Stefan Handke, Koordiniert entmachtet: Die Schwächung der BaFin durch den Ausschuss für Finanzstabilität in:

VM Verwaltung & Management, page 136 - 143

VM, Volume 19 (2013), Issue 3, ISSN: 0947-9856, ISSN online: 0947-9856, https://doi.org/10.5771/0947-9856-2013-3-136

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Koordiniert entmachtet: Die Schwächung der BaFin durch den Ausschuss für Finanzstabilität Stefan Handke Mit der Schaffung des „Ausschusses für Finanzstabilität“ wird per Gesetz ein Gremium errichtet, das die Zusammenarbeit der wichtigsten Behörden der deutschen Finanzmarktaufsicht stärken soll. Die positive Koordination zwischen dem Bundesministerium der Finanzen, der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) und der Deutschen Bundesbank soll dazu beitragen, dass die Stabilität des Finanzsystems erhöht wird. Im vorliegenden Beitrag wird die These vertreten, dass der „Ausschuss für Finanzstabilität“ und weitere gesetzliche Neuregelungen nicht nur auf die Verbesserung der Aufsicht ausgelegt sind, sondern überdies langfristigen strategischen Zielen von Ministerium und Zentralbank dienen. Mit der Reform der Finanzmarktaufsicht wird die BaFin in ihren Entscheidungsspielräumen beschnitten und zu einer nachgeordneten Behörde degradiert, der eher eine Unterstützungsfunktion für Finanzministerium und Bundesbank zugedacht ist, als einen aufsichtliche Prägung des deutschen Finanzmarktes. Einleitung Wahljahre sind in Deutschland willkommene Zeitpunkte für Reformen in der Finanzmarktpolitik. Vor der Bundestagswahl 2009 haben beinahe alle politischen Parteien grundlegende Veränderungen von Finanzmarktaufsicht und -regulierung angekündigt, um Verwerfungen wie in der Finanzmarktkrise 2008 künftig zu verhindern und die Stabilität des Finanzsystems zu erhöhen. Im Koalitionsvertrag 2009 schlugen sich die Wahlkampfversprechen in der Einigung nieder, die Struktur der deutschen Aufsicht effizienter gestalten 1 Koalitionsvertrag 2009, S. 74. 2 BMF 2013. 3 Handke 2012a. Verwaltung und Management 19. Jg. (2013), Heft 3, S. 136-143 136 zu wollen und Zuständigkeiten zwischen der Deutschen Bundesbank und der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) neu zu organisieren.1 Mit bis dahin nicht näher erläuterten Reformen sollten Koordinationsdefizite zwischen den Behörden behoben und Zuständigkeiten klarer geregelt werden. Im Jahr der Bundestagswahl 2013 stehen erneut finanzmarktpolitische Themen auf der politischen Agenda. Medienwirksam und wahlkampftauglich werden weitreichend Regulierungsmaßnahmen für den deutschen Bankensektor angekündigt, die nicht nur die Schaffung eines Trennbankensystems und die Begrenzung von Bonuszahlungen beinhalten, sondern auch sogenannte Bankentestamente, die eine kontrollierte Abwicklung insolventer Institute gewährleisten sollen.2 In welcher Form diese Pläne nach der Bundestagswahl tatsächlich umgesetzt werden, bleibt mithin offen und ist abhängig von strategischen Überlegungen und Aushandlungen im politischen Prozess. Der Reformversuch in der Finanzmarktaufsicht dient hierbei als warnendes Beispiel, denn die 2009 angekündigten grundlegenden Strukturveränderungen sind wegen politischer Widerstände und aufgrund der Einflussnahme von Interessengruppen in den zurückliegenden Jahren weitgehend ausgeblieben. Von den öffentlich debattierten Vorhaben, die BaFin vollständig oder teilweise in die Deutsche Bundesbank zu integrieren, ist nicht viel übrig geblieben.3 Das Ergebnis mehrjähriger Verhandlungen zwischen den wichtigsten Akteuren der Finanzmarktpolitik ist vielmehr das 2012 verabschiedete „Gesetz zur Stärkung der deutschen Finanzaufsicht“ (FinStabGEG), das eine Reihe von Änderungen in bestehenden Gesetzen mit sich bringt und mit dem „Finanzstabilitätsgesetz“ (FinStabG) eine zusätzliche Rechtsnorm schafft. Kernelement des Gesetzes ist die Neuregelung der Kooperation und Koordination zwischen Bundesministerium der Finanzen (BMF), Deutscher Bundesbank und BaFin auf Grundlage fester Verfahrensregeln. Vor dem Hintergrund des vorausgegangen politischen Entscheidungsprozesses zu einer Reform der deutschen Finanzmarktaufsicht wird in diesem Beitrag untersucht, welche neuen Koordinationsmechanismen durch das Finanzstabilitätsgesetz geschaffen werden und welche Wirkungen durch diese zu erwarten sind. Dabei wird auch die Frage aufgeworfen, inwiefern die Mechanismen der horizontalen und vertikalen Koordination die Problemlösungsfähigkeit von BMF, BaFin und Bundesbank verbessern und Dr. Stefan Handke Referent für Akkreditierung, ACQUIN e.V. Bayreuth »Die spezialisierte, arbeitsteilige deutsche Finanzmarktaufsicht hatte zu einer fragmentierten Wahrnehmung des Finanzsektors geführt.