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ZParl Zeitschrift für Parlamentsfragen, page 491 - 501

ZParl, Volume 51 (2020), Issue 2, ISSN: 0340-1758, ISSN online: 0340-1758, https://doi.org/10.5771/0340-1758-2020-2-491

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REZENSIONEN Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZParl), Heft 2/2020, S . 491 – 492, DOI: 10 .5771/0340-1758-2020-2-491 Kommentar zur Berliner Verfassung: wichtiger Beitrag zur Staatlichkeit und Staatsorganisation der Länder Driehaus, Hans-Joachim (Hrsg.): Verfassung von Berlin, Taschenkommentar, 4. Auflage, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2020, 583 Seiten, € 68,–. Abermals bringt der Nomos-Verlag einen Kommentar zu einer Landesverfassung heraus, nun nach zehn Jahren in schon 4 . Auflage zur Verfassung von Berlin . Unter der Leitung des Herausgebers Hans-Joachim Driehaus haben sich mit ihm (nur) fünf führende Juristen, zum Teil schon Autoren der vorangegangenen Auflage des Kommentars, der Aufgabe angenommen, diese Verfassung auch anhand der Kommentierungen zum Grundgesetz, vieler Beiträge zum deutschen Verfassungsrecht und zumal der einschlägigen Rechtsprechung auch der Gerichte des Landes mit textlicher Dichte in der Form eines Taschenkommentars aktuell zu erläutern . Zum Teil sind es Richter, so der Vizepräsident des Bundesverwaltungsgerichts, zum Teil wichtige Mitarbeiter der Berliner Verwaltung . 25 Jahre ist die Landesverfassung mittlerweile alt, die am 25 . November 1995 nach einer Volksabstimmung bekannt gemacht wurde . Eine bewegte Geschichte hatte sie geprägt in einem Land, das – in den West- und den Ostteil geteilt – mehr noch als das übrige Deutschland vom Kalten Krieg nach 1945 mit den vielen alliierten Vorbehaltsrechten bestimmt wurde . Diese Entwicklung beschreibt in gebotener Kürze das Vorwort des früheren Präsidenten des Berliner Verfassungsgerichtshofs Klaus Finkelnburg und des früheren Präsidenten des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg Jürgen Kopp . Erst das Ende der DDR und die Wiedervereinigung der Stadt erlaubten die Schaffung einer gemeinsamen Rechtsgrundlage für Berlin, das sich nach Art . 1 Abs . 2 VvB nunmehr als vollgültiges Land der Bundesrepublik Deutschland bezeichnen kann . Wie die vorkonstitutionellen Landesverfassungen in West und Ost und die aktuellen in den östlichen Bundesländern ist die Berlins eine Vollverfassung . Sie garantiert die Grundrechte, geht aber durchaus über die Grundrechtsverbürgungen im Grundgesetz hinaus . So normiert sie etwa die Gleichstellung Behinderter (Art . 10 VvB), umfangreiche Familienrechte sowie den Schutz auf Dauer angelegter Lebensgemeinschaften (Art . 12 VvB), ein Recht auf Arbeit (Art 18 VvB), ein ausdrückliches Recht auf Bildung (Art 20 VvB), soziale Sicherung (Art . 22 VvB), Mitbestimmung in Wirtschaft und Verwaltung (Art . 25 VvB), das Recht auf Wohnraum (Art . 28 VvB) oder Sportförderung, wobei diese Rechte – worauf in der umfangreichen Vorbemerkung zu diesem Abschnitt verwiesen wird – naturgemäß nur im Kontext der allgemeinen Bundesgesetze zu realisieren sind . Dennoch haben diese Bestimmungen eine eigene auch rechtspolitische Dynamik, da sie Vorbilder für die Rechtsetzung des Bundes sind . Ausführlich und detaillierter als im Grundgesetz sind die Bestimmungen über das Landesparlament, das Abgeordnetenhaus und seine Fraktionen . Hier war es auch die umfassende Neufassung von Art . 45 VvB zu den Abgeordnetenrechten, den wichtigen Antrags- und Fragerechten, zu denen es keine Entsprechung im Grundgesetz gibt . 2006 wurde zudem mit Art . 49a VvB das Auskunftverlangen des Parlaments auch zum wirtschaftlichen Verhal- 492 Rezensionen ten des Senats in den Eigen- und Beteiligungsgesellschaften eingefügt . Traditionell sind die Vorschriften zur Rechtspflege, wobei grundlegende Bestimmungen wie die Unschuldsvermutung (Art . 9 VvB) oder die Gleichheit vor dem Gesetz (Art . 10 VvB) schon Teil des Grundrechtskatalogs sind . Umfangreicher ausgestaltet noch als in Hamburg sind die Kompetenzen der nur noch zwölf Bezirke (Art . 4 VvB, siehe auch Art . 99a VvB) als eine zweistufige Verwaltung mit eigenen Organen und Volksvertretungen . Diese werden überzeugend erläutert . Ein Schritt zur Überwindung der auch mentalen Ost-West-Lastigkeit war die Neugliederung der Stadt, indem Bezirke im bisherigen Westberlin mit angrenzenden Bezirken im bisherigen Ostberlin zusammengelegt wurden mit dem politischen Ziel, ein gemeinsames, die früheren Sektorengrenzen übergreifendes Bewusstsein auf der lokalen Ebene zu schaffen . Unbeschadet der Einrichtung gemeinsamer Behörden wie das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg oder die gemeinsame Akademie der Wissenschaften ist die Überlegung, die Stadt mit Brandenburg zu vereinigen (Art . 