Holger Kolb, Vom Integrationsgesetz zum Migrationspaket – Zum „doppelten“ neuen Stellenwert der beruflichen Ausbildung für die deutsche Migrations- und Integrationspolitik in:

RdJB Recht der Jugend und des Bildungswesens, page 78 - 91

RdJB, Volume 68 (2020), Issue 1, ISSN: 0034-1312, ISSN online: 0034-1312, https://doi.org/10.5771/0034-1312-2020-1-78

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Vom Integrationsgesetz zum Migrationspaket – Zum „doppelten“ neuen Stellenwert der beruflichen Ausbildung für die deutsche Migrations- und Integrationspolitik* Holger Kolb Abstracts Im Zentrum des Beitrages steht der Bedeutungsgewinn der beruflichen Ausbildung sowohl im Bereich der deutschen Migrations- und Integrationspolitik. Besonders eingegangen wird dabei auf die berufliche Ausbildung als zentrales Instrument der Regularisierung des Aufenthalts ausreisepflichtiger Personen. This article focuses on the increasing relevance of occupational training in the field of German migration and integration policy. Special emphasis is given to occupational training as tool for the regularization of the stay of persons legally obliged to leave the country. Trotz des prominenten Diktums von Migration und Integration als „zwei Seiten derselben Me‐ daille“ stellen Migrations- und Integrationspolitik Politikfelder dar, die sich zielgruppenspezi‐ fisch, strukturell und auch hinsichtlich der Kompetenzverteilung im politischen Mehrebenen‐ system deutlich unterscheiden. Während als Migrationspolitik staatlicherseits definierte Zu‐ zugs-, Niederlassungs- und auch Abweisungsregelungen für Personen ohne die Staatsangehö‐ rigkeit des entsprechenden Landes subsumiert werden, beschreibt Integrationspolitik das Bün‐ del staatlicher Maßnahmen, das Personen, die im Rahmen einer migrationspolitischen Ent‐ scheidung Zutritt bzw. das Recht, im Land zu bleiben, gewährt wurde, zur Verbesserung ihrer Eingliederung in wichtige Teilbereiche des gesellschaftlichen Lebens angeboten wird. In An‐ lehnung an Thym1 lässt sich Integrationspolitik entsprechend als „Migrationsfolgenpolitik“ verstehen. Zwar zeigen sich empirisch immer wieder Verschränkungen und wechselseitige Be‐ zugnahmen dieser beiden Politikbereiche etwa in Form einer über die Nachweispflicht von In‐ tegrationsleistungen und i.d.R. Sprachkenntnissen umgesetzten Konditionalisierung von Zu‐ zugsrechten für Familienangehörige (§ 30 Abs. 1 Nr. 2 AufenthG). Als heuristische Unterschei‐ dung bleibt eine klare Unterscheidung zwischen Migrationspolitik und Integrationspolitik aller‐ dings hilfreich. Nach langen Diskussionen hat die Bundesregierung im Sommer 2019 mehrere und teilweise politisch miteinander verkoppelte Gesetze verabschiedet. Dieses Bündel wurde unter dem La‐ bel „Migrationspaket“ auch in der medialen Öffentlichkeit kontrovers diskutiert. Eckpfeiler des * In dem Beitrag wird ausschließlich die persönliche Auffassung des Autors zum Ausdruck gebracht. 1 Thym, D., Migrationsfolgenrecht, VVDStRL 2017, S. 196–216, siehe auch Langenfeld, C., Asyl und Migra‐ tion unter dem Grundgesetz, NVwZ 2019, 677 (682), Kluth, W., Grundlagen und Strukturen eines Migrati‐ onsfolgenrechts, DVBl. 2016, 1081, Lehner, R., Bildungsmigrationsrecht in Deutschland: Systematik, Ziel‐ setzung und Entwicklung, RdJB 2019, 126 (127) und Deinert, O./Fontana, S., Migration und ihre Folgen, NJW 2018, 2767 (2768). Kritisch Kau, M., Integration zwischen Migrationsfolgenrecht und Integrations‐ verwaltungsrecht, NVwZ 2018, 1337 (1339). RdJB 1/2020, DOI: 10.5771/0034-1312-2020-1-78 Migrationspakets sind das Fachkräfteeinwanderungsgesetz (BGBl. I Nr. 31, v. 20.8.2019) so‐ wie das dem zweifelhaften Trend, Gesetze im Stile von Werbekampagnen einen öffentlich‐ keitswirksamen Kurztitel zu geben,2 folgend vor allem als Geordnete-Rückkehr-Gesetz be‐ kannte Zweite Gesetz zur besseren Durchsetzung der Ausreisepflicht (BGBl. I Nr. 31, v. 20.8.2019). Während das Fachkräfteeinwanderungsgesetz dafür sorgen soll, dass Deutschland ausländische Fachkräfte, die Deutschland schon allein aufgrund des demografischen Wandels immer mehr brauchen wird,3 leichter und v.a. schneller und unbürokratischer nach Deutschland anwerben wird können,4 kümmert sich das Zweite Gesetz zur besseren Durchsetzung der Aus‐ reisepflicht hingegen um eine Selbstverständlichkeit,5 nämlich dass Personen, die eigentlich ausreisepflichtig sind und zudem keinem Abschiebestopp unterliegen, das Land auch tatsäch‐ lich wieder verlassen. In dem einen Gesetz sollen also die rechtlichen Rahmenbedingungen so verbessert werden, dass die kommen, die kommen sollen, in dem anderen sichergestellt wer‐ den, dass die gehen, die gehen müssen. Fachkräfteeinwanderungs- und das Zweite Gesetz zur besseren Durchsetzung der Ausreise‐ pflicht bildeten die zentralen Pole des Migrationspakets. Die anderen im Rahmen des Migrati‐ onspaktes verabschiedeten Gesetze erreichten nicht ansatzweise deren mediale und öffentliche Prominenz, was einen Beitrag zu der Erklärung liefern könnte, dass allgemein nur von Migrati‐ ons- und eben nicht von Migrations- und Integrationspaket die Rede war. Sachgerecht ist dies jedoch nicht unbedingt, denn Teil des Migrationspaket waren eben auch Gesetze, deren An‐ wendungsbereich – um die oben gebrachte Unterscheidung zwischen Migrationspolitik als Summe der Zuzugs-, Niederlassungs- und Abweisungsregelungen für nicht bereits oder eben nicht rechtmäßig im Land aufhältige Ausländer einerseits und Integrationspolitik als Summe der Maßnahmen, die rechtmäßig aufhältigen Personen die Eingliederung in das gesellschaftli‐ chen Lebens erleichtern sollen, aufzunehmen – eher im Integrations- und nicht im Migrations‐ bereich liegt bzw. die beide Bereiche überschneiden oder in deren Spannungsfeld stehen und damit sowohl migrations- wie auch integrationspolitische Aspekte aufweisen. Als ein solches „grenzüberschreitendes“ Gesetz anzuführen ist an dieser Stelle v.a. das Gesetz zu Duldung bei Ausbildung und Beschäftigung (BGBl. I, Nr. 26, v. 15.7.2019). Ziel dieses Beitrages ist es, auf eine Gemeinsamkeit zwischen Migrations- und Integrations‐ paket hinzuweisen, die den thematischen Fokus dieser Zeitschrift zentral betrifft. Die RdJB be‐ handelt – so die Selbstbeschreibung – schwerpunktmäßig Fragen des Rechts und der Verwal‐ tung im Bereich der Schule, der beruflichen Bildung und der Jugendhilfe. In diesem Beitrag ist 2 Besonders hervorgetan hat sich in diesem Zusammenhang das Bundesministerium für Familien, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ), das federführend das Gesetz zur Weiterentwicklung der Qualität und zur Teilhabe in der Kindertagesbetreuung („Gute-KiTa-Gesetz“) (BGBl. I, Nr. 49 v. 31.12.2018) sowie das Ge‐ setz zur zielgenauen Stärkung von Familien und ihren Kindern durch die Neugestaltung des Kinderzu‐ schlags und die Verbesserung der Leistungen für Bildung und Teilhabe („Starke-Familien-Gesetz“) (BGBl. I, Nr. 16 v. 3.5.2019) erarbeitet hat. 3 Siehe dazu exemplarisch Bauer, T., Herausforderungen und Chancen der Fachkräftezuwanderung nach Deutschland, in: Bertelsmann Stiftung (Hrsg.), Faire Fachkräftezuwanderung nach Deutschland, 2017, S. 13–26. 