Sonja Priebus, Lisa H. Anders, Rechtliche Lösungen für politische Konflikte? Rechtsstaatsbezogene Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn in:

integration, page 121 - 135

integration, Volume 43 (2020), Issue 2, ISSN: 0720-5120, ISSN online: 0720-5120, https://doi.org/10.5771/0720-5120-2020-2-121

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Rechtliche Lösungen für politische Konflikte? Rechtsstaatsbezogene Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn Sonja Priebus und Lisa H. Anders* Recently, there has been a renewed interest in infringement procedures as a tool against dismantling the rule of law and democracy in Member States of the European Union (EU). Against this background, this article analyses all seven rule of law-related infringement procedures against Hungary since 2010. It examines how the European Commission justified the opening of the procedures and how the Hungarian government reacted legally and in its public communications. While it has been suggested that infringement procedures would lead to a miscategorisation of rule of law problems, this contribution shows that in the majority of cases, the Commission made clear references to democracy and the rule of law. Nevertheless, the procedures could not dissuade the Hungarian government from its controversial reforms, nor were they able to depoliticise the conflicts over EU foundational values. Bereits seit einigen Jahren kämpft die Europäische Union (EU) mit einem neuen Demokratiedefizit: dem zielgerichteten Abbau von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit in einigen ihrer Mitgliedstaaten. Seit 2010 hat die Regierung unter Viktor Orbán das politische System Ungarns tiefgreifend umgebaut und dabei insbesondere institutionelle Gegengewichte der Exekutive geschwächt. Unabhängige Medien und zivilgesellschaftliche Akteure sind ebenfalls zunehmend ins Visier der Regierung geraten.1 Auch in Polen baut die Regierung seit 2015 das politische System um und torpediert dabei besonders die Unabhängigkeit der Justiz.2 Diese Entwicklungen haben zu erheblichen politischen Verwerfungen zwischen den betreffenden Regierungen und VertreterInnen der EU-Institutionen geführt. Im Zentrum dieser politischen Konflikte steht die Auslegung der in Art. 2 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) verankerten Grundwerte der Rechtsstaatlichkeit und Demokratie. Während die Regierungen Ungarns und Polens auf ihre nationale Souveränität verweisen, sehen VertreterInnen der EU-Institutionen die Rechtsstaatlichkeit und Demokratie in beiden Staaten ernsthaft bedroht. Wie auch das Europäische Parlament jüngst mit Blick auf Polen und Ungarn feststellte, blieb der Einsatz verschiedener Instrumente gegen den Rückbau von Rechtsstaatlichkeit – so z.B. das Verfahren nach Art. 7 EUV und der Rechtsstaatsmechanismus – bislang wirkungslos. Tatsächlich hat sich die Lage in beiden EU-Mitgliedstaaten „seit der Einleitung des Verfahrens gemäß Artikel 7 Absatz 1 EUV verschlechtert“.3 Vor diesem Hintergrund * Dr. Sonja Priebus, Wissenschaftliche Mitarbeiterin, Bereich Politikwissenschaft, Institut für Gesellschaftswissenschaften, Otto-von-Guericke-Universität Magdeburg. Dr. Lisa H. Anders, Wissenschaftliche Mitarbeiterin, Institut für Politikwissenschaft, Universität Leipzig. 1 Ellen Bos: Die ungarische Demokratie in der Krise? Veränderungen des politischen Systems in Ungarn nach drei Jahren Regierung Viktor Orbán, in: Südosteuropa Mitteilungen 3-4/2013, S. 128–141; Ellen Bos: Das System Orbán. Antipluralismus in Aktion, in: Osteuropa 3-5/2018, S. 19–32. 2 Wojciech Sadurski: Poland’s Constitutional Breakdown, Oxford 2019. 3 Europäisches Parlament: Laufende Anhörungen gemäß Artikel 7 Absatz 1 EUV – Polen und Ungarn. Entschlie- ßung des Europäischen Parlaments vom 16. Januar 2020 zu den laufenden Anhörungen gemäß Artikel 7 Absatz 1 EUV zu Polen und Ungarn (2020/2513(RSP)), S. 4. DOI: 10.5771/0720-5120-2020-2-121 integration – 2/2020 diskutiert man derzeit die Etablierung neuer Instrumente, so etwa die Kürzung finanzieller Mittel bei „generellen Mängeln in Bezug auf das Rechtsstaatsprinzip in den Mitgliedstaaten“4 oder die Einführung eines „Zyklus zur Überprüfung der Rechtsstaatlichkeit“.5 Zugleich ist das Interesse an rechtlichen Instrumenten gegen den Rückbau der Rechtsstaatlichkeit wieder gewachsen. Als solche gelten Verfahren, bei denen nationale Gerichte oder der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) involviert sind. Hierzu zählen auch Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 bis 260 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), weil die Europäische Kommission hier bei anhaltenden Verstößen gegen EU-Recht den EuGH mit dem betreffenden Fall befassen kann. So kündigte die Kommission unlängst in einer Mitteilung zur weiteren Stärkung der Rechtsstaatlichkeit an, sie werde „auch künftig mithilfe von Vertragsverletzungsverfahren für die ordnungsgemäße Anwendung und Durchsetzung des Unionsrechts sorgen“.6 Dabei will sie fortan „einen strategischen Ansatz verfolgen und wann immer notwendig auf ein beschleunigtes Verfahren und auf Interimsmaßnahmen hinwirken“.7 Nach Ansicht von BeobachterInnen dürfte der Erfolg der Verfahren nicht zuletzt davon abhängen, wie die Kommission die betreffenden Rechtsstaatsprobleme künftig adressiert. Sie empfehlen zur Steigerung der Effektivität der Verfahren, rechtsstaatsbezogene Probleme konkret als solche zu benennen und diese nicht wie bisher auf technischere Primäroder Sekundärrechtsverstöße herunterzubrechen.8 Zudem vertrauen einige darauf, dass das Verfahren aufgrund seines juristischen Charakters die betreffenden Konflikte über die Auslegung der in Art. 2 EUV festgeschriebenen Grundwerte der EU entschärfen könne. Dass hier mit dem EuGH ein nichtpolitischer Akteur für die finale Konfliktschlichtung zuständig ist, maximiere die Legitimität und depolitisiere die Verfahren.9 Kritische Stimmen fürchten demgegenüber, die Anwendung von Vertragsverletzungsverfahren als Instrument gegen die Aushöhlung der Rechtsstaatlichkeit in den Mitgliedstaaten führe gerade zu einer Politisierung der Rechtsprechung des EuGH.10 Welche dieser Annahmen zutreffen, ist unklar. Bisher wurden rechtsstaatsbezogene Vertragsverletzungsverfahren nicht systematisch auf die jeweilige Begründung der Kommission für ihre Einleitung sowie ihre Effekte hin untersucht. In der Diskussion wird meist exemplarisch auf den prominentesten Fall – das infolge der Frühverrentung ungarischer RichterInnen, NotarInnen und StaatsanwältInnen 4 Europäische Kommission: Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über den Schutz des Haushalts der Europäischen Union im Falle von generellen Mängeln in Bezug auf das Rechtsstaatsprinzip in den Mitgliedstaaten, COM(2018) 324 final. 5 Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Europäischen Rat, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen. Die Stärkung der Rechtsstaatlichkeit in der Union. Ein Konzept für das weitere Vorgehen, COM(2019) 343 final, S. 11. 6 Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Europäischen Rat und den Rat. Die weitere Stärkung der Rechtsstaatlichkeit in der Union. Aktuelle Lage und mögliche nächste Schritte, COM(2019) 163 final, S. 15. 7 Europäische Kommission: Die Stärkung der Rechtsstaatlichkeit, 2019, S. 16. Auch das Europäische Parlament begrüßt diesen Ansatz: Europäisches Parlament: Laufende Anhörungen, 2020, S. 4. 