Kilian Spandler, Regionale Integration durch normative Diskurse in:

ZIB Zeitschrift für Internationale Beziehungen, page 5 - 33

ZIB, Volume 27 (2020), Issue 2, ISSN: 0946-7165, ISSN online: 0946-7165, https://doi.org/10.5771/0946-7165-2020-2-5

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Kilian Spandler Regionale Integration durch normative Diskurse Die Legitimierung von Verrechtlichungsprozessen in der ASEAN und der EU Der Beitrag argumentiert, dass die variierende Erklärungskraft klassischer Theori‐ en regionaler Integration auf normativ eingebettete Diskursdynamiken zurückzu‐ führen ist. Grundlegend für diese These ist ein Modell regionaler Integration, das Anleihen bei Theorien kommunikativen und strategischen Handelns einerseits und der English School andererseits nimmt. Im Gegensatz zu den rationalistischen Frameworks von Intergouvernementalismus und Neofunktionalismus stellt es die diskursive Verfasstheit von Integration in den Vordergrund. Dementsprechend be‐ greife ich konkurrierende Integrationslogiken nicht als objektive Kausalmechanis‐ men, sondern als Diskursmotive. Deren Resonanz in konkreten Aushandlungspro‐ zessen von institutionellem Wandel wird von einem normativen Kontext bedingt, der sich aus regionalen Primärinstitutionen konstituiert. Durch eine vergleichende Stu‐ die von Verrechtlichungsprozessen in der Europäischen Union (EU) und der Asso‐ ciation of Southeast Asian Nations (ASEAN) zeigt der Beitrag die variable Bedeu‐ tung funktionalistischer frames für institutionellen Wandel in Regionalorganisatio‐ nen und erweitert so unser Verständnis der ‘scope conditions’ klassischer Theorien. Damit schlägt er eine Brücke zwischen der Europäischen Integrations- und der Vergleichenden Regionalismusforschung. Einleitung* Die klassischen Ansätze des Intergouvernementalismus und Neofunktionalismus spielen trotz des wachsenden Theoriepluralismus in der Literatur zur Erklärung re‐ gionaler Integration nach wie vor eine zentrale Rolle. Seit den Anfängen der Inte‐ grationsforschung in den 1950er-Jahren haben sie sich in produktiver Auseinander‐ setzung mit konkurrierenden Ideen weiterentwickelt und dadurch zumindest im Kontext der Europäischen Union (EU) ihre Relevanz bewahrt (Hooghe/Marks 2019: 1113-1114). Beiden Ansätzen liegt eine funktional-institutionalistische Erklä‐ rungslogik zugrunde, der zufolge strukturelle Nachfragefaktoren, vermittelt durch bestimmte politische Mechanismen, die institutionelle Entwicklung von Regional‐ organisationen vorantreiben. Der Hauptunterschied liegt in den jeweils als zentral identifizierten Akteuren und Feedbackprozessen. Während der Intergouvernemen‐ talismus zwischenstaatliche Verhandlungen als zentralen Transmissionsriemen 1. * Ich danke Maria Debre, Marisa Irawan, Vera van Hüllen, den TeilnehmerInnen der Ersten Jahrestagung des DVPW-Arbeitskreises Europa- und Regionalismusforschung (Magde‐ burg, 2.-3. Mai 2019) und den anonymen GutachterInnen für ihre hilfreichen Kommentare. Zeitschrift für Internationale Beziehungen 27. Jg. (2020) Heft 2, S. 5 – 33, DOI: 10.5771/0946-7165-2020-2-5 5 sieht, rückt der Neofunktionalismus spillover-Prozesse und Pfadabhängigkeiten ins Zentrum und betont den zunehmenden Kontrollverlust staatlicher Akteure über den Integrationsprozess (Schimmelfennig 2018). Die Vergleichende Regionalismusforschung, welche seit etwa einem Jahrzehnt als eigenständiges Feld der Internationalen Beziehungen (IB) auftritt, hat diese klassischen Erklärungsmuster als EU-zentristisch zurückgewiesen (Acharya 2012a: 6-8; Murray 2010: 317-320; Sbragia 2008: 30-31). Sie verweist dazu unter anderem auf empirische Evidenz aus anderen Weltregionen, die dem postulierten kausalen Zusammenhang zwischen funktionaler Integrationsnachfrage nichtstaatlicher und staatlicher Akteure einerseits und institutionellem Wandel andererseits infrage stel‐ len (Börzel 2016: 50-51; Lenz/Marks 2016: 519). VordenkerInnen1 der klassischen Theorien haben dies freilich früh erkannt und Kontextbedingungen spezifiziert, die ihren Hypothesen im europäischen Fall besondere Durchschlagskraft verleihen (Haas 1961: 377-378). Die Vergleichende Regionalismusforschung hat sich unter‐ dessen von den klassischen Integrationstheorien emanzipiert und Ansätze und Kon‐ zepte in den Mittelpunkt ihrer Analysen gestellt, die den spezifischen Motiven und Kontextbedingungen von Regionalismus außerhalb Europas besser gerecht werden sollen.2 Dies ist keine rein akademische Abgrenzung, ist sie doch oft auch von der Suche nach Alternativen zu den hegemonialen Integrationsmodellen motiviert, die die EU in ihren Außenbeziehungen auf andere Regionen projiziert (Acharya 2016: 109-110). In diesem Beitrag argumentiere ich, dass die zentralen Ideen der klassischen Inte‐ grationstheorien durchaus für die Vergleichende Regionalismusforschung fruchtbar gemacht werden können. Die Voraussetzung dafür ist eine fundamentale Umdeu‐ tung, die klassische Integrationslogiken wie z.B. den Funktionalismus nicht als ob‐ jektive Kausalmechanismen begreift, sondern als diskursive frames endogenisiert und sie dadurch aus ihrem rationalistischen Theoriekontext herauslöst. Grundle‐ gend für diese Interpretation ist ein Modell regionaler Integration, das Anleihen bei Theorien kommunikativen und strategischen Handelns einerseits (Schimmelfennig 2003) und der English School (Buzan 2004) andererseits nimmt. Zwei Kernargu‐ mente tragen diesen Ansatz: Erstens sind regionale Integrationsprozesse maßgeb‐ lich diskursiv verfasst, d.h. sie werden von regionalen Akteuren argumentativ aus‐ gehandelt. Letztere können auf verschiedene legitimierende frames zurückgreifen, um konkrete institutionelle Formen zu rechtfertigen oder zu delegitimieren. Zwei‐ tens wird die Resonanz solcher frames von einem normativen Kontext bedingt, der sich – in der Terminologie der English School – aus regionalen Primärinstitutionen konstituiert (Buzan 2004: 161-204). Ob beispielsweise eine funktionalistische Inte‐ grationslogik von Bedeutung für institutionellen Wandel in spezifischen Regional‐ 1 Der Einfachheit halber verwende ich in diesem Text inklusive Genderformen für alle Grup‐ pen, auch wenn sich deren Mitglieder in konkreten Fällen unter Umständen einer einheitli‐ chen Geschlechtsidentität zuschreiben lassen. 2 Manche AutorInnen gehen dabei soweit, den Begriff der Integration selbst als EU-zentris‐ tisch zurückzuweisen und ihn mit einem grundsätzlich an staatlicher Autonomie orientier‐ ten Regionalismus im Globalen Süden zu kontrastieren (Acharya 2016: 116-117). Aufsätze 6 organisationen ist, hängt damit nicht wie in den klassischen Theorien von objekti‐ ven strukturell-materiellen Kontextfaktoren ab, sondern von der Wahl entsprechen‐ der Argumente durch politische Eliten und ihrer erfolgreichen Rückbindung an den primärinstitutionellen Kontext. Durch eine vergleichende Studie von Institutionalisierungsprozessen in den re‐ gionalen Rechtsordnungen der EU und der Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) zeigt der Artikel, inwiefern dieser Ansatz die variable Bedeutung der funktionalistischen Integrationslogik erklären kann. Drei Aspekte machen diesen Vergleich aus theoretischer Sicht besonders interessant. Erstens ist die Forschung zur rechtlichen Integration der EU ganz besonders von der Auseinandersetzung zwischen intergouvernementalen und neofunktionalistischen Ansätzen geprägt (siehe Abschnitt 2). Aufgrund der Dominanz funktional-institutionalistischer An‐ sätze eignet sich das Feld besonders als hard case für eine Plausibilitätsprüfung des Arguments, dass normative Diskurse zentral für den spezifischen Verlauf regionaler Integration sind. Zweitens dominiert in politikwissenschaftlichen Studien der europäischen Rechtsordnung spätestens seit dem Vertrag von Maastricht das Sui- Generis-Paradigma, wonach die EU zwar kein Verfassungsstaat im traditionellen Sinne ist, sich aber eben auch essenziell von herkömmlichen Regionalorganisatio‐ nen unterscheidet. Dementsprechend sind Vergleiche der EU mit anderen Regionen gerade in diesem Politikbereich quasi nichtexistent. Es drängt sich aber die Frage auf, ob sich die EU-Forschung durch diese idiographische Fokussierung nicht das theoriekritische und – bildende Potenzial komparativer Perspektiven entgehen lässt. Drittens ist die weitgehende Abwesenheit neofunktionalistischer Deutungen der rechtlichen Institutionalisierung in der ASEAN ein klares Indiz für die begrenzte Übertragbarkeit klassischer Erklärungsansätze auf nichteuropäische Kontexte. In der Tat blieb die Verrechtlichung der ASEAN trotz der Allgegenwärtigkeit funktio‐ nalistischer Argumente im Diskurs um die ASEAN-Charta stark begrenzt. Die von den klassischen Theorien postulierten Mechanismen greifen in diesem Fall offenbar nicht oder zumindest nicht mit der gleichen Effektivität wie in der EU. Die Umdeutung der funktionalistischen Integrationslogik von einem kausalen Mechanismus zu einem diskursiven Motiv untermauert das Argument, dass die Vergleichende Regionalismusforschung Ansätze aus der Europäischen Integrations‐ forschung nutzbar machen kann, ohne den vermeintlichen Eurozentrismus ihrer epistemologischen und theoretischen Annahmen sowie deren Implikationen zu im‐ portieren. Gleichzeitig kann die Untersuchung normativer Resonanzbedingungen für verschiedene Argumente durch Berücksichtigung ihres primärinstitutionellen Kontexts die Erklärungskraft klassischer Ansätze erhöhen, indem sie zu einer ge‐ naueren Definition ihrer normativen scope conditions beiträgt. In diesem Sinne un‐ terstützt der Artikel Forderungen nach einem kritischen, aber produktiven Dialog zwischen der Europäischen Integrations- und der Vergleichenden Regionalismus‐ forschung (Sbragia/Söderbaum 2010: 579-580; Warleigh-Lack 2006: 751). Der folgende Abschnitt skizziert in Kürze die Kritik der Vergleichenden Regio‐ nalismusforschung an den klassischen Integrationstheorien. In Abschnitt 3 führe ich das Konzept des normativen Diskurses ein und interpretiere unterschiedliche Inte‐ Kilian Spandler: Regionale Integration durch normative Diskurse 2/2020 7 grationslogiken als frames zur Legitimierung von institutionellem Wandel in Re‐ gionalorganisationen. Unter Anwendung dieses analytischen Frameworks ver‐ gleicht Abschnitt 4 die rechtliche Integration der EU und der ASEAN jeweils mit Fokus auf eine Kernphase – die auf die Maastrichter Verträge hinführenden Debat‐ ten zur Unionsbürgerschaft einerseits und die in der ASEAN-Charta kulminieren‐ den Diskurse zur Reform der Streitbeilegungsmechanismen andererseits. Klassische Integrationstheorien und Vergleichende Regionalismusforschung Die nach der Jahrtausendwende einsetzende schrittweise Entwicklung der Verglei‐ chenden Regionalismusforschung als eigenständiges Feld der Internationalen Be‐ ziehungen (IB) erfolgte von Beginn an in einer kritischen Auseinandersetzung mit den klassischen Integrationstheorien, die aus der europäischen Erfahrung hervorge‐ gangen waren (Söderbaum 2016: 29-33).3 Ein Hauptkritikpunkt war dabei die Do‐ minanz utilitaristischer Erklärungsmuster. Die zentrale Annahme neofunktionalisti‐ scher Ansätze ist, dass initiale regionale Integration eine Nachfrage vor allem nicht‐ staatlicher Akteure nach weiteren supranationalen Politiklösungen generiert. Diese übersetzt sich durch verschiedene spillover-Effekte in progressive Institutionalisie‐ rung (Haas 1958: 291-299; Schmitter 1969: 162-164). Das Resultat ist eine Präfe‐ renzkonstellation politisch einflussreicher Akteure, die die ursprüngliche intergou‐ vernementale Kontrolle des Vergemeinschaftungsprozesses unterwandert und eine inkrementelle Supranationalisierung befördert. Der Intergouvernementalismus führt institutionelle Entwicklungen ebenfalls auf Nachfragefaktoren wie Wirtschaftsoder Sicherheitsinterdependenzen zurück. Er behauptet lediglich im Gegensatz zum Neofunktionalismus die fortwährende Kontrolle staatlicher Akteure über die Inten‐ sität der Integration, die diese auf der Grundlage exogen stabiler Präferenzen in einer Abwägung von Souveränitätskosten und Kooperationsgewinnen bestimmen – wobei sie in der liberalen Variante in erster Linie als Vertreter innerstaatlicher Inter‐ essengruppen agieren (Moravcsik 1998: 3). Trotz unterschiedlicher Annahmen in Bezug auf dominante Akteure und deren Präferenzen sowie die zentralen Feedbackeffekte beruhen beide klassische Integra‐ tionstheorien letztendlich auf funktional-institutionalistischen Erklärungsmustern. Integration folgt demnach der funktionalen Nachfrage nach Politiklösungen jenseits des Nationalstaats, die sich mittels verschiedener Kausalmechanismen in institutio‐ nellen Wandel übersetzt (Schimmelfennig 2012: 397). Diese Gemeinsamkeiten zei‐ gen sich auch in der Deutung rechtlicher Integration in der EU. Dem neofunktiona‐ 2. 