Laura Oelmann, Christoph Trumpp, Thomas Günther, Performance Measurement für kommunale Wohnungsunternehmen aus der Perspektive des Beteiligungscontrollings in:

VM Verwaltung & Management, page 274 - 285

VM, Volume 25 (2019), Issue 6, ISSN: 0947-9856, ISSN online: 0947-9856, https://doi.org/10.5771/0947-9856-2019-6-274

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Performance Measurement für kommunale Wohnungsunternehmen aus der Perspektive des Beteiligungscontrollings Laura Oelmann/Christoph Trumpp/Thomas Günther Die zielgerichtete Steuerung kommunaler Unternehmen gewinnt zunehmend an Bedeutung. Mit einem leistungsfähigen Betei ligungscontrolling sollen die Risiken begrenzt und die Transpa renz über die wirtschaftliche Lage der Unternehmen erhöht werden. Kommunale Wohnungsunternehmen sind dabei eine wesentliche Gruppe öffentlicher Unternehmen im Beteiligungsportfolio vieler Städte und Gemeinden. Die explorative Studie für 15 kommunale Wohnungsunternehmen in Sachsen entwickelt einen ganzheitlichen kennzahlenbasierten Controllingansatz. Er eignet sich für die In tegration in Jahresabschluss und Wirtschaftsplan sowie für ein unterjäh riges Berichtswesen. Die Leistungsbeurteilung der untersuchten Un ternehmen in Sachsen weist auf strukturelle Probleme gerade der kleinen und mittleren Unternehmen hin, die sich in hohen Leerständen und geringer Profitabilität widerspiegeln. Hier ist der Gesellschafter Kommune gefordert, ganzheitliche und langfristige Unternehmens stra tegien zu entwickeln. Das im Rahmen der Studie entwickelte Kenn zahlen set liefert dafür erste Ansatzpunkte. Verwaltung & Management 25. Jg. (2019), Heft 6, S. 274-285 nen Anspruch auf Gewinnanteile aus dem Unternehmensergebnis haben.1 Bei einem kommunalen Unternehmen kommt diese Verantwortung der jeweiligen Stadt oder Gemeinde zu. Mit der Hilfe des kommunalen Beteiligungsmanagements sollen deshalb sowohl die dauerhafte Leistungsfähigkeit des betreffenden Unternehmens im Hinblick auf dessen Vermögens-, Finanz- und Ertragslage sichergestellt werden als auch die stetige sachbezogene Aufgabenerfüllung gewährleistet sein. Dabei besteht in zunehmendem Maße der Anspruch, öffentliche Unternehmen aktiv und transparent zu steuern.2 Dafür benötigen Kommunen wirksame Planungs- und Kontrollinstrumente, um Fehlentwicklungen in ihren Unternehmen erkennen und korrigieren zu können sowie aktiv auf die Unternehmensentwicklung Einfluss zu nehmen.3 Demgegenüber bestehen große Defizite in der betriebswirtschaftlichen Forschung zur Steuerung kommunaler Unternehmen,4 woran sich auch in den letzten Jahren nur wenig ge- ändert hat. Im vorliegenden Kontext wird unter Steuerung, d.h. Controlling, der ganzheitliche Ansatz aus Planung und Kontrolle im Hinblick auf die Entscheidungsunterstützung des Managements und betriebswirtschaftliche Rationalitätssicherung verstanden.5 Dabei geht es im Dr. Christoph Trumpp Abteilungsleiter Geschäftsbereich Haushalt und Controlling bei der B & P Management- und Kommunalberatung GmbH. Herausforderungen der kommunalen Wohnungswirtschaft Die letztendliche Verantwortung zur Steuerung eines Unternehmens obliegt grundsätzlich den beteiligten Gesellschaftern, da sie das wirtschaftliche Risiko aus der Beteiligung tragen, durch ihr Engagement sachbezogene Produkt- und Leistungsziele mit der Beteiligung verfolgen und ggf. ei- 1 Paul 2014, S. 2; Burger/Ulbrich/Ahlemeyer 2010, S. 7. 2 Deutscher Städtetag 2017, S. 3. 3 Schwarting 2013, S. 199. 4 Günther/Niepel 2006, S. 340. 5 Baum/Coenenberg/Günther 2013, S. 12. Prof. Dr. Thomas Günther Lehrstuhl für BWL, insb. Betriebliches Rechnungswesen/ Controlling der TU Dresden. 274 Laura Oelmann Beraterin bei der B & P Management- und Kommunalberatung GmbH. Oelmann/Trumpp/Günther, Performance Measurement für kommunale Wohnungsunternehmen Fall des kommunalen Beteiligungscontrollings um die betriebswirtschaftliche Steuerung eines öffentlichen Unternehmens, mit dem die Kommune aufgrund gehaltener Anteile primär ein öffentliches Interesse der Daseinsvorsorge und meist sekundär ein wirtschaftliches Interesse bzw. beides gleichzeitig verfolgt. Unter den kommunalen Beteiligungen sind kommunale Wohnungsunternehmen ein wichtiger Bestandteil zur Erfüllung von Pflichtaufgaben und von freiwilligen Aufgaben.6 Sie bewegen sich in einem komplexen Rechtsrahmen, bei dem unter Beachtung handels- oder steuerrechtlicher Normen kommunalpolitische Zielvorgaben umgesetzt werden sollen.7 Strategien zur Veräußerung dieser Unternehmen bzw. der Wohnungsbestände haben seit den 2000er Jahren an Bedeutung verloren.8 Die Bereitstellung von günstigem Wohnraum für die Bevölkerung kann auf der einen Seite als Aufgabe der kommunalen Daseinsvorsorge verstanden werden, auf der anderen Seite bewegen sich Kommunen damit in einem dynamischen und privatwirtschaftlich geprägten Marktumfeld. Die Wohnungswirtschaft in Deutschland steht aufgrund der demografischen Entwicklung, der Binnenwanderung hin zu den Oberzentren, den wachsenden rechtlichen Anforderungen im Wohnungsbau (EnEV, Schallschutz, Brandschutz etc.), den sich verändernden Anforderungen der Mieter und einer zunehmenden Konzentration der Marktteilnehmer vor erheblichen Herausforderungen. Vielerorts bedarf es einerseits strategischer Lösungen für den Erhalt von Siedlungsstrukturen (z.B. im ländlichen Raum) und andererseits der Bereitstellung von bezahlbarem Wohnraum (insb. in Oberzentren und Ballungsräumen). In Deutschland boten kommunale Wohnungsunternehmen im Jahr 2014 rund 2,3 Mio. Wohnungen zur Vermietung an.9 In den ostdeutschen Bundesländern liegt der Anteil der kommunalen Wohnungsbestände am gesamten Bestand der Region sogar bei ca. 20 Prozent.10 In den neuen Bundesländern fand die Ausgliederung der Wohnungsbestände in kommunale Gesellschaften nicht selten im Zusammenhang mit den Umbrüchen nach der Wende Anfang der 1990er Jahre statt. Die Bevölkerungsentwicklung in diesen Regionen, die Struktur der Immobilienportfolios und die teilweise erheblichen Altschulden in Verbindung mit den hohen Sanierungsaufwendungen in den 1990er Jahren stellen diese Unternehmen heute vor große Herausforderungen, da teilweise ein unzureichender Schuldenabbau geleistet wurde, der nächste Investitionszyklus bevorsteht und die erzielbaren Mieten zur Refinanzierung dieser Investitionen nicht ausreichen. Aufgrund der Bedeutung der Wohnungswirtschaft für das kommunale Beteiligungsportfolio und ihrer vielfältigen Herausforderungen im speziellen Kontext der ostdeutschen Bundesländer stellen diese Wohnungsunternehmen einen interessanten Untersuchungsgegenstand für die nachfolgende Studie dar.11 Systematische empirische Untersuchungen zur Steuerung kommunaler Wohnungsunternehmen, gerade auch im speziellen Kontext der ostdeutschen Bundesländer, fehlen weitestgehend. Bemerkenswert ist hierbei der Kommunalfinanzbericht des Landesrechnungshofes Mecklenburg-Vorpommern, der in einem Sonderbericht zur Branche in 2018 für zahlreiche Wohnungsgesellschaften erhebliche wirtschaftliche Probleme bis hin zur Bestandsgefährdung konstatiert.12 Ziel der vorliegenden Untersuchung ist die Entwicklung eines kennzahlenbasierten Controllingansatzes für die Steuerung kommunaler Wohnungsunternehmen und deren Leistungsbeurteilung. Das System aus Kennzahlen soll sowohl für die Beurteilung der wirtschaftlichen Lage eines konkreten Unternehmens in Bezug auf den Jahresabschluss als auch für die Ableitung von Zielvorgaben im Rahmen der Wirtschaftsplanung geeignet sein. Weitere Anwendungsfelder sind der Vergleich mit anderen Unternehmen der Branche im Sinne eines Benchmarkings. Mit diesen Zielstellungen entstand eine explorative Studie zur Steuerung kommunaler Wohnungsunternehmen aus der Sicht des Beteiligungscontrollings. Untersucht wurden 15 kommunale Wohnungsunternehmen verschiedener Größenklassen im Freistaat Sachsen. Um die wirtschaftliche Lage dieser Unternehmen beurteilen zu können, wurden sowohl Kennzahlen der Jahresabschlussanalyse ausgewählt, die eine umfassende Beurteilung der Vermögens-, Finanz- und Ertragslage erlauben, als auch spezifische Indikatoren der Wohnungswirtschaft analysiert. Ziel war es, sowohl den Umfang des Kennzahlensets als auch den Ermittlungsaufwand möglichst gering, aber dennoch aussagekräftig zu halten. Die Informationen sollten daher aus dem aufbereiteten Jahresabschluss ableitbar sein. 6 Deutscher Städtetag 2017, S. 5. 