Filipp Ruzin, Deutsch-Ukrainisch-Kasachische Tagung: „Rechtsstaat durch Verwaltungsgerichtsbarkeit“ Kiew 7.-14. April 2019 in:

OER Osteuropa Recht, page 467 - 477

OER, Volume 65 (2019), Issue 4, ISSN: 0030-6444, ISSN online: 0030-6444, https://doi.org/10.5771/0030-6444-2019-4-467

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Filipp Ruzin* AUS DER FORSCHUNG Deutsch-Ukrainisch-Kasachische Tagung: „Rechtsstaat durch Verwaltungsgerichtsbarkeit“ Kiew 7.-14. April 2019 Ansporn, Rahmen und Hintergrund Vom 7. bis 14. April 2019 trafen Juristen aus Kasachstan, der Ukraine und Deutsch‐ land an der Nationalen Taras-Schewtschenko-Universität Kiew zusammen zu einer gemeinsamen Tagung zum Thema „Rechtsstaat durch Verwaltungsgerichtsbarkeit: Deutschland, Ukraine, Kasachstan“. Die Veranstaltung wurde vom Institut für Ost‐ recht München in Zusammenarbeit mit der Fakultät für Rechtswissenschaft der Uni‐ versität Regensburg und dem Zentrum des deutschen Rechts der Nationalen Taras- Schewtschenko-Universität Kiew organisiert. Finanziell gefördert wurde die Veran‐ staltung durch den Deutschen Akademischen Austauschdienst im Rahmen des Pro‐ gramms „Ost-West-Dialog 2019“. Im Einklang mit den Zielen des „Ost-West-Dialog 2019“ sollte die Veranstaltung ihren Beitrag zum Dialog zwischen (künftigen) Ent‐ scheidungsträgern, zur Konflikterforschung und Weiterentwicklung rechtsstaatlicher Instrumente zur friedlichen Konfliktbewältigung zwischen Staat und Bürgern leisten.1 Die Tagung setzte sich aus wissenschaftlichen Vorträgen von Hochschullehrern und Praktikern aus dem Bereich der Verwaltungsgerichtsbarkeit sowie einem studenti‐ schen Teil zusammen, in dessen Rahmen Studierende der drei Projektländer eigene kürzere Referate zu von ihnen angefertigten Seminararbeiten hielten und in länder‐ übergreifend gemischten Gruppen eine Verwaltungsgerichtsordnung entwarfen und am Ende des Seminars einer Jury und dem Plenum vorstellten. Die Rechtsordnungen und Rechtswirklichkeiten der drei Staaten zeigen rechtsver‐ gleichend sowohl einige Parallelen als auch spannende Kontraste im Hinblick auf das Tagungsthema auf: Wenn man die Ursprünge betrachtet, so lassen sich die Anfänge einer Verwaltungsgerichtsbarkeit sowohl auf dem Gebiet des damaligen Deutschen I. * Filipp Ruzin, Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, insbeson‐ dere deutsches und europäisches Verwaltungsrecht/Prof. Dr. Gerrit Manssen, Universität Regensburg. 1 DAAD, Ost-West-Dialog, https://www.daad.de/hochschulen/programme-regional/europa/de/ 12799-ost-west-dialog; Institut für Ostrecht München, Projekt Rechtsstaat durch Verwal‐ tungsgerichtsbarkeit: Deutschland, Ukraine, Kasachstan, http://www.ostrecht.de/projekte/ laufende-projekte/rechtsstaatverwg.html; abgerufen 18.8.2019. OER 4/2019, DOI: 10.5771/0030-6444-2019-4-467 Bundes2 wie auch in der Ukraine als Teil des damaligen zaristischen Russlands3 noch auf die zweite Hälfte des 19. Jahrhunderts datieren. Später konnte weder in der UdSSR noch in der NS-Zeit von einer rechtsstaatlich eingerichteten Verwaltungsge‐ richtsbarkeit die Rede sein. Während jedoch im Nachkriegswestdeutschland bereits 19464 wieder Verwaltungsgerichte eingerichtet wurden und 1960 die Verwaltungsge‐ richtsordnung in Kraft trat, die in ihren Grundstrukturen im Wesentlichen gleichge‐ blieben und dementsprechend in hohem Maße ausdiskutiert und praxiserprobt ist, sind in Kasachstan die erstmalige Einführung eines Verwaltungsverfahrens- und -prozess‐ kodexes und die Schaffung einer eigenen Verwaltungsgerichtsbarkeit nach Einschät‐ zung von Prof. Dr. Sergej Pen von der M. Narikbaev KAZGUU Universität, Nur-Sul‐ tan, Kasachstan, erst in nächster Zeit zu erwarten. Gewissermaßen dazwischen lässt sich der Rechtszustand in der Ukraine verorten: Dort begann die Schaffung einer ei‐ genständigen Verwaltungsgerichtsbarkeit5 im Jahre 2002 und im Jahre 2005 trat ein Verwaltungsprozessgesetz6 in Kraft. Das Eröffnungsthema der Tagung bildeten die Herausforderungen, die sich bei der Transformation eines spätsozialistischen Systems hin zu einem Rechtsstaat auf dem Gebiet der Verwaltungsgerichtsbarkeit stellen (II. 1). Beleuchtet wurden daraufhin normative Postulate, die an eine rechtsstaatliche Verwaltungsgerichtsbarkeit zu stellen sind (II. 4, 5) sowie Wege zu ihrer Verwirklichung einschließlich der hierfür nötigen institutionellen und rechtskulturellen Voraussetzungen (II. 2, 3). Wie gelingt der Aufbau einer rechtsstaatlichen Verwaltungsgerichtsbarkeit in Transformationsstaaten? Ideologische Altlasten In seinem Eröffnungsvortrag: „Nach dem Ende des Sozialismus: Wie baut man eine Verwaltungsgerichtsbarkeit auf?