3 Ich verwende den Begriff klassisch hier nicht als Epochenbezeichnung, sondern schließe auch jüngere Ansätze ein, die in der Theorietradition der institutionalistischen Integrations‐ forschung der 1950er- und 1960er-Jahre stehen. Einen tiefergehenden Überblick über die Theorielandschaft bieten unter anderem Schimmelfennig (2018), Bieling und Lerch (2012) sowie Wiener et al. (2018). Auf den Postfunktionalismus als jüngeren Ansatz der EU-Inte‐ grationsforschung (Hooghe/Marks 2009) gehe ich nur am Rande ein, da er in der Verglei‐ chenden Regionalismusforschung bisher nicht rezipiert wurde. Aufsätze 8 listischen Narrativ zufolge ist die Emergenz einer Europäischen Rechtsordnung auf das strategische Handeln nichtstaatlicher Akteure zurückzuführen (Burley/Mattli 1993: 43; Mattli/Slaughter 1998: 180-181; Stone Sweet/Sandholtz 1997: 305). Die entscheidenden Triebkräfte der Konstitutionalisierung seien demnach Gerichte un‐ terhalb der nationalen Verfassungsebene und exportorientierte Unternehmen gewe‐ sen. Deren politische Orientierungen und Präferenzen hätten sich infolge der an‐ fänglichen wirtschaftlichen Integration schrittweise auf die supranationale Ebene verschoben: Während sich erstere mehr Autonomie von den höheren Gerichtsin‐ stanzen ihrer nationalen Rechtssysteme erhofften, verlangten letztere eine Auswei‐ tung und Absicherung ihrer Rechte in der auf dem Weg zu einem Gemeinsamen Markt befindlichen Wirtschaftsordnung. Durch ihre Klage- und Urteilspraxis er‐ mächtigten sie den Europäischen Gerichtshof (EuGH) zu einer ständigen Recht‐ sprechung, die inkrementell Normen einer supranationalen Rechtsordnung veran‐ kerte. Intergouvernementalistische Ansätze sehen das Design dieser Rechtsordnung im Wesentlichen als Funktion nationaler Interessen der Mitgliedsstaaten bzw. domi‐ nanter Interessenkoalitionen (Garrett 1992: 534-535; Phelan 2018: 1566-1567). Die EU-Verträge seien demnach unter Bedingungen von incomplete contracting zustan‐ de gekommen, was ihre Anwendung und die Überprüfung ihrer Einhaltung kost‐ spielig machte. Um hohe wirtschaftliche Interdependenz in dauerhafte Kooperati‐ onsgewinne umzumünzen, schufen die Mitgliedsstaaten daher ein supranationales System an Überwachungs- und Schlichtungsmechanismen. Die Anrufung des EuGH durch nichtstaatliche Akteure mag in Einzelfällen staatliche Autorität infra‐ ge stellen – auf lange Sicht stärkt sie aber den Binnenmarkt und damit das zentrale Interesse der Mitgliedsstaaten. Beide klassischen Ansätze führen die progressive Verrechtlichung der EU also kausal auf die Übersetzung funktionaler Nachfrage in institutionelle Entscheidungen mittels bestimmter politischer Prozesse – spillover vs. zwischenstaatliche Verhandlungen – zurück. Die Vergleichende Regionalismusforschung hat unter Verweis auf empirische Be‐ funde aus anderen Weltregionen argumentiert, dass diese Integrationslogik außer‐ halb Europas oft nicht greift. Selbst wo eine relativ starke wirtschaftliche Interde‐ pendenz vorliegt, übersetzt diese sich nicht notwendigerweise via funktionalem spillover in eine zunehmende Integration anderer Politikfelder (vgl. bereits Grieco 1997: 171-173). Dies lässt sich etwa in Ostasien beobachten, einer Region, die nicht nur starke zwischenstaatliche Handelsbeziehungen, sondern auch ausgedehnte transnationale Wirtschaftsnetzwerke aufweist. Entweder hat sich aus diesen Inter‐ dependenzen keine Nachfrage nach supranationalen Organisationen ergeben, oder die postulierten Transmissionsmechanismen blieben in diesen Fällen wirkungslos (Jetschke/Katada 2016: 232-233). Umgekehrt dominiert in Teilen Afrikas ein staat‐ lich getriebener und von regime boosting (Söderbaum 2004: 425-428) motivierter Top-Down-Regionalismus, dessen zumindest formell sehr ausgeprägte organisatori‐ sche Komponente disproportional zu den relativ geringen gesellschaftlichen und Kilian Spandler: Regionale Integration durch normative Diskurse 2/2020 9 wirtschaftlichen Interdependenzen erscheint (Hartmann 2016: 272). Amitav Acha‐ rya (2016: 117) bringt die Kritik auf den Punkt: “Neo-functionalism […] cannot tell us why regionalisms in Asia, Latin America, and Africa developed with fundamentally different goals (keeping, rather than bypassing, sovereignty) in the first place, and in a strikingly different manner (with much less insti‐ tutionalization) from the EU. Nor could it capture the differences in goals and methods among the various regionalisms in the developing world. Local conditions, determi‐ nants, and process dynamics matter […].“ Folgerichtig kommen klassische Theorien zur Erklärung von außereuropäischen Regionalisierungsprozessen oder Integrationsunterschieden zwischen Regionen nur selten zum Einsatz (vgl. Schimmelfennig 2018). Das gilt auch für das Feld der rechtlichen Integration. Während einige AutorInnen etwa die Designs verschiede‐ ner regionaler Streitbeilegungsmechanismen mit aus divergierender wirtschaftlicher Interdependenz entspringenden Funktionslogiken erklären (Kanthak 2012: 81; Krapohl et al. 2010: 173-175), verweisen andere auf Fälle wie den der ASEAN, in denen derartige Argumente nicht oder nur bedingt greifen (Korte 2012: 101; Solin‐ gen 2008: 288-289). Stattdessen ziehen vergleichend orientierte Ansätze meist machtpolitische Faktoren wie den Einfluss hegemonialer Akteure (Grieco 1997; Katzenstein 2005; Mattli 1999), die Präferenzen innerstaatlicher Akteurskonstella‐ tionen und Eliten (Acharya 2016; Söderbaum 2004; Solingen 2008), regionale Identitäten (Checkel 2016; Hemmer/Katzenstein 2002) und kognitive Prädispositio‐ nen (Acharya 2009) zur Erklärung regionaler Unterschiede und Eigenheiten heran. Die Vergleichende Regionalismusforschung hat durch diese Arbeiten die Gren‐ zen der klassischen Integrationstheorien aufgezeigt und innovative Erklärungen für Integrationsunterschiede entwickelt – allerdings um den Preis, dass sie die Diffe‐ renzen zum Teil typologisch überzeichnet. So wird häufig ein europäisch-legalisti‐ scher mit einem (südost-)asiatisch-informellen Ansatz kontrastiert (Higgott 2014; Katzenstein 2005). In diesem Zusammenhang räumen die meisten AutorInnen strukturell-exogenen Erklärungsfaktoren wie ökonomischen Determinanten, Inter‐ essen, politischen Systemen und Kulturen oder Normkonfigurationen Vorrang ein, wogegen die agency regionaler Akteure in den Hintergrund rückt.4 Damit replizie‐ ren sie letztendlich das Erklärungsmuster der klassischen Theorien, welche die oft hinter den Erwartungen zurückbleibenden Integrationsfortschritte außerhalb Euro‐ pas auf strukturell-objektive Kontextbedingungen – z.B. sozioökonomische und po‐ litisch-ideologische Konstellationen in und zwischen den jeweiligen Staaten – zu‐ rückführten (Haas 1961: 377-378). Zum Zwecke kausaler Theoriebildung mag eine strukturalistische Perspektive in manchen Fällen sinnvoll sein, jedoch leistet sie mitunter einem holzschnittartigen Determinismus Vorschub, der die vielfältigen Nuancen, Ambiguitäten und Kontingenzen regionaler Integrationsprozesse insbe‐ sondere in ihrer historischen Entwicklung ausblendet (vgl. kritisch Spandler 2018a: 192). 4 Die Forschung zur interregionalen Diffusion von policies und institutionellen Designs zwi‐ schen Regionen (z.B. Börzel/Risse 2012; Jetschke 2017) ist von dieser Kritik auszuneh‐ men. Aufsätze 10 Die Emanzipation der Vergleichenden Regionalismusforschung von den domi‐ nanten Integrationstheorien hat einen extrem wichtigen Beitrag zur Entwicklung einer globalen IB-Forschung geleistet. Eine prinzipielle Zurückweisung konventio‐ neller Konzepte und Modelle zum Zwecke der eigenen Profilbildung ist dabei je‐ doch letztendlich kontraproduktiv (Warleigh-Lack 2006: 756-758). Mir erscheint es lohnender, die Auseinandersetzung zur Theorieentwicklung zu nutzen. Erstens kön‐ nen vergleichende Studien die bisweilen abstrakt-theoretische Diskussion über die Vergleichbarkeit der EU empirisch substantiieren (Murau/Spandler 2016: 940-941). Zweitens ermöglichen solche Studien Rückschlüsse über die scope conditions ein‐ zelner Ansätze oder Hypothesen (Acharya 2016: 125-126). Schließlich kann diese Auslotung von Gültigkeitsgrenzen bestehender Ansätze auch Katalysator für theo‐ retische Innovationen sein – entweder durch die Modifikation etablierter Konzepte und Mechanismen, oder durch die Infragestellung ihrer ontologischen und episte‐ mologischen Grundannahmen. Die im folgenden Abschnitt entwickelte Idee der normativ-diskursiven Verfasstheit regionaler Integration ist ganz in diesem Sinne von der Kritik an den klassischen Narrativen der EU-Integrationstheorie animiert. Normative Diskurse – ein Framework Grundlage des in diesem Beitrag verfolgten Ansatzes ist die Annahme, dass die in‐ stitutionelle Entwicklung regionaler Organisationen durch normative Diskurse ge‐ trieben ist. Mit diesem Konzept schlägt der Artikel eine Brücke zwischen Theorien des kommunikativen Handelns in den IB (Müller 1994; Risse-Kappen 1995; Schimmelfennig 1997) und institutionalistischen Konzepten der English School (Buzan 2004). Der Begriff umfasst im konkreten Zusammenhang die Prozesse, in denen regionale Akteure die institutionellen Formen ihrer Beziehungen unter Beru‐ fung auf internationale Prinzipien und Normen aushandeln. Damit betont er in Ab‐ grenzung zur utilitaristischen Rationalität der klassischen Integrationstheorien – in der sich institutionelle Equilibrien aus den Kosten-Nutzen-Kalkulationen ergeben, die individuelle AkteurInnen auf der Grundlage exogener Präferenzen anstellen – die argumentative Legitimierung und Delegitimierung als irreduziblen Bestandteil jedes regionalen institution buildings. Im Gegensatz zum Angelpunkt der Debatte in der Zeitschrift für Internationale Beziehungen (zib) in den 1990er-Jahren ist die hier vertretene Idee des normativen Diskurses agnostisch in Bezug auf die Handlungslogik der