7 Seibold-Freund 2015, S. 17. 8 Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) 2011, S. 1. 9 Just et al. 2017, S. 32. »Systematische empirische Untersuchungen zur Steuerung kommunaler Wohnungsunternehmen, gerade auch im speziellen Kontext der ostdeutschen Bundesländer, fehlen weitestgehend.« 10 BMVBS 2011, S. 11. 11 zu Spannungsfeldern und Herausforderungen siehe Scheer 2015, S. 301. 12 Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern 2018, S. 117ff. 275VM 6/2019 Oelmann/Trumpp/Günther, Performance Measurement für kommunale Wohnungsunternehmen Wohnungsunternehmen im Fokus des Beteiligungscontrollings Kommunen können sich auf der Grundlage von Art. 28 Abs. 2 des Grundgesetzes zur Erfüllung ihrer Aufgaben wirtschaftlich betätigen.13 Sie sind dabei an das Örtlichkeitsprinzip gebunden und müssen sicherstellen, dass sie über wesentliche Kontroll- und Mitbestimmungsrechte verfügen und ihre Haftung beschränkt ist (vgl. bspw. § 2 Abs. 1 SächsGemO i.V.m. § 96 SächsGemO).14 Für die wirtschaftliche Betätigung muss ein öffentlicher Zweck vorliegen, Art und Umfang der Unternehmung müssen in einem angemessenen Verhältnis zur Leistungsfähigkeit der Kommune stehen und ein privater Dritter soll den Zweck der Unternehmung nicht besser und wirtschaftlicher erfüllen können (vgl. § 94a SächsGemO). Im Allgemeinen wird unter einem kommunalen Unternehmen eine aus der unmittelbaren Kommunalverwaltung ausgegliederte und dauerhaft verselbständigte Verwaltungseinheit zur Erfüllung einzelner öffentlicher Aufgaben und Zwecke verstanden.15 Dabei kann es sich sowohl um eine Gesellschaft in privater Rechtsform (i.d.R. GmbH oder AG) als auch um einen Eigenbetrieb handeln. Regiebetriebe und nicht-rechtsfähige kommunale Anstalten sind jedoch Teil der unmittelbaren Kommunalverwaltung. Der Beteiligungsbegriff im Allgemeinen ist weiter zu fassen als der Begriff des kommunalen Unternehmens, da zu den Beteiligungen auch die in der kommunalen Praxis häufig vorkommenden Beteiligungen an Zweckverbänden zählen.16 Eine Beteiligung kann allein (Eigengesellschaft) oder als Anteilseigner (Beteiligungsgesellschaft) sowie mittelbar (direkt) oder unmittelbar (über eine andere Gesellschaft oder Körperschaft) gehalten werden. Mit der Auslagerung öffentlicher Aufgaben aus der Kernverwaltung in Form kommunaler Unternehmen geht das Erfordernis von Planung und Kontrolle, d.h. einem effizienten und effektiven Controlling einher.17 Weder in der Literatur noch in der kommunalen Praxis besteht jedoch Konsens über den Umfang und die Abgrenzung von Beteiligungsmanagement, Beteiligungsverwaltung und Beteiligungscontrolling.18 Das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (vormals BMVBS) umfasst z.B. als Aufgabenbereiche des Beteiligungsmanagements die Steuerungsfunktion (mit dem Ziel der strategischen Planung), die Verwaltung im engeren Sinne, das Controlling sowie die Mandatsbetreuung durch Unterstützung der Gemeindevertreter bei der Wahrnehmung der Gesellschafterinteressen.19 Erste Konzepte zum Aufbau eines Beteiligungscontrollings wurden von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) im Jahr 1985 entwickelt.20 Darauf aufbauend existieren verschiedene Handlungsleitfäden mit konkreten Empfehlungen für die kommunale Praxis.21 Im Rahmen dieses Beitrages soll im Folgenden in Übereinstimmung mit der KGSt unter Beteiligungsmanagement die Summe aus den Aufgaben der Beteiligungsverwaltung, des Beteiligungscontrollings und der Mandatsbetreuung verstanden werden.22 Das Beteiligungscontrolling, das für die weiteren Betrachtungen im Zentrum steht, richtet sich auf die (strategische) Steuerung der Beteiligung. Das kommunale Beteiligungscontrolling ist „ein Instrument zur Unterstützung der Verwaltungsführung bei der Steuerung ihrer Beteiligungsunternehmen, durch den Aufbau und die Pflege eines Planungs-, Kontroll- und Informationssystems.“23 Dafür bedarf es idealerweise zunächst strategischer Zielvorgaben, die in Abstimmung mit der Geschäftsführung des jeweiligen Unternehmens und mit den politischen Gremien unter Beachtung der strategischen Ziele der Kommune entwickelt werden. Ausgehend von diesem strategischen Beteiligungscontrolling gilt es, konkrete operative Zielvorgaben für die Finanz- und Leistungsebene für jede einzelne Gesellschaft zu entwickeln, in die Unternehmensplanung zu integrieren und deren Erreichung kontinuierlich durch Abweichungsanalysen sowie ggf. die Ableitung von Gegensteuerungsmaßnahmen zu überprüfen.24 Ein strukturiertes System der Datenaufbereitung soll auch weniger betriebswirtschaftlich geschulten Entscheidungsträgern die Unternehmenssteuerung erleichtern.25 In einigen Bundesländern bestehen Bestrebungen, das Beteiligungscontrolling durch die Einführung des kommunalen Gesamtabschlusses weiterzuentwickeln.26 Aufgrund des Vergangenheitsbezugs der Jahres- bzw. Gesamtabschlussdaten bleibt fraglich, ob mit diesem Instrument das Steuerungsdefizit der Kommunen im Hin- »Mit der Auslagerung öffentlicher Aufgaben aus der Kernverwaltung in Form kommunaler Unternehmen geht das Erfordernis von Planung und Kontrolle, d.h. einem effizienten und effektiven Controlling einher.« 276 VM 6/2019 13 Seibold-Freund 2015, S. 17. 14 Ähnliche Regelungen finden sich in nahezu allen Bundesländern (vgl. Neutz 2010). 15 Cronauge 2016, S. 47f. 16 Sächsisches Staatsministerium des Innern (SMI) 2014, S. 11. 17 Grossi/Reichard 2008, S. 598. 18 Eilenfeld 2011, S. 410; Hengel 2012, S. 5ff. 19 BMVBS 2011, S. 98. 20 KGSt 1985a, KGSt 1985b. 21 Vgl. z.B. Neumann 1997; Hille 2003; Ade 2005 oder Piesold 2018. 22 KGSt 2012, S. 3. 23 Ade 2005, S.159. 24 KGSt 2012, S.40 und 54 i. V. m. Papenfuß/Schaefer 2017, S.133f. 25 Scheer 2015, S.301. 