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David Kuhn, Die Effektivität parlamentarischer Opposition. Überlegungen de lege lata et ferenda unter besonderer Berücksichtigung des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 3 . Mai 2016 in:

ZParl Zeitschrift für Parlamentsfragen, page 449 - 468

ZParl, Volume 51 (2020), Issue 2, ISSN: 0340-1758, ISSN online: 0340-1758, https://doi.org/10.5771/0340-1758-2020-2-449

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Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZParl), Heft 2/2020, S . 449 – 468, DOI: 10 .5771/0340-1758-2020-2-449 AUFSATZ Die Effektivität parlamentarischer Opposition. Überlegungen de lege lata et ferenda unter besonderer Berücksichtigung des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 3. Mai 2016 David Kuhn* „Opposition ist Mist .“ Mit diesem polarisierenden Aphorismus machte der ehemalige SPD-Vorsitzende Franz Müntefering seinerzeit von sich reden und steckte so den Kurs seiner Partei ab . Bis heute verbinden sich mit der politischen Sinnhaftigkeit von Opposition parteiübergreifend viele Unwägbarkeiten . Während es noch zu Beginn dieser Wahlperiode geradezu ein Makel zu sein schien, Regierungsverantwortung – jedenfalls in Zusammenarbeit mit bestimmten anderen Parteien – übernehmen zu wollen, schlägt gegenwärtig in Zeiten der Corona-Pandemie wieder einmal die „Stunde der Exekutive“, in der oppositionelle Parteien kaum wahrnehmbar sind . Die politische Wertschätzung von Opposition ist nach alledem stark von Faktizitäten abhängig; sie divergiert von Zeit zu Zeit sowie von Partei zu Partei . Aus einer juristischen Perspektive fällt die Bewertung von Opposition ungleich leichter: Insoweit wird man ohne Zweifel konzedieren dürfen, dass Opposition schon seit jeher ein wesentliches Element für das Funktionieren eines demokratisch und rechtsstaatlich organisierten Staates darstellt . Opposition als bloße Obstruktion abzutun, wäre deshalb grundlegend verfehlt . Dem regelmäßig öffentlich zur Schau getragenen Dissens zur Regierungspolitik kommt –  jedenfalls bei Einhaltung gewisser Gepflogenheiten  – eine nicht zu unterschätzende gesellschaftliche Integrationskraft zu .1 In der Rechtswissenschaft werden demzufolge ganz andere Metaphern zur Beschreibung von Opposition bemüht: Opposition sei nicht nur ein „unverzichtbares Nebenprodukt“2, sondern geradezu ein „Motor der Demokratie“3 . Letztere setze die Möglichkeit zur Opposition gleichsam begrifflich voraus .4 Demokratie und Opposition sind hiernach untrennbar miteinander verbunden – das eine ist ohne das andere nicht denkbar . * Der Autor wurde an der Universität des Saarlandes unter der Betreuung von Univ .-Prof . Dr . Jan Henrik Klement mit einer Untersuchung über den Verfassungsgrundsatz effektiver parlamentarischer Opposition promoviert . Die vorliegende Abhandlung greift verschiedene Thesen dieser Arbeit auf . 1 Vgl . Lars Brocker, in: Wolfgang Kahl / Christian Waldhoff / Christian Walter (Hrsg .), GG, 200 . Aktualisierung, Heidelberg 2019, Art . 40 Rn . 238 . 2 Hans-Peter Schneider, Verfassungsrechtliche Bedeutung und politische Praxis der parlamentarischen Opposition, in: ders. / Wolfgang Zeh (Hrsg .), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, Berlin / New York 1989, § 38 Rn . 18 . 3 Andreas Voßkuhle, Opposition im Europäischen Parlament, in: Ulrich Becker / Armin Hatje / Michael Potacs / Nina Wunderlich (Hrsg .), Verfassung und Verwaltung in Europa: Festschrift für Jürgen Schwarze zum 70 . Geburtstag, Baden-Baden 2014, S . 283 – 303, S . 283 . 4 Hans Kelsen, Vom Wesen und Wert der Demokratie, 2 . Aufl ., Tübingen 1929, S . 101 . 450 Aufsatz Dies sind zweifellos große Worte für einen großen staatsrechtlichen Begriff . Doch Worte sind eben nur Worte; der beste Motor nützt nichts, wenn er im entscheidenden Moment stottert oder gar ausfällt . Der demokratische Wert von Opposition zeigt sich deshalb erst daran, wie wirkungsvoll, wie effektiv Opposition im Einzelnen sein kann . Wie sich das Grundgesetz zur Effektivität parlamentarischer Opposition verhält, will die vorliegende Abhandlung nachzeichnen . 1. Der Begriff der Opposition Etymologisch findet der Begriff der Opposition – der im Grundgesetz an keiner Stelle verwendet wird5 – seinen Ursprung im lateinischen Begriff „oppositus“, was „Entgegenstellen“ bedeutet . Versteht man Opposition in einem geistigen Sinne, so bedeutet Opposition also „im Widerspruch, im Gegensatz befindlich“6 . Entsprechende Widersprüche oder Gegensätze lassen sich nicht nur im politischen, erst recht nicht ausschließlich im parlamentarischen Bereich auffinden . Exemplarisch für die Vielfältigkeit des Oppositionsbegriffs sei insoweit auf die Habilitationsschrift von Albert Ingold mit dem Titel „Das Recht der Oppositionen“ verwiesen, die sich mit der Pluralität des Opponierens auseinandersetzt .7 Die vorliegende Abhandlung beschränkt sich auf den Begriff der parlamentarischen Opposition . Parlamentarische Opposition ist eine der zahlreichen Erscheinungsformen von Opposition, allerdings regelmäßig auch die wichtigste und wirksamste . Dazu, was unter dem Begriff der parlamentarischen Opposition zu verstehen ist, werden in der rechtswissenschaftlichen Forschung im Wesentlichen zwei Ansätze vertreten: ein institutioneller und ein funktioneller . Im Kern dreht sich die Diskussion dabei um die Frage, ob es die parlamentarische Opposition als solche – also als eigene institutionelle Einheit – gibt oder ob parlamentarische Opposition lediglich eine Verhaltensweise im Parlament abbildet und somit funktional zu begreifen ist . Richtigerweise entspricht ein organisatorisch-institutionelles Verständnis von parlamentarischer Opposition nicht der Konzeption des Grundgesetzes .8 Denn „die“ parlamentarische Opposition stellt unter dem Geltungsbereich des Grundgesetzes keine in sich geschlos- 5 Anders aber die Landesverfassungen, vgl . Art .  16a Abs .  1 BayVerf; Art .  38 Abs .  3 BerlVerf; Art . 55 Abs . 2 BbgVerf; Art . 78 BremVerf; Art . 24 Abs . 1 HbgVerf; Art . 26 MVVerf; Art . 19 Abs . 2 NdsVerf; Art . 85b Abs . 1 RhPfVerf; Art . 40 Satz 1 Sächs Verf; Art . 48 Abs . 1 SachsAnh- Verf; Art . 18 Abs . 1 SchlHVerf; Art . 59 Abs . 1 ThürVerf . Zu den landesverfassungsrechtlichen Oppositionsrege lungen grundlegend Pascale Cancik, Parlamentarische Opposition in den Landesverfassungen . Eine verfassungsrechtliche Analyse der neuen Oppositionsregelungen, Berlin 2000 . 6 Axel Vulpius, Die Allparteienregierung . Eine Studie über ihre Erscheinungsformen, ihre Wirkungsweise und die Verfassungslage bei fehlender Parlamentsopposition, Frankfurt am Main 1957, S . 191 f .; Georg Zirker, Die staatsrechtliche Stellung der Opposition nach dem Grundgesetz, Würzburg 1968, S . 4 . 7 Albert Ingold, Das Recht der Oppositionen . Verfassungsbegriff – Verfassungsdogmatik – Verfassungstheorie, Tübingen 2015 . 8 Vgl . statt vieler Daniel Mundil, Die Opposition . Eine Funktion des Verfassungsrechts, Berlin 2014, passim und S . 108 ff . 451Kuhn: Zur Effektivität parlamentarischer Opposition sene, homogene und abgrenzbare Einheit dar, die es erlauben würde, in der juristischen Terminologie von der Opposition im Sinne einer verfassungsrechtlichen Institution zu sprechen .9 Vielmehr ist von einer Vielfalt möglicher Oppositionsakteure auszugehen, durch deren Agieren die Funktion der Opposition zum Ausdruck kommt . Zu nennen sind zum einen die Fraktionen beziehungsweise Gruppen und zum anderen einzelne Abgeordnete . Insbesondere die Inklusion von einzelnen Abgeordneten ist in der Literatur allerdings nicht unumstritten .10 Diejenigen Stimmen, die bei der Bestimmung parlamentarischer Opposition allein auf Fraktionen beziehungsweise Gruppen abstellen, überzeugen jedoch nicht . Denn schließlich sind die Abgeordneten aus verfassungsrechtlicher Perspektive die „entscheidende Grundeinheit“11 im Parlament . Gewiss kann der einzelne Abgeordnete nicht sämtliche Funktionen parlamentarischer Opposition in umfassender Weise selbst ausüben . Er kann aber nicht allein aus diesem Grund als oppositioneller Akteur vernachlässigt werden .12 Denn stellt man sich beispielsweise ein Parlament vor, in dem die übergroße Mehrheit der Abgeordneten die Regierung stützt und nur ein einzelner Abgeordneter Opposition ausübt, so ginge parlamentarische Opposition gerade von diesem einen Abgeordneten aus . Wenn nun aber parlamentarische Opposition über Abgeordnete und Fraktionen zum Ausdruck kommt, stellt sich in der Konsequenz die Frage, wie diese sich jeweils zu Oppositionsabgeordneten oder Oppositionsfraktionen qualifizieren . Verfassungsrechtlich tragfähig kann dabei nur ein materieller Ansatz sein, der auf das Nichttragen der Regierung abstellt . Ein formeller Ansatz, der sich an der Nichtbeteiligung an der Regierung orientierte, stünde mit der funktionellen Oppositionskonzeption des Grundgesetzes nicht im Einklang .13 Ob ein derartiges Nichttragen der Regierung vorliegt, ist im Rahmen einer Gesamtbetrachtung unter Berücksichtigung der klassischen oppositionellen Funktionentrias Kritik, Kontrolle und Alternativenbildung zu ermitteln .14 9 Vgl . Hans Meyer, Die Stellung der Parlamente in der Verfassungsordnung des Grundgesetzes, in: Hans-Peter Schneider / Wolfgang Zeh (Hrsg .), a .a .O . (Fn . 2), § 4 Rn . 118 . 10 Dagegen: Hans-Peter Schneider, Die parlamentarische Opposition im Verfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Frankfurt am Main 1974, S . 121; Peter Badura, Staatsrecht, 7 . Aufl ., München 2018, Rn . E 19; Daniel Mundil, a .a .O . (Fn . 8), S . 76, S . 138 f .; Benedikt Beckermann / Daniel Weidemann, Die Opposition im Deutschen Bundestag – Aktuelles aus studentischer Sicht, in: Ad Legendum 2015, S . 243 – 250, S . 243 . Dafür: Albert Ingold, a .a .O . (Fn . 