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Johanna Speyer, Das Gegenteil von gut ist gut gemeint. Wie ein Weltmenschenrechtsgerichtshof die Menschenrechte schwächt in:

ZIB Zeitschrift für Internationale Beziehungen, page 6 - 32

ZIB, Volume 25 (2018), Issue 2, ISSN: 0946-7165, ISSN online: 0946-7165, https://doi.org/10.5771/0946-7165-2018-2-6

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Johanna Speyer Das Gegenteil von gut ist gut gemeint Wie ein Weltmenschenrechtsgerichtshof die Menschenrechte schwächt Während die universelle Gültigkeit von Individualrechten postuliert wird, verlässt sich der internationale Menschenrechtsschutz für deren Durchsetzung auf den Staat, obwohl dieser die meisten Menschenrechtsverletzungen begeht. Dadurch wird die Gewährleistung der Menschenrechte unwahrscheinlich, denn ein Täter wird selten gerecht über sich selbst richten. Als Ausweg aus diesem Dilemma wird von MenschenrechtsaktivistInnen die Einrichtung eines Weltmenschenrechtsgerichtshofs gefordert. Wäre ein überstaatliches Gericht, welches Individualklagen gegen Staaten verhandelt, umsetzbar und wirksam? Der vorliegende Artikel argumentiert, dass eine heterarchische Weltordnung zwar Möglichkeitsräume für eine solche Institution bietet. Allerdings schließt ein Gericht als adversariale Institution den legitimen Deutungskonflikt über Normen und provoziert damit, dass nicht mehr über deren Interpretation gestritten, sondern ihre Gültigkeit infrage gestellt wird. Im Ergebnis kann dies den Austritt eines Staates aus dem Schutzsystem zur Folge haben. Der langjährige Streit Großbritanniens mit dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte über das Wahlrecht von Häftlingen illustriert diese Dynamik. Ein Weltmenschenrechtsgerichtshof liefe damit entgegen seiner Intention Gefahr, die Menschenrechte zu schwächen. Ein effektiver internationaler Menschenrechtsschutz bedarf inklusiver internationaler Institutionen, die wirksame Wege für Kontestation zur Verfügung stellen. Einleitung* »[D]isregard and contempt for human rights have resulted in barbarous acts which have outraged the conscience of mankind« (UN General Assembly 1948: Preamble). Aus diesem Grund proklamiert die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte (AEMR) dem Menschen innewohnende Rechte, die ihn, insbesondere vor der Willkür des Staates, schützen sollen. Während der Staat die meisten Menschenrechtsverletzungen zu verantworten hat, ist er paradoxerweise im Menschenrechtsschutz jedoch gleichzeitig als deren Garant ausersehen und als einzige Instanz zu ihrem effektiven Schutz in der Lage (Leibfried/Zürn 2006: 23; Meisterhans 2009: 286). Individuen können ihre Menschenrechte meist nur vor nationalen Gerichten einklagen – und selbst dort, wo regionale oder globale Beschwerdemöglichkeiten vorhanden sind, erfordert der Zugang zu ihnen die vorherige Erschöpfung des nationalen 1. * Kritische Geister haben diese Arbeit durch ihre wertvollen Anmerkungen und stete Diskussionsfreude bereichert. Hierfür danke ich Lothar Brock, Nicole Deitelhoff, Philipp Keßler, Johannes Muntschick, Friedrich Plank, Doris Unger, drei anonymen GutachterInnen und der Redaktion der zib. 6 Zeitschrift für Internationale Beziehungen 25. Jg. (2018) Heft 2, S. 6 – 32, DOI: 10.5771/0946-7165-2018-2-6 Rechtswegs. Um Menschenrechte durchzusetzen, müsste ein Staat folglich über sich selbst richten – ein in vielen Fällen unwahrscheinliches Szenario. Damit ist jedoch selbst die Staatsangehörigkeit – Hannah Arendts »Recht, Rechte zu haben« (Arendt [1986] 2006) – für sich genommen noch kein Garant für die Respektierung der Menschenrechte. »Die Aporie der Menschenrechte besteht nicht in ihrer Unwirksamkeit, sondern in ihrer Unwahrscheinlichkeit« (Schmalz 2015), und diese Unwahrscheinlichkeit tritt umso deutlicher zutage, da die Globalisierung den westfälisch-souveränen Nationalstaat herausfordert und verändert, ja vielleicht sogar verschwinden lässt. Während das Individuum mehr und mehr zum Fluchtpunkt völkerrechtlicher Argumentation und politscher Legitimationsdiskurse wird, erscheint die exponierte Stellung des Staates zunehmend anachronistisch (Erskine 2010: 42-43; Peters 2014: 385). Das staatszentrierte System kann den effektiven Menschenrechtsschutz nicht garantieren und scheitert damit in einem zentralen kosmopolitischen Anspruch an Gerechtigkeit: der universellen Respektierung der Menschenrechte (Nagel 2005: 126-131; Pogge 1992: 53; 2002: 87-89). Innerhalb der (kosmopolitischen) internationalen Ethik werden verschiedene institutionelle Arrangements zur Verbesserung dieser Situation diskutiert, die bis hin zu einem Weltstaat reichen (u. a. Beitz 1994; Brown 2011; Caney 2006; Zürn 2016). Aus der Perspektive des sich humanisierenden Völkerrechts liegt die Lösung des Problems in der Vervollständigung der gleichsam halbierten Rechtspersönlichkeit des Individuums: Gleich dem englischen Rechtssprichwort »no right without a remedy« (ubi actio, ibi ius) dürfe das Individuum nicht nur Träger von Rechten sein, sondern bedürfe der Möglichkeit, diese auch effektiv einzuklagen (Cançado Trindade 2013: 236; Nijman 2004: 473; Peters 2011: 411; 2014: 385). Gerade letztere Forderung hat großen politischen wie gesellschaftlichen Widerhall erfahren und konkrete institutionelle Entwürfe für einen Weltgerichtshof für Menschenrechte (WMRG) inspiriert (Nowak 2008). So legte im Jahr 2009 das von der Schweizer Regierung einberufene Panel on Human Dignity, welches AnwältInnen und WissenschaftlerInnen aus aller Welt vereinte, einen ambitionierten Statutenentwurf für einen solchen Gerichtshof vor (Kozma et al. 2010). Das World Court of Human Rights Development Project wirbt in den Vereinten Nationen um Unterstützung für seinen Statutenentwurf aus dem Jahr 2014 (World Court of Human Rights Development Project o. D.). Beide Vorschläge befürworten eine Institution, vor der Individuen ihren Staat für Menschenrechtsverletzungen verklagen können und die diese Rechte gegenüber den Staaten autoritativ durchsetzt. Hierdurch soll der Respekt vor den Menschenrechten universell sichergestellt werden. Die Auseinandersetzung mit diesem Vorschlag wird bisher von juristischen Stimmen dominiert, die sich neben der Notwendigkeit eines WMRG (Cançado Trindade 2013) mit seiner Umsetzbarkeit auseinandersetzen. Diese wird dabei unter Verweis auf die noch immer vorherrschende positivistische Praxis des Völkerrechts stark bezweifelt (Alston 2014; Ress 2004; Trechsel 2004). Allerdings stellt die Internationale Politische Theorie (IPT), die sich als noch junges Forschungsgebiet mit der Gestalt der globalen Ordnung und ihrer Legitimität auseinandersetzt (Deitelhoff/ Johanna Speyer: Das Gegenteil von gut ist gut gemeint 2/2018 7 Daase 2015), infrage, ob dieser Status quo noch der Realität der globalisierten Welt entspricht. Könnten durch die Transformation des Staates und die Proliferation internationaler Herrschaft Möglichkeitsräume für die Gründung eines WMRG entstanden sein? Diese Überlegungen eröffnen den Blick auf die Frage nach der Wirksamkeit eines WMRG: Würde ein internationales Gericht den Menschenrechtsschutz stärken? Hierbei rückt die Forschung zu Verbreitung, Durchsetzung und Kontestation von Normen in den Mittelpunkt. Zusammengenommen ermöglichen die Erkenntnisse aus den beiden Fragen eine normativ-realistische Bewertung des Beitrags eines WMRG zum Menschenrechtsschutz: Durch die Zweigliedrigkeit der Fragestellung entsteht eine Bewegung zwischen Rechtfertigung und Utopie, wie sie sowohl die kritische Völkerrechtslehre als auch die Normative Theorie der Internationalen Beziehungen einfordern (Forst 2010: 357; Koskenniemi 2005). Trotz der großen Relevanz des Menschenrechtsschutzes, internationaler Gerichtsbarkeit und Institutionalisierung für die Internationalen Beziehungen ist eine dezidiert politikwissenschaftliche Auseinandersetzung mit einem WMRG bisher ausgeblieben. Darüber hinaus vereint das Brennglas WMRG zwei politikwissenschaftliche Debattenstränge, die bisher wenig zueinander sprechen: die IPT und die konstruktivistische Normenforschung. Angesichts des Bedeutungsgewinns von Normen und der Zunahme überstaatlicher Institutionalisierung liegt es jedoch nahe, beide Teildisziplinen gemeinsam in den Blick zu nehmen. Wie dieser Artikel zeigt, ergeben sich hieraus vitale Einsichten für globales Regieren. Ich argumentiere, dass die Umsetzbarkeit des WMRG gegeben ist, da sich die aktuelle Weltordnung in zwei Punkten fundamental von einem anarchischen Modell unterscheidet: Zum einen zeigen sich in ihr mannigfaltige Herrschaftsstrukturen zwischen interdependenten Staaten, zum anderen sind Normen, welche die staatliche Souveränität durchbrechen, zum zentralen Steuerungsinstrument avanciert, das dann staatliche Souveränität vermittelt. Gleichwohl bleibt der Staat aber zentraler Akteur, da er sowohl der Gründung eines WMRG zustimmen als auch dessen Urteile gegen sich selbst umsetzen müsste. Prekär bleibt die Legitimität eines internationalen Gerichts, da sie einerseits von der Kooperationsbereitschaft der Staaten abhängt und andererseits in jedem Fall hinter der Legitimität nationaler Demokratie zurückbleibt. Ein Gerichtshof tritt darüber hinaus immer als autoritative Instanz auf, in der eine kleine epistemische Gemeinschaft (Haas 1992) von RichterInnen abschließend und bindend über die Interpretation einer Norm entscheidet. Da Normen aber per definitionem stets interpretationsoffen bleiben (Wiener 2007: 58-59), liegt in der Möglichkeit, politisch über sie zu streiten, der Schlüssel zu ihrer Beständigkeit: Ein Staat, der durch den WMRG entmündigt wird, indem ihm die Möglichkeit genommen wird, über die Anwendung einer Norm zu streiten, kann seine Mündigkeit nur dadurch zurückerlangen, dass er die Gültigkeit der Norm an sich infrage stellt, er also Gültigkeitskontestation übt (Deitelhoff/Zimmermann 2013b: 5). Das Beispiel des Streits des Vereinigten Königreichs mit dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) über das Wahlrecht für Häftlinge, in dessen Folge London seinen Austritt aus der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) in Betracht zog, illustriert diese Dynamik. Insgesamt nährt dies Aufsätze 8 große Zweifel an der positiven Wirkung eines WMRG, nicht zuletzt, da die britische Kontestation gegen den EGMR in mehrerlei Hinsicht unwahrscheinlicher scheint als die gleiche Dynamik in einem (hypothetischen) globalen Gericht: Statt die