4 Zum Fachkräfteeinwanderungsgesetz bspw. Hammer, K./Klaus, S., Fachkräfteeinwanderungsgesetz (FEG): Signal mit Fragezeichen oder echter Quantensprung?, ZAR 2019, S. 137–147 sowie Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Migration und Integration, Stellungnahme zum Entwurf der Bundesregierung ei‐ nes Fachkräfteeinwanderungsgesetzes (FEG), 2019. 5 Dazu jüngst pointiert Ahlswede, J., Konsequente Rückführungen von ausreisepflichtigen Ausländern aus der Bundesrepublik Deutschland – eine Pflicht des Rechtsstaates, ZAR 2019, S. 245–256. Vom Integrationsgesetz zum Migrationspaket 79 es der zweite Themenfokus, der in den weiteren Ausführungen im Zentrum stehen soll. Kon‐ kret soll dabei die doppelte und d.h. das Migrations- wie auch das Integrationspaket betreffen‐ de Aufwertung der beruflichen Ausbildung aufgezeigt werden, die so weit geht, dass es ge‐ rechtfertigt sein könnte, zu sagen, dass die berufliche Ausbildung mittlerweile migrations- und integrationspolitisch einen zentralen Stellenwert aufweist. Abschied von der „akademischen Arroganz“: Zur Aufwertung der beruflichen Ausbil‐ dung im Migrationspaket Mittlerweile allgemein anerkannt ist, dass Deutschland spätestens seit der expansiven Umset‐ zung der Richtlinie 2009/50/EG über die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zur Ausübung einer hochqualifizierten Beschäftigung hinsichtlich der Zuzugsmöglichkeiten für hochqualifizierte Drittstaatsangehörige zu den liberalsten Ländern weltweit gehört.6 Diese Möglichkeiten erfahren durch das Fachkräfteeinwanderungsgesetz eine nochmalige Erweiterung. Im Zentrum des Gesetzes stehen allerdings nicht akademisch, son‐ dern beruflich qualifizierte Fachkräfte, deren Rechtsposition an die akademisch qualifizierter Erwerbsmigranten nahezu vollständig angeglichen wird. Diese Angleichung in Form einer Aufwertung beruflicher Qualifikationen findet – um eine gängige Unterscheidung erwerbsmi‐ grationsmigrationspolitischer Steuerungsverfahren aufzunehmen7 – sowohl im angebots- wie im nachfrageorientierten Bereich der Erwerbsmigration statt. Ankerpunkt angebotsorientierter Erwerbsmigration in Deutschland war seit der Umsetzung der Richtlinie 2009/50/EG der (freilich unionsrechtlich nicht vorgeschriebene) § 18 c AufenthG a.F., der Ausländern mit anerkanntem oder einem deutschen Hochschulabschluss vergleichba‐ ren ausländischen Hochschulabschluss eine Aufenthaltserlaubnis zur Arbeitsplatzsuche für bis zu sechs Monate ermöglichte. Entsprechende Regelungen für beruflich qualifizierte Fachkräfte bestanden jedoch nicht, so dass der Bereich angebotsorientierter Erwerbsmigration auf akade‐ misch qualifizierte Drittstaatsangehörige beschränkt blieb. Diese akademische „Schlagseite“ im Bereich des angebotsorientierten Erwerbsmigrationsrechts wird durch das Fachkräfteein‐ wanderungsgesetz korrigiert: die weiterhin (in leicht erweiterter und verbesserter Form)8 aka‐ demisch ausgebildeten Drittstaatsangehörigen zur Verfügung stehenden Optionen der Einreise 1 6 Vgl. für viele OECD, Zuwanderung ausländischer Arbeitskräfte, 2013, S. 15; SVR, Steuern, was zu steuern ist, 2018, S. 50; Langenfeld, C., Von Punktesystemen und Einwanderungsgesetzen: Deutschland und die Ar‐ beitsmigrationspolitik, ifo Schnelldienst 2015, 15 (16). 7 Angebotsorientierten Systemen entkoppeln – zumindest in ihrer Reinform – die Zulassung eines Bewerbers von der Frage einer bereits bestehenden Arbeitsplatzzusage und machen stattdessen die Zulassung eines Be‐ werbers von einer ggf. auf Punktebasis erfolgenden Bewertung beobachtbarer (und dabei natürlich arbeits‐ marktrelevanter) Charakteristika abhängig. In nachfrageorientierten Systemen ist die unmittelbare Arbeits‐ marktintegration und damit die Frage, ob ein Bewerber bereits vor Einreise einen Arbeitsplatz nachweisen kann, entscheidend. Vgl. auch Kolb, H., Zuwanderungssteuerung und Arbeitsmarktintegration: Das Beispiel Kanada unter besonderer Berücksichtigung der Anerkennung im Ausland erworbener Qualifikationen, Rd‐ JB 2015, 337 (339). 8 Dies betrifft v.a. die durch § 20 Abs. 1 S. 4, Abs. 2 S. 2 AufenthG n.F. neu geschaffenen Möglichkeiten von Probebeschäftigungen, die gegenüber dem generellen Arbeitsverbot des § 18 c Abs. 1 S. 2 AufenthG a.F. zu‐ mindest eine moderate Verbesserung darstellt. 80 Holger Kolb zur Arbeitsplatzsuche (§ 20 Abs. 2 AufenthG n.F.) werden ergänzt durch materiell nahezu gleichwertige Möglichkeiten für Fachkräfte mit Berufsausbildung.9 Im nachfrageorientierten Bereich der Erwerbsmigration wurde für beruflich qualifizierte Fachkräfte mit der Neuschaffung der BeschV im Jahr 2013 erstmals eine systematische Option der Einreise zur Aufnahme einer Erwerbstätigkeit geschaffen. Limitiert war diese Möglichkeit allerdings durch die Voraussetzung, dass entweder die betreffenden Personen von der Bundes‐ agentur für Arbeit auf Grund einer Absprache mit der Arbeitsverwaltung des Herkunftslandes über das Verfahren, die Auswahl und die Vermittlung vermittelt worden sind (§ 6 Abs. 2 Nr. 1 BeschV a.F.) oder die Bundesagentur für Arbeit für den entsprechenden Beruf oder die entspre‐ chende Berufsgruppe differenziert nach regionalen Besonderheiten festgestellt hat, dass die Be‐ setzung der offenen Stellen mit ausländischen Bewerbern arbeitsmarkt- und integrationspoli‐ tisch verantwortbar ist (§ 6 Abs. 2 Nr. 2 BeschV a.F.). Die Überprüfung der Voraussetzung der arbeitsmarkt- und integrationspolitischen Verantwortbarkeit erfolgte anhand der halbjährig ak‐ tualisierten Positivliste der BA, in der sog. Mangelberufe und damit auf dem deutschen Ar‐ beitsmarkt besonders intensiv nachgefragte Berufe aufgelistet waren. Durch das Fachkräfteein‐ wanderungsgesetz entfällt nun die Beschränkung auf Mangelberufe für beruflich qualifizierte Fachkräfte: Die in § 18 a AufenthG n.F. Fachkräften mit Berufsausbildung