Benjamin Werner, Das europäische Freizügigkeitsregime als Herausforderung für die nationalen Sozialsysteme: Reaktionen des deutschen Wohlfahrtsstaates und die Folgen in:

PVS Politische Vierteljahresschrift, page 509 - 532

PVS, Volume 58 (2017), Issue 4, ISSN: 0032-3470, ISSN online: 0032-3470, https://doi.org/10.5771/0032-3470-2017-4-509

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509PVS, 58. Jg., 4/2017, S. 509-532, DOI: 10.5771/0032-3470-2017-4-509 ABHANDLUNG Das europäische Freizügigkeitsregime als Herausforderung für die nationalen Sozialsysteme: Reaktionen des deutschen Wohlfahrtsstaates und die Folgen Benjamin Werner European Free Movement as a Challenge for National Welfare Systems: Reactions of the German Welfare State and its Consequences Abstract: In the European Union (EU) a ‘dually open’ free movement system has evolved, granting EU citizens both extended free movement and cross-border welfare rights. Such a system has constantly been described as corrosive for the nationally organized welfare state. This paper examines, focusing on non-contributory welfare schemes, how the German welfare state has responded to this challenge and what consequences this had. It can be shown that responses were mostly restrictive and outcomes limited. This indicates that the German welfare state is able to cope with the destructive potential of the EU’s dually open free movement system. Keywords: European Union, Europeanization, Free Movement, Welfare State, Welfare Migration Schlagworte: Europäische Union, Europäisierung, Freizügigkeit, Wohlfahrtsstaat, Wohlfahrtsmigration 1. Einleitung1 Eine der bedeutendsten Eigenschaften des modernen Wohlfahrtsstaats ist, zu definieren, wer der Solidargemeinschaft angehört und wer nicht. Dadurch soll sichergestellt werden, dass von Sozialleistungen nur jene profitieren, die einen Beitrag zu deren Finanzierung geleistet haben oder zumindest Mitglied eines Kollektivs mit einem gewissen Zusammengehörigkeitsgefühl sind. Abgrenzung und soziale Schließung sind für den Wohlfahrtsstaat demnach ganz entscheidend, um sowohl dessen finanzielle Stabilität als auch gesellschaftliche Akzeptanz zu bewahren (Ferrera 2005). 1 Dieser Aufsatz ist im Rahmen des TransJudFare-Forschungsprojekts entstanden (www.transjudfare.eu), finanziert durch Norface WelfareStateFutures (DFG SCHM 2404/1-1). Angelika Schenk und Anita Heindlmaier haben einen Teil der hier verwendeten Interviews geführt und waren so nett, mir dieses Material zur Verfügung zu stellen. Dafür herzlichen Dank. Bedanken möchte ich mich zudem bei allen InterviewpartnerInnen für ihre Auskünfte sowie bei Susanne K. Schmidt, Miriam Hartlapp, Dorte S. Martinsen und den beiden GutachterInnen für wertvolle Hinweise. 58. Jahrgang Heft 4 / 2017 ABHANDLUNG 510 PVS, 58. Jg., 4/2017 Abhandlung Einwanderung fordert diese Geschlossenheit des Wohlfahrtsstaats heraus, weil sie die Frage aufwirft, inwieweit die neuen Bevölkerungsgruppen in die Solidargemeinschaft aufgenommen werden sollen (Entzinger 2007; Freeman 1986). Wird den Neuankömmlingen der Zugang zu Sozialleistungen verweigert, drohen deren soziale Exklusion und Marginalisierung. Doch wird ihnen der Zugang gewährt, drohen Finanzierung und Legitimität des Wohlfahrtsstaates untergraben zu werden, da nun Personen Sozialleistungen beanspruchen könnten, die zu deren Bereitstellung nicht oder kaum beigetragen haben und die nicht zum Kreis der als legitim wahrgenommenen Anspruchsberechtigten gehören. Diese Gefahr betreffe vor allem ausgebaute Wohlfahrtsstaaten, die aufgrund ihres hohen Leistungsniveaus besonders attraktive Zuwanderungsziele abgäben, so Borjas (1999). Es ist daher wohl kein Zufall, dass liberale Einwanderungspolitik in der Regel mit restriktiven sozialen Rechten für Einwanderer einhergeht (Ruhs 2013). Die Europäische Union (EU) ist in dieser Hinsicht eine bemerkenswerte Ausnahme. In einem „radikalen Experiment offener Grenzen“ (Geddes u. Hadj- Abdou 2016, S. 222) haben europäischer Gesetzgeber und Europäischer Gerichtshof (EuGH) ein Freizügigkeitssystem etabliert, welches nicht nur umfassende Mobilitätsrechte, sondern zugleich auch weitreichende soziale Rechte für EU- Bürgerinnen und Bürger in anderen Mitgliedstaaten garantiert. Das in diesem „doppelt offenen“ Freizügigkeitssystem angelegte Bedrohungspotenzial für die mitgliedstaatlichen Wohlfahrtssysteme dürfte angesichts niedriger innereuropäischer Migration und vergleichsweise ähnlicher Lebensstandards der EU-Mitgliedstaaten zunächst gering gewesen sein. Doch spätestens mit den 2004 einsetzenden Erweiterungsrunden, in denen Länder mit vergleichsweise deutlich niedrigerem Wohlstandsniveau in die EU aufgenommen wurden, müsste sich dies entscheidend verändert haben. Insbesondere die ausgebauten Wohlfahrtsstaaten der nord-westlichen Mitgliedsländer könnten aufgrund ihres vergleichsweise hohen Sozialstaatsniveaus zunehmend das Ziel von „Wohlfahrtsmigration“ sein – mit potenziell gravierenden Folgen für die Bestandsfähigkeit ihrer Sozialsysteme. Ob und inwieweit dies tatsächlich zutrifft, ist kaum untersucht. Im Folgenden wird daher beleuchtet, wie der deutsche Wohlfahrtsstaat seit 2004 auf die in Abschnitt 2 eingehender dargestellte Herausforderung durch das europäische Freizügigkeitssystem reagiert hat und welche Konsequenzen dies hatte. Dazu werden in einem ersten Schritt die Reaktionen von Politik, Verwaltung und Judikative auf die weitreichenden Sozialrechte von EU-Bürgern zu den nicht-beitragsfinanzierten Sozialleistungen – Grundsicherung für arbeitsfähige und nicht-arbeitsfähige Personen, Kindergeld sowie Studienbeihilfen – nachgezeichnet. Anschießend werden dann anhand von diversen quantitativen Daten zum Sozialleistungsbezug von EU- Bürgern die Folgen der deutschen Reaktionen aufgezeigt. Im Ergebnis lässt sich zeigen, dass die Reaktionen überwiegend restriktiv ausgefallen und die Folgen begrenzt sind. Dies legt nahe, dass der deutsche Wohlfahrtsstaat sehr wohl in der Lage ist, die durch das doppelt offene EU-Freizügigkeitssystem entstandene Herausforderung zu bewältigen. Allerdings gibt es Hinweise, dass die erfolgreiche Bestandssicherung der deutschen steuerfinanzierten Sozialsysteme Nebenwirkungen hat, die den deutschen Wohlfahrtsstaat vor gänzlich neue Herausforderungen stellt. 511 Werner | Das europäische Freizügigkeitsregime als Herausforderung für die nationalen Sozialsysteme 2. Das doppelt offene EU-Freizügigkeitssystem als Herausforderung für die nationalen Sozialsysteme Eine der Säulen, wenn nicht gar der „genetische Code“ (Kingreen 2015, S. 1503) des europäischen Integrationsprojekts ist die Freizügigkeit für Personen. Zwar galt sie anfangs – entsprechend der ursprünglichen Integrationsmaxime „Integration durch Markt“ – nur für Erwerbstätige (umgesetzt in der Verordnung 1612/68 [EWG] von 1968), doch im Zuge des fortschreitenden Integrationsprozesses wurde sie auf immer mehr Personen ausgeweitet. Laut der derzeit geltenden Richtlinie 2004/38/EG von 2004 haben Unionsbürger das unbedingte Recht, sich zunächst für drei Monate in einem anderen Mitgliedstaat aufzuhalten. Wer darüber hinaus bleiben möchte, muss entweder erwerbstätig sein oder aber anderweitig für sich selber sorgen können. Nach fünf Jahren rechtmäßigem Aufenthalt entsteht sogar ein voraussetzungsloses Daueraufenthaltsrecht. Damit darf sich heute jeder EU-Bürger – jedenfalls unter gewissen Voraussetzungen – innerhalb der EU völlig frei bewegen, um zu arbeiten, zu studieren oder einfach zu leben, wo es ihr oder ihm gefällt. Dies gilt vielen als vielleicht größte Errungenschaft des Nachkriegseuropas. Diese Öffnung der aufenthaltsrechtlichen Grenzen wurde von einer – wenn auch etwas weniger umfassenden – Öffnung der nationalen Wohlfahrtssysteme begleitet. Schon früh wurde im europäischen Recht die weitgehende Gleichstellung von ökonomisch aktiven EU-Bürgern hinsichtlich sozialer Absicherung vereinbart (zentral hier die Verordnung 1408/71 [EWG] von 1971) und vom EuGH stetig ausgebaut. D. h. EU-Bürger, die in einem anderen Mitgliedstaat erwerbstätig sind, müssen nicht nur beim Zugang zum Arbeitsmarkt, bei Einstellung, Entlassung, Entlohnung oder anderen arbeitsplatzrelevanten Aspekten genauso wie die konkurrierenden Inländer behandelt werden, sondern ebenso im Hinblick auf soziale Absicherung. Für Nichterwerbstätige (Studenten, Rentner und andere ökonomisch Nicht-Aktive) hingegen, für die die weitreichende Freizügigkeit Anfang der 1990er Jahre eingeführt wurde, galt diese umfassende Gleichbehandlung zunächst nicht. Ausdruck dessen war, dass diese Personen nur dann in anderen Mitgliedstaaten willkommen waren, solange sie über ausreichend Existenzmittel verfügten und „die öffentlichen Finanzen des Aufnahmemitgliedstaates nicht über Gebühr belasten“ würden – so die in den Erwägungsgründen der drei Nichterwerbstätigenrichtlinien 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EG verwendete Formulierung. Für die soziale Absicherung derjenigen EU-Bürger, die ihren Lebensunterhalt nicht selbst bestreiten können, sollte also der Herkunftsstaat zuständig bleiben. Diese Vereinbarung zielte explizit darauf, gezielte Zuwanderung in die nationalen Sozialhilfesysteme zu verhindern (Hailbronner 2005, S. 1245-1246). Mit Aufnahme der Unionsbürgerschaft im Vertrag von Maastricht begann sich dies allerdings zu ändern. Was lediglich als symbolische Geste gedacht war (Aziz 2009, S. 291) und keineswegs das in den Nichterwerbstätigenrichtlinien Vereinbarte – volle Freizügigkeit nur für die Nicht-Bedürftigen – übersteigen sollte (Hailbronner 2005, S. 1253; Wollenschläger 2007, S. 4), wurde vom EuGH – in Kombination mit dem ebenfalls in den EU-Verträgen verankerten Diskriminierungsverbot – genutzt, um auch nichterwerbstätigen Unionsbürgern den Zugang 512 PVS, 58. Jg., 4/2017 Abhandlung zu Sozialleistungen in anderen