Mari-Liis Viirsalu, Die Umsetzung der Gleichbehandlungsrichtlinien in Estland in:

OER Osteuropa Recht, page 496 - 515

OER, Volume 66 (2020), Issue 4, ISSN: 0030-6444, ISSN online: 0030-6444, https://doi.org/10.5771/0030-6444-2020-4-496

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Mari-Liis Viirsalu* Die Umsetzung der Gleichbehandlungsrichtlinien in Estland Abstract The Implementation of the Anti-Discrimination Directives in Estonia Following its accession to the EU in 2004, Estonia has committed to implementing EU anti-discrimination legislation. This article briefly outlines the legal framework for equal treatment in Estonia with regard to its evolution and its characteristic fea‐ tures. Secondly, it analyzes how legal protection against discrimination in Estonia is structured. Thirdly, the current developments regarding the chosen grounds of discri‐ mination will be discussed, drawing on the jurisdiction in discrimination cases. In this article, only the most common grounds of discrimination such as gender, sexual ori‐ entation, disability and age will be covered. While the formal implementation of EU anti-discrimation legislation is broadly completed, structural behavior shifts are still at an early stage. The developments in the domain of equal treatment are, however, noti‐ ceable, and this is apparently due to EU legislation – without the desire to please the EU at the time, Estonia would not have come this far today. Keywords: Estonia, EU, anti-discrimation legislation, discrimination, equal treat‐ ment, equal opportunities, equal rights Einführung Estland war noch nicht einmal unabhängig, als erste Weichen für die gemeinschafts‐ rechtliche Antidiskriminierungspolitik bereits gestellt worden waren, und noch nicht einmal Mitglied der EU, als das Antidiskriminierungsrecht im Jahr 2000 als eigen‐ ständiges Rechtsgebiet in den Vordergrund trat. Beim Eintritt in die EU im Jahr 2004 verpflichtete sich Estland, auch wenn es selbst an der Notwendigkeit zweifelte, zur Umsetzung der bereits geltenden Gleichbehandlungsrichtlinien. Heute ist zu fragen, wie es Estland gelungen ist, versäumte Jahre nachzuholen und den (inzwischen deutlich erweiterten) Verpflichtungen aus dem EU-Recht nachzu‐ kommen. Ebenso interessant ist es zu erfahren, inwieweit sich die gesellschaftlichen Einstellungen über die Jahre geändert haben und die Erreichung der Zwecke der gel‐ tenden Gesetze unterstützen. Im Folgenden wird zuerst der Rechtsrahmen zur Gleichbehandlung in Estland kurz vorgestellt im Hinblick auf dessen Entwicklungsgeschichte und Besonderheiten. Danach wird überblicksartig aufgezeigt, wie der Rechtsschutz gegen Diskriminierung in Estland ausgestaltet ist. Drittens werden die aktuellen Entwicklungen hinsichtlich der gewählten Diskriminierungsgründe unter Heranziehung der knappen Rechtspre‐ I. * Mari-Liis Viirsalu, LL. M. (Konstanz), Doktorandin an der Universität Tartu. Mit Dank an Frau Dr. jur. Paloma-Krõõt Tupay für ihre hilfreichen Kommentare zu diesem Beitrag. OER 4/2020, DOI: 10.5771/0030-6444-2020-4-496 chung diskutiert. Wegen des begrenzten Umfangs dieses Aufsatzes werden hier die am meisten verbreiteten Diskriminierungsgründe wie Geschlecht, sexuelle Ausrich‐ tung, Behinderung und Alter erfasst. Die theoretischen Ansätze und die verfassungsrechtliche Dogmatik der Gleichbe‐ handlung im estnischen Recht wurden von Madis Ernits1 2013 in der Osteuropa- Recht bereits ausführlich behandelt und sollen hier nicht vertieft werden. Der allgemeine innerstaatliche Rechtsrahmen zur Gleichbehandlung in Estland Das Grundgesetz In der Republik Estland ist das Gleichbehandlungsgebot auf Verfassungsebene ange‐ siedelt. § 12 des estnischen Grundgesetzes2 (Abkürzung: PS) lautet: Alle sind vor dem Gesetz gleich. Niemand darf wegen seiner Volkszugehörigkeit, seiner Rasse, seiner Hautfarbe, seines Geschlechts, seiner Sprache, seiner Herkunft, seines Glaubensbekenntnisses, seiner politischen oder sonstigen Überzeugungen, so‐ wie wegen seiner Vermögens- oder Sozialverhältnisse oder andere Umstände diskri‐ miniert werden. Dabei handelt es sich nicht um einen bloßen Programmsatz, sondern um ein ech‐ tes, subjektives Grundrecht, das sowohl die Judikative und Exekutive als auch den Gesetzgeber selbst bindet.3 Bereits in der frühen Rechtsprechung des Staatsgerichts‐ hofes ist der Grundsatz der Gleichbehandlung als einer der grundlegenden Grundsätze des estnischen Rechts anerkannt worden, dessen Gültigkeit auf dem verfassungsrecht‐ lichen Grundsatz der demokratischen und sozialen Rechtsstaatlichkeit beruht.4 Nach der gängigen Dogmatik der Obersten Gerichtshofes (im Folgenden: Staats‐ gericht) bilden die beiden Sätze des § 12 PS ein einheitliches allgemeines Gleichheits‐ grundrecht mit einfachem Gesetzesvorbehalt,5 das aus jedem verfassungskonformen Grund,6 z. B. Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit der Verwaltung des Staatshaus‐ haltes,7 Gewährleistung der Verfahrensökonomie8 oder Unkompliziertheit der Steuer‐ II. 1. 1 M. Ernits, Zur Rechtsprechung und Dogmatik der Gleichheitsgrundrechte in Estland, Osteu‐ ropa-Recht 1/2013, S. 3-27. Ernits bietet einen Überblick über die Entwicklung der Dogma‐ tik in der Rechtssprechung zu den Gleichheitsgrundrechten des estnischen Grundgesetzes seit den 90er Jahren bis 2012. 2 Nach Wiederherstellung der Unabhängigkeit 1991 wurde das Grundgesetz der Republik Estland am 28.6.1992 in einer Volksabstimmung verabschiedet. Eesti Vabariigi põhiseadus, RT 1992, 26, 349. Auf Englisch: https://www.riigiteataja.ee/en/eli/521052015001/consolid e. 3 Die erste umfassende verfassungsrechtliche Analyse der Grundrechte in der estnischen Verfassung stammt von R. Alexy, Põhiõigused Eesti põhiseaduses (Grundrechte im estni‐ schen Grundgesetz), Juridica Sonderheft 2001, S. 5-96. 4 Beschluss des Staatsgerichts 24.3.1997, 3-3-1-5-97, Rn. 4. 5 Urteil des Plenums des Staatsgerichts 7.6.2011, 3-4-1-12-10, Rn. 31. 6 Urteil der Verfassungskammer des Staatsgerichts 18.12.2019, 5-19-42/13, Rn. 56. 7 Urteil des Plenums des Staatsgerichts 6.01.2015, 3-4-1-18-14, Rn. 59. 8 Urteil der Verfassungskammer des Staatsgerichts 9.9.2014, 3-4-1-16-14, Rn. 16. Die Umsetzung der Gleichbehandlungsrichtlinien in Estland 497 verwaltung,9 begrenzbar ist. Das Staatsgericht hat den Prüfungsaufbau über die Jahre mehrmals geändert – zwischenzeitlich wurde die Rechtsverletzung in einer dreistufi‐ gen Verhältnismäßigkeitsprüfung (Geeignetheit, Erforderlichkeit, Angemessenheit) festgestellt.10 Heute vertritt das Staatsgericht die Ansicht, dass die Angemessenheits‐ prüfung (vernünftiger Grund) grundsätzlich ausreicht, wenn es gesondert um die Ver‐ fassungsmäßigkeit der Verletzung des allgemeinen Gleichheitsgrundrechts geht. Da‐ für müssen der Zweck der Ungleichbehandlung und die Schwere der ungleichen Si‐ tuation erwogen werden.11 Wenn das Gleichheitsgrundrecht mit der Wahrnehmung von Freiheitsrechten zusammenhängt, ist die Verhältnismäßigkeitskontrolle heranzu‐ ziehen. Das verfassungsrechtliche Gleichbehandlungsgebot kann als modern bewertet werden, weil es ausdrücklich auch Vermögens- und Sozialverhältnisse umfasst. Da‐ rüber hinaus ist die Aufzählung nicht erschöpfend.12 Im Gegensatz zu vielen anderen Ländern (wie auch Deutschland) enthält die Verfassung aber keine Vorschriften zur Förderung der Gleichstellung der Geschlechter. Für die Herstellung der faktischen Gleichheit (die sog. positive Diskriminierung) taugt der verfassungsrechtliche Gleichheitssatz nach herrschender Meinung jedoch nicht.13 Das Prinzip der faktischen Gleichheit kann allerdings aus anderen verfas‐ sungsrechtlich geschützten Werten hergeleitet werden – aus dem Sozialstaatsprinzip bzw. aus den sozialen Grundrechten.14 Das Gesetz zur Gleichstellung der Geschlechter Ebenso wie historisch auf der EU-Ebene wurde auch in Estland als Erstes das Thema der Gleichstellung der Geschlechter aufgegriffen. Als erstes Antidiskriminierungsge‐ setz wurde im Jahr 2004 das Gesetz zur Gleichstellung der Geschlechter15 (Abkür‐ zung: SoVS) verabschiedet, nachdem der Gesetzesentwurf mehr als fünf Jahre Ge‐ genstand leidenschaftlicher politischer Debatten gewesen war. Das öffentliche Be‐ wusstsein für das Thema war damals gering und die Gleichstellung der Geschlechter wurde eher als ein „importiertes“ Problem betrachtet, das nicht spezifisch für die est‐ nische Gesellschaft sei. Unterschiedliche Auffassungen gab es auch in Bezug auf die Frage, ob sich Diskriminierungsverbote in schon geltende Gesetze in den Bereichen Arbeit, Bildung, Soziales usw. einbinden lassen oder ein spezielles Gesetz erforder‐ lich ist. Die Debatten führten dazu, dass schließlich an Stelle eines Minimalpro‐ gramms, das allein das zur Umsetzung der Richtlinien der Europäischen Union drin‐ gend Erforderliche, um den Zugang zur Europäischen Union zu gewährleisten, regeln 2. 