eröffneten Möglich‐ keiten, eine Aufenthaltserlaubnis zur Ausübung einer qualifizierten Beschäftigung zu erhalten, gleichen weitgehend denen des § 18 b AufenthG n.F., die sich an Fachkräfte mit akademischer Ausbildung richten. Die Rechtspositionen beruflich und akademisch qualifizierter Erwerbsmigranten ist im deut‐ schen Recht somit fast vollständig angeglichen worden, die vormals das Erwerbsmigrations‐ recht prägende „akademische Arroganz“10 ist weitgehend verschwunden. Die Angleichung er‐ folgte dabei auch nicht über eine Reduzierung der Möglichkeiten für akademisch qualifizierte Fachkräfte, sondern über die Aufwertung beruflicher Qualifikationen bzw. der beruflichen Ausbildung als erwerbsmigrationsspezifisches Zuzugsqualifikationskriterium. Das Integrationspaket im Migrationspaket: Berufliche Ausbildung als „goldene Brücke“ zur Aufenthaltsverfestigung Auch wenn in der öffentlichen Diskussion um das Migrationspaket der Fokus v.a. auf dem Fachkräfteeinwanderungs- und dem Zweiten Gesetz zur besseren Durchsetzung der Ausreise‐ pflicht lag, wurde zumindest im ausländerrechtlichen Schrifttum auf die enorme Bandbreite des im Rahmen des Migrationspaketes neugeregelten Themenspektrums hingewiesen.11 Neben ge‐ nuin migrationspolitischen Fragestellungen wurden in diesem Paket auch Fragen der Integrati‐ 2 9 Als Unterschiede zwischen beiden Fachkraftgruppen existiert die nur für berufliche Fachkräfte bestehende Voraussetzung, für die angestrebte Tätigkeit entsprechende deutsche Sprachkenntnisse nachweisen zu müssen (§ 20 Abs. 1 S. 1 AufenthG) sowie die ebenfalls im Bereich beruflich ausgebildeterer Fachkräfte bestehende Option, dass das Bundesministerium für Arbeit und Soziales durch Rechtsverordnung mit Zu‐ stimmung des Bundesrates Berufsgruppen bestimmen kann, in denen Fachkräften keine Aufenthaltser‐ laubnis zur Arbeitsplatzsuche erteilt werden kann. Der dies normierende § 20 Abs. 1 S. 3 AufenthG gilt gemäß § 20 Abs. 2 S. 2 AufenthG nicht für akademisch qualifizierte Fachkräfte. 10 SVR, Unter Einwanderungsländern, 2015, S. 37. 11 Siehe bspw. Kluth, W., Next Steps: Die Gesetze des Migrationspakets 2019 folgen jeweils eigenen Pfaden, NVwZ 2019, S. 1305–1313; Thym, D., Geordnete Rückkehr und Bleiberechte im Dschungel des Migrati‐ onsrechts, ZAR 2019, S. 353–361. Vom Integrationsgesetz zum Migrationspaket 81 on und dabei besonders der Integration von Personen, die in Deutschland einen Antrag auf Schutzbedürftigkeit gestellt haben, einer Neuregelung unterzogen. Bei der Betrachtung der Fol‐ gen der im Rahmen des Migrationspakets verabschiedeten Regelungen ist es jedoch wichtig, diese in eine schon länger andauernde Periode intensiver gesetzgeberischer Aktivität einzuord‐ nen – dies gilt gleichermaßen für den Migrations- wie den Integrationsbereich. Als wichtige Etappe für den Bereich der Integration ist dabei das 2016 verabschiedete Integrationsgesetz12 zu berücksichtigen, das mit Blick auf die im Rahmen dieses Beitrages im Zentrum stehende berufliche Ausbildung insofern bedeutsam war, als es die berufliche Ausbildung als wichtige Brücke zwischen migrations- und integrationspolitischen Aspekten etablierte bzw. ausbaute und konkret die berufliche Ausbildung als Mechanismus stärkte, die Regularisierung eines irre‐ gulären Aufenthalts mit Hilfe einer beruflichen Ausbildung vorzunehmen. Dieser Mechanis‐ mus wird im Rahmen des Migrationspaketes weiter und durchaus erheblich gestärkt. Das Integrationspaket als Ausgangspunkt für die berufliche Ausbildung als Ankerpunkt der Aufenthaltsregularisierung In einem Rückblick auf das 2016 verabschiedete Integrationsgesetz13 fallen vor allem zwei Dinge auf: Zum einen der politische Furor und die politisch-mediale Übertreibungssemantik im Vorfeld der Gesetzesverabschiedung und zum anderen und damit in Verbindung stehend das nicht unerhebliche Missverhältnis zwischen dem aus der Denomination des Gesetzes ableitba‐ ren Erwartung und dem materiell-rechtlichen Regelungsinhalt. Während von Regierungsseite das Gesetz als „Meilenstein“ oder gar als „historischer Schritt“ herausgestellt wurde,14 spra‐ chen Kritiker von einem „Desintegrationsgesetz“15 bzw. von einem „Rückschritt in die 1980er Jahre“.16 Sowohl die dem Gesetz angehefteten Lobpreisungen als auch die mit dem Gesetz ver‐ bundenen Befürchtungen waren allerdings übertrieben. Denn das Gesetz regelte mitnichten – wie der Name nahelegen könnte – Integration umfassend neu, sondern dehnte im Wesentlichen die mit den Agenda-Reformen von 2003 bzw. dem Zuwanderungsgesetz von 2005 etablierten Prinzipien der Arbeitsmarkt-, Sozial- und Integrationspolitik auf eine neue und zum Zeitpunkt der Verabschiedung des Gesetzes besonders wichtige Zuwanderergruppe, die der Schutzsu‐ chenden im laufenden Verfahren, aus. „Fördern und Fordern“, die Leitmaxime der deutschen Sozial- und Integrationspolitik (vgl. etwa § 43 Abs. 1 AufenthG), gilt seitdem auch für Asylbe‐ werber.17 Durchaus bemerkenswert im Rahmen des Gesetzes war jedoch die Neuregelung der sog. Ausbildungsduldung als Vehikel, eigentlich ausreisepflichtigen Ausländern einen Weg der Re‐ gularisierung ihres Aufenthalts aufzuzeigen. Vor dem Integrationsgesetz konnten ausreise‐ 2.1 12 BGBl. I, Nr. 39 v. 5.8.2016. 13 BGBl. I, Nr. 39 v. 5.8.2016. 14 Das Prädikat „Meilenstein“ wurde dem Gesetz von Bundeskanzlerin Merkel zum Abschluss der Kabi‐ nettsklausur in Meseberg verliehen, von einem „historischen Schritt“ sprach der damalige Vizekanzler Ga‐ briel. 15 So äußert sich etwa PRO ASYL am 23.5.2016. 16 Siehe der Wortlaut eines offenen und auf ZEIT online veröffentlichten Briefs vom 5. Mai 2016. 17 Siehe auch Thym, D., Integration kraft Gesetzes? Grenzen und Inhalte des „Integrationsgesetzes“ des Bun‐ des, ZAR 2016, S. 241–251. Mit anderer Tonalität, aber in der Sache ähnlich von Harbou, F., Unterstützen und Strafen: Das Integrationsgesetz, NJW 2016, S. 2700–2704 sowie von Harbou, F., Das Integrationsge‐ setz: Meilenstein oder Etikettenschwindel, NVwZ 2016, S. 1193–1199. 