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Daniel Hildebrand, Aushöhlung des Parlamentarismus durch die Corona-Pandemie? Ein Zwischenruf zur Lage in Deutschland und Großbritannien in:

ZParl Zeitschrift für Parlamentsfragen, page 474 - 482

ZParl, Volume 51 (2020), Issue 2, ISSN: 0340-1758, ISSN online: 0340-1758, https://doi.org/10.5771/0340-1758-2020-2-474

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474 Aushöhlung des Parlamentarismus durch die Corona-Pandemie? Ein Zwischenruf zur Lage in Deutschland und Großbritannien Daniel Hildebrand Der durch die Seuche des Erregers „Sars-CoV-2“ entfachte politische und rechtliche „Ausnahme zustand“ wirft weltweit in parlamentarischen Demokratien die Frage auf, welche politische Funktion das Parlament dabei übernimmt, diese Lage zu bewältigen . Instruktiv ist, hierfür Deutsc hland mit dem Archetypus der Westminster-Demokratie, Großbritannien, zu vergleichen; dabei sind – auf den zweiten Blick – erhebliche Parallelen zu entdecken . Dass solch ein Vergleich angesichts allgemeiner Unübersichtlichkeit einstweilen Stückwerk und Hypothesis bleiben muss, ist offen sichtlich . 1. „Ausnahmezustand“ – ein Begriff und sein Problem Schwierigkeit und Offenheit des Bezeichneten verraten sich bereits in der jeweils gewählten Bezeichnung: Der Begriff des Ausnahmezustands wird zurückhaltend verwendet, derjenige des Notstands jedoch noch seltener . Genau um solcherlei Zustand geht es aber: Der Begriff der Krise ist wohl nicht nur unzutreffend, weil es sich bei der in den zentralen Entscheidungen angenommenen Lage eher um eine Art Katastrophe handelt, ohne dass sämtliche Beschlusskörper dieses in der deutschen Rechtsordnung vorgesehene Institut einheitlich nutzen mochten . Vielmehr verfehlt „Krise“ schon das rechtliche und „Katastrophe“ zumindest auch das politische Proprium . Fachwissenschaftliche Begriffe wie derjenige der Pandemie ändern ihre dem Politischen fremde Natur wiederum auch dann nicht, wenn sie in die Rechtssprache einwandern: Sie bilden eine inhaltliche Bezeichnung des Sachgrundes, jedoch keine formale Beschreibung des Folgezustandes . Das Politische vermögen sie ohnehin nicht zu erfassen . Vor dem historischen Hintergrund ist die Abneigung gegen den Begriff des Ausnahmezustandes zu verstehen, denn er führt zu einem scharfen, aber eben auch gefährlichen Denker: Carl Schmitt . Soll der Ausnahmezustand im Sinne Schmitts als Schlüssel zur Souveränität verstanden werden1, ist zunächst das Bezugsfeld von Recht und Politik zu betrachten . Die zugrunde liegende, von Schmitt in ihm eigener Sprachgewalt vermittelte Erkenntnis ist indes weniger neu oder gar anrüchig als vielmehr überkommen . Bereits Jean Bodin normierte die Gewalt, über den Ausnahmezustand zu gebieten, als entscheidenden Ausweis von Souveränität . Sei diese die „potestas leges condendi“ oder auch das „donner loy à tous en géneral, et à chacun en particulier“, so umfasse derartige Gewalt auch das Recht, Gesetze zu brechen, auszusetzen oder situativ zu ändern .2 Bodin sah diese potestas beim Monarchen, heutige gewaltentei- 1 Siehe Carl Schmitt, Politische Theologie . Vier Kapitel zur Lehre von der Souveränität, Berlin 1996 [1922], S . 13 . 2 Diese Herrschaft in und durch die Ausnahme erörtert Bodin bereits im ersten seiner sechs Bücher über die Republik (siehe Jean Bodin, Les Six Livres de la République, Paris 1576), vornehmlich im sechsten Kapitel . Diese potestas wiederum findet sich bereits in den römischen Digesten und Institutionen, etwa D . 1 .3 .31; C . 1 .14 .12 und 21 als zentrales Herrschaftsrecht des princeps und Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZParl), Heft 2/2020, S . 