“ rekurrierte Prof. Dr. Dr. h.c. Herbert Küpper, Ge‐ schäftsführer des Instituts für Ostrecht München, auf die Unvereinbarkeit der Idee ge‐ richtlichen Rechtsschutzes gegen staatliches Verwaltungshandeln mit der sozialisti‐ schen Ideologie: Letztere postulierte die Übereinstimmung des Handelns des sozialis‐ tischen Staates mit den Interessen seiner Bürger. Einen Grund, dieses Handeln im In‐ teresse der Bürger zu überprüfen, wäre nach dieser Lehre mithin nicht denkbar. Auch wenn das sozialistische System so nicht mehr existiere, führten seine Nachwirkungen laut Küpper zu einem gewissen Mentalitätsproblem im heutigen Osteuropa im Hin‐ blick auf die Gewährleistung einer rechtsstaatlichen Verwaltungsgerichtsbarkeit: Die Justiz sei immer noch die in ihrem Prestige schwächste Staatsgewalt, was es der Ver‐ II. 1. 2 Dazu Pagenkopf, 150 Jahre Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland, 2014, S. 15 ff. 3 Dazu Pasenjuk, Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Ukraine: Stand und Perspektiven, in: Hülshörster/Mirow (Hrsg.), Deutsche Beratung bei Rechts- und Justizreformen im Ausland, 2012, S. 221; Komzjuk/Melnyk/Berzenko/Mann, OstEuR 2010, 249, 251 f. 4 Pagenkopf, Fn. 2, S. 115 ff. 5 Pasenjuk, Fn. 3, S. 221, 223. 6 Кодекс Адміністративного Судочинства України вiд 6.7.2005, ВВР, № 35-36, № 37, ст. 446. 468 AUS DER FORSCHUNG waltung zuweilen leicht mache, sich über sie und ihre Urteile hinwegzusetzen. Um dies abzumildern, empfahl Küpper eine Ansiedelung der Verwaltungsgerichte auf einer höheren Ebene in der allgemeinen Staatsorganisation: Die Verwaltung lasse sich von einem hoch angesiedelten Gericht eher etwas sagen als von einem „Amtsgericht“. Problematisch sei jedoch hierbei, dass in postsozialistischen Gesellschaften starke egalitäre Tendenzen bestünden und „Extrawürste“ und Sonderbehandlungen meist ne‐ gativ bewertet würden. Deswegen empfehle es sich, in der Symbolik etwa der Amts‐ bezeichnungen der Richter oder bei der Besoldung die Unterschiede zwischen Ver‐ waltungs- und Zivilrichtern gering zu halten. Weitere Nachwirkungen aus der sozialistischen Ära machten die Vizepräsidentin des OVG Rheinland-Pfalz, Dagmar Wünsch, und der akademische Rat an der M. Na‐ rikbayev KAZGUU Universität Nur-Sultan, Dr. Vitaliy Kim LL.M. (Göttingen), als wesentliche Probleme auf dem Weg zur Vervollkommnung einer rechtsstaatlichen Verwaltungsgerichtsbarkeit in postsozialistischen Staaten aus: So setze die Durchset‐ zung des grundlegenden rechtsstaatlichen Postulats der Rechtsbindung der Verwal‐ tung im Wege des Verwaltungsrechtsschutzes die persönliche Unabhängigkeit der Richter voraus, die diese befähige, das Verwaltungshandeln aus einer kritischen Per‐ spektive heraus auf seine Rechtmäßigkeit zu überprüfen. Damit würden überkomme‐ ne obrigkeitshörige Mentalität ebenso kollidieren wie etwaige informelle Verpflich‐ tungen zur politischen Treue. So wie grundsätzlich früher in den sozialistisch verfassten Staaten sei es auch in Deutschland bis ins 19. Jahrhundert wenig vorstellbar gewesen, dass der Staat ein Ge‐ richt bestellt, in dem er selbst als Prozesspartei in hoheitlichen Angelegenheiten ge‐ gen den Bürger streitet und u.U. unterliegt. Dies stellte Prof. Dr. Stefan Korioth, Inha‐ ber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht an der LMU München, in seinem Vortrag mit dem Titel „Rechtsstaat und Verwaltungsgerichtsbarkeit“ heraus. Die Verwaltung sei Vorbehaltsbereich des Monarchen gewesen. Sie sollte nach dem Maßstab der Zweckmäßigkeit für das Gemeinwohl handeln und beanspruchte deswegen Selbstän‐ digkeit von der Justiz, welche nach Rechtssätzen zu entscheiden hatte. Dieses und das nationalsozialistische (Un-)Rechtsdenken sei nach der heutigen freiheitlich-demokra‐ tischen Grundordnung des Grundgesetzes überholt und die kritische gerichtliche Kon‐ trolle der Verwaltung erscheine als eine Selbstverständlichkeit. Hürden bei der Schaffung der ukrainischen Verwaltungsgerichtsbarkeit Oleksandr Paseniuk, früherer Präsident des Obersten Verwaltungsgerichts der Ukrai‐ ne und Verfassungsrichter der Ukraine a.D., berichtete in seinem Vortrag mit dem Ti‐ tel „Die Errichtung der Verwaltungsgerichte in der Ukraine: Eine der wichtigsten Er‐ rungenschaften der Gerichtsreform“ von den rechtlichen und tatsächlichen Entwick‐ lungsschritten, die beim Kampf um die Schaffung einer eigenständigen Verwaltungs‐ gerichtsbarkeit in der Ukraine zu durchlaufen waren. In der heutigen ukrainischen Verfassung ist die Institution der Verwaltungsgerichtsbarkeit ausdrücklich garantiert (Art. 125 der ukrainischen Verfassung). Diesem, am 2.6.2016 vollzogenen Schritt sei ein langer Weg vorausgegangen. 