7), S . 415 ff ., S . 434 f .; Pascale Cancik, a .a .O . (Fn . 5), S . 201 f .; Dorothee Hassenpflug-Hunger, Verfassungsrechtliche Abmessungen parlamentarischer Opposition nach dem Grundgesetz und Art . 12 der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, Frankfurt am Main 1999, S . 20  f .; Lars Brocker, a .a .O . (Fn . 1), Art . 40 Rn . 240; Paulina Starski, Die „Große Koalition“ als Problem des Verfassungsrechts – Recht auf effektive Opposition vs . Gleichheit der Abgeordneten, in: DÖV 2016, S . 750 – 761, S . 754 f . 11 Pascale Cancik / Daniel Mundil, Die Opposition . Eine Funktion des Verfassungsrechts [Besprechung], in: Der Staat, 54 . Jg . (2015), H . 4, S . 626 – 629, S . 628 . 12 So nunmehr auch BVerfG, Urteil vom 3 . Mai 2016 – 2 BvE 4/14 –, BVerfGE 142, S . 25 ff ., Rn . 89, 102 . 13 Vgl . David Kuhn, Der Verfassungsgrundsatz effektiver parlamentarischer Opposition, Tübingen 2019, S . 50 f . 14 Vgl . Albert Ingold, a .a .O . (Fn . 7), S . 194 ff . 452 2. Normative Herleitung des Verfassungsgrundsatzes effektiver parlamentarischer Opposition Zwar geht auch das Bundesverfassungsgericht in seiner neuesten Oppositionsjudikatur von der Existenz eines verfassungsrechtlich abgesicherten Grundsatzes effektiver Opposition aus; der Begründungsaufwand für die Annahme eines solchen Prinzips fällt dabei allerdings denkbar knapp aus . Dem soll mit einem eigenen Begründungsansatz abgeholfen werden, um darzulegen, welcher normative Aussagegehalt diesem Verfassungsgrundsatz in abstracto zukommt . 2 .1 . Diktum des Bundesverfassungsgerichts „Es gilt der Grundsatz effektiver Opposition .“ So hat es das BVerfG in seinem sogenannten Oppositionsurteil vom 3 . Mai 2016 wörtlich ausgeführt .15 Es hat damit seine seit 1952 anhaltende Rechtsprechung behutsam weiterentwickelt . Damals wurde in der SRP-Entscheidung das „Recht auf verfassungsmäßige Bildung und Ausübung von Opposition“ ausdrücklich als eine verfassungsrechtliche Rechtsposition anerkannt16, die – wie das BVerfG knapp vier Jahre später im KPD-Urteil klarstellte – auch das Recht auf Bildung und Aus- übung parlamentarischer Opposition beinhaltet .17 Der rechtswissenschaftliche Diskurs drehte sich in der Folge fast ausschließlich um das „Ob“ parlamentarischer Opposition . Spätestens in der 18 .  Wahlperiode des Deutschen Bundestages –  also in den Jahren der zweiten Großen Koalition unter Bundeskanzlerin Angela Merkel von 2013 bis 2017 – entwickelten sich jedoch vermehrt Kontroversen auch über das „Wie“ . Der Grund hierfür lag vor allem darin, dass die Oppositionsfraktionen beziehungsweise die ihnen angehörigen Abgeordneten selbst im Zusammenwirken nicht das zur Ausübung wichtiger parlamentarischer Rechte im Grundgesetz festgesetzte Quorum von einem Viertel der Mitglieder des Bundestages erreichten . Für diese Situation – also das Tragen der Bundesregierung durch mehr als drei Viertel der Mitglieder des Bundestages – hat sich in der Literatur der Ausdruck der „qualifizierten Großen Koalition“ etabliert .18 15 BVerfG, Urteil vom 3 . Mai 2016, a .a .O . (Fn . 12), Rn . 90 . 16 BVerfG, Urteil vom 23 . Oktober 1952 – 1 BvB 1/51 –, BVerfGE 2, S . 1 (S . 13) . 17 BVerfG, Urteil vom 17 . August 1956 – 1 BvB 2/51 –, BVerfGE 5, S . 85 (S . 224) . 18 Begriffsprägend Pascale Cancik, Wirkungsmöglichkeiten parlamentarischer Opposition im Falle einer qualifizierten Großen Koalition – Anforderungen des Grundgesetzes, in: NVwZ 2014, S . 18 – 24, S . 18 . Daran begrifflich anschließend Albert Ingold, a .a .O . (Fn . 7), S . 622; Roland Rixecker, Minderheit und Kontrolle – Die Enquête in den Zeiten der Großen Koalition: Eine Skizze, in: Heike Jochum / Michael Elicker / Steffen Lampert / Roberto Bartone (Hrsg .), Freiheit, Gleichheit, Eigentum – Öffentliche Finanzen und Abgaben . Festschrift für Rudolf Wendt zum 70 . Geburtstag, Berlin 2015, S . 1271 – 1281, S . 1278; Simon Gelze, Das Parlament der (qualifizierten) Großen Koalition . Minderheitenrechte – Redezeiten – Oppositionszuschlag – Hauptausschuss, Berlin 2019, passim . Ebenfalls verbreitet sind die Begriffe „übergroße Koalition“ (vgl . Sabine Kropp, Oppositionsprinzip und Mehrheitsregel in den Landesverfassungen: Eine Analyse am Beispiel des Verfassungskonflikts in Sachsen-Anhalt, in: ZParl, 28 . Jg . (1997) H . 3, S . 373 – 390, S . 374) und „ganz große Koalition“ (vgl . Lars Brocker, Die „Splitterenquete“: Rechte der nicht qualifizierten [„einfachen“] Minderheit im parlamentarischen Untersuchungsverfahren, in: DÖV 2014, S . 475 – 479, S . 475; Sven Hölscheidt, Die Rechte der Opposition im 18 . Deutschen Bundestag, in: ZG 2015, S . 246 – 259, S . 246) . Aufsatz 453 Angesichts des mit dieser besonderen Situation einhergehenden Verlusts an Wirkungskraft der minderheitsschützenden Quorenrechte19 sahen während der 18 .  Wahlperiode alle Beteiligten im Deutschen Bundestag die staatspolitische Notwendigkeit, die allgemeinen Regeln zum Schutz der Minderheit zu modifizieren . Uneinig war man sich jedoch über die konkrete Art der Umsetzung . Der Teufel steckte also – wie so oft – im Detail . Schließlich beschloss der Bundestag mit der Mehrheit der Regierungskoalition die neue Geschäftsordnungsvorschrift des § 126a GOBT .20 Hiernach galten – zeitlich beschränkt auf die Dauer der 18 . Wahlperiode – unter anderem besondere Quoren für die Einsetzung von Untersuchungsausschüssen sowie für die Ausübung verschiedener Kontroll- und Beteiligungsrechte gegenüber der Bundesregierung und der Europäischen Union . Auf einen Antrag der Bundestagsfraktion der Partei „Die Linke“, der die vorgenommenen Änderungen nicht weit genug gingen (insbesondere weil das Quorum für die Einleitung des Verfahrens der abstrakten Normenkontrolle nicht gesenkt worden war), entschied das Bundesverfassungsgericht mit dem besagten Oppositionsurteil aus dem Jahr 2016 – im Ergebnis zu Recht –, dass sich aus dem Grundgesetz auch im Falle einer qualifizierten Gro- ßen Koalition kein Verfassungsauftrag zur Schaffung spezifischer Oppositionsrechte herleiten lasse .21 Zwar könne aus dem Grundgesetz ein allgemeiner Grundsatz effektiver Opposition abgeleitet werden, doch gebiete dieser keine Modifikation der im Grundgesetz für die Ausübung bestimmter Rechte vorgesehenen Voraussetzungen . Obwohl das BVerfG also einen Grundsatz effektiver Opposition prinzipiell anerkannt hat (genau genommen hätte von einem Grundsatz effektiver parlamentarischer Opposition gesprochen werden müssen22), bleiben doch auch nach dieser Entscheidung viele Fragen offen . Zum ersten wird die Herleitung des Grundsatzes effektiver Opposition durch das Gericht kaum thematisiert . Es findet lediglich eine geradezu apodiktische Begründung statt, weshalb ein solcher Grundsatz existiere . Zum zweiten bleiben die praktischen Konsequenzen des Verfassungsgrundsatzes weiterhin offen .23 Das BVerfG scheint die konkreten Auswirkungen des Verfassungsgrundsatzes unmittelbar nach seiner Etablierung gleich wieder zunichtemachen zu wollen . Zum dritten führt das Gericht – rechtlich fragwürdig – in einem obiter dictum aus, dass einer Einführung spezifischer Oppositionsfraktionsrechte Art . 38 Abs . 1 Satz 2 GG entgegen stehe . 2 .2 . Eigener Begründungsansatz Für die Annahme eines Verfassungsgrundsatzes effektiver parlamentarischer Opposition lassen sich aus verfassungsrechtlicher Perspektive im Wesentlichen drei Begründungsansätze anführen: erstens der Gewaltenteilungsgrundsatz (1), zweitens das Demokratieprinzip (2) und drittens der Grundsatz des freien Abgeordnetenmandats (3) . 19 Vgl . insoweit Simon Gelze, a .a .O . (Fn . 18), S . 136 . 20 Vgl . zum Normtext dieser zwischenzeitlich außer Kraft getretenen Vorschrift BVerfG, Urteil vom 3 . Mai 2016, a .a .O . (Fn . 12), Rn . 25 . 21 Hierzu und zum Folgenden ebenda, Rn . 91 ff . 22 Vgl . Paulina Starski, a .a .O . (Fn . 10), S . 752; David Kuhn, a .a .O . (Fn . 13), S . 137 f . 23 Vgl . Pascale Cancik, „Effektive Opposition“ im Parlament – eine ausgefallene Debatte?, in: ZParl, 48 . Jg . (2017), H . 3, S . 516 – 534, S . 517; Uwe Volkmann, Hat das Verfassungsrecht eine Theorie der Opposition – und braucht es eine?, in: ZParl, 48 . Jg . (2017), H . 3, S . 473 – 490, S . 480 . Kuhn: Zur Effektivität parlamentarischer Opposition 454 (1) Gewaltenteilungsgrundsatz Zur Herleitung des Verfassungsgrundsatzes effektiver parlamentarischer Opposition ist insbesondere das Rechtsstaatsprinzip – genauer gesagt: das ihm inhärente Prinzip der Gewaltenteilung – anzuführen . Dem Grundgesetz liegt im Ausgangspunkt die Vorstellung von einem Dualismus von Regierung und Parlament zugrunde (sogenannter alter oder klassischer Dualismus) .24 Diese Art der Gewaltenteilung wird durch Art . 20 Abs . 2 Satz 2, Art . 20 Abs . 3 und Art . 1 Abs . 3 GG garantiert . Allerdings sieht das GG kein striktes Gewaltentrennungssystem vor . Statt einer rigorosen Anordnung des Gewaltenteilungsgrundsatzes lässt es sowohl in funktioneller als auch in organisatorischer und personeller Hinsicht Verzahnungen zwischen Legislative und Exekutive zu .25 Ungeachtet dessen ist bei der Interpretation der Verfassung darauf zu achten, dass der Grundsatz der Gewaltenteilung nicht durch zu weitgehende Gewaltenverschränkungen unterlaufen wird . Jeder Gewalt muss ein Kernbereich verbleiben, der von den anderen Gewalten nicht angetastet werden darf .26 Konkret bedeutet dies, dass keine der drei Gewalten ein vom Grundgesetz nicht vorgesehenes Übergewicht erlangen darf und dass jede einzelne Gewalt ihre spezifischen Aufgaben und Kompetenzen behalten muss, derer sie nicht beraubt werden darf .27 In der Realität verläuft die Trennlinie indes nicht mehr nur institutionell zwischen Regierung und Parlament, sondern auch und vor allem zwischen den oppositionellen Kräften im Parlament auf der einen sowie der Regierung und den sie tragenden Kräften im Parlament auf der anderen Seite .28 In der politischen Praxis bilden Regierung und Parla- 24 Statt vieler Eberhard Schütt-Wetschky, Grundtypen parlamentarischer Demokratie . Klassisch-altliberaler Typ und Gruppentyp – Unter besonderer Berücksichtigung der Kritik am „Fraktionszwang“, Freiburg / München 1984, S . 