Mitgliedstaaten zu ermöglichen. In aufsehenerregenden Urteilen wie Martinez Sala,2 Grzelczyk3 oder Trojani4 befanden die Richter, dass die Unionsbürgerschaft umfassende Gleichstellung von EU-Bürgern gebiete, was auch „eine bestimmte finanzielle Solidarität“ (Grzelczyk)5 umfasse – jedenfalls solange die bedürftigen EU-Bürger sich rechtmäßig im Aufnahmestaat aufhalten und die dortigen Sozialsysteme nicht „über Gebühr“ belasten (Grzelczyk)6 oder wenigstens eine „tatsächliche Verbindung“ zu (Collins)7 bzw. einen „gewissen Integrationsgrad“ in (Bidar)8 ihrem Aufnahmestaat nachweisen können. Der EuGH untersagte den Sozialleistungsausschluss von Nichterwerbstätigen also nicht generell, aber er begrenzte ihn. Leistungsverweigerung für ökonomisch nicht-aktive EU-Bürger durfte demnach nicht länger kategorisch und allgemein erfolgen, sondern musste bestimmten, individuell zu prüfenden Bedingungen genügen. Wie genau diese Bedingungen anzuwenden waren, blieb allerdings unklar. Wann z. B. lag eine Belastung des Sozialsystems vor, die „über Gebühr“ war? Oder wann bestand eine „tatsächliche Verbindung“ zum Aufnahmestaat? Antworten auf diese Fragen wurden auch mit der 2004 verabschiedeten Freizügigkeitsrichtlinie 2004/38/EG, die den bis dahin entstandenen „Flickenteppich“ aus diversen Sekundärrechtsakten und EuGH-Rechtsprechung kodifizieren sollte, nicht gegeben. Vielmehr blieb die entstandene Spannung zwischen politisch vereinbartem Herkunftsstaatsprinzip und der dieses durchbrechenden EuGH-Rechtsprechung hinsichtlich der Sozialleistungsansprüche von nichterwerbstätigen U nionsbürgern bestehen: So wurde etwa einerseits vereinbart, dass die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet sind, erwerbslosen EU-Bürgern in den ersten drei Monaten ihres Aufenthalts Anspruch auf Sozialhilfe zu gewähren. Arbeitssuchenden EU-Bürgern kann dieser Anspruch auch länger verweigert werden, und Studierende dürfen von Unterstützungsleistungen sogar ausgeschlossen werden, bis sie ein Daueraufenthaltsrecht erworben haben. Auch blieb die bisherige Bestimmung bestehen, wonach ein über drei Monate hinausgehendes Aufenthaltsrecht nur bei Erwerbstätigkeit oder dem Vorliegen ausreichender Existenzmittel gewährt wird, sodass EU-Bürger „während ihres Aufenthalts keine Sozialhilfeleistungen des Aufnahmemitgliedstaats in Anspruch nehmen müssen“ (Art. 7 I b der Richtlinie 2004/38/EG). Andererseits sollte die Inanspruchnahme von Sozialhilfeleistungen aber ausdrücklich nicht zum automatischen Verlust des Aufenthaltsrechtes führen (Art. 14 III). Vielmehr müsse der Aufnahmemitgliedstaat „prüfen, ob es sich bei dem betreffenden Fall um vorübergehende Schwierigkeiten handelt, und die Dauer des Aufenthalts, die persönlichen Umstände und den gewährten Sozialhilfebetrag berücksichtigen, um zu beurteilen, ob der Leistungsempfänger die Sozialhilfeleistungen unangemessen in Anspruch genommen hat“ (Erwägungsgrund 16). 2 EuGH 12.05.1998, Rs. C-85/96. 3 EuGH 20.09.2001, Rs. C-184/99. 4 EuGH 07.09.2004, Rs. C-456/02. 5 EuGH 20.09.2001, Rs. C-184/99, Randnr. 44. 6 EuGH 20.09.2001, Rs. C-184/99, Randnr. 44. 7 EuGH 23.03.2004, Rs. C-138/02, Randnr. 69. 8 EuGH 15.03.2005, Rs. C-209/03, Randnr. 58-61. 513 Werner | Das europäische Freizügigkeitsregime als Herausforderung für die nationalen Sozialsysteme Solange nichterwerbstätige Unionsbürger über kein Daueraufenthaltsrecht verfügten, blieben ihre Sozialleistungsansprüche also weiterhin unklar (Schönberger 2006, S. 228). Diese allmähliche Öffnung der nationalen Sozialsysteme, zunächst nur für erwerbstätige, später auch für ökonomisch nicht-aktive Unionsbürger, wurde sehr unterschiedlich bewertet. Auf der einen Seite schürte diese Entwicklung Hoffnungen auf ein „echtes“ soziales Europa, in dem Solidarität weder durch Staatsangehörigkeit noch durch ökonomischen Status begrenzt wird, sondern für alle Unionsbürger – auch die „armen Schlucker“ – gleichermaßen gilt (Ferrera 2005, S. 237-253; Giubboni 2007; Kingreen 2015; Spaventa 2008). Auf der anderen Seite wurde in dieser Entwicklung eine – in der Einleitung bereits angerissene – Bedrohung für die nationalen Sozialsysteme gesehen (Geddes u. Hadj-Abdou 2016; Höpner u. Schäfer 2012; Martinsen u. Pons Rotger 2017; Scharpf 2008). Entsprechend der „Welfare Magnet“-These (Borjas 1999) wird hier davon ausgegangen, dass die Öffnung der nationalen Solidarsysteme für EU-Bürger angesichts des enormen Wohlstandsgefälles innerhalb der Union Anreize für EU-Bürger schaffen würde, gezielt in die generösesten Leistungssysteme zu migrieren. Dies würde diese Systeme allerdings einer enormen finanziellen Belastung aussetzen, da nun Personen in den Genuss von Sozialleistungen kämen, die keinen Beitrag zu ihrer Finanzierung geleistet hätten. Um die steigenden Ausgaben zu finanzieren, bliebe den betroffenen Staaten daher nur, die immer knapper werdenden Mittel für alle Leistungsempfänger zu kürzen. Denkbar wäre zwar ebenso, die Steuerund Abgabenlast zur Finanzierung der Sicherungssysteme zu erhöhen. Dies sei aber kaum durchzusetzen, da die Verteilung der Solidaritätskosten zwischen jenen, die Sozialleistungen erhalten, und jenen, die die Bereitstellung dieser Leistungen finanzieren, als nicht mehr gerecht wahrgenommen würde (Streeck 2001; Mau u. Burkhardt 2009). Das durch die Öffnung der nationalen Sozialsysteme hervorgerufene Migrationsmuster erzeuge also einen Liberalisierungsdruck, der die ausgebauten Sozialstaaten zu Leistungsabbau zwinge – mit potenziell weitreichenden Folgen für die umfassenderen Solidarsysteme innerhalb der EU: Das Ergebnis wäre eine Spaltung der Sozialsysteme nach amerikanischem Muster, bei der die Bessergestellten privat finanzierte Dienstleistungen und Versicherungen nutzen, während der Staat sich auf eine sozialpolitische Mindestversorgung für die Bedürftigen beschränkt, deren Niveau durch die jeweils politisch mobilisierbaren altruistischen Motive der Wähler definiert wird. (Scharpf 2008, S. 95) Angesichts der lange Zeit sehr niedrigen innereuropäischen Migrationsbewegungen, die vielleicht sogar die unausgesprochene Voraussetzung für die vom EuGH getriebene Öffnung der Solidarsysteme war (Schönberger 2006), blieben die Diskussionen um die Wünschbarkeit des doppelt offenen Freizügigkeitssystems innerhalb der EU jedoch zunächst weitgehend auf Expertenkreise beschränkt. Dies hat sich durch die EU-Osterweiterung, die die größte innereuropäische Wanderungsbewegung der Nachkriegszeit in Gang gesetzt hat, allerdings merklich ver- ändert. Insbesondere die spätestens seit 2014 geltende volle Freizügigkeit für die europäischen „Armenhäuser“ Rumänien und Bulgarien hat in einigen der alten, wohlhabenden Mitgliedstaaten Befürchtungen über „Wohlfahrtsmigration“ aus- 514 PVS, 58. Jg., 4/2017 Abhandlung gelöst und so zu breiteren Debatten über die Grenzen innereuropäischer Mobilität geführt (Blauberger u. Schmidt 2014). Inzwischen sind diese Diskussionen, vor allem im Vorlauf des britischen Brexit-Referendums, wiederholt in Forderungen gemündet, ungehinderten Zugang zu den nationalen Sozialsystemen oder gar die Freizügigkeit selbst zu begrenzen. Auch dem EuGH scheint diese negative Politisierung des doppelt offenen Freizügigkeitssystems nicht verborgen geblieben zu sein. Inzwischen hat er in einer Reihe von vielbeachteten Urteilen deutlich gemacht, dass die sozialrechtliche Gleichstellung von ökonomisch nicht-aktiven EU-Bürgern sehr wohl Grenzen hat – nämlich jene, die auch in der Freizügigkeitsrichtlinie von 2004 festgehalten sind: So müssen nicht-erwerbstätige Unionsbürger grundsätzlich über eine Aufenthaltsberechtigung im Aufnahmestaat verfügen, um überhaupt für den Bezug von Sozialleistungen in Frage zu kommen (Dano).9 Zudem dürfen ökonomisch nichtaktive Unionsbürger innerhalb der ersten drei Monate ihres Aufenthalts von Sozialleistungen ausgeschlossen werden (Garcia-Nieto),10 Arbeitssuchende und Studierende auch darüber hinaus (Alimanovic bzw. Förster).11 Ungeklärt bleibt allerdings weiterhin, inwieweit anderen Nichterwerbstätigen staatliche Unterstützung verweigert werden darf (Brey).12 Diese als restriktiv wahrgenommene Entwicklung in der Rechtsprechung des EuGH ist entsprechend unterschiedlich aufgenommen worden. Während die einen das Ende ihrer Hoffnungen auf eine sich nach und nach herausbildende „solidarische Sozialunion“ gekommen sahen (Spaventa 2017; Verschueren 2015), begrüßten andere – vor allem politische Entscheidungsträger – die Entscheidungen als überfällige Anerkennung seitens des EuGH, dass umfassende transnationale Solidarität bis heute politisch weder gewollt noch vereinbart ist (Hilpold 2015; siehe auch Zahn 2015). Gleichwohl darf die restriktive Entwicklung der EuGH-Rechtsprechung der letzten Jahre nicht darüber hinwegtäuschen, dass sowohl Freizügigkeit als auch der Zugang zu Sozialleistungen für Unionsbürger seit Anfang der 1990er Jahre eine geradezu beispiellose Entwicklung vollzogen haben: Beides ist enorm ausgeweitet worden, sodass EU-Bürger heute nicht nur umfassende Mobilitätsrechte genießen, sondern auch nur noch begrenzt und befristet von Sozialleistungen anderer Mitgliedstaaten ausgeschlossen werden dürfen. Auf europäischer Ebene hat also ein profunder Rechtswandel stattgefunden, der die nationale Geschlossenheit der europäischen Wohlfahrtssysteme herausfordert. Doch welche Effekte diese Herausforderung auf die nationalen Solidarsysteme tatsächlich hat, ist kaum untersucht. Weder die Befürworter noch die Kritiker der sich herausbildenden transnationalen Solidarität haben bislang mehr getan, als die rechtliche Dynamik zu beschreiben und denkbare Konsequenzen zu skizzieren. Aus der Europäisierungsforschung wissen wir allerdings längst, dass sich die Effekte der europäischen Integration auf die Mitgliedstaaten keineswegs so ohne weiteres vorhersagen lassen. Vielmehr werden diese Auswirkungen in hohem 9 EuGH 11.11.2014, Rs. C-333/13. 