2. AUS DER FORSCHUNG 469 Am Anfang stand der programmatische Beschluss des ukrainischen Parlaments vom 28.4.1992 über ein Konzept der Gerichts- und Rechtsreform in der Ukraine.7 Dieses sah die Schaffung einer eigenständigen Verwaltungsgerichtsbarkeit vor. Be‐ reits nach Art. 125 der ursprünglichen Fassung der ukrainischen Verfassung vom 28.6.1996 sollte das System der Gerichtsbarkeit auf dem Grundsatz der Spezialisie‐ rung basieren. Auch der ebenfalls programmatische Präsidentenerlass vom 22.7.1998 „Über Maßnahmen zur Umsetzung des Konzeptes der Verwaltungsreform in der Ukraine“8 fasste die Schaffung einer Verwaltungsgerichtsbarkeit ins Auge. Schließ‐ lich wurde die Schaffung der Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Ukraine durch das Gesetz „Über die Gerichtsverfassung der Ukraine“ vom 7.2.2002 legislatorisch mit einer Frist bis zum 1.6.2005 angeordnet. Die faktische Einrichtung der einzelnen Gerichte zog sich jedoch bis zum Jahre 2009 hin. Paseniuk führte dies darauf zurück, dass der Verwaltung die unliebsame Aufgabe anvertraut worden sei, personelle, finanzielle und sachliche Mittel für eine Gerichtsbarkeit bereitzustellen, deren Aufgabe es sein sollte, die eigene Tätigkeit kri‐ tisch zu kontrollieren. Ferner sei das Verfahren der Richterberufung zwischen dem Präsidenten und dem Parlament heftig umstritten gewesen, sodass auch die Richterbe‐ rufung stockte. In den Anfangsjahren der Verwaltungsgerichtsbarkeit habe diese der‐ artig an Unterfinanzierung gelitten, dass die Richter teilweise gezwungen gewesen seien, die Briefmarken für die Gerichtspost auf eigene Kosten zu beschaffen. Aller‐ dings habe sich die Lage zum heutigen Tag verbessert, ebenso wie die richterliche Be‐ soldung. Der nächste erstrebenswerte Schritt sei der hin zu einer Verwaltungsgerichts‐ barkeit mit mehr organisatorischer Unabhängigkeit von der Exekutive, so Paseniuk. Zur Veranschaulichung der Ergebnisse des Aufbaus der Verwaltungsgerichtsbar‐ keit in der Ukraine besuchten die Tagungsteilnehmer das 6. Berufungsverwaltungsge‐ richt der Ukraine in Kiew, welches ihnen von der Richterin am Berufungsverwal‐ tungsgericht und stellvertretenden Leiterin des Gerichts Olena Kuz’myšyna vorgestellt wurde. Dieses Gericht sei erst Ende 2017 im Rahmen der Reformierung und Vereinfa‐ chung des ukrainischen Instanzenzuges errichtet worden, die u.a. die Abschaffung der vierten Instanzen beinhaltete.9 Darüber hinaus hätte sich der Personalbestand des Ge‐ richts wegen der neu eingeführten verpflichtenden Eignungsprüfung verringert10, wel‐ che nicht von allen Richtern bestanden worden sei bzw. zu der nicht alle angetreten seien. Trotzdem hätte das Gericht eine immense Geschäftsbelastung zu bewältigen. 7 Постанова Верховної Ради України про концепцію судово-правової реформи в Україні, ВВР, 28.4.1992, № 30, ст. 426. 8 Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні, Документ № 810/98, перша редакція — Прийняття від 22.07.1998. 9 Указ Президента України від 29 грудня 2017 року № 455/2017 «Про ліквідацію апеляційних адміністративних судів та утворення апеляційних адміністративних судів в апеляційних округах»; стаття 125 Конституції України в редакції Закону № 1401- VIII від 02.06.2016; статтi 22-24 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону № 2147-VIII від 03.10.2017, ВВР, 2017, № 48, ст. 436. 10 Пункт 20 розділу XII Закону України Про судоустрій і статус суддів вiд 02.06.2016, ВВР № 31, ст. 545. 