96, S . 110; Heinrich Amadeus Wolff, Ungeschriebenes Verfassungsrecht unter dem Grundgesetz, Tübingen 2000, S . 92; Peter M. Huber, Regierung und Opposition, in: Josef Isensee / Paul Kirchhof (Hrsg .), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd . III: Demokratie – Bundesorgane, 3 . Aufl ., Heidelberg 2005, § 47 Rn . 6, 71 . 25 Statt vieler Fritz Ossenbühl, Verwaltungsvorschriften und Grundgesetz, Bad Homburg v .d .H . / Berlin / Zürich 1968, S . 205; Christoph Gröpl, Staatsrecht I, 10 . Aufl ., München 2018, Rn . 900; Nadja Braun Binder, Fragmentierungen und grundgesetzliche Gewaltenteilung, in: DVBl . 2017, S . 1066 – 1072, S . 1069; Andreas Voßkuhle / Ann-Katrin Kaufhold, Grundwissen – Öffentliches Recht: Der Grundsatz der Gewaltenteilung, in: JuS 2012, S . 314 – 316, S . 314 . 26 Ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, vgl . nur Beschluss vom 10 . Oktober 1972 – 2 BvL 51/69 –, BVerfGE 34, S . 52 (S . 59); Urteil vom 18 . Dezember 1984 – 2 BvE 13/83 –, BVerfGE 68, S . 1 (S . 87); Beschluss vom 17 . Juli 1996 – 2 BvF 2/93 –, BVerfGE 95, S . 1 (S . 15) . 27 Vgl . Andreas Voßkuhle / Ann-Katrin Kaufhold, a .a .O . (Fn . 25), S . 315; Christoph Gröpl, a .a .O . (Fn . 25), Rn . 903 . 28 Statt aller Norbert Gehrig, Parlament – Regierung – Opposition . Dualismus als Voraussetzung für eine parlamentarische Kontrolle der Regierung, München 1969, S . 123 ff ., S . 251 ff .; Roman Herzog, Allgemeine Staatslehre, Frankfurt am Main 1971, S . 292 f .; Norbert Achterberg, Parlamentsrecht, Tübingen 1984, S . 36; Dieter Grimm, Politische Parteien, in: Ernst Benda / Werner Maihofer / Hans-Jochen Vogel (Hrsg .), Handbuch des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 2 . Aufl ., Berlin 1994, § 14 Rn . 66; Albert Ingold, a .a .O . (Fn . 7), S . 28  f .; Utz Schliesky, Parlamentsfunktionen, in: Martin Morlok / ders. / Dieter Wiefelspütz (Hrsg .), Parlamentsrecht, Baden-Baden 2016, § 5 Rn . 70, 77; Ulrich Sieberer, Lehren aus Weimar? Die erste Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages von 1951 zwischen Kontinuität und Reform, in: Aufsatz 455 mentsmehrheit – nicht zuletzt aufgrund der Rolle der politischen Parteien – gewissermaßen eine „Aktionseinheit“29 . Dies führt unter anderem dazu, dass die Aufgabe der Regierungskontrolle, die nach der grundgesetzlichen Konzeption dem Parlament als Ganzem zukommt, von den die Regierung tragenden Teilen des Parlaments nur sehr zurückhaltend, insbesondere deutlich weniger öffentlichkeitswirksam wahrgenommen wird .30 Die regierungsinterne Kontrolle vollzieht sich nämlich nur selten auf der öffentlichen Bühne des Parlaments, sondern vielmehr – sowohl ex ante als auch ex post – auf informellem Weg in Arbeits-, Ausschuss- oder Fraktionssitzungen . Die fehlende Öffentlichkeitswirkung hat jedoch zur Folge, dass die hierbei ausgeübte Kontrolle nicht in gleicher Weise wirksam sein kann wie die Kontrolle durch die parlamentarische Opposition, die traditionell eine öffentlichkeitswirksame Kontrolle ausübt . Während für die die Regierung stützenden Abgeordneten zumeist eine „durch Wohlwollen gekennzeichnete begleitende Kontrolle“ charakteristisch ist, wird „Kontrolle im unbedingten, streitbaren Sinne“ allein durch die parlamentarische Opposition ausgeübt .31 Dieser Befund wird verbreitet als „neuer Dualismus“ beschrieben .32 Ungeachtet der unterschiedlichen Zielrichtung bleibt die Ausübung von Kontrolle jedoch stets auch eine Aufgabe der die Regierung tragenden Kräfte .33 Die parlamentarische ZParl, 47 . Jg . (2016), H . 1, S . 3 – 25, S . 22; Andreas Voßkuhle, Verfassung und Parlamentarismus, in: BayVBl . 2016, S . 289 – 300, S . 290 . 29 Fritz Ossenbühl, Aktuelle Probleme der Gewaltenteilung, in: DÖV 1980, S . 545 – 553, S . 547; Joachim Krause, Der Bedeutungswandel parlamentarischer Kontrolle: Deutscher Bundestag und US-Kongreß im Vergleich, in: ZParl, 30 . Jg . (1999), H . 2, S . 534 – 555, 545 . 30 Vgl . Winfried Steffani, Regierungsmehrheit und Opposition, in: ders. (Hrsg .), Regierungsmehrheit und Opposition in den Staaten der EG, Opladen 1991, S . 11 – 36, S . 33; Hans Meyer, a .a .O . (Fn . 9), Rn . 78; Ralf Poscher, Die Opposition als Rechtsbegriff, in: AöR, 122 . Jg . (1997), H . 3, S . 444 – 468, S . 454 f .; Wolfgang Zeh, Die parlamentarische Kontrolle der Regierung durch Mehrheit und Minderheit, in: Friedhelm Hufen (Hrsg .), Bundesstaat – Parlament – Opposition, Baden-Baden 2001, S . 41 – 49, S . 44 . 31 Matthias Schmidt-Preuß, Gestaltungskräfte im parlamentarischen Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, in: Josef Isensee / Helmut Lecheler (Hrsg .), Freiheit und Eigentum . Festschrift Walter Leisner, Berlin 1999, S . 467 – 484, S . 472 . In der Bewertung ähnlich Utz Schliesky, a .a .O . (Fn . 28), Rn . 71; Hans-Jochen Waack, Parlamentarische Opposition, in: Martin Morlok / Utz Schliesky / Dieter Wiefelspütz (Hrsg .), a .a .O . (Fn . 28), § 22 Rn . 19 ff . Exemplarisch auch das Bonmot von Klaus Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd . I, 2 . Aufl ., München 1984, § 22 III 3, S . 989: „Kontrolle kann jedoch ineffektiv werden, wenn Kontrollierter und Kontrolleur ‚Fleisch vom gleichen Fleische‘ sind, wie es im parlamentarischen Regierungssystem der Fall ist .“ Insgesamt anderer Auffassung Edzard Schmidt-Jortzig, Regierungskontrolle durch die Parlamentsmehrheit, in: Jörn Ipsen / Edzard Schmidt-Jortzig (Hrsg .), Recht – Staat – Gemeinwohl . Festschrift Dietrich Rauschning, Köln u .a . 2011, S . 143 – 156, S . 144, S . 154 ff ., der meint, die Kontrolle der Regierung finde weiterhin „maßgeblich“ durch die Mehrheitsfraktionen statt . Auch wenn diese Kontrolle „weniger ins Auge falle“, sei sie dennoch „um so effektiver“ . Aus diesem Grund sei „das vorschnelle Urteil, die Kontrollfunktion des Parlaments gegen- über der Regierung sei heute faktisch auf die Opposition übergegangen [ . . .], kaum mehr aufrechtzuerhalten“ . 32 Vgl . nur Norbert Achterberg, a .a .O . (Fn . 28), S . 475; Stephan Haberland, Die verfassungsrechtliche Bedeutung der Opposition nach dem Grundgesetz, Berlin 1995, S . 15; Ralf Poscher, a .a .O . (Fn . 30), S . 454; Peter M. Huber, a .a .O . (Fn . 24), Rn . 29, 32; Albert Ingold, a .a .O . (Fn . 7), S . 28 f . 33 Vgl . Utz Schliesky, a .a .O . (Fn . 28), Rn . 69 ff .; Timm Beichelt, Auf dem Wege zur europäischen Gewaltenverschränkung: der Deutsche Bundestag während der Eurozonenkrise, in: ZParl, 46 . Jg . Kuhn: Zur Effektivität parlamentarischer Opposition 456 Opposition verfügt insoweit nicht über ein „parlamentarisches Kontrollmonopol“34 . In praxi kommt die Kontrolle der Regierung durch die regierungstragenden Kräfte vor allem im Falle einer Koalitionsregierung zum Tragen, in der die ihr angehörenden Parteien weiterhin in einem gewissen Konkurrenzverhältnis zueinander stehen .35 Aber auch nach einem Regierungswechsel kann die neue Parlamentsmehrheit ein Interesse daran haben, eine (nachträgliche) Kontrolle über das Handeln der Vorgängerregierung auszuüben .36 Doch selbst unabhängig von diesen Fallkonstellationen bleibt es (auch) eine grundsätzliche Aufgabe der die Regierung stützenden Abgeordneten, diese zu kontrollieren . Denn zu einer wirkungsvollen Kontrolle gehört letzten Endes die Möglichkeit, einen Mehrheitsbeschluss herbeizuführen, was der parlamentarischen Opposition in der Regel nicht möglich ist .37 Soweit der neue Dualismus in der parlamentarischen Praxis jedoch – wie zumeist – den klassischen Dualismus überlagert, kommt es zu einer strukturellen Unterlegenheit der parlamentarischen Opposition, denn unter dem neuen Dualismus befinden sich die oppositionellen Akteure regelmäßig in einer doppelten Opposition: zum einen im Verhältnis zu den die Regierung tragenden Kräften im Parlament und zum anderen im Verhältnis zur Regierung als Institution . Ein solch strukturelles Ungleichgewicht der „funktionalen Gewalten“ ruft aus der Perspektive des Gewaltenteilungsgrundsatzes Bedenken hervor . Die gegenseitige Kontrolle der Gewalten kann nämlich nur dann wirkungsvoll sein, wenn zwischen ihnen wenigstens ein approximatives institutionelles Gleichgewicht besteht . Dieses herzustellen, ist aber gerade Aufgabe des Gewaltenteilungsgrundsatzes, der insoweit nicht nur eine machtbegrenzende und machtmäßigende Funktion hat, sondern gleichsam als Auslegungstopos bei der Interpretation des Grundgesetzes dient38: Er „lenkt die Organisation hoheitlicher Macht dort, wo [konkrete] verfassungsrechtliche Vorgaben fehlen“39 . So stellt es sich auch für die Funktionen der parlamentarischen Opposition dar: Das Recht auf Bildung (2015), S . 778 – 794, S . 779 . In einem weiteren Sinne sind sogar die außerparlamentarischen Kräfte bis hin zum einzelnen Bürger dazu berufen, an der demokratischen Kontrolle teilzuhaben, vgl . Astrid Lorenz, Schutz vor der Mehrheitstyrannei? Parlamentarische Opposition, Bundesverfassungsgericht und Bundespräsident als Kontrolleure der Zweidrittelmehrheit, in: Sebastian Bukow / Wenke Seemann (Hrsg .), Die Große Koalition . Regierung – Politik – Parteien 2005- 2009, Wiesbaden 2010, S . 59 – 84, S . 60 . 34 Hans-Peter Schneider, Keine Demokratie ohne Opposition, in: Michael Buckmiller / Joachim Perels (Hrsg .), Opposition als Triebkraft der Demokratie: Bilanz und Perspektiven der zweiten Republik . Festschrift Jürgen Seifert, Hannover 1998, S . 245 – 257, S . 253 . 