26 Eine Vorreiterrolle kommt hier dem Bundesland Nord rhein-Westfalen zu, in dem der Gesamt abschluss seit 31.12.2010 verbindlich ist. 277VM 6/2019 blick auf ihre Beteiligungen beseitigt werden kann, da eine bewusste Planung, d.h. Zukunftsorientierung, nicht unterstützt wird.27 Das Beteiligungscontrolling sollte als ganzheitliche Aufgabe in die kommunale Gesamtsteuerung eingebettet sein. Der Deutsche Städtetag hat vor diesem Hintergrund eine Zielpyramide der Beteiligungssteuerung entwickelt.28 Ausgehend von den strategischen Zielen der Kommune sollte die Eigentümerstrategie für jedes Beteiligungsunternehmen abgeleitet werden. Die Eigentümerstrategie wird dann auf Ebene des Beteiligungsunternehmens in strategische Zielvorgaben überführt, die wiederum in den Wirtschaftsplan und die Zielvereinbarungen mit der Geschäftsführung integriert werden. Das Beteiligungscontrolling ist dabei als Teil eines umfassenderen Controllingkonzeptes zu verstehen. Das Ziel eines Controllingsystems ist die Steuerung des Verhaltens von Mitarbeitern, damit die unternehmensspezifischen Ziele und Strategien erreicht werden.29 In der Controllingliteratur wird dabei stets auf den bewährten kybernetischen Prozess aus Planung, Realisation und Kontrolle verwiesen, bei dem auch das Berichtswesen in Form eines Monitorings eine wesentliche Rolle spielt.30 Typische Subsysteme eines modernen Controllings umfassen u.a. die Komponenten strategische Planung, mittelfristige Finanzplanung, jährliche Budgetplanung, periodische statistische Reports, Leistungsbewertung sowie entsprechende Richtlinien und Verfahren.31 Dabei geht es im vorliegenden Beitrag vor allem um die Identifikation geeigneter Kennzahlen, die im Zuge der Planung, des Reportings und zur Leistungsbewertung einer kommunalen Gesellschaft eingesetzt werden können. Die Notwendigkeit zum Aufbau eines leistungsfähigen Beteiligungscontrollings ergibt sich auch aus dem Neuen Steuerungsmodell (NSM) mit dem Ziel, Effektivität und Effizienz des Verwaltungshandelns zu erhöhen.32 Die Studie von Grohs zur Umsetzung des NSM zeigt, dass nur rund ein Fünftel der befragten Kommunen überhaupt ein Beteiligungsmanagement eingeführt haben und nur rund sieben Prozent ihre Beteiligungen mittels Zielvorgaben und Kontrakten steuern.33 Vor allem wird deutlich, dass in vielen Kommunen der Wille zur Einführung von Controllinginstrumenten besteht, es aber an der Umsetzung mangelt. Im Rahmen einer explorativen Studie hat Hengel die Rolle der Verwaltungsleitung und ihre Führungsfähigkeiten, die Interessen der Politik, die Interessen der Beteiligungen selbst und die Fähigkeiten und Kompetenzen der Beteiligungsverwaltung als erklärende Faktoren für die Umsetzung von Instrumenten des Beteiligungscontrollings identifiziert.34 Auch Günther und Niepel sowie Schwarting weisen darauf hin, dass konkrete jahresbezogene Handlungs- bzw. Unternehmensziele für einzelne kommunale Unternehmen in Form von Zielvorgaben eher selten sind bzw. das Beteiligungscontrolling in der kommunalen Praxis nur eine untergeordnete Rolle spielt. Die vorliegende Untersuchung möchte vor diesem Hintergrund einen praktikablen Ansatz des Beteiligungscontrollings für die spezifische Gruppe kommunaler Wohnungsunternehmen entwickeln.35 Die kommunale Praxis der Steuerung von Wohnungsunternehmen unterscheidet sich stark von den Prinzipien einer zielorientierten, am NSM ausgerichteten Unternehmenssteuerung.36 Die Vereinbarung konkreter finanzieller und sachbezogener (d.h. wohnungswirtschaftlicher) Zielvorgaben für diese Unternehmen ist nur in wenigen Kommunen gelebte Praxis. Formalisierte Steuerungsansätze finden sich eher in großen Kommunen mit einem leistungsfähigen Verwaltungsapparat. Demnach bestehen gerade in kleineren Kommunen erhebliche finanzielle und rechtliche Risiken. Daraus ergibt sich die Notwendigkeit, ein einfaches, aber dennoch praktikables Steuerungsinstrument zu entwickeln, welches in den verschiedenen Phasen des Controllingprozesses genutzt werden kann. Kommunale Wohnungsunternehmen stellen im Portfolio kommunaler Gesellschaften eine wesentliche Gruppe dar. Wohnungsunternehmen sind im Allgemeinen in den Bereichen Bau und Verkauf von Immobilien sowie Hausverwaltung und Hausbewirtschaftung tätig.37 Als spezielle Gruppe der Wohnungswirtschaft verfolgen kommunale Wohnungsunternehmen insbesondere das Ziel, Bevölkerungsgruppen mit besonderen Problemen (z.B. Obdachlose, Haushalte mit Mietschulden, Haushalte mit sozialen Handicaps oder begrenztem Einkommen) mit bezahlbarem Wohnraum zu versorgen.38 Wie eine bundesweite Befragung zeigt, steht für die Kommunen weniger die Profitabilität und die Ausschüttung für den kommunalen Haushalt als vielmehr Oelmann/Trumpp/Günther, Performance Measurement für kommunale Wohnungsunternehmen 27 Busch/Lasarzik/Heiling 2009, S.438. 28 Deutscher Städtetag 2017, S.9. 29 Simons 1995, S. 5, Malmi/Brown 2008, S. 290. 30 Coenenberg et al. 2016, S. 36ff. 31 Malmi/Brown 2008, S.291ff. 32 KGSt 1995, S. 28f. 33 Grohs 2012, S. 124. 34 Hengel 2012, S. 50f. 35 Günther/Niepel 2006, S. 323; Schwarting 2013, S. 199f.. 36 BMVBS 2011, S. 2. 37 Birkner/Bornemann 2010, S. 62. 38 BMVBS 2011, S. 131. »Vor allem wird deutlich, dass in vielen Kommunen der Wille zur Einführung von Controllinginstrumenten besteht, es aber an der Umsetzung mangelt.« die Stadt- und Quartiersentwicklung sowie die soziale Wohnungsversorgung im Vordergrund.39 Da Wohnraum praktisch immer benötigt wird, handelt es sich um eine Branche mit hoher Stetigkeit. So weisen die Kernaktivitäten der Immobilienwirtschaft auch über Krisenzeiten hinweg einen nahezu gleichbleibenden Verlauf auf.40 Das als Regionalisierung bezeichnete Phänomen des Nebeneinanderliegens von schrumpfenden ländlichen Regionen und wachsenden (Groß-)Städten spielt vor allem in den neuen Bundesländern eine sehr große Rolle.41 Rückbau und Siedlungskonzentration werden daher in diesen Regionen mittelfristig eine wichtige Zielstellung sein.42 Ebenso ist die demographische Spreizung des Immobilienportfolios von Bedeutung, um sowohl den Anforderungen junger Familien als auch dem wachsenden Bedarf an altersgerechtem Wohnen gerecht werden zu können. Der regionale Wohnungsmarkt in Sachsen kann zudem als heterogener Markt klassifiziert werden. Auf der einen Seite besteht eine hohe Nachfrage in und um die Oberzentren und auf der anderen Seite zeigen sich mit Blick auf die kommunalen Wohnungsunternehmen hohe Leerstände im ländlichen Raum, die deutlich höher als der bundesdeutsche Durchschnitt sind.43 Charakteristisch für kommunale Wohnungsunternehmen in den neuen Bundesländern, und damit auch in Sachsen, ist ein durch den planwirtschaftlichen Wohnungsbau zur Zeit der DDR geprägtes Immobilienportfolio. Im Zuge der Privatisierung der Wohnungsbestände und der Entschuldung der Kommunen wurden am Anfang der 1990er Jahre vielerorts kommunale Wohnungsunternehmen gegründet und diesen das Vermögen nebst Schulden übertragen bzw. zugeordnet.44 Der Wohnungsbestand wurde grundlegend saniert, ohne strukturelle Veränderungen vorzunehmen. In vielen dieser Unternehmen steht Anfang der 2020er Jahre der nächste umfassende Investitionszyklus an. Vor diesem Hintergrund gestalten sich die teilweise erheblichen Leerstände problematisch. Die umfassenden Investitionen der 1990er Jahre wurden großflächig in schrumpfenden Märkten getätigt, da fälschlicherweise von einem anhaltenden Wohnungsmangel ausgegangen wurde.45 Die Aufgaben kommunaler Wohnungsunternehmen insbesondere au- ßerhalb der großen Ballungszentren konzentrieren sich in diesem Kontext mittelfristig auf Investitionen in den Bestand, die Quartiersentwicklung und punktuellen Neubau zur Angebotsdifferenzierung, aber auch auf den Rückbau nicht mehr marktgerechter oder aus städtebaulicher Sicht problematischer Bestände.46 Um diesen Herausforderungen gewachsen zu sein, ist es wichtig, dass die kommunalen Wohnungsunternehmen als bedeutende Akteure auf den regionalen Märkten als leistungsfähige und zukunftsorientierte Unternehmen aufgestellt sind. Das setzt eine zielgerichtete Steuerung mit Hilfe des Beteiligungscontrollings voraus. Vorgehen und Datenauswahl der Studie Aus der