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Martin Klausch, Die Entwicklung des Gesetzentwurfs zur Landkreisneugliederung in Brandenburg: Responsivität im Detail – Differenzen bei Grundsatzfragen in:

ZParl Zeitschrift für Parlamentsfragen, page 367 - 384

ZParl, Volume 51 (2020), Issue 2, ISSN: 0340-1758, ISSN online: 0340-1758, https://doi.org/10.5771/0340-1758-2020-2-367

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367 Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZParl), Heft 2/2020, S . 367 – 384, DOI: 10 .5771/0340-1758-2020-2-367 Die Entwicklung des Gesetzentwurfs zur Landkreisneugliederung in Brandenburg: Responsivität im Detail – Differenzen bei Grundsatzfragen Martin Klausch* 1. Warum sich die Analyse einer gescheiterten Reform lohnt Die im November 2017 zurückgezogene Landkreisgebietsreform1 in Brandenburg galt als das wichtigste Reformprojekt der vergangenen Wahlperiode2, in der SPD und Die Linke von 2014 bis 2019 gemeinsam das Bundesland regierten . Durch die Reform sollten die Verwaltungsstrukturen des Landes in Anbetracht des prognostizierten demographischen Wandels und der finanziellen Entwicklung „zukunftsfest“ gestaltet werden, so der damalige Minister des Innern und für Kommunales Karl-Heinz Schröter (SPD) .3 Er bezeichnete den Gesetzentwurf der Landesregierung als „Endpunkt einer langen Diskussion“4 . Dieser Diskussionsprozess war massiver Kritik ausgesetzt . Der Vorsitzende der Stadtverordnetenversammlung der Stadt Brandenburg an der Havel Walter Paaschen etwa fühlte sich „nicht ernst genommen“ und nannte die Anhörung „eine Farce“5 . Wolfgang Blasig, Landrat des Landkreises Potsdam-Mittelmark und Vorsitzender des Landkreistages Brandenburg, bezeichnete die Anhörungen als „verfassungsmäßige Alibi-Veranstaltungen“, auch wenn er seine Kritik auf Nachfrage relativierte .6 Dieser Kritik entgegnete der Minister, dass die „Veränderungen vom Leitbild über den ersten Referentenentwurf bis zum […] Kabinettsentwurf“7 das Gegenteil bewiesen . In diesem Beitrag wird überprüft, inwieweit es tatsächlich zu Weiterentwicklungen vom Referentenentwurf zum Gesetzentwurf kam . Dabei stehen die Fragen im Fokus, ob sich die * Dem Beitrag liegt die unveröffentlichte Masterarbeit „Politikformulierung im vorparlamentarischen Stadium – Eine Studie zur Beteiligung von Interessengruppen und Reformbetroffenen an der Entwicklung des brandenburgischen Landkreisneugliederungsgesetzes“ zugrunde . Sie wurde 2017 an der Freien Universität eingereicht und von Prof . Dr . Oskar Niedermayer und Prof . Dr . Sabine Kropp betreut . Der hier vorliegende Beitrag wurde völlig neu gefasst . Der Autor hat bei der Entwicklung des Gesetzentwurfs im Rahmen einer befristeten Mitarbeit im federführenden Referat im Ministerium des Innern und für Kommunales Brandenburg (MIK) mitgewirkt und ist nun wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Helmut-Schmidt-Universität/Universität der Bundeswehr Hamburg . Besonderer Dank gilt den Verantwortlichen im Ministerium für die ungefilterten Einblicke . 1 „Als Territorialreform (Gebietsreform) wird […] eine Veränderung des territorialen Zuschnitts von gebietsbezogenen Verwaltungseinheiten […] bezeichnet .“ Jörg Bogumil / Falk Ebinger, Verwaltungs(struktur)reformen in den Bundesländern, in: Sylvia Veit / Christoph Reichard / Göttrik Wewer (Hrsg .), Handbuch zur Verwaltungsreform, Wiesbaden 2019, S . 251 – 262, S . 252 . 2 Vgl . Oskar Niedermayer, Die brandenburgische Landtagswahl vom 14 . September 2014: Die Linke wird abgestraft, bleibt aber Regierungspartei, in: ZParl, 46 . Jg . (2015), H . 1, S . 21 – 38, S . 36 . 3 Landtag Brandenburg, Plenarprotokoll 6/47, S . 4757, S . 4759 . 4 Vgl . ebenda, S . 4757 . 5 Ders ., Protokoll des Ausschusses für Inneres und Kommunales vom 19 . und 20 . Oktober 2017, P-AIK 6/37, S . 229 f . 6 Ebenda, S . 46 . 7 Vgl . ders ., a .a .O . (Fn . 3), S . 4760 . Klausch: Der Gesetzentwurf zur Landkreisneugliederung in Brandenburg 368 Forderungen und Kritik der kommunalen Gebietskörperschaften und kommunalen Spitzenverbände in den Überarbeitungen widerspiegeln und warum sich bestimmte Positionen durchgesetzt haben . Eine ausführliche Schilderung der Arbeitsweise des federführenden Referats legt offen, wie die Stellungnahmen zur Landkreisneugliederung im Ministerium verarbeitet wurden . Generell gilt, dass Interessengruppen in den frühen Phasen des Entscheidungsprozesses die größten Chancen haben, Einfluss auf die Politikformulierung auszuüben .8 Allerdings ist über das vorparlamentarische Stadium des Gesetzgebungsprozesses und insbesondere über das Verhältnis von Interessengruppen zur Verwaltung und zur politischen Führung in den frühen Phasen der Politikformulierung empirisch wenig bekannt .9 Diese Forschungslücke soll mit der vorliegenden Untersuchung ein Stück weit geschlossen werden . Darüber hinaus hilft das Wissen über Mechanismen der Einflussnahme, Interessenvertretungskoalitionen bei zukünftigen Politikformulierungsvorhaben analytisch besser zu erfassen sowie gegebenenfalls bewusst zu formen und zu pflegen . 2. Erklärungsansätze für erfolgreiche Einflussnahme auf den Politikformulierungsprozess Die Mitwirkung der kommunalen Ebene und ihrer Verbände an Gesetzgebungsprozessen ist vergleichbar mit Lobbyingaktivitäten von Interessengruppen, „die zum Ziel haben, Politikgestaltung zu beeinflussen“10 . Dabei sind die kommunalen Gebietskörperschaften und die sie vertretenden kommunalen Spitzenverbände keine Interessengruppen im klassischen Sinne .11 Der Hauptunterschied besteht darin, dass die Städte, Gemeinden und Landkreise sowie Ämter im Sinne des § 133 der brandenburgischen Kommunalverfassung12 Teil des Staatsaufbaus sind . Sie sind fast alle Mitglieder in einem der beiden kommunalen Spitzenverbände des Landes: dem Städte- und Gemeindebund Brandenburg respektive dem Landkreistag Brandenburg . Die kommunalen Spitzenverbände nehmen in der Verbändelandschaft eine Sonderstellung ein: Einerseits sind sie privatrechtlich organisiert, was eine Form gesellschaftlicher Partizipation ermöglicht .13 Andererseits sind sie dem Gemeinwohl 8 Vgl . etwa Heike Klüver, Lobbying in the European Union: Interest Groups, Lobbying Coalitions, and Policy Change, Oxford 2013, S . 210 . 9 Vgl . Klaus von Beyme, Der Gesetzgeber: Der Bundestag als Entscheidungszentrum, Wiesbaden 1997, S . 15; Eva Hugo, Vernehmlassung, Anhörung, Konsultation: Die Beteiligung externer Interessen im vorparlamentarischen Gesetzgebungsprozess, Berlin 2017, S . 25 . 10 Inga Ydersbond, Power in the EU’s Climate and Energy Policy and Advocacy Coalition Influence, Oslo 2018, S . 10 [alle Übersetzungen durch den Autor] . 11 Interessengruppen werden als Akteure definiert, die ein politisches Interesse verfolgen, organisiert sind und kein öffentliches Amt anstreben sowie kein Teil des Staates sind . Vgl . Heike Klüver, a .a .O . (Fn . 8), S . 25 . 12 In der Fassung, die zum Reformzeitpunkt aktuell war: Kommunalverfassung des Landes Brandenburg vom 18 . Dezember 2007 (GVBl . I S . 286), die zuletzt durch Artikel 4 des Gesetzes vom 10 . Juli 2014 (GVBl . I Nr . 32 S . 23) geändert worden ist . 13 Vgl . Adalbert Leidinger, Die Mitwirkung der kommunalen Spitzenverbände an der Gesetzgebung im Bund und in den Ländern, in: Jürgen Jekewitz / Michael Melzer / Wolfgang Zeh (Hrsg .), Politik als gelebte Verfassung: Aktuelle Probleme des modernen Verfassungsstaates, Wiesbaden 1980, S . 162 – 181, S . 163 . Dokumentation und Analysen 369 verpflichtet und repräsentieren Mitglieder, die „verfassungsrechtlich Teil des politischadministrativen Systems sind“14 und „ihre Legitimation unmittelbar auf demokratische Wahlen zurückführen [können]“15 . Trotz einer gewissen normativen16 und rechtlichen17 Privilegierung hinsichtlich ihrer Mitwirkungsrechte sind die kommunalen Spitzenverbände und die von ihnen repräsentierten kommunalen Gebietskörperschaften am Gesetzgebungsprozess aber nur extern beteiligt . Sie verfolgen dabei das Ziel, ihre Interessen in die Politikformulierung einzubringen . Zur Erklärung erfolgreicher Einflussnahme von Interessengruppen auf den Politikformulierungsprozess betonen verschiedene Ansätze übereinstimmend, dass Akteure nicht nur einzeln betrachtet werden sollten, sondern als Gruppen . Lobbying wird demnach als eine kollektive Unternehmung definiert .18 Klaus von Beyme weist darauf hin, dass „die Chance und Nichtchance von Einfluß […] nicht nur von der Aktivität einzelner Verbände abhängt, sondern von der Organisation von Netzwerken mit Gegengewichten des Einflusses“19 . Diese Grundvorstellung findet sich auch in dem weitreichend rezipierten Advocacy Coalition Framework (ACF)20 wieder . Der ACF kann theoretisch mannigfaltig angereichert werden, um Koalitionsbildung und -verhalten, Lernverhalten von Akteuren sowie Policy-Veränderungen und -Stabilität zu erklären .21 Eine Koalition im Sinne des ACF ist aus „Akteuren [zusammengesetzt], die Grundüberzeugungen bezüglich politischer Inhalte teilen und ihre Aktivitäten auf außergewöhnliche Art und Weise koordinieren, um politische Teilsysteme zu beeinflussen“22 . Die Anzahl der möglichen Koalitionen pro Policy-Subsystem ist nicht begrenzt .23 Innerhalb einer Koalition sind unterschiedliche Positionierungen bei einzelnen Policy-Aspekten durchaus möglich, solange die Grundüberzeugungen nicht divergieren .24 Dieses Verständnis von Interessenvertretungskoalitionen dient dazu, die Akteurskonstellationen im untersuchten Gesetzgebungsverfahren zu strukturieren . Der ACF sieht auch die Ressourcen von Koalitionen als grundsätzlich wichtig an .25 Eindeutige Erkenntnisse über deren Bedeutung im Policy-Prozess fehlen dem ACF bisher aller- 14 Werner Reutter, Kommunale Spitzenverbände und Demokratie, in: Annette Zimmer / Bernhard Weßels (Hrsg .), Verbände und Demokratie in Deutschland, Wiesbaden 2001, S . 