10 EuGH 25.02.2016, Rs. C-299/14. 11 EuGH 15.09.2015, Rs. C-67/14, und EuGH 18.11.2008, Rs. C-158/07. 12 EuGH 19.09.2013, Rs. C-140/12. 515 Werner | Das europäische Freizügigkeitsregime als Herausforderung für die nationalen Sozialsysteme Maße durch nationale Reaktionen und Verarbeitungsprozesse determiniert (Conant 2002; Börzel u. Risse 2007; Treib 2014). Es gibt keinen Grund anzunehmen, dass das in diesem Fall anders sein sollte, zumal die europäische Rechtslage nach wie vor von einem erheblichen Maß an Rechtsunsicherheit gekennzeichnet ist. Dies mag die nationalen Verwaltungen vielleicht vor Schwierigkeiten stellen, die Sozialleistungsansprüche von Unionsbürgern zu administrieren. Zugleich räumt es den Mitgliedstaaten aber auch gewisse Spielräume ein, einen für sie jeweils akzeptablen Ausgleich zwischen europarechtlich vorgegebener transnationaler Solidarität und – tatsächlichen oder befürchteten – Belastungen für das nationale Solidarsystem zu schaffen. Wie also haben die Mitgliedstaaten auf die Herausforderung des doppelt offenen EU-Freizügigkeitssystem reagiert? Und was waren die Folgen? Lässt sich tatsächlich das von den Kritikern der europäischen Entwicklung befürchtete „Wohlfahrtsmigrationsszenario“ beobachten? Oder gelingt es, negative Effekte für die nationalen Solidarsysteme erfolgreich abzuwehren, und wenn ja, um welchen Preis? Dies soll im Folgenden anhand des deutschen Wohlfahrtsstaates untersucht werden, eine Fallauswahl die zunächst überraschen mag. Denn das – nach Esping- Andersens Typologie (1990) – konservative deutsche Sozialsystem wird in hohem Maße über Beiträge finanziert und nicht über Steuern, wie es in den angelsächsisch-liberalen oder den vergleichsweise generösen, universalistischen Wohlfahrtsstaaten Skandinaviens der Fall ist. Im Gegensatz zu einem steuerfinanzierten Sozialsystem bleibt ein Beitragssystem aber allen Personen, ob Einwanderer oder nicht, solange verschlossen, bis sie unmittelbar an dessen Finanzierung teilnehmen. Einwanderung wird für solche Systeme daher meist als unproblematisch betrachtet, da einer Ausweitung der Anspruchsberechtigten auch eine entsprechende Ausweitung der Beitragszahler gegenüber steht. Manche gehen sogar davon aus, dass Einwanderung für diese Systeme von Vorteil ist, da Migranten nicht selten mehr einzahlen als sie an Leistungen bekommen (Brücker 2013). Ausgehend vom dominanten Finanzierungsmodus läge daher eigentlich näher, die nationalen Folgen des europäischen Freizügigkeitssystems anhand von Mitgliedstaaten wie Großbritannien oder Dänemark zu untersuchen. Wenn, dann sollten hier die Effekte der sich herausbildenden transnationalen Solidarität nachzuweisen sein. Dies übersieht allerdings, dass Deutschland mit den Grundsicherungsleistungen, dem Kindergeld und den Studienbeihilfen ebenfalls über bedeutende steuerfinanzierte Solidarsysteme verfügt,13 die für Unionsbürger aus vergleichsweise armen Mitgliedstaaten als Einwanderungsmotivation dienen könnten. Hinzu kommt, dass Deutschland eines der Hauptzielländer innereuropäischer Mobilität ist (jedenfalls leben laut Eurostat-Daten in keinem anderen EU-Mitgliedstaat auch nur annähernd so viele EU-Bürger wie in Deutschland).14 13 Die Grundsicherungsleistungen Arbeitslosengeld II und Sozialhilfe finanzieren immerhin fast 10 Prozent der in Deutschland lebenden Bevölkerung den grundlegenden Lebensunterhalt (Schmidt 2012, S. 161). 14 http://ec.europa.eu/eurostat/. 516 PVS, 58. Jg., 4/2017 Abhandlung Daher sollten sich auch hier wohlfahrtsstaatliche Effekte nachweisen lassen, die – wenn vielleicht auch in geringerem Umfang – mit denen in den primär steuerfinanzierten Systemen vergleichbar sind. 3. Reaktionen des deutschen Wohlfahrtsstaates Die deutschen Reaktionen auf die Herausforderung durch das doppelt offene EU- Freizügigkeitssystem werden im Folgenden von 2004 bis heute für die drei zentralen deutschen steuerfinanzierten Sozialleistungen – Grundsicherungsleistungen für arbeitsfähige und nicht-arbeitsfähige Personen (Arbeitslosengeld II bzw. Sozialhilfe), Kindergeld und Studienbeihilfen (BAföG) – nachgezeichnet. Damit beginnt die Untersuchung mit dem Jahr, in dem die für die im Abschnitt zuvor geschilderte Entwicklung bislang wichtigsten Veränderungen auf europäischer Ebene stattgefunden haben: die Verabschiedung der Freizügigkeitsrichtlinie 2004/38/EG, welche das Herzstück des heutigen europäischen Mobilitätsregimes bildet, sowie die EU-Osterweiterung, welche über 70 Millionen Osteuropäer zu potenziellen Profiteuren europäischer Freizügigkeit gemacht hat. Die nationale Verarbeitung des europäischen Rechtswandels wird wiederum in dreierlei Hinsicht analysiert, nämlich als judikative, administrative und politische Reaktionen. Bei den judikativen Reaktionen wird beleuchtet, wie nationale Gerichte EuGH- Entscheidungen sowie europäische Rechtsvorgaben in relevanten Rechtsstreitigkeiten angewandt haben und inwieweit sie von der Möglichkeit Gebrauch gemacht haben, den EuGH per Vorabentscheidungsgesuch um Klärung von interpretationsbedürftigen Rechtsverhalten zu bitten. In der Forschung gelten nationale Gerichte bei der Umsetzung und Weiterentwicklung europäischen Rechts als bedeutende Verbündete des EuGH (Alter 2001). Allerdings lassen sich dabei erhebliche Unterschiede zwischen verschiedenen nationalen Gerichtsbarkeiten ausmachen (Wind 2010). Inwieweit deutsche Gerichte also als Beschützer oder gar Förderer der sozialen Rechte von Unionsbürgern in Erscheinung getreten sind oder doch eher als Bewahrer des deutschen Sozialsystems, ist somit eine wichtige, aber letztlich empirische Frage. Als Datengrundlage dient hier einerseits die Online-Datenbank des EuGH (CURIA),15 mittels derer relevante Bitten um Vorabentscheidung seitens deutscher Gerichte identifiziert wurden, und andererseits diverse nationale Rechtsdatenbanken (insbesondere die Online-Datenbank der deutschen Sozialgerichtsbarkeit),16 um die nationale Entscheidungspraxis außerhalb des Vorabentscheidungsverfahrens zu erschließen. Bei den politischen und administrativen Reaktionen wird wiederum analysiert, wie zentrale politische Akteure sowie die zuständigen Verwaltungen mit der europäischen Herausforderung im Hinblick auf die hier untersuchten Sozialleistungen umgegangen sind. Wie bei den Gerichten ist auch hier davon auszugehen, dass diese Akteure nicht nur zentral für die Umsetzung europäischer Vorgaben sind, sondern dabei auch über einen gewissen Spielraum verfügen. Unpräzise formulierte Klauseln in europäischem Sekundärrecht oder EuGH-Urteile, deren über den 15 http://curia.europa.eu. 16 https://sozialgerichtsbarkeit.de. 517 Werner | Das europäische Freizügigkeitsregime als Herausforderung für die nationalen Sozialsysteme konkret verhandelten Einzelfall hinausgehende Implikationen kaum evident sind, eröffnen diesen Akteuren die Möglichkeit, europäisches Recht – jedenfalls ein Stück weit – nach ihren Interessen auszulegen und umzusetzen. Aber wie sie das tun, hängt wiederum von einer Reihe von Faktoren ab – Machtverhältnisse, Interessen, etc. –, die länder- und politikfeldspezifisch variieren können (Treib 2014). Auch hier sind also verschiedene Reaktionen denkbar. Wie deutsche Politik- und Verwaltungsakteure mit der Öffnung des deutschen Sozialstaats für Unionsbürger umgegangen sind, wird hier mittels verschiedener offizieller Dokumente, Zeitungsartikel sowie 30 Interviews17 mit Personen aus den einschlägigen Verwaltungen, Verbänden und anderen zentralen Interessengruppen, rekonstruiert. 3 .1 Ausgangssituation Um die diversen deutschen Reaktionen angemessen einordnen zu können, ist es zunächst nötig, die deutsche Rechtslage zu Beginn des Untersuchungszeitraums im Hinblick auf Aufenthaltsrecht und Sozialleistungszugang für Unionsbürger zu skizzieren. Dass der Fokus nicht allein auf dem Sozialrecht liegt, hat mit der impliziten sozialrechtlichen Steuerungsfunktion des Aufenthaltsrechts zu tun. So könnte etwa eine Gleichstellung beim Sozialleistungszugang für EU-Bürger einfach dadurch unterlaufen werden, dass bedürftigen EU-Bürgern der Aufenthalt in Deutschland erst gar nicht gewährt oder, im Fall von Leistungsbeantragung, entzogen wird. Insgesamt zeigt sich aber, dass der deutsche Wohlfahrtsstaat 2004 relativ offen für Unionsbürger war, da deren Zugang zu den relevantesten Sozialleistungen – Grundsicherung für Erwerbsfähige (Arbeitslosengeld II) und Kindergeld – weder aufenthaltsrechtlich noch sozialrechtlich eingeschränkt war. 3.1.1 Aufenthaltsrecht Um den aufenthaltsrechtlichen Veränderungen auf europäischer Ebene nachzukommen, wurde 2004 die deutsche Rechtslage angepasst. Diese Anpassung entsprach weitgehend der kurz darauf verabschiedeten EU-Freizügigkeitsrichtlinie 2004/38/EG. Unionsbürger hatten demnach ein unbedingtes Freizügigkeitsrecht für zunächst drei Monate, Erwerbstätige und Arbeitssuchende durften auch darüber hinaus bleiben. Nichterwerbstätige verfügten nur dann über ein längeres Aufenthaltsrecht, wenn sie über „ausreichend Existenzmittel“ (und Krankenversicherungsschutz) verfügten, wobei offen blieb, was „ausreichend“ ist (zuvor galt ein spezifischer Betrag von 1.170 DM pro Monat, der für die gesamte Aufenthaltsdauer verfügbar sein musste). Nach fünf Jahren rechtmäßigem Aufenthalt wurde EU-Bürgern ein Daueraufenthaltsrecht zugesprochen. Im Zuge dieser Gesetzesanpassung wurde zudem eine Freizügigkeitsbescheinigung für EU-Bürger eingeführt. Diese hatte allerdings nur deklaratorischen Charakter, d. h. sie begründete das Aufenthaltsrecht nicht, sondern bezeugte es nur. Die Idee der Bescheinigung war allerdings, EU-Bürgern ein Dokument zu geben, mit dem sie ihr Aufenthaltsrecht 17 Nähere Informationen zu den Interviews befinden sich im Online-Anhang (Annex I). 