Perspektive des Beteiligungscontrollings wurde im Sommer 2018 eine Studie zur Steuerung kommunaler Wohnungsunternehmen im Freistaat Sachsen durchgeführt, um die wirtschaftliche Situation der sächsischen Wohnungsunternehmen mit kommunalen Beteiligungen zu untersuchen. Für die Studie ergeben sich folgende Eckpunkte: Untersuchungsgegenstand ist die Steuerung kommunaler Wohnungsunternehmen im Freistaat Sachsen, mit dem Ziel der Ableitung eines kennzahlenbasierten Steuerungsinstruments und der Beurteilung der wirtschaftlichen Lage der betrachteten Unternehmen, wobei das Kennzahlensystem sowohl retrospektiv i.S. einer Kontrolle für die Analyse des Jahresabschlusses als auch zur Planung als Vorgabe im Wirtschaftsplan eingesetzt werden kann. Mit Hilfe des Kennzahlensystems müssen sich konkrete Maßnahmen für die einzelnen Gesellschaften ableiten lassen. Die Auswahl der Kommunen und ihrer kommunalen Wohnungsunternehmen erfolgte nach regionaler Verteilung im Freistaat Sachsen einerseits und nach der Größe der beteiligten Kommune, gemessen an der Einwohnerzahl im Untersuchungszeitraum, andererseits. Somit sollte gewährleistet sein, dass Einflüsse durch die Lage oder Größe des regionalen Wohnungsmarktes identifizierbar sind und somit eine sachgerechte Interpretation der Ergebnisse möglich ist. Insgesamt flossen die Daten 15 verschiedener sächsischer kommunaler Wohnungsunternehmen in die Untersuchung ein. Davon gelten vier Oelmann/Trumpp/Günther, Performance Measurement für kommunale Wohnungsunternehmen 39 BMVBS 2011, S. 1f. 40 Just et al. 2017, S. 10. 41 Banse et al. 2017, S. 15. 42 Sächsische Aufbaubank (SAB) 2017, S. 24f. 43 SAB 2017, S. 4. 44 Rieke 2015, S. 63f. 45 Pfeiffer et al. 2001, S. 35. 46 BMVBS 2011, S. 139. Nr. Ø Einwohnerzahl Kommune 2014-2016 Größenklasse Unternehmen Ø Anzahl Wohneinheiten 2014-2016 Marktanteil am Wohnungsmarkt in der Kommune 1 7.885 klein (bis 1.000 WE) 239 5,57 % 2 4.818 418 14,96 % 3 7.273 530 11,93 % 4 9.911 1.003 18,25 % 5 12.487 mittel (1.001 WE bis 2.000 WE) 1.032 12,61 % 6 14.906 1.260 12,95 % 7 9.559 1.365 25,57 % 8 15.171 1.456 16,58 % 9 9.543 1.472 24,95 % 10 24.276 groß (2.001 WE und mehr) 2.150 16,73 % 11 16.400 2.330 22,30 % 12 39.547 3.442 16,01 % 13 39.761 3.731 15,98 % 14 33.740 7.612 37,55 % 15 23.137 k.A. k.A. k.A. Median 14.906 - 1.411 16,30% Tab. 1: Überblick über die Wohnungsunternehmen in der Untersuchung 278 VM 6/2019 als kleine Unternehmen (bis 1.000 eigene Wohneinheiten), fünf als mittlere (1.001 bis 2.000 eigene Wohneinheiten) und fünf als große Unternehmen (über 2.000 eigene Wohneinheiten). Ein weiteres Unternehmen konnte keiner Größenklasse zugeteilt werden, da bis zum Abschluss der Untersuchung keine exakten Angaben zum eigenen Wohnungsbestand vorlagen. Die Angaben zur Größenklasse sind in Tabelle 1 zusammengefasst. Durchschnittlich befinden sich rund 1.400 Wohneinheiten (WE) im eigenen Bestand der betrachteten Wohnungsgesellschaften. Die Studie erhebt nicht den Anspruch der Repräsentativität für den Freistaat Sachsen, ist aber in der Lage als explorative Studie spezifische Einflussfaktoren zu untersuchen. Oelmann/Trumpp/Günther, Performance Measurement für kommunale Wohnungsunternehmen 47 Vgl. Coenenberg et al. 2018. 48 Vgl. Birkner/Bornemann 2010 sowie GdW Bundesverband deutscher Wohnungs- und Immobilienunternehmen e.V. 2016. 49 Der Median erscheint hier besser geeignet als der arithmetische Mittelwert, da Letzterer stark von Extremwerten einzelner Unternehmen gerade bei kleineren Stichproben beeinflusst wird. In der untersuchten Stichprobe betraf das insbesondere die folgenden Kennzahlen: langfristiger Verschuldungsgrad, Investitionen pro m2 Bestand, Verwaltungskostensatz, Mietrückstandsquote und Leerstandsquote. Geeignete Kennzahlen für die kommunale Wohnungswirtschaft wurden zum einen aufgrund von Empfehlungen in der Fachliteratur zur Jahresabschlussanalyse47 und aufgrund der Häufigkeit der Verwendung der Kennzahlen in den untersuchten Prüfberichten gewonnen. Die Kennzahlen decken die Bereiche Rentabilität, Vermögens- und Kapitalstruktur sowie Liquidität ab. Zum anderen wurden branchenspezifische Indikatoren aus den Bereichen Hausbewirtschaftung und Vermietungssituation ergänzend hinzugefügt, wie sie in der Fachliteratur empfohlen werden.48 Da es die Intention der Studie ist, ein einfaches, aber auch praktikables Steuerungsinstrument zur Anwendung im kommunalen Beteiligungscontrolling zu Kennzahl Formel Rentabilität Eigenkapitalrentabilität Jahresüberschuss Eigenkapital x 100 % Umsatzrentabilität Jahresüberschuss (Jahressollmiete ./. Erlösschmälerungen) x 100 % Vermögens- und Kapitalstruktur Eigenkapitalquote Eigenkapital Bilanzsumme x 100 % Langfristiger Verschuldungsgrad langfristiges Fremdkapital Eigenkapital Anlagenintensität Anlagevermögen Bilanzsumme Sachanlagenabnutzungsgrad kumulierte Abschreibungen des SAV zum 31.12. historische AHK des SAV zum 31.12. Fremdfinanzierungsquote des Anlagevermögens Fremdkapital Anlagevermögen x 100 % Langfristige Verbindlichkeiten zu Ist-Mieterlösen langfristige Verbindlichkeiten (Jahressollmiete ./. Erlösschmälerungen) Liquidität Anlagendeckungsgrad B (Eigenkapital + langfristiges Fremdkapital) Anlagevermögen Kapitaldienstdeckung (Tilgungen + Zinsaufwendungen zur Objektfinanzierung) (Jahressollmiete ./. Erlösschmälerungen) Hausbewirtschaftung Instandhaltungsaufwendungen pro m² Bestand Instandhaltungsaufwand Wohn- und Nutzfläche in m² Investitionen pro m² Bestand Investitionen Wohn- und Nutzfläche in m² Verwaltungskosten pro Wohnung (Verwaltungseinheit) (Personalkosten + (sachliche) Verwaltungskosten) Verwaltungseinheiten Vermietungssituation Durchschnittliche Netto- Monatsmiete pro m² Jahressollnettomiete / 12 Wohn- und Nutzfläche in m² Mietrückstandsquote Forderungen aus Vermietung (Jahressollmiete ./. Erlösschmälerungen) x 100 % Leerstandsquote leerstehende Wohneinheiten zum 31.12. Wohnungsbestand zum 31.12. x 100 % Leerstandsquote im vermietbaren Bestand leerstehende WE im vermietbaren Bestand zum 31.12. Wohnungsbestand zum 31.12. x 100 % Tab. 2: Zusammenfassung ausgewählter Kennzahlen für die Untersuchung entwickeln, soll die Anzahl der Kennzahlen soweit wie möglich reduziert werden. Identifizierte Kennzahlen, die sich als redundant erweisen, da sie keinen zusätzlichen Informationsgehalt liefern, sollen eliminiert werden. Dafür wurde eine Korrelationsanalyse aller identifizierten Kennzahlen durchgeführt und auf der deskriptiven Ebene die Aussage- und Prognosekraft der Einzelindikatoren beurteilt. Im Ergebnis entstand ein Kennzahlenset mit 17 Kennzahlen aus fünf Analyse- Bereichen: Rentabilität, Vermögens- und Kapitalstruktur, Liquidität sowie Hausbewirtschaftung und Vermietungssituation. In ihrer Zusammensetzung ergeben sie ein umfassendes Bild der wirtschaftlichen Lage der Unternehmen, das aus Jahresabschlussdaten gewonnen werden kann. Die Kombination von klassischen Jahresabschlussanalyse-Kennzahlen und branchenspezifischen Indikatoren ermöglicht die Identifikation konkreter Ansatzpunkte für die Steuerung der Wohnungsunternehmen. Die ausgewählten Kennzahlen und ihre Definitionen sind in Tabelle 2 zusammenfassend dargestellt. Einschränkend ist anzumerken, dass die Genauigkeit der anhand der Kennzahlen zu treffenden Aussagen stark von der Qualität und dem Umfang der zur Verfügung stehenden Daten abhängt. Die im folgenden Abschnitt getroffenen Aussagen basieren auf den