« Handke, Koordiniert entmachtet: Die Schwächung der BaFin durch den Ausschuss für Finanzstabilität 137VM 3/2013 welches Gewicht strategische Elemente der Verwaltungssteuerung besitzen. Die Organisationsreformen werden dabei aus analytischer Perspektive als Organisationswandel im Sinne situativer Verwaltungsführung verstanden.4 Im vorliegenden Beitrag wird die These vertreten, dass der zu Jahresbeginn 2013 eingerichtete „Ausschuss für Finanzstabilität“ (§ 2 FinStabG) auf die Verbesserung der Aufsicht durch positive Koordination ausgelegt ist, dabei aber auch gezielt die Position der BaFin im Verhältnis zu Bundesbank und BMF schwächen soll. Dies folgt den strategischen Zielen von Politik, Ministerium und Zentralbank, die seit der Gründung der BaFin das aus deren Sicht allzu autonome Handeln der Behörde verhindern wollten. Die Finanzkrise hatte einen geeigneten Anlass geboten, die Struktur der Finanzaufsicht in einem gro- ßen Reformschritt so umzugestalten, dass die BaFin faktisch aufgelöst worden wäre. Nachdem diese Bemühungen aufgrund von Widerständen jedoch scheiterten, wurden auf weniger aufsehenerregende Weise die Unabhängigkeit und der Einfluss der BaFin beschnitten. Die Beschlüsse sind zwar weniger tiefgreifend als die intendierten Pläne, stellen aber dennoch einen Schritt in die von Regierung und Zentralbank gewünschte Richtung dar. Entsprechend dem situativen Ansatz ist die Aufsichtsreform damit einerseits als Organisationsanpassung an veränderte Umweltanforderungen zu sehen, andererseits als Maßnahme der Verwaltungssteuerung. Dies wird im Folgenden in fünf Schritten gezeigt. Nach einer Charakterisierung des deutschen Systems der Finanzmarktaufsicht werden Defizite in der Aufsichtsarbeit beleuchtet, die im Zuge der Finanzkrise deutlich wurden und die in der Folge zu Reformplänen geführt hatten. Diese sollten Abstimmungsprobleme lösen, fanden allerdings keine Mehrheit. Daran anknüpfend werden die 2012 beschlossenen Strukturanpassungen der Aufsicht analysiert und im Hinblick auf den Aspekt der Koordination bewertet. Abschließend erfolgt eine konzeptionelle Einordnung der Reformen anhand des Situativen Ansatzes, durch den die gesetzlichen Neuregelungen als Instrumente zur Verbesserung der politikfeldspezifischen Problemlösungskapazität und als Maßnahmen zur Verwaltungssteuerung erklärt werden. Finanzmarktpolitik in Deutschland Das deutsche System der Finanzmarktaufsicht Die Finanzmarktaufsicht ist mit den dazugehörigen Behörden verantwortlich für die Überwachung und Durchsetzung, sowie teilweise für die Formulierung von regulatorischen Vorschriften für den Finanzsektor. Die deutsche Finanzmarktaufsicht wird in erster Linie durch die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) – als weisungsgebundener Behörde im Geschäftsbereich des Finanzministeriums – und die Deutsche Bundesbank wahrgenommen. Während die Allfinanzsaufsichtsbehörde BaFin für die Aufsicht über Versicherungen und den Wertpapierbereich allein zuständig ist, teilt sie sich entsprechend dem Kreditwesengesetz (§ 7 KWG) die Aufsicht über Banken mit der Deutschen Bundesbank, in deren Kompetenz die Vor-Ort-Prüfung von Instituten liegt. Vor allem die für die Markt- und Solvenzaufsicht zuständige BaFin, war seit 2009 wegen der Insolvenzen der Institute IKB und Hypo Real Estate (HRE) unter Druck geraten. Weitaus geringerer Kritik sahen sich die Deutsche Bundesbank und das Finanzministerium ausgesetzt, obwohl bei diesen gravierende Versäumnisse im Vorfeld der Finanzkrise zu erkennen waren.5 Allerdings wurden nicht nur bei den jeweiligen Akteuren, sondern vor allem in deren Zusammenwirken Defizite festgestellt, die in schlechter Koordination und einem mangelnden Informationsaustausch zum Ausdruck kamen. Die spezialisierte, arbeitsteilige deutsche Finanzmarktaufsicht hatte zu einer fragmentierten Wahrnehmung des Finanzsektors geführt, durch die Probleme einzelner Institute und übergreifende Risikobereiche nicht oder zu spät erkannt wurden. Diese Erkenntnisse waren die vordergründige Rechtfertigung für eine Reform der Aufsichtsstrukturen, die zu einer Verbesserung der Koordination zwischen BMF, BaFin und Bundesbank beitragen sollte. Die Phänomene der selektiven Perzeption und der vorrangigen Berücksichtigung von Belangen des eigenen Verantwortungsbereichs sind im Konzept der negativen Koordination beschrieben.6 Organisationen – z.B. Ministerien oder Aufsichtsbehörden – arbeiten hierbei zunächst ohne Einbeziehung der Interessen anderer Akteure und ohne deren Beteiligung an Problemlösungen. Dies hat zur Folge, dass nicht immer optimale, sondern eher nicht-störende Lösungen als Ergebnis erzielt werden. Im Finanzbereich wurden Entscheidungen von BMF und BaFin auf der Grundlage von schlechten oder unzureichend verarbeiteten Informationen getroffen, so dass Maßnahmen der Aufsicht wirkungslos blieben.7 Mit den Reformplänen wurde daher die bessere Vernetzung der aufsichtsrelevanten Informationen und Einschätzungen angestrebt. Von negativer Koordination sollte also zu positiver Koordination übergegangen werden, die grundsätzlich darauf abstellt, im Kreise 4 Pitschas 1982. 