8 Laurent Pech/Dimitry Kochenov: Strengthening the Rule of Law Within the European Union: Diagnoses, Recommendations, and What to Avoid, RECONNECT: Policy Brief, Juni 2019, S. 5; Anna Śledzińska-Simon/Petra Bárd: The Teleos and the Anatomy of the Rule of Law in EU Infringement Procedures, in: Hague Journal on the Rule of Law 2/2019, S. 439–445. 9 Matthias Schmidt/Piotr Bogdanowicz: The infringement procedure in the rule of law crisis: How to make effective use of Article 258, in: Common Market Law Review 4/2018, S. 1061–1100, hier S. 1066. 10 Michael Blauberger/R. Daniel Kelemen: Can courts rescue national democracy? Judicial safeguards against democratic backsliding in the EU, in: Journal of European Public Policy 3/2017, S. 321–336. 122 Priebus/Anders | Rechtsstaatsbezogene Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn integration – 2/2020 eingeleitete Verfahren von 2012 – rekurriert, während andere Verfahren kaum tiefergehend analysiert wurden.11 Deshalb untersucht der vorliegende Beitrag alle sieben seit 2010 gegen Ungarn eingeleiteten rechtsstaatsbezogenen Vertragsverletzungsverfahren. Er gliedert sich wie folgt: Der nächste Abschnitt umreißt die Diskussion über Vertragsverletzungsverfahren als Instrument gegen den Rückbau von Rechtsstaatlichkeit und Demokratie. Hieran schließt die Analyse der Verfahren und ihrer Effekte an. Zunächst werden die Auslöser der Verfahren und die Begründungen der Kommission für deren Einleitung skizziert. Dann werden die rechtlichen sowie die öffentlichen Reaktionen der ungarischen Regierung untersucht. Anschließend wird der Zusammenhang zwischen der Begründung und den Effekten der Verfahren diskutiert. Der letzte Abschnitt zieht Bilanz über die Auswirkungen von rechtsstaatsbezogenen Vertragsverletzungsverfahren. Zur aktuellen Debatte: Vertragsverletzungsverfahren als Instrument zum EU- Grundwerteschutz? Als „Hüterin der Verträge“ kann die Europäische Kommission Vertragsverletzungsverfahren gegen Mitgliedstaaten einleiten, die gegen EU-Recht verstoßen (Art. 258-260 AEUV). Dabei folgt nach zunächst informellen Konsultationen mit dem betreffenden Mitgliedstaat ein mehrstufiges offizielles Verfahren, bei dem die Kommission final den EuGH anrufen kann. Da sie selbst entscheiden kann, gegen welche Rechtsverletzungen sie ein Verfahren initiiert und wie schnell hierbei die einzelnen Verfahrensstufen durchlaufen werden, verfügt sie über einen erheblichen Entscheidungsspielraum.12 Wie die Compliance-Forschung gezeigt hat, werden bei der Mehrheit der Verfahren die beanstandeten Vertragsverletzungen rasch beseitigt und nur wenige, besonders konfliktreiche Fälle tatsächlich vor den EuGH gebracht.13 Vertragsverletzungsverfahren gelten deshalb grundsätzlich als ein effektives Instrument gegen EU-Rechtsverstöße. Inwiefern sie sich auch als Instrument zum EU-Grundwerteschutz eignen, ist umstrittener. Grundsätzlich bietet das Verfahren den Vorteil, dass es – anders als das Artikel-7-Verfahren oder die Ahndung von EU- Grundwerteverletzungen mittels Vorabentscheidungsverfahren – weder den politischen Konsens der Mitgliedstaaten voraussetzt noch auf die Kooperation nationaler Gerichte angewiesen ist. Deshalb gilt es manchen als unverzichtbares, aber noch immer unterschätztes Instrument gegen den Rückbau der Rechtsstaatlichkeit in EU-Mitgliedstaaten.14 Jedoch besteht Konsens darüber, dass die in Art. 2 EUV festgeschriebenen Grundwerte der Demokratie und der Rechtsstaatlichkeit nicht hinreichend spezifiziert sind. Auf dieser 11 Ausnahmen sind: Agnes Batory: Defying the Commission. Creative Compliance and Respect for the Rule of Law in the EU, in: Public Administration 3/2016, S. 685–699; Zoltán Szente: Challenging the Basic Values – Problems in the Rule of Law in Hungary and the Failure of the EU to Tackle Them, in: András Jakab/Dimitry Kochenov (Hrsg.): The enforcement of EU law and values. Ensuring member states’ compliance, Oxford 2017, S. 456–475. 12 Tanja A. Börzel: Guarding the Treaty: The Compliance Strategies of the European Commission, in: Tanja A. Börzel/Rachel A. Cichowski (Hrsg.): The State of the European Union, 6. Law, politics, and society, Oxford 2003, S. 197–220, hier S. 202; Maria Mendrinou: Non‐compliance and the European commission’s role in integration, in: Journal of European Public Policy 1/1996, S. 1–22, hier S. 12. 13 Börzel: Guarding the Treaty, 2003, S. 207; Diana Panke: The European Court of Justice as an agent of Europeanization? Restoring compliance with EU law, in: Journal of European Public Policy 6/2007, S. 847–866, hier S. 850. 14 Olivier De Schutter: Infringement Proceedings as a Tool for the Enforcement of Fundamental Rights in the European Union, Open Society European Policy Institute 2017. Priebus/Anders | Rechtsstaatsbezogene Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn 123 integration – 2/2020 Grundlage Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten, sei somit problematisch,15 auch wenn die Verträge diese Möglichkeit nicht explizit ausschließen.16 Die Kommission entschied sich in der Vergangenheit für einen rechtlich weniger umstrittenen Weg und erklärte, dem Rückbau der Rechtsstaatlichkeit in EU-Mitgliedstaaten nur dann mit Vertragsverletzungsverfahren entgegenzutreten, wenn dieser „mit einer Zuwiderhandlung gegen EU-Recht einhergehe“,17 d.h., wenn sich in den betreffenden Fällen Bezüge zu klarer spezifiziertem europäischen Primär- und Sekundärrecht herstellen lassen.18 Bei dieser Vorgehensweise bricht sie grundsätzlichere Bedenken bezüglich der Rechtsstaatlichkeit auf konkrete EU- Rechtsverstöße herunter. Insofern reagiert sie, wie KritikerInnen betonen, auf den Rückbau der Rechtsstaatlichkeit nur indirekt und fallspezifisch. Hierdurch würden die Rechtsstaatlichkeitsprobleme schlichtweg „fehlkategorisiert“, d.h., zu einem einfachen Compliance- Problem umgedeutet und der systemische Charakter der EU-Grundwerteverstöße in den betreffenden Mitgliedstaaten nicht erfasst.19 Wenngleich diese Annahme bislang noch nicht systematisch geprüft wurde, wird eine solche Fehlkategorisierung rechtsstaatlicher Probleme als eine zentrale Schwachstelle des Verfahrens identifiziert. Da Rechtsstaatsprobleme nicht als solche benannt würden, könnten die adressierten Regierungen die Bedeutung der betreffenden Verfahren herunterspielen und zum Abwenden weiterer Verfahrensschritte mit minimalen oder sogar nur symbolischen Konzessionen auf die Anforderungen der Kommission reagieren, ohne grundsätzlich von ihrer illiberalen Agenda abzuweichen.20 Auch das Europäische Parlament beklagte deshalb bereits vor einigen Jahren, der mit den rechtsstaatsbezogenen Vertragsverletzungsverfahren einhergehende Fokus auf „technischen Randaspekten der Rechtsetzung“ bewirke, dass die Verfahren „in den meisten Fällen versagt, das heißt weder echte Veränderungen angestoßen noch zu einer Verbesserung der Situation im weiteren Sinne beigetragen haben“.21 In der jüngsten, lebhaften Diskussion über mögliche Verbesserungen zur Steigerung der Effektivität der Verfahren wird deshalb gerade betont, die Verfahren wären effektiver, wenn die Kommission die Probleme direkt benennen würde, anstatt sich auf eine rein technische, sekundärrechtliche Argumentation zu stützen.22 Das Kind beim Namen zu nennen, 15 Dimitry Kochenov/Laurent Pech: Monitoring and Enforcement of the Rule of Law in the EU. Rhetoric and Reality, in: European Constitutional Law Review 3/2015, S. 512–540, hier S. 519. 