97 VvB in Vbdg . mit Art . 118a GG), aus der Diskussion verschwunden; sie scheiterte an der fehlenden Mehrheit in Brandenburg bei der Volksabstimmung am 5 . Mai 1996 . Zur Erinnerung: Auch schon in der Zeit der Weimarer Republik war das durch das preußische Gesetz vom 27 . April 1920 geschaffene (Groß-)Berlin keine Stadtgemeinde in der Provinz Brandenburg . Es galt als Provinz, war diesen gleichgestellt, indem es wie die übrigen zwölf preußischen Provinzen eine der von Art . 62 Abs . 1 Satz 2 WRV diesen zugewiesenen 13 der 26 Stimmen Preußens im Reichsrat wahrnahm . Es nahm zugleich an der Verselbständigung der Provinzen teil, die als Länder fingiert wurden, ein Kompromiss gegenüber den vielfältigen Forderungen, das im Reich übermächtige Preußen aufzuteilen . Daher war es völlig selbstverständlich, dass die Provinzen nach 1945 und spätestens nach der rechtlichen Auflösung Preußens durch das Kontrollratsgesetz 46 vom 25 . Februar 1947 in West und auch Ost zu Ländern wurden wie etwa Schleswig-Holstein, Hannover, Rheinland, Westfalen, Sachsen(-Anhalt), Brandenburg und eben auch Berlin unbeschadet dessen Sonderstellung durch die Alliierten und deren Vorbehaltsrechten . Zudem aber wäre seine Vereinigung mit Brandenburg strukturell ein Fehler . In diesem Bundesland würde der Großraum Berlin/Potsdam mit seinem Umland politisch, demographisch und wirtschaftlich dominieren, und die übrigen Gebiete des Landes von der Lausitz bis zur Prignitz, von der Uckermark bis zum Spreewald würden völlig marginalisiert . Es ist schade, dass diese Gegebenheiten nicht in den Kommentar aufgenommen wurden . Die Landesverfassungen, insbesondere die Vollverfassungen mit Grundrechtsteil unterstreichen die Bedeutung des Föderalismus in Deutschland . Deren Kommentierung wie die vorliegende, sehr gut gelungene für Berlin sind daher ein wichtiger Beitrag zur deutschen Staatsorganisation und Staatlichkeit mit Bundesländern, die auch dank der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts unbestritten Staaten sind . Erich Röper 493Rezensionen Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZParl), Heft 2/2020, S . 493 – 495, DOI: 10 .5771/0340-1758-2020-2-493 Entwicklung des Thüringer Parteiensystems: materialreiche Einblicke vom Insider König, Thadäus R.: Das Thüringer Parteiensystem. Entstehung, Entwicklung und Struktur seit 1990 (Parteien und Wahlen, Band 16), Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2018, 532 Seiten, € 94,–. Nach Mitteilung des Thüringer Landeswahlleiters entfielen bei der Landtagswahl 2019 21,7 Prozent der Landesstimmen auf die CDU und 31 Prozent auf Die Linke .1 Demgegen- über berichtete Thadäus R. König ein Jahr zuvor in der vorliegenden, aus seiner Dissertation hervorgegangenen umfangreichen Monografie, dass die CDU seit 1990 immer stärkste Partei in Thüringen gewesen war und bei der ersten Landtagswahl nach der deutschen Wiedervereinigung 45,4 Prozent der Zweitstimmen errungen hatte (S . 174) . Die Vorläufer von Der Linken (Linke Liste/PDS) konnten damals nur 9,7 Prozent auf sich vereinigen . Das war das schwächste Ergebnis in den neuen Ländern (S . 174) . Diese Veränderungen veranschaulichen die Aktualität des Buches von König zur Frage, ob in der Entwicklung des Thüringer Parteiensystems Aspekte des Wandels oder der Kontinuität überwiegen . Zu Recht weisen die Herausgeber der Reihe „Parteien und Wahlen“, in der das Werk erschienen ist, Eckhard Jesse (Königs Doktorvater) und Roland Sturm, auf die „beeindruckende Systematik“ der Untersuchung hin (S . 8) . König schildert bei jeder der sechs Wahlperioden unter 1 . „Wahl zum Thüringer Landtag vom…“ die Fakten . Er gliedert diesen Abschnitt jeweils in „Ausgangslage“, „Wahlkampf“, „Wahlergebnisse und Wahlanalyse“ sowie „Regierungsbildung und Oppositionsformierung“ . Unter 2 . folgt jeweils ein Vergleich mit der im entsprechenden Zeitraum stattfindenden Bundestagswahl bzw . den Europa- und Kommunalwahlen . Unter 3 . schließt sich für jede Wahlperiode eine „Strukturanalyse“ an . Die Grundlagen hierfür erläutert der Autor in einem eigenen Kapitel (S . 41 ff .) . Für die jeweilige Strukturanalyse, das heißt die wissenschaftliche Einordnung der zuvor kenntnisreich geschilderten Geschehnisse, nutzt König unter anderem ein Raster von Oskar Niedermayer (S . 55) . Während dieser Abschnitt auch für den Nicht-Politikwissenschaftler gut nachvollziehbar ist, sind andere theoretische Darstellungen (S . 