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Katja S. Ziegler, Rechtliche und politische Herausforderungen des Brexit für das Vereinigte Königreich: Die Rolle des Parlaments im Brexit-Verfahren in:

Markus Ludwigs, Stefanie Schmahl (Ed.)

Die EU zwischen Niedergang und Neugründung, page 127 - 176

Wege aus der Polykrise

1. Edition 2020, ISBN print: 978-3-8487-5977-4, ISBN online: 978-3-7489-0061-0, https://doi.org/10.5771/9783748900610-127

Series: IUS EUROPAEUM, vol. 66

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Rechtliche und politische Herausforderungen des Brexit für das Vereinigte Königreich: Die Rolle des Parlaments im Brexit-Verfahren Katja S. Ziegler* Prolog Alle in diesem Band behandelten Krisen – die der Wertegemeinschaft bzw. des Rechtsstaats, die der Migration und die des Finanz- und Bankenwesens – spielen in verschiedener Weise auch in der Brexit-Debatte eine Rolle. Im weiteren Sinne mag man sie auch zu den Ursachen der Entscheidung des Vereinigten Königreichs zählen, die Europäische Union zu verlassen: Man rufe sich nur die Vorbehalte gegenüber der Migration von Unionsbürgern und die populistische Ausnutzung der Fluchtbewegungen von 2015-16 vor allem aus Syrien in Erinnerung; die Austeritätspolitik nach der Finanz- und Bankenkrise, und die ihr folgende wirtschaftliche Deprivation, die sich ungleich auf und die verschiedenen Regionen in Großbritannien auswirkte; man mag die Verbindung zum Thema Wertegemeinschaft dahingehend ziehen, dass diese angesichts der Herausforderungen nicht mehr hinreichend zusammenkittete. Gesellschaftliche und politische Spaltung über die Brexit-Frage Neben diese hier diskutierten Krisen tritt in Großbritannien eine gesellschaftliche Krise: Die Gesellschaft ist nach wie vor in der Brexit-Frage zutiefst gespalten. Dies wird sich auch nach der Verabschiedung des European Union (Withdrawal Agreement) Act 2020 am 23. Januar 2020 nicht ändern. Bis zu den Parlamentswahlen vom 12. Dezember 2019 spiegelte sich diese gesellschaftliche Spaltung politisch auch im Parlament wider. Die gesellschaftliche Spaltung geht aber tiefer. Sie ist messbar in der Korrelation des Abstimmungsverhaltens im Brexit-Referendum von 2016 mit A. I. * Der Beitrag ist eine aktualisierte Version des am 20.7.2019 an der Universität Würzburg gehaltenen Vortrags. 127 wirtschaftlichen, sozialen, geographischen und demographischen Faktoren, wie zum Beispiel Bildungsgrad, Einkommen, Wohneigentum, Stadt- Land und Alter.1 Ein Blick auf diese Faktoren zeigt weiterhin auch die geographische Konzentration der „Leave“ oder „Remain“ stimmenden Gebiete. Auch wenn zahlenmäßig das Referendum von 2016 52% : 48% für den Brexit ausging, sind die „Remain“ Gebiete flächenmäßig viel stärker konzentriert. Der Medianwert, berechnet nach Postleitzahl, nämlich 59 : 41 für „Leave“, und die Tatsache, dass 63% der Wahlbezirke (405 von 650) für „Leave“ gestimmt hatten,2 reflektiert die geographische Konzentration von „Remain“ im Londoner Umland und größeren Städten, mit Ausnahme von Schottland und Nordirland. „Leave“-Gebiete sind gleichmäßiger über das Land verteilt.3 Diese Kompartmentalisierung bedeutet auch, dass die vertretenen Positionen, jedenfalls im Großen und Ganzen4 jeweils vom sozialen Umfeld bestätigt wurden: Jede Seite befand und befindet sich in ihrer eigenen Blase. Zur Spaltung trat zugleich eine zumindest gefühlte, zum Teil aber auch erfahrene, Polarisierung und teilweise auch Radikalisierung des politischen Lebens hinzu, die sich in einer Verrohung von Positionen und Sprache ausdrückte, die gleichsam „salonfähig“ wurde. Berichte von MPs und deren Mitarbeitern, die aufgrund ihres Abstimmungsverhaltens im Parlament Todesdrohungen erhielten, waren keine Seltenheit5 und waren vor dem Hintergrund des Mordes an der Abgeordneten Jo Cox kurz vor dem Referendum ernst zu nehmen. Statistiken weisen eine drastische Zunahme von „hate crimes“ unmittelbar nach dem Referendum aus, die zwar wieder etwas abgeflaut ist, aber immer noch auf höherem Niveau liegt als vor dem Referendum.6 In diesem Zusammenhang ist auch eine zeitweise recht aggressiv auftretende „Anti-Expertentum“-Haltung zu erwähnen, die sich sogar in Äuße- 1 ‘The New Tribes’, The Economist, 22.6.2019, S. 17, 18. 2 Sturge, General Election 2019: Brexit, House of Commons Library Insight, 14.1.2020. 3 ‘The New Tribes’, The Economist, 22.6.2019, S. 17, 18. 4 Zur Spaltung von Beziehungen und Familien über der Brexitfrage und der starken Zunahme der Nachfrage nach Psychotherapeuten im Hinblick auf Brexit siehe Williams, ”All I hear is anger and frustration”: how Brexit is affecting our mental health, The Guardian, 4.4.2019. 5 Siehe ‘The New Tribes’, The Economist, 22.6.2019, S. 17, 18 f. 6 Sie m.w.N. Schilter, Hate Crime after the Brexit Vote, LSE Job Market Paper, 3.11.2018, abrufbar unter http://www.lse.ac.uk/economics/Assets/Documents/jobmarket-candidates-2018-2019/JobMarketPaper-ClaudioSchilter.pdf. Katja S. Ziegler 128 rungen von Regierungsmitgliedern ausdrückte (z.B. konstatierte der damalige Justizminister Gove: „people in this country have had enough of experts“7). Nach dem Referendum trat hierzu ein diskriminierendes Element, z.B. in einem später zurückgenommenen Hinweis des britischen Außenministeriums, in Zukunft nur britische Staatsangehörige als Berater heranzuziehen.8 Symptomatisch für die Polarisierung der politischen und öffentlichen Debatte (und Ausdruck des Misstrauens gegenüber Universitäten) war auch der Versuch des konservativen Abgeordneten und zu dem Zeitpunkt auch Tory „Whip“, Chris Heaton-Harris MP: Er schrieb, unter Verwendung von House of Commons Briefbögen die Vice-Chancellors einer Reihe von Universitäten an und verlangte spezifisch im Hinblick auf Brexit Auskunft über Professoren, die „European affairs“ in ihrer Lehre vertreten, und Übersendung von Informationen über Kursinhalte und Kursmaterialien, sowie links zu „online9 lectures“.10 Dies führte zu einer starken Reaktion von Vice-Chancellors einiger Universitäten und Teilen der Presse, die den Vorfall mit der McCarthy-Ära verglich.11 „Hostile Environment“ Policy und „Windrush“-Skandal Neben dem Gefühl der unausweichlichen „Dauerbeschallung“ mit Brexit- Nachrichten, die in einem Maße die politische Agenda und Nachrichten dominierten, das aus kontinental-europäischer Sicht vielleicht kaum auszumalen ist, und die auch teilweise zu einer „Brexit fatigue“ führten, wurden sowohl für EU-Bürger als auch andere Staatsangehörige im Vereinigten Königreich existenzielle Fragen relevant: Welche Rechte im UK ansässige EU-Bürger zukünftig haben würden (und wie diese nachzuweisen wä- II. 7 So Mance, Britain has had enough of experts says Gove, Financial Times, 3.6.2016. 8 Henley, LSE foreign academics told they will not be asked to advise UK on Brexit, The Guardian, 7.10.2016. 9 Es ist weitverbreitete Praxis im Vereinigten Königreich, Vorlesungen aufzunehmen und Studierenden auf internen Websites zugängig zu machen. 10 Brief im Besitz der Verfasserin; online: Cowling, How universities replied to that Brexit letter, BBC Online, 9.1.2018. 11 Siehe z.B. ‘Universities deplore “McCarthyism” as MP demands list of tutors lecturing on Brexit’, The Guardian, 24.10.2017. Die Reaktion der Universitäten fiel durchaus unterschiedlich aus, z.T. wurde die Anfrage als Antrag unter dem Freedom of Information Act behandelt. In der Folge kam es zu ähnlichen direkten Anfragen von Journalisten bei Wissenschaftlern. Der Brief wurde später damit erklärt, im Zusammenhang mit Forschungen für ein Buch zu stehen ‘MP's Brexit letter to universities “was research for book”’, BBC Online, 25.10.2017. Rechtliche und politische Herausforderungen des Brexit für das Vereinigte Königreich 129 ren), wie auch umgekehrt die Rechte von Briten, die in anderen EU Staaten ihren Wohnsitz haben, war von langanhaltender Unsicherheit geprägt. Die Zahl der Anträge auf Erwerb der britischen, respektive, einer zweiten (EU) Staatsangehörigkeit stieg stark an. Neben dem persönlichen und finanziellen Aufwand, den der Staatsangehörigkeitserwerb mit sich bringt,12 ist anzumerken, dass dieser Schritt nicht allen EU-Bürgern rechtlich oder praktisch offensteht. Dies ist zum Beispiel problematisch, wo der Heimatstaat keine Doppelstaatsangehörigkeit akzeptiert oder wo besondere „Sensibilitäten“ bestehen, etwa aus historischen Gründen für Iren oder Briten deutscher Abstammung. Dennoch haben viele Briten sich durch den Erwerb einer EU-Staatsangehörigkeit „abgesichert“, z.B. zahlenmäßig am häufigsten durch den Erwerb der irischen Staatsangehörigkeit, aber auch der deutschen. Hier bestehen aufgrund von Art. 116 Abs. 2 GG häufig noch uneingelöste Ansprüche von Abkömmlingen derer, die unter dem Nationalsozialismus verfolgt wurden.13 Zwar wäre für langjährig ansässige EU-Staatsangehörige zu erwarten gewesen, dass auch beim Wegfall der EU-Mitgliedschaft ein Aufenthaltsrecht hinreichend sicher sein würde, schon allein aufgrund englischen nationalen Rechts und im Vertrauen auf einen funktionierenden Rechtsstaat. Ein solches Vertrauen wurde aber durch zwei parallele Entwicklungen und Vorfälle erschüttert: die „hostile environment policy“ und den mit ihr verbundenen „Windrush“-Skandal, aus denen Parallelen für die Unsicherheit des Status von EU-Bürgern nach dem Brexit gezogen wurden. Die sog. „hostile environment policy“ geht auf ein Maßnahmenpaket der Koalitionsregierung Cameron/Clegg, unter Federführung der von Theresa May als Innenministerin im Jahr 2012 zurück. Sie richtete sich gegen illegale Einwanderer mit dem Ziel, diese durch Schaffung eines „feindseligen“ Umfelds freiwillig zum Verlassen des Landes zu bewegen. Zu den Maßnahmen gehörte unter anderem die Ausweisung von obdachlosen EU- Bürgern14 sowie ein Ansatz von „deport first, appeal later“. Ein hoher An- 12 Verfahrensmäßig setzt der Erwerb der Staatsangehörigkeit zunächst den Erwerb und die Zertifizierung der „permanent residency“ voraus, sowie das Ablegen eines Sprachtests und eines Einbürgerungstests („Life in the UK Test“). 13 Es wurde berichtet, dass die portugiesische und spanische Staatsangehörigkeit den Abkömmlingen der vor der Inquisition vor 500 Jahren geflohenen sephardischen Juden offensteht und einen gewissen Zulauf erhält, s. z.B. Paduano, The Great British Race to Get a Second Passport, Foreign Policy, 29.1.2019. 14 Die Anwendung der Vorschriften wurde vom High Court im Fall R (Gureckis) v Secretary of State for the Home Department [2017] EWHC 3298 (Admin) vom 14.12.2017 für unrechtmäßig erklärt. Katja S. Ziegler 130 teil der damit zusammenhängenden Home Office-Entscheidungen wurde aber gerichtlich wieder aufgehoben. Im Jahr 2017-18 wurden 75% der Abschiebungsentscheidungen gerichtlich aufgehoben.15 Eine „government review“ der Abschiebungsentscheidungen ergab, dass rund 300 fehlerhafte Ausweisungsentscheidungen gegen sog. hochqualifizierte Einwanderer getroffen wurden, von denen viele über zehn Jahre im UK ansässig waren und im UK geborene Kinder (mit britischer Staatsangehörigkeit) hatten. In mindestens 87 Fällen kam es tatsächlich zur Ausweisung.16 Im Rahmen der „hostile environment policy“ kam es zum sog. Windrush-Skandal. Die Empire Windrush war das erste Schiff, das 1948 angeworbene Einwanderer aus der Karibik nach England brachte und nach der die Einwanderer dieser Generation („Windrush generation“) pars pro toto benannt wurden. Die Einwanderer aus den britischen Kolonien – und seit der Unabhängigkeit der Kolonien: Commonwealth citizens – waren British Subjects und hatten bis zur Änderung der britischen Einwanderungsgesetzgebung im Jahre 1973 das automatische Recht, im Vereinigten Königreich ansässig zu werden. Dies bedeutete, dass die Einwanderung, ähnlich der EU-Einwanderung, formalitätenlos war, und weder Dokumente im Vorfeld für die Einwanderung benötigt oder danach ausgestellt wurden. In vielen Fällen gestaltete sich der Nachweis des genauen Einwanderungszeitpunkts nach vielen Jahrzehnten des Aufenthalts im Vereinigten Königreich als schwierig.17 Da es im UK kein Meldesystem gibt, war auch auf diesem Wege der Zeitpunkt der Einwanderung nicht zweifelsfrei nachzuweisen. Auch Bürger aus anderen Teilen des Commonwealth waren 15 Taylor, Home Office loses 75% of its appeals against immigration rulings, The Guardian, 3.9.2018. Lord Justice Jackson bescheinigte den sich beständig ändernden Vorschriften eine Komplexität „which even the Byzantine emperors would have envied.“ Pokhriyal v Secretary of State for the Home Department [2013] EWCA Civ 1568, Rn. 4. 16 Hill, Home Office “wrongly tried to deport 300 skilled migrants”, The Guardian, 23.11.2018. 17 Für viele waren die sog. „landing cards”, die während der Überfahrt ins UK auszufüllen waren, die einzige Möglichkeit, den genauen Zeitpunkt ihrer Einwanderung zu belegen. Aufgrund eines Beschlusses des Innenministeriums im Jahr 2009 erfolgte die Vernichtung der „landing cards”. Gentleman, Home Office destroyed Windrush landing cards, says ex-staffer, The Guardian, 17.4.2018. Zur parteipolitischen Dimension (zwischenzeitlicher Regierungswechsel), siehe Lee, Channel 4 News FactCheck: Who destroyed the Windrush Landing Card, 24.4.2018, https:// www.channel4.com/news/factcheck/factcheck-who-destroyed-the-windrush-landi ng-cards. Rechtliche und politische Herausforderungen des Brexit für das Vereinigte Königreich 131 hiervon betroffen, wenn sie den genauen Zeitpunkt ihrer Einreise nicht mehr nachweisen konnten.18 Die Parallelen zur formalitätenlosen Einwanderung von EU-Staatsangehörigen sind offensichtlich. Tatsächlich berichtete die Presse von einer Reihe prominenter Fälle, in denen auch langfristig ansässige EU-Bürger Ausweisungsentscheidungen und Abschiebungsandrohungen erhielten.19 Diese Entwicklungen, Vorkommnisse und Vorfälle verliehen der Brexit- Debatte und dem Austrittsverfahren eine weitere Brisanz. Im Folgenden werden die Herausforderungen des Austrittsverfahren aus britischer Sicht, die sich insbesondere im Verhältnis von Regierung und Westminster-Parlament stellten, näher beleuchtet. Politische Herausforderung des Austritts Die innerstaatliche Durch- und Umsetzung der politischen Entscheidung zum Brexit nach dem Referendum vom 23. Juni 2016, in dem sich rund 17 Millionen Briten für den Brexit aussprachen, gestaltete sich für die verfassungsrechtlichen Strukturen des Vereinigten Königreichs als ausgesprochen schwierig. Die gesellschaftliche Spaltung setzte sich ins Parlament hinein fort. Abgeordnete standen im Spannungsverhältnis der unterschiedlich gelagerten Interessen (und Loyalitäten) von Referendumsausgang, Abstimmungsverhalten in ihrem Wahlbezirk, Parteidisziplin und Gewissensentscheidung. Dreieinhalb Jahre, drei Prime Minister (Cameron, May und Johnson), zwei Neuwahlen 2017 und 2019, drei unterschiedliche Parlamentszusammensetzungen, sechs potentielle und drei reale Austrittstermine und zwei Austrittsabkommen, das von Theresa May ausgehandelte vom 14. November 2018 und das von Boris Johnson vom 17. Oktober 2019, sowie vier parlamentarische Abstimmungen, in denen die Zustimmung zu den Abkommen verweigert wurde,20 charakterisierten die Austrittsverhandlungsphase. B. 18 Siehe z.B. den Fall der Ausweisung einer seit 44 Jahren ansässigen Kanadierin: Gentleman, Immigration scandal expected to spread beyond Windrush group, The Guardian, 25.4.2018. 19 Der meist zitierte Fall ist der einer langansässigen Dänin, die Mayor of Ipswich war, s. Slawswon, Ex-mayor of Ipswich denied citizenship after almost 40 years in UK, The Guardian, 23.5.2018; s. auch O’Carrol, Dutch woman with two British children told to leave UK after 24 years, The Guardian, 28.12.2016. 