82 Holger Kolb pflichtige Ausländer eine Duldung nur dann erhalten, wenn diese eine qualifizierte Berufsaus‐ bildung in Deutschland vor Vollendung des 21. Lebensjahrs aufgenommen hatten und mit einem Abschluss der Ausbildung in angemessener Zeit zu rechnen war. Das Integrationsgesetz öffnete nun die Option auch für Personen jenseits der genannten Altersgruppe und wandelte die zuvor lediglich als Ermessen ausgestaltete Norm in einen gesetzlichen Anspruch um. Darüber hinaus beendete das Integrationsgesetz die Praxis, die Duldung auch während der Ausbildung lediglich jahrweise zu verlängern; diese wird nun für die vertraglich bestimmte Gesamtdauer der Ausbildung erteilt. Nach erfolgreichem Ausbildungsabschluss hat der Ausländer einen Rechtsanspruch auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis für qualifizierte Geduldete zum Zweck der Beschäftigung (§ 18 a AufenthG) oder die Möglichkeit, in eine Anschlussduldung zur Arbeitsplatzsuche zu wechseln. Als zentrale Voraussetzung für eine Ausbildungsduldung festgehalten wurde, dass konkrete Maßnahmen zur Aufenthaltsbeendigung nicht bevorstehen (§ 60 a Abs. 2 S. 4, 2. Hs AufenthG a.F.). Wichtig ist dabei auch der Hinweis, dass schon vor dem Integrationsgesetz Möglichkeiten aus einer Duldung heraus einen rechtmäßigen Aufent‐ halt zu erhalten, bestanden (§§ 25 a, b, 25 Abs. 5 AufenthG)18 und durch diese auch nicht abge‐ löst, sondern lediglich ergänzt wurden. Durch das Integrationsgesetz wurde damit eine „bereits nach alter Rechtslage bestehende ‚goldene Brücke‘ von der Duldung in einen rechtmäßigen und perspektivisch dauerhaften Aufenthalt […] weiter ausgebaut“.19 Das Migrationspaket ist nun mit Blick auf die darin enthaltenen Teile, die auch einen integrationsspezifischen Bezug aufweisen, v.a. deshalb interessant, weil an den im Rahmen des Integrationsgesetzes erfolgten Ausbau nun eine weitere Erweiterung anschloss und dies konkret über das als Teil des Migrati‐ onspaketes verabschiedete Gesetz über Duldung bei Ausbildung und Beschäftigung. Das Gesetz über Duldung bei Ausbildung und Beschäftigung Als elementaren Teil des im „Windschatten“ des im Sommer verabschiedeten Migrationspakets verabschiedeten (wenn auch nie so bezeichneten) Integrationspaktes gelten kann das zum 1.1.2020 in Kraft getretene Gesetz über Duldung bei Ausbildung und Beschäftigung nun des‐ halb, weil es die mit dem Integrationsgesetz ausgebaute „goldene Brücke“ in einen legalen Aufenthalt weiter verbreitert bzw. die „Nutzungsbedingungen“ der Brücke und damit konkret die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme der Ausbildungsduldung ausgebaut und präzi‐ siert werden.20 Dies geschieht zunächst über die Herauslösung bestimmter Fallgruppen aus dem allgemeinen Duldungstatbestand des § 60 a AufenthG a.F. Durch das Gesetz über Duldung bei Ausbildung und Beschäftigung (Art. 1 Nr. 5) wird die bislang als Unterfall allgemeiner Duldungsnormen konzipierte Regelung zur Ausbildungsduldung in eine eigene Norm überführt (§ 60 c AufenthG n.F.).21 Dies sorgt für ein deutliches Mehr an Transparenz. Im personellen Abwendungsbereich des § 60 c AufenthG n.F. stehen wiederum zwei unter‐ schiedliche Gruppen, die mit Blick auf den Zeitpunkt der (geplanten) Ausbildungsaufnahme 2.2 18 Siehe dazu bspw. SVR, Deutschlands Wandel zum modernen Einwanderungsland, 2014, S. 87. 19 von Harbou (Anm. 15), S. 1193. Siehe auch Lehner (Anm. 1), S. 138 sowie für einen tabellarischen Über‐ blick Dietz, A., Ausländer- und Asylrecht, 2020, § 5, Rn. 232. 20 So auch Röder, S./Wittmann, P., Spurwechsel leicht gemacht? Überlegungen zur neuen Ausbildungs- und Beschäftigungsduldung, in: Informationsverbund Asyl und Migration (Hrsg.), Das Migrationspaket, 2019, S. 23–37. 21 Zur besseren Lesbarkeit und Verständlichkeit des Beitrags ist § 60 c AufenthG am Ende des Beitrags abge‐ druckt. Vom Integrationsgesetz zum Migrationspaket 83 unterschieden werden müssen: zum einen Asylbewerber und damit Personen, deren Asylver‐ fahren noch nicht abgeschlossen ist (§ 60 c Abs. 1 Nr. 1 AufenthG n.F.).22 Für diese, angesichts gesunkener Asylverfahrenszeiten vermutlich quantitativ nicht sehr stark ausgeprägte Gruppe schafft § 60 c AufenthG eine Form des Spurwechsels aus dem Asyl in den Bereich der Arbeits‐ migration, da eine während des Asylverfahrens aufgenommene berufliche Ausbildung auch nach ablehnendem Asylbescheid weitergeführt werden kann und im Falle eines erfolgreichen Ausbildungsabschlusses Optionen der Aufenthaltsverstetigung bestehen. Zum anderen gehören zum Anwendungsbereich Personen mit einer Duldung nach § 60 a AufenthG. Personen aus bei‐ den Gruppen ist eine Duldung wegen dringender persönlicher Gründe im Sinne des § 60 a Abs. 2 S. 3 AufenthG zu erteilen, wenn sie entweder eine qualifizierte Berufsausbildung in einem staatlich anerkannten oder vergleichbar geregelten Ausbildungsberuf (§ 60 c Abs. 1 Nr. 1 lit. a AufenthG n.F.) oder eine Assistenz- oder Helferausbildung in einem staatlich anerkannten oder vergleichbar geregelten Ausbildungsberuf aufnehmen, an die eine qualifizierte Berufsaus‐ bildung in einem staatlich anerkannten oder vergleichbar geregelten Ausbildungsberuf, für den die Bundesagentur für Arbeit einen Engpass festgestellt hat,23 anschlussfähig ist und dazu eine Ausbildungsplatzzusage vorliegt (§ 60 c Abs. 1 S. 1 Nr. 1 lit. b AufenthG n.F.). Als öffnendes Element erweist sich hier der Modularisierungsgedanke in Form einer neuen Option einer zweistufig angelegten Ausbildungsduldung, die als niedrigschwelligen Einstieg die Absolvie‐ rung einer Helferausbildung ermöglicht, sofern diese an eine Berufsausbildung in einem von der Bundesagentur für Arbeit (BA) festgestellten Mangelberuf anschließt. Von der Option der Ausbildungsduldung ausgeschlossen bleiben Staatsangehörige sicherer Herkunftsländer (§ 60 c Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. § 60 a Abs. 6 Nr. 3 AufenthG). Im Zentrum der Kritik an der Reform der Ausbildungsduldung über das Gesetz über Dul‐ dung bei Ausbildung und Beschäftigung stand einer der Ausschlussgründe und konkret, dass eine Ausbildungsduldung nicht erteilt wird, wenn der Ausländer bei Antragstellung noch nicht drei Monate im Besitz einer Duldung ist.24 Allerdings sind von dieser Erfordernis des Nach‐ weises einer dreimonatigen Vorduldung vor dem 31.12.2016 eingereiste Personen, die bis zum 2. Oktober 2020 eine Berufsausbildung aufnehmen, befreit (§ 104 Abs. 17 AufenthG n.F.). Ur‐ sprünglich vorgesehen noch in der Kabinettsfassung des Gesetzes war als Voraussetzung für ein Einmünden in eine Ausbildungsduldung noch eine Mindestvorduldung von sechs Mona‐ ten.25 Durch einen auf den letzten Metern des Gesetzgebungsverfahrens zwischen den Koaliti‐ onspartnern vereinbarten Änderungsantrag wurde jedoch die Vorbesitzdauer einer Duldung vor 22 Mit dieser Gruppe in den Anwendungsbereich einbezogen ist eine Gruppe, die man schon alleine deshalb als Elite unter den Asylbewerbern bezeichnen kann, weil es ihr gelingt, bereits