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Arne Pautsch, Daniel Zimmermann, „Partizipative Gesetzgebung“ – Möglichkeiten und Grenzen der Legitimationsverstärkung durch Bürgerbeteiligung in:

ZParl Zeitschrift für Parlamentsfragen, page 385 - 407

ZParl, Volume 51 (2020), Issue 2, ISSN: 0340-1758, ISSN online: 0340-1758, https://doi.org/10.5771/0340-1758-2020-2-385

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385 Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZParl), Heft 2/2020, S . 385 – 407, DOI: 10 .5771/0340-1758-2020-2-385 „Partizipative Gesetzgebung“ – Möglichkeiten und Grenzen der Legitimationsverstärkung durch Bürgerbeteiligung Arne Pautsch und Daniel Zimmermann* 1. Problemstellung Nachdem Kommunen in den vergangenen Jahren mit dem Einsatz von informellen – überwiegend konsultativen oder deliberativen – Instrumenten und Verfahren der Bürgerbeteiligung zu experimentieren begannen und Zukunftskonferenzen, Planungszellen und andere Formate der Einbindung der Einwohner- bzw . Bürgerschaft in lokale Entscheidungsprozesse kaum mehr wegzudenken sind1, wird an derartige Verfahren auch die Erwartung gerichtet, die Demokratie auf staatlicher Ebene zu vitalisieren .2 Nanz und Leggewie sprechen sich gar prononciert für die Etablierung einer „vierten Gewalt“, der von ihnen so bezeichneten „Konsultativen“, aus .3 Bürgerbeteiligung wird demnach als eigenständige Säule im demokratischen System verstanden, mit der die repräsentative und die direkte Demokratie ergänzt werden soll .4 Durch Bürgerbeteiligung könnten nämlich – so die Erwartung – die mangelnden Teilhabemöglichkeiten der Bürger im Zeitraum zwischen Wahlen und die damit einhergehende mangelnde Rückbindung von politischen Entscheidungen an die Interessen und Bedürfnisse der Bürger ausgeglichen werden .5 Es wird die Meinung vertreten, dass partizipative Instrumente auch auf der Bundes- und Landesebene geeignet seien, um sinkendem politischen Vertrauen, rückläufiger Wahlbeteiligung, wachsender Politik(er)und Parteienverdrossenheit6 sowie einem Bedeutungs- und Ansehensverlust der majoritären, durch Wahlen bestellten Institutionen entgegenzuwirken .7 Die Liste derjenigen Ansätze und Modelle, die die Bürgerbeteiligung in den Mittelpunkt der Demokratieerneuerung stellen, ließe sich erweitern .8 All diesen Ansätzen scheint gemeinsam, dass sie sich als Ele- * Die Verfasser bedanken sich bei Prof . Dr . Volkmar Kese, der mit seinen Impulsen zu diesem Artikel maßgeblich beigetragen hat . 1 Siehe dazu Jörg Bogumil / Lars Holtkamp, Kommunalpolitik und Kommunalverwaltung – Eine policyorientierte Einführung, Bonn 2013, S . 124 ff . 2 So die Betitelung des Bandes und die Beiträge in Kurt Beck / Jan Ziekow (Hrsg .), Mehr Bürgerbeteiligung wagen . Wege zur Vitalisierung der Demokratie, Wiesbaden 2011, passim . 3 Patrizia Nanz / Claus Leggewie, Die Konsultative . Mehr Demokratie durch Bürgerbeteiligung, Berlin 2016, passim . 4 Vgl . das Impulspapier „Mitreden, mitgestalten, mitentscheiden – Fünf Impulse zur Erneuerung demokratischer Beteiligung“ der Allianz Vielfältige Demokratie der Bertelsmann-Stiftung, Gütersloh 2018, S . 6 . 5 Vgl . Joachim Wetzel, Bürgerbeteiligung als Institution im demokratischen Gemeinwesen, in: Hermann Hill (Hrsg .), Bürgerbeteiligung . Analysen und Praxisbeispiele, Baden-Baden 2010, S . 37 – 61, S . 42 . 6 Vgl . Gary S. Schaal / Florian Grotz, Führt mehr Demokratie zu weniger Demokratie?, in: Berliner Republik 5/2017, passim; http://www .b-republik .de/archiv/fuehrt-mehr-demokratie-zu-wenigerdemokratie (Abruf am 21 . April 2020) . 7 Vgl . Frank Decker / Marcel Lewandowsky / Marcel Solar, Demokratie ohne Wähler? Neue Herausforderungen der politischen Partizipation, Bonn 2013, S . 12 . 8 Überblick etwa bei Ute Scheub, Demokratie . Die Unvollendete, München 2017, passim . Pautsch / Zimmermann: „Partizipative Gesetzgebung“ 386 ment zur Stärkung des demokratischen Prinzips verstehen und argumentativ nicht selten an den (vermeintlichen) Schwächen des repräsentativen Systems und seiner scheinbaren „Krise“ ansetzen .9 Entsprechend stehen Forderungen und Erwartungen im Raum, dass Zukunftsherausforderungen (u .a . Endlagerung radioaktiver Abfälle, Digitalisierung, demografischer Wandel, Pflege, Infrastrukturprojekte, Ausbau von Stromtrassen, Schulpolitik) durch die Einbeziehung der Expertise der Bürger bzw . die frühzeitige Generierung von Bürgerwissen besser bewältigt werden könnten .10 Auf der Landesebene wird inzwischen schon mit innovativen Beteiligungsformen experimentiert, wie die Modelle der „partizipativen Gesetzgebung“ in den Ländern Baden- Württemberg und Rheinland-Pfalz zeigen . Derzeit bestehen aber sogar auf Bundesebene Überlegungen, partizipative Verfahren einzuführen .11 Die partizipative Gesetzgebung darf allerdings nicht dahingehend missverstanden werden, dass die Bürger an der Legislativtätigkeit des Parlaments mitwirken könnten . Die Partizipation findet nämlich in einem frühen Stadium der Gesetzeserarbeitung durch die Landesregierung statt, indem den Bürgern in einem transparenten Verfahren die Möglichkeit eröffnet werden soll, in der exekutivischen Vorbereitungsphase das Gesetzesvorhaben zu kommentieren und inhaltlich weiterzuentwickeln .12 Ziel ist es also, dass das politikgestaltende Herrschaftswissen der Exekutive durch den Interessen- und Ideenreichtum der Bürger in einen qualitativ hochwertigen Gesetzentwurf einmündet, der dann in das parlamentarische Verfahren eingebracht wird . Es stellt sich deshalb in Anbetracht der repräsentativen Demokratie des Grundgesetzes die Frage nach der demokratischen Legitimität der partizipativen Gesetzgebung: Ob sich mit der punktuellen konsultativen oder deliberativen Einbindung der Bürger in staatliche Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse tatsächlich ein demokratisch-legitimatorischer Mehrwert erzielen lässt, der auch unter dem Grundsatz der Volkssouveränität und den damit verbundenen Legitimationssträngen – Wahlen und Abstimmungen – verfassungsrechtlich trägt, ist zumindest problematisch, soweit der Bürgerbeteiligung eine legitimationsvermittelnde und nicht nur eine partiell legitimationsverstärkende Funktion zugewiesen wird . Denn die Frage nach der Legitimation ist vor allem eine Frage nach der Übereinstimmung mit dem verfassungsrechtlichen Demokratieprinzip .13 Gleichzeitig sollte aber auch aus politikwissenschaftlicher Sicht nicht vorschnell die Frage nach der Ausgestaltung der partizipativen Gesetzgebung gestellt werden, ohne zu klären, ob und inwieweit diese überhaupt legitimationsverstärkend wirken kann . Ziel dieses Beitrags ist folglich eine legitimationstheoretische Analyse der partizipativen Gesetzgebung . 9 Vgl . Arne Pautsch, The Assumed Crisis of Representative Democracy and the Role of Citizen Participation in Germany, in: European Public Mosaic (EPuM), hrsg . von der Public Administration School of Catalonia, 1 . Jg . (2017), S . 18 – 24 . 10 Siehe u .a . Patrizia Nanz / Claus Leggewie, a .a .O . (Fn . 3), S . 56 ff . 11 Vgl . Arne Pautsch / Bastian Rothe / Jan Ziekow, „Partizipative Gesetzgebung auf Bundesebene?“, Vorträge im Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit im Rahmen der Fachtagung „Bürgerbeteiligung auf Bundesebene, 11 . Juli 2017, abrufbar unter https://www . bmu .de/fileadmin/Daten_BMU/Download_PDF/Forschung/fachtagung_buergerbeteiligung_ dokumentation_bf .pdf (Abruf am 21 . April 2020) . 12 Vgl . Anna Renkamp / Frank Brettschneider, Partizipative Gesetzgebungsverfahren . Bürgerbeteiligung bei der Landesgesetzgebung in Baden-Württemberg, Bertelsmann-Stiftung, Gütersloh 2016, S . 18 . 13 Vgl . Andreas Fisahn, Demokratie und Öffentlichkeitsbeteiligung, Tübingen 2002, S . 328 . Dokumentation und Analysen 387 2. Partizipative Gesetzgebung – Begriff und Anwendungsformen Mit der partizipativen Gesetzgebung wird in jüngerer Zeit der Weg verfolgt, auch Legislativentscheidungen durch die Beteiligung von Bürgern am Entscheidungsprozess demokratisch anzureichern14 und damit die repräsentative Demokratie zu bereichern .15 Entsprechende Modellversuche in Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz sind zwischenzeitlich evaluiert und bewertet worden .16 Also wird suggeriert, dass durch Einbeziehung von Bürgern – insbesondere durch deren Sachverstand und politische Anschauung – bei der politischen Willensbildung im Gesetzgebungsverfahren eine Steigerung des Legitimationsgehalts von Entscheidungen des Parlaments erzielt werden könne . Neben einer Akzeptanzfunktion, Kontroll- und Transparenzfunktion, Ausgleichsfunktion und Qualitätsfunktion wird der Bürgerbeteiligung bei der Gesetzgebung auch eine Legitimationsfunktion zugewiesen .17 Diese Einordnung erweist sich jedoch als schwierig, wenn man die bislang entwickelte Begriffsdefinition zugrunde legt: „Im Rahmen der repräsentativen Demokratie ermöglicht die Exekutive Bürgerinnen und Bürgern, nicht-organisierten Betroffenen und Verbänden, freiwillig und in einem transparenten Verfahren, Gesetzesvorhaben zu kommentieren und inhaltlich mitzuentwickeln . Die Exekutive macht bei Gesetzesvorhaben deutlich, wie diese Kommentare und Anregungen in den Gesetzentwurf eingeflossen sind, der dem Parlament zur Beratung und Entscheidung vorgelegt wird . Dieses Vorgehen verfolgt das Ziel, dass die Exekutive der Legislative einen qualitativ hochwertigen Entwurf präsentieren kann, den auch breite Teile der Öffentlichkeit akzeptieren .“18 Bereits dadurch, dass die Definition auf den „Rahmen der Exekutive“ verweist, wird deutlich, dass partizipative Gesetzgebung keine Legislativtätigkeit des Parlaments ist . Daraus 14 Dazu eingehend Anna Renkamp / Frank Brettschneider, a .a .O . (Fn . 12) . 15 Frank Brettschneider, Partizipative Landesgesetzgebung . Nutzung und Wirkung informeller Beteiligungsverfahren in Baden-Württemberg, in: ders. (Hrsg .), Gesetzgebung mit Bürgerbeteiligung . Online- und Offline-Formate in Baden-Württemberg, Wiesbaden 2019, S . 1 – 77, S . 75 . 16 Im Wesentlichen kommen die Evaluationen, die in Zusammenarbeit mit der Bertelsmann-Stiftung erstellt wurden, zu ähnlichen Ergebnissen . Während die Evaluationsstudie zur partizipativen Gesetzgebung in Baden-Württemberg mehrere Online- und Face-to-Face-Verfahren umfasst, beschränkt sich die Evaluationsstudie zur Situation in Rheinland-Pfalz auf das Transparenzgesetz Rheinland-Pfalz . Dennoch kommen beide Studien zu dem Ergebnis, dass partizipative Beteiligungselemente das herkömmliche Gesetzgebungsverfahren ergänzen und damit die repräsentative Demokratie stärken könne . Im Einzelnen wird der Gewinn von informellen Face-to-Face-Formaten darin gesehen, dass sie qualitativ hochwertige Diskussionsergebnisse ermöglichen . Wichtig ist, dass die partizipative Gesetzgebung früh einsetzt, wenn noch Gestaltungsspielräume bestehen, und die Teilnehmer zufällig ausgewählt würden . Durch Online-Verfahren könne eine umfassende Transparenz erreicht werden, da sie für alle Bürger zugänglich sind . Auch eine Verbindung aus Face-to-Face- und Online-Verfahren wird begrüßt . Auch bewerten die Evaluationsstudien die Verknüpfung der Bürgermitwirkung mit der traditionellen Verbändeanhörung wird als positiv . Siehe die Ergebnisse zu Baden-Württemberg bei Anna Renkamp / Frank Brettschneider, a .a .O . (Fn . 12), S . 