135 – 157, S . 149 . 15 Gerd Landsberg, Der Deutsche Städte- und Gemeindebund, in: Thomas Mann / Günter Püttner (Hrsg .), Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Berlin 2007, S . 963 – 980, S . 978 . 16 Vgl . Werner Reutter, a .a .O . (Fn . 14), S . 143 . 17 Vgl . Art . 97 Abs . 4 Verfassung des Landes Brandenburg; § 1 Abs . 5 Kommunalverfassung des Landes Brandenburg . 18 Für einen Überblick vgl . Inga Ydersbond, a .a .O . (Fn . 10), S . 10 f . 19 Klaus von Beyme, a .a .O . (Fn . 9), S . 220 . 20 Vgl . Inga Ydersbond, a .a .O . (Fn . 10), S . 11; Hank C. Jenkins-Smith / Christopher M. Weible, The Advocacy Coalition Framework: Foundations, Evolution, and Ongoing Research, in: Paul A. Sabatier / Christopher M. Weible (Hrsg .), Theories of the Policy Process, New York 2014, S . 183 – 223, S . 188 . 21 Vgl . Hank C. Jenkins-Smith / Christopher M. Weible, a .a .O . (Fn . 20), S . 183, S . 188 f . 22 Ebenda, S . 195 . 23 Vgl . ebenda, S . 191 . 24 Vgl . ebenda, S . 195 . 25 Vgl . ebenda, S . 198 . Klausch: Der Gesetzentwurf zur Landkreisneugliederung in Brandenburg 370 dings .26 Diese Lücke füllt der strikt in der Rational-Choice-Logik gehaltene Ansatz Heike Klüvers . Sie versteht unter Lobbying eine Austauschbeziehung zwischen Interessengruppen auf der einen, Regierung und Parlamentsabgeordneten auf der anderen Seite .27 Regierung und Parlamentsabgeordnete verlangen (1) Informationen, (2) Unterstützung seitens der Bürger28 und (3) Wirtschaftskraft, um die Legitimität ihrer Vorhaben zu erhöhen29 und so letztendlich ihr Überleben im Sinne von Kompetenzwahrung und Wiederwahl zu sichern .30 Die Interessengruppen sind in dem Maße in der Lage, die Politikformulierung zu beeinflussen, wie ihre jeweilige aspektspezifische Lobbyingkoalition in der Lage ist, diese Ressourcen im Verhältnis zur Gegenseite bereitzustellen .31 Konflikte sind also eindimensional konzipiert . Mitglieder einer Lobbyingkoalition müssen sich nicht zwangsläufig koordinieren . Möglicherweise unterstützen oder opponieren sie ungeplant gemeinsam konkrete Policy-Aspekte der Regierungspläne . Die Verhandlungsmacht der Lobbyingkoalition ergibt sich aus der Summe der Eigenschaften ihrer Mitglieder und stellt den Grad der potenziellen Einflussnahme der Lobbyingkoalition dar . Als einflussreich gelten Interessengruppen, die in der Lage sind, politische Entscheidungen so zu gestalten, dass die formulierten Politikinhalte eine hohe Übereinstimmung mit den eigenen Präferenzen aufweisen .32 Die Übereinstimmungen werden im vorliegenden Fall durch einen detaillierten Textvergleich von Referentenentwurf, Stellungnahmen und Gesetzentwurf der Landesregierung ermittelt . In einigen Fällen kann die Übereinstimmung von Policy-Output und Präferenzen der Interessengruppen jedoch rein zufällig zustande kommen . Von einem kausalen Einfluss spricht man daher erst, wenn die Policy-Konvergenzen nachweisbar und systematisch mit bestimmten Akteurseigenschaften einhergehen .33 Heike Klüvers Ansatz zufolge ist erfolgreiche Einflussnahme somit von den Ressourcen abhängig, die die jeweiligen Interessengruppenkoalitionen in den Prozess einbringen . Diese Konzeption wird hier genutzt, um zu ermitteln, inwieweit die aggregierte Bevölkerungsunterstützung einer Koalition und das durch sie bereitgestellte Informationsangebot34 in einem systematischen Zusammenhang mit ihrem Grad der Einflussnahme stehen . Angenommen wird, dass die Regierung bei strittigen Policy-Aspekten den Interessen der stellungnehmenden kommunalen Gebietskörperschaften und kommunalen Spitzenverbänden folgt, die zusammengerechnet im Namen besonders vieler Bürger sprechen und einen gro- ßen Pool an Expertenwissen bereitstellen . Die Einflussnahme auf die Weiterentwicklungen von Einzelregelungen im Regelungswerk zur Landkreisneugliederung in Brandenburg wird also durch die bereitgestellten Res- 26 Vgl . ebenda, S . 205 f . 27 Vgl . Heike Klüver, a .a .O . (Fn . 8), S . 4 . 28 Aus Gründen der besseren Lesbarkeit wird in diesem Beitrag ausschließlich die männliche Sprachform verwendet; gleichwohl sind stets alle Geschlechter einbezogen . 29 Vgl . Heike Klüver, a .a .O . (Fn . 8), S . 45 . 30 Vgl . ebenda, S . 36, S . 39 f . 31 Vgl . ebenda, S . 206 . 32 Vgl . ebenda, S . 7 . 33 Vgl . ebenda, S . 8, S . 63 . 34 Wirtschaftsakteure haben sich zum konkreten Vorhaben der Kreisgebietsneugliederung kaum geäußert und werden deshalb nicht in die Untersuchung einbezogen . Dadurch wird die dritte erklärende Variable „Wirtschaftskraft“, die für Wirtschaftsakteure konzipiert wurde, nicht weiter untersucht . Dokumentation und Analysen 371 sourcen der Stellungnehmenden erklärt . Zur Strukturierung der übergeordneten Konfliktkonstellation werden darüber hinaus die Koalitionen identifiziert, die sich durch gemeinsame Grundüberzeugungen auszeichneten . 3. Der Reformprozess: Von ersten Vorschlägen zu einer „zukunftsfesten“ Verwaltung bis zum Scheitern der Reform Aufbauend auf dem Abschlussbericht der Enquete-Kommission 5/235 vereinbarten SPD und Linke 2014 in ihrem Koalitionsvertrag, eine umfassende Verwaltungsstrukturreform durchzuführen . Ein Kernelement sollte demnach „eine Kreisgebietsreform und die Einkreisung von kreisfreien Städten“36 werden . Dementsprechend bat der Landtag die Landesregierung am 17 . Dezember 201437, einen Leitbildentwurf38 auszuarbeiten . Der Leitbildprozess wurde von einem breiten öffentlichen Dialog39 (19 Leitbildkonferenzen, ein Reformkongress und fünf Regionalkonferenzen sowie die Möglichkeit zu schriftlichen Eingaben z .B . über eine speziell dafür eingerichtete Internetplattform) und sechs öffentlichen Anhörungen im Ausschuss für Inneres und Kommunales (AIK) begleitet . Insbesondere in der sechsten öffentlichen Anhörung im AIK wurde deutlich, dass die Mehrzahl der kommunalen Vertreter zwar im Grundtenor einen Reformbedarf der Kreisebene anerkannten, den Leitbildentwurf der Landesregierung40 als Ganzes aber einhellig partei- und regionen- übergreifend ablehnten .41 Das anschließend überarbeitete Leitbild wurde Teil des Landtagsbeschlusses vom 13 . Juli 201642, wonach als Ziele der Kreisneugliederung der Erhalt der kommunalen Selbstverwaltung und die Sicherung von vergleichbar leistungsfähigen Verwaltungen im ganzen Land formuliert wurden . Mit Wirtschaftlichkeit, Qualität der öffentlichen Dienstleistungen und Bürger- sowie Sachnähe wurden Reformziele formuliert, die potenziell miteinander in Konflikt geraten und deshalb – je nach Ausgestaltung – nur in Abwägung zueinander realisiert werden können . Sie entsprechen den drei übergreifenden Zielvorstellungen (Effizienzsteige- 35 Landtag Brandenburg, „Kommunal- und Landesverwaltung – bürgernah, effektiv und zukunftsfest – Brandenburg 2020“, LT-Drs . 5/8000 . 36 SPD Brandenburg / Die Linke Brandenburg, Sicher, selbstbewusst und solidarisch: Brandenburgs Aufbruch vollenden, Potsdam 2014, S . 36 f . 37 Landtag Brandenburg, Beschluss des Landtages Brandenburg: Verwaltungsstrukturreform im Land Brandenburg auf den Weg bringen, LT-Drs . 6/247-B . 38 Verwaltungsreformleitbilder der Verwaltungspolitik schaffen Annahmen oder Aussagen über die wichtigsten Akteure, Ziele sowie Ursache- und Wirkungszusammenhänge von Verwaltungsreformen . Dazu gehören kognitive Annahmen („Wie“ kann das Handeln optimiert werden?) und normative Aussagen, also „warum“ diese Handlungen zu Reformen notwendig sind . Vgl . Rüdiger Voigt / Ralf Walkenhaus, Handwörterbuch zur Verwaltungsreform, Wiesbaden 2006, S . XXII . 39 Vgl . Landtag Brandenburg, Dokumentation des breiten öffentlichen Dialogs der Landesregierung zum Leitbildentwurf für die Verwaltungsstrukturreform 2019, Information 6/57 . 40 Ders ., Entwurf des Leitbildes für die Verwaltungsstrukturreform 2019: Vorschlag des Ministers des Innern und für Kommunales, LT-Drs . 6/1788 . 41 Vgl . ders ., Protokoll des Ausschusses für Inneres und Kommunales vom 2 . und 3 . Juni 2016, P-AIK 6/20-1 . 42 Ders ., Beschluss des Landtages Brandenburg: Entwurf des Leitbildes für die Verwaltungsstrukturreform 2019, LT-Drs . 