35 Vgl . Ingo von Münch, Anmerkungen zur Koalitionsdemokratie und ein Plädoyer für die Beendigung des Lagerdenkens, in: ZParl, 46 . Jg . (2015), H . 4, S . 874 – 886, S . 874; Norbert Gehrig, a .a .O . (Fn . 28), S . 129 ff .; Stefanie Schmahl, in: Philipp Austermann / dies. (Hrsg .), AbgG, Baden- Baden 2016, Vor § 1 Rn . 8 . 36 Vgl . zu einem solchen Fall Pascale Cancik, Der „Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung“, in: ZParl, 45 . Jg . (2014), H . 4, S . 885 – 907 . 37 Vgl . Winfried Steffani, a .a .O . (Fn . 30), S . 31 . 38 Vgl . Andreas Voßkuhle / Ann-Katrin Kaufhold, a .a .O . (Fn . 25), S . 314 ff . 39 Ebenda, S . 316 . So auch schon Konrad Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20 . Aufl ., Heidelberg 1995, Rn . 482; Werner Weber, Die Teilung der Gewalten als Gegenwartsproblem, in: Hans Barion / Ernst Forsthoff / ders. (Hrsg .), Festschrift Carl Schmitt, Berlin 1959, S .  253 – 272, S . 271 . Ausführlich zur ordnungskonstituierenden Funktion des Gewaltenteilungsgrundsatzes Eberhard Schmidt-Aßmann, Der Rechtsstaat, in: Josef Isensee / Paul Kirchhof (Hrsg .), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd . II: Verfassungsstaat, Heidelberg 2004, § 26 Rn . 46 ff ., insb . Rn . 50 . Aufsatz 457 und Ausübung parlamentarischer Opposition wird auf verfassungsrechtlicher Ebene zwar nicht ausdrücklich vorgesehen, aber zugleich von einer Vielzahl grundgesetzlicher Vorschriften mitgedacht . Soweit allerdings explizite Vorgaben für den konkreten verfassungsrechtlichen Wirkungskreis parlamentarischer Opposition fehlen, vermag der Gewaltenteilungsgrundsatz in seiner ordnungskonstituierenden Funktion diese Lücke als Lenker hoheitlicher Macht zu schließen . Konkret verhält sich dies wie folgt: Wenn einerseits der Grundsatz der Gewaltenteilung – auch nach der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung40 – eine wirksame gegenseitige Kontrolle der verschiedenen Verfassungsorgane gebietet, andererseits aber Regierung und weite Teile des Parlaments eine politische Handlungseinheit darstellen, droht das Gebot einer wirksamen Regierungskontrolle zumindest teilweise leerzulaufen .41 Hieran können weder die bloße Exis tenz parlamentarischer Opposition noch sonstige außerparlamentarische oppositionelle Akteure etwas ändern .42 Eine wirksame parlamentarische Kontrolle wird vielmehr erst dann erreicht, wenn parlamentarische Opposition effektiv sein kann .43 Das Effektivitätsgebot findet mithin eine verfassungsrechtliche Stütze im Grundsatz der Gewaltenteilung . (2) Demokratieprinzip Ähnliche Schlussfolgerungen lassen sich aus dem Demokratieprinzip ziehen . Dieses garantiert einen freien und offenen Prozess der Meinungs- und Willensbildung des Volkes44, in dem „einer den anderen nicht beherrsch[t]“45 . Demokratie basiert insoweit in entscheidendem Maße auch auf dem öffentlich wahrnehmbaren „Antagonismus von Regierung und Opposition“46 . Dieser Antagonismus kann sich aber nur dann in wahrnehmbarer Weise entfalten, wenn die Akteure parlamentarischer Opposition in die Lage versetzt werden, ihr Wächteramt wirksam wahrzunehmen .47 Zwar muss sich selbstverständlich immer der Mehrheitswille durchsetzen können; genauso wichtig für die volle Entfaltung des demokratischen Prinzips ist aber, dass minoritäre Positionen – auch für die Öffentlichkeit48 – hinrei- 40 BVerfG, Urteil vom 17 . Juli 1984 – 2 BvE 11, 15/83 –, BVerfGE 67, S . 100 (S . 130) . 41 Vgl . Peter M. Huber, a .a .O . (Fn . 24), Rn . 71 . 42 Vgl . Rudolf Weber-Fas, Freiheit durch Gewaltenteilung – Montesquieu und der moderne Verfassungsstaat, in: JuS 2005, S . 882 – 884, S . 884 . 43 Vgl . Andreas Voßkuhle, a .a .O . (Fn . 3), S . 290, unter Betonung darauf, dass erst ein System von „checks and balances“ mit starken Oppositionen das Vertrauen der Bürger in ihre Institutionen hervorzurufen vermöge . 44 BVerfG, Urteil vom 19 . Juli 1966 – 2 BvF 1/65 –, BVerfGE 20, S . 56 (S . 97); Urteil vom 2 . März 1977 – 2 BvE 1/76 –, BVerfGE 44, S . 125 (S . 139); Beschluss vom 31 . März 1998 – 2 BvR 1877/97 und 50/98 –, BVerfGE 97, S . 350 (S . 369) . 45 Hans Kelsen, a .a .O . (Fn . 4), S . 3 . 46 Christian Hillgruber, Mehrheitsprinzip, in: Hanno Kube / Rudolf Mellinghoff / Gerd Morgenthaler / Ulrich Palm / Thomas Puhl / Christian Seiler (Hrsg .), Leitgedanken des Rechts . Festschrift Paul Kirchhof, Bd . I: Staat und Verfassung, Heidelberg 2013, § 61 Rn . 22 . 47 Vgl . RhPfVerfGH, Urteil vom 11 . Oktober 2010 – VGH O 24/10 –, BeckRS 2010, 55237 (B . I . 2 . lit . a) . 48 Zum Erfordernis einer hinreichend effektiven Wirkung der parlamentarischen Opposition in der Öffentlichkeit RhPfVerfGH, Urteil vom 19 . August 2002 – VGH O 3/02 –, DÖV 2002, S . 992 (S . 996) . Kuhn: Zur Effektivität parlamentarischer Opposition 458 chend zum Ausdruck kommen können . Die Opposition muss insoweit, um mit Niklas Luhmann zu sprechen, in einer Demokratie „die Macht der Ohnmacht zur Geltung bringen“49 können . Hierzu bedarf es denknotwendig einer effektiven parlamentarischen Opposition . (3) Abgeordnetenrechte Soweit also Rechtsstaats- und Demokratieprinzip einen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver parlamentarischer Opposition enthalten, vollzieht sich dessen Subjektivierung für die Mitglieder des Bundestages über die Abgeordnetenrechte des Art . 38 Abs . 1 Satz 2 GG . Diese Subjektivierung des Verfassungsgrundsatzes effektiver parlamentarischer Opposition zu einem auch verfassungsprozessual einklagbaren Recht steht insoweit mit der verfassungsrechtlichen Grundentscheidung im Einklang, wonach die organschaftlichen Rechte des Art . 38 Abs . 1 Satz 2 GG die Abgeordneten in die Lage versetzen sollen, ihr Mandat bestmöglich wahrzunehmen .50 Ohne die Möglichkeit des effektiven Opponierens bliebe das freie Abgeordnetenmandat jedenfalls für die Oppositionsabgeordneten konturenlos und inhaltsleer . 2 .3 . Normativer Aussagegehalt des Verfassungsgrundsatzes Was aber ist nun der normative Aussagegehalt des Verfassungsgrundsatzes effektiver parlamentarischer Opposition? Rechtsdogmatisch handelt es sich bei dem Grundsatz der Oppositionseffektivität um ein Optimierungsgebot . Ein solches zeichnet sich nach Robert Alexy dadurch aus, „daß etwas in einem relativ auf die rechtlichen und tatsächlichen Möglichkeiten möglichst hohen Maße realisiert wird“51 . Der Grundsatz effektiver parlamentarischer Opposition gewährleistet ihren Akteuren also einen Handlungsrahmen, mit dessen Hilfe es ihnen ermöglicht wird, den oppositionellen Aufgaben mit der gebotenen Intensität nachzukommen . Ein allgemeingültiges Festlegen der Auswirkungen des Verfassungsgrundsatzes ist indes nicht möglich . Er beinhaltet insoweit keinen statischen Aussagegehalt . Erforderlich ist stets eine Betrachtung des jeweiligen Einzelfalles, um dessen Auswirkungen konkret bestimmen zu können . In diese Einzelfallbetrachtung ist jedoch nicht isoliert der hier untersuchte Verfassungsgrundsatz einzustellen, denn Prinzipien werden – wiederum nach Robert Alexy – „außer durch Regeln wesentlich durch gegenläufige Prinzipien bestimmt“52 . Auch insoweit ist aber eine abschließende Aufzählung gegenläufiger Prinzipien nicht möglich, da die Fallgestaltungen, in denen der Grundsatz der Oppositionseffektivität Bedeutung erlangen kann, nicht definitiv bestimmt werden können . Als zentrale gegenläu- 49 Niklas Luhmann, Die Zukunft der Demokratie, in: ders., Soziologische Aufklärung 4 . Beiträge zur funktionalen Differenzierung der Gesellschaft, Opladen 1987, S . 126 – 132, S . 127 . 50 Vgl . Tassilo du Mesnil de Rochemont / Michael Wolfgang Müller, Die Rechtsstellung der Bundestagsabgeordneten . Teil 2: Statusrechte und Rechtsschutz, in: JuS 2016, S . 603 – 608, S . 605 . 51 Robert Alexy, Rechtssystem und praktische Vernunft, in: ders., Recht, Vernunft, Diskurs . Studien zur Rechtsphilosophie, Frankfurt am Main 1995, S . 213 – 231, S . 216 . 52 Ebenda, S . 216 . Aufsatz 459 fige Prinzipien kommen jedoch insbesondere die Wahrung des Mehrheitsprinzips, der Grundsatz der Abgeordneten- und Fraktionsgleichheit sowie die Funktionsfähigkeit von Regierung und Parlament in Betracht .53 3. Konkrete normative Schlussfolgerungen aus dem Verfassungsgrundsatz effektiver parlamentarischer Opposition Nach den Ausführungen zur Herleitung des Verfassungsgrundsatzes effektiver parlamentarischer Opposition soll nun anhand konkreter Einzelfälle dessen praktische Bedeutung dargelegt werden . Anders als es in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 3 . Mai 2016 anklingt, lassen sich nach der hier vertretenen Auffassung nämlich durchaus konkrete normative Auswirkungen des Verfassungsgrundsatzes identifizieren . Systematisch betrachtet kann der Verfassungsgrundsatz effektiver parlamentarischer Opposition auf zweifache Weise Bedeutung erlangen: zum einen als Auslegungsmaxime und zum anderen als Handlungsmaxime . 3 .1 . Bedeutung als Auslegungsmaxime Soweit man eine Bedeutung des Grundsatzes der Oppositionseffektivität als Auslegungsmaxime ins Feld führt, bedeutet dies abstrakt, dass der Verfassungsgrundsatz sowohl bei der Beurteilung der Reichweite grundgesetzlicher Rechtspositionen als auch bei der Interpretation von einfachem Recht und Geschäftsordnungsrecht zu berücksichtigen ist .54 Auf zwei Einzelfälle, in denen der Grundsatz effektiver parlamentarischer Opposition als Auslegungsmaxime zum Tragen kommt, soll im Folgenden näher eingegangen werden: erstens die Besetzung von Ausschüssen des Bundestages (1) und zweitens die Prozessstandschaft im Organstreitverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht (2) . (1) Die Besetzung von Ausschüssen des Deutschen Bundestages Bei der Problematik der Besetzung von Ausschüssen treffen zunächst zwei verfassungsrechtliche Prinzipien aufeinander: zum einen die Organisations- und Geschäftsordnungsautonomie des Bundestages aus Art . 