5 Deutscher Bundestag 2009. 6 Scharpf 1993. 7 Deutscher Bundestag 2009. Handke, Koordiniert entmachtet: Die Schwächung der BaFin durch den Ausschuss für Finanzstabilität VM 3/2013138 aller betroffenen Behörden von Beginn an gemeinsame Lösungen zu erarbeiten.8 Die Bemühungen, das beste Ergebnis zu erzielen, bringen jedoch höhere Kosten der Abstimmung mit sich, die angesichts begrenzter Zeit und Informationsverarbeitungskapazitäten erheblich sein können.9 Mit den Reformvorschlägen in den ersten Jahren nach der Krise sollte die positive Koordination vor allem durch die Integration von Zuständigkeiten erfolgen, um interorganisationale Abstimmungsprozesse zu vermeiden. Erste Reformpläne für die Finanzaufsicht ab 2009 Mit dem Verweis auf den Verbesserungsbedarf der Koordination in der Finanzaufsicht, wurden strukturelle Aufsichtsreformen auf die politische Agenda gesetzt, die einen grundlegenden Umbau des bisher bestehen Systems vorsahen. Im Koalitionsvertrag der Bundesregierung aus CDU, CSU und FDP wurde 2009 vereinbart, die Bankenaufsicht bei der Deutschen Bundesbank zu konzentrieren und entsprechende Zuständigkeiten von der BaFin weg zu verlagern.10 Große Beachtung fanden in der sich anschlie- ßenden politische Debatte das sogenannte „Integrationsmodell“ der Deutschen Bundesbank und das „Holding-Modell“ des Finanzpolitischen Sprechers der CDU- Bundestagsfraktion, Leo Dautzenberg. Das von der Bundesbank favorisierte Integrationsmodell sah vor, die Aufsicht über alle Finanzbereiche vollständig in die Bundesbank zu integrieren.11 Dies wäre einer Auflösung der BaFin gleichkommen, die mit den Aufsichtssäulen für Versicherungen, Banken und Wertpapierhandel in die Strukturen der Bundesbank überführt worden wäre. Das Interesse der Bundesbank an einer solchen Lösung war nicht nur aus funktionalen, sondern auch aufgrund strategischer Überlegungen erklärbar. Personelle Überkapazitäten der Zentralbank hatten einen Rechtfertigungsdruck erzeugt, dem dadurch begegnet werden sollte, dass die Bundesbank sich selbst neue Aufgabenbereiche erschließt, so zum Beispiel die Zuständigkeit für die gesamte Finanzmarktaufsicht. Mit dem Holding-Modell sollte ebenfalls die komplette Zuständigkeit der Ba- Fin in die Bundesbank verlagert werden, allerdings mit einem Fortbestehen der Säulenstruktur der einzelnen Aufsichtsbereiche. Nach dem Plan von CDU und CSU sollte eine dreisäulige Bundesbankholding geschaffen werden, in der die BaFin als eine Säule mit der vollständigen Aufsichtskompetenz über Banken, Versicherungen und Wertpapierhandel erhalten würde.12 Da jedoch die BaFin-Säule weiterhin unter der Fachaufsicht des BMF stehen sollte, verweigerte sich die Bundesbank diesem Modell. Mit den diskutierten Varianten hätte die Aufsicht dadurch effizienter gestaltet werden können, dass sie von einer einzigen Behörde wahrgenommen worden wäre. Auf diese Weise wären interorganisationale Informationsverluste und fragmentierte Problemperzeptionen vermindert worden, so dass aufsichtliche Maßnahmen gezielter hätten ergriffen werden können. Die Reformpläne, die keineswegs nur eine funktionale Stoßrichtung, sondern auch eine politisch-strategische Intention hatten, scheiterten jedoch am Widerstand zentraler Akteure aus Politik, Verwaltung und Industrie.13 Neben der Reaktion auf tatsächliche Schwächen des Aufsichtssystems sollten im Zuge der Reformen auch Verselbständigungstendenzen der BaFin korrigiert werden, die in Politik und Ministerium seit Gründung der BaFin mit Skepsis verfolgt worden waren.14 Die Finanzmarktkrise hatte unter anderem deutlich gemacht, dass das BMF den eigenen Ansprüchen nicht gerecht werden konnte, das Politikfeld und die wichtigste Aufsichtsbehörde in seinem Verantwortungsbereich adäquat zu steuern. Dies galt nicht nur für die akute Krisenbewältigung, für die das Ministerium die externe Unterstützung von Rechtsanwaltskanzleien in Anspruch nehmen musste, sondern auch für den Normalbtrieb der Aufsichtsarbeit. Die Gründe hierfür sind vornehmlich in der unzureichenden Ressourcenausstattung des BMF zu suchen, die die Wahrnehmung der ministeriellen Fachaufsicht über die BaFin erschwerte. 