Hannes Schammann, PEGIDA und die deutsche Migrationspolitik Ein Beitrag zur Differenzierung des Opinion-Policy Gap in der Migrationsforschung in:

ZPol Zeitschrift für Politikwissenschaft, page 309 - 334

ZPol, Volume 25 (2015), Issue 3, ISSN: 1430-6387, ISSN online: 1430-6387, https://doi.org/10.5771/1430-6387-2015-3-309

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Aufsätze Hannes Schammann PEGIDA und die deutsche Migrationspolitik Ein Beitrag zur Differenzierung des Opinion-Policy Gap in der Migrationsforschung Kurzfassung Die Großdemonstrationen der „Patriotischen Europäer gegen die Islamisierung des Abendlandes“, kurz PEGIDA, die im Winter 2014/15 in mehreren deutschen Städten stattfanden, haben zahlreiche Demokratie- und Protestforscher auf den Plan gerufen. Die politikwissenschaftliche Migrationsforschung dagegen meldete sich bislang kaum zu Wort. Der Beitrag nutzt das Fallbeispiel der PEGIDA dazu, Gary Freemans (1995) breit rezipierte Hypothese eines opinion-policy gap, also einer persistenten Kluft zwischen restriktiver Bevölkerungsmeinung und liberaler Migrationspolitik, kritisch zu hinterfragen. Anstelle eines eindimensionalen gap zwischen ‚restriktiv‘ und ‚liberal‘ macht er drei Ausprägungen der Relation zwischen PEGIDA-Forderungen und deutscher Migrationspolitik aus: Erstens existiert in Fragen der Identitätspolitik ein policy-opinion lag – also die verzögerte Annahme eines Politikwandels durch einen Teil der Bevölkerung. Zweitens ist in Sicherheitsfragen ein intensity gap zu diagnostizieren, und damit eine unterschiedliche Einschätzung der Intensität von Herausforderungen und nötigen Gegenmaßnahmen. Drittens ist bezüglich der ökonomischen Bewertung von Zuwanderung eine weitgehende Übereinstimmung, eine opinion-policy congruence, festzustellen. Mit diesen Befunden macht der Beitrag einen konzeptionellen Vorschlag für eine differenzierte Dimensionierung des opinion-policy gap, auch über das Fallbeispiel der PEGIDA hinaus. Zeitschrift für Politikwissenschaft 25. Jahrgang (2015) Heft 3, S. 309 – 333 309 Inhalt Einleitung1. 310 Der Opinion-Policy Gap in der politikwissenschaftlichen Migrationsforschung 2. 311 PEGIDA – Charakteristik und Eignung als Fallstudie3. 315 PEGIDA und die deutsche Migrationspolitik4. 317 Migrationspolitik als Identitätspolitika) 318 Migrationspolitik als Sicherheitspolitikb) 321 Migrationspolitik als Wirtschaftspolitikc) 323 Versuch einer differenzierteren Dimensionierung und Fazit5. 326 Einleitung Ein zentrales Thema der politikwissenschaftlichen Migrationsforschung ist die Untersuchung von Widersprüchen bei der Formulierung und Implementierung von Migrationspolitik. Gary Freeman (1995) prägte dazu die breit rezipierte Hypothese, dass Migrationspolitik in liberalen Demokratien durch einen persistenten Gegensatz zwischen tendenziell liberalen policies und deutlich restriktiveren Einstellungen der Bevölkerung gekennzeichnet sei. Auch wenn diese Annahme eines opinion-policy gap seit kurzem wieder zaghaft in Frage gestellt wird (Bonjour 2011; Ellermann 2006; Morales/Pilet/Ruedin 2015; Scholz 2012), dominiert sie die Migrationsforschung doch immer noch derart, dass sie schon ironisch als „Iron Law“ (Bonjour 2011: 111) der Migrationspolitik bezeichnet wurde. Das Vertrauen in die Hypothese des opinion-policy gap kann dazu verleiten, Phänomene wie die Großdemonstrationen der ‚Patriotischen Europäer gegen die Islamisierung des Abendlandes‘, kurz PEGIDA, die im Winter 2014/15 in mehreren deutschen Städten stattfanden, in das bekannte Schema einzuordnen: hier die ‚liberale Politik‘, dort die ‚restriktive Bevölkerung‘. Insofern verwundert es nicht, dass PEGIDA in der politikwissenschaftlichen Migrationsforschung im Gegensatz zu anderen (Sub‑)Disziplinen wenig Beachtung fand.1 Nur vereinzelt wird 1. 1 Anders in der Protest- und Demokratieforschung. Dort liegen bereits einige empirische Studien vor, beispielsweise Geiges/Marg/Walter (2015), Rucht u. a. (2015), Vorländer/Herold/Schäller (2015). Hannes Schammann 310 diagnostiziert, dass die deutsche Migrationspolitik der letzten Jahre „mit Siebenmeilenstiefeln der öffentlichen Wahrnehmung vorausgeeilt“ (Bade 2015: 20) sei. Der vorliegende Beitrag wird diese Sichtweise hinterfragen und den opinionpolicy gap am Beispiel der PEGIDA einer kritischen Nahaufnahme unterziehen. Den Hintergrund bildet die Debatte um die gap-Hypothese in der Migrationsforschung, die zu Beginn kurz dargestellt wird. Anschließend ordnet der Beitrag die Kernforderungen der PEGIDA in den institutionellen Kontext deutscher Migrationspolitik ein und berücksichtigt dabei insbesondere die zentralen Aspekte jeder Migrationsdebatte: Identität, Sicherheit, Wirtschaft (Rosenblum/Cornelius 2012). Darauf aufbauend schlägt er eine differenziertere Dimensionierung des opinionpolicy gap in der Migrationspolitik vor. Der Opinion-Policy Gap in der politikwissenschaftlichen Migrationsforschung Die Auseinandersetzung mit Widersprüchen in nationalstaatlichen Migrationspolitiken ist seit den frühen 1990er Jahren ein wesentlicher Bestandteil politikwissenschaftlicher Migrationsforschung. Zahlreiche Studien adressieren seitdem die empirisch feststellbaren Diskrepanzen zwischen Bevölkerungsmeinung, proklamierter Politik und tatsächlicher Wirkung aus verschiedenen theoretischen und methodischen Perspektiven. Die einflussreichsten Arbeiten zum sogenannten control gap stammen dabei von Hollifield (1992 a, 1992 b), Cornelius/Martin/Hollifield (1994) sowie Freeman (1995). Christina Boswell (2007: 75) unterscheidet daran anschließend zwei Typen von control gaps, die man als outcome gap und opinion-policy gap bezeichnen kann.2 Ein outcome gap kann diagnostiziert werden, wenn die Umsetzung politischer Maßnahmen nicht der proklamierten Zielrichtung politischer Entscheidungen entspricht. Dies ist an sich kein Spezifikum von Migrationspolitik, da die Implementation gesetzlicher Regelungen in keinem Politikfeld ohne jede Abweichung erfolgt (Bonjour 2011: 91). Gerade bei arbiträr formulierten rechtlichen Regelungen kommt den umsetzenden Akteuren – bis hin zur Ebene der Sachbearbeitenden – eine wichtige Rolle zu (Ellermann 2006, 2009; Eule 2014). Außerdem kann die geringe Wirkung einer restriktiven Maßnahme von Beginn an intendiert sein. Solche Symbolpolitik kann angewandt werden, um unbequeme Einschnitte für die 2. 2 Boswell selbst bezeichnet diese Typen nicht mit konkreten Begriffen, weshalb an dieser Stelle auf die Termini bei Scholz (2012) für den outcome gap und Freeman/Tendler (2012) für den opinionpolicy gap zurückgegriffen wird. Für Letzteren existieren in der Literatur zudem die Begriffe des output gap (Scholz 2012) oder des public-policy gap (Lahav/Guiraudon 2006). PEGIDA und die deutsche Migrationspolitik ZPol 3/15 311 Bevölkerung trotz offenbar gegebenen Handlungsdrucks zu vermeiden, wie im Falle der Umweltpolitik (Newig 2010), oder um die Illusion staatlichen Einflusses aufrecht zu erhalten. Für restriktive Migrationspolitik wird die zweite Variante relevant, da einerseits versucht wird, staatsbürgerliche Rechte durch Abgrenzung gegenüber Zuwanderern zu sichern (Boswell 2007: 90), andererseits eine ökonomische Notwendigkeit zur Öffnung der Arbeitsmärkte besteht: „Rules of the market require openness and factor mobility, whereas rules of the liberal polity, especially citizenship, require some degree of closure“ (Hollifield 2012: 362). James Hollfield bezeichnet dieses Phänomen als liberal paradox, das durch einen „embedded liberalism“ (Hollifield 1992 b: 574) eine expansive Tendenz erhält: Selbst wenn eine restriktive policy verabschiedet wird, bleibt ihre Wirkung durch verfassungsmäßig garantierte Rechte der Migranten in liberalen Demokratien beschränkt. Ein Beispiel ist das Recht auf Familienzusammenführung, das nach den sogenannten Anwerbestopps mehrerer europäischer Staaten im Jahr 1973 dafür sorgte, dass sich die Zuwanderungszahlen kaum veränderten oder sogar erhöhten (u. a. Freeman 1995: 892). Pointiert ausgedrückt führen also ökonomische Dynamiken dazu, dass Migration entsteht, während ein politisch verankerter „rightsbased liberalism“ (Hollifield 1992 b: 590) dafür sorgt, dass sie nicht gestoppt werden kann. In der Folge sehen zahlreiche Autoren einen schleichenden Kontrollverlust von Nationalstaaten – sei es zugunsten supranationaler Ebenen3 oder internationaler Rechtsregime und Gerichte.4 Während diese Arbeiten meist auf die Wirkung von Migrationspolitik – und damit auf potenzielle outcome gaps – fokussieren, legt Gary Freeman (1995) den Schwerpunkt auf das Verhältnis von öffentlicher Meinung und formulierter Politik. Der von ihm eingeführte opinion-policy gap bezeichnet die Annahme, dass die Formulierung von Migrationspolitik in liberalen Demokratien zu jeder Zeit und unter allen Umständen deutlich liberaler und expansiver ist, als sich das die Bevölkerung wünscht. Dafür gibt es laut Freeman im Wesentlichen zwei Gründe: Erstens sorgt ein „constraint discourse over immigration“ (883) dafür, dass Positionen, die zu weit von den Grundwerten