16 Christophe Hillion: Overseeing the Rule of Law in the EU. Legal Mandate and Means, in: Carlos Closa/Dimitry Kochenov (Hrsg.): Reinforcing Rule of Law Oversight in the European Union, Cambridge 2016, S. 59–81, hier S. 66. 17 Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat. Ein neuer EU-Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips, COM(2014) 158 final, S. 5. 18 Michael Blauberger: Europäischer Schutz gegen nationale Demokratiedefizite?, in: Leviathan 2/2016, S. 280– 302, hier S. 295. 19 Pech/Kochenov: Strengthening the Rule of Law, 2019, S. 5; Kim Lane Scheppele: Making Infringement Procedures More Effective: A Comment on Commission v. Hungary, 30. April 2014, abrufbar unter: https://verfassu ngsblog.de/making-infringement-procedures-more-effective-a-comment-on-commission-v-hungary/ (letzter Zugriff: 17.4.2020); Kim Lane Scheppele: Enforcing the Basic Principles of EU Law through Systemic Infringement Actions, in: Carlos Closa/Dimitry Kochenov (Hrsg.): Reinforcing Rule of Law Oversight in the European Union, Cambridge 2016, S. 105–132. 20 Erin K. Jenne/Cas Mudde: Hungary’s Illiberal Turn: Can outsiders help?, in: Journal of Democracy 3/2012, S. 147–155, hier S. 150; Batory: Defying the Commission, 2016. 21 Europäisches Parlament: Entschließung des Europäischen Parlaments vom 16. Dezember 2015 zur Lage in Ungarn (2015/2935(RSP)), S. 5. 22 Pech/Kochenov: Strengthening the Rule of Law, 2019; Petra Bárd/Anna Śledzińska-Simon: Rule of law infringement procedures. A proposal to extend the EU’s rule of law toolbox, Centre for European Policy Studies: CEPS Papers in Liberty and Security in Europe 9/2019. 124 Priebus/Anders | Rechtsstaatsbezogene Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn integration – 2/2020 d.h., konkret auf die Rechtsstaatlichkeitsprobleme zu verweisen, steigere das Potenzial der Verfahren und sei bereits die „Hälfte der Lösung“.23 Auch die öffentlichen Reaktionen der betroffenen Regierungen auf rechtsstaatsbezogene Vertragsverletzungsverfahren werden kritisch diskutiert. Auf der einen Seite besteht die Erwartung, die Verfahren könnten die Konflikte über die Verletzung der in Art. 2 EUV festgeschriebenen EU-Grundwerte entschärfen. Dies ist insofern plausibel, als die Verfahren grundsätzlich klaren Regeln folgen und die verfahrensbezogene Kommunikation der Kommission und der adressierten Regierungen als technisch und legalistisch gilt.24 Zudem kann, wie bereits eingangs dargelegt, die Kommission als Ultima Ratio den EuGH mit dem betreffenden Fall befassen, was nach Ansicht mancher BeobachterInnen die grundsätzliche Legitimität des Verfahrens steigert und potenziell zur Depolitisierung der betreffenden Konflikte beitragen könnte.25 Klare Signale des EuGH seien, wie auch die Vizepräsidentin des Europäischen Parlaments mit Blick auf die Entwicklungen in Ungarn betonte, momentan das „schärfste Schwert der EU“ bei Verstößen gegen die Grundwerte.26 Auf der anderen Seite steht die Befürchtung, dass jedwede EU-Intervention – sei sie politischer oder rechtlicher Natur – autoritäre Kräfte in den betreffenden Mitgliedstaaten stärken könne. Für den Rückbau der Rechtsstaatlichkeit gerügte Regierungen könnten „blame avoidance“ betreiben, d.h., diese Kritik seitens der EU-Akteure als illegitime Einmischung und Angriff auf die nationale Souveränität und sich als VerteidigerInnen dieser darstellen und so ihre Popularität steigern.27 Dies könnte letztlich eine Politisierung des EuGH zur Folge haben. Wird diesem in einer zunehmend aufgeheizten und durch die Bedienung klarer Freund- Feind-Schemata gekennzeichneten Debatte vermehrt die Schlichtung politischer Streitfragen über die EU-Grundwerte überantwortet, drohe er seine Autorität und Legitimität einzubüßen.28 Vor dem Hintergrund dieser Diskussion unterzieht der vorliegende Beitrag alle seit 2010 gegen Ungarn initiierten rechtsstaatsbezogenen Vertragsverletzungsverfahren einer systematischen Analyse. Hierzu wird erstens basierend auf Pressemitteilungen der Europäischen Kommission eruiert, unter Verweis auf welche rechtliche Grundlage diese die Vertragsverletzungsverfahren einleitete und wie sie argumentierte. So wird geprüft, ob sie ausschließlich auf technische EU-Rechtsetzung rekurriert und hierdurch rechtsstaatsbezogene Probleme tatsächlich fehlkategorisiert hat. Zweitens wird die rechtliche und öffentliche Reaktion der ungarischen Regierung auf diese Verfahren in den Blick genommen. Dabei wird untersucht, ob die Kategorisierung der Probleme hinsichtlich der Effektivität der Verfahren einen Unterschied macht und ob die Verfahren tatsächlich zu einer Entschärfung der Konflikte beigetragen haben. Datengrundlage sind neben einer ungarischen Gesetzesdatenbank das Ungarische Amtsblatt (Magyar Közlöny) sowie alle Pressemitteilungen, Inter- 23 Bárd/Śledzińska-Simon: Rule of law infringement procedures, 2019, S. 8; Śledzińska-Simon/Bárd: The Teleos and the Anatomy, 2019, S. 441. 24 Börzel: Guarding the Treaty, 2003, S. 208. 25 Schmidt/Bogdanowicz: The infringement procedure, 2018, S. 1066. 26 TAZ: Katarina Barley über Corona und Orban. „Propagandafeldzug gegen die EU“, 2. April 2020. 27 Bernd Schlipphak/Oliver Treib: Playing the blame game on Brussels: the domestic political effects of EU interventions against democratic backsliding, in: Journal of European Public Policy 3/2017, S. 352–365; Bernd Schlipphak/Oliver Treib: Legitimiert eingreifen. Das Interventionsparadox der EU und wie man es vermeiden könnte, in: Aus Politik und Zeitgeschichte 4-5/2019, S. 26–31. 28 Blauberger/Kelemen: Can courts rescue, 2017, S. 331. Priebus/Anders | Rechtsstaatsbezogene Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn 125 integration – 2/2020 views oder Zusammenfassungen von bzw. Ausschnitte aus Interviews, die innerhalb von zwei Wochen nach Initiierung der jeweiligen Stufe des Verfahrens auf der offiziellen Homepage der ungarischen Regierung veröffentlicht wurden.29 Rechtsstaatsbezogene Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn seit 2010: eine Übersicht Vertragsverletzungsverfahren sind ein gängiges Instrument der EU, um gegen mögliche EU-Rechtsverstöße vorzugehen. Sie können von der Kommission immer dann eingeleitet werden, wenn Mitgliedstaaten EU-Recht nicht, nicht korrekt oder nicht fristgemäß umsetzen. Von den zahlreichen seit 2010 gegen Ungarn eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahren30 attestiert die Literatur sieben Verfahren einen klaren Rechtsstaatsbezug (siehe Tabelle 1).31 Diese Verfahren fallen zeitlich in unterschiedliche Phasen des Systemumbaus, dessen Ergebnis schon früh mit Schlagworten wie „Frankenstate“32 oder „elected autocracy“33 gefasst wurde. Die ersten vier Verfahren wurden zwischen 2010 und 2012 eingeleitet. Sie fallen damit in einen Zeitraum, in dem die ungarische Regierung mittels Verfassungsänderungen, der Einführung einer neuen Verfassung und Kardinalgesetzen34 die institutionellen Strukturen des politischen Systems zu ihren Gunsten umgestaltete und die Medienfreiheit einschränkte.35 Diese Vertragsverletzungsverfahren wurden relativ rasch nach ihrer Einleitung abgeschlossen. Die anderen drei Verfahren wurden 2017 bzw. 2018 eröffnet und fallen damit in eine spätere Phase des Systemumbaus, in der die Maßnahmen der ungarischen Regierung primär auf die Einschränkung zivilgesellschaftlicher Strukturen abzielten.36 Sie fallen zudem in die Zeit nach der sogenannten Flüchtlingskrise der Jahre 2015 und 2016, die zu massiven Verwerfungen zwischen BefürworterInnen und GegnerInnen eines europäischen Umverteilungsschlüssels für Geflüchtete geführt hatte. Alle seit 2017 er- öffneten Vertragsverletzungsverfahren sind bislang nicht abgeschlossen. 