470 AUS DER FORSCHUNG 2018 seien im Schnitt monatlich 115 Verfahren pro Richter neu eingegangen,11 bei de‐ nen es sich allerdings zu einem erheblichen Teil um einfache und/oder gleich gelager‐ te Fälle, v.a. aus dem Sozialrecht wegen nicht gezahlter Sozialleistungen, gehandelt habe. Die 2017 neugefasste ukrainische Verwaltungsprozessordnung halte mit dem Musterverfahren12 und dem vereinfachten Verfahren13 Instrumente bereit, welche zur Entlastung beitrügen. Die geplante Einführung einer Verwaltungsgerichtsbarkeit in Kasachstan Gegenstand des Vortrags von Prof. Dr. Sergej Pen, Dekan der Fakultät für Recht der M. Narikbayev KAZGUU Universität Nur-Sultan, Kasachstan, mit dem Titel „Der Aufbau einer Verwaltungsjustiz in Kasachstan“ war der Ministerialentwurf eines ka‐ sachischen Verwaltungsverfahrens- und -prozessgesetzbuchs14, mit dem die Schaf‐ fung einer Verwaltungsgerichtsbarkeit und die Kodifizierung des allgemeinen Verwal‐ tungsverfahrens- und -prozessrechts geplant ist. Während die Schaffung einer spezia‐ lisierten Gerichtsbarkeit und der dazugehörigen Rechtsgrundlagen zweifellos eine Verbesserung gegenüber der heutigen Behandlung der Verwaltungsstreitigkeiten auf Grundlage der Zivilprozessordnung15 wären, bestünden – den Erlass in der heutigen Form unterstellt – noch einige ziemlich weit gefasste Ausnahmen vom Anwendungs‐ bereich des Verwaltungsverfahrens- und -prozessgesetzbuchs. So klammere der Ent‐ wurf in seinem Art. 3 Abs. 4 UAbs. 6 und Abs. 5 etwa die Tätigkeit von Ermittlungs‐ behörden, Nachrichtendiensten und Staatsschutzorganen von der Überprüfung in einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren insgesamt aus. In diesen Bereichen sei teil‐ weise die kasachische Strafprozessordnung16 anwendbar. Im Ergebnis werde Rechts‐ schutz jedoch nicht durchgehend gewährleistet. Des Weiteren habe die gesetzgeberi‐ sche Qualität des Textes während der Arbeiten des Ministeriums zwar stetig zuge‐ nommen, einige Vorschriften seien jedoch immer noch etwas zu allgemein gehalten und ließen einzelne notwendige Ausdifferenzierungen vermissen. 3. 11 Шостий апеляційний адміністративний суд, Річний звіт шостого апеляційного адміністративного суду 2018, стор. 5, https://6aas.gov.ua/images/doc/zvit2019razvor‐ ot_web.pdf; abgerufen 31.5.2019. 12 Стаття 290 и сл. Кодексу адміністративного судочинства України. 13 Стаття 257 и сл. Кодексу адміністративного судочинства України. 14 Министерство юстиции Республики Казахстан, Административный процедурно- процессуальный кодекс Республики Казахстан (АППК РК), Обновлено: 14 августа 2018, проект, http://www.adilet.gov.kz/ru/articles/administrativnyy-procedurno-proces‐ sualnyy-kodeks-respubliki-kazahstan; abgerufen am 22.5.2019. 15 Нормативное постановление Верховного Суда Республики Казахстан от 24 декабря 2010 года № 20 О некоторых вопросах применения судами норм главы 29 Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан. 16 Vgl. Cтатьи 106 и 306 Уголовно-процессуального кодекса Республики Казахстан. AUS DER FORSCHUNG 471 Erneuerung durch eine Reform des Auswahlprozesses für die Richterschaft Zur Gewährleistung einer rechtsstaatlichen Verwaltungsgerichtsbarkeit muss eine gu‐ te Richterausbildung sichergestellt sein, ebenso wie die Berufung von Richtern allein aufgrund ihrer Kompetenzen und nicht aufgrund von Treuebindungen. Wie dies spe‐ ziell im Fall der Ukraine bewerkstelligt werden könne und mit welchen Widerständen eine solche Transformation zu kämpfen habe, legte Dr. habil. Mychajlo Žernakov, Leiter der Stiftung DEJURE, Kiew, in seinem Vortrag „Beteiligung der Öffentlichkeit an der Bildung der Richterschaft“ dar. Žernakov umriss zunächst das Verfahren der Richterberufung in der Ukraine, minutiös geregelt mit 15 einzelnen Verfahrensschrit‐ ten in Art. 70 ff. des ukrainischen Gesetzes über die Justiz und den Status der Rich‐ ter17. Am Auswahlprozess beteiligte Stellen seien die Hohe Qualifikationskommissi‐ on der Richter der Ukraine, der Hohe Rat für das Gerichtswesen, der ukrainische Prä‐ sident und theoretisch auch der Öffentliche Integritätsrat. Die Hohe Qualifikations‐ kommission der Richter der Ukraine18 und der Hohe Rat für das Gerichtswesen19 be‐ stünden zu einem großen Teil aus Richtern. Die wesentlichen Verfahrensschritte, wel‐ che Bewerber für das Richteramt durchlaufen müssten, gestalteten sich nach der von Žernakov referierten Rechtslage wie folgt: Zunächst würden die Bewerber von der Hohen Qualifikationskommission der Richter anhand einzureichender Unterlagen und mehrerer abzulegender Prüfungen nach fachlichen und moralisch-psychologischen Kriterien ausgewählt.20 Danach träte potentiell der Öffentliche Integritätsrat21 auf den Plan: Seine Aufga‐ be sei die Sammlung und Auswertung von Informationen betreffend die Kandida‐ ten.22 Komme der Öffentliche Integritätsrat auf dieser Grundlage zu dem Ergebnis, dass bestimmte Kandidaten nicht die nötige professionelle Ethik und Integrität auf‐ wiesen, richte er eine entsprechende Schlussfolgerung an die Hohe Qualifikations‐ kommission.23 Möchte die Hohe Qualifikationskommission die negativ bewerteten Kandidaten trotzdem dem Hohen Rat für das Gerichtswesen für die weiteren Etappen des Berufungsverfahrens empfehlen, erhöhe sich die hierfür nötige Stimmenzahl von 4. 