Rechte des Individuums zu stärken, könnte es sogar zur Schwächung des Menschenrechtsschutzes beitragen. Gleichzeitig zeigen sich Prüfsteine, an denen sich internationale Institutionen messen lassen müssen: ihre Inklusivität, einheitliche Standards und ein produktiver Umgang mit Opposition. Der Artikel ist wie folgt aufgebaut: Der folgende Abschnitt stellt die Gremien und Verfahren des internationalen und regionalen Menschenrechtsschutzes dar und illustriert ihren Staatszentrismus. Daraufhin diskutiert Abschnitt 3 die Möglichkeitsräume, die in der aktuellen Weltordnung für einen WMRG entstehen und problematisiert seine Legitimität. Der vierte Abschnitt wendet sich der Wirksamkeit des Gerichts zu. Daraufhin bündelt Abschnitt 5 die Erkenntnisse, die aus den Überlegungen des Artikels für Institutionalisierung jenseits des Staates gewonnen werden können. Ein Fazit schließt den Artikel ab. Der Bock als Gärtner? Paradoxien des Menschenrechtsschutzes Als Reaktion auf die Gräuel der beiden Weltkriege, insbesondere des Holocausts, macht die AEMR deutlicher denn je, dass die Würde der Menschen auch vor ihren eigenen Staaten geschützt werden muss (Peters 2011: 415). Mittlerweile gelten die in der AEMR festgehaltenen Rechte weitgehend als Völkergewohnheitsrecht, einige Rechte (u. a. Recht auf Leben, Folterverbot) gehören zudem dem zwingenden Völkerrecht (ius cogens) an. Trotz signifikanter Entwicklungsschritte und Kodifizierungen der Menschenrechte in den letzten Jahrzehnten scheinen sie jedoch noch immer zu selten gerade diejenigen zu schützen, die ihres Schutzes am dringendsten bedürfen: Menschen, die durch ihren eigenen Staat bedrängt, ohne Verfahren inhaftiert, gefoltert oder außergerichtlich hingerichtet werden. Die Virulenz solcher Verstöße wurde jüngst durch die Masseninhaftierungen in der Türkei, den Drogenkrieg in den Philippinen oder den Bürgerkrieg in Syrien ausgiebig belegt.1 Grund für diese Ineffektivität ist das paradoxe Design des Menschenrechtsschutzes, welches auf einem Verständnis des Völkerrechts als ius inter gentes basiert (Cançado Trindade 2013: 216-217; Oberleitner 2007: 38). Während die Menschenrechte (der ersten Generation)2 als Abwehrrechte gegen den Staat konzipiert sind, erhebt der Menschenrechtsschutz gleichzeitig den Staat zum Hüter dieser Rechte. Staaten sind 2. 1 Während Arendt ([1986] 2006) in der Staatenlosigkeit das Grundübel des Menschenrechtsschutzes sah, zeigt das hier diagnostizierte Paradox, dass selbst die Staatsangehörigkeit den Schutz der Menschenrechte nicht sicherstellt (Banai 2012: 93). Es geht somit Arendts Argumentation voraus. Daher wird im Folgenden das Problem der Staatenlosigkeit nicht weiter diskutiert. 2 Die sogenannte erste Generation der Menschenrechte (Abwehrrechte gegen den Staat) ist, im Gegensatz zur zweiten (Anspruchsrechte) und dritten (Gruppenrechte) Generation, allgemein anerkannter Teil des Völkergewohnheitsrechts. Aus diesem Grund gelten in der folgenden Diskussion als Menschenrechte nur solche der ersten Generation. Johanna Speyer: Das Gegenteil von gut ist gut gemeint 2/2018 9 »unverzichtbar als Durchsetzer der internationalen Rechte und Pflichten von Einzelpersonen« (Peters 2011: 453). Ohne die staatliche Anerkennung der Menschenrechtskonventionen und der daraus für den Staat resultierenden Pflichten könnte sich das Individuum nicht auf seine Menschenrechte berufen. Gerade in den letzten Jahren hat die Ratifikation von Menschenrechtsverträgen erheblich zugenommen und vor allem auch repressive Staaten erfasst (Nowak 2014: 6-8). Gleichzeitig haben Staaten aber die meisten Menschenrechtsverbrechen zu verantworten (Meisterhans 2009: 286): »By almost any measure, nearly half of the world’s governments today are repressive, systematically abusing human beings living within their borders« (Hafner-Burton/Tsutsui 2007: 407). Der Menschenrechtsschutz kennt eine Vielzahl von internationalen Instanzen und Gremien, die es zum Teil auch Individuen erlauben, Beschwerden auf internationaler Ebene vorzubringen. So sehen alle neun UN-Menschenrechtskonventionen quasi-gerichtliche Verfahren vor, in denen Eingaben von Privatpersonen gegen Staaten geprüft und behandelt werden (Nowak 2008: 205; Oberleitner 2007: 97-98).3 Die drei am weitesten entwickelten regionalen Menschenrechtssysteme, die Afrikanische Charta der Menschenrechte und der Rechte der Völker (Banjul- Charta), die Amerikanische Menschenrechtskonvention (AMRK) und die EMRK verfügen sogar über einen jeweils eigenen Gerichtshof, der Klagen von Individuen entweder direkt (EGMR, sowie im Fall einer entsprechenden Unterwerfungserklärung auch Afrikanischer Gerichtshof für Menschenrechte und Rechte der Völker, ACHPR) oder über eine Kommission (Interamerikanischer Gerichtshof für Menschenrechte, IAGMR, und ACHPR) zulässt (von Arnauld 2012: 246-247, 298; Nowak 2014: 16). Ohne die bedeutenden Fortschritte zu verneinen, die durch diese und weitere Institutionen, insbesondere die regionalen Gerichtshöfe und ihre Rechtsprechung, erreicht wurden, muss konstatiert werden, dass ihr starker Etatismus diese Verfahren erheblich schwächt: Ein Individuum kann zunächst nur von den Konventionsrechten und Beschwerdeinstanzen profitieren, wenn der Staat diesen zuvor explizit zugestimmt hat. Dies ist insbesondere mit Blick auf die UN-Konventionen virulent, die das Petitionsverfahren optional vorsehen. Die Institutionen des internationalen Menschenrechts-Schutzsystems bleiben als internationale Organisationen Modelle klassischer, zwischenstaatlicher Kooperation, bei der die Staaten stets »Herren des Verfahrens« (Müller 2009: 233) sind und sich die Möglichkeit offenhalten, die Kooperation aufzukündigen. Auch die Abhängigkeit internationaler Gremien von staatlichen Ressourcen gibt den Staaten einen entscheidenden Hebel, wie auf dem Gebiet des Menschenrechtschutzes jüngst die finanzielle Krise der Interamerikanischen Menschenrechtskommission (Comisión Interamericana de Derechos Humanos, CIDH) verdeutlichte (vgl. Cavallaro 2016). Überdies ist es in Ermangelung von Zwangsmaßnahmen in der Regel dem Willen der Staaten anheimgestellt, ob sie 3 Im Falle der UN-Konvention zum Schutz der Rechte von Wanderarbeitern und Ihren Familien ist dieses Verfahren noch nicht in Kraft getreten, da die hierfür erforderliche Zahl von zehn Erklärungen gemäß Art. 77 der Konvention noch nicht vorliegt. Aufsätze 10 den Empfehlungen eines UN-Menschenrechtsgremiums oder eines Gerichtsurteils Folge leisten. Noch deutlicher wird die Auslieferung des Individuums an seinen Staat darin, dass alle genannten Verfahren Individualbeschwerden nur dann zulassen, wenn diese zuvor den innerstaatlichen Rechtsweg ausgeschöpft haben (Oberleitner 2007: 97-98). Aus Respekt vor der Souveränität des Staates soll dadurch, gemäß dem Grundsatz der Subsidiarität, jedem Staat zunächst die Möglichkeit gegeben werden, Streitigkeiten selbst zu lösen, bevor diese internationalisiert werden (Peters 2011: 447). So wird dem Individuum ein right to local remedy zugesprochen, ohne dass sichergestellt wird, dass nationale Verfahren nicht aufgrund von Unwillen oder Unfähigkeit ausbleiben, wovon gerade in den Staaten auszugehen ist, die sich systematische Menschenrechtsverbrechen zuschulden kommen lassen. Das Opfer bleibt also zumeist dem/der TäterIn schutzlos ausgeliefert, da sich »die Rechte der Einzelmenschen […] auf der zwischenstaatlichen Ebene in nichts auflösen« (Koller 1999: 235). Funktionsfähige Menschenrechtsgerichtshöfe gibt es nur im Rahmen des Europarats (EGMR), der Afrikanischen Union (ACHPR) sowie in Lateinamerika (IAGMR). Auch sie sehen sich der Herausforderung ausgesetzt, verurteilte Staaten in Ermangelung von Zwangsmitteln zur Umsetzung der eigenen Urteile zu bewegen; dennoch haben sie einen massiven Beitrag zur Verbesserung des Menschenrechtsschutzes in ihren Regionen und, über Urteile in Präzedenzfällen, zur weltweiten Entwicklung des Völkerrechts geleistet. Jedoch bringen sie ein Element globaler Ungleichheit in den Menschenrechtsschutz ein, welches der Idee der universalen Menschenrechte fremd ist, und die Schutzlosigkeit derer, die nicht auf ein überstaatliches Gericht zurückgreifen können, noch schärfer hervorhebt. Wenn die Menschenrechte ihrem Anspruch nach universal sind, darf ihr Schutz keine Funktion der eigenen Staatsangehörigkeit und Weltregion sein. Bestehende internationale Gerichte, der Internationale Gerichtshof (IGH) oder der 1998 gegründete Internationale Strafgerichtshof (IStGH) können diesen Mangel nicht ausgleichen: Der IGH verhandelt Streitfälle zwischen Staaten (Art. 34 I IGH-Statut) und äußert sich dabei nur in Ausnahmefällen zu Menschenrechtsfragen (Oberleitner 2007: 152-157). Die Zuständigkeit des IStGH ist auf kollektive Massenverbrechen und Kriegsverbrechen begrenzt (Art. 5 Rom-Statut), wobei das Gericht nur individuelle TäterInnen, nicht aber Staaten, anklagt. Es folgt damit dem Prinzip der individuellen strafrechtlichen Verantwortung, nicht dem der Staatenverantwortung.4 Als solches stellt es zwar eine bedeutende Errungenschaft gegen die Straflosigkeit massiver Menschenrechtsverletzungen und kollektiver Massenverbrechen dar, strukturelle Ursachen, 4 Gleichwohl handelt es sich beim IStGH um eine etatistische, internationale Institution, in der die Staaten »Herren der Verträge« bleiben: Das Rom-Statut wurde durch eine Staatenkonferenz beschlossen und umfasst nur diejenigen Staaten (und deren BürgerInnen), die ihm freiwillig beigetreten sind. Zudem ist der IStGH von der Kooperation der Staaten bei Ermittlungen, Festnahmen und Urteilsvollstreckungen abhängig, wie die Weigerung verschiedener afrikanischer Staaten, den sudanesischen Präsidenten Al Bashir auszuliefern, verdeutlicht (ich danke einem/einer GutachterIn für diesen Hinweis). Johanna Speyer: Das Gegenteil von gut ist gut gemeint 2/2018 11 die den Menschenrechtsverletzungen zugrunde liegen, geraten so allerdings aus dem Blick. Der IStGH ist ein Straf- und kein Menschenrechts-Gerichtshof (Robinson 2008; Trechsel 2000). Analog zu den Zuständigkeiten des IStGH beschränkt sich auch die responsibility to protect auf Kriegs- und Massenverbrechen, erfordert also ein hohes Eskalationsniveau. Menschenrechtsverbrechen unterhalb dieser sehr hohen Schwelle bleiben unbeachtet. Zwar hat das Individuum in den letzten Jahren auf internationaler Ebene mehr und mehr Rechte und Pflichten erhalten, der souveräne Staat ließ aber nur Platz für einen Menschen mit gleichsam