beteiligten AkteurInnen (vgl. Krebs/Jackson 2007: 40). Sie folgt damit empirischen Befunden und theoreti‐ schen Weiterentwicklungen nach der Jahrtausendwende, wonach eine klare Tren‐ nung zweckrationaler und verständigungsorientierter Kommunikationssituationen schwierig, wenn nicht gar unmöglich ist (Deitelhoff/Müller 2005: 170-171). Statt‐ dessen nimmt sie an, dass normative Diskurse sowohl instrumentell-rhetorische Überlegungen der beteiligten AkteurInnen als auch Elemente eines dialektischen truth seeking (Risse 2000: 6-7) integrieren. Auch wenn AkteurInnen vorrangig stra‐ tegisch kommunizieren, müssen sie ihre Argumente durch Begründungen legitimie‐ 3. Kilian Spandler: Regionale Integration durch normative Diskurse 2/2020 11 ren, was letztendlich – wenn auch oft nur implizit – durch normative Bezüge erfolgt (vgl. Holzinger 2001: 269). Die Integrationsforschung hat sich bereits in den späten 1990er-Jahren mit kom‐ munikativen Ansätzen verschiedener Couleur auseinandergesetzt (Diez 1996; 1999; Jachtenfuchs et al. 1998; Meyer 1999; Risse-Kappen 1996) und diese auch zur Analyse und normativen Bewertung der rechtlichen Dimension der EU angewendet (Joerges/Neyer 1997; Wiener 1998). Trotz der großen Differenzen zwischen einzel‐ nen AutorInnen hat sich daraus ein breites Forschungsfeld entwickelt, das den kom‐ munikativ vermittelten Zusammenhang zwischen institutionellen Regionalisie‐ rungsprozessen und Gemeinschaftsvorstellungen ins Zentrum rückt. Luk Van Lan‐ genhove (2011: 75-78) konzipiert beispielsweise integration speak als Triebkraft für zunehmende Institutionalisierung auf regionaler Ebene. In ihrer postfunktiona‐ listischen Integrationstheorie argumentieren Liesbet Hooghe und Gary Marks (2009: 23) umgekehrt, dass öffentliche Debatten in den EU-Mitgliedsstaaten auch nationale Identitäten mobilisieren und dadurch funktionalistische Integrationsdyna‐ miken auf europäischer Ebene aushebeln können. Während die Rolle solcher Diskurse als Vermittler zwischen Identitäten und insti‐ tutionellen Formen weitgehend anerkannt ist, wird ihre normative Dimension je‐ doch oft stiefmütterlich behandelt. Dabei hat gerade die kommunikative Hand‐ lungstheorie die Bedeutung eines gemeinsamen lebensweltlichen Bewertungsrah‐ mens als Voraussetzung für diskursive Verständigung zwischen den beteiligten Ak‐ teurInnen betont (Müller 1994: 26-27). Zwar haben Studien des strategischen bzw. rhetorischen Handelns von EU-Akteuren die Berufung auf gemeinsame europäi‐ sche Normen und Wertvorstellungen als wichtige Legitimationsressource identifi‐ ziert (Rittberger/Schimmelfennig 2006; Schimmelfennig 2003: 541-542). Insofern dienen sie als maßgebliche Referenzen für das hier entworfene Framework. Auf‐ grund der Beschränkung auf den europäischen Raum haben sie die Genese und Dy‐ namik dieses Rahmens jedoch nie systematisch problematisiert. Vielmehr wurden – sicherlich vor dem Hintergrund des spezifischen Forschungsinteresses zurecht – die fundamentalen Werte der liberaldemokratischen Staatengemeinschaft als konstitu‐ tiv für die strategischen EU-Integrationsdiskurse vorausgesetzt (Schimmelfennig 2002: 599-600; vgl. kritisch Seidendorf 2006: 101-103). In komparativer Perspekti‐ ve wird die Frage nach dem normativen Referenzrahmen von Integrationsdiskursen jedoch unweigerlich zu einer empirischen (Spandler 2018b: 186), ist es doch ein Gemeinplatz sowohl der Vergleichenden Regionalismusforschung als auch der Area Studies, dass Regionalorganisationen jenseits des europäischen Raumes von spezi‐ fischen Kooperationsprinzipien – z.B. dem sogenannten ASEAN Way – geprägt sind. Mit dem Konzept der Primärinstitutionen stellt die English School ein begriffli‐ ches Instrumentarium zur Verfügung, das im Gegensatz zur Idee einer liberalen Ge‐ meinschaft die nötige analytische Offenheit für temporal und regional variierende Normen bietet und eine vergleichende Perspektive ermöglicht, die die europäische Erfahrung transzendiert, aber nicht ausschließt. Primärinstitutionen sind grundle‐ gende Zusammenhänge von Normen und Praktiken internationaler Beziehungen Aufsätze 12 (Buzan 2004: 167-176). Ihr fundamentaler, tiefenstruktureller Charakter unterschei‐ det sie von den konkreten Regelzusammenhängen, die in der English School als Se‐ kundärinstitutionen gelten und die im neo-liberalen Institutionalismus als eigentli‐ che Kernbestandteile regionaler Organisationen angesehen werden. Hedley Bull (1977: 101-229) hat in seiner bis heute maßgeblichen Analyse der modernen inter‐ nationalen Gesellschaft fünf solcher Institutionen identifiziert – Diplomatie, Völ‐ kerrecht, Kriegsführung, das Mächtegleichgewicht und die besonderen Rechte und Pflichten von Großmächten. Daneben haben sich spätestens seit Mitte des 20. Jahr‐ hunderts aber auch regionale Institutionen sowie regional spezifische Interpretatio‐ nen globaler Institutionen entwickelt. Solche Prozesse sind wahlweise als Vertie‐ fung oder Fortentwicklung der rudimentären globalen Staatengesellschaft, als Lo‐ kalisierung oder als Gegenentwurf zu hegemonialen Ordnungsvorstellungen gedeu‐ tet worden (Buzan 2009: 35-39; Diez et al. 2011: 118-119; Zhang 2015: 365-367). Primärinstitutionen bringen grundlegende Vorstellungen über die konstitutiven Akteure, Spielregeln und Rationalitäten einer internationalen Ordnung zum Aus‐ druck. Sie stellen damit den zentralen Referenzrahmen – gewissermaßen die insti‐ tutionalisierte Lebenswelt im Habermasschen Sinne oder die diskursive Opportuni‐ tätsstruktur (Koopmans/Olzak 2004: 202-203) – für die normative Rückbindung von Integrationsdiskursen dar. Die legitimierende Kraft konkreter Argumente in re‐ gionalen Integrationsdiskursen hängt davon ab, ob sie mittels framing implizite oder explizite Verbindungen zu Primärinstitutionen herstellen und dadurch Reso‐ nanz und diskursive Macht erlangen können. Frames sind Zusammenhänge von Aussagen, die der Interpretation und Legitimation sozialer Sachverhalte und Hand‐ lungen dienen. In Integrationsdiskursen begründen sie spezifische Positionen be‐ züglich der institutionellen Ausgestaltung regionaler Ordnung. In Gegensatz zu klassischen Integrationstheorien, für die der normative Kontext von Integration entweder irrelevant oder exogen gegeben ist, hebt dieser Ansatz hervor, dass selbst scheinbar wertneutrale Argumente für Integration auf einem nor‐ mativen Rahmen beruhen, dessen Gültigkeit stets Gegenstand diskursiver Aushand‐ lungen werden kann. Schon Ernst B. Haas (1975: 8, 86-91) wies darauf hin, dass die Erklärungskraft funktionalistischer Ansätze durch Wandel in den Werten, Moti‐ ven und Rationalitäten von EntscheidungsträgerInnen stark eingeschränkt werden könne. Neofunktionalistische Ansätze versuchen, dieser Kontingenzen innerhalb ihrer rationalistischen Ontologie Herr zu werden, indem sie auf gleichsam bremsen‐ de Ausgleichskräfte wie z.B. innerstaatliche Einschränkungen autonomen Regie‐ rungshandelns oder ein negatives Integrationsklima eingehen (Niemann 2006: 47-50). Dabei nehmen sie jedoch weiterhin an, dass funktionalistische Kräfte als objektive und unabhängige Kausalmechanismen integrationsfördernd wirken, ohne dass sie dafür in konkreten Auseinandersetzungen über institutionellen Wandel mo‐ bilisiert werden müssten. Der hier präsentierte Ansatz nimmt einen anderen Weg: Er endogenisiert Funktionalismus als frame, dessen sich politische Akteure zur Le‐ gitimierung von institutionellem Wandel bedienen können, aber nicht müssen. Die legitimierende Kraft dieses frames beruht auf einer Rationalität, die regionale Orga‐ nisationen an ihrer nachfrageorientierten Problemlösungskapazität und der Bereit‐ Kilian Spandler: Regionale Integration durch normative Diskurse 2/2020 13 stellung von Gemeinschaftsgütern für die Bevölkerungen der Mitgliedsstaaten misst. Marktliberale und liberaldemokratische Prinzipien sind intuitive Kandidaten für Primärinstitutionen, die eine derartige Rationalität konstitutiv stützen. Die Primärinstitutionen einer Region definieren also einen Möglichkeitsraum für Stabilität und Wandel von Regionalorganisationen. Dieser bleibt jedoch stets ambig und kann dementsprechend keine deterministische Kausalität entfalten. Denn aus unterschiedlichen Primärinstitutionen lassen sich teils widersprüchliche Handlungs‐ anweisungen ableiten – man denke etwa an die Spannungen zwischen menschen‐ rechtlichen und Souveränitätsansprüchen, wie sie in den Debatten um humanitäre Interventionen zum Ausdruck kommen (Wheeler 2000: 21-52). Zudem ist die Um‐ setzung in konkrete Sekundärinstitutionen stets unterdeterminiert – prinzipiell lässt sich durch ein abstraktes Set an Prinzipien und Normen stets eine Vielzahl von Praktiken legitimieren (Knudsen 2018: 38-39). Zuletzt ist die Gültigkeit einzelner Primärinstitutionen häufig umstritten. Gerade die diskursive Auseinandersetzung über die normativen Grundlagen von Kooperation ermöglicht zugleich deren Trans‐ formation, wie schon in der zib-Debatte betont wurde (z.B. Schimmelfennig 1997: 224). Neue Primärinstitutionen können konstruiert, existierende reinterpretiert wer‐ den oder ihre normative Kraft verlieren. Normative Diskurse fungieren damit in beide Richtungen als Vermittlungspraktiken zwischen Primär- und Sekundärinstitu‐ tionen. Zum einen bewirken sie eine Entwicklung regionaler Organisationen in Kompatibilität mit den normativen Grundsätzen regionaler Ordnung. Gleichzeitig können sie diesen Referenzrahmen auch zugunsten bestimmter politischer Präferen‐ zen verschieben. Langfristig folgt regionale Integration daher dem Muster einer pfadabhängigen Koevolution von Primär- und Sekundärinstitutionen (vgl. Spandler 2015: 609-621). Welche Handlungslogik aber diesen Wandel treibt, lässt sich aus theoretischen Überlegungen oder strukturellen Bedingungen nicht a priori ableiten, sondern muss – und hier zeigt sich eine Nähe zu praxistheoretischen Ansätzen (Pouliot 2007; 2008; Kornprobst 2011) – anhand der diskursiven Praktiken der be‐ teiligten AkteurInnen rekonstruiert werden. Auf Grundlage dieser Überlegungen untersucht der folgende Abschnitt die nor‐ mativen Begleitdiskurse zentraler rechtlicher Integrationsprozesse in der EU und der ASEAN. Das Untersuchungsdesign folgt der Idee einer interpretativen verglei‐ chenden Fallstudie, die die komparative Methodik weniger rigide interpretiert als streng kausal orientierte Ansätze. Vergleichende Fallstudien verbinden die thick de‐ scription interpretativer Ansätze mit der Möglichkeit, aufgrund einer strukturierten und fokussierten Herangehensweise (George/Bennett 2005: 67-72) fallübergreifen‐ de Muster oder Unterschiede zu identifizieren. Sie ermöglichen so die Interpretati‐ on und Erklärung vergleichbarer historischer Prozesse in einer Weise, die kontextsensitive, begrenzte Generalisierungen und theoretische Rückschlüsse über zugrun‐ deliegende Mechanismen zulässt (Ragin 1987: 35). Dementsprechend werden beide Fälle durch die Linse des hier präsentierten Frameworks untersucht, aus dem sich Leitfragen für die Analyse der jeweiligen Diskurse ableiten lassen. So interpretiert die Analyse die zentralen frames der Diskurse auf implizite oder explizite Bezie‐ hungen zu den Primärinstitutionen der jeweiligen Region. Ziel ist weder eine um‐ Aufsätze 14 fassende historiographische Rekonstruktion der jeweiligen Integrationsprozesse, noch