liberaler Demokratien entfernt sind, vom politischen Diskurs ausgeschlossen werden. Damit ist Freemans „constraint discourse“ Hollifields „embedded liberalism“ nicht unähnlich, speist sich aber stärker aus dem kulturellen Wertegerüst des politischen Liberalismus als aus dessen rechtlicher Manifestation im Sinne einer liberalen polity. Zweitens geht Free- 3 Siehe u. a. Castles 2004 b; Cornelius/Martin/Hollifield 1994; Cornelius/Tsuda 2004; Guiraudon/ Lahav 2000; Hollifield 1992 b. 4 Vergleiche u. a. Joppke 1998; Sassen 1996; Soysal 1994. Hannes Schammann 312 man davon aus, dass der Nutzen von Zuwanderung für einige Gruppen (u. a. Arbeitgeber) klar nachweisbar ist, die Nachteile dagegen diffus und schwer einer bestimmten Gruppe zuzuordnen (885). Daraus schließt er, dass eine expansive Einwanderungspolitik zwar nur durch wenige, dafür aber gut organisierte Interessengruppen gefordert wird. Demgegenüber steht eine zwar restriktiv eingestellte, aber nicht gut organisierte Öffentlichkeit. In der Folge nimmt Migrationspolitik die Form von „client politics“ (886) an, bei der die Bevölkerung kaum Einfluss auf die Formulierung der policies hat. Freemans Ansatz sieht keine wesentliche Wechselwirkung zwischen Politik und öffentlicher Meinung vor: Der opinion-policy gap verläuft damit zwischen zwei Seiten, die zwar inhaltlich unterschiedliche Positionen beziehen, aber letztlich unverbunden nebeneinander stehen. Eine Ausdifferenzierung oder qualitative Beschreibung des Verhältnisses bleibt Freeman schuldig. Er selbst weist auf diese Schwachstelle später hin und bemerkt, dass eine differenziertere Betrachtung eine Revision seiner Hypothese nötig machen könnte: „Disaggregating public opinion according to specific aspects of immigration policy may undermine generalizations about a gap between public opinion and policy.“ (Freeman/Tendler 2012: 325) Trotz ihres generalisierenden Charakters hat die Hypothese des opinion-policy gap einen Siegeszug in der Migrationsforschung angetreten und gilt manchen als einzige „universial truth about immigration policy“ (Rosenblum/Cornelius 2012: 246). Saskia Bonjour (2011: 111) kritisiert, dass sie damit den Status eines „Iron Law“ erreicht habe, wodurch weitere Forschung über die Existenz und Qualität des opinion-policy gap unnötig erscheine. In der Absicht, die kritische Auseinandersetzung wiederzubeleben, betonen mehrere Autoren verschiedener theoretischer und methodischer Provenienz, dass die Kluft zwischen öffentlicher Meinung und politischer Entscheidung nicht so groß und eindeutig sei wie angenommen: Erstens sei die unterschiedliche Natur öffentlicher Debatten und politischer Entscheidungsprozesse zu berücksichtigen, die eine inhaltliche Differenz größer erscheinen ließen, als sie faktisch wäre (u. a. Kolb 2004). Zweitens seien auch bei politischen Entscheidungsträgern oder Verwaltungen restriktive Tendenzen festzustellen (Eule 2014; Lahav 2004). Drittens sei umgekehrt auch die Einstellung der Bevölkerung nicht nur restriktiv, sondern weise durchaus liberale Tendenzen auf (Bonjour 2011; Ellermann 2006). Die Skepsis gegenüber der Absolutheit des opinion-policy gap wird auch von Morales/Pilet/Ruedin (2015) geteilt, die das Verhältnis von Bevölkerungsmei- PEGIDA und die deutsche Migrationspolitik ZPol 3/15 313 nung und Migrationspolitik in sieben europäischen Nationalstaaten5 über einen Zeitraum von 15 Jahren untersuchen. Im Ergebnis stellen sie nur für drei Staaten (Niederlande, Österreich, Spanien) einen klaren opinion-policy gap fest, während in zwei Fällen (UK, Irland) sogar opinion-policy congruence vorliege. Scholz (2012) folgert in ihrer Untersuchung zum Einfluss von politischen Ideen auf die Migrationspolitik in Deutschland und Frankreich, dass Akteure in politischen Debatten „eine Deckungsgleichheit der präsentierten Deutungen zu Einwanderung und dem in der Gesellschaft vorherrschendem Gesamttenor erzielen“ (305) müssten. Dabei würden kulturell verankerte Ideen sowohl für die Begründung restriktiver als auch liberaler policies herangezogen (307). Sie argumentiert, dass „der gap weniger ein ‚Vorher-Nachher-Phänomen‘ darstellt, sondern eine der Migrationspolitik immanente Erscheinung“ (310), welche die Bevölkerung mit dem politischen Entscheidungssystem verbinde. Bonjour formuliert ähnlich und mit Blick auf ihre Untersuchung zur niederländischen Politik des Familiennachzugs: „Importantly, the immaterial values that shape policy makers’ decisions are more often than not values that resonate broadly in society as a whole: the tone of the public debate, rather than invariably tending toward restriction, may therefore very well push toward expansive entry policies.” (Bonjour 2011: 112) Es ist ein wesentliches Verdienst der genannten Autoren, den opinion-policy gap aus dem unbefriedigenden Status eines ‚Iron Law‘ befreit zu haben. Eine Theoriebildung, die den gap neu dimensionieren könnte, steht jedoch noch aus. Bislang bleibt es bei der artikulierten Skepsis gegenüber der Absolutheit von Freemans Hypothese und dem Ruf nach stärkerer Differenzierung (dazu auch Lahav/Guiraudon 2006: 207). Um auf diesem Weg voranzukommen scheint es zunächst notwendig, ein bislang unangetastetes Element der Hypothese zu hinterfragen: das Begriffspaar ‚liberal‘ und ‚restriktiv‘ – zumeist definiert als die grundsätzliche Befürwortung bzw. Ablehnung von Zuwanderung. Mit der Bipolarität dieses Modells gehen zwei Mängel einher. Erstens verführt es dazu, die empirisch mehrfach belegte Tatsache zu vernachlässigen, dass sowohl Bevölkerung als auch Politik und Verwaltung zwischen verschiedenen Migrantengruppen unterscheiden (Fetzer 2012: 309). So stellen Decker/Kiess/Brähler (2014) für Deutschland zwischen 2011 und 2014 einen Rückgang der Ausländerfeindlichkeit, aber einen Anstieg islamfeindlicher und antiziganistischer Einstellungen fest (ähnlich bei Zick/Klein 2014). ‚Restriktive‘ oder ‚liberale‘ Einstellungen treffen also nicht alle ‚Fremden‘ 5 Belgien, Irland, Niederlande, Österreich, Schweiz, Spanien, Vereinigtes Königreich (UK). Hannes Schammann 314 gleichermaßen. Zweitens werden in den Attributen ‚liberal‘ und ‚restriktiv‘ jeweils mehrere Konzepte zusammengefasst, die nicht notwendigerweise harmonieren: Beispielsweise lässt sich die Befürwortung erleichterter Arbeitsmigration durchaus mit der Verweigerung von Behandlungen chronischer Krankheiten bei Asylsuchenden in einer marktliberalen Argumentation verbinden. ‚Liberal‘ im Sinne einer Expansion humanitärer Orientierungen wäre dies aber wohl kaum.6 Zwar brächte Hollifields (1992 b: 590) Unterscheidung in eine politische und eine ökonomische Dimension liberaler Migrationspolitik hier etwas mehr Tiefenschärfe, aber auch sie würde die Beschreibung der Relation zwischen öffentlicher Meinung und policies auf den Gegensatz ‚liberal‘ versus ‚restriktiv‘ reduzieren. Damit verstärken und vervielfältigen sich die Zweifel an einem möglicherweise übersimplifizierenden opinion-policy gap. Doch wie lässt sich die Relation zwischen Bevölkerungsmeinung und Migrationspolitik differenzierter beschreiben? Können die Attribute ‚liberal‘ und ‚restriktiv‘ durch ein anderes Begriffsinstrumentarium abgelöst werden? Für die Beantwortung dieser Fragen ist, wie auch Bonjour (2011: 118) argumentiert, eine ‚dichte Beschreibung‘ konkreter Phänomene in Einzelfallstudien notwendig. Dabei sind institutionelle Rahmenbedingungen genauso zu berücksichtigen wie historisch-kulturelle Einflüsse und Pfadabhängigkeiten. Im Folgenden wird eine Annäherung an ein solches Forschungsprogramm unternommen, indem der opinionpolicy gap anhand eines besonders markanten Beispiels untersucht wird. PEGIDA – Charakteristik und Eignung als Fallstudie Um zu prüfen, ob sich die Relation von öffentlicher Meinung und policies mit Blick auf „specific aspects“ (Freeman/Tendler 2012: 325) der Migrationsdebatte jeweils anders darstellt, müssen diese Aspekte zunächst näher bestimmt werden. Hier hilft ein Rückgriff auf Rosenblum/Cornelius (2012), welche die Diskussionen um die Ausrichtung von Migrationspolitik7 grundsätzlich durch drei Themen bestimmt sehen: Erstens ist dies die Auseinandersetzung um kulturelle Differenzen und nationale Identität, die als emotionalisierte Konflikte um die Vorausset- 3. 6 Diese Argumentation findet sich implizit im deutschen Zuwanderungsrecht, konkret in § 4 Asylbewerberleistungsgesetz (keine Behandlung chronischer Krankheiten) und §§ 18 c, 19, 19 a, 20, 21 Aufenthaltsgesetz (Fachkräftezuwanderung). Auch in empirischen Studien zu Rechtsextremismus und Gruppenbezogener Menschenfeindlichkeit lässt sich eine Verschränkung von autoritären Präferenzen und „ökonomischer Rationalität“ (Decker/Kiess/Brähler 2014: 69) bzw. „marktförmigem Extremismus“ (Groß/Hövermann 2014: 103) nachweisen. 