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Tanja A. Börzel, Thomas Risse, Zwischen Regionalstudien und Internationalen Beziehungen: Die vergleichende Regionalismusforschung als transdisziplinäres Forschungsfeld in:

PVS Politische Vierteljahresschrift, page 334 - 363

PVS, Volume 56 (2015), Issue 2, ISSN: 0032-3470, ISSN online: 0032-3470, https://doi.org/10.5771/0032-3470-2015-2-334

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334 PVS, 56. Jg., 2/2015, S. 334-363 LITERATURBERICHT Zwischen Regionalstudien und Internationalen Beziehungen: Die vergleichende Regionalismusforschung als transdisziplinäres Forschungsfeld Tanja A. Börzel und Thomas Risse, Freie Universität Berlin Area Studies Meet International Relations: Comparative Regionalism as an Interdisciplinary Research Area Abstract: This contribution explores the „comparative turn“ in research on regionalism which emerged at the intersection of International Relations and area studies. Seeking to capture the rise of regionalism after the end of the Cold War, studies have increasingly engaged in comparisons of region-building in different parts of the world. Such inter-regional comparisons have revealed institutional similarities and convergence. We argue that theories of international cooperation and regional integration identify important drivers of regionalism in Europe and beyond; diffusion theories, however, are more adequate to account for institutional similarities and differences among regions. Nevertheless, we conclude with a plea not to pitch theories of diffusion, international cooperation and regional integration against each other but to view them as complementary approaches to comparative regionalism. Keywords: Regionalism, international cooperation, regional integration, diffusion, regional studies Schlagwörter: Regionalismus, internationale Kooperation, regionale Integration, Diffusion, Regionalstudien Mit dem Ende des Kalten Krieges lässt sich ein verstärkter Regionalismus in der internationalen Politik beobachten. Nach dem Zusammenbruch der bipolaren Weltordnung erschienen regionale Zusammenschlüsse als die Ebene, auf der sich am ehesten Frieden, Wohlstand und soziale Gerechtigkeit verwirklichen lassen. Das (Wieder-) Erstarken des Regionalismus mündete in die Verbreitung von zahlreichen Konzepten und Ansätzen, welche die zunehmende Bedeutung von Regionen sowie Gemeinsamkeiten und Unterschiede in ihrer institutionellen Entwicklung erfassen und erklären sollten. 335 Börzel/Risse | Zwischen Regionalstudien und Internationalen Beziehungen Es würde den Rahmen dieses Beitrages sprengen, einen umfassenden Überblick über die Regionalismusforschung zu geben.1 Wir werden uns deshalb auf zwei wesentliche Zugänge beschränken, welche das Feld in der Vergangenheit bestimmt und sich in den letzten zwei Jahrzehnten zunehmend auf einander zu bewegt haben. In den Politik- und Sozialwissenschaften entwickelte sich die regionale Integrationsforschung zunächst aus den Internationalen Beziehungen heraus und hat sich mit der Fokussierung auf den europäischen Einigungsprozess im Rahmen der Europäischen Union (EU) mittlerweile als eigenständige Teildisziplin etabliert. Diese Entwicklung hat die Konzeptualisierung von Regionalismus als im Wesentlichen von Staaten getriebenen Prozess des formalisierten Institutionenaufbaus bestimmt. Demgegenüber haben sich die Regionalstudien (Area Studies) eher mit Regionalisierungsprozessen in Form der regionalen Verdichtung von politischen, sozialen, wirtschaftlichen und kulturellen Interaktionszusammenhängen beschäftigt. Beide Zugänge waren zunächst kaum vergleichend angelegt. Die Integrationsforschung erklärte den Prozess und die Strukturen der europäischen Integration zu einem Phänomen eigener Art (sui generis), was per se jeden Vergleich unsinnig erscheinen ließ. In ähnlicher Weise lehnten die Regionalstudien lange Zeit transregionale Vergleiche mit dem Verweis auf die spezifischen, historisch gewachsenen kulturellen, gesellschaftlichen, politischen und wirtschaftlichen Kontexte ihrer jeweiligen Regionen ab (Bates 1997). Der Provinzialismus, welcher die Integrationsforschung und Regionalstudien gleichermaßen kennzeichnete, ist durch die Entwicklungen seit dem Ende des Kalten Krieges aufgebrochen. Um die beobachtete Welle des Regionalismus zu erfassen und zu erklären, gehen Studien zunehmend vergleichend vor (Basedau und Köllner 2007; Berg-Schlosser 2012). Es wird untersucht, inwiefern die zeitgleich erfolgende Schaffung bzw. Ausweitung regionaler Zusammenschlüsse in unterschiedlichen Teilen der Welt auf ähnliche Faktoren zurückzuführen sind, die von Theorien internationaler Kooperation und regionaler Integration identifiziert wurden, bzw. inwieweit sich institutionelle Ähnlichkeiten zwischen Regionalverbünden unter Rückgriff auf allgemeine Institutionentheorien erklären lassen. Dieser Vergleich institutioneller Ähnlichkeiten hat die Regionalismusforschung den Diffusionstheorien geöffnet. Sie bieten alternative Erklärungen an, welche bspw. auf die Verbreitung globaler Skripte abheben, welche sich Regionen gleichermaßen aneignen (Jetschke und Lenz 2011; Börzel und van Hüllen 2015). Dieser Beitrag beginnt mit einer Begriffsbestimmung wesentlicher Konzepte der vergleichenden Regionalismusforschung. Danach werden wir kurz das Phänomen des „new urge to merge“ (Schulz, et al. 2001: 1) auf der regionalen Ebene analysieren, das wesentlich zur Weiterentwicklung der Regionalismusforschung hin zu einem systematisch vergleichenden Ansatz beigetragen hat. Er führt zu einer vorsichtigeren Bewertung dessen, was das quantitative Ausmaß des neuesten Regio- 1 Dieser Beitrag fasst verschiedene Forschungsstränge zusammen, mit denen wir uns im Rahmen der Kolleg-Forschergruppe (KFG) „Transformative Power of Europe“ und im Rahmen der Arbeiten an einem Oxford Handbook of Comparative Regionalism (Börzel und Risse i.E.) auseinandergesetzt haben. Wir danken den Fellows der KFG und den Autorinnen und Autoren des Oxford Handbook für ihren vielfältigen Input und der DFG für ihre großzügige Finanzierung. 336 PVS, 56. Jg., 2/2015 Literaturbericht nalismustrends angeht. Wenn überhaupt, dann beobachten wir eine Zunahme schwach institutionalisierter Formen in Gestalt von präferentiellen Handelsabkommen (preferential trade agreements; PTAs). Gleichzeitig rücken die zunehmenden institutionellen Ähnlichkeiten zwischen den regionalen Zusammenschlüssen in den Vordergrund, die es zu erklären gilt. Klassische Theorien der internationalen Kooperation und regionalen Integration stoßen hier an ihre Grenzen, wie der dritte Teil des Beitrages zeigen wird. Während sie wichtige Faktoren der Entstehung regionaler Institutionen erfassen, lassen sich regionale Gemeinsamkeiten und Unterschiede besser mit Diffusionsansätzen erklären, die wir im vierten Teil diskutieren. Sie gehen von interdependenten Entscheidungsprozessen aus, die allerdings nicht notwendigerweise in die Übernahme externer Institutionen oder Politik inhalte münden müssen. Wir schließen unseren Beitrag mit einem Plädoyer, Diffusionsansätze und klassische Kooperations- und Integrationstheorien nicht als alternativ oder konkurrierend, sondern als sich ergänzende Erklärungen zu verstehen. Region, Regionalismus, Regionalisierung, regionale Ordnung: Eine Begriffsklärung In der Literatur finden sich vielfältige Definitionen von Region, Regionalismus und Regionalisierung (vgl. z.B. Söderbaum und Shaw 2003; Farrel, et al. 2005; Shaw, et al. 2012). Die folgenden Begriffsbestimmungen sollen helfen, etwas Ordnung in das definitorische Durcheinander zu bringen. Region Regionen sind nicht objektiv bestimmbar, es handelt sich um soziale Konstruktionen. Europa mag geographisch am Bosporus enden, aber das hat die Debatte nicht beendet, ob die Türkei nun „dazugehört“ oder nicht. Für die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) reicht Europa von Vancouver bis Wladiwostok, zu ihren Mitgliedern gehören Kanada, die USA und Russland. Die westliche Verteidigungsallianz North Atlantic Treaty Organization (NATO) definiert den transatlantischen Raum als Region, zur MENA-Region (Middle East and North Africa) gehören die Anrainerstaaten des Mittelmeers unabhängig davon, ob sie sich in Europa, Asien oder auf dem afrikanischen Kontinent befinden, oder davon, in welchen Regionalorganisationen sie zusammengeschlossen sind. Im Folgenden verstehen wir deshalb Region als einen Begriff, der sich auf geographische Nähe und Nachbarschaft bezieht (Hurrell 1995: 353), ansonsten aber offen ist für vielfältige Interpretationen.2 2 Unser Regionenbegriff unterscheidet sich somit von demjenigen der Welthandelsorganisation (WTO). Die WTO versteht unter regionalen Handelsabkommen (regional trade agreements, RTAs) alle Abkommen von mindestens zwei staatlichen Vertragsparteien, die nicht globale Geltung beanspruchen. Es kann sich also auch um Abkommen handeln von Staaten, die sich nicht in geographischer Nachbarschaft befinden, z.B. zwischen Singapur und Israel. 