halbierter Rechtspersönlichkeit: Er ist Träger von internationalen Rechten und Pflichten, kann aber seine Rechte nicht jenseits des Staates einklagen. Zudem hat dieser kurze Blick auf die Foren des Menschenrechtsschutzes neben dem Etatismus des Systems auch seine globalen Ungleichheiten hervorgehoben. Die BefürworterInnen eines WMRG ziehen aus den Unzulänglichkeiten des aktuellen Menschenrechtsschutzes Argumente für die Einrichtung einer solchen Institution. In dem im Rahmen des Panel on Human Dignity erarbeiteten Statutenentwurf (Kozma et al. 2010) wird ein Gericht mit weitreichenden Befugnissen konzipiert. So soll das Gericht Jurisdiktion über alle internationalen Menschenrechtsverträge erhalten (Art. 5),5 ein Klagerecht ist allen Individuen, Gruppen von Individuen und non-governmental organizations (NGOs) zugedacht. Damit können NGOs auch Verfahren im Namen Betroffener führen, die aus finanziellen, geografischen oder sprachlichen Gründen, aufgrund mangelnder Expertise oder Zugangsmöglichkeiten, allein kein Verfahren vor dem WMRG anstrengen könnten.6 Beklagt werden können sowohl Staaten als auch nichtstaatliche Akteure, die sich dem Gericht unterworfen haben (Art. 7). Das Gericht urteilt über eine Menschenrechtsverletzung, spricht dem Opfer Entschädigungen zu und kann insbesondere auch einstweilige Maßnahmen zur Verhütung imminenter Menschenrechtsverletzungen anordnen (Art. 18, 19). Die Einhaltung der Urteile wird durch den UN-Hochkommissar für Menschenrechte (UNHCHR) überwacht, der im Falle unwilliger Staaten den UN-Menschenrechtsrat (UNHRC) und den Sicherheitsrat anrufen kann (Art. 18 IV, V). Dabei fordert das Gericht zwar die Erschöpfung des nationalen Rechtswegs, die Klage zum WMRG ist aber selbst dann zulässig, wenn »[…] the applicant is not satisfied with the judgement of this [domestic] court, including the reparation afforded« (Art. 9 I). Entgegen einer Beteuerung in der Präambel, scheint der WMRG nach Vorstellung des Panel on Human Dignity somit als Super-Revisionsgericht konzipiert zu sein, dass das Ende des Instanzenzugs bildet und dessen Urteile selbst nicht mehr anfechtbar sind. Die Möglichkeit zu solch einer Revision vor dem 5 Alle folgenden Artikelangaben beziehen sich auf den Statutenentwurf des Panel on Human Dignity, zu finden bei Kozma et al. (2010). 6 Allerdings wächst NGOs in dieser Hinsicht auch eine potenziell problematische gatekeeper-Funktion zu (Alston 2014: 206): Wenn Opfer aufgrund von Sprache, mangelnder Bildung und/oder finanzieller Situation nur mithilfe einer NGO Zugang zu einem Gerichtsverfahren erhalten können, dann entscheidet die Tatsache, wann und wo eine NGO vertreten ist, welchen Themen sie sich widmet und ob ein Kontakt zwischen Opfer und NGO zustande kommt darüber, ob der theoretisch universelle Zugang zu einem WMRG für die Opfer von Menschenrechtsverletzungen Realität wird. Aufsätze 12 WMRG hat nach dem Statutenentwurf allerdings nur das Individuum, nicht der beklagte Staat oder der nichtstaatliche Akteur (Art. 9). Alternativ zu dieser Regelung könnte auch der Grundsatz der Komplementarität gemäß Art. 17 IStGH-Statut, wonach das internationale Gericht nur tätig werden darf, wenn der Heimatstaat nicht willens oder in der Lage ist, ein Verfahren selbst zu führen, einen Grundstein eines möglichen WMRG bilden. Solch ambitionierte Vorschläge werden mit Verweis auf die anarchische westfälische Staatenordnung als Utopien abgetan (Alston 2014; Trechsel 2004). Allerdings werden im Rahmen der aufstrebenden Disziplin der IPT die Grundannahmen der Anarchie und der Souveränität zunehmend hinterfragt. Vor diesem Hintergrund lohnt es sich, die Frage der Realisierbarkeit eines WMRG neu zu beleuchten. Möglichkeitsräume für einen Weltmenschenrechtsgerichtshof Während der Gegensatz zwischen Individualschutz und Staatszentrismus also auf die Notwendigkeit eines WMRG hinweist, entspringt die Ablehnung gegen eine solche Institution ebenfalls einer etatistisch-positivistisch geprägten Wahrnehmung des Status quo. Diese wird jedoch durch die Perspektiven der IPT zunehmend infrage gestellt. Ihre Erkenntnisse zu (1) der Natur der Weltordnung, (2) der Notwendigkeit eines Gewaltmonopols für die Geltung von (Völker-)Recht und (3) der Legitimität überstaatlicher (gerichtlicher) Autorität ermöglichen einen normativ-realistischen Blick auf die Umsetzbarkeit eines WMRG im Speziellen und internationaler Gerichtsbarkeit im Allgemeinen. Normen und Herrschaft in der heterarchischen Weltordnung Einer anarchischen Ordnung abgeschlossener und souveräner Staaten läuft ein WMRG, welcher den Staaten übergeordnet ist und potenziell Entscheidungen gegen sie trifft, zuwider (Gümplová 2016: 125; Weber 1976: 29). Allerdings straft die Globalisierung einen monadischen Staatsbegriff ebenso wie ein herrschaftsfreies Verständnis der Weltordnung Lügen (Brock 2002: 201; Deitelhoff/Steffek 2009: 15; Volk 2015: 255-256). Zwar weisen Müller (2009) und Neyer (2002) zu Recht darauf hin, dass der Staat noch immer zentraler Akteur des internationalen Systems ist, dessen Zustimmung unentbehrlich ist. Es wäre daher unpassend, einen vorschnellen Abgesang auf den Staat anzustimmen. Gleichzeitig ist jedoch unzweifelhaft, dass die Globalisierung transnationale Politikgestaltung immer notwendiger macht und dass das Völkerrecht zunehmend seine ursprüngliche Koordinationsfunktion zugunsten des Individualschutzes übersteigt (Brock 2002: 204; Deitelhoff/ Steffek 2009: 7; Gümplová 2016: 130). Internationale Rechtsdurchsetzung zwischen Staaten, wie sie in den bestehenden internationalen Gerichten und Schiedsgerichten geschieht, ist eine logische Konsequenz dieser Entwicklung (Brock 2002: 3. 3.1. Johanna Speyer: Das Gegenteil von gut ist gut gemeint 2/2018 13 201). Ihre Ausdehnung auf den Bereich der Menschenrechte wäre daher nicht nur möglich, sondern folgerichtig. Insgesamt wird die staatliche Souveränität durch die wachsende Bedeutung und Vertiefung von Normen herausgefordert (Deitelhoff 2010: 282; Volk 2015: 273-274). Normen stellen heute das zentrale Steuerungsinstrument der Weltordnung dar (Neyer 2002: 13; Rosert 2012; Zürn 2007: 682). Die Befolgung internationaler Normen verschafft Staaten Anerkennung und ermöglicht Mitsprache im internationalen System, kurz: sie vermittelt Souveränität (Chayes/Chayes 1995: 27). Eine Weltordnung jedoch, in der sich Souveränität über Normen und internationale Institutionen vermittelt, in der die Staaten ihrem Handeln gemeinschaftlich Beschränkungen auferlegen und in der transnationale Verflechtungen signifikant in die Autonomie der Staaten zur innerstaatlichen Rechtssetzung eingreifen, ist keine machtbasierte anarchische Ordnung mehr, sondern eine Herrschaftsordnung (Deitelhoff 2010: 282-283). Diese nimmt Einfluss auf nationale Herrschaftsordnungen und beginnt, diese partiell zu überlagern. Jürgen Neyer sieht in der Weltordnung daher eine Heterarchie. »Die Heterarchie beschreibt […] eine Form der Herrschaft, in der politische Autorität zwischen einem Regelungsautor und einem oder mehreren Regelungsadressaten geteilt ist, jeder Akteur über eine faktische Vetomacht verfügt (Kooperation blockieren kann) und die Ausübung politischer Herrschaft in einem zirkularen Prozess der Abstimmung und Koordinierung individueller Präferenzen erfolgen muss« (Neyer 2002: 16). Der Staat hat dabei allerdings zu zwei Zeitpunkten Blockademöglichkeiten: zum Zeitpunkt des Beschlusses einer Regelung und bei der nationalen Umsetzung dieser internationalen Norm (Neyer 2002: 16-17). Mit Blick auf die Realisierbarkeit eines WMRG macht dies deutlich, dass die staatliche Zustimmung eine conditio sine qua non darstellt und dass daher die Souveränitätsbedenken der Staaten berücksichtigt werden müssen. Hierzu könnte neben dem Subsidiaritätsgrundsatz, wie oben angedacht, auch das Komplementaritätsprinzip einen wichtigen Beitrag leisten. Eine Ermutigung sollte in diesem Zusammenhang aber sein, dass zahlreiche internationale Normen, nicht zuletzt das bestehende Menschenrechts-Schutzsystem, Interventionen in die inneren Angelegenheiten von Staaten darstellen, letztere ihnen aber gleichwohl zugestimmt haben. Da der Heterarchie ein Herrschaftszentrum fehlt, erzeugt sie jedoch »keine einheitliche Unterworfenheit unter Regeln« (Deitelhoff 2010: 282). Gerade den mächtigen und reichen Staaten bietet ein heterarchisches Herrschaftssystem die Möglichkeit, Kooperation zu manipulieren und zu unterwandern (so z. B. die USA im Rahmen des IStGH; Zürn 2007: 695). Aufgrund ihrer überlegenen Ressourcen können sie größeren Einfluss auf kommunikative Aushandlungsprozesse nehmen (Deitelhoff 2010: 282; Holzscheiter 2011: 19). Ein wahrhaft globaler Gerichtshof könnte daher illusorisch sein. Zürn (2007: 693-697) spricht mit Blick auf die Weltordnung sogar von einem Mehrebenensystem mit institutionalisierter Ungleichheit, in dem doppelte Standards und Diskriminierung an der Tagesordnung sind. Als internationale Institution riskiert auch ein WMRG, derartige Machtunterschiede zu perpetuieren und seine eigene Legitimität dadurch zu untergraben. Aufsätze 14 Die IPT hat in den letzten Jahren die massiven Veränderungen der Welt hin zu einer heterarchischen Ordnung kartografiert und die Transformation des Souveränitätskonzeptes hin zu einer Funktion der Normbefolgung dokumentiert. Innerhalb ihrer rechtsbasierten Struktur ist eine zunehmende Bedeutung von Individualnormen und humanen Werten zu beobachten. Die hohe Interdependenz der Staaten, als Folge derer innenpolitische Ereignisse zu einer Bedrohung des Weltfriedens avancieren können, erklärt darüber hinaus ein gegenseitiges Interesse an der Verhütung von Menschenrechtsverletzungen. Die heterarchische Weltordnung eröffnet damit Denk- und Möglichkeitsräume für einen WMRG, gleichzeitig steht er allerdings unter dem Zustimmungsvorbehalt der Staaten und muss etwaige Ungleichheiten reflektieren, um doppelte Standards soweit wie möglich zu vermeiden. Rechtsquellen jenseits der Staatlichkeit Die anhaltende Abwesenheit eines Gewaltmonopols auf internationaler Ebene wirft auch die Frage nach der Rechtsgrundlage eines WMRG auf. Denn, so VertragstheoretikerInnen und RechtsphilosophInnen, erst die Zwangsbefugnis eines Gewaltmonopolisten mache aus Moral bindendes Recht.7 Wenn Zwang allerdings geltungsbegründend wäre, so handelte es sich weder bei Völkerrecht im Allgemeinen, noch bei den Menschenrechten im Besonderen um justiziable Rechtsnormen – ein WMRG wäre damit