7 Hier und im Folgenden wird in Anlehnung an Rosenblum/Cornelius (2012) unter Migrationspolitik (im Englischen „immigration policy“) auch Integrationspolitik verstanden. PEGIDA und die deutsche Migrationspolitik ZPol 3/15 315 zungen von Zugehörigkeit „less concrete but more intensely felt“ (248) sind. Sie nehmen neben der Staatsbürgerschaft vor allem die Kompatibilität von Ethnizität und Religion der Zuwanderer mit der Aufnahmegesellschaft in den Blick. Zweitens sehen die Autoren die Frage, wie Migration die nationale Sicherheit des Aufnahmelandes beeinträchtigt, als festen Debattenbestandteil, der an der Schwelle von Innen- und Außenpolitik anzusiedeln ist (250 f.). Dabei geht es unter anderem darum, wie das Verhältnis von humanitärer Verpflichtung und Sicherheitsinteressen gestaltet wird. Drittens schließlich sind Migrationsdebatten nicht ohne wirtschaftliche Aspekte zu denken. Damit zusammenhängende Fragen drehen sich vor allem darum, wie man Zuwanderung effizient gestalten, ihre Nettogewinne maximieren und dabei Verteilungsgerechtigkeit herstellen kann (247 f.). Bei der Suche nach einem Fallbeispiel, bei dem diese drei Aspekte (Identität, Sicherheit, Wirtschaft) durch eine im Sinne Freemans (1995: 886) ‚unorganisierte‘ Meinung vertreten werden, stößt man schnell auf die Großdemonstrationen der PEGIDA in mehreren Städten Deutschlands, die von Oktober 2014 bis etwa Januar 2015 die öffentliche Diskussion um Migrationspolitik prägten. Die Bewegung wurde zunächst als Facebook-Gruppe unter dem Namen „Friedliche Europäer gegen die Islamisierung des Abendlandes“ gegründet (Geiges/Marg/Walter 2015: 11). Zum ersten der immer montags durchgeführten „Abendspaziergänge“ am 20. Oktober 2014 in Dresden nannte sich die Gruppe dann PEGIDA und mobilisierte rund 300 Menschen. Diese Zahl stieg bis zum Ende des Jahres auf rund 15.000 Teilnehmende in Dresden. Ab Dezember 2014 wurden auch in anderen deutschen Städten (u. a. in Köln, Hannover, Leipzig) Demonstrationen durchgeführt, die sich PEGIDA zurechneten, aber meist nur einige hundert Menschen versammeln konnten.8 Die Demonstrationen erreichten am 12. Januar 2015, unmittelbar nach den islamistischen Terroranschlägen auf die Pariser Satire-Zeitschrift Charlie Hebdo, ihren Höhepunkt, als zwischen 17.000 und 25.000 Teilnehmende bei der Kundgebung in Dresden gezählt wurden (Vorländer/Herold/Schäller 2015: 9 f.). Nach Absage der Dresdener Demonstration am 19. Januar 2015 wegen einer Terrorwarnung und aufgrund andauernder interner Querelen verlor die Bewegung deutlich an Fahrt (Geiges/Marg/Walter 2015: 18 ff.). Doch in ihrer Hochphase gelang es PEGIDA, neben bekennenden Rechtsextremen auch Teilnehmende aus der Mitte der Bevölkerung zu mobilisieren (Rucht u. a. 2015: 19). Zudem ermittelten Meinungsforschungsinstitute zeitweise sehr hohe Zustim- 8 Allerdings hatte vorher die Gruppierung ‚Hooligans gegen Salafisten‘ (HoGeSa) mehrere tausend Personen in Köln und Hannover mobilisieren können. Inhaltliche und personelle Überschneidungen mit PEGIDA lassen sich nachweisen, auch wenn sich HoGeSa ab Januar 2015 deutlich von PEGIDA distanzierte (Geiges/Marg/Walter 2015: 22 f.). Hannes Schammann 316 mungsraten in der Bevölkerung für ihre Forderungen.9 Beides führte zu einer starken Medienpräsenz, die auch durch den vermeintlichen Gegensatz von öffentlicher Meinung und politischen Entscheidungen geprägt war. Ein informierter Blick auf die Ergebnisse der Protest- und Bewegungsforschung (insb. Rucht u. a. 2015) sowie auf die Positionspapiere der PEGIDA (2014, 2015) zeigt, dass alle drei von Rosenblum und Cornelius identifizierten Themenfelder durch PEGIDA angesprochen werden: Bereits im Namen der Bewegung spiegelt sich die Furcht vor einer ‚Überfremdung‘, gekoppelt an die Sorge um den Verlust nationaler Identität. Deutlich vernehmbar ist auch die Warnung vor kriminellen Ausländern, gepaart mit einer verstärkten Sicherheitsorientierung. Aber auch die Forderung nach einer effizienteren Migrationspolitik, beispielsweise durch eine Orientierung an den Zuwanderungsgesetzgebungen Kanadas oder Australiens, findet sich bei PEGIDA (ausführlich in Abschnitt 4). Diese Positionen verschmelzen in der Beschreibung des Islam als Gefahr für Volk und Vaterland (Identität), für Leib und Leben (Sicherheit) und für Wachstum und Wohlstand (Wirtschaft). Durch die Präsenz in den drei zentralen Themenfeldern bietet das Fallbeispiel PEGIDA die Möglichkeit, die von Freeman und Tendler (2012: 325) angedachte Differenzierung des opinion-policy gap entlang spezifischer Aspekte der Migrationspolitik konzeptionell voranzutreiben. Und auch wenn PEGIDA angesichts zahlreicher Gegendemonstrationen keinesfalls repräsentativ für die öffentliche Meinung in Deutschland stehen kann, können ihre Forderungen doch als Ausgangspunkt dafür dienen, die Relation zwischen einer als restriktiv wahrgenommenen, ‚unorganisierten‘ Meinung und der formulierten Migrationspolitik in ihrer Qualität zu beschreiben. Die empirischen Ergebnisse der Analyse bleiben zwar auf PEGIDA selbst beschränkt, doch dabei gewonnene, konzeptionelle Erkenntnisse können Anstöße zur Neudimensionierung des opinion-policy gap geben. PEGIDA und die deutsche Migrationspolitik Im Folgenden werden die Forderungen der PEGIDA zu den Themen Identität, Sicherheit und Wirtschaft mit der Ausrichtung der deutschen Migrationspolitik verglichen. Betrachtet werden sowohl konkrete policies – etwa zur Akkomodation 4. 9 In einer bevölkerungsrepräsentativen Umfrage des Instituts YouGov im Dezember 2014 äußerten 49 % der Befragten Verständnis für die Demonstrationen, wobei der Anteil der klaren Befürworter mit 30 % deutlich stärker war als derjenige der klaren Gegner, als die sich nur 13 % der Befragten bezeichneten (http://www.zeit.de/politik/deutschland/2014-12/islam-PEGIDA-fluechtlingedeutschland-umfrage [01.03.2015]). PEGIDA und die deutsche Migrationspolitik ZPol 3/15 317 des Islam oder zur Staatsbürgerschaft – als auch historische Entwicklungen und organisatorische Aspekte. Migrationspolitik als Identitätspolitik Das prominenteste migrationspolitische Narrativ bei PEGIDA ist die Sorge um eine „Islamisierung des Abendlandes“ – und damit die Furcht vor einer Überfremdung Deutschlands durch das kulturell und religiös vermeintlich absolut Andere. Zwar zeigt sich bei den Demonstrierenden sogar eine etwas geringere explizite Islamfeindlichkeit als in der Gesamtbevölkerung, allerdings wird die Sichtbarkeit des Islam im öffentlichen Leben – etwa durch Moscheebauten – zu beinahe 100 % abgelehnt (Rucht u. a. 2015: 29 f.). Auf Plakaten sind eindeutig islamfeindliche Aussagen festzustellen, beispielsweise „Hass, Gewalt, Koran“ oder „Islam = Karzinom“ (43). Spiegelbildlich zur Abwertung des als fremd und bedrohlich konzipierten Islam wird von 81 % der von Rucht und Kollegen Befragten eine Stärkung des eigenen Nationalgefühls gewünscht (28). In den offiziellen Verlautbarungen, insbesondere in dem 19 Punkte umfassenden „Positionspapier der PEGIDA“ (PEGIDA 2014) und den „Dresdner Thesen“ (PEGIDA 2015), spielt der Islam eine untergeordnete Rolle. Allerdings wird auch hier der „Schutz unserer christlich-jüdisch geprägten Abendlandkultur“ (PEGIDA 2014)10 gefordert. Damit wird Migrationspolitik an erster Stelle als Identitätspolitik konzipiert. Identitätspolitik ist ein schillernder Begriff, den sich verschiedene Wissenschaftsdisziplinen mit unterschiedlichen Zielsetzungen angeeignet haben. Aus migrationspolitischer Sicht verweist er auf eine Politik der Zugehörigkeit und dabei insbesondere auf das Staatsbürgerschaftsrecht (u. a. Hollifield 1992 b: 585). Zu diesem hat sich eine umfangreiche Forschungsliteratur entwickelt.11 Besonders prägend für die Debatte war lange Rogers Brubaker (1992), der in seiner Analyse der Einbürgerungsgesetzgebung in Deutschland und Frankreich auf Pfadabhängigkeiten verweist, die er bis ins 19. Jahrhundert zurückverfolgt. Während er für das zentralistische Frankreich ein republikanisches Ideal feststellt, diagnostiziert er für die deutsche ‚Volksgemeinschaft‘ ein ethnisch-kulturelles Verständnis von nationaler Identität. Diese These hatte so lange Bestand, wie in Deutschland für den Erwerb der Staatsbürgerschaft ein relativ striktes ius sanguinis (Abstama) 10 In den „Dresdner Thesen“ (PEGIDA 2015) wird das Adjektiv „christlich-jüdisch“ gestrichen. Beobachter werten dies als Öffnung für die rechte, antisemitische Szene (Benneckenstein 2015). Ansonsten enthält das Papier kaum neue Positionen. 11 Siehe u. a. Hagedorn 2001; Hansen 2000; Hansen/Weil 2002; Joppke 2010; Kymlicka 2003; Naujoks 2014; Soysal 1994; Thränhardt 2008. Hannes Schammann 318 mungsprinzip) galt. Mit der Einführung von immer mehr Elementen des ius soli, des Prinzips des Geburtsortes, und der erleichterten Einbürgerung spätestens ab 1999 sah sich die kulturalistische Argumentation Brubakers wachsender Kritik ausgesetzt. Susanne Worbs (2014: 52, 100) stellt fest, dass für Deutschland kein überwölbendes konsensuales Verständnis von Staatsbürgerschaft diagnostiziert werden kann. Stattdessen lässt sich eher von permanent widerstreitenden Auffassungen sprechen, deren Mehrheiten sich im Zeitverlauf gewandelt haben. In diesem Kontext ist auch die Debatte um eine deutsche oder europäische ‚Leitkultur‘ zu verorten, die Bassam Tibi (1996) angestoßen hatte und die erstmals im Jahr 2000 in Politik und Öffentlichkeit aufgegriffen wurde. Dabei wurde in Boulevardpresse, Feuilletons, Parlamenten und wissenschaftlichen Artikeln gleichermaßen darüber diskutiert, welche Anpassungsleistungen die Mehrheitsgesellschaft von Zuwanderern fordern dürfe (Oberndörfer 2001; Lammert 2006; Nowak 2006). Diese Diskussion war ab dem Jahr 2006 eng verbunden mit der Entwicklung von Einbürgerungstests in den Bundesländern, bei denen die Voraussetzungen für Zugehörigkeit in konkrete Wissensfragen gegossen werden sollten. Deren Bandbreite reichte vom Abprüfen eines bildungsbürgerlichen Kanons in Hessen – „Der deutsche Maler Caspar David Friedrich malte auf einem seiner bekanntesten Bilder eine Landschaft auf der Ostseeinsel Rügen. Welches Motiv zeigt dieses Bild?