20 15.1.2019, 12.3.2019, 29.3.2019 und 19.10.2019. Katja S. Ziegler 132 Die politische Herausforderung der Verhandlung und Umsetzung der Entscheidung zum Brexit wird schon allein in dieser groben Skizze deutlich. Verfahren: Eckpunkte Nachdem die damalige Premierministerin Theresa May am 29. März 2017 die Austrittsabsicht förmlich gemäß Artikel 50 Abs. 2 EUV notifiziert und damit dessen Zweijahresfrist in Gang gesetzt hatte, stand zunächst der 29. März 2019 als Austrittsdatum fest. Das unter Theresa May im November 2018 mit der EU ausgehandelte Austrittsabkommen scheiterte jedoch daran, dass das Parlament ihm dreimal die Zustimmung verweigerte. Dies hatte zur Folge, dass auch das Austrittsdatum dreimal, jeweils kurzfristig und mit zum Teil hohem Maß an parlamentarischem „Drama“, verschoben wurde. So standen zwischenzeitlich sukzessive der 12. April 2019/22. Mai 2019, 30. Juni 2019, 31. Oktober 2019 und schließlich, nach Regierungswechsel, der 31. Januar 2020 als mögliche Austrittstermine im Raum.21 Die Verschiebung des Austritts führte dazu, dass sich das Vereinigte Königreich nochmals an den Europawahlen im Mai 2019 beteiligte, deren „Gewinner“ einerseits „Remain“ Parteien, insbesondere die Liberal Democrats, und andererseits die Brexit Party war.22 Unter wachsendem Druck des rechten Flügels (European Research Group, ERG) ihrer Partei und fehlender parlamentarischer Mehrheit für ihr Austrittsabkommen, kündigte Theresa May im Mai 2019 ihren Rücktritt für den 7. Juni an. In der Folge des „leadership contest“ innerhalb der Conservative Party wurde Boris Johnson am 23. Juli 2019 zum Parteiführer gewählt und am folgenden Tag zum Premierminister ernannt. Mit dem Amtsantritt von Boris Johnson wurden „no-deal“-Vorbereitungen intensiviert. Parlamentarische Auftritte und öffentliche Statements waren von hohem politischen Drama und zum Teil extremen rhetorischen I. 21 Dem im März 2019 gestellten Verlängerungsantrag, die Frist bis 30.6.2019 zu verlängern, stimmte der Europäische Rat unter Änderung und für zwei mögliche Austrittsdaten in alternativen Szenarien zu: bis 12.4.2019 (sofern keine Ratifizierung des Austrittsvertrags durch das britische Parlament erfolgt sein würde) bzw. 22.5.2019 (sofern Ratifizierung erfolgt). Da das Parlament Anfang April 2019 dem sog. „May Deal“ nicht zugestimmt hatte, beantragte die Premierministerin eine erneute Verlängerung bis zum 31.10.2019. 22 Allerdings stellte das Vereinigte Königreich keinen britischen Kommissar mehr in der neuen Kommission, die am 1.12.2019 ihr Amt antrat, weswegen die Kommission am 14.11.2019 ein Vertragsverletzungsverfahren gem. Art. 258 AEUV einleitete. Rechtliche und politische Herausforderungen des Brexit für das Vereinigte Königreich 133 Floskeln geprägt. Premier Johnson hatte sich dahingehend geäußert, dass er lieber „dead in a ditch“ liegen würde, als einen weiteren Verlängerungsantrag zu stellen.23 Dies führte zu Spekulationen über mögliche politische Manöver der Regierung, durch Prorogation24 das Parlament daran zu hindern, einen „no-deal“-Brexit auszuschließen. In der Debatte zwischen den Spitzenkandidaten Boris Johnson und Jeremy Hunt im Wettbewerb um die Parteiführung im späten Frühjahr 2019 wollte Johnson eine Prorogation nicht ausschließen; in einem früheren Stadium des Wettbewerbs um die Führung der Tory-Partei hatte Dominic Raab bereits angekündigt, das Parlament zu suspendieren, wenn es „no deal“ zu blockieren suchte. Das Parlament verabschiedete unter dem Eindruck einer immer wahrscheinlicher werdenden Prorogation,25 die dann auch tatsächlich angeordnet wurde,26 in letzter Minute am 9. September 2019 den sog. Benn-Burt Act.27 Dieser verpflichtete die Regierung qua Gesetz und nicht nur politisch dazu, bei Fehlen der parlamentarischen Zustimmung zum Austrittsvertrag einen Antrag auf Verlängerung der Verhandlungsfrist bis zum 31. Januar 2020 zu stellen. Das Parlament wurde sodann vom 9. September bis 14. Oktober 2019 prorogiert. Damit wurde, wie vielseits kritisiert wurde, nicht nur die Queen, die die Prorogation auf Empfehlung der Regierung anordnet, in eine politisch motivierte Entscheidung hineingezogen. Die Prorogation hätte das Parlament für einen wesentlichen Anteil der bis zum Brexit-Termin (dann 31. Oktober 2019) verbleibenden Zeit von etwa fünf Wochen ausgeschlossen; damit würde, wie vom Premierminister Johnson selbst anerkannt, „potentially put at risk the ability to pass the necessary legislation relating to decision-making powers in a no-deal scenario“.28 Nach in Rekordzeit erfolgten erstinstanzlichen Gerichtsverfahren zur Rechtmäßigkeit 23 Proctor/Walker, Boris Johnson: I'd rather be dead in ditch than agree Brexit extension, The Guardian, 5.9.2019. 24 Auflösung des Parlaments, um eine neue Sitzungsperiode mit einem neuen Programm (Queen’s Speech) einzuleiten. 25 Näher dazu siehe unten C. II. 2. 26 Vom 9.9. bis 14.10.2019. 27 Förmlicher Titel des Benn-Burt Act: European Union (Withdrawal) (No. 2) Act 2019. 28 Minutes einer Kabinettssitzung vom 28.8.2019, zitiert vom Supreme Court in R (on the application of Miller) (Appellant) v The Prime Minister (Respondent), Cherry and others (Respondents) v Advocate General for Scotland (Appellant) (Scotland) [2019] UKSC 41, Rn. 20, siehe auch Rn. 53. Katja S. Ziegler 134 der Prorogation im Court of Session in Schottland29 und im High Court in England30 mit unterschiedlichen Entscheidung zur Justiziabilität der Frage,31 erklärte der Supreme Court mit einem Urteil vom 24. September 2019 die Prorogation für nichtig.32 Das Parlament wurde erneut für einen kürzeren Zeitraum von einigen Tagen (8.-14. Oktober 2019) prorogiert, um eine neue Sitzungsperiode mit einer Queen’s Speech einzuleiten. Diese Prorogation war aufgrund ihrer kurzen Dauer rechtlich kaum angreifbar. Der gewählte Zeitpunkt wurde aber als politisch motiviert kritisiert, da Neuwahlen erwartet wurden. Die Queen’s Speech sei daher, in den Worten des vormaligen Direktors der Constitution Unit am University College London, Robert Hazell, unter dem Vorwand, ein Gesetzgebungsprogramm anzukündigen, de facto „a trailer for the Conservative party’s election manifesto.”33 Am 19. Oktober 2019 verweigerte das Parlament, das ausnahmsweise an einem Samstag zusammentrat, auch dem vom neuen Premierminister Boris Johnson mit einigen Änderungen (vor allem bzgl. Nordirlands) ausgehandelten Austrittsvertrag34 die Zustimmung. Das Parlament stimmte dem sog. Letwin-Amendment zu,35 wonach es dem Austrittsvertrag erst zustimmen würden, wenn das innerstaatliche Umsetzungsgesetz, die European Union (Withdrawal Agreement) Bill verabschiedet worden sein würde. Das Amendment schloss eine mögliche Lücke im Benn-Burt Act. Dieser setzte seinem Wortlaut nach nur die Zustimmung zum Austrittsvertrag, nicht aber die Verabschiedung des Implementierungsgesetzes voraus. Die Verabschiedung eines Implementierungsgesetz ist aber nach dem EU Withdrawal Act 2018 die zweite innerstaatliche Voraussetzung für die Ratifizierung des Austrittsabkommens.36 Die Lücke gab zu Befürchtungen Anlass, dass die Regierung diese ausnutzen könnte und trotz des klaren 29 Petition for Judicial Review of Joanna Cherry QC MP and Others [2019] CSOH 70; Joanna Cherry QC MP and Others v The Advocate General [2019] CSIH 49. 30 Der High Court von Nordirland war in einem weiteren Verfahren im Brexit-Kontext mit weiter angelegtem Streitgegenstand befasst: The Queen (on the application of Gina Miller) v The Prime Minister [2019] EWHC 2381 (QB). 31 Raymond McCord and Another v The Prime Minister and Others [2019] NIQB 78. 32 Miller/Cherry, Fn. 28. 33 Hazell, Holding a Queen’s Speech in October risks heaping more embarrassment on the Queen, UCL Constitution Unit Blog, 3.10.2019, https://constitutionunit.com/2019/10/03/holding-a-queens-speech-in-october-risks-heaping-more-embarrassment-on-the-queen/?blogsub=confirming#blog_subscription-3. 34 Vom 17.10.2019. 35 Mit 322 zu 306 Stimmen. 36 Siehe im Detail dazu unten C.I.2. Rechtliche und politische Herausforderungen des Brexit für das Vereinigte Königreich 135 Zieles des Benn-Burt Acts formal mit seinem Wortlaut im Einklang stehend, am 31. Oktober 2019 doch einen automatischen „no-deal“-Brexit allein durch Zeitablauf geschehen lassen könnte.37 Der unter dem Benn-Burt Act vom 9. September gesetzlich vorgeschriebene Verlängerungsantrag, oder jedenfalls eine Kommunikation, die als solcher auszulegen war, wurde schließlich am gleichen Tag dem Präsidenten des Europäischen Rats, Donald Tusk, übermittelt.38 Parallel hierzu versuchte die Regierung weiterhin, einen Austritt zum 31. Oktober 2019 zu erreichen und brachte am 21. Oktober 2019 die Gesetzesvorlage zur innerstaatlichen Umsetzung des Austritts im Parlament ein, die European Union (Withdrawal Agreement) Bill. Diese passierte zwar die zweite Lesung am 22. Oktober 2019; allerdings wurde der in einer „programme motion“ für die parlamentarische Befassung vorgesehene, in wenigen Tagen bemessene, Zeitrahmen für die parlamentarische Befassung vom House of Commons als zu kurz zurückgewiesen, so dass der Gesetzesentwurf von der Regierung vorübergehend nicht weiterverfolgt wurde. Die Verhandlungsphase wurde daraufhin nach Zustimmung des Europäischen Rates bis Ende Januar 2020 verlängert. In der Folge stimmte das Parlament mit großer Mehrheit seiner vorzeitigen Auflösung und Neuwahlen zu, nachdem zweimal39 die unter dem Fixed-Term Parliaments Act 2011 notwendige Mehrheit von zwei Dritteln der Abgeordneten nicht erzielt worden war.40 Das Parlament, und insbesondere die Labour Partei, stand unter wachsendem Druck, entweder dem Austrittsvertrag oder Neuwahlen zuzustimmen. Die von Teilen des Parlaments befürwortete Lösung, den Austrittsvertrag zum Gegenstand eines Referendums („People’s Vote“) zu machen,41 wurde im Oktober 2019 im Parlament nicht zur Abstimmung gebracht. Der Labour-Vorsitzende schien zu diesem Zeitpunkt ein zweites Referendum nicht zu unterstüt- 37 Hierzu King, The Prime Minister’s Constitutional Options after the Benn Act: Part I, U.K. Const. L. Blog, 9.10.2019. 38 Dem Europäischen Rat wurden drei Schreiben übermittelt: eine Kopie des gesetzlich im einzelnen vorgeschriebene Textes ohne Unterschrift des Premierministers, ein Erklärungsschreiben des britischen Ständigen Vertreters und ein weiteres Schreiben des Premierministers, in dem er erklärte, keine Verlängerung zu wünschen. Der Europäische Rat stimmte der erneuten Verlängerung in seiner Sitzung am 28.10.2019 zu. 39 Am 4.9.2019 und 29.10.2019. 40 Section 2.1(b) Fixed Term Parliaments Act 2011. 41 Das Parlament stimmte an zwei Gelegenheiten in sogenannten „indicative votes“ jeweils gegen die Anberaumung eines Referendums: am 27.3.2019 mit 295 zu 268 und – mit knapperer Mehrheit – am 1.4.2019 mit 292 zu 280. Katja S. Ziegler 136 zen, und daher war nicht zu erwarten, dass die hierfür notwendigen Stimmen erreicht würden.42 Diese Lösung wurde mit dem Wahlausgang im Dezember 2019 obsolet. Die Parlamentswahlen vom 13. Dezember 2019 bereiteten der konservativen Partei einen erdrutschartigen Sieg: Mit rund 14 Millionen (43.6%) der Stimmen gewann sie 365 Abgeordnete (eine Mehrheit von 80 Stimmen, 48 mehr als im vorherigen Parlament, die fast ausnahmslos aus dem Gewinnen von früheren Labour „constituencies“ resultierte, die im Referendum für „Leave“ gestimmt hatten).43 Der Effekt des Mehrheitswahlrechts („first past the post“) zeigt sich hier deutlich.44 In der Folge stimmte das House of Commons der European Union (Withdrawal Agreement) Bill, die nach der Wahl von der Regierung erneut eingebracht worden war und wesentliche Änderungen gegenüber dem Gesetzesentwurf vom Oktober 2019 enthielt, zu.45 Das House of Lords verabschiedete den Gesetzesentwurf mit fünf Änderungen am 22. Januar 2020, die aber vom House of Commons zurückgewiesen wurden. Da das House of Lords in der Folge nicht an den Änderungen festhielt, kam es nicht mehr zum sog. „Parliamentary ping pong“ bis zu einer möglichen Einigung beider Kammern und den damit verbundenen Verzögerungen. Am 23. Januar 2020 billigte die Königin das Gesetz. Das Europäische Parlament stimmte am 29. Januar 2020 zu. Schon die erste Phase eines Austritts nach Artikel 50 EUV, die Aushandlung des Austrittsvertrages, erwies sich, wie gezeigt, innerstaatlich als au- ßerordentlich schwierig. Die Gründe dafür, dass kein politischer Konsens für einen Austrittsvertrag erzielt werden konnte, liegen in einer Kombination von Faktoren: Dazu zählten die Gespaltenheit über den Brexit an sich und eine Uneinigkeit über mögliche Alternativen. Dazu kamen aber auch wesentlich die fehlende Kompromissbereitschaft, insbesondere des rechten 42 Stewart/Mason, Pro-remain MPs plan “super Saturday” vote on second referendum, The Guardian, 10.10.2019 und eadem, Remain MPs hold off on forcing vote on second EU referendum, The Guardian, 17.10.2019. 43 Demgegenüber erzielte Labour ca. 10.3 Millionen Stimmen und 202 Sitze, wobei Labour 60 Sitze verlor, s. Uberoi/Baker/Cracknell, General Election 2019: Results and Analysis, House of Commons Briefing Paper Nr. 8749, 19.12.2019, S. 4. 44 Hätte die Conservative Party im gleichen Verhältnis wie Labour Stimmen und Sitze erreicht, wäre der Abstand zu Labour deutlich kleiner ausgefallen, nämlich statt 365:202 Abgeordneten nur ca. 280:202. Für ein Modelling der Sitzverteilung im britischen Parlament unter Annahme des deutschen personalisierten Verhältniswahlrechts siehe Brandenburg, What would the British Parliament look like under proportional representation?, The Conversation, 17.12.2019. 45 Siehe dazu noch näher unten Text um Fn. 96. Rechtliche und politische Herausforderungen des Brexit für das Vereinigte Königreich 137 euroskeptischen Flügels der konservativen Partei (sog. European Research Group, ERG) im Hinblick auf sog. „red lines“ (keine Personenfreizügigkeit, keine Unterwerfung unter die Gerichtsbarkeit des EuGH, Möglichkeit Handelsabkommen mit Drittstaaten abzuschließen, die sowohl die Anbindung an den Binnenmarkt als auch eine Zollunion ausschlossen); der Einfluss der ERG drohte, die Partei zu spalten und stellte die jeweiligen Premierminister vor die Herausforderung, diesen Flügel einzubinden.46 Die fehlende Einigkeit über die Natur der zukünftigen Beziehungen zur Europäischen Union wirkte sich aufgrund der spezifischen Charakteristiken von Nordirland schon sozusagen „vorgezogen“ auf die Austrittsverhandlungsphase und den Austrittsvertrag aus. Im Folgenden kann nur in grober Skizze und selektiv auf zwei inhaltliche Problembereiche der Verhandlungen zum Austritt eingegangen werden, die eine innerstaatliche Annahme eines Austrittsvertrags als schwierig gestalteten. Inhaltliche Problembereiche: Zukünftige Beziehungen und die Nordirland- Frage Das Vereinigte Königreich strebt zukünftige Beziehungen mit der EU an, die von sog. „red lines“ umrissen in die Verhandlungen mit der EU eingebracht wurden. Die zukünftigen Beziehungen sollten keine Personenfreizügigkeit oder Unterwerfung unter die Gerichtsbarkeit des EuGH mit sich bringen, sowie die Kontrolle über innerstaatliche Gesetzgebung und Regelungsstandards und die Kompetenz, Handelsabkommen mit Drittstaaten abzuschließen, an das Vereinigte Königreich zurückführen. Bereits bestehende Kooperations- und Integrations-Modelle mit der EU stießen damit weitgehend auf Grenzen, da sie mit den vom Vereinigten Königreich festgelegten „red lines“ im Widerspruch standen. Bestehende Modelle bringen entweder die Anbindung an den Binnenmarkt mit sich, die „regulatory alignment“ und direkte oder indirekte Kontrolle durch den EuGH bedeutet hätten (so etwa eine EWR-Mitgliedschaft, eine „Norway Plus“-Anbindung, d.h. EWR und Zollunion oder ein Assoziationsabkommen nach „Modell Ukraine“); oder sie schließen jedenfalls eine unabhängige Handelspolitik aus, weil sie eine Zollunion voraussetzen („Modell Türkei“). Eine maßgeschneiderte Lösung wie etwa das historisch gewachsene „Modell Schweiz“ II. 46 Letztlich war die Ansetzung des Referendums von David Cameron der fehlgeschlagene Versuch, die Euroskeptiker in der Conservative Party ein für allemal ruhig zu stellen. Katja S. Ziegler 138 (eine Reihe bilateraler Verträge, die aber Freizügigkeit beinhalten) käme sicherlich dem vom Vereinigten Königreich Gewolltem am nächsten, sofern keine Personenfreizügigkeit akzeptiert werden müsste. Zweifelhaft ist, ob die EU bereit wäre, einen solchen Ansatz in Bezug auf einen ehemaligen Mitgliedstaat zu replizieren, sowohl jeweils in inhaltlicher Hinsicht als auch vom grundsätzlichen Ansatz her. Jedenfalls in der Austrittsphase sprach von Seiten der EU alles dagegen. Allerdings wird, nicht zuletzt aufgrund des engen Zeitrahmens und Drucks für die Aushandlung eines Vertrages über die zukünftigen Beziehungen in der Übergangsphase (31. Januar – 31. Dezember 2020), ein gestückelter, schrittweiser Ansatz möglicherweise denkbar. Einzig ein umfassendes Free Trade Agreement (FTA, „Modell Canada“ oder „Japan“) würde den „red lines“ des UK hinreichend Rechnung tragen. Allerdings würde ein solches mit den Verhandlungszielen in Bezug auf Nordirland nicht in Einklang stehen. Die Frage, wie die Grenzen von Nordirland zur Republik Irland und zum Vereinigten Königreich nach dem Austritt aus der EU zu behandeln wären, gestaltete sich zur sprichwörtlichen Quadratur des Kreises, im Spannungsfeld unvereinbarer „red lines“ des Vereinigten Königreichs, was das zukünftige Verhältnis zur EU betraf, und den beiden Nordirland-spezifischen Zielen und Interessen: Die avisierte Abkoppelung der britischen von EU-Regelungsstandards, um