474 – 482, DOI: 10 .5771/0340-1758-2020-2-474 Diskussion 475Hildebrand: Aushöhlung des Parlamentarismus durch die Corona-Pandemie? lige Demokratien weisen sie dem als Gesetzgeber schlechthin determinierten Parlament zu: Es sind also gerade klassische Lesarten des Ausnahme zustandes, die nach der Herrschaftsfunktion des Parlamentes im gegenwärtigen Seuchenfall fragen lassen . Vorherige Einschränkung und jederzeitige Aussetzung des Ausnahmezustandes gleichsam als permanent mögliche Suspension der Suspension von Freiheitsrechten aufzufassen, fließt keinesfalls allein aus Rechtsstaatlichkeit, sondern lässt sich vielmehr gleichermaßen auch aus Demokratie und Parlamentarismus ableiten . Der Übergang von Souveränität auf das Parlament oder eben gar auf das Volk verändert die Souveränität selbst .3 Sie wandelt sich von einer statischen, bei Bodin gleichsam rechtspositivistisch begründeten zu einer dynamischen und situativen Grö- ße .4 Die jüngere Debatte hat ausgehend von Giorgio Agamben den Ausnahmezustand als „Paradigma des Regierens“ und als eine auf Dauer gestellte Form der Herrschaft interpretiert .5 Diese bislang tonangebende Lesart ist jedoch gerade durch die gegenwärtigen Vorgänge selbst in Zweifel geraten: Agamben versucht derzeit, den präsenten Zustand als Beleg seiner Thesen zu deuten . Weil der einzelne auf sein nacktes Leben reduziert sei, gebe es für ihn und die Gesellschaft im Ganzen auch keine anderen Werte mehr als dessen Erhalt . Dies ermögliche, nahezu unbegrenzt Rechte auszusetzen, da diese eben keinen Wert mehr darstellten . Diese Deutung ruft jedoch entschiedenen Widerstand hervor .6 2. Der deutsche Parlamentarismus in der ersten Phase des Ausnahmezustandes Rein rechtlich scheint der Befund in Deutschland bislang ebenso eindeutig wie unspektakulär: Die entscheidenden Rechtsgrundlagen wurden auf gesetzlichem Wege durch Bundestag und Landtage erlassen, sofern nicht bereits bestehende gesetzliche Grundlagen ausreichten, um den hierfür unmittelbar zuständigen Landesregierungen und Kommunen die firmierte das gesamte Mittelalter über im kanonischen Recht als entscheidende Herrschaftsgrundlage des Papsttums . 3 Die Ablösung der Souveränität von der natürlichen Herrscherperson war indes bereits von Beginn an in ihr als Denkfigur angelegt: vgl . Daniel Hildebrand, Übersetzung oder Überformung? Wie sich der Staat vom Herrscher emanzipierte, in: Heinz Duchhardt (Hrsg .), Jahrbuch für Europäische Geschichte, Bd . 12, München 2011, S . 131 – 151 . Dies kulminiert in der völligen Eigenpersönlichkeit des modernen demokratischen Rechtsstaats zumal parlamentarischer Regierungsform . 4 Vgl . Matthias Lemke, Demokratie im Ausnahmezustand: Wie Regierungen ihre Macht ausweiten, Frankfurt am Main 2017, S . 71 . 5 So lauten die zentralen Aussagen von Giorgio Agambens Monographie, Ausnahmezustand – Homo sacer II .1, Frankfurt am Main 2004: Agamben spezifiziert darin seine These, der einzelne sei als Herrschaftsgegenstand auf das nackte Leben reduziert, vgl . ders., Homo sacer . Die souveräne Macht und das nackte Leben, Frankfurt am Main 2002 (italienische Originalausgabe Turin 1995) . Darin werden in aller dialektischen Kritik die französischen Ideen der „Biopolitik“ weiterentwickelt, wie sie maßgeblich Michel Foucault in den 1970er Jahren begründet hat . 6 In der Neuen Zürcher Zeitung ist darüber eine scharfe Debatte entflammt: Auf Agambens einleitendes Remake „Wir sind nur mehr das nackte Leben“ vom 18 . März 2020 replizierte Georg Kohler am 22 . März . Auch die Artikel „Giorgio Agamben zur Corona-Krise: Wir sollten weniger Angst haben und mehr denken“ vom 7 . April 2020 und „Giorgio Agamben zum Zusammenbruch der Demokratie“ vom 15 . April 2020 erfuhren Widerspruch von Daniel Bogner am 29 . April 2020 . Am 5 . Mai stellte Agamben fest: „Der Notstand erlaubt alles .“ [Stand bei Redaktionsschluss] . 476 Begründung des Ausnahmezustandes auf dem Wege von Allgemeinverfügungen oder Rechtsverordnungen zu ermöglichen . Vor allem jene Alternative dürfte allerdings noch verfassungspolitischen Streit nähren . Zwar ist derzeit davon auszugehen, dass Konflikte um rechtliche Details politisch erheblich und wirkmächtig werden könnten, die in den ersten Wochen vor Ostern vor Gerichtsschranken noch um Form und Prinzip geführt wurden . Bislang lässt sich jedoch oberflächlich betrachtet noch immer die Einschätzung vertreten, dass sich die parlamentarische Demokratie als Verfassungsordnung im heutigen Deutschland auch unter den Bedingungen des Ausnahmezustandes behauptet . Dieser Befund ist nicht selbstverständlich, war es doch maßgeblich der Kampf um Macht und Funktion des Parlaments im Notstandsfall, der im Jahre 1968 die bis dato schwerste innere Auseinandersetzung der Bundesrepublik Deutschland