“12 – bis zur Gesinnungsprüfung in Baden-Württemberg, wo beispielsweise die Haltung zu ‚Ehrenmorden‘ in einem mündlichen Gespräch er- örtert werden sollte.13 Die Suche nach unstrittigen und testfähigen Inhalten einer deutschen Leitkultur wurde schließlich vom Bundesamt für Migration und Flüchtlinge koordiniert und mündete in einen nüchternen Fragebogen zu Aufbau und Funktionsweise des politischen Systems in Deutschland und einen dazu gehörigen Einbürgerungskurs.14 Man einigte sich damit auf einen Minimalkonsens, der Zugehörigkeit an Deutschkenntnisse und Grundwissen über das politische System knüpfte. Obsiegt hatten letztlich die Befürworter eines republikanischen Staatsbürgerschaftsverständnisses. Doch die Diskussion war nur vorübergehend beruhigt. In der Debatte um die doppelte Staatsbürgerschaft formierten sich die bekannten Lager neu: Während die Befürworter eines eher republikanischen Zugehörigkeitsmodells Mehrstaatlichkeit favorisierten, verwiesen die Gegner auf mögliche Loyalitätskonflikte 12 http://www.susannealbers.de/06wissen-100fragen-01.html (30.03.2015). 13 http://www.spiegel.de/politik/deutschland/einbuergerungstests-baden-wuerttemberg-bleibt-beigesinnungsfragen-a-557688.html (30.03.2015). 14 http://www.bamf.de/DE/Einbuergerung/WasEinbuergerungstest/waseinbuergerungstest.html?nn =1362952 (30.03.2015). PEGIDA und die deutsche Migrationspolitik ZPol 3/15 319 (Worbs 2014: 142). Dadurch, dass der Doppelpass dann sogar zum Wahlkampfthema der Bundestagswahl 2013 avancierte (37), war auch die Positionierung der Parteien in dieser Frage transparent und wählbar. Besondere Brisanz erhielt die Debatte um Identität und Zugehörigkeit durch immer wiederkehrende Verweise auf die vermeintliche Unvereinbarkeit einer ‚westlichen‘ mit einer ‚muslimischen Kultur‘, wie sie bereits Huntington (1997) formuliert hatte. So konzipierten zahlreiche populärwissenschaftliche und teils populistische Veröffentlichungen die Präsenz des Islam und der Muslime als Bedrohung. Am deutlichsten gilt dies sicherlich für die Schriften und Äußerungen des SPD-Politikers und Ökonomen Thilo Sarrazin, in denen eine ‚Ethnisierung‘ des Islam erfolgte und ein Zusammenhang zwischen Intelligenz und religiöser Zugehörigkeit suggeriert wurde (ausführlich Bade 2013). Quer zu solchen Verlautbarungen stehen parallele Versuche der Bundesregierung und der Landesregierungen auf islamische Verbände zuzugehen. So rief der damalige Bundesinnenminister Wolfgang Schäuble mitten in der Diskussion um ‚Leitkultur‘ und Einbürgerung im Jahr 2006 die Deutsche Islam Konferenz ins Leben (Tezcan 2013). In den folgenden Jahren entstanden ähnliche Gremien auch auf Landesebene. Zum Zeitpunkt der PEGIDA-Demonstrationen war die institutionelle Verortung des Islam im politischen und rechtlichen System der Bundesrepublik bereits weit fortgeschritten: Bremen und Hamburg hatten sogenannte ‚Staatsverträge‘ mit islamischen Verbänden unterzeichnet (Körs 2015), Hessen und Hamburg hatten einem Verband sogar die Körperschaft des öffentlichen Rechts zuerkannt (ausführlich Spielhaus/Herzog 2015). Es lässt sich kaum argumentieren, dass die Diskussionen um den Islam und um das deutsche Staatsbürgerschaftsrecht in Hinterzimmern und in konspirativer Klientelpolitik im Sinne Freemans (1995) stattgefunden hätten – im Gegenteil: Kaum eine Diskussion der deutschen Migrationspolitik wurde und wird derart öffentlich, lautstark und andauernd geführt. PEGIDA kann also nicht darauf verweisen, dass Parteien und Politiker ‚restriktive‘ Einstellungen nicht zur Kenntnis genommen hätten. Ihre Forderung nach dem Schutz der nationalen Identität – bzw. der als Gegenentwurf zum islamischen ‚Morgenland‘ propagierten ‚Abendlandkultur‘ – ist deshalb eher als Versuch zu werten, eine als verloren wahrgenommene Debatte neu anzufachen. Politiker der etablierten Parteien und Medienvertreter reagieren auf diesen Versuch überwiegend mit Ablehnung. Es herrscht die Tendenz vor, das leidige Thema der Leitkultur endlich ad acta legen zu wollen. Ange- Hannes Schammann 320 la Merkels lange erwartetes Bekenntnis, dass der Islam heute auch zu Deutschland gehöre, ist dafür wohl das treffendste Beispiel.15 Mit Blick auf identitätspolitische Aspekte lässt sich somit durchaus eine Distanz zwischen PEGIDAs Vorstellung von Zugehörigkeit und den politisch durchgesetzten Regelungen und Maßnahmen feststellen. Klaus Bades Ausdruck der „Siebenmeilenstiefel“ (2015: 20), mit denen die Politik einem Teil der Bevölkerung enteilt sei, scheint hier angemessen – insbesondere da er impliziert, dass der opinion-policy gap in Fragen der Zugehörigkeit nicht a priori vorhanden war, sondern erst durch geänderte migrationspolitische Zielsetzungen der letzten Jahre entstanden ist. Die beobachtbare ‚Basta-Politik‘ in Fragen der Identitätspolitik vergrößert die entstandene Kluft und nährt die ohnehin präsente Kritik der PEGI- DA an intermediären Institutionen (Rucht u. a. 2015: 51). Migrationspolitik als Sicherheitspolitik Im Gegensatz zu Parteien und Medien genießt gerade die Polizei großes Vertrauen bei den Demonstrierenden der PEGIDA (Rucht u. a. 2015: 25). Die Furcht vor einer ‚Überfremdung‘ ist bei ihnen mit dem Ruf nach einem starken Sicherheitsapparat gekoppelt. Besonders deutlich wird dies durch die erhobenen Forderungen nach einer besseren Ausstattung der Polizei und einer Null-Toleranz-Politik gegenüber Ausländern (PEGIDA 2014, 2015). Das zweite dominante migrationspolitische Narrativ der PEGIDA ist daher, dass Migrationspolitik zwingend Sicherheitspolitik sein muss. Damit betritt PEGIDA keinesfalls Neuland. Horvath (2014: 58-62) weist darauf hin, dass Migrationspolitik grundsätzlich sicherheitspolitische Züge trage, die „strukturell verankert“ (62) seien. Somit ist es nicht verwunderlich, dass auch die deutsche Migrations- und Integrationspolitik von einem starken Sicherheitsdiskurs durchdrungen ist (Baumann 2009; Klusmeyer/Papademetriou 2009). Zumeist geht es dabei „entweder um die Kontrolle irregulärer Migration oder um die Verhinderung islamistischen Terrorismus’“ (Baumann 2009: 1). Erstere Sicht wurde durch die hohen Asylbewerberzahlen Anfang der 1990er Jahre, zweite nach den Anschlägen des 11. September 2001 populär. In den jeweiligen Kontexten auftauchende Begriffe wie „Asylantenfluten“ (Jäger 2014: 13) oder „Schläfer“ (14) schrieben sowohl ein „Gefahren-Topos“ (Wengeler 2003: 306) als auch ein „Belastungs-Topos“ (303) fort, die beide bereits seit den 1960er Jahren zu beobachten sind (368). b) 15 http://www.zeit.de/politik/deutschland/2015-01/angela-merkel-islam-deutschland-wulff (30.03.2015). PEGIDA und die deutsche Migrationspolitik ZPol 3/15 321 Doch die Sicherheitsorientierung hat in Deutschland nicht nur in der medialen und politischen Debatte eine lange Tradition, sondern ist auch institutionell tief verankert. So hatten in den ersten 20 Jahren nach Ende des Zweiten Weltkriegs im Wesentlichen die örtlichen Polizeibehörden die Zuständigkeit für Fragen zum Aufenthalt von Ausländern in Deutschland inne.16 Dies regelte die noch im Dritten Reich verabschiedete Ausländerpolizeiverordnung von 1938. Die rechtliche Verknüpfung von Migration und Kriminalität wurde mit der Verabschiedung des Ausländergesetzes im Jahr 1965 in eine allgemeinere Verschränkung von Migration und Sicherheit umgewandelt: Die Zuständigkeit auf lokaler Ebene wurde den Ausländerbehörden übertragen, die ihrerseits häufig den lokalen Ordnungsämtern zugeordnet sind. Auf Bundesebene wurde Migrationspolitik unter die Federführung des Bundesministeriums des Innern (BMI) gestellt.17 Auch die Deutsche Islam Konferenz als zentrales Dialogforum zwischen Staat und organisierten Muslimen in Deutschland liegt seit 2006 in Zuständigkeit des BMI. Neben Migrations- und Islamfragen ist das BMI unter anderem für Öffentliche Sicherheit, Terrorismusbekämpfung, Katastrophenschutz oder allgemeine Verwaltungsangelegenheiten zuständig. Diese Aufgabenverknüpfung hat auf nachgeordneter Ebene zur Folge, dass sich migrations- und sicherheitsrelevante Behörden im selben Ressort wiederfinden. Dies sind vor allem die Bundespolizei, das Bundeskriminalamt, das Bundesamt für Verfassungsschutz und nicht zuletzt das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF), das neben der Prüfung der Asylanträge und den Integrationsmaßnahmen des Bundes auch das Ausländerzentralregister verwaltet. Diese Behörden können durch die Verankerung im selben Geschäftsbereich unkomplizierter kooperieren als dies bei Zuordnung zu verschiedenen Ministerien der Fall wäre. Nicht zu unterschätzen ist auch, dass ein Arbeitsplatzwechsel von Mitarbeitenden zwischen Behörden eines Geschäftsbereichs leichter möglich ist als zwischen verschiedenen Ressorts. Damit dehnt sich die Verschränkung von Sicherheits- und Migrationspolitik auf die individuelle Ebene der Verwaltungsmitarbeitenden aus und wird zur Selbstverständlichkeit im Arbeitsalltag. 