17 Закон України про судоустрій і статус суддів, 2.6.2016, ВВР, № 31, ст. 545. 18 16 Mitglieder: acht Richter, die von ihren Kollegen für dieses Amt gewählt werden, zwei Vertreter der Wissenschaft, zwei Vertreter der Anwaltschaft, zwei vom Menschenrechtsbe‐ auftragten des Parlaments und zwei vom Vorsitzenden der staatlichen ukrainischen Gerichts‐ verwaltung benannte Mitglieder (vgl. частина перша та друга статтi 94 Закону України про судоустрій і статус суддів). 19 21 Mitglieder: zehn Richter – wiederum ausgewählt von ihren Kollegen auf einer Wahlver‐ sammlung, zwei Mitglieder werden vom Präsidenten, zwei vom Parlament ernannt, jeweils zwei werden auf Wahlversammlungen von Rechtsanwälten, Staatsanwälten und Vertretern des Wissenschaftsbetriebs gewählt (vgl. частина перша статтi 5 Закону України про Вищу раду правосуддя, 21.12.2016, ВВР, № 7-8, ст. 50). 20 Вид статтi 71 до статтi 78 Закону України про судоустрій і статус суддів. 21 Bestehend aus 20 Mitgliedern, welche von Vertretern gesellschaftlicher Vereinigungen gewählt werden. Mitglieder können sein: Vertreter von Menschenrechtsorganisationen, wissenschaftlich tätige Juristen, Rechtsanwälte und Journalisten, wobei Staatsferne, politi‐ sche Neutralität, hohe fachliche Anerkennung und Integrität vorausgesetzt werden, vgl. cтаття 87 Закону України про судоустрій і статус суддів. 22 Пункт 1 частини шостої статті 87 Закону України про судоустрій і статус суддів. 23 Пункт 3 частини шостої статті 87 Закону України про судоустрій і статус суддів. 472 AUS DER FORSCHUNG den sonst ausreichenden fünf Stimmen eines achtköpfigen Ausschusses der Hohen Qualifikationskommission24 auf elf Stimmen des 16-köpfigen Plenums der Hohen Qualifikationskommission.25 Dieses sorgfältig normierte Verfahren habe jedoch einen Haken, so Žernakov, Lei‐ ter der Stiftung DEJURE: Der weit überwiegende Teil der negativen Schlussfolgerun‐ gen des Öffentlichen Integritätsrats an die Hohe Qualifikationskommission hinsicht‐ lich der professionellen Ethik und Integrität der Kandidaten werde mit dem notwendi‐ gen hohen Quorum in der Hohen Qualifikationskommission überstimmt. Die entspre‐ chenden Kandidaten würden sodann vom Hohen Rat für das Gerichtswesen ebenfalls für geeignet erklärt und vom Präsidenten der Ukraine schließlich zu Richtern ernannt. Aus diesem Grund habe der Öffentliche Integritätsrat seine Teilnahme an der Richter‐ auswahl vorläufig eingestellt. Als Abhilfe sprach sich Žernakov dafür aus, die Teilnahme des Öffentlichen Inte‐ gritätsrates wirksamer zu gestalten. Zwar wären, wie ein Tagungsteilnehmer anmerk‐ te, aus deutscher Perspektive mit einem solchen Vorschlag Bedenken verbunden aus der Warte des Demokratieprinzips (Art. 20 Abs. 2 und Art. 28 Abs. 1 GG), das nach ganz h.M. die organisatorisch-personelle Legitimation aller Staatsgewalt durch die Gesamtheit der Bürger als Staatsvolk erfordert.26 Damit stünde es im Widerspruch, wenn wie im Fall des ukrainischen Öffentlichen Integritätsrats ein Gremium bei der Berufung von Amtswaltern Entscheidungsmacht besäße, das aus Vertretern bestimm‐ ter Gruppen besteht und nicht zumindest mittelbar von der Gesamtheit der Bürger be‐ stellt wurde. Aus der Perspektive des ukrainischen Verfassungsrechts wäre jedoch kein Verstoß gegen das Demokratieprinzip zu verzeichnen, so Žernakov. Vor einer Verabsolutierung des in Deutschland herrschenden Verständnisses und dem Wunsch einer spiegelbildlichen Übertragung der in Deutschland geltenden nor‐ mativen Vorgaben auf Systeme in anderen Ländern müsse jedoch ganz allgemein ein‐ dringlich gewarnt werden. Dies stellte in ihrem Vortrag Dagmar Wünsch heraus, Vi‐ zepräsidentin des OVG Rheinland-Pfalz und in Zusammenarbeit mit der IRZ-Stiftung beteiligt an der Erbringung von Beratungshilfe für den Aufbau des ukrainischen Ver‐ waltungsrechtsschutzes. Wünsch betonte die unterschiedlichen historischen Erfahrun‐ gen sowie wirtschaftlichen, politischen