68 ff .) wohl nur dem Eingeweihten verständlich . Für die Beantwortung der Leitfrage des Buches ist es hilfreich, dass König die Volkskammerwahl 1990 mit einbezieht (S . 122 ff .) . Den großen Erfolg der „Allianz für Deutschland“ erklärt er einleuchtend: Die Thüringer – in unmittelbarer Nachbarschaft zur (alten) Bundesrepublik – wählten die Parteien, die eine schnelle Wiedervereinigung und raschen wirtschaftlichen Wandel versprachen, da sie sich als „Peripherie“ in der DDR gegenüber dem Norden und Berlin benachteiligt gefühlt hatten . Ihr „starkes landsmannschaftliches Identitätsgefühl“ habe besonders auf die Wiedereinführung des Landes Thüringen gedrängt . Außerdem sei der hohe Anteil an Industriearbeitern und der „höchste Anteil konfessionell gebundener Wähler innerhalb der DDR“ wahlentscheidend gewesen (S . 457 f .) . Die anschaulichen Ausführungen Königs zum tatsächlichen Geschehen im Zusammenhang mit den Wahlen in Thüringen bieten auch dem damit Vertrauten neue Einblicke 1 Der Landeswahlleiter Thüringen, Pressemitteilung 317/2019 vom 7 . November 2019 . 494 Rezensionen sowie eine gute Zusammenfassung der sich teilweise überschlagenden Ereignisse . Das gilt etwa für den nicht realisierten Vorschlag, die Block-CDU aufzulösen und mit der West- CDU neu aufzubauen (S . 124), oder die Umstände der Wiederbegründung einer Sozialdemokratischen Partei (S . 95 f .) . Über parteitaktische Erwägungen hinaus grundsätzliche Bedeutung für das parlamentarische Regierungssystem haben die von König nur kurz berichteten Auseinandersetzungen zu Beginn der 6 . Wahlperiode über die Auslegung der verfassungsrechtlichen Regelungen für die Wahl eines Ministerpräsidenten ohne Gegenkandidaten (S . 436 f .) .2 Insgesamt sieht König in dem Thüringer Parteiensystem seit 1990 einen ständigen, aber moderaten Wandel (S . 477) . Bei den wirtschafts- und sozialpolitischen Parteipositionen sei eine Reduzierung der Polarisierung festzustellen . Demgegenüber seien die gesellschaftspolitischen Positionen sowohl polarisierter als auch schwankender (S . 471) . Der Thüringer Landtag war seit der zweiten Landtagswahl (1994) für 15 Jahre lang durch ein stabiles Dreiparteiensystem aus CDU, SPD und PDS/Die Linke gekennzeichnet . Diese Kontinuität war in den neuen Ländern einzigartig (S . 465) . Sie endete in der 5 . Wahlperiode (ab 2009) mit dem Wiedereinzug von FDP und Bündnis 90/Die Grünen in das Landesparlament . Gleichzeitig erzielte die CDU ihr bis dahin schlechtestes Wahlergebnis und verlor die absolute Stimmenmehrheit (S . 371 ff .), die sie erstmals 2004 gewonnen hatte (S . 278 f .) . Bereits ab 1999 war es der PDS gelungen, vor der SPD zu liegen . Es ist gut nachvollziehbar, dass König in diesem „hierarchischen Wechsel“ den Grundstein für die Wahl eines Ministerpräsidenten Der Linken in der 6 . Wahlperiode sieht (S . 468) . Hinzu kommt die 2014 vorhandene Koalitionsbereitschaft der SPD mit Der Linken (zur „Segmentierung“ vgl . S . 473), die 1990, 1994 und – nach innerparteilichen Auseinandersetzungen – auch 2009 noch nicht bestanden hatte . Den, blickt man auf die Ausgangslage 1990, erstaunlichen Aufstieg Der Linken in Thüringen (ähnlich wie in den anderen neuen Ländern; vgl . S . 450) erklärt König gut mit der „Stammwählerschaft der alten DDR-Elite“ einerseits und andererseits mit „dem Image als ‚Kümmerer-Partei‘“, das neue Wählerschichten erschlossen habe . In Thüringen sei die über 24 Jahre währende Rolle als Oppositionspartei hinzu gekommen, die „für Protestwähler“ eine „Alternative zu den Regierungsparteien“ bot (S . 484) . König beantwortet die Frage nach der Entwicklung des Thüringer Parteiensystems äußerst materialreich und klar strukturiert . Anschaulich und spannend schildert er die schwierige Transformation des „nichtkompetitiven Mehrparteiensystems sozialistischer Prägung“ mit „uneingeschränkter Vormachtstellung der SED“ in ein demokratisch-pluralistisches System . Das Werk profitiert von den profunden Detailkenntnissen des Autors, der aus dem Thüringer Eichsfeld stammt und ein Jahr lang Wahlkreismitarbeiter des Minister 2 Vgl . einerseits Martin Morlok / Moritz Kalb, Die Wahl des Ministerpräsidenten nach Art . 70 Abs . 3 ThürVerf – Zugleich ein Beitrag zum Meiststimmenverfahren als verfassungsrechtlicher Letztentscheidungsmechanismus, in: ThürVBl 2015, S . 153 ff .; sowie andererseits Wolfgang Zeh, Anforderungen der Verfassung des Freistaats Thüringen an die Wahl eines Ministerpräsidenten durch den Landtag, in: ThürVBl 2015, S . 161 ff . Diese Kontroverse unter Verfassungsrechtlern wird von König leider nicht erwähnt . 