9 Urteil der Verfassungskammer des Staatsgerichts 29.1.2014, 3-4-1-52-13, Rn. 46.3. 10 Ernits, Fn. 1, S. 12. 11 Urteil der Verfassungskammer des Staatsgerichts 30.10.2019, 5-19-25/9, Rn. 68. 12 Urteil des Plenums des Staatsgerichts 7.6.2011, 3-4-1-12-10, Rn. 32. 13 M. Ernits, Kommentar zu § 12 des Grundgesetzes, Rn. 11, in: Ü. Madise, Põhiseaduse kommenteeritud väljaanne (Kommentar zum Grundgesetz), Tallinn: Juura, 2017. Auf Est‐ nisch: https://www.pohiseadus.ee/index.php?sid=1&ptid=255&p=12#c11. 14 Ernits, Fn. 1, S. 13-15. 15 Soolise võrdõiguslikkuse seadus, RT I 2004, 27, 181. Auf Englisch: Gender Equality Act, https://www.riigiteataja.ee/en/eli/503052017002/consolide. 498 Mari-Liis Viirsalu würde, doch bereits in die Zukunft geschaut und der rechtsvergleichende Blick mit einbezogen wurde.16 Der estnische Entwurf wurde am meisten vom finnischen Gleichstellungsgesetz beeinflusst. Allerdings wurden einzelne Regelungen, die in den skandinavischen Ländern als selbstverständlich angesehen werden, schnell im estni‐ schen Entwurf gestrichen, wie z. B. die Geschlechterquoten oder die Verpflichtung des Arbeitgebers, einen Gleichstellungsplan zu entwickeln. Zudem gab es Meinungsverschiedenheiten hinsichtlich der Frage, welche Institu‐ tion für die Überwachung des Gleichstellungsgesetzes zuständig sein soll. Als Kom‐ promisslösung wurde die Ausübung der Aufsicht bei einer schon existierenden Insti‐ tution – beim Rechtskanzler –organisiert. Erst später einigte man sich darauf, die neue Institution eines unabhängigen Gleichstellungsbeauftragten zu schaffen. Als Anlauf‐ stelle für Fragen der Gleichbehandlung sind bis heute beide zuständig (dazu unter III.1.). Das eigenständige Gesetz zur Gleichstellung der Geschlechter trat an demselben Tag in Kraft, an dem Estland offiziell Mitglied der EU wurde – am 1. Mai 2004. An dieser Stelle ist besonders der weite Anwendungsbereich des Gesetzes hervorzuhe‐ ben: Das Gesetz bezieht sich sowohl auf den öffentlichen Dienst als auch auf den pri‐ vaten Sektor und umfasst „alle Bereiche des gesellschaftlichen Lebens“ (§ 1 SoVS). Somit ist die estnische Regelung breiter konzipiert, als das EU-Sekundärrecht es ver‐ langt. Insofern wurden die Grundsätze des Übereinkommens zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau der Vereinten Nationen von 1979 (UN-CEDAW) berücksichtigt.17 Das Gesetz findet keine Anwendung auf die Glaubensausübung in Glaubensgemeinschaften sowie in familiären und privaten Beziehungen (§ 2 SoVS). Obwohl die Gleichstellung der Geschlechter grundsätzlich auch in diesen Beziehun‐ gen geboten ist, können aus diesem Gesetz keine subjektiven Rechte zwischen Fami‐ lienmitgliedern oder Verwandten gegeneinander abgeleitet werden (z. B. auf Scha‐ densersatz). Offensichtlich ist, dass der Gesetzgeber der Verwirklichung der Gleich‐ stellung von Frauen und Männern am Arbeitsplatz und in der Bildung Priorität einge‐ räumt hat. Bisher recht vage Konzepte wie „unmittelbare“ oder „mittelbare Benachteiligung wegen des Geschlechts“ und „sexuelle Belästigung“ wurden erstmalig als Rechtsbe‐ griffe definiert. Auch wurden konkrete Rechtsschutzmöglichkeiten geschaffen, darun‐ ter das Recht des Geschädigten, im Fall von Diskriminierung Schadensersatz zu er‐ langen (dazu Abs. III.2.). Auch regelt das Gleichstellungsgesetz die weit formulierte Möglichkeit der positi‐ ven Diskriminierung als eine vorübergehende Maßnahme „zur Förderung der Gleich‐ stellung der Geschlechter, die gegenüber dem unterrepräsentierten Geschlecht einen Vorteil verschaffen oder die Ungleichheit der Geschlechter verringern“ soll (§ 5 16 Zur Entwicklungsgeschichte des Gesetzes zur Gleichstellung der Geschlechter: K. Albi, J. Laidvee, Ü.-M. Papp, M.-L. Sepper, Soolise võrdõiguslikkuse seadus. Kommenteeritud väljaanne. Tallinn: Juura 2010, S. 11-14, (Kommentar zum Gesetz zur Gleichbehandlung der Geschlechter), https://www.sm.ee/sites/default/files/content-editors/eesmargid_ja_tegevuse d/Sooline_vordoiguslikkus/soolise_vordoiguslikkuse_seadus_kommenteeritud_valjaanne.p df. 17 RT 1991, 35, 428. Estland ratifizierte das Übereinkommen bald nach der Wiederherstellung der Unabhängigkeit 1991. Die Umsetzung der Gleichbehandlungsrichtlinien in Estland 499 Abs. 2 Nr. 5 SoVS). Allerdings fehlen dazu genauere Kriterien; die Vorschrift hat bis‐ her auch keine praktische Bedeutung erlangt. Die vollständige Umsetzung des Gesetzes verzögerte sich deutlich. So wurde z. B. der im Gesetz vorgeschriebene Gleichstellungsausschuss faktisch erst im Jahr 2013 realisiert (zu den aktuellen Entwicklungen siehe unter IV.1.). Das Gleichbehandlungsgesetz Auch die Verabschiedung des allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes18 (Abkürzung: VKS) erfolgte nicht reibungslos. Der erste Versuch im Jahr 2002 scheiterte; erst nach Einleitung des Vertragsverletzungsverfahrens seitens der Europäischen Kommission im Jahr 2006 wurde das Gesetzgebungsverfahren vom Parlament erneut eingeleitet. Die Verabschiedung des Gesetzes war zunächst eine Frage nationalen Prestiges und nicht ein tatsächlich empfundenes Bedürfnis. Das Gleichbehandlungsgesetz trat am 1. Januar 2009 in Kraft. Mit ihm wurden die Grundsätze und Aufgaben bei der Umsetzung und Förderung des Gleichbehand‐ lungsgrundsatzes sowie die Regeln für die Beilegung von Streitigkeiten in Diskrimi‐ nierungsfällen festgesetzt; ferner wurden Begriffe wie die mittelbare und die unmittel‐ bare Benachteiligung und die positive Diskriminierung (auch außerhalb der Gleich‐ stellung der Geschlechter) definiert. Das Gleichbehandlungsgesetz verbietet jegliche Diskriminierung auf der Grundla‐ ge der Nationalität (der ethnischen Herkunft), der Rasse, der Hautfarbe, der Religion oder der Weltanschauung, des Alters, einer Behinderung und der sexuellen Orientie‐ rung (§ 1 Abs. 1 VKS). Die – auf den ersten Blick – abschließende Liste ergibt sich offenbar insbesondere aus den Verpflichtungen der EU-Richtlinien 2000/43/EG und 2000/78/EG. Zusätzlich wurde die Nationalität gesondert aufgelistet. Dennoch ist der Anwendungsbereich des Gesetzes seit Jahren Gegenstand von Auseinandersetzungen. Das geltende Gleichbehandlungsgesetz gewährt nämlich in fast allen Lebensbereichen Schutz vor Diskriminierung nur wegen der Staatsangehö‐ rigkeit (der ethnischen Herkunft), der Rasse und der Hautfarbe. Die Liste der Merk‐ male stimmt mit dem § 2 Abs. 1 des deutschen AGG grundsätzlich überein. Nur die sozialen Vergünstigungen (vorrangig § 2 Abs. 1 Nr. 6 des deutschen AGG) sind als gesondertes Merkmal im estnischen Gesetz (möglicherweise aus Versehen) nicht vor‐ gesehen. Sehr problematisch ist, dass die Diskriminierung wegen der Religion oder Weltanschauung, des Alters, der Behinderung und der sexuellen Ausrichtung nur im Rahmen der Beschäftigung und der Berufsausbildung verboten ist. Ein Schutz vor Diskriminierung im Hinblick auf die Erlangung von Sozial-, Gesundheits- und Sozial‐ leistungen, Bildung und beim Zugang zu Gütern und Dienstleistungen (einschließlich Wohnraum) ist hier nicht vorgesehen. Der Schutz vor Diskriminierung ist also gestuft; nicht alle Diskriminierungsgründe werden gleichbehandelt. 3. 18 Võrdse kohtlemise seadus, RT I 2008, 56, 315. Auf Englisch: Equal Treatment Act, https:// www.riigiteataja.ee/en/eli/503052017002/consolide. 