337 Börzel/Risse | Zwischen Regionalstudien und Internationalen Beziehungen Regionalismus Wir verstehen unter Regionalismus einen in erster Linie von Staaten betriebenen Prozess des Aufbaus formaler regionaler Institutionen und Organisationen (ROs). RO sind nach unserem Verständnis formalisierte und institutionalisierte Kooperationsbeziehungen zwischen mindestens drei Staaten.3 Dabei unterscheiden wir weiterhin zwischen Breite und Tiefe der Kooperation. Was die Breite angeht, können sich RO auf bestimmte Politikbereiche oder sogar einzelne Politikfelder beziehen, sie können aber auch mehrere Politikfelder umfassen (task specific, z.B. NATO, vs. multi purpose, z.B. ASEAN oder EU, vgl. Lenz, et al. 2015). ROs versuchen, Probleme kollektiven Handelns in einer bestimmten Region zu lösen, und zwar auf einem Kontinuum zwischen regionaler Kooperation und Integration. Hier geht es um die Tiefe der Kooperation bzw. Integration. Unter regionaler Kooperation verstehen wir intergouvernementale Beziehungen ohne die Übertragung von Hoheitsrechten auf die jeweilige RO. Regionale Integration meint hingegen die Übertragung nationaler Hoheitsrechte auf die regionale Ebene bzw. die Aufgabe bestimmter Souveränitätsrechte (Nye 1968; Lindberg 1970). Supranationale Institutionen sind damit ROs, die sich durch ein Mindestmaß regionaler Integration auszeichnen, entweder durch die gemeinsame Ausübung von Hoheitsrechten (pooling), bei denen Mitgliedstaaten auf ihr Vetorecht verzichten, indem sie etwa Mehrheitsentscheidungen zulassen. Regionale Integration geschieht außerdem durch die Übertragung von Hoheitsrechten auf supranationale ROs (delegation), z.B. die Streitschlichtung durch regionale Streitbeilegungsverfahren oder gar supranationale Gerichte (vgl. zur Unterscheidung zwischen pooling und delegation Lenz und Marks i.E.). Regionalisierung Regionalisierung bezieht sich auf die Verdichtung wirtschaftlicher, politischer, gesellschaftlicher und kultureller Interaktionszusammenhänge zwischen Staaten und ihren Gesellschaften, die sich in geographischer Nähe zueinander befinden. Regionalisierung umfasst damit nicht nur internationale Beziehungen zwischen Staaten, sondern auch transnationale Verflechtungen, an denen gesellschaftliche Akteure beteiligt sind. Zunehmende Regionalisierung kann mit Regionalismus verbunden sein, z.B. in Europa, sie muss es aber nicht, wie sich in Nordostasien zeigt. Regionale Ordnung Die vielfältigen Ausprägungen der Regionalisierung und des Regionalismus in einer Region zusammengenommen bezeichnen wir als regionale Ordnung (vgl. dazu Solingen 1998). Katzensteins „World of Regions“ (Katzenstein 2005) bezieht sich auf die spezifische Ausformung regionaler Ordnungen in Asien und Europa und beinhaltet sowohl die Ausbildung regionaler zwischenstaatlicher In- 3 Wir schließen damit bilaterale Abkommen und Institutionen explizit aus, weil es sich hier um andere Dynamiken handelt. Wir konzentrieren uns im Folgenden auf multilaterale Institutionen. 338 PVS, 56. Jg., 2/2015 Literaturbericht stitutionen (Regionalismus), als auch die jeweiligen inter- und transnationalen Interdependenzen (Regionalisierung; vgl. ähnlich auch Acharya 2007). Neuer und alter Regionalismus: Viel Lärm um Nichts? Das Ende des Kalten Krieges wird gerne als der Beginn des „Zeitalters der Regionalisierung der internationalen Beziehungen“ (Jetschke 2015a: 1) oder als zweite Regionalismuswelle nach dem Zweiten Weltkrieg (Karns und Mingst 2004: Kapitel 5) bezeichnet (vgl. Buzan und Waever 2003; Katzenstein 2005; Nolte 2010; Paul 2012). Diese Beobachtung macht sich häufig an der „Explosion“ regionaler Handelsabkommen fest (Choi und Caporaso 2002; Hancock 2009: 17-25). Im Januar 2015 waren bei der Welthandelsorganisation mehr als fünfmal so viele Handelsabkommen registriert wie 1990. Allerdings sind die Veränderungen über Zeit weniger dramatisch als es die Zahlen nahelegen. Erstens ist nur die Hälfte der Abkommen überhaupt in Kraft. Zweitens sind mehr als die Hälfte der Abkommen bilateral, und zwar zwischen Staaten, die häufig nicht einmal Nachbarn sind. Damit haben sie mit „Regionalismus“, wie wir ihn verstehen, wenig zu tun. Drittens sind 90 Prozent präferenzielle Handelsabkommen (PTAs), die sehr eng gefasst und nur schwach institutionalisiert sind. Ihre Zahl ist in den letzten 25 Jahren vor allem durch den Zerfall der Sowjetunion und des Warschauer Paktes angestiegen (Mansfield und Milner 1999; Mansfield und Pevehouse 2013). Au- ßerdem sind multilaterale PTAs weitaus häufiger um neue Mitglieder erweitert worden als bilaterale (Mansfield und Pevehouse 2013: 593). Tiefere Formen des Regionalismus sind weitaus seltener. Es gibt derzeit 17 Zollunionen, von denen vier die EU einschließen, acht Binnenmärkte und sechs Wirtschaftsunionen. Auch die Zahl der Regionalorganisationen ist nicht so sprunghaft angestiegen, wie manchmal behauptet wird. Sie mögen an Bedeutung in der Weltpolitik gewonnen haben. Aber bekannte Regionalorganisationen wie die Arabische Liga (1945), die Organisation Amerikanischer Staaten (1948), die NATO (1949), der Europarat (194), die Europäische Union (1957), der Zusammenschluss Südostasiatischer Staaten (ASEAN, 1967), die Karibische Gemeinschaft (1973), die Westafrikanische Wirtschaftsgemeinschaft (ECOWAS, 1975), die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE, 1975), der Golfkooperationsrat (1981) oder der Südasiatische Zusammenschluss für regionale Zusammenarbeit (1985) sind lange vor dem Ende des Kalten Krieges gegründet worden. Andere, wie die Südafrikanische Entwicklungsgemeinschaft (SADC, 1992), die Andengemeinschaft (CAN, 1996) oder die Afrikanische Union (AU, 2002) sind Ausgründungen zuvor bestehender ROs. Zweifelsohne haben regionale Zusammenschlüsse über Zeit zugenommen. Aber der Kalte Krieg stellt keine Zäsur dar. Es gab schon vorher Regionalismuswellen, z.B. in den 1950er und 1960er Jahren in Lateinamerika (Fawcett und Serrano 2005). Bei einer genaueren Betrachtung, die zwischen Tiefe und Breite unterscheidet, stellen wir deshalb fest, dass der Regionalismustrend differenzierter ausfällt, als er in der Regel dargestellt wird. Insbesondere haben sich bereits seit Längerem bestehende Regionalorganisationen weiterentwickelt, indem ihnen zusätzliche Aufgabenbereiche und weiterreichende Entscheidungskompetenzen übertragen wurden. 339 Börzel/Risse | Zwischen Regionalstudien und Internationalen Beziehungen Diese Vertiefung und Verbreiterung bestehender ROs haben zum Teil erstaunliche institutionelle Ähnlichkeiten zwischen diesen hervorgebracht, die sich in ihrer historischen Genese und Entwicklung sowie ihrer Zielsetzung stark unterscheiden (vgl. Jetschke und Lenz 2011; Börzel, et al. 2012). Die Arabische Liga, die EU, ASEAN, ECOWAS und Mercosur streben nicht nur nach tieferen Formen der Wirtschafts- und Währungsintegration, indem sie beispielsweise ihre Freihandelszonen in Zollunionen oder einen Binnenmarkt mit gemeinsamer Währung umwandeln wollen. Sie übernehmen auch neue Aufgaben im Bereich der inneren und äußeren Sicherheitspolitik. Selbst das Nordamerikanische Freihandelsabkommen (NAFTA) hat Ansätze einer Sicherheitskooperation im Bereich der Terrorismusund Drogenbekämpfung sowie der Einwanderungskontrolle nach den Anschlägen des 11. September 2001 entwickelt. Gleichzeitig haben viele ROs ihre Entscheidungsprozesse stärker formalisiert. Während viele Staaten mit der Delegation nationaler Hoheitsrechte immer noch zurückhaltend sind und sich Entscheidungs- und Umsetzungskompetenzen weitgehend vorbehalten, haben sie die Verwaltungszuständigkeiten regionaler Institutionen gestärkt, Streitschlichtungsverfahren eingerichtet und in einigen Fällen parlamentarische Versammlungen mit Konsultativrechten geschaffen (vgl. Jetschke und Lenz 2011; Alter und Hooghe i.E.; Rittberger i.E.). Diese institutionellen Veränderungen haben sich über einen längeren Zeitraum entwickelt, wobei Geschwindigkeit und Intensität in den letzten 20 Jahren zugenommen haben. Zwar konvergieren regionale Institutionen nicht um ein bestimmtes Modell. Sie weisen jedoch zunehmend institutionelle Ähnlichkeiten auf, was die Übertragung neuer Aufgaben sowie die Tiefe der Kooperation und gegebenenfalls Integration angeht (vgl. Tabelle 1). 