40 Abs . 1 Satz 2 GG und zum anderen der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit aus Art .  38 Abs .  1 Satz  2 GG .55 Letzterer Grundsatz schränkt die Geschäftsordnungsautonomie des Bundestages ein und fordert eine möglichst getreue 53 Vgl . David Kuhn, a .a .O . (Fn . 13), S . 146 ff . 54 Vgl . Peter M. Huber, a .a .O . (Fn . 24), Rn . 75: Berücksichtigung bei der „Auslegung der Kompetenzbestimmungen“, Bedeutung als „Interpretationsmaxime“ . Zumindest in der Theorie – wenngleich nur mit Blick auf die grundgesetzlichen Minderheitenrechte – auch BVerfG, Urteil vom 3 . Mai 2016, a .a .O . (Fn . 12), Rn . 90: „Damit die Opposition ihre parlamentarische Kontrollfunktion erfüllen kann, müssen die im Grundgesetz vorgesehenen Minderheitenrechte auf Wirksamkeit hin ausgelegt werden .“ 55 Vgl . Lars Brocker, in: Volker Epping / Christian Hillgruber (Hrsg .), GG, 42 . Edition, München 2019, Art . 40 Rn . 17 m .w .N . Kuhn: Zur Effektivität parlamentarischer Opposition 460 Abbildung der Stärke der im Bundestag vertretenen Fraktionen in den Ausschüssen .56 Als weitere Schranke tritt in dieses Spannungsfeld aber auch noch der Grundsatz effektiver parlamentarischer Opposition hinzu, der ein Übergehen von Oppositionsfraktionen bei der Ausschussbesetzung grundsätzlich verhindert . Nun könnte man geneigt sein einzuwenden, dass der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit schon isoliert gesehen die Repräsentanz der Oppositionsfraktionen in den Ausschüssen sichere, da diese entsprechend ihrer Größe ebendort vertreten sein müssen . Insoweit käme dem Grundsatz effektiver parlamentarischer Opposition kein eigenständiger Bedeutungsgehalt mehr zu .57 Obgleich der Einwand per se richtig ist, wäre die genannte Schlussfolgerung verfrüht . Es ist nämlich durchaus möglich, im Zusammenhang mit der Ausschussbesetzung die Spiegelbildlichkeit zu wahren und oppositionelle Kräfte trotzdem zu übergehen: nämlich ganz einfach durch die Wahl einer geringen Ausschussgröße .58 In einem solchen Fall kann es vorkommen, dass rechnerisch einer Oppositionsfraktion kein Ausschusssitz zufällt . Dabei handelt es sich auch nicht etwa um ein fiktives Beispiel, sondern genau ein solcher Fall hat sich beim Einzug der Grünen in den Bundestag zugetragen . Hier wurde einem Unterausschuss eine so geringe Mitgliederanzahl zugewiesen (fünf ), dass der Fraktion der Grünen trotz Wahrung des Spiegelbildlichkeitsprinzips kein Ausschusssitz zustand . Das BVerfG hat diese Vorgehensweise damals gebilligt – wenn auch bei zwei gewichtigen Sondervoten der Richter Ernst Gottfried Mahrenholz und Ernst-Wolfgang Böckenförde .59 Die Auffassung der Senatsmehrheit ist mit dem Verfassungsgrundsatz effektiver parlamentarischer Opposition jedoch nicht in Einklang zu bringen, denn soweit die parlamentarische Willensbildung sich zu einem großen Teil in den Ausschüssen vollzieht, verkürzt die fehlende Präsenz oppositioneller Akteure auf Ausschussebene den Wirkbereich parlamentarischer Opposition signifikant . Ohne eine Repräsentation in den Ausschüssen ist eine effektive Oppositionsarbeit kaum möglich . Aus diesem Grund steht grundsätzlich jeder Fraktion – und damit auch jeder Oppositionsfraktion – von Verfassungs wegen in jedem Ausschuss mindestens ein Ausschusssitz zu .60 Rechtsdogmatisch vollzieht sich dies über eine verfassungskonforme Auslegung von § 57 Abs . 1 Satz 1 und § 12 Satz 1 GOBT . Die Wahl einer solchermaßen geringen Ausschussgröße, nach der eine Oppositionsfraktion bei spiegelbildlicher Sitzverteilung keinen Ausschusssitz erhielte, wäre somit verfassungswidrig . Soweit das Bundesverfassungsgericht 56 BVerfG, Urteil vom 28 . Februar 2012 – 2 BvE 8/11 –, BVerfGE 130, S . 318 (S . 354); Urteil vom 22 . September 2015 – 2 BvE 1/11 –, BVerfGE 140, S . 115 (Rn . 93) . 57 In diesem Sinne RhPfVerfGH, Urteil vom 23 . Januar 2018 – VGH O 17/17 –, NVwZ-RR 2018, S . 546 (Rn . 59 ff .) . Dagegen aber David Kuhn, Die Reichweite der Organisationsautonomie des Geschäftsordnungsgebers bei der Entscheidung über die Zusammensetzung parlamentarischer Ausschüsse, in: NVwZ 2018, S . 1116 – 1120, S . 1118 . 58 Vgl . BVerfG, Urteil vom 28 . Februar 2012, a .a .O . (Fn . 56), S . 354: „Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit enthält für sich genommen keine Aussage über die zulässige Größe eines Ausschusses oder eines anderen Untergremiums [ . . .] .“; wortgleich BVerfG, Urteil vom 22 . September 2015, a .a .O . (Fn . 56), Rn . 97 . 59 Vgl . BVerfG, Urteil vom 14 . Januar 1986 – 2 BvE 14/83 und 4/84 –, BVerfGE 70, S . 324 ff . 60 Anders BVerfG, Urteil vom 14 . Januar 1986, a .a .O . (Fn . 59), S . 325 mit Leitsatz 9, S . 363 ff .; Beschluss vom 17 . September 1997 – 2 BvE 4/95 –, BVerfGE 96, S . 265 (S . 281 f .): Jedenfalls aus zwingenden Gründen des Geheimschutzes könne es verfassungsrechtlich hinzunehmen sein, dass einzelne Fraktionen bei der Besetzung eines Ausschusses unberücksichtigt blieben . Aufsatz 461 die Auffassung vertritt, es könne gerechtfertigt sein, dass einzelne Fraktionen bei der Besetzung eines Ausschusses oder eines parlamentarischen Gremiums unberücksichtigt bleiben61, verfängt dieser Gedanke nicht – dies insbesondere vor dem Hintergrund, dass das BVerfG für einen solchen Ausschluss zwar sachliche Gründe fordert, sich dann aber auf eine bloße Missbrauchskontrolle beschränkt .62 Richtigerweise können – jedenfalls unter herkömmlichen parlamentarischen Verhältnissen – weder Effizienz- und Funktionalitätserwägungen noch Belange des Geheimschutzes einen vollständigen Ausschluss einer Oppositionsfraktion von der Ausschussarbeit rechtfertigen .63 (2) Die Prozessstandschaft im Organstreitverfahren Die in den §§ 63, 64 Abs . 1 BVerfGG anerkannte Prozessstandschaftsbefugnis ist ein spezifisches prozessuales Instrumentarium, das sowohl Ausdruck der Kontrollfunktion des Parlaments als auch Instrument des Minderheitsschutzes ist .64 Gerade mit Blick auf diese doppelte Legitimation und angesichts der nicht zu bestreitenden Oppositionsrelevanz der Prozessstandschaft65 stellt sich die Frage, ob sich auch ein einzelner Abgeordneter dieses Instrumentariums bedienen kann, um Rechte des Bundestages – gegebenenfalls gegenüber diesem selbst als Antragsgegner66 – geltend zu machen . Jedenfalls nach der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung soll die Möglichkeit der prozessstandschaftlichen Geltendmachung von Rechten des Deutschen Bundestages auf Fraktionen beschränkt sein .67 Dem einzelnen Abgeordneten stehe die Befugnis zur Prozessstandschaft ausdrücklich nicht offen .68 Gegen diese Auslegung der §§  63, 64 Abs .  1 BVerfGG sind in der Vergangenheit durch die Literatur bereits gewichtige Argumente vor- 61 Vgl . Fn . 59 . Im Anschluss an die Rechtsprechung des BVerfG auch RhPfVerfGH, Urteil vom 23 . Januar 2018, a .a .O . (Fn . 57), Rn . 44, 57 . 62 Vgl . BVerfG, Urteil vom 14 . Januar 1986, a .a .O . (Fn . 59), S . 364 f .; Ernst-Wolfgang Böckenförde weist in seinem Sondervotum zu Recht darauf hin, dass hiernach schon „bloße[ . . .] Mutmaßungen“ genügten, um den Ausschluss einer Fraktion von der Teilnahme an einem Ausschuss zu gestatten (ebenda, S . 385) . 63 Ebenso Wolfgang Demmler, Der Abgeordnete im Parlament der Fraktionen, Berlin 1994, S . 416 f .; Florian Edinger, Wahl und Besetzung parlamentarischer Gremien . Präsidium, Ältestenrat, Ausschüsse, Berlin 1992, S . 308 f . 64 Ständige Rechtsprechung, vgl . statt aller BVerfG, Urteil vom 30 . Juni 2009 – 2 BvE 2, 5/08, 2 BvR 1010, 1022, 1259/08, 182/09 –, BVerfGE 123, S . 267 (S . 339); Urteil vom 3 . Mai 2016, a .a .O . (Fn . 12), Rn . 66; jeweils m .w .N . 65 Vgl . dazu David Kuhn, a .a .O . (Fn . 13), S . 96 – 98 . 66 Zur Zulässigkeit des Insichprozesses BVerfG, Urteil vom 30 . Juni 2009, a .a .O . (Fn . 64), S . 338 f .; Beschluss vom 14 . Januar 2014 – 2 BvR 2728–2731/13, 2 BvE 13/13 –, BVerfGE 134, S . 366 (Rn . 53); Urteil vom 3 . Mai 2016, a .a .O . (Fn . 12), Rn . 67; Urteil vom 21 . Juni 2016 – 2 BvR 2728–2731/13, 2 BvE 13/13 –, BVerfGE 142, S . 123 (Rn . 106) . 67 BVerfG, Urteil vom 7 . März 1953 – 2 BvE 4/52 –, BVerfGE 2, S . 143 (S . 165); Urteil vom 25 . Mai 1977 – 2 BvE 1/74 –, BVerfGE 45, S . 1 (S . 28); Urteil vom 17 .  Juli 1984, a .a .O . (Fn . 40), S . 125; Urteil vom 19 . Juni 2012 – 2 BvE 4/11 –, BVerfGE 131, S . 152 (S . 190); Urteil vom 2 . Juni 2015 – 2 BvE 7/11 –, BVerfGE 139, S . 194 (Rn . 96) . 68 BVerfG, Urteil vom 12 .  Juli 1994 – 2 BvE 3/92, 5/93, 7/93, 8/93 –, BVerfGE 90, S . 286 (S . 343 f .); Beschluss vom 12 . März 2007 – 2 BvE 1/07 –, BVerfGE 117, S . 359 (S . 367 f .); Urteil vom 30 . Juni 2009, a .a .O . (Fn . 64), S . 337; Beschluss vom 17 . September 2013 – 2 BvR 2436/10, 2 BvE 6/08 –, BVerfGE 134, S . 141 (Rn . 172) . Kuhn: Zur Effektivität parlamentarischer Opposition 462 getragen worden .69 Spätestens mit Blick auf das Prinzip effektiver parlamentarischer Opposition erweist sich die durch das BVerfG proklamierte, sich auf die Prozessstandschaftsoption von Fraktionen beschränkende Auslegung als verfassungsrechtlich nicht länger haltbar . Richtigerweise ist die Prozessstandschaftsbefugnis als Ausfluss des Grundsatzes der Oppositionseffektivität de lege lata zwingend auch einzelnen Abgeordneten zuzuerkennen . Zur Begründung seiner Auffassung sind vom BVerfG bislang im Wesentlichen zwei Argumente vorgebracht worden: Zum einen handele es sich bei dem einzelnen Abgeordneten nicht um ein „Organteil“ im Sinne des § 63 BVerfGG .70 Zum anderen sei zwar im Parlamentarischen Rat der Schutz der Parlamentsminderheit der Grund dafür gewesen, andere Beteiligte im Sinne des Art . 93 Abs . 1 Nr . 