auslöste und für mehr als eine Generation die Fundamente für die entscheidenden Konfliktlinien in Politik und Gesellschaft schuf . Besonders anschaulich ist das Paradigma des Hessischen Landtages . Bildete die geplante Reduzierung des Bundestages eine der schärfsten Inkriminierungen der „68er“, so einigten sich die Fraktionen des wahrlich buntscheckigen Wiesbadener Landtages der 20 . Wahlperiode im Ältestenrat informell wie kurzfristig auf eine Abbildung der Proportionalität, indem sich alle Parlamentarier gegenseitige Fairness zusicherten .7 Neben jener nachgerade angelsächsischen Unkompliziertheit und Unaufgeregtheit, mit der praktiziert wurde, was ein halbes Jahrhundert zuvor als rein theoretisches Problem bis an den Rand des Bürgerkrieges diskutiert wurde, offenbart dies ein weiteres: Die Reduzierung von Parlamenten erhält deren Wirksamkeit im Ausnahmezustand .8 Deutlich aktiver entwickelte sich das Sitzungsverhalten der Landtage der stärker betroffenen und von exponierteren Ministerpräsidenten geführten Länder Nordrhein-Westfalen und Bayern . Insbesondere in Nordrhein-Westfalen tagte der Landtag während der Zeit des Ausnahmezustandes weiter und setzte auch seine reguläre, zuvor geplante Gesetzgebungstätigkeit fort .9 Also: Alles gut? Ist dies ein weiterer Text, der Normalität beschwört? Mitnichten . Im Augenblick der korrekten parlamentarischen Begründung des Ausnahmezustandes beginnt erst die „finest hour“ des Parlaments . Entscheidend ist von nun an, dass der Ausnahmezustand Gegenstand permanenten Diskurses ist . Gerade im Ausnahmezustand ist das „government by discussion“ für parlamentarische Demokratie elementarer denn je . 7 Vgl . Wolfgang Türk, Parlament im Krisenmodus, in: Hessenschau vom 17 . März 2020, https:// www .hessenschau .de/politik/landtag-und-corona-parlament-im-krisenmodus,landtag-krisenmodus-corona-100 .html (Abruf am 5 . April 2020) . 8 Fortan hat der Landtag nicht mehr getagt und am 5 . Mai seine Arbeit regulär wieder aufgenommen: „Allerdings wurde die Tagesordnung etwas gekürzt und der Umfang der zu beratenden Themen auf zwei Tage begrenzt“, vgl . Hessischer Landtag, Parlamentarische Arbeit findet regulär statt, https://hessischer-landtag .de/content/parlamentarische-arbeit-findet-regulär-statt (Abruf am 7 . Mai 2020) . 9 Nach dem 24 . März tagte das Plenum am 1 ., 9 ., 14 ., 29 . und 30 . April 2020 . Insbesondere bei der Verabschiedung des umstrittenen „Gesetzes zur konsequenten und solidarischen Bewältigung der COVID-19-Pandemie in Nordrhein-Westfalen und zur Anpassung des Landesrechts im Hinblick auf die Auswirkungen einer Pandemie“, Drucksache 17/8920 kam es bereits vor Ostern zu einer verglichen mit anderen Ländern und dem Bund tatsächlich recht engagierten Debatte über die Frage, ob Zwangsdienste für medizinisch ausgebildetes Personal im Notfall zulässig und zweckmäßig seien . Diskussion 477 Die Eigenart des spezifischen Ausnahmegrundes ist dabei bemerkenswert: eine Seuche, deren entscheidende Wirkgrößen von Infektiosität und Lethalität noch immer weithin ebenso umstritten sind wie die politische und wirtschaftliche Tragweite verschiedener, von der Epidemiologie erörterter Reaktionsmöglichkeiten . Denn anders als in Fällen genuin politisch veranlasster Ausnahmezustände ist die parlamentarische Demokratie eigentlich die geradezu geborene Lösung für diese besondere Art von Ausnahmezustand . Diese Gretchenfrage, wie der Parlamentarismus eine solche Chance nutze, beantwortet sich wiederum in Deutschland vordergründig durchaus erfreulich . Es findet ein lebhafter, sogar leidenschaftlicher Diskurs politischer Akteure über die Frage nach Umfang, Ausmaß und Dauer des Ausnahmezustandes statt – nur eben nicht im Parlament . Als polare Exponenten haben sich früh die Ministerpräsidenten von Bayern und Nordrhein-Westfalen in Stellung gebracht . Das ist doppelt bemerkenswert: zum einen, weil sie eben Vertreter der Exekutive sind, zum anderen und vor allem aber, weil Bundespolitik in dieser entscheidenden Lage des Politischen somit über föderale Bande gespielt wird . Das liegt zwar an den vom Grundgesetz vorgesehenen weitgehend föderalen Kompetenzen beim Infektionsschutz, ändert aber nichts daran, dass die beiden