vor Abschluss des Asylver‐ fahrens eine Ausbildung aufzunehmen. Berücksichtigt man, dass im dritten Quartal 2018 die durchschnitt‐ liche Bearbeitungsdauer bis zu einer behördlichen Entscheidung sich nunmehr auf 6,1 Monate belief (BT- Drs. 19/7552, S. 3), dürfte die Zahl derjenigen, denen es gelingt, bis zu einer behördlichen Erstentschei‐ dung eine Ausbildung aufzunehmen, eher gering sein. 23 Hinzuweisen ist dabei darauf, dass der über das Fachkräfteeinwanderungsgesetz vollzogene Bedeutungs‐ verlust des migrationspolitischen Steuerungsinstruments, bestimmte Berufe als Mangelberufe (bspw. i.S.d. § 6 Abs. 2 Nr. 2 BeschV a.F.) auszuweisen, ein Stück weit relativiert bzw. konterkariert wird. 24 Siehe etwa Stahmann, R., Duldung und Abschiebung, in: Oberhäuser, T. (Hrsg.), Migrationsrecht in der Beratungspraxis, 2019, § 9 Rn. 120, dessen Kritik sich allerdings noch auf die ursprünglich geplante Sechsmonatsfrist bezog. Siehe auch die im Rahmen der Verbändebeteiligung eingegangenen und auf der Homepage des Bundesministeriums des Inneren, für Bau und Heimat einsehbaren Stellungnahmen bspw. der Diakonie oder des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB). 25 Siehe auch BT-Drs. 19/8286, S. 6. 84 Holger Kolb Erteilung einer Ausbildungsduldung von sechs auf drei Monate und damit auch der „Abschie‐ becountdown“26 bzw. die Zeit, in der das ordnungspolitische Interesse der Rückführung über dem Aspekt der Integrationsförderung steht, deutlich reduziert (Nr. 1 d) bbb) A-Drs. 19(4)306). Gegenüber der vor Inkrafttreten des Gesetzes bestehenden Rechtslage könnte dies aber den‐ noch auf den ersten Blick auf eine Restriktivierung der „goldenen Brücke“ der beruflichen Aus‐ bildung hinweisen, da dort bei abgelehnten Asylbewerbern die Aufnahme einer Ausbildung un‐ ter bestimmten Umständen duldungsbegründend wirken konnte (§ 60 a Abs. 2 S. 4 AufenthG a.F.). Eine solche Interpretation verkennt aber, dass die bis zur Einführung des Gesetzes über Duldung bei Ausbildung und Beschäftigung im Gesetz fehlende Präzisierung der den Ausländer‐ behörden nach negativem Asylbescheid zustehenden Zeit der Vorbereitung einer Rückführung nicht bedeutete, dass in jedem Fall durch eine Ausbildungsaufnahme Vorbereitungen zur Rück‐ führung gestoppt und der Weg in die Aufenthaltsverfestigung eingeschlagen werden konnte.27 Vielmehr zeigt die Entstehungsgeschichte des Integrationsgesetzes, über das das Konstrukt der Ausbildungsduldung in institutionell gefestigter Form eingeführt wurde, dass bereits vor dem Gesetz damals den Ausländerbehörden ein Zeitraum zugestanden wurde, nach einem gescheiter‐ ten Asylverfahren zunächst und d.h. vor der Erteilung einer Ausbildungsduldung die Rückfüh‐ rung zu organisieren. Einige Länder interpretierten die Einleitung eines Verfahrens zur Beschaf‐ fung eines Passersatzpapiers ausdrücklich als Beispiel für eine „bevorstehende Maßnahme zur Aufenthaltsbeendigung“, mit der Folge, dass einige Ausländerbehörden einen gewissen Perso‐ nenkreis blanko zur Passersatzbeschaffung aufgefordert haben, um allein durch diese Aufforde‐ rung die duldungsvermeidende Tatbestandsvoraussetzung des § 60 a Abs. 2 S. 4 AufenthG zu er‐ füllen. In der Gesetzesbegründung zum Gesetz über Duldung bei Ausbildung und Beschäftigung wird nun klargestellt, dass eine „im Zeitpunkt der Antragstellung an den Betroffenen ergangene Aufforderung zu Pass- oder Passersatzbeschaffung (…) keine vergleichbar konkrete Vorberei‐ tungsmaßnahme zur Abschiebung“28 darstellt, Dies hat zur Folge, dass die auf den ersten Blick als Zusatzhürde erscheinende Einführung einer „Vorduldung“ in § 60 c Abs. 2 Nr. 2 AufenthG n.F. zu relativieren ist. Überhaupt wird über die zeitliche Klarstellung in § 60 c Abs. 2 Nr. 2 AufenthG n.F. der Telos des Gesamtkonstrukts Ausbildungsduldung sehr viel deutlicher als im derzeitigen Recht.29 Im Umgang mit Personen, deren Asylverfahren negativ ausgegangen ist, dem Anwendungsbereich des § 60 c Abs. 1 Nr. 2 AufenthG, hat zunächst – und dies ist neu: für einen klar definierten Zeitraum – der ordnungspolitische Aspekt Vorrang, die Tatsache eines rechtskräftigen Ablehnungsbescheides nicht konsequenzlos hinzunehmen, sondern sich um eine Rückkehr des Antragstellers in das Herkunfts- oder ein Drittland zu bemühen. Diese Prärogative der Rückführung ist also nicht neu, sondern war auch Teil des alten Rechts (§ 60 a Abs. 2 S. 4 letzter Hs. AufenthG a.F.), sie ist allerdings weniger klar terminiert bzw. nicht (wie im Gesetz über Duldung bei Ausbildung und Beschäftigung) mit einem „Verfallsdatum“ versehen. Mit der Einführung des § 60 b Abs. 2 Nr. 2 AufenthG n.F. werden also im Vergleich zum rechtlichen Sta‐ 26 So die Interpretation dieser Frist von SVR, Stellungnahme zum Gesetz über Duldung bei Ausbildung und Beschäftigung, 29.3.2019, S. 4 sowie von Thym, D, Stellungnahme für die Öffentliche Anhörung des In‐ nenausschusses des Deutschen Bundestags am Montag, den 3. Juni 2019, S. 17. Ähnlich auch Röder/Witt‐ mann (Anm. 18), S. 28. 27 Siehe dazu auch SVR (Anm. 24), S. 3. 28 BT-Drs. 19/8286, S. 16. 29 Der Auffassung des Bundesrates (BR-Drs. 8/19, S. 4), dass mit der Einführung „einer Karenzzeit von sechs Monaten“ der „Anwendungsbereich erheblich reduziert“ würde, ist somit zu wiedersprechen. Vgl. auch SVR (Anm. 24), S. 2–3. Vom Integrationsgesetz zum Migrationspaket 85 tus Quo ante mitnichten die Nutzungsbedingungen der beruflichen Ausbildung als Regularisie‐ rungsbrücke und damit die Schnittstelle zwischen Migrations- und Integrationspaket reduziert, sondern vielmehr präzisiert. Zu den Tatbestandsvoraussetzungen im Bereich der Ausbildungsduldung gehört zudem eine geklärte Identität. Angesichts der Tatsache, dass über die Ausbildungsduldung eine Anschluss‐ fähigkeit an die §§ 25 b bzw. 18 a AufenthG hergestellt und damit perspektivisch ein Weg in den Daueraufenthalt eröffnet wird, ist die Voraussetzung an sich wenig kontrovers. Während der Beratungen streitig waren die zur Klärung beizubringenden Dokumente sowie die Konse‐ quenzen von fehlgeschlagenen Identitätsklärungen, die nicht vom Antragsteller zu vertreten sind. In der Gesetzesbegründung wird nun klargestellt, dass „in Fällen, in denen kein Pass oder anderes Identitätsdokument mit Lichtbild vorliegt, auch durch andere geeignete Mittel“30 die Identität nachgewiesen werden kann. Verwiesen wird insbesondere auf „geeignete amtliche Dokumente aus dem Herkunftsstaat ohne biometrische Merkmale […], wie beispielsweise eine