Simon Koschut, Bedrohungswahrnehmung und Sicherheitskonzepte in der Bundesrepublik Deutschland in:

S&F Sicherheit und Frieden, page 198 - 203

S+F, Volume 34 (2016), Issue 3, ISSN: 0175-274X, ISSN online: 0175-274x, https://doi.org/10.5771/0175-274X-2016-3-198

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T H E M E N S C H W E R P U N K T  | Koschut, Bedrohungswahrnehmung und Sicherheitskonzepte 198 | S+F (34� Jg�) 3/2016 DOI: 10�5771/0175-274X-2016-3-198 1. Einleitung Was bedeutet Sicherheit in der außenpolitischen Kultur der Bundesrepublik Deutschland? Welche Bedrohungswahrnehmungen und Handlungs konzepte herrschen darin vor? Zur Beantwortung dieser Fragen untersucht der vorliegende Beitrag die Entwicklung der Bedrohungswahrnehmung, sowie der sicherheitspolitischen Einstellungen und Handlungsnormen zu multilateralem Han deln und dem Einsatz militärischer Gewalt in der deutschen Sicherheitspolitik als Teil der euroatlantischen Sicherheits architektur seit dem Ende des Ost West Konflikts. Die Auswahl dieser Kategorien ist für die Darstellung und den Vergleich von Bedrohungswahrnehmungen und Sicherheitskonzepten in zweierlei Hinsicht relevant. Sie beantworten zum einen die Frage, was im sicherheitspolitischen Umfeld als Bedrohung wahrgenommen wird, und zeigen zum anderen wie (militärisch/ nichtmilitärisch) und mit wem (unilateral/multilateral) darin agiert werden soll. Dabei lässt sich für den deutschen Fall eine ambivalente Entwicklung nachzeichnen, die einerseits transformative Elemente beinhaltet, die jedoch andererseits sehr auf Kontinuität beruht. Deutsche Sicherheitspolitik ist seit dem Ende des Ost West Konflikts gekennzeichnet durch ein umfassendes und präventives Sicherheitsverständnis, das eine diffuse Bedrohungswahrnehmung, einen normorientierten Multilateralismus und eine restriktive Haltung gegenüber dem Einsatz militärischer Gewalt beinhaltet. 2. Von der zentralen zur diffusen Bedrohungswahrnehmung Eine Untersuchung der sicherheitspolitischen Bedrohungswahr nehmung im vereinten Deutschland ist von besonderer Bedeu tung, da die zentrale Bedrohung in Form der Sowjetunion durch das Ende des Ost West Konflikts verschwunden ist. Es stellt sich daher die Frage, ob sich in der Öffentlichkeit und den politischen Eliten seither ein neues zentrales Bedrohungsbild herausgebildet hat, oder ob die zentrale und monolithische Bedrohung einem heterogenen bzw. diffusen Spektrum an Risiken und Problemen gewichen ist. Die Bedeutung von Eliten und der öffentlichen Meinung für den außen und sicherheitspolitischen Handlungs rahmen in der Bundesrepublik Deutschland ist an anderer Stelle bereits ausführlich erforscht und begründet worden.1 Bei der Auswertung der öffentlichen Bedrohungswahrnehmung in der Bundesrepublik nach dem Ende des Ost West Konflikts ergeben sich zunächst zwei zentrale Aussagen. Zum einen ist das Bedrohungsbild in der Tat diffuser geworden. Während vor dem Zusammenbruch der Sowjetunion die territoriale Bedrohung durch Streitkräfte des Warschauer Pakts als Hauptgefahren quelle identifiziert wurde, steht dem nun ein breites Spektrum an Risiken und Gefährdungen gegenüber. Zum anderen wird die äußere Sicherheitslage im vereinten Deutschland anhand eines erweiterten Sicherheitsbegriffs wahrgenommen. Zu den klassischen Sicherheitsrisiken wie zwischenstaatliche Kriege treten mit wechselnder Priorität Flüchtlingsbewegungen, die Auswirkungen von Klimaveränderung und Umweltverschmut zung, Sicherung wichtiger Transport und Informationswege, Seuchen und Pandemien sowie Ressourcenknappheit hinzu. In den vergangenen Jahren ist die Bedeutung asymmetrischer Konfliktformen, nichtstaatlicher Akteure sowie nichtmilitärischer Risiken deutlich gestiegen. Man könnte für den Bereich der Si cherheitspolitik auch den Begriff der „Sicherheitsglobalisierung“ verwenden, der die Anpassung der internationalen Beziehungen an eine Zunahme der Anzahl und Arten von Akteuren ausdrückt.2 Insbesondere nichtstaatliche Akteure und asymmetrische Kon fliktformen üben einen vermehrten Einfluss auf die globale Sicher heitsagenda aus und fordern das traditionelle Gewaltmonopol des Staats zunehmend heraus. Sicherheitsrisiken wie der internationale Terrorismus, die Weiterverbreitung von Massenvernichtungs waffen, international organisierte Kriminalität, Pandemien und Seuchen, Umweltverschmutzung und Klimawandel, der Zusam menbruch wichtiger Transport und Kommunikationswege, der Zerfall staatlicher Strukturen, soziale Ungleichheiten, Ressourcen * Dieser Beitrag wurde anonym begutachtet (double blind peer reviewed). Für überaus hilfreiche und konstruktive Kommentare danke ich Walter Feichtinger, den Redakteur/innen der S+F sowie dem/der anonymen Gutachter/in. 1 Vgl. Christian Holst, Einstellungen der Bevölkerung und der Eliten: Vom alten zum neuen außenpolitischen Konsens?, in: Wolf Dieter Eberwein, Karl Kaiser (Hrsg.), Deutschlands neue Außenpolitik. Bd. 4 Institutionen und Ressourcen, München 1998, S. 227 238; Christoph Weller, Die öffentliche Meinung in der Außenpolitik. Eine konstruktivistische Perspektive. Wiesbaden 2000. 