500 Mari-Liis Viirsalu Obwohl auch die Richtlinien ursprünglich kein einheitliches Schutzniveau fest‐ setzten und die Verabschiedung einer aktualisierten Richtlinie19 der Kommission bis‐ her gescheitert ist, ist festzuhalten, dass das verfassungsrechtliche Gleichbehand‐ lungsgebot für diese Stufung keine Rechtfertigung bietet. Sowohl der Rechtskanzler, der auch die Aufgaben eines Ombudsmannes erfüllt, als auch der Gleichbehandlungs‐ beauftragte (näher zu diesen Anlaufstellen unter III.1.) haben wiederholt darauf hin‐ gewiesen, dass das Gleichbehandlungsgebot gleiche Rechtsschutzmöglichkeiten für alle Minderheiten fordert – die Hierarchie also beseitigt werden muss. Das Problem wurde in den Jahren 2015-2017 mehrmals aufgegriffen, und der Entwurf eines Ände‐ rungsgesetzes wurde im Parlament eingebracht. Dann endete aber die Legislaturperi‐ ode, und die neuen Regierungen haben den Entwurf bisher nicht aufgegriffen, obwohl die Diskussion fortgeführt wird. Trotz der abschließenden Regelung des § 1 Abs. 1 VKS wird der Anwendungsbe‐ reich des Gesetzes für Beschäftigungsverhältnisse in § 2 Abs. 3 VKS erweitert: Dieses Gesetz schließt Ansprüche auf Gleichbehandlung in der Beschäftigung auf der Grundlage von Merkmalen nicht aus, die nicht in Absatz 1 (1) dieses Gesetzes aufgeführt sind, insbesondere aufgrund der Erfüllung familiärer Pflichten, des sozialen Status und der Vertretung der Interessen von Arbeitnehmern oder der Gewerkschaftszugehörigkeit, der Sprachkenntnisse oder des Militärdienstes. Nach der ständigen Rechtsprechung schafft die zitierte Vorschrift dennoch keine ei‐ genständige Grundlage für einen Schadenersatzanspruch. Also muss im Fall einer Be‐ nachteiligung auf Grund eines in § 1 Abs. 1 nicht genannten Merkmals neben dem Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung gleichzeitig eine Vertragsverlet‐ zung vorliegen, deren Voraussetzungen sich aus dem allgemeinen Schuldrecht erge‐ ben (dazu unter III.2). Hinsichtlich der Umsetzung des EU-Rechts sei letztlich zu vermerken, dass 2017 Veränderungen des VKS verabschiedet wurden, um die Richtlinie 2014/54 /EU20 um‐ zusetzen und die Wahrnehmung von Rechten durch Arbeitnehmer in der EU zu er‐ leichtern. Das Strafgesetzbuch Schwerwiegende Verstöße gegen die Gleichberechtigung sind im Strafgesetzbuch21 (Abkürzung: KarS) als Straftaten sanktioniert. Strafbar ist hiernach die „Einschrän‐ kung der Rechte einer Person oder die Gewährung eines rechtswidrigen Vorteils für eine Person aufgrund ihrer Nationalität, ihrer Rasse, ihrer Hautfarbe, ihres Ge‐ schlechts, ihrer Sprache, ihrer Herkunft, ihrer Religion, ihrer sexuellen Orientierung, 4. 19 Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Anwendung des Grundsatzes der Gleichbehand‐ lung ungeachtet der Religion oder der Weltanschauung, einer Behinderung, des Alters oder der sexuellen Ausrichtung, KOM(2008) 426 endgültig (2.7.2008). 20 Richtlinie 2014/54/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. April 2014 über Maßnahmen zur Erleichterung der Ausübung der Rechte, die Arbeitnehmern im Rahmen der Freizügigkeit zustehen (L 128/8). 21 Karistusseadustik, RT I 2001, 61, 364. Auf Englisch: Penal Code, https://www.riigiteataja.e e/en/eli/515072020011/consolide. Die Umsetzung der Gleichbehandlungsrichtlinien in Estland 501 ihrer politischen Meinung, ihres Eigentums oder ihres sozialen Status“ (§ 152 KarS). Möglicherweise ist der schwer zu bestimmende Tatbestand der Hauptgrund dafür, warum diese Vorschrift bisher in der Praxis keine Anwendung gefunden hat.22 Seit 2017 stellt die sexuelle Belästigung eine Ordnungswidrigkeit dar.23 Diese Re‐ gelung wurde in Anbetracht der Ratifizierung des Übereinkommens des Europarats zur Verhütung und Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt als erforderlich angesehen.24 Die Vorschrift erfasst lediglich körperliches Verhalten, wo‐ bei verbales und nichtverbales sexuelles Verhalten als „belästigende Verfolgung“ (setzt ein wiederholtes Verhalten voraus) als eigenständiger Straftatbestand (§ 1573 KarS) geregelt ist.25 Die unionsrechtliche Verpflichtung aus dem Rahmenbeschluss des Rates 2008/913/JI zur Strafbarkeit von Hassreden26 wird in Estland seit zehn Jahren nicht umgesetzt, obwohl es zahlreiche Versuche gegeben hat, die Hassrede zu kriminalisie‐ ren. § 151 KarS sieht zwar die Strafbarkeit der Aufstachelung zum Hass vor, damit werden jedoch nur solche verbalen Drohungen erfasst, die zu einer tatsächlichen Ge‐ fährdung von Leben, Gesundheit oder Eigentum geführt haben. Damit sind gegen Minderheiten gerichtete, feindliche, aber „harmlose“ Äußerungen vom Anwendungs‐ bereich der Vorschrift ausgeschlossen, wenn nicht zugleich eine derartige Gefährdung festgestellt wird. In solchen Fällen kann möglicherweise ein Verstoß gegen die öffent‐ liche Ordnung (§ 262 KarS) oder gegen Persönlichkeitsrechte (dazu siehe unter III.2) vorliegen. In Estland sind sich bisher weder Juristen noch Politiker darüber einig, welchen Vorteil die Einführung eines derart schwer abzugrenzenden Tatbestands der Hassrede bringen würde.27 22 Laut Kriminalstatistik gab es 2016-2019 keine registrierten Fälle. 23 § 1531 KarS. Sexuelle Belästigung: Vorsätzliche Handlungen physischer sexueller Natur, die gegen den Willen einer Person begangen werden und deren Zweck oder Konsequenz ihre Menschenwürde beeinträchtigt – werden mit einer Geldstrafe […] oder Haft bestraft. 24 Das von Ministerkomitee des Europarats am 7.4.2011 angenommene Übereinkommen wurde von Estland am 6.10.2017 ratifiziert (RT II, 26.9.2017, 1). 25 Laut Kriminalstatistik findet die Vorschrift aktive Anwendung, was eher mit einem steigen‐ den Rechtsbewusstsein erklärt werden kann. Auf Estnisch: https://www.kriminaalpoliitika.e e/et/statistika-ja-uuringud/kuritegevuse-baromeeter. 26 Rahmenbeschluss 2008/913/JI des Rates vom 28.11.2008 zur strafrechtlichen Bekämpfung bestimmter Formen und Ausdrucksweisen von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit, ABl. L 328 vom 6.12.2008. 27 Die Gegner der Kriminalisierung der Hassrede sind der Ansicht, dass die geltenden Vor‐ schriften ausreichend sind. Die potenzielle Wirkkraft strengerer Strafen bleibt auch im folgenden Fall fragwürdig: 2019 war der Großrabbiner Estlands mit seinen Kindern auf dem Weg zum Sabbatgottesdienst, als ein estnisch-sprachiger Fremder ihn u. a. mit den Wörtern ansprach: „Was schaust du so, Jude…gehst zum Ofen.“ Die Polizei leitete ein Verfahren gemäß § 151 des Strafgesetzbuchs wegen Aufstachelung zum Hass ein. Eine Gefährdung wurde nicht festgestellt. Daher wurde der Angeklagte nicht wegen § 262 des Strafgesetz‐ buchs (Verstoß gegen die öffentliche Ordnung), sondern wegen des Konsums von Betäu‐ bungsmitteln zu acht Tagen Haft verurteilt. Der Großrabbiner selbst war der Ansicht, dass die Medienberichterstattung zu diesem Thema unverhältnismäßig gewesen sei und solche Vorfälle in Estland sehr selten seien. 502 Mari-Liis Viirsalu Rechtsschutz gegen Diskriminierung Einrichtungen zur Förderung der Gleichbehandlung Zur Beilegung von Streitigkeiten in Diskriminierungsfällen gibt es in Estland mehrere Möglichkeiten (§ 16, 17, 23 VKS): ● Gerichte: Gemäß § 15 der Verfassung hat jeder das Recht, im Falle einer Verlet‐ zung seiner Rechte und Freiheiten ein Gericht anzurufen. Streitigkeiten in Diskri‐ minierungsfällen werden sowohl von Zivil- als auch von Verwaltungsgerichten entschieden. ● Ausschuss für Arbeitsstreitigkeiten:28 Hierbei handelt es sich um ein unabhän‐ giges vorgerichtliches Gremium zur Beilegung individueller Arbeitskonflikte, die auch eine behauptete Diskriminierung zum Gegenstand haben können. Ausschüs‐ se für Arbeitsstreitigkeiten werden bei den staatlichen Arbeitsaufsichtsbehörden errichtet. ● Rechtskanzler:29 Er überwacht die Verfassungsmäßigkeit der Gesetze und die Tätigkeit der Behörden. Ferner ist es seine Aufgabe, die Gleichbehandlung zu för‐ dern, zu analysieren, zu beobachten und zu unterstützen (§ 3516 Rechtskanzlerge‐ setz). Beim Rechtskanzler werden Diskriminierungsstreitigkeiten zwischen privat‐ rechtlichen Personen im Wege der Schlichtung beigelegt (§§ 355-3515 Rechtskanz‐ lergesetz). Das Schlichtungsverfahren ist freiwillig, und die Parteien können das Verfahren jederzeit abbrechen. Lehnt der Beschuldigte seine Mitwirkung am Schlichtungsverfahren ab, kann dies nicht als ein Anerkenntnis gewertet werden. In diesem Fall wird das Schlichtungsverfahren beendet. In der Praxis hat die Schlichtung auch keine Bedeutung erlangt, da die Beschuldigten stets ihre Teil‐ nahme an der Schlichtung verweigern. Wahrscheinlich wäre die Motivation des Beschuldigten mitzuwirken höher, wären nachteilige Folgen bei Verweigerung der Mitwirkung am außergerichtlichen Verfahren vorgesehen. Bis 2019 befand sich das estnische Recht im Widerspruch zu § 33 Abs 2 UNO- Behindertenkonvention, da keine Stelle benannt war, die über die Erfüllung der aus der Konvention entstehenden Verpflichtungen zu wachen hatte. Seit dem 1. Januar 2019 fällt diese Aufgabe in die Zuständigkeit des Rechtskanzlers. Gleichzeitig wurde dem Rechtskanzler auch die Funktion einer nationalen Men‐ schenrechteinstitution auferlegt. Nach der internationalen Akkreditierung wird Estland seiner Verpflichtung aus den Pariser Prinzipien, eine unabhängige, finan‐ ziell abgesicherte und politisch legitimierte Institution zu etablieren, endlich nach‐ gekommen sein.30 III. 1. 