Erkenntnissen, wie sie aus den vorgelegten Jahresabschlussdaten möglich sind. Zentrale Ergebnisse Die Darstellung der Studienergebnisse muss sich auf einen Gesamtüberblick beschränken. Dabei werden sowohl die Ergebnisse der einzelnen Kennzahlen bezogen auf die konkrete Stichprobe dargestellt als auch Aussagen in Abhängigkeit 279VM 6/2019 von der Größenklasse vorgenommen. Tabelle 3 fasst die Medianwerte der untersuchten Unternehmen bezogen auf die betrachteten Jahre für jede Kennzahl zusammen.49 Außerdem werden die Studienergebnisse für das Jahr 2016 nach den drei Größenklassen dargestellt. Die Rentabilität der untersuchten Wohnungsgesellschaften beträgt im Mittelwert rund ein Prozent bezogen auf die Eigenkapitalrendite sowie fast sechs Prozent bezogen auf die Umsatzrendite. Während bei den kleinen Wohnungsunternehmen beide Kennzahlen negativ sind, weisen mittelgroße und große Wohnungsunternehmen positive Werte aus. Generell sollte die Eigenkapitalrendite mindestens dem Zinssatz für langfristige Kapitalanlagen zuzüglich eines entsprechenden Risikoaufschlages entsprechen.50 Die Umsatzrentabilität spiegelt die markt- und kostenbezogene Ertragskraft des Unternehmens bzw. das Verhältnis von Aufwand zu Ertrag wider.51 Für beide Renditekennzahlen ergibt sich, je größer das Unternehmen, Kennzahl Median Gesamtstichprobe Median 2016 nach Größenklassen 2014 2015 2016 klein mittel groß Rentabilität Eigenkapitalrentabilität 0,90 % 1,56 % 0,57 % -0,41 % 2,06 % 1,52 % Umsatzrentabilität 6,49 % 6,42 % 4,42 % -3,73 % 5,97 % 6,62 % Vermögens- und Kapitalstruktur Eigenkapitalquote 50,00 % 52,60 % 54,07 % 57,20 % 39,01 % 69,72 % Langfristiger Verschuldungsgrad 0,772 0,746 0,717 1,040 1,354 0,343 Anlagenintensität 0,897 0,896 0,891 0,916 0,887 0,883 Sachanlagenabnutzungsgrad 0,432 0,463 0,477 0,431 0,501 0,462 Fremdfi nanzierungsquote des Anlagevermögens 52,52 % 50,41 % 49,00 % 46,67 % 66,08 % 32,23 % Langfristige Verbindlichkeiten zu Ist-Mieterlösen 2,619 2,418 2,300 3,045 2,601 1,066 Liquidität Anlagendeckungsgrad B 1,021 1,015 1,011 1,008 0,995 1,017 Kapitaldienstdeckung 0,467 0,439 0,406 0,525 0,374 0,365 Hausbewirtschaftung Instandhaltungsaufwendungen pro m2 Bestand 10,12 € 12,82 € 14,99 € 10,50 € 9,00 € 20,47 € Investitionen pro m2 Bestand 7,58 € 6,95 € 9,49 € 29,46 € 5,47 € 13,76 € Verwaltungskosten pro Wohnung (Verwaltungseinheit) 335,12 € 354,41 € 360,22 € 594,78 € 323,47 € 385,93 € Vermietungssituation Durchschnittliche Netto-Monatsmiete pro m2 4,47 € 4,52 € 4,58 € 4,44 € 4,82 € 4,63 € Mietrückstandsquote 0,98 % 0,64 % 0,56 % 0,74 % 0,85 % 0,50 % Leerstandsquote 10,26 % 9,37 % 11,64 % 16,23 % 11,67 % 7,17 % Leerstandsquote im vermietbaren Bestand 10,02 % 9,13 % 9,75 % 15,14 % 11,00 % 5,29 % Tab. 3: Zusammenfassung der Medianwerte für die untersuchten Unternehmen in den betrachteten Jahren desto größer ist die Rendite bezogen auf die erzielten Mieterlöse. Die Größeneffekte können u.a. auf Skaleneffekte bei den Kosten zurückgeführt werden. Außerdem korreliert die Größe des Unternehmens stark mit der Größe der jeweiligen Kommune. Aus den Kennzahlen im Bereich der Vermögens- und Kapitalstruktur wird ersichtlich, dass nur wenige der untersuchten sächsischen kommunalen Wohnungsunternehmen hoch verschuldet sind. Die kritischsten Werte weisen die kleinen und mittelgroßen Unternehmen auf. Der mittlere langfristige Verschuldungsgrad der untersuchten Wohnungsgesellschaften liegt mit rund 0,75 auf einem angemessenen Niveau. Erwartungsgemäß weisen alle Unternehmen eine sehr hohe Anlagenintensität auf, da die Bewirtschaftung des eigenen Immobilienvermögens den zentralen Unternehmensgegenstand darstellt. Bei dem unter dem Anlagevermögen erfassten Immobilienbestand handelt es sich um langfristig gebundenes und zumeist schwer liquidierbares Vermögen. Damit steigt die Wahrscheinlichkeit, dass es bei kurzfristigen Liquiditätsengpässen eines Wohnungsunternehmens zu verlustreichen Veräußerungen kommt.52 Strukturelle Anpassungen erfordern daher eine langfristige Perspektive. Der Zustand des Sachanlagevermögens, im Kern also der Immobilien, lässt sich zum Teil aus dem Sachanlagenabnutzungsgrad ableiten. Durchschnittlich liegt dieser für die untersuchten Unternehmen bei 0,46, d.h. 46 Prozent des Bestandes ist abgeschrieben bzw. bei linearer Abschreibung ist die Hälfte der Nutzungsdauer erreicht. Hierbei ist kein Größeneffekt erkennbar. Die Gesamtbeurteilung der Lage der betrachteten Wohnungsunternehmen anhand der Jahresabschluss-Kennzahlen führt zu einer insgesamt positiven Einschätzung. Deutliche Größeneffekte sind jedoch in den 50 Birkner/Bornemann 2010, S. 279. 51 Birkner/Bornemann 2010, S. 280. 52 Zumdick 2015, S.47. Oelmann/Trumpp/Günther, Performance Measurement für kommunale Wohnungsunternehmen 280 VM 6/2019 Bereichen Rentabilität und Verschuldung erkennbar, was Nachteile kleinerer Wohnungsunternehmen erkennen lässt. Für eine tiefgründigere Einschätzung zur Lage der Unternehmen sowie deren Zukunftsfähigkeit bedarf es der Ermittlung weiterer, branchenspezifischer Kennzahlen, aus denen spezifische Ansatzpunkte zur Unternehmenssteuerung abgeleitet werden können. Um die Attraktivität der Wohnungen für die Bestandsmieter zu erhalten und neue Mieter zu gewinnen, sollten die Gebäude durch regelmäßige Instandhaltungsmaßnahmen in einem neuwertigen Zustand erhalten werden. Darüber hinaus sind in regelmäßigen Abständen Investitionen erforderlich, um den Standard zu heben bzw. strukturelle Anpassungen am Immobilienportfolio vorzunehmen. Umfangreiche Investitionsoder Instandhaltungsmaßnahmen des Wohnungsbestandes sind jedoch auch vor dem Hintergrund des Kapitalbedarfs zu bewerten. Es gilt daher Investitions- und Instandhaltungsmaßnahmen in einem angemessenen Umfang durchzuführen. Die jährlichen Instandhaltungsaufwendungen pro Quadratmeter liegen für die untersuchten Unternehmen bei ca. 13 EUR.53 Investitionen in den Bestand senken den Sachanlagenabnutzungsgrad und erhöhen die Attraktivität der Immobilien, binden jedoch auch freie liquide Mittel oder erfordern den Einsatz von Fremdkapital. Die untersuchten Unternehmen investieren im Mittel rund acht Euro pro Jahr und Quadratmeter des Bestandes, wobei die mittelgroßen Unternehmen mit nur rund 5,50 EUR/m2 am wenigsten in den eigenen Bestand investieren. Zu berücksichtigen ist jedoch, dass einmalige Effekte bzw. einzelne Unternehmen die Ergebnisse an dieser Stelle eventuell beeinflussen. Im Bereich der Hausbewirtschaftung ist neben der Investitions- und Instandhaltungstätigkeit der Verwaltungskostensatz eine entscheidende Kennzahl zur Messung der Wirtschaftlichkeit der Verwaltungstätigkeit. Die Kennzahl wird zum einen durch die Personalkosten und die damit im Zusammenhang stehenden Sachkosten der Gesellschaften und zum anderen durch die Anzahl der Verwaltungseinheiten (VE) (z.B. Wohnung) des jeweiligen Unternehmens beeinflusst. Im Median liegt der Wert bei rund 350 Euro je Verwaltungseinheit. Gerade kleinere Unternehmen weisen deutlich höhere Kostensätze auf, was als Anhaltspunkt für Skaleneffekte gelten kann. Die Mehrzahl der untersuchten Unternehmen führen auch Fremdverwaltungen durch (z.B. für Eigentümergemeinschaften), was ebenfalls in die Anzahl der Verwaltungseinheiten einfließt. Neben der Kostenstruktur des Unternehmens ist die Vermietungssituation von grundsätzlicher Bedeutung für die strategische Ausrichtung eines Wohnungsunternehmens. Während die erzielten