und kulturellen Verhältnisse in den einzelnen Ländern, die es für die einzelnen Gesetzgeber notwendig machten, jeweils eine eige‐ ne, an die Situation vor Ort angepasste normative Ausgestaltung zu wählen. Auch die Frage der Gestaltung der Richterberufung benötige eine auf die politi‐ sche und gesellschaftliche Situation der postsozialistischen Transformationsstaaten abgestimmte Lösung, so Žernakov, wobei er auf die Ergebnisse einer Umfrage27 ver‐ wies, die durch die internationale Entwicklungshilfeorganisation Pact durchgeführt worden ist. Gefragt wurde danach, wem die Ukrainer die Erneuerung der Justiz zu‐ 24 Aбзац перший частини першої статті 88 Закону України про судоустрій і статус суддів; пункт 1.3 Регламенту Вищої кваліфікаційної комісії суддів України від 02 липня 2019 року № 109/зп-19 та № 110/зп-19. 25 Aбзац другий частини першої статті 88 Закону України про судоустрій і статус суддів. 26 BVerfGE 107, 59, 87 m.w.N. 27 Фонд Демократичні iніціативи iмені Ілька Кучеріва, Реформи в Україні: недороблене і недовиконане, https://dif.org.ua/article/reformi-v-ukraini-nedoroblene-i-nedovikonane, zuletzt abgerufen: 21.5.2019; dort auch zum Folgenden. AUS DER FORSCHUNG 473 trauten: 47 % beantworteten dies mit „Vertretern der Gesellschaft“, 29 % mit „Exper‐ ten aus westlichen Ländern“, nur 13 % trauten dies dem eigenen Parlament, und le‐ diglich 16,5 % dem eigenen Präsidenten zu. Vor diesem Hintergrund erscheine die Stärkung der Beteiligung gesellschaftlicher Gruppen als ein vielversprechender Weg bei der Gewährleistung einer unabhängigen und rechtsstaatlichen Verwaltungsge‐ richtsbarkeit in der Ukraine, so Žernakov. Die Garantien des fairen Verfahrens (Art. 6 EMRK) und der wirksamen Beschwerde (Art. 13 EMRK) als Ausprägung der Idee der Rechtsstaatlichkeit und ihre Gefährder Als gemeinsamer Ausgangspunkt für das Verständnis der Rechtsstaatlichkeit auf dem Gebiet der Verwaltungsgerichtsbarkeit können in weiten Bereichen die Verfahrensga‐ rantien aus Art. 6 und 13 EMRK dienen, welche jedenfalls für die Ukraine und Deutschland und damit für zwei der drei Teilnehmerländer des Seminars Gesetzes‐ kraft28 besitzen. Prof. Dr. Robert Uerpmann-Wittzack, Inhaber des Lehrstuhls für Öf‐ fentliches Recht und Völkerrecht der Universität Regensburg, ging in seinem Vortrag mit dem Titel „Vorgaben der EMRK für die staatliche Verwaltungsgerichtsbarkeit“ auf die Rechtsprechung des EGMR zu Art. 6 und 13 EMRK ein. Diese Rechtspre‐ chung mache deutlich, dass es für die Rechtsstaatlichkeit der Verwaltungsgerichtsbar‐ keit nicht nur auf die Verwaltungsgerichtsbarkeit selbst ankomme. Art. 6 Abs. 1 S. 1 EMRK verbürge zunächst ein Recht auf Zugang zu einem Gericht.29 Wie der EGMR jedoch erstmals 1997 in der Sache Hornsby./.Griechenland feststellte, hätte dieses Recht keinen Wert, wenn das vom Gericht gefällte Urteil nicht umgesetzt werden müsste, insbesondere Verwaltungsbehörden sich nicht an dieses halten würden.30 Insoweit sei auch die rechtsstaatlich gefestigte Bundesrepublik nicht frei von Ne‐ gativbeispielen, welche Prof. Dr. Uerpmann-Wittzack ansprach: Aktuell geworden ist in diesem Zusammenhang die durch den bayerischen Ministerpräsidenten öffentlich vorgetragene Absicht, der dem Freistaat Bayern auferlegten Verpflichtung aus Nr. II.2 des Tenors des Beschlusses des BayVGH vom 27.02.2017 - 22 C 16.1427, BeckRS 2017, 102838 im Zusammenhang mit Dieselfahrverboten nicht nachzukommen.31 Auch wenn in einem Rechtsstaat insbesondere die Verwaltung sich an bindende verwaltungsgerichtliche Entscheidungen zu halten hat, muss die gerichtliche Überprü‐ fung behördlicher Entscheidungen ebenfalls Schranken unterliegen. Dies war Gegen‐ stand des Vortrags mit dem Titel „Grenzen der gerichtlichen Kontrolle der Verwal‐ tung“ von Dr. Andrij Školik, Dozent am Lehrstuhl für Verwaltungs- und Finanzrecht an der Nationalen Ivan-Franko-Universität Lviv. Eine Grundforderung des Rechts‐ 5. 28 Für die Ukraine: Закон України про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів N 2, 4, 7 та 11 до Конвенції, ВВР, 17.7.1997, № 40, ст. 263; Стаття 9 Конституції України; für Deutsch‐ land: Gesetz über die Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten, 7.8.1952, BGBl. II S. 685; Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG. 29 EGMR, Urt. v. 19.3.1997, Beschwerdenr. 18357/91, Rn. 40 – Hornsby./.Griechenland. 