6/4528-B . Klausch: Der Gesetzentwurf zur Landkreisneugliederung in Brandenburg 372 rung, Effektivitätssteigerung sowie Subsidiaritäts-, Teilhabe- und Transparenzgewinn), die die Verwaltungsstrukturreformdebatten in den deutschen Ländern seit den 1990er Jahren dominieren .43 Zum Erreichen dieser Ziele enthielt das Leitbild 13 Leitlinien zur Neustrukturierung der Landkreisebene . Neben kulturellen, historischen und raumordnerischen Aspekten sah das Leitbild eine Mindesteinwohnerzahl für Landkreise von perspektivisch mindestens 150 .000, in der Regel aber 175 .000 vor . Kreisfreie Städte sollten mindestens 150 .000 Einwohner haben . Für Landkreise wurde eine maximale Fläche von 5 .000 Quadratkilometern festgelegt . Außerdem wurde das Sektoralkreisprinzip zugrunde gelegt, d .h . dass möglichst viele Landkreise eine Grenze mit Berlin bilden sollten . Auf Grundlage dieses Leitbildes unterbreitete das Ministerium des Innern und für Kommunales am 1 . Dezember 2016 einen Referentenentwurf44 und führte dazu eine Anhörung mit den kommunalen Spitzenverbänden, allen Landkreisen und kreisfreien Städten des Landes, dem Amt Beetzsee45 und seinen amtsangehörigen Gebietskörperschaften sowie ausgewählten Gewerkschaften und Verbänden durch . Insgesamt erreichten das Ministerium in diesem Verfahren 43 Dokumente mit Forderungen und Kritik zu dem Referentenentwurf . Einige der Stellungnahmen beschäftigten sich allerdings nur mit sehr konkreten Einzelfragen . Der Ostdeutsche Sparkassenverband äußerte sich beispielsweise ausschließlich zu den Auswirkungen der Landkreisneugliederung auf die Sparkassen . Die Gewerkschaften behandelten schwerpunktmäßig Fragen der Personalüberleitung und -vertretung . Drei Monate nach Ablauf der Anhörungsfrist beschloss das Kabinett in seiner Sondersitzung vom 12 . Juni 2017 den Gesetzentwurf der Landesregierung46 und übermittelte ihn dem Landtag . Fünf Monate später zog Ministerpräsident Dietmar Woidke (SPD) das Reformvorhaben zurück .47 Der Widerstand der kommunalen Gebietskörperschaften und ihrer Verbände gegen die Neustrukturierungspläne war zu groß, als dass sich Regierung und Parlamentsmehrheit in der Lage sahen, die Reform gegen alle Widerstände zu beschließen . Die massive Gegenstimmung drückte sich in einer Volksinitiative aus48, die von Mitgliedern der CDU, FDP und Freien Wählern gemeinsam initiiert wurde .49 Die AfD kritisierte in dem 43 Vgl . Florian Grotz / Alexander Götz / Marcel Lewandowsky / Henrike Wehrkamp, Verwaltungsstrukturreformen in den deutschen Ländern: Die Entwicklung der staatlichen Kernverwaltung im Ländervergleich, Wiesbaden 2017, S . 19 . 44 Ursprünglich als Anhang der Pressemitteilung Nr . 104/16 vom 5 . Dezember 2016 verfügbar, Kreisgebietsreform: Referentenentwurf veröffentlicht, herausgegeben vom Ministerium des Innern und für Kommunales Brandenburg . Der Entwurf ist aktuell nur als nichtöffentliches Dokument im Anhang zur Unterrichtung 6/208 gemäß Art . 94 der Verfassung des Landes Brandenburg archiviert . 45 Die Gemeinden des Amtes Beetzsee wurden angehört, da sie im Falle der vorgesehenen Neugliederung vom Landkreis Potsdam-Mittelmark in den Landkreis Havelland gewechselt wären . 46 Landtag Brandenburg, Gesetzentwurf der Landesregierung: Gesetz zur Neugliederung der Landkreise und kreisfreien Städte im Land Brandenburg, LT-Drs . 6/6776 . 47 Vgl . ders ., Plenarprotokoll 6/51, S . 5320 . Siehe auch Falk Ebinger / Sabine Kuhlmann / Jörg Bogumil, Territorial Reforms in Europe: Effects on Administrative Performance and Democratic Participation, in: Local Government Studies, 45 . Jg . (2019), H . 1, S . 1 – 23, S . 6 . 48 Vgl . den Internetauftritt des tragenden Vereins „Bürgernahes Brandenburg – Verein für Erhalt und Stärkung unserer Landkreise, Städte und Gemeinden e .V .“, http://www .kreisreform-stoppen . de/ (Abruf am 28 . März 2020) . 49 Vgl . „Unterschriftensammlung gegen Kreisreform gestartet“, in: Märkische Oderzeitung online vom 1 . November 2016, https://www .moz .de/nachrichten/brandenburg/artikel-ansicht/dg/0/1/ 1527016/ (Abruf am 28 . März 2020) . Dokumentation und Analysen 373 Politikformulierungsprozess häufig, dass der Wille der Bevölkerung ignoriert würde .50 Die Initiatoren nahmen aber keine AfD-Mitglieder in ihren Kreis auf51, woraufhin die AfD der CDU „undemokratisches Verhalten“52 vorwarf . Die Volksinitiative übertraf mit 129 .464 gesammelten Unterschriften das geforderte Quorum von 20 .000 überaus deutlich . Die zweite Stufe, das Volksbegehren, erübrigte sich, als die Regierung das Reformvorhaben zurückzog . Ausschlaggebend für den Rückzug des Gesetzentwurfs war letztendlich die Anhörung vom 19 . und 20 . Oktober 201753, die das Ausmaß der Ablehnung deutlich machte .54 Ein großer Teil der Debatte drehte sich bis zum Schluss um die Rechtfertigungsgründe der Reform, beispielsweise welchen Prognosen zur demografischen Entwicklung zu glauben sei .55 Insofern die Vertreter der kommunalen Ebene und kommunalen Spitzenverbände einen Reformbedarf grundsätzlich anerkannten, bezog sich der Großteil ihrer Kritik auf die mangelnde Verknüpfung von Gebiets- und Funktionalreform .56 Im Grundtenor wurde eine massive Vergrößerung der Landkreise sowie die Einkreisungen aller kreisfreien Städte außer Potsdam nur als sinnvoll angesehen, wenn auch der Katalog der zu übertragenden Aufgaben umfassend gewesen wäre . Diese Forderung war die Landesregierung nicht in der Lage zu erfüllen . Das Innenministerium hatte im Juni 2016 verkündet, dass „die Verknüpfung von Gebiets- und Funktionalreform“ aufgegeben werde .57 Grundlage war ein hausinternes Arbeitspapier, das die Märkische Oderzeitung kurz vor der Verabschiedung des überarbeiteten Leitbildes veröffentlichte .58 Das Papier hob erhebliche verfassungsrechtliche Risiken einer Gebietsreform auf Grundlage einer Funktionalreform hervor .59 Diese Trennung der 50 Landtag Brandenburg, Beschlussempfehlung und Bericht des AIK zu dem Konzept der Landesregierung Entwurf des Leitbildes für die Verwaltungsstrukturreform 2019, LT-Drs . 6/4528, S . 36 . 51 Vgl . Igor Göldner, Kreisreform-Kritiker grenzen sich von AfD ab, in: Märkische Allgemeine online vom 22 . August 2016, https://www .maz-online .de/Brandenburg/Kreisreform-Kritikergrenzen-sich-von-AfD-ab (Abruf am 28 . März 2020) . 52 Lion Edler, „Bürgernahes Brandenburg“ verweigert AfD Politiker Mitgliedschaft, 8 . Februar 2017, https://afdkompakt .de/2017/02/08/buergernahes-brandenburg-verweigert-afd-politikermitgliedschaft/ (Abruf am 28 . März 2020) . 53 Vgl . Landtag Brandenburg, a .a .O . (Fn . 5) . 54 Im Interview mit dem rbb erläuterte Woidke: „Der ausschlaggebende Punkt war die Anhörung im Landtag, wo nochmal deutlich geworden ist, dass fast unisono die kommunale Ebene in Brandenburg die Reform in der jetzigen Art und Weise ablehnt .“ Zitiert nach Hendrik Träger, Die gescheiterten Kreisgebietsreformen in Brandenburg und Thüringen, in: Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung Tübingen (Hrsg .), Jahrbuch des Föderalismus 2018, Baden-Baden 2018, S . 214 – 226, S . 214 . 55 Vgl . ein beispielhaftes Zitat des Abgeordneten Sven Petke (CDU): „Brandenburg, Cottbus, Frankfurt, Elbe-Elster, Spree-Neiße, Uckermark und das Havelland haben heute 25 .600 Einwohner mehr, als in der Prognose ausgewiesen waren, die Sie, Herr Minister, immer präsentieren .“ Landtag Brandenburg, a .a .O . (Fn . 3), S . 4766 . 56 Vgl . Hendrik Träger, a .a .O . (Fn . 54), S . 221, S . 225 f . 57 Ministerium des Innern und für Kommunales Brandenburg, Schröter: Verwaltungsreform hält verfassungsrechtlichen Anforderungen stand, Pressemitteilung Nr . 049/2016 vom 29 . Juni, https://mik .brandenburg .de/cms/detail .php/bb1 .c .449437 .de (Abruf am 29 . März 2020) . 58 „Minister Schröter widerspricht hausinterner Kritik an Kreisreform“, in: Lausitzer Rundschau online vom 18 . Juni 2016, https://www .lr-online .de/nachrichten/minister-schroeter-widerspricht-hausinterner-kritik-an-kreisreform-37556026 .html (Abruf am 29 . März 2020) . 59 Das Arbeitspapier ist auf dem Internetauftritt der Stadt Frankfurt (Oder) archiviert . Ministerium des Innern und für Kommunales Brandenburg, Verfassungsrechtliche Bewertung des Leitbildent- Klausch: Der Gesetzentwurf zur Landkreisneugliederung in Brandenburg 374 Reformen widersprach der zuvor offiziell kommunizierten Position des Ministers, nach der sich „eine flächendeckende Kreisgebietsreform im Land Brandenburg“ „[n]ur vor dem Hintergrund einer möglichst umfassenden Aufgabenverlagerung auf die Kreisebene“ rechtfertigen lasse .60 Die Funktionalreform lief anschließend weitestgehend losgelöst in einem zur Gebietsreform parallelen Gesetzgebungsverfahren, wodurch die kommunale Ebene die wichtigste Rechtfertigung für die Gebietsreform nicht mehr gegeben sah . Ebenfalls separat sollten die zukünftigen Kreissitze festgelegt werden61, was bei den Vertretern der kommunalen Ebene zusätzlichen Unmut hervorrief .62 Jörg Bogumil und Falk Ebinger machen für das Scheitern der Reform das Fehlen einer sogenannten Reformkoalition aus den kommunalen Spitzenverbänden und der Landesregierung verantwortlich . Obwohl ursprünglich funktional motiviert wurde das Vorhaben „zum Spielball der parteipolitischen Auseinandersetzung“ und zu einer Machtfrage .63 Diese Diagnose bestätigend beschwerte sich der Vorsitzende des Landkreistages Brandenburg in der letzten Anhörung zum Reformvorhaben im Oktober 2017 über einen „Lagerkampf“64 . Die Oppositionsfraktionen CDU und AfD sowie die Gruppe BVB/Freie Wähler verfolgten eine „Strategie der Fundamentalopposition“65 . Dagegen unterstützte die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen aus der Opposition heraus das Vorhaben grundsätzlich, gab diese Unterstützung nach der Anhörung im Oktober 2017 allerdings auf .66 Nach dem Scheitern der Reform gründeten Vertreter der Landesregierung, der kommunalen Spitzenverbände und der Kommunen eine Arbeitsgruppe, um „tragfähige Lösungen zur Modernisierung der Verwaltung in kooperativem und konsensuellem Zusammenwirken zwischen Landes- und kommunaler Ebene“ zu erarbeiten .67 Hauptthemen waren Teilentschuldung der kreisfreien Städte, Digitalisierung der Verwaltung und interkommunale Zusammenarbeit . Die Beteiligten und Vertreter aller Landtagsfraktionen lobten die Arbeitsweise und die Ergebnisse der Gruppe .68 Der Präsident des Städte- und Gemeindebundes Jann Jakobs sprach von einem „Schulterschluss“ zwischen Landesregierung und Kommunen .69 wurfes für die Verwaltungsstrukturreform 2019, Potsdam 2016, https://www .frankfurt-oder .de/ loadDocument .phtml?ObjSvrID=2616&ObjID=3611&ObjLa=1&Ext=PDF (Abruf am 29 . März 2020), S . 