Matadore nationale Politik betreiben und einen nationalen Diskurs führen . Des Weiteren fallen die Orte der Konfliktaustragung auf: Sie sind nicht nur außer parlamentarisch, sondern außerkonstitutionell, zumindest informell . Fernmündliche Übereinkünfte eines nicht verfassungsrechtlich normierten Gremiums wie der Ministerpräsidentenkonferenz und Artikel in privatwirtschaftlich betriebenen Zeitungen bzw . Auftritte im Rundfunk bilden die Konfliktarena . In ermüdeter Resignation oder auch nur gelangweilter Routine mag der geübte politische Beobachter entgegnen, Debatten würden doch seit langem, eigentlich schon immer auf diese Weise geführt: Es ist jedoch der Ausnahmezustand, der durch sein besonderes Bedürfnis parlamentarischer Kontrolle und Steuerung offenbart, wie schwach gelebter Parlamentarismus bei aller Selbstverständlichkeit seiner formalen Stärke tatsächlich ist . Es greift allerdings zu kurz, diese Zustände allein mit dem halb präpotenten, halb fatalistischen Gemeinplatz von der „Stunde der Exekutive“ als gleichsam naturgesetzlich abzutun . Es ist nämlich durchaus erstaunlich, wie das Verhalten unabhängiger Institutionen, namentlich von Gerichten und Europäischer Zentralbank, vom Normalzustand abweicht: Verwaltungs- und Verfassungsjustiz haben in den entscheidenden ersten Tagen darauf verzichtet, sich in politische Fragen als Vetoakteure einzuschalten .10 Anders als im Normalzustand erfuhr der Parlamentarismus von dieser Seite keine externe Schwächung – das schafft gleichsam Laborbedingungen . Dass in der zweiten Phase, die mit den exekutiven Beschlüssen vom 15 . April einsetzt, sodann die Justiz sich als Grenzen setzende Gewalt qualifizierte, zeigt, was seit Jahrzehnten auch den Normalzustand beschreibt: Es ist originär der Parlamentarismus, der ein Machtvakuum hinterlässt, was sodann andere Kräfte füllen . Oft genug geschieht dies in Konkurrenz und Konflikt, ohne Kontinuität und Koordination . 10 Vgl . George Tsebelis, Veto Players: How Institutions Work, Princeton 2002, S . 226 ff . und passim . Hildebrand: Aushöhlung des Parlamentarismus durch die Corona-Pandemie? 478 3. Westminster als Kontrapunkt? Scheinbar bildet einmal mehr die Westminster-Demokratie den Kontrapunkt: Diese lud am 23 . März die Welt zu einer hochemotionalen Debatte im House of Commons ein . Der konservative Abgeordnete der Isle of Wight, Steve Baker, fasste in einer gleichermaßen passionierten wie bereits jetzt als historisch zu wertenden Rede die Bedenken zusammen, mit einem Ausnahmezustand der Seuche zu begegnen: „I stand first with my hon . Friend the Member for Isle of Wight (Bob Seely) . We cannot neglect his constituents on the Island . I fear that this issue has gone on for far too long, and I want to say sorry to him that we did not weigh in behind him sooner . This issue has just got to be dealt with, and I know that my right hon . Friend the Minister knows that . [ . . .] I will pay particular attention to amendments 1 and 6 and Government new clause 1911, which relate to the expiry of these powers . When I got into politics, it was with the purpose of enlarging liberty under parliamentary democracy and the rule of law . When I look at this Pandora’s box of enlargement, discretion [Hervorhebung vom Verf .] and extensions of power, I can only say what a dreadful, dreadful thing it is to have had to sit here in silence and nod it through because it is the right thing to do . My goodness, between this and the Prime Minister’s announcement tonight, what have we ushered in? I am not a good enough historian to put into context the scale of the infringement of our liberties that has been implemented today through the Prime Minister’s announcement and this enormously complicated Bill, which we are enacting with only two hours to think about amendments . [ . . .] Let me be the first to say that tonight, through this Bill, we are implementing at least a dystopian society . Some will call it totalitarian, which is not quite fair, but it is at least dystopian 11 Die „Government new clause 19“ (= clause 98 der „Bill to make provision in connection with coronavirus; and for connected purposes“) legt fest, dass alle sechs Monate das Unterhaus spätestens sieben