30 EGMR, Urt. v. 19.3.1997, Beschwerdenr. 18357/91, Rn. 40 f. – Hornsby./.Griechenland. 31 Vgl. die Sachverhaltsdarstellung in BayVGH, Beschluss vom 09.11.2018 - 22 C 18.1718, BeckRS 2018, 29302 Rn. 26-32. 474 AUS DER FORSCHUNG staatsprinzips ist die Gewaltenteilung.32 Diese verbiete es, die Macht der Judikative im Wege des Rechtsschutzes gegen Entscheidungen der Verwaltung vollständig an die Stelle der Macht der Exekutive zu setzen, so Školik. Aus diesem Grund müssten der Exekutive zu einem gewissen Grad Letztentscheidungsrechte zugestanden werden. Im deutschen Recht gehörten hierzu die eingeschränkte Überprüfbarkeit von Verwal‐ tungsentscheidungen auf Grundlage von Ermessens-33 und Beurteilungsermächtigun‐ gen34. Dies hält auch den Anforderungen des Art. 6 EMRK stand.35 Ferner müsse der Rechtsschutz ausnahmsweise zurückstehen, soweit wichtige Gemeinwohlbelange dies erfordern und die Einschränkung verhältnismäßig ist.36 Ein Beispiel bildet hierfür die Beschränkung auf eine nachträgliche Rechtmäßigkeitskontrolle bei Abhörmaßnahmen aufgrund besonderer Geheimnisschutzinteressen.37 Anregungen für die deutsche Rechtsordnung Hervorzuheben ist, dass die rechtsvergleichende Perspektive der Tagung Impulse nicht nur für Juristen aus Rechtsordnungen mit relativ neu eingeführter oder einzufüh‐ render Verwaltungsgerichtsbarkeit bereithielt. Auch einige gegenüber der als Modell‐ gesetz38 fungierenden deutschen Verwaltungsgerichtsordnung überlegene Regelungen wurden vorgestellt. Ein Beispiel war enthalten im Vortrag von Prof. Dr. Roman Melnyk, Inhaber des Lehrstuhls für Verwaltungsrecht an der Nationalen Taras- Schewtschenko-Universität Kiew, unter dem Titel „Die Neufassung der Verwaltungs‐ gerichtsordnung in der Ukraine“. Darin stellte Melnyk eine Entscheidung39 des Obers‐ ten Gerichts der Ukraine zum Art. 99 Abs. 2 des ukrainischen Verwaltungsprozessko‐ dexes a.F. (= Art. 122 Abs. 2 n.F.) vor, wonach ein Normenkontrollantrag während der gesamten Dauer der Wirksamkeit der zu überprüfenden Norm zulässig ist. 6. 32 Sommermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 20 Abs. 2 Rn. 207. 33 Zur Verbindung zwischen der eingeschränkten Überprüfbarkeit von Ermessensentscheidun‐ gen und dem Gewaltenteilungsgrundsatz: Schenke, Verwaltungsprozessrecht, 16. Auflage 2019, Rn. 735. 34 Zur Verbindung Gewaltenteilungsgrundsatz – Beurteilungsermächtigung: M. Redeker, in: Redeker/v. Oertzen, VwGO, 16. Auflage 2014, § 114 Rn. 33; Wolff, in: NK-VwGO, 5. Auflage 2018, § 114 Rn. 296. 35 Vgl. EGMR, Urteil vom 26.6.1986 - 8543/79 Rn. 36 f. – van Marle./.Niederlande; Meyer- Ladewig/Harrendorf/König, in: Meyer-Ladewig/Nettesheim/von Raumer, EMRK, 4. Aufla‐ ge 2017, Art. 6 Rn. 16. 36 Vgl. Barkhuysen/van Emmerik/Jansen/Fedorova, in: van Dijk/van Hoof/van Rijn/Zwaak, Theory and Practice of the European Convention on Human Rights, 5. Auflage 2018, S. 556 ff. 37 EGMR, NJW 1979, 1755 Rn. 75; Miehsler, in: IntKommEMRK, 1. Lieferung – September 1986, Art. 6 Rn. 104; Barkhuysen/van Emmerik/Jansen/Fedorova, in: van Dijk/van Hoof/van Rijn/Zwaak, Fn. 36, S. 559 f. 38 Vgl. Pudelka, Verwaltungsprozesskodex, S. 5, 11 (auf deutschem Vorbild beruhender Mus‐ terverwaltungsprozesskodex als Grundlage der Beratungshilfe durch die Deutsche Gesell‐ schaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ)). 39 Верховний Суд, постанова від 13.03.2019 № 712/8985/17, https://verdictum.li‐ gazakon.net/document/80457637?utm_source=jurliga.ligazakon.ua&utm_medi‐ um=news&utm_campaign=Verdictum_text&utm_content=jl01; zuletzt abgerufen 26.5.2019. AUS DER FORSCHUNG 475 Prof. Dr. Gerrit Manssen, Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht, insbe‐ sondere deutsches und europäisches Verwaltungsrecht, an der Universität Regens‐ burg, griff diese Entscheidung in seinem Vortrag „Institutionelle Rahmenbedingungen eines unabhängigen Verwaltungsrechtsschutzes“ auf und verglich sie mit der deut‐ schen Rechtslage: § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO normiere eine einjährige Ausschlussfrist für den Antrag auf Normenkontrolle. Begründet werde diese Regelung mit dem Ziel der Gewährleistung von Rechtssicherheit.40 Leider könne sie unbeabsichtigterweise genau den gegenteiligen Effekt zeitigen: So sei mit dem Ablauf der Frist zwar die prinzipale Normenkontrolle unzulässig, jedoch nicht die inzidente.41 Folge sei die Möglichkeit divergierender Einzelentscheidungen ohne