340 PVS, 56. Jg., 2/2015 Literaturbericht Ta be lle 1: K on ve rg en z un d D iv er ge nz re gi on al er In st itu tio ne n hi ns ic ht lic h Br ei te u nd T ie fe A ra bi sc he L ig a E U A SE A N E C O W A S M er co su r N A FT A G rü nd un g 19 45 19 51 19 67 19 75 19 91 19 94 W ic ht ig e R ef or m en 19 50 19 57 19 64 19 76 19 97 20 04 19 57 19 86 19 92 19 98 20 00 20 09 19 76 20 03 20 07 19 93 19 99 20 05 20 06 20 15 19 92 19 94 19 98 20 02 20 05 20 05 A uf ga be nb er ei ch e W ir ts ch af t E co no m ic U ni ty A gre em en t (1 95 7) A ra b C om m on M ar ke t (1 96 4) A ra b M on et ar y Fu nd ( 19 76 ) G re at er A ra b Fr ee T ra de A re a (1 99 7) C us to m s U ni on a nd C om m on M ar ke t (1 95 7) E co no m ic a nd M one ta ry U ni on ( 19 92 ) A SE A N F re e T ra de A re a (1 99 2) A SE A N E co no m ic C om m un it y (2 00 3) C us to m s U ni on a nd C om m on M ar ke t (1 97 5) Fu nd f or C oo pe ra ti on , C om pe ns at io n an d D ev el op m en t (1 97 5) E co no m ic a nd M one ta ry U ni on ( 19 93 ) E C O W A S B an k fo r In ve st m en t an d D eve lo pm en t (1 99 3/ 99 /0 1) E C O W A S C om m on E xt er na l T ar if f (2 01 5) C om m on M ar ke t (1 99 1) Fr ee T ra de A re a (t ra de a nd in ve st m en t) N or th A m er ic an A gre em en t on E nv ir on m en ta l C oo pe ra ti on (N A A E C ) N or th A m er ic an A gre em en t on L ab or C oo pe ra ti on (N A A L C ) 341 Börzel/Risse | Zwischen Regionalstudien und Internationalen Beziehungen Si ch er he it A ra b C ol le ct iv e Se cu ri ty ( 19 50 ) E ur op ea n Po lit ic al C oo pe ra ti on ( 19 81 ) C om m on F or ei gn an d Se cu ri ty P ol ic y (1 99 2) E ur op ea n Se cu ri ty an d D ef en se P ol ic y (1 99 9) C om m on D ef en se an d Se cu ri ty P ol ic y (2 00 9) Z on e of P ea ce , F re edo m a nd N eu tr al it y D ec la ra ti on ( Z O P- FA N , 1 97 1) A SE A N R eg io na l Fo ru m ( 19 94 ) A SE A N +3 ( 19 97 ) Pr ot oc ol o n N on - A gg re ss io n (1 97 8) Pr ot oc ol o n M ut ua l A ss is ta nc e in D efe nc e (1 98 1) R eg io na l S ec ur it y (1 99 3) Pr ot oc ol r el at in g to th e M ec ha ni sm f or C on fli ct P re ve nt io n, M an ag em en t, R es olu ti on , P ea ce -K ee pi ng a nd S ec ur it y (1 99 9) Z on e of P ea ce D ecl ar at io n (1 99 9) Se cu ri ty a nd P ro sp eri ty P ar tn er sh ip (2 00 5) Po lit is ch e W er te Ju st ic e an d H om e A ff ai rs ( 19 92 ) D em oc ra cy a nd h um an r ig ht s (2 00 7) D ec la ra tio n on P ol itic al P ri nc ip le s (1 99 1) D em oc ra cy a nd h um an r ig ht s (1 99 3) Pr ot oc ol o n D em oc ra cy a nd G oo d G ov er na nc e (2 00 1) D em oc ra cy a nd h um an r ig ht s (1 99 8) H oh ei ts re ch te V er w al tu ng G en er al -S ec re ta ri at (1 94 5) G en er al S ec re ta ri at of th e C ou nc il (1 95 1) H ig h A ut ho ri ty /E uro pe an C om m is si on (1 95 1) A SE A N S ec re ta ri at (1 97 6) E xe cu ti ve S ec re ta ri at ( 19 75 ) ⇓ E C O W A S C om m is si on ( 20 06 ) M er co su r- Se cr et ar iat ( 19 91 ) N at io na l S ec re ta ri at s 342 PVS, 56. Jg., 2/2015 Literaturbericht E nt sc he id un g C ou nc il of t he L ea gu e (1 94 5) Jo in t D ef en se C ou nc il (1 95 0) Pe rm an en t M ili ta ry C om m is si on ( 19 50 ) E co no m ic C ou nc il (1 95 0) A ra b T ra ns it io na l Pa rl ia m en t (2 00 4) E ur op ea n C ou nc il an d C ou nc il of M in is te rs ( 19 51 ) E ur op ea n Pa rl ia m en t (1 95 1) A SE A N -S um m it (1 97 6) C om m un it y C ou nci ls o f E co no m ic s, Po lit ic al S ec ur it y an d So ci o- C ul tu ra l A ff ai rs ( 20 03 ) A SE A N I nt er -P ar lia m en ta ry O rg an iz ati on ( 19 77 /2 00 7) A ut ho ri ty o f H ea ds of S ta te s an d C ou nci l o f M in is te rs (1 97 5) E C O W A S Pa rl ia m en t (1 99 3) C ou nc il of t he C om m on M ar ke t (1 99 2) Jo in t Pa rl ia m en ta ry C om m is si on ( 19 94 ) ⇓ M er co su r Pa rl ia m en t (2 00 5) U m se tz un g H ig h A ut ho ri ty /E uro pe an C om m is si on (1 95 1/ 57 ) A SE A N C oo rd in at in g C ou nc il an d th e C om m un it y C ou nci ls E xe cu ti ve S ec re ta ri at ( 19 75 ) E C O W A S C om m is si on ( 20 06 ) C om m on M ar ke t G ro up ( 19 92 ) M er co su r T ra de C om m is si on ( 19 94 ) Fr ee T ra de C om m is si on C om m is si on f or E nvi ro nm en ta l C oo per at io n C om m is si on f or L abo r C oo pe ra ti on St re it sc hl ic ht un g E ur op ea n C ou rt o f Ju st ic e (1 95 1) D is pu te -s et tl em en t m ec ha ni sm ( 19 96 ) ⇓ E nh an ce d D is pu te Se tt le m en t M ec ha ni sm ( 20 04 ) A rb it ra ry T ri bu na l (1 97 5) C om m un it y C ou rt of J us ti ce ( 19 93 ) D is pu te -s et tl em en t pr oc ed ur e (1 99 1) Pe rm an en t R ev ie w C ou rt ( 20 02 ) A dm in is tr at iv e L abo ur C ou rt ( 20 03 ) D is pu te S et tl em en t Pr oc ed ur e 343 Börzel/Risse | Zwischen Regionalstudien und Internationalen Beziehungen Gleichzeitig bleiben wichtige Unterschiede bestehen. Mercosur, ASEAN oder die Arabische Liga verfügen nicht einmal ansatzweise über die Hoheitsbefugnisse von ECOWAS und EU. ECOWAS und AU besitzen wiederum das Recht zur Anwendung von Zwangsgewalt in ihren Mitgliedsstaaten, das der EU fehlt (Hartmann und Striebinger 2015; Leininger 2015). Und die Streitschlichtungskompetenzen von NAFTA übersteigen ein Vielfaches ihrer Entscheidungs- und Umsetzungskompetenzen (Kanthak 2012). Insgesamt sehen wir also weniger die Entstehung eines „neuen“ Regionalismus, sondern eine immer prononciertere Zweiteilung zwischen klassischer zwischenstaatlicher Kooperation und tieferen Formen regionaler Integration. Dieser zweigeteilte Trend wird oft übersehen, weil sich die Literatur nach den unterschiedlichen Formen des Regionalismus ausdifferenziert hat. Die Internationale Politische Ökonomie beschäftigt sich fast ausschließlich mit PTAs, während Sicherheitsstudien regionale Rüstungskontrollregime und Konfliktregelungsmechanismen in den Blick nehmen. Die Integrationsforschung ist immer noch auf die EU fixiert. Die Regimeforschung in den Internationalen Beziehungen betrachtet einzelne regionale Institutionen, die per definitionem auf ein bestimmtes Politikfeld begrenzt sind. In den Area Studies werden zumeist Regionalorganisationen in einer bestimmten Region vergleichend untersucht. Verschiedene Ansätze des „neuen Regionalismus“ haben den EU-Zentrismus in der Regionalismusforschung und seine Fokussierung auf zwischenstaatliche formale Institutionen kritisiert. Sie betonen stattdessen die soziale Konstruktion von Regionen sowie die Zunahme von Regionalisierung, also die gestiegene Bedeutung von Interaktionsbeziehungen zwischen nicht-staatlichen Akteuren wie Unternehmen und zivilgesellschaftlichen Organisationen (Hettne, et al. 1999; Söderbaum und Shaw 2003; Farrell, et al. 2005). Die Literatur ist allerdings bisher den Nachweis schuldig geblieben, dass es nach dem Ende des Kalten Krieges zu einer quantitativen Zunahme bzw. einem qualitativen Bedeutungszuwachs solcher Regionalisierung gekommen ist und wir deshalb neue Konzepte und Theorien brauchen, um sie zu verstehen und zu erklären (Hettne und Söderbaum 2000; Breslin und Higgot 2000; Telò 2001). Durch die kulturelle Kontextualisierung von Regionen tendieren die Protagonist_innen neuer, nicht-westlicher Ansätze dazu, regionale Besonderheiten bzw. Unterschiede in den Mittelpunkt des Erkenntnisinteresses zu stellen, während Gemeinsamkeiten insbesondere zwischen europäischen und außereuropäischen Formen des Regionalismus häufig aus dem Blick geraten oder ausdrücklich verneint werden (Acharya 1997; Hettne, et al. 1999; Söderbaum und Shaw 2003; Katzenstein 2005). Ironischerweise haben Versuche, Europa bzw. die EU in der Regionalismusforschung zu de-zentrieren, zu einem ähnlichen Provinzialismus geführt, wie er der Integrationsforschung mit ihrer Betonung des einzigartigen Charakters der EU zu Recht vorgeworfen wurde. Denn durch die Abgrenzung von der EU bleibt diese immer noch ein zentraler Bezugspunkt für die Erforschung des außereuropäischen Regionalismus. Es käme vielmehr darauf an, die EU selbst zu „provinzialisieren“ (Patel 2013), indem sie nicht länger als Dreh- und Angelpunkt regionaler Kooperation und Integration betrachtet, sondern anhand allgemeiner Kriterien mit an- 344 PVS, 56. Jg., 2/2015 Literaturbericht deren ROs verglichen wird.4 Die oben eingeführten Begrifflichkeiten erlauben genau dies. Wie lassen sich die Theorieangebote der Internationalen Beziehungen und Integrationsforschung nutzen, um Gemeinsamkeiten zwischen der EU und anderen Formen des Regionalismus zu erklären? Theorien internationaler Kooperation und regionaler Integration In den Internationalen Beziehungen und der regionalen Integrationsforschung wird Regionalismus weitgehend als Prozess der formalen Institutionenbildung erfasst, der durch die unabhängigen Entscheidungen regionaler Akteure getrieben ist, die auf Kausalfaktoren innerhalb oder außerhalb der Region reagieren. Die unterschiedlichen Theorien lassen sich hinsichtlich der von ihnen privilegierten Erklärungsfaktoren systematisieren (Börzel i.E.). Sie unterscheiden sich aber auch in Bezug auf das, was sie eigentlich erklären wollen. Für die Internationalen Beziehungen ist Regionalismus ein Fall internationaler Kooperation (Haas 1970; Hoffmann 1966; Puchala 1972). Die Forschung konzentrierte sich zunächst auf die Europäische Gemeinschaft als Vorreiterin eines sich ständig vertiefenden Regionalismus. Von Anfang an hatten Theorien internationaler Kooperation Schwierigkeiten, den supranationalen Charakter des europäischen Einigungsprozesses zu erfassen, wie er etwa in der Einrichtung der Hohen Behörde und des Europäischen Gerichtshofs zum Ausdruck kam (Puchala 1972). Bereits in der 1951 gegründeten Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl ging die Übertragung