Kontrolle über innerstaatliche Gesetzgebung zu haben, sowie die Ablehnung einer Zollunion, um Handelsabkommen mit Drittstaaten abzuschließen zu können, waren mit den Zielen, weder eine harte Grenze zur Republik Irland einzuführen, noch Grenzkontrollen innerhalb des Vereinigten Königreichs (in der Irish Sea) durchzuführen, inkompatibel. Die Regelungen bzgl. Nordirlands sind nicht nur politisch sensibel, weil sie den Friedensprozess zurücksetzen könnten; ein Wiederausbrechen des Nordirlandkonflikts wurde zum Teil befürchtet, der auch dadurch bewältigt wurde, dass herkömmliche Identitäten (Nord-Süd, Protestanten-Katholiken, Republicans-Unionists) durch die EU und EU-Recht überlagert und verdrängt werden konnten. Nordirland, das mehrheitlich47 für „Remain“ gestimmt hatte, verlangte zusätzlich auch politische Sensibilität, um die Regierungsfähigkeit insbesondere der Regierung von Theresa May zu erhalten. Die Conservative Party war aus den Parlamentswahlen vom Juni 2017 geschwächt hervorgegangen. Sie war zwar mit 317 (von 650) Abgeordneten stärkste Partei im Parlament, hatte aber allein nicht die notwendige Mehrheit (von mindestens 326 Abgeordneten), sog. „hung parliament“. Die Conservative Party war wesent- 47 Zu 56%. Rechtliche und politische Herausforderungen des Brexit für das Vereinigte Königreich 139 lich von den Stimmen der DUP (der im Westminster-Parlament vertretenen nordirischen Democratic Unionist Party) abhängig, mit der sie ein „confidence and supply agreement“ schloss. Dieses sicherte die (zum damaligen Zeitpunkt48) 10 Stimmen der DUP, machte sie aber auch zum Zünglein an der Waage und verlieh ihr entsprechenden Einfluss. Die drei möglichen Lösungen für Nordirland unterscheiden sich darin, welches der Ziele und Interessen zurücktreten muss: 1. „hard border“ zwischen Nordirland und der Republik Irland, 2. Sonderstatus für Nordirland, verbunden mit zumindest Zollkontrollen zwischen Nordirland und dem Rest des Vereinigten Königreichs; und 3. Verbleiben des Vereinigten Königreichs als Ganzem im Binnenmarkt, zumindest bzgl. des Warenverkehrs, und in der Zollunion (oder einer alternativ zu schließenden neuen Zollunion). Das erste mit der EU geschlossene Austrittsabkommen vom 14./25. November 2018 („May Deal“) und die von Boris Johnson am 17. Oktober 2019 ausgehandelten Änderungen bzgl. des Status von Nordirland unterscheiden sich im Wesentlichen in den jeweils verfolgten Prioritäten. Der „May Deal“ intendierte einen vorübergehenden Verbleib des Vereinigten Königreichs im Binnenmarkt und der Zollunion, bis die zukünftigen Beziehungen und eine dauerhafte Lösung für Nordirland gefunden werden würde, entsprechend dem dritten Lösungsansatz. Diese vorübergehende Lösung war allerdings verbunden mit dem Risiko einer Permanenz durch den sog. „backstop“, falls keine entsprechende Einigung über zukünftigen Beziehungen mit der EU erzielt werden würde, die zumindest in ihrer praktischen Konsequenz den Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU weitgehend hätte verhindern können. Der „backstop“ war eine Absicherung für den Fall, dass keine neuen Regelungen für die Beziehungen zwischen dem Vereinigten Königreich und der EU vereinbart werden können: „unless and until they are superseded, in whole or in part, by a subsequent agreement“, das „alternative arrangements“ vorsieht.49 In einem solchen Fall hätte am Ende der Übergangszeit der „backstop“ den Status quo teilweise erhalten: Das Vereinigte Königreich als Ganzes wäre auch nach Ende 48 In den Parlamentswahlen vom 13.12.2019 verlor die DUP Mandate und die Unionists damit erstmalig die Mehrheit der 18 Abgeordneten aus Nordirland im Westminster-Parlament zugunsten von Republicans und Nationalists, s. z.B. Fenton, The new electoral reality in Northern Ireland and how the DUP hit rock bottom. The party misplayed its hand at every opportunity, Prospect Magazine, 14.12.2019. 49 Draft Withdrawal Agreement of 25 November 2018, Protocol on Northern Ireland, Art. 1(4). Katja S. Ziegler 140 der Übergangszeit auf unbestimmte Zeit in einem „single customs territory“50 mit der EU geblieben51 (mit Ausnahme von Fischerei) und sog. „level playing field“-Beschränkungen unterworfen.52 Obwohl unter dem „backstop“ nur essentielle Vorschriften des EU-Rechts weiter in Nordirland angewendet worden wären, wären diese nicht nur geringfügig gewesen.53 Vorschriften zum Zollgebiet mit der EU hätten bewirkt, dass das Vereinigte Königreich und die EU gegenseitig keine Zölle erheben und den gemeinsamen externen Zolltarif angewendet hätten. Das Vereinigte Königreich hätte Handelsabkommen abschließen können, hätte diese aber im Bereich des Warenverkehrs mit der Gemeinsamen Handelspolitik harmonisieren müssen.54 Das heißt, Handelsabkommen des Vereinigten Königreichs hätten denen von der EU mit Drittstaaten abgeschlossenen sehr ähnlich sehen müssen, was für die Drittstaaten vom geringem Interesse sein dürfte. Neue von der EU abgeschlossene Handelsabkommen hätten indirekt durch den gemeinsamen Zolltarif und Harmonisierung der Regelungsstandards Zugang zum britischen Markt gewährt, ohne dass das Vereinigte Königreich seinerseits Zugang zum Drittstaatsmarkt erhalten hätte.55 Die sich im „backstop“ spiegelnden zukünftigen EU-UK Beziehungen, aber auch die detaillierte Gestaltung des Verhältnisses von Nordirland und der Republik (z.B. Diskriminierungseffekte im Common Travel Area) wa- 50 Laut Art. 15 des Protocol on Northern Ireland ist dies eine Zollunion i.S.v. Art. XXIV GATT, trotz abweichender Terminologie. 51 Art. 6 des Nordirland Protokolls vom 14.11.2018. Der Entwurf des Austrittsabkommens vom März 2018 sah noch eine Zollunion von Nordirland mit der EU vor. Diese Lösung stieß aber auf heftigen Widerstand innerhalb der Conservative Party seitens der ERG (da Teilung des UK in zwei Zollgebiete), siehe Schiek, The Island of Ireland and „Brexit“ – A Legal-Political Critique of the Draft Withdrawal Agreement, Queen's University Belfast Law Research Paper No. 2018-05 vom 20.3.2018, abrufbar unter SSRN: https://ssrn.com/abstract=3150394. 52 D.h. es wäre weiterhin Teilen des EU-Rechts unterworfen gewesen, z.B. dem Wettbewerbs- und Beihilfenrecht, arbeits-, sozialrechtlichen und Umweltstandards, bestimmten Mehrwertsteuerregeln, Regeln im Bereich Landwirtschaft sowie EU-Zolltarifen. 53 Annex 5 zum Nordirland Protokoll von 2018 umfasste allein 70 Seiten. 54 Etwa vergleichbar der Situation der Türkei. Nordirland-Protokoll (Version von 2018) Annex 2, Art. 4(1). 55 European Commission, Recommendation for a Council Decision authorising the opening of negotiations with Turkey on an Agreement on the extension of the scope of the bilateral preferential trade relationship and on the modernisation of the Customs Union, 2.12.2016, S. 23. Rechtliche und politische Herausforderungen des Brexit für das Vereinigte Königreich 141 ren Gründe, warum das Parlament – aus unterschiedlichen Motiven heraus – den „May Deal“ ablehnte. Demgegenüber legte der von Johnson im Oktober 2019 ausgehandelte Austrittsvertag den „back stop“ ad acta. Die nunmehr vorgesehene Lösung sieht entsprechend dem zweiten Lösungsansatz einen Sonderstatus mit Kontrollen zwischen Nordirland und dem Rest des Vereinigten Königreichs vor.56 Sie ist formell keine vorübergehende Lösung. Sie betont die rechtliche Integration von Nordirland in das Vereinigte Königreich, verbunden in praxi mit einem Sonderstatus (Anwendung von EU-Regeln für das Gebiet von Nordirland, d.h. de facto Grenze/Kontrollen in der Irish Sea57). Zahlreiche Details dieses Sonderstatus sind noch offen, so dass zumindest die Möglichkeit besteht, dass zukünftige Verhandlungen auf ähnliche Hürden stoßen könnten, die den „backstop“ notwendig machten. Der Sonderstatus kann von der Northern Irish Assembly alle vier Jahre überprüft und beendet werden (sog. „consent mechanism“).58 Folge einer solchen Beendigung wäre dann voraussichtlich eine Rückkehr zu einer harten Grenze mit der Republik Irland, sofern keine Lösung für das Vereinigte Königreich als Ganzes an deren Stelle träte. Nordirland betreffend wird daher die Problematik, den Austritt in zwei Phasen aufzuspalten (Austrittsvertrag und Vertrag über die zukünftigen Beziehungen) besonders deutlich. Vor diesen politischen Herausforderungen für das innerstaatliche Verfahren sowie für inhaltliche Grundentscheidungen zum Brexit soll im Folgenden auf die (verfassungs-)rechtlichen Herausforderungen und Konsequenzen des Brexit-Verfahrens im Vereinigten Königreich geblickt werden. 56 Protocol on Ireland/Northern Ireland zum EU Withdrawal Agreement vom 19.10.2019, siehe insbesondere Art. 4-10. 57 Im Widerspruch zum Austrittsvertrag erklärte Johnson wiederholt öffentlich, sowohl im Wahlkampf als auch danach, dass keine Kontrollen zwischen Nordirland und dem Rest des UK stattfinden würden, was einen Bruch des Vertrages darstellen würde, s. Strauss/Beesley/Parker, Boris Johnson under scrutiny over Irish Sea border claims. PM’s promise of no checks on goods is contradicted by advice from his own officials, Financial Times, 9.12.2019; O’Carroll, Barnier rejects Johnson's claims over Irish Sea trade checks, The Guardian, 27.1.2020. 58 Art. 18 des Protocol on Ireland/Northern Ireland zum EU Withdrawal Agreement vom 19.10.2019; s. auch Declaration by Her Majesty’s Government of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland concerning the operation of the ‘Democratic consent in Northern Ireland’ provision of the Protocol on Ireland/ Northern Ireland vom 19.10.2019. Katja S. Ziegler 142 Verfassungsrechtliche Herausforderungen: Die Rolle des Parlaments Gemäß Art. 50 EUV entscheidet ein Mitgliedstaat über den Austritt aus der EU „im Einklang mit seinen verfassungsrechtlichen Vorschriften“. Zum einen wird damit die Frage nach den verfassungsrechtlichen Voraussetzungen der Austrittsentscheidung im britischen Recht und die des Austrittsverfahrens insgesamt aufgeworfen. Europarechtlich könnte das nationale Recht dann relevant werden, wenn ein Austritt entgegen den verfassungsrechtlichen Bestimmungen des Mitgliedsstaats erfolgt, sofern eine Verletzung von nationalem Recht aufgrund der Verweisung des Art. 50 EUV zugleich auch eine Verletzung des Europarechts wäre. In einem solchen Fall stellt sich die separate Frage, wer einen solchen Verstoß verbindlich überprüfen könnte und welche Konsequenzen er hätte. Was sind also die Voraussetzungen des britischen Verfassungsrechts für das Brexit-Verfahren? Hier stellen sich in Sequenz der Verfahrensabschnitte Fragen, die vor allem die Rolle des Parlaments im Verhältnis zur Regierung betreffen. Da nunmehr mit dem European Union (Withdrawal Agreement) Act 2020 die innerstaatlichen verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für den Austritt nach Artikel 50 EUV vorliegen, soll im Folgenden vorläufig bilanziert werden, wie sich das Brexit-Verfahren auf die verfassungsrechtliche Stellung des Parlaments ausgewirkt hat. Da zum gegenwärtigen Zeitpunkt viel im Fluss ist, kann dies definitiver erst zukünftig mit einem langfristigeren Zeithorizont bewertet werden. Der Austrittsprozess aus der Europäischen Union hat zunächst zu einer deutlichen Stärkung der Stellung und Beteiligung des Parlaments in der Außenpolitik geführt, die über den Regelfall der Beteiligung an außenpolitischen Entscheidungen hinausging. Die Frage der Verallgemeinerungsfähigkeit einer stärkeren Rolle des Parlaments in außenpolitischen Fragen, insbesondere im Zusammenhang mit dem Abschluss völkerrechtlicher Verträge, wurde aufgeworfen.59 Nicht zuletzt konnte das Parlament, z.B. C. 59 Siehe z.B. die House of Commons Select Committee on Public Administration and Constitutional Affairs, Inquiry: The Role of Parliament in the UK Constitution: The Scrutiny of International Treaties and other Agreements, die am 23.7.2019 angekündigt wurde, aber mit den Wahlen von 2019 Opfer des Diskontinuitätsgrundsatzes wurde; sowie House of Lords Select Committee on the Constitution, Parliamentary Scrutiny of Treaties, HL Paper 345, 30.4.2019. Siehe auch unten Fn. 67. Rechtliche und politische Herausforderungen des Brexit für das Vereinigte Königreich 143 im Falle der parlamentarischen Zustimmung zu Militäreinsätzen, in jüngerer Zeit seine Rolle stärken.60 Parallel hierzu kann von einer Konstitutionalisierung bzgl. der verfassungsrechtlichen Rolle der Gerichte, insbesondere des UK Supreme Court gesprochen werden,61 wie die Entscheidungen des UK Supreme Courts im Fall Miller62 zur Notifizierung der Austrittsabsicht und den Fällen zur Prorogation des Parlaments63 andeuten. Brexit könnte daher einen „Konstitutionalisierungsschub“ auslösen. Dies war jedenfalls die Wahrnehmung bis zu den Wahlen im Dezember 2019. Inwieweit zukünftige Reformen diese Entwicklungen stoppen werden, ist derzeit nicht abzusehen.64 In diesen Zusammenhang gehört auch die erneut geführte Debatte zum Grundrechtsschutz im Vereinigten Königreich, nicht nur vor dem Hintergrund einer Neudefinition des Verhältnisses zum Straßburger Gerichtshof, sondern auch vor dem Hintergrund des Schutzes von individuellen Rechten, die bislang durch den EuGH gewährleistet wurden. Dies betrifft nicht nur die EU-Grundrechtecharta, die nach der Übergangsphase, anders als sonstiges Europarecht, nicht als „retained EU law“ in das innerstaatliche Recht inkorporiert wird, sondern weitergehende Rechte für Arbeit und Soziales. Aber auch die Frage einer geschriebenen Verfassung für das Vereinigte Königreich wird zunehmend diskutiert.65 Allerdings hat der starke Gegenschlag nach den Parlamentswahlen vom Dezember 2019 und die Reduzierung der Rechte des Parlaments im EU (Withdrawal Agreement) Act 2020 die nach wie vor bestehende Schwäche und Volatilität der Position des Parlaments und der politischen Kontrolle im Gefüge der verfassungsrechtlichen Gewaltenteilung im Vereinigten Königreich unter einer „political constitution“ deutlich gemacht: Nicht nur hat das Parlament seine bestehenden Kontrollmöglichkeiten nicht ausge- 60 Für einen Überblick s. Ziegler, in: Bradley (Hrsg.), Oxford Handbook of Comparative Foreign Relations Law, Oxford University Press 2019, S. 771. 61 Siehe auch Helm, I’ll take you to court to block a no-deal Brexit, Gina Miller tells Boris Johnson, The Guardian, 14.7.2019. 62 R (on the application of Miller and another) (Respondents) v Secretary of State for Exiting the European Union (Appellant) [2017] UKSC 5. 63 Miller/Cherry, Fn. 28. 64 Siehe den Plan der Regierung, eine Verfassungskommission einzusetzen, der im Wahlkampfmanifest enthalten war, The Conservative and Unionist Party Manifesto 2019: Get Brexit Done, Unleash Britain’s Potential, S. 48. 65 Siehe King, Current Legal Problems 72 (2019), 1. Katja S. Ziegler 144 schöpft, solange es politisch dazu in der Lage war.66 Dies liegt in der Natur der weitgehend politischen Kontrollmöglichkeiten, aber auch in der Tatsache, dass das Parlament auf einzelne Maßnahmen der Regierung weitgehend nur reagiert hat und daher gezielten und geplanten Versuchen, parlamentarische Kontrolle einzuschränken oder gar auszuschalten, nichts entgegenzusetzen vermochte. Darüber hinaus wurden die begrenzten Möglichkeiten zur inhaltlichen (nuancierten) Beeinflussung von Politikentscheidungen in der Außenpolitik nur zu deutlich, selbst wenn wesentliche Verfahrensrechte die Position des Parlaments untermauern.67 Schließlich kam es zum massiven Rückschlag gegen parlamentarische Beteiligungsrechte im Brexit-Prozess, dessen Konsequenzen im Moment noch nicht absehbar sind. Die Entwicklung des Trends und des Gegenschlags werden im Folgenden detaillierter nachgezogen. Parlamentarisierungsschub und Stärkung der Kompetenzen des Parlaments: „Rise – and Fall“? Die verfassungsrechtlichen Verschiebungen im Vereinigten Königreich durch das Brexit-Verfahren sind nicht direkt dem EU-Recht zuzuschreiben, sondern eher eine Reaktion auf drastische politische Entscheidungen im Kontext des Brexit. Zumindest anekdotenhaft, und nicht frei von einer gewissen Ironie, hat aber die Stellung des Europäischen Parlaments Ausstrahlungswirkung auf das britische Parlament gehabt. Gleich zu Beginn des I. 66 Siehe Craig, in: Federico Fabbrini (Hrsg.), The Law and Politics of Brexit (OUP 2017), S. 49, 52 zu den Gründen, warum das Parlament trotz vielfacher Möglichkeiten keinen Gebrauch von seiner Kompetenz machte (Regierungsabhängigkeit des Gesetzgebungsverfahren, aber auch die Furcht vor dem Backlash aus den Wahlkreisen), was letztlich die Entscheidung in die Sphäre der Gerichte drängte. Aus diesem Grunde kritisch zur Miller-Entscheidung (kontraproduktive anachronistische Stärkung der Parlamentssouveränität): Ewing, Modern Law Review 80 (2017), 685, 724 f.; Craig, Modern Law Review 82 (2019), 319, 348. 