die Isolation von Variablen und Korrelationen. Vielmehr soll im Sinne einer Plausibilitätsprüfung das theoretische Argument empirisch untermauert werden, dass (a) regionale Integrationsprozesse diskursiv verfasst sind, und (b) die Reso‐ nanz spezifischer Argumentationsmuster in diesen Diskursen vom normativen Kon‐ text regionaler Primärinstitutionen bedingt wird. Die Kontrastierung der primärin‐ stitutionellen Kontexte Europas und Südostasiens dient also nicht einer verallge‐ meinerbaren kausalen Erklärung unterschiedlicher Integrationsgrade, sondern ver‐ leiht der Interpretation funktionalistischer Integrationslogik als Diskursmotiv Stichhaltigkeit. Dennoch lassen sich aus ihr durchaus auch begrenzte Generalisie‐ rungen über die Wirkung bestimmter struktureller Eigenschaften des primärinstitu‐ tionellen Kontexts auf die Dynamik regionaler Diskurse ableiten – insbesondere hinsichtlich der Resonanzbedingungen für funktionalistische frames. Verrechtlichungsprozesse in der EU und ASEAN5 Die folgende Analyse konzentriert sich auf jeweils eine Kernphase in der Entwick‐ lung der Rechtsordnung beider Organisationen. Der 1992 unterzeichnete Vertrag von Maastricht, durch den die Europäischen Gemeinschaften (EG) in die Europäi‐ sche Union überführt wurden, war ein Meilenstein in der Konstitutionalisierung einer europäischen Rechtsordnung, insbesondere durch die Schaffung einer Uni‐ onsbürgerschaft für alle StaatsbürgerInnen der EU-Mitgliedsstaaten. Die ASEAN- Staaten unterzeichneten 2007 eine Charta, in der existierende rechtliche Mechanis‐ men, insbesondere regionale Streitbeilegungsverfahren, formalisiert und reformiert wurden und durch die die Organisation eine Rechtspersönlichkeit erhielt. Ganz im Sinne des interpretativ-vergleichenden Designs zielt diese Fallspezifizierung nicht auf eine größtmögliche Parallelisierung im Hinblick auf den Politikbereich ab, wie sie etwa durch die Betrachtung von Streitbeilegungsmechanismen in beiden Orga‐ nisationen möglich gewesen wäre. Sie berücksichtigt stattdessen auch Kriterien wie den Politisierungsgrad und die archivarische Zugänglichkeit der historischen De‐ batten, um das Illustrationspotential des Vergleichs zu maximieren. Trotz der offensichtlichen Unterschiede in Chronologie, Ausmaß und Charakter weisen beide Prozesse jedoch auch Gemeinsamkeiten auf. Zum einen wurden in beiden Fällen klassische Vorstellungen des positiven Völkerrechts als zwischen‐ staatliche Angelegenheit infrage gestellt. Darüber hinaus, und das zeigt die Analy‐ se, erschließt sich ihre spezifische Entfaltung nicht allein aus den Präferenzkonstel‐ lationen der beteiligten AkteurInnen in den unmittelbar vorangehenden Verhand‐ lungsprozessen, also der Regierungskonferenz der EU-Mitgliedsstaaten einerseits und dem Drafting-Prozess der ASEAN andererseits. Sie stellen auch keine optima‐ len Lösungen für transnationale governance-Probleme dar. Vielmehr sind sie als 4. 5 Die Ausführungen in diesem Abschnitt stützen sich auf weiterführende Analysen in Spand‐ ler (2018a, 99-138). Kilian Spandler: Regionale Integration durch normative Diskurse 2/2020 15 (vorläufige) Endpunkte langjähriger normativer Diskurse zu verstehen, die die Grundlagen für die institutionelle Ausgestaltung legaler Integration schufen.6 Die Konstitutionalisierung des EG-Rechts und die Unionsbürgerschaft Der zweite Teil des Maastrichter Vertrages formalisierte den Status des Unionsbür‐ gers für alle BürgerInnen der EU-Mitgliedsstaaten und gewährte ihnen Freizügig‐ keits- und Aufenthaltsrechte, das Wahlrecht bei Kommunalwahlen im Wohnsitz‐ land, diplomatischen Schutz außerhalb der EU-Grenzen sowie das Petitionsrecht beim Europäischen Parlament (EP). Darüber hinaus schuf der Vertrag die Position einer Ombudsperson, die als Interessenvertreterin der UnionsbürgerInnen auf Ge‐ meinschaftsebene fungiert. Einige Bestimmungen über die Freizügigkeit und das Aufenthaltsrecht waren zwar bereits in den Gründungsverträgen der EG enthalten, dort jedoch auf ArbeitnehmerInnen beschränkt. Insofern war der Maastrichter Ver‐ trag ein Meilenstein der rechtlichen Integration. Die Unionsbürgerschaft konstitu‐ ierte subnationale AkteurInnen als legitime Subjekte regionaler Politik und trug da‐ durch maßgeblich zur Emergenz eines regionalen Rechtsgefüges bei, das die eta‐ blierten zwischenstaatlichen Strukturen nationaler Verfassungsordnungen und des Völkerrechts ergänzte. Frühe Figurationen eines Bürgerschaftsdiskurses7 finden sich bereits wenige Jah‐ re nach der Gründung der EG. So interpretierte der damalige Sozialkommissar Lio‐ nello Levi Sandri bereits 1961 vor der Parlamentarischen Versammlung die Freizü‐ gigkeit der GemeinschaftsbürgerInnen als „erstes Element einer Europäischen Bür‐ gerschaft“ (Levi Sandri 1961: 135, meine Übersetzung). Auf der Ebene der Staatsund Regierungschefs der Mitgliedsstaaten fand diese Idee jedoch zunächst nur wenig Resonanz. Zwar schlug der damalige italienische Premierminister Giulio An‐ dreotti 1972 eine Europäische Bürgerschaft als Ergänzung zur Staatsbürgerschaft in den Mitgliedsländern vor, doch die daran anschließenden Initiativen und Arbeits‐ gruppen zur Einführung von Sonderrechten und einer Passunion blieben vorerst fruchtlos (Wiener 1998: 74). Noch 1979 musste der Vorsitzende des Rechtsaus‐ schusses des EP, Alfons Bayerl, bei der Vorstellung eines Berichts zur Bürgerschaft SkeptikerInnen aus anderen EG-Organen und den Mitgliedsstaaten beschwichtigen: „Nobody wanted a ‚superconstitution‘, and no Member of the European Parliament who supported the idea of drawing up rights for the Communityʼs citizen wanted to take from national authorities the powers which devolved on them in the field of fundamental rights“ (European Parliament 1979: 44). Ein Grund für diese ambivalente Entwicklung liegt in der Opportunitätsstruktur dieser normativen Diskurse. Drei Primärinstitutionen waren konstitutiv für die an‐ 4.1 6 Die Analyse schließt damit auch an die konstruktivistische Völkerrechtsforschung an, die auf die kommunikative Konstitution von Verrechtlichungsprozessen aufmerksam macht (z.B. Deitelhoff 2009; Finnemore/Toope 2001; Wiener 1998). 7 Die Analyse begreift Bürgerschaft im Sinne eines rechtlichen Status, der die Mitgliedschaft in und Partizipation an einer politischen Gemeinschaft begründet. Aufsätze 16 fänglichen Auseinandersetzungen zur Bürgerschaft. Erstens hatte die politische Eli‐ te der EG-Mitgliedsstaaten sich nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs unter Beru‐ fung auf wirtschaftliche und sicherheitspolitische Überlegungen weitgehend vom imperialen Souveränitätsbegriff der Kolonialzeit einerseits und der Westfälischen Idee souveräner Gleichheit andererseits zumindest in ihren jeweiligen Reinformen verabschiedet. An deren statt hatte die Vorstellung von Europa als Raum gebündel‐ ter Souveränität (pooled sovereignty) schrittweise den Status einer Primärinstitution erlangt, die vor allem mit der Idee eines Gemeinsamen Marktes verknüpft war (Diez et al. 2011: 126-127). Die damit verbundene Verschiebung politischer Autori‐ tät auf die regionale Ebene blieb allerdings selbst im wirtschaftlichen Bereich un‐ vollständig. Denn als zweite zentrale Primärinstitution wurde der Nationalismus als Bezugspunkt für die Entwicklung des politischen Rahmens der EG bestärkt, wie sich unter anderem in der Rhetorik des Europe des patries und dem französischen Boykott des Ministerrats durch die Politik des leeren Stuhls zeigte (Milward 1992: 2-3 und passim). Gemäß dem Prinzip der nationalen Selbstbestimmung konnten Einzelpersonen InhaberInnen von Rechten gegenüber den nationalen Staatsappara‐ ten, nicht aber gegenüber transnationalen Organisationen sein. Schließlich blieb drittens die europäische Rechtslehre auch nach der Gründung der EG zunächst einer positiven Interpretation der Primärinstitution des Völkerrechts verpflichtet. Demzufolge waren Staaten die einzigen Quellen einer überstaatlichen Rechtsord‐ nung und ausschließlich solchen Regeln verpflichtet, die sie selbst aus freien Stü‐ cken eingingen. Die Gründung des EuGH war mit dieser Doktrin durchaus verein‐ bar, entsprach sie doch der gängigen völkerrechtlichen Praxis, Rechtsprechung durch zwischenstaatliche Übereinkunft an internationale Gerichte zu übertragen. Liberaldemokratische Prinzipien waren dagegen zunächst nicht auf regionaler Ebe‐ ne institutionalisiert (Thomas 2017: 226-227). Der rechtliche Status von Einzelper‐ sonen in der EG konnte in dieser Auffassung nicht über ihre Rechte und Pflichten als BürgerInnen eines Mitgliedsstaates hinausgehen. Diese primärinstitutionellen Bedingungen schwächten einerseits die Stellung von BürgerschaftsbefürworterInnen. Gleichzeitig katalysierten sie jedoch zwei pri‐ märinstitutionelle Dynamiken, die den konstitutiven Kontext der Debatten langfris‐ tig zugunsten integrationsfreundlicher Positionen transformierten. Erstens etablierte der EuGH durch seine ständige Rechtsprechung in den 1960er- und 1970er-Jahren schrittweise die Prinzipien der unmittelbaren Anwendbarkeit und des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts. Die in reziproker Sicht vor allem von neofunktionalistischen Ansätzen hervorgehobene Bedeutung des Gerichtshofes für den Einigungsprozess verschleiert mitunter die Tatsache, dass ihm diese Funktion nicht von Beginn an eingeschrieben war. Ganz im Gegenteil: Die Mitgliedsstaaten hatten ihn ursprüng‐ lich als Bollwerk gegen eine zu expansive Kompetenzaneignung der Kommission geschaffen (Alter 2009: 123-125). So führt Kapitel IV des Gründungsvertrags der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl von 1951, das den Zuständigkeits‐ bereich des Gerichtshofs definiert, beinahe ausschließlich potenzielle Vertragsver‐ letzungen der Hohen Behörde auf – also des Vorgängers der Kommission. Erst nach und nach definierte der Gerichtshof seine Rolle als Integrationsmotor. Seine schritt‐ Kilian Spandler: Regionale Integration durch normative Diskurse 2/2020 17 weise Emanzipation legitimierte er durch innovative normative Argumente. Er be‐ rief sich insbesondere auf die Widersprüche, die sich aus der Koexistenz des klassi‐ schen Völkerrechts und der Primärinstitution der pooled sovereignty ergaben. Wenn zwischenstaatliche Verträge supranationale Entscheidungsorgane mit Einfluss auf das Leben der europäischen BürgerInnen schaffen, dann muss die so entstandene Rechtsordnung individuelle Rechte gegenüber diesem neuen Souverän garantieren – so das Urteil im wegweisenden Fall Van Gend & Loos. Rechtswissenschaftliche Analysen haben darauf hingewiesen, dass die eigentliche Bedeutung dieser Urteile nicht in der unmittelbaren Auslegung konkreter Gesetze lag, sondern in der Ent‐ wicklung einer normativen Doktrin, die die Gültigkeit klassischer Völkerrechtskon‐ zeptionen einschränkte (Alter 2009: 130-135). So schuf der Gerichtshof die Grund‐ lage für eine gemeinschaftliche Rechtsordnung als neue regionale Primärinstitution. Die Entwicklung schwächte die Autorität nationaler Regierungen, da Fragen, die zuvor gemäß dem völkerrechtlichen modus operandi in intergouvernementalen di‐ plomatischen Settings verhandelt wurden, nun einer rechtlichen Diskurslogik unter‐ worfen wurden. In einem zweiten transformativen Prozess formulierten einzelne Gemeinschafts‐ organe liberaldemokratische Prinzipien als