28 RT I 1996, 3, 57. Auf Englisch: Individual Labour Dispute Resolution Act, https://www.rii giteataja.ee/en/eli/506022018004/consolide. 29 RT I 1999, 29, 406. Auf Englisch: Chancellor of Justice Act, https://www.riigiteataja.ee/en/ eli/528052020006/consolide. 30 Das Akkreditierungsverfahrens wurde infolge des Covid-19-Ausbruchs vertagt und ist bei Redaktionsschluss noch nicht vollendet. Die Umsetzung der Gleichbehandlungsrichtlinien in Estland 503 ● Beauftragte für Geschlechtergleichstellung und Gleichbehandlung: (abge‐ kürzt: GB-Beauftragte).31 Hierbei handelt es sich um einen unabhängigen und un‐ parteiischen Sachverständigen, der die Beachtung des Gesetzes zur Gleichstellung der Geschlechter und des allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes überwacht. Aufgabe des GB-Beauftragten sind Beratung und Unterstützung bei der Einrei‐ chung von Beschwerden; er nimmt unabhängig Stellung zum Vorliegen einer Be‐ nachteiligung. Betroffene vor Gericht vertreten kann der GB-Beauftragte aller‐ dings nicht. Infolge der Umsetzung der Richtlinie 2014/54 /EU 2017 fungiert der GB-Beauftragte auch als Kontaktstelle im Rahmen der Zusammenarbeit zur Un‐ terstützung der Wahrnehmung des Freizügigkeitsrechts. Schadensersatz Neben Beseitigung und Unterlassung der Beeinträchtigung kann der Geschädigte nach dem Gleichbehandlungsgesetz und dem Gesetz zur Gleichstellung der Ge‐ schlechter Schadenersatz verlangen, wobei auch der immaterielle Schaden in einer angemessenen Höhe in Geld zu ersetzen ist (§ 13 SoVS, § 24 Abs. 1-2 VKS). Dabei sind der Umfang, Dauer und Art der Diskriminierung zu berücksichtigen (§ 24 Abs. 3 VKS). In Übereinstimmung mit Art. 19 der Richtlinie 2006/54/EG ist die Beweislast geteilt (§ 4 SoVS, § 8 VKS). Vor den Verwaltungsgerichten, die für Streitigkeiten im öffentlichen Dienst zuständig sind, gilt der Amtsermittlungsgrundsatz. In einer Rechtssache hat das Staatsgericht darauf hingewiesen, dass ein Diskriminierungsvor‐ satz nicht nachgewiesen werden muss. Es reicht vielmehr aus, wenn das Verhalten des Beschuldigten zur Ungleichbehandlung einer anderen Person geführt hat.32 Historisch gesehen ist die Idee der vorbeugenden Funktion des Schadensersatzes dem estnischen Rechtssystem fremd. Daher wurden Ansprüche auf immaterielle Schäden lange Zeit entweder zurückgewiesen oder nur äußerst begrenzt zugebilligt. Seit einer grundsätzlichen Gesetzesergänzung im Jahr 2010 sieht das estnische Schuldrechtsgesetz33 (VÕS) im Fall immaterieller Schäden nunmehr ausdrücklich die Möglichkeit vor: (a) die „Schwere und das Ausmaß der Zuwiderhandlung sowie das Verhalten und die Einstellung des Schädigers“ zu berücksichtigen (§ 134 Abs. 5 VÕS); (b) bei Verstößen gegen die Persönlichkeitsrechte bei Bestimmung der Höhe des Schadensersatzes die finanzielle Lage des Schädigers zu berücksichtigen, mit dem Zweck, den Schädiger zu beeinflussen, von weiteren Schäden abzusehen (§ 234 Abs. 6 VÕS). Dennoch wird die vorbeugende Funktion des Schadensersatzes eher zurückhal‐ tend gehandhabt. Eines der wenigen Beispiele, in denen es um Schadensersatz wegen Diskriminierung in einem Beschäftigungsverhältnis ging, soll hier erwähnt werden: Einer Arbeitnehmerin, die aus dem Elternurlaub zurückgekehrt war, wurde eine andere Stelle mit niedrigerem Gehalt angeboten. Da sie damit nicht einverstanden 2. 31 https://volinik.ee/de/. 32 Urteil der Zivilkammer des Staatsgerichts 4.1.2012, 3-2-1-135-11, Rn. 11. 33 RT I 2001, 81, 487. Auf Englisch: Law of Obligations Act, https://www.riigiteataja.ee/en/el i/515012020004/consolide. 504 Mari-Liis Viirsalu war, wurde ihr letztlich wegen Vertrauensverlust gekündigt. In der ersten Gerichtsin‐ stanz wurde der Arbeitgeber wegen der rechtswidrigen Kündigung des Arbeitsvertra‐ ges und wegen diskriminierenden Handelns zu Schadensersatz in Höhe von 50.000 Euro verurteilt. Das Berufungsgericht wies darauf hin, dass der Ersatz immaterieller Schäden voraussetzt, dass die Verletzung in einem kausalen Zusammenhang zu den Schäden steht, die Pflichtverletzung für den Arbeitgeber unentschuldbar ist, die Schä‐ den durch den Vertragszweck gedeckt und für den Arbeitgeber bei Vertragsschluss er‐ kennbar sind.34 Obwohl Gerichte in der Vergangenheit bei der Bewilligung von Scha‐ densersatz wegen einer Vertragsverletzung im Fall immaterieller Schäden generell sehr restriktiv entschieden haben,35 wurde die Schadensersatzpflicht vorliegend dem Grunde nach bejaht.36 Allerdings wurde in Anlehnung an die damals (2017) durch‐ schnittliche Höhe der Schadensersatzzahlungen (100-10.000 Euro) die zugesprochene Summe reduziert und lediglich ein Betrag von 5.000 Euro als angemessen angese‐ hen.37 Das Gericht führte aus, dass der Zweck des Ersatzes immaterieller Schäden nicht darin bestehe, den Schädiger zu bestrafen. Daher weigerte es sich, Einkommens‐ verluste und künftige Einkommensausfälle zu berücksichtigen. Bei der Verletzung von Persönlichkeitsrechten ist aber eine Tendenz zu erkennen, auch immaterielle Schäden anzuerkennen. 2018 schaffte es eine estnische Schauspie‐ lerin nach falschen Tatsachenbehauptungen und unangemessenen Bewertungen im In‐ ternet auf gerichtlichem Weg, das Internetportal zur Herausgabe der Daten der anony‐ men Kommentatoren38 zu bewegen sowie von den Schädigern Schadensersatz zu er‐ langen. Dieses Verfahren hat in der Gesellschaft viel Aufmerksamkeit erregt. Ähnli‐ che Verfahren ließen nicht lange auf sich warten. Zu beobachten ist seither, dass so‐ wohl die Zahl der Rechtssachen, in denen Schadensersatz wegen immaterieller Schä‐ den gewährt wird, als auch die zugesprochene Schadenssumme bei beleidigenden und verleumderischen Äußerungen stetig steigen (von durchschnittlich 300 Euro im Jahr 2016 auf 600 Euro im Jahr 2019).39 Ob und wie diese Entscheidungen tatsächlich zu einer freundlicheren und toleranteren Gesellschaft beitragen, bleibt abzuwarten. Aktuelle Entwicklungen im Fall ausgewählter Diskriminierungsgründe Geschlecht Die Ungleichbehandlung wegen des Geschlechts gilt als das relevanteste Problem in der Praxis. Der international vergleichbare Gleichstellungsindex (Gender Equality In‐ IV. 1. 34 Urteil der Zivilkammer des Staatsgericht 3-2-1-167-16, 22.3.2017, Rn. 14. 35 Riigikohus, Mittevaralise kahju hüvitamise nõuded tsiviilasjades 2018.–2019. aastal. Kohtu‐ praktika analüüs. (Staatsgericht, Ansprüche auf immateriellen Schaden in Zivilsachen von 2018-2019. Analyse der Rechtsprechung), Riigikohus 2020, S. 4-5. Auf Estnisch: https://w ww.riigikohus.ee/sites/default/files/kohtupraktika%20anal%C3%BC%C3%BCs/07_Mittev araline_tsiviil.pdf. 36 Urteil der Zivilkammer des Staatsgerichts 21.11.2018, 2-16-708/54, Rn. 24. 37 Riigikohus, Fn. 35, S. 7. 38 Urteil der Zivilkammer des Staatsgerichts 6.6.2018, 2-16-14655/24. 39 Riigikohus, Fn. 35, S. 29. Die Umsetzung der Gleichbehandlungsrichtlinien in Estland 505 dex), der messen soll, wie nah die EU-Mitgliedsstaaten einer Verwirklichung einer geschlechtergerechten Gesellschaft sind, ist in Estland deutlich niedriger als in Deutschland und im EU-Durchschnitt.40 Nach Aussagen des GB-Beauftragten betrifft ein Drittel der Anfragen die Vereinbarkeit von Familie und Beruf. Bei einer Gesamt‐ bevölkerung von rund 1,3 Millionen Menschen waren von insgesamt 308 Anfragen beim GB-Beauftragten 160 geschlechtsbezogen (2019).41 Wie oben gezeigt, sind wichtige rechtliche Grundlagen verabschiedet worden. Die estnische Definition der unmittelbaren Benachteiligung wegen des Geschlechts (§ 3 Abs. 1 Nr. 3 VKS) ist sogar weiter formuliert als die entsprechende deutsche Vor‐ schrift (§ 3 Abs. 1 S. 2 AGG): Relevant ist eine ungünstigere Behandlung wegen Schwangerschaft und Geburt, zudem aber auch wegen „Elternschaft, familiären Ver‐ pflichtungen oder anderen geschlechtsspezifischen Umständen.