10 f ., und die Ergebnisse zu Rheinland-Pfalz bei Thorsten Faas / Andreas Paust / Anna Renkamp, Das Beteiligungsverfahren zum Landestransparenzgesetz Rheinland-Pfalz . Evaluation des partizipativen Gesetzgebungsverfahrens, Bertelsmann-Stiftung, Gütersloh 2016, S . 11 f . 17 Volker M. Haug, „Partizipationsrecht“ – Ein Plädoyer für eine eigene juristische Kategorie, in: Die Verwaltung, 47 . Jg . (2014), H . 2, S . 221 – 241, S . 234 f . 18 Anna Renkamp / Frank Brettschneider, a .a .O . (Fn . 12), S . 18 . Pautsch / Zimmermann: „Partizipative Gesetzgebung“ 388 wiederum ist zu schließen, dass es sich bei der solcherart verfolgten Bürgerbeteiligung gerade nicht um die legitimatorische Verstärkung eines späteren Legislativaktes – also eines Parlamentsgesetzes – handeln kann . Die Möglichkeiten der Bürgerbeteiligung im Legislativbereich beschränken sich auf die kommunikative Teilhabe an der Vorbereitung des Gesetzgebungsprozesseses durch die ministeriale Exekutive . Daher könnte es als naheliegend erscheinen, bereits im Begriff der partizipativen Gesetzgebung eine Irreführung zu sehen, da es sich bei genauer Betrachtung lediglich um eine Beteiligung von Bürgern in einer sehr frühen Phase bzw . gar nur in der Vorphase eines Gesetzgebungsverfahrens handelt . Diese Sichtweise vernachlässigt allerdings, dass die bislang eingesetzten Beteiligungsverfahren darauf angelegt sind, dass ihre Ergebnisse jedenfalls in den späteren Gesetzgebungsprozess einfließen . Sie sind auf Deliberation – mindestens aber auf Konsultation – ausgerichtet und haben gegenüber bloßen Meinungsumfragen oder anderen losen Formaten als qualifiziertere Partizipationsform einen expliziten Bezug zu einem konkreten Gesetzgebungsvorhaben außerhalb der direktdemokratischen Volksgesetzgebung, wie sie in allen Landesverfassungen vorgesehen ist . Zur Anwendung kommen häufig Online-Konsultationen, die derzeit aufgrund der zunehmenden Internetnutzung einen hohen Verbreitungsgrad bei der Teilhabe an staatlichen Entscheidungen finden .19 Die eingehenden Anregungen der sich Beteiligenden werden für gewöhnlich auf einer Internetplattform kanalisiert, dokumentiert und zur Auswertung elektronisch aufbereitet .20 Im Rahmen der partizipativen Gesetzgebung können Bürger dann Gesetzesvorhaben auf Beteiligungsportalen der Landesregierungen bewerten und ihre Meinungen und Einschätzungen dazu abgeben .21 Daneben kann die Bürgerbeteiligung – zusätzlich zu den üblichen Verbändeanhörungen – auch persönlich, „face-to-face“, in Dialogforen oder Anhörungen mit zufällig ausgewählten Bürgern stattfinden .22 In der Regel erfolgt dies in einer frühen Entstehungsphase eines Referentenentwurfs .23 Die Allianz Vielfältige Demokratie der Bertelsmann-Stiftung empfiehlt hier sogar ein gestuftes Verfahren, indem im Anschluss an Online-Konsultationen sogenannte Bürgerdialogforen eingesetzt werden .24 Partizipation erfolgt also in einem Stadium, in dem es vorrangig um die frühzeitige exekutivische Generierung von Expertenwissen geht, indem neben Verbänden und Sachverständigen – vor Einbringung des Gesetzentwurfs in das parlamentarische Verfahren – im Rahmen 19 Vgl . Mario Martini, Vom heimischen Sofa in die digitale Agora: E-Partizipation als Instrument einer lebendigen Demokratie?, in: Hermann Hill / Utz Schliesky (Hrsg .), Die Neubestimmung der Privatheit – E-Volution des Rechts und Verwaltungssystems IV, Baden-Baden 2014, S . 193 – 248, S . 193 . 20 Vgl . Jakob Tischer, Bürgerbeteiligung und demokratische Legitimation . Erscheinungsformen von Bürgerbeteiligung auf kommunaler Ebene und ihr Aufwertungspotenzial aus legitimatorischer Sicht, Baden-Baden 2017, S . 163 . 21 Vgl . Gisela Erler, Wo aber Gefahr ist, wächst das Rettende auch … Demokratie ist mehr als Wählen, in: Ralf Fücks / Thomas Schmid (Hrsg .), Gegenverkehr . Demokratische Öffentlichkeit neu denken, Tübingen 2018, S . 71 – 85, passim . 22 Vgl . Frank Brettschneider, a .a .O . (Fn . 15), S . 5 . 23 Vgl . ebenda, S . 10 . 24 Siehe dazu Allianz Vielfältige Demokratie der Bertelsmann-Stiftung, Partizipative Gesetzgebung . Ein Modell zur Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern an Gesetzesverfahren, Gütersloh 2017, https://www .bertelsmann-stiftung .de/fileadmin/files/Projekte/Vielfaeltige_Demokratie_ gestalten/171129__Modell_Partizipative_Gesetzgebung_FINAL .pdf (Abruf am 21 . April 2020), S . 11 . Dokumentation und Analysen 389 einer Anhörung fachliche Hinweise gegeben werden, die noch in den Gesetzentwurf („Referentenentwurf“) einfließen können . Diesen Zweck verfolgt auch die frühzeitige Einbindung von Bürgerwissen, wie die evaluierten Partizipationsmodelle in Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz zeigen . Ob sich hierin auch eine legitimationsvermittelnde oder wenigstens legitimationsverstärkende Funktion erblicken lässt, wird nachfolgend näher betrachtet . 3. Verfassungsrechtlicher Rahmen für partizipative Gesetzgebung Maßgeblich ist zunächst der verfassungsrechtliche Rahmen für die Vermittlung von Legitimation politischer Entscheidungen . Auch in der rechtswissenschaftlichen Diskussion um die Funktionen, die der Bürgerbeteiligung allgemein zugeschrieben werden (können), findet sich der Standpunkt, dass Bürgerbeteiligung die demokratische Legitimation einer Entscheidung steigern könne, ihr also auch (partiell) eine demokratische Funktion zukomme .25 Während – worauf noch einzugehen sein wird – die rechtsstaatliche Funktion von Bürgerpartizipation als unstrittig angesehen wird26, bedarf diese Sichtweise vor dem Hintergrund der hier maßgeblichen Frage der legitimatorischen Anreicherung staatlicher Entscheidungen, insbesondere der Exekutive, durch Bürgerbeteiligung näherer Betrachtung . Denn eine mögliche legitimatorische Funktion und Wirkungsweise von Bürgerbeteiligung, jedenfalls einer solchen, die als komplementäre demokratische Legitimationsverstärkung anzusehen wäre, wird damit letztlich ganz zentral in den Kontext des repräsentativ-demokratischen Prinzips des Grundgesetzes in Art . 20 Abs . 2 GG gerückt und ist verfassungsrechtlich keineswegs als selbstverständlich anzusehen . 3 .1 . Bürgerbeteiligung als Ergänzung des repräsentativen Demokratiebegriffs des Grundgesetzes? Im rechtswissenschaftlichen Schrifttum dürfte jedenfalls insoweit noch Einigkeit bestehen, dass unter Geltung des Demokratieprinzips (Art . 20 Abs . 2 GG) der Bürgerbeteiligung – ganz gleich, in welchen Beteiligungsformen sie zutage tritt – eine legitimationsersetzende 25 Vgl . Bernd J. Hartmann, Digitale Partizipation . Chancen und Risiken elektronischer Bürgerbeteiligung im Verwaltungsrecht, in: Multimedia & Recht, 20 . Jg . (2017), H . 6, S . 383 – 386, S . 383; ders., Frühe Öffentlichkeitsbeteiligung, in: Juristische Ausbildung, 39 . Jg . (2017), H . 12, S . 1359 – 1366, S . 1361; siehe auch Claudio Franzius, Stuttgart 21: Eine Epochenwende?, in: Gewerbearchiv, 58 . Jg . (2012), H . 6, S . 225 – 236, S . 227; Volker M. Haug, a .a .O . (Fn . 17), S . 234 ff .; Jens Kersten, IT und Demokratie, in: Wolfgang Hoffmann-Riem (Hrsg .), Innovationen im Recht, Baden- Baden 2016, S . 305 – 336, S . 332 f . Dagegen etwa Klaus Ferdinand Gärditz, Angemessene Öffentlichkeitsbeteiligung bei Infrastrukturplanungen als Herausforderung an das Verwaltungsrecht im demokratischen Rechtsstaat, in: Gewerbearchiv, 57 . Jg . (2011), H . 7/8, S . 273 – 279, S . 275; Christina Fraenkel-Haeberle, Zur Multifunktionalität der Partizipation bei großen Infrastrukturprojekten in: Die Öffentliche Verwaltung, 69 . Jg . (2016), H . 13, S . 548 – 556, S . 552; Anja Seibert- Fohr, Öffentlichkeitsbeteiligung im Planungsverfahren: Chancen und Grenzen am Beispiel des Planvereinheitlichungsgesetzes, in: Verwaltungsarchiv, 104 . Jg . (2013), H . 3, S . 311 – 326, S . 320 . 26 Siehe auch Klaus Ferdinand Gärditz, a .a .O . (Fn . 25), S . 275; deutlich, auch in Abgrenzung zu einer etwaigen demokratischen Funktion von Bürgerbeteiligung, etwa Christina Fraenkel-Haeberle, a .a .O (Fn . 25), S . 552; Anja Seibert-Fohr, a .a .O . (Fn . 25), S . 320 . Pautsch / Zimmermann: „Partizipative Gesetzgebung“ 390 Funktion nicht zukommen kann .27 Ihr kann allenfalls eine Komplementärfunktion zur klassischen Legitimationsvermittlung zugewiesen sein, die sich in einer Legitimationsverstärkung erschöpfen muss . Eine vollständige Substitution des anerkannten Legitimationsvermittlungsmodells unter dem Grundgesetz kann mit ihr nicht erfolgen, wie die nachfolgende Auseinandersetzung mit den verfassungsrechtlichen Ausgangsbedingungen der demokratischen Legitimationsvermittlung zeigt . 3 .2 Verfassungsrechtliche Ausgangsbedingungen demokratischer Legitimationsvermittlung Es geht im Folgenden also zunächst darum, darzulegen, welches Modell der Vermittlung demokratischer Legitimation dem Grundgesetz – und im Übrigen entsprechend dem Homogenitätsprinzip des Art . 28 Abs . 1 GG auch den Landesverfassungen – zugrunde liegt . Nur aus diesem Verständnis heraus kann eine mögliche komplementäre demokratische – genauer wohl: legitimationsverstärkende – Funktion von Bürgerbeteiligung auch im Vorfeld der parlamentarischen Gesetzgebung – wie von der partizipativen Gesetzgebung intendiert – entwickelt werden . (1) Organisatorisch-personelle Legitimation als Ausgangspunkt Aus der Niederlegung des Demokratieprinzips in Art . 20 Abs . 2 GG ergibt sich zunächst kein exakter Hinweis darauf, wie – d .h . in welchen konkreten Formen – demokratische Legitimation an die Staatsorgane vermittelt wird . Allerdings gibt Art . 20 Abs . 2 Satz 2 GG einen Anhaltspunkt insoweit, als die Staatsgewalt durch den Souverän, also das in Art . 20 Abs . 2 Satz 1 GG genannte Volk, in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt wird . Bereits aus dieser zentralen Verfassungsbestimmung des Grundgesetzes heraus wird deutlich, dass es zur Legitimation der unter dem Grundsatz der horizontalen Gewaltenteilung in drei Gewalten getrennten Staatsgewalt eines Legitimationsmodus (Wahlen oder Abstimmungen)28 bedarf, der berücksichtigt, dass schon aus rein praktischen Erwägungen nicht jeder Amtswalter durch unmittelbare Volkswahl legitimiert werden kann . Es bedarf also eines Legitimationsmodells, das diesen Umstand berücksichtigt und zugleich eine hinreichende Rückführbarkeit einer solchen Weitervermittlung von Legitimation auf das Staatsvolk sicherstellt . Anerkannt sind in diesem Kontext im Wesentlichen drei Formen der Legitimationsvermittlung: die organisatorisch-personelle, die sachlich-inhaltliche und die institutionell-funktionelle Legitimation als die maßgeblichen Komponenten der Legitimationsvermittlung .29 Es handelt sich hierbei um ein formal-organisatorisches Modell demo- 27 Es handelt sich allenfalls um eine Teilfunktion, vgl . etwa Volker M. Haug, a .a .O . (Fn . 17), S . 234 . 28 Wobei festzuhalten ist, dass es im Bund nach Maßgabe des Grundgesetzes insoweit nur auf den Legitimationsvermittlungsmodus der Wahlen ankommt, da Elemente direkter Demokratie – d .h . insbesondere Volksbegehren und Volksentscheide – unter dem Grundgesetz im Unterschied zu allen Landesverfassungen außerhalb der sog . Territorialplebiszite (vgl . Art . 29 GG) nicht eingeführt sind . 29 Grundlegend Ernst-Wolfgang Böckenförde, Demokratie als Verfassungsprinzip, in: Josef Isensee / Paul Kirchhof (Hrsg .), Handbuch des Staatsrechts, Band II, Heidelberg 2004, § 24 Rn . 