von nationalen Hoheitsrechten weit über das Maß hinaus, das andere regionale Zusammenschlüsse zu dieser Zeit aufwiesen. Mit der zunehmenden Vertiefung und Verbreiterung schien sich die europäischen Integration immer mehr zu einem Regionalismus eigener Art zu entwickeln, zu dessen Erforschung eigene Theorien und Konzepte notwendig waren (für einen Überblick vgl. Rosamond 2007; Rittberger und Schimmelfennig 2005). Die supranationale Integration wurde zum Explanandum. Die daraus resultierende Entwicklung der europäischen Integrationsforschung in eine Teildisziplin der Internationalen Beziehungen hat die Regionalismusforschung nachhaltig beeinflusst. Dabei wurden die Integrationstheorien immer spezialisierter, um die Besonderheiten des europäischen Einigungsprozesses zu erklären. Die anfänglichen Theoretisierungsanstrengungen waren nicht auf Europa per se beschränkt (Mitrany 1943; Hoffmann 1956; Haas 1964; Nye 1970; Schmitter 1970). Aber mit der fortschreitenden Vergemeinschaftung ganzer Politikbereiche setzte sich die europäische Einigung immer mehr von anderen Regionalismen ab. Integration wurde immer mehr gleichbedeutend mit europäischer, supranationaler Integration, und die EU zur Messlatte für den Grad der Integration in anderen Teilen der Welt (Söderbaum i.E.). Systematische Vergleiche zwischen der EU und anderen Formen von Regionalismus waren hingegen eher die Ausnahme (aber vgl. Laursen 2010; Duina 2006; Schirm 2002; Mattli 1999b). 4 vgl. etwa das ERC-geförderte Projekt von Liesbet Hooghe und Gary Marks; http://www.falw. vu/~mlg/index.html, letzter Zugriff 14. 2. 2015. 345 Börzel/Risse | Zwischen Regionalstudien und Internationalen Beziehungen Mit dem Ende des Kalten Krieges ist diese Arbeitsteilung zwischen Theorien internationaler Kooperation und europäischen Integrationstheorien aufgeweicht worden. Regionale Organisationen außerhalb Europas, wie etwa die Arabische Liga, ECOWAS, ASEAN und Mercosur streben tiefere Formen wirtschaftlichen Regionalismus an, erweitern ihre Aufgabenbereiche und orientierten sich dabei auch an der EU und ihren supranationalen Institutionen. Die EU erscheint somit immer weniger als eine einmalige Form des Regionalismus. Anstatt Kooperation und Integration als zwei dichotome Ausprägungen von Regionalismus zu begreifen, werden sie zu Endpunkten eines Kontinuums, auf dem sich die regionalen Zusammenschlüsse um den Globus verorten lassen (Börzel 2013). Während sich dadurch Möglichkeiten für interregionale Vergleiche eröffnen, wird die Erklärung zur zentralen theoretischen Herausforderung, warum es in einigen Regionen eher zur Kooperation als zur Integration kommt, oder vice versa. Dabei kann es nicht nur darum gehen, Bedingungen zu spezifizieren, unter denen eine Vertiefung der Kooperation hinzu mehr Integration zu erwarten ist bzw. wann es wahrscheinlich wird, dass Kooperation oder Integration auf neue Aufgabenbereiche ausgeweitet werden. Zur Erklärung von Gemeinsamkeiten und Unterschieden zwischen regionalen Institutionen muss auch die konkrete Ausgestaltung der Institutionen erfasst werden. Hier tun sich Kooperations- und Integrationstheorien schwer. Machtbasierte Ansätze internationaler Kooperation, deren prominentester Vertreter der Neorealismus ist, sehen in der internationalen oder regionalen Machtverteilung zwischen Staaten den wichtigsten Faktor für die Entstehung und Ausformung von Regionalismus. Um regionale Kooperation überhaupt zu erklären, verweisen Theorien hegemonialer Stabilität auf mächtige Staaten, die bereit sind, als „regionale Zahlmeister“ zu handeln (Mattli 1999a: 56; Gilpin 1987: 87-90; Grieco 1997). Mächtige Staaten wie die US, China, Russland, Südafrika oder Nigeria befördern die Entstehung und Aufrechterhaltung regionaler Institutionen, weil sie dadurch ihre wirtschaftlichen oder geopolitischen Interessen besser verfolgen können (Antkiewicz und Whalley 2005; Gowa 1994; Clarkson 2008; Coleman 2007: 155-184). So trug die USA im Kalten Krieg als externer Hegemon wesentlich zur Überwindung des Sicherheitsdilemmas in der Europäischen Gemeinschaft/Union und ASEAN bei (Gruber 2000; Acharya 2001). Umgekehrt wird die schwache Ausformung des Regionalismus im Mittleren Osten, Nordostasien und Südasien mit dem Fehlen bzw. der fehlenden Bereitschaft von Hegemonialmächten erklärt, eine regionalen oder externen Führungsrolle zu übernehmen (Fawcett und Gandois 2010; Hemmer und Katzenstein 2002; Destradi 2012). Gegenmachtsbildung durch regionale Allianzen, die mächtige Staaten innerhalb oder außerhalb der Region in Schach halten soll, bietet eine andere Erklärung für regionale Kooperation unter Bedingungen internationaler Anarchie (Walt 1987). Eine Aufgabe der NATO war, Deutschland klein, Russland draußen und die USA in Europa zu halten (Risse-Kappen 1995). Brasilien und Venezuela haben Mercosur als Teil ihrer Strategie unterstützt, den Einfluss der USA in Lateinamerika einzudämmen (Gomez Mera 2005; Tussie 2009). Ein ähnlicher Wettbewerb zwischen zwei Staaten, durch regionale Zusammenschlüsse externe Mächte einzudämmen, konnte zwischen Irak und Ägypten in der Arabischen Liga (Khadduri 1946), zwischen Malaysia und Indonesien in ASEAN (Dent 2008: 86- 346 PVS, 56. Jg., 2/2015 Literaturbericht 88), Japan und China in Ostasien (Beeson 2006), Nigeria und Südafrika im südlichen Afrika (Francis 2006), oder Russland und Usbekistan in Zentralasien (Kubicek 1997) beobachtet werden. Die regionale Machtverteilung hat durchaus Erklärungskraft, wenn es um die Entstehung und den Fortbestand von Regionalismus geht. Machtbasierte Ansätze haben hingegen große Schwierigkeiten, Varianz innerhalb und zwischen Kooperation und Integration zu erklären (Lenz und Marks i.E.). Mächtige Staaten schützen ihre Souveränität und sind deshalb kaum bereit, Hoheitsrechte an regionale Institutionen abzugeben. Supranationale Integration wie etwa die Gemeinsame Währung in der EU oder die militärischen Interventionsmechanismen von ECO- WAS lassen sich so kaum erklären. Rationalistische Ansätze, wie der neoliberale Institutionalismus, gehen ebenfalls von internationaler Anarchie aus, aber sehen auch die komplexe Interdependenz zwischen Staaten und die daraus erwachsenen gemeinsamen Interessen an einer Bearbeitung der Interdependenzprobleme durch die Errichtung internationaler Institutionen. Geographische Nähe und demokratische Institutionen befördern Interdependenz über verstärkte wirtschaftliche Austauschbeziehungen (Mansfield, et al. 2000). Globalisierung wird damit zu einem zentralen Antriebsfaktor von Regionalismus. Globale Märkte sind durch erhöhte transnationale Mobilität, Handels- und Kapitalströme gekennzeichnet. Die daraus erwachsenen Probleme und Konflikte lassen sich effektiver auf der regionalen als auf der multilateralen Ebene bearbeiten (Schirm 2002; Breslin, et al. 2002). Negative Externalitäten, wie etwa die Diversion von Handel und Investitionen, stellen einen weiteren Anreiz für Staaten dar, regionale Institutionen zu bilden (Mattli 1999b; Baldwin 1995). Regionalismus ist dann die strategische Reaktion von Staaten und wirtschaftlichen Akteuren auf die Herausforderungen der Globalisierung. Zentraler Erklärungsfaktor ist Interdependenz. Unterschiede zwischen Kooperation und Integration sollten sich folglich aus unterschiedlichen Graden der Interdependenz ergeben. Je größer die wechselseitige wirtschaftliche Abhängigkeit, desto mehr werden effektive Institutionen nachgefragt, um die für das Interdependenzmanagement notwendige Kooperation zu ermöglichen (Mansfield 1998; Mansfield und Milner 1997; Mattli 1999b; Moravcsik 1998; Stone Sweet und Caporaso 1998). Rationalistisch-funktionalistische Ansätze können die regionale Integration in Europa gut erklären. Wirtschaftliche Interdependenz außerhalb der westlichen Welt ist allerdings ein schlechter Prädiktor für institutionelle Varianz. SADC und ECOWAS sind vergleichsweise stark institutionalisiert, obwohl der Handel zwischen ihren Mitgliedsstaaten nur gering ausfällt. China, Japan und Südkorea sind hingegen wirtschaftlich voneinander genauso abhängig wie die EU Mitgliedsstaaten, haben aber bisher weitgehend auf die Einrichtung gemeinsame Institutionen verzichtet, um die Handels- und Kapitalströme zwischen ihnen zu regulieren. Wirtschaftliche Interdependenz als solche führt also nicht zu mehr regionaler Kooperation und Integration. Der fehlende lineare Zusammenhang zwischen wirtschaftlicher Interdependenz und Regionalismus stellt auch ein Problem für neo-funktionalistische Theorien dar, welche die Rolle nicht-staatlicher Akteure stärker berücksichtigen und darü- 347 Börzel/Risse | Zwischen Regionalstudien und Internationalen Beziehungen ber die Entwicklung von Kooperation zu Integration bzw. mehr Integration erklären. Gerade weil Staaten nur sehr zögerlich Hoheitsrechte abgeben, entsteht Regionalismus über Kooperation in Bereichen mit geringeren Souveränitätskosten, die dann über funktionale Spill-Over Mechanismen zur effektiveren Bearbeitung von Kooperationsproblemen vertieft und auf andere