495Rezensionen präsidenten Dieter Althaus war .3 Die geringe Aufmerksamkeit, die er der Entwicklung der seit 2014 im Landtag vertretenen AfD zukommen lässt, mag darin begründet sein, dass er die Dissertation dafür wohl zu früh abgeschlossen hat . Am Rande sei angemerkt, dass Thadäus R. König 2019 in seinem Eichsfelder Wahlkreis das Direktmandat gegen den Fraktionsvorsitzenden der AfD im Thüringer Landtag, Björn Höcke, gewonnen hat .4 Birgit Eberbach-Born 3 Vgl . Informationen des MdL Thadäus König, https://www .thueringer-landtag .de/abgeordnetefraktionen-sitzordnung/abgeordnetendetails/abgeordneter/thadaeus-rudolf-könig/ (Abruf am 24 . November 2019) . 4 Vgl . Kim Björn Becker / Stefan Locke, In einem Land ohne einfache Mehrheiten, in: FAZ online vom 29 . Oktober 2019, https://edition .faz .net/faz-edition/politik/2019-10-29/c9e77c08bbbf95 e9ea8fadfa55d54bcd?GEPC=s9 (Abruf am 29 . Oktober 2019) . Die AfD als Partei der smarten Spalter: elaborierte empirische Analyse mit ein paar Schwächen Schroeder, Wolfgang und Bernhard Weßels (Hrsg.): Smarte Spalter. Die AfD zwischen Bewegung und Parlament, Dietz, Bonn 2019, 296 Seiten, € 22,–. Die AfD hat den Parteienwettbewerb dramatisch verändert . Es ist daher nicht verwunderlich, dass es über die Partei mittlerweile eine ganze Reihe von Publikationen gibt . Der von Wolfgang Schroeder und Bernhard Weßels herausgegebene Sammelband vereint empirische Analysen der Wählerschaft, der Programmatik in Bund und Ländern sowie der Kandidaten/Mandatsträger der AfD und deren parlamentarischer Praxis . Die umfangreiche Einleitung von Schroeder und Weßels liefert einen analytisch strukturierten Überblick über die Entstehung und Entwicklung der AfD, ihre Organisation und Programmatik, ihre innerparteilichen Strömungen, ihre Parlamentarisierung und ihre Außenkommunikation . Die AfD wird als rechtspopulistische Partei verstanden, wobei diese Einordnung lediglich mit ihrer „antipluralistischen Konzeption von Gesellschaft“ begründet wird, die „sowohl eine Polarisierung zwischen Bevölkerung und Establishment als auch zwischen der deutschen und der nichtdeutschen Bevölkerung ins Zentrum ihrer Ideen und Ordnungswelt rückt“ (S . 10) . Angesichts der theoretischen Schwächen des Populismuskonzeptes, seiner Abgrenzungsprobleme und der Tatsache, dass die Bandbreite der in der Partei vertretenen Auffassungen von rechtskonservativen bis hin zu rechtsextremistischen Positionen reicht, hätte man sich hier eine fundiertere theoretische Diskussion der ideologischen Verortung gewünscht . Die Kapitel 1 bis 4 sind dem Vergleich der AfD-Wählerschaft von 2013 und 2017 gewidmet . Reinhold Melcher beschäftigt sich mit ihrer sozialstrukturellen Zusammensetzung und geht der These nach, dass aus der Professoren-Partei eine Partei der Modernisierungsverlierer geworden ist . Empirisch bestätigt er diese Metamorphose sowohl durch eine vergleichende Aggregatdatenanalyse auf der Gemeindeebene als auch durch eine Individualdatenanalyse . Anzumerken ist, dass die Modernisierungsverliererthese nicht kritisch dis- Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZParl), Heft 2/2020, S . 495 – 497, DOI: 10 .5771/0340-1758-2020-2-495 496 Rezensionen kutiert wird und relevante Studien zur Entwicklung der Sozialstruktur der AfD-Wähler nicht einbezogen werden . Aiko Wagner untersucht in seinem Beitrag die Ideologie und Einstellungen der Wählerschaft zu Sachfragen . Er zeigt, dass sich die AfD-Wähler auf der Links-Rechts-Achse 2017 substanziell weiter rechts und als einzige noch rechts der Mitte verorten, allerdings weit vom rechten Pol entfernt . Zudem arbeitet er Gemeinsamkeiten und Unterschiede zwischen den Wählern der AfD und der anderen Parteien auf der sozio- ökonomischen und der soziokulturellen Wettbewerbsdimension heraus . Völlig unverständlich ist, dass ein sich mit der Ideologie der Wählerschaft beschäftigendes Kapitel die Studien zu rechtsextremistischen Einstellungen der AfD-Wählerschaft mit keinem Wort erwähnt . Der „dünnen Ideologie“ (S . 81) populistischer Einstellungen ist dafür ein eigenes Kapitel von Heiko Giebler, Magdalena Hirsch, Benjamin Schürmann, Niklas Stoll und Susanne Veit gewidmet, in dem der Zusammenhang zwischen populistischen Einstellungen, gruppenbezogener Unzufriedenheit als Moderator und AfD-Wahlpotenzial empirisch untersucht und bestätigt wird . Was im Anschluss an die drei Kapitel fehlt, ist eine zusammenfassende und gewichtende Analyse der verschiedenen Einflussfaktoren auf die AfD- Wahl . Im letzten Wählerkapitel fragen Aiko Wagner und Josephine Lichteblau anhand von Wählerwanderungen, welche Parteien die AfD als Konkurrenz fürchten müssen, und anhand von geteilten Wählerpotenzialen, welche Parteien eine potenzielle Konkurrenz für die AfD darstellen . Die