21 ff .; Dokumentation und Analysen 391 kratischer Legitimation, das in seinem Kern auf eine Input-Legitimation30 ausgerichtet und angesichts dieser sehr formalen Ausrichtung nicht ohne Kritik31 geblieben ist .32 Die organisatorisch-personelle Legitimation zielt auf den einzelnen Amtswalter, der mit der Wahrnehmung staatlicher Aufgaben betraut ist .33 Das Bundesverfassungsgericht misst dieser Legitimationsform besondere Bedeutung insoweit zu, als gewährleistet sein muss, dass der Amtswalter „verfassungsgemäß sein Amt im Wege einer Wahl durch das Volk oder Parlament oder dadurch erhalten hat, dass er durch einen seinerseits personell legitimierten, unter Verantwortung gegenüber dem Parlament handelnden Amtsträger oder mit dessen Zustimmung bestellt worden ist“34 . Aus dieser Passage der zitierten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts wird deutlich, dass es einer ununterbrochenen Legitimationskette zum Volk als Souverän bedarf, um Legitimation im Sinne des Demokratieprinzips des Grundgesetzes wirksam (weiter-)vermitteln zu können . Daraus folgt zudem, dass an staatlichen Entscheidungen grundsätzlich niemand mitwirken darf, der seinerseits nicht auf diese Weise demokratisch legitimiert ist .35 Wie zu zeigen sein wird, ermangelt es dem Verfahren der partizipativen Gesetzgebung daran, dass bei ihm Akteure an Entscheidungen mitwirken, die außerhalb der aufgezeigten Legitimationskette im Sinne der organisatorisch-personellen Legitimation stehen . Der Mangel legitimationsvermittelnder Wirkung von Bürgerbeteiligung liegt auch ganz wesentlich darin begründet, dass die lediglich punktuelle Beteiligung Einzelner unabhängig von Wahlen und Abstimmungen eine grundsätzliche Durchbrechung des Grundsatzes staatsbürgerrechtlicher Egalität darstellt, dem das Modell der organisatorisch-personellen Legitimation als einziges hinreichend Rechnung trägt . Dieser elementare und vom grundgesetzlichen Demokratieprinzip vorausgesetzte36 Grundsatz besagt für die beiden wesentlichen Wege der Legitimationserzeugung – nämlich Wahlen und Abstimmungen im Sinne von Art . 20 Abs . 2 Satz 2 GG –, dass alle Staatsbürger das aktive und passive Wahlrecht (und damit jedenfalls über Art . 28 Abs . 1 Satz 1 GG auch bei direktdemokratischen siehe auch Horst Dreier, in: ders. (Hrsg .), Grundgesetz, Kommentar, Band II, Tübingen 2015, Art . 20 (Demokratie) Rn . 117; Bernd Grzeszick, in: Theodor Maunz / Günter Dürig (Hrsg .), Grundgesetz, Loseblatt-Kommentar, München, Abruf am 84 . EL (August 2018), Art . 20 Rn . 120 ff .; Karl-Peter Sommermann, in: Hermann von Mangoldt / Friedrich Klein / Christian Starck (Hrsg .), Grundgesetz, Kommentar, Band II, München 2018, Art . 20 Rn . 81 ff . Das Modell entspricht auch der ständigen Rechtsprechung des BVerfG, siehe etwa BVerfGE 83, S . 60 (S . 72); 93, S . 37 (S . 67); 107, S . 59 (S . 87) . 30 Dazu in verfassungsrechtlicher Perspektive Martin Morlok, Volksvertretung als Grundaufgabe, in: ders. / Utz Schliesky / Dieter Wiefelspütz (Hrsg .), Parlamentsrecht . Handbuch, Baden-Baden 2016, § 3 Rn . 4, 19 ff . 31 Zur Kritik und zu alternativen Legitimationsmodellen siehe etwa Claus Dieter Classen, Demokratische Legitimation im offenen Rechtsstaat, Tübingen 2009, S . 9 ff .; Axel Tschentscher, Demokratische Legitimation der dritten Gewalt, Tübingen 2006, S . 76 ff .; Utz Schliesky, Souveränität und Legitimation von Herrschaftsgewalt, Tübingen 2004, S . 281 ff .; Fabian Wittreck, Demokratische Legitimation von Großvorhaben, in: Zeitschrift für Gesetzgebung, 26 . Jg . (2011), H . 3, S . 209 – 225, S . 217 f . 32 Siehe auch Jakob Tischer, a .a .O . (Fn . 20), S . 206 ff ., S . 290 . 33 Vgl . Tristan Kalenborn, Staatliche Kooperation zwischen Partnerschaft, Konkurrenz und Interdependenz, Baden-Baden 2018, S . 212 . 34 BVerfGE 93, S . 37 (S . 67) . 35 So zutreffend Tristan Kalenborn, a .a .O . (Fn . 33), S . 213 . 36 BVerfGE 120, S . 82 (102); 121, S . 266 (S . 295) . Pautsch / Zimmermann: „Partizipative Gesetzgebung“ 392 Abstimmungen, wie sie nach allen Landesverfassungen eröffnet sind) in formal möglichst gleicher Weise ausüben können müssen .37 Die Gleichheit der Wahl- bzw . Abstimmungsberechtigten ist somit eine wesentliche Voraussetzung der Legitimationsvermittlung, die zudem durch das demokratische Mehrheitsprinzip untermauert wird . Alle Bürger müssen demnach mit gleichem Recht an der politischen Willensbildung teilnehmen können .38 Bei allen Formen der überwiegend informalen und zumeist nicht rechtsförmig ausgestalteten Bürgerbeteiligung fehlt es an einer Bestimmtheit oder zumindest Bestimmbarkeit des maßgeblichen Demos . Während etwa in der direkten Demokratie bei Volksbegehren und Volksentscheiden ebenso wie bei kommunalen Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden stets sichergestellt ist (und sein muss), wer abstimmungsberechtigt ist, ist der Teilnehmerkreis bei Konsultationen und gar bei deliberativen Verfahren wie dem der partizipativen Gesetzgebung zufallsbestimmt und daher notorisch diffus . Damit bleibt aber auch das für die Legitimationsvermittlung maßgebliche Legitimationssubjekt indefinit . Wer sich woran in welcher Form beteiligt und ob die Teilnehmenden dem bei Wahlen und Abstimmungen maßgeblichen Demos, also dem (Teil-)Staatsvolk zugehören, bleibt bei den meisten Formen der Bürgerbeteiligung offen . Ziekow hat sich gar dafür ausgesprochen, den Begriff des Bürgers bei der Definition dessen, was unter Bürgerbeteiligung zu verstehen sei, nicht subsumtionsscharf vorzunehmen .39 Dies mag für die Annahme einer rechtsstaatlichen, an Verwaltungsentscheidungen teilhabenden Funktion von Bürgerbeteiligung ausreichen und zutreffend sein . Eine demokratische Funktion im Sinne einer legitimationsvermittelnden (aber einer auch nur legitimationsverstärkenden) Funktion ist damit nicht zu begründen . Anders gewendet: Wenn das Legitimationssubjekt nicht bestimmt ist, kann keine Weiterverleihung von demokratischer Herrschaftsgewalt erfolgen . Denn diese würde voraussetzen, dass das Volk in Gestalt der unter gleichen Bedingungen Abstimmungsberechtigten feststeht . Die Abgeordneten repräsentieren das Allgemeininteresse des Volkes in seiner Gesamtheit . Daraus folgt eine „Kollektivrepräsentation“ des Volkes und gerade keine „Individualrepräsentation“ .40 Die Abgeordneten sind folglich nicht auf die Verfolgung von Sonderinteressen beschränkt, sondern müssen in der Entscheidungsfindung das Allgemeininteresse berücksichtigen .41 Grenzen ihrer Repräsentationsfunktion ergeben sich insbesondere aus der Stellung der Abgeordneten als Träger eines freien Mandats, wonach sie unabhängig von Aufträgen und Weisungen abstimmen .42 Die „Kollektivrepräsentation“ korrespondiert mit der Mehrheitsentscheidung im Parlament . Gerade im Vorfeld der Abstimmung über Gesetzentwürfe werden Verhandlungsergebnisse erreicht, die von einer größeren Zahl der Beteiligten mitgetragen werden können, weshalb Mehrheitsentscheidungen ein hohes Maß 37 Vgl . Hermann Butzer, in: Volker Epping / Christian Hillgruber (Hrsg .), Grundgesetz . Kommentar, München 2013, Art . 38 Rn . 63; siehe auch das BVerfG in ständiger Rechtsprechung, etwa BVerfGE 93, S . 373 (S . 376); 120, S . 82 (S . 102); 121, S . 266 (S . 295) . 38 Grundlegend dazu Klaus Stern, Staatsrecht I, München 1984, S . 613 f . 39 Vgl . Jan Ziekow, Neue Formen der Bürgerbeteiligung? Planung und Zulassung von Projekten in der parlamentarischen Demokratie, Gutachten D zum 69 . Deutschen Juristentag, München 2012, D 13 . 40 Siegfried Magiera, in: Michael Sachs (Hrsg .), Grundgesetz . Kommentar, München 2018, Art . 38 GG, Rn . 45 . 41 Vgl . Klaus Stern, a .a .O . (Fn . 38), S . 613 . 42 Vgl . Siegfried Magiera, a .a .O . (Fn . 40), Art . 38 Rn . 46, 47 . Dokumentation und Analysen 393 an Gemeinwohlorientierung aufweisen .43 Durch die Suche nach einem Konsens zwischen den unterschiedlichen Vorstellungen wird die Durchsetzung von Sonder- bzw . Partikularinteressen vermieden .44 Für die hier maßgebliche Ausgangsfrage, ob Bürgerbeteiligung die demokratische Legitimation einer getroffenen Entscheidung – in der partizipativen Gesetzgebung also des schließlich später parlamentsbeschlossenen Gesetzes – erhöhen kann und ihr somit auch eine demokratisch-legitimatorische Funktion zukommt, dürfte als Zwischenfazit das Folgende zu konstatieren sein: Nur das formal-organisatorische Modell der Legitimationsvermittlung wird der Demokratie als Herrschaftsform, wie sie in Art . 20 Abs . 2 GG niedergelegt ist, vollständig gerecht . Es gilt zu bedenken, dass es dem Wesen demokratischer Legitimation entspricht, dass ein Legitimationssubjekt (das Volk) ein Legitimationsobjekt (die Herrschaftsgewalt) durch einen formalen Modus der Zurechnung legitimiert .45 Insoweit gilt für alle Formen der auf Exekutiventscheidungen gerichteten Bürgerbeteiligung, dass diese in der beschriebenen Weise eine demokratische Mitwirkung zum Zwecke der Legitimationsvermittlung gerade nicht darstellt, da sie – wie Gärditz zutreffend herausgestellt hat – als solche nicht konzipiert sind .46 Dies gilt auch dann, wenn die Bürgerbeteiligung wie bei der partizipativen Gesetzgebung im legislativen Funktionsbereich angesiedelt ist bzw . in Gestalt des späteren Parlamentsgesetzes auf diesen abzielt . Es handelt sich vielmehr um die lediglich kommunikative Einflussnahme auf Entscheidungen, die andere (ihrerseits bereits hinreichend legitimierte) Organe zu treffen und zu verantworten haben . (2) Ergänzung des formal-organisatorischen Modells durch alternative Modi demokratischer Legitimation, insbesondere durch Partizipation? Das formal-organisatorische Modell der Legitimationsvermittlung des grundgesetzlich verankerten demokratischen Modells ist im rechtswissenschaftlichen Schrifttum verschiedentlich Kritik ausgesetzt .47 Diese zielt darauf ab, das Modell wegen seiner Formstarrheit und der Orientierung an auf das Volk zurückführbaren Legitimationsketten zur Erreichung eines hinreichenden Legitimationsniveaus, als überholt anzusehen .48 Insbesondere wird bemängelt, dass zwischen der als Ausgangspunkt der Legitimationsvermittlung dienenden Parlamentswahl und dem zu legitimierenden Handeln der Exekutive derart viele Zwischenschritte lägen, dass von dem zu fordernden effektiven Einfluss des Volkes auf dieses Handeln nicht 43 Vgl . Martin Morlok / Lothar Michael, Staatsorganisationsrecht, Baden-Baden 2017, S . 86 . 44 Vgl . ebenda . 45 Vgl . Klaus Ferdinand Gärditz, a .a .O . (Fn . 25), S . 274 f . 46 Vgl . ebenda . 47 Etwa Claus Dieter Classen, a .a .O . (Fn . 31), S . 9 ff .; Axel Tschentscher, a .a .O . (Fn . 31), S . 76 ff .; Utz Schliesky, a .a .O . (Fn . 31), S . 281 ff .; Fabian Wittreck, a .a .O . (Fn . 31), S . 217 f . 48 Siehe etwa aus dem Schrifttum Detlef Czybulka, Die Legitimation der öffentlichen Verwaltung: unter Berücksichtigung ihrer Organisation sowie der Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes, Heidelberg 1989, S . 89; Thomas Groß, Das Kollegialprinzip in der Verwaltungsorganisation, Tübingen 1999, S . 180 ff .; Veith Mehde, Neues Steuerungsmodell und Demokratieprinzip, Berlin 2000, S . 504 ff .; kritisch ebenfalls Gabriele Britz, Die Mitwirkung Privater an der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben durch Einrichtungen des öffentlichen Rechts -Verwaltungsorganisation zwischen Legitimationserfordernis und Rationalisierungswunsch, in: Verwaltungsarchiv, 91 . Jg . (2000), H . 3, S . 418 – 437, S . 423 . Pautsch / Zimmermann: „Partizipative Gesetzgebung“ 394 ausgegangen werden könne .49 Es sei angesichts der langen Legitimationsketten lediglich noch von einer „marginalen Legitimationswirkung“ auszugehen .50 Um dieses Dilemma aufzulösen, wird dafür plädiert, das Demokratiegebot aus Art . 