15 Diese Bewertung war Anlass für das BMF, um alarmiert zu reagieren und die Behörde mit ihrem dominant auftretenden Präsidenten Jochen Sanio in die Schranken zu weisen.16 Neben der Lösung objektiver Problem wurde die Krise daher als günstige Gelegenheit angesehen, eine unbequeme Behörde in ihrem Handlungsspielraum zu begrenzen. Nachdem dieser Versuch nicht erfolgreich abgeschlossen werden konnte, blieb als Kompromiss lediglich ein Zehn-Punkte-Programm übrig, das von der Regierungskoalition Ende 2010 vereinbart worden war. Dieses stellte eine Grundverständigung darüber her, die mikroprudentielle Aufsicht zu stärken und eine makroprudentielle Aufsicht im Verantwortungsbereich der Bundesbank zu entwickeln.17 Im Gegensatz zu einer institutsbezogenen mikroprudentiellen Aufsicht berücksichtigt die makroprudentielle Aufsicht das Finanzsystem als Gesamtheit 8 Becker 1989, S. 663. 9 Bogumil/Jann 2009. 10 Koalitionsvertrag 2009, S. 74. 11 FTD 2010. 12 Wallstreet-Online 19.03.2010. 13 Handke 2012a. 14 Handke 2010. 15 Handke 2012b. 16 Eigendorf/Jost/Seibel 2007; Handke 2011. 17 Dautzenberg/Kalb/Meister 2010. »Die Reformpläne, die keineswegs nur eine funktionale Stoßrichtung, sondern auch eine politisch-strategische Intention hatten, scheiterten am Widerstand zentraler Akteure.« und konzentriert sich weniger auf betriebliche als auf systemische Risiken. Mit dem Ziel eine makroprudentielle Überwachung einzuführen, war der sachlich geboten Teil der Aufsichtsreform erhalten geblieben. Die strategischen Interessen von Politik, BMF und Bundesbank waren jedoch in den zehn Punkten nicht mehr zu erkennen. Organisationsanpassungen im „Gesetz zur Stärkung der deutschen Finanzaufsicht“ Die Ergebnisse des Zehn-Punkte-Programms von 2010 wurden zwei Jahre später mit dem „Gesetz zur Stärkung der deutschen Finanzaufsicht“ in rechtsverbindliche Normen gefasst, die zum einen den funktionalen Anforderungen an die Aufsicht Rechnung tragen, zum anderen aber auch – nun wieder erkennbar – dem strategischen Ziel dienen, die Autonomie der BaFin deutlich zu begrenzen. Begünstigt wird dieses Vorhaben gleichzeitig durch personelle Veränderungen innerhalb der Behörde. Während Präsident Sanio 2012 in den Ruhestand ging, wurden die wichtigen Exekutivdirektoren für Banken und Versicherungen, Sabine Lautenschläger und Thomas Steffen, in die Bundesbank bzw. das BMF abgeworben.18 Die Nachbesetzungen erfolgten mit gro- ßen zeitlichen Verzögerungen, so dass die Leitungsebene der BaFin insgesamt eine erhebliche Schwächung erlebte.19 Der personelle Umbau und die rechtliche Umrahmung wirken sich für die BaFin insgesamt ungünstig aus und verweisen die Behörde auf eine Position als zuliefernden und unterstützenden Apparat von BMF und Bundesbank. Die gesetzlichen Neuregelungen der Finanzaufsicht zielen in ihrer Begründung erwartungsgemäß nicht offen auf die Schwächung der BaFin, sondern auf eine Verbesserung der Aufsicht ab.20 Koordinationsprobleme in der Zusammenarbeit zwischen BaFin und Bundesbank werden als Kernproblem ausgemacht, das die Bewältigung der Finanzkrise erschwert hatte und das in einer Weise zu korrigieren ist, dass „auch bei schwierigen Aufsichtsfragen […] eine einheitliche Sichtweise erreicht werden kann“21. Das Gesetz beinhaltet hierfür Aspekte der regulatorischen Ausgestaltungen in einzelnen Finanzsektoren, Veränderungen im bestehenden Finanzdienstleistungsgesetz (FinDAG) und schließlich die Schaffung eines „Ausschusses für Finanzstabilität“ (AFS). Im Bereich der mikroprudentiellen Aufsicht wird die BaFin damit auf den ersten Blick gestärkt, indem Sie Personal nun auch mit außertariflichen Zulagen beschäftigen kann (§ 10a FinDAG) und somit konkurrenzfähiger gegenüber Banken und Versicherungen als Arbeitgebern wird. Auch die Finanzierung der Behörde wird durch eine Ausweitung der Umlagefähigkeit von Kosten (§ 16a FinDAG) verbessert, so dass die Ressourcen für eine umfassende Aufsichtsarbeit gesichert werden. Bei einer Bewertung dieser Änderungen ist jedoch zu berücksichtigen, dass die ministeriellen Einflüsse auf die BaFin in Personalfragen ausgeweitet werden und damit ein zusätzliches Steuerungsinstrument gegenüber der Behörde geschaffen wird, denn sowohl das BMF als auch das Innenministerium müssen einer außertariflichen Zulage für einzelne Mitarbeiter explizit zustimmen. Eine zusätzliche Beschränkung der behördlichen Entscheidungsspielräume erfährt die BaFin durch die Regelung der Kooperation mit der Bundesbank bei der institutsbezogenen Aufsicht. In Fällen der Meinungsverschiedenheit der beiden Aufsichtsorgane bei der laufenden Überwachung wird dem BMF eine Letztentscheidungskompetenz eingeräumt (§ 4a FinDAG). Entscheidungsmacht wird auf diese Weise im Konfliktfall auf die ministerielle Ebene „hochgezont“22. Bemerkenswert ist hierbei, dass eine Entscheidung durch das Ministerium im Konfliktfall nur im Benehmen mit der Bundesbank zu erfolgen hat, nicht aber mit der BaFin, die damit in eine Position der relativen Schwäche gegenüber der Zentralbank