in Ermangelung einer Rechtsgrundlage nicht möglich. Louis Henkin bemerkte allerdings bereits 1979: »Almost all nations observe almost all principles of international law and almost all of their obligations almost all of the time« (Henkin 1979: 47). Dieses Paradox legt nahe, dass Völkerrecht auch ohne Zwangsgewalt Bindungskraft entfaltet und verweist damit auf Geltungsgründe jenseits des Gewaltmonopols. So argumentiert die Konsenstheorie, dass die Geltung des Völkerrechts sich aus dem grundsätzlichen, staatenübergreifenden Konsens hinsichtlich seiner Idee, seiner Rechtserzeugungsverfahren und seiner universellen Bindungskraft speist. In diesem Verständnis vermag das Völkerrecht Staaten auch gegen ihren Willen zu binden, da die explizite Zustimmung zu einer bestimmten Norm hinter den grundlegenden Konsens zurücktritt. Allerdings haftet diesem Konsens, wie etwa dem staatsbegründenden Vertragsschluss in den Vertragstheorien, ein fiktives Moment an; seine tatsächliche geografische und sachliche Ausdehnung ist nicht zu belegen (von Arnauld 2012: 3). In Abwesenheit eines zwingenden Gewaltmonopolisten sind Normen, über ihre theoretische Geltungsbegründung hinaus, zudem besonders davon abhängig, dass sie als legitim gelten (Brock 2002: 224; Brunkhorst 2011: 207; Jakab 2004: 1045-1047). In Anknüpfung an Niklas Luhmann (1995: 243) argumentiert Fischer- Lescano (2002: 225) mit Blick auf die Menschenrechte, dass diese nur dadurch als Individualrechte begründet wurden, dass sie (massenhaft) verletzt wurden und ihre Verletzung weltweite Empörung auslöste. Der Status der Menschenrechte als Recht 3.2. 7 Kant ([1797] 1968: 232); Kelsen (1960); Morgenthau (1950); Neyer (2002: 21). Johanna Speyer: Das Gegenteil von gut ist gut gemeint 2/2018 15 des Einzelnen ist damit maßgeblich von ihrer lautstarken Skandalisierung abhängig, die sie erst als echte Individualrechte in Geltung setzt. Das Völkerrecht im Allgemeinen und die Menschenrechte im Besonderen stellen damit eine adäquate Rechtsgrundlage für einen WMRG dar. Zudem könnte ein rechtsprechender Menschenrechtsgerichtshof einen mächtigen Ort der Skandalisierung darstellen, da er den rechtsverbindlichen und individuellen Charakter der Menschenrechte unterstreichen, bestärken und institutionalisieren würde. Legitimität jenseits des Staates Ein überstaatliches Menschenrechtsgericht fordert vertikale Folgebereitschaft bis hin zu jedem Individuum. Daher bedürfen nicht nur die Normen, auf deren Grundlage es entscheidet, sondern ebenso die Institution als solche wie auch ihre Urteile der Legitimation (Deitelhoff/Steffek 2009: 15; Kumm 2004: 909). Allerdings handelt es sich bei Legitimität um ein »essentially contested concept« (Gallie 1956), insbesondere wenn sie über den nationalstaatlichen Rahmen hinaus auch auf der globalen Ebene Anwendung findet (Niesen 2010; Nullmeier 2012: 175; Steffek 2009: 163-164). Unumstrittene Legitimität ist für den WMRG daher kaum zu erreichen. Gerichte sind heute als Institutionen globalen Regierens stärker als je zuvor, wobei sie sich gemeinhin aus dem Konsens der sie begründenden Staaten legitimieren. Dies ist aber in dem Maße unzureichend, in dem ihre Entscheidungen die Hülle der staatlichen Souveränität durchdringen, was insbesondere für einen WMRG gelten würde (Sadurski 2015: 410): Die relevante »community of legitimation« (Thomas 2013: 23) umfasst dann nämlich nicht nur Regierungen oder ein bestimmtes Fachpublikum, sondern eine Vielzahl nichtstaatlicher und gesellschaftlicher Akteure, allen voran die Individuen selbst. Analog zu Fritz Scharpfs (1999) Unterscheidung von Input- und Output-Legitimität, sieht eine »service conception« (Raz 1986: 56) Legitimität als Funktion der Leistungen, die ein Herrschaftssystem für seine BürgerInnen erbringt (Reglitz 2015: 300). Ein WMRG wäre folglich legitim, wenn er für einen effektiveren Schutz der Menschenrechte für jedes Individuum sorgt (Hillebrecht 2009: 362). Da der WMRG allerdings, wie die obigen Abschnitte zeigen, zur Umsetzung seiner Urteile auf die Kooperationsbereitschaft der (verurteilten) Staaten angewiesen ist, kann er seine Output-Legitimität nur in geringem Maße selbst beeinflussen, während die Staaten weitere Macht über das Gericht erlangen (Hillebrecht 2009: 362). Weiterhin bietet diese empirisch-analytische Herangehensweise an Legitimität keinerlei Anhaltspunkte für Wertentscheidungen und Abwägungsprozesse vor Gericht und ist damit unzureichend (von Bogdandy/Venzke 2010: 26-28). Gewissermaßen als Goldstandard der Legitimität gilt die Demokratie, wobei der Anspruch, den diese an die Herrschaftsausübung stellt, stark von dem zugrunde liegenden Demokratieverständnis abhängt (Sadurski 2015: 399). Allerdings stellen die in staatlichen Verfassungen institutionalisierten demokratischen Verfahren der Mei- 3.3. Aufsätze 16 nungs- und Willensbildung eine Errungenschaft dar, deren Qualität auf überstaatlicher Ebene derzeit nicht erreichbar ist (Habermas 2004: 140). Denn einerseits fehle auf internationaler Ebene bereits der demos (Bellamy 2015: 1030-1031), andererseits beruhten internationale Organisationen auf dem Prinzip der Staatengleichheit und damit der BürgerInnenungleichheit (Neyer 2002; 2010). Vielversprechend scheint daher der »democratic striving approach« (de Búrca 2008: 248), der die Legitimität überstaatlicher Institutionen gerade in ihrem ständigen Streben nach demokratischen Standards ausmacht. Er baut auf einem deliberativen Verständnis von Demokratie (Habermas 1992) auf, welches es dank einer Prozeduralisierung des Begriffs der Volkssouveränität in die Gestalt intersubjektiver Diskurse ermöglicht, in überstaatlichen Verfahren Demokratie ohne Volk zu konzeptualisieren (Habermas 2004: 140). Im Hinblick auf die Legitimität eines internationalen Gerichts als Institution sind aus dieser Perspektive insbesondere seine Gründung, seine institutionelle Ausgestaltung und die Wahl der RichterInnen zu beleuchten.8 Weder die Gründung noch die institutionelle Ausgestaltung dürfen von mächtigen Staaten dominiert werden. Das Gericht darf also nicht Ausdruck oder Ergebnis institutionalisierter Ungleichheiten sein. Dies soll häufig dadurch sichergestellt werden, dass seine RichterInnen unterschiedlicher geografischer Herkunft sind und verschiedene Rechtskulturen verkörpern. Eine demokratische Legitimation der RichterInnen könnte dabei nur bei deren Wahl durch ein überstaatliches parlamentarisches Gremium erreicht werden (von Bogdandy/Venzke 2010: 40-41). Absoluter Mindeststandard und Grundvoraussetzung muss aber sein, dass die Wahl der RichterInnen einerseits Öffentlichkeit erzeugt, statt das Ergebnis undurchsichtiger intergouvernementaler bargaining- Prozesse zu sein, und andererseits die Unparteilichkeit der RichterInnen sicherstellt. Für ein legitimes Gericht sind somit insgesamt hohe Hürden zu nehmen. Doch selbst diese sind im Sinne des democratic striving approach nie endgültig ausreichend, sondern stets nur Zwischenziel. Unabhängig von seiner Legitimität als Institution muss ein Gericht legitime Urteile als Ergebnis legitimer Verfahren fällen. Das Urteil eines Gerichts wird häufig als Inbegriff der Herrschaftsausübung wahrgenommen (von Bogdandy/Venzke 2010: 2, 11-12). Gleichzeitig umfasst die Anwendung eines abstrakten Gesetzes auf einen konkreten Sachverhalt immer auch einen Akt der Rechtssetzung (von Bogdandy/Venzke 2010: 11-14; von Staden 2012: 221-222). Dies gilt insbesondere angesichts der besonderen semantischen und strukturellen Unbestimmtheit internationaler Normen sowie der Natur der Menschenrechte als sogenannte leges imperfectae, die an ihre Verletzung, neben dem abstrakten Anspruch des Opfers auf Wiedergutmachung9, keine konkreten Rechtsfolgen knüpfen (Bellamy 2015: 1020-1021; Echeverria 2012: 703; Koskenniemi 2005). Dadurch wächst der Begründung des 8 Von Bogdandy/Venzke (2010); Grossman (2009: 110); von Staden (2012: 217). 9 Siehe z. B. Art. 14 der UN-Antifolterkonvention und die UN Basic Principles and Guidelines on the Right to a Remedy and Reparation for Victims of Gross Violations of International Human Rights Law and Serious Violations of International Humanitarian Law; GA Res. 60/147. Johanna Speyer: Das Gegenteil von gut ist gut gemeint 2/2018 17 Urteils eine Schlüsselrolle zu. Sie muss sich, unter Rückgriff auf Habermas, auf Gründe stützen, die von allen betroffenen Parteien als vernünftig anerkannt werden (Sadurski 2015: 408). Dies kann dadurch unterstützt werden, dass der Entscheidung ein bekannter und konsentierter epistemischer Rahmen, wie beispielsweise die Verhältnismäßigkeitsprüfung, zugrunde gelegt wird, der die intersubjektive und interkulturelle Nachvollziehbarkeit des Urteils sicherstellt und somit Transparenz und Unparteilichkeit suggeriert (Poiares Maduro 2009: 369; Sadurski 2015: 411-412). Hierbei bleibt jedoch fraglich, wer über die Universalität und Reziprozität der benannten Gründe entscheidet. Da ein Gerichtsurteil auch über die Streitparteien hinaus Wirkung entfaltet (von Bogdandy/Venzke 2010: 31), greift es zu kurz, nur diese als community of legitimation zu begreifen. Gleichzeitig bedient sich eine Urteilsbegründung juristischer Sprache und Codes, die über den engen Kreis von ExpertInnen hinaus kaum verstanden werden. Der Diskurs, der einer gerichtlichen Entscheidung Legitimität verschaffen soll, schließt somit einen großen Teil derer aus, die von der Entscheidung betroffen sind. Das Verfahren vor internationalen Gerichten wiederum muss sich hinsichtlich seiner Legitimität insbesondere an seiner Transparenz und Inklusivität messen lassen (von Staden 2012: 217). Grundbedingung hierfür sind öffentliche Verhandlungen, da nur sie eine Rückkopplung an nationale oder transnationale Diskurse ermöglichen (von Staden 2012: 224). Neben den Streitparteien sollte es nicht nur unmittelbar betroffenen Akteuren, sondern ebenso Akteuren, die kein rechtlich begründetes Interesse am Fall haben, möglich sein, am Verfahren teilzunehmen. Als solche sogenannten amici curiae treten insbesondere NGOs auf und erschließen damit ein großes legitimatorisches Potenzial (von Bogdandy/Venzke 2010: 32). Alles in allem muss konstatiert werden, dass die Legitimität eines WMRG seine Achillesferse bleibt. Nicht nur sind die hier formulierten Ansprüche auf Ebene der Institution sowie des Urteils und Verfahrens kaum zu erfüllen, sie selbst bleiben umstritten und immer vorläufig. Zwar muss aus einer legitimationstheoretischen Perspektive