2 Vgl. Sean Kay, Globalization, Power and Security, in: Security Dialogue 35 (2004): 1, S. 9 26, S. 11. Bedrohungswahrnehmung und Sicherheitskonzepte in der Bundesrepublik Deutschland* Simon Koschut English title: Threat Perception and Security Policy Concepts in the Federal Republic of Germany Abstract: This article examines the evolution of the threat perception and security conceptions in German foreign policy since the end of the Cold War within the framework of the Euro Atlantic security architecture. It is argued that German security policy continues to be characterized by a comprehensive and preventive approach, which includes a diffuse threat perception, a norm based multilateralism and a restrictive attitude towards the use of military force. Keywords: Security Policy, Germany, Threat Perception Stichwörter: Sicherheitspolitik, Deutschland, Bedrohungswahrnehmung SuF_03_16_Inhalt_3.Umbruch.indd 198 27.10.16 08:26 S+F (34� Jg�) 3/2016 | 199 Koschut, Bedrohungswahrnehmung und Sicherheitskonzepte | T H E M E N S C H W E R P U N K T Damit führt das neue Weißbuch von 2016 die bereits zuvor im Weißbuch von 2006 formulierte diffuse Bedrohungswahrneh mung fort. Zwar hat sich die strategische Lage in den vergangenen Jahren zum Teil stark verändert. So sieht sich Deutschland sowohl in der Ukraine als auch in Syrien mit Konflikten konfrontiert, die deutsche Sicherheitspolitik direkt und unmittelbar betreffen. Nichtsdestotrotz kristallisiert sich nach wie vor eine Bedrohungs wahrnehmung heraus, die neben zwischenstaatlichen Konflikt formen auch transnationale und virtuelle Gewaltausübung bein haltet, wobei der Fokus auf Landes und Bündnisverteidigung im Rahmen von Artikel 5 des NATO Vertrags angesichts der Ukraine krise im Unterschied zur Vergangenheit nun wieder spürbar mehr Raum in der Debatte einnimmt.8 Wenn es eine Veränderung der Bedrohungswahrnehmung zu konstatieren gibt, dann die, dass „Deutschlands sicherheitspolitisches Umfeld (...) noch komplexer, volatiler, dynamischer und damit immer schwieriger vorhersehbar geworden“ ist.9 Konkret benennt das Weißbuch von 2016 folgende Sicherheitsrisiken: Die Bedrohung durch den transnationalen Terrorismus und eine Radikalisierung einheimischer Unterstützer des IS und al Qaidas, aber auch das Erstarken von Nationalismus und gewalttätigem Extremismus in Europa; die Vulnerabilität digitaler Datennetze und Infrastruktur durch Cyberangriffe sei tens staatlicher und nichtstaatlicher Akteure; eine zunehmende Rivalität mit Russland, das mithilfe hybrider Konfliktinstrumente wie gesteuerter Informationspolitik und gezielter Unterstützung lokaler Separatisten die Grenzen zwischen Krieg und Frieden verwischt; die Instabilität in Räumen begrenzter Staatlichkeit von Nordafrika, die Sahelzone, das Horn von Afrika, den Nahen und Mittleren Osten bis Zentralasien und das damit verbundene Ent stehen von Rückzugsräumen für transnationale Terrornetzwerke, organisierte Kriminalität und Piraterie; die globale Zunahme von Migrationsbewegungen aufgrund von politischer Verfolgung, Bürgerkriegen, Armut und Hunger; die globale Proliferation von Massenvernichtungswaffen und regionale Rüstungswettläufe; die Unterbrechung von Rohstoff und Energiezufuhr, Informations und Kommunikationsstrukturen sowie Handelsrouten; die Auswir kungen des Klimawandels auf existentielle Lebensgrundlagen; und schließlich die Verbreitung von Pandemien und Krankheiten im Zuge höherer globaler Mobilität und Bevölkerungswachstums.10 Alle diese Sicherheitsrisiken greifen ineinander und lassen sich daher nicht isoliert voneinander betrachten und begegnen. So lässt sich zum gegenwärtigen Zeitpunkt von weitgehender Kontinuität in der deutschen Bedrohungswahrnehmung seit dem Ende des Ost West Konflikts sprechen. Es herrscht weiterhin eine diffuse Bedrohungswahrnehmung vor. 3. Vom prinzipiellen zum wirksamen Multilateralismus Aus dieser diffusen Bedrohungswahrnehmung geht eine deut liche Präferenz für multilaterales Handeln hervor: „Derzeit 8 Patrick Keller, Halbzeit im Weißbuch Prozess: Wo steht die Debatte über die deutsche Sicherheitspolitik zum Ende der „Partizipationsphase“?, Analysen und Argumente 192, Berlin: Konrad Adenauer Stiftung 2015. 9 Bundesministerium der Verteidigung, Weißbuch zur Sicherheitspolitik und zur Zukunft der Bundeswehr, Paderborn 2016, S. 29. 10 „Das sind die größten Risiken für Deutschlands Sicherheit“, Die Welt, 04.06.2016, (abgerufen am 08.06.2016). konflikte oder Migration heben die traditionellen Prämissen der Sicherheitspolitik auf. Mögliche Schäden und Kosten verlieren mitunter ihre räumliche und zeitliche Beschränkung. Sicherheits risiken sind durch Interdependenzen und ein Nebeneinander von Globalisierungsprozessen und ihren regionalen und lokalen Ursachen und Auswirkungen gekennzeichnet.3 Aus dieser diffusen und komplexen Bedrohungswahrnehmung ergibt sich ein ganzheitlicher Sicherheitsansatz, der die Grenzen zwischen innerer und äußerer Sicherheit aufhebt und stattdes sen eine funktionale und prozessorientierte Herangehensweise erfordert.4 Dies beinhaltet neben ressortübergreifenden Netz werkstrukturen auch die Einbeziehung nichtstaatlicher Akteure. Institutionell verankert wurde dieser Ansatz von Sicherheits governance im Konzept der „Vernetzten Sicherheit“, der ein zielgerichtetes Zusammenwirken des Auswärtigen Dienstes, der Entwicklungszusammenarbeit, der Polizei, der Streitkräfte, des Zivil und Katastrophenschutzes, der Nachrichtendienste