und dem BMF gerückt wird. Nicht nur in der mikroprudentiellen, sondern auch in der makroprudentiellen Aufsicht erhält die BaFin eine nachrangige Funktion, in der sie weniger als starke Allfinanzaufsichtsbehörde eingebunden ist, als vielmehr als zuliefernde Organisation von Bundesbank und BMF. Das Mandat für die Überwachung der gesamten Finanzstabilität ermächtigt in besonderem Maße die Bundesbank zu Maßnahmen, die weit über ihren bisherigen Aufgabenbereich hinausgehen. War sie als Zentralbank bislang für die Vor-Ort-Prüfung von Banken zuständig, erstreckt sich ihr Kompetenzbereich nun auch auf die Wertpapier- und Versicherungsbranche, also auf den Verantwortungsbereich der Ba- Fin. Bundesbank und BaFin sind durch § 4 FinStabG verpflichtet, sich gegenseitig mit allen aufsichtsrelevanten Informationen und Einschätzungen zu versorgen. Darüber hinaus kann die Bundesbank aber auch direkt Wirtschafts- und Handelsdaten von finanziellen Kapitalgesellschaften (§ 5 FinStabG) in Deutschland anfordern, wenn die BaFin diese nicht zur Verfügung stellen kann. Gerade diese Regelung versetzt die Bundesbank in die Lage, für Lagebeurteilungen nicht auf die BaFin angewiesen zu sein und bei Banken und Versicherungen selbst Daten erheben zu können, was bei letzteren für Unmut 18 Schrörs/Luttmer 2011. 19 Capital 2012. 20 Deutscher Bundestag 2012a. 21 Ebd. 22 Bogumil/Jann 2009, S.143. Handke, Koordiniert entmachtet: Die Schwächung der BaFin durch den Ausschuss für Finanzstabilität »Der personelle Umbau und die rechtliche Umrahmung wirken sich für die BaFin insgesamt ungünstig aus und verweisen die Behörde auf eine Position als zuliefernden und unterstützenden Apparat von BMF und Bundesbank.« 139VM 3/2013 aufgrund möglicherweise doppelter Belastungen führt.23 Unabhängig von den Befindlichkeiten der Finanzbranche werden mit dem Informationsrecht der Bundesbank die Alleinzuständigkeiten der BaFin im Versicherungs- und Wertpapiersektor aufgehoben und die Wirkungsbereiche der Bundesbank ausgedehnt, ohne dass hierfür eine ministerielle Kontrolle vorgesehen ist, wie sie durch die Fachaufsicht über die BaFin besteht. Neben dem Neuzuschnitt von Kompetenzen, ist das Kernelement des makroprudentiellen Aufsichtssystems die Weiterentwicklung des 2006 gegründeten „Ständigen Ausschusses für Finanzmarktstabilität“ zum „Ausschuss für Finanzstabilität“. Der im Verantwortungsbereich des BMF angesiedelte Ausschuss hat die Aufgabe, „für die Finanzstabilität maßgebliche Sachverhalte“ (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 FinStabG) zu erörtern, die Zusammenarbeit der Aufsichtsbehörden zu stärken und Warnung oder Empfehlungen zu beschließen, „um Gefahren für die Finanzstabilität abzuwehren“ (§ 3 Abs. 2 FinStabG). Dem AFS gehören jeweils drei Vertreter von BMF, BaFin und Bundesbank an, die bei Beschlüssen über das gleiche Stimmgewicht verfügen. Warnungen und Empfehlungen, deren Adressaten die Bundesregierung, die BaFin oder andere Behörden sind (§ 3 Abs. 3 FinStabG), sollen einstimmig beschlossen werden, können aber nötigenfalls auch mit einfacher Mehrheit verabschiedet werden. In dem neuen Ausschuss setzt sich die Hierarchisierung der drei Institutionen weiter fort. Zwar führt eine Vertreter des BMF den Vorsitz, allerdings verfügt die Bundesbank über eine Vetoposition bei Entscheidungen über Warnung und Empfehlungen, die nicht gegen die Vertreter der Zentralbank beschlossen werden können (§ 2 Abs. 5 S. 3 FinStabG), und nimmt so eine herausgehobene Position ein. Die besondere Rolle der Bundesbank wird darüber hinaus untermauert, indem diese im Gegensatz zu BaFin und Bundesregierung selbst nicht explizit als Adressat von Empfehlungen im Gesetz erwähnt ist. Im Ausschuss wacht die Bundesbank allerdings über die Umsetzung der selbst erlassenen Empfehlungen (§ 3 Abs. 4 FinStabG). Ausschussempfehlungen erhalten somit für die Adressaten den Charakter von Anweisungen und werten die Bundesbank insbesondere Handke, Koordiniert entmachtet: Die Schwächung der BaFin durch den Ausschuss für Finanzstabilität gegenüber der BaFin erheblich auf. Durch die maßgebliche Befassung der Bundesbank mit allen Phasen der Aufsichtsarbeit von der Problemanalyse, über die Programmformulierung bis zur Kontrolle der Aufgabenerledigung, trägt die gesamte „Finanzstabilitätspolitik […] Merkmale eines selbstreferentiellen Systems“24, in dem die Kompetenzbündelung von der Allfinanzaufsichtsbehörde BaFin zu gro- ßen Teilen auf die Bundesbank verlagert wird. Die operative Aufsichtstätigkeit bleibt allerdings noch immer auf mehrere Behörden verteilt, so dass weiterhin wirksame Koordinationsmechanismen erforderlich sind. Die Wirkung der Mechanismen, die durch die Finanzaufsichtsreform institutionalisiert werden, ist daher in