20 Abs . 2 GG in legitimatorischer Hinsicht nicht allein auf die Konstruktion von Legitimationsketten – gerade mit Blick auf die organisatorisch-personelle Legitimation – zu reduzieren, sondern eine Öffnung zugunsten weiterer Legitimationsmodi zuzulassen . Als solche soll neben Parametern wie Akzeptanz, Effektivität, Effizienz, Sach- bzw . Verfahrensgerechtigkeit, Wert- oder Gemeinwohlverwirklichung auch und gerade Partizipation in Betracht kommen .51 Gerade die zu beobachtenden Akzeptanzprobleme repräsentativer Entscheidungen – quasi als Ausdruck einer sich wandelnden Verfassungswirklichkeit – gäben Anlass für Überlegungen zur Erweiterung der repräsentativen Demokratie durch partizipative Verfahren .52 Pars pro toto soll dort die Partizipation als möglicher alternativer Legitimationsmodus im Rahmen der partizipativen Gesetzgebung näherer Betrachtung unterzogen werden . Soweit vertreten wird, dass Partizipation – gleichsam als Ausdruck der hier fokussierten Bürgerbeteiligung – einen eigenständigen Strang demokratischer Legitimationsvermittlung darstellen könne, beruht dies auf der Annahme, dass die legitimatorische Wirkung daraus folge, dass die Herrschaftsunterworfenen an der staatlichen Herrschaft und deren Maßnahmen (punktuell) beteiligt werden .53 Richtig daran ist, dass unter dem Aspekt der Legitimationsverstärkung Partizipation einen Beitrag dazu leisten kann, dass eine schließlich repräsentativ getroffene Entscheidung – in diesem Kontext der partizipativen Gesetzgebung also das spätere parlamentsbeschlossene Gesetz – deshalb eine höhere Legitimation hat, weil ein Teil des Legitimationssubjekts zu dieser Entscheidung beigetragen hat .54 Voraussetzung dafür ist aber, dass eine grundlegende Übereinstimmung mit dem formal-organisatorischen Organisationsmodell gleichwohl hergestellt wird . Es geht also darum, ein „Arrangement des Ensembles staatlicher Institutionen“55 herzustellen, zu denen auch die Bürgerbeteiligung zählen kann, die auch durch die vom BVerfG anerkannte und die personell-organisatorische Legitimation ergänzende sachlich-inhaltliche – also materielle – Legitimation hinreichend abgesichert ist . Dieses materielle Element der Legitimation wird dadurch ausgefüllt, dass die Vorgaben etwa für Bürgerbeteiligung durch das demokratisch legitimierte Parlament hinreichend vorherbestimmt sind und das von diesem erlassene Gesetzesrecht zu beachten ist .56 Um also im 49 Siehe wiederum Detlef Czybulka, a .a .O . (Fn . 48), S . 89; Thomas Groß, a .a .O . (Fn . 48), S . 180 ff .; Veith Mehde, a .a .O . (Fn . 48), S . 504 ff .; Andreas Fisahn, a .a .O . (Fn . 13), S . 328 f . 50 So pointiert Veith Mehde, a .a .O . (Fn . 48), S . 510 . 51 Anklingend etwa bei Claus Dieter Classen, a .a .O . (Fn . 31), S . 24 ff .; Thomas Groß, a .a .O . (Fn . 48), S . 154 ff .; Sandra Köller, Funktionale Selbstverwaltung und ihre demokratische Legitimation, Berlin 2009, S . 218 ff .; Veith Mehde, a .a .O . (Fn . 48), S . 260 ff .; Eberhard Schmidt-Aßmann, Verwaltungslegitimation als Rechtsbegriff, in: Archiv des öffentlichen Rechts, 116 . Jg . (1991), H . 3, S . 329 – 390, S . 371 ff .; siehe zum Ganzen die Darstellung bei Bernd Grzeszick, a .a .O . (Fn . 29), Art . 20 Rn . 154, und Jakob Tischer, a .a .O . (Fn . 20), S . 221 ff ., jeweils m .w .N . 52 Siehe u .a . Markus Möstl, Elemente direkter Demokratie als Entwicklungsperspektive, in: VVD- StRL, 72 . Jg . (2013), S . 355 – 410, S . 370 – 373 . 53 So insbesondere Hans-Joachim Menzel, Legitimation staatlicher Herrschaft durch Partizipation Privater?, Berlin 1980, S . 73 ff . 54 Vgl . Volker M. Haug, a .a .O . (Fn . 17), S . 235 . 55 So Andreas Fisahn, a .a .O . (Fn . 13), S . 328 . 56 BVerfGE 83, S . 60 (S . 72); Volker M. Haug, a .a .O . (Fn . 17), S . 235; Fabian Wittreck, a .a .O . (Fn . 31), S . 210 . Dokumentation und Analysen 395 Ergebnis der Partizipation einen eigenständigen demokratisch-legitimatorischen Wert – nämlich in Gestalt einer Legitimationsverstärkung – beimessen zu können, müssen die Defizite in der personell-organisatorischen dadurch aufgefangen werden, dass die Bürgerbeteiligung bei der partizipativen Gesetzgebung und die dabei geltenden Verfahrensvorgaben hinreichend in einem Parlamentsgesetz niedergelegt werden . 4. Politikwissenschaftliche Bewertung der Legitimation partizipativer Gesetzgebung Das politikwissenschaftliche Verständnis der demokratischen Input-Legitimation ist weiter gefasst als die formell-organisatorische Legitimation, da es auch auf die umfassende Teilhabe der Bürger an sämtlichen Phasen der Willens- und Entscheidungsbildung abzielt .57 In diesem Zusammenhang bringt der Begriff der partizipativen Governance einerseits zum Ausdruck, dass durch die Bürgerbeteiligung ein Demokratisierungsprozess in Gang gesetzt werden könne . Andererseits wird die Gefahr erkannt, dass durch die Einbeziehung zivilgesellschaftlicher Gruppen in die Entscheidungsfindung auch eine technokratisch-autoritative Problemlösung durch die Exekutive erfolgen könne58, was der geläufigen Demokratisierungsthese durch Bürgerbeteiligung entgegenstünde . Eine Legitimationsverstärkung wird in der Politikwissenschaft insbesondere in materieller Perspektive vermutet, die auf die Akzeptanz über den Inhalt von Entscheidungen und Handlungen abzielt .59 Im Gegensatz zur formellen Legitimation, bei der die demokratische Legitimation an geschlossenen Kettengliedern zwischen Demos und Entscheider festgemacht wird, stellen sich bei der materiellen Legitimation Fragen nach der Messbarkeit des Zustands der Legitimation60, denn im Kern beruhen Legitimationsfragen in einem hohen Maße auf subjektivem Empfinden .61 Verlässliche Aussagen über ein bestimmtes Legitimationsniveau sind deshalb ohne ein empirisch erhobenes, demoskopisches Meinungsbild in der Bevölkerung kaum möglich . Da eine solche repräsentative Datenbasis allerdings fehlt62, ist es gängige Praxis, dass Tendenzen zu einer abnehmenden Akzeptanz der repräsentativen Demokratie und der damit verbundene Vertrauensverlust in demokratische Institutionen an Ergebnissen der Demoskopie zu demokratischen Grundsatzfragen festgemacht werden .63 Der Wunsch der Bürger, über politische Entscheidungen mitbestimmen zu wollen, 57 Vgl . Frank Decker / Marcel Lewandowsky / Marcel Solar, a .a .O . (Fn . 7), S . 13 f . 58 Vgl . Heike Walk, Partizipative Governance, Beteiligungsformen und Beteiligungsrechte im Mehrebenensystem der Klimapolitik, Wiesbaden 2008, S . 14 . 59 Vgl . Jörg Bogumil / Sabine Kuhlmann, Legitimation von Verwaltungshandeln – Veränderungen und Konstanten, in: der moderne staat, 8 . Jg . (2015), H . 2, S . 237 – 251, S . 239; Brigitte Geißel, Wozu Demokratisierung der Demokratie? Kriterien zur Bewertung partizipativen Arrangements, in: Angelika Vetter (Hrsg .), Erfolgsbedingungen lokaler Bürgerbeteiligung, Wiesbaden 2008, S . 29 – 34, S . 34 . 60 Vgl . Steffen Schneider, Empirische Legitimationsforschung . Sind lokale politische Systeme legitim?, in: vhw FWS, 4/2012, S . 186 – 190 . 61 Siehe dazu u .a . Renate Mayntz, Legality, Legitimacy and Compliance, in: Nils C. Bandelow / Simon Hegelich (Hrsg .), Pluralismus – Strategien – Entscheidungen, Wiesbaden 2011, S . 138 – 149 . 62 Vgl . Gary S. Schaal / Florian Grotz, a .a .O . (Fn . 6) . 63 Siehe dazu mit Hinweisen zu Umfrageergebnissen Hans J. Lietzmann, Die Demokratisierung der Repräsentation . Dialogische Politik als neue Form der repräsentativen Demokratie, in: Manuela Pautsch / Zimmermann: „Partizipative Gesetzgebung“ 396 kann folglich empirisch nachgewiesen werden64, was auch von Verfassungsrechtlern als Argument für die Öffnung des formell-organisatorischen Modells angeführt wird .65 Trotz der Forderungen der Bevölkerung nach der Ausweitung von Volks- und Bürgerentscheiden oder der Mitwirkung an dialogorientierten Verfahren66 darf man aber nicht dem Fehlschluss unterliegen, dass die konsultative Teilhabe der Bürger im Einzelfall zu einem höheren Legitimationsniveau beitragen kann . Aussagen über die Akzeptanz des Outputs bleiben demzufolge spekulativ . Strenggenommen würde deshalb jeder Einzelfall demoskopischer Ex-post-Erhebungen bedürfen . Diese würden aber in Bezug auf die Frage nach der Kompensationsmöglichkeit der Schwächen der repräsentativen Demokratie durch die verschiedenen Formen der Bürgerbeteiligung auch nur bedingt weiterhelfen, da der Vergleichsmaßstab zur Akzeptanz derselben repräsentativ getroffenen Entscheidung fehlt . Vor diesem Hintergrund erscheint es schwierig, die subjektiv geleiteten Forderungen nach mehr Bürgerbeteiligung zu objektivieren . Für die Messung von Legitimation bedeutet dies, dass politikwissenschaftliche Annahmen in erster Linie auf vermuteten Potenzialen hinsichtlich der Legitimationsverstärkung basieren .67 Gerade in Zeiten, in denen Emotionen in der Politik eine große Bedeutung beigemessen wird, ist diese fehlende empirische Klarheit nicht ungefährlich, da normative Legitimationsdiskurse veränderte Empfindungen und Einstellungen der Bevölkerung außer Acht lassen . Die Bewertungsindikatoren der Input-, Output- und Throughput-Legitimation Die Dimensionen der Input-, Throughput- und Output-Legitimation ermöglichen es, Legitimationspotenziale zu identifizieren, die sich entweder mit den verfassungsrechtlichen Erkenntnissen decken oder darüber hinausgehen . Dadurch können sie zur Klärung beitragen, was mit der konsultativen Teilhabe aus Legitimationsperspektive überhaupt (nur) erreicht werden kann . Während die Unterscheidung in die Input- und Output-Legitimation in der deutschsprachigen Politikwissenschaft insbesondere von Fritz W. Scharpf geprägt wurde68, hat sich in den letzten Jahren daneben die Throughput-Legitimation, die auf einen effizienten und transparenten Entscheidungsprozess abzielt, als eigenständige Legitimationsdimension etabliert; das gilt vor allem zunächst im Kontext der Demokratieanforderungen an europäisches Regieren69, aber immer stärker auch als Bewertungskriterium für Glaab (Hrsg .), Politik mit Bürgern – Politik für Bürger . Praxis und Perspektiven einer neuen Beteiligungskultur, Wiesbaden 2016, S . 41 – 57, S . 42 . 64 Vgl . Bertelsmann-Stiftung, Partizipation im Wandel – Unsere Demokratie zwischen Wählen, Mitmachen und Entscheiden, Gütersloh 2014, S . 43 . 65 Siehe dazu unter 3 .2 . 66 Vgl . Hans J. Lietzmann, a .a .O . (Fn . 63), S . 43 . 67 Vgl . Manuela Glaab, Hohe Erwartungen, ambivalente Erfahren? Zur Debatte um „mehr Bürgerbeteiligung“ in Wissenschaft, Politik und Gesellschaft, in: dies. (Hrsg .), Politik mit Bürgern – Politik für Bürger . Praxis und Perspektiven einer neuen Beteiligungskultur, Wiesbaden 2016, S . 3 – 25, S . 5 . 68 Siehe grundlegend Fritz W. Scharpf, Demokratietheorie zwischen Utopie und Anpassung, Berlin 1970 . 69 Siehe Vivian A. Schmidt, Democracy and Legitimacy in the European Union Revisited . Input, Output and ‚Throughput’, in: Political Studies, 61 . Jg . (2013), H . 1, S . 2 – 22, S . 