positiv hervorgehoben werden, dass der hier diskutierte WMRG jedem Menschen offenstehen soll. Dennoch zeigen obenstehende Überlegungen, wie fragil Legitimität jenseits des Staates ist, und geben Raum für begründete Zweifel daran, dass ein WMRG legitim sein kann. Gut gemeint Aus den bisherigen Überlegungen lässt sich konstatieren, dass die Herausbildung einer heterarchischen Weltordnung und die damit einhergehende Transformation des Staates vorsichtige Möglichkeitsräume für einen WMRG eröffnet. Gleichwohl stellt sich dieser als halbiert dar, da er zwar in der Lage wäre, Menschenrechtsverletzungen festzustellen, kaum aber, diesem Urteil auch Forderungen oder Sanktionen beizufügen, die über einen bloßen Unterlassungsanspruch hinausgehen. Da ein derart halbierter Gerichtshof auch große Schwierigkeiten hätte, wirksame einstweilige Verfügungen zu erlassen, ist er verdammt dazu, drohenden Menschenrechtsver- 4. Aufsätze 18 letzungen tatenlos zuzusehen, da sein Urteil immer erst ex post factum gesprochen würde (Trechsel 2004: 52). Dies stellt schon die Output-Legitimität eines WMRG massiv infrage. Trotz solch signifikanter Einschränkungen argumentieren die BefürworterInnen eines WMRG: »[…] any such development would represent a useful step forward« (Alston 2014: 199). In der Tat könnte ein WMRG durch das Drohpotenzial komplementärer Gerichtsbarkeit den Aufbau wirksamer nationaler Institutionen und Verfahren des Menschenrechtsschutzes unterstützen, da Staaten in der Regel danach streben werden, eine Klage vor dem WMRG zu vermeiden. Darüber hinaus könnte ein rechtsprechendes Gericht mit seiner mächtigen Stimme Menschenrechtsverletzungen öffentlichkeitswirksam skandalisieren und ihren Charakter als Individualrechte unterstreichen. In dieser Hinsicht verspricht die Durchführung öffentlicher, mündlicher Verfahren vor einem zentralen Gerichtshof, die zudem eine breite Partizipation Dritter ermöglichen, ein deutlich größeres Mobilisierungspotenzial als schriftliche und exklusive Verfahren vor politisierten oder quasi-justiziellen, zersplitterten UN-Konventionsausschüssen. So könnte ein WMRG den »naming-undshaming-Prozess« (Liese 2006: 104) unterstützen, der, im Sinne des Spiralmodells von Risse, Ropp und Sikkink (1999), die Verbreitung von Menschenrechten fördert. Dieses Modell geht jedoch von einem linearen Prozess der Normverbreitung aus, der immer mit der Internalisierung und Depolitisierung der fraglichen Norm endet (Zimmermann 2016: 103). Hiergegen wurde in den letzten Jahren verstärkt Kritik vorgebracht. So weist Zimmermann (2016: 99) darauf hin, dass es eine Vielzahl möglicher Ergebnisse jenseits der Extrema Ablehnung und Übernahme einer Norm gebe (ebenso Wiener 2007: 54). Das Sozialisierungsparadigma verkenne damit einerseits, dass Normen per definitionem immer umstritten seien, andererseits ignoriere es die Bedeutung kultureller Kontingenz (Rosert 2012: 612; Wiener 2007: 58-59).10 In der Folge verschwimmen Sein und Sollen und es entsteht ein problematisches epistemologisches Modell, welches widerständige Akteure marginalisiert (Epstein 2012: 136): »[…] Only by assuming that the socializee, like the child, holds no prior legitimate identity, or whose identity is in need of being molded, can both the analyst and policymaker come to ignore the fundamental violence that inheres in the loss of one identity in order to acquire another« (Epstein 2012: 142). Nicht ein liberaler Automatismus, sondern politischer Streit führen demnach zur Verbreitung von Normen. Damit rückt nicht mehr die Norm selbst, sondern der Widerstand gegen sie in den Mittelpunkt der Forschung und wird normativ wertvoll, weil er den Widerständigen eine Stimme gibt. 10 Beim Verweis auf die kulturelle Kontingenz von Normen muss allerdings das Abgleiten in ein essentialistisches Kulturverständnis, welches Verstöße gegen die Menschenrechte mit Verweis auf Tradition rechtfertigt, vermieden werden (Deitelhoff/Zimmermann 2013a: 66; Donnelly 1984: 411; Rosert 2012: 612; Wiater 2010: 10). Vorläufer der Menschenrechte finden sich in allen Kulturen, weshalb ihre Diskreditierung als rein westliche Idee zurückzuweisen ist (Meisterhans 2009: 289; Wolff/Zimmermann 2016: 526). Gleichzeitig wird nur derjenige, dessen basale Menschenrechte respektiert werden, von seiner eigenen Kultur und der kulturellen Diversität der Welt profitieren. Johanna Speyer: Das Gegenteil von gut ist gut gemeint 2/2018 19 Wie ist vor diesem Hintergrund nun der WMRG zu bewerten, der aus Sicht des Sozialisierungsparadigmas noch befürwortet wurde? Ein Gericht stellt eine autoritative Instanz dar, die einen Konflikt über Normen (temporär) schließt statt Deutungskonflikte zuzulassen. Obwohl mündliche Gerichtsverfahren den Parteien die Möglichkeit geben, ihre Position darzulegen und zu begründen, zielen sie doch nicht darauf ab, die gegnerischen Positionen in einen Dialog zu bringen, der zur Verständigung und Herausbildung einer gemeinsam getragenen Synthese beiträgt. Die autoritative Entscheidung über die gegnerischen Positionen obliegt RichterInnen. Dies entzieht das Urteil kurzfristiger staatlicher Einflussnahme und manifestiert so einerseits den Zug des Rechts zur Gleichheit (Krisch 2003: 152; Zürn 2007: 698). Andererseits wird Opposition hierdurch marginalisiert und ignoriert: Selbst das inklusivste Gerichtsverfahren ist damit nicht in der Lage, einen wirksamen Ort für Opposition bereitzustellen (Schmalz-Bruns 2009: 94). Stattdessen steht am Ende des Verfahrens die autoritative Entscheidung einer dritten Partei. Die Rechtsauslegung ist Sache der RichterInnen, die, selbst wenn sie aus verschiedenen Weltregionen stammen, als weltweite Elite der VölkerrechtlerInnen und MenschenrechtsanwältInnen eine epistemische Gemeinschaft darstellen, die aufgrund ihrer Sozialisation und Expertise dazu tendiert, ähnliche Ansichten zu vertreten (Bellamy 2015: 1025). Damit wird die Frage der Interpretation der Menschenrechte dem staatlichen Einfluss entzogen, widerständige Staaten verlieren ihre Stimme bei der Auslegung von Menschenrechtsnormen. Dies gilt insbesondere für einen WMRG der, wie es der Statutenentwurf von Kozma et al. (2010: Art. 9) vorsieht, als Super-Revisionsgericht fungiert, gegen dessen Urteile selbst aber keine weiteren Rechtsmittel möglich sind. Deitelhoff und Zimmermann (2013b) zeigen, dass ein solcher Verlust der Möglichkeit, wirksam über die Anwendung einer Norm zu streiten, verheerende Folgen für die fragliche Norm selbst hat: Um ihre Stimme und Akteursqualität wiederzuerlangen, greifen Staaten, denen Anwendungskontestation verwehrt bleibt, die Gültigkeit einer Norm und damit ihr Fundament und Konzept an (Deitelhoff/ Zimmermann 2013b: 5). Während Anwendungskontestation sich stärkend auf die Norm auswirkt, da sie deren grundsätzliche Anerkennung unterstreicht, trifft Streit über die Gültigkeit einer Norm diese mitten ins Mark und führt zu ihrer Destabilisierung und Erosion. Übertragen auf einen WMRG lässt diese Dynamik eine Schwächung der Menschenrechte durch ein Gericht, das doch zu deren Stärkung angetreten war, befürchten. Tatsächlich zeigen die jüngsten Konflikte um den EGMR, wie real diese Bedrohung ist: Mit Großbritannien drohte ein Gründungsmitglied des Europarats, dessen Handschrift die EMRK prägte, in den letzten Jahren offen mit seinem Austritt aus der Konvention und der Jurisdiktion des EGMR (Føllesdal 2016: 151-153: Malcolm 2016: 12; Zeid 2017: 2) Auslöser hierfür war das Urteil des Gerichtshofs im Fall Hirst v. UK (no. 2) (EGMR 2005), in dem das Gericht 2005 entschied, dass die Praxis Großbritanniens, Häftlingen pauschal und automatisch das Wahlrecht abzuerkennen, gegen Art. 3, Protokoll 1 zur EMRK verstößt, welcher das Recht auf freie Wahlen garantiert (EGMR 2017: 1). Gegen diese Interpretation formierte sich, unterstützt durch die Boulevardpresse und die Regierung, ein massiver parlamenta- Aufsätze 20 rischer und gesellschaftlicher Widerstand, welcher nicht nur in Premierminister David Camerons Aussage »[…] it makes me physically ill to contemplate giving the vote to inmates« (Cameron, zitiert in McNulty et al. 2014: 366) und einer nahezu einstimmigen Resolution des Parlamentes gegen Gesetzesänderungen zum Ausdruck kommt (McNulty et al. 2014: 362; Malcolm 2016: 7; Zeid 2017: 1). Nachdem Großbritannien 2012 im Europarat mit dem Versuch scheiterte, dem EGMR die letzte Interpretationshoheit über die EMRK zu entziehen (Føllesdal 2016: 151-153), forderte die Conservative Party im britischen Unterhaus-Wahlkampf 2015, den Human Rights Act zurückzunehmen, mit dem die EMRK 1998 direkt in britisches Recht übernommen worden war und dachte laut über einen Austritt Großbritanniens aus der EMRK nach (Malcolm 2016: 12). Auch im Brexit-Wahlkampf im Frühjahr 2016 forderte die derzeitige Premierministerin Theresa May den Austritt aus der EMRK (Asthana/Mason 2016).11 Die Möglichkeiten Großbritanniens, wirksam die Interpretation des Rechts auf freie Wahlen durch den EGMR anzufechten, erschöpften sich in einer Berufung gegen das ursprüngliche Urteil, über die das Gericht wiederum autoritativ entschied und damit die Menschenrechtsnorm der Anwendungskontestation entzog. Als Ausdruck seines Widerstands gegen diese Interpretation blieb London nunmehr nur noch der Angriff auf den Kern der Norm: Das Land stellte die Gültigkeit der EMRK infrage, indem es seinen Austritt aus der Konvention in Erwägung zog. Damit sandte es ein desaströses Signal für das europäische Menschenrechts-Schutzregime aus: Als liberaler und demokratischer Staat suggerierte Großbritannien, dass der Austritt aus dem regionalen Menschenrechtsschutz kein Tabu darstellt. Dieses Signal ist umso beunruhigender, da mächtige Akteure – und einen solchen stellt das Vereinigte Königreich als Gründungsmitglied und wichtiger Geldgeber des Europarats sowie Stammland des Liberalismus dar – eine entscheidende Rolle für die Dauerhaftigkeit und Erosion von Normen spielen (Panke/Petersohn 2016: 14). Der britische Angriff auf EMRK und EGMR war »[…] a gift from a major Western leader to every authoritarian figure around the world who shamelessly violates human rights […]« (Zeid 2017: 1), da er eine Legitimationsstrategie für die Abkehr vom Menschenrechtsschutz im Allgemeinen und der EMRK im Besonderen liefert: »The line of potential dominoes extends beyond the 28 EU member states to the 47 countries that make up the Council of Europe (and the 820m people who live in those 11 Am 29. Oktober 