16 In der DDR galt diese Zuordnung sogar bis 1990. Die gesonderte Betrachtung der DDR wäre notwendig, wenn man den stärkeren Zulauf zu den Demonstrationen in Ostdeutschland untersuchen wollte. 17 Die starke Stellung des Innenministeriums in der Migrationspolitik entspricht dem Status quo in den meisten EU-Staaten (EMN 2010: 12). Selbst wenn an dieser Stelle keine vergleichende Perspektive eingenommen werden soll, lässt sich doch festhalten, dass es sich dabei nicht um eine deutsche Besonderheit handelt. Hannes Schammann 322 Vor diesem Hintergrund verwundert es nicht, dass die Bundesregierung auf die Forderungen der PEGIDA nach einer noch stärkeren Sicherheitsorientierung in Migrations- und Islamfragen mit Verständnis reagierte. Bundesinnenminister Thomas de Maizière erkannte an, dass die Artikulation von Ängsten nachvollziehbar sei: „Wie viele Jahre kommen noch 200.000 Asylbewerber nach Deutschland? Sind unter ihnen Terroristen? […] Das sind berechtigte Fragen. Die nehmen wir ernst.“18 Hier lässt sich nur schwer ein opinion-policy gap im Sinne diametral unterschiedlicher Zielsetzungen von Politik und PEGIDA herauslesen. Allerdings kann man davon sprechen, dass eine Differenz in der Einschätzung der notwendigen Ressourcen für das gemeinsame Ziel besteht. Aus Sicht von PEGIDA müsste die deutsche Migrationspolitik den eingeschlagenen Weg der Sicherheitsorientierung noch konsequenter verfolgen. Migrationspolitik als Wirtschaftspolitik PEGIDA artikuliert zahlreiche Ressentiments gegenüber Migranten. Dennoch kann der Bewegung keine grundsätzliche Agitation gegen jegliche Immigration unterstellt werden, spricht sie sich doch dezidiert für eine gesteuerte und marktorientierte Zuwanderung „nach dem Vorbild der Schweiz, Australiens, Kanadas oder Südafrikas“ (PEGIDA 2014) aus. Auch gegen Asyl für politisch Verfolgte hat die Bewegung keine grundsätzlichen Einwände, wünscht sich aber eine schnellere und vor allem effiziente Prüfung durch das BAMF (Rucht u. a. 2015: 21 f., 40). Zuwanderung dürfe den deutschen Staat nicht belasten, sondern müsse als „qualitative Zuwanderung“ (PEGIDA 2015) der heimischen Wirtschaft dienen. Neun der 19 Punkte des ersten Positionspapiers enthalten Maßnahmen zur Steigerung der Effizienz von Migrationspolitik und speziell des Asylverfahrens (PEGIDA 2014). Migrationspolitik ist für PEGIDA somit nicht zuletzt Wirtschaftspolitik. Diese Ausrichtung der PEGIDA ist ebenfalls keine Neuigkeit für die Migrationsforschung, denn schließlich erscheint schon bei Georg Simmel „der Fremde allenthalben als Händler“ (1983: 509). Ökonomische Motive sind also nichts Ungewöhnliches – weder bei migrationspolitischen Entscheidungen noch bei Entscheidungen von Individuen oder Gruppen, überhaupt zu migrieren. Auch die Geschichte der deutschen Migrationspolitik ist geprägt durch wirtschaftspolitische Entscheidungen. Beispielsweise war die Gastarbeiterpolitik nach dem Zweiten Weltkrieg einseitig auf die arbeitsmarktrelevanten Potenziale der Immigranten c) 18 http://www.welt.de/politik/deutschland/article135308170/De-Maiziere-will-PEGIDA-Hetze-mit- Fakten-kontern.html (23.02.2015). PEGIDA und die deutsche Migrationspolitik ZPol 3/15 323 ausgerichtet. Defizite dieser Menschen, die Integrationsmaßnahmen zur Folge hätten haben müssen, wurden ignoriert (Bade 2005: 218). Die verwertbaren Fähigkeiten der Zuwanderer standen auch bei der gescheiterten „Green Card“-Initiative für IT-Spezialisten (Kolb 2004) oder beim Abbau der gesetzlichen Zuwanderungsbarrieren für Hochqualifizierte in den letzten Jahren im Zentrum. Im Gegensatz zur Arbeitsmigration basierte der deutsche Diskurs um humanitäre Zuwanderung, und hier vor allem um Asylbewerber, in den vergangenen Jahrzehnten auf anderen Prämissen. Er zeichnete sich durch eine nahezu völlige Abwesenheit von Potenzialorientierung in gesetzlichen Grundlagen, politischen Debatten und Verwaltungsakten aus. Mögliche Beiträge von Flüchtlingen für den deutschen Arbeitsmarkt spielten keine Rolle, es galt und gilt über Artikel 16, und später 16 a, des Grundgesetzes eine ausschließliche Orientierung an der Schutzbedürftigkeit der Asylantragsteller: „Politisch Verfolgte genießen Asyl“. Auch die Regelungen der Genfer Konvention sind einzig an Defiziten der Antragsteller ausgerichtet, genauso wie die Abschiebungshindernisse, die zu subsidiärem Schutz führen können – vom schlechten Gesundheitszustand bis zur Unfähigkeit im Herkunftsland für die eigene Sicherheit zu sorgen. Deutsche Migrationspolitik ist also traditionell durch eine kategorische Trennung in nützliche Fachkräfte und defizitäre Flüchtlinge gekennzeichnet. Diese manifestiert sich darin, dass der ‚Spurwechsel‘ vom Asylverfahren in einen Aufenthaltstitel zu Erwerbszwecken grundsätzlich nicht möglich ist. Doch seit einiger Zeit lassen sich Hinweise auf eine Diskursverschränkung finden. Beispielsweise sprach der damalige Präsident des BAMF, Manfred Schmidt, ab 2012 immer offener davon, dass es sich Deutschland nicht leisten könne, auf die Potenziale von Asylbewerbern zu verzichten.19 Das BAMF hat daher im Jahr 2013 gemeinsam mit der Bundesagentur für Arbeit ein Projekt ins Leben gerufen, das für Asylsuchende – zunächst für solche mit hoher Chance auf Anerkennung als Flüchtling – parallel zum Asylverfahren unter anderem eine Kompetenzprüfung vorsieht.20 In diese Richtung gehen auch Äußerungen anderer Akteure. Beispielsweise forderte der Präsident des Deutschen Industrie- und Handelskammertags, Eric Schweitzer, ab 2014 immer wieder einen Aufenthaltstitel für wirtschaftlich gut integrierte Asylsuchende, insbesondere Azubis,21 und Niedersachsens Innenminister Boris Pistorius sorgte per Runderlass für ein Bleiberecht abgelehnter Asylbewerber 19 http://www.zeit.de/2015/06/migration-manfred-schmidt-gegen-einwanderungsgesetz (30.03.2015). 20 http://www.bamf.de/SharedDocs/Meldungen/DE/2014/20140403-mensch-potenzial.html (30.03.2015). 21 http://www.dihk.de/presse/meldungen/2014-12-01-schweitzer-integrationsgipfel (30.03.2015). Hannes Schammann 324 während der Ausbildung.22 Unübersehbar wurde die Diskursverschränkung von Arbeitsmarkt und Asyl schließlich durch die organisatorische Kopplung von BAMF und Bundesagentur für Arbeit, die beide seit Ende September 2015 von derselben Person, Frank-Jürgen Weise, geleitet werden.23 Derartige Forderungen und Aktivitäten im untergesetzlichen Bereich werden durch ähnlich ausgerichtete gesetzliche Maßnahmen flankiert. So sorgen Änderungen im Asylbewerberleistungsgesetz seit März 2015 unter anderem dafür, dass Geduldete, die erfahrungsgemäß ohnehin nicht abgeschoben werden können, früher dem Arbeitsmarkt zugeführt werden können. Außerdem können seit dem zweiten ‚Asylkompromiss‘ vom September 2014 Asylanträge von Menschen aus Ländern des Westbalkan, die häufig als ‚Armutszuwanderer‘ ohne volkswirtschaftlichen Nutzen apostrophiert werden, als ‚offensichtlich unbegründet‘ abgelehnt werden. Asylverfahren sollen somit schneller und effizienter werden.24 All diese Entwicklungen haben zur Folge, dass nutzenorientierte Selektionsmechanismen als zunehmend legitime Instrumente in einem ursprünglich rein humanitären Asylverfahren erscheinen. In der Literatur wird der hier erkennbare, vermeintlich pragmatische Politikansatz immer wieder mit dem Terminus „Migrationsmanagement“ verknüpft, das nach Meinung zahlreicher Autoren die Migrationspolitik liberaler Demokratien zunehmend prägt (u. a. Buckel u. a. 2014; Geiger/Pécoud 2012). Auch wenn der Ansatz im internationalen Vergleich keineswegs neu ist, bedeutet sein konsequentes Verfolgen für Deutschland doch eine veritable Kehrtwende: Während die deutsche Migrations- und Integrationspolitik über viele Jahrzehnte „merkwürdig unklar“ (Castro Varela 2008: 86) blieb, weil sie vor klaren Positionierungen hinsichtlich erwünschter und vor allem unerwünschter Zuwanderer zurückschreckte, scheint sich nun eine klare Ausrichtung abzuzeichnen. Willkommen ist, wer Nutzen bringt. Im Gegensatz zur Gastarbeiteranwerbung ist dabei festzustellen, dass die Unterscheidung zwischen nützlichen und weniger nützlichen Zuwanderern zunehmend individualisiert und unabhängig vom hauptsächlichen Migrationsmotiv getroffen wird. Deutschland rückt in der Folge deutlich näher an klassische Einwanderungsländer wie die USA, Kanada, Neuseeland und Australien heran. 22 http://www.mi.niedersachsen.de/portal/live.php?navigation_id=14797&article_id=134575&_psmand=33 (13.08.2015). 