5 ff . Dokumentation und Analysen 397 die Bewertung von Bürgerbeteiligung .70 Es werden deshalb im Folgenden die drei Legitimationsvariablen vorgestellt, da insbesondere das politikwissenschaftliche Verständnis der Input-Legitimation die verfassungsrechtlich herausgearbeiteten Legitimationsdefizite der partizipativen Gesetzgebung unterstützen kann, dabei aber auch andere Perspektiven in den Blick nimmt . Darüber hinaus erlauben es die Output- und Throughput-Legitimität, aufzuzeigen, dass die partizipative Gesetzgebung auch in einem weiteren Sinne nicht zu einer Legitimationsverstärkung führen müssen . (1) Politikwissenschaftliche Bewertungsansätze der Input-Legitimation Die Input-Legitimation ist dann hoch, wenn die Bürger Einfluss auf eine politische Entscheidung nehmen können und diese ihren Willen widerspiegelt .71 Sie nimmt Einflussmöglichkeiten der aktiven Beteiligung in Betracht, weshalb neben repräsentativen auch direktdemokratische Instrumente einen Beitrag zu einer hohen Input-Legitimation leisten können .72 Im Gegensatz zu Wahlen allerdings gefährden Volks- und Bürgerentscheide Minderheitenrechte .73 Gleiches trifft auf dialogorientierte und konsultative Verfahren zu, da sich hieran in der Regel nur ein kleinerer Bevölkerungsteil beteiligt, der allerdings zur Sachentscheidung gut informiert ist74 und eher der Mittelschicht entstammt, die ohnehin schon in gesellschaftlichen und politischen Organisation besser repräsentiert ist .75 Repräsentationsprobleme korrespondieren mit dem Fehlen der Parteien als „Vermittlungsagenturen“, die eine Kollektivrepräsentation ermöglichen und die Durchsetzung von Partikularinteressen eben gerade dadurch vermeiden sollen .76 Ein legitimationsfördernder Einsatz von konsultativen Verfahren erfordert es, dass nur der Kreis der räumlich unmittelbar Betroffenen über eine singuläre Sachentscheidung abstimmt . Je größer der potenzielle Betroffenenkreis ist, desto wahrscheinlicher sind Akzeptanzverluste . Zwar erlauben es dialogorientierte Verfahren, Präferenzen der Bürger zu Sachthemen zum Ausdruck zu bringen und damit auf eine Schwäche der repräsentativen Demokratie insofern zu rekurrieren, dass die Bürger hier lediglich in Form von Wahlen die Unterstützung von Amtsträgern selbst beeinflussen können, nicht aber die inhaltliche Abstimmung durch den Amtsträger selbst .77 Dennoch liegt aufgrund der selektiven Wirkung und der Teilhabemöglichkeit eines nur kleinen Bevölkerungsausschnitts eine geringe Input-Legitimation vor . 70 Siehe u .a . Manuela Glaab, a .a .O . (Fn . 67), S . 6 . 71 Vgl . Fritz W. Scharpf, Regieren in Europa, Effektiv und demokratisch?, Frankfurt am Main 1999 . 72 Vgl . Andreas Wimmel, Die demokratische Legitimität europäischen Regierens, in: integration, 31 . Jg . (2008), H . 1, S . 48 – 64, S . 57 . 73 Vgl . Wolfgang Merkel, Nur schöner Schein? Demokratische Innovationen in Theorie und Praxis, Frankfurt am Main 2015, S . 115 . 74 Vgl . Frank Decker / Marcel Lewandowsky / Marcel Solar, a .a .O . (Fn . 7), S . 22 . 75 Vgl . Roland Roth, Mehr Beteiligung bedeutet weniger Demokratie . Ein unlösbares politisches Paradoxon in der aktuellen Beteiligungsdebatte?, in: Manuela Glaab (Hrsg .), Politik mit Bürgern – Politik für Bürger . Praxis und Perspektiven einer neuen Beteiligungskultur, Wiesbaden 2016, S . 59 – 74, S . 60 . 76 Siehe dazu unter 3 .2 .(1) . 77 Vgl . Roland Roth, a .a .O . (Fn . 75), S . 65 f . Pautsch / Zimmermann: „Partizipative Gesetzgebung“ 398 (2) Erzeugung von Output-Legitimation im Rahmen „besserer Rechtsetzung“ Die Output-Legitimation ist dann gegeben, wenn sich die Bürger mit den sichtbaren Ergebnissen politischer Sachentscheidungen einverstanden zeigen . Es besteht folglich ein Zusammenhang zwischen inputorientierter Bürgerbeteiligung und der Verantwortlichkeit, dass den Anregungen der Bürger auch tatsächlich zur Wirkung verholfen wird . Konsultative Verfahren sollen zu einer besseren Politikgestaltung beitragen, indem in einer frühen Phase Interessen, Meinungen und Ideen der Bürger eingeholt werden .78 Inzwischen haben sich mehrere Verfahren etabliert, die zu einer wirkungsorientierten Steuerung beitragen sollen . Auf Bundes- und Landesebene wird in diesem Kontext die Gesetzesfolgenabschätzung (im Sinne einer ex-ante-Evaluation) verstärkt eingesetzt, was dazu führt, dass Maßnahmen und Programme, die sich in Gesetzen niederschlagen, besser begründet werden müssen .79 Um die Entscheidungsfindung zu verbessern und damit die Effektivität zu erhöhen, wird zunehmend das Einholen externer Expertise durch Konsultationen als legitimes Mittel angesehen werden, was aber nicht aus einer demokratiefördernden Motivation heraus erfolgt .80 Bürgerbeteiligung kann lediglich dazu beitragen, dass der Output repräsentativer Leitungsorgane im Sinne einer „besseren Rechtsetzung“ akzeptiert und als gerechtfertigt angesehen wird . Mangelt es allerdings an Akzeptanz, verfehlen die politischen Entscheidungen ihre Wirkung und Protest und Widerstand sind die Folge .81 (3) Transparenz als Quelle der Throughput-Legitimation Die Throughput-Legitimation umfasst zum einen den transparenten Zugang der Bürger zu Informationen während eines Entscheidungsprozesses, um ihre Beteiligungschancen zu vergrößern .82 Zum anderen kann sie auch auf die Qualität und Effizienz des Beteiligungsverfahrens bezogen werden .83 Dass Bürgerbeteiligungsverfahren Ressourcen bündeln und zeitintensiv sind, trägt zu einer Beeinträchtigung der Throughput-Legitimation bei, weshalb in der Politikwissenschaft vor allem der Transparenz eine legitimationsstiftende Wirkung zugesprochen wird .84 Legitimation wird folglich durch eine öffentliche Debatte konstruiert .85 Hohe Transparenz liegt vor, wenn die Bürger Zugang zu entscheidungsrelevanten Informationen bekommen und Entscheidungsprozesse öffentlich gemacht werden86, damit sie die internen Abläufe innerhalb der exekutiven Entscheidungsvorbereitung und der Entscheidung durch das Parlament nachvollziehen können .87 78 Vgl . Patrizia Nanz / Miriam Fritsche, Handbuch Bürgerbeteiligung, Bonn 2012, S . 34 . 79 Vgl . Jörg Bogumil / Sabine Kuhlmann, a .a .O . (Fn . 59), S . 245 . 80 Vgl . Frank Decker / Marcel Lewandowsky / Marcel Solar, a .a .O . (Fn . 7), S . 14 f . 81 Vgl . ebenda, S . 10 . 82 Vgl . Manuela Glaab, a .a .O . (Fn . 67), S . 7 . 83 Vgl . ebenda . 84 Vgl . Daniel Zimmermann / Volkmar Kese, Transparenzschaffung durch strategische PR, in: apf 11-12/2017, S . 324 – 330, S . 324 f . 85 Vgl . Steffen Schneider, a .a .O . (Fn . 60), S . 188 . 86 Vgl . Vivian A. Schmidt, a .a .O . (Fn . 69), S . 6 . 87 Vgl . Jörg Bogumil / Sabine Kuhlmann, a .a .O . (Fn . 59), S . 241 . Dokumentation und Analysen 399 (4) Bewertungsraster zur Bewertung des Legitimationsniveaus Die Qualität des legislativen Outputs lässt sich daran messen, dass in den einzelnen Legitimationsvariablen ein bestimmtes Niveau erreicht wird .88 Ist die Legitimation hingegen in einer der drei Indikatoren gering, so kann eine politische Entscheidung nicht als legitim betrachtet werden .89 Die drei Dimensionen können folglich als Pfade für die Bewertung von Legitimation herangezogen werden, die eine Suche nach Legitimationsquellen oder -defiziten zulassen .90 Anhand des folgenden Bewertungsrasters können Einschätzungen über das Legitimationsniveau von partizipativen Verfahren getroffen werden (vgl . Abbildung 1) .91 Abbildung 1: Raster zur Bewertung des Legitimationsniveaus von partizipativen Verfahren Quelle: Eigene Darstellung . Demnach kann die Legitimation entweder in nur einer oder in mehreren Dimensionen hoch, moderat oder gering sein . Je weiter eine Bürgerbeteiligungsform sich am äußeren Rand befindet, desto höher ist die Legitimation . Auf diese Weise kann ein Beitrag für die 88 Vgl . Joachim Wetzel, a .a .O . (Fn . 5), S . 51 . 89 Vgl . Daniel Zimmermann / Volkmar Kese, Politische Steuerung in der Verwaltungspraxis, Wiesbaden 2017, S . 48 . 90 Vgl . Andreas Wimmel, a .a .O . (Fn . 72), S . 54 . 91 Die formelle Legitimation ist hierin nicht abgebildet, da diese in allen unverfassten Formen der Bürgerbeteiligung nicht gegeben ist, im Bewertungsraster aber gerade die Potenziale hervorgehoben werden sollen, die ein höheres Legitimationsniveau im materiellen Sinne ermöglichen . Pautsch / Zimmermann: „Partizipative Gesetzgebung“ 400 legitimationstheoretische Einordnung aktueller Bürgerbeteiligungsformen geleistet werden, indem sie wegführt von einer fehlgeleiteten und aus verfassungsrechtlicher Sicht falschen Demokratiedebatte hin zu der Frage, inwiefern ein höheres Legitimationsniveau – und damit zu einer Legitimationsverstärkung – im Einzelfall erreicht werden kann . Daneben liefert das Bewertungsraster auch politischen Entscheidern ein Raster zur Handlungsorientierung, welche Ziele mit dem Einsatz unverfasster Bürgerbeteiligung überhaupt nur erreicht werden können . Gerade für Abgeordnete kann es eine Argumentationshilfe sein, um in konsultativen Verfahren der Exekutive und der Transformation der Ergebnisse in Gesetzentwürfe viel stärker die ihren verfassungsrechtlichen Organaufgaben entsprechende kontrollierende Rolle wahrzunehmen . 5. Bewertung der Legitimation partizipativer Gesetzgebung an zwei Fallbeispielen Da verlässliche Aussagen über ein Legitimationsniveau pauschal nicht getroffen werden können, lohnt für die Bewertung der Legitimation der partizipativen Gesetzgebung eine Auseinandersetzung mit ihrer aktuellen Anwendung . Für die Identifikation geeigneter Fallbeispiele wird auf den Evaluationsfundus der Allianz Vielfältige Demokratie der Bertelsmann-Stiftung zurückgegriffen .92 Die Auswahl zweier Beispiele aus Baden-Württemberg wird damit begründet, dass mit Beginn der Legislatur der grün-roten Landesregierung im Jahre 2011 unter dem Motto der „Politik des Gehörtwerdens“ die Ausweitung von Bürgerbeteiligung auf der Landesebene zu einem regierungspolitischen Kernziel wurde .93 Bei der partizipativen Gesetzgebung kommt Baden-Württemberg bundesweit sogar eine Vorreiterrolle zu, da hier dieses Instrument im Vergleich zu anderen Bundesländern für sämtliche Gesetzesvorhaben eingesetzt wird .94 Um typische Legitimationsmerkmale zu klassifizieren, wird als erstes Fallbeispiel die Partizipation am Psychisch-Kranken-Hilfe-Gesetz von 2012 bis 2013 gewählt, in dem die Bürger an der Erstellung eines Eckpunktepapiers der Landesregierung als Vorstufe zum Referentenentwurf mitwirken konnten . Die Legitimität der webbasierten partizipativen Gesetzgebung wird an einem zweiten Fallbeispiel, nämlich der Online-Konsultation von 2011 bis 2013 am Gesetz zur Einrichtung des ersten Nationalparks in Baden-Württemberg bewertet . 5 .1 . Face-to-Face-Beteiligung am Psychisch-Kranken-Hilfe-Gesetz in Baden-Württemberg Die Bürgerbeteiligung am Psychisch-Kranken-Hilfe-Gesetz, das am 1 . Januar 2015 in Kraft trat, erfolgte bei der Erarbeitung eines Eckpunktepapiers unter der Federführung des Ministeriums für Soziales und Integration .95 Dazu wurde eine Arbeitsgruppe eingerichtet, die mit Ärzten und Vertretern der Wissenschaft, der Kommunen und der Leistungsträger, 92 Siehe dazu Allianz Vielfältige Demokratie der Bertelsmann-Stiftung, a .a .O . (Fn . 24) . 93 Vgl . Matthias Fatke, Die Politik des Gehörtwerdens: Zurück zum direktdemokratischen Musterländle?, in: Felix Hörisch / Stefan Wurster (Hrsg .), Das grün-rote Experiment in Baden-Württemberg . Eine Bilanz der Landesregierung Kretschmann 2011-2016, Wiesbaden 2017, S . 305 – 332 . 94 Vgl . Frank Brettschneider, a .a .O . (Fn . 15), S . 4 . 95 Vgl . Allianz Vielfältige Demokratie der Bertelsmann-Stiftung, a .a .O . (Fn . 24), S . 