518 PVS, 58. Jg., 4/2017 Abhandlung glaubhaft machen konnten, etwa gegenüber Arbeitgebern oder Behörden, die mit der neuen Rechtslage noch nicht ausreichend vertraut waren. 3.1.2 Grundsicherungsleistungen 2003 wurde das deutsche Grundsicherungssystem durch die sogenannten „Hartz- Reformen“ reformiert und in zwei verschiedene Leistungsbereiche aufgeteilt, einerseits das – auch „Hartz IV“ genannte – Arbeitslosengeld II (geregelt durch Sozialgesetzbuch [SGB] II) und die Sozialhilfe (geregelt durch SGB XII) andererseits. Arbeitslosengeld II (ALG II) ist die Grundsicherungsleistung für erwerbsfähige Leistungsberechtigte. Sie ist bedürftigkeitsabhängig, steuerfinanziert und mit der Pflicht gekoppelt, sich um Arbeit zu bemühen. Sie ist zudem als Ergänzung zu anderen Einkommen möglich, wenn diese anderen Einkommen nicht zur Deckung des Bedarfs ausreichen. Ziel der Leistung ist die Sicherung des soziokulturellen Existenzminimums. Bei Einführung betrug die Höhe des ALG II 345 Euro (2016 waren es 404 Euro) plus Kosten für Unterkunft und Heizung sowie eventuelle Mehrbedarfe. Hinzu können schließlich noch „Eingliederungsleistungen“ kommen, die den Wiedereinstieg in den Arbeitsmarkt fördern sollen. Bei Einführung des ALG II waren alle erwerbsfähigen Personen, die ihren „gewöhnlichen Aufenthalt“ in Deutschland haben, leistungsberechtigt (§ 7 (1) 4 SGB II). Dies bedeutete, dass arbeitssuchende und erwerbstätige, aber bedürftige Unionsbürger zu Beginn des Untersuchungszeitraums Anspruch auf Hartz IV hatten (Strick 2005, S. 2184). Sozialhilfe wiederum umfasst verschiedene Grundsicherungsleistungen für alle Personen, die nicht für SGB II-Leistungen in Frage kommen. Die wesentlichen Leistungen sind (1.) die „Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung“ (GAE) für Personen, die dauerhaft und gänzlich nicht arbeiten können oder dürfen, und (2.) die „Hilfe zum Lebensunterhalt“ (HLU) für Personen, die weder für ALG II noch für GAE in Frage kommen (das sind allerdings nur wenige, spezielle Fälle, z. B. befristet erwerbsgeminderte Personen). Leistungsumfang und -höhe entspricht weitgehend dem ALG II. Auch hierbei handelt es sich um bedürftigkeitsabhängige und steuerfinanzierte Leistungen mit dem Ziel, das soziokulturelle Existenzminimum abzusichern. Im Gegensatz zum ALG II war die Sozialhilfe Unionsbürgern weitgehend versperrt (Strick 2005, S. 2185). Ausländer, die allein zum Zweck des Sozialleistungsbezugs eingereist sind, waren generell ausgeschlossen (§ 23 (3) SGB XII). Für die GAE war neben der Bedürftigkeit zudem der gewöhnliche Aufenthalt entscheidend (§ 41 (1) SGB XII). Das schloss Unionsbürger faktisch aus, da ein gewöhnlicher Aufenthalt in Deutschland in der Regel erst dann besteht, wenn auch eine längere, über drei Monate hinausreichende Aufenthaltsberechtigung vorliegt. Wie oben geschildert, lag dieses längere Aufenthaltsrecht bei Nichterwerbstätigen aber wiederum nur vor, wenn sie über ausreichend Existenzmittel verfügten, also nicht auf Hilfe angewiesen waren. Allerdings durfte Unionsbürgern Sozialhilfe als Ermessensleistung gewährt werden, etwa in Notfällen oder aus anderen wichtigen Gründen. Zudem war denkbar, dass Unionsbürger – sofern sie nicht allein zum Sozialhilfebezug eingereist waren – bereits in den 519 Werner | Das europäische Freizügigkeitsregime als Herausforderung für die nationalen Sozialsysteme ersten drei Aufenthaltsmonaten HLU erhalten konnten, da hierfür neben der Bedürftigkeit allein der tatsächliche Aufenthalt in Deutschland nötig war. 3.1.3 Kindergeld 2004 hatten aufenthaltsberechtigte Ausländer und damit Unionsbürger Anspruch auf Kindergeld, jedenfalls solange sie entweder einen Wohnsitz in Deutschland hatten oder unbeschränkt einkommensteuerpflichtig waren (§ 62 (1) EStG). Die Kinder selbst mussten nicht in Deutschland leben, da ein Wohnsitz in der EU ausreichend war (§ 63 (1) EStG). Damit hatte faktisch jeder in Deutschland ansässige Unionsbürger Anspruch auf Kindergeld. Die Höhe des Kindergeldes betrug zu Beginn des Untersuchungszeitraums 154 Euro für das 1. bis 3. Kind und 179 Euro für jedes weitere Kind (2016 waren es 190 Euro für die ersten beiden Kinder, 196 Euro für das dritte Kind und 221 Euro für alle weiteren Kinder). 3.1.4 Studienbeihilfen Das Bundesausbildungsförderungsgesetz (BAföG) sieht eine bedarfsabhängige, staatliche Unterstützungsleistung für Schüler und Studenten vor, die für Schüler als Zuschuss, für Studierende halb als Zuschuss, halb als zurückzuzahlendes, zinsloses Darlehen gewährt wird. Im Folgenden wird es hier allein um die finanziell weitaus bedeutendere Studierendenförderung gehen. Die Höhe der BAföG-Leistungen richtet sich nach individuellem Bedarf. Der Höchstsatz für Studierende lag 2004 bei monatlich 530 Euro (plus Zuschlag für Kranken- und Pflegeversicherung), 2016 lag er bei 670 Euro. Studierende Unionsbürger waren 2004 nur leistungsberechtigt, wenn sie sich vor Studienbeginn bereits fünf Jahre in Deutschland aufgehalten hatten und erwerbstätig waren, oder aber nachweisen konnten, dass ein Elternteil bereits mindestens drei Jahre lang in Deutschland erwerbstätig war. Unionsbürger waren damit weitgehend ausgeschlossen, insbesondere wenn sie zum Studieren nach Deutschland kamen. 3 .2 Reaktionen Im Folgenden wird nun nachgezeichnet, ob und wie sich diese Ausgangssituation in Deutschland seither verändert hat. Dabei lässt sich insgesamt zeigen, dass allen voran die Politik darauf gedrängt hat, die anfangs bestehenden Zugangsbeschränkungen für Unionsbürger nicht nur zu erhalten, sondern auch bestehende Möglichkeiten des Sozialleistungsbezugs weiter einzuschränken. Dieses restriktive Reaktionsmuster, welches sich in erster Linie in den sozialrechtlichen Bestimmungen manifestiert, war gleichwohl nur bedingt von Erfolg gekrönt. Denn während die Grundsicherungsleistungen heute tatsächlich weniger zugänglich für EU-Bürger sind als zu Beginn der Untersuchungsperiode, wurden weitere Öffnungen bei Kindergeld und BAföG-Leistungen bislang nicht verhindert. 520 PVS, 58. Jg., 4/2017 Abhandlung 3.2.1 Aufenthaltsrecht Lange Zeit hielten weder Politik noch Verwaltung oder Gerichte das deutsche Aufenthaltsrecht für Unionsbürger für anpassungsbedürftig. Lediglich in den Jahren 2007 und 2013 kam es zu kleineren Änderungen, die vornehmlich dazu dienten, kleinere, bislang nicht berücksichtigte Vorgaben der Richtlinie 2004/38/EG nachzuholen. Die Ausländerbehörden, zuständig für aufenthaltsrechtliche Angelegenheiten, gingen zudem routinemäßig davon aus, dass ein Unionsbürger aufenthaltsberechtigt ist. Folglich fand bei Ausstellung der Freizügigkeitsbescheinigung in der Regel auch keine ernsthafte Überprüfung des Aufenthaltsrechts statt, was sich besonders daran zeigt, dass EU-Bürger üblicherweise keine aufenthaltsrelevanten Dokumente vorlegen mussten. Lediglich bei offensichtlichen Unstimmigkeiten, die im Zuge der Ausstellung der Freizügigkeitsbescheinigung auftraten, wurde eingehender geprüft, was allerdings nur selten vorkam (Groß 2005, S. 84). Aufgrund dieser generellen Freizügigkeitsvermutung seitens der Behörden kam es kaum zum Entzug des Aufenthaltsrechts oder gar zu aufenthaltsbeendenden Maßnahmen. Entsprechend wenig waren auch die Gerichte mit strittigen Fällen beschäftigt. Diese großzügige Handhabung des Aufenthaltsrechts für Unionsbürger wurde 2013 schließlich noch ausgeweitet, indem die Freizügigkeitsbescheinigung gänzlich abgeschafft wurde. Sie galt nur noch als unnötiger Verwaltungsaufwand sowie als zu korrigierende Benachteiligung von Unionsbürgern, da manche Behörden oder Arbeitgeber sie als Nachweis für die Aufenthaltsberechtigung verlangten (Tewocht 2013, S. 226; Interviews II und XXII). Mit der Abschaffung war der Aufwand für Ausländerbehörden und Gerichte praktisch auf ein Minimum reduziert. Seitdem prüfen die Behörden den aufenthaltsrechtlichen Status in der Regel nur noch, wenn sie von Sozialleistungsverwaltungen (Jobcentern oder Sozialämtern) über Fälle informiert werden, in denen das Vorliegen eines Aufenthaltsrechts bezweifelt wird (Interviews XX-XXIII). Allerdings kommen die Ausländerbehörden im Zuge dieser Prüfung dann oftmals zu dem Ergebnis, dass ein Aufenthaltsrecht besteht – weil die anderen Behörden bestimmte persönliche, aufenthaltsrechtskonstituierende Umstände übersehen haben (z.  B. Familienverhältnisse), weil der Sozialleistungsbedarf absehbar nur von kurzer Dauer ist oder weil die betroffene Person zwischenzeitlich einen Status als Arbeitnehmer erlangt hat. Und selbst wenn die Prüfung ergeben sollte, dass eine Aufenthaltsberechtigung nach dem Freizügigkeitsgesetz nicht mehr besteht, kann es sein, dass die Ausländerbehörde eine solche Berechtigung nach allgemeinem Aufenthaltsrecht anerkennt, etwa aufgrund einer besonderen „humanitären“ Notlage oder weil die Person nicht ausreisefähig ist. Zum Entzug des Aufenthaltsrechts kommt es daher nach wie vor kaum, zur Ausweisung fast nie. Wenn es doch zur Verlustfeststellung oder zur Ausweisung kommt, dann zumeist, weil die betroffene Person straffällig geworden ist, und weniger, weil Sozialleistungen bezogen wurden (Interviews XX- XXIII; Heindlmaier u. Blauberger 2017). An dieser Situation änderte sich auch nichts, als 2014 in Reaktion auf eine größere Debatte um „Armutszuwanderung“, insbesondere aus Rumänien und Bulgarien, zwei aufenthaltsrechtliche Verschärfungen für Unionsbürger gesetzlich 521 Werner | Das europäische Freizügigkeitsregime als Herausforderung für die nationalen Sozialsysteme verabschiedet wurden.18 Zum einen wurden Wiedereinreisesperren bei Missbrauch des Freizügigkeitsrechts eingeführt. Die spielen in der Verwaltungspraxis bislang aber keine Rolle und sind wohl eher als politisches Signal zu verstehen (Interview II, Interviews XX-XXIII). Zum anderen wurde das Aufenthaltsrecht für Arbeitssuchende auf sechs Monate befristet. Danach muss die betroffene Person nachweisen, dass sie auch weiterhin „mit begründeter Aussicht auf Erfolg“ nach Arbeit sucht. Aber auch dieses Instrument führt nur selten zu aufenthaltsrechtlichen Prüfungen und noch weniger zum Entzug des Aufenthaltsrechts oder zu aufenthaltsbeendenden Maßnahmen (Interview II, Interviews XX-XXIII). Insgesamt zeigt dieser Überblick, dass der Zugang zu den deutschen steuerfinanzierten Sozialleistungen für Unionsbürger nicht über das Aufenthaltsrecht gesteuert wird. Zwar dürfen sich nichterwerbstätige, bedürftige Unionsbürger nach wie vor nicht länger als drei Monate in Deutschland aufhalten, und neuerdings verlieren auch arbeitssuchende EU-Bürger ohne Chance auf dem deutschen Arbeitsmarkt nach sechs Monaten ihr Aufenthaltsrecht, aber faktisch wird diese Rechtslage nicht nennenswert durchgesetzt. Auf Sozialleistungen angewiesene EU- Bürger können sich also relativ unbehelligt in Deutschland aufhalten. Ob und inwieweit diese EU-Bürger Zugang zu steuerfinanzierten Sozialleistungen haben, ist daher fast gänzlich sozialrechtlich bedingt. 