23 http://www.bmi.bund.de/ShareDocs/Kurzmeldungen/DE/2015/09/neue-fuehrung-des-bamf-vorgestellt.html (21.09.2015). 24 Informationen und Drucksachen zum Gesetzgebungsverfahren online unter http://dipbt.bundestag.de/extrakt/ba/WP18/597/59719.html (01.03.2015). PEGIDA und die deutsche Migrationspolitik ZPol 3/15 325 Wie verhält sich diese Entwicklung nun zu den Forderungen der PEGIDA? Sowohl die Ausrichtung an klassischen Einwanderungsländern als auch die Effizienzsteigerung im Asylverfahren sind Kernforderungen der Bewegung (PEGIDA 2014, 2015). Von einem opinion-policy gap kann hier keine Rede sein. Vielmehr reproduziert die Bewegung einen emergenten Diskurs und treibt eine Neuorientierung der deutschen Migrationspolitik voran. Für diese Diagnose sprechen auch Debattenbeiträge von erklärten Befürwortern einer liberalen Migrationspolitik und Gegnern von PEGIDA, die häufig die Potenziale und monetären Gewinne von Zuwanderung betonen (u. a. Bonin 2014). Indem sie die nutzenorientierte Grundhaltung PEGIDAs teilen, implizieren sie die Einladung zu einer ‚rationalen‘ Diskussion. Versuch einer differenzierteren Dimensionierung und Fazit Ziel dieses Beitrags war es, eine differenziertere Betrachtung des von Freeman (1995) eingeführten opinion-policy gap in der Migrationspolitik zu befördern. Freeman weist zwar auf einen Gegensatz von restriktiver öffentlicher Meinung und liberaleren policies hin, lässt beide aber relativ unverbunden nebeneinander stehen. Als Fallbeispiel zur von Freeman selbst angeregten kritischen Betrachtung der Hypothese wurde das Phänomen der PEGIDA-Demonstrationen gewählt, da dieses erstens den Gegensatz von ‚liberaler Politik‘ und ‚restriktiver Bevölkerung‘ besonders anschaulich zu verkörpern scheint und sich zweitens Positionen zu den drei zentralen Themenfeldern der Migrationsdebatte (Identität, Sicherheit, Wirtschaft) finden lassen. Eine ‚dichte Beschreibung‘ des historischen und institutionellen Kontextes, in dem die migrationspolitischen Forderungen der PEGI- DA zu verorten sind, zeigt nicht nur enge Verbindungen zwischen beiden, sondern lässt auch die Grundrisse einer Dimensionierung erkennen, die das Verhältnis zwischen formulierter Migrationspolitik und artikulierter Kritik aus der Bevölkerung differenzierter fassen kann, als es die Begrifflichkeiten ‚liberal‘ und ‚restriktiv‘ vermögen. Vergleicht man die migrationspolitischen Forderungen der PEGIDA in den untersuchten Feldern, so lassen sich drei vorerst tentative Ausprägungen der Relation zwischen Politik und (partieller) Bevölkerungsmeinung bestimmen. Erstens hat die Analyse gezeigt, dass die deutsche Identitätspolitik in den letzten Jahren einem Teil der Bevölkerung tatsächlich „mit Siebenmeilenstiefeln vorausgeeilt“ (Bade 2015: 20) ist. Der Politikwandel geht hier vom politischen Entscheidungssystem aus und wird von der Öffentlichkeit (noch) nicht bzw. nur partiell mitgetragen. Der so entstandene opinion-policy gap ist aber keineswegs a 5. Hannes Schammann 326 priori vorhanden und allumfassend, sondern beschreibt unterschiedliche Geschwindigkeiten des Wandels. Um dieses Spezifikum zu fassen und die Beziehung zwischen ‚abgehängter‘ Bevölkerung und Politik treffender zu beschreiben, wird vorgeschlagen, von einem policy-opinion lag, also einer verzögerten Annahme des migrationspolitischen Wandels durch einen Teil der Bevölkerung, zu sprechen. Zweitens wird evident, dass der Ruf der PEGIDA nach einer sicherheitsorientierten Migrationspolitik weiterhin fest im institutionellen Gefüge der Bundesrepublik verankert ist. Entsprechend bestehen die prominentesten Reaktionen der Bundesregierung in einer geradezu fürsorglichen Beschwichtigung: Man drückt Verständnis für die Ängste aus, versichert aber, alle nötigen Maßnahmen zur Bewältigung des Problems ergriffen zu haben. Wollte man hier von einer Kluft zwischen PEGIDA und der Politik sprechen, so wäre diese am ehesten als intensity gap zu beschreiben, also als unterschiedliche Einschätzung der Intensität einer Herausforderung und der nötigen Maßnahmen. Im Gegensatz zum policy-opinion lag geht es um keine grundsätzliche Neuausrichtung, sondern um eine verstärkte Intensität der Maßnahmen. Zudem geht die Forderung nach einem Politikwandel beim intensity gap von der protestierenden Bevölkerung aus. Die Regierung ist hier Hüterin des status quo. Drittens schließlich ist die nutzenorientierte Sicht der PEGIDA auch in aktuellen migrationspolitischen Maßnahmen und Debatten stark präsent. Dies bewirkt, dass die entsprechenden Forderungen selbst von den erklärten Gegnern der Bewegung nicht ernsthaft infrage gestellt werden. PEGIDA ist hier nicht Nachzüglerin, wie in Fragen der Identitätspolitik, oder Mahnerin, wie bei der Sicherheitsorientierung, sondern Unterstützerin für einen emergenten Diskurs. Statt mit einem opinion-policy gap hat man es hier mit einem simultanen Wandel von Bevölkerungsmeinung und policies zu tun – ein Phänomen, das man in Anlehnung an Morales/Pilet/Ruedin (2015) als opinion-policy congruence bezeichnen könnte. Die hier vorgeschlagene Dimensionierung beschreibt das Verhältnis zwischen Migrationspolitik und Bevölkerung sicherlich nicht abschließend. Aber sie erlaubt eine differenziertere Betrachtung des opinion-policy gap und erklärt, welche politische Reaktion auf welche Forderung aus der Bevölkerung folgt: Ein policy-opinion lag provoziert tadelnde Ermahnungen durch die Politik. Ein intensity gap geht mit Verständnisbekundungen und Belehrungen einher und könnte, wenn auch (noch) nicht im Falle PEGIDAs, Maßnahmen symbolischer Politik beinhalten. Opinion-policy congruence in einem Aspekt schließlich sorgt für die Bereitschaft zur ernsthaften Auseinandersetzung mit den Forderungen der Bewegung. Die Selbst- und Fremdwahrnehmung als Protest gegenüber formulierter Migrati- PEGIDA und die deutsche Migrationspolitik ZPol 3/15 327 onspolitik speist sich vor allem aus den ersten beiden Formen. Doch erst die Verankerung in der dritten stellt die Rationalität einer Bewegung und ihre Relevanz für gesellschaftliche Debatten her. Sie sorgt auch dafür, dass sich die Kritik in den Grenzen eines zusehends hegemonialen Diskurses bewegt. Mit Blick auf die wissenschaftliche Beschäftigung mit PEGIDA profitiert der vorliegende Beitrag von den Erkenntnissen der Protest- und Bewegungsforschung und erweitert sie in dreierlei Hinsicht: Erstens zeigt sich, dass PEGIDA nicht in einem Vakuum operiert, sondern in ‚klassischen‘ Feldern der Migrationsdebatte positioniert ist. Zweitens wird deutlich, dass die Relation zwischen PEGIDA-Forderungen und policies in jedem der untersuchten Felder eine andere Form annimmt und andere Reaktionen provoziert. Drittens bietet der Befund der partiellen opinion-policy congruence eine mögliche Erklärung, weshalb PEGIDA von Medien und Politik zeitweise sehr ernst genommen und auch eher illiberale Anliegen, speziell zu identitätspolitischen Fragen, breit und ohne die Wirkungen eines „constraint discourse“ (Freeman 1995: 883) diskutiert wurden. Aus Sicht der politikwissenschaftlichen Migrationsforschung reiht sich der Beitrag in die Riege derer ein, die betonen, dass der opinion-policy gap in der Migrationspolitik keineswegs so eindeutig ist, wie vielfach angenommen. Darüber hinaus macht die Untersuchung deutlich, dass der gap keineswegs an der Kluft ‚liberal‘ versus ‚restriktiv‘ verlaufen muss, sondern dass – wie von Freeman und Tendler (2012: 325) vermutet – für verschiedene sub-policies unterschiedliche Relationen zwischen ‚öffentlicher Meinung‘ und ‚Politik‘ feststellbar sein können. Allerdings lässt die Analyse eines einzigen Phänomens noch keine gesicherte Aussage darüber zu, ob die Ausprägung der Relation zwischen öffentlicher Meinung und policy von dem zugrunde liegenden Debattenfeld abhängt – ob sich also beispielsweise bezüglich der Sicherheitspolitik fall- und länderübergreifend ein intensity gap, in der Identitätspolitik aber ein policy-opinion lag feststellen lässt. Um den konzeptionellen Ansatz weiter zu verfeinern, wird daher der Einbezug weiterer Fallbeispiele notwendig sein. Doch bereits der vorliegende Befund könnte für diverse, auch quantitative Forschungsvorhaben, etwa der politischen Kulturforschung, interessant sein, denn er erlaubt eine Zuspitzung der Forschungsfragen. Auch mediale und politische Debatten könnten durch die qualifizierte Benennung der konkreten ‚Baustellen‘, bei denen zwischen einem Teil der Bevölkerung und faktischer Migrationspolitik Dissens besteht, wesentlich zielgerichteter geführt werden. Eine Rückkehr zur differenzierten Betrachtung des opinion-policy gap empfiehlt sich somit für Forschung und Praxis gleichermaßen. Hannes Schammann 328 Literatur Bade, Klaus J., 2005: Nachholende Integrationspolitik, in: ZAR – Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik 25 (7), 217-222. Bade, Klaus J., 2013: Kritik und Gewalt. Sarrazin-Debatte, "Islamkritik" und Terror in der Einwanderungsgesellschaft, Schwalbach/Ts. 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Abstract

