jeweiligen Normen weiterhin zu einem unterschiedlichen Grad umstritten bleiben. Zudem wurde herausgearbeitet, dass die Rollenverteilung von BefürworterInnen und SkeptikerInnen in den untersuchten Diskursen zum Teil spiegelverkehrt ist. Hierdurch wird deutlich, dass es in der internationalen Gesellschaft bislang keinen Konsens bezüglich der Anwendungskontexte der Schutzverantwortungsidee gibt, da die Staaten des Globalen Nordens zwar zu den BefürworterInnen eines internationalen Schutzes vor Massenverbrechen gehören, bezüglich der Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten in einer globalisierten Weltwirtschaft aber überwiegend eine skeptische bis ablehnende Haltung einnehmen. Auf der anderen Seite treten die meisten Staaten des Globalen Südens für die Anerkennung extraterritorialer Schutzpflichten ein, zugleich fechten jedoch einige dieser Staaten die dritte Säule der R2P kontinuierlich an. Dementsprechend besteht bei einer Mehrheit der Staaten keine Bereitschaft die Schutzverantwortungsidee konsistent zu verfolgen, diese also an jedem Ort und in verschiedenen Kontexten konsequent durchzusetzen. Die andauernde Kontestation unterschiedlicher Staatengruppen in den verschiedenen Anwendungsdiskursen schwächt perspektivisch die Geltung der jeweiligen Norm. Einen denkbaren Ausweg aus der Normblockade bieten Anpassungen und Modifikationen von Seiten der Norm-BefürworterInnen, die die Anfechtungsgründe konstruktiv aufgreifen und damit die Normdiffusion vorantreiben.1404 Innerhalb der drei untersuchten Diskurse wurde diese Anpassungsleistung jedoch bisher einzig hinsichtlich der Norm über die Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten für die Heimatstaaten transnationaler Unternehmen vorgenommen. Im Hinblick auf die Spannungen zwischen den Primärinstitutionen der internationalen Gesellschaft ist aufgrund der andauernden, auf der Anwendungsebene zu verortenden Anfechtung der Normen des internationalen Menschenrechtsschutzes jenes Szenario am wahrscheinlichsten, bei dem die Primärinstitutionen ‚Souveränität‘ und ‚Territorialität‘ auf absehbare Zeit weiterhin weitgehend unangetastet bleiben. Auch ein möglicher Vertrag zur Regulierung transnationaler Unternehmen ändert wenig an dieser Diagnose, da die bisherigen Entwürfe die genannten etablieren Pri- 1404 Vgl. Hofmann/ Suthanthiraraj, Norm Contestation and Norm Adaptation (Fn. 36), S. 233–235; Arcudi, The Absence of Norm Modification (Fn. 1367), S. 178–183. 6. Drei Sichtweisen auf die Umsetzbarkeit der Schutzverantwortungsidee 394 märinstitutionen nicht in Frage stellen. Denn durch die Möglichkeit eines alternativen Rechtswegs im Ausland wird die gaststaatliche Jurisdiktion ergänzt, indem dieser ein zweites Territorialitätsprinzip bezogen auf den des Sitz des transnationalen Unternehmens an die Seite gestellt wird. Resümierend bedeutet dies, dass aufgrund der mangelhaften Anwendung respektive der abgemilderten, konsensualen Ausgestaltung der abgeleiteten Primärinstitutionen ‚R2P‘ und ‚Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten‘ vorläufig keine substantielle Transformation der ursprünglichen Primärinstitutionen ‚Souveränität‘ und ‚Territorialität‘ durch die jüngere leitende Primärinstitution ‚Menschenrechte‘ zu erwarten ist. Die vermeintliche Stabilität dieser ursprünglichen Primärinstitutionen geht freilich zu Lasten der Etablierung eines effektiven internationalen Menschenrechtsschutzsystems, sodass ihr Beitrag zur Aufrechterhaltung der Ordnung in der internationalen Gesellschaft aufgrund der fortgesetzten Marginalisierung von Gerechtigkeitsfragen durchaus ambivalent anmutet. 