61 . 60 Staatskanzlei Brandenburg, Fahrplan zur Verwaltungs- und Kreisgebietsreform vorgelegt – Vorläufiger Zeitplan und inhaltliche Eckpunkte, Pressemitteilung vom 17 . Februar 2015, https:// www .brandenburg .de/cms/detail .php?gsid=bb1 .c .389985 .de (Abruf am 29 . März 2020) . 61 Vgl . Ministerium des Innern und für Kommunales Brandenburg, a .a .O . (Fn . 44), Vorblatt S . 3 . 62 Vgl . Landtag Brandenburg, a .a .O . (Fn . 5), S . 18 f . 63 Vgl . Jörg Bogumil / Falk Ebinger, a .a .O . (Fn . 1), S . 258 ff . 64 Landtag Brandenburg, a .a .O . (Fn . 5), S . 14 . 65 Jörg Bogumil / Falk Ebinger, a .a .O . (Fn . 1), S . 260 . 66 Vgl . Bündnis 90/Die Grünen, Grüne für Aussetzen der Kreisgebietsreform, Pressemitteilung vom 26 . Oktober 2017, https://gruene-brandenburg .de/service/presse/newssingle/article/-5d6a5b 9108/ (Abruf am 27 . März 2020) . 67 Landtag Brandenburg, Abschlussbericht der Arbeitsgruppe „In Kooperation gemeinsam stark“, Bericht der Landesregierung, LT-Drs . 6/9407, S . 52 . 68 Vgl . ders ., Plenarprotokoll 6/66, S . 7064 ff . 69 Ministerium des Innern und für Kommunales Brandenburg, Arbeitsgruppe zur Stärkung der Kommunen zieht Bilanz, Pressemitteilung Nr . 054/2018 vom 15 . Juni, https://mik .brandenburg . de/cms/detail .php/bb1 .c .599527 .de (Abruf am 29 . März 2020) . Dokumentation und Analysen 375 Die aktuelle Brandenburger Regierungskoalition aus SPD, CDU und Bündnis 90/Die Grünen schließt in ihrem Koalitionsvertrag jegliche „Zwangsfusionen“ auf kommunaler Ebene explizit aus .70 4. Einblicke in die Ministeriumsarbeit Grundlage für die hier darzulegenden Informationen bildet eine 14-monatige teilnehmende Beobachtung im Ministerium des Innern und für Kommunales Brandenburg . Sie wurde, dem Forschungsvorhaben angepasst, nach dem Leitfaden Götz Bachmanns71 durchgeführt und erfolgte mit dem Ziel, eine klare Vorstellung von dem Ministerium als Organisation, seinen Abläufen und den dort handelnden Menschen zu gewinnen, um so die externen Einflüsse auf den Politikformulierungsprozess im Ministerium besser verstehen und einordnen zu können . Als die parlamentarische Diskussion zum Leitbildentwurf im April 2016 kurz vor dem Abschluss stand, begann die teilnehmende Beobachtung . Sie endete mit der Übergabe des Gesetzentwurfs an den Landtag im Juni 2017 . Währenddessen arbeitete der Autor mindestens drei Tage pro Woche in Potsdam im federführenden Referat zunächst als Praktikant und anschließend als Sachbearbeiter mit . Die Beobachtungen wurden in einem Forschungstagebuch, bestehend aus eigenen Notizen, Schlüsseldokumenten und Presseberichten, festgehalten . Der Autor war sich seiner Doppelrolle als Ministeriumsbeschäftigter und Wissenschaftler bewusst und hat diese auch von Anfang an seinem Arbeitgeber und der Kollegenschaft offengelegt . Diese Transparenz förderte das gegenseitige Vertrauen . Das Vertrauen beinhaltete, dass die Verschwiegenheitspflicht zu wahren und den Dienstpflichten nachzukommen sei, das Beschäftigungsverhältnis aber keinen Einfluss auf die wissenschaftliche Unabhängigkeit haben dürfe . Gegen diese Art von Vorgehen kann eingewendet werden, dass der Autor dadurch teilweise seine eigene Arbeit reflektiert . Seine Möglichkeiten, die Arbeit im Ministerium im Sinne der gewünschten Forschungsergebnisse zu manipulieren, wären aber gering gewesen, da er als Sachbearbeiter einer Arbeitsgruppe angehörte und an die Weisungslage der Hausleitung gebunden war . Ein einzelner Sachbearbeiter kann gute oder schlechte Arbeit leisten, aber bei solch einem bedeutenden Reformvorhaben nicht die Entscheidungsdynamiken in der Regierung maßgeblich verändern . Im Ministerium verlor die für Koordinationszwecke und zur Durchführung des Dialogprozesses gebildete „Stabsstelle Verwaltungsstrukturreform“ in dem Zeitraum der Schlussdiskussion um das Leitbild zunehmend an praktischer Bedeutung . Die Fachreferate sogen diese Bedeutung auf, und die Stabsstelle wurde bald nach Verabschiedung des Leitbilds aufgelöst . Um die Gesetzgebung zur Kreisneugliederung zu erarbeiten, wurde eine zunächst fünfköpfige Arbeitsgruppe als Teil eines Referats in der Abteilung für Kommunalangelegenheiten und öffentliches Dienstrecht gebildet . Diese Gruppe wurde im Laufe des Arbeitsprozesses auf sieben Personen vergrößert . Spätestens nach Auflösung der Stabsstelle arbeitete 70 SPD Brandenburg / CDU Brandenburg / Bündnis 90/Die Grünen Brandenburg, Ein neues Kapitel für Brandenburg: Zusammenhalt Nachhaltigkeit Sicherheit, Potsdam 2018, S . 18 . 71 Götz Bachmann, Teilnehmende Beobachtung, in: Stefan Kühl / Petra Strodtholz / Andreas Taffertshofer (Hrsg .), Handbuch Methoden der Organisationsforschung, Wiesbaden 2009 . Klausch: Der Gesetzentwurf zur Landkreisneugliederung in Brandenburg 376 sie direkt der Hausleitung zu . Ihre Arbeitsweise war sehr fachlich geprägt, der Fokus lag auf der Implementation, und juristische Erwägungen bildeten häufig die Ausgangslage für weitere Abwägungen . Der Anspruch war, einen praktisch umsetzbaren, fundiert und in sich kohärent begründeten, juristisch sauberen Entwurf zu schreiben . Dieser sollte die Grundlage für eine Reform bilden, mit der die Leitbildziele optimal erreicht würden und die bei einer zu erwartenden Klage vor dem Landesverfassungsgericht gegen konkrete Neugliederungsbefehle Bestand haben würde . Neben der Entwicklung einer einheitlichen Begründungssystematik hatte zunächst die Sachverhaltsermittlung höchste Priorität . Dabei orientierte sich die Arbeitsgruppe wiederum primär an den vom Leitbild vorgegebenen Kriterien, nach denen die neue Landkreisstruktur zu gestalten sei . Um diese Informationen zu generieren, wurden (1) eine Vielzahl anderer regierungsinterner Stellen beteiligt, also angeschrieben und um Informationen und wenn möglich Textbausteine zu bestimmten Fragestellungen gebeten, (2) eigene Daten in neue Zusammenhänge gesetzt (z .B . eine Auswertung der Berichte des Kommunalen Prüfungsamtes mit Blick auf die Zusammenhänge von Größe und Effizienz der Kreisverwaltungen vorgenommen), (3) der rechtliche Rahmen evaluiert, (4) die erste Kreisneugliederung in Brandenburg von 1993 und die Reformgesetzgebung in anderen Bundesländern analysiert, (5) die Anhörungsergebnisse und Stellungnahmen zum Leitbildentwurf und die Zuschriften aus dem Dialogprozess erneut ausgewertet, (6) wissenschaftliche Literatur und wissenschaftliche (Auftrags-)Gutachten zu Verwaltungsstrukturreformen auf Erkenntnisse hin untersucht, die für das konkrete Vorhaben von Relevanz waren, (7) die Medienberichterstattung im Auge behalten, um über Stimmungen und Entwicklungen im Land bezüglich des Reformvorhabens informiert zu sein, (8) Veranstaltungen mit Vertretern der Reformbetroffenen und Spitzenverbänden durchgeführt . Mit der Veröffentlichung des Referentenentwurfs Anfang Dezember 2016 begann eine neue Runde auf Grundlage dieses Dokuments . In den Fokus rückten nunmehr umso stärker die Zuarbeiten der anderen Referate, Abteilungen und Ministerien sowie die Stellungnahmen der Interessengruppen, kommunalen Spitzenverbände und reformbetroffenen kommunalen Gebietskörperschaften . Für die Zuarbeiten der regierungsinternen Stellen galt generell die Zuständigkeitsprämisse, wobei alle Passagen widerspruchsfrei weiterentwickelt werden mussten . In anderen Worten hieß das, dass den Änderungswünschen der Fachreferate zu ihren eigenen Bausteinen oder Beiträgen im Gesetzeswerk zumeist Rechnung getragen wurde, insoweit sie der generellen Regelungslogik nicht widersprachen . Die Äußerungen aus den Stellungnahmen wurden in der Arbeitsgruppe daraufhin untersucht, ob sie neue, bisher unbekannte Sachverhalte aufdeckten oder ob sie eine überzeugende Argumentation boten, die die Gesetzes- und Begründungslogik zu entkräften in der Lage wäre . Wenn überzeugende Alternativen erläutert wurden, diese aber nicht übernommen werden konnten, wurde festgehalten, warum die gewählte