67 Siehe für ein Beispiel unten Fn. 105. Das Parlament hat sich, mit Blick auf den Abschluss völkerrechtlicher Verträge nach dem Brexit umfassend mit seinen Informations- und Beteiligungsmechanismen befasst. Zu den vorgeschlagenen Mechanismen siehe House of Lords Select Committee on the Constitution, Parliamentary Scrutiny of Treaties, HL Paper 345, 30.4.2019 sowie House of Lords European Union Committee, Scrutiny of International Agreements: Lessons Learned, HL Paper 387, 27.6.2019, Rn. 6, das die aus der Überprüfung von 42 Verträgen (und 12 Berichten des Ausschusses) im Zusammenhang mit Brexit gezogenen Schlussfolgerungen zusammenfasst. Rechtliche und politische Herausforderungen des Brexit für das Vereinigte Königreich 145 Brexit-Prozesses hat das House of Lords seinen Anspruch auf Information über und die Beteiligung am Austrittsverfahren untermauert, indem es einen Vergleich mit dem Europäischen Parlament zog: Das Westminster- Parlament sollte jedenfalls nicht hinter seinem EU-Pendant zurückstehen müssen: „For parliamentary scrutiny to be effective, the Government will need to provide a regular flow of information to designated committees. We therefore welcome the Secretary of State’s undertaking to this Committee, (…) that the Westminster Parliament will receive at least the same level of information during the negotiations as the European Parliament. The evidence we have received on the way the European Parliament scrutinises negotiations on international agreements suggests that, if Westminster is to enjoy parity with the European Parliament: • Relevant committees should have access, if necessary in confidence, to a wide range of relevant documents; • Documents should be supplied in sufficient time for committees to be able to express their views, and for the Government to be able to take these views into account; • In particular, the Government should respond to any formal recommendations made by committees, and, if recommendations are rejected, explain why; • Both the Government and Parliament should adopt procedures to safeguard confidential information. We therefore invite the Government to confirm that these principles should underpin parliamentary scrutiny of the forthcoming negotiations. The entire nation is entering uncharted territory. Too much is at stake for the Government to seek to limit parliamentary scrutiny to establishing accountability after the fact. A new approach is needed, building on a recognition that for Parliament, just as for the Government, the overriding objective must be the achievement of a successful outcome to the negotiations on Brexit.“68 68 House of Lords European Union Committee, Report: Brexit: Parliamentary Scrutiny, HL Paper 50, 20.10.2016, S. 3. Katja S. Ziegler 146 Mit ähnlichen Argumenten wurden später die Beteiligungsrechte des Parlaments für zukünftige Vertragsverhandlungen mit der EU und anderen Vertragspartnern verteidigt.69 Das Parlament hat sich in der Folge intensiv mit dem Brexit befasst, im Plenum, in Ausschüssen und parlamentarischen Untersuchungen und Expertenanhörungen. Die Auswirkungen des Brexit auf die Parlamentspraxis wäre sicherlich ein eigenes Forschungsthema.70 Der folgende Beitrag konzentriert sich demgegenüber auf die Frage nach den verfassungsrechtlichen Voraussetzungen des Brexit in Bezug auf das Parlament. Diese stellt sich innerstaatlich im Hinblick auf mindestens vier Verfahrensabschnitte: • der Zustimmung zur Notifizierung nach Artikel 50 Abs. 2 EUV; • der Zustimmung zu einem Austrittsvertrag und der Politischen Erklärung über die zukünftigen Beziehungen mit der EU gem. Artikel 50 EUV; • den verfassungsrechtlichen Voraussetzungen eines „no-deal“-Austritts, • den verfassungsrechtlichen Voraussetzungen eines Vertrags über die zukünftigen Beziehungen zwischen dem Vereinigten Königreich und der EU. Ich beschränke mich auf diese vier. Darüber hinaus ist die Rolle des Parlaments auch weiterhin von Bedeutung, z.B. im Hinblick auf eine Verlängerung der Übergangsphase; auf die Zustimmung und Kontrolle einer Überleitung von bestehenden Verträgen der EU mit Drittstaaten auf das UK; auf den Neuabschluss von Verträgen, insbesondere Handelsabkommen, z.B. mit den USA oder mit der EU, wenn diese außerhalb des Rahmens 69 Ein paralleles Argument (Asymmetrie zwischen britischem und EU-Parlament) wurde am Ende der Austrittsphase angesichts der Streichung der Beteiligungsrechte des britischen Parlaments in der verabschiedeten Version des European Union (Withdrawal Agreement) Act vorgebracht: House of Lords European Union Select Committee, Report: Brexit: The Revised Withdrawal Agreement and Political Declaration, HL Paper 4, 10.1.2020, Rn. 355, zitiert im Text zu Fn. 99. Siehe auch Schreiben des Vorsitzenden des House of Lords European Union Select Committee, Lord Kinnoull, an den Leader of the House of Lords vom 4.11.2019, S. 2, abrufbar unter https://www.parliament.uk/documents/lords-committees/eu-s elect/scrutiny-brexit-negotiations/leader-house-letter-nov.pdf, sowie das Antwortschreiben des Minster of State for Exiting the European Union, Lord Callanan für die Regierung vom 10.1.2020, das vage auf die allgemeinen Mechanismen der „ministerial accountability” verweist, S. 2 f., abrufbar unter https://www.parliame nt.uk/documents/lords-committees/eu-select/Correspondence-2020/lord-callananwithdrawal-bill.pdf. 70 Siehe oben Fn. 67. Rechtliche und politische Herausforderungen des Brexit für das Vereinigte Königreich 147 von Art. 50 EUV geschlossen werden (d.h. im zweiten „no-deal“-Szenario nach Ablauf der Übergangsphase). Parlamentarische Zustimmung zur Einleitung des Brexit-Verfahrens: Zustimmung zur Notifizierung nach Art. 50 EUV Inwieweit das Parlament schon einer Notifizierung der Austrittsintention unter Art. 50 Abs. 2 EUV zustimmen musste, war zunächst unklar. Im Allgemeinen fällt der Abschluss und Austritt von Verträgen in den Bereich der „royal prerogative“, d.h. der Regierung. Danach hätte die Austrittsabsicht ohne Zustimmung des Parlaments notifiziert werden können. Die allgemeine Regel ist aber dahingehend qualifiziert, dass ein Akt unter der „royal prerogative“, etwa ein völkerrechtliches Auftreten, keinen unmittelbaren Einfluss auf die innerstaatliche Rechtslage hat, also sie nicht ändern kann.71 Die Änderung der innerstaatlichen Rechtslage fällt in den Kompetenzbereich des Parlaments und ist verfassungsrechtlich vom Grundsatz der „parliamentary sovereignty“ abgesichert. Das Zusammenwirken dieser beiden Grundprinzipien – „royal prerogative“ und „parliamentary“ sovereignty – stellt den Kern der (ersten) Miller-Entscheidung des UK Supreme Court vom 24. Januar 2017 dar. Der Supreme Court bestätigte in einer 11-3 Entscheidung den High Court darin, dass ein Parlamentsgesetz bereits für die Notifzierung des Austritts erforderlich ist.72 Ausschlaggebend hierfür waren zwei Gründe: Zum einen der fundamentale Charakter der Exit-Entscheidung, die zu einem „fundamental change in the constitutional arrangements of the UK“ führt und die sich in grundlegender Weise auf das innerstaatliche Recht, insbesondere auf Individualrechte auswirkt.73 Die Mehrheit des Supreme Court stützte dabei ihre Entscheidung noch auf das Argument der Kläger, eine Notifikation 1. 71 Case of Proclamations [1610] EWHC KB J22. 72 Miller, Fn. 62. 73 High Court: Miller & Anor, R (On the Application Of) v The Secretary of State for Exiting the European Union [2016] EWHC 2768 (Admin), Rn. 69, 82; Lord Carnwrath geht demgegenüber schon davon aus, dass aufgrund des European Communities Act 1972 die Frage der royal prerogative entzogen ist, siehe Supreme Court, Miller (Fn. 62), Rn. 266: „There was no doubt as to the existence of the prerogative power. But it was held to be an abuse to use it for a purpose inconsistent with the will of Parliament, as expressed in a statute which had it had neither repealed nor been invited to repeal. Such issues do not arise in this case. The Miller respondents base their case unequivocally on absence of a prerogative power to nullify the statutory scheme set up by the 1972 Act, rather than abuse”. Katja S. Ziegler 148 gem. Art. 50 EUV sei nicht einseitig zurückzunehmen74 und würde daher unausweichlich kausal zum Austritt führen.75 Der EuGH klärte im Gegensatz hierzu später in seiner Entscheidung im Fall Wightman, dass die Notifizierung zurückgenommen werden kann.76 Diese Beurteilung ändert nichts an der Wesentlichkeit der Entscheidung einer Notifizierung, wohl aber an der Kontrolle über das Austrittsverfahren durch den notifizierenden Staat. Auch ohne Annahme eines einseitig nicht mehr zu stoppenden Verfahrens könnte die parlamentarische Beteiligung mit der Wesentlichkeit der Entscheidung wie folgt gerechtfertigt werden: zum einen damit, dass diese aus diesem Grund frühzeitig erfolgen sollte; zum anderen damit, dass sich die spätere Kontrolle, die sich bzgl. der Entscheidung über einen konkreten Austrittsvertrag oder „no-deal“-Austritt stellt, zu binär, zu spät und unter der zeitlichen Limitierung der Fristen von Art. 50 Abs. 2 EUV erfolge. Zum anderen war ein weiterer tragender Entscheidungsgrund des Supreme Court, dass EU-Recht zu einer Quelle des englischen Rechts geworden ist, die durch die „kommunizierende Röhre“ („conduit pipe“) des European Communities Act 1972 in die Rechtsordnung des UK eintritt.77 Der European Communities Act 1972 wird als ein Verfassungsgesetz mit hervorgehobenem verfassungsrechtlichen Status angesehen („constitutional statute“). Eine Frage nach der Rechtsquelle im englischen Recht ist aber verfassungsrechtlicher Natur und damit der Entscheidung der Exekutive allein entzogen. Infolge der Miller-Entscheidung brachte die Regierung den Gesetzesentwurf für ein Artikelgesetz, den European Union (Notification of Withdrawal) Act 2017 ein, der vom Parlament im Februar 2017 mit großer Mehrheit verabschiedet wurde.78 Der frühere Attorney General, Dominic Grieve QC und Backbencher der Conservative Party bis zu seinem Fraktionsausschluss wegen seiner abweichenden Positionen zur Brexit-Frage und zur Prorogation des Parlaments, wies auf den widersprüchlichen Umgang der 74 Siehe nunmehr jedoch EuGH, Urt. v. 10.12.2018, Rs. C‑621/18, ECLI:EU: C:2018:999 – Andy Wightman and Others v Secretary of State for Exiting the European Union. 75 Die Metapher eines „Trigger”, der einen unausweichlichen Prozess in Gang setzen würde, geht auf das Argument der Kläger zurück: Lord Pannick QC (for Ms Miller), pulling the ‘trigger’ would inevitably result in the bullet hitting the target. 76 EuGH, Urt. v. 10.12.2018, Rs. C‑621/18, ECLI:EU:C:2018:999 – Andy Wightman and Others v Secretary of State for Exiting the European Union. 77 Vergleichbar der „Brückentheorie“, vgl. P. Kirchhof, JZ 1998, 965, 966. 78 494 zu 122 Stimmen. Rechtliche und politische Herausforderungen des Brexit für das Vereinigte Königreich 149 Brexit-Befürworter mit dem Prinzip der Parlamentssouveränität hin. Danach gehe es nicht um eine Stärkung der Parlamentssouveränität, sondern im Gegenteil, um die Legitimation eines „power grab“ der Exekutive. Dementsprechend bewertete er die Miller-Entscheidung als „one small bit of silver lining to the Brexit cloud. The judgment has provided a degree of clarity on the impropriety of seeking to use executive powers to undermine and remove the benefits and rights conferred by statute.”79 Parlamentarische Zustimmung zum Brexit: Austrittsvertrag, Politische Erklärung über die zukünftigen Beziehungen und Umsetzungsgesetz (EU (Withdrawal Agreement) Bill) Die Voraussetzungen für die parlamentarische Zustimmung zum Austrittsvertrag ergaben sich zumindest bis zur Verabschiedung des European Union (Withdrawal Agreement) Act am 23. Januar 2020 erstens aus der allgemeinen Regel des Constitutional Reform and Governance Act 2010 und zweitens der zusätzlich anzuwendenden besonderen Regel im EU Withdrawal Act 2018. Der EU Withdrawal Act 2018 hatte das nach der Miller- Entscheidung von der Regierung politisch zugesagte „meaningful vote“ über den Austrittsvertrag gesetzlich festgeschrieben und die Rolle des Parlaments in Bezug auf den Austrittsvertrag gestärkt. Im Allgemeinen werden völkerrechtliche Verträge auf internationaler Ebene von der Regierung unter der „royal prerogative“ geschlossen. Nur solche Verträge, die unmittelbar im innerstaatlichen Recht Anwendung finden sollen, bedürfen eines Parlamentsgesetzes (wie z.B. der European Communities Act 1972 für die europäischen Verträge oder der Human Rights Act 1998 für die Europäische Menschenrechtskonvention). Ein Gesetzgebungsverfahren ist für die völkerrechtliche Ratifikation nicht erforderlich, wohl aber für den innerstaatlichen Effekt eines Vertrags. Von der Regierung ausgehandelte völkerrechtliche Verträge müssen vor der völkerrechtlichen Ratifizierung dem Parlament zugeleitet werden. Bis 2010 geschah dies unter der sog. Ponsonby Rule, einer Verfassungskonvention („constitutional convention“) von 1924, die vorsah, dass Verträge dem Parlament für 21 Sitzungstage zur möglichen Befassung vorgelegt werden 2. 79 Grieve, Brexit and the sovereignty of parliament: a backbencher’s view, Blog of the UCL Constitution Unit, 8.2.2018. Katja S. Ziegler 150 müssen, bevor sie völkerrechtlich ratifiziert werden dürfen.80 Diese Verfassungskonvention ist Ausdruck der Gewaltenteilung in auswärtigen Angelegenheiten. Seit dem Constitutional Reform and Governance Act 2010 (CRAGA), der die Ponsonby Rule kodifizierte,81 erhielt die Konvention eine gesetzliche Grundlage. Unter dem CRAGA gilt das „negative Resolutionsverfahren“, das heißt, eine aktive Befassung (oder aktive Zustimmung) des Parlaments ist nicht erforderlich: Seine Untätigkeit gilt als Zustimmung. Das Parlament kann aber die Ratifizierung des Vertrages auf unbestimmte Zeit blockieren, wenn es per Resolution (wiederholt) beschließt, dass ein Vertrag nicht ratifiziert werden soll. Dafür gibt es unter dem CRAGA keinen Präzedenzfall. Allerdings kann die Regierung auf dreierlei Weise einen Vertrag dennoch ratifizieren: Erstens, wenn nur das House of Lords, nicht aber das House of Commons, einer Ratifizierung widerspricht, kann die Regierung unter Abgabe einer Begründung, warum eine Ratifikation dennoch erfolgen soll, ratifizieren; zweitens: CRAGA sieht einen nicht näher definierten Fall von „exceptional circumstances“82 vor, in dem ein Vertrag ohne Vorliegen der Voraussetzungen des CRAGA ratifiziert werden kann, wobei der Vertrag dann nachträglich dem Parlament vorgelegt und eine Erklärung darüber abgegeben werden muss, warum das normale Verfahren nicht eingehalten wurde; und drittens, im zweifelhaften (und kontroversen) Fall, in dem die Regierung dem Parlament einfach keine Zeit für weitere parlamentarische Debatte einräumt, in der eine Ratifikation wiederum zurückgewiesen werden könnte. Der EU Withdrawal Act 2018 intensivierte die verfahrensrechtlichen Voraussetzungen für den EU-Austritt gegenüber dem normalen parlamentarischen Zustimmungsverfahren für völkerrechtliche Verträge unter dem CRAGA durch zwei zusätzliche Voraussetzungen in Section 13 und Section 9.83 80 Siehe z.B. House of Lords Select Committee on the Constitution, Constitution – 15th Report, HL Paper 236-I, 19.7.2006, Appendix 5 („Ponsonby Rule”). 81 Part II, Section 20. 82 Section 22 CRAGA. 