24 f . Dokumentation und Analysen 401 des Pflegepersonals, der Psychiatrie-Erfahrenen und Angehörigen, der Bürgerhilfe und der Sozialverbände besetzt war . Ihre Aufgabe bestand darin, Ideen und Vorschläge für das Eckpunktepapier zu entwickeln .96 Auch wenn zu einem späteren Zeitpunkt zusätzlich auf dem Beteiligungsportal des Landes Baden-Württemberg die Möglichkeit einer webbasierten Bewertung des Referentenentwurfs eröffnet wurde97, wird diese Arbeitsgruppe bewertet . (1) Geringe Input-Legitimation Es lässt sich eine themenbezogene Auswahl des Teilnehmerkreises durch das Ministerium für Soziales und Integration im Jahr 2012 erkennen . Hieraus ergeben sich mehrere Probleme hinsichtlich der Input-Legitimation, die eine Einordnung in das Feld 3a zulassen . Zuerst ist festzustellen, dass Bürger nur einen kleinen Teil der Mitglieder der Arbeitsgruppe neben etablierten organisierten Interessen ausmachten . Mit anderen Worten ist hier eine durch kanalisierte Bürgerinteressen aufgewertete Arbeitsgruppe gebildet worden . Dass solche Arbeits- und Expertengruppen allerdings bei der Gesetzesvorbereitung durch die Exekutive mitwirken, ist in korporatistischen Systemen ein gewöhnliches Vorgehen .98 Die Unterstellung einer für den Bürger demokratiefördernden Funktion solcher Expertengruppen wäre allerdings vermessen, wenn man bedenkt, dass die Einbeziehung externer Expertise auch von den Bürgern akzeptiert und als wünschenswert betrachtet werden muss .99 Denn hier kommt die Gefahr zum Tragen, dass selbst eine zufallsgesteuerte Teilnehmerauswahl nicht legitimationsverstärkend wirken kann, da damit gegen den Grundsatz der bürgerrechtlichen Egalität verstoßen wird .100 Wie politikwissenschaftliche Studien belegen, beteiligen sich an Dialogverfahren vor allem Bürger der Mittelschicht, die ohnehin schon in gesellschaftlichen und politischen Organisationen besser repräsentiert sind .101 Dies kommt gerade bei diesem Fallbeispiel zum Ausdruck, bei dem den Bürgern zusätzlich zur Anhörung von Verbänden und organisierten Gruppen der Zivilgesellschaft eine Möglichkeit der Einflussnahme gegeben wurde . Bestimmte gesellschaftliche Interessen können dadurch folglich einen zusätzlichen Einflusskanal auf die Entscheidungsfindung erlangen, was aber nicht unbedingt das Allgemeinwohl widerspiegeln muss . Der Einsatz von Konsultationen ist folglich ungeeignet, um ein „repräsentatives“ Meinungsbild der betroffenen Bürger einzuholen . Es könnte sogar die Gefahr einer „Tyrannei der gebildeten Minderheit“ zum Tragen kommen .102 Dialogformate können folglich die politische Ungleichheit verstärken, der Elitenkritik weiter Vorschub leisten und damit ein zentrales Symptom der gegen- 96 Vgl . ebenda . 97 Siehe dazu Frank Brettschneider, a .a .O . (Fn . 15), S . 21 . 98 Siehe u .a . Kai Wegrich, Expertengremien und Reputation: Die Institutionalisierung regulativer Kontrolle in der bundesdeutschen Regierungsorganisation, in: Sabine Kropp / Sabine Kuhlmann (Hrsg .), Wissen und Expertise in Politik und Verwaltung, Opladen / Toronto 2014, S . 285 – 304, S . 286 f . 99 Vgl . Holger Straßheim, Politische Expertise im Wandel . Zur diskursiven und institutionellen Einbettung epistemischer Autorität, in: Sabine Kropp / Sabine Kuhlmann (Hrsg .), a .a .O . (Fn . 98), S . 65 – 86, S . 79 . 100 Siehe dazu unter 3 .2 .(1) . 101 Vgl . Roland Roth, a .a .O . (Fn . 75), S . 60 . 102 Siehe Interview mit Wolfgang Merkel im Deutschlandfunk vom 27 . November 2016; https:// www .deutschlandfunk .de/volksabstimmungen-tyrannei-der-gebildeten-minderheit .694 .de . html?dram:article_id=372464 (Abruf am 21 . April 2020) . Pautsch / Zimmermann: „Partizipative Gesetzgebung“ 402 wärtigen Demokratiekrise sogar noch verschärfen .103 Es wird deshalb die Forderung geäu- ßert, dass die Teilnehmer „die Öffentlichkeit quasi in Miniatur abbilden“104 sollen . Dies würde aber voraussetzen, dass allen Bürgern die gleiche Chance auf politische Teilhabe eingeräumt werden müsste .105 Zusätzlich können solche Beteiligungsverfahren von den Teilnehmern auch als illegitim und undemokratisch empfunden werden, wenn etwa kein Konsens zu einem Vorschlag erzielt wird oder die eigenen Interessen im Entscheidungsprozess nicht berücksichtigt werden .106 (2) Moderate Output-Legitimation Die Einbeziehung von Bürgerinteressen in der Phase der Gesetzesvorbereitung kann zu einer qualitativen Verbesserung der Entscheidungsfindung beitragen („expertise for the people“) .107 Konsultationen erfüllen den Zweck, ein Meinungsbild zu vorgegebenen Handlungsalternativen einzuholen, um die Akzeptanz und Wirkung der Maßnahme besser abschätzen zu können .108 Die erhaltenen Anregungen und Ideen werden bei face-to-face- Formaten höher eingeschätzt als bei Online-Verfahren .109 Gerade durch die Einbeziehung von Bürgerinteressen kann auf mögliche Konfliktlinien hingewiesen werden . Von ministerieller Seite wird eingeschätzt, dass ohne die Bürgerbeteiligung im Parlament kontroverse Diskussionen stattgefunden hätten .110 Dennoch sollten die Interessen und Meinungen der involvierten Bürger von den Abgeordneten nicht mit den Allgemeinwohlinteressen gleichgesetzt werden . Dies wird auch bei der Zusammensetzung der Arbeitsgruppe deutlich, da die Bürger in der Gruppe der Angehörigen quasi „repräsentiert“ werden sollen, was aufgrund der Betroffenheitsstruktur nur schwer möglich ist . Deshalb erfolgt eine Einordnung in das Feld 2b . (3) Moderate Throughput-Legitimation Da Anhörungsverfahren dazu geeignet sind, um den Entscheidungsprozess nachvollziehbarer und transparenter zu gestalten, ist die Throughput-Legitimation zunächst hoch einzuschätzen, denn zweifelsohne kann die partizipative Gesetzgebung zu einer Erhöhung der Transparenz beitragen, da ein Austausch über die unterschiedlichen Interessen und Motivationen der Regierung initiiert wird . Im direkten Gespräch kann auch Vertrauen aufgebaut werden .111 Für die politischen Entscheider besteht das Potenzial folglich darin, 103 Vgl . Gary S. Schaal / Florian Grotz, a .a .O . (Fn . 6) . 104 Partizia Nanz / Claus Leggewie, a .a .O . (Fn . 3), S . 39 . 105 Vgl . Helmut Klages / Angelika Vetter, Bürgerbeteiligung auf kommunaler Ebene . Perspektiven für eine systematische und verstetigte Gestaltung, Berlin 2013, S . 46 ff . 106 Vgl . Christian Bauer, Stiftung von Legitimation in der Partizipationsverflechtungsfalle . Welche Folgen hat die Öffentlichkeitsbeteiligung beim Stromnetzausbau?, in: der moderne staat, 8 . Jg . (2015), H . 2, S . 273 – 293, S . 274 . 107 Holger Straßheim, a .a .O . (Fn . 99), S . 79 . 108 Vgl . Herbert Kubicek, Format 2 x 2 . Bürgerkonsultation persönlich und online in zwei Stufen, in: Jürgen Hartwig / Dirk Willem Kroneberg (Hrsg .), Moderne Formen der Bürgerbeteiligung in Kommunen . Konzepte und Praxis, Berlin 2014, S . 53 – 96, S . 67 . 109 Vgl . Frank Brettschneider, a .a .O . (Fn . 15), S . 44 . 110 Vgl . ebenda, S . 21 . 111 Vgl . ebenda, S . 51 . Dokumentation und Analysen 403 dass die Entscheidungsfindung nachvollziehbarer wird112, indem sich Bürger frühzeitig über Gesetzentwürfe informieren können . Entsprechend muss der Gesetzentwurf auch besser begründet werden . Dass an Face-to-Face-Formaten allerdings immer nur ein kleiner, nicht repräsentativer Bevölkerungsausschnitt mitdiskutieren kann113, schränkt die Throughput-Legitimation ein und führt zu einer Einordnung in das Feld 2c . Selbst wenn die Teilnehmer die Ergebnisse an ihr privates Umfeld weitergeben und somit als Multiplikatoren agieren, sind die Bürger, die nicht an einem Beteiligungsverfahren teilnehmen, auf die medial vermittelte Legitimationsbewertung angewiesen .114 Deshalb müssen die politischen Entscheider, einen transparenten Informationszugang (z .B . über die Webseite bis hin zu Instrumenten der aktiven Pressearbeit) gewährleisten .115 Allerdings muss auch dabei berücksichtigt werden, dass über die Webseiten der Landesregierung nur ein kleiner Bevölkerungsteil informiert werden kann . 5 .2 . Online-Konsultation am Gesetz zur Einrichtung des ersten Nationalparks in Baden-Württemberg Auch wenn in diesem Fall ein gestuftes Verfahren aus der Bildung von regionalen Arbeitsgruppen und Online-Konsultationen gestaltet wurde, wird insbesondere die Nutzung der Beteiligungsplattform der Landesregierung Baden-Württemberg als Beispiel für erfolgreiche webbasierte Partizipation angeführt .116 Über das Beteiligungsportal wurden zum ersten Referentenentwurf des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz im Jahr 2011 461 Online-Kommentare und 64 .730 Bewertungen abgegeben . Zum überarbeiteten Gesetzentwurf haben 168 Bürger mit insgesamt 430 Kommentaren beigetragen .117 (1) Geringe Input-Legitimation Online-Konsultationen verfügen im Gegensatz zu analogen Informationsveranstaltungen über eine größere Reichweite und können Bevölkerungsgruppen erreichen, die sich an Face-to-Face-Formaten nicht beteiligen würden .118 Dennoch liegen hier mehrere Probleme vor, die die Input-Legitimation einschränken und zu einer Einordnung in das Feld 3a führen . So kommt es zu Verzerrungseffekten, da die Teilnahme an Online-Verfahren ausschließlich auf „Pull-Faktoren“ der Bürger fußt . Interessierte müssen sich aktiv auf einer Online-Plattform betätigen . Allerdings ist die Hemmschwelle zur Meinungsäußerung auf einem Beteiligungsportal weitaus niedriger als bei Face-to-Face-Formaten .119 Zudem kann der Kreis der Teilnehmer geografisch nur schwer eingegrenzt werden . Bei der Interpretation der obigen Teilnehmerzahlen muss also berücksichtigt werden, dass sich daran vermutlich ein nicht zu vernachlässigender Anteil an Personen beteiligt hat, die räumlich nicht in der 112 Vgl . Allianz Vielfältige Demokratie der Bertelsmann-Stiftung, a .a .O . (Fn . 24), S . 7 . 113 Vgl . Partizia Nanz / Claus Leggewie, a .a .O . (Fn . 3), S . 9 . 114 Vgl . Steffen Schneider, a .a .O . (Fn . 60), S . 189 . 115 Vgl . Manfred G. Schmidt, Demokratietheorien, Eine Einführung, Bonn 2010, S . 241 . 116 Vgl . Frank Brettschneider, a .a .O . (Fn . 15), S . 33 . 117 Vgl . Allianz Vielfältige Demokratie der Bertelsmann-Stiftung, a .a .O . (Fn . 24), S . 27 . 118 Vgl . Jakob Tischer, a .a .O . (Fn . 20), S . 163 . 119 Vgl . Herbert Kubicek, a .a .O . (Fn . 108), S . 56 . Pautsch / Zimmermann: „Partizipative Gesetzgebung“ 404 Nähe des Nationalparkgebiets wohnen und damit schwerlich dem Kriterium der Betroffenheitsnähe entsprechen . Hinzu kommt, dass ein nicht näher bestimmbarer Anteil von Fake- Profilen unterstellt werden muss . Gemessen an der Gesamtzahl der Bürger, die von dem Gesetzentwurf betroffen sind, ist die tatsächliche Teilnehmerzahl von 168 Bürgern, die Kommentare zum endgültigen Entwurf eingereicht haben, äußerst gering, ja geradezu marginal . (2) Moderate Output-Legitimation Auch wenn durch webbasierte Verfahren eine größere Bevölkerungsgruppe potenziell .