und Nichtregierungsorganisationen vorsieht.5 Die diffuse Bedrohungswahrnehmung in der deutschen Öffent lichkeit spiegelt sich auch in der Bedrohungswahrnehmung der politischen Eliten wider. So bezeichnet zwar das Weißbuch der Bundesregierung von 2016 den internationalen Terroris mus als „unmittelbarste Herausforderung“, benennt jedoch als strategische Rahmenbedingungen deutscher Sicherheitspolitik eine Vielzahl von Problemfeldern ohne erkennbare Hervor hebung einer bestimmten Gefahr.6 Dabei wird häufig sogar nur von „Risiken“ gesprochen, das Wort „Bedrohung“ findet sich im Weißbuch höchst selten. Zwar wird der internationale Terrorismus von einzelnen politischen Entscheidungsträgern durchaus zu zentralen Bedrohung für Deutschland erhoben, der sicherheitspolitische Konsens innerhalb der politischen Elite Deutschlands ist jedoch ein anderer. Aus der breiten Aufzählung der Problemfelder im Weißbuch von 2016 geht bereits hervor, was an anderer Stelle auch explizit erwähnt wird und wiederum die Einstellungen der deutschen Öffentlichkeit bestätigt: „Entspre chend umfassend ist unser Sicherheitsverständnis: Es geht um mehr als die Abwesenheit von Krieg und die Sicherheit unseres Landes und seiner Bürgerinnen und Bürger. Es geht auch darum, aus einem einigen Europa heraus die Bedingungen menschlichen Zusammenlebens nachhaltig zu verbessern, sowie internationale Menschenrechtsnormen zu wahren und zu stärken.“7 3 Vgl. Ulrich Beck, Weltrisikogesellschaft. Zur politischen Dynamik globaler Gefahren, in: Internationale Politik 8 (1995), S. 13 20, S. 19; Christopher Daase, Internationale Risikopolitik. Ein Forschungsprogramm für den sicherheitspolitischen Paradigmenwechsel, in: Christopher Daase, Susanne Feske, Ingo Peters (Hrsg.). Internationale Risikopolitik. Der Umgang mit neuen Gefahren in den internationalen Beziehungen. Baden Baden 2002, S. 9 35. 4 Friedrich Ebert Stiftung, Für eine Neuausrichtung deutscher Sicherheitspolitik, Mai 2011, (abgerufen am 08.06.2016). 5 Vgl. Bundesministerium der Verteidigung, Verteidigungspolitische Richtlinien, 27.05.2011, S. 6. 6 So nennt das Weißbuch von 2016 unter der Überschrift „Herausforde rungen für die deutsche Sicherheit“: transnationaler Terrorismus, He rausforderungen aus dem Cyber und Informationsraum, zwischenstaat liche Konflikte, fragile Staatlichkeit und schlechte Regierungsführung, Weltweite Aufrüstung und Proliferation von Massenvernichtungswaf fen, Gefährdung der Informations , Kommunikations , Versorgungs , Transport und Handelslinien und der Sicherheit der Rohstoff und Energieversorgung, Klimawandel, unkontrollierte und irreguläre Mi gration sowie Pandemien und Seuchen, vgl. Bundesministerium der Verteidigung, Weißbuch zur Sicherheitspolitik und zur Zukunft der Bundeswehr, Paderborn 2016, S. 34ff. 7 Vgl. ebenda, S. 22. SuF_03_16_Inhalt_3.Umbruch.indd 199 27.10.16 08:26 T H E M E N S C H W E R P U N K T  | Koschut, Bedrohungswahrnehmung und Sicherheitskonzepte 200 | S+F (34� Jg�) 3/2016 das Weißbuch der Bundesregierung 1994: „Die Ausrichtung an den Werten des Grundgesetzes und an den daran gebundenen Sicherheitsinteressen bietet Gewähr für die Verlässlichkeit und Berechenbarkeit deutscher Sicherheitspolitik. Wichtige Voraussetzung dafür ist die prinzipielle Bereitschaft zum Inter essenausgleich, zur Zusammenarbeit und zur internationalen Solidarität“.14 Die Präferenz eines normorientierten Multilateralismus spiegelt sich im konkreten sicherheitspolitischen Handeln der Bun desrepublik nach 1990 wider. So bekräftigte auch die vereinte Bundesrepublik ihre Mitgliedschaft im militärischen Verbund der NATO. Deutschland beteiligt sich personell und materiell wie kein anderes Land an multinationalen Verbänden und der integrierten Kommandostruktur der NATO.15 Zwar wurden nationale Kommandostrukturen wie etwa das Einsatzführungs kommando der Bundeswehr geschaffen. Diese wurden jedoch im Einklang mit der veränderten strategische Ausrichtung der NATO auf Krisen und Konfliktmanagement ausgerichtet und dienen der Beteiligung an multilateralen Militäreinsätzen.16 Die multilaterale Einbettung militärischer Operationen unter deutscher Beteiligung spiegelt sich darüber hinaus auch in der öffentlichen Meinung wider. Die Unterstützung für die multila terale Einbindung deutscher Sicherheitspolitik bezieht sich auf humanitäre Einsätze im Rahmen der Vereinten Nationen, wobei jüngere Deutsche einen militärischen Einsatz zum Schutz von Menschenrechten auch ohne VN Mandat befürworten.17 Die öffentliche Unterstützung für die NATO ist dagegen rückläufig und hat sich laut einer Umfrage Mitte 2015 zwischen 2009 und 2015 von 73 Prozent auf 55 Prozent verringert.18 Zudem sei die öffentliche Bereitschaft zur militärischen Verteidigung der Bündnispartner in kaum einem Mitgliedstaat der NATO so gering ausgeprägt wie in Deutschland.19 Trotz alledem plädierte insbesondere der ehemalige Bundes kanzler Gerhard Schröder 1999 für einen „normaleren“, inter essengesteuerten Umgang der Deutschen mit ihrer größeren Machtposition nach dem Ende des Ost West Konflikts: „Jede Außenpolitik ist zunächst einmal Interessenpolitik. (...) So ist Deutschland gut beraten, sich selbst als eine große Macht in Europa zu sehen – wie es unsere Nachbarn längst tun – und seine Außenpolitik entsprechend auszurichten, um sie im Rah men der europäisch atlantischen Strukturen zu verfolgen“.20 Die deutsche Beteiligung am Kosovoeinsatz ohne UN Mandat 14 Bundesministerium der Verteidigung, Weißbuch zur Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland und zur Lage und Zukunft der Bundeswehr, Bonn 1994, S. 306 (Hervorhebung durch den Autor). 