83 Eine politische Selbstverpflichtung der Regierung erfolgte nach der Miller-Entscheidung des Supreme Court: s. Hansard, HC Deb, 13.12.2017, Vol. 633, col. 387-88: Premierministerin Theresa May beantwortete die Frage der Abgeordneten Cheryl Gillan (Cons) wie folgt: „I am very happy to confirm to my right hon. Friend that we will put the final withdrawal agreement between the UK and the EU to a vote in both Houses of Parliament before it comes into force. As we have said, we expect the UK Parliament to vote ahead of the European Parliament, so we fully expect Parliament to vote well before March 2019. To be clear, the final Rechtliche und politische Herausforderungen des Brexit für das Vereinigte Königreich 151 Erstens, Section 13 erforderte die aktive Zustimmung des Unterhauses per Beschluss zum Austrittsvertrag und zur Politischen Erklärung über die zukünftigen Beziehungen, also nicht nur einen Zeitablauf von 21 Tagen oder eine aktive Zurückweisung der Ratifizierung nach CRAGA. Damit wurde dem Parlament im Vergleich zum Normalfall des CRAGA mehr als nur die Möglichkeit der Blockierung des Vertrags eingeräumt. Darüber hinaus wäre die Politische Erklärung (kein Vertrag) normalerweise nicht dem für Verträge anzuwendendem Verfahren unterworfen. Zwar regelt der EU Withdrawal Act 2018 nicht, wie das Parlament sich mit dem Vertragsentwurf und der Politischen Erklärung befassen kann und wieviel Zeit es für Debatten erhält.84 Dies liegt in der Hand der Regierung. In der Parlamentspraxis hat sich aber eine umfangreiche Ausschusstätigkeit, inklusive Expertenanhörungen in Bezug auf den Austrittsvertrag herausgebildet. Zweitens musste das Parlament zusätzlich als Ganzes das Implementierungsgesetz verabschieden, die EU (Withdrawal Agreement) Bill,85 also im Gegensatz zu der bloßen Zustimmung zum Austrittvertrag und der politideal will be agreed before we leave, and right hon. and hon. Members will get a vote on it. As my right hon. Friend the Secretary of State for Exiting the European Union has set out today, we will then bring forward a withdrawal agreement and implementation Bill to give the withdrawal agreement domestic legal effect, which will itself be subject to full parliamentary scrutiny. And of course, after we leave, the withdrawal agreement will be followed up by one or more agreements covering different aspects of the future relationship, and we will introduce further legislation where it is needed to implement this into UK law, providing yet another opportunity for proper parliamentary scrutiny.” Siehe White Paper der Regierung, The UK’s exit from and new partnership with the EU (Cmd 9417, Februar 2017), Rn. 1.17. 84 Laut House of Commons Standing Order No. 16 wären dies nur 1.5 Stunden gewesen, aber wie auch im Fall des Beitritts, in welchem dem Parlament 1971 sechs volle Tage zur Debatte eingeräumt wurden, ist dieses Standing Order auch in diesem Fall abbedungen worden. 85 European Union (Withdrawal) Act 2018 (nunmehr aufgehoben durch EU (Withdrawal Agreement) Act 2020): Section 13: Parliamentary approval of the outcome of negotiations with the EU (1) The withdrawal agreement may be ratified only if— (a) a Minister of the Crown has laid before each House of Parliament— (i) a statement that political agreement has been reached, (ii) a copy of the negotiated withdrawal agreement, and (iii) a copy of the framework for the future relationship, (b) the negotiated withdrawal agreement and the framework for the future relationship have been approved by a resolution of the House of Commons on a motion moved by a Minister of the Crown, Katja S. Ziegler 152 schen Erklärung ein Gesetzgebungsverfahren unter Einbeziehung des House of Lords durchlaufen. Damit wird es ermöglicht, Änderungsanträge zu stellen. Ohne dieses Gesetz kann der Austrittsvertrag nicht innerstaatlich umgesetzt werden, so dass auch eine Verweigerung, die EU (Withdrawal Agreement) Bill zu verabschieden, die Regierung praktisch daran hindern würde, den Austrittsvertrag zu ratifizieren. Dies folgt schon aus der ausdrücklichen Regelung in Section 13(1)(d) des EU Withdrawal Act 2018. Darüber hinaus ist eine innerstaatliche Umsetzung durch Gesetz auch wegen der Regelungsmaterie sowie notwendiger Regelungsinstrumente aus sachlichen Gründen (ratione materiae) erforderlich. Grund hierfür sind die Auswirkungen des Austrittsvertrags auf Individualrechte, die erforderlichen Regelungen zur Fortgeltung des Europarechts in der Übergangsphase (c) a motion for the House of Lords to take note of the negotiated withdrawal agreement and the framework for the future relationship has been tabled in the House of Lords by a Minister of the Crown and— (i) the House of Lords has debated the motion, or (ii) the House of Lords has not concluded a debate on the motion before the end of the period of five Lords sitting days beginning with the first Lords sitting day after the day on which the House of Commons passes the resolution mentioned in paragraph (b), and (d) an Act of Parliament has been passed which contains provision for the implementation of the withdrawal agreement. (2) So far as practicable, a Minister of the Crown must make arrangements for the motion mentioned in subsection (1)(b) to be debated and voted on by the House of Commons before the European Parliament decides whether it consents to the withdrawal agreement being concluded on behalf of the EU in accordance with Article 50(2) of the Treaty on European Union. (3) Subsection (4) applies if the House of Commons decides not to pass the resolution mentioned in subsection (1)(b). (4) A Minister of the Crown must, within the period of 21 days beginning with the day on which the House of Commons decides not to pass the resolution, make a statement setting out how Her Majesty’s Government proposes to proceed in relation to negotiations for the United Kingdom’s withdrawal from the EU under Article 50(2) of the Treaty on European Union. (5) A statement under subsection (4) must be made in writing and be published in such manner as the Minister making it considers appropriate. (6) A Minister of the Crown must make arrangements for— (a) a motion in neutral terms, to the effect that the House of Commons has considered the matter of the statement mentioned in subsection (4), to be moved in that House by a Minister of the Crown within the period of seven Commons sitting days beginning with the day on which the statement is made, and (b) a motion for the House of Lords to take note of the statement to be moved in that House by a Minister of the Crown within the period of seven Lords sitting days beginning with the day on which the statement is made. (…) Rechtliche und politische Herausforderungen des Brexit für das Vereinigte Königreich 153 (z.B. Vorrang des Austrittsvertrags und des dort verwiesenen Europarechts) und auf Rechte der Unionsbürger. Nicht zuletzt erfordert die innerstaatliche Umsetzung des Austritts wegen ihrer Komplexität notwendig eine Ermächtigung zum Erlass von exekutivem Recht (etwa Verordnungen: „delegated legislation“, z.B. „executive/ministerial orders“). Hierzu bedarf es ebenfalls einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage.86 Das Parlament hat dem Austrittsvertrag („May deal“) dreimal in einem sog. „meaningful vote“87 die Zustimmung verweigert.88 Zudem hatte die Abstimmung über das sog. Letwin-Amendment89 am 19. Oktober 2019, das die Zustimmung zum Austrittsvertrag von der Verabschiedung der EU (Withdrawal Agreement) Bill abhängig machte, um einen „no-deal“-Brexit am 31. Oktober 2019 zu verhindern, eben diese Wirkung, auch wenn es formell betrachtet nicht zum „meaningful vote“ kam. Zwar stimmte dann das House of Commons dem Implementierungsgesetz (EU (Withdrawal Agreement) Bill, eingebracht am 21. Oktober 2019) zum geänderten Austrittsvertrag von Boris Johnson bereits am 22. Oktober 2019 in zweiter Lesung zu.90 Für die Stellung des Parlaments hätte die Vorlage des Implementierungsgesetzes vom 21. Oktober eine Konsolidierung und Erweiterung der durch den EU Withdrawal Act 201891 gewährten parlamentarischen Beteiligungsrechte in der Außenpolitik bedeutet. Dies hätte den von Theresa May zugesagten Beteiligungsmöglichkeiten in Bezug auf zukünftige Verträge entsprochen.92 Insbesondere das bislang nur für den Austrittsvertrag vorgesehene parlamentarische Zustimmungserfordernis zu einem völkerrechtlichen Vertrag wäre durch Clause 31 der EU (Withdrawal Agreement) Bill, auf einen Vertrag über die zukünftigen Beziehungen mit der EU übertragen worden.93 Damit wäre, trotz einer Reihe zu 86 Siehe s 9 EU Withdrawal Act 2018. 87 Die Terminologie von „meaningful vote“ ist uneinheitlich. Der Begriff wird in drei Bedeutungsvarianten verwendet. 1. Abstimmung zur Notifzierung unter Art 50; 2. Abstimmung über den Austrittsvertrag und die Politische Erklärung über die zukünftigen Beziehungen; 3. Abstimmung über „no deal“. 88 Nämlich am 15. Januar 2019: 432-202; 12. März 2019: 391-242; 29. März 2019: 344-286. 89 322-306 Stimmen. Siehe auch oben Text zu Fn. 35. 90 Am 22. Oktober 2019, mit 329-299 Stimmen. 91 Section 13, s.o. Fn. 85. 92 S.o. Fn. 83. 93 European Union (Withdrawal Agreement) Bill vom 19.10.2019: „31 Oversight of negotiations for future relationship Katja S. Ziegler 154 kritisierender Detailpunkte an dem Entwurf94 zumindest der Grundsatz der parlamentarischen Beteiligung und der hierfür wesentlichen Eckpunk- After section 13B of the European Union (Withdrawal) Act 2018 (approval of extension of implementation period) (for which see section 30 above) insert— „13C Negotiations for future relationship (1) A Minister of the Crown must, before the end of the period of 30 Commons sitting days beginning with the day on which exit day falls, make a statement on objectives for the future relationship with the EU. (…) (3) A statement on objectives for the future relationship with the EU must be consistent with the political declaration of 17 October 2019 referred to in Article 184 of the withdrawal agreement (negotiations on the future relationship). (4) A Minister of the Crown may not engage in negotiations on the future relationship with the EU unless— (a) a statement on objectives for the future relationship with the EU has been approved by the House of Commons on a motion moved by a Minister of the Crown, and (b) a motion for the House of Lords to take note of that statement has been moved in that House by a Minister of the Crown. (6) After the end of each reporting period, a Minister of the Crown must— (a) lay before each House of Parliament a report on the progress made, by the end of the period, in negotiations on the future relationship with the EU (…). (7) Subsections (8) and (9) apply if, in the opinion of a Minister of the Crown, an agreement in principle has been reached with the EU on a treaty the principal purpose of which is to deal with all or part of the future relationship with the EU. (8) A Minister of the Crown must lay before each House of Parliament— (a) a statement that political agreement has been reached, and (b) a copy of the negotiated future relationship treaty. (9) A treaty in the same form, or to substantially the same effect, as the negotiated future relationship treaty may be ratified only if the negotiated future relationship treaty has been approved by a resolution of the House of Commons on a motion moved by a Minister of the Crown and— (a) the House of Lords has not resolved, within the period of 14 Lords sitting days beginning with the day on which the negotiated future relationship treaty is laid before that House, that any treaty resulting from it should not be ratified, or (b) if the House of Lords has so resolved within that period, a Minister of the Crown has laid before each House of Parliament a statement indicating that the Minister is of the opinion that the treaty should nevertheless be ratified and explaining why. (10) Section 20 of the Constitutional Reform and Governance Act 2010 (treaties to be laid before Parliament before ratification) does not apply in relation to a treaty if subsection (9) applies in relation to the ratification of that treaty. (…)”. 94 Siehe hierzu im Detail das Schreiben von Lord Kinnoull an den Leader of the House of Lords, s.o. Fn. 69, S. 2; sowie das Antwortschreiben von Lord Callanan für die Regierung vom 10.1.2020, das vage auf die allgemeinen Mechanismen der „ministerial accountability” verweist, s.o. Fn. 69, S. 2 f.; des Weiteren: House of Rechtliche und politische Herausforderungen des Brexit für das Vereinigte Königreich 155 te bestätigt worden.95 Zudem sah Clause 31 vor, dass die Regierung eine Erklärung über ihre Verhandlungsziele mit der EU abgeben musste, die der parlamentarischen Zustimmung bedurften, bevor Verhandlungen hätten beginnen können. Außerdem waren regelmäßige Berichtspflichten niedergelegt.96 Allerdings lehnte das Parlament den sehr kurz bemessenen Zeitplan der Regierung (die womöglich einen Austritt noch zum 31. Oktober 2019 im Blick hatte) für die Verabschiedung des Gesetzes und die parlamentarische Befassung mit dem soeben erst vorgelegten neuen Austrittsvertrag ab. Die Regierung pausierte daraufhin das begonnene Gesetzgebungsverfahren. Es folgte der Beschluss, Parlamentswahlen abzuhalten, und der Gesetzesentwurf fiel aufgrund des Diskontinuitätsgrundsatzes weg. Während die verfahrensrechtlichen Voraussetzungen des EU Withdrawal Act 2018 die gesetzlichen Rechte des Parlaments in Bezug auf den EU- Austritt deutlich verstärkten, wendete sich das Blatt nach den Wahlen vom Dezember 2019, in denen die Conservative Party eine (stabile) Mehrheit im Parlament erzielte. Der schließlich im Januar 2020 verabschiedete European Union (Withdrawal Agreement) Act 2020, der von der Regierung nach den Wahlen mit Änderungen erneut am 19. Dezember 2019 eingebracht worden war, reduziert die Mitwirkungsrechte des Parlaments für die weitere Implementierung des Brexit in weitgehender Weise: Erstens und unmittelbar relevant für das Verfahren der Verabschiedung des Austrittsabkommens, hob er das für das Brexit-Verfahren besondere parlamentarische Zustimmungserfordernis zum Austrittsvertrag sowie zur Politischen Erklärung über die zukünftigen Beziehungen auf (Aufhebung von Section 13 des EU Withdrawal Act 2018).97 Zweitens wurde darüber hinaus auch das für jeden Vertrag anwendbare Verfahren des CRAGA (Vorlage des Austrittsvertrags und Abwarten von 21 Parlamentstagen) für nicht anwendbar erklärt,98 so dass nach Verab- House of Lords Select Committee on the Constitution, European Union (Withdrawal Agreement) Bill: Interim Report, HL Paper 21, 5.11.2019. 95 Ebenso King/Tierney, The Constitution Committee Reports on the European Union (Withdrawal Agreement) Bill, U.K. Const. L. Blog, 7.11.2019, unter https://ukconstitutionallaw.org/: „a relatively muscular parliamentary role over scrutiny of EU law-making and negotiation of the future relationship.” 96 Clause 31 des Entwurfs der European Union (Withdrawal Agreement) Bill vom 19.10.2019, s.o. Fn. 93. 97 Clause 32 des European Union (Withdrawal Agreement) Act 2020. 98 Clause 33 des European Union (Withdrawal Agreement) Act 2020. Katja S. Ziegler 156 schiedung des Implementierungsgesetzes keine weitere parlamentarische Befassung mit dem Austrittsvertrag erfolgen konnte. Drittens wurden ursprünglich vorgesehene weitere parlamentarische Kontrollmöglichkeiten bzgl. zukünftiger Verträge und der Implementierung des Austrittsvertrags nicht eingeräumt. Hierin liegt die weitreichendste Konsequenz für die Rolle des Parlaments. Der in der Oktober- Version der European Union (Withdrawal Agreement) Bill enthaltene Clause 31, der parlamentarische Beteiligungsrechte und Zustimmung zu einem Vertrag über zukünftige Beziehungen vorgesehen hatte, war im Dezember-Entwurf, der später Gesetz wurde, gestrichen worden. Dies liegt zwar scheinbar in der Logik der Aufhebung des Zustimmungserfordernisses zum Austrittsvertrag von Section 13 des EU Withdrawal Act 2018, da Clause 31 das Verfahren für den Vertrag zu den zukünftigen Beziehungen parallel gestaltet hätte. Allerdings ist diese Folgerung hier abhängig von der Existenz eines Umsetzungsgesetzes, mit dem Parlament implizit zugleich auch dem Austrittsvertrag zustimmt. Das House of Lords European Union Select Committee kritisierte diese Änderungen in seinem Bericht zum Austrittsvertrag vom 10. Januar 2020 und forderte eine stärkere Rolle für das Parlament. Zum einen forderte es Möglichkeiten zur Scrutiny im Hinblick auf das Joint Committee, das mit weitreichenden Kompetenzen für die Implementierung des Austrittsvertrages in der Übergangszeit ausgestattet ist, so z.B. bzgl. einer Verlängerung der Übergangszeit.99 Zum anderen forderte es Gelegenheit, sich mit für das Vereinigte Königreich bevorstehenden extensiven Vertragsverhandlungen zu befassen: „355. The negotiations on the future relationship should be subject to full parliamentary scrutiny. At EU level the negotiations are likely to take place under Article 217 or 218 TFEU, and will be subject to detailed and transparent scrutiny by the European Parliament. The UK Parliament and the British people deserve the same transparency and accountability, and we urge the Government to engage proactively. 356. We are therefore concerned by the omission of what was clause 31 of the October 2019 version of the European Union (Withdrawal Agreement) Bill. The result of this omission is that Parliament will have no formal sta- 99 House of Lords European Union Select Committee, Report: Brexit: The Revised Withdrawal Agreement and Political Declaration, HL Paper 4, 10.1.2020, Rn. 29, 39. Insbesondere besteht kein Mechanismus für die parlamentarische Involvierung oder Kontrolle hinsichtlich des Joint Committee und für die Transparenz seiner Entscheidungen. Rechtliche und politische Herausforderungen des Brexit für das Vereinigte Königreich 157 tutory role in respect of the future relationship treaty, other than the limited role provided for in Part 2 the Constitutional Reform and Governance Act 2010 – a role which under section 22 of the Act can itself be disapplied by a Minister of the Crown. 