1 GG zum Organstreit zuzulassen; dabei sei aber trotz allem nicht an die Zulassung „ganz kleine[r] Gruppen“ gedacht worden, sondern der Parlamentarische Rat habe allein die Oppositionsfraktionen im Blick gehabt .71 Beide Argumente erweisen sich bei näherer Betrachtung als nicht tragfähig . Richtigerweise ergibt weder eine grammatische noch eine systematische Auslegung des Begriffs „Organteil“, dass hierunter der einzelne Abgeordnete nicht zu fassen ist . Prima facie sollte man doch meinen, dass ein Abgeordneter als Mitglied des Bundestages auch ein „Teil“ des Bundestages ist, der zudem im Grundgesetz und in der Geschäftsordnung des Bundestages mit eigenen Rechten ausgestattet ist .72 Der verschiedentlich ins Feld geführte Vergleich mit § 22 Abs . 1 Satz 2 BVerfGG – wo zwischen gesetzgebenden Körperschaften, Teilen von ihnen und Mitgliedern unterschieden wird – vermag gesetzessystematisch nicht zu überzeugen, da es mehr als fraglich ist, inwieweit dieser Bestimmung determinierende Wirkung für die Auslegung des § 63 BVerfGG zukommen soll .73 Normenhierarchisch ist es vielmehr naheliegender, bei der Interpretation des Begriffs „Organteil“ in § 63 BVerfGG 69 Vgl . statt aller Andreas Voßkuhle, in: Hermann von Mangoldt / Friedrich Klein / Christian Starck (Hrsg .), GG, Bd . 3, 7 . Aufl ., München 2018, Art . 93 Rn . 110; Klaus Schlaich / Stefan Korioth, Das Bundesverfassungsgericht . Stellung, Verfahren, Entscheidungen, 11 . Aufl ., München 2018, Rn . 94; Albert Ingold, a .a .O . (Fn . 7), S . 249 f ., S . 440 f .; kritisch auch Uwe Volkmann, a .a .O . (Fn . 23), S . 483 . 70 BVerfG, Urteil vom 7 . März 1953, a .a .O . (Fn . 67), S . 160; Urteil vom 12 . Juli 1994, a .a .O . (Fn . 68), S . 343; Beschluss vom 12 . März 2007, a .a .O . (Fn . 68), S . 367; Urteil vom 30 . Juni 2009, a .a .O . (Fn . 64), S . 337 . 71 BVerfG, Urteil vom 12 . Juli 1994, a .a .O . (Fn . 68), S . 344 . 72 Wie hier Christian Pestalozza, Verfassungsprozeßrecht . Die Verfassungsgerichtsbarkeit des Bundes und der Länder mit einem Anhang zum Internationalen Rechtsschutz, 3 . Aufl ., München 1991, § 7 II Rn . 12, Fn . 58; Klaus Schlaich / Stefan Korioth, a .a .O . (Fn . 69), Rn . 94; Jost Pietzcker, Organstreit, in: Peter Badura / Horst Dreier (Hrsg .), Festschrift 50 Jahre Bundesverfassungsgericht, Bd . I: Verfassungsgerichtsbarkeit – Verfassungsprozeß, S . 587 – 613, S . 605; Dietrich Murswiek, Der Abgeordnete im Organstreit um die Rechte des Bundestages, in: Wolf-Rüdiger Bub / Volkmar Mehle / Ekkehard Schumann (Hrsg .), Recht und Politik . Festschrift Peter Gauweiler, Köln 2009, S . 228 – 244, S . 228; Manfred Goessl, Organstreitigkeiten innerhalb des Bundes . Eine Untersuchung des Art . 93 Abs . 1 Nr . 1 des Grundgesetzes und der zu seiner Ausführung ergangenen Bestimmungen des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes, Berlin 1961, S .  126  f .; Monika Hermanns, in: Rudolf Wendt / Roland Rixecker u .a . (Hrsg .), Verfassung des Saarlandes, Saarbrücken 2009, Art . 97 Rn . 10 . Anders aber Hans Lechner / Rüdiger Zuck, BVerfGG, 7 . Aufl ., München 2015, § 63 Rn . 11; Dieter C. Umbach, in: ders. / Thomas Clemens / Franz-Wilhelm Dollinger (Hrsg .), BVerfGG, 2 . Aufl ., Heidelberg 2005, §§ 63, 64 Rn . 6 . 73 Vgl . Albert Ingold, a .a .O . (Fn . 7), S . 441, Fn . 371 . Aufsatz 463 den systematischen Zusammenhang mit Art .  93 Abs .  1 Nr .  1 GG zu berücksichtigen . Denn auch wenn § 63 BVerfGG angesichts des klaren Widerspruchs zu Art . 93 Abs . 1 Nr . 1 GG zu Recht nur als partielle Regelung anzusehen ist74 und man somit nicht umhin kommt, beide Regelungen im Rahmen einer verfassungskonformen Auslegung weiterhin nebeneinander anzuwenden, muss aufgrund des sys tematischen Zusammenhangs der beiden Normen und des klar einschränkenden Wortlauts von §  63 BVerfGG („nur“) die Norm des § 63 BVerfGG so ausgelegt werden, dass Diskrepanzen im Anwendungsbereich – soweit eben möglich – unterbleiben .75 Methodisch handelt es sich insoweit um eine verfassungsorientierte Gesetzesauslegung: Hat man es nach einer verfassungskonformen Auslegung – die hier durch das Nebeneinander der beiden Regelungen sichergestellt wird – mit verschiedenen denkbaren Auslegungsvarianten zu tun, so ist im Rahmen einer verfassungsorientierten Auslegung danach zu fragen, welche dieser Auslegungsvarianten der Verfassung am nächsten ist .76 Dies kann vorliegend nur eine solche Auslegung sein, die den einzelnen Abgeordneten als „Teil“ des Bundestages im Sinne von § 63 BVerfGG erfasst und insoweit auf einer Ebene mit Art . 93 Abs . 1 Nr . 1 GG liegt . Ebenso wenig kann das zweite,  historisch-teleologische  Argument des Bundesverfassungsgerichts überzeugen . Die Argumentationsweise, der Parlamentarische Rat habe bei dem Begriff der „anderen Beteiligten“ in Art . 93 Abs . 1 Nr . 1 GG vor allem an die Oppositionsfraktionen gedacht und damit nicht ganz kleinen Gruppen, sondern dem parlamentarischen Gegenspieler der Regierungsmehrheit den Rechtsweg zum BVerfG eröffnen wollen, ist methodisch äußerst fragwürdig: Erstens hat sich der Parlamentarische Rat mit der Frage der Prozessstandschaft überhaupt nicht befasst, sondern lediglich mit der –  nicht die Berechtigung zur Prozessstandschaft regelnden – Norm des Art . 93 Abs . 1 Nr . 1 GG . Wenn das BVerfG dennoch den historischen Willen des Verfassungsgebers heranzieht, obgleich sich die Zulassung der Prozessstandschaft aus den später entstandenen Bestimmungen der §§ 63, 64 Abs . 1 BVerfGG ergibt, so hätte es sich mit dieser argumentativen Hürde jedenfalls zwingend befassen müssen .77 Zweitens ist aus den Diskussionen im Parlamentarischen Rat zu ersehen, dass es ausdrücklich dem einfachen Gesetzgeber vorbehalten bleiben sollte, die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts zu erweitern .78 Hiervon zeugen die Vorschriften der Art . 93 Abs . 3 und Art . 94 Abs . 2 Satz 1 GG . Von dieser Möglichkeit hat der einfache Gesetzgeber in der Folge durch die Zulassung der Prozessstandschaft im Organ- 74 Vgl . statt vieler Gerd Morgenthaler, in: Volker Epping / Christian Hillgruber (Hrsg .), GG, 42 . Edition, München 2019, Art . 93 Rn . 20 . 75 Zu diesem Argumentationsansatz Dietrich Murswiek, a .a .O . (Fn . 72), S . 230 f . In diese Richtung gehen auch die –  freilich allgemeinen  – Ausführungen von Manfred Goessl, a .a .O . (Fn .  72), S . 83 f . 76 Vgl . Rudolf Wendt, Verfassungsorientierte Gesetzesauslegung, in: Dirk Heckmann / Ralf P. Schenke / Gernot Sydow (Hrsg .), Verfassungsstaatlichkeit im Wandel . Festschrift Thomas Würtenberger, Berlin 2013, S . 123 – 135, S . 130 . 77 Vgl . schon Willi Geiger, Gesetz über das Bundesverfassungsgericht vom 12 . März 1951, Berlin / Frankfurt am Main 1952, S . 208: „Unabhängig von diesen für die Auslegung [des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes] nicht maßgeblichen Motiven des Verfassunggebers [ . . .] .“ 78 Dies belegen die Äußerungen diverser Mitglieder des Parlamentarischen Rats während der 23 . Sitzung des Hauptausschusses am 8 . Dezember 1948, vgl . Deutscher Bundestag / Bundesarchiv (Hrsg .), Der Parlamentarische Rat 1948-1949 . Akten und Protokolle, Bd . 14: Hauptausschuß, Teilband I, München 2009, S . 688 ff . Kuhn: Zur Effektivität parlamentarischer Opposition 464 streit mittels der §§ 63, 64 Abs . 1 BVerfGG Gebrauch gemacht . Wenn es also um die Frage der Reichweite der Prozessstandschaft geht, kann es nur auf den Willen des einfachen Gesetzgebers, nicht aber auf denjenigen des Verfassungsgebers ankommen . Somit bleibt von den Argumenten des Bundesverfassungsgerichts nur noch ein rein teleologisches Argument übrig . Hier macht sich das Gericht den vermeintlichen Telos des Parlamentarischen Rates zu eigen: Die Prozessstandschaft sei ein Instrument des Minderheitsschutzes; da dieser auf den Schutz der „organisierten parlamentarischen Minderheit“ ziele, solle die Prozessstandschaftsbefugnis insbesondere den Oppositionsfraktionen zugutekommen .79 Bereits die Prämisse, wonach der Minderheitsschutz auf den Schutz der organisierten parlamentarischen Minderheit ziele, ist in ihrer Absolutheit nicht zutreffend80, denn der Minderheitsschutz als Ausprägung des Demokratieprinzips beginnt bei der kleinsten parlamentarischen Einheit – also dem einzelnen Abgeordneten – und setzt sich bei der organisierten parlamentarischen Minderheit fort . Entgegen der Auffassung des Bundesverfassungsgerichts streitet insbesondere die rechtsdogmatische Legitimation der Prozessstandschaft – Ausdruck der Kontrollfunktion einerseits und des Minderheitsschutzes andererseits  – dafür, eine Prozessstandschaft einzelner Abgeordneter für zulässig zu erachten .81 Der Verfassungsgrundsatz effektiver parlamentarischer Opposition ist insoweit auch bei der Auslegung der §§ 63, 64 Abs . 1 BVerfGG zu berücksichtigen . Diese muss sicherstellen, dass parlamentarische Opposition wirksam sein kann . Wenn es sich aber auch nach der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung bei der Befugnis zur Prozessstandschaft um ein ausgesprochen oppositionelles Instrument handelt82, so ist es wegen des Grundsatzes effektiver parlamentarischer Opposition und mangels gegenläufiger verfassungsrechtlicher Prinzipien von Verfassungs wegen geboten, dass alle oppositionellen Akteure im Parlament sich dieses Instruments bedienen können müssen – also auch einzelne Abgeordnete . 3 .2 . Bedeutung als Handlungsmaxime am Beispiel des Oppositionszuschlags Unter Handlungsmaximen sind verfassungsrechtliche Normsetzungsaufträge an den einfachen Gesetzgeber oder den Geschäftsordnungsgeber zu verstehen . Aus dem Grundsatz der Oppositionseffektivität ist eine verfassungsrechtliche Pflicht abzuleiten, die oppositionellen Akteure funktionsadäquat mit Befugnissen und Mitteln auszustatten .83 Dies soll anhand des sogenannten Oppositionszuschlags erläutert werden . Hierbei handelt es sich ausweislich der Legaldefinition in § 50 Abs . 