15 Vgl. Rainer Baumann, German Security Policy within NATO, in: Volker Rittberger (Hrsg.), German Foreign Policy Since Unification. Theories and Case Studies, Manchester 2001, S. 141 184, S. 179. 16 Bundesministerium der Verteidigung, Das Einsatzführungskomman do der Bundeswehr, http://www.einsatz.bundeswehr.de/portal/a/ einsatzbw/!ut/p/c4/04_SB8K8xLLM9MSSzPy8xBz9CP3I5EyrpHK9p PKU1PjUzLzixJIqIBfESitNzU7JB3Iy89Ly44tTM0tS9QuyHRUBRoc8RQ!!/ 17 Körber Stiftung, Einmischen oder zurückhalten? Umfrage Deutsche Außenpolitik, Oktober 2014, 7 8. 18 Vgl. Pew Research Center, NATO Public Opinion, 10.06.2015, (abgerufen am 8.6.2016). 19 Vgl. Many NATO Countries Reluctant to Use Force to Defend Allies, 08.06.2015, (abgerufen am 08.06.2016). 20 Gerhard Schröder, Eine Außenpolitik des „Dritten Weges“?, in: Ge werkschaftliche Monatshefte 50 (1999): 7 8, S. 392 96, S. 394. erleben wir Herausforderungen, die so vielschichtig sind, dass es sogar gleich mehrerer Bündnisse oder ganz neuer Partner schaften bedarf, um sie in den Griff zu bekommen.“11 Bereits aufgrund der eingeschränkten Souveränität der Bundesrepublik Deutschland nach dem Zweiten Weltkrieg und seiner geostrate gischen Rolle als „Frontstaat“ während des Ost West Konflikts entstand nicht nur die Notwendigkeit, dass sich außenpoli tischer Einfluss und Gestaltungsmacht ausschließlich in Zu sammenarbeit mit den westlichen Verbündeten im Rahmen internationaler Institutionen verwirklichen ließ, sondern auch die Einsicht, dass machtpolitisches Streben und autonome Vorgehensweisen keine erstrebenswerten Ziele mehr darstellen konnten. Stattdessen wurde das Bedürfnis nach sicherheitspoli tischer Handlungsfreiheit durch die Vorstellung verdrängt, dass sich durch Selbstbeschränkung zugunsten einer kooperativen Sicherheitspolitik und Selbsteinbindung in multilaterale Hand lungszusammenhänge durch Souveränitätsverzicht nicht nur Deutschlands sicherheitspolitische Interessen kostengünstiger erreichen ließen, sondern dass multilaterales Handeln und die Stärkung der dafür notwendigen Institutionen einen Wert an sich und damit selbst deutsches Interesse widerspiegelte.12 Der europäische Integrationsprozess spielt dabei eine zentrale Rolle, da dieser nicht nur ein friedliches Umfeld, in Europa garantiert, sondern deutscher Sicherheitspolitik weltpolitisches Gewicht verleiht.13 So ist es auch nicht verwunderlich, dass sich die Erwartungs haltung eines stärker unilateralen und weniger kooperativ agie renden Deutschlands nach dem Ende des Ost West Konflikts zum großen Teil nicht bewahrheitet hat. Das sicherheitspolitische Festhalten der Bundesrepublik Deutschland an einem normorientierten Multilateralismus fußt auf zwei Grundannahmen. Zum einen lässt sich die Ge währleistung von Frieden und Stabilität im Sinne eines erwei terten Sicherheitsbegriffs nicht alleine bewältigen. Grenzüber greifende globale Risiken aufgrund von z.B. Migration oder Klimawandel lassen sich nicht im nationalen Rahmen lösen. Zum anderen hat die Bundesrepublik mit einem restriktiven sicherheitspolitischen Verhalten – etwa dem Verzicht auf Mas senvernichtungswaffen und seiner Selbsteinbindung in die europäische Integration – das Vertrauen seiner Nachbarn und Partner in der Vergangenheit erworben, was eine Fülle von Konflikten entschärft bzw. gar nicht erst hat entstehen lassen. Diese multilaterale Grundeinstellung war in beiden deutschen Teilstaaten vor der Einheit aufgrund der Abhängigkeit vom jeweiligen Bündnissystem gleichermaßen stark ausgeprägt. Die deutsche Einstellung zu multilateralem Handeln beruht dabei auf einem prinzipiellen Multilateralismus und einer kooperativen Sicherheitspolitik. So formulierte es auch bereits 11 Ursula von der Leyen, Rede der Verteidigungsministerin anlässlich der 51. Münchner Sicherheitskonferenz am 06.02.2015. 12 Vgl. Gunther Hellmann, Machtbalance und Vormachtdenken sind überholt: Zum außenpolitischen Diskurs im vereinigten Deutschland, in: Monika Medick Krakau (Hrsg.), Außenpolitischer Wandel in theore tischer und vergleichender Perspektive: Die USA und die Bundesrepublik Deutschland, Baden Baden 1999, S. 97 126, S. 102; Helga Haftendorn, Deutsche Außenpolitik zwischen Selbstbeschränkung und Selbstbe hauptung: 1945 2000, München 2001. 