357. Our March 2019 report on Beyond Brexit: how to win friends and influence people, set out our views on the role of committees in scrutinising these negotiations, and our intention is therefore to play a full, active and constructive part in scrutinising negotiations on the future relationship during 2020. We urge the Government to engage with Parliament, and with select committees, in the same spirit.”100 Die Abkürzung des Verfahrens für den Austrittsvertrag muss zwar auch vor dem Hintergrund der jahrelangen, auch parlamentarischen, Befassung mit dem Brexit und dem von Theresa May Ende 2018 geschlossenen Austrittsvertag gesehen werden. Weiterhin mag man die Zustimmung zum Austrittsvertrag als von der Verabschiedung des Austrittsgesetzes mitumfasst ansehen.101 Vor dem Hintergrund der parlamentarischen Mehrheit, die eine Zustimmung zu Austrittsvertrag und Politischer Erklärung als sicher erscheinen ließ, ist dieser Schritt allerdings schon politisch kaum nachvollziehbar, es sei denn, potentielle indirekte längerfristige Ausstrahlungswirkungen dieser Regelungen auf die Stellung des Parlaments für zukünftige Verträge sollten hiermit ausgeschlossen werden.102 Wie das House of Lords European Union Select Committee in seinem Bericht vom 10. Januar 2020 betonte, bestand aufgrund dieser Vorschriften mit Annahme des European Union (Withdrawal Agreement) Act keine weitere Möglichkeit der parlamentarischen Befassung mit dem Austrittsvertrag von Boris Johnson vom 17. Oktober 2019 in Bezug auf „one of the most important international agreements that the United Kingdom has entered into in recent history.”103 Das ist insbesondere relevant für die nicht unwesentlichen Änderungen im Protokoll zu Nordirland. 100 Ibid, Rn. 355-357. 101 So – etwas zögerlich – das House of House of Lords Select Committee on the Constitution, European Union (Withdrawal Agreement) Bill: Interim Report, HL Paper 21, 5.11.2019, Rn. 100: „The reason appears to be that the passage of the Bill itself constitutes approval of the treaty.” 102 Dahingehend auch, den negativen Präzedenzfall betonend, Schreiben des Vorsitzenden des House of Lords European Union Select Committee, Lord Kinnoull, an den Leader of the House of Lords vom 4.11.2019, Fn. 69, S. 2. 103 House of Lords European Union Committee, Report: Brexit: The Revised Withdrawal Agreement and Political Declaration, HL Paper 4, 10.1.2020, Rn. 4. Katja S. Ziegler 158 Zudem ist hervorzuheben, dass sich das Parlament sowohl mit dem Entwurf des Implementierungsgesetzes vom 21. Oktober, als auch mit dem vom 19. Dezember 2020, nur sehr eingeschränkt befassen konnte. Dies erscheint angesichts der weitreichenden Beschneidung parlamentarischer Mitwirkungsbefugnisse im zukünftigen Vertragsschlussverfahren unangemessen. Das Schreiben von Brexit-Minister104 Lord Callanan an das House of Lords European Union Committee vom 10. Januar 2020, in dem er formal auf die von dem Ausschuss geäußerten Kritikpunkte reagiert, ist vielsagend. Letztlich zieht sich die Regierung auf die allgemeinen Mechanismen der politischen Kontrolle zurück (insbesondere die Konvention der politischen Verantwortlichkeit der Minister), mit der vagen Ankündigung, diese näher auszugestalten. Das Kontrollinstrument der Ministerverantwortlichkeit ist aber ein schwaches. Zudem sind Konventionen in letzter Zeit durchaus auch missachtet worden,105 selbst wenn man von der vollständigen Ausschaltung dieser Art von politischer Kontrolle im Fall der Prorogation des Parlaments106 einmal absieht. Die Antwort des Brexit-Ministers an den Parlamentsausschuss treibt die von der Regierung betriebene Rhetorik, welche die Kontrolle von Regierungshandeln durch direkten Rekurs auf das Volk auszuschalten suchte107 und eine populistische Narrative von Parliament v People aufzubauen schien,108 auf die Spitze. Der Minister beantwortet die Kritik des Parlaments an der Abschaffung parlamentarischer Kontrolle über den Austrittsvertrag mit einem allgemeinen Hinweis, dass das Gesetz darauf abziele, „[to] deli- 104 Minister of State for Exiting the European Union. 105 So rügt das House of Lords European Union in seinem Bericht: Brexit: The Revised Withdrawal Agreement and Political Declaration, HL Paper 4, 10.1.2020, Rn. 16 ff., dass „Government engagement has been of a variable standard throughout the Brexit process” (para. 17); und dass die Regierung, unter Verstoß gegen eine Konvention, parlamentarische Ausschussberichte innerhalb von zwei Monaten zu beantworten, zu seinem Bericht zum ersten Austrittsvertrag vom 5.12.2018 nicht Stellung genommen hat. 106 Siehe dahingehend den Supreme Court: Miller/Cherry, Fn. 28, insbesondere Rn. 33, 43, 46. 107 Vgl. z.B. die Verwendung der Terminologie „The People’s Prime Minister“, oder die scheinbare Schaffung eines alternativen Forums „The People’s Prime Minister’s Question Time“ auf der Sozialen-Medien-Platform Facebook, im Unterschied zum parlamentarischen Kontrollinstrument der „Prime Minister’s Question Time“ im Parlament. 108 Russell, Why a rhetoric of ‘parliament versus people’ is both dishonest and dangerous, UK in a Changing Europe, 5.11.2019, abrufbar unter https://ukandeu.ac.uk/why-a-rhetoric-of-parliament-versus-people-is-both-dishonest-and-dangerous/#. Rechtliche und politische Herausforderungen des Brexit für das Vereinigte Königreich 159 ver the will of the British people”. Daher sei eine Zustimmung des Parlaments zum Austrittsvertrag nicht erforderlich: „the public supports the Government in its aim to leave with a deal on 31 January 2020. There is therefore no need for a further ‘Meaningful Vote’”; und weiter: „Disapplying the procedures for ratification under section 20 of the Constitutional Reform and Governance Act will ensure that the once the Withdrawal Agreement Bill has completed its passage, with scrutiny in both Houses, there will be no further domestic hurdles to ratification and exit on 31 January.”109 Grund – oder auch gezielt eingesetztes Mittel – hierfür war auch der zur Verfügung stehende oder von der Regierung im einzelnen gesteckte Zeitrahmen angesichts des Austrittsdatums vom 31. Januar 2020. Nach dem Beschluss vom 30. Oktober 2019, Neuwahlen abzuhalten, blieb das Parlament vom 6. November bis 18. Dezember 2019 aufgelöst, wobei der Grundsatz der Diskontinuität gilt, der insbesondere auch die Arbeit von Ausschüssen betrifft. Das neue Parlament konstituierte sich am 19. Dezember 2019 für einen Sitzungstag, dem Tag, an dem die Regierung das geänderte Implementierungsgesetz zum Austrittsvertrag, die European Union (Withdrawal Agreement) Bill, ins Parlament einbrachte, bevor es bis zum 7. Januar 2020 in die Weihnachtspause ging. Zwar war eine frühere Version des Entwurfes für das Implementierungsgesetz bereits am 21. Oktober 2019 im vorherigen Parlament eingebracht worden. Dieser wurde aber von der Regierung nach Ablehnung des kurzen für die parlamentarische Befassung zugestandenen Zeitplans zurückgezogen und das Parlament löste sich kurz danach auf, so dass auch der erste Entwurf kaum Scrutiny, insbesondere in den für die parlamentarische Prüfung wesentlichen Ausschüssen, unterzogen werden konnte.110 Die parlamentarische Befassung mit einer Gesetzesvorlage von Umfang (115 Seiten) und Bedeutung wie der European Union (Withdrawal Agreement) Bill würde unter normalen Umständen ein in Wochen oder Monaten bemessenes parlamentarisches Verfahren durchlaufen haben. Zum Vergleich: Der verfahrensbestimmende European Union (Withdrawal) Act von 2018, der unter der Regierung von Theresa May (62 Seiten) erlassen wurde, wurde 36 Sitzungstage lang beraten, beginnend mit 12 Tagen im 109 S. 4 des Schreibens, s.o. Fn. 69. 110 So musste sich zum Beispiel das House of Lords European Union Committee darauf beschränken, seine wesentlichsten Bedenken der Regierung in einem knapp fünf Seiten bemessenen Brief vom 4.11.2019 mitzuteilen: siehe Schreiben des Vorsitzenden des House of Lords European Union Select Committee, Lord Kinnoull, an den Leader of the House of Lords vom 4.11.2019, Fn. 69, S. 2. Katja S. Ziegler 160 House of Commons.111 Demgegenüber befasste sich das House of Commons an nur fünf Sitzungstagen (einschließlich Committee stage) mit dem Gesetz, das wesentliche Änderungen des European Union (Withdrawal) Act von 2018 bewirkte.112 Aus Sicht des Parlaments hat das innerstaatliche Verfahren zum Austritt danach zunächst die Stellung und Kompetenzen des Parlaments gestärkt. Das Drama, oder vielleicht auch die Tragödie, die sich am Ende des Verfahrens mit der sehr eingeschränkten Überprüfung von Austrittsvertrag und dessen Umsetzungsgesetz abspielte, ist insofern beklagenswert. Es sollte aber nicht die konstruktive Rolle des Parlaments und seiner Ausschüsse bei der Scrutiny des Austrittsverfahrens über einen Zeitraum von über drei Jahren vergessen lassen, insbesondere des EU (Withdrawal) Act 2018.113 Insofern ist ein Präzedenzfall geschaffen worden, der auch über den European Union (Withdrawal Agreement) Act 2020 hinaus Ausstrahlungswirkung haben könnte. Dies könnte umso mehr der Fall sein, da, wie im Folgenden erörtert wird, das Prinzip der parlamentarischen Verantwortlichkeit der Regierung durch den Supreme Court in seiner Entscheidung zur Prorogation explizit und klar als tragendes Verfassungsprinzip artikuliert wurde.114 Konstitutionalisierungsschub: Vom „Constitutional Statute“ zum „Constitutional Principle“: gerichtliche Sicherung der Parlamentskompetenzen und Konsequenzen für ein parlamentarisches Zustimmungserfordernis zum „No-deal“-Exit Zu mehreren avisierten Austrittsterminen drohte zum Teil bis kurz vor dem Austrittstermin ein „no-deal“-Brexit, der im Großen wie im Kleinen zu Planungsunsicherheit führte. Hinzu kamen durch Äußerungen von Boris Johnson geweckte Zweifel, ob er möglicherweise das Verfahren manipu- II. 111 Russell, Why a rhetoric of ‘parliament versus people’ is both dishonest and dangerous, UK in a Changing Europe, 5.11.2019, abrufbar unter https://ukandeu.ac.uk/why-a-rhetoric-of-parliament-versus-people-is-both-dishonest-and-dangerous/#. 112 Das House of Lords befasste sich an sieben Sitzungstagen mit dem Entwurf, siehe im Einzelnen https://services.parliament.uk/Bills/2019-20/europeanunionw ithdrawalagreement/stages.html. 113 Vgl. ebenso Simson Caird, The European Union (Withdrawal Agreement) Bill and the Rule of Law, U.K. Const. L. Blog, 16.1.2020. 114 Vgl. dahingehend auch Simson Caird, The Supreme Court and Parliament: The Constitutional Status of Checks and Balances, U.K. Const. L. Blog, 27.9.2019. Rechtliche und politische Herausforderungen des Brexit für das Vereinigte Königreich 161 lieren könnte und so doch noch einen automatischen „no-deal“-Exit allein durch Zeitablauf herbeiführen könnte. Es stellte sich daher die Frage, unter welchen verfassungsrechtlichen Voraussetzungen ein „no-deal“-Brexit erfolgen könnte. Obwohl die Antwort auf die Frage ihre unmittelbare praktische Relevanz verloren hat, ist sie alles andere als obsolet oder unwichtig – ganz im Gegenteil: Die Frage des oben beschriebenen parlamentarischen Zustimmungserfordernisses zum Austrittsvertrag, wenngleich ihrer Natur nach eine verfassungsrechtliche, beschränkte sich der Form nach weitgehend auf die Analyse der Gesetzeslage, da es nach dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der „Parliamentary sovereignty“ in der britischen Verfassungsordnung keine formalen Hierarchien von Normen, vergleichbar denen in einer geschriebenen Verfassung, gibt. Da der EU Withdrawal Act von 2018 kein gesetzliches Erfordernis der Zustimmung des Parlaments zu einem „no-deal“-Austritt vorsieht,115 wäre ein solches allenfalls aus unmittelbaren verfassungsrechtlichen Grundsätzen ableitbar. Die Frage nach den verfassungsrechtlichen Voraussetzungen von „no deal“ wirft daher die weitaus fundamentalere Frage auf, ob diese womöglich aus (ungeschriebenen) verfassungsrechtlichen Grundsätzen abgeleitet werden könnten. Damit würde relatives Neuland betreten und eine weitere Konstitutionalisierung der englischen Rechtsordnung impliziert. Im Folgenden werden zunächst die Versuche der politischen Kontrolle über einen „no-deal“-Exit nachgezeichnet. Sodann wird die mögliche verfassungsrechtliche Dimension der Frage beleuchtet. Politische Kontrolle und Prorogation des Parlaments Der EU Withdrawal Act 2018 enthält nur rudimentäre Verfahrensvorschriften für den Fall, dass der Austrittsvertrag nicht vom Parlament angenommen werden sollte oder nie vorgelegt werden würde.116 Danach muss die Regierung eine Erklärung abgeben „how it proposes to proceed“ und eine Debatte im Parlament anberaumen. Diese hat nur politische Bedeutung und ist für die Regierung nicht rechtlich bindend. Das Parlament hat 1. 115 Ein Änderungsvorschlag des House of Lords zum EU Withdrawal Act 2018, das die parlamentarische Zustimmung zu einem „no-deal“-Austritt gesetzlich festgeschrieben hätte, scheiterte 2018. 116 Das Gesetz sieht insgesamt drei „no-deal“ Szenarien vor: Das Parlament stimmt dem Austrittsvertrag nicht zu; Scheitern der Verhandlungen mit der EU; kein Vorliegen eines Vertrags zum Stichtag des 21.1.2019, siehe Section 13 des EU Withdrawal Act 2018. Katja S. Ziegler 162 sich dreimal gegen einen „no-deal“-Exit ausgesprochen, an zwei Gelegenheiten, jeweils beschränkt auf die spezifischen Austrittsdaten vom 29. März und 12. April 2019: am 13. März 2019 mit 321-278 und am 12. April 2019 mit 400-161 Stimmen. Dies führte jeweils zu einer Verlängerung der Zweijahresfrist gemäß Art. 50 Abs. 3 EUV. Die dritte Ablehnung war allgemeiner Natur und sollte einen „no-deal“-Austritt allgemein ausschließen. Das Unterhaus stimmte zusammen mit der Ablehnung des Austrittsvertrags („May Deal“) am 13. März 2019 einem Änderungsantrag der Abgeordneten Caroline Spelman und Yvette Cooper mit 312-303 Stimmen zu,117 der „no deal“ grundsätzlich ausschließen sollte („to reject no deal at any time“). Da dies nicht im Gesetzgebungsverfahren geschah, band dies die Regierung allerding nur politisch. Der am 9. September 2019 erlassene Benn-Burt Act118 verpflichtete die Regierung gesetzlich, bei Fehlen parlamentarischer Zustimmung zum Austrittsvertrag die Verhandlungsfrist bis zum 31. Januar 2020 zu verlängern, bezog sich aber nur auf die Vermeidung von „no-deal“-Austritt Ende Oktober 2019 und nicht allgemein. Ein von der Opposition gestellter Antrag, dem Parlament das Recht einzuräumen, die Tagesordnung für die Debatte am 25. Juni 2019 zu bestimmen, die möglicherweise zur Einleitung eines Gesetzgebungsverfahrens zum Ausschluss von „no deal“ hätte führen können, scheiterte am 13. Juni an 11 Stimmen (309 zu 298), wobei sich 8 Labour Abgeordnete enthielten und 11 mit der Regierung stimmten, und so die Stimmen der Conservatives aufwogen, die für den Antrag gestimmt hatten.119 Der Antrag wurde zu diesem Zeitpunkt als letzte Möglichkeit für das Parlament angesehen, die Kontrolle über ein eigens zum Ausschluss von „no deal“ eingeleitetes Gesetzgebungsverfahren auszuüben, bevor es zur automatischen Beendigung der EU-Mitgliedschaft zum Austrittsdatum am 31. Oktober 2019 käme. Danach verblieben dem Parlament zu dem Zeitpunkt (Juni 2019) folgende politische Möglichkeiten, einen „no-deal“-Exit zu verhindern: erstens, ein anderes Gesetzgebungsverfahren zu instrumentalisieren, was voraussetzen würde, dass ein solches eingebracht würde. Dies war die Strategie einer Reihe von Änderungsanträgen, u.a. des Abgeordneten Dominic Grieve (Conservatives) am 18. Juli 2019 zum Northern Ireland (Executive 117 House of Commons, Debates 13.3.2019, Vol. 656, Col. 383 ff., 451. 118 Siehe oben Text zu Fn. 27. 