Variante der Alternative vorzuziehen sei . Insofern man bei der Weiterentwicklung des Entwurfs in einen Konflikt mit den Leitbildvorgaben geriet, wurden Abweichungen vom Leitbild als weniger problematisch eingestuft, wenn sie auf Äußerungen der betroffenen Gebietskörperschaften zurückgingen . Dokumentation und Analysen 377 Im Rahmen einiger spezieller Veranstaltungen tauschten sich der Innenminister und die Vertreter der kommunalen Spitzenverbände, Landkreise und kreisfreien Städte direkt aus . Am 13 . Februar 2017 traf sich beispielsweise der Minister mit den Kreistagsvorsitzenden und weiteren Vertretern, um ihre Ideen bezüglich der Bedingungen für die Kreistagsarbeit in den neuen Strukturen darzulegen .72 Am 29 . März 2017 kamen die Landräte und Landrätinnen zu einer Konferenz in Potsdam zusammen, um unter anderem über zwei Hauptkonfliktthemen bei der Kreisgebietsreform, Gebietsstruktur und Finanzierung, zu verhandeln .73 Die Mitglieder der Arbeitsgruppe hatten neben der Gesetzgebungsarbeit noch diverse Aufgaben des ministeriellen Tagesgeschäfts zu erledigen, die in Einzelgesetze ausgelagerten Reformaspekte der Kreissitzentscheidungen sowie der Verwaltungsmodelle im kreisangehörigen Bereich im Auge zu behalten und Zuarbeiten zu Terminvorbereitungen der Hausspitze zu leisten . Ein immer wiederkehrendes Thema waren Zeitschienen und Fristen . Insbesondere musste man sowohl den beteiligten Regierungsstellen und externen Anzuhörenden genügend Zeit für eine tiefgehende Beschäftigung mit dem Thema gewähren, als auch für sich selbst ausreichend Arbeitszeit einplanen, um die Antworten qualifiziert verarbeiten zu können . Über die Modalitäten einer Anhörung herrschte lange Zeit juristische Uneinigkeit . Bei Anhörungen im Referentenstadium sind Anzuhörende, Zeitpunkt, Gegenstand und Form der Anhörung nicht klar geregelt . Im Ergebnis entschloss man sich gemäß Art . 97 Abs . 4 der Verfassung des Landes Brandenburg und gemäß § 1 Abs . 5 Satz 2 der Kommunalverfassung die kommunalen Spitzenverbände und gemäß § 130 des Landesbeamtengesetzes die Spitzenorganisationen der Gewerkschaften zu beteiligen . Außerdem erhielten einzelne Gewerkschaften Gelegenheit zur Stellungnahme . Daneben wurden den Landkreisen und kreisfreien Städten sowie den Gemeinden des Amtes Beetzsee als Reformbetroffenen Gelegenheit zur schriftlichen Stellungnahme zu jener Entwurfsfassung gegeben .74 Die Anhörung der reformbetroffenen Landkreise erfolgte gemäß Art . 98 Abs . 3 Satz 3 der Landesverfassung .75 Die Rechtsgrundlagen für die Anhörung der kreisfreien Städte und nicht-reformbetroffenen Landkreise blieben lange umstritten . Im Ergebnis lässt sich festhalten, dass die getroffene Entscheidung für eine Anhörung bereits im vorparlamentarischen Stadium aus verfassungsrechtlicher Perspektive eine Sicherheitsvariante darstellte . Somit hatte die Arbeitsgruppe durch die Anhörung Externer und laufende Beteiligung anderer Stellen in der Regierung eine umfangreiche Textmenge auszuwerten . Im weiteren Vorgehen mussten die Voten der jeweils verantwortlichen Stellen in der Regierung zu den in den Stellungnahmen angesprochenen Aspekten ihrer Expertise eingeholt werden . Diese mussten erklären, ob sie der jeweiligen Argumentation folgten, welcher sie folgten, wenn mehrere Vorschläge gemacht wurden oder warum sie manchen Vorschlägen nicht folgten . 72 Vgl . Ministerium des Innern und für Kommunales Brandenburg, Schröter: „Bedingungen für Kreistagsarbeit müssen verbessert werden“, Pressemitteilung Nr . 012/2017 vom 14 . Februar, https://mik .brandenburg .de/cms/detail .php/bb1 .c .481991 .de (Abruf am 20 . März 2020) . 73 Vgl . „Schröter signalisiert Zugeständnisse“, in: rbb 24 vom 29 . März 2017, https://www .rbb24 . de/politik/kreisreform-brandenburg/beitraege/brandenburg-kreisreform-schroeter-signalisiertzugestaendnisse .html (Abruf am 7 . August 2017) . 74 Vgl . Landtag Brandenburg, a .a .O . (Fn . 46), Vorblatt S . 3, Punkt D . 75 Vgl . ebenda, S . 73 . Klausch: Der Gesetzentwurf zur Landkreisneugliederung in Brandenburg 378 All diese Stellungnahmen zu Stellungnahmen mussten dann wiederum vollständig von der Arbeitsgruppe in den Entwurf eingearbeitet werden . Damit alle Punkte beachtet wurden, entschloss man sich, sämtliche Passagen in den Zuschriften thematisch und nach Bearbeitern zu kategorisieren . Zahlreiche Absätze mussten von mehreren Bearbeitern beachtet werden, zwischen deren Voten dann wiederum ein Kompromiss gefunden werden musste, insofern sie sich unterschiedlich äußerten . Grundlegende Entscheidungen wurden im laufenden Verfahren der Hausleitung vorgelegt . Der Minister wurde durch Vermerke und Übersichten über die Äußerungen in den Zuschriften und deren Verarbeitung auf dem Laufenden gehalten . Die Vermerke enthielten häufig ein inhaltliches Votum . Die Übersichten dienten ihm auch als Unterlage, um in Verhandlung mit Vertretern der kommunalen Ebene, anderen Ministern und Abgeordneten zu treten . Insgesamt lässt sich feststellen, dass eine Reihe von Informationsquellen zur Entwicklung des ursprünglichen Referentenentwurfs herangezogen wurde . Dieser Erstentwurf wurde in einer intensiven regierungsinternen Auseinandersetzung weiterentwickelt . Dabei spielten die Stellungnahmen der reformbetroffenen kommunalen Gebietskörperschaften und kommunalen Spitzenverbände eine herausragende Rolle . 5. Die Weiterentwicklungen vom Referenten- zum Gesetzentwurf im Detail Trotz Ablehnung des Referentenentwurfs als Ganzem enthielten die Zuschriften der kommunalen Gebietskörperschaften und kommunalen Spitzenverbände Kritik und Änderungsvorschläge zu den einzelnen Regelungsaspekten . Dabei unterschieden sich die Stellungnahmen in ihrer Schwerpunktsetzung, Argumentationstiefe und Stoßrichtung . Als Resultat bildeten sich bei jedem Regelungsaspekt unterschiedliche Gruppierungen aus Befürwortern und Gegnern der vorgeschlagenen Regelung . Diese Gruppierungen werden im Folgenden als aspektspezifische Lobbyingkoalitionen bezeichnet . Um zu zeigen, wie sich die Zusammensetzungen der Koalitionen durch die Weiterentwicklung des Gesetzestexts verschoben, wurde ein systematischer Textabgleich zwischen den drei Dokumentengruppen (1) Referentenentwurf, (2) Stellungnahmen und (3) Gesetzentwurf der Landesregierung durchgeführt . Dadurch wurden die Änderungen herauskristallisiert, die der Gesetzentwurf der Landesregierung im Vergleich zum Referentenentwurf aufweist . Die Forderungen in den Stellungnahmen können als Policy-Präferenzen der Interessengruppen und Reformbetroffenen angesehen werden, ohne dass davon ausgegangen wird, dass die Abgabe von Stellungnahmen die einzige Lobbyingaktivität darstellte .76 Aus dem sehr umfangreichen Reformvorhaben wurden für diese detaillierte Untersuchung drei Aspekte ausgewählt . Die Gebietskulisse, also wie die neue Landkreisstruktur aussehen sollte, bildete den Kern des Gesetzgebungsvorhabens . Zweitens wird die Auseinandersetzung über die Zusammensetzung des Fusionsgremiums analysiert . Diese Regelung ist einer der vielen „technischen“ Aspekte, die mit einer Gebietsreform einhergehen . 76 Vgl . Heike Klüver, a .a .O . (Fn . 8), S . 94 f . Dokumentation und Analysen 379 Im Unterschied zu Regelungen beispielsweise zur Personalüberleitung oder zur Haushaltswirtschaft ist der Spielraum bei der Besetzung des Gremiums aber weniger durch bestehende Gesetze vorstrukturiert und somit auch ohne vertiefte Kenntnisse des spezifischen Rechtsbereichs verständlich . Der dritte Aspekt ist die Finanzierung der Teilentschuldung als ein klassischer Konflikt77 in verflochtenen Mehrebenensystemen . Im kooperativen Föderalismus der Bundesrepublik finden sowohl zwischen den Ebenen als auch zwischen den Verhandlungspartnern auf horizontaler Ebene ständige Kämpfe um eine adäquate finanzielle Ausstattung für den jeweiligen Aufgabenbestand statt .78 Das in den Stellungnahmen enthaltene Informationsangebot und insbesondere dessen Qualität objektiv einzustufen gestaltet sich generell als schwierig .79 Für die vorliegende Studie wird die Qualität danach beurteilt, ob ein Regelungsaspekt angesprochen und bewertet wird, mit wie vielen Argumenten die Bewertung untersetzt wird und ob die Zuschrift eine alternative Formulierung für den Normtext oder die entsprechende Gesetzesbegründung vorschlägt . Die Bürgerunterstützung entspricht der jeweiligen Einwohnerzahl80 gemäß den Angaben des Amts für Statistik Berlin-Brandenburg . Die Bevölkerungsunterstützung ist aber mehr als abstrakter Indikator zu verstehen denn als Abbild einer konkreten Personenanzahl . So vertritt beispielsweise der Landkreistag Brandenburg alle Landkreise des Bundeslandes und damit die gesamte in ihnen lebende Bevölkerung . Wenn nun ein einzelner Landkreis eine Stellungnahme zu demselben Regelungsaspekt abgibt, werden dessen Bewohner unvermeidlich doppelt gezählt . 