6.4 Abschließende Bemerkungen 395 Ausgewählte Literatur Themenübergreifende Darstellungen zum Völkerrecht und zu den Menschenrechten: Anghie, Antony, Die Evolution des Völkerrechts: Koloniale und postkoloniale Realitäten, in: Kritische Justiz Jg. 42 (2009), Nr. 1, S. 49-63. Arnauld, Andreas von, Völkerrecht, 3., neu bearbeitete Auflage, Heidelberg 2016. Donnelly, Jack, The Relative Universality of Human Rights, in: Human Rights Quarterly Jg. 29 (2007), Nr. 2, S. 281-306. Fremuth, Michael-Lysander, Menschenrechte. Grundlagen und Dokumente, Bonn 2015. Hillyard Paddy et al. (Hrsg.) Beyond Criminology. Taking Harm Seriously, London/ Ann Arbor 2004. Moyn, Samuel, Not Enough. Human Rights in an Unequal World, Cambridge 2018. Peters, Anne, The Refinement of International Law: From Fragmentation to Regime Interaction and Politization, in: International Journal of Constitutional Law Jg. 15 (2017), Nr. 3, S. 671-704. Schutter, Olivier de, International Human Rights Law. Cases, Materials, Commentary, Cambridge 2010. Englische Schule Bain, William, The Pluralist-Solidarist Debate in the English School, in: Navari, Cornelia/ Green, Daniel M. (Hrsg.), Guide to the English School in International Studies, Malden/ Oxford 2014, S. 159-169. Bull, Hedley, The Anarchical Society. A Study of Order in World Politics, Basingstoke 2002³. Buzan, Barry/ Schouenborg, Laust, Global International Society. A New Framework for Analysis, Cambridge 2018. Buzan, Barry, An Introduction to the English School of International Relations. The Societal Approach, Cambridge/ Malden 2014. Buzan, Barry, International Political Economy and Globalization, in: Bellamy, Alex J. (Hrsg.) International Society and Its Critics, Oxford 2005, S. 115-133. Buzan, Barry, From International to World Society? English School Theory and the Social Structure of Globalisation, Cambridge 2004. Cox, Michael/ Rengger, Nicholas, Introduction: Fred Halliday, John Vincent and the Idea of Progress in International Relations, in: International Affairs Jg. 87 (2011), Nr. 5, S. 1045-1050. 397 Daase, Christopher, Die Englische Schule, in: Schieder, Siegfried/ Spindler, Manuela (Hrsg.), Theorien der Internationalen Beziehungen, Opladen/ Farmington Hills 2010³, S. 255-280. Dunne, Tim, The Responsibility to Protect and World Order, in: Thakur, Ramesh/ Maley, Robert (Hrsg.), Theorising the Responsibility to Protect, Cambridge 2015, S. 81-100. Gonzalez-Pelaez, Ana/ Buzan, Barry, A Viable Project of Solidarism? The Neglected Contributions of John Vincent’s Basic Rights Initiative: in International Relation, Jg. 17 (2003), Nr. 3, S. 321-339. Hurrell, Andrew, On Global Order. Power, Values, and the Constitution of International Society, Oxford 2007. Jackson, Robert H., The Global Covenant. Human Conduct in a World of States, Oxford 2000. Jones, Roy E., The English School of International Relations: A Case for Closure, in: Review of International Studies Jg. 7 (1981), Nr. 1, S. 1-13. Knudsen, Tonny Brems, Fundamental Institutions and International Organizations: Theorizing Continuity and Change, in: Knudsen, Tonny Brems/ Navari, Cornelia (Hrsg.), International Organization in the Anarchical Society. The Institutional Structure of World Order, Cham 2019, S. 23-50. Linklater, Andrew, The English School, in: Burchill, Scott et al. (Hrsg.), Theories of International Relations, Basingstoke/ New York 20135, S. 88-112. Linklater, Andrew, The Problem of Harm in World Politics. Theoretical Investigations, New York 2011. Linklater, Andrew, Prudence and Principle in International Society: Reflections of Vincent’s Approach to Human Rights, in: International Affairs Jg. 87 (2011), Nr. 5, S. 1179-1191. Linklater, Andrew, The English School Conception of International Society: Reflections on Western and non-Western Perspectives, in: Ritsumeikan Annual Review of International Studies Jg. 9 (2010), S. 1-13. Linklater, Andrew/ Suganami, Hidemi The English School of International Relations. A Contemporary Reassessment, Cambridge/ New York 2006. Little, Richard, The English School’s Contribution to the Study of International Relations, in: European Journal of International Relations Jg. 6 (2000), Nr. 3, S. 395-422. Mayall, James, World Politics. Progress and Its Limits, Cambridge/ Maiden 2000. Vincent, Raymond John, Human Rights and International Relations, Cambridge 1986. Wheeler, Nicholas, Saving