Wählerwanderungen machen deutlich, dass die AfD nur für die Grünen keine elektorale Bedrohung darstellt, die Wählerpotenzialanalysen sprechen für eine abnehmende Überschneidung der Anhängerschaften . In Kapitel 5 stellen Pola Lehmann, Theres Matthieß und Sven Regel eine quantitative Inhaltsanalyse der beiden Bundestagswahlprogramme der AfD vor, die zeigt, dass die AfD sowohl auf der klassischen Links-Rechts-Achse als auch auf der sozioökonomischen und soziokulturellen Wettbewerbsdimension unter den Parteien die Position am weitesten rechts einnimmt, wobei sie soziokulturell 2017 noch weiter nach rechts gerückt ist, ohne jedoch den äußersten Rand zu besetzen . Im folgenden Kapitel analysieren dieselben Autoren die Landtagswahlprogramme, wobei deutlich wird, dass die Programmatik „trotz des sich durch alle Landesverbände durchziehenden Kernthemas Immigration (…) regionale Differenzen aufweist“ (S . 145) . Die Kapitel von Bernhard Weßels und Heiko Giebler behandeln die Fragen, wer die Kandidaten der AfD sind und welche politischen Positionen sie im Vergleich von 2013 mit 2017 vertreten . Die Autoren verdeutlichen einerseits den demographischen Wandel der Kandidatenschaft und ihre Abkopplung von zivilgesellschaftlichen Organisationen und andererseits die Tatsache, dass sie sozioökonomisch etwas in die Mitte und soziokulturell stark nach rechts gerückt ist und in diesem Bereich ein Alleinstellungsmerkmal besitzt . Das Kapitel von Reinhold Melcher analysiert den Wahlkampf der Kandidaten in den Sozialen Medien und zeigt, dass dieser im Vergleich zu den Konkurrenten durch einen stärkeren Fokus auf „negative campaigning“ mit der Konzentration auf die Flüchtlingskrise gekennzeichnet war . Das Kapitel von Wolfgang Schroeder, Bernhard Weßels und Philippe Joly beschäftigt sich mit den Mandatsträgern, ihrer Performanz im Bundestag und den Reaktionen der anderen Fraktionen . Danach weist die AfD-Fraktion eine „extreme politischideologische Heterogenität“ (S . 255) auf, die sich im Gegensatz von Parlaments- und Bewegungsorientierung abbilden lässt mit der Folge, dass es keine einheitliche Wettbewerbsstrategie der Konkurrenz gibt . 497Rezensionen In einem abschließenden Kapitel fassen Wolfgang Schroeder und Bernhard Weßels auf der Basis der Analyseergebnisse ihre Sicht auf die AfD in Thesenform zusammen . Der Band enthält ein gemeinsames Literaturverzeichnis, in dem allerdings einige der in den Texten zitierten Publikationen fehlen und die aufgeführten Quellen nicht immer fehlerfrei sind . Der Band enthält also ein paar Schwächen, bietet aber alles in allem eine elaborierte empirische Analyse der Wählerschaft, der Programmatik und der Kandidaten/Mandatsträger der AfD mit einer Vielzahl von Ergebnissen, die das wissenschaftliche Verständnis dieser Partei vertiefen . Oskar Niedermayer Kompakte Informationen zur direkten Demokratie im europäischen Vergleich: wissenschaftlich unambitioniert, gedruckt entbehrlich Rehmet, Frank, Neelke Wagner und Tim Willy Weber: Volksabstimmungen in Europa. Regelungen und Praxis im internationalen Vergleich, Verlag Barbara Budrich, Opladen / Berlin / Toronto 2020, 202 Seiten, € 26,–. Nimmt man die wissenschaftliche Publikationstätigkeit als Gradmesser, ist in den etablierten demokratischen Verfassungsstaaten seit den neunziger Jahren ein deutlich gestiegenes Interesse an der direkten Demokratie zu verzeichnen . Diese Entwicklung reflektiert den tatsächlichen Bedeutungszuwachs der direktdemokratischen Verfahren . Einerseits finden mehr Volksabstimmungen statt, andererseits schreitet die verfassungsrechtliche Einführung beziehungsweise der Ausbau der plebiszitären Instrumente voran . Diese bedürfen deshalb der kontinuierlichen Beobachtung und Erforschung . Der Blick auf die Praxis erfolgt dabei fast ausschließlich durch die Politikwissenschaft – mit ergänzenden Beiträgen aus den Wirtschaftswissenschaften –, während die Institutionen und rechtlichen Regelungen Gegenstand sowohl der politikwissenschaftlichen als auch der rechtswissenschaftlichen Debatte sind . Dass auch Aktivisten und Lobbyisten in die Rolle des wissenschaftlichen Beobachters schlüpfen können, beweist der bundesdeutsche Verein „Mehr Demokratie“, der in den vergangenen Jahrzehnten eine beachtliche Expertise zu diesem Thema aufgebaut hat . Das von drei Vertretern des Vereins verfasste Buch gibt einen kompakten Überblick über die Regelungen und die Praxis der direkten Demokratie in Europa . Es beschränkt sich auf im wesentlichen deskriptiv dargebotene Informationen und verfolgt keine im engeren Sinne analytischen Absichten . So bleibt etwa im Bereich der Regelungen die Frage nach deren institutioneller Passförmigkeit im Kontext der repräsentativen Demokratie und des parlamentarischen Regierungssystems ausgespart, während bei der Praxis nur die Häufigkeit und die Ergebnisse der einzelnen Volksabstimmungen referiert werden . Wie sich diese politikinhaltlich auswirken und welche Folgen sie für die Systemstabilität und politische Zufriedenheit haben, taucht noch nicht einmal als Frage auf . Die Autoren eint ein grundsätzlich positiver Blick auf die direkte Demokratie, der sich vor allem in ihrer einseitigen Präferenz für die „von unten“, also den Bürgern selbst ausge- Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZParl), Heft 2/2020, S . 