-technisch erreicht werden kann, so kann hier genauso wie bei Face-to-Face-Formaten lediglich eine moderate Output-Legitimation erreicht werden, was zu einer Einordnung in das Feld 2b führt . Es bestehen hier dieselben Probleme hinsichtlich der Allgemeinwohlorientierung der eingegebenen Meinungen . Eine Auswertung von Online-Kommentaren im Beteiligungsportal von März 2011 bis März 2017 kommt immerhin zu dem Ergebnis, dass 73 Prozent der Eingaben einen Gemeinwohlbezug aufweisen .120 Da sich aber räumlich jeder beteiligen kann, ist eine gezielte Auswahl einzelner Bürger mit spezifischen Interessen im Gegensatz zu Face-to-Face-Formaten nicht möglich . Es ist deshalb nicht erkennbar, inwiefern die eingegebenen Meinungen überhaupt ein „repräsentatives“ Stimmungsbild der Bevölkerung widerspiegeln könnten . (3) Moderate Throughput-Legitimation Beteiligungsplattformen der Landesregierungen ermöglichen es, Gesetzentwürfe frühzeitig einer breiteren Öffentlichkeit zugänglich zu machen und den Entscheidungsprozess transparent zu gestalten . Um den Bekanntheitsgrad der Informations- und Beteiligungsplattform zum Nationalpark im Schwarzwald zu erhöhen, hat die Landesregierung 120 .000 Haushalte mit räumlicher Betroffenheit informiert .121 Allerdings muss berücksichtigt werden, dass auch hier die Informationsbeschaffung auf „Pull-Faktoren“ beruht und sich die Bürger aktiv informieren müssen . Insofern kann die Transparenz durch solche Online-Konsultationen nur bei einem kleinen Bevölkerungsteil gesteigert werden . Ein weiterer Grund für eine moderate Throughput-Legitimation mit der Einordnung in das Feld 3b besteht darin, dass es den Landesregierungen überlassen bleibt, nach welchen Kriterien sie die erhaltenen Einschätzungen und Meinungen, die in den Online-Konsultationen geäußert werden, gewichten und im Gesetzentwurf berücksichtigen . Um diesen Prozess transparenter und nachvollziehbarer zu gestalten, kann es durchaus geeignet sein, das Ergebnis in einer zweiten Stufe in einem Dialogverfahren ausgewählten Bürgern gemäß der Empfehlung der Allianz für Vielfältige Demokratie vorzustellen .122 120 Vgl . Isabel Rackow, Die Diskurs-Qualität von Online-Kommentaren in der partizipativen Gesetzgebung . Eine Analyse des Beteiligungsportals Baden-Württemberg, in: Frank Brettschneider (Hrsg .), Gesetzgebung mit Bürgerbeteiligung . Online- und Offline-Formate in Baden-Württemberg, Wiesbaden 2019, S . 198 . 121 Vgl . Allianz Vielfältige Demokratie der Bertelsmann-Stiftung, a .a .O . (Fn . 24), S . 26 . 122 Siehe unter 2 . Dokumentation und Analysen 405 6. Politikwissenschaftliche Bewertung der Legitimation partizipativer Gesetzgebung Aus der Einordnung in das Messmodell für Legitimation folgt, dass die partizipative Gesetzgebung nur eine geringe Input-Legitimation aufweist . Wie das Beispiel des Psychisch-Kranken-Hilfe-Gesetzes zeigt, wurde hier einzelnen Bürgern eine Möglichkeit gegeben, an Anhörungsverfahren zu partizipieren . Wie aber diese Bürger ausgewählt und nach welchen Kriterien die Meinungen einbezogen wurden, verbleibt ausschließlich bei der Exekutive . Für die Online-Konsultationen kann festgestellt werden, dass diese eben kein partizipativ-demokratisches Instrument sind . Zum selben Ergebnis ist bereits eine Untersuchung der Online-Konsultationen der Europäischen Kommission gelangt .123 Denn genauso wie die Auswahl der Bürger an Face-to-Face-Veranstaltungen bleibt es den Landesregierungen überlassen, welche online eingegebenen Meinungen und Anregungen sie berücksichtigen und welche nicht . Potenziale der partizipativen Gesetzgebung können folglich nur in Bereichen der Output- und Throughput-Legitimität nutzbar gemacht werden . Da den Parlamenten die formell-organisatorische Legitimationsvermittlung zukommt, sollten die Abgeordneten im Gesetzgebungsverfahren die mittels Bürgerkonsultation entwickelten und begründeten Gesetzentwürfe der Regierung daraufhin überprüfen, ob sie erstens dem Allgemeinwohl dienen und zweitens nach der Gesetzesverabschiedung von der Exekutive auch im Sinne des Bürgerinteresses implementiert werden . Im Folgenden werden deshalb Entwicklungsüberlegungen skizziert, wie durch eine aktive Rolle des Parlaments die Legitimation der Bürgerkonsultationen in der Entscheidungsfindung der Exekutive erhöht werden könnte . 7. Entwicklungsüberlegungen für einen legitimationsverstärkenden Einsatz der partizipativen Gesetzgebung Damit den Konsultationen zumindest eine sachlich-inhaltliche Legitimation zukommen kann, bestünde der erste Schritt darin, dass der parlamentarische Gesetzgeber in Form eines Parlamentsgesetzes einen Rechtsrahmen für deren Einsatz schafft .124 Darin müsste transparent geregelt werden, in welchen Bereichen Beteiligungsverfahren eingesetzt werden125, wann webbasierte und Face-to-Face-Formate eingesetzt werden, nach welchen Kriterien die Teilnehmer ausgewählt werden und nach welchen Verfahren der Bürgerinput von der Regierung bei der Vorbereitung eines Gesetzentwurfs berücksichtigt wird . Dadurch könnte auch ein entscheidender Beitrag zur Throughput-Legitimation geleistet werden, da auch für die beteiligten Bürger nachvollzogen werden kann, unter welchen Voraussetzungen ihre eingebrachten Meinungen und Ideen im weiteren Verfahren Berücksichtigung gefunden haben . Ein solcher Rechtsrahmen vermag es aber nicht, Defizite bei der Input-Legitimation zu beheben, denn der Verstoß gegen die staatsbürgerrechtliche Egalität bleibt bestehen – selbst dann, wenn die Teilnehmer in einem Zufallsverfahren ausgewählt würden . Mehr Input- 123 Vgl . Jan Labitzke, Mehr Demokratie wagen . Zum Umgang der Europäischen Kommission mit Online-Konsultationen, Wiesbaden 2016, S . 303 . 124 Siehe dazu bereits unter 3 .2 .(1) . 125 Vgl . Frank Brettschneider, a .a .O . (Fn . 15), S . 74 . Pautsch / Zimmermann: „Partizipative Gesetzgebung“ 406 Legitimation kann sich nur dann einstellen, wenn die Parlamente eine Kontrollfunktion im Gesetzgebungsprozess wahrnehmen . Einer Untersuchung der Abgeordneten im Landtag Baden-Württemberg zufolge führt die partizipative Gesetzgebung derzeit zu einer Entlastung der Parlamentsarbeit .126 Um aber eine schleichende Machtverschiebung von der Legislative zur Exekutive in der Gesetzgebung zu vermeiden, ist ein Verfahren erforderlich, in dem die Exekutive die Ergebnisse der Konsultation dem Parlament zunächst unterbreitet und erläutert, damit eine nachvollziehbare Entscheidungsfindung im Parlament ermöglicht werden kann . Sollte dies nicht erkennbar sein, könnte überlegt werden, ob dieselben Bürgervertreter auch in die Arbeit von Parlamentsausschüssen einbezogen werden . Dennoch bleibt die Gefahr, dass sich die Abgeordneten nur schwer über einen mit Bürgerinteressen begründeten Gesetzentwurf der Exekutive hinwegsetzen können . Aus der Konsultation darf aber kein imperatives Mandat folgen .127 Im Gegenteil, die Abgeordneten müssen ihr freies Mandat ausüben, indem sie mittels partizipativer Verfahren begründete Gesetzentwürfe auf ihren Allgemeinwohlgehalt überprüfen . Die Gefahr, dass die Teilnehmer an Konsultationen Partikularinteressen vertreten, bleibt nämlich bestehen . Die Notwendigkeit, die Allgemeinwohlorientierung der Bürgerinteressen zu überprüfen, ergibt sich im Falle der partizipativen Gesetzgebung daraus, dass keine Verantwortungsteilung zwischen den parlamentarischen Entscheidern und Bürgern stattfindet, wie sie oft gefordert wird128, sondern die Verantwortung für die Gesetzesverabschiedung ausschließlich beim Parlament verbleibt . Potenziale für die Erhöhung der Output-Legitimation könnten durch Ex-ante-Evaluationen ausgeschöpft werden, bei denen die Wirkung und die Folgen politischer Entscheidungen im Vorwege abgeschätzt werden .129 Derzeit erfüllen Normenkontrollräte die Funktion, die Bundesregierung und inzwischen auch Regierungen mehrerer Länder in Angelegenheiten des Bürokratieabbaus zu beraten, indem der administrative Aufwand bei der Implementation geprüft wird und entstehende Bürokratiekosten schon während der Gesetzesvorbereitung durch die Ministerien ermittelt werden .130 Da mittels Bürgerbeteiligung sensible und in der Bevölkerung umstrittene Inhalte eines Gesetzentwurfs identifiziert werden können, liefert weitere Anhaltspunkte, die sich negativ auf den Output auswirken können . Damit könnte auch an einem zentralen Kritikpunkt an den Normenkontrollräten angesetzt werden, da diese in der jetzigen Form eben keine Einschätzung über die Qualität und den Nutzen einer Regulierung zulassen .131 Problematisch in Bezug auf die Wirkung solcher Exante-Evaluationen ist allerdings, dass die produzierten Informationsstände oftmals keine Beachtung in der parlamentarischen Entscheidungspraxis finden .132 Zudem bezieht sich die Output-Legitimation auch auf die Implementation des mittels Bürgerkonsultation vorbereiteten und durch das Parlament verabschiedeten regulativen Outputs . Daraus folgt, 126 Vgl . ebenda, S . 63 . 127 Siehe dazu unter 3 .2 .(1) . 128 Vgl . Hans J. Lietzmann, a .a .O . (Fn . 64), S . 53 . 129 Vgl . Hellmut Wollmann, Zur (Nicht-)Verwendung von Evaluationsergebnissen in Politik und Verwaltung . Eine vernachlässigte Fragestellung der Evaluationsforschung, in: Sabine Kropp / Sabine Kuhlmann (Hrsg .), a .a .O . (Fn . 98), S . 87 – 102, S . 89 . 130 Vgl . Kai Wegrich, a .a .O . (Fn . 98), S . 287 . 131 Vgl . ebenda, S . 296 . 132 Vgl . Sabine Kropp / Sabine Kuhlmann, Wissen und Expertise in Politik und Verwaltung – eine einleitende Zusammenfassung, in: dies. (Hrsg .), a .a .O . (Fn . 98), S . 7 – 20, S . 9 . Dokumentation und Analysen 407Pautsch / Zimmermann: „Partizipative Gesetzgebung“ dass Monitoring- und Evaluationsverfahren zur Ergebniserreichung eingesetzt werden müssen, über deren Fortschritt die Parlamente laufend informiert werden sollten . Hierfür müssen Kompetenzen – wie auch für die Koordination der Beteiligungsverfahren133 – in der Landesverwaltung erst noch geschaffen werden . 8. Conclusio: Partizipative Gesetzgebung als Verfahren der Bürgerkonsultation im legislativen Funktionsbereich Eine Zuordnung der partizipativen Gesetzgebung zur repräsentativen Demokratie und ihre Klassifikation als legitimationsverstärkendes Instrument, wie sie eingangs identifiziert wurden, müssen zurückgewiesen werden . Eindeutiges Ergebnis der verfassungsrechtlichen Analyse ist, dass ein solches konsultatives Verfahren die repräsentative Demokratie weder ersetzen noch ergänzen kann, was insbesondere auf einen Verstoß gegen das Prinzip der staatsbürgerlichen Egalität in demokratischen Abstimmungen und die fehlende Allgemeinwohlorientierung bei informeller Bürgermitwirkung zurückzuführen ist . Eine Legitimationsverstärkung könnte nur dann erreicht werden, wenn auf einer durch die Legislative zu verabschiedenden Gesetzesgrundlage transparente Regeln für den Einsatz und die Bindungswirkung der partizipativen Gesetzgebung geschaffen würden . Diese müsste dann auch Kontrollrechte des Parlaments beinhalten . Da den Abgeordneten weiterhin die formell-organisatorische Legitimationsvermittlung zukommt, müssen sie im Gesetzgebungsverfahren eine Möglichkeit haben, die mittels Bürgerkonsultation entwickelten und begründeten Gesetzentwürfe der Regierung auf ihre Allgemeinwohlorientierung hin überprüfen . Nur so kann eine Machtverschiebung von der Legislative zur Exekutive vermieden werden . Um falschen Erwartungen keinen weiteren Vorschub zu leisten, sollte auf den irreführenden Begriff der „Gesetzgebung“ sogar gänzlich verzichtet werden . Die Bürger haben nämlich gerade keinen direkten Einfluss auf die Inhalte des Entscheidungsergebnisses, sondern sind allenfalls Ideengeber oder Stimmungsbarometer im Vorfeld des Legislativverfahrens . Besser wäre es deshalb, von Bürgerkonsultationen im Rahmen der partizipativen Governance zu sprechen . Durch die Governance-Perspektive wird der Fokus nämlich auf die Regierungsebene gelenkt, wodurch sich auch die Potenziale hinsichtlich der Throughput- und Output-Legitimität viel besser nutzbar machen lassen, die eben nicht auf eine Demokratisierung der Entscheidungsfindung durch Partizipation abzielen, sondern auf die Verbesserung des regulativen Outputs . 133 Siehe dazu Frank Brettschneider, a .a .O . (Fn . 15), S . 74 f .