Strangers, Humanitarian Intervention in International Society, New York 2000. Wilson, Peter/ Yao, Joanne, International Sanctions as a Primary Institution of International Society, in: Knudsen, Tonny Brems/ Navari, Cornelia (Hrsg.), International Organization in the Anarchical Society. The Institutional Structure of World Order, Cham 2019, S. 127-148. Ausgewählte Literatur 398 R2P Schutz vor Massenverbrechen Acharya, Amitav, The Responsibility to Protect and a Theory of Norm Contestation, in: Thakur, Ramesh/ Maley, William (Hrsg.), Theorising the Responsibility to Protect, Cambridge 2015, S. 59-77. Ainley, Kirsten, From Atrocity Crimes to Human Rights: Expanding the Focus of the Responsibility to Protect, in: Global Responsibility to Protect Jg. 9 (2017), Nr. 3, S. 243-266. Angulo Parra, Yolanda, Philosophy, Ethics, and R2P, in: Mani, Rama/ Weiss, Thomas G. (Hrsg.), Responsibility to Protect. Global Perspectives in the Global South, Abingdon/ New York 2011, S. 64-95. Arcudi, Antonio, Die Responsibility to Protect im Kreuzfeuer der Kritik. Zum Zusammenhang von Normkontestation und Normerosion, in: Zeitschrift für Internationale Beziehungen Jg. 23 (2016), Nr. 2, S. 79-111. Arnauld, Andreas von, Werdende Norm oder politisches Konzept? Zur völkerrechtlichen Einordnung der Responsibility to Protect, in: Staack, Michael/ Krause, Dan (Hrsg.), Schutzverantwortung in der Debatte. Die „Responsibility to Protect“ nach dem Libyen-Dissens, Opladen/ Berlin/ Toronto 2015, S. 55-76. Arnauld, Andreas von, Souveränität und Responsibility to Protect, in: Die Friedens-Warte, Jg. 84 (2009), Nr. 1, S. 11-52. Bellamy, Alex J., The Responsibility to Protect. A Defense, Oxford 2015. Bellamy, Alex J., Global Politics and the Responsibility to Protect. From Words to Deeds, Abingdon/ New York 2011. Bellamy, Alex J., Mass Atrocities and Armed Conflict: Links, Distinctions, and Implications for the Responsibility to Prevent. Appendix 1, 2011, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, http://www.stanleyfoundation.org/publications/pab/BellmayAp pendices22011.pdf. Bellamy, Alex J., Responsibility to Protect. The Global Effort to End Mass Atrocities, Cambridge/ Malden 2009. Chivvis, Christopher S., Toppling Qaddafi. Libya and the Limits of Liberal Intervention, New York 2014. Daase, Christopher, Die Legalisierung der Legitimität – Zur Kritik der Schutzverantwortung als emerging norm, in: Friedenswarte Jg. 88 (2013), Nr. 1-2, S. 41-62. Deitelhoff, Nicole, Scheitert die Norm der Schutzverantwortung? Der Streit um Normbegründung und Normanwendung der R2P, in: Die Friedens-Warte Jg. 88 (2013), Nr. 1-2, S. 17-39. Farrall, Jeremy, UN Sanctions and Mass Atrocities, in: Bellamy, Alex J./ Dunne, Tim (Hrsg.), The Oxford Handbook of the Responsibility to Protect, Oxford 2016, S. 655-672. Fröhlich, Manuel, „Responsibility to Protect” Zur Herausbildung einer neuen Norm der Friedenssicherung, in: Varwick, Johannes/ Zimmermann, Andreas (Hrsg.), Die Reform der Vereinten Nationen Bilanz und Perspektiven, Berlin 2006, S. 167-186. Ausgewählte Literatur 399 Garwood-Gowers, Andrew, China´s „Responsible Protection“ Concept: Reinterpreting the Responsibility to Protect (R2P) and Military Intervention for Humanitarian Purposes, in: Asian Journal of International Law, Jg. 6 (2016), Nr. 1, S. 89-118. Gilgan, Chloë M., Exploring the Link between R2P and Refugee Protection: Arriving at Resettlement, in: Global Responsibility to Protect Jg. 9 (2017), Nr. 4, 366-394. Gilmore, Jonathan, The Cosmopolitan Military. Armed Forces and Human Security in the 21 Century, Basingstoke/ New York 2015. Gonçalves Gresse, Eduardo/ Preusser Mattos, Fernando de/ Peters, Daniel, A Brazilian Perspective on Development and R2P: Analysing the Linkages between Domestic and Foreign Policies under Lula da Silva and Dilma Rousseff, in: Peters, Daniel/ Krause, Dan (Hrsg.), Southern Democracies and the Responsibility to Protect. Perspectives from India, Brazil and South Africa, Baden-Baden 2017, S. 