Netto-Monatsmieten je Quadratmeter und die Mietrückstandsquoten in einem angemessenen Bereich liegen, weist ein erheblicher Teil der untersuchten Wohnungsunternehmen hohe Leerstände auf. Der Leerstand gemessen am Anteil der leerstehenden Wohneinheiten am gesamten eigenen Wohnungsbestand lag im Median bei 10,4 Prozent, bei den kleinen Wohnungsunternehmen sogar bei 16,2 Prozent. Die Leerstandsquote beeinflusst maßgeblich einige der bereits vorgenannten Kennzahlen, insbesondere die Rentabilitätskennzahlen, und ermöglicht Rückschlüsse auf künftige Entwicklungen im Unternehmen. Eine hohe Leerstandsquote weist auf ein strukturelles Problem des Immobilienportfolios des kommunalen Wohnungsunternehmens hin. Insgesamt ergibt sich anhand der ausgewählten Kennzahlen für die explorativ untersuchten sächsischen kommunalen Wohnungsunternehmen ein differenziertes Bild. Während die klassischen Jahresabschluss-Kennzahlen bis auf einige Ausnahmen unauffällig sind, zeigen sich im Bereich der Hausbewirtschaftung und Vermietungssituation teils kritische Werte. Dieser Eindruck wird verstärkt, trägt man bspw. die Umsatzrenditen gegen die Leerstandsquoten in einem Portfolio ab. Unter Berücksichtigung eines Richtwertes von sieben Prozent als angemessene Leerstandsquote (siehe dazu die Ausführungen im nächsten Abschnitt) und der Annahme einer positiven Umsatzrendite wird deutlich, bei welchen Unternehmen Handlungsbedarfe bestehen.54 Beteiligungscontrolling für kommunale Wohnungsunternehmen Ziel der durchgeführten Untersuchung ist die Identifikation eines Kennzahlensets zur Steuerung kommunaler Wohnungsunternehmen. Das auf der Basis der Fachliteratur entwickelte Kennzahlensystem wurde mit Hilfe einer Studie ausgewählter sächsischer kommunaler Wohnungsunternehmen erprobt. Es hat sich gezeigt, dass die Kennzahlen ein umfassendes Bild der Vermögens-, Finanz- und Ertragslage sowie der spezifischen Erfordernisse zur Steuerung von Wohnungsunternehmen in den Bereichen Hausbewirtschaftung und Vermietungssituation liefern können. Anhand der spezifischen Ergebnisse für die untersuchten Unternehmen wird deutlich, dass sich mit den Kennzahlen Zusam- Abb. 1: Portfolio Umsatzrendite zu Leerstandsquote 53 Die jährlichen Instandhaltungsaufwendungen soll ten 6,00 EUR/m2 nicht unterschreiten. Dieser Wert wird bspw. vom Sächsischen Staats ministerium des Innern im Rahmen des Früh warnsystems für Wohnungsgesellschaften ver wendet. 54 Die Größe der Kreise bezieht sich auf die Anzahl der eigenen Wohneinheiten und soll so die Skaleneffekte verdeutlichen. Oelmann/Trumpp/Günther, Performance Measurement für kommunale Wohnungsunternehmen 281VM 6/2019 »Vor allem kleine Wohnungsunternehmen mit weniger als 1.000 WE weisen negative Renditen auf. Das ist zum einen auf die teils überproportionalen Verwaltungskosten und zum anderen auf die kleinen und teils mit spezifischen Problemen belasteten Immobilienbestände zurückzuführen.« menhänge zwischen den einzelnen Bereichen darstellen lassen (bspw. Einfluss der Kennzahlen der Vermietungssituation auf die Rentabilität) und so ein ganzheitliches Bild als Grundlage für das Beteiligungscontrolling möglich wird. Für die Unternehmenssteuerung aus der Sicht des Gesellschafters Kommune spielt die Rentabilität eine wichtige Rolle. Die Verzinsung des eingesetzten Kapitals sollte stets größer als eine risikoadäquate Alternativrendite sein. Näherungsweise kann diese als langfristiger Fremdkapitalzinssatz plus Risikoaufschlag für die Wohnungswirtschaft ermittelt werden. Schwankungen der Renditekennzahlen müssen auf außerordentliche Einflüsse hin, bspw. Buchgewinne aus dem Verkauf von Anlagevermögen, untersucht werden. Sinkt die Rendite kontinuierlich oder ist sie dauerhaft negativ, ist das ein Zeichen für strukturelle Schwierigkeiten des Unternehmens. Strukturelle Probleme stehen bei Wohnungsgesellschaften häufig im Zusammenhang mit dem Immobilienportfolio, der Marktentwicklung oder der Organisation des Unternehmens. Hier können die Kennzahlen aus den Bereichen Hausbewirtschaftung und Vermietungssituation weiteren Aufschluss geben. Gerade strukturelle Veränderungen im Immobilienportfolio lassen sich nur mittel- und langfristig umsetzen, weshalb eine aktive Steuerung dieser Kennzahlen mit Zielvorgaben von wesentlicher Bedeutung ist. Bei dauerhaft unterdurchschnittlichen oder gar negativen Renditen steigt das Risiko, dass die Kommune als Gesellschafter des Unternehmens Stützungsmaßnahmen durchführen muss. Gerade kleine und mittlere Kommunen gelangen so schnell an die Grenze ihrer Leistungsfähigkeit. Vor allem kleine Wohnungsunternehmen mit weniger als 1.000 WE weisen, wie die Studienergebnisse zeigen, negative Renditen auf. Das ist zum einen auf die teils überproportionalen Verwaltungskosten und zum anderen auf die kleinen und teils mit spezifischen Problemen belasteten Immobilienbestände zurückzuführen. Dabei handelt es sich teilweise auch um Immobilienbestände, die vor der Wende durch Volkseigene Betriebe (VEB) oder Landwirtschaftliche Produktionsgenossenschaften (LPG) errichtet wurden und eine sehr gleichförmige Struktur aufweisen. Häufig wurden mit der Übertragung auch Schulden in erheblichem Umfang von der Kommune auf die Gesellschaft übertragen, die noch heute bedient werden müssen. Diese Altschulden schränken die Handlungsfähigkeit der Unternehmen ein und erschweren eine angemessene Investitions- und Instandhaltungstätigkeit. Deshalb sollte die Kapitaldienstdeckung, d.h. der Anteil der um die Erlösschmälerungen reduzierten Jahressollmieten, der für den Kapitaldienst aufgewendet werden muss, nicht über 50 Prozent liegen. Das ist bei den meisten der untersuchten Unternehmen der Fall. Auch hier zeigen sich auffällige Werte besonders bei kleineren Unternehmen. Durch das Beteiligungscontrolling der Kommune sollten Optimierungsmöglichkeiten des Kreditportfolios genauso geprüft werden wie das Verhältnis der Tilgungsdauer zur rechnerischen Restnutzungsdauer des Anlagevermögens. Bestehen in diesen Bereichen keine oder nur eingeschränkte Gestaltungsmöglichkeiten, können diese Wohnungsunternehmen die strukturellen Probleme kaum aus eigener Kraft überwinden. Strukturelle Herausforderungen lassen sich zumeist auch aus den Kennzahlen der Vermögens- und Kapitalstruktur ableiten. Die Verschuldungsproblematik wird hier von den Ergebnissen der Studie gestützt. So ist der langfristige Verschuldungsgrad bei den kleinen und mittleren Unternehmen größer als eins. Hier bedarf es ganzheitlicher Konzepte zur Entschuldung dieser Unternehmen, die mit einer strukturellen Anpassung des Immobilienportfolios einhergehen sollten. Dabei sind die Struktur und Werthaltigkeit des Anlagevermögens von besonderer Bedeutung. Der durchschnittliche Sachanlagenabnutzungsgrad liegt in der Untersuchung insgesamt bei rund 50 Prozent, demnach ist die Hälfte des Anlagevermögens bereits abgeschrieben. Betrachtet man diese Ergebnisse im Zusammenhang mit den Instandhaltungsaufwendungen pro m2 lassen sich dezidierte Aussagen zu einem möglichen Investitions- und Instandhaltungsstau ableiten. Viele kommunale Wohnungsunternehmen in den ostdeutschen Bundesländern haben in den 1990er und 2000er Jahren umfassende Investitionsprogramme durchgeführt. Nach mehr als 20 Jahren steht nun der nächste Investitionszyklus bevor, der aufgrund der demografischen Entwicklung und der sich verändernden Anforderungen der Mieter häufig mit strukturellen Anpassungen