2 Satz 1 AbgG um einen finanziellen Zuschlag für jede Fraktion, die nicht die Bundesregierung trägt, mithin für jede Oppositionsfraktion . 79 BVerfG, Urteil vom 12 . Juli 1994, a .a .O . (Fn . 68), S . 344 . 80 Anders aber Rainer Grote, Der Verfassungsorganstreit . Entwicklung, Grundlagen, Erscheinungsformen, Tübingen 2010, S . 137 . 81 Vgl . Klaus Schlaich / Stefan Korioth, a .a .O . (Fn . 69), Rn . 94; Albert Ingold, a .a .O . (Fn . 7), S . 441 . Dezidiert unter Berufung auf den Minderheitsschutz Jost Pietzcker, a .a .O . (Fn .  72), S .  605; Dietrich Murswiek, a .a .O . (Fn . 72), S . 236 . 82 Vgl . BVerfG, Urteil vom 30 . Juni 2009, a .a .O . (Fn . 64), S . 338 f . 83 Vgl . Peter M. Huber, a .a .O . (Fn . 24), Rn . 77 . Aufsatz 465 Nach hier vertretener Auffassung ist ein solcher Oppositionszuschlag nicht nur zulässig, sondern sogar von Verfassungs wegen geboten84, denn im Zuge der politischen Identität von Regierung und Parlamentsmehrheit profitieren die Regierungsfraktionen zumindest mittelbar – bisweilen sogar unmittelbar – von den Ressourcen der Regierung . Als besonders anschauliches Beispiel sei nur an die verkappten Regierungsvorlagen erinnert – wenn also eine Gesetzesvorlage materiell von der Regierung erarbeitet, formell aber von einer die Regierung tragenden Fraktion in den Bundestag eingebracht wird . Auch die Doppelrolle vieler Abgeordneter der Regierungsfraktionen, die zugleich Mitglied der Bundesregierung sind und damit per se einen Informationsvorsprung gegenüber anderen Abgeordneten haben, verstärkt die strukturelle Ungleichbehandlung von Abgeordneten der Regierungsfraktionen einerseits und der Nichtregierungsfraktionen andererseits .85 Das Grundgesetz hält aber mit dem Grundsatz effektiver parlamentarischer Opposition ein Verfassungsprinzip bereit, das in seiner Bedeutung als Handlungsmaxime dazu geeignet ist, derartige strukturelle Unausgewogenheiten auszugleichen . Zwar vermag der Grundsatz der Oppositionseffektivität den Oppositionsfraktionen keinen gleichgelagerten Zugriff auf die Informationen des Regierungsapparates zu verschaffen; gleichwohl kann er die strukturelle Schwäche oppositioneller Fraktionen durch die Gebotenheit der Zuerkennung eines Oppositionszuschlags zumindest im Ansatz ausgleichen .86 Soweit man gegen die vorstehenden Ausführungen einwenden mag, es handele sich bei dieser Frage nur um einen rein akademischen Streit, da der Oppositionszuschlag doch ohnehin in § 50 Abs . 2 Satz 1 AbgG normiert sei, ist dies grundsätzlich zutreffend . Aber die Rolle des Grundsatzes der Oppositionseffektivität beschränkt sich nicht auf den Zuschlag für Oppositionsfraktionen . Vielmehr ist – über das einfache Recht hinaus – ebenso eine finanzielle Besserstellung von Oppositionsabgeordneten, die keiner Fraktion angehören, geboten87, denn der Kompensationsbedarf, der für die Gewährung des Zuschlags an Oppositionsfraktionen ausschlaggebend ist, ist bei einzelnen Oppositionsabgeordneten gleichermaßen gegeben .88 Korrespondierend dazu kann die Rolle der Opposition – wie eingangs dargestellt – qua Verfassung auch nicht nur von Fraktionen, sondern genauso durch einen einzelnen Abgeordneten ausgeübt werden . Dass der einzelne Oppositionsabge- 84 Vgl . ebenso Jürgen Jekewitz, Das Geld der Parlamentsfraktionen – Zur rechtlichen Verortung der Fraktionen an Hand ihrer finanziellen Ausstattung, in: ZParl, 13 . Jg . (1982), H . 3, S . 314 – 338, S . 337; Matthias Schmidt-Preuß, a .a .O . (Fn . 31), S . 474; Christian Waldhoff, in: Philipp Austermann / Stefanie Schmahl (Hrsg .), a .a .O . (Fn . 35), § 50 Rn . 16; Sven Hölscheidt, Das Recht der Parlamentsfraktionen, Rheinbreitbach 2001, S . 603; ders., a .a .O . (Fn . 18), S . 254 f .; tendenziell auch Peter M. Huber, a .a .O . (Fn . 24), Rn . 77 . Anderer Auffassung Lars Brocker, a .a .O . (Fn . 1), Art . 40 Rn . 243; Simon Gelze, a .a .O . (Fn . 18), S . 287 ff . 85 Vgl . Karl-Rudolf Korte, Über das Politikmanagement einer modernen Opposition, in: APuZ 38-39/2014, S . 8 – 14, S . 12; Korte hält die „Exekutivlastigkeit des Entscheidens“ für die „größte strukturelle Restriktion für die Opposition“: „Opposition hat unter diesen Bedingungen nur noch Bittstellcharakter und eilt den Informationen hinterher .“ 86 Vgl . Simon Gelze, a .a .O . (Fn . 18), S . 281 f . 87 Vgl . Pascale Cancik, a .a .O . (Fn . 5), S . 200 ff . Dagegen aber BremStGH, Urteil vom 5 . November 2004 – St 3/03 –, NVwZ 2005, S . 929 (S . 932 f .); Lars Brocker / Thomas Messer, Funktionszulagen für Abgeordnete und Oppositionszuschläge – Fortentwicklung der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung durch den BremStGH, in: NVwZ 2005, S . 895 (S . 898); Hans-Jochen Waack, a .a .O . (Fn . 31), Rn . 72; Christian Waldhoff, a .a .O . (Fn . 84), Rn . 16; Simon Gelze, a .a .O . (Fn . 18), S . 286 . 88 Vgl . Pascale Cancik, a .a .O . (Fn . 5), S . 201 . Kuhn: Zur Effektivität parlamentarischer Opposition 466 ordnete natürlich nicht in gleicher Weise in Erscheinung treten kann wie eine Oppositionsfraktion, liegt in der Natur der Sache . Dennoch besteht zwischen beiden Oppositionsakteuren verfassungsrechtlich kein Rangverhältnis . Es ist deshalb nur konsequent, auch dem fraktionslosen Oppositionsabgeordneten einen Oppositionszuschlag zukommen zu lassen . Insoweit ist der einfache Gesetzgeber zum Handeln aufgefordert . 4. Verfassungspolitische Erwägungen: Schaffung spezifischer Oppositionsfraktionsrechte In der Rechtswissenschaft wurden und werden verschiedentlich Forderungen vorgebracht, wie die Effektivität parlamentarischer Opposition de constitutione beziehungsweise de lege ferenda nachhaltig sichergestellt werden kann .89 Im Mittelpunkt steht dabei immer wieder die Forderung nach einer Schaffung spezifischer Rechte für Oppositionsfraktionen, also von konkreten Rechtspositionen speziell für die nicht die Regierung tragenden Fraktionen . Um eine verfassungspolitische Fragestellung handelt es sich deshalb, weil im Kern kein verfassungsrechtliches Gebot besteht, derartige Rechte zu schaffen . Den Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts in der Oppositionsentscheidung aus dem Jahr 2016 ist insoweit zu folgen .90 Dennoch hat das Gericht – wie schon erwähnt – im Rahmen eines obiter dictums angemerkt, die Schaffung spezifischer Oppositionsfraktionsrechte sei per se unzulässig, da dies einen Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse aus Art . 38 Abs . 1 Satz 2 GG darstelle .91 Dieser apodiktischen Urteilspassage ist mit Nachdruck zu widersprechen . Kritisch ist aus methodischer Sicht bereits, dass das BVerfG die Schaffung spezifischer Rechte für Oppositionsfraktionen pauschal für nicht mit dem Grundgesetz vereinbar erklärt hat, ohne eine Abstufung nach den verschiedenen normativen Ebenen vorzunehmen .92 Denn dass die Schaffung solcher Rechte auf Verfassungsebene unzulässig sein soll, wird man nicht ernstlich annehmen können .93 89 Vgl . Hans Michael Heinig, Opposition tut not!, in: Verfassungsblog, http://verfassungsblog .de/ opposition-tut-not/ (Abruf am 5 . April 2020); Jörn Axel Kämmerer, Deutschland auf dem Weg zur „Lame Duck Democracy“? – Eine kleine Systemkritik, in: NVwZ 2014, S . 29 – 32, S . 32; Michael Kloepfer, In großer Gefahr, in: FAZ vom 1 . November 2013, S . 7; Benedikt Beckermann / Daniel Weidemann, K(l)eine Opposition ohne Rechte? Parlamentarische Minderheitenrechte im Schatten der Fünfprozenthürde, in: Der Staat, 53 . Jg . (2014), H . 2, S .  313 – 329, S . 314, S . 328 f .; Christian Hillgruber, Kein grundgesetzliches Gebot zur Schaffung spezifischer Oppositionsfraktionsrechte, in: JA 2016, S . 638 – 640, S . 640; Astrid Lorenz, a .a .O . (Fn . 33), S . 81 . 90 Vgl . BVerfG, Urteil vom 3 . Mai 2016, a .a .O . (Fn . 12), Rn . 91 ff . 91 Ebenda, Rn . 95 ff . 92 Andere Deutung bei Philipp Lassahn, Anmerkung [zu BVerfG, Urteil vom 3 . Mai 2016 – 2 BvE 4/14 –], in: NVwZ 2016, S . 929 (S . 930), der von dem obiter dictum – allerdings ohne weitere Begründung  – nur die Einführung spezifischer Oppositionsfraktionsrechte „durch einfaches Gesetz oder in der GO-BT“ erfasst sieht; Matthias Rossi, Anmerkung [zu BVerfG, Urteil vom 3 . Mai 2016 – 2 BvE 4/14 –], in: JZ 2016, S . 1169 (S . 1170): „ihrer (gesetzlichen) Einführung [wird] eine Absage erteilt“; ohne nähere Begründung Stephan Klenner, Verfassungswidriger Oppositionszuschlag auf Bundesebene, in: DÖV 2018, S . 563 – 570, S . 569, Fn . 84 . Wie hier hingegen Paulina Starski, a .a .O . (Fn . 10), S . 755; Arnd Uhle, Qualifizierte Regierungsmehrheit und effektive Opposition . Die bundesverfassungsgerichtliche Entscheidung zu spezifischen Oppositionsfraktionsrechten vom 3 . Mai 2016, in: ZG 2018, S . 1 – 15, S . 11 f . 93 Vgl . Albert Ingold, Oppositionsrechte stärken?, in: ZRP 2016, S . 143 – 145, S . 143; Simon Gelze, a .a .O . (Fn . 18), S . 166, Fn . 548 . Aufsatz 467 Doch auch für die Ebene des Gesetzes- bzw . Geschäftsordnungsrechts überzeugt es nicht, eine generelle Unzulässigkeit anzunehmen .94 Zwar lässt sich eine Ungleichbehandlung von Regierungsabgeordneten einerseits und Oppositionsabgeordneten andererseits (bzw . ihrer jeweiligen Zusammenschlüsse) nicht leugnen, wenn den Oppositionsfraktionen spezifische Rechte eingeräumt werden . Diese Ungleichbehandlung ist selbstverständlich rechtfertigungsbedürftig . Dass sie aber – wie das BVerfG annimmt – per se nicht rechtfertigungsfähig sein soll, kann nicht überzeugen . Für die Rechtfertigungsfähigkeit einer solchen Ungleichbehandlung bedarf es nach der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung eines besonderen Grundes verfassungsrechtlichen Gewichts, der den Anforderungen an Rechtfertigungsgründe für Differenzierungen innerhalb der Wahlrechtsgleichheit entsprechen muss .95 Jedenfalls dem Grunde nach dürfte es sich bei dem verfassungsrechtlichen Prinzip effektiver parlamentarischer Opposition um einen ebensolchen besonderen Grund handeln, denn dieses ist zum einen selbst auch in Art . 