29 Gesetzesdatenbank: https://net.jogtar.hu/; Regierungsseiten: https://www.kormany.hu/hu, https://2010-2014.k ormany.hu/hu. 30 Für einen Überblick über alle gegen Ungarn laufenden Verfahren siehe die Datenbank der Europäischen Kommission unter https://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/infringements-proceedings/infringement_decisio ns/?lang_code=de. 31 Batory: Defying the Commission, 2016; Szente: Challenging the Basic Values, 2017; Carlos Closa: Reinforcing EU Monitoring of the Rule of Law. Normative Arguments, Institutional Proposals and the Procedural Limitations, in: Carlos Closa/Dimitry Kochenov (Hrsg.): Reinforcing Rule of Law Oversight in the European Union, Cambridge 2016, S. 15–35. 32 Kim Lane Scheppele: The Rule of Law and the Frankenstate. Why Governance Checklists Do Not Work, in: Governance 4/2013, S. 559–562. 33 Attila Ágh: De-Europeanization and De-Democratization Trends in ECE: From the Potemkin Democracy to the Elected Autocracy in Hungary, in: Journal of Comparative Politics 2/2015, S. 4–26. 34 Als solche gelten Gesetze, die einer Zweidrittelmehrheit der anwesenden Abgeordneten im Parlament bedürfen. 35 Siehe hierzu z.B. Sonja Priebus: Hungary, in: Anna Fruhstorfer/Michael Hein (Hrsg.): Constitutional politics in Central and Eastern Europe. From post-socialist transition to the reform of political systems, Wiesbaden 2016, S. 101–143; Bos: Die ungarische Demokratie in der Krise?, 2013. 36 Zu den verschiedenen Phasen der Systemtransformation siehe: Attila Ágh: Decline of Democracy in the ECE and the Core-Periphery Divide: Rule of Law Conflicts of Poland and Hungary with the EU, in: Journal of Comparative Politics 2/2018, S. 30–48, hier S. 39. 126 Priebus/Anders | Rechtsstaatsbezogene Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn integration – 2/2020 Tabelle 1: Rechtsstaatsbezogene Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn seit 2010 Nr. Verfahren und Verfahrensanlass Aufforderungsschreiben – Abschluss des Falls 1 Vertragsverletzungsverfahren: keine offizielle Verfahrensnummer, da Fall vor offiziellem Anforderungsschreiben geschlossen Anlass: Gesetz CIV von 2010 über die Freiheit der Presse und die Grundregeln über Medieninhalte + Gesetz CLXXXV von 2010 über die Mediendienstleistungen und die Massenmedien 12/2010* – 03/2011 2 Vertragsverletzungsverfahren Nr. 20112088: Verletzung des Art. 130 AEUV Anlass: Grundgesetz + Gesetz CCVIII von 2011 über die Ungarische Nationalbank 01/2012 – 07/2012 3 Vertragsverletzungsverfahren Nr. 20122012: Renteneintrittsalter der RichterInnen, StaatsanwältInnen und NotarInnen Anlass: Grundgesetz 01/2012 – 11/2013 4 Vertragsverletzungsverfahren Nr. 20122011: Verstoß gegen die Unabhängigkeit der Datenschutzbehörde Anlass: Grundgesetz + Gesetz CXII von 2011 zur informationellen Autonomie und Informationsfreiheit 01/2012 – 10/2014 5 Vertragsverletzungsverfahren Nr. 20172076: Verletzung von EU-Recht durch die Änderung des ungarischen Hochschulgesetzes (CCIV), angenommen am 4. April 2017, die Hochschuleinrichtungen betreffend Anlass: Gesetz XXV von 2017, sog. Lex CEU 04/2017 – 6 Vertragsverletzungsverfahren Nr. 20172110: Verletzung von EU-Recht durch das Gesetz über die Transparenz der vom Ausland unterstützten Organisationen (Gesetz LXXVI/2017) angenommen am 13. Juni 2017 Anlass: Gesetz LXXVI von 2017, sog. NGO-Gesetz 07/2017 – 7 Vertragsverletzungsverfahren Nr. 20182247: Verletzung von EU-Recht durch das Gesetz VI von 2018 über Maßnahmen gegen illegale Migration und die siebte Änderung des ungarischen Grundgesetzes Anlass: Siebte Grundgesetzänderung + Gesetz VI von 2018 über Maßnahmen gegen illegale Migration, sog. Stop-Soros- Paket 07/2018 – * Da der Fall vor dem offiziellen Anforderungsschreiben der Kommission an Ungarn geschlossen wurde, wird als Zeitpunkt der Einleitung der Monat geführt, in dem die Kommission einen informellen Brief an die ungarische Regierung richtete, in dem sie ihre Bedenken bezüglich der Mediengesetzgebung darlegte. Quelle: Eigene Zusammenstellung. Priebus/Anders | Rechtsstaatsbezogene Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn 127 integration – 2/2020 Rechtsstaatsbezogene Vertragsverletzungsverfahren ohne Rechtsstaatsbezug? Die Analyse der rechtlichen Grundlagen aller sieben Fälle zeigt, dass die Verfahren keineswegs zu einer generellen Fehlkategorisierung der Probleme geführt haben. Zwar hat sich die Kommission bei der Einleitung der Verfahren in der Tat nie direkt auf eine Verletzung der in Art. 2 EUV festgeschriebenen Werte der Rechtsstaatlichkeit oder Demokratie berufen. In der Mehrheit der Fälle argumentierte sie jedoch auch nicht ausschließlich mit einer Verletzung von Richtlinien oder konkreten primärrechtlichen Vorschriften. Vielmehr berief sie sich zusätzlich auf die Verletzung bestimmter, insbesondere in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verbriefter Rechte und Freiheiten. Wie Art. 2 EUV führt die Präambel der Charta die Grundsätze der Demokratie und der Rechtsstaatlichkeit als wesentliche Fundamente der Union an. Darüber hinaus benennt die Charta hierfür konstitutive Grundrechte und Freiheiten, wie etwa die Meinungsäußerungs-, Versammlungs- und Informationsfreiheit oder den Minderheitenschutz. Sie bildet damit für die konkrete Benennung rechtsstaatlicher Probleme einen wichtigen Bezugsrahmen.37 Dies zeigt bereits das Verfahren in Reaktion auf die ungarische Mediengesetzgebung von 2010, die unter anderem eine neue, politisch unausgewogene Medienbehörde schuf, einen weitreichenden politischen Einfluss der Regierung auf die öffentlich-rechtlichen Medien ermöglichte, eine vage Verpflichtung zur „ausgewogenen Berichterstattung“ beinhaltete und den Quellenschutz lockerte.38 Zwar argumentierte die damalige EU-Kommissarin Neelie Kroes vorrangig, Teile der neuen Gesetzgebung seien unvereinbar mit der Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste von 2007 sowie mit dem Niederlassungsrecht und dem Recht auf freien Dienstleistungsverkehr im EU-Binnenmarkt (Art. 49 und 56 AEUV).39 Gleichzeitig äußerte sie dezidiert Bedenken hinsichtlich der Meinungsfreiheit und des Medienpluralismus und wertete die neuen Mediengesetze als Verstoß gegen Art. 11 der Charta der Grundrechte.40 Neben der Verletzung eines EU-Sekundärrechtsakts sowie konkreter primärrechtlich fixierter Binnenmarktregeln kritisierte sie somit – im Einklang mit BeobachterInnen aus dem In- und Ausland41 – die generelle Gefährdung der Medien- und Pressefreiheit. Auch bei dem infolge der Umstrukturierung des Ombudswesens eingeleiteten Verfahren stützte die Kommission ihre Argumentation nicht ausschließlich auf Sekundärrecht, sondern ebenfalls auf die Grundrechtecharta. Die Übertragung der Aufgabe des Datenschutzes an das von der Exekutive kontrollierte Amt für Datenschutz sowie die dadurch veranlasste 37 In dem vergleichsweise breiten Rechtsstaatsverständnis der Europäischen Kommission sind Demokratie und Rechtsstaatlichkeit untrennbar miteinander verwoben. Rechtsstaatlichkeit umfasst demnach das Rechtmäßigkeitsprinzip, welches wiederum einen transparenten, demokratischen und auf der Rechenschaftspflicht beruhenden pluralistischen Gesetzgebungsprozess impliziert. Europäische Kommission: Ein neuer EU-Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips, 2014. 