Tage nach Ablauf dieser Frist die Fortgeltung der exekutiven Ausnahmegewalt erörtern und darüber abstimmen muss; siehe Graeme Cowie, Coronavirus Bill: Amended Time Limits and Post-Legislative Review, 25 . März 2020, https://commonslibrary .parliament .uk/insights/ coronavirus-bill-amended-time-limits-and-post-legislative-review/ (Abruf am 30 . April 2020) . Vermutlich widerspricht dies dem Civil Contingencies Act 2004, der eine Frist von 30 Tagen fordert . Der englische Parlamentsabsolutismus ermöglicht jedoch dem „Parliament of the day“ solche Widersprüche, zumal keine verfassungsgerichtliche Überprüfung im deutschen Sinne besteht . Die im Beratungsvorgang als Clause 19 bezeichnete und jetzt als Clause 98 der Bill geltende Regel stellt ein Kompromissangebot der Regierung dar, die ursprünglich eine zweijährige, parlamentarischer Kontrolle nicht unterliegende Geltung der in der Bill erteilten Vollmachten für sich in Anspruch nehmen wollte . Die halbjährliche Verlängerung, die erst nachträglich im Commons Comittee als Kompromiss ausgehandelt wurde, ändert jedoch nicht grundsätzlich, dass die Bill zwei Jahre gelten soll . Da die von Baker erwähnten Amendments 1 bis 6 letztlich entfielen und inhaltlich in der Endredaktion der Clause 98 der Bill aufgingen, bleibt unklar, was genau er mit der Formulierung „amendments 1 and 6 and Government new clause 19“ meinte: Die Clause entstand erst, um die zuvor erwähnten Amendments aufzufangen . Soweit sich der Gesetzgebungsvorgang mit den öffentlich einsehbaren Dokumenten rekonstruieren lässt, waren die Amendments und die „new clause 19“ niemals gleichzeitig Gegenstand von Entscheidungen oder auch nur Debatten . Alles in allem belegen diese Unklarheiten die von Baker gerügte Überstürzung und Unübersichtlichkeit des Gesetzgebungsvorgangs . Diskussion 479 [Hervorhebung vom Verf .] . The Bill implements a command society under the imperative of saving hundreds of thousands of lives and millions of jobs, and it is worth doing . By God, I hope the Prime Minister has a clear conscience tonight and sleeps with a good heart, because he deserves to do so . Libertarian though I may be, this is the right thing to do but, my goodness, we ought not to allow this situation to endure one moment longer than is absolutely necessary to save lives and preserve jobs . Although I welcome new clause 19 to give us a six-month review, I urge upon my hon . and right hon . Friends and the Prime Minister the sunsetting of this Act, as it will no doubt become, at one year, because there is time to bring forward further primary legislation . If, come the late autumn, it is clear that this epidemic, this pandemic, continues—God help us if that is true, because I fear for the economy and the currency—there certainly will be time to bring forward further primary legislation and to properly scrutinise provisions to carry forward this enormous range of powers . Every time I dip into the Bill, I find some objectionable power . There is not enough time to scrutinise the Bill, but I can glance at it—I am doing it now—and see objectionable powers . There would be time to have several days of scrutiny on a proper piece of legislation easily in time for March or April 2021 . I implore my right hon . Friend, for goodness’ sake, let us not allow this dystopia to endure one moment longer than is strictly necessary .“12 Tatsächlich soll der Befund eines drüben noch immer vitaleren Parlamentarismus als hüben nicht bestritten werden . Deutlich wird vor allem eine wesentliche wie entscheidende Qualifikation parlamentarischer Konfliktführung: das Prinzip der Öffentlichkeit . Der Gegensatz zwischen dieser an klassischer Parlamentsrhetorik und antiken Vorbildern geschulten Rede zu jenem nach Zeugenaussagen nicht minder erregten Wortgefecht zwischen den Ministerpräsidenten Armin Laschet und Markus Söder ist schlagend: Hier der Parlamentarier, der in bester Tradition Edmund Burkes der Regierung im Wortsinne ins Gewissen redet, dort eine geheime fernmündliche Schaltkonferenz, die von der Regierungschefin moderiert wird . Ist es bei allem Respekt, den die demokratische Legitimation der Amtsträger verdient, unangemessen, sich beinahe an jene Gerüchte erinnert