3.2.2 Grundsicherungsleistungen Im Hinblick auf die Grundsicherungsleistungen kam es bereits sehr früh zu einer gesetzlichen Verschärfung, die zwischen Sozialgerichten einerseits und Politik und Verwaltungen andererseits ein langanhaltendes und zähes Ringen darüber auslöste, ob diese Verschärfung europarechtskonform ist. Wie oben bereits geschildert, war das ALG II zunächst für nichterwerbstätige, arbeitssuchende Unionsbürger geöffnet. Doch bereits kurz nach Inkrafttreten des reformierten Grundsicherungssystems drängte die CSU-geführte bayrische Landesregierung darauf, arbeitssuchende EU-Bürger von Grundsicherungsleistungen auszuschließen, um möglichem „Sozialtourismus“, insbesondere aus den neuen osteuropäischen Mitgliedstaaten, vorzubeugen. Dieser Wunsch fand eine Mehrheit und wurde schließlich unter Berufung auf die in Richtlinie 2004/38/EG vorgesehene Möglichkeit, arbeitssuchende Unionsbürger von Sozialleistungen auszuschließen, 2006 gesetzlich verankert. Die §§ 7 (1) SGB II sowie 23 (3) SGB XII schlossen seitdem Ausländer von ALG II und Sozialhilfe aus, die sich allein zur Arbeitssuche in Deutschland aufhielten. Weder diese Regelungen im SGB XII noch die bereits zuvor bestehenden Ausschlussklauseln wurden anschließend problematisiert. Es lassen sich jedenfalls keinerlei politische Diskussionen hierzu nachweisen. Auch die Sozialgerichte hat das kaum beschäftigt, was allein schon daran zu erkennen ist, dass sich die Sozialgerichte von 2006 bis 2015 in lediglich 37 Fällen mit dem Sozialhilfezugang für Unionsbürger befassen mussten.19 Auch Vorabentscheidungsersuchen an den 18 Gesetz zur Änderung des Freizügigkeitsgesetzes/EU und weiterer Vorschriften vom 2. Dezember 2014. 19 Online-Datenbank der deutschen Sozialgerichtsbarkeit (https://sozialgerichtsbarkeit.de). 522 PVS, 58. Jg., 4/2017 Abhandlung EuGH gab es nicht. Dieser mangelnde Öffnungsdruck lässt sich sicherlich darauf zurückführen, dass die meisten der nach Deutschland zuwandernden EU-Bürger zum Arbeiten kommen, also erwerbsfähig sind und schon deswegen nicht für Sozialhilfe infrage kommen. Dies wird umso plausibler, wenn man sich die Entwicklungen hinsichtlich der Ausschlussklausel im SGB II anschaut, wo es um Grundsicherung für Erwerbsfähige geht. Denn bereits unmittelbar nach seiner Einführung hat der § 7 (1) SGB II die Sozialgerichte massiv beschäftigt. Für den Zeitraum 2006 bis 2015 sind insgesamt 475 Urteile und Beschlüsse zu verzeichnen,20 die sich fast ausschließlich mit solchen Leistungsverweigerungsentscheidungen der Jobcenter beschäftigten, die auf dieser Ausschlussklausel für Arbeitssuchende beruhten. Strittig waren dabei in der Regel zwei Fragen: Zum einen mussten die Gerichte klären, ob sich die antragsstellenden Unionsbürger tatsächlich allein zur Arbeitssuche in Deutschland aufhielten. Hier kamen die Gerichte oft zu der Auffassung, dass noch andere Aufenthaltsgründe vorlagen. Folglich griff die Ausschlussklausel nicht und ALG II wurde gewährt. Zum anderen argumentierten die abgewiesenen EU-Bürger, dass § 7 (1) SGB II gegen das europäische Gleichstellungsgebot verstoße. Bemerkenswerterweise teilten viele Sozialgerichte diese Bedenken zunehmend und sprachen den Betroffenen ALG II zu.21 Die Zweifel der Sozialgerichte führten auch wiederholt zu Vorabentscheidungsersuchen an den EuGH. Wiederholt deshalb, weil eine erste, sehr frühe Vorlage von 2007 keine endgültige Klarheit brachte. Der EuGH befand lediglich, dass arbeitssuchenden Unionsbürgern keine Arbeitsmarkteingliederungshilfen verweigert werden dürften (Vatsouras und Koupatantze).22 Er überließ es aber den deutschen Gerichten bzw. dem deutschen Gesetzgeber, zu entscheiden, ob es sich beim Arbeitslosengeld II um solch eine zu gewährende Eingliederungshilfe oder eher um eine – verweigerbare – Sozialleistung handelt. Die Sozialgerichte konnten sich in dieser Frage allerdings nicht einigen, und so kam es erneut zu Vorabentscheidungsersuchen an den EuGH. Besonders bedeutend war dabei eine Vorlage des Bundessozialgerichts (BSG) vom Dezember 2013, weil damit klar war, dass auch das höchste Sozialgericht Zweifel an der Ausschlussklausel hatte. Dies nahmen viele niedere Instanzen erst recht zum Anlass, sich immer offener gegen die deutsche Regelung zu stellen (FAZ 2014a). Politik und Verwaltung standen zu diesem Zeitpunkt daher „mit dem Rücken zur Wand“. In seinen Entscheidungen Dano, 20 Online-Datenbank der deutschen Sozialgerichtsbarkeit (https://sozialgerichtsbarkeit.de). 21 Es gab sogar noch eine dritte Konfliktlinie: 2010 urteilte das Bundessozialgericht (BSG), dass der Ausschluss für Arbeitssuchende nicht für jene Unionsbürger gelte, die unter das Europäische Fürsorgeabkommen (EFA) fallen (BSG 19.10.2010, B 14 AS 23/10 R). Das EFA ist ein 1953 geschlossenes, völkerrechtliches Abkommen, mit dem sich viele europäische Staaten dazu verpflichtet haben, Bürger von vertragsunterzeichnenden Ländern, die sich rechtmäßig in einem anderen Unterzeichnerstaat aufhalten, sozialrechtlich gleichzustellen. Viele, aber nicht alle heutigen EU-Mitglieder haben dieses Abkommen unterzeichnet; es fehlen die meisten osteuropäischen EU- Staaten. In Reaktion auf dieses Urteil erklärte die Bundesregierung Ende 2011 einen „Vorbehalt“ zum EFA und revidierte damit das BSG-Urteil. Allerdings haben sich manche Sozialgerichte anschließend darüber hinweggesetzt und den Vorbehalt als völkerrechtswidrig eingestuft und daher ALG II gewährt. Der Konflikt ist bis heute nicht endgültig gelöst. 22 EuGH 04.06.2009, Rs. C-22/08 und C-23/08. 523 Werner | Das europäische Freizügigkeitsregime als Herausforderung für die nationalen Sozialsysteme Alimanovic und Garcia-Nieto23 bestätigte der EuGH allerdings – und für viele Beobachter völlig überraschend – die deutsche Rechtslage (Kingreen 2015). Dies war jedoch nicht das Ende der innerdeutschen Auseinandersetzung zwischen Sozialgerichten einerseits und Politik und Verwaltung andererseits. Ende 2015 bestätigte zwar auch das Bundessozialgericht den ALG II-Ausschluss für Arbeitssuchende, zugleich öffnete es aber für diesen Personenkreis die Sozialhilfe (Greiner u. Kock 2017).24 Dies sei zwar nicht europarechtlich geboten, sehr wohl aber grundgesetzlich. Denn das Bundesverfassungsgericht hatte, zumindest im Hinblick auf Asylsuchende, wenige Jahre zuvor geurteilt, dass das Versprechen des Grundgesetzes auf Sicherung eines menschenwürdigen Existenzminimums migrationspolitisch nicht relativiert werden dürfe.25 Wessen Aufenthalt sich verfestigt habe, was nach etwa sechs Monaten der Fall sei, habe daher, so das BSG folgernd, auch Anspruch auf Hilfe zum Lebensunterhalt nach SGB XII. Damit hatte das BSG nicht nur eine zuvor unzugängliche Sozialleistung für Unionsbürger ge- öffnet, sondern im Prinzip sogar eine Besserstellung von Unionsbürgern gegen- über Inländern herbeigeführt, da die im SGB II verankerte Pflicht, sich aktiv um Arbeit zu bemühen, im SGB XII nicht existiert (Interviews XIV und XXIV). Diese Rechtsprechung sorgte für Empörung in der Politik, insbesondere bei den Kostenträgern dieser Entscheidung, den Kommunen (FAZ 2015). Viele Sozialbehörden setzten die Entscheidung zudem nicht um, sondern ließen es auf Gerichtsverfahren ankommen. Dabei stellte sich heraus, dass sie dabei durchaus auf die Unterstützung der unteren Sozialgerichtsinstanzen setzen konnten, welche sich immer wieder offen gegen das BSG stellten – ein in der Geschichte der deutschen Sozialgerichtsbarkeit offenbar einmaliger Vorgang (Interviews XII bis XVII). 2016 legte Bundesarbeitsministerin Andrea Nahles schließlich einen (inzwischen auch verabschiedeten) Gesetzesentwurf vor, um das BSG-Urteil aufzuheben (FAZ 2016). Demnach soll es für nicht-erwerbstätige Unionsbürger in Zukunft weder SGB II- noch SGB XII-Leistungen innerhalb der ersten fünf Aufenthaltsjahre geben. Betroffene sollen aber „Überbrückungsleistungen bis zur Ausreise“ erhalten können (max. einen Monat). Mit dem vorliegenden Gesetzentwurf schaffen wir wieder Rechtssicherheit. Klar ist: Wer hier lebt, arbeitet und Beiträge zahlt, der hat auch einen berechtigten Anspruch auf Leistungen aus unseren Sozialsystemen. Wer jedoch noch nie hier gearbeitet hat und für seinen Lebensunterhalt auf staatliche finanzielle Unterstützung aus der Grundsicherung angewiesen ist, für den gilt der Grundsatz: Existenzsichernde Leistungen sind im jeweiligen Heimatland zu beantragen. Mit dieser Klarstellung stärken wir das Vertrauen in die europäische Idee und eine ihrer größten Errungenschaften: die Arbeitnehmerfreizügigkeit. Und wir schützen unsere Kommunen vor finanzieller Überforderung, die die Sozialhilfeleistungen zu schultern haben. (Bundessozialministerin Andrea Nahles, BMAS-Pressemitteilung vom 12.10.2016) 23 A.a.O., Fn. 9-11. 24 BSG 03.12.2015, Rs. B 4 AS 59/13 R, B 4 AS 44/15 R und B 4 AS 43/15 R. 25 BVerfG 18.07.2012, Rs. 1 BvL 10/10 und 1 BvL 2/11. 