Geburtsurkunde, Heiratsurkunde, Meldebescheinigung, Schulzeugnisse oder Schulbescheini‐ gungen“ (S. 15).31 Die Identitätsklärung hat dabei gruppenspezifisch innerhalb bestimmter Fristen zu erfolgen: Für bis Ende 2016 eingereiste Personen bis zur Beantragung der Ausbil‐ dungsduldung (§ 60 c Abs. 2 Nr. 3 a AufenthG), für zwischen Anfang 2017 und Anfang 2020 eingereiste Personen bis zur Beantragung der Ausbildungsduldung, spätestens jedoch bis zum 30. Juni 2020 (§ 60 c Abs. 2 Nr. 3 b AufenthG) sowie für Personen, die nach dem 31.12.2019 eingereist sind innerhalb der ersten sechs Monate ab der Einreise (§ 60 c Abs. 2 Nr. 3 c AufenthG). Entschärft wird das Tatbestandsmerkmal der Identitätsklärung für Personen durch die Fiktion der Fristwahrung im Falle verspäteter Identitätsklärungen, sofern in den genannten Fristen sei‐ tens des Ausländers alle erforderlichen und zumutbaren Maßnahmen für die Identitätsklärung ergriffen wurden (§ 60 c Abs. 2 Nr. 3 Hs. 2 AufenthG). Neben Vorkehrungen bei verspäteter Identitätsklärung schafft das Gesetz auch eine Regelung, in denen die Identitätsklärung nicht nur innerhalb der in § 60 c Abs. 2 Nr. 3a-c AufenthG vorgegebenen Fristen, sondern gänzlich nicht gelingt. Dies geschieht in Form eines Generalermessens in § 60 c Abs. 7 AufenthG, der es den Ausländerbehörden ermöglicht, vom Tatbestandsmerkmal einer geklärten Identität dann abzusehen, wenn der Ausländer die erforderlichen und ihm zumutbaren Maßnahmen für die Identitätsklärung ergriffen hat. Schließlich setzt das Gesetz auch an dem vieldiskutierten Problem weitreichender Ländervari‐ anzen in der Gesetzesumsetzung an. Ausgangspunkt umfassend divergierender Länderpraktiken war dabei v.a. die Tatbestandsvoraussetzung des § 60 a Abs. 2 S. 4 Var. 3 AufenthG a.F., der eine Duldung wegen dringender persönlicher Gründe im Sinne des § 60 a Abs. 2 S. 3 AufenthG dann ausschloss, wenn konkrete (allerdings nicht näher definierte) Maßnahmen zur Aufenthaltsbeen‐ digung nicht bevorstehen. Entsprechend versucht § 60 c Abs. 2 Nr. 5 AufenthG den unbestimm‐ ten Rechtsbegriff bevorstehender konkreter Maßnahmen der Aufenthaltsbeendigung zu präzisie‐ ren. Dies erfolgt über einen entsprechenden Maßnahmenkatalog in § 60 c Abs. 2 Nr. 5 lit. a-e AufenthG, der nicht lediglich Regelbeispiele umfasst, sondern enumerativ und abschließend konkret bevorstehende Maßnahmen zur Aufenthaltsbeendigung nennt, so dass ein vereinheitli‐ chender Effekt der Länderumsetzung grundsätzlich erwartbar ist. Vier der fünf genannten Maß‐ 30 BT-Drs. 19/8286, S. 15. 31 Kritisch dazu Dietz, A., Spurwechsel für abgelehnte Asylbewerber und ausreisepflichtige Ausländer, NVwZ-Extra 2019, S. 1 (7). 86 Holger Kolb nahmen sind dabei konkret und mit Blick auf den erhofften Vereinheitlichungseffekt unproble‐ matisch. Dies gilt zunächst für die Veranlassung einer ärztlichen Untersuchung zur Feststellung der Reisefähigkeit (§ 60 c Abs. 2 Nr. 5 a AufenthG n.F.), darüber hinaus für eine Antragstellung seitens des Ausländers auf finanzielle Förderung seiner freiwilligen Rückkehr (§ 60 c Abs. 2 Nr. 5 b AufenthG) sowie die Einleitung der Buchung von Transportmitteln für die Abschiebung (§ 60 c Abs. 2 Nr. 5 c AufenthG) und schließlich für die Einleitung eines Verfahrens zur Bestim‐ mung des zuständigen Mitgliedstaats gemäß Art. 20 Abs. 1 der VO (EU) Nr. 604/2013 (§ 60 c Abs. 2 Nr. 5 e AufenthG). Von diesen klar umrissenen Konkretisierungen des für die Erteilung einer Ausbildungsduldung zentralen Tatbestandsmerkmals, dass konkrete Maßnahmen zur Auf‐ enthaltsbeendigung nicht bevorstehen, weicht jedoch der vergleichsweise offen und unkonkret definierte § 60 c Abs. 2 Nr. 5 Buchst. d AufenthG ab. Dort wird als Residualmaßnahme zu den in Nr. 5a-c sowie e genannten Bemühungen die Einleitung vergleichbar konkrete Vorbereitungs‐ maßnahmen zur Abschiebung eines Ausländers angeführt, sofern es nicht vorneherein absehbar ist, dass diese nicht zum Erfolg führen. In der Gesetzesbegründung32 erfolgen dazu jedoch Kon‐ kretisierungen, bespielhaft genannt werden eine vor der Antragstellung bereits erfolgte Termin‐ vereinbarung zur Vorstellung bei der Botschaft des Herkunftsstaates des Ausländers zur Vorbe‐ reitung der Rückführung und dies auch dann, wenn der Termin selbst erst in einem angemesse‐ nen Zeitraum nach Antragstellung angesetzt ist, sowie Anträge auf Anordnung der Sicherungs‐ haft (§ 62 Abs. 3 AufenthG), des Ausreisegewahrsams (§ 62 b AufenthG) oder die Ankündigung des Widerrufs einer Duldung (§ 60 a Abs. 5 S. 4 AufenthG). Über das Gesetz über Duldung bei Ausbildung und Beschäftigung wird die berufliche Aus‐ bildung als Brücke aus der Duldung in einen regulären Aufenthalt insgesamt aufgewertet. Gleichwohl geht das Gesetz nicht soweit, den negativen Ausgang eines Asylverfahrens bzw. die grundsätzlich bestehende Ausreisepflicht, die durch die Duldung lediglich vorrübergehend ausgesetzt ist, über die Aufnahme einer beruflichen Ausbildung vollständig zu entwerten. Viel‐ mehr besteht eine relativ kurze Zeit von drei Monaten, in denen zunächst die Ausländerbehörde die Option hat, konkrete Maßnahmen der Aufenthaltsbeendigung einzuleiten, bevor über die Option der Aufnahme einer beruflichen Ausbildung die Perspektive der Durchsetzung der Aus‐ reisepflicht langsam in den Hintergrund rückt.33 Die Ausbildungsduldung ordnet sich damit auch in einen das deutsche Ausländerrecht an vielen Stellen durchziehenden Trend ein, beson‐ deres integrationspolitisches Engagement rechtlich zu prämieren. Beispiele sind bspw. Fristver‐ kürzungen hinsichtlich der Erlangung einer Niederlassungserlaubnis (§ 19 a Abs. 4 S. 3 AufenthG a.F. bzw. § 18 c Abs. 2 S. 3 AufenthG), der deutschen Staatsangehörigkeit (§ 10 Abs. 3 StatG) oder die Berücksichtigung integrationspolitischer Vorleistungen im Bereich Fa‐ miliennachzugs (§ 30 Abs. 1 Nr. 2 AufenthG sowie § 36 a Abs. 2 S. 3 AufenthG). Fazit: Zur neuen Prominenz der Ausbildung im deutschen Migrations- und Integrations‐ recht Dem Fachkräfteeinwanderungsgesetz als zentraler Säule des Migrations- und dem Gesetz über Duldung bei Ausbildung und Beschäftigung als wichtigem Element des Integrationspakets ge‐ mein ist eine besondere Fokussierung auf die berufliche Ausbildung, die nicht zuletzt immer 3 32 BT-Drs. 19/8286, S. 16. 