101-147. Haspel, Michael, Responsibility to Protect und Humanitäre Intervention. Zur aktuellen Entwicklung der Kriteriendiskussion in ethischer Perspektive, in: Busche, Hubertus/ Schubbe, Daniel (Hrsg.), Die humanitäre Intervention in der ethischen Beurteilung, Tübingen 2013, S. 267-297. Have, Nienke van der, The Prevention of Gross Human Rights Violations under International Human Rights Law, Berlin/ Den Haag 2018. Hehir, Aidan, Hollow Norms and the Responsibility to Protect, Basingstoke 2019. Hofmann, Gregor P./ Suthanthiraraj, Kavitha, Norm Contestation and Norm Adaptation: R2P’s Reframing over Time, in: Global Responsibility to Protect Jg. 11 (2019), Nr. 2, S. 226-253. Hofmann, Gregor Peter, R2P Ten Years on: Unresolved Justice Conflicts and Contestation, in: Global Responsibility to Protect Jg. 7 (2016), Nr. 3-4, S. 275-299. Karp, David Jason, The Responsibility to Protect Human Rights and the RtoP: Prospective and Retrospective Responsibility, in: Global Responsibility to Protect Jg. 7 (2015), Nr. 2, S. 142-166. Kreuter-Kirchhof, Charlotte, Völkerrechtliche Schutzverantwortung bei elementaren Menschenrechtsverletzungen. Die Responsibility to Protect als Verantwortungsstruktur, in: Archiv des Völkerrechts Jg. 48 (2010), S. 338-382. Murthy, C.S.R./ Kurtz Gerrit, International Responsibility as Solidarity: The Impact of the World Summit Negotiations on the R2P Trajectory, in: Global Society Jg. 30 (2016), Nr. 1, S. 38-53. Paris, Roland, The ‚Responsibility to Protect‘ and the Structural Problems of Preventive Humanitarian Intervention, in: International Peacekeeping Jg. 21 (2014), Nr. 5, S. 569-603. Payandeh, Mehrdad, Die Militärintervention in Libyen zwischen Legalität und Legitimität, in: Die Friedens-Warte Jg. 87 (2012), Nr. 1, S. 69-94. Peters, Daniel/ Krause, Dan (Hrsg.), Southern Democracies and the Responsibility to Protect. Perspectives from India, Brazil and South Africa, Baden-Baden 2017. Ausgewählte Literatur 400 Peters, Daniel, Der ‚perfekte Sturm in Libyen und die Implementierung der Schutzverantwortung Vom begrenzten Nutzen einer kriterienbasierten Entscheidungsfindung, in: Staack, Michael/ Krause, Dan (Hrsg.), Schutzverantwortung in der Debatte. Die „Responsibility to Protect“ nach dem Libyen-Dissens, Opladen/ Berlin/ Toronto 2015, S. 161-180. Peters, Daniel, Die Responsibility to Protect als Maßstab im Umgang mit schwersten Menschenrechtsverbrechen. Nutzen und Grenzen der ICISS-Kriterien bei der Umsetzung der Schutzverantwortung durch die Vereinten Nationen, Berlin 2013. Pfannkuche, Walter, Humanitäre Intervention und andere Hilfspflichten, in: Meggle, Georg (Hrsg.), Humanitäre Interventionsethik. Was lehrt uns der Kosovo-Krieg?, Paderborn 2004, S. 133-145. Quinton-Brown, Patrick, Mapping Dissent: The Responsibility to Protect and Its State Critics, in: Global Responsibility to Protect Jg. 5 (2013), Nr. 3, S. 260-282. Reike, Ruben, The „Responsibility to Prevent . An International Crimes Approach to the Prevention of Mass Atrocities, in: Ethics & International Affairs Jg. 28 (2014), Nr. 4, S. 451-476. Richmond, Oliver P., A Right of Intervention or a Global-Social R2P?, in: Kenkel, Kai Michael/ Cunliffe, Philip (Hrsg.), Brazil as a Rising Power. Intervention Norms and the Contestation of Global Order, Abingdon/ New York 2016. Rudolf, Peter, Zur Legitimität militärischer Gewalt, Bonn 2017. Rudolf, Peter, Zur Ethik militärischer Gewalt (= SWP-Studie S6), Berlin 2014. Rudolf, Peter, Schutzverantwortung und humanitäre Intervention. Eine ethische Bewertung der „Responsibility to Protect im Lichte des Libyen-Einsatzes (= SWP-Studie S3), Berlin 2013. Schaller, Christian, Die völkerrechtliche Dimension der „Responsibility to Protect , (= SWP-Aktuell 46), Berlin 2008. Schrage, Marco, Intervention in Libyen: Eine Bewertung der multilateralen militärischen Intervention zu humanitären Zwecken aus Sicht katholischer Friedensethik, Münster 2016. Sharma, Serena K./ Welsh, Jennifer M., Conclusion: An Integrated Framework