Abstract

Several German “Länder” are currently testing participatory methods to obtain opinions and ideas of citizens on legal proposals . They aim at achieving outputs that are widely accepted by the public, and thus considered to be better . These methods, known as participatory legislation, raise high expectations in relation to possible vitalizing effects on parliamentary democracy . However, the term is misleading due to the fact that such consultation processes can neither replace nor complement representative democracy, which is based on the German constitution . At the most, its benefits can be found in strengthening legitimacy . But even political scientists assume limits concerning the input-, throughput-, and output-legitimacy of “participatory legislation” . Legitimacy can only be strengthened if transparent rules for its use and its binding effects are clearly stated and if they include control rights of parliament . Otherwise, there could be a risk of a shift in power from the legislative to the executive power .

References

Abstract

Zeitschrift für Parlamentsfragen contains articles on political issues dealing with representation and legitimation of the political system. The articles provide a broad overview of the functioning of national and regional parliaments as well as a forum for comparative analysis of international parliaments. One stress is on the parliamentary development of different countries.

Indices are provided in every issue which makes the ZParl an outstanding reference book for institutional and comparative political studies.

Website: www.zparl.nomos.de

Zusammenfassung

In der ZParl werden alle Bereiche der Politik behandelt, in denen es um Legitimations- und Repräsentationsfragen geht. Bundes- und Landesparlamentarismus, Aspekte der kommunalen Ebene und Verfassungsfragen sowie Probleme des internationalen Parlamentsvergleichs stehen im Vordergrund. Auch die parlamentarische Entwicklung anderer Staaten wird behandelt.

Die ZParl vermittelt wissenschaftlich gesicherte und systematisch strukturierte politische Informationen. Den größten Raum nehmen die Dokumentationen und Analysen ein. Zudem finden sich in jedem Heft Aufsätze, die wichtige Themen umfassender betrachten und neue Denkanstöße geben. Immer wieder ist die ZParl Plattform für Diskussionen; zudem werden die jeweils neuesten Titel zu allgemeinen Parlamentsfragen vorgestellt und Neuerscheinungen zu den Schwerpunktthemen eines Heftes im Literaturteil besprochen. In ihren „Mitteilungen“ unterrichtet die ZParl unter anderem über die Seminare, Diskussionsforen und Vortragsveranstaltungen der Deutsche Vereinigung für Parlamentsfragen (DVParl).

Die Hefte eines jeden Jahrgangs sind mit einem Sach- und Personenregister versehen. Damit erhält jeder Band den Charakter eines Nachschlagewerkes zur Institutionen- und vergleichenden Regierungslehre. In den mehr als vierzig Jahren ihres Bestehens ist die ZParl als „Datenbank“ ein Beitrag zur Chronik der Bundesrepublik geworden.

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