Grundelement des EG-Wertekanons (Diez et al. 2011: 130-132; Thomas 2017: 228-235). Der Birkelbach-Bericht der Parlamentarischen Versammlung von 1961 und der Luxemburger Bericht, der 1970 von einem ExpertInnenausschuss erstellt und später vom Rat angenommen wurde, wurden zu wichtigen Bezugspunkten in dieser Hinsicht. Auf dem Kopenhagener Gipfel 1973 einigten sich die Staats- und Regierungschefs auf die Erklärung zur europäischen Identität, in der die Demokratie ebenfalls eine zentrale Rolle spielte. Mit einigen Einschränkungen waren die gemeinschaftliche Rechtsordnung und De‐ mokratie Ende der 1970er-Jahre so als neue europäische Primärinstitutionen eta‐ bliert. BefürworterInnen einer europäischen Bürgerschaft machten sich diese Entwick‐ lungen in ihrem framing zunutze. Sie beriefen sich auf die beiden neuen Primärin‐ stitutionen, um das Individuum als InhaberIn legitimer Rechtsansprüche gegenüber der Gemeinschaft zu konstruieren (Haltern 2004: 180). Dies stärkte auch die Posi‐ tion des EP, das sich als Repräsentant individueller Rechte verstand. So verband et‐ wa der nach seinem Vorsitzenden auch Bayerl Report genannte Bericht des Rechts‐ ausschusses von 1979 die Idee einer Gemeinschaftsbürgerschaft mit der Forderung nach einer Demokratisierung der EG: „Only equal treatment of citizens in every member state can guarantee in the long term a democratization of the Community and contribute to its further development“ (Legal Affairs Committee 1979). Der un‐ ter Federführung von Altiero Spinelli im Februar 1984 veröffentlichte Vertragsent‐ wurf zur Gründung der Europäischen Union bekräftigte die liberaldemokratischen Grundsätze der Gemeinschaft sowie die Prinzipien der unmittelbaren Anwendbar‐ keit und des Vorrangs des EG-Rechts und verband diese Ideen mit Regeln für eine Unionsbürgerschaft. Der vorgeschlagene Rahmen trug freilich auch den nationalen Rechtstraditionen Rechnung, indem er die Unionsbürgerschaft von der Staatsbür‐ gerschaft in einem EU-Mitgliedsstaat abhängig machte und individuelle Rechte aus Aufsätze 18 den „gemeinsamen Grundsätzen der Verfassungen der Mitgliedsstaaten und der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten“ ableitete (Europäisches Parlament 1984, Art. 4.1). Mit seiner Initiative verlieh das EP dem Bürgerschaftsdiskurs eine neue Dynamik (Maas 2007: 35). Der Europäische Rat beschloss nur wenige Monate nach der Ver‐ öffentlichung des Vertragsentwurfs die Einsetzung einer Arbeitsgruppe zur Förde‐ rung einer gemeinschaftlichen Identität unter den BürgerInnen der EG. Der zu die‐ sem Zweck gegründete Adonnino-Ausschuss legte dieses Mandat recht weit aus. In seinen zwei Berichten schlug er Regeln für eine Gemeinschaftsbürgerschaft vor, die weitgehend die des Maastrichter Vertrags vorwegnahmen. Der Ausschuss begrün‐ dete diese Vorschläge einerseits mit Argumenten, die die Marktlogik der Primärin‐ stitution pooled sovereignty widerspiegelten. So bezeichnete er beispielsweise die Freizügigkeit als „notwendige Ergänzung zu dem Programm zur Vervollkommnung des Binnenmarktes, dem mit Recht oberste Priorität zuerkannt worden ist“ (Adhoc-Ausschuss 1985: 128). Andererseits beschreibt er Bürgerrechte als Mittel zur Verteidigung der Prinzipien der EG und zur Stärkung ihrer demokratischen Legiti‐ mität und Glaubwürdigkeit. Das Schengen-Abkommen von 1985 und die Einheitliche Europäische Akte von 1986 spiegelten diese Ideen nur sehr bedingt wider. Der Vorschlag der dänischen Regierung, das Kommunalwahlrecht im Wohnsitzland in die Akte aufzunehmen, fand keine Mehrheit, und die Regelung der Freizügigkeit blieb fest in der Hand der Mitgliedsstaaten (Maas 2007: 38). Die Europäische Kommission kritisierte den Rat dementsprechend und forderte unter Verweis auf die Primärinstitutionen der Demo‐ kratie und der gemeinschaftlichen Rechtsordnung weiterreichende Maßnahmen: „Die künftige Gemeinschaftsarbeit wird eine wesentlich unmittelbarere Auswirkung auf alle Bürger haben als in der Vergangenheit. Der Bürger muss sich dessen bewußt sein. Dieses Bewußtsein […] ist […] die Voraussetzung dafür, daß der europäische Bürger seine politischen Erwartungen auf Gemeinschaftsebene formuliert, wie er dies auf natio‐ naler, regionaler oder lokaler Ebene gewohnt ist“ (Europäische Kommission 1988: 2). „Nach dreißig Jahren europäischer Integration hat die kontinuierliche und manchmal spektakuläre Entwicklung des Gemeinschaftsrechts zu einer Rechtsordnung geführt, die alle gesellschaftlichen Bereiche erfasst: Sowohl die Wirtschaftsakteure als auch der eu‐ ropäische Bürger im Alltagsleben sind davon betroffen. Das Gemeinschaftsrecht […] gibt ihnen besondere Rechte, auf die sie sich berufen können. Allerdings muß der Bür‐ ger diese Rechte in seinem alltäglichen und beruflichen Leben kennen. Das Stimmrecht bei Kommunalwahlen wäre hierbei der beste Beweis dafür, daß es tatsächlich ein Euro‐ pa der Bürger gibt. […] Dieses Recht […] fördert die demokratische Teilhabe des Bür‐ gers am Gemeindeleben seines Wohnorts“ (Europäische Kommission 1988: 26-30). Derart unter Druck gesetzt beschlossen die Staats- und Regierungschefs auf ihrem Gipfeltreffen 1990 in Rom, die Definierung einer europäischen Bürgerschaft auf die Agenda der Regierungskonferenz zur Politischen Union von 1990/91 zu set‐ zen (Europäischer Rat 1990). Die Verhandlungspositionen der einzelnen Delegatio‐ nen unterschieden sich anfänglich stark hinsichtlich des Stellenwerts und der Reichweite einer potenziellen Bürgerschaft im Vertrag über die Europäische Union. Auffälligerweise waren es (neben dem EP) in erster Linie die kleinen und mittleren Kilian Spandler: Regionale Integration durch normative Diskurse 2/2020 19 Mitgliedsstaaten, die sich für expansive Formulierungen einsetzten.8 Der maßge‐ bende Vorschlag der spanischen Regierung etwa beinhaltete neben der Freizügig‐ keit und dem Lokalwahlrecht auch eine Verpflichtung der EU zur Wahrung der Chancengleichheit für alle BürgerInnen, Bürgerpflichten (z.B. Wehrpflicht) und die Möglichkeit zur Ausweitung des Geltungsbereichs auf BürgerInnen von Drittstaa‐ ten. Zur Begründung dieser weitreichenden Interpretation verknüpfte die Delegati‐ on funktionalistische Argumente, die an die Marktlogik der Primärinstitution poo‐ led sovereignty anschlossen, mit einem Verweis auf Legitimitätskriterien im Kon‐ text der Primärinstitutionen Demokratie und gemeinschaftliche Rechtsordnung. So würde durch die Unionsbürgerschaft einerseits der zur Umsetzung der Gemeinsa‐ men Außen- und Sicherheitspolitik und der Wirtschafts- und Währungsunion nötige politische Raum geschaffen (Permanent Representation 1990). Gleichzeitig ver‐ stand sie diesen Raum als “an integrated area serving the citizen, which will be the very source of democratic legi‐ timacy and a fundamental pillar of the Union, through the progressive constitution of a common citizenship, the rights and obligations of which derive from the Union” (Délé‐ gation espagnole 1991). Ein ähnliches framing findet sich im Bindi-Bericht des EP, der die Notwendigkeit einer Unionsbürgerschaft zum einen in funktionaler Logik als politische Folge der wirtschaftlichen Integration und Antwort auf Globalisierungsherausforderungen wie Migration, zum anderen als Bedingung für ein demokratisches Kräftegleichge‐ wicht zwischen den Institutionen und den BürgerInnen der Union darstellte und sich dabei auf die ständige Rechtsprechung des EuGH bezog (Europäisches Parla‐ ment 1991: 4). Dieses hybride Argumentationsmuster, wonach das erreichte Maß an Integration in einer Art normativem spillover nun Fragen demokratischer Legitimität nach sich ziehe, wurde somit zum dominanten framing der Bürgerschaftsfrage auf der Regie‐ rungskonferenz. Gleichzeitig war es zu unspezifisch, als dass es zur Legitimierung eines konkreten rechtlichen Rahmens dienen konnte. So konnte es auch von denje‐ nigen VerhandlungsteilnehmerInnen übernommen werden, die einer Unionsbürger‐ schaft skeptisch gegenüberstanden. Dies ermöglichte ihnen, die normativen Argu‐ mente der BefürworterInnen anzunehmen, die Tragweite der Umsetzung in Sekun‐ därinstitutionen jedoch zu beschränken. Der 1992 in Maastricht unterzeichnete Vertragstext blieb dementsprechend hinter den Erwartungen vieler Integrationsbe‐ fürworterInnen zurück. Er gewährleistete zwar Freizügigkeit, das Wahlrecht im Wohnsitzland bei Kommunal- und EP-Wahlen, diplomatischen Schutz durch andere Mitgliedsstaaten in Drittländern und das Petitionsrecht beim EP, formulierte jedoch keine weitergehenden politischen oder sozialen Rechte. Auch BürgerInnenpflichten fanden keinen Einzug in den Vertrag. Der Vertrag beruft sich auf nationale Verfas‐ sungen als Quellen des Gemeinschaftsrechts (Art. F.) und verankert die Unionsbür‐ gerschaft über die nationale Staatsbürgerschaft in den Mitgliedsstaaten (Art. 8.1). 8 O’Leary (1996: 23-30) bietet einen Überblick über die Positionen der einzelnen Delegatio‐ nen. Aufsätze 20 Er bekräftigt damit zwar die Primärinstitution der gemeinschaftlichen Rechtsord‐ nung, bindet sie aber an ein konventionelles Völkerrechtsverständnis und den Grundsatz der nationalen Selbstbestimmung zurück. Offensichtlich drückt der Text damit nicht nur einen Kompromiss zwischen divergenten Verhandlungspositionen, sondern auch verschiedenen normativen Bezugspunkten aus. Die ASEAN Charta und Streitbeilegungsverfahren Die Unterzeichnung der ASEAN-Charta im Jahr 2007 begleitete einen politischen Prozess zum Aufbau der ASEAN Communities, der die Kooperation der Mitglieds‐ staaten in einem sicherheitspolitischen, einem wirtschaftlichen und einem soziokul‐ turellen Pfeiler verstärken sollte. Das Dokument markiert einen Schlüsselmoment in der rechtlichen Institutionalisierung der ASEAN – nicht nur, weil es der Organi‐ sation eine Rechtspersönlichkeit verlieh, sondern auch durch die Überarbeitung und Ausweitung ihrer Streitbeilegungsmechanismen. Bis dato hatten die ASEAN-Mit‐ gliedsstaaten nichtbindende Formen der Streitbeilegung wie etwa vertrauensbilden‐ de Maßnahmen, Konsultationen und Mediation verfolgt (Caballero-Anthony 1998: 46-49). In der Praxis kamen darüber hinaus auch informelle diplomatische Mittel wie nichtöffentlicher peer pressure und strategische Anreize zum Einsatz (Acharya 2012b: 166). Im Gegensatz dazu sieht die Charta auch Zwangsmaßnahmen und ver‐ bindliche Schlichtungsprozesse vor. Bereits vor der Charta hatten die ASEAN-Staaten mehrmals Versuche zur Stär‐ kung institutioneller Konfliktlösung unternommen, doch diese blieben im Großen und Ganzen wirkungslos. 1976 verpflichteten sie sich durch die Unterzeichnung ei‐ nes Friedens- und Freundschaftsvertrags (Treaty of Amity and Cooperation, TAC) auf friedliche Streitbeilegung. Das Abkommen sieht als freiwilligen Schlichtungs‐ mechanismus einen Hohen Rat vor, der allerdings in der Praxis bedeutungslos blieb – keine Vertragspartei9 hat ihn bisher angerufen. Auch die Unterzeichnung prinzipi‐ ell bindender ASEAN-Wirtschaftsabkommen ab den späten 1970er-Jahren führte nicht zur Gründung unabhängiger Auslegungs- und Überwachungsorgane (Ewing- Chow/Tan 2013: 5-6). 1992 wurde das ASEAN-Sekretariat mit dem monitoring des wirtschaftlichen Integrationsprozesses beauftragt, musste sich in dieser Rolle je‐ doch den Maßgaben der Mitgliedsstaaten unterordnen. Höchstes Entscheidungsgre‐ mium in Streitfragen blieb der intergouvernementale ASEAN-Gipfel (Lin 2010: 829). 