For Atrocity Crime Prevention, in: Sharma, Serena K./ Welsh, Jennifer M. (Hrsg.), The Responsibility to Prevent, Oxford 2015, 368-392; Reike, The ‚Responsibility to Prevent (Fn. 532); S. 451-476. Simon, Sven, 15 Jahre Responsibility to Protect: Worin liegt die Schutzverantwortung?, in: Archiv des Völkerrechts Jg. 54 (2016), Nr. 1, S. 1-40. Ulfstein, Geir/ Christiansen, Hege Føsund, The Legality of the NATO Bombing in Libya, in: International and Comparative Law Quarterly Vol. 62 (2013), No. 1, S. 159-171. Woocher, Lawrence, The Responsibility to Prevent. Toward a Strategy, in: Knight, W. Andy/ Egerton, Frazer (Hrsg.), The Routledge Handbook of the Responsibility to Protect, New York 2012, S. 22-35. Ausgewählte Literatur 401 Konfliktprävention, VN-Peacekeeping Ballentine, Karen, Beyond Greed and Grievance: Reconsidering the Economic Dynamics of Armed Conflict, in: Ballentine, Karen/ Sherman, Jake (Hrsg.), The Political Economy of Armed Conflict. Beyond Greed and Grievance, Boulder/ London 2003, S. 259-283. Barrett, Christopher B., Food or Consequences: Food Security and Its Implications for Global Sociopolitical Stability, in: Barrett, Christopher B. (Hrsg.), Food Security & Sociopolitical Stability, Oxford 2013, 1-34. Bellamy Alex J./ Williams, Paul D., Understanding Peacekeeping, Cambridge/ Malden 2010². Berdal, Mats, Beyond Greed and Grievance – and Not too Soon …, in: Review of International Studies, Jg. 31 (2005), Nr. 4, S. 687-698. Collier, Paul, u.a., Breaking the Conflict Trap. Civil War and Development Policy (= A World Bank Policy Research Report), Washington, D.C. 2003. Cunliffe, Philip, Legions of Peace. UN Peacekeepers from the Global South, London 2013. Guéhenno, Jean-Marie, The Fog of Peace. A Memoir of International Peacekeeping in the 21st Century, Washington, D.C. 2015. Hartzel, Caroline A./ Hoddie, Matthew/ Bauer, Molly, Economic Liberalization via IMF Structural Adjustment: Sowing the Seeds of Civil War?, in: International Organization, Jg. 64 (2010), Nr. 2, S. 339-356. Hegre, Håvard/ Holterman, Helge, Poverty and Conflict, in: Brown, Graham K/ Langer, Arnim (Hrsg.), Elgar Handbook of Civil War and Fragile States, Cheltenham/ Northampton 2012, S. 39-58. Rudolf, Peter, VN-Friedensmissionen und der Einsatz militärischer Gewalt (= SWP-Studie S 18), Berlin September 2017. Rudolf, Peter, Bürgerkriege und Massenverbrechen verhindern - aber wie? Erträge der Forschung (= SWP-Studie 16/2015), Berlin 2015. Tardy, Thierry, The Dangerous Liaisons of the Responsibility to Protect and the Protection of Civilians in Peacekeeping Operations, in: Global Responsibility to Protect Jg. 4 (2012), Nr. 4, S. 424-448. Zartman, I. William, Need, Creed and Greed in Intrastate Conflict, in: Arnson, Cynthia/ Zartman, I. William (Hrsg.), Rethinking the Economics of War: The Intersection of Need, Creed and Greed, Washington, D. C 2005, S. 256-284. Extraterritoriale Schutzpflichten in einer globalisierten Weltwirtschaft Abouharb, M. Rodwan/ Cingranelli, David, Human Rights and Structural Adjustment, Cambridge/ New York 2007. Bantekas, Ilias, Sovereign Debt and Self Determination, in: Bantekas, Ilias/ Lumina, Cephas (Hrsg.), Sovereign Debt and Human Rights, Oxford 2018, S. 267-283. Ausgewählte Literatur 402 Bantekas, Ilias, The Right to Unilateral Repudiation of Odious, Illegal, and Illegitimate Sovereign Debt as a Human Rights Defence, in: Bantekas, Ilias/ Lumina, Cephas (Hrsg.), Sovereign Debt and Human Rights, Oxford 2018, S. 536-554. Beck, Valentin, Eine Theorie der globalen Verantwortung. Was wir Menschen in extremer Armut schulden, Berlin 2016. Bernstorff, Jochen von, ‚Land Grabbing‘ und Menschenrechte: die FAO Voluntary Guidelines on the Responsible Governance of Tenure, INEF Forschungsreihe Menschenrechte, Unternehmensverantwortung und Nachhaltige Entwicklung 11/2012, Duisburg 2012. Bernstorff, Jochen von, Extraterritoriale menschenrechtliche Staatenpflichten und Corporate Social Responsibility, in: Archiv des Völkerrechts 49 (2011), Nr. 1, S. 34-63. Bernstorff, Jochen von, Die völkerrechtliche Verantwortung für menschenrechtswidriges Handeln transnationaler Unternehmen. Unternehmensbezogene menschenrechtliche Schutzpflichten in der völkerrechtlichen Spruchpraxis (INEF- Forschungsreihe Menschenrechte, Unternehmensverantwortung und Nachhaltige Entwicklung 05/2010), Duisburg 2010. Bilchitz, David, Introduction: Putting Flesh to the Bone, in: Deva, Surya/ Bilchitz, David (Hrsg.), Building a Treaty on Business and Human Rights. Context and Contours, Cambridge 2017, S. 1-24. Bilchitz, David, Corporate Obligations and a Treaty on Business and Human Rights. A Constitutional Law Model?, in: Deva, Surya/ Bilchitz, David (Hrsg.), Building a Treaty on Business and Human Rights. Context and Contours, Cambridge 2017, S. 185-215. Bilchitz, David/ Deva, Serya (Hrsg.), Human Rights Obligations of Business: Beyond the Corporate Responsibility to Respect?, Cambridge 2013. Bohoslavsky, Juan Pablo/ Ebert, Franz Christian, Debt Crisis, Economic Adjustment and Labour Rights, in: Bantekas, Ilias/ Lumina, Cephas (Hrsg.), Sovereign Debt and Human Rights, Oxford 2018, S. 284-302. Caparrós, Martin, Der Hunger, Bonn 2016. Deva, Surya, Scope of the Proposed Business and Human Rights Treaty, in: Deva, Surya/ Bilchitz, David (Hrsg.), Building a Treaty on Business and Human Rights. Context and Contours, Cambridge 2017, S. 154-182. Deva, Surya, Conclusion: Connecting the Dots, in: Deva, Surya/ Bilchitz, David (Hrsg.), Building a Treaty on Business and Human Rights. Context and Contours, Cambridge 2017, S. 472-494. ETO-Consortium, Maastricht Principles on Extraterritorial Obligations of States in the Area of Economic, Social and Cultural Rights, verabschiedet am 28.9.2011, Heidelberg 2013, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.etoconsortium.org/nc/en/main-navigation/library/maastricht-principles/?tx_drblob_pi1%5BdownloadUid%5D=23. Kaleck, Wolfgang/ Saage-Maaß, Miriam, Unternehmen vor Gericht. Globale Kämpfe für Menschenrechte, Bonn 2016. Ausgewählte Literatur 403 Karp, David Jason, The Concept of Human Rights Protection and the UN Guiding Principles on Business and Human Rights, in: Mills, Kurt/ Karp, David Jason (Hrsg.), Human Rights Protection in Global Politics. Responsibilities of States and Non-State Actors, Basingstoke/ New York, 2015, S. 137-158. Karp, David Jason, Responsibility for Human Rights. Transnational Corporations in Imperfect States, Cambridge 2014. Khalfan, Ashfaq, Division of Responsibility amongst States, in: Langford, Malcolm et al. (Hrsg), Global Justice, State Duties. The Extraterritorial Scope of Economic, Social and Cultural Rights in International Law, New York 2013, S. 299-331. Langford, Malcolm/ Coomans, Fons/ Gómez Isa, Felipe, Extraterritorial Duties in International Law, in: Langford, Malcolm et al. (Hrsg.), Global Justice, State Duties. The Extraterritorial Scope of Economic, Social and Cultural Rights in International Law, New York 2013, S. 51-113. Lorenz, Paul, Land Grabbing als menschenrechtliche Herausforderung, in: Kritische Vierteljahresschrift für Gesetzgebung und Rechtswissenschaft Jg. 100 (2017), Nr. 2, S. 172-196. Lumina, Cephas, Sovereign Debt and Human Rights. Making the Connection, in: Bantekas, Ilias/ Lumina, Cephas (Hrsg.), Sovereign Debt and Human Rights, Oxford 2018, S. 169-185. Maastricht Guidelines on Violations of Economic, Social and Cultural Rights, 26.1.1997, abgedruckt in: Human Rights Quarterly Jg. 20 (1998), Nr. 3, S. 691-704. Martens, Jens/ Seitz, Karolin, The Struggle for a UN Treaty. Towards Global Regulation on Human Rights and Business, Global Policy Forum/ Rosa Luxemburg Stiftung, Berlin/ Bonn/ New York August 2016, zuletzt abgerufen am 20.12.2019, https://www.globalpolicy.org/ images/pdfs/UN_Treaty_online.pdf. Narula, Smita, International Financial Institutions, Transnational Corporations and the Duties of States, in: Langford, Malcolm et al. (Hrsg.), Global Justice, State Duties. The Extraterritorial