38 Krisztina Nagy/Gábor Polyák: Die neuen Mediengesetze in Ungarn. Kritische Betrachtung von Normen und Praxis, in: Osteuropa Recht 3/2011, S. 262–273. 39 Europäische Kommission: Media: Commission Vice-President Kroes welcomes amendments to Hungarian Media Law, 16. Februar 2011, MEMO 11/89. 40 Neelie Kroes: Hungary’s new media law. Open Hearing on Freedom of the Press in Hungary. Europäisches Parlament, Brüssel, 11. Januar 2011, SPEECH/11/6. 41 Gábor Polyák: Context, Rules and Praxis of the New Hungarian Media Laws: How does the Media Law Affect the Structure and Functioning of Publicity, in: Armin von Bogdandy/Pál Sonnevend (Hrsg.): Constitutional Crisis in the European Constitutional Area: Theory, Law and Politics in Hungary and Romania, Baden-Baden 2015, S. 125–150; Réka Várnagy: Hungary, in: European Journal of Political Research 7-8/2011, S. 991–998. 128 Priebus/Anders | Rechtsstaatsbezogene Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn integration – 2/2020 vorzeitige Entlassung des bisherigen, vom Parlament gewählten Datenschutzbeauftragten verstießen gegen die Unabhängigkeit von Datenschutzbehörden, welche zum einen von der Richtlinie 95/46/EG zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr und zum anderen durch Art. 16 AEUV verlangt würde. Gleichzeitig sei dies ein Verstoß gegen den Schutz personenbezogener Daten in Art. 8 der EU-Grundrechtecharta.42 Eine Kombination von Verweisen auf genuin binnenmarktbezogene und allgemeine Grundfreiheiten lag der Argumentation der Kommission bei dem im Frühling 2017 eingeleiteten Verfahren wegen der Novellierung des ungarischen Hochschulgesetzes zugrunde. BeobachterInnen hatten die neuen restriktiven Regeln für ausländische Universitäten als „gezielte[n] Angriff gegen die CEU in Form eines verhüllten Einzelfallgesetzes“43 gewertet, da diese formal zwar für alle im Land tätigen ausländischen Hochschuleinrichtungen gelten, faktisch aber nur die von George Soros gegründete Central European University (CEU) betreffen. Nach Auffassung der Kommission war dieses bald als „Lex CEU“ bekannte Gesetz nicht mit den Grundfreiheiten des Binnenmarkts, insbesondere mit dem primär- wie sekundärrechtlich festgeschriebenen freien Dienstleistungsverkehr und der Niederlassungsfreiheit, vereinbar (Art. 49 und 56 AEUV, Richtlinie 2006/123/EG). Ihre Argumentation ergänzte sie mit Bezügen zu in der Grundrechtecharta garantierten Grundfreiheiten, so etwa den Rechten der akademischen Freiheit (Art. 13) und auf Bildung (Art. 14) sowie der unternehmerischen Freiheit (Art. 16).44 Bei dem fast zeitgleich eingeleiteten Verfahren gegen das Gesetz LXXVI von 2017 über die Transparenz der vom Ausland unterstützten Organisationen, das sogenannte NGO-Gesetz, argumentierte die Kommission sogar vorrangig mit der Verletzung fundamentaler Freiheiten der Grundrechtecharta. Das Gesetz, welches Nichtregierungsorganisationen mit einer jährlichen Unterstützung durch ausländische Geldgeber von mehr als 7,2 Millionen Forint (etwa 24.000 Euro) dazu verpflichtet, sich von einem Gericht registrieren zu lassen und in ihren Publikationen sowie auf ihren Websites als „vom Ausland finanzierte Organisationen“ auszuweisen, greife in das Recht auf Vereinigungsfreiheit, den Schutz personenbezogener Daten sowie die Achtung des Privatlebens (Art. 12, 8 und 7 der EU-Grundrechtecharta) ein. Zusätzlich stelle es eine Beschränkung des freien Kapitalverkehrs dar.45 Das bisher letzte rechtsstaatsbezogene Vertragsverletzungsverfahren leitete die Kommission aufgrund des als „Stop Soros“ bezeichneten Maßnahmenpakets vom Juni 2018 ein, welches das verfassungsmäßig garantierte Recht auf Asyl einschränkte sowie den Druck auf die Zivilgesellschaft erhöhte. So können Organisationen oder Privatpersonen, die Asylsuchenden Hilfe leisten, nunmehr mit einer bis zu einjährigen Gefängnisstrafe oder gar 42 Europäische Kommission: Ungarn – Vertragsverletzungen: EU-Kommission zufrieden mit Änderungen des Zentralbankstatuts, ruft aber im Zusammenhang mit der Unabhängigkeit des Datenschutzbeauftragten und mit Maßnahmen im Justizwesen den Gerichtshof an, Pressemitteilung, 25. April 2012, IP/12/395. 43 Mark Varszegi: Die „lex CEU“ – neues Recht in Ungarn für ausländische Hochschulen, in: Christian Schubel/ Stephan Kirste/Peter-Christian Müller-Graff/Oliver Diggelmann/Ulrich Hufeld (Hrsg.): Jahrbuch für Vergleichende Staats- und Rechtswissenschaften – 2016/2017, Baden-Baden 2017, S. 213–254, hier S. 246. 44 Europäische Kommission: Ungarn: Kommission leitet zweite Stufe des Vertragsverletzungsverfahrens im Zusammenhang mit dem Hochschulgesetz ein, Pressemitteilung, 13. Juli 2017, IP/17/1952. 45 Europäische Kommission: Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn wegen Gesetzes über nichtstaatliche Organisationen, Pressemitteilung, 13. Juli 2017, IP/17/1982. Priebus/Anders | Rechtsstaatsbezogene Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn 129 integration – 2/2020 Ausweisung aus dem Land bestraft werden.46 Nach Auffassung der Kommission verstießen die massiv kritisierten Regelungen gegen mehrere EU-Asylrichtlinien, so gegen die Asylverfahrensrichtlinie 2013/32/EU, die Aufnahmerichtlinie 2013/33/EU sowie die Rückführungsrichtlinie 2008/115/EG. Darüber hinaus schränke das Maßnahmenpaket das in Art. 20 und Art. 21 Abs. 1 AEUV sowie in der Freizügigkeitsrichtlinie 2004/38/EG festgelegte Recht, sich frei zu bewegen und aufzuhalten, ein. Nicht zuletzt würde durch die Einführung neuer Unzulässigkeitsgründe für Asylanträge das in Art. 18 der Grundrechtecharta garantierte Asylrecht beschnitten.47 In lediglich zwei von sieben Fällen initiierte die Kommission die rechtsstaatsbezogenen Verfahren allein auf Grundlage von Verstößen gegen das EU-Sekundärrecht. Im Falle der Unabhängigkeit der Ungarischen Nationalbank – gesetzliche Neuerungen hatten zuvor den Einfluss der Regierung auf die Bank erhöht48 – berief sie sich auf Art. 130 AEUV über die Unabhängigkeit der nationalen Zentralbanken sowie auf die Verpflichtung in Art. 127 Abs. 4 AEUV, wonach die Mitgliedstaaten bei allen die Zuständigkeit der Europäischen Zentralbank betreffenden Gesetzesentwürfen diese konsultieren müssen.49 Die Frühverrentung ungarischer RichterInnen, NotarInnen und StaatsanwältInnen durch die Herabsenkung des Renteneintrittsalters, welche der ungarischen Regierung die Neubesetzung hunderter Posten mit loyalen Fidesz-AnhängerInnen erlaubte,50 ahndete die Kommission lediglich als eine altersbedingte Diskriminierung am Arbeitsplatz und insofern als Verstoß gegen die Richtlinie 2000/78/EG über die Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf.51 Der offensichtlich politisch motivierte Austausch der JustizbeamtInnen wurde somit als ein schlichter Fall von Altersdiskriminierung dargestellt. Insgesamt hat die Kommission damit in der großen Mehrzahl der Fälle die Einleitung der Verfahren nicht nur mit der Verletzung von EU-Sekundärrecht oder primärrechtlich fixierten Vorschriften zum gemeinsamen Markt begründet, sondern ihre Argumentation zusätzlich mit dem Verweis auf die Grundrechtecharta gestützt. Auch wenn sie sich damit nicht direkt auf die in Art. 2 EUV festgeschriebenen Prinzipien der Rechtsstaatlichkeit und Demokratie berief, verwies sie deutlich auf für rechtsstaatliche Demokratien konstitutive Rechte und Freiheiten, darunter Meinungsfreiheit und Medienpluralismus, Vereinigungsfreiheit, Recht auf Schutz personenbezogener Daten, Achtung des Privatlebens sowie akademische Freiheit und Recht auf Bildung. Die Annahme, die Kommission würde unter Anwendung dieses rechtlichen Instruments die Probleme fehlkategorisieren, kann vor diesem Hintergrund nicht pauschal bestätigt werden. 