1996 unterzeichneten die ASEAN-Staaten ein Protokoll zur Streitbeilegung bei der Verletzung von Wirtschaftsabkommen. Sie reagierten damit auf die Forde‐ rung von IndustrievertreterInnen nach mehr Rechtssicherheit bei wirtschaftlichen Aktivitäten in der Region. Allerdings verzichteten sie auf bindende Verfahren (Mc‐ Call Smith 2000: 168). Das Protokoll sah lediglich Ad-hoc-Panels vor, die gute Dienste, Mediation und Schlichtung anbieten sollten und ausschließlich durch einen 4.2 9 Der Vertrag wurde 1987 für extraregionale Staaten geöffnet. Seitdem sind ihm 23 Staaten von außerhalb Südostasiens sowie die EU beigetreten. Kilian Spandler: Regionale Integration durch normative Diskurse 2/2020 21 einstimmigen Beschluss der Mitgliedsstaaten eingesetzt werden konnten. Endgülti‐ ge Entscheidungen wurden weiterhin von RegierungsvertreterInnen getroffen und beruhten dadurch auf politischem Interessenausgleich und nicht etwa juristischen Verfahren im engen Sinne. Ende der 1990er-Jahre wurden Rufe nach einer grundlegenden Überarbeitung der Streitbeilegung lauter. Die beiden ASEAN-Generalsekretäre Rodolfo Severino (im Amt 1998-2003) und Ong Keng Yong (2003-2007) nutzten ihre informellen Agen‐ da-Setting- und Koordinationskompetenzen, um wichtige Impulse zur rechtlichen Integration zu geben. So erklärte Severino (1998) bereits lange vor den eigentlichen Diskussionen um eine Charta: “ASEAN may have to move toward the greater use of more formal instruments and bin‐ ding commitments in the future, as developments like the financial and economic crisis […] press ASEANʼs members to ever closer coordination, cooperation and integration.” Aus dieser Diagnose leitete der Generalsekretär ein ehrgeiziges Reformprojekt ab, in dem auch Durchsetzungsmechanismen und Schiedsgerichte eine wichtige Rolle spielten (Severino 2002). In dieser Initiative wurde er von Integrationsbefür‐ worterInnen aus ExpertInnenkommissionen, Beratungsfirmen und Think Tanks über die sogenannte Track-Two-Diplomatie unterstützt – einem System aus Konfe‐ renzen, Seminaren und Workshops für Policy-Dialoge, an denen Regierungsvertre‐ terInnen in nichtoffizieller Kapazität teilnehmen. Auch wenn diese Diskursarenen letztendlich nicht völlig unabhängig von staatlichem Einfluss waren, konnten darin weitreichende Ideen zum Ausdruck gebracht werden. Eine von der ASEAN in Auf‐ trag gegebene, einflussreiche McKinsey-Studie riet beispielsweise, die informellen Regeln der Organisation zu kodifizieren, ihr eine Rechtspersönlichkeit zu verleihen und die wirtschaftliche Integration durch starke Durchsetzungsmechanismen abzu‐ sichern (Schwarz/Villinger 2004: 45-46). Das Singapurer Institute for Southeast Asian Studies brachte sogar einen supranationalen Gerichtshof ins Spiel (Soesastro/Hew 2003: 294). Die meisten dieser Vorschläge wurden in funktionalen frames begründet. Dem‐ nach führten Globalisierungsprozesse zu einem Wettbewerbsdruck, dem die südost‐ asiatischen Volkswirtschaften am besten durch wirtschaftliche Integration standhal‐ ten könnten. Nur als starke Gemeinschaft würde ASEAN die Handels- und Sicher‐ heitspolitik im weiteren asiatisch-pazifischen Raum mitgestalten und die Chancen nutzen können, die sich durch den Aufstieg Chinas und Indiens ergäben (Eminent Persons Group 2006: 14; Tay 2008: 155-156). Diese Ideen erhielten durch den noch frischen Eindruck der verheerenden Asienkrise der späten 1990er-Jahre einigen Nachdruck. Ein starker rechtlicher Rahmen für diesen Integrationsprozess erschien den eher liberal orientierten Akteuren daher als Schlüssel zu nachhaltigem Wachs‐ tum und regionaler Stabilität, insbesondere aufgrund der Abhängigkeit der Region von ausländischen Direktinvestitionen (Ewing-Chow/Tan 2013: 9-10, 14). General‐ sekretär Severino (2001) betonte beispielsweise: “closer regional economic integration requires basing it on binding legal foundations if integration is to be stable, credible and effective. The commitments undertaken must be clear, firm and enforceable […].” Aufsätze 22 Eine solche funktionalistische Spillover-Logik unterliegt auch den Think-Tank- Analysen der Track-Two-Diplomatie und der erwähnten McKinsey-Studie (Schwarz/Villinger 2004; Soesastro/Hew 2003). Diese Argumente blieben nicht wirkungslos, insbesondere nachdem die Regierun‐ gen der Mitgliedsstaaten im Oktober 2003 die Gründung einer ASEAN Economic Community vereinbart hatten. Die zur Planung der Wirtschaftsgemeinschaft beauf‐ tragte Kommission argumentierte prompt, dass die Organisation ihre Streitbeile‐ gungsmechanismen nach dem Vorbild der World Trade Organization (WTO) refor‐ mieren müsse (High-Level Task Force 2003: Annex 1). Um sich gegen den erwarte‐ ten Anstieg der Streitfälle in einer stärker verflochtenen Wirtschaftsgemeinschaft zu rüsten, überarbeiteten die ASEAN-Regierungen das Streitschlichtungsprotokoll von 1996. Die Neuerungen zielten insbesondere darauf ab, die Einsetzung einer unabhän‐ gigen Berufungsinstanz zu erleichtern (Naldi 2014: 119-120). Funktionalistisches Denken zeigt sich auch im Vientiane Action Programme, in dem sich die Mitglieds‐ staaten in Vorbereitung auf die ASEAN Communities zu Reformen bekennen und die Charta zum zentralen Instrument für das Gemeinschaftsprojekt erklären: “Deepening integration, especially in the economic sphere, will also require the Member Countries to […] make binding commitments, identify appropriate implementing timeta‐ bles and mechanisms, extend national and regional capacities and competences, and de‐ velop institutional frameworks, responses and human resources in a range of areas that extend far beyond the existing scope of ASEAN integration” (ASEAN 2004, Section 5). Dennoch kam es im zwischenstaatlichen Diskurs der ASEAN nicht zu einer vorbe‐ haltlosen Übernahme funktionalistischer frames. Während die fünf Gründungsstaa‐ ten und Brunei den rechtlichen Integrationsprozess im Allgemeinen befürworteten, bekundeten die Regierungen der Ende der 1990er-Jahren beigetretenen CLMV- Gruppe – Kambodscha, Laos, Myanmar und Vietnam – offen ihre Skepsis gegenüber weitreichenden Änderungen (Chalermpalanupap 2009: 126; Koh 2009: passim). Un‐ geachtet ihrer zahlenmäßigen und wirtschaftlichen Unterlegenheit konnten die Re‐ gierungen dieser Staaten ihre Position durch eine günstige diskursive Opportunitäts‐ struktur legitimieren. Funktionalistischen Argumenten fehlte nämlich ein klarer nor‐ mativer Bezugspunkt in den regionalen Primärinstitutionen. Im Gegensatz zur EG mit ihrem Pooled-Sovereignty-Paradigma war der ASEAN eine Marktlogik nicht von Beginn an eindeutig eingeschrieben. Trotz der weitgehenden Liberalisierung der süd‐ ostasiatischen Volkswirtschaften wurden marktwirtschaftliche Prinzipien als regio‐ nale Kooperationsgrundlage zu sehr durch nationale Entwicklungsstrategien und Re‐ gimesicherungsbestrebungen relativiert, um uneingeschränkt als regionale Primärin‐ stitution gelten zu können (Nesadurai 2003: 236-240). Im Gegensatz dazu konnten die GegnerInnen einer weitreichenden Integration vier Primärinstitutionen mobilisieren, die die südostasiatische internationale Gesell‐ schaft seit der Dekolonisierung geprägt hatten und die Grundlage für den ASEAN Way regionaler Kooperation bildeten. Wie in den frühen Jahren der EG beruhte die regionale Kooperation in Südostasien erstens auf einem traditionellen Völkerrechts‐ verständnis. Staaten galten dementsprechend als ausschließliche Träger legaler Au‐ torität. Doch im Gegensatz zur EG, bei der die Widersprüche zwischen dem Prinzip Kilian Spandler: Regionale Integration durch normative Diskurse 2/2020 23 der pooled sovereignty und dem zwischenstaatlichen Charakter der Rechtsordnung normativen Wandel ermöglichten, fehlten derlei Spannungen im primärinstitutio‐ nellen Kontext der ASEAN.10 Als zweite Primärinstitution wurde Souveränität nämlich in postkolonialer Tradition im Sinne einer strikten Nichteinmischungsnorm interpretiert. Sie war damit – drittens – voll kompatibel mit der Primärinstitution des Nationalismus und dem daraus abgeleiteten Selbstbestimmungsrecht der Völ‐ ker. Und viertens wurde zwischenstaatliche Politik nach dem Prinzip der stillen Di‐ plomatie geführt, die auf informellen Interessenausgleich statt öffentlichen Druck zielt (Acharya 2012b: 206; Haacke 2009: 3-7). Auf diesen normativen Grundlagen konnten die CLMV-Regierungen das traditio‐ nelle ASEAN-Verständnis friedlicher Streitbeilegung verteidigen, das nicht nur die Abwesenheit von militärischer Gewalt, sondern auch einen allgemeinen Verzicht auf Zwangsmittel und ein Gebot gegenseitiger Verständigung im Konfliktmanage‐ ment beinhaltete (Caballero-Anthony 1998: 51-53). Schon als die Grundzüge der Charta diskutiert wurden, relativierte der damalige vietnamesische Premierminister Phan Van Khai (2004) die funktionalistische Logik unter Verweis auf die etablier‐ ten ASEAN-Normen: “Globalization has increased interdependence among nations. A crisis or epidemic may erupt in a country or region, but their impact could quickly spill over to other countries and regions. […] But we do not abuse regional cooperation to leverage pressure on other countries or use it as an excuse to interfere into others' internal affairs. Thanks to this unique ‘ASEAN Way’, many issues facing the Association have been addressed suc‐ cessfully while ASEAN's non-interference principle continued to be upheld.” Khai nutzt hier den Begriff des ASEAN Way als Chiffre für die südostasiatischen Primärinstitutionen, um seine Präferenz für traditionelle Konfliktlösungspraktiken – „tacit concultations, closed door diplomacy, and not rushing to regionalize or inter‐ nationalize disagreements or disputes among nations“ – zu legitimieren. Um einer inkrementellen Aufweichung dieses Normkontexts zuvorzukommen, griffen Regie‐ rungsvertreterInnen der CLMV-Staaten auch die Debatte um Asiatische Werte auf. So erklärte Khai (2004): “We believe that ASEAN fundamental principles will still be the foundation for the exis‐ tence and development of our Association in the long run, even when the ASEAN Com‐ munity is materialized […]. I would like to emphasize the importance of culture in maintaining the relevance of ASEAN and its fundamental principles. They are reflective of Asian values […]. They have been manifested as Asian way [sic!] in international re‐ lations […].“ Letztendlich gelang den CLMV-Staaten dadurch eine Art “rhetorical entrapment“ (Schimmelfennig 2001: 66). In ihrem framing erscheint jegliche weitreichende Re‐ form unweigerlich als Abkehr von den konstitutiven Gemeinschaftsvorstellungen der ASEAN, wie auch Generalsekretär Severino (2002) eingestand. Diesen Ein‐ druck wollten die reformorientierten Mitgliedsstaaten jedoch unbedingt vermeiden. 