38 Abs . 1 Satz 2 GG verankert und damit schon formal-verfassungsrechtlich von einem Gewicht, das der Gleichheit der Abgeordneten die Waage halten kann . Zum anderen ist es geeignet, die innerparlamentarische Chancengleichheit aufrechtzuerhalten bzw . wiederherzustellen und dient damit der materiellen Gleichheit der Abgeordneten .96 Letztlich handelt es sich bei der Frage der Rechtfertigungsfähigkeit entsprechender Ungleichbehandlungen um eine Frage des Einzelfalls . Die Rechtfertigungsfähigkeit aber generell und für alle Fallkonstellationen abzulehnen, wie es das BVerfG getan hat, überzeugt deshalb nicht . Die Schaffung spezifischer Oppositionsfraktionsrechte ist also grundsätzlich möglich – doch ist sie auch sinnvoll? Nach hier vertretener Auffassung sprechen in bestimmten Bereichen gute Gründe dafür, denn die bestehenden „Oppositionsrechte“ haben sich zwar im Grundsatz bewährt, sie sind aber insbesondere im Falle besonders großer Koalitionen und in Zeiten einer zunehmenden Fragmentierung der Parlamente defizitär . In diesen Situationen droht nämlich ein Ausfall zweier wichtiger Oppositionsrechte: der Einsetzung von Untersuchungsausschüssen einerseits und der abstrakten Normenkontrolle beim BVerfG andererseits .97 Beide Verfahren stehen unter dem Vorbehalt des Erreichens eines Quorums von einem Viertel der Mitglieder des Bundestages, was sich sowohl in Zeiten einer qualifizierten Großen Koalition als auch mit Blick auf die Fragmentierung der Parteienlandschaft bisweilen als schwieriges Unterfangen erweisen kann . Es spricht deshalb aus demokratietheoretischen Erwägungen einiges dafür, beide Rechte weitgehend „oppositionsfest“ auszugestalten, um auch für die Zukunft zu gewährleisten, dass die oppositionellen Kräfte ihre Kontrollaufgaben dauerhaft wirksam wahrnehmen können . Erkennt man die verfassungspolitische Notwendigkeit eines Tätigwerdens grundsätzlich an, so müssten – über die Anpassung einfacher Gesetze hinaus – die bestehenden Antragsvoraussetzungen in Art . 44 Abs . 1 Satz 1 GG und Art . 93 Abs . 1 Nr . 2 GG modifiziert 94 Wie hier Paulina Starski, a .a .O . (Fn .  10), S .  756; Philipp Lassahn, a .a .O . (Fn .  92), S .  930; Christian Hillgruber, a .a .O . (Fn . 89), S . 640; Pascale Cancik, a .a .O . (Fn . 23), S . 529; Arnd Uhle, a .a .O . (Fn . 92), S . 12 f .; letztlich auch schon Simon Schuster, Verfassungsrechtliche Anforderungen an die öffentliche parlamentarische Debatte in Zeiten einer Großen Koalition, in: DÖV 2014, S . 516 – 526, S . 524 . Anders jedoch bereits Klaus Abmeier, Die parlamentarischen Befugnisse des Abgeordneten des Deutschen Bundestages nach dem Grundgesetz, Berlin 1984, S . 232 . 95 BVerfG, Urteil vom 3 . Mai 2016, a .a .O . (Fn . 12), Rn . 98 . 96 In diese Richtung Paulina Starski, a .a .O . (Fn . 10), S . 756 . 97 Vgl . hierzu David Kuhn, a .a .O . (Fn . 13), S . 88 – 90, S . 92 – 95, S . 289 – 298, jeweils m .w .N . Kuhn: Zur Effektivität parlamentarischer Opposition 468 werden . Ein Absenken der entsprechenden Quoren98 wäre zwar die einfachste Lösung, ist aber dennoch nicht zu empfehlen, da hierdurch die notwendige Oppositionssensibilität nicht erreicht würde . Senkte man die Quoren beispielsweise auf ein Fünftel ab, würde sich die grundsätzliche Problematik nur um eine Ebene nach unten verlagern . Eine nachhaltige Lösung wäre dies nicht . Vorzugswürdiger erscheint es, an das Fraktionserfordernis als solches anzuknüpfen .99 An dieser Stelle wird daher dafür plädiert, neben den anderen Antragsbeziehungsweise Einsetzungsberechtigten auch zwei Oppositionsfraktionen zur Einleitung einer abstrakten Normenkontrolle und zur Einsetzung eines Untersuchungsausschusses zu berechtigen100 sowie hilfsweise die genannten Rechte auch einer Oppositionsfraktion zuzuweisen, soweit sich im Bundestag nur eine Oppositionsfraktion gebildet haben sollte . Diese Maßnahmen trügen zu einer spürbaren Effektivierung der oppositionellen Funktion bei . Zugleich würde aber durch die grundsätzlich auf zwei Oppositionsfraktionen beschränkten Erweiterungen des Verfassungstexts verhindert, dass die Gefahr einer Fundamentalopposition entstünde . Dem Zwei-Fraktionen-Erfordernis käme insoweit eine Art politische Filterfunktion zu, womit eine missbräuchliche Inanspruchnahme der genannten Rechte mangels einer dauerhaften „Koalition in der Opposition“ grundsätzlich verhindert werden könnte .101 Gewiss bedarf es für eine entsprechende Ausweitung oppositioneller Rechte eines besonderen Mutes aufseiten des verfassungsändernden Gesetzgebers, da durch die hier vorgeschlagenen Verfassungsänderungen die Mehrheit – kurzfristig betrachtet – die Position der Minderheit stärken würde . Dass dies zu kurz gedacht ist, liegt auf der Hand: Die Mehrheit von heute kann nämlich die Minderheit von morgen sein . Spätestens dann wird sie feststellen: „Opposition ist kein Mist .“ 98 Dies wird bisweilen in der Literatur für das Grundgesetz ins Spiel gebracht, vgl . allgemein Michael Kloepfer, a .a .O . (Fn .  89), S .  7 . Für die abstrakte Normenkontrolle: Pascale Cancik, a .a .O . (Fn . 18), S . 22; Markus Krajewski, Kurzgutachten zur Erweiterung des Antragsrechts für die abstrakte Normenkontrolle durch einfaches Bundesgesetz nach Art . 93 Abs . 3 GG, unveröffentlicht; anderer Auffassung Kyrill-Alexander Schwarz, Unkontrollierbare Regierung – Die Rechte der Opposition bei der Bildung einer Großen Koalition im Deutschen Bundestag, in: ZRP 2013, S . 226 – 228, S . 228 . Für den Untersuchungsausschuss: Jörn Axel Kämmerer, a .a .O . (Fn . 89), S . 32, der jedoch primär für eine Ausdehnung des Einsetzungsrechts auf Fraktionen optiert . 99 In diese Richtung gehen auch die Forderungen von Jörn Axel Kämmerer, a .a .O . (Fn . 89), S . 32, und Michael Kloepfer, a .a .O . (Fn . 89), S . 7 . Während Kämmerer die Antragsbefugnis bei der abstrakten Normenkontrolle sowie das Recht zur Minderheitsenquête generell auf Fraktionsstärke ausdehnen will, optiert Kloepfer für eine Zwei-Fraktionen-Lösung . Eine Beschränkung auf Oppositionsfraktionen wird von beiden Autoren jedoch nicht vorgenommen . Vgl . im Übrigen schon die rechtspolitische Forderung von Christoph Gröpl, Staatseinnahmen und Staatsausgaben im demokratischen Verfassungsstaat, in: AöR, 133 . Jg . (2008), H . 1, S . 1 – 42, S . 41, der sich mit Blick auf die Durchsetzung der Haushaltsverfassungsnormen dafür ausspricht, den Oppositionsfraktionen „mehr ‚Waffen‘ zur Rechtsbewehrung an die Hand zu geben“ . 100 Vgl . für die Ebene des einfachen Rechts bereits den Gesetzentwurf vom 29 . Januar 2014, BT- Drs . 18/380 . 101 Ebenso Michael Kloepfer, a .a .O . (Fn . 89), S . 7 . Aufsatz

Abstract

Although the right to form and exercise parliamentary opposition has always been recognized as an essential part of the free democratic basic order, there is widespread disagreement within jurisprudence about the specific status of oppositional actors in the German Bundestag . The ruling of the Federal Constitutional Court of May 3, 2016 has provided little clarity in this respect . While the court rightly recognizes the principle of effective opposition, many issues remain unclear, particularly with regard to the constitutional derivation on the one hand and the practical consequences of the principle on the other . This contribution attempts to answer these questions and finally pleads for an opposition-sensitive design of the instruments of parliamentary committees of inquiry and abstract norm control in order to ensure the effectiveness of parliamentary opposition also by formal law .

References

Abstract

Zeitschrift für Parlamentsfragen contains articles on political issues dealing with representation and legitimation of the political system. The articles provide a broad overview of the functioning of national and regional parliaments as well as a forum for comparative analysis of international parliaments. One stress is on the parliamentary development of different countries.

Indices are provided in every issue which makes the ZParl an outstanding reference book for institutional and comparative political studies.

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Zusammenfassung

In der ZParl werden alle Bereiche der Politik behandelt, in denen es um Legitimations- und Repräsentationsfragen geht. Bundes- und Landesparlamentarismus, Aspekte der kommunalen Ebene und Verfassungsfragen sowie Probleme des internationalen Parlamentsvergleichs stehen im Vordergrund. Auch die parlamentarische Entwicklung anderer Staaten wird behandelt.

Die ZParl vermittelt wissenschaftlich gesicherte und systematisch strukturierte politische Informationen. Den größten Raum nehmen die Dokumentationen und Analysen ein. Zudem finden sich in jedem Heft Aufsätze, die wichtige Themen umfassender betrachten und neue Denkanstöße geben. Immer wieder ist die ZParl Plattform für Diskussionen; zudem werden die jeweils neuesten Titel zu allgemeinen Parlamentsfragen vorgestellt und Neuerscheinungen zu den Schwerpunktthemen eines Heftes im Literaturteil besprochen. In ihren „Mitteilungen“ unterrichtet die ZParl unter anderem über die Seminare, Diskussionsforen und Vortragsveranstaltungen der Deutsche Vereinigung für Parlamentsfragen (DVParl).

Die Hefte eines jeden Jahrgangs sind mit einem Sach- und Personenregister versehen. Damit erhält jeder Band den Charakter eines Nachschlagewerkes zur Institutionen- und vergleichenden Regierungslehre. In den mehr als vierzig Jahren ihres Bestehens ist die ZParl als „Datenbank“ ein Beitrag zur Chronik der Bundesrepublik geworden.

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