besonderer Weise unter dem Gesichtspunkt zu betrachten ob signifikant von negativer zu positiver Koordination übergegangen wird. Verbesserung der Koordination in der Finanzmarktaufsicht Durch das „Gesetz zur Stärkung der deutschen Finanzaufsicht“ löst die Bundesregierung im Mai 2012 teilweise ihr Versprechen aus dem Koalitionsvertrag von 2009 ein, das System der deutschen Finanzmarktaufsicht zu reformieren. Fraglich ist jedoch, ob mit dem Gesetz eine tatsächliche Verbesserung der Koordination in der deutschen Finanzmarktaufsicht und damit eine Stärkung des Aufsichtssystems einher geht oder ob nicht in erster Linie bestehende institutionelle Strukturen verfestigt und Machtpositionen einzelner Akteure der Finanzmarktaufsicht ausgebaut werden. Mit dem AFS wird ein Gremium errichtet, das die Zusammenarbeit der wichtigsten Behörden der deutschen Finanzmarktaufsicht durch positive Koordination stärken soll. Im Vergleich zum Vorgängergremium, dem „Ständigen Ausschuss für Finanzmarktstabilität“, werden daher die Aufgaben und internen Verfahrensregeln des Ausschusses erstmals gesetzlich geregelt, wodurch die bisher informale Koordination durch formale Koordinationsmechanismen ersetzt wird. Insbesondere die vorgesehenen Abstimmungsregeln dienen dabei jedoch auf den ersten Blick weniger der Verbesserung der Zusammenarbeit, als vielmehr der Stärkung der Position der Deutschen Bundesbank gegenüber der BaFin. Eine Bewertung, ob darüber hinaus auch positive Effekte für die Wirksamkeit der Aufsicht erreicht werden, ist erst in Zukunft durch einen Vergleich beider Ausschüsse möglich. Aussagen lassen sich aber bereits hinsichtlich ihrer Arbeitsweise und der angewandten Koordinationsmechanismen machen. Als Mechanismus für die Stärkung der Aufsicht wird der frühzeitige Informationsaustausch und die gemeinsame Betrachtung und Analyse von Finanzmarktentwicklungen angesehen, auf deren Basis konzertiert auf Probleme reagiert werden kann. Selektiver Perzeption und fragmentierter Bearbeitung der Regelungsbereiche des Finanzsektors soll durch den regelmä- ßigen und anlassbezogenen Austausch (§ 2 Abs. 4 FinStabG) von BMF, BaFin und Bundesbank entgegengewirkt werden. Durch die institutionalisierte und nicht 23 GDV 2012. 24 Remsperger 2012, S. 6. »In dem neuen Ausschuss für Finanzstabilität setzt sich die Hierarchisierung der drei Institutionen weiter fort.« VM 3/2013140 mehr informelle Behördenzusammenarbeit wird der Versuch unternommen, die frühzeitige und gemeinsame Problembewältigung und Programmerstellung in der Finanzmarktpolitik im Sinne positiver Koordination herzustellen. Dabei ist jedoch festzuhalten, dass nach Einschätzung der Bundesregierung auch der Ständige Ausschuss bereits die Aufgabe leisten konnte, einen vertieften „Austausch zu aktuellen Entwicklungen der Finanzmärkte und Risiken für die Finanzstabilität“ durch einen „[…] stetige[n] Informationsfluss, daran anknüpfende Folgenanalysen sowie eine fundierte Meinungsbildung“25 zu gewährleisten. Die Arbeitsweise der drei Behörden war also bereits seit der Etablierung des Ständigen Ausschusses 2006 nicht mehr nur durch negative Koordination geprägt. Vielmehr fand im Rahmen der ministeriellen Fachaufsicht Koordination über die Hierarchie zwischen BMF und BaFin statt, die durch den horizontalen Austausch zwischen BaFin und Bundesbank ergänzt wurde. Es bleibt also die Frage offen, welche Verbesserungen durch den AFS zu erwarten sind und welche Konsequenzen seine Einrichtung, abgesehen von der Aufwertung der Bundesbank und der Subordination der BaFin, mit sich bringt. Wenngleich die Beantwortung dieser Frage derzeit noch nicht möglich ist, kann mit dem „Situativen Ansatz“ zumindest eine analytische Erklärung für die Schaffung des AFS geliefert werden. Situativer Ansatz der Verwaltungsführung Die Etablierung einer makroprudentiellen Überwachung des Finanzmarktes wird gemeinhin als positive Neuerung gewertet, auch wenn sie öffentlich kaum wahrgenommen wird.26 Die Anpassungen und Veränderungen in der deutschen Finanzmarktaufsicht stellen allerdings weder eine grundlegende Strukturreform dar, noch sind sie das Ergebnis eines überlegten innovativen Krisenmanagements. Aufgrund der erfolglosen politischen Bemühungen, einen radikaleren Umbau der Aufsichtsstruktur durchzusetzen, sind die Details des FinStabGEG und hierbei vor allem des AFS eher als Maßnahme „organisationaler Verwaltungsführung“27 anzusehen. Mit dem Ziel, die Zusammenarbeit der Aufsichtsbehörden zu verbessern, werden die bisherigen informellen Kooperations- und Koordinationsmechanismen stärker formalisiert und an die Erfordernisse eines überaus komplexen Politikfeldes angepasst. Ein derartiger Organisationswandel lässt sich mit dem „Situativen Ansatz“28 beschreiben, der