10 Auf das katalytische Potential von Spannungen zwischen Primärinstitutionen haben in der English School unter anderem Buzan (2004: 250-251) und Mayall (1990: passim) hinge‐ wiesen. Aufsätze 24 In einer weniger kohärenten Opportunitätsstruktur hätten Integrationsbefürworter- Innen den Argumenten der konservativen Regierungen durch gegenläufige pri‐ märinstitutionelle Referenzen widersprechen können. So blieb ihnen nichts übrig, als das framing der CLMV-Staaten zu akzeptieren und dadurch deren Position zu legitimieren. Dementsprechend hielt das Referenzdokument für die zur Vorbereitung der Char‐ ta-Verhandlungen gegründete Eminent Persons Group unmissverständlich fest: „The ASEAN Charter will codify all ASEAN norms, rules, and values [and] reaffirm […] the principles of inter-state relations in accordance with the UN Charter and esta‐ blished international law“ (ASEAN 2005). Diese Rahmensetzungen schlossen eine weitreichende rechtliche Integration aus. Die ExpertInnen schlugen in ihrem Bericht zwar einige weitreichende Bestimmun‐ gen zur Sanktionierung von Verstößen sowie eine Klausel zum Verbot verfassungs‐ widriger Regierungswechsel vor. Die eigens zum Entwurf der Charta eingesetzte High Level Task Force nahm diese jedoch nicht in den Vorschlag auf, den sie 2007 ihren Staats- und Regierungschefs vorlegten (Koh 2009: 60). Auch die Idee einer supranationalen Gerichtsinstanz wurde zwar diskutiert, letztendlich aber fallen ge‐ lassen (Woon 2009: 74). Das Resultat dieser Umstände war eine Charta, deren völkerrechtliche Bedeutung von RechtsexpertInnen eher zurückhaltend bewertet wurde (Desierto 2011: 317-320; Lin 2010: 826, 836-837). Zwar fordert der Vertrag eine Ausweitung der bestehenden Streitbeilegungsmechanismen. Das zur Umsetzung dieser Bestimmung verabschiedete Protokoll behält den Mitgliedsstaaten aber weitgehende Freiheiten vor (Naldi 2014: 137). Statt eines ständigen Gerichtshofes bestimmt das Protokoll den ASEAN-Gipfel der Staats- und RegierungschefInnen als höchstes rechtliches Entscheidungsfindungs- und Durchsetzungsorgan. Da es keine Verfahrensregeln oder mögliche Sanktionsmaßnahmen spezifiziert, bleibt die Streitbeilegung in der ASEAN von politischen Maßgaben dominiert. Das Sekretariat erhielt unterdessen weitere Überwachungsfunktionen, aber kein Mandat zur Durchsetzung der Charta- Vorschriften, sodass eine wirksame gerichtliche Aufsicht den nationalen Gerichten überlassen bleibt (Desierto 2011: 313-317; Ewing-Chow/Tan 2013: 16-17). Ein An‐ rufungsrecht für Privatpersonen ist nicht vorgesehen (Naldi 2014: 122), wodurch jegliche Idee einer ASEAN-Bürgerschaft im Keim erstickt wurde. Der ehemalige Generalsekretär Rodolfo Severino (2007: 415-416) zeigte sich kurz nach der Unterzeichnung der Charta frustriert über die seiner Ansicht nach mangeln‐ den Integrationsfortschritte. Die EntscheidungsträgerInnen der Gemeinschaft hätten nicht verstanden, dass sich ökonomische und politische Integration gegenseitig be‐ dingen. In funktional-institutionalistischen Theorien lassen sich für die aus der Sicht von KritikerInnen halbherzige Verrechtlichung der ASEAN nur unbefriedigende Er‐ klärungen finden. Zwar stimmt es, dass die interne Verflechtung der südostasiati‐ schen Volkswirtschaften relativ schwach war. Eine konsequentere rechtliche Integra‐ tion hätte jedoch auch den extern orientierten Handel und die globale Markteinbin‐ dung der ASEAN-Staaten gefördert. Aus streng rationalistischer Perspektive ist schwer nachzuvollziehen, warum die Regierungen zwar formal auf den Druck von Kilian Spandler: Regionale Integration durch normative Diskurse 2/2020 25 wirtschaftlichen InteressenvertreterInnen reagierten, de facto aber einen zahnlosen Mechanismus schufen – zumal der Einfluss exportorientierter Industrieakteure auf politische Entscheidungsprozesse in den meisten südostasiatischen Staaten traditio‐ nell hoch ist (Solingen 2008). Die Entwicklungen sind vielmehr vor dem Hintergrund diskursiver Opportunitätsstrukturen zu verstehen, die einer weitführenden Integrati‐ on entgegenstanden. Severino und seine MitstreiterInnen scheiterten nicht zuletzt da‐ ran, ihren Argumenten für eine effektive Verschiebung legaler Autorität von der na‐ tionalen auf die regionale Ebene normative Resonanz zu verleihen. Fazit Die empirischen Fallstudien von Verrechtlichungsprozessen in der EG/EU und der ASEAN bekräftigen die zu Beginn des Artikels aufgestellte These, dass regionale Integration maßgeblich von normativen Diskursen geprägt ist. In keinem der beiden Fälle haben politische AkteurInnen rechtliche Reformen einfach am Reißbrett als optimale Antworten auf funktionale Anforderungen entworfen oder in einem streng zweckrationalen Prozess ausgehandelt. Vielmehr legitimierten sie in langjährigen diskursiven Prozessen ihre institutionellen Präferenzen durch Einbettung in einen normativen Rahmen, um so deren Resonanz und Akzeptanz bei anderen Diskurs‐ teilnehmerInnen zu erhöhen und sie letztendlich im regionalen institution building durchzusetzen. Jenseits dieses Plausibilitätstests zeigt eine komparative Interpretation der Fälle auch auf, wie eine Theorie normativer Diskurse unser Verständnis für die Grenzen klassischer Integrationstheorien erweitern kann, ohne dabei zentrale Konzepte wie das der funktionalistischen Integrationslogik aufzugeben. Sowohl in der EU als auch in der ASEAN führten IntegrationsbefürworterInnen nämlich funktionalisti‐ sche Argumente für Verrechtlichungsschritte auf regionaler Ebene an. Während sie jedoch in Europa Spannungen in der primärinstitutionellen Opportunitätsstruktur (pooled sovereignty vs. Nationalismus) produktiv nutzen konnten und sich durch die Entwicklung zweier neuer Primärinstitutionen – Demokratie und gemeinschaft‐ liche Rechtsordnung – legitimieren konnten, fehlte ein entsprechender Kontextwan‐ del in Südostasien. Dies erleichterte den VerfechterInnen von Kooperation auf Basis des klassischen Völkerrechts die Delegitimierung funktionalistischer Argu‐ mente. Damit bestätigt die Analyse die eingangs formulierte Annahme, dass markt‐ liberale und liberaldemokratische Primärinstitutionen eine günstige Opportunitäts‐ struktur für die Resonanz funktionalistischer frames bilden. Dabei war nicht aus‐ schlaggebend, dass liberale Prinzipien in Europa zu einer transnationalen Öffent‐ lichkeit geführt hätten, in der nichtstaatliche AkteurInnen ihre Interessen partizipativ zur Geltung hätten bringen können. Die zentralen normativen Diskurse blieben durchaus auf politische Eliten als primäre audiences beschränkt. Innerhalb dieser Diskursgemeinschaft erhöhten liberale Primärinstitutionen jedoch die Reso‐ nanz funktionalistischer Argumente, indem sie nichtstaatliche AkteurInnen als legi‐ time Subjekte (als InhaberInnen von Rechten) und Objekte (als EmpfängerInnen 5. Aufsätze 26 öffentlicher Güter) einer transnationalen politischen Ordnung konstituierten, die dementsprechend rechtlich abzusichern sei. Dieser Befund soll keinesfalls der Annahme Vorschub leisten, funktionalistische Integration sei ausschließlich in Europa möglich. Zum einen suggeriert bereits ein kursorischer Blick auf andere Sektoren wie etwa die handelspolitische Zusammen‐ arbeit in der ASEAN Economic Community oder die finanzpolitische Chiang Mai Initiative, dass funktionalistische Argumente auch in Südostasien durchaus integra‐ tionsfördernd wirken können. Zum anderen war und ist auch in der Geschichte der EG/EU eine funktionalistische Logik nicht immer zentral. Das lässt sich schon in Stanley Hoffmanns (1966: 881-882, siehe auch Haas 1975: 6-8) Analyse der europäischen Integration in den 1960er-Jahren nachlesen, derzufolge eine staats‐ zentriert-machtpolitische logic of diversity die marktorientierte logic of integration der Anfangsjahre abgelöst habe. In jüngerer Zeit hat der sich in nationalen Diskur‐ sen formierende backlash gegen einen scheinbar alternativlosen Integrationsauto‐ matismus die Entwicklung einer dezidiert post-funktionalistischen Theorie beför‐ dert. Angesichts dessen lässt sich aus dem Vergleich kein universeller Befund zu regional dominanten Integrationslogiken ableiten. Wohlgemerkt strebt eine Theorie normativer Diskurse nicht an, den Verlauf und die Resultate von Auseinandersetzungen auf der Mikroebene zu erklären, wie dies etwa der liberale Intergouvernementalismus für sich beansprucht. Welche Posi‐ tionen in konkreten Verhandlungssituationen aufgrund spezifischer Geltungsan‐ sprüche Validität und Durchsetzungsmacht erhalten, lässt sich mittels praxisorien‐ tierter Ansätze sicherlich besser nachvollziehen (Adler-Nissen/Pouliot 2014; Nie‐ mann 2018). Die Stärke des hier entwickelten Analyseframeworks liegt vielmehr darin, dass es die normativen Bedingungen für die Legitimierung konkurrierender Ideen sichtbar macht. Der primärinstitutionelle Kontext von Integrationsdiskursen steckt konstitutiv den Möglichkeitshorizont für die darin vortragbaren Argumente ab. Durch die Ausmessung dieser Horizonte erlaubt die Theorie eine Spezifizierung der normativen scope conditions, unter denen bestimmte Integrationslogiken zum Tragen kommen. So verdeutlicht sie, dass und warum es funktionalistisch-institu‐ tionellen Theorien in manchen Kontexten an Plausibilität mangelt, etwa bezüglich der Responsivität der ASEAN gegenüber nationalen Interessenkoalitionen oder der schrittweisen Selbstlegitimierung des EuGH durch normatives Argumentieren. In‐ dem der hier vertretene Ansatz Integrationslogiken als Motive normativer Diskurse endogenisiert, sie also von statischen Ursachen (causes) zu möglichen Gründen (reasons) für Integration umdeutet, ermöglicht er Theorientests im Sinne einer postfoundational Methodologie (Pouliot 2007: 364-374). Damit meine ich ein Vorge‐ hen, das die Gültigkeit verschiedener in der Forschungsliteratur vertretener Inter‐ pretationen von Integrationsprozessen nicht durch die Überprüfung kausaler Hypo‐ thesen bestimmt, sondern anhand der tatsächlichen Diskurse bemisst, die in zeit‐ lich, räumlich und sektoral begrenzten Prozessen regionale Integration bedingen. Auf dieser Grundlage können dann gegebenenfalls in einem zweiten Schritt kon‐ krete Entscheidungen mithilfe klassischer Ansätze erklärt werden. Kilian Spandler: Regionale Integration durch normative Diskurse 2/2020 27 Trotz oder gerade wegen eines solchen empirischen groundings lässt der Ansatz durchaus Generalisierungen und feinkörnigere Hypothesen zu, die die Theoriedis‐ kussion in der Vergleichenden Regionalismusforschung besonders durch die enge Zusammenführung von Strukturs- und Akteursperspektive bereichern können. Über die Erforschung der Resonanzbedingungen funktionalistischer frames hinaus drän‐ gen sich Fragen für die weiterführende Forschung auf. Welche Primärinstitutionen eignen sich besonders zur Legitimierung einer intergouvernementalen Bargaining- Logik? In welchen Politikbereichen haben regionale Integrationsprozesse postkolo‐ niale Normvorstellungen im Globalen Süden besonders weit zugunsten einer libera‐ len Governance-Rationalität verdrängt, und wie verhandeln regionale Organisatio‐ nen Spannungen zwischen diesen beiden Logiken? Führt der weltweite Aufstieg populistischer Regime zur bloßen Ablehnung von Regionalismus oder entwickeln regionale populistische Allianzen eigene Argumentationsmuster zur Rechtfertigung spezifischer Kooperationsformen? Ohne hier bereits eine systematische For‐ schungsagenda zu entwerfen, ist dieser Artikel doch ein klares Votum dafür, dass ein kritischer Dialog zwischen Integrations- und Regionalismusforschung einen wichtigen Beitrag zur Entwicklung einer globalen IB-Forschung leisten kann. Literatur Acharya, Amitav 2009: Whose Ideas Matter? Agency and Power in Asian Regionalism, Itha‐ ca, NY. Acharya, Amitav 2012a: Comparative Regionalism. A Field whose Time has Come? 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Abstract