497 – 499, DOI: 10 .5771/0340-1758-2020-2-497 498 Rezensionen lösten Verfahren ausdrückt . Dies geht soweit, dass Volksabstimmungen, die von Regierung oder Parlament herbeigeführt werden, die Bezeichnung „direktdemokratisch“ a priori verweigert wird (S . 14) und diese stattdessen als Referenden oder Plebiszite firmieren (wobei in dem zuletzt genannten Begriff das Wort direktdemokratisch ja bereits enthalten ist) . Dies ist genauso abwegig wie die gleich zu Beginn vorgenommene Verengung der Volksabstimmungen auf Abstimmungen über Sachfragen und rechtsverbindliche Verfahren . Die plebiszitäre Abberufung eines Parlaments oder eine Agenda-Initiative, die das Parlament auffordert, sich mit einer bestimmten Angelegenheit zu befassen, stellen nach der – nicht weiter begründeten – Auffassung der Autoren also ebenfalls keine direktdemokratischen (= plebiszitären) Instrumente dar . Im zweiten Kapitel erfolgt ein Überblick über Regelungen und Praxis der Volksabstimmungen in 43 europäischen Ländern . Diese werden zum Abschluss in sieben Gruppen eingeteilt, wobei das Vorhandensein der „wahren“, also „von unten“ ausgelösten und zugleich verbindlichen Verfahren und deren Nutzungshäufigkeit in der Praxis als Gradmesser fungieren . Wie willkürlich die Zuordnungen dabei geraten, lässt sich an den Beispielen Frankreichs, Großbritanniens, der Niederlande und Deutschlands ablesen . Während Frankreich in der mittleren Gruppe 4 rangiert („direktdemokratische Verfahren als Ausnahmeverfahren“), liegen Großbritannien und die Niederlande abgeschlagen in Gruppe 6 („nur unverbindliche Volksbefragungen“) und die Bundesrepublik – gleichauf mit Monaco – sogar in der Schlussgruppe („weder Volksabstimmungen noch Volksbefragungen“) . Dass die „unverbindlichen“ Volksabstimmungen zum Brexit im Vereinigten Königreich und zum EU-Assoziierungsabkommen in den Niederlanden zu starken politischen Verwerfungen geführt haben (in den Niederlanden hatten sie sogar die Abschaffung des erst kurz zuvor eingeführten „korrektiven“ Referendums zur Folge), spielt bei dieser Zuordnung ebenso wenig eine Rolle wie das Vorhandensein und die Nutzungspraxis der direktdemokratischen Verfahren in sämtlichen deutschen Landes- und Kommunalverfassungen . Nur am Ende weisen die Autoren kurz darauf hin, dass ein föderaler Staatsaufbau mit Blick auf die direkte Demokratie einen Unterschied machen kann . Worin dieser Unterschied besteht, hätte man in einer europäischen Vergleichsstudie gern näher erfahren, die mit Deutschland, Österreich, der Schweiz, Belgien, Spanien und Großbritannien immerhin sechs im engeren oder weiteren Sinne föderal verfasste Länder einschließt . Ärgerlich bleibt die im Schlusskapitel vorgenommene Unterscheidung zwischen vermeintlich guten und schlechten Regelungen, die ganz von der normativen Präferenz für die „von unten“ ausgelösten Verfahren geleitet ist und den zuvor – allerdings wohl mehr alibimäßig – eingefügten Hinweis ignoriert, dass sich die Länder wegen der Unterschiede im politischen System, der Geschichte und der Politischen Kultur „nur bedingt vergleichen“ lassen (S . 184) . Aus Sicht der Autoren gilt die Devise: Je niedriger die Quoren in den verschiedenen Stadien des Verfahrens, je weniger Themenausschlüsse und je anwenderfreundlicher die sonstigen Verfahrensvorschriften, desto besser ist die Qualität der direkten Demokratie und damit zugleich die Qualität der Demokratie insgesamt . Dass es sich dabei um eine offensichtliche Verkürzung handelt – Gegenargumente werden noch nicht einmal angedeutet –, ist freundlich umschrieben . Ein letzter Kritikpunkt gilt der Form . Wenn der Anspruch des Bandes kein analytischer ist, sondern es darum geht, Informationen und empirisches Material zu einem sich in ständigem Fluss befindenden Themengebiet bereitzustellen, stellt sich die Frage, ob das Printmedium dafür überhaupt geeignet ist . Weil sich der Gegenstand rasch verändert, werden 499Rezensionen Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZParl), Heft 2/2020, S . 