5 .1 . Regelungsaspekt 1: Gebietskulisse Abschnitt 1 bestimmte die neue Gebietskulisse . Es wurde geregelt, welche Landkreise und kreisfreien Städte unverändert fortbestehen bzw . ihren Status behalten und welche Landkreise aufgelöst werden sollten, um gemeinsam mit anderen Gebietskörperschaften einen neuen Landkreis zu bilden . Der Abschnitt wurde insoweit überarbeitet, als dass, erstens, die Landkreise Dahme-Spreewald und Teltow-Fläming entgegen dem ursprünglichen Vorschlag des Referentenentwurfs fortbestehen sollten und demzufolge auch nach 2019 eigenständige Landkreise geblieben wären . Zweitens wurde in den §§ 5 und 6 des Gesetzentwurfs deutlich, dass aus den vier Gebietskörperschaften Cottbus, Spree-Neiße, Elbe-Elster und Oberspreewald-Lausitz, die laut § 6 Referentenentwurf gemeinsam den Landkreis 77 Vgl . Willi Blümel, Mitwirkung der kommunalen Gebietskörperschaften und ihrer Spitzenverbände an der Gesetzgebung, in: Klaus Lüder (Hrsg .), Staat und Verwaltung: Fünfzig Jahre Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer, Berlin 1997, S . 331 – 344, S . 333 . 78 Vgl . Sabine Kropp / Nathalie Behnke, Marble Cake Dreaming of Layer Cake: The Merits and Pitfalls of Disentanglement in German Federalism Reform, in: Regional & Federal Studies, 26 . Jg . (2016), H . 5, S . 667 – 686 . 79 Vgl . Heike Klüver, a .a .O . (Fn . 8), S . 107 . 80 Basierend auf: Amt für Statistik Berlin-Brandenburg / Landesamt für Bauen und Verkehr, Bevölkerungsprognose für das Land Brandenburg 2014 bis 2040: Statistischer Bericht A I 8 – 15, 2015, https://www .statistik-berlin-brandenburg .de/publikationen/stat_berichte/2015/SB_A01- 08-00_2015u00_BB .pdf (Abruf am 20 . März 2020) . Klausch: Der Gesetzentwurf zur Landkreisneugliederung in Brandenburg 380 Niederlausitz hätten bilden sollen, nunmehr anstatt einem sehr großen zwei Landkreise gebildet werden sollten . Die Änderungen griffen einen Teil der Kritik aus den Stellungnahmen auf . Alle in die Neugliederung einbezogenen Gebietskörperschaften, außer Barnim und Uckermark, protestierten gegen den jeweiligen Paragraphen, der ihr Gebiet als Teil eines neu zu bildenden Landkreises definierte . Sie plädierten jeweils für ihr eigenständiges Fortbestehen . Auch die kommunalen Spitzenverbände formulierten diese Art von Kritik . Der Landkreis Potsdam- Mittelmark, das Amt Beetzsee und der Städte- und Gemeindebund äußerten verstärkte Kritik am Landkreiswechsel des Amtes Beetzsee (§ 1 Absatz 2) . Die Gebietskörperschaften, die nicht in die Neugliederung einbezogen wurden, machten keine kritischen Aussagen zum konkreten Neuzuschnitt . Unterstützung für die Fusionen findet sich aber ebenfalls nicht . Die einzige als Zustimmung kategorisierbare Äußerung stammt von Potsdam, das die Entscheidung zur Kreisfreiheit der Landeshauptstadt unterstützte . Somit standen kommunale Gebietskörperschaften mit insgesamt rund 850 .000 Einwohnern der im Referentenentwurf angedachten Gebietskulisse neutral gegenüber, während die ablehnende Lobbyingkoalition eine Bevölkerungsunterstützung von 1,6 Millionen plus die beiden kommunalen Spitzenverbände hinter sich versammelte . Dieses Verhältnis verschob sich durch die beschriebenen Änderungen, da die Einwände der Gebietskörperschaften mit insgesamt 760 .000 Einwohnern ganz oder teilweise berücksichtigt wurden . Der die konkrete Ausgestaltung der Regelung ablehnenden Lobbyingkoalition wurde durch die Weiterentwicklungen demnach eine Bevölkerungsunterstützung von rund 760 .000 Personen entzogen, die dem neuen Vorschlag der Gebietskulisse womöglich neutraler gegen- überstanden . Dabei gilt es aber zu beachten, dass die Neugliederungen im Süden des Landes auch im Gesetzentwurf noch nicht vollständig den Forderungen aus den Stellungnahmen entsprachen . Somit kann mit einiger Sicherheit nur bei den Bewohnern der Landkreise Dahme-Spreewald und Teltow-Fläming davon ausgegangen werden, dass sie der weiterentwickelten Gebietsstruktur relativ neutral gegenüberstanden . In den Landkreisen Elbe-Elster, Oberspreewald-Lausitz und Spree-Neiße, sowie der kreisfreien Stadt Cottbus/Chóśebuz dürften dahingegen weiterhin ein Teil der Menschen unzufrieden mit der vorgesehenen Gebietskulisse gewesen sein . Interessanterweise ging diese Verschiebung im Verhältnis der Lobbyingkoalitionen mit einer tendenziell ähnlichen Entwicklung der Umfragewerte einher .81 Demnach entsprach die Bevölkerungsunterstützung der offen opponierenden Lobbyingkoalition 68 Prozent der gesamten Bevölkerungsunterstützung . Rechnet man nun aus dieser Lobbyingkoalition die Bevölkerungszahlen der Landkreise Teltow-Fläming und Dahme-Spreewald heraus, verbleiben nach den Veränderungen nur noch 51 Prozent der Bevölkerung Brandenburgs als Teil der Lobbyingkoalition gegen die konkrete Gebietskulisse . Die Umfragen ergaben 69 Prozent Gegner im Oktober 2016 und 58 Prozent im Juni 2017 . 81 Vgl . Infratest dimap, LänderTREND Brandenburg November 2016 im Auftrag des rbb und der Märkischen Oderzeitung, https://www .infratest-dimap .de/umfragen-analysen/bundeslaender/ brandenburg/laendertrend/2016/november/ (Abruf am 4 . August 2017); dies ., Brandenburg- TREND Juni 2017: Eine Studie von infratest dimap im Auftrag des rbb/Brandenburg aktuell und der Märkischen Oderzeitung, Berlin 2017 . Dokumentation und Analysen 381 Insgesamt zeichneten sich zehn der 16 Stellungnahmen gegen eine konkrete Neugliederung durch eine umfassende Argumentationstiefe aus . Unter den Landkreisen, die in der Weiterentwicklung in eine kleinere Neugliederungsvariante als im Referentenentwurf einbezogen wurden, untersetzte einzig der Landkreis Elbe-Elster seine Forderung zum selbstständigen Fortbestehen nicht mit mindestens zwei Argumenten . Teltow-Fläming und Dahme-Spreewald lieferten dagegen eine besonders umfangreiche Begründung für ihr eigenständiges Fortbestehen . Welche Rolle darüber hinaus koalitionsinterne Verhandlungsprozesse spielten, bei denen womöglich der Umstand, dass der Landkreis Teltow-Fläming von der einzigen Landrätin der Linken im Land Brandenburg geführt wird, von Bedeutung war, kann mit den angewendeten Methoden nicht erhoben werden . Auch andere Reformbetroffene begründeten ihre Kritik umfangreich, so insbesondere der Landkreis Havelland, wurden aber dennoch nicht von der Neugliederung ausgeschlossen . Der Hauptgrund dafür dürfte allerdings in den Leitbildvorgaben liegen, nach denen die Kreisfreiheit der Stadt Brandenburg an der Havel praktisch unmöglich zu rechtfertigen gewesen wäre . In Anbetracht dieses Fusionsfalls wird auch ersichtlich, dass zwar der Landkreis Havelland eine sehr umfangreiche Begründung abgab, die einzukreisende Stadt allerdings nicht . 5 .2 . Regelungsaspekt 2: Zusammensetzung des Fusionsgremiums Das Fusionsgremium war als eine Art Arbeitsgruppe gedacht, die sich aus Vertretern der an der Neubildung beteiligten Gebietskörperschaften zusammengesetzt hätte . Für jeden neu zu bildenden Landkreis hätte ein Fusionsgremium gebildet werden müssen . Sinn und Zweck des Fusionsgremiums sollte die „sorgfältige gemeinsame Vorbereitung“ der Neubildung sein, um „eine ordnungsgemäße Verwaltungstätigkeit zu gewährleisten“82 . Beim Vergleich von Referentenentwurf und Gesetzentwurf der Landesregierung wird ersichtlich, dass die Besetzung des Fusionsgremiums verändert wurde . Der Referentenentwurf bestimmte, dass dem Fusionsgremium die Landräte, bei Einkreisung auch die Oberbürgermeister plus je drei stimmberechtigte Mitglieder, die durch die Vertretungskörperschaften aus ihrer Mitte zu bestimmen gewesen wären, angehört hätten . Weitere Personen hätten beratend hinzugezogen werden können . Dagegen hätten dem Fusionsgremium laut Gesetzentwurf folgende Personen angehört: die Landräte und deren allgemeine Stellvertreter, bei Einkreisung auch die Oberbürgermeister und deren allgemeine Stellvertreter plus je ein weiteres stimmberechtigtes Mitglied, das durch die Vertretungskörperschaften zu bestimmen gewesen wäre, aber nicht zwangsläufig aus deren Mitte hätte stammen müssen . Die Option, weitere Personen beratend hinzuzuziehen, blieb erhalten . Insgesamt verringerte sich die Zahl der stimmberechtigten Mitglieder, mit der jede an der Neubildung beteiligte Gebietskörperschaft im Fusionsgremium vertreten gewesen wäre . Laut Referentenentwurf hätte jede Gebietskörperschaft vier Personen in die Arbeitsgruppe entsandt, 82 Landtag Brandenburg, a .a .O . (Fn . 46), S . 307 . Klausch: Der Gesetzentwurf zur Landkreisneugliederung in Brandenburg 382 während der Gesetzentwurf nur noch jeweils drei Mitglieder pro Gebietskörperschaft vorsah . Mit der Grundbesetzung des Fusionsgremiums beschäftigten sich nur ausgewählte Stellungnahmen . Sie lassen sich zwischen den Polen einer demokratischeren Besetzung einerseits und einer technokratischeren andererseits einordnen . Der Landkreis Havelland und der Landkreistag Brandenburg plädierten für eine technokratischere Besetzung und eine stärkere Rolle der Landräte im Fusionsgremium . Sie begründeten ihre Forderung mit jeweils zwei bis vier Argumenten . Der Landkreis Havelland hat knapp 154 .000 Einwohner . Daher verleiht der Landkreistag, der sich als der Vertreter der über zwei Millionen Brandenburger sieht, die in Landkreisen leben, den Forderungen erheblich mehr Gewicht . Im Gegensatz zu dieser Gruppe stand eine Lobbyingkoalition, die grob gesagt eine demokratischere Besetzung des Gremiums forderte und dessen Existenz zum Teil gar als eine Unterminierung der gewählten Vertretung bezeichnete . Hinter den Stellungnehmenden, die diese diversen und uneinheitlichen Forderungen nach einer demokratischeren Besetzung formulierten, standen insgesamt knapp 860 .000 Einwohner . Dabei argumentierten die Landkreise Teltow-Fläming und Oder-Spree besonders tiefgründig und umfangreich . 