Organisationsstrukturen als abhängige Variable verschiedener Kontextdimensionen begreift.29 In vereinfachter Weise bedeutet dies, dass sich Probleme durch die Anpassung organisatorischen Arrangements an besondere Umweltzustände angemessen bearbeiten und lösen lassen, so dass am Ende ein gewünschtes Ergebnis erzielt werden kann. In einem Prozess der arbeitsteiligen und spezialisierten Aufgabenerfüllung, wie sie in programmierenden Verwaltungsaufgaben zu finden sind, nimmt das Zusammenspiel verschiedener Organisationseinheiten eine hervorgehobene Position ein. Wird ein Aufgabenbereich durch mehrere spezialisierte Behörden bearbeitet, verstärkte Koordination erforderlich, die durch unterschiedliche Mechanismen erreicht werden kann. Hierzu zählen Weisungen innerhalb von Hierarchien, Prozesse der Selbstabstimmung, vorgegebene Verfahrensrichtlinien im Sinne programmierter Abläufe oder die Steuerung mithilfe von Planungen auf Basis von Kenndaten.30 Koordinationsmechanismen, Organisationsformen und Arbeitsabläufe müssen für die zu bewältigenden Aufgaben angemessen sein und gegebenenfalls an die sich verändernden Bedingungen der „Verwaltungsumwelt“31 angepasst werden. Dies trifft in besonderem Maße für das Politikfeld der Finanzmarktpolitik zu, in dem sich die Finanzindustrie durch eine hohe Innovationskraft auszeichnet und die Aufsicht mit immer neuen Anforderungen konfrontiert.32 Aufgrund der Letztverantwortlichkeit für den gesamten Bereich der Finanzmarktpolitik, die dem BMF per Gesetz zufällt, ist eine wirksame und reibungslose Finanzaufsicht das vorrangige Ziel des Ministeriums. Um dies zu gewährleisten, besteht die Aufgabe einer Bundesregierung – hier insbesondere des BMF – grundsätzlich darin, einen Geschäftsbereich so auszugestalten, dass „alle Randbedingungen, Einflussgrößen, Determinanten usw. [berücksichtigt werden], die den Zusammenhang zwischen den Organisationsstrukturen der Verwaltung und den von ihr angestrebten, bestimmten Umweltwirkungen beeinflussen“33. Unter der Annahme, dass die Bundesregierung ihrer Organisationsverantwortung gerecht zu werden versucht, ist die Festlegung von Zuständigkeiten und Informationsflüssen in der Aufsicht folglich als Reaktion auf die Komplexität des Politikfeldes zu sehen. »Die Anpassungen und Veränderungen in der deutschen Finanzmarktaufsicht stellen allerdings weder eine grundlegende Strukturreform dar, noch sind sie das Ergebnis eines überlegten innovativen Krisenmanagements.« Handke, Koordiniert entmachtet: Die Schwächung der BaFin durch den Ausschuss für Finanzstabilität 25 Deutscher Bundestag 2012b, S. 2. 26 Leersch 2012. 27 Pitschas 1982, S. 267. 28 Der Situative Ansatz wurde bereits in den 1960er Jahren entwickelt und geht davon aus, dass externe und interne Faktoren einer Organisation Einfluss auf die Organisationsstruktur und ihre Verhaltensweisen haben (vgl. hierzu u.a. Blau 1970; Burns/Stalker 1961; Staehle 1973). Als präskriptives Konzept wird der situative Ansatz inzwischen verworfen, allerdings ist die weitgehend mechanistische Konzeption für die Erklärung im Fall der Finanzmarktaufischt durchaus tragfähig. 29 Kieser/Kubicek 1992. 30 Kieser 2002, S. 173. 31 Pitschas 1982, S. 274. 32 Harnischfeger 2012. 33 Pitschas 1982, S. 274. 141VM 3/2013 Handke, Koordiniert entmachtet: Die Schwächung der BaFin durch den Ausschuss für Finanzstabilität Darüber hinaus ist die Re-Organisation von Verwaltungsstrukturen aber auch ein Steuerungsinstrument im Sinne politischer Verwaltungsführung. Insbesondere ist in der Finanzmarktpolitik das Verhältnis zwischen BMF und BaFin hervorzuheben, in welchem das Ministerium bemüht ist, seine Steuerungskapazität über den nachgeordneten Bereich zu sichern. Der Ansatz, die Verwaltung durch Organisationsveränderungen zu steuern, eröffnet dabei die Chance „Loyalitätssicherung zu bewirken“34 und die Kontrolle über den ministeriellen Verantwortungsbereich zu erhalten oder zu verbessern. Die Neuregelungen des FinStabGEG erfüllen somit eine doppelte Funktion. Zum einen passen sie die Verwaltungsstrukturen der Aufsicht an die Anforderungen des Finanzsektors an, zum anderen beheben sie Defizite in der ministeriellen Steuerungskapazität des BMF gegenüber der BaFin. Die verbindliche Festlegung eines regelmäßigen, wechselseitigen Informationsaustausches, die Terminierung von Konsultationen und die Erweiterung der Datenbeschaffungsrechte der Bundesbank können dabei ebenso als Anpassung an die externe Situation der Aufsichtsbehörden interpretiert werden wie die Möglichkeit des FSA, Warnungen und Empfehlungen in Fällen systembedrohender Risiken aussprechen zu können. Der strategischen Verwaltungsführung, die auf interne Gegebenheiten gerichtet ist, sind die neue Letztentscheidungskompetenz des