524 PVS, 58. Jg., 4/2017 Abhandlung Ganz beendet ist der Streit allerdings noch nicht und wird letztlich wohl auch erst durch das Bundesverfassungsgericht geklärt werden. Im Juni 2016 hat das Sozialgericht Mainz dem deutschen Höchstgericht jedenfalls die Frage vorgelegt, ob der SGB II-Ausschluss für arbeitssuchende Unionsbürger verfassungsgemäß ist (SZ 2016). Bis dahin bleibt aber festzuhalten: Politik und Verwaltung haben sich mit ihrer restriktiven Haltung bei den Grundsicherungsleistungen – trotz des erheblichen Widerstands seitens der Sozialgerichtsbarkeit – durchgesetzt. 3.2.3 Kindergeld Ein auffällig anderes Bild ergibt sich beim Kindergeld. Diese Leistung stand Unionsbürgern ohnehin von Anfang an offen, und folglich kam es kaum zu Rechtsstreitigkeiten (die Datenbank Juris26 führt für den Zeitraum 2004-2015 insgesamt 46 Entscheidungen der zuständigen Finanzgerichte auf). Auch politisch oder administrativ lassen sich lange Zeit keine Einschränkungsbemühungen nachweisen. Allerdings war es üblich, Saisonarbeitern, die in ihrem Heimatland bereits Kindergeld erhielten, deutsches Kindergeld vorzuenthalten, statt es – wie bei regulären Arbeitnehmern – zu verrechnen. 2010 wandte sich schließlich der Bundesfinanzhof an den EuGH, da er erhebliche Zweifel hatte, ob diese Praxis mit dem Europarecht vereinbar war. In seinem Urteil Hudzinski und Wawrzyniak bestätigte der EuGH 2012 schließlich diese Bedenken.27 In Folge dieser Ausweitung der Anspruchsberechtigung für Unionsbürger kam es zu einem starken Anstieg von Kindergeldanträgen von Saisonarbeitern. Dies hat nicht nur die Familienkassen derart überfordert, dass neues Personal eingestellt werden musste, sondern auch erhebliche finanzielle Kosten verursacht, die vom Bundesfinanzministerium für die Zeit bis 2020 auf mehr als zwei Milliarden Euro geschätzt wurden (FAZ 2014b). Aufgrund dieser Rechtsprechung ist es in den letzten Jahren zu einer zunehmenden Politisierung der Kindergeldzahlungen an Unionsbürger gekommen, insbesondere wenn die Kinder nicht in Deutschland leben. Die jüngere Debatte um Armutsmigration hat dieser Politisierung noch zusätzlichen Schwung verliehen. Vor allem die CSU tat sich hier mit restriktiven Forderungen hervor, etwa Kindergeld erst nach drei Monaten zu gewähren oder für im Ausland lebende Kinder gänzlich einzustellen (FAZ 2014c, 2014d). 2014 wurde daher beschlossen, Kindergeld nur noch unter Angabe der steuerlichen Identifikationsnummern von Eltern und Kindern zu gewähren, um etwaige Doppelzahlungen oder Zahlungen für nicht-existierende Kinder zu vermeiden.28 Zudem wurden die Dienstanweisungen der Familienkassen dahingehend präzisiert, dass Kindergeld für zugezogene, nichterwerbstätige EU-Bürger zunächst nur für sechs Monate gewährt wird und dass EU-Bürger die Existenz ihrer Kinder durch amtliche Dokumente nachweisen müssen. 26 https://www.juris.de 27 EuGH 12.06.2012, Rs. C-611/10 und C-612/10. 28 Gesetz zur Änderung des Freizügigkeitsgesetzes/EU und weiterer Vorschriften vom 2. Dezember 2014. 525 Werner | Das europäische Freizügigkeitsregime als Herausforderung für die nationalen Sozialsysteme Darüber hinaus wurde zudem die Möglichkeit einer „Indexierung“ diskutiert, d. h. eine Anpassung des Kindergeldbetrags an die lokalen Lebenshaltungskosten für Kinder, die im Ausland leben. Bislang ist es allerdings bei Diskussionen geblieben, da es erhebliche Bedenken an Umsetzbarkeit und Zweckmäßigkeit dieser Maßnahme gibt (Interviews I und II). So ist etwa unklar, wie die Indexierung diskriminierungsfrei umgesetzt werden könnte. Auch konnte man sich bislang nicht dar- über einigen, wie genau die Indexierung funktionieren sollte. Müsste etwa an Kinder, die in Ländern mit höheren Lebenshaltungskosten als in Deutschland leben, entsprechend dann auch höheres Kindergeld gezahlt werden? Manche befürchteten sogar, dass die Indexierung ein Anreiz darstellen könnte, Kinder nicht länger im Heimatstaat zu lassen, sondern mit nach Deutschland zu bringen. Dann würden aber Kosten anfallen, insbesondere für Betreuung, Ausbildung und Gesundheit, die das Kindergeld bei Weitem überstiegen. Insofern sei die Zahlung von Kindergeld an Kinder im Ausland letztlich die günstigere Lösung (Interviews I und II). Die jüngst beschlossenen, sehr geringfügigen Restriktionen sowie die Diskussionen über mögliche weitergehende Einschränkungen der Kindergeldzahlungen an Unionsbürger dürfen allerdings nicht darüber hinwegtäuschen, dass das Kindergeld nicht nur weiterhin die einzige deutsche Sozialleistung bleibt, die allen Unionsbürgern offensteht, sondern dass es hier sogar zu einer weiteren Öffnung (für Saisonarbeiter bzw. für deren nicht in Deutschland lebenden Kinder) gekommen ist. 3.2.4 Studienbeihilfen Als Reaktion auf die Verabschiedung der EU-Freizügigkeitsrichtlinie kam es 2007 im Bundesausbildungsförderungsgesetz zunächst zu einer geringfügigen Öffnung für Unionsbürger. Es blieb zwar bei den langen Ausschlusszeiten, allerdings haben seitdem auch Unionsbürger mit Daueraufenthaltsrecht, welches unabhängig von Erwerbstätigkeit ist, Anspruch auf Ausbildungsförderung. Weitere Öffnungsbestrebungen gab es jedoch nicht. Im Jahr 2008 entschied zudem der EuGH in der (belgischen) Rechtsache Förster,29 dass der Studienbeihilfen-Ausschluss von Unionsbürgern ohne Daueraufenthaltsrecht – wie in Richtlinie 2004/38/EG ausdrücklich geregelt – europarechtlich nicht zu beanstanden ist. Damit bestand auch europarechtlich lange kein Druck, die Geschlossenheit des BAföG aufzugeben. Dies änderte sich allerdings mit dem im Februar 2013 ergangenen Urteil des EuGH (L.N.),30 in welchem der Gerichtshof Dänemark untersagte, erwerbstätigen Studierenden Studienbeihilfen zu verweigern. Deutschland reagierte entsprechend und öffnete BAföG-Leistungen auch für erwerbstätige Unionsbürger und deren direkten Familienangehörigen. Allerdings wurden die Verwaltungen angewiesen, das Kriterium der Erwerbstätigkeit möglichst restriktiv zu handhaben (Interviews III und XIX).31 Demnach muss das Beschäftigungsverhältnis bereits eine 29 A.a.O., Fn. 11. 30 EuGH 21.02.2013, Rs. C-46/12. 31 Siehe dazu auch den Erlass den Bundesministerium für Bildung und Forschung vom 9. Januar 2015, abrufbar unter: http://ggua.de/fileadmin/downloads/ausbildungsfoerderung/Einfuehrung25AEndG01.15-1.pdf [Zugegriffen: 17.03.2017]. 526 PVS, 58. Jg., 4/2017 Abhandlung Weile vor dem Antrag auf BAföG-Leistungen bestanden haben (nämlich zehn Wochen). Auch darf die Erwerbstätigkeit nicht zu geringfügig sein, d. h. es wird eine Wochenarbeitszeit von mindestens 12 Stunden sowie ein Monatsgehalt von mindestens 400 Euro vorausgesetzt. Ob diese Praxis vor Gericht bestehen wird, ist bislang nicht geklärt, da hierzu noch keine Rechtsprechung vorliegt. Allerdings dürften die Chancen dazu nicht schlecht stehen, da sich diese Definition von Erwerbstätigkeit streng an der dazu ergangenen Rechtsprechung des EuGH orientiert. 4. Folgen Der vorangegangene Abschnitt hat gezeigt, dass man in Deutschland – wenn auch nicht ganz erfolgreich – versucht hat, die steuerfinanzierten Sozialleistungssysteme vor innereuropäischer „Wohlfahrtsmigration“ zu schützen. Zwar werden auf Sozialleistungen angewiesene Unionsbürger nicht daran gehindert, in Deutschland zu leben. Aber abgesehen vom Kindergeld, sind heute sowohl die Grundsicherungs- als auch die BAföG-Leistungen nur für solche EU-Bürger zugänglich, die sich bereits länger rechtmäßig in Deutschland aufhalten oder wenigstens minimal erwerbstätig sind. Angesichts dieser, auf wohlfahrtsstaatliche Abschottung zielenden Bemühungen, sollte es folglich auch nicht zu einem, von den Kritikern der europäischen Rechtsentwicklung befürchteten, signifikanten Anstieg beim Bezug von steuerfinanzierten Sozialleistungen gekommen sein. Um diese Erwartung zu überprüfen, wurden Daten über den Bestand von EU- Bürgern in Deutschland sowie zum Leistungsbezug von Unionsbürgern zusammengetragen. Diese Daten stammen entweder vom Statistischen Bundesamt oder von der Bundesagentur für Arbeit und sind teilweise frei online abrufbar,32 teilweise auch auf Anfrage erhältlich.33 Sie erlauben es, die Entwicklungen bei den EU-Bürgern34 in den beiden Grundsicherungsleistungen, dem Kindergeld sowie den Studienbeihilfen für den Zeitraum 2007 bis 2015 umfassend abzubilden (es fehlen lediglich die Sozialhilfedaten für 2015). Diese Daten decken zwar nicht den gesamten Zeitraum ab, für den die verschiedenen Reaktionen untersucht wurden; sie erlauben es aber dennoch, aussagekräftige Trends auszumachen. Tabelle 1 listet die wesentlichen Zahlen hinsichtlich in Deutschland lebender EU-Bürger und deren Sozialleistungsbezug auf. Demnach hat sich zwischen 2007 und 2015 die Anzahl der in Deutschland lebenden Unionsbürger von 2,33 Millionen auf 3,71 Millionen erhöht, was ein prozentualer Anstieg von 59 Prozent bedeutet. Dieser Anstieg geht fast ausschließlich auf Zuwanderer aus den neuen osteuropäischen Mitgliedstaaten zurück (das Zuwanderungsplus aus den alten Mitgliedstaaten betrug lediglich 2 Prozent). Der Anteil von EU-Bürgern an der Gesamtbevölkerung ist damit von 2,8 auf 4,5 Prozent angewachsen. Die zahlen- 32 https://www.destatis.de und https://statistik.arbeitsagentur.de. 33 Details zu den Daten finden sich im Online-Anhang (Annex II). 34 Genauer handelt sich dabei um Unionsbürger der EU-27 ohne Deutschland. Die Zahlen für kroatische Bürger, die seit 2013 unter das EU-Freizügigkeitssystem fallen, wurden – um Verzerrungen zu vermeiden – rausgerechnet. 