5 .3 . Regelungsaspekt 3: Finanzierung der Teilentschuldung Die anvisierte Teilentschuldung als reformbegleitende Finanzmaßnahme sollte die betroffenen Landkreise und Städte bei ihren Bemühungen zur Haushaltskonsolidierung unterstützen . Dazu schrieb der Referentenentwurf einen Beitrag von Seiten des Landes in Höhe von 150 Millionen Euro vor . Der Landesbeitrag sollte um die gleiche Summe durch Mittel aus der kommunalen Verbundmasse ergänzt werden . Der Gesetzentwurf enthielt dagegen keine Vorschrift, die einen Beitrag aus der Finanzausgleichsmasse des kommunalen Finanzausgleichs vorsah . Stattdessen beabsichtigte das Land, die Gesamtmittel für die Teilentschuldung in Höhe von nunmehr 220 .442 .000 Euro aus den eigenen Kassen bereitzustellen . Die Weiterentwicklung korrespondierte mit der einhelligen Forderung beinahe aller Stellungnahmen, die Teilentschuldung unter keinen Umständen aus der Verbundmasse des kommunalen Finanzausgleichs zu finanzieren . Auch die Gebietskörperschaften, die nicht in die Neugliederung einbezogen worden wären, protestierten dagegen, da sie ihre Belange berührt sahen und Nachteile für ihre Haushalts- und Finanzsituation befürchteten . Gegen die anteilige Finanzierung der Teilentschuldung aus der Verbundmasse des kommunalen Finanzausgleichs protestierten die Vertretungen von über zwei Millionen Brandenburgern sowie die kommunalen Spitzenverbände . Keine einzige Zuschrift zum Referentenentwurf signalisierte Unterstützung für eine derartige Ausgestaltung des Regelungsaspekts . Ein Großteil des Protests war nur sehr knapp begründet . Am ausführlichsten untermauerte der Städte- und Gemeindebund seine Forderung nach einer vollständigen Finanzierung der Teilentschuldung aus Landesmitteln . Dokumentation und Analysen 383Klausch: Der Gesetzentwurf zur Landkreisneugliederung in Brandenburg 6. Responsivität im Detail kein Ersatz für fehlende Reformkoalition Normalerweise können sich Politiker mit verwaltungspolitischen Themen in der Öffentlichkeit kaum profilieren .83 Im Unterschied dazu gehen Territorialreformen häufig mit einer großen öffentlichen Wahrnehmung einher . Ihr Ergebnis kann für die Wiederwahl einer Parlamentsmehrheit mit der von ihr getragenen Regierung entscheidend sein .84 Die große Bedeutung des Gesetzgebungsvorhabens dürfte ein Grund dafür gewesen sein, dass die brandenburgische Landesregierung versuchte, den Reformprozess sehr inklusiv zu gestalten (Dialogveranstaltungen, Anhörungen bei jedem Reformschritt, Bemühungen, medial zu informieren und zu werben) . Dabei zeigte sie bei den spezifischen Regelungsaspekten hohe Responsivität gegenüber den Stellungnehmenden . In zwei der drei untersuchten Felder lassen sich die Veränderungen vom Referentenentwurf zum Gesetzentwurf primär auf die Stellungnahmen der reformbetroffenen kommunalen Gebietskörperschaften und ihrer Verbände zurückführen . Im Abwägungsprozess setzten sich jene Forderungen durch, die von vielen bevölkerungsstarken Gebietskörperschaften unterstützt und argumentativ untermauert wurden . Somit bildeten die aggregierte Bevölkerungsunterstützung und das Informationsangebot der jeweiligen Lobbyingkoalition ausschlaggebende Faktoren für erfolgreiche Einflussnahme . Sehr deutlich wird der theoretisch begründbare, kausale Zusammenhang beim Regelungsaspekt der Finanzierung der Teilentschuldung . Dort sah sich die Landesregierung mit einer einheitlichen Front aus kongruenten Kontra-Argumenten und einer großen Bevölkerungsunterstützung konfrontiert, die gegen die im Referentenentwurf vorgesehene Ausgestaltung der Finanzierung opponierte . Die Landesregierung gab dieser Kritik im weiteren Prozess statt und entschied sich dafür, die Teilentschuldung vollständig aus dem Landeshaushalt zu finanzieren, ohne auf die Mittel des kommunalen Finanzausgleichs zurückzugreifen . Auch die vorgenommenen Änderungen der Gebietsstruktur bewirkten, dass die Lobbyingkoalition, die gegen die konkrete Gebietsstruktur opponiert hatte, geschwächt wurde, indem durch die Veränderungen weniger Informationen übrigblieben, die dagegensprachen . Parallel dazu verschob sich die Bevölkerungsunterstützung . Die Gruppe, die der konkreten Gebietsstruktur relativ neutral gegenüberstand, da sie nicht direkt in die Neugliederung einbezogen war, hatte sich durch die vorgenommenen Änderungen auf Kosten der Oppositionskoalition vergrößert . Der detaillierte Abgleich der Passagen von Referentenentwurf, Stellungnahmen und Gesetzentwurf hinsichtlich der Besetzung des Fusionsgremiums lässt keine eindeutigen Schlussfolgerungen zu, wessen Änderungswünsche umgesetzt wurden . Stattdessen wird deutlich, dass sich die Landesregierung bei der Weiterentwicklung dieses Regelungsaspekts am § 21 des ersten Kreisneugliederungsgesetzes85 von 1992/93 orientierte . Auch 1993 wur- 83 Vgl . Tobias Bach / Sylvia Veit, Verwaltungspolitik und Verwaltungsreform, in: Sylvia Veit / Christoph Reichard / Göttrik Wewer (Hrsg .) Handbuch zur Verwaltungsreform, Wiesbaden 2019, S . 63 – 75, S . 74 . 84 Vgl . Jörg Bogumil / Falk Ebinger, a .a .O . (Fn . 1), S . 260 . 85 Gesetz zur Neugliederung der Kreise und kreisfreien Städte im Land Brandenburg (KNGBbg) vom 24 . Dezember 1992 (GVBl . I/92, [Nr . 29], S . 546), das zuletzt durch Gesetz vom 15 . Oktober 1993 (GVBl . I/93, [Nr . 22], S . 398, S . 454) geändert worden ist . 384 de in jedem neuen Landkreis eine Arbeitsgruppe zum Aufbau der Verwaltung gebildet, deren Besetzung ähnlich erfolgte, wie es schließlich auch der Gesetzentwurf der Landesregierung von 2017 vorsah . Insgesamt ist festzustellen, dass das Eingehen auf Kritik an Detailregelungen und das breite Beteiligungsverfahren offensichtlich nicht dazu geführt haben, dass ein Gesamtkonzept für eine Reform zustande kam, das die potenziellen Bündnispartner als zielführend anerkannt hätten . Die Regierung konnte keine Interessenkoalition schmieden, die auf Grundlage gemeinsamer Grundüberzeugungen die Kreisgebietsreform mitgetragen hätte . CDU, BVB/Freie Wähler und AfD wie auch die nicht im Landtag vertretene FDP kamen dafür nicht in Frage . Sie opponierten ebenenübergreifend gegen jegliche Neustrukturierungsideen und fanden dafür zudem parteilose Mitstreiter . Auch wenn die AfD von maßgeblichen Aktivitäten wie der Volksinitiative „Bürgernähe erhalten – Kreisreform stoppen“, ausgeschlossen wurde, bildete sie dennoch mit den Initiatoren die Fundamentalopposition gegen die Reform . Eine weitere Interessenkoalition setzte sich aus den Akteuren zusammen, die einen Reformbedarf grundsätzlich anerkannten, sich aber gegen die konkrete Ausgestaltung des Gesetzentwurfs stemmten . Dazu zählten die beiden kommunalen Spitzenverbände, die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen und Teile der Landkreisebene, wovon exemplarisch hier die Mehrheit der Vertreter aus den Landkreisen Uckermark und Barnim zu nennen sind . Sie trugen allerdings insbesondere die späte Trennung von Gebiets- und Funktionalreform nicht mit . Damit geriet die Landesregierung in eine Zwickmühle: Aus verfassungsrechtlicher Sicht, wäre die Bindung einer Gebietsreform an eine substanzielle Aufgabenübertragung hochriskant gewesen . Auf der anderen Seite verlor die Regierung durch die Entkoppelung der Reformen wichtige Bündnispartner . Damit sah sie sich einer breiten Front aus fundamentalen Reformgegnern und Akteuren gegenüber, die den konkreten Reformvorschlag ablehnten . Diese verfügten zusammen über ausreichend Ressourcen, um die Regierung zum Rückzug zu zwingen . Auf Grundlage dieser Erkenntnisse stellt die im Anschluss an das Scheitern der Reform eingerichtete Arbeitsgruppe aus Landesregierung, kommunalen Spitzenverbänden und Vertretern der Kommunen einen gangbaren Weg dar, um die kommunalen Verwaltungsstrukturen in Brandenburg zukunftsfest zu gestalten . Konstruktiv und erfolgreich kann solch ein Prozess allerdings nur verlaufen, wenn eine ausreichende Anzahl Beteiligter grundlegende Überzeugungen teilt . Solche gemeinsamen Arbeitsgruppen, die als ebenenübergreifende Gremien in Deutschland häufig vorzufinden sind86, werfen neue wichtige Fragen auf . Untersucht werden sollte, ob Ressourcen gleichermaßen entscheidend für erfolgreiche Einflussnahme sind und wie unter diesen Rahmenbedingungen Interessenkonflikte moderiert werden . Eine einfache Mehr-gewinnt-Logik würde den Ansprüchen einer kohärenten Politikformulierung und eines Interessenausgleichs zur Erreichung gemeinsamer Ziele nicht genügen . 86 Beispielhaft seien hier zwei Arbeitsgruppen aufgeführt: die AG „Frühe Bildung“ von Bund und Ländern mit Beteiligung der kommunalen Spitzenverbände sowie die Bund-Länder-Arbeitsgruppe zum bundesstaatlichen Finanzausgleich . Dokumentation und Analysen