“ Um die familiären Verpflichtungen, darunter auch die Betreuungs- und Pflegeaufgaben zwischen Frauen und Männern, gerechter aufzuteilen und die Erwerbsbeteiligung insbesondere von Frauen zu fördern, wurde kürzlich die EU-Richtlinie zur Verbesserung der Vereinbar‐ keit von Beruf und Privatleben für Eltern und pflegende Angehörige (2019/1158)42 verabschiedet. Mit 1,5 Jahren Elterngeld in Höhe von 100 % des vorherigen Lohns, optional weiteren 1,5 Jahren unbezahlter Freistellung, einem Monat Vaterschaftsur‐ laub bei vollem Gehalt und sechs Tagen Pflegeurlaub pro Jahr erfüllt Estland die An‐ forderungen der neuen Richtlinie. Dabei kann die Elternzeit flexibel gewechselt wer‐ den: Die Zahlung kann monatlich eingestellt und wieder aufgenommen werden, bis das Kind drei Jahre alt ist.43 Allerdings hat die Covid-19-Pandemie flexible Arbeits‐ zeitregelungen für Betreuungs- und Pflegezwecke notwendig gemacht.44 Auch die Te‐ learbeit erfolgt mit Zustimmung des Arbeitgebers; aber trotz Fehlens einer gesetzli‐ chen Sonderregelung wird dies in der Gesellschaft stillschweigend geduldet und häu‐ fig praktiziert. In Bezug auf das Lohngefälle ist Estland dennoch ein „schwarzes Schaf“ in der EU – Estlands Lohngefälle liegt bei etwa 17% (2019) und ist europaweit am höchs‐ ten.45 Die Gründe für die Lohndifferenz sind vielfältig und können nicht allein mit 40 Europäisches Institut für Gleichstellungsfragen. Gleichstellungsindex für europäische Staa‐ ten 2019, https://eige.europa.eu/gender-equality-index/compare-countries. 41 Jahresbericht des GB-Berechtigten 2019. Auf Estnisch: https://volinik.ee/wp-content/uploa ds/2020/05/Voliniku-2019_aasta-tegevuste-u%CC%88levaade_webmai2020.pdf. 42 Richtlinie (EU) 2019/1158 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20.6.2019 zur Vereinbarkeit von Beruf und Privatleben für Eltern und pflegende Angehörige und zur Aufhebung der Richtlinie 2010/18/EU des Rates. Amtsblatt der EU, L 188/79. 43 Offizielle Angaben des Sozialversicherungsamts (auf Englisch): https://www.sotsiaalkindlu stusamet.ee/en/family-child-protection/vacation-pay-and-average-salary-compensation-em ployers-raising-children. 44 Siehe Employment Flexibility Index. EU and OECD Countries: http://www.epicenternetwo rk.eu/publications/employment-flexibility-index-2020/. Der Flexibilitätsindex von Estland ist im internationalen Vergleich eher niedrig. 45 https://www.europarl.europa.eu/news/en/headlines/society/20200227STO73519/gender-pa y-gap-in-europe-facts-and-figures-infographic. 506 Mari-Liis Viirsalu einer Diskriminierung erklärt werden.46 Die Segregation des Arbeitsmarktes, das Un‐ gleichgewicht bei unbezahlter Arbeit und pflegerischen Pflichten ist weitgehend noch in den traditionellen Rollenerwartungen begründet.47 Die Ungleichbehandlung bei der Entlohnung gleicher oder gleichwertiger Arbeit ist gesetzlich zwar verboten, zur Durchsetzung dieses Verbots fehlen aber bisher wirk‐ same Instrumente. Es fehlen die gesetzlichen Grundlagen für einen geschlechtsspezi‐ fischen Vergleich von Gehaltsdaten, für eine Analyse des geschlechtsspezifischen Lohngefälles und Aufsichtsmaßnahmen, die die Beachtung des Grundsatzes des glei‐ chen Entgelts für gleiche Arbeit von Frauen und Männern im öffentlichen Sektor si‐ cherstellen. Ein Gesetzesentwurf, der eine wirksame Überwachung der Einhaltung der Verpflichtung zur Zahlung des gleichen Entgelts sowie größere Transparenz zum Ge‐ genstand hatte (analog zum deutschen Entgelttransparenzgesetz), lag schon 2018 vor, ist aber infolge Beendigung der Legislaturperiode des Parlaments wieder herausgefal‐ len und bisher nicht wieder eingebracht worden. Gerichte waren bisher nur äußerst selten mit der Diskriminierung aufgrund des Geschlechts befasst.48 Sexuelle Ausrichtung Die sexuelle Ausrichtung wird als diskriminierender Grund im allgemeinen Gleichbe‐ handlungsgesetz ausdrücklich angesprochen, die Benachteiligung aus diesem Grund wird aber ausdrücklich nur im Bereich Beschäftigung und Berufsausbildung verboten. Estland hat als erster baltischer Staat im Jahr 2014 das Partnerschaftsgesetz49 ver‐ abschiedet. Damit wurde auch für gleichgeschlechtliche Paare die Möglichkeit ge‐ schaffen, ihre Partnerschaft bei den Notaren offiziell eintragen zu lassen. Ein Durch‐ führungsgesetz ist allerdings bis heute und damit auch sechs Jahre nach Inkrafttreten nicht ergangen. Mit Hilfe einer verfassungskonformen Auslegung der geltenden Ge‐ setze haben die Gerichte versucht, die Lücken zu schließen, was allerdings auf Kosten der Rechtsklarheit geschieht. So werden die erforderlichen Eintragungen im Perso‐ 2. 46 Nach Aussage von Wissenschaftlern liegt der unerklärte Teil bei Beziehern hoher Einkom‐ men sogar bei 60 %. Täht, K. et al., Soolise palgalõhe kirjeldamine ja seletamine (Die Beschreibung und Erklärung des geschlechtsbezogenen Lohngefälles), TLÜ RASI Toimeti‐ sed nr.10, 2020, S. 67. Auf Estnisch: https://www.tlu.ee/sites/default/files/Instituudid/%C3 %9CTI/RASI/2019_RASI%20toimetised%20nr%2010_soolise%20palgal%C3%B5he%20 kirjeldamine%20ja%20seletamine.pdf. 47 Täht et al, Fn. 46, S. 67. 48 Eine der wenigen Rechtssachen vor dem Gericht: Ein Arbeitnehmer und eine Arbeitnehmerin unterhielten sich in der Verkaufshalle und bemerkten nicht, dass Kunden das Geschäft betraten. Der Arbeitgeber verhängte gegen den Arbeitnehmer eine Disziplinarstrafe, die Arbeitnehmerin wurde dagegen nur mündlich verwarnt. Vor Gericht stützte der Arbeitgeber seine Entscheidung darauf, dass der Arbeit‐ nehmer im Gegensatz zur Arbeitnehmerin seinen Fehler nicht eingestanden habe. Das Gericht lies dies nicht gelten und stellte eine Diskriminierung aufgrund des Geschlechts fest. Der Arbeitnehmer erhielt als Ersatz für seinen immateriellen Schaden ein halbes Monatsge‐ halt, Urteil des Landgerichts Harju vom 14.6.2011, 2-09-63411. 49 RT I, 16.10.2014, 1. Auf Englisch: Registered Partnership Act, https://www.riigiteataja.ee/ en/eli/527112014001/consolide. Die Umsetzung der Gleichbehandlungsrichtlinien in Estland 507 nenstandsregister und im Grundbuch vorgenommen; auch eine Adoption ist im Fall gleichgeschlechtlicher Paare möglich. Kritisch ist insofern das provokative Vorhaben der rechtsstehenden Partei zu se‐ hen, die bis Anfang 2021 zur Koalition gehörte: Geplant war eine Volksabstimmung mit dem Zweck, die Ehe als eine Vereinigung zwischen Mann und Frau zu festzu‐ schreiben, obwohl das Familiengesetz eine derartige Regelung bereits enthält. Men‐ schenrechtler finden dies besorgniserregend: Zum einen sei es unangebracht, die Rechte von Minderheiten einer Volksabstimmung zu unterwerfen;50 zum anderen werde eine Volksabstimmung wegen der unnötigen (aber unverzichtbaren) Polarisie‐ rung der Gesellschaft mehr schaden als nutzen. Das Vorstehende ist umso weniger verständlich, als das Staatsgericht bereits 2017 bestätigt hatte, dass die Partnerschaft gleichgeschlechtlicher Paare in den Schutzbe‐ reich des verfassungsrechtlich geschützten Familienlebens fällt.51 In diesem Verfah‐ ren hat das Gericht die Verfassungswidrigkeit des Ausländergesetzes festgestellt, in‐ soweit es die Erteilung einer befristeten Aufenthaltserlaubnis (Grund: Familienleben) an einen eingetragenen Partner des gleichen Geschlechts ausschloss.52 Zudem ver‐ pflichtete es den Staat in einem weiteren Verfahren zur Zahlung von Schadensersatz für die verursachten seelischen Schmerzen.53 In einem anderen Verfahren war das Staatsgericht der Ansicht, dass dann, wenn der unterhaltsberechtigte Ehegatte zur Krankenversicherung berechtigt ist, auch der unterhaltsberechtigte eingetragene Part‐ ner dieselbe Möglichkeit haben muss, weil es für eine unterschiedliche Behandlung keinen vernünftigen und angemessenen Grund gäbe. Ehegatten sowie eingetragene Partner hätten eine vergleichbare Unterhaltspflicht und die Auswirkungen einer unter‐ schiedlichen Behandlung des eingetragenen Partners sei erheblich.54 Schließlich ha‐ ben die Gerichte die Anerkennung ausländischer gleichgeschlechtlicher Ehen auf der Grundlage der Regeln des estnischen internationalen Privatrechts bejaht.55 Hinsichtlich des Schutzes der Familie und des Verbots der Benachteiligung hat das Staatsgericht bei Auslegung des Begriffs Familie ausdrücklich auf die diesbezüg‐ liche Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte sowie die 50 SA Eesti Inimõiguste Keskus. INIMÕIGUSED EESTIS 2020. Areng aastatel 2018-2019. (Die Stiftung Human Rights Centre. Menschenrechte in Estland 2020. Entwicklung in Jahren 2018-2019), S. 69-70. Auf Estnisch: https://humanrights.ee/materjalid/inimoigused-eestis-2 020/diskrimineerimise-keeld/. 