13 Markus Kaim und Volker Perthes, Herausforderungen der deutschen Außen und Sicherheitspolitik bis 2030: Gestaltung in einer turbulenten Welt, Zeitschrift für Außen und Sicherheitspolitik 5 (2012), S. 501 511, S. 506. SuF_03_16_Inhalt_3.Umbruch.indd 200 27.10.16 08:26 S+F (34� Jg�) 3/2016 | 201 Koschut, Bedrohungswahrnehmung und Sicherheitskonzepte | T H E M E N S C H W E R P U N K T nachdem die NATO 1994 ihre Bereitschaft zur Durchführung von Einsätzen außerhalb des Bündnisgebiets auf der Basis von einem Mandat der UNO oder der OSZE erklärt hatte. Da die Bundesre publik dieser Entscheidung selbst zugestimmt hatte, hätte sich die Bundesregierung dieser Forderung nur unter hohen Kosten und Ansehensverlusten entziehen können. Zum anderen formierte sich von innen heraus, insbesondere innerhalb der CDU/CSU, zu Beginn der 1990er Jahre politischer Druck nach einer „Normalisierung“ deutscher Sicherheits politik, um endlich über die gleichen sicherheitspolitischen Handlungsspielräume zu verfügen wie Großbritannien oder Frankreich, wo der Einsatz militärischer Gewalt ein legitimes Instrument der Außenpolitik darstellt. So findet sich im soge nannten Jacobsen Bericht über die künftigen Aufgaben der Bundeswehr vom September 1991 folgender Satz: „Weder in Europa noch in der Welt ist ein Zustand absehbar, in dem Deutschland seine Interessen ohne Verfügung über militärische Mittel hinreichend wahren kann.“26 Diese Forderung nach mehr Einfluss und Autonomie schlug sich in einer verteidigungs politischen Richtlinie des Bundesverteidigungsministeriums, dem sogenannten Stoltenberg Papier, von 1992 und – etwas abgeschwächt – im Weißbuch der Bundesregierung von 1994 nieder.27 Diesem Streben nach einer „Normalisierung“ deut scher Sicherheitspolitik standen insbesondere – aber keineswegs ausschließlich – die Grünen und der linke Flügel der SPD sowie später auch die Linkspartei entgegen. Die öffentliche Meinung befürwortete damals zwar mit großer Mehrheit eine Beteiligung von Bundeswehrsoldaten an UN Friedensmissionen, lehnte jedoch bewaffnete Kampfeinsätze deutlich ab.28 Infolgedessen wurde der Einsatz militärischer Gewalt im Weiß buch von 1994 an enge Bedingungen geknüpft. So sollte die Bundeswehr nur dann eingesetzt werden, wenn zugleich ein „politisches Konzept zur Lösung eines Konflikts vorhanden ist und (...) der Einsatz militärischer Gewalt geeignet ist, zur Konfliktbewältigung beizutragen“. Darüber hinaus legte das Weißbuch 1994 fest, dass ein militärischer Alleingang ausge schlossen bleiben und dass der friedlichen Konfliktlösung Vor rang eingeräumt werden würde, also der Einsatz militärischer Gewalt stets die Ultima Ratio bleiben müsse.29 Diese restriktive Einstellung zum Einsatz militärischer Gewalt spiegelt sich in der deutschen Außenpolitik in zahlreichen Krisen und Konflikten seit 1994 und im Weißbuch von 2016 wider. Laut einer Um frage der Körber Stiftung von 2014 war die öffentliche Skepsis in Deutschland gegenüber militärischen Interventionen sehr hoch: nur 13 Prozent sprachen sich für eine Ausweitung von 26 Hans Adolf Jacobsen, H. J. Rautenberg (Hrsg.), Bundeswehr und eu ropäische Sicherheitsordnung. Abschlussbericht der Unabhängigen Kommission für die künftigen Aufgaben der Bundeswehr, Bonn 1991, S. 36. 27 Vgl. Bundesministerium der Verteidigung, Militärpolitische und mi litärstrategische Grundlagen und konzeptionelle Grundrichtung der Neugestaltung der Bundeswehr, Bonn 1992, S. 2f. 28 So befürworteten im Januar 1993 72% der Befragten eine deutsche Teilnahme an friedenssichernden Maßnahmen der Vereinten Natio nen. Im März 1994 lehnte ein Drittel aller Befragten eine Beteiligung Deutschlands an friedenserzwingenden Maßnahmen der Vereinten Nationen ab, vgl. Hanns W. Maull, Germany’s foreign policy, post Kosovo: still a “Civilian Power”?, in: Sebastian Harnisch, Hanns W. Maull (Hrsg.), Germany as a Civilian Power? The Foreign Policy of the Berlin Republic, Manchester 2001, S. 106 127, S. 114. 29 Vgl. Bundesministerium der Verteidigung, Weißbuch zur Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland und zur Lage und Zukunft der Bundeswehr, Bonn 1994, S. 42. stellte bereits eine Neuinterpretation multilateralen Handelns dar, die sich mit dem Leitbild eines „prinzipiellen Multilatera lismus“, der keinen Militäreinsatz ohne VN Mandat als zulässig ansieht, immer weniger deckte. Das gewachsene Selbstbewusstsein einer souveränen Nation einerseits und die Hilflosigkeit internationaler Institutionen im Umgang mit weltweiten Krisen und Konflikten wie in Somalia, Bosnien und Ruanda andererseits haben Spuren hinterlassen. Sprach sich das Weißbuch der Bundesregierung 1994 noch für eine „prinzipielle Bereitschaft ... zur Zusammenarbeit“ aus, so trat das Weißbuch 2006 für einen „wirksamen Multilateralis mus“ ein.21 Diese Formulierung findet sich im aktuellen Weiß buch jedoch nicht mehr. Von einem grundsätzlichen Wandel der deutschen Einstellung zu multilateralem Handeln kann nicht die Rede sein. So bleibt „[d]eutsche Sicherheitspolitik (...) multilateral angelegt“ und schließt militärische Allein gänge grundsätzlich aus.22 Allerdings ist sicherheitspolitische Zusammenarbeit im Rahmen internationaler Institutionen aus deutscher Sicht nicht mehr prinzipieller Natur, sondern verfolgt zunehmend eine ergebnisorientierte Strategie. Dies beinhaltet gegenwärtig auch die Bereitschaft zu einer aktiveren Rolle deutscher Sicherheitspolitik im multilateralen Kontext oder wie es Ursula von der Leyen umschrieben hat, eine Bereitschaft zur „Führung aus der Mitte“.23 Diese Art der Führung aus der Mitte stellt sowohl eine Antwort auf die zunehmenden sicher heitspolitischen Herausforderungen im näheren Umfeld, wie die Ukrainekrise und der Syrienkonflikt als auch eine Reaktion auf den steigenden Druck seitens der Bündnispartner nach mehr sicherheitspolitischem Engagement Deutschlands dar.24 4. Vom undenkbaren zum restriktiven Einsatz militärischer Gewalt In keinem Bereich der Sicherheitspolitik