Abstract

The article provides detailed insights into the pre-parliamentary stage of the legislative process for the county-level territorial restructuring in Brandenburg . In the further development of specific aspects of the draft bill, the state government incorporated many of the demands of the county level representatives and local government umbrella organizations . The aggregated information supply as well as the citizen support of those arguing for similar modifications prove to be important factors for successful influence on policy formulation . On more fundamental issues, however, the state government expressed different positions from those of the county level representatives and local government umbrella organizations . For instance, the objection that territorial reform could only be justified on the basis of a comprehensive transfer of tasks remained a main point of criticism on the part of the municipal level . As a result, the government was unable to forge an alliance for reform, despite a high level of responsiveness to detailed demands . In the end, the countylevel territorial reform failed due to the joint resistance of the fundamental opposition groups and potential allies who fundamentally recognized the need for reform but did not agree with the draft bill as such .

References

Abstract

Zeitschrift für Parlamentsfragen contains articles on political issues dealing with representation and legitimation of the political system. The articles provide a broad overview of the functioning of national and regional parliaments as well as a forum for comparative analysis of international parliaments. One stress is on the parliamentary development of different countries.

Indices are provided in every issue which makes the ZParl an outstanding reference book for institutional and comparative political studies.

Website: www.zparl.nomos.de

Zusammenfassung

In der ZParl werden alle Bereiche der Politik behandelt, in denen es um Legitimations- und Repräsentationsfragen geht. Bundes- und Landesparlamentarismus, Aspekte der kommunalen Ebene und Verfassungsfragen sowie Probleme des internationalen Parlamentsvergleichs stehen im Vordergrund. Auch die parlamentarische Entwicklung anderer Staaten wird behandelt.

Die ZParl vermittelt wissenschaftlich gesicherte und systematisch strukturierte politische Informationen. Den größten Raum nehmen die Dokumentationen und Analysen ein. Zudem finden sich in jedem Heft Aufsätze, die wichtige Themen umfassender betrachten und neue Denkanstöße geben. Immer wieder ist die ZParl Plattform für Diskussionen; zudem werden die jeweils neuesten Titel zu allgemeinen Parlamentsfragen vorgestellt und Neuerscheinungen zu den Schwerpunktthemen eines Heftes im Literaturteil besprochen. In ihren „Mitteilungen“ unterrichtet die ZParl unter anderem über die Seminare, Diskussionsforen und Vortragsveranstaltungen der Deutsche Vereinigung für Parlamentsfragen (DVParl).

Die Hefte eines jeden Jahrgangs sind mit einem Sach- und Personenregister versehen. Damit erhält jeder Band den Charakter eines Nachschlagewerkes zur Institutionen- und vergleichenden Regierungslehre. In den mehr als vierzig Jahren ihres Bestehens ist die ZParl als „Datenbank“ ein Beitrag zur Chronik der Bundesrepublik geworden.

Homepage: www.zparl.nomos.de