2017, zwölf Jahre nach dem Urteil des EGMR, legte die britische Regierung Vorschläge vor, die das britische Recht in Einklang mit der EMRK bringen sollen. Sie beschränkte sich hierbei auf administrative Änderungen, um das Parlament, dessen Zustimmung alles andere als sicher gewesen wäre, zu umgehen. Die geplanten Maßnahmen sind jedoch so marginal, dass lediglich ca. 100 Häftlinge von ihnen profitieren werden (Lidington 2017; Dzehtsiarou 2017). Somit handelt es sich im besten Fall um window dressing, im schlechtesten um eine Nebelkerze der Regierung. Bei der Präsentation der Vorschläge vor dem Unterhaus betonte Justizminister Lidington: »This Conservative Government continues to believe that convicted offenders who are detained in prison should not vote« (Lidington 2017). Anstelle einer Akzeptanz des EGMR-Urteils scheinen die Vorschläge der Regierung folglich eher der Versuch zu sein, in Zeiten stockender und unsicherer Brexit-Verhandlungen eine zweite Front (temporär) zu befrieden. Johanna Speyer: Das Gegenteil von gut ist gut gemeint 2/2018 21 countries) whose Convention aims to maintain fundamental liberties and the Rule of Law right across Europe, including troubled Turkey and most of the Balkans« (Chakrabarti 2016: 14). Russische DissidentInnen äußerten vor dem EGMR die Angst, der Austritt Großbritanniens könne der russischen Regierung als Entschuldigung dafür dienen, ebenfalls aus der EMRK auszuscheren: »Putin would point at the UK straight away. It would be a catastrophe« (zitiert in Chakrabarti 2016: 14). Denn während der Austritt Londons aus der EMRK nicht zwingend zu einem niedrigeren Schutzniveau für britische BürgerInnen führen würde, so würde er für die BürgerInnen derjenigen Staaten, die am häufigsten vor dem EGMR verurteilt werden, namentlich Russland und die Türkei, vermutlich massive Rechtsverluste nach sich ziehen. Schon die gegenwärtigen Versuche des Europarats, diese Staaten zur Umsetzung ausstehender Urteile zu bewegen, wirkten durch das Verhalten Großbritanniens scheinheilig und verloren jede Glaubwürdigkeit (Dzehtsiarou 2017). Neben der internationalen Schwächung des Menschenrechtsregimes der EMRK hatte der Streit Großbritanniens mit dem EGMR massive negative Folgen auf den nationalen Menschenrechtsdiskurs. Einerseits wirft die Frage nach dem Wahlrecht für Gefangene unweigerlich die Frage nach der Geltung von Menschenrechten für (ungeliebte) Minderheiten auf. Diese stellt im Fall der Menschenrechte grundsätzlich eine die Norm schwächende Gültigkeitskontestation dar, da gerade deren Gültigkeit für alle Menschen das konstitutive Moment der Menschenrechte ausmacht. Die Infragestellung dieser Rechte für Häftlinge weist dabei den Weg zu Premierministerin Mays Forderung, die Menschenrechte für Terrorverdächtige auszusetzen (Zeid 2017: 1). Obwohl im Falle des Wahlrechts für Häftlinge eigentlich nicht die Geltung des Rechts auf freie Wahlen, sondern die Verhältnismäßigkeit seiner Einschränkung infrage stand, verschwamm diese Grenze nicht nur in der einflussreichen Boulevardpresse, sondern auch im politischen Diskurs. Dies zeigt sich beispielhaft in der Äu- ßerung des konservativen backbencher Philip Davis in der Unterhausdebatte am 2. November 2017: »I think giving the vote to any prisoners is idiotic, unjustifiable and about as popular with the general public as finding a rattlesnake in a lucky dip« (House of Commons 2017: Spalte 1013), wie auch in der Sorge seines Kollegen Philip Hollobone, dass Häftlinge im Gefängnis Briefwahlunterlagen erhalten könnten (House of Commons 2017: Spalte 1014). Insbesondere die Tabloid-Presse thematisierte Menschenrechte fast ausschließlich im Rahmen des Wahlrechts für Häftlinge (McNulty et al. 2014: 362). Dabei wurden diese Rechte als absurdes Diktat eines fremden, europäischen Systems, welches die britische Souveränität infrage stelle, diffamiert (McNulty et al. 2014: 365, 367; Zeid 2017: 1): »[D]emonisation of human rights is the preferred way for the right of centre press and many Conservative politicians (ministers as well as back benchers) to express opposition to Europe« (McNulty et al. 2014: 366). So entsteht das Bild eines imperialen Gerichts, »broken, bankrupt and bizarre« (The Sun, zitiert in McNulty et al. 2014: 367), welches fremde Normen erzwingt, die eigentlich nicht für Großbritannien gelten. Aufsätze 22 Der EGMR wurde von seinen Mitgliedsstaaten ins Leben gerufen, um die Menschenrechte in Europa zu fördern. Zwar hat seine Rechtsprechung bisher wegweisende Präzedenzfälle geschaffen und seine Praxis der Auslegung der EMRK als living instrument ein Schutzniveau in Europa etabliert, das weit über dem in anderen Weltregionen liegt. Die obigen Überlegungen zeigen jedoch, dass das Gericht den Menschenrechten langfristig einen Bärendienst erweisen könnte: Da es keinen legitimen Ort für wirksame Opposition gegen seine Interpretation schaffen kann, beraubt es seine Mitgliedsstaaten ihrer Stimme. Um diese wiederzuerlangen wenden sich selbst vermeintliche UnterstützerInnen der Menschenrechte gegen das Schutzsystem und bestreiten seine Gültigkeit für den eigenen Staat. Wie das Beispiel Großbritanniens zeigt, ergreift diese Gültigkeitskontestation sowohl die politischen Eliten als auch die Bevölkerung und generiert einen starken Impuls gegen überstaatliche Institutionen. Das destruktive Potenzial dieser Dynamik zeigt sich allerdings nicht nur im Falle von Großbritannien und der EMRK, sondern analog beispielsweise in der Ankündigung Malawis und Südafrikas, den IStGH zu verlassen. Auslöser hierfür war die Gleichgültigkeit des Gerichts und des UN-Sicherheitsrates gegenüber dem Gesuch afrikanischer Staaten, den Haftbefehl gegen den sudanesischen Präsidenten Al Bashir auszusetzen. Auch der IAGMR und die CIDH sehen sich Austrittsdrohungen gegenüber. Angesichts dessen warnt der UN-Hochkommissar für Menschenrechte: »[…] the regularity of these threats means it is increasingly probable the haemorrhaging will occur someday – a walk-out which closes the book on some part of the system of international law« (Zeid 2017: 5). In einem WMRG droht diese Dynamik besonders virulent zu sein, da die Unterschiedlichkeit seiner Mitgliedsstaaten Anwendungskontestation unausweichlich macht. Neben kultureller Vielfalt sähe sich ein WMRG außerdem Staaten mit sehr unterschiedlichen Entwicklungsständen gegenüber. Hier ein adäquates Schutzniveau durchzusetzen und nicht den Vorwurf der doppelten Standards anzuheizen, scheint eine schier unlösbare Aufgabe. Aus dieser Perspektive muss die radikale Kontestation der EMRK durch Großbritannien als least-likely case erscheinen, was die Aussagekraft des obigen Beispiels für einen globalen Gerichtshof unterstreicht. Auf einer pragmatischen Ebene ergibt sich hieraus noch ein weiteres Dilemma: Wie sollte sich ein WMRG gegenüber den bestehenden regionalen Menschenrechtsgerichten verhalten (Alston 2014: 202; Trechsel 2004: 61)? Der ACHPR, IAGMR und der EGMR unterscheiden sich deutlich in Ihrem Schutzniveau, wobei das europäische System, vor allem aufgrund des vergleichsweise hohen Entwicklungsniveaus und der (eher) demokratischen Regierungsform seiner Mitgliedsstaaten, seinen BürgerInnen das weltweit höchste Schutzniveau garantiert. Ein WMRG hingegen sähe sich mit einer deutlich heterogeneren Masse von Kontexten, insbesondere auch Postkonflikt- oder gescheiterten Staaten, konfrontiert, dürfte in seinem Schutzniveau aber nicht mit zweierlei Maß messen. Ersetzte der WMRG folglich die bestehenden regionalen Gerichtshöfe, würde sich unweigerlich der Menschenrechtsschutz für europäische, lateinamerikanische und teilweise afrikanische BürgerInnen verschlechtern. Blieben umgekehrt die regionalen Instanzen bestehen, wären diese BürgerInnen besser beraten, ihre Klagen immer an die jeweilige regio- Johanna Speyer: Das Gegenteil von gut ist gut gemeint 2/2018 23 nale Instanz zu richten. Der WMRG würde damit bestehende Ungleichheiten institutionalisieren und seine eigene Legitimität unterwandern. Auch aus dieser Perspektive muss also infrage gestellt werden, ob ein WMRG die Erwartungen erfüllen kann, die in ihn gesetzt werden. Das Gericht, das antritt, um den weltweiten Menschenrechtsschutz zu verbessern, könnte so stattdessen zu dessen Erosion, wenn nicht gar Auflösung beitragen. Streit über die Interpretation einer Norm wie auch das adäquate Schutzniveau ist aufgrund der Heterogenität der Welt nicht nur zu erwarten, sondern auch legitim. Da ein Gericht als adversariale Institution einen solchen Streit aber ausschließt, riskiert es stattdessen, die fundamentale Errungenschaft der universellen Gültigkeit der Menschenrechte zu gefährden: Staaten könnten in einem solchen System nur durch einen Angriff auf die Geltung der Norm ihre Akteursqualität wiedererlangen. Ein WMRG ist von seinen VerfechterInnen gut gemeint und gut begründet, aber nicht in all seinen Konsequenzen durchdacht. Eine tiefere Auseinandersetzung mit dem Vorschlag zeigt: Er könnte die Schwächung der Menschenrechte zur Folge haben und wäre damit sogar das Gegenteil von gut. Leitlinien für effektiven Menschenrechtsschutz Während die Menschenrechte aufgrund ihrer mangelnden Durchsetzbarkeit derzeit unwahrscheinlich sein mögen, könnten Sie durch einen WMRG für die BürgerInnen mancher Staaten unmöglich werden. Denn wenn diese Staaten sich geschlossenen Deutungskonflikten über Menschenrechtsnormen gegenübersehen, auf die sie keinen Einfluss nehmen konnten, bleibt ihre einzige Möglichkeit, Widerstand deutlich zu machen, der Austritt aus dem Schutzsystem. Dieser Artikel würde allerdings zu einer Apologie des Status quo verkommen, wenn aus diesem starken Argument gegen einen WMRG nicht auch Schlussfolgerungen für das Design eines wirksameren Menschenrechtsregimes gezogen werden könnten. Zuvorderst lenkt der Zusammenhang zwischen Anwendungs- und Gültigkeitskontestation die Aufmerksamkeit darauf, dass Herrschaftsausübung jenseits des Staates immer einen legitimen Ort für wirksame staatliche wie nichtstaatliche Opposition – sowohl gegen eben jene Herrschaftspraktiken als auch ihre Inhalte und Normen – vorhalten muss, um zu verhindern, dass Opposition sich radikalisiert und zu offenem Widerstand wird. Wie aber, fragt Nicole Deitelhoff, »lässt sich […] ein institutioneller Ort für Opposition denken in einem System, das kein Entscheidungszentrum kennt« (Deitelhoff 2010: 286)? Im Gegensatz zu autoritativen Verfahren der Normschließung durch ein Gericht