des Bestandes einhergehen muss. Hierfür bedarf es ganzheitlicher und langfristig ausgerichteter Strategien und Konzepte. Ferner sollte im Zuge der Jahresabschlussanalyse immer auch die Werthaltigkeit des Anlagevermögens hinterfragt werden. In Abstimmung mit der Gesellschaft muss geprüft werden, inwiefern außerplanmäßige Abschreibungen aufgrund dauerhafter Wertminderung vorzunehmen sind. Konkrete Zielvorgaben für die Steuerung der Wohnungsunternehmen sind besonders auch im Bereich der Hausbewirtschaftung wichtig. Sowohl bei den Instandhaltungsaufwendungen als auch bei der Investitionstätigkeit sind im Ergebnis der Studie deutliche Unterschiede zwischen den Unternehmen und deutliche Schwankungen über die Jahre erkennbar. Aus Sicht des Beteiligungscontrollings ist hier die Steuerung über eine objektbezo- Oelmann/Trumpp/Günther, Performance Measurement für kommunale Wohnungsunternehmen 282 VM 6/2019 gene mittelfristige Investitions- und Instandhaltungsplanung unerlässlich. Gerade bei Unternehmen mit einer unterdurchschnittlichen Rentabilität und erhöhten Leerständen ist darauf zu achten, dass neben kontinuierlicher Instandhaltungstätigkeit ausreichend Kapital für Investitionen zur Verfügung steht, andernfalls sind strukturelle Anpassungen des Immobilienportfolios nicht möglich und die strukturellen Probleme werden weiter zunehmen. Die finanzielle Leistungsfähigkeit eines Wohnungsunternehmens kann auch durch zu hohe Verwaltungskosten im Verhältnis zur Anzahl der Verwaltungseinheiten eingeschränkt sein. Gerade bei kleinen Unternehmen wird dies durch die Studienergebnisse bestätigt. Hier sollte die Auslagerung der eigenen Verwaltungstätigkeit an ein anderes (kommunales) Wohnungsunternehmen im Sinne einer Geschäftsbesorgung geprüft werden. Die Studie zeigt, dass eine wirtschaftliche Verwaltungstätigkeit erst ab einer Größenordnung von rund 1.000 Verwaltungseinheiten möglich ist. Der Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern weist in seiner Untersuchung besonders auf das strukturelle Problem der Leerstände hin.55 Das bestätigt sich auch in dieser Untersuchung. Nahezu alle Unternehmen weisen Leerstände über den als moderat geltenden sieben Prozent aus.56 Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Unternehmen selbst einige Wohneinheiten als nicht vermietbar einstufen, so dass auch die Differenz zwischen der Leerstandsquote insgesamt und der Leerstandsquote im vermietbaren Bereich zu betrachten ist. Bei der letztgenannten Quote werden Einheiten, die entweder bereits zum Verkauf oder Abriss vorgesehen oder stark sanierungsbedürftig sind, nicht einbezogen. In der durchgeführten Studie sind allerdings keine wesentlichen Unterschiede zwischen beiden Kennzahlen erkennbar. Demnach sind die Unternehmen bemüht, nicht mehr vermietbare Einheiten entweder zu sanieren oder zurückzubauen bzw. zu veräußern. Hohe Leerstandsquoten können auf das regionale Marktumfeld (bspw. Bevölkerungsrückgang) oder auf die geringe Attraktivität der Immobilien zurückzuführen sein. Ursächlich ist die geringe Attraktivität häufig in unterlassener Instandhaltung und fehlenden Investitionen, weshalb die Leerstandsquoten immer auch im Zusammenhang mit der Investitions- und Instandhaltungstätigkeit gesehen werden müssen. Hier bedarf es ebenfalls einer aktiven Steuerung, um Trends frühzeitig zu erkennen und adäquate Maßnahmen einzuleiten. Mit der durchgeführten Studie sollte nicht nur ein praktikables Kennzahlenset zur Steuerung kommunaler Wohnungsgesellschaften erarbeitet werden, sondern gleichzeitig auch Richtwerte und Zielgrößen für die einzelnen Kennzahlen vorgegeben werden. Das soll dem Beteiligungscontrolling im Sinne eines Ratings ermöglichen, die wirtschaftliche Lage der eigenen Wohnungsgesellschaft einzustufen, Handlungsbedarfe zu erkennen und konkrete Ziele vorgeben zu können. Dafür erfolgt die Einordnung der Kennzahlen in drei Kategorien, die entweder keinen (grün) oder akuten Handlungsbedarf anzeigen (rot) bzw. in der mittleren Stufe weitere Analysen empfehlen (gelb). Das Rating basiert auf Richtwerten aus der Literatur,57 Vorgaben durch den Gesetzgeber58 oder aus dem Vergleich der ermittelten Werte für die Unternehmen der explorativen Studie. Die Ratingwerte sind in Tabelle 4 zusammengefasst. Dabei kann für eine erste Anwendung auch eine Ver- Kennzahl Rentabilität Eigenkapitalrentabilität 2 %, positive Tendenz 0 % x < 2 %, stagnierend oder abnehmend < 0 %, dauerhaft abnehmend Umsatzrentabilität 5 %, positive Tendenz 0 % x < 5 %, stagnierend oder abnehmend < 0 %, dauerhaft abnehmend Vermögens- und Kapitalstruktur Eigenkapitalquote 50 % 20 % x < 50 % < 20 % Langfristiger Verschuldungsgrad 1,0 1,0 < x 1,5 Tendenz abnehmend > 1,5 Anlagenintensität* 0,85 0,75 x < 0,85 < 0,75 Sachanlagenabnutzungsgrad 0,6 0,6 < x 0,8 > 0,8 Fremdfinanzierungsquote des Anlagevermögens 60 % 60 % < x 70 % > 70 % Langfristige Verbindlichkeiten zu Ist- Mieterlösen 6 6 < x 10 > 10 Liquidität Anlagendeckungsgrad B 1,1 1,0 x < 1,1 < 1,0 Kapitaldienstdeckung 0,5 0,5 < x 0,7 > 0,7 Hausbewirtschaftung Instandhaltungsaufwendungen pro m² Bestand** 10,00 € 6,00 € x < 10,00 € < 6,00 € Investitionen pro m² Bestand Tendenz steigend oder gleichbleibend abnehmende Tendenz keine Investitionen Verwaltungskostensatz pro Wohnung (Verwaltungseinheit) 300 € 300 € < x 350 € > 350 € Vermietungssituation Durchschnittliche Netto-Monatsmiete pro m² Im Korridor von +/- 10 % der ortsüblichen Vergleichsmiete Im Korridor zwischen +/- 20 % und +/- 10 % der ortsüblichen Vergleichsmiete weniger als 80 % des Durchschnittes der ortsüblichen Vergleichsmiete Mietrückstandquote 1,5 %, Tendenz abnehmend 1,5 % < x 2 % > 2% Leerstandsquote 7 % 7 % < x 10 % > 10 % Leerstandsquote im vermietbaren Bestand 5 % 5 % < x 10 % > 10 % Tab. 4: Zusammenfassung der Ratingwerte für die untersuchten Unternehmen (Legende: * Birkner/Bornemann 2010, S. 275; ** GdW Bundesverband deutscher Wohnungs- und Im mo bi lien unternehmen e.V. 2016 sowie Sächsisches Staatsministerium des Innern im Rahmen des Früh warn systems für Wohnungsgesellschaften) 55 Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern 2018, S. 134. 56 Vgl. Rink/Wolff 2015, S.316. 57 Bspw. Rink/Wolff 2015, S.316 zu den Leer standsquoten. 58 Bspw. Frühwarnsystem des Sächsischen Staatsmi nisteriums des Innern. Oelmann/Trumpp/Günther, Performance Measurement für kommunale Wohnungsunternehmen 283VM 6/2019 einfachung auf ein bis zwei Kennzahlen je Dimension erfolgen.59 Mit der Einführung des Kennzahlensets im Beteiligungscontrolling, der Erarbeitung individueller Zielvorgaben und der systematischen Überprüfung der Zielerreichung wird die Steuerung einer kommunalen Wohnungsgesellschaft im Sinne eines Controllingsystems möglich und kann aktiv gestaltet werden. Dazu empfiehlt sich auch die Integration entsprechender Ziele in das leistungsorientierte Vergütungssystem der Geschäftsführung. Um den größtmöglichen Nutzen mit der Anwendung eines Kennzahlensets zu erreichen, bedarf es einer sachgerechten Verwendung und einer zuverlässigen Datengrundlage. In der Jahresabschlussanalyse fehlt häufig eine ausreichende Datentiefe, so dass es zu Verzerrungen kommen kann. Deshalb sollte eine Festlegung der Buchungssystematik (Kontenrahmen Immobilienwirtschaft) mit Hilfe einer Beteiligungsrichtlinie durch den Gesellschafter erfolgen. Darin kann auch bestimmt werden, wie und in welchem Turnus die Kennzahlen zu berichten