119 Weaver, Parliament out of options to stop no-deal Brexit, says Letwin, The Guardian, 13.6.2019. Rechtliche und politische Herausforderungen des Brexit für das Vereinigte Königreich 163 Formation) Act.120 Dieses verpflichtete die Regierung, in regelmäßigen Abständen zum Stand der Regierungsbildung in Nordirland zu berichten und Debatten abzuhalten, und, sofern das Parlament prorogiert sein würde, das Parlament hierzu zusammentreten zu lassen. Dies hätte dann auch die Befassung mit Brexit ermöglicht. Eine zweite Kontrollmöglichkeit des Parlaments war ein Misstrauensvotum gegen die Regierung und die dritte Option, die Regierung zur Rücknahme der Notifizierung nach Art. 50 EUV anzuweisen. Für die Ausübung der politischen Kontrolle, darüber, dass das Parlament „no deal“ gesetzlich verbindlich ausschließen kann, ist Voraussetzung, dass das Parlament überhaupt zusammentreten kann. Dabei wurde die Frage der möglichen Prorogation des Parlaments relevant. Ein Premierminister hat die Möglichkeit, die Dauer einer Sitzungsperiode des Parlaments zu bestimmen.121 Er hat auch aufgrund einer Verfassungskonvention das Recht, die Sitzungsperiode vorzeitig zu beenden. Dies hat normalerweise „technische“ Hintergründe, z.B. um Fristen des Nichtzusammentretens vor angesetzten Wahlen zu wahren. Regelmäßig war eine solche Prorogation eine Angelegenheit von Tagen (unter einer Woche). Dass das Parlament prorogiert wird, um es vom politischen Entscheidungsprozess gezielt auszuschließen, und das gegebenenfalls für einen längeren Zeitraum als üblich, war im Vorfeld der im September 2019 erfolgten Prorogation als ein äußerst drastischer Schritt von zweifelhafter Verfassungsmäßigkeit angesehen worden (vergleichbar einer Prorogation, die ein Misstrauensvotums zu verhindern sucht). Seit 1947 hat kein Premierminister die Suspendierung zu derartigen politischen Zwecken genutzt.122 Eine Prorogation könnte, wie dann auch tatsächlich geschehen, die für das englische Recht drastische Konsequenz haben, dass die Gerichte sich mit dieser Frage befassen. Eine Involvierung der dritten Gewalt ist u.a. deswegen brisant, 120 294 zu 293 Stimmen; siehe auch Walker/Elgot, MPs pass amendment seeking to thwart no-deal Brexit prorogation, The Guardian, 18.7.2019. 121 Die Sitzungsperiode des Parlaments von 2017-2019 war aufgrund des Brexit-Verfahrens von dem üblichen einem Jahr auf zwei Jahre verlängert worden. Die Länge der Sitzungsperiode wurde z.T. als Grund für die Legitimität einer Prorogation angeführt, siehe das Memorandum des Director of Legislative Affairs in the Prime Minister’s Office, Nikki da Costa, vom 15.8.2019, das im Sommer 2019 geleakt wurde; zusammengefasst vom Supreme Court in Miller/Cherry, Fn. 28, Rn. 17. Helm, How a secret plan to close parliament sparked uproar across Britain, The Guardian, 31.8.2019. 122 Cowie, Prorogation of Parliament, House of Commons Briefing Paper Nr. 8589, 11.6.2019, S. 16 f.; siehe auch die Zusammenfassung in ibid, Fn. 28, Rn. 2 ff. Katja S. Ziegler 164 weil sie die Ausübung der Prärogative (der Prorogation) seitens der Queen betrifft. Rechtliche Kontrolle Vor dem Hintergrund des Dilemmas, dass das Parlament keinen „no-deal“- Exit wollte, aber über einen längeren Zeitraum einem vorliegenden Austrittsabkommen mehrheitlich nicht zustimmen wollte, stellte sich die Frage, ob ein „no-deal“-Exit ohne parlamentarische Zustimmung verfassungsmäßig wäre. Dazu sei am Rande angemerkt, dass eine Zustimmung nicht bereits in der Zustimmung zur Notifizierung der Austrittsabsicht123 oder der Verabschiedung des verfahrensbestimmenden EU Withdrawal Act 2018124 zu sehen ist. Das Parlament sah die Bedeutung seiner Handlungen selbst nicht so. 2. 123 Die Zustimmung zur Notifizierung der Absicht des Austritts nach Art. 50 Abs. 2 EUV setzt einen Prozess in Gang, der in mehreren Schritten, unter anderem den innerstaatlichen, zu vervollständigen ist. Die Notifizierung einer Absicht, auszutreten, kann nicht gleichzeitig auch eine Zustimmung zu einem automatischen Herausgleiten aus der EU im Falle eines „no deal“ gegen den parlamentarischen Willen mitumfassen. Dies stände im Widerspruch mit den Regelungen eines Austritts mit Austrittsvertrag, wofür eine parlamentarische Zustimmung erforderlich ist. 124 Die Tatsache, dass der EU Withdrawal Act 2018 in Section 20(1) die Verlängerung der Verhandlungsphase und somit das Austrittsdatum festlegte, bedeutete keine Zustimmung zu einem „no-deal“ Exit, sondern ist allein eine notwendige innerstaatliche Umsetzung des europarechtlich festgelegten Endes des Verhandlungszeitraums und damit des Austritts. Umgekehrt gilt, dass der Austritt auf europarechtlicher Ebene notwendig ist, um dem EU Withdrawal Act 2018 Substanz zu geben. Unter dem Grundsatz der Parlamentssouveränität könnte zwar das Parlament vom Europarecht abweichen, wenn es dies ausdrücklich tut. Andernfalls gilt der Grundsatz des Vorrangs des Europarechts: bricht das Austrittsdatum auf europarechtlicher Ebene aus irgendwelchen Gründen weg, wäre damit auch der EU Withdrawal Act 2018 und das darin festgelegte Datum nicht anzuwenden; europarechtlichen Verpflichtungen, die bis zum Austritt fortbestehen, wäre nachzukommen. Siehe wohl auch Cowie, What is “exit day”? Dispelling misconceptions about the extension of Article 50, House of Commons Library Insight, 19.3.2019. Rechtliche und politische Herausforderungen des Brexit für das Vereinigte Königreich 165 Der Supreme Court in Miller 2017 (Notifizierung der Austrittsabsicht) Schon die Argumentation im Miller-Fall könnte auf das „no-deal“-Szenario übertragen werden, um ein parlamentarisches Zustimmungserfordernis zu begründen: Genau wie die Entscheidung über die Notifizierung werden durch einen „no-deal“-Exit fundamentale verfassungsrechtliche Konsequenzen ausgelöst, die zu einem Verlust von Individualrechten führen und die eine Quelle des englischen Rechts (das EU-Recht) auslöschen.125 Im Hinblick auf die noch erheblicheren Folgen eines „no-deal“-Szenarios im Vergleich zum Brexit mit Austrittsvertrag ist ein positives Zustimmungserfordernis erst recht auch für den verfassungsrechtlich wesentlicheren „nodeal“-Exit vorauszusetzen. In diesem Zusammenhang werden weitere Aspekte der Miller-Entscheidung relevant, insbesondere die Tatsache, dass sich der Supreme Court nicht auf die technischen Fragen des Verhältnisses zwischen Prärogative und Gesetz beschränkte.126 Dies ist vielleicht der bedeutendste Aspekt der Entscheidung. Die Entscheidung nimmt unmittelbar Bezug auf verfassungsrechtliche Prinzipien, obwohl mit dem European Communities Act 1972 förmlich ein anwendbares Parlamentsgesetz vorlag. Das Ergebnis hätte daher allein mit dem Widerspruch der Ausübung der Prärogative mit einem Parlamentsgesetz begründet werden können.127 Diesen verfassungsrechtlichen Ansatz baut der Supreme Court in seiner späteren Entscheidung zur Prorogation weiter aus. Im Ansatz ist er aber schon in Miller enthalten.128 Die Miller-Entscheidung geht in dreifacher Hinsicht materiell weiter als nötig gewesen wäre, nämlich über den formalen Ansatz, den Konflikt der Prärogative mit einem Gesetz, hinaus. Erstens, die Entscheidung nimmt in inhaltlicher Hinsicht auf materielle Regeln Bezug, insbesondere Individualrechte129, die über „constitutional statutes“ (wie den European Communities Act 1972 und den Human Rights Act 1998) eine Art Verfassungsstatus besitzen.130 Dieser folgt aus der „rule of law“ bzw. dem „legality principle.“ Zweitens, die Entscheidung verwendet die Sprache und Prinzipien a) 125 Siehe schon oben Text bei Fn. 72. 126 Likewise Phillipson, Yearbook of European Law 36 (2017), 46. 127 Craig, Public Law 2017, 48; A. L. Young, European Law Review 42 (2017), 280, 294 f.; Phillipson, Yearbook of European Law 36 (2017) 46. 128 Dazu weiter unten Text bei Fn. 136. 129 So ausdrücklich Lord Carnwrath in Miller, Fn. 62, Rn. 259. 130 Dieser besondere Status äußert sich in einer gewissen „Änderungsfestigkeit“: Änderungen sind nur ausdrücklich, nicht implizit möglich (kein sog. „implied re- Katja S. Ziegler 166 des Verfassungsrechts („rule of law“; „principle of legality“). Diese verlangen, dass bestimmte Entscheidungen, wie die, die in Individualrechte eingreifen, vom Parlament getroffen werden müssen. Drittens, das Gericht stützt sich auch auf die Bedeutung und das Gewicht der in Frage stehenden Interessen sowie auf deren die verfassungsrechtliche Bedeutung, wie die Abschaffung von Rechten, die Entfernung einer Rechtsquelle des englischen Rechts und den Rückzug aus der Europäischen Union, in die das Vereinigte Königreich tief integriert ist. Es begründet damit in einer Art Wesentlichkeitsargument, dass das Parlament zu beteiligen ist. Der britische Verfassungsjurist Paul Craig wies darauf hin, dass ein normatives Argument, das sich auf die ‘significance of interest’ stützt, nicht ganz neu ist, sondern tief in den Präzedenzfällen, wie bereits in dem historischen „leading case“ zur „royal prerogative“ aus dem frühen 20. Jahrhundert, De Keyser,131 verankert ist.132 Die Begründung des Supreme Court in Miller ist daher eine verfassungsrechtliche par excellence. Sie stützt sich auf Gedanken der Verfassungshierarchie sowie darauf, dass bestimmte Materien intrinsisch verfassungsrechtliche sind. Als solche sind sie entweder Bestandteil der Parlamentssouveränität oder Voraussetzung für diese bzw. dieser vorgelagert. Ist davon auszugehen, dass bestimmte Materien ihrer Natur nach verfassungsrechtlich sind, kehrt sich das Verhältnis zwischen Parlament und Regierung um und verschiebt sich von politischer zu rechtlicher Kontrolle. Die sich stellende Frage ist dann nicht mehr, ob das Parlament politische Kontrolle ausgeübt und das Regierungshandeln beschränkt hat (etwa durch ein Gesetz, das einen „no-deal“-Exit verhindert), sondern ob es eine primäre verfassungsrechtliche Rolle bei der Zustimmung hat, weil die Entscheidung ihrer Natur nach und ihrer Konsequenzen wegen nicht in die ausschließliche Kompetenz der Exekutive fällt. Mit anderen Worten: Ist die Prärogative nicht nur durch Gesetz, sondern unmittelbar aus (ungeschriebenen) verfassungsrechtlichen Gründen beschränkt, unabhängig, ob diese in einem Gesetz Niederschlag gefunden haben, hieße dies, dass das peal“), selbst wenn das Parlament aufgrund der Parlamentssouveränität formal als „allmächtig“ anzusehen ist. 131 Attorney General v De Keyser’s Royal Hotel [1920] A.C. 508, 575: die „royal prerogative“ kann beschränkt werden ‘where an Act of Parliament is made for the public good, the advancement of religion and justice, and to prevent injury and wrong.’ (Lord Parmoor). Lord Parmoor bezieht sich wiederum historisch auf Bacon’s Abridgement of the Law von 1832 (hrsg. Sir Henry Gwillim und Charles Edward Dodd, 7. Aufl. London, Strahan 1832), Vol.VI, ‘Prerogative E’, S. 462. 132 Craig, Public Law 2017, 48, 68 f. Rechtliche und politische Herausforderungen des Brexit für das Vereinigte Königreich 167 Parlament schon aus verfassungsrechtlichen Gründen einem „deal“ wie auch „no deal“ zuzustimmen hätte.133 Demzufolge wäre die Regierung verfassungsrechtlich daran gehindert, ein automatisches Herausgleiten aus der EU zuzulassen und gegebenenfalls zur Verlängerung oder Rücknahme der Notifizierung verpflichtet gewesen. Der Supreme Court in Miller/Cherry 2019 (Prorogation des Parlaments) Man mag sich fragen, warum im Vereinigten Königreich nicht versucht wurde, mit der gerade beschriebenen Argumentation eine gerichtliche Entscheidung zu erzielen, die einen „no-deal“-Austritt für rechtswidrig erklärt hätte. Dies hätte möglicherweise in einem „no-deal“-Szenario auch Auswirkungen für die Europarechtskonformität des Austritts für das Vereinigte Königreich gemäß Art. 50 Abs. 1 EUV gehabt, der voraussetzt, dass ein Austritt unter Einhaltung nationaler verfassungsrechtlicher Vorschriften erfolgt.134 Ein gerichtliches Vorgehen wurde sicher von vielen Seiten erwogen.135 Soweit ersichtlich, ist die im Großen und Ganzen zurückhaltende Reaktion teils damit zu erklären, dass die Erfolgsaussichten einer aus der Miller-Entscheidung des UK Supreme Courts von 2017 abgeleiteten verfassungsunmittelbaren Argumentation als zu unsicher angesehen wurden: Die traditionelle Konstellation des Konflikts zwischen Prärogative der Regierung und Parlamentsgesetz lag im „no-deal“-Szenario so nicht vor. Teils scheinen Vorbehalte wegen der hochpolitischen Natur eines solchen Verfahrens bestanden zu haben, das unmittelbar gegen die Brexit-Entscheidung an sich bzw. deren Umsetzung gerichtet wäre oder zumindest so wahrgenommen würde. Grund hierfür ist einerseits das Verständnis der Rolle der Gerichte im Gefüge der Gewaltenteilung, andererseits die weitb) 133 Ebenso: Opinion in the Matter of Article 50 of the Treaty of the European Union by Sir David Edward, Sir Francis Jacobs, Sir Jeremy Lever, Helen Mountfield and Gerry Facenna vom 10.2.2017 („Three Knights Opinion”). 134 S. „Three Knights Opinion”, s.o. Fn. 133; Slow, No-deal Brexit may be unlawful, UK Human Rights Blog, 19.3.2019; Eeckhout/Frantziou, Common Market Law Review 54 (2017), 695. 135 Vgl. Halberstam, EU Brexit Litigation: A Short Guide to the Perplexed, U.K. Const. L. Blog, 11.10.2019; das rechtlich vielleicht mögliche divergiert allerdings mit dem, was im Vereinigten Königreich als rechtlich akzeptabel angesehen worden wäre. Katja S. Ziegler 168 verbreitete Wahrnehmung des Brexit-Referendums als demokratisch verbindliche Entscheidung. So stellte die gerichtliche Überprüfung der Prorogation des Parlaments kurz vor dem Austrittstermin Ende Oktober 2019 ein Stellvertreter-Verfahren dar, das zwar nicht die Art und Weise der Umsetzung der Brexit-Entscheidung an sich, wohl aber die Ausschaltung politischer Kontrollmechanismen zum Gegenstand hatte. Insofern diente das Verfahren dem Schutz der traditionellen politischen Kontrolle zwischen den Gewalten im Vereinigten Königreich. Wie oben bereits erwähnt,136 ordnete die Königin auf Empfehlung der Regierung eine Prorogation des Parlaments für einen Zeitraum von fünf Wochen an. Die Regierung begründete dies damit, eine neue Sitzungsperiode mit einem neuen Gesetzgebungsprogramm einleiten zu wollen. Die Wahl des Zeitpunkts sowie die Dauer der Prorogation hätten jedoch den Effekt, die Möglichkeiten der parlamentarischen Kontrolle der Regierung und insbesondere die Gelegenheit, einen möglichen „nodeal“-Brexit zu verhindern, weitgehend einzuschränken. Der Supreme Court hatte die Rechtmäßigkeit der Empfehlung der Regierung an die Königin zu überprüfen, die zur Anordnung der Prorogation führte. Im Ergebnis bejahte das Gericht die Justiziabilität der Frage und erklärte die Prorogation für rechtswidrig und null und nichtig. Das Gericht unterscheidet bei der Prüfung der Justiziabilität von Handlungen unter der Prärogative zunächst die Überprüfung der Art der Ausübung der Prärogative von der Überprüfung der Grenzen der Prärogative.137 Zur Bestimmung der Grenzen des Prärogative bezieht sich das Gericht auf den für die Rechtmäßigkeitsprüfung anzuwendenden materiellen Prüfungsmaßstab. Dieser ergibt sich aus verfassungsrechtlichen Grundsätzen. Hierbei ist hervorzuheben, dass dies nicht nur gesetzlich festgeschriebenes, sondern auch ungeschriebenes Verfassungsrecht umfasst: „38. (…) every prerogative power has its limits, and it is the function of the court to determine, when necessary, where they lie. Since the power is recognised by the common law, and has to be compatible with common law principles, those principles may illuminate where its boundaries lie. In particular, the boundaries of a prerogative power relating to the operation of Parliament are likely to be illuminated, and indeed determined, by the fundamental principles of our constitutional law. 136 Siehe Text bei Fn. 24. 137 Miller/Cherry, Fn. 28, Rn. 35. Rechtliche und politische Herausforderungen des Brexit für das Vereinigte Königreich 169 39. Although the United Kingdom does not have a single document entitled “The Constitution”, it nevertheless possesses a Constitution, established over the course of our history by common law, statutes, conventions and practice. Since it has not been codified, it has developed pragmatically, and remains sufficiently flexible to be capable of further development. Nevertheless, it includes numerous principles of law, which are enforceable by the courts in the same way as other legal principles. In giving them effect, the courts have the responsibility of upholding the values and principles of our constitution and making them effective. It is their particular responsibility to determine the legal limits of the powers conferred on each branch of government, and to decide whether any exercise of power has transgressed those limits. The courts cannot shirk that responsibility merely on the ground that the question raised is political in tone or context. 