Deutschlands hat sich ein solch vermeintlich deutlicher und offensichtlicher Wandel vollzogen wie in den Einstellungen zum Einsatz militärischer Gewalt. War das Konzept der Bundeswehr während des Ost West Konflikts noch auf die Verhinderung eines Kampfein satzes ausgerichtet, ist die Bundeswehr heute, wie der frühere Verteidigungsminister Peter Struck 2003 betonte, eine „Armee im Einsatz“ und zwar längst über das Bündnisgebiet der NATO hinaus.25 Zwei Faktoren spielten bei dieser Entwicklung eine herausragende Rolle. Zum einen entstand nach dem Ende des Ost West Konflikts äußerer Druck seitens der Verbündeten nach einer stärkeren militärischen Beteiligung Deutschlands an gemeinsamen Friedensmissionen, 21 Bundesministerium der Verteidigung, Weißbuch zur Sicherheitspolitik Deutschlands und zur Zukunft der Bundeswehr, Köln 2006, S. 28. 22 Ebd. 23 Mit diesem Konzept umschrieb die Verteidigungsministerin die deutsche Bereitschaft zu mehr sicherheitspolitischem Engagement im Verbund mit seinen Partnern, Ursula von der Leyen, Rede der Verteidigungsministerin anlässlich der 51. Münchner Sicherheitskonferenz am 06.02.2015. 24 Rolf Clement, Deutschlands gewachsene Verantwortung, in: Der Mittler Brief 3 (2014), S. 2. 25 „Wir formen eine Armee im Einsatz“ (Interview mit dem Bundesminister der Verteidigung, Peter Struck), in: Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung, 10.08.2003; vgl. auch: Bundesministerium der Verteidigung, Weißbuch zur Sicherheitspolitik Deutschlands und zur Zukunft der Bundeswehr, Köln 2006, S. 14. SuF_03_16_Inhalt_3.Umbruch.indd 201 27.10.16 08:26 T H E M E N S C H W E R P U N K T  | Koschut, Bedrohungswahrnehmung und Sicherheitskonzepte 202 | S+F (34� Jg�) 3/2016 ähnlicher Ansatz lässt sich auch bei der im Rahmen der NATO entwickelten Zusammenarbeit mit sogenannten „like minded countries“ wie Australien, Südkorea und Japan beobachten. Der Ansatz vernetzter Sicherheit und Krisenprävention wird auch im neuen Weißbuch fortgeschrieben.36 Der Einsatz militärischer Gewalt beruht aus Sicht der Bundes regierung demnach auf folgenden Prinzipien. Neben einer Orientierung an einem erweiterten Sicherheitsbegriff, einem kohärenten und ressortübergreifenden Zusammenspiel ver schiedener Instrumente und Akteure und dem Primat ziviler Konfliktlösung stellt internationale Kooperation das effektivste Mittel zur Umsetzung eines solchen Ansatzes dar. Der entschei dende Grundsatz ist demzufolge ein präventiv ausgerichtetes Krisen und Konfliktmanagement, das einen militärischen Einsatz als letztmöglichen Schritt gerade vermeiden soll.37 Vor diesem Hintergrund ist auch das verstärkte Engagement der Bundeswehr in Afrika im Rahmen der EU, etwa bei der Ausbil dung malischer Truppen, als neuer Ansatz der Krisenprävention neben der klassischen Entwicklungspolitik zu sehen. So erklärte Bundeskanzlerin Angela Merkel gemeinsam mit dem franzö sischen Staatspräsident François Hollande anlässlich des EU Afrika Gipfels 2014: „Wir wollen die Afrikaner also befähigen, ihre eigenen Sicherheitsstrukturen aufzubauen und sie dann auch mit den notwendigen Materialien ausstatten.“38 Dieser neue Ansatz wurde in der Globalen Strategie der Europäischen Union vom Juni 2016 fortgeschrieben.39 Dieser Politikansatz spiegelt wiederum eine gesellschaftspoli tische Präferenz in der Bundesrepublik wider. So verdeutlicht die andauernde Skepsis gegenüber Militäreinsätzen, dass dem zivilen Krisenmanagement nach wie vor Vorrang eingeräumt wird.40 Diese Präferenz drückte sich konkret im deutschen Bei trag im sogenannten „Krieg gegen den Terror“ aus. So stimmte der Deutsche Bundestag zwar der Entsendung von 3.900 Sol daten für die Operation Enduring Freedom (OEF) zu. Der Fokus lag jedoch nicht im Kampfeinsatz, sondern im Bereich des Transport und Sanitätsdienstes sowie der Überwachung und Aufklärung.41 Ein ähnliches Bild zeigt sich bei der noch lau fenden Beteiligung in der Counter Daesh Koalition in Syrien, wo die Bundeswehr vorrangig see und luftgestützte Aufklärung betreibt. Abschließend lässt sich feststellen, dass im Bereich des Ein satzes militärischer Gewalt seit 1990 nicht etwa ein Wandel, sondern vielmehr eine Anpassung an die strukturellen und strategischen Veränderungen stattgefunden hat. Die „Kultur 36 Vgl. ebenda, S. 60. 37 Angela Merkel, Rede der Bundeskanzlerin auf der 43. Münchner Si cherheitskonferenz am 10.02.2007, (abgerufen am 23.06.2008). 38 Pressestatements von Bundeskanzlerin Angela Merkel und dem franzö sischen Präsidenten François Hollande anlässlich des EU Afrika Gipfels, Brüssel, 02.04.2014, (abgerufen am 08.06.2016). 39 Europäische Union, Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe. A Global Strategy for the European Union’s Foreign and Security Policy, Brüssel, 29.06.2016, S. 28 29. 40 Körber Stiftung, Einmischen oder zurückhalten? Umfrage Deutsche Außenpolitik, Oktober 2014, S. 6. 