sind. Eine Integration in Wirtschaftsplan und Jahresabschluss stellt dabei die Mindestanforderung dar. Darüber hinaus empfiehlt sich eine unterjährige Berichterstattung (halbjährlich oder quartalsweise). Auf der Basis des Kennzahlensets lassen sich auch weitere strategische Steuerungsinstrumente für kommunale Wohnungsgesellschaften entwickeln. Dabei sollte es neben den rein wirtschaftlichen Kennzahlen auch um den Beitrag des Unternehmens zur Daseinsvorsorge gehen. Ein Beispiel hierfür ist die in der Literatur diskutierte „Stadtrendite“, die über eine rein monetäre Bewertung hinausgeht und den gesellschaftlichen Beitrag zur Stadtentwicklung hervorhebt.60 Als Instrument zur Verknüpfung von Finanz- und Leistungsdaten sei die Balanced Scorecard genannt, die auf den spezifischen wohnungswirtschaftlichen Kontext angepasst werden kann.61 Eine praktische Anwendung im Beteiligungscontrolling für kommunale Wohnungsunternehmen ist den Autoren derzeit nicht bekannt. Zusammenfassung Auf der Basis der Studienergebnissen konnte ein kennzahlenbasiertes Controllinginstrument für die Steuerung kommunaler Wohnungsunternehmen und deren Leistungsbeurteilung entwickelt werden. Das Kennzahlensystem ermöglicht die frühzeitige Identifikation von Risiken, eine erhöhte Transparenz der Tätigkeit kommunaler Beteiligungen und eine Ausrichtung an den strategischen Zielen der Kommune durch entsprechende Vorgaben.62 Die Steuerung kommunaler Wohnungsunternehmen wird dadurch verbessert und vereinfacht. Dafür ist der kontinuierliche Einsatz des Kennzahlensets erforderlich, um Einmaleffekte und zeitliche Einflüsse erkennen zu können. Darüber hinaus lassen sich die Kennzahlen sowohl in die Wirtschaftsplanung als auch in die Analyse des Jahresabschlusses integrieren. Ebenso können sie ein Instrument zur Ableitung von Zielvorgaben oder im unterjährigen Berichtswesen der Gesellschaften sein. Nicht zuletzt ist auf dieser Basis ein leistungsorientiertes Vergütungssystem für die Führungskräfte einer solchen Gesellschaft denkbar. Die Ergebnisse zeigen, dass das entwickelte Kennzahlenset aus 17 Kennzahlen geeignet ist, die Vermögens-, Finanz- und Ertragslage sowie die Hausbewirtschaftung und Vermietungssituation zu bewerten. Im Hinblick auf die Leistungsbeurteilung der untersuchten Unternehmen zeigen sich strukturelle Probleme, die häufig in hohen Leerstandsquoten, einem überdurchschnittlichen Kapitaldienst, zu hohen Verwaltungskosten und zu geringer Investitions- und Instandhaltungstätigkeit gründen. Diese strukturellen Herausforderungen bestehen vor allem bei den kleineren und mittleren Unternehmen. Es wird deutlich, dass vielen dieser Unternehmen die Ertragskraft fehlt, um den unmittelbar bevorstehenden nächsten Investitionszyklus aus eigener Kraft zu tätigen. Hier werden in einzelnen Fällen staatliche Eingriffe und Stützungsmaßnahmen erforderlich sein, um der wichtigen städtebaulichen Funktion und der öffentlichen Daseinsvorsorge auch in Zukunft gerecht werden zu können. Die Beurteilung der wirtschaftlichen Lage und Zielvorgaben einzelner Unternehmen sind dank der aus der Studie entwickelten Richtwerte und Zielgrößen möglich. Es liegt nun in der Verantwortung der Kommunen, wirksame Steuerungsinstrumente zu entwickeln, die mehr Transparenz über die wirtschaftliche Lage der kommunalen Unternehmen und die Ableitung fundierter Steuerungsentscheidungen ermöglichen. »Es liegt nun in der Verantwortung der Kommunen, wirksame Steuerungsinstrumente zu entwickeln, die mehr Transparenz über die wirtschaftliche Lage der kommunalen Unternehmen und die Ableitung fundierter Steuerungsentscheidungen ermöglichen.« 59 Nach Auffassung der Autoren sollten mindestens Umsatzrentabilität, Anlagenintensität, Sach anlagenabnutzungsgrad, langfristige Verbind lichkeiten zu Ist-Mieterlösen, Kapital dienstdeckung, Instand haltungsaufwendungen pro m2 Bestand, Verwaltungs kosten satz und Leer standsquote verwendet werden. Diese Einschätzung resultiert aus einer Kor re la tionsanalyse auf der Basis der Studien ergebnisse. 60 Heitzmann/Jost 2017, S. 353-369. 61 Vgl. Baum/Coenenberg/Günther 2013, S. 415ff. 62 Diese Punkte heben Papenfuß/Schaefer 2017 als we sentliche Ziele zur Erweiterung des Beteiligungs managements hervor. Oelmann/Trumpp/Günther, Performance Measurement für kommunale Wohnungsunternehmen 284 VM 6/2019 Literatur Ade, K. (2005): Beteiligungs-Controlling, in: Ade, K. (Hrsg.): Handbuch Kommunales Be teili gungsmanagement (2. Auflage), Stuttgart, S. 157-205. Banse, J. et al. (2017): Auswirkungen der demogra fischen Entwicklung auf den ostdeutschen Wohnungsmarkt. Gutachten im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie, Dresden. Birkner, M./Bornemann, L.D. (2010): Rechnungswesen in der Immobilienwirtschaft, Hamburg. Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (Hrsg.) (2011): Forschungen. Band 151. Strategien der Kommunen für ihre kom munalen Wohnungsbestände. 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Zusammenfassung

Die zielgerichtete Steuerung kommunaler Unternehmen gewinnt zunehmend an Bedeutung. Mit einem leistungsfähigen Beteiligungscontrolling sollen die Risiken begrenzt und die Transparenz über die wirtschaftliche Lage der Unternehmen erhöht werden. Kommunale Wohnungsunternehmen sind dabei eine wesentliche Gruppe öffentlicher Unternehmen im Beteiligungsportfolio vieler Städte und Gemeinden. Die explorative Studie für 15 kommunale Wohnungsunternehmen in Sachsen entwickelt einen ganzheitlichen kennzahlenbasierten Controllingansatz. Er eignet sich für die Integration in Jahresabschluss und Wirtschaftsplan sowie für ein unterjähriges Berichtswesen. Die Leistungsbeurteilung der untersuchten Unternehmen in Sachsen weist auf strukturelle Probleme gerade der kleinen und mittleren Unternehmen hin, die sich in hohen Leerständen und geringer Profitabilität widerspiegeln. Hier ist der Gesellschafter Kommune gefordert, ganzheitliche und langfristige Unternehmensstrategien zu entwickeln. Das im Rahmen der Studie entwickelte Kennzahlenset liefert dafür erste Ansatzpunkte.

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Abstract

From a practical and academic point of view the journal Verwaltung und Management (VM) contains reports about leadership and management, public service, structures and procedures, human resources development, IT in administration, IT systems, public finance, budget and accounting systems. It provides a professional forum for mutual exchange of ideas and experience to enhance efficiency and productivity in the public sector.

This journal addresses leaders and scholars in administration, social scientists, consultants, IT system houses and education centers.

Website: www.vum.nomos.de

Zusammenfassung

Die Zeitschrift berichtet aus praktischer und wissenschaftlicher Sicht über: Führung und Management, öffentliche Aufgaben, Aufbau- und Ablauforganisation, Personalentwicklung, Verwaltungsinformatik, EDV, öffentliche Finanzen sowie Haushalts- und Rechnungswesen. Für den Austausch von Vorschlägen und Erfahrungen, wie Leistungskraft und Produktivität im öffentlichen Sektor gesteigert werden können, stellt Verwaltung & Management ein kompetentes Forum dar.

Die Zeitschrift "Verwaltung & Management" wendet sich an Führungskräfte in Verwaltungen, Verwaltungs- und Wirtschaftswissenschaftler, Unternehmensberater, EDV- und Systemhäuser, Weiterbildungsinstitutionen.

Homepage: www.vum.nomos.de