40. The legal principles of the constitution are not confined to statutory rules, but include constitutional principles developed by the common law….”138 Im Fall zieht das Gericht zwei Verfassungsprinzipien heran: erstens, das traditionelle Schwergewicht der Parlamentssouveränität („Parliamentary sovereignty“). Diese „would (…) be undermined as the foundational principle of our constitution if the executive could, through the use of the prerogative, prevent Parliament from exercising its legislative authority for as long as it pleased. That, however, would be the position if there was no legal limit upon the power to prorogue Parliament (…)”139 und zweitens das Verfassungsprinzip der parlamentarischen Verantwortlichkeit der Regierung („Parliamentary accountability“):140 „As Lord Bingham of Cornhill said (…) ‘the conduct of government by a Prime Minister and Cabinet collectively responsible and accountable to Parliament lies at the heart of Westminster democracy’. Ministers are accountable to Parliament through such mechanisms as their duty to answer Parliamentary questions and to appear before Parliamentary committees, and 138 Ibid, Rn. 38-40 (Hervorhebungen der Verfasserin). 139 Ibid, Rn. 42. 140 Ibid, Rn. 46 ff. Katja S. Ziegler 170 through Parliamentary scrutiny of the delegated legislation which ministers make. By these means, the policies of the executive are subjected to consideration by the representatives of the electorate, the executive is required to report, explain and defend its actions, and citizens are protected from the arbitrary exercise of executive power.”141 Die Grenze von Handlungen in der Prärogative ist dann überschritten und Justiziabilität gegeben, wenn wesentliche Funktionen (Gesetzgebung und Kontrolle der Exekutive) ohne vernünftigen rechtfertigenden Grund vereitelt oder verhindert werden: „For the purposes of the present case, therefore, the relevant limit upon the power to prorogue can be expressed in this way: that a decision to prorogue Parliament (or to advise the monarch to prorogue Parliament) will be unlawful if the prorogation has the effect of frustrating or preventing, without reasonable justification, the ability of Parliament to carry out its constitutional functions as a legislature and as the body responsible for the supervision of the executive. In such a situation, the court will intervene if the effect is sufficiently serious to justify such an exceptional course.”142 Damit stellt das Gericht fest, dass es sich um einen Fall handelt, die Grenzen eines Handelns unter der Prärogative zu bestimmen und nicht um einen Fall der Kontrolle der Art und Weise ihrer Ausübung. Damit bejaht es die Justiziabilität. Es befindet, dass die Regierung keinen Grund, „let alone a good reason“ für die Prorogation vorgetragen hatte, und dass diese daher rechtswidrig war.143 Die Begründung der Grenzen der „royal prerogative“ mit fundamentalen Verfassungsprinzipien, insbesondere der Parlamentssouveränität (Demokratieprinzip), und dem Prinzip der Regierungsverantwortlichkeit (Rechtsstaatsprinzip)144 ist keine radikale Kehrtwende. Allerdings klärt die Entscheidung, dass nicht nur ein förmliches Parlamentsgesetz der Prärogativgewalt Grenzen setzt, sondern auch ungeschriebene Verfassungsgrundsätze. Darin liegt aber mehr als nur eine weitere Kategorie von Grenzen 141 Ibid, Rn. 46. 142 Ibid, Rn. 50. 143 Ibid, Rn. 61. 144 Es ist bemerkenswert, dass der Supreme Court mit keinem Wort die „rule of law“ erwähnt, wenngleich das Gericht Lord Bingham, zitiert, mit dessen Namen die Definition des Rechtsstaatsprinzips im UK eng assoziiert wird, siehe Bingham, The Rule of Law, 2010. Rechtliche und politische Herausforderungen des Brexit für das Vereinigte Königreich 171 der Prärogative zu entwickeln. Die gesamte Argumentation verschiebt sich damit von der Ebene der Gesetzesbindung der Regierung auf die Ebene einer deutlicheren verfassungsrechtlichen Begründung. Die Entscheidung kann als Klarstellung oder Fortschreibung des Miller-Urteils gesehen werden und die oben dargelegte Herleitung des parlamentarischen Zustimmungserfordernisses auch für einen „no-deal“-Exit bestärken.145 Mehr noch: Die Entscheidung ist Präzedenzfall dafür, dass die Ministerverantwortlichkeit nicht nur eine (gerichtlich nicht durchsetzbare) Verfassungskonvention ist,146 sondern als Teil der Regierungsverantwortlichkeit ein justiziables Verfassungsprinzip darstellt. Dies könnte weitreichende Folgen haben und die verfassungsrechtliche Grundlage dieser Schlussfolgerung hätte daher ggf. eingehender begründet werden können, um die Konsequenzen für weniger krasse Situationen ziehen zu können als dieser, die der Supreme Court als Ausnahme und „antithesis of the democratic model“ betrachtete.147 Sowohl in Miller also auch in Miller/Cherry zeichnet sich daher eine Konstitutionalisierung in der Rechtsprechung ab. Da der Supreme Court zugleich in einem hochpolitisierten Kontext entschied, war das Gericht sich seiner Position und der zu erwartenden Kritik bewusst, sich mit einer rein politischen Frage befasst zu haben.148 Die erwartete Kritik wird in der einstimmig in erweiterter Besetzung von 11 Richtern ergangenen und für 145 Siehe auch Rn. 57, der dies weiter untermauert: „Such an interruption in the process of responsible government might not matter in some circumstances. But the circumstances here were, as already explained, quite exceptional. A fundamental change was due to take place in the Constitution of the United Kingdom on 31st October 2019. Whether or not this is a good thing is not for this or any other court to judge. The people have decided that. But that Parliament, and in particular the House of Commons as the democratically elected representatives of the people, has a right to have a voice in how that change comes about is indisputable. And the House of Commons has already demonstrated, by its motions against leaving without an agreement and by the European Union (Withdrawal) (No 2) Act 2019, that it does not support the Prime Minister on the critical issue for his Government at this time and that it is especially important that he be ready to face the House of Commons.“ 146 Gleichermaßen Fowles, Cherry/Miller: What’s Next?, U.K. Const. L. Blog, 26.9.2019. 147 Vgl. Rn. 48: „the longer that Parliament stands prorogued, the greater the risk that responsible government may be replaced by unaccountable government: the antithesis of the democratic model.” 148 Für ein Beispiel scharfer Kritik verbunden mit dem Ruf, derartige gerichtliche Kontrolle gesetzlich auszuschließen vgl. z.B. Nicol, Supreme Court Against the People, U.K. Const. L. Blog, 25.9.2019. Katja S. Ziegler 172 ein breiteres Publikum geschriebenen Entscheidung vorweggenommen.149 Das Gericht wies in einer Vorbemerkung auf seine verfassungsrechtliche Zuständigkeit für die Entscheidung von Rechtsfragen hin.150 Es betont, dass, sofern Justiziabilität eines Rechtsstreits zu bejahen ist, „deciding it will not offend against the separation of powers (…) the court will be performing its proper function under our constitution.“151 In der Betonung der „exceptional circumstances“, „unlikely ever to arise again“, „a ‘one off’“152 liegt weiterhin ein Hinweis auf den Ausnahmecharakter dieser Entscheidung. Abschließend lässt sich vorläufig festhalten, dass am Ende des innerstaatlichen Brexit-Verfahrens die politische Kontrolle durch das Parlament infolge einer entsprechenden parlamentarische Mehrheit der Regierung an Bedeutung verloren hat. Ein Vermächtnis des Brexit-Verfahrens könnte aber eine Stärkung parlamentarischer Kontrollmechanismen sein, wenn „ministerial accountability“ nicht nur in einer Verfassungskonvention, sondern in einem Verfassungsprinzip verortet wird, das justiziabel ist. Wie sich dies im Einzelnen in der Praxis auswirken wird und ggf. umzusetzen wäre, ist allerdings unklar. Es ist aber zu erwarten, dass die sich im Parlament herausgebildete Praxis von Scrutiny, insbesondere durch Ausschüsse, als Präzedenzfall eine Reflektion über bestehende und zu schaffende neue Kontrollmechanismen anstoßen wird. Epilog Ist der Brexit eine Krise – im Sinne des Leitmotivs dieses Bandes? Insoweit jeder Umbruch in gewissem Maße eine Krise ist, gilt dies auch für den Brexit, am meisten für das Vereinigte Königreich, aber auch für die Europäische Union und für den Multilateralismus weltweit. Für die Europäische Union zeigt die Erfahrung mit dem Brexit-Verfahren aber auch, dass die Krise jedenfalls bislang nicht zu einer existenziellen wurde. Der EU ist es gelungen, in der Austrittsphase des Brexit Stärke und Zusammenhalt zu zeigen, und Befürchtungen eines Dominoeffekts zumindest bislang in den Hintergrund zu verweisen. Darin ist eine gewisse D. 149 Das von Lady Hale und Lord Reed abgefasste Urteil kam aus der Feder von zwei Richtern, die in der ersten Miller-Entscheidung voneinander abweichend entschieden hatten. 150 Miller/Cherry, Rn. 31. 151 Ibid, Rn. 34. 152 Ibid, Rn. 57 und 1. Rechtliche und politische Herausforderungen des Brexit für das Vereinigte Königreich 173 Reife der EU-Integration zu sehen. Allerdings sind die Warnsignale, die von allen in diesem Band behandelten Krisen und auch anderen ausgesendet werden, ernst zu nehmen. Die Krise eines möglichen Exits eines Mitgliedstaats ist eng mit diesen Krisen verknüpft und mag teils auch als ihre Folge angesehen werden. Gelingt es der EU, angemessen auf diese Krisen zu reagieren, mag eine gestärkte und vielleicht auch tiefere Integration der verbleibenden Mitgliedstaaten der aus dem Brexit hervorgehende Silberstreifen am Horizont sein. Vor allem wird der Brexit aber von einer Reihe von Krisen für das Vereinigte Königreich begleitet. Allerdings ist in der Weigerung des britischen Parlaments an sich, über einen längeren Zeitraum einem Austrittsvertrag die Zustimmung zu verweigern, keine Krise zu sehen. Hierin spiegelten sich nur die kontroverse Natur und große Tragweite der Entscheidung zum Brexit und eine Reihe von unter der Oberfläche liegenden Krisen im politischen System, der Verfassung und der Gesellschaft, die durch diese Entscheidung an Kraft und Bedeutung gewannen. Der Brexit-Prozess hat so eine Reihe von existenten Problemen auf gesellschaftlicher und politischer Ebene verschärft und verdeutlicht. Neben der erforderlichen Langzeitanstrengung, die gesellschaftliche Spaltung und Polarisierung zu überwinden, die über der Brexit-Frage erfolgt ist, hat der Brexit das Ausmaß des verfassungsrechtlichen Reformbedarfs im Vereinigten Königreich deutlich gemacht. Ohne Anspruch auf Vollständigkeit sind zu den Problemen – oder ebenfalls Krisen – zu zählen: • das Verhältnis von direkter und indirekter Demokratie, als Folge eines leichtfertig anberaumten Referendums, das zwar keine formale Bindungswirkung hatte, aber faktisch nicht zu ignorieren war; • das Funktionieren der repräsentativen Demokratie, insbesondere in Bezug auf eine faire Repräsentation von Wählerstimmen und eine Modifizierung des absoluten Mehrheitswahlrechts angesichts der Diversifizierung des traditionellen Zweiparteiensystems; • die Balance zwischen den Gewalten allgemein und insbesondere die Rolle der Prärogative im Bereich der Außenpolitik, wie etwa die Rolle des Parlaments in Bezug auf nach dem Brexit abzuschließende Verträge, und die der Gerichte bei der Überprüfung solcher Kompetenzen; • die Rolle und Unabhängigkeit der Gerichte angesichts wachsender Anfeindungen und dem Vorwurf, sich zu sehr in politische Fragen einzumischen; • der Grundrechtsschutz, speziell für die Situation post-Brexit durch den ein wesentlicher Grundrechte-Katalog nicht mehr angewendet wird; Katja S. Ziegler 174 • die horizontale Gewaltenteilung zwischen dem Zentralstaat und den Regionen im Kontext von „devolution“ oder, existentiell, sogar der Gefährdung des Fortbestands des Vereinigten Königreichs mit seinen vier Nationen angesichts wachsender Unterstützung der Unabhängigkeitsbestrebungen in Schottland und der Vereinigungsbewegung mit der Republik Irland in Nordirland. All dies deutet auch auf eine Verfassungskrise hin, angesichts der fehlenden Sichtbarkeit, Klarheit und Steuerungswirkung einer ungeschriebenen Verfassung.153 Der Prorogationsfall zeigt, dass die Verfassungsprinzipen zum Verhältnis zwischen den Gewalten klärungsbedürftig sind. Außerdem ist die Stellung der Gerichte und die Sicherung ihrer Unabhängigkeit klärungsbedürftig. So wurde die Grenze möglicherweise legitimer sachlicher Kritik an Urteilen und institutioneller Kritik an der Gerichtsbarkeit per se, sowohl von Regierung als auch Medien zum Teil überschritten. Ein weiteres bedenkliches Beispiel ist die bevorstehende Entflechtung von britischem und EU-Recht: Der Regierung wurden ohnehin umfassende Verordnungsermächtigungen zur Außerkraftsetzung von EU-Recht übertragen; darüber hinausgehend wurde der Exekutive in letzter Minute154 die Befugnis eingeräumt, untere Gerichte anzuweisen, EuGH-Entscheidungen nach der Übergangszeit nicht mehr anzuwenden. EuGH-Entscheidungen gehören aber zum Kanon des im Vereinigten Königreich anwendbaren Rechts (als „retained EU law“). Danach wären EuGH-Entscheidungen nur aufgrund von ändernder Rechtsprechung des Supreme Court nicht mehr anwendbar. Dass eine Verfassungsreform notwendig ist, sieht auch das Wahlprogramm der Conservative Party, das sich im Regierungsprogramm der Queen’s Speech vom 19. Dezember 2019 widerspiegelte. Es kündigt – zusätzlich zu den bevorstehenden Vertragsverhandlungen mit der EU und anderen avisierten Handelspartnern – umfassende Reformen und die Einrichtung einer Constitution, Democracy & Rights Commission bereits für 153 King, Current Legal Problems 72 (2019), 1; Loughlin/Tierney, Modern Law Review 81 (2018), 989. Siehe auch A. Wagner, The Brexit Crisis Shows Why the UK Finally Needs a Written Constitution, The New Statesman, 29.8.2019; Douglas- Scott/Tomkins, Does Britain need a proper constitution?, Prospect Magazine, 2.4.2019. 154 European Union (Withdrawal Agreement Act) 2020, Clause 26, subsection 1, der den EU Withdrawal Act 2018, Section 6(4) dahingehend ändert. Rechtliche und politische Herausforderungen des Brexit für das Vereinigte Königreich 175 2020 an.155 Ob dies zu genuin notwendigen Reformen führen wird oder zu einem weiteren „power grab“ der Exekutive unter dem Deckmantel populistischer Rhetorik von „taking back control“ und der nur vorgeblichen Stärkung fundamentaler Verfassungsprinzipien wie der „parliamentary sovereignty“, bleibt abzuwarten. 155 The Conservative and Unionist Party Manifesto 2019: Get Brexit Done, Unleash Britain’s Potential, S. 48: „After Brexit we also need to look at the broader aspects of our constitution: the relationship between the Government, Parliament and the courts; the functioning of the Royal Prerogative; the role of the House of Lords; and access to justice for ordinary people. The ability of our security services to defend us against terrorism and organised crime is critical. We will update the Human Rights Act and administrative law to ensure that there is a proper balance between the rights of individuals, our vital national security and effective government. We will ensure that judicial review is available to protect the rights of the individuals against an overbearing state, while ensuring that it is not abused to conduct politics by another means or to create needless delays. In our first year we will set up a Constitution, Democracy & Rights Commission that will examine these issues in depth, and come up with proposals to restore trust in our institutions and in how our democracy operates.” Katja S. Ziegler 176

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References

Zusammenfassung

Im Jahr 2012 hat die Europäische Union den Friedensnobelpreis erhalten. Dennoch kämpft sie seit einigen Jahren mit multiplen Krisen, etwa mit der „Euro-Krise“, der „Flüchtlingskrise“, dem „Brexit“ und der zunehmenden Spaltung der Wertegemeinschaft. Angesichts ihrer Parallelität und Wechselbeziehungen haben sich die Krisenszenarien inzwischen zu einer Situation verdichtet, in der das europäische Integrationsprojekt als solches auf dem Prüfstand steht. Insbesondere mit der Eurozone und dem Schengenraum sind zwei Kernprojekte der EU gefährdet, die in besonderer Weise für das Zusammenwachsen Europas stehen. Im Rahmen der 25. Würzburger Europarechtstage (19./20. Juli 2019) wurden diese rechtlich anspruchsvollen Themenkomplexe eingehend betrachtet und Wege aus der Polykrise sowie konstruktive Leitlinien für eine Erneuerung der EU diskutiert. Die Referate renommierter Referentinnen und Referenten aus der Wissenschaft und Praxis werden in dem Sammelband dokumentiert. Mit Beiträgen von Prof. Dr. Markus Ludwigs; Prof. Dr. Stefanie Schmahl; Prof. Dr. Frank Hoffmeister; Prof. Dr. Frank Schorkopf; Prof. Dr. Martin Nettesheim; Prof. Dr. Rudolf Streinz; Prof. Dr. Katja Ziegler; Prof. Dr. Ulrich Häde; Dr. Rolf Strauch; Dr. Nathalie Lauer; Juliana Dahl