41 Deutscher Bundestag, Antrag der Bundesregierung zum Einsatz bewaff neter deutscher Streitkräfte bei der Unterstützung der gemeinsamen Reaktion auf terroristische Angriffe gegen die USA, Drucksache 14/7296, 07.11.2001. S. 4. Militäreinsätzen aus. 82 Prozent forderten weniger Engagement der Bundeswehr im Ausland.30 Die völkerrechtliche Grundlage militärischer Einsätze spielt dabei eine herausragende Rolle. So sprachen sich 2014 66 Prozent der deutschen Bevölkerung grundsätzlich gegen einen militärischen Einsatz aus humanitären Gründen, z.B. bei Völkermord, ohne UN Mandat aus.31 Angesichts dieser Einstellungen in der Bevöl kerung sowie der Erfahrungen während des Irakkriegs stellte sich die Bundesregierung im Weißbuch 2006 infolgedessen auf den Standpunkt, dass „gerade wenn es zum Einsatz militärischer Ge walt kommt, (...) die völkerrechtliche Legitimation entscheidend [ist]“.32 Die Fortschreibung findet sich auch im Weißbuch 2016: „Das Völkerrecht sowie unser Grundgesetz bilden die Grundlage allen Handelns der Bundeswehr“.33 Neben der völkerrechtlichen Legitimation für den Einsatz militärischer Gewalt ist aus deutscher Sicht vor allem das Kon zept der Prävention entscheidend. Dies findet für die deutsche Sicherheitspolitik im „Aktionsplan ‚Zivile Krisenprävention’“ vom Mai 2004 seine konkrete Ausprägung. Darin heißt es: „[D]ie Bundesregierung [hat] ihre Entschlossenheit bekräftigt, deutsche Beiträge zu Frieden, Sicherheit und Entwicklung schrittweise stärker präventiv auszurichten und dadurch wirk samer und nachhaltiger zu gestalten. Durch (...) Prävention soll (...) die Notwendigkeit insbesondere militärischer Krisenreakti on vermindert werden. Die Erfahrungen der letzten Jahre haben gezeigt, dass die Chancen für nachhaltige Friedenslösungen zunehmen, wenn Akteure aus verschiedenen Politikfeldern ihre Instrumente im Rahmen eines integrierten Ansatzes zum Einsatz bringen. Das Konzept (...) führt alle verfügbaren Instru mente der Krisenprävention in einem einheitlichen, von einer zivilen Zielsetzung bestimmten Politikansatz zusammen.“34 Die Grundannahme einer solchen „vernetzten Sicherheit“ basiert zu einem erheblichen Teil auf den Lehren aus den ver gangenen Krisensituationen und der bereits oben erwähnten Einschätzung, dass Sicherheit künftig nicht in erster Linie durch militärische Bedrohungen, sondern durch gesellschaft liche, ökonomische, ökologische und kulturelle Entwicklungen gefährdet wird. Daher – so die Logik – muss diesen Entwick lungen mit einem abgestimmten Instrumentarium begegnet werden, das den Einsatz militärischer Gewalt mit einschließt, jedoch nur als Bestandteil eines primär zivilen und politischen Ansatzes im multinationalen Rahmen ansieht.35 Hierzu zählt insbesondere die 2014 im Rahmen der EU eingebrachte soge nannte „Enable and Enhance Initiative“, die es afrikanischen Partnerorganisationen und staaten ermöglichen soll, mög lichst eigenständig regionale Sicherheit zu gewährleisten. Ein 30 Körber Stiftung, Einmischen oder zurückhalten? Umfrage Deutsche Außenpolitik, Mai 2014, 5. 31 Ebenda, S. 9. 32 Bundesministerium der Verteidigung, Weißbuch zur Sicherheitspolitik Deutschlands und zur Zukunft der Bundeswehr, Köln 2006, S. 58. 33 Ebenda, S. 108. 34 Auswärtiges Amt, Aktionsplan Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung, Berlin 12.5.2004, (abgerufen am 23.06.2008); vgl hierzu auch die kritische Analyse von Winfried Nachtwei, Lehren aus 10 Jahren Aktionsplan Zivile Krisenprävention – Wie weiter? In: Sicherheit + Frieden 32, 3 (2014), 201 205. 35 Bundesministerium der Verteidigung, Weißbuch zur Sicherheitspolitik Deutschlands und zur Zukunft der Bundeswehr, Köln 2006, S. 29. SuF_03_16_Inhalt_3.Umbruch.indd 202 27.10.16 08:26 S+F (34� Jg�) 3/2016 | 203 Koschut, Bedrohungswahrnehmung und Sicherheitskonzepte | T H E M E N S C H W E R P U N K T Evaluierung des multilateralen Konzepts in der Bundesrepublik geführt. Im Ergebnis hat dies eine Anpassung des Konzepts von einem prinzipiellen zu einem wirksamen Multilateralismus bewirkt, der stärker als zuvor an seinen konkreten Ergebnissen gemessen wird. An der sicherheitspolitischen Grundeinstellung eines normorientierten Multilateralismus hat dies jedoch kaum etwas geändert. Drittens sind auf deutscher Seite ein präventiv ausgerichtetes Krisen und Konfliktmanagement sowie die völkerrechtliche Legitimation militärischer Gewalt von entscheidender Bedeu tung. Militärische Alleingänge sind angesichts der multilate ralen Selbsteinbindung Deutschlands kaum vorstellbar. Zudem widerspricht dies einem normorientierten Multilateralismus. Allerdings stellt sich angesichts der stetig wachsenden An zahl von Auslandseinsätzen die Frage, ob in Deutschland eine schrittweise „Gewöhnung“ an das Instrument militärische Gewalt stattgefunden hat. Bei genauerem Hinsehen zeigt sich hier ein differenziertes Bild. Obwohl sich zweifelsohne deut liche Veränderungen in der Handlungspraxis ergeben haben (Auslandseinsätze mit „robustem Mandat“ wie in Afghanistan), so hat dies bislang nicht zu einer grundlegenden Verände rung sicherheitspolitischer Handlungseinstellungen (Skepsis gegenüber Auslandseinsätzen) geführt. Vielmehr weisen die Einstellungen eher in Richtung einer „Duldung“ (im Sinne eines „permissive consensus“), ohne dass die Deutschen ihre grundsätzlich restriktive Haltung zum Einsatz militärischer Gewalt aufgegeben haben. 