Bereiche ausgeweitet wird, die stärker in den Kern staatlicher Souveränität fallen (Mitrany 1966; Haas 1958; Lindberg und Scheingold 1970). Die Entwicklung des EU Regionalismus lässt sich weitgehend durch solche Spill-Over Prozesse erklären. Außerhalb der EU hat die funktionalistische Logik aber kaum Wirkung entfaltet, was auf das Fehlen entsprechender Kontextfaktoren wie liberal verfasste politische und wirtschaftliche Systeme zurückgeführt worden ist (Haas und Schmitter 1964; Schmitter 1970; Nye 1970). Auf diese Rahmenbedingungen baut letztlich auch der liberale Intergouvernementalismus auf, welcher Staaten als die zentralen Akteure des Regionalismus sieht, ihre Präferenzen aber aus den (wirtschaftlichen) Interessen innenpolitischer Akteure und deren Zugang zum politischen System ableitet (Moravcsik 1997; Moravcsik 1998). Während die Reisefähigkeit von auf wirtschaftlicher Interdependenz basierten regionaler Kooperation und Integration begrenzt scheint, lässt sich die grundlegende Erklärungslogik, weshalb Staaten Aufgaben und Entscheidungskompetenzen auf regionale Institutionen übertragen, durchaus auch außerhalb Europas anwenden. Staatliche Regierungen versuchen, durch die gemeinsame Ausübung oder die Übertragung von Hoheitsrechten Handlungsspielräume zurückzugewinnen, die ihnen durch die zunehmende Entgrenzung von Politik (Kohler-Koch 1998) entzogen wurden (Milward 1992; Wolf 2000). Illiberale Regime in Afrika, Lateinamerika, Asien oder der arabischen Welt haben die Bildung regionaler Institutionen unterstützt, um ihre innerstaatliche Macht und ihre nationale Souveränität zu sichern (Herbst 2007; Okolo 1985; Nesadurai 2008; Barnett und Solingen 2007; Morales 2002). Dieser „regime-boosting regionalism“ (Söderbaum 2004) kann durch verschiedene Faktoren angetrieben sein, die auf liberale und illiberale Regime gleichermaßen Anwendung finden. Die Literatur zur internationalen Demokratieförderung hat gezeigt, dass Staaten im Demokratisierungsprozess danach streben, demokratische Reformen durch Regionalorganisationen mit effektiven Sanktionsmechanismen abzusichern (Pevehouse 2005). Ebenso nutzen autoritäre Regime ihre Mitgliedschaft in Regio nalorganisationen, um sich Anerkennung nach innen und außen zu verschaffen (Levitsky und Way 2010; Söderbaum 2004). Gleichzeitig signalisieren sie internationalen Geldgebern und Investoren ihre Bereitschaft, sich der Einhaltung und Durchsetzung bestimmten Normen und Prinzipien zu verpflichten, die für Sicherheit und Stabilität wichtig sind. Schließlich können regionale Institutionen dazu beitragen, die Stabilität einer Region zu sichern, indem sie nicht nur Konflikte zwischen (ehemaligen) Kriegsparteien schlichten (Oelsner 2004; Acharya 2001; Francis 2006), sondern massive Menschenrechtsverletzungen oder Staatsstreiche verhindern bzw. zügig ahnden. Solche Vorkommnisse erzeugen häufig negative Externalitäten in Form von grenzüberschreitenden Flüchtlingsströmen oder Rebellen, welche eine Gefahr für die Stabilität der Anrainerstaaten darstellen. Interdependenz im Sicherheitsbereich bietet eine funktionalistische Erklärungen für die Entstehung regionaler Institutionen 348 PVS, 56. Jg., 2/2015 Literaturbericht auch in Abwesenheit wirtschaftlicher Interdependenz (vgl. Börzel und van Hüllen 2015). Welche Institutionen zur Erfüllung der verschiedenen Funktionen geschaffen, wie sie ausgestaltet und mit welchen Kompetenzen sie ausgestattet werden, können diese funktionalistischen Ansätze aber nicht erklären. Hier könnten der situationsstrukturelle Ansatz (Zürn 1992; Martin 1992) und die Arbeiten zum rationalen Design von Institutionen (u.a. Koremenos, et al. 2001) weiterhelfen, die im Rahmen größerer Datenbankprojekte Eingang in die vergleichende Regionalismusforschung gefunden haben (vgl. Haftel 2012; Powers und Goertz 2011; Jetschke 2015a; Lenz und Marks i.E.). Diese Ansätze würden erwarten, dass ähnliche Situationsstrukturen bzw. Problemlagen zu ähnlichen institutionellen Lösungen führen. Dementsprechend müssten beispielsweise die von massiven Menschenrechtsverletzungen erzeugten negativen Externalitäten in verschiedenen Regionen zur Herausbildung ähnlicher Institutionen mit vergleichbaren Aufgaben wie etwa der Konfliktprävention und des Konfliktmanagements führen. Die Einrichtung regionaler Menschenrechtsregime und der damit verbundenen militärischen Sanktionsmöglichkeiten von AU, ECOWAS und SADC in (Subsahara-)Afrika lassen sich damit durchaus erklären. Aber wieso hat ASEAN auf vergleichbare, harte Durchsetzungsmechanismen verzichtet? Sozialkonstruktivistische Ansätze tun sich ähnlich schwer, wenn es um die Erklärung institutioneller Gemeinsamkeiten und Unterschiede zwischen Formen des Regionalismus geht. Sie stellen auf gemeinsam geteilte Ideen, Normen und Identitäten als zentrale Erklärungsfaktoren für Regionalismus ab. So haben bereits frühe Arbeiten zum Transaktionalismus und Sicherheitsgemeinschaften lange vor der konstruktivistischen Wende in den Internationalen Beziehungen darauf hingewiesen, dass Integration mit einem Gemeinschaftssinn (sense of community) einhergeht (Deutsch, et al. 1957; vgl. Adler und Barnett 1998; Acharya 2001). Dabei bleibt allerdings unklar, ob eine kollektive Identität oder gemeinsam geteilte Normen und Werte eine Voraussetzung oder eine Folge von Integration ist (Checkel i.E.). Das im Vergleich zu Europa in Nordamerika, im Mittleren Osten oder Asien schwächer ausgeprägte Gemeinschaftsgefühl wird häufig mit den dort schwächer ausgeprägten Formen des Regionalismus in Verbindung gebracht. Die Frage bleibt offen, ob die Länder in ihren politischen, wirtschaftlichen, gesellschaftlichen und kulturellen Strukturen so unterschiedlich sind, dass sie aufgrund eines fehlenden Zusammengehörigkeitsgefühls kein gemeinsames Interesse an regionalen Institutionen entwickeln (Barnett und Solingen 2007) oder ob regionale Institutionen nicht stark genug sind, um ein solches Gemeinschaftsgefühl zu erzeugen (Clarkson 2008; Acharya 2005; Jones und Smith 2007; Barnett 1995; Okolo 1985). Kulturelle Unterschiede zwischen Europa und Asien werden häufig herangezogen, um ASEAN und die EU als gegensätzliche Formen von Regionalismus gegenüber zu stellen. Der „ASEAN way“, der auf informeller Konsensbildung und minimal formalisierten Institutionen beruht und tief in der Geschichte und Kultur asiatischer Gesellschaften verwurzelt ist, gilt als mit dem westlichen Modell eines rationalen Bürokratismus unvereinbar (Acharya 2004; Katzenstein 2005; Nesadurai 2009; Acharya und Johnston 2007b). Solche Ansätze muten nicht nur essentialistisch an, sondern verlieren auch ihre Erklärungskraft in historischen Längsschnittvergleichen (Beeson 2005). Wie verträgt sich etwa die Einrichtung 349 Börzel/Risse | Zwischen Regionalstudien und Internationalen Beziehungen eines formalisierten Streitschlichtungsmechanismus im Rahmen der Asiatischen Freihandelszone mit dem ASEAN way (Jetschke und Katada i.E.)? In einer der wenigen Studien, welche die EU mit außereuropäischen Regionalorganisationen verglichen hat, wurden unterschiedliche Rechtskulturen für die Varianz in den Streitschlichtungsmechanismen herangezogen – römisches Zivilrecht verträgt sich besser mit der Übertragung entsprechender Zuständigkeiten auf unabhängige regionale Institutionen als das angelsächsische Gewohnheitsrecht (Duina 2006). Insgesamt lässt sich festhalten, dass Theorien regionaler Kooperation und Integration – ob rationalistischer oder sozialkonstruktivistischer Provenienz – institutionelle Gemeinsamkeiten und Unterschiede regionaler Zusammenschlüsse nur begrenzt erklären können. Sie identifizieren wichtige Faktoren, welche zur Herausbildung regionaler Institutionen führen, ihre konkrete Ausgestaltung jedoch nicht erfassen. Anders ausgedrückt: Diese Theorien haben eine vergleichsweise große Erklärungskraft, wenn es um den (funktionalen) Bedarf an regionaler Kooperation und Integration geht. Sie versagen aber mehr oder weniger, wenn es darum geht, das institutionelle Design der verschiedenen ROs zu erklären. Hier helfen Diffusionsansätze weiter. Diffusion von Regionalismus: Institutionelles Design und Policy Regime Es war die Forschung zum Interregionalismus, also zu den Beziehungen zwischen den Regionen und regionalen Organisationen, welche erste Befunde zur Herausbildung institutioneller Gemeinsamkeiten zwischen Regionen lieferte. Ausgangspunkt war die Frage, inwiefern die EU über ihre Beziehungen zu anderen Regionen ihre Institutionen und Politikinhalte auf andere Regionen überträgt bzw. zu übertragen versucht (Hänggi, et al. 2006; Hettne und Söderbaum 2005; Hettne 2007; Lombaerde und Schulz 2009; Baert, et al. 2014; Lenz 2012; Jetschke und Murray 2012). Die Forschung zum Interregionalismus war ein wichtiges Einfallstor für die Diffusionsforschung, zumal es immer offensichtlicher wurde, dass es tatsächlich einen Einfluss der EU auf den Regionalismus in anderen Teilen der Welt gibt. Dieser ist jedoch weniger dem aktiven Institutionen- und Politiktransfer der EU geschuldet, sondern