51 Beschluss der Verwaltungskammer des Staatsgerichts, 27.6.2017, 3-3-1-19-17, Rn. 16. Siehe auch: Leicher, Karin, Kas samasooliste paaride kooselu kuulub perekonnaelu kaitsealasse? Näiteid kohtupraktikast. (Fällt das Zusammenleben gleichgeschlechtlicher Paare in den Schutzbereich des Familienlebens? Beispiele aus der Rechtsprechung). Kohtute aastaraa‐ mat. Riigikohus, Tartu 2019, S. 15. 52 Urteil des Plenums des Staatsgerichts 21.6.2019, 5-18-5, Rn. 52. 53 Urteil der Verwaltungskammer des Staatsgerichts 3-16-1903, 18.6.2020, Rn. 30. 54 Beschluss der Revisionskammer für Verfassungsfragen des Staatsgerichts 18.12.2019, 5-19-42, Rn. 58. 55 Urteil des Bezirksgerichts Tallinn 24.11.2016, 3-15-2355/24; Urteil des Plenums des Staats‐ gerichts 21.6.2019, 5-18-5/17, Rn. 53. 508 Mari-Liis Viirsalu Freizügigkeitsrichtlinie (2004/38/EG) und die Rechtsprechung des EuGH (Coman, C-673/16) hingewiesen.56 Alter Im veränderten demografischen Kontext hat auch die Ausgrenzung älterer Menschen aus dem Arbeitsmarkt nachgelassen. Die Ansicht, dass eine Person im Rentenalter de‐ finitiv in den Ruhestand gehen und Raum für junge Menschen schaffen muss, ist eher selten.57 Allerdings besteht auch weiterhin ein verschärfter altersbezogener Wettbe‐ werbsdruck. Eine Umfrage des Open Society Institute zeigt, dass es für 70 % der Be‐ fragten normal bzw. unvermeidbar zu sein scheint, dass Menschen über Fünfzig auf dem Arbeitsmarkt schlechter gestellt werden.58 Damit wird das Stereotyp gefestigt, dass diese Menschen auch schlechter gestellt werden dürfen. Die Bevorzugung jünge‐ rer Menschen führte in folgenden Fällen zur Feststellung einer Diskriminierung we‐ gen des Alters: Eine 65-jährige Beamtin war nach ihrer Entlassung der Ansicht, dass sie aus Al‐ tersgründen diskriminiert worden sei. Das Gericht teilte die Auffassung und qualifi‐ zierte die Entlassung als rechtswidrig, weil bei der Entlassung ihre individuellen Eig‐ nungsmerkmale wie Ausbildung, Berufserfahrung, Kenntnisse und Fähigkeiten nicht mit den Eignungsmerkmalen anderer Beamter, die vergleichbare Aufgaben bei dersel‐ ben Behörde ausführten, verglichen worden seien. Die Arbeitsleistung der Beschwer‐ deführerin war nur mit der Leistung zweier Kollegen derselben Abteilung in dersel‐ ben Stadt verglichen worden. Das Gericht stellte fest, dass das Alter der Beamtin ent‐ scheidend für die Entlassung war. Da nach estnischem Recht keine Wiedereinstellung verlangt werden kann, wurde ihr ein Schadenersatzanspruch in Höhe ihres durch‐ schnittlichen Jahresgehalts (8.200 EUR) zugesprochen.59 Dieser Betrag entsprach der Abfindung, die ein Arbeitnehmer mit derselben Dienstzeit erhalten hätte. Anhängig ist die Klage einer 60-Jährigen, die sich bei einer Stadtverwaltung be‐ worben hatte, aber trotz Erfüllung der Voraussetzungen, Promotion, langer Berufser‐ fahrung, ausführlichem Motivationsschreiben nicht einmal zum Vorstellungsgespräch eingeladen worden war. Der Rechtskanzler und auch der GB-Beauftragte bejahten in ihrer Stellungnahme eine Diskriminierung wegen Alters. In einem weiteren Fall wur‐ de einem 76-jährigen Rentner wegen seines Alters bei einer Bank die Ausstellung 3. 56 „Bei der Auslegung der Verfassung müssen die Menschenrechtskonvention und die entspre‐ chende Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte berücksichtigt werden.“ Dabei hat das Staatsgericht auf folgende Sachen hingewiesen: Schalk und Kopf vs.Österreich (2010); Vallianatos u. a. vs.Griechenland (2013); Oliari u.a. vs.Italien (2015); Pajić vs.Kroatien (2016); Taddeucci u McCall vs. Italien (2016); Orlandi u. a. vs. Italien (2017). Urteil des Plenums des Staatsgerichts 21.6.2019, 5-18-5/17, Rn. 50, 53. 57 Eesti Avatud Ühiskonna Instituut. Ealine diskrimineerimine tööturul. Kokkuvõte. (Open Society Institute, Diskriminierung wegen Alters am Arbeitsmarkt. Zusammenfassung der Ergebnisse der Befragung von Bevölkerung), Tallinn 2018, S. 12-13. Auf Estnisch: https:// humanrights.ee/app/uploads/2019/03/Ealine-diskrimineerimine-uuringu-tulemused.pdf. 58 Eesti Avatud Ühiskonna Instituut, Fn. 58, S. 5. 59 Urteil des Verwaltungsgerichts von Tartu 10.10.2014, 3-14-164. Die Umsetzung der Gleichbehandlungsrichtlinien in Estland 509 einer Kreditkarte verweigert. Derartige Fälle spiegeln die Einstellungen und den Stand des Rechtsbewusstseins in der Gesellschaft wider. Das verfassungsrechtliche Diskriminierungsverbot bindet auch den Gesetzgeber selbst. Hinsichtlich des Rentenalters im Polizeidienst entschied das Staatsgericht 2009, dass die gesetzliche Vorschrift, die die Behörde verpflichtete, Polizisten/-innen nach Erreichen „des Rentenalters“ zwangsweise in den Ruhestand zu versetzen, dis‐ kriminierend ist. Weil für Frauen und Männer bei der Altersrente unterschiedliche Al‐ tersgrenzen gelten, durften nach früherem Recht Polizisten ca. drei Jahre länger im Dienst bleiben als ihre weiblichen Kolleginnen. Die Vorschrift wurde für verfassungs‐ widrig und unwirksam erklärt.60 2011 hatte das Staatsgericht zu der Frage Stellung zu nehmen, ob die zeitliche Be‐ grenzung der Gewährung von Krankengeld auf maximal 90 Tage pro Jahr (Regel‐ höchstdauer 250 Tage) für Personen, die älter als 65 Jahre sind, einen Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot darstellt. Die Kürzung der Bezugsdauer sollte den Zweck verfolgen, die Rentner zu beeinflussen, weniger zu arbeiten, um ihre Gesundheit zu schonen. Offensichtlich bezwecke diese Beschränkung allerdings zumindest auch fi‐ nanzielle Einsparungen. Das Gericht entschied, dass die Heranziehung des Alterskri‐ teriums in diesem Fall willkürlich ist. Zum einen sei nicht nachvollziehbar, wie die Einschränkung dem Schutz der Gesundheit diene, d. h. die Maßnahme sei zur Zieler‐ reichung nicht geeignet. Die Beschäftigung älterer Menschen werde in anderen Berei‐ chen gerade gefördert. Zum anderen war das Gericht nach Durchführung der dreistu‐ figen Verhältnismäßigkeitsprüfung der Ansicht, dass die Einschränkung auch zur Er‐ reichung des Zieles der Einsparung von Ressourcen zwar geeignet und erforderlich, nicht aber angemessen sei. Die entsprechende Vorschrift des Krankenversicherungs‐ gesetzes wurde für verfassungswidrig und unwirksam erklärt.61 Laut einer Umfrage des Open Society Institute62 herrschen in der Gesellschaft aber immer noch negative Stereotype vor, welche die Wettbewerbsfähigkeit und Mo‐ tivation der älteren Generation deutlich beeinflussen. Wie aufgezeigt, ist es dem öf‐ fentlichen Sektor ebenfalls nicht immer gelungen, eine Vorbildfunktion einzunehmen. Nach der jüngsten Eurobarometer-Umfrage zur Diskriminierung63 ist in jüngster Zeit allerdings eine positive Entwicklung zu beobachten. Behinderung Die Zahl der bei den zuständigen Stellen im Fall von Diskriminierung gestellten An‐ fragen, in denen es um eine Behinderung geht, steigt ständig, was für ein wachsendes Rechtsbewusstsein und eine höhere Aktivität dieser Minderheit spricht.64 Gründe für die Unzufriedenheit gibt es zu Genüge. Eine der wichtigsten Forderungen betrifft die Erweiterung des engen Anwendungsbereichs des Gleichbehandlungsgesetzes, worauf 4. 60 Urteil des Plenums des Staatsgerichts, 20.11.2009, 3-3-1-41-09. 61 Urteil des Plenums des Staatsgerichts 7.06.2011, 3-4-1-12-10. 62 Eesti Avatud Ühiskonna Instituut, Fn. 58, S. 12-13. 63 Special Eurobarometer. Discrimination in the EU (2019), https://ec.europa.eu/commfrontof fice/publicopinionmobile/index.cfm/Survey/getSurveyDetail/surveyKy/2251. 64 SA Eesti Inimõiguste Keskus, Fn. 51, S. 149. 