scheinen hierfür nur dialogorientierte Foren infrage zu kommen, die gleichberechtigte Mitsprache bei der Aushandlung von Normen ermöglichen. Auch Neyer (2002: 15) betont, dass weder Zwang noch Kommando angemessene Formen der Herrschaftsausübung in einer nicht-hierarchischen Umgebung sind. Während die heterarchische Herrschaft von »rechtsbasierten und repräsentativen Kommunikationen getragen wird«, sind »Regelsetzung und -durchsetzung in einem Zusammenspiel zwischen unterschiedlichen Regierungen, 5. Aufsätze 24 internationalen Institutionen und unter Einschluss gesellschaftlicher Regelungsbetroffener vorzunehmen« (Neyer 2002: 11). Die notwendige Legitimität internationaler Rechtsnormen könne dabei nur im Rahmen institutioneller und inklusiver Arrangements generiert werden (Brock 2002: 224; Neyer 2002: 31-32). Gerade im Bereich der Menschenrechte, die als »settled norms« (Frost 1996: 105-106) als gemeinsamer kommunikativer Rahmen und Bezugspunkt dienen können, scheinen institutionalisierte, gleichberechtigte Diskurse vielversprechend zu sein. Diese Überlegungen verweisen unweigerlich auf die bestehenden, dialogorientierten Formate im UN-System, in erster Linie auf den 2006 gegründeten Menschenrechtsrat (UNHRC). Insbesondere mit dem Universal Periodic Review zielt dieser darauf, alle Staaten in einen ständigen, universellen und institutionalisierten Diskurs über Menschenrechte einzubinden. Im Rahmen von Schattenberichten können auch transnationale NGOs in das Verfahren eingreifen und zum einen die Aufmerksamkeit der Regierungen auf vernachlässigte Themen lenken, zum anderen dank ihrer Expertise Lerneffekte auslösen.12 Erwähnenswert scheint außerdem das Amt des Hochkommissars für Menschenrechte, der, unterstützt durch eine Vielzahl von lokalen Büros und in Kooperation mit den Staaten, den Menschenrechtsschutz zu verbessern sucht (Nowak 2008: 206). Im Gegensatz hierzu erfüllen die Beschwerdeverfahren der UN-Konventionen, in deren Rahmen ExpertInnengremien auf Basis schriftlicher Beschwerden und Stellungnahmen über Menschenrechtsverletzungen entscheiden, diese Anforderungen nicht. Zwar erlauben ihre unverbindlichen Entscheidungen es den verurteilten Staaten, weiterhin Kontestation zu üben. Da die Verfahren aber keine dauerhafte, inklusive und rechtsbasierte Kommunikation institutionalisieren, ist ein nachhaltig positiver Einfluss auf den Menschenrechtsschutz unwahrscheinlich. In der Tat legt die Tatsache, »dass mehr als drei Viertel aller Staaten, die für schwere und systematische Menschenrechtsverletzungen verantwortlich sind, gleichzeitig Vertragsstaaten des Zivilpakts sind« nahe, dass es den Gremien des UN-Menschenrechtsschutzes bisher nicht gelungen ist, »Effektivität politischer Herrschaft in grenzüberschreitenden Menschenrechtsfragen« zu generieren (Neyer 2002: 26-27). Dies wurde jüngst zudem durch den Austritt der USA aus dem Menschenrechtsrat illustriert. Hierfür stellen die obigen Überlegungen zwei wichtige Gründe heraus. Entscheidend für den Erfolg eines solchen Gremiums ist zum einen sein Umgang mit Umstrittenheit und zum anderen seine Inklusivität. Hinsichtlich letzterer gilt es, die Struktur des internationalen Systems als ein »Mehrebenensystem mit institutionalisierter Ungleichheit« (Zürn 2007: 697) im Blick zu behalten. Sowohl aufgrund von institutionellen Regeln, als auch durch eklatante Ressourcenunterschiede muss sich ein deliberativer Prozess jenseits des Staates, der nach Inklusivität strebt, stets gegen die Marginalisierung, Exklusion und Beherrschung bestimmter gesellschaftlicher Gruppen ebenso wie ärmerer Staaten wenden (Holzscheiter 2011: 19). Es gilt, den egalitären Impetus des Völkerrechts vor imperialer Vereinnahmung zu schützen (Cohen 2007: 221). Gleichzeitig können rein majoritä- 12 Von Arnauld (2012: 53, 241); Nowak (2008: 205); Oberleitner (2007: 93-96). Johanna Speyer: Das Gegenteil von gut ist gut gemeint 2/2018 25 re Entscheidungsregeln ein Gefühl der Ohnmacht und eine Radikalisierung der Kontestation nach sich ziehen, wenn Entscheidungen stets zugunsten einer und zuungunsten einer anderen Seite ausfallen. Dies zu verhindern setzt Sicherungsmechanismen im institutionellen Design eines Gremiums voraus, die das gleiche Gewicht aller Verhandlungspartner, aber auch die Ausgewogenheit der Entscheidungen sicherstellen. Zwar identifiziert Neyer »ein[en] Prozess der wechselseitigen Überzeugung im Rahmen kommunikativer Akte« (Neyer 2002: 16) als das wesentliche Herrschaftsinstrument in der Heterarchie, gleichzeitig geht Normverbreitung nur in den seltensten Fällen durch Überzeugung vonstatten (Deitelhoff/Zimmermann 2013a: 63; Risse/Ropp 2013: 14). Das hier entwickelte Kriterium der Inklusivität stellt in diesem Zusammenhang einen Prüfstein für überstaatliche Formen der Herrschaftsaus- übung dar, welcher eine Annäherung an kommunikatives Handeln ermöglicht, ohne mit den anspruchsvollen Anforderungen von deliberativen Überzeugungsprozessen einherzugehen. Damit sind inklusive Prozesse in der Lage, die Radikalisierung von Opposition zu vermeiden und versprechen, der Entmündigung von Staaten zu entgehen und somit zu einem wirksameren Menschenrechtsschutz beizutragen. Gleichzeitig sieht sich ein inklusives, dialogorientiertes Forum der Herausforderung gegenüber, die Grenzen normativ akzeptabler Umstrittenheit zu definieren. Nicht jede Auslegung einer Norm ist im gleichen Maße normativ akzeptabel, nicht jede Form der Kontestation kann toleriert werden (Wolff/Zimmermann 2016: 519-520). Um einer autoritativen Schließung von Konflikten mit ihren oben skizzierten negativen Folgen zu entgehen, muss allerdings auch diese Frage nach den Grenzen normativ akzeptabler Kontestation stets für inhaltliche Kontestation offenbleiben. Dennoch müssen die institutionellen Rahmenbedingungen die legitimen Formen der Kontestation einschränken. Absolute Basis für das Gelingen eines dialogorientierten Normaushandlungsprozesses ist, dass nur gewaltfreie Äußerungen Zugang zum Diskurs erhalten. Fazit Das Gegenteil von gut ist gut gemeint, denn der WMRG, der zur Stärkung der Menschenrechte beitragen soll, könnte sich stattdessen als Hypothek erweisen: Dadurch, dass er Staaten die Möglichkeit nimmt, über die spezifische Interpretation einer Norm zu streiten, können diese ihren Widerstand nämlich nur noch durch den Austritt aus dem Schutzregime, das Bestreiten der Gültigkeit einer Menschenrechtsnorm, ausdrücken. Wie real diese Bedrohung ist, illustriert der Streit zwischen Großbritannien und dem EGMR über das Wahlrecht für Häftlinge, welcher seit 2005 andauert und nicht nur die Effektivität und Legitimität des Gerichts massiv beschädigt, sondern sowohl zu einer Verrohung des nationalen Menschenrechtsdiskurses beiträgt als auch zur Rechtfertigung des Widerstands anderer Staaten gegen die EMRK ausgenutzt wird. 6. Aufsätze 26 Kurzfristig könnte ein WMRG in der Tat den Menschenrechtsschutz verbessern, da er für größere Öffentlichkeit, die Skandalisierung von Menschenrechtsverletzungen und breite Beteiligung sorgt. Gegebenenfalls könnte ein komplementäres Gericht auch die Entwicklung effektiverer nationaler Verfahren des Menschenrechtsschutzes provozieren. Langfristig jedoch legen die bisherigen Erfahrungen mit dem EGMR und dem IStGH nahe, dass das Gericht die ihm zugrunde liegenden Normen schwächt, statt sie zu stärken. Während sich die vorherrschende juristische Auseinandersetzung mit einem WMRG häufig auf dessen Realisierbarkeit beschränkt, geht die hier eingenommene dezidiert politikwissenschaftliche Perspektive über diesen engen Fokus hinaus und leistet damit einen zentralen Beitrag zur Debatte um einen WMRG. Ein internationales Gericht, welches Individualklagen gegen Staaten verhandelt, ist innerhalb der heterarchischen Weltordnung bedingt umsetzbar: Seine Legitimität bleibt umstritten und vorläufig. Gleichzeitig legen sowohl Ergebnisse der Normenforschung als auch die Dynamiken in bestehenden internationalen Gerichten nahe, dass der WMRG nicht nur nicht wirksam, sondern kontraproduktiv für den Menschenrechtsschutz wäre, da er riskiert, die universelle Geltung der Menschenrechte zu erodieren. Aus dieser Erkenntnis lassen sich einige Leitlinien für überstaatliche Institutionalisierung und Herrschaft allgemein ableiten: Internationale Institutionen müssen inklusiv, gewaltfrei und offen für Kontestation sein. Diese Einsicht spricht zur Auseinandersetzung mit den Formen, Chancen und Grenzen von global governance und Institutionalisierung jenseits des Staates, welche derzeit nicht nur in der IPT und dem Völkerrecht, sondern auch in den IB im Allgemeinen virulent ist. In diesem Zusammenhang berührt sie auch die Frage, ob und wie internationale Normen erfolgreich gegenüber souveränen Staaten durchgesetzt werden können und sollten. Nichtsdestotrotz lag der Fokus dieses Artikels auf der Diskussion eines überstaatlichen Gerichtshofs. Er beschäftigte sich also nur mit einem konkreten Vorschlag aus einer Vielzahl von Entwürfen für Institutionen jenseits des Staates, welche sich zwischen den Extrema Weltstaat und Staatenwelt bewegen. Die Gründung eines WMRG stellt unter ihnen allerdings ein sehr populäres Modell dar, welches, beispielsweise im Gegensatz zu einem Weltstaat, in Reichweite zu liegen scheint. Eine normativ-realistische Analyse dieser Institution, die weder zu einer Apologie des Status quo verkommt, noch der Utopie verfällt, ist daher zeitgemäß, nötig und gerade angesichts ihres warnenden Ergebnisses von großer Bedeutung. Für die generelle Debatte über Institutionen und Regieren jenseits des Staates zeigt dieser Artikel auf, dass eine holistische Analyse und Bewertung überstaatlicher Herrschaft auf eine breite Palette von theoretischen Perspektiven zurückgreifen muss, anstatt in einer (teil-)disziplinären Diskussion zu verharren. So ermöglichte erst der Dialog von Völkerrecht, IPT und konstruktivistischer Normenforschung die Erkenntnisse dieses Artikels sowie die Entwicklung von ersten Maßstäben, an denen sich Institutionen messen lassen müssen, die nicht nur gut gemeint sein sollen, sondern auch wirklich gut sind. Johanna Speyer: Das Gegenteil von gut ist gut gemeint 2/2018 27 Literatur Alston, Philip 2014: Against a World Court for Human Rights, in: Ethics & International Affairs 28: 2, 197-212. Asthana, Anushka/Mason, Rowena 2016: UK Must Leave European Convention on Human Rights, Says Theresa May. 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Abstract