kann auf Prozesse funktionaler und normativer Nachahmung in den Regionen selbst zurückgeführt werden. Die Diffusionsforschung geht von interdependenten Entscheidungsprozessen dergestalt aus, dass die Annahme einer Politik oder eines institutionellen Designs durch einen Akteur die Wahrscheinlichkeit verändert, dass andere Akteure sich bei ihrer Wahl von Politiken oder institutionellen Designs daran orientieren (klassisch Strang 1991, 325; vgl. auch Gilardi 2013; Solingen 2012). Diffusion ist ein Prozess, kein Politikergebnis. Konvergenz von Politiken (vgl. Holzinger, et al. 2007a) oder der vollständige Transfer einer Institution von einer Region in die andere ist ein eher unwahrscheinliches Ergebnis von Diffusion. Wahrscheinlicher sind die selektive Übernahme bzw. die Anpassung einer diffundierten Politikidee oder einer Institution an örtliche Gegebenheiten und ihre „Übersetzung“ in andere Kontexte (Lokalisierung, vgl. Acharya 2009). Was Diffusionsmechanismen angeht, so unterscheiden wir zwischen direkten und indirekten Mechanismen (Börzel und Risse 2012). Bei direkten Einflussmechanismen versucht ein Akteur – in 350 PVS, 56. Jg., 2/2015 Literaturbericht unserem Fall eine RO – das Prinzip des Regionalismus, spezifische institutionelle Designs oder regionale Policy-Regime anderswo durchzusetzen, wobei sie Zwang (sehr selten!), positive oder negative Anreize sowie verschiedene Sozialisationsmechanismen einsetzen kann. Indirekte Diffusionsmechanismen dagegen nehmen ihren Ausgang beim „Empfänger“ und beruhen auf Emulation – und zwar über Wettbewerbsmechanismen, die (instrumentell-rationale) Suche nach den bestmöglichen Lösungen, die Orientierung an als legitim erachteten Politiken oder institutionellen Lösungen (normative Emulation) oder die vollständige Übernahme anderer Ideen oder Institutionen („mimicry,“ vgl. DiMaggio und Powell 1991). Was nun die Diffusion von Regionalismus angeht, so finden wir empirisch alle wesentlichen Mechanismen vor (vgl. zum Folgenden Risse i.E.). Direkte Einflussmechanismen: Die EU als aktive Verbreitungsinstanz für Regionalismus Was die direkte Verbreitung von Regionalismus-Vorstellungen, institutionellen Designs und Politik-Regimen angeht, so scheint die EU die bei weitem aktivste Regionalorganisation zu sein. Wir schreiben „scheint“, weil die empirische Forschung dazu und zum Interregionalismus immer noch zu stark auf die EU fokussiert ist. Trotz aller Forderungen, die EU zu „dezentrieren“, ist die Literatur zur Diffusion von Regionalismus nach wie vor eurozentrisch. Insbesondere wissen wir nur wenig über Diffusionsprozesse regionaler Institutionen und Politik-Regime innerhalb des globalen Südens (im Unterschied zu institutionellen Transfers aus dem globalen Norden). Die EU fördert jedenfalls aktiv regionale Kooperation und Integration auf allen Kontinenten (Hettne und Ponjaert 2014; Pietrangeli 2009; vgl. Haastrup 2013 in Bezug auf Afrika). Das gilt auch für den Versuch, politikfeldspezifische regionale Regime zu beeinflussen – z.B. über die verschiedenen Economic Partnership Agreements mit diversen ROs, durch die Förderung von „good governance“, von regionalen Sicherheitsarrangements und von regionalen Migrationsregimen (vgl. u.a. Börzel und van Hüllen 2015; Jurje und Lavenex 2014; Lavenex, et al. i.E.). Bei der direkten Einflussnahme auf Institutionen und Politik-Regime anderer ROs hält sich die EU allerdings zurück. Es gibt nur wenig Anzeichen dafür, dass die EU – über Entwicklungszusammenarbeit und politische Konditionalität – versucht, ihr spezifisches institutionelles Modell weltweit durchzusetzen (De Lombaerde und Schulz 2009; Baert, et al. 2014). Es lässt sich aber durchaus argumentieren, dass die EU regionale Integration fördert, wohingegen die USA sich eher für intergouvernementale Kooperation ohne supranationale Institutionen einsetzt (Duina 2006; Duina und Lenz 2014; Beeson 2006). In jüngster Zeit ist es darüber hinaus Russland, das den Regionalismus – in einer autokratischen Variante – in der eigenen Region vorantreibt (Libman und Vinokurov 2010; Libman und Vinokurov 2012; Hancock und Libman i.E.). Vergleichsweise wenig wissen wir über die Effekte, die solche direkten Einflussversuche auf regionale Kooperation und Integration haben. Insbesondere in Asien treffen solche Versuche, vor allem von ROs aus dem globalen Norden, häufig auf 351 Börzel/Risse | Zwischen Regionalstudien und Internationalen Beziehungen scharfen Widerstand. Die Betonung des „asiatischen Weges“ (Asian way) war beispielsweise vor allem der Versuch der ASEAN und anderer asiatischer ROs, sich gegenüber Einflussversuchen seitens der EU und der USA abzugrenzen (Acharya 2009). Dagegen zeigt sich, dass indirekte Diffusionsmechanismen sehr viel eher zum Transfer institutioneller Modelle und von Politik-Regimen des Regionalismus führen. (Indirekte) Diffusion durch Emulation Die komparative Regionalismusforschung ist weitaus fündiger geworden, wenn es um den Institutionentransfer oder die Diffusion von Politik-Regimen durch Emulation geht – ob über Wettbewerb, die Suche nach den bestmöglichen Modellen für bestehende regionale Probleme oder über normative Nachahmung. Zunächst zeigt sich, dass PTAs und Freihandelsabkommen (Free Trade Agreements; FTAs) offenbar „ansteckend“ sind und dass sich die verschiedenen institutionellen Designs global verbreiten (Mansfield und Milner 2012; Baldwin und Jaimovich 2012; Baccini und Dür 2011; Kim, et al. i.E.). Das gilt vor allem auch für multilaterale regionale Handelsabkommen, nicht nur für bilaterale PTAs (Jupille, et al. 2013; Mansfield und Solingen 2010, 598). Der wichtigste Kausalmechanismus für die Diffusion von FTAs scheint Wettbewerb zu sein: Je mehr Staaten sich an solchen ROs beteiligen, desto mehr fürchten die anderen einen Verlust ihrer Wettbewerbsfähigkeit in einer globalisierten Ökonomie – und treten ebenfalls bei (Baccini und Dür 2011). Jupille u.a. sind sogar der Meinung, dass sich hier ein globales Skript ausbildet, wonach die Mitgliedschaft in einer RO entscheidend ist, um ein legitimes Mitglied der internationalen Gemeinschaft zu sein oder zu bleiben (Jupille, et al. 2013). Hier ginge es vor allem um normative Emulation. Was nun die Diffusion institutioneller Designs von ROs angeht, so zeigen Baccini und andere, dass sich weltweit drei unterschiedliche Cluster von PTAs herausgebildet haben, erstens Abkommen, die sich auf Zollsenkungen für bestimmte Güter beschränken, zweitens PTAs, die das Modell der nordamerikanischen NAFTA emulieren, und drittens hoch institutionalisierte PTAs mit supranationalen Institutionen nach dem Vorbild der EU (Baccini, et al. 2014). Qualitative Studien zeigen darüber hinaus, dass ROs in Asien, Afrika und Lateinamerika geradezu als Laboratorien für die Diffusion institutionellen Designs bezeichnet werden können. Um mit Asien zu beginnen: Es wurde lange in der Literatur argumentiert, dass die asiatischen Regionalorganisationen als Gegenmodell für die (supranationale) EU gelten können (vgl. Acharya 2009; Katzenstein 2005). Daran ist sicher richtig, dass der Integrationsgrad von beispielsweise ASEAN nach wie vor schwach ausgebildet ist. Neuere Arbeiten – vor allem von Jetschke – zeigen hingegen, dass ASEAN selektiv Institutionen aus Europa importiert hat (Jetschke 2009; Jetschke und Murray 2012). Ähnliches gilt für Subsahara-Afrika und Lateinamerika. In beiden Fällen standen zwei institutionelle Regionalismus-Modelle zur Auswahl, NAFTA und die EU. In beiden Fällen entschieden sich Mercosur und die South African Development Community (SADC) für das Design des Gemein- 352 PVS, 56. Jg., 2/2015 Literaturbericht samen Marktes der EU (Lenz 2012; für ähnliche Emulationsmechanismen in Bezug auf andere afrikanische und lateinamerikanische ROs siehe Van Hoestenberghe, et al. 2009; Claeys und Sindzingre 2003; Bustamante und Giacalone 2009). Ähnliche Diffusionsprozesse innerhalb des globalen Südens sind weitgehend unerforscht – außer für Asien, wo ASEAN das Modell für regionale Kooperation darstellt und sowohl in Nordostasien, als auch in Südasien emuliert wurde (Acharya 2009, 108-109; Ahmed 2013, Kap. 8; Jetschke und Katada i.E.). Ein hochinteressantes Beispiel für die Emulation institutioneller Designs stellt die globale Verbreitung regionaler Gerichte und Streitbeilegungsverfahren dar. Alter zählt insgesamt 22 Gerichte „neuen Stils“ mit verbindlicher Jurisdiktion und Zugangsregeln für supranationale Institutionen bzw. private Akteure. Elf dieser Gerichte sind direkte institutionelle Kopien des Europäischen Gerichtshofs, beispielsweise der Anden-Gerichtshof und diverse afrikanische Gerichtshöfe (EuGH; vgl. Alter 2014; Alter und Hooghe i.E.; Alter und Helfer 2010; Saldias 2010). Was die Diffusion regionaler Governance-Regime für verschiedene Politikbereiche angeht, so haben wir bereits die Emulation von regionalen Handelsabkommen diskutiert. Ähnliche Emulationsprozesse lassen sich in Bezug auf die Förderung von Demokratie, Menschenrechten und guter Regierungsführung durch ROs