527 Werner | Das europäische Freizügigkeitsregime als Herausforderung für die nationalen Sozialsysteme mäßig bedeutendsten EU-Nationalitäten in Deutschland sind heute polnisch, italienisch und rumänisch (in dieser Reihenfolge). Auch im Hinblick auf den Sozialleistungsbezug durch EU-Bürger lassen sich signifikante Zuwächse in allen Leistungsarten verzeichnen. So betrug im Jahr 2007 die Anzahl an ALG II beziehenden EU-Bürgern 222.179 Personen. Sie ist bis 2015 auf 418.304 EU-Bürger angestiegen, was eine Steigerung um 88 Prozent bedeutet. Noch stärker fällt der Anstieg bei jenen Unionsbürgern aus, die ALG II als Ergänzungsleistung zu einer Erwerbstätigkeit beziehen (von rund 50.000 auf etwa 120.000, ein Plus von 143 Prozent). Ein etwas schwächerer Anstieg ist bei den Sozialhilfeleistungen zu beobachten. 2007 bezogen insgesamt 15.961 Unionsbürger diese SGB XII-Leistungen, 2014 waren es 28.233 EU-Bürger – eine Zunahme um 77 Prozent. Beim Kindergeldbezug durch EU-Bürger ist bis 2011 sogar ein leichter Rückgang zu beobachten, danach nimmt die Anzahl aber zu. 2015 bezogen demnach 473.257 Unionsbürger Kindergeld (2007 waren es 332.752 EU-Bürger). Im Gegensatz zu den Grundsicherungsleistungen fällt der Anstieg hier geringer aus, liegt aber immer noch bei plus 42 Prozent. Schließlich ist die Anzahl an EU-Bürgern, die Studienbeihilfen beziehen, zwischen 2007 und 2015 um 56 Prozent angestiegen (von 5.671 auf 8.829 Personen). Interessant ist allerdings, dass ab dem Jahr 2013 ein leichter Rückgang zu beobachten ist. Tabelle 1: Anzahl EU-Bürger in Deutschland und Anzahl leistungsbeziehende EU-Bürger (in Tsd.) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 EU-Bürger in Deutschland 2.330 2.355 2.363 2.438 2.594 2.821 3.122 3.406 3.712 SGB II 228 219 220 228 229 241 276 335 397 SGB XII 15,9 16,4 17,1 18,1 19,6 21,0 23,6 28,2 -- Kindergeld 333 319 317 319 329 354 380 440 473 BAföG 5,6 5,7 6,4 7,1 7,7 8,0 7,9 7,9 7,8 Quelle: Eigene Darstellung . Insgesamt zeigen diese Zahlen also, dass der Sozialleistungsbezug durch EU-Bürger in Deutschland bis 2015 stark zugenommen hat (zwischen 42 und 88 Prozent). Dies scheint der oben formulierten Erwartung, die Inanspruchnahme von steuerfinanzierten Sozialleistungen durch EU-Bürger würde stagnieren oder sich gar rückläufig entwickeln, zunächst klar zu widersprechen. Werden die bisher vorgestellten, absoluten Zahlen allerdings in Relation zu allen in Deutschland lebenden Unionsbürgern gesetzt, ergibt sich ein deutlich anderes Bild, was in Abbildung 1 grafisch dargestellt ist. Auf diese Weise zeigt sich, dass der Anteil von Unionsbürgern, der die hier im Mittelpunkt stehenden Sozialleistungen bezieht, relativ stabil, teilweise sogar rückläufig ist. Den absoluten Zuwächsen beim Leistungsbezug steht also ein gleichwertiger Anstieg bei Unionsbürgern gegenüber, die zur Finanzierung der nationalen Sicherungssysteme beitragen und so die gewachsenen absoluten Kosten durch ihren Steuerbeitrag ausgleichen. 528 PVS, 58. Jg., 4/2017 Abhandlung Abbildung 1: Sozialleistungsbezugsquote von EU-Bürgern in Deutschland Quelle: Eigene Darstellung . So haben 2007 9,8 Prozent der in Deutschland lebenden EU-Bürger Leistungen nach SGB II bezogen, 2015 waren es 10,7 Prozent – ein Anstieg von fast 10 Prozent. Allerdings ist dieser Anstieg ausschließlich auf die stark zunehmende Anzahl von arbeitenden EU-Bürgern zurückzuführen, die SGB II-Leistungen ergänzend bekommen (ein Zuwachs von rund 52 Prozent). Wird diese Empfängergruppe herausgerechnet, ergibt sich sogar eine leicht negative Bezugsquote im Bereich SGB II (minus 1,6 Prozent). Auch für Kindergeld und BAföG-Leistungen lassen sich negative Trends ausmachen. Kindergeld wurde 2015 von 12,6 Prozent der Unionsbürger in Deutschland bezogen, 2007 waren es noch 14,3 Prozent. BAföG-Leistungen bezogen 2007 0,24 Prozent der EU-Bürger, 2015 nur noch 0,21 Prozent. Dies sind Rückgänge von 10,7 Prozent (Kindergeld) bzw. 13,3 Prozent (BAföG). Lediglich bei den SGB XII-Leistungen lässt sich ein vergleichsweise deutlicher Anstieg verzeichnen (plus 21 Prozent). Allerdings ist – ähnlich wie beim BAföG – der Anteil von Sozialhilfe beziehenden EU-Bürgern durchgehend auf sehr niedrigem Niveau: Auch 2014 haben nicht mal ein Prozent der in Deutschland lebenden EU-Bürger SGB XII-Leistungen in Anspruch genommen. Dass der Anteil an Unionsbürgern, die staatliche Unterstützungsleistungen beziehen, so stabil geblieben ist, widerspricht also deutlich der Annahme der Kritiker des EU-Freizügigkeitssystems, die fortschreitende Öffnung der nationalen Sozialsysteme führe zu einem überproportionalen Anstieg beim Sozialleistungsbezug durch EU-Bürger. Die Daten deuten also auf eine weitgehend erfolgreiche Bestandssicherung des deutschen Wohlfahrtsstaates hin. Zugleich gibt es aber auch Hinweise, dass dieser Erfolg einen Preis zu haben scheint. Denn offenbar geht die sozialstaatliche Schließung mit teilweise gravie- 529 Werner | Das europäische Freizügigkeitsregime als Herausforderung für die nationalen Sozialsysteme renden Prekarisierungskonsequenzen für Teile der in Deutschland lebenden Unionsbürger einher.35 Ein erstes Problem entsteht nämlich durch die in Abschnitt 3.2 geschilderte Praxis der Ausländerbehörden, Unionsbürgern kaum das Aufenthaltsrecht zu entziehen oder EU-Bürger auszuweisen. Dadurch kommt es zu der Situation, dass sich bedürftige Unionsbürger in Deutschland zwar aufhalten, zugleich aber – abgesehen vom Kindergeld – von Sozialleistungen ausgeschlossen sind (Heindlmaier u. Blauberger 2017). Damit wird faktisch versucht, EU-Bürger nicht durch Entzug des Aufenthaltsrechts, sondern durch Leistungsverweigerung zum Abwandern zu bewegen. Das funktioniert offenbar aber nicht besonders gut, da manche Kommunen über anhaltende Verelendungsphänomene berichten (Interview I). Auch aus der Wohnungslosenhilfe ist zu vernehmen, dass ihre Einrichtungen verstärkt mit EU-Bürgern zu tun haben, darunter immer wieder ganze Familien und prekär Beschäftigte (Interview XXVII). EU-Bürger erscheinen manchen daher als die marginalisierteste Gruppe im Sozialhilfebereich (Interview XXV). Es ist zudem zu vermuten, dass die Betroffenen auf diese Weise in Schwarzarbeit und Kriminalität gezwungen werden. Auch der Anreiz, Sozialleistungen durch Vortäuschen einer Erwerbstätigkeit zu erschleichen, könnte so zunehmen. Es bleibt abzuwarten, ob solch eine neue Klasse von extrem Exkludierten tatsächlich dauerhaft entsteht und inwieweit dies sichtbar werden wird. Ein zweites Problem ist die stark steigende Zahl von Working-Poor-Unionsbürgern. Es entsteht dadurch, dass ALG II auch als Ergänzungsleistung bei geringfügiger Beschäftigung gezahlt wird. Dadurch kommt es ganz allgemein zum Anreiz, auch schlecht bezahlte und wenig abgesicherte Arbeitsverhältnisse einzugehen. Bei EU- Bürgern ist das Problem aber noch mal verschärft, da die Ablehnung solcher Arbeit auch das Ende jeglicher Grundsicherungsleistungen bedeutet. Theoretisch könnte das eine Art staatlich subventionierte Ausbeutung von Unionsbürgern installieren und auf Dauer stellen, in der die Angst vor dem Verlust des Arbeitnehmerstatus als eine Art negative „Lohnpeitsche“ dient. Das könnte zu weiteren Prekarisierungstendenzen im Niedriglohnbereich führen und die ohnehin schon bestehenden Dualisierungstendenzen auf dem deutschen Arbeitsmarkt verschärfen. Aber auch hier bleibt abzuwarten, inwieweit sich diese Entwicklung tatsächlich herausbildet. 5. Fazit In der Europäischen Union sind die Rechte von EU-Bürgern auf Mobilität und Sozialleistungen in anderen Mitgliedstaaten seit den 1990er Jahren erheblich ausgebaut worden, was nicht nur in Deutschland Befürchtungen vor „Wohlfahrtsmigration“ ausgelöst hat. Der vorliegende Beitrag zeigt jedoch, dass diese Sorgen – jedenfalls im Fall der von der europäischen Entwicklung besonders betroffenen deutschen steuerfinanzierten Sozialleistungen – empirisch bislang nicht nachweisbar sind. Zwar haben deutsche Gerichte wiederholt versucht, weitreichende Sozialleistungsansprüche von EU-Bürgern 35 Siehe auch den ZEIT-ONLINE Artikel „Migration in die Obdachlosigkeit“ vom 4. Juli 2016, abrufbar unter: http://www.zeit.de/gesellschaft/2016-06/sozialleistungen-eu-buerger-zuwanderungarmutsmigration [Zugegriffen: 17.03.2017]. 530 PVS, 58. Jg., 4/2017 Abhandlung durchzusetzen, doch letztlich ist es Politik und Verwaltung überwiegend gelungen, die steuerfinanzierten Sozialleistungen einer Reziprozitätslogik zu unterwerfen: Abgesehen vom Kindergeld werden Sozialleistungen in Deutschland nur jenen EU-Bürgern gewährt, die entweder aufgrund von Erwerbstätigkeit zur Finanzierung der Leistungen beitragen oder aber durch längeren Aufenthalt eine ausreichende Verbindung mit der nationalen Solidargemeinschaft aufgebaut haben. Dieser Erfolg drückt sich auch in den Leistungsbezugsdaten aus. Obwohl die Anzahl von in Deutschland lebenden EU-Bürgern bis 2015 erheblich zugenommen hat, ist der Anteil an Unionsbürgern, der steuerfinanzierte Sozialleistungen bezieht, nicht nennenswert angewachsen. Im Gegenteil: Er ist in Teilen sogar rückläufig und bewegt sich in manchen Bereichen auf konstant sehr niedrigem Niveau. Das von den Kritikern des doppelt offenen EU-Freizügigkeitssystems befürchtete „Wohlfahrtsmigrationsszenario“, in dem es zu einem wachsenden Missverhältnis zwischen Inanspruchnahme und Finanzierung von Sozialleistungen durch EU-Bürger kommt, lässt sich also nicht nachweisen. Damit stützt der Beitrag indirekt auch die zentrale These der Europäisierungsliteratur, der zufolge die Auswirkungen der europäischen Integration keinesfalls determiniert sind, sondern in hohem Maße von nationalen Verarbeitungsprozessen abhängen. Dass sich die ausgebauten Wohlfahrtsstaaten Kontinentaleuropas aufgrund der Entwicklungen auf europäischer Ebene langfristig nach Vorbild des liberalen, angelsächsischen Sozialmodells transformieren müssen (Höpner u. Schäfer 2012), erscheint also keineswegs als unausweichlich. Literatur Alter, Karen J. 2001. Establishing the Supremacy of European Law. The Making of an International Rule of Law in Europe. Oxford: Oxford University Press. Aziz, Miriam. 2009. 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Abstract