Scope of Economic, Social and Cultural Rights in International Law, New York 2013, S. 114-149. Paasch, Armin, Deutsche Präferenz: Profit statt Menschenrechte, in: Blätter für Deutsche und Internationale Politik Jg. 64 (2019), Nr. 1, S. 17-20. Papp, Andreas, Extraterritoriale Schutzpflichten. Völkerrechtlicher Menschenrechtsschutz und die deutsche Außenwirtschaftsförderung (= Dissertationsschrift Universität zu Köln), Berlin 2013. Peters, Daniel, Internationaler Menschenrechtsschutz durch die Wahrnehmung gestufter Verantwortungen. Verknüpfung der R2P mit der Zuschreibung extraterritorialer Schutzpflichten, in: Zeitschrift für Internationale Beziehungen Jg. 26 (2019), Nr. 1, S. 28-58. Schneider, Friedrich Benjamin, Odious debts. Status Quo und Regelungsmodell unter besonderer Berücksichtigung internationaler Menschenrechte (= Dissertation, Humboldt-Universität Berlin, 2014), Berlin 2015. Ausgewählte Literatur 404 Schutter, Olivier de, Towards a New Treaty on Business and Human Rights, in: Business and Human Rights Journal Jg. 1 (2016), Nr. 1, S. 41-67. Schutter, Olivier de, The Green Rush: The Global Race for Farmland and the Rights of Land Users, in: Harvard International Law Journal Jg. 52 (2011), Nr. 2, S. 503-559. Shue, Henry, Basic Rights: Subsistence, Affluence, and U.S. Foreign Policy, Princeton 1980. Stubbs, Thomas H./ Kentikelenis, Alexander E., Conditionality and Sovereign Debt: An Overview on Human Rights Implications, in: Bantekas, Ilias/ Lumina, Cephas (Hrsg.), Sovereign Debt and Human Rights, Oxford 2018, S. 359-380. Wissenschaftliche Arbeitsgruppe für weltkirchliche Aufgaben der Deutschen Bischofskonferenz, Den Hunger bekämpfen: Unsere gemeinsame Verantwortung für das Menschenrecht auf Nahrung. Eine Studie der Sachverständigengruppe „Weltwirtschaft und Sozialethik“, Bonn 2012. Wong, Yvonne, Sovereign Finance and the Poverty of Nations. Odious Debt in International Law, Cheltenham/ Northampton 2012. Ausgewählte Literatur 405 Bereits erschienen: Theologie und Frieden Band 39 Sebastian Friese Politik der gesellschaftlichen Versöhnung Eine theologisch-ethische Untersuchung am Beispiel der Gacaca-Gerichte in Ruanda 2010, 204 Seiten ISBN 3-17-0213159 Band 40 Heinz-Günther Stobbe Religion, Gewalt und Krieg Eine Einführung 2010, 418 Seiten ISBN 3-170213722 Band 41 Marco Hofheinz Johannes Calvins theologische Friedensethik 2012, 258 Seiten ISBN 978-3-17-020967-1 Band 42 Volker Stümke Matthias Gillner (Hrsg.) Friedensethik im 20. Jahrhundert 2011, 279 Seiten ISBN 3-17-021837-6 Band 43 Andrea Keller Cicero und der gerechte Krieg 2012, 249 Seiten ISBN 3-17-022340-0 Band 44 Jörg Lüer Die katholische Kirche und die „Zeichen der Zeit“ Die Deutsche Kommission Justitia et Pax nach 1989 2013, 340 Seiten ISBN 3-17-023029-3 Beiträge zur Friedensethik Band 39 Thomas Bruha Dominik Steiger Das Folterverbot im Völkerrecht Stuttgart 2006, 57 Seiten ISBN 978-3-17-019438-0 Band 40 Gerhard Beestermöller Heinz-Gerhard Justenhoven (Hrsg.) Der Streit um die iranische Atompolitik Völkerrechtliche, politische und Stuttgart 2006, 148 Seiten ISBN 978-3-17-019548-6 Band 41 Klaus Ebeling Militär und Ethik Moral- und militärkritische ständnis der Bundeswehr Stuttgart 2006, 90 Seiten ISBN 978-3-17-019733-6 Band 42 Hans-Georg Ehrhart Heinz-Gerhard Justenhoven (Hrsg.) Intervention im Kongo Eine kritische Analyse der Befriedungspolitik von UN und EU Stuttgart 2008, 217 Seiten ISBN 978-3-17-020781-3 Band 43 Dirk Ansorge (Hrsg.) Politische, religiöse und theologische Dimensionen Stuttgart 2010, 332 Seiten ISBN 978-3-17-021500-9 Band 44 Jochen Bohn Thomas Bohrmann Gottfried Küenzlen (Hrsg.) Die Bundeswehr heute Berufsethische Perspektiven für eine Armee im Einsatz Stuttgart 2011, 90 Seiten ISBN 978-3-17-021654-9 Studien zur Friedensethik Band 45 Heinz-Gerhard Justenhoven Ebrahim Afsah (Hrsg.) Das internationale Engagement in Afghanistan in der Sackgasse? Eine politisch-ethische Auseinandersetzung Baden-Baden 2011 182 Seiten ISBN 978-3-8329-6689-8 Band 46 