Known by its German acronym, PEGIDA, the movement of “Patriotic Europeans Against the Islamization of the Occident”, has dominated the public debate on immigration policies in Germany in winter 2014/15. It has also attracted the attention of political scientists specializing in protest and social movement studies. Scholars of migration policy, however, have hardly contributed to the scientific debate on PEGIDA. Part of that reluctance might result from the belief that the PEGIDA-phenomenon is just another proof of the so-called opinion-policy gap hypothesis in migration studies. Freeman (1995) famously argued that there is a gap between public opinion which is constantly calling for restrictive immigration policies and factual immigration policies in Western democracies, which are becoming more expansive over time. This article challenges that view on PEGIDA in particular and on the opinion-policy gap hypothesis in general. It does so by demonstrating how the PEGIDA movement in Germany relates to national immigration policies: Firstly, PEGIDA has not accepted the profound change in German policies of identity and belonging which has taken place over the last decade. Therefore, the relation between these policies and the movement’s claims can be described as a ‘policy-opinion lag’. Secondly, PEGIDA approves the general orientation of the institutional framework of migration policy toward national security but seeks to intensify the corresponding measures. This relation I will call an ‘intensity gap’. Thirdly, ‘opinion-policy congruence’ can be observed: PEGIDA and current German immigration policies share an economic view on migration.