33 Röder/Wittmann (Anm. 18), S. 29 sprechend zutreffend von einem „Wettlauf“ zwischen Ausländerbehör‐ den und ausreisepflichtiger Person. Siehe auch SVR (Anm. 24), S. 4–5. Vom Integrationsgesetz zum Migrationspaket 87 vehementer vorgetragenen Klagen über einen Fachkräftemangel auch und v.a. jenseits des Seg‐ ments hochqualifizierter Fachkräfte geschuldet sein dürfte. Noch stärker als im Bereich der Mi‐ grationspolitik, in der die berufliche Ausbildung nun gleichberechtigt neben der akademischen Ausbildung verankert ist, zeigt sich der neue Stellenwert der Ausbildung an der Schnittstelle zwischen Migrations- und Integrationspolitik und konkret in Bezug auf die Frage, unter wel‐ chen Umständen auch ausreisepflichtige Ausländer ein Bleiberecht erhalten können. Der Kö‐ nigsweg oder die „goldene Brücke“ dazu ist stärker als zuvor die Aufnahme einer beruflichen Ausbildung. Dies zeigt sich auch daran, dass alternative oder komplementär zur beruflichen Ausbildung vorstellbare „Brückenmechanismen“ nicht ansatzweise die Bedeutung erhalten ha‐ ben wie die berufliche Ausbildung. Zwar ist Teil des Gesetzes über Duldung bei Ausbildung und Beschäftigung auch das Instrument der Beschäftigungsduldung (§ 60 d AufenthG), die un‐ ter Absehen jeglicher qualifikationsspezifischer Kriterien, allerdings unter der Voraussetzung der Erfüllung nicht unerheblicher Voraussetzungen hinsichtlich Erwerbstätigkeit und Lebens‐ unterhaltssicherung nicht nur den betroffenen Ausländer, sondern auch dessen Ehe- oder Le‐ benspartner sowie die in der familiären Lebensgemeinschaft lebenden minderjährigen Kinder eine auf 30 Monate befristete Beschäftigungsduldung ermöglicht, die wiederum über § 25 b AufenthG an einen Aufenthaltstitel anschlussfähig ist.34 Allerdings ist der personelle Anwen‐ dungsbereich der Beschäftigungsduldung (§ 60 d AufenthG n.F.) auf Personen begrenzt, die bis zum 1. August 2018 in das Bundesgebiet eingereist sind (§ 60 d Abs. 1 S. 1 AufenthG n.F.). In diesem Sinne handelt es sich also lediglich um eine „Altfallregelung“,35 während die Regulari‐ sierungsoption über die Ausbildungsduldung auch für neueinreisende Ausländer zur Verfügung steht. Darüber hinaus zeigt sich der herausgehobene Stellenwert der beruflichen Ausbildung auch mit Blick auf das mögliche „akademische Brückenäquivalent“. Zwar ist eine Studienduldung im Vorfeld der Diskussionen um das Fachkräfteeinwanderungsgesetz, in dem die Neuregelung der Ausbildungs- und Neuschaffung der Beschäftigungsduldung zunächst enthalten war, bevor diese in ein eigenständiges Gesetz überführt wurden, wiederkehrend angeregt worden. Die Hochschulrektorenkonferenz (HRK) schlug beispielsweise in ihrer Stellungnahme im Rahmen der Verbändebeteiligung zum Fachkräfteeinwanderungsgesetz vor, sowohl den § 60 c Abs. 1 Nr. 1 AufenthG n.F. um einen Buchstaben c) zu ergänzen, der den Anwendungsbereich auch auf Asylbewerber, die ein Vollzeitstudium an einer staatlichen Hochschule, an einer staatlich anerkannten Hochschule oder an einer vergleichbaren Ausbildungseinrichtung aufgenommen haben, erstreckt hätte, als auch in § 60 c Abs. 1 Nr. 2 AufenthG n.F. lediglich die Aufnahme einer Ausbildung statt die Aufnahme einer Berufsausbildung vorauszusetzen, um so den perso‐ nellen Anwendungsbereich auch auf studierende Geduldete zu erstrecken. Umgesetzt wurde dieser Vorschlag jedoch nicht, Studierende gehören nicht zum Anwendungsbereich des § 60 c AufenthG, die ‚goldene Brücke‘ bleibt reserviert für den Bereich der beruflichen Ausbildung. In Kombination mit der Aufwertung der beruflichen Ausbildung im Rahmen des Fachkräfte‐ einwanderungsgesetzes weist die im Rahmen des Gesetzes über Ausbildung und Beschäftigung ausgebaute Ausbildungsduldung der beruflichen Ausbildung (und nur dieser) eine neue Bedeu‐ tung zu. Angesichts immer stärker auch im Segment der beruflichen Ausbildung berichteter 34 Zur Beschäftigungsduldung siehe Thym (Anm. 24), S. 5–9 sowie Dietz (Anm. 27), S. 12–16 und Rosen‐ stein, J./Köhler, U., Beschäftigungsduldung – eine Bewertung der Neuregelung aus der Sicht der Praxis, ZAR 2019, S. 222–228. 35 So auch Thym (Anm. 11), S. 360. 88 Holger Kolb Fachkräfteengpässe ist diese Entwicklung grundsätzlich sicher zu begrüßen, auch wenn beob‐ achtet werden sollte, in wie weit die neu geschaffenen Möglichkeiten der Ausbildungsduldung die Notwendigkeit der Rückführung ausreisepflichtiger Ausländer weiter erschweren könnten. Offen ist auch, in welchem Maße das nunmehr erneut gestärkte Rechtsinstitut der Ausbildungs‐ duldung einen wirksamen Beitrag gegen die von den Unternehmerverbänden in letzter Zeit im‐ mer deutlicher artikulierten Probleme, für Ausbildungsplätze geeignete Bewerber zu finden, leisten kann. V.a. der in § 60 c Abs. 1 S. 1 Nr. 1 lit. b AufenthG zur Geltung gebrachte Gedanke, durch eine stärkere Modularisierung den Zugang zur beruflichen Ausbildung insgesamt nied‐ rigschwelliger auszugestalten und damit auch für mit den Strukturen des deutschen Ausbil‐ dungssystems wenig vertrauten Personen zugänglich zu machen,36 könnte angesichts des nicht unerheblichen Pools von in den letzten Jahren im ausbildungsfähigen Alter nach Deutschland gekommenen Menschen einen Beitrag dazu leisten, den Ausbildungsmarkt wieder stärker in ein Gleichgewicht zu bringen – und dies ohne das Risiko einer strukturellen Entwertung von Ausbildungsberufen, da eine Assistenz- oder Helferausbildung nur dann eine Ausbildungsdul‐ dung begründen kann, wenn vor Beginn der Ausbildung in dem Helfer- bzw. Assistenzberuf auch schon eine Ausbildungsplatzzusage für eine an diese Ausbildung anschließende qualifi‐ zierte Berufsausbildung vorliegt. Fraglich ist jedoch die Sinnhaftigkeit der Beschränkung die‐ ser Option auf Berufsausbildungen, für die die Bundesagentur für Arbeit einen Engpass festge‐ stellt hat. Zum einen gibt es seit vielen Jahren berechtigte Zweifel an der Tauglichkeit des In‐ struments berufsspezifischer Engpasslisten, Knappheiten auf Arbeits- und Ausbildungsmärkten akkurat darstellen zu können,37 zum anderen wird damit die Rahmen des Fachkräfteeinwande‐ rungsgesetz getroffene Entscheidung, auf das migrationspolitische Steuerungsinstrument, be‐ stimmte Berufe als Mangelberufe (bspw. i.S.d. § 6 Abs. 2 Nr. 2 BeschV a.F.) auszuweisen, in Zukunft weitgehend zu verzichten, relativiert und konterkariert. Zur Vermeidung von Wer‐ tungswidersprüchen wäre also zu überlegen, in § 60 c Abs. 1 S. 1 Nr. 1 lit. b AufenthG auf die Einschränkung zu verzichten, dass Helfer- und Assistenzausbildungen im Rahmen der Ausbil‐ dungsduldung lediglich in Berufen möglich sind, an die eine Ausbildung in einem Beruf an‐ schließt, der von der Bundesagentur für Arbeit als Engpassberuf identifiziert ist. Anhang § 60 c AufenthG Eine Duldung im Sinne von § 60 a Absatz 2 Satz 3 ist zu erteilen, wenn der Ausländer in Deutschland 1. als Asylbewerber eine a) qualifizierte Berufsausbildung in einem staatlich anerkannten oder vergleichbar geregelten Ausbildungsberuf aufgenommen hat oder b) Assistenz- oder Helferausbildung in einem staatlich anerkannten oder vergleichbar geregel‐ ten Ausbildungsberuf aufgenommen hat, an die eine qualifizierte Berufsausbildung in einem staatlich anerkannten oder vergleichbar geregelten Ausbildungsberuf, für den die Bundesagen‐ 36 Siehe bspw. SVR, Chancen in der Krise, 2017, S. 133–135. 