zu wähnen, die bei früheren Grenzlagen über entsprechend lebhaft, teilweise sogar gewalttätig geführte Auseinandersetzungen aus dem sowjetischen Politbüro kolportiert wurden? Somit mag es zumindest vertretbar erscheinen, in der Rede des Abgeordneten der Isle of Wight eine späte Glanzstunde britischen Parlamentarismus‘ zu erblicken . Dem steht jedoch eine gänzlich andere Seite gegenüber: Wird nämlich die Diätetik der Macht hinter der Kunst der Form erkannt, so verlaufen die entscheidenden Konfliktlinien im Vereinigten Königreich den deutschen erstaunlich ähnlich . Obwohl Ort der Auseinandersetzung das Parlament ist, sind es entscheidend Vertreter der mehrheitsbildenden Regierungsfraktion, die in Opposition zueinander stehen . Träger des Konfliktes ist letztlich die Regierungspartei . Steve Baker ist selbstverständlich nicht irgendein Abgeordneter: Bis zum 9 . Juli vergangenen Jahres Parlamentarischer Staatssekretär im Ministerium für den Bre- 12 House of Commons, Coronavirus Bill, 23 . März 2020, Volume 674, Column 142, Steve Baker, https://hansard .parliament .uk/Commons/2020-03-23/debates/1BF3C655-EAD2-45DF-BAE2- 30052908F7E6/CoronavirusBill#contribution-0CEBF7CA-35CC-48EB-8DF3-95707219E272 (Abruf am 2 . April 2020) . Hildebrand: Aushöhlung des Parlamentarismus durch die Corona-Pandemie? 480 xit13, wollte der neue Premierminister, Boris Johnson, ihn zum Minister für den Brexit befördern . Baker lehnte ab . Seitdem ist die Frontstellung zum Premier klar: Baker steht in innerparteilicher Opposition . Die Parallele zum deutschen Skeptiker des Ausnahmezustandes, Armin Laschet, fällt auf: Kandidat um den Vorsitz der Regierungspartei, ging er mit einem eigenen Entwurf des Ausnahmezustandes in die entscheidende Sitzung vom 22 . März . In Deutschland tritt also ein strukturverwandter Konflikt lediglich offener zutage . Als zentraler Gegner positionierte sich kurz zuvor der bayerische Ministerpräsident Söder, indem er Maßnahmen vorwegnahm . Dessen Ambition um das Kanzleramt wurde denn auch sofort offensichtlich – zumal das historische Paradigma Helmut Schmidts als Hamburger Innensenator auffällt . Der Streit um die angemessene Reaktion auf die Seuche gestaltete sich von Beginn an als Kampf ums Kanzleramt: (1) Die parlamentarische Opposition ist im Parlament in den entscheidenden Wochen völlig verstummt . (2) Es sind die Ministerpräsidenten derjenigen Parteien, die der stärksten regierungsbildenden Fraktion, nämlich der Union, angehören, die die grundsätzlichen gangbaren Alternativen auf das Schärfste debattieren . (3) Die ebenfalls regierungsbildenden Sozialdemokraten treten zurück . Allzu offensichtlich sind im deutschen Falle die Übereinstimmungen mit vorangegangenen zugespitzten Notlagen: Die verschiedenen akuten Rettungsmaßnahmen, die der Euro in den Jahren ab 2010 immer wieder erfuhr, reduzierten allein schon angesichts der quantitativen wie qualitativen Undurchdringlichkeit der Entscheidungsgegenstände den Bundestag auf eine Notariatsfunktion . Diese formalistisch gekleidete Machtaushöhlung steigerte sich auf dem Höhepunkt der Migrationskrise im Herbst 2015: Neben der Bundesregierung bildete sich auch seinerzeit als entscheidender Steuerungskörper bereits die Ministerpräsidentenkonferenz heraus – sofern die Bundesregierung nicht gänzlich im Alleingang entschied . Je zugespitzter der Ausnahmefall ist, desto weniger obliegt dessen Bewältigung anscheinend dem Parlament . 4. Verlagerung des demokratischen Prinzips ins Informelle Die feinste Seismographie der Macht ist in einer Demokratie die Demoskopie: Die SPD kann nicht im Geringsten in Umfragen von der Ausnahmelage profitieren . Einsamer Gewinner ist die Union . Im Ausnahmezustand scheint sich das sogar in seiner britischen Herkunftskultur prekäre Zweiparteiensystem als idealtypische Funktion parlamentarischer Demokratie zu reaktualisieren – allerdings unter der Anomie einer siechen zweiten Partei . Was sich zumindest für den Moment herausbildet, ist in beiden politischen Zusammenhängen eine Art allumfassender Staatspartei . Das Parlament als Ort des Schlagabtausches von Opposition und Regierung ist abgelöst durch den internen Diskurs innerhalb einer solchen Staatspartei . Das muss kein