die Möglichkeit einer allge‐ meinverbindlichen Entscheidung, sodass sich gerade keine Rechtssicherheit einstellen könne.42 Im Hinblick auf die Richterlaufbahn in Bayern merkte Manssen an, dass der regelmäßige Wechsel des Personals zwischen Verwaltungsgerichtsbarkeit und Verwal‐ tung43 als potentiell problematisch im Hinblick auf die persönliche Unabhängigkeit der Verwaltungsrichter gesehen werden könnte. Darüber hinaus habe in Deutschland die Entwicklung der Richterbesoldung nicht mit der Entwicklung der sonstigen Ein‐ stiegsgehälter für qualifizierte Juristen schrittgehalten, was Sorgen aufkommen lässt an der Nachwuchsgewinnung und Qualitätssicherung in der Justiz. Fazit Inwieweit die hier skizzierte Tagung zu ihren eingangs dargestellten Zielen u.a. der Gewährleistung rechtsstaatlicher Konfliktbewältigung beigetragen hat oder noch bei‐ tragen wird, ist selbstverständlich angesichts der unübersehbaren Vielzahl an Fakto‐ ren, die Einfluss auf die Verwirklichung dieses verfassungsrechtlichen Grundsatzes haben, nicht abschätzbar. Trotzdem erscheint das Format der Tagung in hohem Maße geeignet, das gegenseitige Verständnis, den Erfahrungs- und Wissensaustausch bei den Teilnehmenden zu fördern, der erleichtert wird aufgrund der starken Beeinflus‐ sung des Verwaltungsprozessrechts der anderen Teilnehmerländer durch das deutsche Verwaltungsprozessrecht. Der Mehrwert einer solchen Veranstaltung gegenüber dem reinen Studium der ausländischen Rechtsquellen, Rechtsprechung und Literatur be‐ steht v.a. in der Möglichkeit, die Methoden des juristischen Denkens der ausländi‐ schen Juristen beim Umgang mit rechtlichen Fragestellungen vis-à-vis kennenzuler‐ nen und – soweit man sie überzeugend findet – in das eigene Rechtsdenken zu inkor‐ porieren. So bedienen sich etwa ukrainische und kasachische Juristen viel stärker als deutsche Juristen des Mittels der Rechtsvergleichung, indem sie im Ausland gefunde‐ ne Lösungen daraufhin überprüfen, inwieweit sie für eigene Rechtsprobleme dienlich III. 40 RegE 6. VwGOÄndG, BT-Drs. 13/3993, S. 10. 41 Vgl. W.-R. Schenke/R. P. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 24. Auflage 2018, § 47 Rn. 83 a.E. 42 Vgl. W.-R. Schenke/R. P. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 24. Auflage 2018, § 47 Rn. 84; Giesberts, in: BeckOK VwGO, 49. Ed. 1.4.2019, VwGO § 47 Rn. 51. 43 Bayerisches Staatsministerium des Innern, für Bau und Verkehr, Juristinnen und Juristen in der Allgemeinen Inneren Verwaltung, S. 4, https://www.stmi.bayern.de/assets/stmi/min/ ausbildungundkarriere/stmi_juristen_a5.pdf; abgerufen 31.5.2019. 476 AUS DER FORSCHUNG sein können. Ferner spielt der Wortlaut des Gesetzes eine stärkere Rolle, was der Rechtssicherheit zuträglich erscheint. Im Vergleich dazu besticht das deutsche Rechts‐ denken mit einer sehr starken dogmatischen Durchdringung des positiven Rechts. Wenn man bedenkt, dass die Fähigkeit zum methodischen juristischen Arbeiten das wichtigste Mittel „als Wegweiser durch den Dschungel des positiven Rechts“44 dar‐ stellt, erscheint die gegenseitige methodische und inhaltliche Bereicherung auf Veran‐ staltungen wie diesen als äußerst wertvolle Investition in die Rechtsstaatlichkeit der Zukunft. Die kasachischen und ukrainischen Teilnehmer der hier beschriebenen Ta‐ gung waren zur Abrundung des Austauschs nach Regensburg eingeladen zu einem Gegenbesuch vom 6. bis zum 11. Oktober 2019. Auf dem Programm standen Vorträ‐ ge überwiegend zum deutschen Recht und ein Moot Court zwischen nationsübergrei‐ fend zusammengestellten Studententeams. 44 Treffend Röhl/Röhl, Allgemeine Rechtslehre, 3. Auflage 2008, S. 1. AUS DER FORSCHUNG 477

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Zusammenfassung

Osteuropa Recht behandelt Gegenwartsfragen der Rechtssysteme und Rechtswissenschaft im östlichen Europa sowie deren völkerrechtliche Einbindung. Im Fokus stehen die ost-, ostmittel- und südosteuropäischen Staaten sowie der Kaukasus und Zentralasien. Die Zeitschrift dokumentiert und analysiert Gesetzgebung, Rechtsprechung und rechtswissenschaftliche Debatten in den einzelnen Staaten der Region und leistet einen Beitrag zum internationalen Rechtsvergleich. Die Zeitschrift erscheint vierteljährlich und ist peer-reviewed. Publikationssprachen sind Deutsch und Englisch. Osteuropa Recht wurde 1954 von der Deutschen Gesellschaft für Osteuropakunde e.V. gegründet.