Gerhard Beestermöller (Hrsg.) Friedensethik im frühen Mittelalter Theologie zwischen Kritik und Legitimation von Gewalt Baden-Baden/Münster 2014 327 Seiten ISBN 978-3-8487-0840-6 ISBN 978-3-402-11690-6 Band 47 Bernhard Koch (Hrsg.) Den Gegner schützen? Zu einer aktuellen Kontroverse in der Ethik des bewaffneten Baden-Baden/Münster 2014 293 Seiten ISBN 978-3-8487-0784-3 ISBN 978-3-402-11691-3 Band 48 Gerhard Beestermöller (Hrsg.) Libyen: Missbrauch der Responsibility to Protect? Baden-Baden/Münster 2014 139 Seiten ISBN 978-3-8487-0763-8 ISBN 978-3-402-11692-0 Band 49 Matthias Gillner Volker Stümke (Hrsg.) Kollateralopfer Die Tötung von Unschuldigen als rechtliches und moralisches Problem Baden-Baden/Münster 2014 258 Seiten ISBN 978-3-8487-1908-2 ISBN 978-3-402-11693-7 Band 50 Heinz-Gerhard Justenhoven Mary Ellen O’Connell (Hrsg.) Peace through Law: from philosophy, law, theology and political science Baden-Baden/Münster/London 2016, 286 Seiten ISBN 978-3-8487-1896-2 ISBN 978-3-402-11694-4 ISBN 978-1-4742-2513-7 Band 51 Veronika Bock Johannes J. Frühbauer Arnd Küppers Cornelius Sturm (Hrsg.) Christliche Friedensethik vor den Herausforderungen des 21. Jahrhunderts Baden-Baden/Münster 2015 266 Seiten ISBN 978-3-8487-1968-6 ISBN 978-3-402-11695-1 Band 52 Stefan Brüne Hans-Georg Ehrhart Heinz-Gerhard Justenhoven (Hrsg.) Frankreich, Deutschland und die EU in Mali Chancen, Risiken, Herausforderungen Baden-Baden/Münster 2015 251 Seiten ISBN 978-3-8487-1895-5 ISBN 978-3-402-11696-8 Band 53 Myroslava Rap in Contemporary Ukrainian Society The Contribution of the Ukrainian Greek-Catholic Church to Peace and Reconciliation Baden-Baden/Münster 2015 500 Seiten ISBN 978-3-8487-2210-5 ISBN 978-3-402-11697-5 Band 54 Alexander Merkl „Si vis pacem, para virtutes“ Ein tugendethischer Beitrag zu einem Ethos der Friedfertigkeit Baden-Baden/Münster 2015 480 Seiten ISBN 978-3-8487-2704-9 ISBN 978-3-402-11698-2 Band 55 Marco Schrage Intervention in Libyen Eine Bewertung der multilateralen militärischen Intervention zu humanitären Zwecken aus Sicht katholischer Friedensethik Baden-Baden/Münster 2016 451 Seiten ISBN 978-3-8487-3316-3 ISBN 978-3-402-11701-9 Band 56 Marco Hofheinz Frederike van Oorschot (Hrsg.) Christlich-theologischer ! Baden-Baden/Münster 2016 292 Seiten ISBN 978-3-8487-3317-0 ISBN 978-3-402-11699-9 Band 57 Heydar Shadi (Hrsg.) Islamic Peace Ethics Baden-Baden/Münster 2017 250 Seiten ISBN 978-3-8487-4050-5 ISBN 978-3-402-11704-0 Band 58 Annica Grimm Frieden und Ruhe des Gemeinwesens bei Domingo de Soto Baden-Baden/Münster 2017 282 Seiten ISBN 978-3-8487-4349-0 ISBN 978-3-402-11709-5 Band 59 Alexius Chehadeh " # $ # % & ' (!) ! * % & +!(!) Sein Verständnis von Islam, islamischem Staat, Menschenrechten und Dschihad Baden-Baden/Münster 2018 351 Seiten ISBN 978-3-8487-3027-8 ISBN 978-3-402-11712-5 Band 60 Daniel Peters Dan Krause Southern Democracies and the Responsibility to Protect Perspectives from India, Brazil and South Africa Baden-Baden/Münster 2018 213 Seiten ISBN 978-3-8487-4343-8 ISBN 978-3-402-11706-4 Band 61 Heinz-Gerhard Justenhoven (Hrsg.) Kampf um die Ukraine Ringen um Selbstbestimmung und geopolitische Interessen Baden-Baden/Münster 2018 240 Seiten ISBN 978-3-8487-4078-9 ISBN 978-3-402-11722-4 Band 62 Friederike Repnik / $ 3 ! % in Kolumbien und vertriebenen Menschen Baden-Baden/Münster 2018 442 Seiten ISBN 978-3-8487-4904-1 ISBN 978-3-402-11724-8 Band 63 Alexander Merkl Bernhard Koch (Hrsg.) Die EU als ethisches Projekt im Spiegel ihrer Außen- und Sicherheitspolitik Baden-Baden/Münster 2018 386 Seiten ISBN 978-3-8487-4861-7 ISBN 978-3-402- 11726-2 Band 64 Andrea Claaßen Gewaltfreiheit und ihre Grenzen Die friedensethische Debatte in Pax Christi vor dem Hintergrund des Bosnienkrieges Baden-Baden/Münster 2019 484 Seiten ISBN 978-3-8487-5479-3 ISBN 978-3-402-11710-1 Band 65 Bernhard Koch Chivalrous Combatants? 4 % 4 5 6 Past and Present Baden-Baden/Münster 2019 215 Seiten ISBN 978-3-8487-3318-7 ISBN 978-3-402-11730-9

References