Abgesang auf die Demokratie sein . Vielmehr hat sich deren Idee als eines Wettbewerbssystems, darin dem Markt gleich, in andere Zusammenhänge verlagert . Schon Carl Schmitt erkannte zu Beginn der Weimarer Republik, dass Parlamentarismus und Demokratie voneinander 13 Die offizielle Amtsbezeichnung lautete: Parliamentary Under-Secretary of State for Exiting the European Union . Diskussion 481 getrennt zu betrachten seien, „damit das heterogen zusammengesetzte Gebilde erkannt wird, das die moderne Massendemokratie ausmacht“14 . Die Schärfe und Grundsätzlichkeit des Konfliktes hat dabei im Hinblick auf das deutsche Duell vom Sonntag, dem 22 . März, einen Tag vor dem politisch analogen Akt in Westminster, eher zugenommen . Der Gedanke des „government by discussion“ ist in der Ausnahmesituation lebendiger denn je, aber das Parlament als dessen Ort ist in Deutschland völlig außen vor – und den realen Machtverhältnissen nach verhält es sich in Großbritannien keinesfalls substantiell anders: In beiden Ländern fällt eine zwar konstruktive und solidarische, aber gleichwohl kreative und alternative Opposition aus – bereits der Pleonasmus von der fehlenden Alternativität einer Opposition enthüllt dies . Dass dies nicht in der Streitsache begründet liegt, nämlich der Frage nach Verhältnismäßigkeit der Maßnahmen und Abwägung zugleich konfligierender wie konvergierender Güter und Werte, zeigt eben ihre Verlagerung in die letztlich intragouvernementale Sphäre einer Staatspartei . Die Konfliktlinien entziehen sich nicht nur überkommenen rechtlichen, sondern auch systemtheoretischen Kategorien wie Gewaltenteilung, Mehrebenensystem, Initiative und Responsi vität . Der Siegeszug eines zweifelsohne demokratisch legitimierten und gemäß Demoskopie gerade in der Krise beim Volk Zustimmung findenden Apparates einer jeweils im Wortsinne staatstragenden Partei vollendet sich just in deren innerer Zerstrittenheit . Entscheidende Fragen stellen sich nicht nur der wissenschaftlichen Diskussion: Inwieweit ist diese Schwäche des Parlamentarismus chronisch und strukturell, inwieweit folgt sie akut und situativ einer Unfähigkeit der handelnden Personen, insbesondere in der Opposition? Wie könnte eine aktivere Rolle der Parlamente aussehen? Konkreter begriffen heißt das: Wie kommt es dazu, dass auch in einer solchen Ausnahmesituation die mehrheitsbildenden Fraktionen der Exekutive zustimmen? Warum regt sich kein essentieller Widerspruch, der Gesetzesformulierungen beeinflusst oder gar Gesetzgebung verhindert und unter- oder womöglich gar außergesetzliches Exekutivhandeln kontrolliert und limitiert sowie nachträglich justiert und normiert? Warum verbleibt das Parlament in Deutschland noch stärker als in Großbritannien in einer Arbeitsweise formaler Beurkundung und wechselt nicht in einen inhaltlich wahrnehmbaren Interventionsmodus oder gar eine aktive Gestaltung? Welche Rolle spielen hierbei insbesondere die Ausschüsse? 5. Apparat statt Parlament? Unter Notstandskritikern ist dieser Tage der Abgesang auf den Rechtsstaat vielfach die Standardmelodie; indes intervenieren Gerichte eben zunehmend doch, seit sich die Maßnahmen in die Länge ziehen . Auch wenn Vertreter der reinen Lehre des Rechtsstaats wie auch diejenigen einer reifen Demokratie sich wünschen, dass es soweit erst gar nicht kommen dürfe, fragt sich: Ist denn wirklich der Rechtsstaat der Verlierer dieses Geschehens? Auch Demokratie kann zumindest als staatlich wie gesellschaftlich regulatives Prinzip nicht als ausgeschaltet angesehen werden . Zwar mag sich solch abgeklärte Betrachtung dereinst als üble Blauäugigkeit entpuppen – zu offen bleibt die Lage . Sicherlich ist in Westminster 14 Carl Schmitt, Die geistesgeschichtliche Lage des heutigen Parlamentarismus, Berlin 1996 [1923], S . 13 . Hildebrand: Aushöhlung des Parlamentarismus durch die Corona-Pandemie? 