46 Siebte Änderung des ungarischen Grundgesetzes vom 28. Juni 2018; Gesetz VI von 2018. 47 Europäische Kommission: Migration und Asyl: Kommission ergreift weitere Schritte in Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn, Pressemitteilung, 19. Juli 2018, IP/18/4522. 48 Das Grundgesetz im Zusammenspiel mit dem Gesetz CCVIII von 2011 ermöglichte die Fusion der Ungarischen Nationalbank mit der Finanzaufsichtsbehörde. Die Möglichkeit der Regierung, Einfluss auf die Entscheidungen der Bank zu nehmen, ergab sich aus der Verpflichtung, der Regierung vorab die Tagesordnung des Monetärrates zu schicken, aus dem Recht des zuständigen Ministers, an dessen Sitzungen teilzunehmen, sowie durch die neuen Entlassungsregeln für den Bankpräsidenten und die Mitglieder des Monetärrates. Des Weiteren wurde das Gehalt des Präsidenten gekürzt, wobei die Kürzung bereits für den amtierenden Präsidenten András Simor galt. 49 Europäische Kommission: Unabhängigkeit von Zentralbank und Datenschutzbehörden, Maßnahmen im Justizwesen: Europäische Kommission leitet beschleunigte Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn ein, Pressemitteilung, 17. Januar 2012, IP/12/24. 50 Scheppele: Enforcing the Basic Principles, 2016, S. 109. 51 Europäische Kommission: Ungarn – Vertragsverletzungen, 2012. 130 Priebus/Anders | Rechtsstaatsbezogene Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn integration – 2/2020 Eine Fehlkategorisierung ist hingegen deutlich bei dem stets zitierten Fall der Frühverrentung von RichterInnen, StaatsanwältInnen und NotarInnen erkennbar. Doch es scheint, als habe die Kommission hieraus inzwischen gelernt. Bei zwei ähnlich gelagerten Verfahren gegen Polen 2017 und 2018 – eingeleitet in Reaktion auf das Gesetz über die ordentlichen Gerichte sowie das Gesetz über den Obersten Gerichtshof, welche augenscheinlich nach ungarischem Vorbild das Renteneintrittsalter von RichterInnen herabsenken – begründete die Kommission ihr Tätigwerden mit der Verletzung des Grundsatzes der richterlichen Unabhängigkeit und Unabsetzbarkeit von RichterInnen, wie in Art. 19 Abs. 1 EUV und Art. 47 der EU-Grundrechtecharta verankert.52 Anders als im ungarischen Fall benannte sie somit dezidiert das rechtsstaatliche Problem und wählte nicht den Umweg über das Sekundärrecht. Rechtliche und öffentliche Reaktionen der ungarischen Regierung Sowohl die rechtlichen Reaktionen als auch die Kommunikation der ungarischen Regierung in Bezug auf die Vertragsverletzungsverfahren unterlagen im Untersuchungszeitraum einem grundlegenden Wandel. Bei den ersten vier Verfahren nahm die ungarische Regierung konkret auf die Kritik der Kommission Bezug. Sie negierte Rechtsstaatlichkeitsbezüge und spielte somit die Relevanz der Verfahren herunter. Die Verfahren seien aufgrund von Verstößen gegen das EU-Sekundärrecht lanciert worden und insofern reguläre Verfahren. Die Kommission habe, wie RegierungsvertreterInnen wiederholt hervorhoben, nie auf grundlegende Werte- oder Rechtsstaatlichkeitsprobleme verwiesen, sondern lediglich Schwierigkeiten bei der Umsetzung von EU-Recht moniert.53 Zwischen „Brüssel“ und „Budapest“ bestünden insofern keine Wertekonflikte bzw. Konflikte über die Grundprinzipien,54 sondern solche, die aus unterschiedlichen Sichtweisen der Kommission und der Regierung auf bestimmte EU-Politiken resultieren.55 Auch bekundete die Regierung ein gewisses Maß an Kooperationsbereitschaft: Die Verfahren böten Raum für Dialog sowie die Chance für eine objektive und schnelle Problemlösung, ohne dass man alle Stufen des Verfahrens durchlaufen müsse.56 Diese öffentlich bekundete Kooperationsbereitschaft schlug sich teilweise in den rechtlichen Reaktionen nieder. In zwei Fällen kam die Regierung rein formal den Forderungen der Kommission vollständig nach. So verabschiedete das ungarische Parlament im März 2011 das Gesetz XIX, das alle seitens der Kommission beanstandeten Punkte der Mediengesetzgebung änderte. Auch hinsichtlich der Frühverrentung der RichterInnen, StaatsanwältInnen und NotarInnen lenkte die Regierung – nach einem entsprechenden Urteil des EuGH – mit dem Gesetz XX von 2013 ein. Statt einer sofortigen Absenkung des Renten- 52 Europäische Kommission: Rechtsstaatlichkeit: Kommission leitet Vertragsverletzungsverfahren zum Schutz der Unabhängigkeit des polnischen Obersten Gerichts ein, Pressemitteilung, 2. Juli 2018, IP/18/4341. Europäische Kommission: Rechtsstaatlichkeit: Europäische Kommission leitet Vertragsverletzungsverfahren zum Schutz polnischer Richter vor politischer Kontrolle ein, Pressemitteilung, 3. April 2019, IP/19/1957. 53 Z.B. MTI: A kormány egy hét múlva válaszol a Bizottság észrevételeire, 24. Januar 2011. 54 Kormányszóvivői Iroda: Az Európai Bizottság 2012. január 17-ei döntése a Magyarországgal szemben indítandó kötelezettségszegési eljárásokról, 17. Januar 2012; MTI: Kovács Zoltán: a magyar médiaszabályozás igazodik a hazai körülményekhez, 18. Januar 2012. 55 Z.B. Kossuth Rádió: GDP-adat: az irányt eltaláltuk. Interview mit Orbán Viktor, 16. Februar 2012. 56 Kormányszóvivői Iroda: Az Európai Bizottság 2012. január 17-ei döntése, 2012; Péter Szijjártó/András Giró- Szász: A kormány elküldte válaszleveleit az Európai Bizottságnak, 17. Februar 2012. Priebus/Anders | Rechtsstaatsbezogene Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn 131 integration – 2/2020 eintrittsalters auf 65 Jahre wurde damit eine über einen Zeitraum von zehn Jahren erfolgende stufenweise Herabsenkung beschlossen und bereits pensionierten RichterInnen die Rückkehr auf ihre Posten ermöglicht, sofern diese noch nicht besetzt waren. In zwei weiteren Fällen kam die ungarische Regierung zumindest einem Teil der Forderungen nach. Den Bedenken der Kommission hinsichtlich der Unabhängigkeit der Ungarischen Nationalbank begegnete sie durch das Gesetz XCIX vom Juni 2012. Dieses hob das kritisierte Recht des zuständigen Ministers zur Teilnahme an Sitzungen der Bank auf sowie die Verpflichtung, der Regierung im Vorfeld die Tagesordnungen zuzusenden. Weiterer Kritik der Kommission wurde mit einer Änderung der Entlassungsregeln für die Mitglieder des Monetärrates Rechnung getragen. Nicht geändert wurden hingegen die neu eingeführten, für den damaligen Bankgouverneur András Simor direkt geltenden Besoldungsregeln. Trotz dieser nur partiellen Erfüllung ihrer Forderungen beendete die Kommission das Verfahren bereits im April 2012, noch bevor die Änderungen das ungarische Parlament passierten.57 Ähnlich ging die ungarische Regierung in der Angelegenheit der Unabhängigkeit der Datenschutzbehörde vor. Mit dem Gesetz XXV von 2012 änderte sie zwar die kritisierte Regelung, welche es dem Staatspräsidenten ermöglicht hatte, den Leiter der neuen Behörde auf quasi willkürlichen Antrag des Ministerpräsidenten zu entlassen. Auf die Kritik an der vorzeitigen und nicht von Übergangsmaßnahmen begleiteten Entlassung des bisherigen, vom Parlament gewählten Datenschutzbeauftragten reagierte sie hingegen nicht. Aus diesem Grund reichte die Kommission beim EuGH Klage ein, welcher im April 2014 die Auffassung der Kommission bestätigte.58 Der ehemalige