This article argues that the varying explanatory power of classical integration theories corresponds to regional dynamics of normative arguing. To this end, it introduces a model of regional integration that draws on theories of communicative action and the English School. Unlike the rationalist frameworks of intergovernmentalism and neofunctionalism, this approach puts the discursive constitution of integration front and center. Instead of treating competing integration logics as objective causal mechanisms, it conceptualizes them as frames used by regional actors in discourses about institutional change. The resonance of these frames depends on a normative context of regional primary institutions. A comparative case study of legalization processes in the European Union (EU) and the Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) demonstrates the varying relevance of functionalist frames for the development of regional organizations. Putting European integration theory and comparative regionalism in dialogue, the article thus helps to clarify the scope conditions of different theoretical approaches to integration processes around the world.

Zusammenfassung

Der Beitrag argumentiert, dass die variierende Erklärungskraft klassischer Theorien regionaler Integration auf normativ eingebettete Diskursdynamiken zurückzuführen ist. Grundlegend für diese These ist ein Modell regionaler Integration, das Anleihen bei Theorien kommunikativen und strategischen Handelns einerseits und der English School andererseits nimmt. Im Gegensatz zu den rationalistischen Frameworks von Intergouvernementalismus und Neofunktionalismus stellt es die diskursive Verfasstheit von Integration in den Vordergrund. Dementsprechend begreife ich konkurrierende Integrationslogiken nicht als objektive Kausalmechanismen, sondern als Diskursmotive. Deren Resonanz in konkreten Aushandlungsprozessen von institutionellem Wandel wird von einem normativen Kontext bedingt, der sich aus regionalen Primärinstitutionen konstituiert. Durch eine vergleichende Studie von Verrechtlichungsprozessen in der Europäischen Union (EU) und der Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) zeigt der Beitrag die variable Bedeutung funktionalistischer frames für institutionellen Wandel in Regionalorganisationen und erweitert so unser Verständnis der ‘scope conditions’ klassischer Theorien. Damit schlägt er eine Brücke zwischen der Europäischen Integrations- und der Vergleichenden Regionalismusforschung.

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Abstract

Zeitschrift für Internationale Beziehungen (ZIB) is the flagship journal of the German International Relations community. According to a poll amongst German political scientists across various sub-fields conducted in 2009 it is also considered the best German-language journal in Political Science at large. ZIB publishes articles that make original as well as theoretically and methodically reflected contributions to the study of international relations. The thematic spectrum includes the entire range of IR, including IR theory, foreign policy analysis, international institutions, peace and conflict resolution, security policy, European integration, North-South relations, development policy, and international economic relations.

The high quality of articles that are published in ZIB is ensured through  double blind peer review. ZIB was the first journal in German Political Science to introduce such a process.

Since its founding in 1994 ZIB has greatly contributed to the professionalization of the German IR-community and can be considered a key source for thematic stimuli on theoretical, methodological and empirical levels at the edge of contemporary IR research.

Website: www.zib.nomos.de

Zusammenfassung

Die "Zeitschrift für Internationale Beziehungen" (ZIB) ist das zentrale Publikationsorgan der Sektion Internationale Politik der Deutschen Vereinigung für Politische Wissenschaft (DVPW). Ihre Aufgabe ist es, aus unaufgefordert eingesandten Beiträgen in einem doppelt anonymisierten Begutachtungsverfahren die besten auszuwählen, um auf diese Weise die qualitativ avancierte, theoretisch und methodisch reflektierte IB-Forschung in Deutschland zu repräsentieren.

Seit ihrer Gründung 1994 hat die ZIB wesentlich zur Profilbildung der deutschen IB-Community beigetragen und wichtige inhaltliche Impulse gegeben. Lange fehlte es den Internationalen Beziehungen in Deutschland an einem Kommunikationsforum, das den Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern eine mehr als nur punktuelle Zusammenführung der fachlichen Diskussion bieten konnte.

Durch ihr Format schließt die ZIB diese Lücke und schafft Raum für umfassende wissenschaftliche Kontroversen und vielfältigen Austausch. Idealtypisch umfasst jedes Heft drei Aufsätze, die einen originären, theoretisch und methodisch reflektierten Beitrag zur Disziplin Internationale Beziehungen leisten, sowie entweder die Rubrik Forum oder die Rubrik Symposium.

Homepage: www.zib.nomos.de