499 – 501, DOI: 10 .5771/0340-1758-2020-2-499 Das Bürgermeisteramt in Baden-Württemberg: umfassende Studie mit konkreten Reformvorschlägen Huzel, Vinzenz: Bürgermeisterinnen und Bürgermeister in Baden-Württemberg. Ein Amt im Umbruch (Lokale Politik / Local Politics, Band 3), Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2019, 426 Seiten, € 79,–. Das Amt des Bürgermeisters in Baden-Württemberg erscheint mit Blick auf dessen Gestaltungsspielraum attraktiv: Das Gemeindeoberhaupt wird von der Bevölkerung direkt für acht Jahre gewählt, eine Abwahl ist während dieses Zeitraumes nicht möglich . Auch leitet der Bürgermeister die Kommunalverwaltung, ist im Innen- wie im Außenverhältnis der Spitzenrepräsentant seiner Gemeinde, im Gemeinderat hat er den Vorsitz inne und ist zudem stimmberechtigt . Gleichwohl ist, wie Vinzenz Huzel in der vorliegenden Studie nachweisen konnte, die Attraktivität des Amtes geschwunden . Kandidierten 1990 noch 2,3 Kandidaten bei einer Bürgermeisterwahl, so sind es heute nur noch 2,2 . Dieser auf den ersten Blick geringe Rückgang verdeckt jedoch, dass bei zahlreichen Bürgermeisterwahlen auch Spaß- und Protestkandidaten antreten, die lediglich sich selbst inszenieren wollen . Auch haben vor allem die Gemeinden mit bis zu 500 Einwohnern erhebliche Schwierigkeiten, ein ehrenamtliches Gemeindeoberhaupt zu finden . Hier kommen gerade einmal 1,6 Bewerbungen auf ein Amt . Dieser Kandidatenschwund lässt Huzel in seiner an der TU Darmstadt angenommenen Dissertation nach den historischen Voraussetzungen, den rechtlichen Möglichkeiten und dem Selbstverständnis der Bürgermeister fragen . Welche Ausbildung haben diese durchlaufen? Was macht das Amt interessant bzw . was hält heute davon ab, Bürgermeister werden zu wollen? Damit verbindet sich die Frage, wie dieses Amt attraktiver gestaltet werden kann . Um dies zu klären, hat Huzel einen Katalog mit 88 Fragen an alle 1 .060 Bürgermeister in Baden-Württemberg versandt . Darin wurde nach der Ausbildung, nach der Kandidatur und den Konkurrenten, der Größe der von ihnen geleiteten Kommunen, aber auch nach ihren Erfahrungen im Amt gefragt . Rund 530 der angeschriebenen Gemeindeoberhäupter haben geantwortet . Aus diesen Antworten wurde ersichtlich, dass 90 Prozent der Amtsinhaber mit ihrer beruflichen Tätigkeit zufrieden sind . Jedoch gaben etwas über 73 Prozent an, dass diese die Informationen ja schon nach kurzer Zeit überholt sein . Um auf dem Laufenden zu bleiben, muss man sich dann anderer, neuerer Quellen bedienen . Statt das für sich genommen gut ausgewählte und in Graphiken und Tabellen ansprechend präsentierte Material zwischen zwei Buchdeckel zu pressen, wäre es also sinnvoller gewesen, es gleich auf einer Plattform ins Internet zu stellen – mit der Möglichkeit, die Informationen dort regelmäßig zu aktualisieren und sie mit weiteren, umfangreicheren Datenbeständen zu verknüpfen . Frank Decker 500 Rezensionen heute anspruchsvoller sei als noch vor zwanzig Jahren . Schattenseiten wurden durchaus auch benannt: Im Zeitalter der sozialen Medien sind Bürgermeister keineswegs mehr allseits geachtete Autoritäten vor Ort, sondern vielmehr jederzeit erreichbar und angreifbar . Nicht selten sehen sie sich mit polemischer Kritik per Mail oder auf dem Smartphone konfrontiert . Gleichzeitig werden die Gestaltungsspielräume durch Regularien von EU, Bund und Ländern eingeengt . Genauso bekommen Bürgermeister die Negativseiten der direkten Demokratie zu spüren: Wer politisch unterliegt, der droht sofort mit einem Bürgerentscheid . Auch fehlen einem einmal gewählten Bürgermeister längerfristige Aufstiegsbzw . Entwicklungsperspektiven . In gleicher Weise konnte Huzel Veränderungen in der Ausbildung wie auch der Altersstruktur der Amtsinhaber ausfindig machen . Zwischen 1990 und 1994 waren 43,8 Prozent aller baden-württembergischen Gemeindeoberhäupter „ambitionierte Berufseinsteiger“, die über eine Verwaltungsausbildung verfügten und „die Regellaufbahn des gehobenen Verwaltungsdienstes zeitig hinter sich lassen und deren Berufsziel schon früh das Bürgermeisteramt ist“ (S . 