beobachten (Börzel und van Hüllen 2015; Pevehouse 2005; McMahon und Baker 2006). Auch hier stellt ASEAN ein faszinierendes Beispiel für eine Regionalorganisation dar, die sich lange geweigert hatte, im Menschenrechtsbereich aktiv zu werden, jetzt aber schrittweise und selektiv ein eigenes Menschenrechtsregime ausgebildet hat (Manea 2009; Jetschke 2015b). In der Sicherheitspolitik können wir u.a. die Emulation vertrauensbildender Maßnahmen, wie sie zunächst im Rahmen der KSZE (jetzt OSZE) im kalten Krieg entstanden sind, durch verschiedene Regionalorganisationen beobachten, u.a. durch das ASEAN Regional Forum (ARF) und die Shanghai Cooperation Organization (SCO; vgl. Katsumata 2011; Acharya und Johnston 2007a, 20; Acharya 2009, Kap. 5). In den meisten der hier beschriebenen Fälle lässt sich ein ähnliches Muster für die Diffusionsprozesse aufzeigen: Regionale Akteure – Staaten und ROs – sind mit einem Problem kollektiven Handelns in der jeweiligen Region konfrontiert oder versuchen, auf Problemlagen außerhalb der Region zu reagieren (z.B. Globalisierungsprozesse). Anstatt nun aber systematisch nach der für sie am besten und funktional geeignetsten institutionellen Lösung zu suchen, kommt es zu normativer Emulation. D.h., Staaten und ROs übernehmen das von ihnen als legitim erachtete institutionelle Design, wobei hier die Rolle epistemischer Gemeinschaften und normativer advocacy coalitions nicht zu unterschätzen ist. Das Ergebnis normativer Emulation ist aber nicht institutionelle Konvergenz, sondern selektive Übernahme und Adaptation. Diffusionsansätze können vergleichsweise gut beschreiben, welche institutionellen Designs sich wie verbreiten bzw. von ROs und ihren Mitgliedern ausgewählt werden, ohne die rationalste oder funktionalste Lösung für Kooperationsprobleme im regionalen Kontext zu sein. Ihre zentrale Schwäche besteht darin, nur unzureichend erklären zu können, warum welche institutionellen Designs selektiv übernommen und ausgewählt wurden, während andere zurückgewiesen werden. Der Verweis auf die Legitimität anderer ROs, die als (normativen) Refe- 353 Börzel/Risse | Zwischen Regionalstudien und Internationalen Beziehungen renzrahmen dienen, erklärt ja nicht schon die Selektivität der Übernahme. Auch Lokalisierungsansätze, wie sie in letzter Zeit stark in Mode gekommen sind (vgl. Acharya 2004), haben nur begrenzte Erklärungskraft, wenn sie nicht auf kulturellen Essentialismus reduzieren werden sollen („asiatische Staaten sind aus kulturellen Gründen gegen Souveränitätsverzicht“). Wenn hier nicht wieder auf funktionale Erklärungen rekurriert werden soll, dann muss sich die Forschung in der Zukunft auf die Ausarbeitung der Rahmenbedingungen konzentrieren, unter denen es zur Auswahl und selektiven Adaptation bestimmter institutioneller Designs kommt (vgl. Klingler-Vidra und Schleifer 2014). Schlussfolgerungen Im 21. Jahrhundert hat Regionalismus an Bedeutung gewonnen, nicht nur als Form wirtschaftlicher, politischer und gesellschaftlicher Organisation, sondern auch als Forschungsfeld an der Schnittstelle zwischen Internationalen Beziehungen und Regionalstudien. Die Debatte um den Neuen Regionalismus zeigt allerdings, dass es uns immer noch an einem gemeinsamen Verständnis fehlt, was wir unter Regionalismus verstehen und wie wir seine unterschiedlichen Varianten konzeptionell und empirisch erfassen sollten. Inwiefern wir es außerhalb Europas tatsächlich mit anderen oder neuen Formen des Regionalismus zu tun haben, die andere bzw. neue Theorien erfordern, lässt sich nur durch den systematischen Vergleich herausfinden, dem sich auch die klassischen Theorien internationaler Kooperation und regionaler Integration stellen müssen. Diese erweisen sich als durchaus reisefähig, d.h. auf verschiedene Regionen anwendbar. Unser Beitrag zeigt, dass Interdependenzmanagement oder regime-boosting gute Erklärungen dafür bieten, weshalb Staaten sich zur gemeinsamen Ausübung bzw. Übertragung ihrer Hoheitsreche im Rahmen regionalen Institutionen bereitfinden. Auch institutionelle Unterschiede und Gemeinsamkeiten lassen sich anhand der Unterscheidung von Tiefe und Breite regionaler Kooperation und Integration erfassen. Bei der Erklärung der Ursachen von Varianz hinsichtlich des institutionellen Designs stoßen klassische Theorien hingegen schnell an ihre Grenzen. Um zu begründen, weshalb ähnliche Grade wirtschaftlicher oder sicherheitspolitischer Interdependenz unterschiedliche Formen und Grade von regionaler Institutionalisierung hervorbringen, eignen sich Diffusionsansätze besser. Nachahmung und Wettbewerb als Diffusionsmechanismen sind gut geeignet, um Konvergenz bzw. Divergenz von regionalen Institutionen zwischen Kooperation und Integration zu erfassen. Allerdings haben diese Ansätze Schwierigkeiten, zu erklären, unter welchen Bedingungen es eher zu Konvergenz, zu selektiver Adaptation oder gar zur Abwehr bestimmter institutioneller Lösungen kommt. Die Literatur rekurriert hier auf unterschiedliche Variablen (vgl. Holzinger, et al. 2007b; Simmons, et al. 2006; Gilardi 2013), wie etwa Regimetyp, regionale Nachbarschaft, geteilte historische Erfahrungen oder kulturelle Ähnlichkeiten, ohne dass es bisher einen Konsens über die relative Bedeutung dieser Faktoren gäbe. Insgesamt verstehen wir Diffusionsansätze als komplementär und nicht konkurrierend zu klassischen Kooperations- und Integrationstheorien. Während klassische Kooperations- und Integrationstheorien den Bedarf nach Regionalismus 354 PVS, 56. Jg., 2/2015 Literaturbericht und regionaler Institutionenbildung häufig gut erklären können, erfassen Diffusionsansätze besser Gemeinsamkeiten und Unterschiede institutioneller Designs. Die Kombination bietet einen vielversprechenden Ausgangspunkt für die vergleichende Regionalismusforschung. Dabei sind allerdings zwei Probleme zu überwinden, ein empirisches und ein methodisches. Das empirische Problem besteht darin, dass die – vor allem qualitative – Diffusions- und Transferforschung nach wie vor euro-zentriert ist, trotz aller Forderungen des „neuen Regionalismus“, sich nicht länger an Europa und der EU als kooperations- und integrationstheoretischem Maß aller Dinge zu orientieren. Die Forschung zum Interregionalismus hat bisher vor allem die Beziehungen zwischen EU und anderen Weltregionen in den Blick genommen. Wir wissen weit mehr über den Transfer institutioneller Designs aus Europa (und Nordamerika) in andere Weltregionen als über Diffusionsprozesse innerhalb und zwischen Lateinamerika, Afrika und Asien. Hinzu kommt ein methodisches Problem: Diffusionsansätze sind zwar in hohem Maße anschlussfähig an die Verflechtungsperspektive, wie sie sich vor allem in den historisch informierten Regionalstudien findet (Ertl, et al. 2014; Werner und Zimmermann 2002). Aber sie stellen die grundsätzliche Vergleichbarkeit von Regionen erneut in Frage. Diffusionsprozesse verletzen eine Grundannahme der vergleichenden Methodik, nämlich die Unabhängigkeit der Untersuchungseinheiten. Damit wird die Bewältigung des sogenannten Galton-Problems zu einer zentralen Herausforderung für die vergleichende Regionalismusforschung (Jahn 2015). Die quantitative Forschung hat das Problem inzwischen erkannt und schlägt eine Reihe von Lösungen vor, z.B. S-OLS Regressionsanalysen (vgl. Jahn 2003). Die qualitativ vorgehende Politik- und Sozialwissenschaft tut aber immer noch so, als existiere das Problem nicht. Vergleichende Fallstudiendesigns, die nach der Konkordanz- oder Differenzmethode ihre Fälle auswählen, sind mit der Erforschung von Diffusionsprozessen nur schwer vereinbar. Zumindest muss dafür im Rahmen der Prozessanalyse („process tracing“) kontrolliert werden, dass in den meisten Fällen von Regionalismus die Untersuchungseinheiten nicht unabhängig voneinander sind. Ein ähnliches Problem, das herkömmliche Fallstudiendesigns nur schwer in den Griff bekommen, ist die Äquifinalität, die in der vergleichenden Regionalismusforschung immer wieder auftaucht. Insgesamt aber – das sollte dieser Literaturüberblick zeigen – ist die Regionalismusforschung in den vergleichenden Sozialwissenschaften „angekommen“ und hat sich inzwischen weit weg von Einzelfallstudien bewegt. Gleichzeitig – auch darauf wollen wir hinweisen – ist noch Einiges zu tun, um die theoretische und konzeptionelle Ausrichtung an der europäischen Moderne zu überwinden. 355 Börzel/Risse | Zwischen Regionalstudien und Internationalen Beziehungen Literatur Acharya, Amitav, 1997. Ideas, Identity, and Institution-Building: From the ,ASEAN WAY‘ to the ,Asia-Pacific Way‘, in: The Pacific Review 10, 3, 319-364. ---, 2001. Constructing a Security Community in Southeast Asia, London. ---, 2004. How Ideas Spread: Whose Norms Matter? Norm Localization and Institutional Change in Asian Regionalism, in: International Organization 58, 2, 239-275. ---, 2005. Do Norms and Identity Matter? Community and Power in Southeast Asia’s Regional Order, in: The Pacific Review 18, 1, 95-118. ---, 2007. 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References