BMF bei aufsichtlichen Meinungsverschiedenheiten zwischen BaFin und BMF, die Vetoposition der Bundesbank im AFS und die ministeriellen Befugnisse in Personalentscheidungen der BaFin zuzuordnen. Diese stehen nur bedingt in einem Zusammenhang mit den Anforderungen, die der Finanzsektor an eine effiziente Aufsicht stellt, so dass sie in erster Linie als verwaltungsinterne Steuerungselemente interpretiert werden müssen. Schlussbetrachtung Die Reform der Finanzmarktaufsicht ist das Ergebnis eines politischen Aushandlungsprozesses, in dem die BaFin zu einer Verhandlungsmasse im Politikfeld wurde. Zwar gab es gegen die Auflösung der Behörde so große Widerstände, dass diese Pläne fallen gelassen werden mussten, allerdings haben diese nicht zu einem Abrücken von den damit verbundenen strategisch motivierten Organisationsvorstellungen geführt. Jenseits der Reformbemühungen, die sich dem Krisenmanagement nach der Finanzmarktkrise zurechnen lassen, bestand ein strategisches Interesse des Finanzministeriums, der Bundesbank und eines Teils der Finanzbranche darin, die Handlungsspielräume der BaFin zu begrenzen. Eine faktische Entmachtung der BaFin wurde schließlich in einem koordinierten Vorgehen von Bundesregierung und Deutscher Bundesbank – mit dem Verweis auf die Verbesserung der Koordination – mit dem FinStabGEG auch ohne die Auflösung der Behörde erfolgreich vollzogen. Die bislang bestehenden Mechanismen vertikaler Koordination, die trotz ihres informalen Charakters Wirkung zeigten, wurden in diesem Schritt durch formale Koordinationsarrangements mit einer stärker horizontalen Ausrichtung ersetzt. Als Begründung für eine solche Veränderung wird im Sinne des situativen Ansatzes die Reaktion auf eine sich verändernde Behördenumwelt angeführt. Der Verweis auf die zunehmende Komplexität des Finanzsektors, an die sich die Struktur der Aufsicht anzupassen hat, bildet damit das Kernargument für die Reform. Gleichzeitig erfüllt die Reform den Anspruch von Finanzministerium und Bundesbank, die Steuerungskapazität über die BaFin und den gesamten Bereich der Finanzaufsicht auszuweiten. Der Widerstand von Akteuren innerhalb des Politikfeldes war aufgrund der gegenüber den ursprünglichen Plänen begrenzten Veränderungen gering. Öffentliche Kritik wurde allein durch die Versicherungswirtschaft geäußert, während die BaFin selbst erwartungsgemäß nicht öffentlich Position bezog und das FinStabGEG somit mehrheitsfähig war. Die gesetzlichen Neuregelungen in der deutschen Finanzmarktaufsicht erfüllen letztlich zwei Funktionen. Zum einen geben sie der Zusammenarbeit der Aufsichtsbehörden einen rechtlich verbindlichen Rahmen, so dass die interorganisationale Koordination institutionalisiert wird. Zum anderen werden die Machtpositionen von BMF, BaFin und Bundesbank neu bestimmt. Mit den Verfahrensregeln des FinStabGEG verliert die BaFin an Bedeutung als Allfinanzaufsichtsbehörde und wird zu einer weisungsgebundenen Behörde, die nicht mehr nur der ministeriellen Fachaufsicht unterliegt, sondern auch gegenüber der Deutschen Bundesbank zum Weisungsempfänger wird. 34 Pitschas 1982, S. 287. »Eine faktische Entmachtung der BaFin wurde schließlich in einem koordinierten Vorgehen von Bundesregierung und Deutscher Bundesbank mit dem FinStabGEG auch ohne die Auflösung der Behörde erfolgreich vollzogen.« VM 3/2013142 Literatur Becker, B. (1989): Öffentliche Verwaltung, Lehrbuch für Wissenschaft und Praxis, Percha. 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Die intensive Nutzung von Leiharbeit und Werkverträgen durch Unternehmen, Rechtsprechungsentwicklungen zur Tariffähigkeit, Tarifeinheit oder Differenzierungsklausel, rechtspolitische Diskussionen insbesondere zum flächendeckenden gesetzlichen Mindestlohn sowie sich ändernde unionale Vorgaben stehen hier beispielhaft. www.nomos-shop.de/ Anforderungen an ein modernes kollektives Arbeitsrecht Jens M. Schubert (Hrsg.) Festschrift für Otto Ernst Kempen Nomos Festschrift für Otto Ernst Kempen

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Zusammenfassung

Die Zeitschrift berichtet aus praktischer und wissenschaftlicher Sicht über: Führung und Management, öffentliche Aufgaben, Aufbau- und Ablauforganisation, Personalentwicklung, Verwaltungsinformatik, EDV, öffentliche Finanzen sowie Haushalts- und Rechnungswesen. Für den Austausch von Vorschlägen und Erfahrungen, wie Leistungskraft und Produktivität im öffentlichen Sektor gesteigert werden können, stellt Verwaltung & Management ein kompetentes Forum dar. Die Zeitschrift "Verwaltung & Management" wendet sich an Führungskräfte in Verwaltungen, Verwaltungs- und Wirtschaftswissenschaftler, Unternehmensberater, EDV- und Systemhäuser, Weiterbildungsinstitutionen. Homepage: www.vum.nomos.de