510 Mari-Liis Viirsalu die Menschen mit Behinderung bereits seit fünf Jahren warten.65 Der Schutz vor einer Benachteiligung bei Sozial-, Gesundheits- und Sozialleistungen, in der Bildung und im Hinblick auf die Verfügbarkeit von Waren und Dienstleistungen (einschließlich Wohnraum) ist für den Fall einer Behinderung bisher ausdrücklich nicht vorgesehen. Das bedeutet nicht, dass die Diskriminierung in solchen Situationen zulässig wäre – Estland ist Mitglied der UN-Behindertenrechtekonvention und der geänderten Europäischen Sozialcharta samt deren Protokollen. Trotz diesbezüglicher wiederhol‐ ter Kritik seitens des Europarats und des UN-Menschenrechtsrats ist die erforderliche Gesetzesänderung bisher nicht vorgenommen worden. Auch weiterhin problematisch bleiben der Zugang zu öffentlichen Verkehrsmitteln, die ungleichen Ausbildungs‐ chancen und die übermäßige Begrenzung der Handlungsfähigkeit.66 Erst 2019 wurde durch Schaffung eines unabhängigen Überwachungsmechanis‐ mus beim Rechtskanzler ein erweiterter Rechtsschutz eingeführt (dazu auch unter III.1). In diesem Zusammenhang gibt es endlich Anzeichen, dass den Bedürfnissen behinderter Menschen die lange erhoffte Priorität beigemessen wird: Um Benachteili‐ gungen wegen einer Behinderung systematisch vorzubeugen, wurde 2019 auf nationa‐ ler Ebene eine hochrangige Arbeitsgruppe („Task Force“) geschaffen, um das Kon‐ zept „Design für alle“ (universal design) und Zugänglichkeit (im weiten Sinne) staat‐ lich stärker zu fördern und umzusetzen. Beim Rechtskanzler ist seit Neuestem ein Be‐ hindertenrat mit beratenden Funktionen aktiv tätig. Anlässlich der Corona-Krise ha‐ ben die Verwendung der Gebärdensprache und auch der akustischen Bildbeschrei‐ bung einen großen Sprung nach vorne gemacht.67 Die sozialen Dienstleistungen sind in Estland organisatorisch und finanziell zwi‐ schen Staat und Gemeinden, und zudem zwischen verschiedenen staatlichen Institu‐ tionen aufgeteilt. Dadurch sind insbesondere Menschen mit Behinderung betroffen, weil deren gleichberechtigte Teilnahme am gesellschaftlichen Leben unmittelbar von diesen Dienstleistungen abhängt. Bei einer derartigen Zersplitterung kommt es schlichtweg zu Ungleichbehandlungen. Zum einen besteht eine deutliche regionale Ungleichheit hinsichtlich der Zugangsmöglichkeiten zu den Diensten. Für die meisten Sozialleistungen sind die Gemeinden zuständig. Die Gemeinden wenden aber sowohl zur Feststellung des Leistungsbedarfes als auch zur Feststellung der Leistungsqualität häufig unterschiedliche Methoden an; sie erhöhen (rechtswidrig) Anspruchsvorausset‐ zungen oder unterlassen es, zur Umsetzung der Gesetze notwendige Regelungen zu erlassen, was die Wahrnehmung von Rechten in rechtswidriger Weise vom Wohnsitz des Leistungsberechtigten abhängig macht.68 65 Schattenbericht zur Umsetzung der UNO-Behindertenrechtskonvention in Estland, 2018, Artikel 5. Auf Englisch: https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/Downl oad.aspx?symbolno=INT%2fCRPD%2fICO%2fEST%2f33965&Lang=en. 66 Estland hat die Behindertenkonvention mit einem Vorbehalt ratifiziert: Bei der Eingrenzung der Rechte von nicht einwilligungsfähigen Personen wird von estnischem Recht ausgegan‐ gen. In der Praxis bedeutet dies eine übermäßige Anwendung der ersetzten, nicht unterstütz‐ ten Entscheidungsfindung. 67 Õiguskantsleri aastaülevaade 2019/2020. (Jahresbericht des Rechtskanzlers 2019/2020). Auf Estnisch: https://www.oiguskantsler.ee/ylevaade2020/vordne-kohtlemine. 68 Der Vorschlag des Rechtskanzlers in Bezug auf die Gewährung der Sozialleistungen in der Stadt Narva 25.8.2017. Auf Estnisch: https://www.oiguskantsler.ee/sites/default/files/field_ Die Umsetzung der Gleichbehandlungsrichtlinien in Estland 511 Das Problem des ungleichen Zugangs zu sozialen Diensten wurde vom Rechts‐ kanzler aufgegriffen. Im Rahmen seiner Funktion der Überwachung der Verfassungs‐ mäßigkeit der Handlungen von Gemeinden hat der Rechtskanzler Klage vor dem Staatsgericht erhoben. Das Staatsgericht hat das Unterlassen der erforderlichen Rege‐ lungen für verfassungswidrig sowie einschränkende und diskriminierende Regelun‐ gen für verfassungswidrig und unwirksam erklärt.69 Die Gemeinden müssen nun ihre Rechtsnormen nach Leitlinien des Staatsgerichts mit der Verfassung in Einklang brin‐ gen und gewährleisten, dass das verfassungsrechtliche Gleichbehandlungsgebot be‐ reits auf der Ebene des Rechts beachtet wird. Ein anderes Beispiel der mittelbaren Ungleichbehandlung lässt sich bei der Orga‐ nisation staatlicher Rehabilitationsleistungen70 (= soziale und berufliche Teilhabe im deutschen Recht) hinsichtlich des Zugangs zum Rechtsschutz anführen. Seit der Pri‐ vatisierung von Sozialleistungen im Jahr 2016 kümmert sich der Staat um die Kosten‐ übernahme; die eigentlichen Leistungen werden durch private Träger erbracht. Die Feststellung des komplexen Leistungsbedarfes und der im Einzelfall erforderlichen Leistungen erfolgt durch das beim privaten Träger angestellte Reha-Team im Rahmen eines privatrechtlichen Dienstleistungsverhältnisses. In einfachen Fällen wird die Ent‐ scheidung über den Leistungsbedarf und die notwendigen Leistungen allerdings schon von einem „Case Manager“ der Behörde selbst gefällt. Infolge der Verfahrens‐ grundsätze und Rechtsschutzmöglichkeiten bei Anwendung des öffentlichen oder des Privatrechts, insbesondere der Vorteile, die das Verwaltungs(gerichts-)verfahren den schutzbedürftigen Gruppen bringt, ist hierdurch ein unterschiedliches Rechtsschutzni‐ veau zweier Personengruppen entstanden. Werden indes öffentliche Aufgaben zwi‐ schen öffentlichen und privaten Trägern aufgeteilt, sind zusätzliche rechtsstaatliche Vorkehrungen u. a. im Sinne zusätzlicher Schutzvorschriften erforderlich, um einen funktional gleichwertigen Rechtsschutz zu gewährleisten; diese fehlen aber bisher. Was die Anwendung des EU-Antidiskriminierungsrechts angeht, wurde im Jahr 2019 der EuGH erstmals um eine Vorabentscheidung ersucht. Auch hat das Staatsge‐ richt in diesem Fall erstmals ausdrücklich auf die Charta der Grundrechte der EU Be‐ zug genommen und Art. 21 in seine Überlegungen einbezogen.71 Es ging um einen Gefängniswärter, der entlassen worden war, weil sein Gehör auf einem Ohr nicht den gesetzlichen Anforderungen entsprochen hatte. Nach estnischem Recht schließt eine Hörbehinderung eine Tätigkeit als Gefängnisbeamter aus. Das Staatsgericht hat zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit dieser Vorschriften das Verfahren eingeleitet, dann aber Zweifel daran geäußert, ob die innerstaatlichen Vorschriften mit EU-Recht ver‐ einbar sind. Gemeinschaftsrechtswidrige Bestimmungen müsste das Gericht gemäß dem Grundsatz des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts unangewendet lassen; die Fra‐ ge der Verfassungskonformität wäre nicht mehr zu prüfen. Die Frage ist, ob im vorlie‐ genden Fall die Ausnahme des Art. 2 Abs. 5 der Richtlinie 2000/78/EU (27.11.2000) document2/6iguskantsleri%20ettepanek%20nr%2012_Sotsiaalteenuste%20osutamine%20 Narva%20linnas.pdf. 69 Urteil der Revisionskammer für Verfassungsfragen des Staatsgerichts 9.12.2019, 5-18-7. 70 Sotsiaalhoolekande seadus, RT I, 30.12.2015, 5. Auf Englisch: Social Welfare Act, https:// www.riigiteataja.ee/en/eli/530042020007/consolide. 71 Beschluss der Revisionskammer für Verfassungsfragen des Staatsgerichts 24.10.2019, 5-19-29/18, Rn. 44. 512 Mari-Liis Viirsalu greift, wonach Maßnahmen zulässig sind, wenn sie in einer demokratischen Gesell‐ schaft u. a. für die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit, die Verteidigung der Ordnung und die Verhütung von Straftaten, zum Schutz der Gesundheit und zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer notwendig sind.72 Dem ist jedoch entgegen‐ zuhalten, dass der Staat aufgrund des EU-Rechts i. V. m. der UNO-Behindertenrechts‐ konvention verpflichtet ist, angemessene Vorkehrungen zu treffen, es sei denn, diese Maßnahmen würden den Arbeitgeber unverhältnismäßig belasten. Vertreten wird aber die Auffassung, im vorliegenden Fall verstoße es gegen das EU-Recht, dass der natio‐ nale Gesetzgeber es unmöglich gemacht hat, im Einzelfall zu prüfen, ob angemessene Maßnahmen ergriffen werden können, um die Behinderung auszugleichen und die Hörfähigkeiten des Betroffenen zu verbessern, indem z. B. Hörhilfen zugelassen oder Aufgaben angepasst werden.73 Die Vorabentscheidung der EuGH lag bei Redaktions‐ schluss noch nicht vor. Zusammenfassung und Ausblick Zusammenfassend ist festzustellen, dass Estland seinen Verpflichtungen, die Antidis‐ kriminierungsrichtlinien in nationales Recht umzusetzen, im Wesentlichen nachge‐ kommen ist. Zu diesem Zweck wurden das Gleichbehandlungsgesetz (2009) als zen‐ trales Regelungswerk