209); nur 12,5 Prozent waren „kühne Quereinsteiger“ ohne Verwaltungserfahrung . Dagegen gehörten in den Jahren 2010 bis 2015 nur noch 17,7 Prozent der Bürgermeister zur Gruppe der „ambitionierten Berufseinsteiger“, während 35,4 Prozent zu den „kühnen Quereinsteigern“ zu rechnen waren . Damit verbunden hat sich ihr Durchschnittsalter seit 1984 von 43,5 auf 49,8 Jahre erhöht . Nur unwesentlich vergrößert hat sich der Anteil der Frauen: 1984 gab es ausschließlich männliche Bürgermeister in Baden-Württemberg . Während heute in ganz Deutschland immerhin zehn Prozent der Bürgermeisterposten mit einer Frau besetzt werden, haben nur etwas mehr als sechs Prozent aller Gemeinden in Baden-Württemberg ein weibliches Oberhaupt . Dies verwundert umso mehr, als heute 70 Prozent der Absolventen der Verwaltungsfachhochschulen Kehl und Ludwigsburg, der traditionellen Kaderschmieden für südwestdeutsche Bürgermeister, weiblich sind . Der Grund für den derart geringen Frauenanteil ist nicht zuletzt in der fehlenden Familienfreundlichkeit und der hohen zeitlichen Belastung zu sehen, die das Amt des Stadtoberhauptes mit sich bringen . Auch mit der Dotierung sind die Gemeindeoberhäupter keineswegs zufrieden . Für viele Absolventen der Verwaltungsfachhochschulen ist der Gang in die Privatwirtschaft finanziell attraktiver, natürlich besteht hier auch nicht die Gefahr, nach acht Jahren abgewählt zu werden . Wenn auch die Abwahl eines Amtsinhabers noch immer selten ist, so haben sich diese Fälle in den letzten Jahren doch gemehrt . Um zukünftig mehr Kandidaten für das Bürgermeisteramt zu gewinnen, sieht Huzel die Parteien in der Pflicht . Vor allem müssen die Potentiale von Frauen besser genutzt und eine Vereinbarkeit von Amt und Familie geschaffen werden . Hierzu gehört auch ein „modernes Bürgermeisterbild“ (S . 394) . Der Bürgermeister soll nicht mehr der stets präsente Festredner sein, auch ihm stehen Freiräume zu . Genauso gilt es, von der Vorstellung eines schlitzohrigen und trinkfesten Gemeindeoberhaupts Abstand zu nehmen . In Zukunft müsse ein Bürgermeister „Motor der Gemeindeentwicklung, Ideenfinder, Vordenker“ und „Impulsgeber mit Weitblick“ (S . 396) sein . Verwaltungserfahrung sei dabei zwar wichtig, vor allem aber müsse der Amtsinhaber integrieren können und über soziale Kompetenz verfügen . Institutionell fordert Huzel eine bessere Dotierung für die Bürgermeister kleinerer Gemeinden, so dass das Amt attraktiver ist als eine längerfristige Tätigkeit in der gehobenen Verwaltungslaufbahn . Auch bedarf es der Versorgungsregelungen für Gemeindeoberhäupter, die nach acht Jahren ausscheiden . Außerdem fordert Huzel ein zentrales Stellenre- 501 gister für Bürgermeisterämter, so dass Kandidaten nach einer für sie geeigneten Gemeinde leichter Ausschau halten können . Huzel legt eine umfassende Studie zur Sozialisation, zum Selbstverständnis und zur derzeitigen Situation der Bürgermeister im Südwesten Deutschlands vor, die er gekonnt in den historischen und rechtlichen Kontext einordnet, bevor er abschließend die Entwicklungsperspektiven des Amtes erörtert . Michael Kitzing Rezensionen

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Abstract

Zeitschrift für Parlamentsfragen contains articles on political issues dealing with representation and legitimation of the political system. The articles provide a broad overview of the functioning of national and regional parliaments as well as a forum for comparative analysis of international parliaments. One stress is on the parliamentary development of different countries.

Indices are provided in every issue which makes the ZParl an outstanding reference book for institutional and comparative political studies.

Website: www.zparl.nomos.de

Zusammenfassung

In der ZParl werden alle Bereiche der Politik behandelt, in denen es um Legitimations- und Repräsentationsfragen geht. Bundes- und Landesparlamentarismus, Aspekte der kommunalen Ebene und Verfassungsfragen sowie Probleme des internationalen Parlamentsvergleichs stehen im Vordergrund. Auch die parlamentarische Entwicklung anderer Staaten wird behandelt.

Die ZParl vermittelt wissenschaftlich gesicherte und systematisch strukturierte politische Informationen. Den größten Raum nehmen die Dokumentationen und Analysen ein. Zudem finden sich in jedem Heft Aufsätze, die wichtige Themen umfassender betrachten und neue Denkanstöße geben. Immer wieder ist die ZParl Plattform für Diskussionen; zudem werden die jeweils neuesten Titel zu allgemeinen Parlamentsfragen vorgestellt und Neuerscheinungen zu den Schwerpunktthemen eines Heftes im Literaturteil besprochen. In ihren „Mitteilungen“ unterrichtet die ZParl unter anderem über die Seminare, Diskussionsforen und Vortragsveranstaltungen der Deutsche Vereinigung für Parlamentsfragen (DVParl).

Die Hefte eines jeden Jahrgangs sind mit einem Sach- und Personenregister versehen. Damit erhält jeder Band den Charakter eines Nachschlagewerkes zur Institutionen- und vergleichenden Regierungslehre. In den mehr als vierzig Jahren ihres Bestehens ist die ZParl als „Datenbank“ ein Beitrag zur Chronik der Bundesrepublik geworden.

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