37 Siehe bspw. SVR, Migrationsland, 2011, S. 72–74. Vom Integrationsgesetz zum Migrationspaket 89 tur für Arbeit einen Engpass festgestellt hat, anschlussfähig ist und dazu eine Ausbildungs‐ platzzusage vorliegt, und nach Ablehnung des Asylantrags diese Berufsausbildung fortsetzen möchte oder 2. im Besitz einer Duldung nach § 60 a ist und eine in Nummer 1 genannte Berufsausbildung aufnimmt. In Fällen offensichtlichen Missbrauchs kann die Ausbildungsduldung versagt werden. Im Fall des Satzes 1 ist die Beschäftigungserlaubnis zu erteilen. (2) Die Ausbildungsduldung wird nicht erteilt, wenn 1. ein Ausschlussgrund nach § 60 a Absatz 6 vorliegt, 2. im Fall von Absatz 1 Satz 1 Nummer 2 der Ausländer bei Antragstellung noch nicht drei Mo‐ nate im Besitz einer Duldung ist, 3. die Identität nicht geklärt ist a) bei Einreise in das Bundesgebiet bis zum 31. Dezember 2016 bis zur Beantragung der Aus‐ bildungsduldung, oder b) bei Einreise in das Bundesgebiet ab dem 1. Januar 2017 und vor dem 1. Januar 2020 bis zur Beantragung der Ausbildungsduldung, spätestens jedoch bis zum 30. Juni 2020 oder c) bei Einreise in das Bundesgebiet nach dem 31. Dezember 2019 innerhalb der ersten sechs Monate nach der Einreise; die Frist gilt als gewahrt, wenn der Ausländer innerhalb der in den Buchstaben a bis c ge‐ nannten Frist alle erforderlichen und ihm zumutbaren Maßnahmen für die Identitätsklärung er‐ griffen hat und die Identität erst nach dieser Frist geklärt werden kann, ohne dass der Ausländer dies zu vertreten hat, 4. ein Ausschlussgrund nach § 18 a Absatz 1 Nummer 6 oder 7 vorliegt oder gegen den Auslän‐ der eine Ausweisungsverfügung oder eine Abschiebungsanordnung nach § 58 a besteht, oder 5. im Fall von Absatz 1 Satz 1 Nummer 2 zum Zeitpunkt der Antragstellung konkrete Maßnah‐ men zur Aufenthaltsbeendigung, die in einem hinreichenden sachlichen und zeitlichen Zusam‐ menhang zur Aufenthaltsbeendigung stehen, bevorstehen; diese konkreten Maßnahmen zur Aufenthaltsbeendigung stehen bevor, wenn a) eine ärztliche Untersuchung zur Feststellung der Reisefähigkeit veranlasst wurde, b) der Ausländer einen Antrag zur Förderung mit staatlichen Mitteln einer freiwilligen Ausreise gestellt hat, c) die Buchung von Transportmitteln für die Abschiebung eingeleitet wurde, 90 Holger Kolb d) vergleichbar konkrete Vorbereitungsmaßnahmen zur Abschiebung des Ausländers eingeleitet wurden, es sei denn, es ist von vornherein absehbar, dass diese nicht zum Erfolg führen, oder e) ein Verfahren zur Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaates gemäß Artikel 20 Absatz 1 der Verordnung (EU) Nr. 604/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 eingeleitet wurde. (3) Der Antrag auf Erteilung der Ausbildungsduldung kann frühestens sieben Monate vor Beginn der Berufsausbildung gestellt werden. Die Ausbildungsduldung nach Absatz 1 Satz 1 Nummer 2 wird frühestens sechs Monate vor Beginn der Berufsausbildung erteilt. Sie wird er‐ teilt, wenn zum Zeitpunkt der Antragstellung auf Erteilung der Ausbildungsduldung die Eintra‐ gung des Ausbildungsvertrages in das Verzeichnis der Berufsausbildungsverhältnisse bei der zuständigen Stelle bereits beantragt wurde oder die Eintragung erfolgt ist oder, soweit eine sol‐ che Eintragung nicht erforderlich ist, der Ausbildungsvertrag mit einer Bildungseinrichtung ge‐ schlossen wurde oder die Zustimmung einer staatlichen oder staatlich anerkannten Bildungs‐ einrichtung zu dem Ausbildungsvertrag vorliegt. Die Ausbildungsduldung wird für die im Aus‐ bildungsvertrag bestimmte Dauer der Berufsausbildung erteilt. (4) Die Ausbildungsduldung erlischt, wenn ein Ausschlussgrund nach Absatz 2 Nummer 4 eintritt oder die Ausbildung vorzeitig beendet oder abgebrochen wird. (5) Wird die Ausbildung vorzeitig beendet oder abgebrochen, ist die Bildungseinrichtung verpflichtet, dies unverzüglich, in der Regel innerhalb von zwei Wochen, der zuständigen Aus‐ länderbehörde schriftlich oder elektronisch mitzuteilen. In der Mitteilung sind neben den mit‐ zuteilenden Tatsachen und dem Zeitpunkt ihres Eintritts die Namen, Vornamen und die Staats‐ angehörigkeit des Ausländers anzugeben. (6) Wird das Ausbildungsverhältnis vorzeitig beendet oder abgebrochen, wird dem Auslän‐ der einmalig eine Duldung für sechs Monate zum Zweck der Suche nach einem weiteren Aus‐ bildungsplatz zur Aufnahme einer Berufsausbildung nach Absatz 1 erteilt. Die Duldung wird für sechs Monate zum Zweck der Suche nach einer der erworbenen beruflichen Qualifikation entsprechenden Beschäftigung verlängert, wenn nach erfolgreichem Abschluss der Berufsaus‐ bildung, für die die Duldung erteilt wurde, eine Weiterbeschäftigung im Ausbildungsbetrieb nicht erfolgt; die zur Arbeitsplatzsuche erteilte Duldung darf für diesen Zweck nicht verlängert werden. (7) Eine Duldung nach Absatz 1 Satz 1 kann unbeachtlich des Absatzes 2 Nummer 3 erteilt werden, wenn der Ausländer die erforderlichen und ihm zumutbaren Maßnahmen für die Iden‐ titätsklärung ergriffen hat. (8) § 60 a bleibt im Übrigen unberührt. Holger Kolb, Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration GmbH, Neue Promenade 6, 10178 Berlin, Telefon: 030/2888659-16; E-Mail: kolb@svr-migration.de Vom Integrationsgesetz zum Migrationspaket 91

Abstract

This article focuses on the increasing relevance of occupational training in the field of German migration and integration policy. Special emphasis is given to occupational training as tool for the regularization of the stay of persons legally obliged to leave the country.

Zusammenfassung

Im Zentrum des Beitrages steht der Bedeutungsgewinn der beruflichen Ausbildung sowohl im Bereich der deutschen Migrations- und Integrationspolitik. Besonders eingegangen wird dabei auf die berufliche Ausbildung als zentrales Instrument der Regularisierung des Aufenthalts ausreisepflichtiger Personen.

References

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