und das Gesetz zur Gleichstellung der Geschlechter (2004) ver‐ abschiedet und sind geltendes Recht. Allerdings ist der durch die Grundrechtecharta der EU begehrte umfassendere Schutz – Gleichbehandlung in Bezug auf alle Gründe – auch verfassungsrechtlich ge‐ boten, einfachgesetzlich ist dies bisher aber nicht im vollen Umfang realisiert worden. Rechtsschutz gegen eine Diskriminierung wegen der Religion oder Weltanschauung, des Alters, der Behinderung und der sexuellen Ausrichtung wird derzeit im Gleichbe‐ handlungsgesetz ausdrücklich nur in den Bereichen Beschäftigung oder Berufsausbil‐ dung gewährt, nicht jedoch bei Sozial-, Gesundheits- und Sozialleistungen, in der Bil‐ dung und beim Zugang zu Gütern und Dienstleistungen (einschließlich Wohnraum). Somit ist der Rechtsschutz vor Diskriminierung im geltenden Recht weiterhin gestuft. Auch die Gleichbehandlung wegen sexueller Ausrichtung ist trotz der Verabschie‐ dung des Partnerschaftsgesetzes nicht vollumfänglich umgesetzt. Es besteht immer noch erhebliche Rechtsunklarheit hinsichtlich der konkreten Rechte der eingetragenen Partner, was notwendigerweise zu Rechtsstreitigkeiten führt. Auch die rechtliche Gleichstellung von Mann und Frau ist bisher nicht erreicht: Trotz vorbildlicher famili‐ enpolitischer Maßnahmen ist das Lohngefälle immer noch das größte in Europa; Re‐ formbemühungen um eine wirksame Überwachung und zu größerer Transparenz tre‐ ten auf der Stelle. Gleiches gilt für die Kriminalisierung der Hassrede, die seit Jahren zwar diskutiert, aber nicht eingeführt worden ist. Auch in anderen EU-Mitgliedstaaten V. 72 Der Präambel dieser Richtlinie (Nr. 18) nennt ausdrücklich auch die Haftanstalten, die unter Berücksichtigung des rechtmäßigen Ziels, die Einsatzbereitschaft dieser Dienste zu wahren, Ausnahmen machen können. 73 Stellungnahme des Rechtskanzlers in der Rechtssache C-795/19, 21.2.2020. Auf Estnisch: https://www.oiguskantsler.ee/sites/default/files/field_document2/Seisukoht%20Euroopa%2 0Liidu%20Kohtule.pdf. Die Umsetzung der Gleichbehandlungsrichtlinien in Estland 513 ist ein zunehmender Widerstand gegen eine progressive Erweiterung der Antidiskri‐ minierungsmaßnahmen zu beobachten.74 Andererseits wurde der Rechtsschutz kürzlich nicht unerheblich erweitert, da der Rechtskanzler seit 2019 auch die Aufgaben einer nationalen Menschenrechtsorganisa‐ tion wahrnimmt75 und über die Erfüllung der aus der Menschenrechtskonvention und der UNO-Behindertenkonvention entstehenden Verpflichtungen wacht. Als Ergebnis seiner Initiative erging kürzlich eine Entscheidung des Staatsgerichts, die zur gleich‐ berechtigten Neuregelung beiträgt und die gesetzwidrige Beschränkung von Sozial‐ leistungen untersagt.76 Ferner wacht der unabhängige und unparteiische Gleichbe‐ handlungsbeauftragte über die Beachtung des Gesetzes für die Gleichstellung der Ge‐ schlechter und des allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes. Die Vielfalt der Gleich‐ behandlungsstellen steht im Einklang mit dem Geist der Richtlinien, den Geschädig‐ ten möglichst weiten Rechtsschutz zu bieten. Symbolträchtig ist, dass erst kürzlich (2019) das Staatsgericht explizit mit dem Hinweis auf die Richtlinie 2000/78/EG den EuGH um eine Vorabentscheidung er‐ sucht und in seiner Entscheidung Art. 21 Abs. 1 der Grundrechtecharta der EU in sei‐ ne Überlegungen einbezogen hat. Ein Großteil der wenigen Rechtsprechung zur Gleichbehandlung hat allerdings primär die sozialen Rechte zum Gegenstand – das Grundrecht auf Gleichbehandlung wird als eine Art „Hintertür“ zu Sozialleistungen genutzt. Andererseits kommt es immer noch vor, dass schutzbedürftige Gruppen we‐ gen mangelnder Rechtskenntnisse oder ihrer Einstellung auf Rechtsschutz verzichten. Der eigentliche Schlüssel zur Gleichbehandlung ist also eine Änderung der Einstel‐ lungen, Stereotype in der Gesellschaft und des allgemeinen Rechtsbewusstseins. Im Vergleich zu anderen EU-Staaten wird die Diskriminierung in Estland im Durch‐ schnitt weniger wahrgenommen;77 nach Ansicht der Autorin ist dies zumindest teil‐ weise auf ein mangelndes Bewusstsein der Problematik zurückzuführen. Während die formelle Umsetzung der EU-Rechtsvorschriften weitgehend erfolgt ist, befindet sich die strukturelle Verhaltensänderung noch in einem frühen Stadium. Besonders hartnäckig halten sich Rollenerwartungen in der Familie und Gesellschaft. In Bezug auf die Gleichbehandlungsthematik ist auch die Regierung, die bis Anfang 2021 im Amt war, gescheitert, eine Vorbildfunktion zu übernehmen. Sowohl im aktu‐ ellen politischen Diskurs als auch bei der Rechtsetzung ist ein besorgniserregender Stillstand zu verzeichnen. Welche Auswirkungen nun die in den öffentlichen Debatten auf Initiative der Rechtspopulisten verwendete Polarisierung haben wird, ist noch nicht abzusehen. Ein Ziel der Gleichbehandlung – der gesellschaftliche Zusammen‐ halt – ist ein brüchiges Phänomen, das bei sozialen Spannungen leicht brechen und die Funktionsfähigkeit der Rechtsordnung beeinträchtigen kann. Aus der jüngsten Eurobarometer-Umfrage (2019) lässt sich allerdings ersehen, dass sich die Einstellungen in Bezug auf verschiedene Diskriminierungsmerkmale 74 Belavusau U., Henrard K. A., Bird’s Eye View on EU Anti-Discrimination Law: The Impact of the 2000 Equality Directives. German Law Journal 20/5, 2019, p. 623. 75 Estland erwartet derzeit die Entscheidung über die internationale Akkreditierung der Global Alliance of National Human Rights Institutions (GANHRI). 76 Urteil der Revisionskammer für Verfassungsfragen des Staatsgerichts 9.12.2019, 5-18-7. 77 Special Eurobarometer. Discrimination in the EU (2019), https://ec.europa.eu/commfrontof fice/publicopinionmobile/index.cfm/Survey/getSurveyDetail/surveyKy/2251. 514 Mari-Liis Viirsalu (Rasse, Nationalität, Alter, sexuelle Ausrichtung) insgesamt deutlich gebessert ha‐ ben.78 Die Aktionen und Berichte der Gleichbehandlungsstellen erreichen regelmäßig die Nachrichten. Die gesteigerte Aktivität der schutzbedürftigen Gruppen, auch hin‐ sichtlich der Anfragen bei den Gleichbehandlungsbeauftragten, spricht für deren zu‐ nehmendes Rechtsbewusstsein und ist deshalb positiv zu bewerten. Die Entwicklungen auf dem Gebiet der Gleichbehandlung sind also trotz allem spürbar, und dies schuldet man offenbar der EU-Rechtssetzung – ohne die Intention Estlands, dem damaligen Bestreben der EU entgegenzukommen, wäre Estland nicht so weit gekommen. *Alle Internetseiten konnten bis zum 24. Februar 2021 berücksichtigt werden. 78 Special Eurobarometer, Fn. 77. Die Umsetzung der Gleichbehandlungsrichtlinien in Estland 515

Abstract

Following its accession to the EU in 2004, Estonia has committed to implementing EU anti-discrimination legislation. This article briefly outlines the legal framework for equal treatment in Estonia with regard to its evolution and its characteristic features. Secondly, it analyzes how legal protection against discrimination in Estonia is structured. Thirdly, the current developments regarding the chosen grounds of discrimination will be discussed, drawing on the jurisdiction in discrimination cases. In this article, only the most common grounds of discrimination such as gender, sexual orientation, disability and age will be covered. While the formal implementation of EU anti-discrimation legislation is broadly completed, structural behavior shifts are still at an early stage. The developments in the domain of equal treatment are, however, noticeable, and this is apparently due to EU legislation - without the desire to please the EU at the time, Estonia would not have come this far today.

References

Zusammenfassung

Osteuropa Recht behandelt Gegenwartsfragen der Rechtssysteme und Rechtswissenschaft im östlichen Europa sowie deren völkerrechtliche Einbindung. Im Fokus stehen die ost-, ostmittel- und südosteuropäischen Staaten sowie der Kaukasus und Zentralasien. Die Zeitschrift dokumentiert und analysiert Gesetzgebung, Rechtsprechung und rechtswissenschaftliche Debatten in den einzelnen Staaten der Region und leistet einen Beitrag zum internationalen Rechtsvergleich. Die Zeitschrift erscheint vierteljährlich und ist peer-reviewed. Publikationssprachen sind Deutsch und Englisch. Osteuropa Recht wurde 1954 von der Deutschen Gesellschaft für Osteuropakunde e.V. gegründet.