Zusammenfassung

Die Großdemonstrationen der „Patriotischen Europäer gegen die Islamisierung des Abendlandes“, kurz PEGIDA, die im Winter 2014/15 in mehreren deutschen Städten stattfanden, haben zahlreiche Demokratie- und Protestforscher auf den Plan gerufen. Die politikwissenschaftliche Migrationsforschung dagegen meldete sich bislang kaum zu Wort. Der Beitrag nutzt das Fallbeispiel der PEGIDA dazu, Gary Freemans (1995) breit rezipierte Hypothese eines opinion-policy gap, also einer persistenten Kluft zwischen restriktiver Bevölkerungsmeinung und liberaler Migrationspolitik, kritisch zu hinterfragen. Anstelle eines eindimensionalen gap zwischen ‚restriktiv‘ und ‚liberal‘ macht er drei Ausprägungen der Relation zwischen PEGIDA-Forderungen und deutscher Migrationspolitik aus: Erstens existiert in Fragen der Identitätspolitik ein policy-opinion lag – also die verzögerte Annahme eines Politikwandels durch einen Teil der Bevölkerung. Zweitens ist in Sicherheitsfragen ein intensity gap zu diagnostizieren, und damit eine unterschiedliche Einschätzung der Intensität von Herausforderungen und nötigen Gegenmaßnahmen. Drittens ist bezüglich der ökonomischen Bewertung von Zuwanderung eine weitgehende Übereinstimmung, eine opinion-policy congruence, festzustellen. Mit diesen Befunden macht der Beitrag einen konzeptionellen Vorschlag für eine differenzierte Dimensionierung des opinion-policy gap, auch über das Fallbeispiel der PEGIDA hinaus.

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Abstract

Journal of Political Science (ZPol)  is devoted to all areas and sub-areas of Political Science. The priority of this journal is to provide a platform for carrying on critical debates on basic, theoretical and practice-oriented political science.

The high quality of the main articles published is ensured by double blind peer review. The journal publishes articles, essays, commentaries and short analyses of urgent political affairs.

Website: www.zpol.nomos.de

Zusammenfassung

Die „Zeitschrift für Politikwissenschaft“ versteht sich als Forum für die gesamte Politikwissenschaft. Sie bietet eine Plattform für alle Teildisziplinen und Felder sowie für alle Ansätze und Richtungen des Fachs. Als gemeinsames Band stehen dabei die Grundlagen-, Theorie- und Praxisorientierung sowie die kritische Diskussion im Vordergrund der wissenschaftlichen Beiträge.

Neben begutachteten Aufsätzen (Double Blind Peer Review), die im Zentrum jeder Ausgabe stehen, finden sich im „Forum“ Beiträge, die aktuelle Themen mit politikwissenschaftlicher Relevanz aufgreifen und diese aus der Perspektive der Teildisziplinen des Fachs analysieren und pointiert bewerten. Daneben steht Platz für Kommentare und Kurzanalysen zur Verfügung. Dadurch soll die Zeitschrift stärker für wissenschaftliche Debatten und die kritische Diskussion geöffnet werden.

In der Rubrik „Lehre und Forschung“ werden die vielfältigen Entwicklungen und Veränderungen im hochschulpolitischen Bereich thematisiert, die auf die Politikwissenschaft gravierende Auswirkungen haben. Diese Rubrik dient in besonderem Maße der Selbstverortung des Fachs in den turbulenten Zeiten des Post-Bologna-Prozesses und wagt gleichzeitig den Blick voraus, zeigt Trends und Strömungen auf.

In der Rubrik „Literaturbericht“ werden zudem zentrale Veröffentlichungen zu bestimmten thematischen Schwerpunkten aus den verschiedenen Teildisziplinen der Politikwissenschaft in Aufsatzform vorgestellt.

Die Zeitschrift erscheint viermal im Jahr; zusätzlich gibt es in unregelmäßigen Abständen Sonderhefte zu wissenschaftlich aktuellen Themen.

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