Ombudsmann András Jóri erhielt daraufhin zwar eine finanzielle Entschädigung, wurde aber nicht wiedereingesetzt. Gleichwohl schloss die Kommission das Verfahren im Oktober 2014. Rein formal sind die ersten vier Verfahren als erfolgreich zu werten, da die beanstandeten Punkte der Gesetzgebung entweder vollständig oder zumindest teilweise geändert wurden. Dennoch waren die Konzessionen der ungarischen Regierung nur symbolischer Natur: Mit der Änderung ausschließlich der von der Kommission monierten Teile der Gesetzgebung wurde zwar formal dem EU-Recht entsprochen. Zugleich blieb jedoch die ursprüngliche Stoßrichtung der kritisierten Gesetzgebung erhalten. Der grundlegenderen Kritik der Kommission, etwa ihrer Warnung vor einer Gefährdung der Medien- und Pressefreiheit, wurde nicht Rechnung getragen. In einigen Fällen wurden die Verfahren dennoch eingestellt, bevor die ungarische Regierung den Forderungen der Kommission nachgekommen war. Rechtsstaatlichkeits- bzw. Demokratieprobleme wurden damit keinesfalls gelöst. Im Gegenteil werden diese frühen, durch die Kommission teils vorschnell beendeten Vertragsverletzungsverfahren von ungarischen Regierungsmitgliedern auch in aktuellen Auseinandersetzungen immer wieder gerne bemüht. So betonte Ministerpräsident Orbán, Ungarn habe bereits vor 2013 all seine Konflikte mit der Kommission gelöst. Das Land habe folglich „eine Bestätigung dafür, dass die Pressefreiheit in Ordnung ist, dass die Medienregulierung in Ordnung ist, dass das Wahlgesetz in Ordnung ist, dass unsere neue 57 Europäische Kommission: Ungarn – Vertragsverletzungen, 2012. 58 EuGH Rs. C-288/12 (Kommission/Ungarn), ECLI:EU:C:2014:237. 132 Priebus/Anders | Rechtsstaatsbezogene Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn integration – 2/2020 Verfassung in Ordnung ist“.59 Ähnlich argumentierte jüngst Kommunikationsstaatssekretär Zoltán Kovács: Wenn ein EU-Land nachgewiesenermaßen kein Problem mit der Pressefreiheit habe, sei dies Ungarn.60 Mit dem im April 2017 eingeleiteten fünften rechtsstaatsbezogenen Vertragsverletzungsverfahren änderten sich die Rhetorik und das Handeln der Regierung grundlegend. Gegenstand der Regierungskommunikation waren nicht mehr die konkreten Verfahren und die Kritik der Kommission. Stattdessen wurden die Verfahren nun pauschal als politische Angriffe infolge der ungarischen Ablehnung der EU-Flüchtlingspolitik gedeutet. Die Verfahren wurden so konsequent mit diesem Thema verknüpft und als irreguläre, politisch motivierte und damit auch ungerechtfertigte Verfahren dargestellt. Nicht Umsetzungsprobleme von EU-Sekundärrecht seien die Auslöser, sondern rein „politische Angelegenheiten“.61 Anders als von einigen AutorInnen angenommen, konnten die Verfahren hier also nicht zu einer Depolitisierung der betreffenden Konflikte beitragen. Im Gegenteil nahm die vormals verfahrensbezogene Kommunikation der Regierung nun deutlich verschwörungstheoretische Züge an. Immer wieder wurde (und wird bis heute) eine wesentliche Ursache aller Kritik seitens der EU identifiziert: der ungarisch-stämmige Unternehmer Soros, dessen Person für die Bedienung antisemitischer Klischees und als Projektionsfläche für Anti-Globalismus herhalten muss.62 Dieser habe die EU-Institutionen unterwandert und instrumentalisiert, um Ungarn für seinen Widerstand gegen den „Soros-Plan“ zu bestrafen.63 Die Europäische Kommission sei insofern nicht mehr neutrale Hüterin der Verträge, sondern Erfüllungsgehilfin eines von Soros orchestrierten und gegen das christliche Europa gerichteten „Bevölkerungswechsels“.64 Sie spiele – wie „Brüssel“ generell – nun nach „Soros‘ Noten“.65 Insgesamt deutete die Regierung die Verfahren damit in nahezu allen öffentlichen Verlautbarungen als illegitime externe Interventionen oder gar Angriffe auf die nationale Souveränität und stilisierte sich zunehmend als Bewahrerin der Interessen und christlichen Identität Ungarns. In diesem Zuge zeigte sie sich immer weniger kompromissbereit. Sie betonte stets, nicht nachzugeben und zu keiner Änderung ihrer Gesetzgebung bereit zu sein. Hierzu bestünde schon deshalb keine Notwendigkeit, weil die betreffenden Gesetze den Willen des ungarischen Volkes reflektierten.66 Folglich kam sie in keinem Fall den Aufforderungen der Kommission nach, weshalb letztere alle drei zuletzt eingeleiteten Fälle an den 59 Miniszterelnöki Kabinetiroda: Orbán Viktor interjúja az Echo TV „Napi aktuális” című műsorában, 12. Dezember 2017. Alle Zitate sind eigene Übersetzungen. 60 Zoltán Kovács: Even Slovenia is worried…, Tweet vom 10. Dezember 2019, abrufbar unter: https://twitter.com /zoltanspox/status/1204356847915995138 (letzter Zugriff: 17.4.2020). 61 Miniszterelnöki Kabinetiroda: Orbán Viktor a Kossuth Rádió „180 perc” című műsorában, 6. Oktober 2017; MTI: Magyarország szuverenitását kérdőjelezik meg a kötelezettségszegési eljárásokkal, 9. Dezember 2017. 62 Vratislav Havlík/Vít Hloušek: Differential Illiberalism. Classifying Illiberal Trends in Central European Party Politics, in: Astrid Lorenz/Lisa H. Anders (Hrsg.): Illiberal Trends and Anti-EU Politics in East Central Europe, London, im Erscheinen. 63 Igazságügyi Minisztérium: Kötelezettségszegési eljárást indított Magyarország ellen az Európai Bizottság a civil törvény miatt, 14. Juli 2017; Magyar Hírlap: Nem vonjuk vissza a Stop Sorost, 26. Juli 2018; Miniszterelnöki Kabinetiroda: Orbán Viktor a Kossuth Rádió, 6. Oktober 2017; Miniszterelnöki Kabinetiroda: Orbán Viktor interjúja az Echo TV, 12. Dezember 2017. 64 Z.B. Magyar Hírlap: Nem vonjuk vissza, 26. Juli 2018. 65 Miniszterelnöki Kabinetiroda: Orbán Viktor a Kossuth Rádió „180 perc” című műsorában, 21. Juli 2017. 66 MTI: A kötelező kvóta megbukott, 5. Oktober 2017; MTI: A bevándorláspárti brüsszeli bürokraták megint a Soros-hálózat érdekeit védik, 24. Januar 2019. Priebus/Anders | Rechtsstaatsbezogene Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn 133 integration – 2/2020 EuGH überwies („Lex CEU“ und das NGO-Gesetz im Dezember 2017, das „Stop-Soros- Paket“ im Juli 2019). In allen drei Fällen stehen die Urteile noch aus. Hilft es, das Kind beim Namen zu nennen? Wie die Analyse zeigt, hat die Kommission bei den rechtsstaatsbezogenen Vertragsverletzungsverfahren zwar nicht direkt auf Art. 2 EUV Bezug genommen, gleichwohl auf verschiedene, für Demokratie und Rechtsstaatlichkeit zentrale Rechte und Freiheiten der EU- Grundrechtecharta rekurriert. Die verbreitete Annahme, Vertragsverletzungsverfahren würden zu einer Fehlkategorisierung der Problemlagen in den Mitgliedstaaten führen, lässt sich damit nicht bestätigen. Zugleich zeigt die Analyse einen klaren Verhaltenswandel der ungarischen Regierung. Die konziliante Kommunikation und die Bereitschaft zu weitgehend symbolischen Konzessionen in den ersten vier analysierten Fällen sind seit 2017 einer manichäischen Rhetorik und offenem Widerstand gegen sämtliche Forderungen der Kommission gewichen. Der Verhaltenswandel steht jedoch nicht im Zusammenhang mit einer veränderten Begründungspraxis der Vertragsverletzungsverfahren durch die Kommission, hat diese doch bereits seit dem ersten Verfahren konkrete Rechtsstaatsbezüge formuliert. In der Gesamtschau legt dies nahe, dass die Begründung für die Einleitung eines Verfahrens für dessen Effekte nicht entscheidend ist. Ob sich die Kommission ausschließlich auf konkretes europäisches Primär- bzw. Sekundärrecht bezieht und somit Probleme nur indirekt anspricht oder