In the European Union (EU) a ‘dually open’ free movement system has evolved, granting EU citizens both extended free movement and cross-border welfare rights. Such a system has constantly been described as corrosive for the nationally organized welfare state. This paper examines, focusing on non-contributory welfare schemes, how the German welfare state has responded to this challenge and what consequences this had. It can be shown that responses were mostly restrictive and outcomes limited. This indicates that the German welfare state is able to cope with the destructive potential of the EU’s dually open free movement system.

Zusammenfassung

Innerhalb der Europäischen Union (EU) ist ein doppelt offenes Freizügigkeitssystem entstanden, das EU-Bürgerinnen und Bürgern sowohl umfassende Mobilitätsrechte als auch weitreichenden Zugang zu den Sozialleistungssystemen anderer Mitgliedstaaten garantiert. Solch ein System wird oft als Bedrohung für die nationalen Wohlfahrtssysteme erachtet. Der vorliegende Beitrag untersucht anhand der steuerfinanzierten Sozialleistungen, Grundsicherung, Kindergeld und BAföG, wie der deutsche Wohlfahrtsstaat auf diese Herausforderung reagiert hat und welche Folgen damit verbunden sind. Im Ergebnis lässt sich zeigen, dass die Reaktionen überwiegend restriktiv ausgefallen und die Folgen begrenzt sind. Der deutsche Wohlfahrtsstaat scheint der Herausforderung durch das EU-Freizügigkeitssystem also gewachsen zu sein.

References
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Abstract

Current Research Findings and Controversial Discussions from all areas and sub-areas of Political Science: Politische Vierteljahresschrift (PVS) has been published since 1960 by the executive and advisory board of the German Association for Political Science (DVPW). The journal provides space for recent research findings from all sub-areas of political science. It therefore contains papers on political theory and the history of ideas; on comparative governance and politics; the domains of policy analysis, international relations and foreign policy; on political sociology; and papers in the areas of empirical social research and methodology.

The PVS contains four categories of articles: The critical papers form the core category of the journal. In this section, are published theory-based and methodically reflected articles from all sub-areas of political science.

Within the forum section, contemporary scientific controversies are debated.

The commentaries contain scientifically well-grounded statements with reference to current issues of political developments or to the field of political science.

The review essays provide a broad overview of the international state of the art of political science, as well as current developments and relevant published literature regarding a particular research-field.

The PVS-Literatur publishes reviews of single publications from all sub-fields of the discipline of political sciences, as well as accumulative reviews presenting more than one new publication within an area of political sciences.

Every paper published in the PVS (within the categories critical papers and forum) is run through a double-blind expertise process prior to publication. Generally, two external referees examine the anonymous manuscripts. The referee reports are also made anonymous before being handed back to the authors. Additionally, the authors can be provided with references from the editorial board.

The editors rely on the collaboration of the colleagues in the scientific discipline as their referees and reviewers. Anyone interested in being a referee or reviewer is welcomed to complete and submit the PVS-reviewer-form or referee-form to the editor. Next to your name and address please indicate your field of investigative interest as well. This information will be added to the editorial database.

Website: www.pvs.nomos.de

Zusammenfassung

Aktuelle Forschungsergebnisse und kontroverse Diskussionen aus allen Teilbereichen der Politikwissenschaft: Die Zeitschrift bietet Raum für neueste Forschungsergebnisse aus allen Teildisziplinen der Politikwissenschaft. Sie beinhaltet somit Beiträge aus der Politischen Theorie und Ideengeschichte, aus dem Bereich Analyse und Vergleich politischer Systeme, aus der Policy-Analyse, aus dem Bereich der Internationalen Beziehungen und der Außenpolitik, aus der empirischen Sozialforschung und Methodenlehre sowie aus der Politischen Soziologie.

Die PVS umfasst vier Kategorien von Beiträgen: Die Abhandlungen stellen den Kern der Zeitschrift dar. In dieser Rubrik werden theoriegeleitete, methodisch reflektierte Forschungsbeiträge aus allen Bereichen der Politikwissenschaft veröffentlicht. Im Forum sollen wissenschaftliche Kontroversen angestoßen oder ausgetragen werden. Die Kommentare beinhalten wissenschaftlich fundierte Stellungnahmen zu Problemen der politischen Entwicklung oder des Faches „Politikwissenschaft“. Mit den Literaturberichten wird ein breiter Überblick über den internationalen Forschungsstand, über aktuelle Entwicklungen und die hierzu erschienene Literatur in einem bestimmten Forschungsfeld gegeben.

Homepage: www.pvs.nomos.de