482 die Gefahr einer allmählichen Entwöhnung von der Freiheit bewusster – was allerdings wenig Auswirkung in der Sache zeitigt . Auch sollen keinesfalls mögliche langfristige Schäden in der Politischen Kultur verharmlost werden: Unheilbar geschehen ist bereits die Tatsache, dass eine ganze Generation von Politikern erfahren hat, wie widerstandslos und von breiter Bevölkerungsmehrheit getragen sich Grundrechte außer Kraft setzen lassen . Eben genau dies zeigt aber, dass der eigentliche Verlierer des Ausnahmezustandes vielmehr der Parlamentarismus ist . Das Volk kann ohnehin nur „fiktiver Souverän“ sein, um eine Formulierung des Staatstheoretikers Walter Leisner zu bemühen: Seine faktische Qualität als Staatsorgan bleibt umstritten .15 Wohl enthüllen Krisen wie die gegenwärtige zumeist nur Entwicklungen, die sich bereits seit langer Zeit vollziehen . Auch wenn der Unterschied zur britischen Bildseite des Vergleichs insofern nicht unterschätzt werden darf, als dort immerhin das Parlament noch der Ort diskursiver Herrschaft ist, so enthüllt sich sogar im Mutterland des Parlamentarismus die in Deutschland hingegen offensichtliche Inhaltsseite des Vergleichs: die Aushöhlung des Parlamentarismus zugunsten eines alle diskursive Entscheidungsbildung umschließenden Herrschaftsapparats, zu dem eine Regierungspartei mutiert ist . Die demokratische Idee ist gleichermaßen zu abstrakt wie diskret, um nicht auch auf unvermuteten Feldern konkret zu werden . Sie bricht sich selbst jenseits der überkommenen Trias von Parlamentarismus, Präsidentialismus und „Plebiszitismus“ Bahn . Es ist gleichsam nur noch das sanktionierende Potential, durch Wahlen parlamentarische Mehrheiten zu verlieren, das Demokratie als staatlichen Steuerungsmodus tatsächlich lediglich innerhalb einer einzigen Partei noch aktualisiert: Parlamentarismus geht in „Elektoralismus“ auf .16 Sollte in der gegenwärtigen Menschheitsnot das Paradigma der Postdemokratie tatsächlich durch dasjenige des Postparlamentarismus abgelöst werden? 15 Vgl . Walter Leisner, Das Volk: Realer oder fiktiver Souverän?, Berlin 2005 . 16 Dass in fortgeschrittenen parlamentarischen Demokratien Wahlen und nicht Parlamente entscheidender Ort der Machtverteilung wie der Machtursache sind und Parlamente diesen lediglich neben anderen als Epiphänomen folgen, wurde schon früh erkannt . Namentlich Anthony Downs postulierte diese Einsicht als eine zentrale seiner Thesen in: Ökonomische Theorie der Demokratie, Tübingen 1968 [1957] . Diskussion

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References

Abstract

Zeitschrift für Parlamentsfragen contains articles on political issues dealing with representation and legitimation of the political system. The articles provide a broad overview of the functioning of national and regional parliaments as well as a forum for comparative analysis of international parliaments. One stress is on the parliamentary development of different countries.

Indices are provided in every issue which makes the ZParl an outstanding reference book for institutional and comparative political studies.

Website: www.zparl.nomos.de

Zusammenfassung

In der ZParl werden alle Bereiche der Politik behandelt, in denen es um Legitimations- und Repräsentationsfragen geht. Bundes- und Landesparlamentarismus, Aspekte der kommunalen Ebene und Verfassungsfragen sowie Probleme des internationalen Parlamentsvergleichs stehen im Vordergrund. Auch die parlamentarische Entwicklung anderer Staaten wird behandelt.

Die ZParl vermittelt wissenschaftlich gesicherte und systematisch strukturierte politische Informationen. Den größten Raum nehmen die Dokumentationen und Analysen ein. Zudem finden sich in jedem Heft Aufsätze, die wichtige Themen umfassender betrachten und neue Denkanstöße geben. Immer wieder ist die ZParl Plattform für Diskussionen; zudem werden die jeweils neuesten Titel zu allgemeinen Parlamentsfragen vorgestellt und Neuerscheinungen zu den Schwerpunktthemen eines Heftes im Literaturteil besprochen. In ihren „Mitteilungen“ unterrichtet die ZParl unter anderem über die Seminare, Diskussionsforen und Vortragsveranstaltungen der Deutsche Vereinigung für Parlamentsfragen (DVParl).

Die Hefte eines jeden Jahrgangs sind mit einem Sach- und Personenregister versehen. Damit erhält jeder Band den Charakter eines Nachschlagewerkes zur Institutionen- und vergleichenden Regierungslehre. In den mehr als vierzig Jahren ihres Bestehens ist die ZParl als „Datenbank“ ein Beitrag zur Chronik der Bundesrepublik geworden.

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