ob sie auch Bezüge zu Demokratie- und Rechtsstaatlichkeitsgrundsätzen herstellt, scheint für die Reaktionen des Adressaten nicht von Bedeutung. Dies spricht gegen die Annahme, dass eine dezidierte Benennung des rechtlichen Problems bereits Teil der Lösung sei. Diesen Befund stützen auch die bereits erwähnten Verfahren gegen Polen, welche die Kommission aufgrund der Verletzung des Grundsatzes der richterlichen Unabhängigkeit und Unabsetzbarkeit von RichterInnen einleitete: Obschon in beiden Fällen das rechtsstaatliche Problem unter Verweis auf Art. 19 Abs. 1 EUV und Art. 47 der EU-Grundrechtecharta konkret als solches benannt wurde, führte dies nicht zu einer Lösung der Konflikte, ganz zu schweigen von einem Umdenken der polnischen Regierung. Auch die mit dem Vertragsverletzungsverfahren verbundene Hoffnung auf eine Depolitisierung der Konflikte über die Auslegung der EU-Grundwerte muss insbesondere im Lichte der drei letzten Fälle gegen Ungarn aufgegeben werden. Legte die ungarische Regierung die ersten vier Verfahren noch als Versuche der neutralen Konfliktschlichtung aus, deren Gegenstand nicht genuin politische Auseinandersetzungen, sondern schlichte Compliance-Probleme seien, wurden alle seit 2017 eingeleiteten Verfahren als illegitime rechtliche Interventionen „Brüssels“ in Reaktion auf die ungarische Haltung in der EU-Asylpolitik dargestellt. Die Tatsache, dass es sich bei den Vertragsverletzungsverfahren um ein rechtliches Instrument mit klaren Regeln handelt, machte damit hinsichtlich des Konfliktverlaufs ebenso wenig einen Unterschied wie der Einbezug eines nichtpolitischen Akteurs. Aus den klaren Verfahrensabläufen der Vertragsverletzungsverfahren und der Möglichkeit, Konflikte final durch den unpolitischen EuGH auszutragen, folgt also mitnichten eine Depolitisierung der Konflikte. Eine Depolitisierung ist also kein automatisch eintretender Effekt der prozeduralen Beschaffenheit der Verfahren. Ausschlaggebend ist vielmehr, wie die adressierten Regierungen die Verfahren in ihrer öffentlichen Kommunikation „framen“ und ihr Handeln daran ausrichten. 134 Priebus/Anders | Rechtsstaatsbezogene Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn integration – 2/2020 Rechtsstaatsbezogene Vertragsverletzungsverfahren sind damit keine Garanten für neutrale Konfliktschlichtung. Im Gegenteil deutet sich an, dass die Verfahren tatsächlich, wie von einigen AutorInnen befürchtet, den EuGH und seine Rechtsprechung politisieren, nicht zuletzt indem dieser von den Adressaten der Verfahren als juristischer Handlanger der politischen Organe der EU dargestellt wird. In allen rechtsstaatsbezogenen Verfahren seit 2017 wurde der EuGH angerufen. Auch wenn Gegenstand der Klagen konkrete Rechtsverstöße sind, wird er in diesen hochpolitischen Konflikten nun zum Schiedsrichter zwischen dem nationalen Akteur einerseits – der ungarischen Regierung, die sich hierbei als Verteidigerin der nationalen Souveränität und Werte geriert – und dem supranationalen Akteur (der Kommission) andererseits. Folgt der EuGH in seinen künftigen Urteilen der Auffassung der Kommission, wird die ungarische Regierung dies aller Voraussicht nach als Auftragsjustiz interpretieren und auf diesem Weg die grundsätzliche Legitimität und Unabhängigkeit des EuGH infrage stellen, insbesondere weil der Diskurs über die betreffenden Verfahren bereits entlang des entsprechenden Freund-Feind-Schemas strukturiert ist. Bilanz: kein Einlenken trotz klaren Rechtsstaatsbezugs Rechtsstaatsbezogene Vertragsverletzungsverfahren können die gerade in jüngster Zeit verstärkt an sie gerichteten Erwartungen kaum erfüllen. Weder ein klarer Bezug auf für Demokratie und Rechtsstaatlichkeit konstitutive Grundrechte und Freiheiten noch der grundsätzlich juristische Charakter des Instruments konnten den vergangenen Verfahren zum gewünschten Erfolg verhelfen. Stattdessen kam es zu einer Verhärtung der Positionen und die nationalkonservative Regierung trieb den Rückbau der Rechtsstaatlichkeit weiter voran. Die Kommission steht damit vor einem Dilemma: Auf der einen Seite kann sie als Hüterin der Verträge offenkundige Verletzungen der EU-Grundwerte nicht unbeantwortet lassen. Auf der anderen Seite treten inzwischen die negativen Folgen der rechtsstaatsbezogenen Vertragsverletzungsverfahren deutlich zutage: Die ungarische Regierung wehrt sich mittlerweile vehement, den Anforderungen der Kommission zu entsprechen, stellt im Rahmen von „blame games“ die Verfahren in ihrer öffentlichen Kommunikation als Teil eines vermeintlich von Soros orchestrierten Plans zur Schwächung Ungarns und sich als Garant der ungarischen Souveränität und Werte dar. Sie trägt damit zur Eskalation der Konflikte bei, kostet mittlerweile alle Stufen des Verfahrens aus und spielt so auf Zeit, da bis zu einer Entscheidung des EuGH Jahre vergehen können. Insgesamt zeigt sich also, dass die politischen Konflikte über die Deutung der EU- Grundwerte kaum mittels Vertragsverletzungsverfahren gelöst werden können. Wie das Artikel-7-Verfahren oder der Rechtsstaatsmechanismus kann auch das rechtliche Instrument der Vertragsverletzungsverfahren von den adressierten Regierungen systematisch in ein Narrativ der illegitimen Einmischung europäischer Akteure in innere Angelegenheiten der Mitgliedstaaten eingebettet werden. Da alle Verfahren der jüngeren Vergangenheit an den EuGH überwiesen wurden, droht nun eine Politisierung des Gerichtshofs und seiner Rechtsprechung, bei der nicht weniger als die für die Rechtsbefolgung essenzielle Wahrnehmung des EuGH als unpolitischem Konfliktschlichter auf dem Spiel steht. Priebus/Anders | Rechtsstaatsbezogene Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn 135 integration – 2/2020

Abstract

Recently, there has been a renewed interest in infringement procedures as a tool against dismantling the rule of law and democracy in Member States of the European Union (EU). Against this background, this article analyses all seven rule of law-related infringement procedures against Hungary since 2010. It examines how the European Commission justified the opening of the procedures and how the Hungarian government reacted legally and in its public communications. While it has been suggested that infringement procedures would lead to a miscategorisation of rule of law problems, this contribution shows that in the majority of cases, the Commission made clear references to democracy and the rule of law. Nevertheless, the procedures could not dissuade the Hungarian government from its controversial reforms, nor were they able to depoliticise the conflicts over EU foundational values.

References

Abstract

Renowned scholars and practitioners discuss current issues of European integration in the areas of political science, law and related fields of research in integration. This journal contains three categories of articles: academic contributions and fundamental analyses of European policy, conference reports and literature reviews.

Website: www.integration.nomos.de

Zusammenfassung

Hochrangige Autoren aus Wissenschaft und Praxis analysieren die Entwicklung der europäischen Integration aus Sicht der Politik- und Rechtswissenschaft und verwandter Disziplinen. Die Zeitschrift bietet durch wissenschaftliche Aufsätze und Diskussionsforen grundlegende Analysen und Debattenbeiträge zur Europapolitik sowie Tagungsberichte und Literaturbesprechungen.

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