States are responsible for most human rights violations, yet, the international human rights regime also singles them out as the main protectors of individual rights. To correct this flaw, human rights activists, lawyers and academics have proposed a World Court of Human Rights. The present heterarchical world order has indeed created opportunities for such international institutions, however I argue that a world court risks weakening human rights rather than strengthening them. With its authoritative judgements, a world court would foreclose the legitimate contestation of norm applicability, thus forcing reluctant states to radicalize their contestation by attacking the very justification of the norm. This dynamic is apparent in the conflict between the United Kingdom and the European Court of Human Rights over prisoners’ right to vote. The article concludes that international institutions beyond the state need to be inclusive and open to contestation.

Zusammenfassung

Während die universelle Gültigkeit von Individualrechten postuliert wird, verlässt sich der internationale Menschenrechtsschutz für deren Durchsetzung auf den Staat, obwohl dieser die meisten Menschenrechtsverletzungen begeht. Dadurch wird die Gewährleistung der Menschenrechte unwahrscheinlich, denn ein Täter wird selten gerecht über sich selbst richten. Als Ausweg aus diesem Dilemma wird von MenschenrechtsaktivistInnen die Einrichtung eines Weltmenschenrechtsgerichtshofs gefordert. Wäre ein überstaatliches Gericht, welches Individualklagen gegen Staaten verhandelt, umsetzbar und wirksam? Der vorliegende Artikel argumentiert, dass eine heterarchische Weltordnung zwar Möglichkeitsräume für eine solche Institution bietet. Allerdings schließt ein Gericht als adversariale Institution den legitimen Deutungskonflikt über Normen und provoziert damit, dass nicht mehr über deren Interpretation gestritten, sondern ihre Gültigkeit infrage gestellt wird. Im Ergebnis kann dies den Austritt eines Staates aus dem Schutzsystem zur Folge haben. Der langjährige Streit Großbritanniens mit dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte über das Wahlrecht von Häftlingen illustriert diese Dynamik. Ein Weltmenschenrechtsgerichtshof liefe damit entgegen seiner Intention Gefahr, die Menschenrechte zu schwächen. Ein effektiver internationaler Menschenrechtsschutz bedarf inklusiver internationaler Institutionen, die wirksame Wege für Kontestation zur Verfügung stellen.

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Abstract

Zeitschrift für Internationale Beziehungen (ZIB) is the flagship journal of the German International Relations community. According to a poll amongst German political scientists across various sub-fields conducted in 2009 it is also considered the best German-language journal in Political Science at large. ZIB publishes articles that make original as well as theoretically and methodically reflected contributions to the study of international relations. The thematic spectrum includes the entire range of IR, including IR theory, foreign policy analysis, international institutions, peace and conflict resolution, security policy, European integration, North-South relations, development policy, and international economic relations.

The high quality of articles that are published in ZIB is ensured through  double blind peer review. ZIB was the first journal in German Political Science to introduce such a process.

Since its founding in 1994 ZIB has greatly contributed to the professionalization of the German IR-community and can be considered a key source for thematic stimuli on theoretical, methodological and empirical levels at the edge of contemporary IR research.

Website: www.zib.nomos.de

Zusammenfassung

Die "Zeitschrift für Internationale Beziehungen" (ZIB) ist das zentrale Publikationsorgan der Sektion Internationale Politik der Deutschen Vereinigung für Politische Wissenschaft (DVPW). Ihre Aufgabe ist es, aus unaufgefordert eingesandten Beiträgen in einem doppelt anonymisierten Begutachtungsverfahren die besten auszuwählen, um auf diese Weise die qualitativ avancierte, theoretisch und methodisch reflektierte IB-Forschung in Deutschland zu repräsentieren.

Seit ihrer Gründung 1994 hat die ZIB wesentlich zur Profilbildung der deutschen IB-Community beigetragen und wichtige inhaltliche Impulse gegeben. Lange fehlte es den Internationalen Beziehungen in Deutschland an einem Kommunikationsforum, das den Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern eine mehr als nur punktuelle Zusammenführung der fachlichen Diskussion bieten konnte.

Durch ihr Format schließt die ZIB diese Lücke und schafft Raum für umfassende wissenschaftliche Kontroversen und vielfältigen Austausch. Idealtypisch umfasst jedes Heft drei Aufsätze, die einen originären, theoretisch und methodisch reflektierten Beitrag zur Disziplin Internationale Beziehungen leisten, sowie entweder die Rubrik Forum oder die Rubrik Symposium.

Homepage: www.zib.nomos.de