Abstract

Current Rese arch Findings and Controversial Discussions from all areas and sub-areas of Political Science: Politische Vierteljahresschrift (PVS) has been published since 1960 by the executive and advisory board of the German Association for Political Science (DVPW). The journal provides space for recent research findings from all sub-areas of political science. It therefore contains papers on political theory and the history of ideas; on comparative governance and politics; the domains of policy analysis, international relations and foreign policy; on political sociology; and papers in the areas of empirical social research and methodology.

The PVS contains four categories of articles : The critical papers form the core category of the journal. In this section, are published theory-based and methodically reflected articles from all sub-areas of political science.

Within the forum section, contemporary scientific controversies are debated.

The commentaries contain scientifically well-grounded statements with reference to current issues of political developments or to the field of political science.

The review essays provide a broad overview of the international state of the art of political science, as well as current developments and relevant published literature regarding a particular research-field.

The PVS-Literatur publishes reviews of single publications from all sub-fields of the discipline of political sciences, as well as accumulative reviews presenting more than one new publication within an area of political sciences.

Every paper published in the PVS (within the categories critical papers and forum) is run through a double-blind expertise process prior to publication. Generally, two external referees examine the anonymous manuscripts. The referee reports are also made anonymous before being handed back to the authors. Additionally, the authors can be provided with references from the editorial board.

The editors rely on the collaboration of the colleagues in the scientific discipline as their referees and reviewers. Anyone interested in being a referee or reviewer is welcomed to complete and submit the PVS-reviewer-form or referee-form to the editor. Next to your name and address please indicate your field of investigative interest as well. This information will be added to the editorial database.

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Zusammenfassung

Aktuelle Fors chungsergebnisse und kontroverse Diskussionen aus allen Teilbereichen der Politikwissenschaft: Die Zeitschrift bietet Raum für neueste Forschungsergebnisse aus allen Teildisziplinen der Politikwissenschaft. Sie beinhaltet somit Beiträge aus der Politischen Theorie und Ideengeschichte, aus dem Bereich Analyse und Vergleich politischer Systeme, aus der Policy-Analyse, aus dem Bereich der Internationalen Beziehungen und der Außenpolitik, aus der empirischen Sozialforschung und Methodenlehre sowie aus der Politischen Soziologie.

Die PVS umfasst vier Kategorien von Beiträgen : Die Abhandlungen stellen den Kern der Zeitschrift dar. In dieser Rubrik werden theoriegeleitete, methodisch reflektierte Forschungsbeiträge aus allen Bereichen der Politikwissenschaft veröffentlicht. Im Forum sollen wissenschaftliche Kontroversen angestoßen oder ausgetragen werden. Die Kommentare beinhalten wissenschaftlich fundierte Stellungnahmen zu Problemen der politischen Entwicklung oder des Faches „Politikwissenschaft“. Mit den Literaturberichten wird ein breiter Überblick über den internationalen Forschungsstand, über aktuelle Entwicklungen und die hierzu erschienene Literatur in einem bestimmten Forschungsfeld gegeben.

Homepage: www.pvs.nomos.de