46 46 Anna Geis, Die Zivilmacht Deutschland und die Enttabuisierung des Militärischen, HSFK Standpunkt 2/2005, S. 1 12, S. 12. der Zurückhaltung“ ist zumindest in diesem Bereich, auch angesichts der Ukrainekrise und des Syrienkonflikts, nach wie vor vorherrschend. Zwar hat Deutschland sein weltweites mi litärisches Engagement deutlich erhöht. Innerhalb der NATO ist Deutschland zudem als Rahmennation an der Aufstellung der Very High Readiness Joint Task Force (VJTF) maßgeblich beteiligt.42 Deutschland ist, wie die deutsche Verteidigungsmi nisterin auf der Münchner Sicherheitskonferenz 2015 betonte, „ready to lead“. Dies bekräftige der deutsche Außenminister Steinmeier in seiner Rede auf der Münchener Sicherheitskon ferenz 2016: „Nicht Abschottung, sondern mehr Engagement ist erforderlich, auch von deutscher Seite – und ich glaube, wir zeigen es“.43 Doch die Bereitschaft eine führende Rolle einzu nehmen, stellt eher eine Bestätigung als eine Abweichung von der bisherigen Kultur der Zurückhaltung dar. Ursula von der Leyen positioniert sich dazu in 2015 folgendermaßen: „Wenn ich anfangs gesagt habe, Germany is ready to lead, dann ist die Kernfrage doch: Um welche Art von Führung geht es heute? Verstehen wir alle dasselbe unter dem Wort Führung? Ein Wort, das im Deutschen einen so anderen Klang hat als seine englische Übersetzung leadership? Verstehen wir unter Führung das Führen mit der Pickelhaube? Nein! Führen in der Form, dass Deutschland das Lenkrad an sich reißt und die Richtung vorgibt? Nein! Führung, indem Deutschland voranstürmt, weil es glaubt, Nummer eins unter Europäern sein zu müssen? Nein! Das alles entspricht nicht der politischen Kultur Deutschlands im 21. Jahrhundert“.44 5. Fazit Zusammenfassend lässt sich erstens sagen, dass in der sicher heitspolitischen Wahrnehmung politischer Eliten seit dem Ende des Ost West Konflikts ein äußerst diffuses Bedrohungsbild vorherrscht. Dies verdeutlicht, dass in Deutschland die Wahr nehmung sicherheitspolitischer Bedrohungen nicht primär auf militärische Bedrohungen ausgerichtet ist, sondern eher einem erweiterten Verständnis von Sicherheit entspricht.45 Zweitens überwiegt in der Bundesrepublik seit dem Ende des Ost West Konflikts nach wie vor der Primat multilateralen Han delns. Dessen ungeachtet haben das gewachsene außenpolitische Selbstbewusstsein der seit der Wiedervereinigung vollständig souveränen Bundesrepublik und die Hilflosigkeit der Vereinten Nationen während der Konflikte auf dem Balkan, im Irak oder gegenwärtig in der Ukraine oder in Syrien zu einer kritischen 42 Patrick Keller, Die NATO nach dem Gipfel von Wales: Anker transat lantischer Partnerschaft und europäischer Sicherheit, in: Aus Politik und Zeitgeschichte 50/51 (2014), S. 35 42, S. 40. 43 Frank Walter Steinmeier, Rede von Außenminister Steinmeier bei der „Ministerial Debate on Current Crises“ bei der Münchner Sicherheitskonferenz, 13.02.2016, http://www.auswaertiges amt.de/ DE/Infoservice/Presse/Reden/2016/160213_BM%20Ministerial%20 Debate%20MSC.html 44 Ursula von der Leyen, Rede der Verteidigungsministerin anlässlich der 51. Münchner Sicherheitskonferenz am 06.02.2015. 45 So erklärte Bundeskanzlerin Angela Merkel auf der 43. Münchner Sicherheitskonferenz: „Ich glaube, globale Krisen in globaler Verantwortung anzunehmen, das verlangt ein neues, umfassendes Verständnis von Sicherheit.“ Angela Merkel, Rede der Bundeskanzlerin auf der 43. Münchner Sicherheitskonferenz am 10.02.2007, (abgerufen am 23.06.2008). Prof. Dr. Simon Koschut ist Gastprofessor am Otto Suhr Institut der FU Berlin. Seine Forschungsschwerpunkte sind Internatio nale Beziehungen, globale und regionale Sicherheitsgovernance und transatlantische Beziehungen. SuF_03_16_Inhalt_3.Umbruch.indd 203 27.10.16 08:26

Abstract

This article examines the evolution of the threat perception and security conceptions in German foreign policy since the end of the Cold War within the framework of the Euro-Atlantic security architecture. It is argued that German security policy continues to be characterized by a comprehensive and preventive approach, which includes a diffuse threat perception, a norm-based multilateralism and a restrictive attitude towards the use of military force.

References

Abstract

S+F (Security and Peace) is the leading German journal for peace research and security policy. S+F aims to serve as a forum linking civil society and the armed forces in the areas of science and politics comprising of research analysis, insider reports and opinion pieces. Decisions on publication are made on the basis of the contribution made by a text to national and international discussions on peace and security issues; from scientific aspects of arms control, to questions of nation-building in post-war societies. Every issue of S+F is focussed on a particular theme. In addition to contributions devoted to the central theme, texts addressing general aspects of peace and security research are also published. Contributors can choose whether to have the text evaluated by the editorial team or by way of an external evaluation process (double-blind peer-review).

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Zusammenfassung

Die Zeitschrift versteht sich als Diskussionsforum für neuere Forschungsergebnisse und politische Entwicklungen auf dem Gebiet der Friedens- und Sicherheitspolitik. Durch Analysen, Stellungnahmen, Dokumente und Informationen sollen kontroverse Auffassungen und brisante Themen einer sachlichen Diskussion zugeführt werden.

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